Frankreich: Politik, Wirtschaft, Gesellschaft (Grundwissen Politik, 19) (German Edition) 3531150766, 9783531150765

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Joachim Schild · Henrik Uterwedde Frankreich

Grundwissen Politik Band 19 Begründet von Ulrich von Alemann Herausgegeben von Arthur Benz Susanne Lütz Georg Simonis

Joachim Schild · Henrik Uterwedde

Frankreich Politik, Wirtschaft, Gesellschaft 2., aktualisierte Auflage

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

1. Auflage 1997 2., aktualisierte Auflage April 2006 Alle Rechte vorbehalten © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler Der VS Verlag für Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. www.vs-verlag.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: MercedesDruck, Berlin Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN-10 3-531-15076-6 ISBN-13 978-3-531-15076-5

Vorwort der Herausgeber

Die deutsch-französischen Beziehungen sind zum wichtigsten Pfeiler der politischen Ordnung in Europa geworden. Ohne die deutsch-französische Verständigung würde der europäische Vergemeinschaftungsprozess nicht möglich geworden sein, ohne deren Weiterentwicklung könnten sich in der Europäischen Union politische Blockaden einstellen. Trotz dieser fundamentalen Bedeutung des deutsch-französischen Verhältnisses für Frieden, Freiheit und Prosperität in Europa sind bei den Studierenden der Politikwissenschaft Grundkenntnisse über das politische System, Wirtschaft und Gesellschaft unseres westlichen Nachbarn nicht im erforderlichen Umfang vorhanden. Sich mit den französischen Verhältnissen zu beschäftigen, lohnt sich für angehende PolitologInnen aus einem weiteren Grund. Das französische Institutionensystem und die politischen Willensbildungs-, Entscheidungs- und Implementationsprozesse gehorchen anderen Spielregeln als wir sie in Deutschland kennen. Die Europäisierung beider Gesellschaften und politischen Systeme hat deren Unterschiede nicht eingeebnet. Für ein besseres Verständnis der deutschen Verhältnisse ist der Blick über die Grenzen, und damit der Institutionen-, Prozess- wie vor allem der Leistungsvergleich, ein probates Hilfsmittel. Bei dem vorliegenden Buch handelt es sich um eine weitgehende Neufassung des früheren, gleichnamigen Studientextes, an dem noch René Lasserre mitgewirkt hatte, der jetzt wegen der mit seiner gegenwärtigen Tätigkeit verbundenen Überbeanspruchung als Mitautor leider ausscheiden musste. Die von ihm verantworteten Kapitel wurden dankenswerter Weise von Henrik Uterwedde, inzwischen stellvertretender Leiter des Deutsch-Französischen-Instituts in Ludwigsburg (DFI), übernommen und aktualisiert. Wir freuen uns, dass Joachim Schild, der nun an der Universität Trier lehrt, zusammen mit Henrik Uterwedde das bewährte Studienbuch, das an der FernUniversität im neuen BachelorStudiengang „Politik und Organisation“ eingesetzt wird, einer grundlegenden Revision unterzogen haben. Bei allen Beteiligten möchten wir uns herzlich bedanken. Insbesondere bei Ulrike De Stena und Silvia Wientzek, die den Satz und das Layout besorgten, und die sich erfolgreich darum gekümmert haben, den Fehlerteufel in seine Schranken zu verweisen. Hagen, November 2005 Arthur Benz

Susanne Lütz

Georg Simonis

Inhaltsverzeichnis

1

Politik (Joachim Schild)

19

1.1

Einleitung

19

1.2

Politische Kultur 1.2.1 Distanz und Misstrauen gegenüber dem Staat 1.2.2 Fragmentierte Konfliktstruktur und hohe Konfliktintensität 1.2.3 Fehlende Bindeglieder zwischen Individuum und Staat 1.2.4 Distanz und Misstrauen zwischen Bürgern und politischen Eliten 1.2.5 Einstellungen zum politischen Regime 1.2.6 Die Nation als Identitäts- und Einheitsstifter

22 23 24 30 33 35 37

Politische Parteien und Parteiensystem 1.3.1 Stellenwert und Funktion politischer Parteien in Frankreich 1.3.2 Das Parteiensystem der V. Republik 1.3.3 Die französischen Parteien im Einzelnen

38 42 49

1.4

Das Regierungssystem der V. Republik: Präsident und Regierung 1.4.1 Grundprinzipien der Verfassung der V. Republik 1.4.2 Die Vormacht des Präsidenten 1.4.3 Der Premierminister und die Regierung

68 68 71 85

1.5

Das Regierungssystem der V. Republik: Das Parlament und die Kontrolle der Exekutive 1.5.1 Wahl und Zusammensetzung des Parlaments 1.5.2 Die Kontrollrechte des Parlaments 1.5.3 Die Gesetzgebungsfunktion des Parlaments 1.5.4 Schrittweise Aufwertung des Parlaments 1.5.5 Der Verfassungsrat (Conseil constitutionnel)

1.3

1.6

Das dezentrale Frankreich: Verwaltungsaufbau und Dezentralisierungsreformen 1.6.1 Probleme des Zentralismus und Dezentralisierungsbestrebungen in der V. Republik 1.6.2 Zwei Etappen der Dezentralisierung: 1982/83 und 2003/04 1.6.3 Auswirkungen der Dezentralisierungsreformen 1.6.4 Die territorialen Ebenen und ihre Kompetenzen

38

91 92 95 98 104 106 109 109 111 116 118

7

1.7

Europäisierung des politischen Systems 1.7.1 Europäische Öffnung der Verfassungsordnung 1.7.2 Europäisierung politisch-administrativer Strukturen

128 129 130

1.8

Schlussbetrachtung: Ein politisches System im Wandel

135

2 Wirtschaft (Henrik Uterwedde)

138

2.1

Einleitung

138

2.2

Ökonomische Herausforderungen 1945-2005 2.2.1 Die Ausgangslage 1944 2.2.2 Die Jahre des Wiederaufbaus (1945-1958) 2.2.3 Europäische Öffnung und industrielle Expansion (1958-1973) 2.2.4 Weltwirtschaftliche Strukturumbrüche als neue Herausforderungen (1973-1983) 2.2.5 Der Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik (seit 1983) 2.2.6 Auf der Suche nach einem neuen Wirtschaftsmodell

140 140 143

2.3

Staat und Wirtschaft 2.3.1 Die Tradition des Colbertismus 2.3.2 Modernisierung durch den Staat 2.3.3 Triebkräfte des Wandels 2.3.4 Vom dirigistischen zum regulierenden Staat?

154 154 155 164 167

2.4

Außenwirtschaftliche Verflechtung 2.4.1 Die späte Öffnung der französischen Wirtschaft 2.4.2 Probleme der Wettbewerbsfähigkeit 2.4.3 Eine neue Herausforderung: die Attraktivität des Standortes 2.4.4 Die Globalisierung der Unternehmen 2.4.5 Die europäische Einbindung der französischen Wirtschaft

170 170 174

2.5

Sektoren- und Unternehmensstruktur 2.5.1 Strukturwandel der Landwirtschaft 2.5.2 Strukturwandel der Industrie 2.5.3 Aufstieg des Dienstleistungssektors 2.5.4 Die Unternehmensstruktur 2.5.5 Ein neuer Kapitalismus à la française?

189 190 193 197 199 204

2.6

Regionale Wirtschaftsstruktur 2.6.1 Alte und neue regionale Ungleichgewichte 2.6.2 Von der Raumordnungspolitik zur Politik regionaler Entwicklung 2.6.3 Die Region: ein neuer wirtschaftspolitischer Akteur

206 206

8

144 146 148 152

177 181 185

210 213

3

Gesellschaft (Henrik Uterwedde)

219

3.1

Einleitung

219

3.2

Sozialer Strukturwandel seit 1944 3.2.1 Die Modernisierung der Gesellschaft: Die wichtigsten Charakteristika 3.2.2 Die Veränderung der beruflich-sozialen Struktur 3.2.3 Frankreichs Urbanisierungsprozess

220 222 226 228

3.3

Beschäftigung und Arbeitslosigkeit 3.3.1 Entwicklung der Erwerbstätigkeit 3.3.2 Strukturwandel des Arbeitsmarktes 3.3.3 Möglichkeiten und Grenzen der Beschäftigungspolitik

233 233 236 238

3.4

Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände 3.4.1 Die französische Gewerkschaftsbewegung: Tradition und Selbstverständnis 3.4.2 Pluralismus und Wettbewerb: die wichtigsten Gewerkschaftsverbände 3.4.3 Das Selbstverständnis der französischen Arbeitgeberschaft 3.4.4 Organisationen und Merkmale der unternehmerischen Interessenvertretung

244

254

3.5

Arbeitsbeziehungen 3.5.1 Arbeitskonflikte und Tarifbeziehungen 3.5.2 Arbeitsbeziehungen im Betrieb 3.5.3 Die Ebenen der Sozialverhandlungen 3.5.4 Modernisierung der Arbeitsbeziehungen

256 256 258 261 263

3.6

Einkommensverteilung und soziale Ungleichheit 3.6.1 Die Entwicklung der Einkommensverteilung 3.6.2 Neue Dimensionen der Ungleichheit 3.6.3 Ursachen der Ungleichheit 3.6.4 Grenzen der Umverteilung: das Steuer- und Abgabensystem

268 269 271 273 275

3.7

Sozialstaat im Wandel 3.7.1 Entwicklung und Strukturen des Sozialstaats: die Sécurité sociale 3.7.2 Anpassungsprobleme des Sozialstaates 3.7.3 Umbau des Sozialstaats: ein französischer Weg?

277

244 248 253

277 282 285

Literaturverzeichnis

289

Personenregister

309

Sachregister

311 9

Verzeichnis der Abkürzungen

AGF AGIRC AIDS AKW AMEXA AMF ARRCO ART ATTAC Bac Pro Bac Tn BEP BMWi BNP BT BTS CAC 40 CADES CANAM CANCAVA CAP CD CDP CDS CEA CERC CERES CES CFA CFDT CFE CFF CFTC CGC CGE CGPME CGT CII CIR CIVIS CMU CNAF CNAM CNAMTS CNAV

Assurances Générales de France Association Générale des Institutions de Retraite des Cadres Acquired Immune Deficiency Syndrome Atomkraftwerk Assurance Maladie, Invalidité et Maternité des Exploitants Agricoles Autorité des Marchés Financiers Association des Régimes de Retraite Complémentaires Autorité de Régulation des Télécommunications Association pour une Taxation des Transactions financières pour l’Aide aux Citoyens Baccalauréat Professionnel Baccalauréat Technologique Brevet d’Etudes Professionnelles Bundesministerium für Wirtschaft Banque Nationale de Paris Brevet de Technicien Brevet de Technicien Supérieur Compagnie des Agents de Change 40 Index Caisse d’Amortissement de la Dette Sociale Caisse Nationale Maladie et Maternité des Professions Indépendantes Caisse Autonome Nationale de Compensation d’Assurance Vieillesse Certificat d’Aptitude Professionnelle Centre Démocrate Centre Démocratie et Progrès Centre des Démocrates Sociaux Commissariat à l’Energie Atomique Centre d’Etudes sur les Revenus et les Coûts Centre d’Etudes, de Recherches et d’Education Socialiste Contrats Emploi-Solidarité Centre de Formation d’Apprentissage Confédération Française Démocratique du Travail Confédération Française de l’Encadrement Crédit Foncier de France Confédération Française des Travailleurs Chrétiens Confédération Générale des Cadres Compagnie Générale d’Electricité Confédération Générale des Petites et Moyennes Entreprises Confédération Générale du Travail Compagnie Internationale de l’Informatique Convention des Institutions Républicaines Contrat d’Intégration dans la Vie Sociale Couverture Médicale Unifiée Caisse Nationale des Allocations Familiales Caisse Nationale d’Assurance Maladie Caisse Nationale de l’Assurance Maladie des Travailleurs Salariés Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse

11

CNAVPL CNAVTS CNI CNIP CNPF CODER COREPER CPA CPGE CPNT CPPN CRAM CRDS CRE CSA CSG DATAR DL DOM-TOM EDF EG EMC ENA ENS EU EuGH EWG EWS EZB FEN FGDS FN FO FSU GAN GATT GDF IEP INSEE IUT KMU LCR LO MDC MEI MPF MRG MRP MSA OECD OPECST

12

Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse des Professions Libérales Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse des Travailleurs Salariés Centre National des Indépendants Centre National des Indépendants et Paysans Conseil National du Patronat Français Commissions de Développement Economique Régional Comité des Représentants Permanents Classe Préparatoire à l'Apprentissage Classes Préparatoires aux Grandes Ecoles Chasse, Pêche, Nature, Tradition Classe Préprofessionnelle de Niveau Caisse Régionale d'Assurance Maladie Contribution pour le Remboursement de la Dette Sociale Commission de Régulation de l’Electricité Conseil Supérieur de l’Audiovisuel Contribution Sociale Généralisée Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale Démocratie Libérale Départements et Territoires d'Outre-mer Electricité de France Europäische Gemeinschaft Entreprise Minière et Chimique Ecole Nationale d’Administration Ecole Normale Supérieure Europäische Union Europäischer Gerichtshof Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäisches Währungssystem Europäische Zentralbank Fédération de l'Education Nationale Fédération de la Gauche Démocrate et Socialiste Front National Force Ouvrière Fédération Syndicale Unitaire Groupe des Assurances Nouvelles General Agreement on Tariffs and Trade Gaz de France Institut d’Etudes Politiques Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques Institut Universitaire de Technologie Kleine und Mittlere Unternehmen Ligue Communiste Révolutionnaire Lutte Ouvrière Mouvement des Citoyens Mouvement Ecologiste Indépendant Mouvement pour la France Mouvement des Radicaux de Gauche Mouvement Républicain Populaire Mutualité Sociale Agricole Organization for Economic Co-operation and Development Office Parlementaire d’Evaluation des Choix Scientifiques et Technologigues

ORGANIC ORTF OS OTA PCF PDM PME PR PRCE PRE PRG PS PSD PSU RATP RER RI RMA RMI RPF RPR SFIO SGAE SGCI SGG SMIC SNCF SNECMA SNES SNIAS SNPMI TGV TUC UAP UDC UDF UDR UDR UdSSR UDT UDVe UMP UNEDIC UNR UNSA UPF VVE

Caisse de Compensation de l’Organisation Autonome Nationale de l’Industrie et du Commerce Office de Radiodiffusion et de Télévision Française Ouvriers Spécialisés Office of Technology Assessment Parti Communiste Français Progrès et Démocratie Moderne Petites et Moyennes Entreprises Parti Républicain Prime Régionale à la Création d’Entreprise Prime Régionale à l’Emploi Parti Radical de Gauche Parti Socialiste Parti Social-Démocrate Parti Socialiste Unifié Régie Autonome des Transports Parisiens Réseau Express Régional Républicains Indépendants Revenu Minimum d’Activité Revenu Minimum d’Insertion Rassemblement du Peuple Français Rassemblement pour la République Section Française de l'Internationale Ouvrière Secrétariat Général des Affaires Européennes Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne Secrétariat Général du Gouvernement Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance Société Nationale des Chemins de Fer Société Nationale d'Etudes et de Construction de Moteurs d'Avion Syndicat National de l'Enseignement Secondaire Société Nationale Industrielle Aérospatiale Syndicat National de la Petite et Moyenne Industrie Train à Grande Vitesse Travaux d'Utilité Collective Union des Assureurs de Paris Union du Centre Union pour la Démocratie Française Union des Démocrates pour la République Union pour la Défense de la République Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken Union Démocratique du Travail Union des Démocrates pour la Ve République Union pour un Mouvement Populaire Union Nationale interprofessionnelle pour l’Emploi dans l’Industrie et le Commerce Union pour la Nouvelle République Union Nationale des Syndicats Autonomes Union pour la France Vertrag über eine Verfassung für Europa

13

Verzeichnis der Abbildungen

Kümmern sich die Politiker um das, was die Franzosen denken? (1977-2003, in Prozent)

35

Funktionieren der Institutionen der V. Republik (in Prozent 1978-2000)

36

Abbildung 3:

Entwicklung der wichtigsten französischen Parteien

40

Abbildung 4:

Die Verfassung der V. Französischen Republik

78

Abbildung 5:

Die französischen Regionen und Departements (ohne DOM-TOMs)

112

Abbildung 6:

Staatliche Organisationsstruktur in Frankreich

120

Abbildung 7:

Kompetenzen der Gebietskörperschaften

123

Abbildung 8:

Organigramm der Beziehungen zwischen den französischen und den europäischen Institutionen

134

Abbildung 9:

Anteil der ausländischen Firmen in Frankreich

182

Abbildung 10:

Verkehrsströme in Frankreich anhand der großen Eisenbahnverbindungen

208

Urbanisierung in Frankreich 1806 – 1982 Land- und Stadtbevölkerung (Einwohner in Millionen)

229

Das Städtesystem Frankreichs heute

231

Abbildung 1: Abbildung 2:

Abbildung 11: Abbildung 12:

14

Verzeichnis der Tabellen

Wahlergebnisse der wichtigsten Parteien bei Wahlen zur Nationalversammlung in Prozent der abgegebenen Stimmen im 1. Wahlgang

44

Tabelle 2:

Die Parteivorsitzenden von PS und SFIO seit 1944

54

Tabelle 3:

Soziologie des Wahlverhaltens, Parlamentswahl 2002 (1. Wahlgang, in Prozent)

56

Tabelle 4:

Parteinamen der Gaullisten seit 1947

58

Tabelle 5:

Wahlbeteiligung bei Präsidentschaftswahlen (1. Wahlgang)

74

Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen der V. Republik (2. Wahlgang)

74

Tabelle 7:

Die Praxis von Referenden in der V. Republik

82

Tabelle 8:

Präsidenten und Premierminister in der V. Republik

87

Tabelle 9:

Interministerielle Koordinierungssitzungen 1961-1999

88

Tabelle 10:

Misstrauensvoten und Vertrauensfragen 1958-2004

95

Tabelle 11:

Gesetzgebungsverfahren zwischen Nationalversammlung und Senat 1959-2003

103

Ausgabenentwicklung lokaler Gebietskörperschaften und des Staatshaushalts in Frankreich: 1979-2002

117

Gemeinden im französischen Mutterland nach Größe (1999)

119

Tabelle 14:

Erwerbstätigkeit nach dem Drei-Sektoren-Modell

141

Tabelle 15:

Synoptischer Überblick 1944 – 2004

142

Tabelle 16:

Wirtschaftliches Wachstum in Frankreich und Deutschland

144

Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik in Frankreich ab 1983

151

Tabelle 18:

Die wichtigsten öffentlichen Unternehmen (2005)

160

Tabelle 19:

Nationalisierungen und Privatisierungen wichtiger Unternehmen

161

Außenhandelsverflechtung Frankreichs 1950-2002

172

Tabelle 1:

Tabelle 6:

Tabelle 12: Tabelle 13:

Tabelle 17:

Tabelle 20:

15

Bilanz der Direktinvestitionen von und nach Frankreich

173

Struktur des Außenhandels nach Warengruppen 1950-2003

176

Außenhandelssalden Frankreichs nach ausgewählten Ländergruppen

176

Tabelle 24:

Vor- und Nachteile des Standortes Frankreich

180

Tabelle 25:

In- und Auslandsbeschäftigte der größten Unternehmen (CAC-40)*

183

Tabelle 26:

Sektorale Struktur der Beschäftigung 1980-2003

190

Tabelle 27:

Landwirtschaftlicher Strukturwandel 1946-1975 am Beispiel des Dorfes Douelle

191

Landwirtschaftliche Betriebe nach Größenklassen 1979-2000

192

Anteile der Industrie und der marktbestimmten Dienstleistungen 1978-2002

195

Beschäftigungsentwicklung in ausgewählten Industriebranchen 1989-2003

196

Tabelle 31:

Die Größenstruktur der Unternehmen 2001

201

Tabelle 32:

Finanzierungsvolumen der Planverträge Staat – Regionen

215

Wirtschaftliche Kennzahlen der Regionen 2002 und 2004

217

Basiszahlen zur Bevölkerung und Erwerbstätigkeit 1950 – 2003

221

Tabelle 35:

Entwicklung der sozialen Gruppen 1962-2000

228

Tabelle 36:

Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und beschäftigungspolitische Maßnahmen 1973-2002

235

Tabelle 37:

Struktur der Arbeitslosigkeit 1990, 1998, 2002

236

Tabelle 38:

Atypische Beschäftigungsformen in Frankreich 1985 – 2001

238

Arbeitsmarktpolitik nach Maßnahmengruppen seit 1973

243

Organisationsgrad der Gewerkschaften in ausgewählten Ländern

247

Ergebnisse der Betriebsausschusswahlen 1950-2000/01

248

Tabelle 21: Tabelle 22: Tabelle 23:

Tabelle 28: Tabelle 29: Tabelle 30:

Tabelle 33: Tabelle 34:

Tabelle 39: Tabelle 40: Tabelle 41:

16

Tabelle 42:

Französische Gewerkschaften im Überblick

252

Tabelle 43:

Arbeitskonflikte im internationalen Vergleich

257

Tabelle 44:

Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsvertretungen in deutschen und französischen Unternehmen

259

Tabelle 45:

Niveau und Inhalte der Verhandlungen 1983-2002

263

Tabelle 46:

Dispersion der Gehälter in Frankreich 1954-2001

272

Tabelle 47:

Entwicklung der durchschnittlichen Nettojahreslöhne und -gehälter einzelner Berufsgruppen

272

Tabelle 48:

Aufteilung der Wertschöpfung in Unternehmen

273

Tabelle 49:

Arbeitslosenquote nach der Stellung im Beruf

273

Tabelle 50:

Umverteilung durch Steuern, Abgaben und Sozialleistungen 2000

277

Tabelle 51:

Die Sécurité sociale und ihre wichtigsten Organismen

279

Tabelle 52:

Kennzahlen der wichtigsten öffentlichen Versicherungen

279

Durchschnittliches jährliches Wachstum der sozialen Leistungen, des BIP und der Bruttolohn- und -Gehaltssumme

283

Veränderungen der Altersquotienten nach Indikator

285

Tabelle 53:

Tabelle 54:

17

1 Politik (Joachim Schild)

1.1 Einleitung Sowohl die Entstehung als auch die grundlegenden Strukturen und Institutionen der V. Französischen Republik sind nur vor dem Hintergrund der Funktionsdefizite der III. und IV. Republik zu begreifen. Das politische System der III. Republik (1875-1940) und das sehr ähnliche System der IV. Republik (1946-1958) hatten ihre geistigen Grundlagen im Erbe der Französischen Revolution und in der liberalen Tradition des 19. Jahrhunderts. Ein sich als (Allein-)Inhaber der nationalen Souveränität betrachtendes Parlament stand im Zentrum der politischen Willensbildung. Ihm standen schwache Regierungen gegenüber, die in kurzen Abständen vom Parlament gestürzt wurden oder sich zum Rücktritt gezwungen sahen. Die durchschnittliche Lebensdauer einer Regierung betrug in der III. Republik acht Monate, in der IV. Republik sogar nur sechs Monate. Die entscheidende Ursache für diese chronische politische Instabilität lag weniger in der Verfassungsordnung und den Institutionen der III. und IV. Republik. In erster Linie ist die Schwäche der politischen Parteien und die Zersplitterung des Parteiensystems als Grund für die Regierungsinstabilität in beiden Regimen verantwortlich zu machen. Das bürgerlich-republikanische Selbstverständnis der Parlamentarier, vor allem der III. Republik, erlaubte es diesen nicht, sich den Weisungen von Parteien und einer Fraktionsdisziplin zu beugen. Sie betonten vielmehr ihre individuelle Unabhängigkeit und Gewissensfreiheit. Parlamentarische Mehrheiten kamen folglich oft quer zu Parteigrenzen zustande. So konnte sich keine Regierung auf verlässliche Mehrheiten stützen. Jede Regierung war ständig davon bedroht, sich in einer bestimmten Sachfrage einer feindlichen Parlamentsmehrheit gegenüber zu sehen und durch ein Misstrauensvotum gestürzt zu werden. Erst die Gründung der Parteien der französischen Arbeiterbewegung, der sozialistischen SFIO (Section française de l'Internationale ouvrière, 1905 gegründet) und der PCF (Parti communiste français, 1920 gegründet), ließ moderne Massenparteien entstehen. Ihre Parlamentarier vertraten die Parteilinie und beugten sich der Fraktionsdisziplin. Als Folge einer dem klassischen liberalen Parlamentsverständnis des 19. Jahrhunderts entspringenden Betonung der individuellen Entscheidungsfreiheit des Abgeordneten war nicht allein die chronische Instabilität der Regierungen zu beobachten. Diese machte eine längerfristig angelegte, vorausschauende Regierungspolitik unmöglich. Als dringend notwendig erachtete Reformen wurden verschleppt, die Politik wurde konservativ und unbeweglich. Die geringe Handlungsfähigkeit der ständig vom Damoklesschwert eines Misstrauensvotums bedrohten Regierungen wurde nicht durch die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Parlaments kompensiert. Dieses war aufgrund der Zersplitterung des Parteiensystems und der fehlenden Fraktionsdisziplin ebenfalls nicht in der Lage, 19 J. Schild, H. Uterwedde, Frankreich, DOI 10.1007/978-3-531-90222-7_1, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

V. Republik – Antwort auf Funktionsdefizite der Vorgängerrepubliken

Regierungsinstabilität – ein chronisches Problem

Staatliches Handeln vor neuen Herausforderungen

Algerienkrieg – Geburtsstunde der V. Republik

kohärente politische Programme zu verfolgen und auf die sich wandelnden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Herausforderungen zu reagieren. Die Kontinuität staatlichen Handelns musste der Staatsapparat gewährleisten. Aus der Ministerialbürokratie kamen vor allem während der IV. Republik bedeutende Reformanstöße zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Modernisierung. Die hohe Staatsverwaltung musste Funktionsdefizite von Regierung und Parlament ausgleichen und spielte eine politische Rolle, die in demokratisch verfassten Staaten der gewählten und damit demokratisch legitimierten Regierung zufallen sollte. Die (scheinbare) Allmacht des Parlaments und die Schwäche der Regierungen bereiteten zu Beginn der III. Republik noch keine gravierenden Probleme. Denn die Rolle staatlichen Handelns und staatlicher Eingriffe in Wirtschaft und Gesellschaft war noch stark begrenzt. Die Weltwirtschaftskrise Ende der zwanziger und während der dreißiger Jahre dieses Jahrhunderts stellte die europäischen Regierungen jedoch vor neuartige Herausforderungen. Die französischen Regierungen waren mit Anforderungen konfrontiert, die weit über diejenigen an den liberalen „Nachtwächterstaat“ des 19. Jahrhunderts hinausgingen. Nach 1944 vollzog sich in Frankreich ein Prozess beispiellosen wirtschaftlichen und sozialen Wandels. Gleichzeitig – und damit verbunden – wuchs die Aufgabenfülle, der sich die Regierungen gegenübersahen. Der Staat griff in immer mehr Bereiche des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens steuernd und regulierend ein. Diese dramatische Ausweitung der Staatstätigkeit führte zu einem wachsenden Widerspruch zwischen den Handlungsanforderungen an den modernen Staat einerseits und der Schwäche sowie den Handlungsblockaden der französischen Exekutive andererseits. Während die wirtschaftliche und soziale Modernisierung Frankreichs nach 1944 in einem atemberaubenden Tempo vonstatten ging, erwiesen sich die politischen Strukturen und Institutionen der IV. Republik zunehmend als retardierendes Element in der gesellschaftlichen Entwicklung Frankreichs. Sie wurden zum Modernisierungshindernis. Die Verfassungsordnung und die politischen Institutionen der III. und IV. Republik waren Produkte des 19. Jahrhunderts (und der Einflüsse der Französischen Revolution) und waren für die Probleme des 19. Jahrhunderts geschaffen. Das Parteiensystem mit seiner Vielzahl schwach strukturierter Honoratiorenparteien hatte seine vormoderne Gestalt bewahrt. Beides – politische Institutionen und Parteiensystem – waren den Handlungsanforderungen der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts nicht mehr gewachsen. Aufgrund ihrer offenkundigen Funktionsdefizite waren die III. und IV. Republik, ihr politisches Personal sowie ihre Parteien in der Bevölkerung wenig beliebt. Das Vertrauen in die politischen Institutionen war gering, die Distanz und Entfremdung zwischen der Bevölkerung und den Politikern groß. Als sich die IV. Republik der Herausforderung des Algerienkrieges gegenübersah, der einen tiefen Riss durch Bevölkerung und Parteien gehen ließ und Frankreich an den Rand eines Bürgerkrieges brachte, erwies sie sich als unfähig, dieses Problem zu lösen. Zur Beendigung des Algerienkrieges bedurfte es einer starken Exekutive (und auch General de Gaulle benötigte für diese äußerst schwierige Aufgabe noch rund vier Jahre). Der Armeeputsch in Algerien und die damit einhergehende Bürgerkriegsgefahr besiegelten das Ende der IV. Republik. 20

Dies war die Stunde General de Gaulles, der sich nach 1940 zum zweiten Mal als „Retter der Nation“ präsentieren konnte. Er wurde am 29. Mai 1958 zum letzten Ministerpräsidenten der IV. Republik berufen und setzte die Ausarbeitung einer neuen Verfassung durch. Die Grundprinzipien der von ihm angestrebten Verfassungsordnung hatte er schon 1946 in einer berühmten Rede in Bayeux erläutert (DE GAULLE 1970/II: 5-11). Hauptziel war die Stärkung der Exekutive und die Gewährleistung ihrer Handlungsfähigkeit auch in Krisensituationen. Diesem Zweck diente vor allem die Stärkung der Machtposition des Staatspräsidenten, der zuvor in den parlamentarischen Regimen nur eine untergeordnete Bedeutung besessen hatte. Gleichzeitig wurde die Machtstellung des Parlaments und dessen Möglichkeit, Regierungen das Regieren zu erschweren und sie zu Fall zu bringen, drastisch eingeschränkt. Die in verfassungsmäßiger, rechtlich einwandfreier Form zustande gekommene Ablösung der Verfassung der IV. Republik und die Etablierung eines neuen politischen Regimes hatte somit zum Ziel, die französische politische Ordnung an die veränderten politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Strukturbedingungen des Regierens nach 1945 anzupassen. Die Wiederherstellung der inneren Handlungsfähigkeit des Staates war aus Sicht General de Gaulles eine zentrale Voraussetzung, um Frankreich seinen „Rang“ in der Weltpolitik wiedergeben zu können. Nicht nur zur politischen Bewältigung des tief greifenden sozialen und wirtschaftlichen Wandels der Nachkriegsjahrzehnte, sondern auch zur Rekonstruktion der äußeren Handlungsfähigkeit Frankreichs schien den Verfassungsvätern eine Stärkung der Exekutive unumgänglich. Doch jenseits des Verfassungswandels und Regimewechsels stellte sich die Frage, inwieweit auch die politische Kultur Frankreichs und die Interessenvermittlungsstrukturen zwischen Bürger und Staat, vor allem die politischen Parteien, einen Wandlungs- und Reformprozess durchlaufen würden. Auch sie trugen während der IV. Republik noch teilweise vormoderne Züge. Sie entsprachen kaum den Funktionsbedingungen und -erfordernissen demokratischer Regierungsweise in modernen Massendemokratien. Die politische Kultur eines Landes und sein Parteiensystem jedoch lassen sich durch eine neue Verfassung und einen Regimewechsel nur sehr bedingt ändern. Sie bilden zentrale Rahmenbedingungen für das Funktionieren eines Regierungssystems, wie sie umgekehrt auch von diesem beeinflusst werden. Bevor Regierungssystem und Institutionengefüge der V. Republik beschrieben werden, soll daher die französische politische Kultur und die Struktur des Parteiensystems der V. Republik dargestellt werden. Literaturhinweise AVRIL, Pierre (1987): La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle. Paris: Presses Universitaires de France. CHAGNOLLAUD, Dominique/QUERMONNE, Jean-Louis (2000): La Ve République. Tome 1: Le régime politique; Tome 2: Le pouvoir exécutif et l’administration; Tome 3: Le pouvoir législatif et le système des partis; Tome 4: L’Etat de droit et la justice. Paris: Flammarion.

21

Stärkung der Exekutive – Schwächung des Parlaments

DUHAMEL, Olivier (2003): Droit constitutionnel: 1. Le pouvoir politique en France. 4. Aufl. Paris: Seuil. GROTE, Rainer (1995): Das Regierungssystem der V. französischen Republik. Verfassungstheorie und -praxis. Baden-Baden: Nomos Verl.-Gesellschaft (Beiträge zum ausländischen und vergleichenden öffentlichen Recht; Bd. 6). KEMPF, Udo (1997) Von De Gaulle bis Chirac: das politische System Frankreichs, 3. neubearb. und erw. Aufl. Opladen: Westdeutscher Verlag. KIMMEL, Adolf/UTERWEDDE, Henrik (Hrsg.) (2005): Länderbericht Frankreich. Geschichte, Politik, Wirtschaft, Gesellschaft, Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. KNAPP, Andrew/WRIGHT, Vincent (2006): The Government and Politics of France, 5. Aufl. London/New York: Routledge. PORTELLI, Hugues (1994): La Ve République, erw. Neuauflage. Paris: Grasset. SAFRAN, William (1998): The French polity, 5. Aufl. New York u. a.: Longman.

1.2 Politische Kultur Begriffsbestimmung politische Kultur

Zu einer stabilen Demokratie gehört nicht allein eine funktions- und anpassungsfähige institutionelle Struktur und Verfassungsordnung. Unentbehrlich dafür ist auch eine der demokratischen Stabilität wie der Wandlungsfähigkeit dienliche politische Kultur. Mit dem Begriff „politische Kultur“ wird in der Politikwissenschaft der subjektive Faktor in der Politik bezeichnet. Dazu gehören die grundlegenden politischen Wertorientierungen von Individuen, ihre politischen Einstellungen und Verhaltensprädispositionen, die ihr Verhältnis zur politischen Sphäre und zum politischen Regime bestimmen. Die Pioniere der modernen politischen Kulturforschung, Gabriel A. Almond und Sidney Verba, definieren politische Kultur folgendermaßen: „Die politische Kultur einer Nation ist die spezifische Verteilung von Orientierungsmustern gegenüber politischen Objekten unter den Angehörigen einer Nation.“ (ALMOND/VERBA 1963, 13)1

Die Art der Beziehung des einzelnen zur politischen Sphäre und vor allem die Verteilung politischer Einstellungsmuster innerhalb der Bevölkerung sind entscheidend für die Legitimation eines politischen Systems und seiner Verfassungsordnung. Die französische politische Kultur ist traditionell durch vier Hauptmerkmale gekennzeichnet, die untereinander eng zusammenhängen und sich teilweise gegenseitig bedingen: Vier Hauptmerkmale der Frankreichs politischen Kultur

a.

a.

die Koexistenz einer misstrauischen Haltung zahlreicher Bürger gegenüber dem Staat und seinen Eingriffen in Wirtschaft und Gesellschaft einerseits mit einem Glauben an die umfassende Zuständigkeit des (Zentral-)Staates für die Lösung sozialer und politischer Probleme andererseits; eine große Meinungsvielfalt verbunden mit einer fragmentierten Konfliktstruktur und hoher Konfliktintensität;

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Sämtliche Übersetzungen englischer und französischer Originalzitate stammen von den beiden Verfassern.

b. c.

eine ausgeprägte Schwäche der Bindeglieder zwischen Bürgern und Staat und eine Kluft zwischen Bürgern und ihren politischen Eliten (der „classe politique“); eine gesellschaftsintegrierende Rolle der Nation als Identitäts- und Einheitsstifter.

Nachfolgend soll untersucht werden, ob und inwieweit sich diese überlieferten Merkmale der politischen Kultur seit Beginn der V. Republik verändert haben. 1.2.1 Distanz und Misstrauen gegenüber dem Staat Die traditionelle Haltung vieler Franzosen gegenüber dem Staat und seinen Repräsentanten ist von Distanz und Misstrauen geprägt. Die Bereitschaft, gegen die Autorität des Zentralstaates aufzubegehren (bei dem Ausdruck „Etat“ denkt man automatisch an die zentralstaatliche Ebene, nicht aber an die lokalen Gebietskörperschaften), lässt sich bis in die Zeit des Ancien régime zurückverfolgen. So ist die Geschichte der Konsolidierung und Zentralisierung des Nationalstaates sowie der Ausweitung seiner Tätigkeitsfelder gleichzeitig auch eine Geschichte der zahllosen kollektiven Proteste gegen seine Herrschaftsansprüche (TILLY 1986). Eine misstrauisch-ablehnende Haltung gegenüber staatlichen Eingriffen in die Lebenswelt der Bürger wurde durch die liberale Tradition des 19. Jahrhunderts gestärkt. Sie wurde vor allem in der III. Republik – so etwa vom Philosophen Alain – geradezu zur Bürgertugend erhoben. Heute gehören umfassende staatliche Eingriffe in eine Vielzahl von Lebensbereichen zum selbstverständlichen und weithin akzeptierten Alltag der französischen Politik und werden von den Bürgern auch erwartet. Dennoch hat die traditionell misstrauisch-distanzierte Haltung dem Staat und seinen Repräsentanten gegenüber Auswirkungen, die bis heute zu spüren sind. Politische Beteiligung beispielsweise nimmt nach wie vor häufig die Form eines gegen bestimmte staatliche Entscheidungen und Maßnahmen gerichteten, kurzfristigen Protestes an. Formen kontinuierlicher Beteiligung an der politischen Willensbildung kommt dagegen eine geringere Bedeutung zu. In den Worten des französischen Verfassungsrechtlers und Politologen Maurice Duverger lässt sich das französische Politik- und Demokratieverständnis folgendermaßen vom angelsächsischen Denken abgrenzen: „Demokratie, das ist der Staatsbürger gegen die Staatsgewalt, und nicht der Staatsbürger als Teilhaber an der Staatsgewalt“.2 Dem Misstrauen gegenüber dem Handeln des Zentralstaats, der von rund drei Vierteln der Bürger als „weit entfernt“ wahrgenommen wird (OLIVENNES 1997: 153), entspricht in nur scheinbar paradoxer Weise eine „Überbewertung des Politischen“ (BAUBY 1993) und ein verbreiteter Glaube an die umfassende Macht staatlichen Handelns. Aufgrund der vergleichsweise geringen Kompetenzen und der schlechten Finanzausstattung der lokalen Gebietskörperschaften (Kommune, Departement, Region) war zumindest vor den Dezentralisierungsreformen seit Beginn der 1980er Jahre die zentralstaatliche Ebene gefordert, wenn _________________________________________________ 2

Zitiert nach Steffani 1995, S. 627.

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Misstrauischablehnende Haltung gegenüber staatlichen Eingriffen

Überbewertung des Politischen

Geringe gesellschaftliche Selbstregulierungsfähigkeit

es um die Lösung von Problemen und die Überwindung von Missständen ging. Als Folge davon konnte die Regierung mit gesellschaftlichen Erwartungen überfrachtet werden. Auch die politischen Strategien der Parteien waren in der Vergangenheit meist – ganz der jakobinisch-zentralistischen Tradition entsprechend – völlig auf die Eroberung der politischen Macht in Paris ausgerichtet. Alle anderen politischen Handlungsebenen traten dahinter zurück. Dies gilt besonders für weite Teile einer „staatsgläubigen“ französischen Linken. Die Vorstellung, politische und gesellschaftliche Veränderungen „von oben“ mittels eines starken Staates durchsetzen zu können, war in ihren Reihen besonders weit verbreitet. Allerdings musste die Linke, als sie 1981 erstmals während der V. Republik an die Regierung kam, feststellen, dass sie die Handlungsfähigkeit der Zentralregierung und des Nationalstaates deutlich überschätzt hatte. Neben dem jakobinischen Glauben an die Stärke des Staates in der „einen und unteilbaren Republik“ ist die mangelnde Selbstorganisations- und Selbstregulierungsfähigkeit der Zivilgesellschaft mit dafür verantwortlich, dass viele Bürger dem (Zentral-)Staat die Verantwortung für die Lösung ihrer Probleme zuschreiben. Die Atomisierung der politischen Kultur, d. h. die vergleichsweise geringe Bedeutung kollektiver sozialer Akteure wie Verbände, Gewerkschaften und Interessengruppen, hat weitreichende Konsequenzen. Viele Probleme, die im Prinzip zwischen gesellschaftlichen Akteuren autonom und „staatsfern“ ausgehandelt und bewältigt werden könnten, werden in den politischen Raum transportiert. Auf vielen Feldern des Arbeitsrechts beispielsweise sind staatliche Interventionen und gesetzliche Regelungen nötig, um Konflikte zu lösen, die in anderen Ländern zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften ausgehandelt werden (vgl. Kapitel 3.5). Das Netz der gesellschaftlichen Selbstorganisation ist zu lose geknüpft, als dass man auf die Interventionen des Staates verzichten könnte. Und gleichzeitig behindert die scheinbare Allmacht des Staates die Selbstorganisation der Zivilgesellschaft und das eigenverantwortliche, staatsunabhängige Handeln der Bürger. 1.2.2 Fragmentierte Konfliktstruktur und hohe Konfliktintensität Eine verwirrende Vielzahl von Parteien, zahlreiche Parteineugründungen und -fusionen, Parteispaltungen und -auflösungen prägen das politische Leben Frankreichs bis auf den heutigen Tag. Dieses Phänomen verweist auf eine große gesellschaftliche Meinungsvielfalt, die von den politischen Eliten nicht reduziert und in ein klar strukturiertes Parteiensystem kanalisiert wurde. Trotz der Vielzahl der gesellschaftlichen und politischen Konfliktthemen lassen sich einige zentrale Konfliktlinien ausmachen, entlang derer die französische Gesellschaft lange Zeit tief gespalten war. Die zentrale Konfliktlinie der französischen politischen Kultur, die die Grundeinstellungen der Bürger – und auch ihr Wahlverhalten – prägend beeinflusste, war stets die Links-RechtsSpaltung – ein direktes Erbe der Französischen Revolution (CHRISTADLER 2005: 239ff.).

24

Die Links-Rechts-Spannungslinie verband sich im 19. und 20. Jahrhundert mit unterschiedlichen Bedeutungsinhalten. Drei soziopolitische Spaltungslinien charakterisieren die französische Gesellschaft heute: a. b. c.

Links-Rechts-Achse als zentrale Konfliktlinie der politischen Kultur

religiös-laizistische Spaltungslinie sozioökonomische Spaltungslinie soziokultureller Wertekonflikt zwischen traditionalistischen, autoritären und enthnozentristischen Wertemustern einerseits und libertären Selbstentfaltungswerten andererseits (SCHILD 2000: 114ff.).

Diese Hauptkonfliktlinien haben sich historisch teilweise gegenseitig verstärkt. So wurde der Konflikt zwischen der Linken und der Rechten im 19. Jahrhundert zwischen bürgerlich-republikanisch-laizistischen Kräften einerseits und monarchistisch-religiösen Kräften andererseits um die Gestalt der politischen Ordnung ausgetragen. Es handelte sich um eine weit reichende Überlappung und wechselseitige Verstärkung des (Klassen-)Konflikts zwischen Adel und Bürgertum und des Konflikts zwischen katholischen und laizistischen Kräften. Letzterer hat die politischen Auseinandersetzungen der III. Republik ganz entscheidend geprägt. Dieser Grundkonflikt entstand mit der Französischen Revolution und hatte sich an der Einführung der Zivilverfassung des französischen Klerus entzündet. Er führte während der III. Republik in der Frage der Trennung zwischen Kirche und Staat und der Verbannung religiöser Einflüsse aus dem öffentlichen Leben (vor allem aus der Schule) zu tiefen Spaltungen der französischen Gesellschaft. Überreste dieses Konflikts sind auch heute noch auszumachen. So erlebte Frankreich im Jahre 1984 eine der größten Demonstrationen seiner Geschichte (mit mehr als einer Million Teilnehmer), als die sozialistische Regierung die Entfaltungsmöglichkeiten konfessioneller Privatschulen einschränken wollte. Sie musste ihre Reformpläne zurückziehen. Umgekehrt sah sich die konservative Regierung unter Premierminister Edouard Balladur im Januar 1994 mit einer Massendemonstration mit ca. 600.000 Teilnehmern zur Verteidigung der öffentlichen Schulen konfrontiert, als sie die Finanzausstattung der (meist katholischen) Privatschulen verbessern wollte. Obwohl Auseinandersetzungen zwischen katholischen und laizistischen Kräften nur noch gelegentlich die politische Agenda bestimmen, bilden religiöse Einstellungen und Praktiken nach wie vor den stärksten sozialstrukturellen Erklärungsfaktor für das Wahlverhalten und rangieren damit vor der sozialen Schichtzugehörigkeit. Nach wie vor bevorzugen praktizierende Katholiken eher die Parteien der Rechten und Konfessionslose bzw. nichtpraktizierende Katholiken eher die Linksparteien. Die Bedeutung des religiösen Faktors für das Wahlverhalten hat jedoch im Zeitverlauf abgenommen (BOY/MAYER 1990: 211). In abgewandelter Form ist diese tradierte religiös-säkulare Konfliktlinie im so genannten „Kopftuchstreit“ erneut aktualisiert worden, diesmal allerdings zwischen muslimischen Gläubigen und dem laizistischen Staat (VON KROSIGK 1999). 1989 war es erstmals zu Schulverweisen von drei Kopftuch tragenden muslimischen Mädchen gekommen („affaire du foulard islamique“). Während sich die Schülerinnen auf den Schutz der religiösen Bekenntnisfreiheit beriefen, verteidigten die Lehrer und Schulleiter ganz in der republikanischen Tradition 25

Religiöse gegen laizistische Kräfte

Die Klassenkonfliktlinie

Angleichung der politischen Programme

eines laizistischen Staatsverständnisses die weltanschaulich-religiöse Neutralität des öffentlichen Raums der Schulen. Nach einer erneuten Zunahme von Konfliktfällen im Jahr 2003 legte Staatspräsident Chirac die bürgerlich-konservative Mehrheit auf eine Regelung des Problems mit legislativen Mitteln fest. Im März 2004 wurde ein Gesetz verabschiedet, das in öffentlichen Schulen das Tragen von Symbolen und Kleidungsstücken untersagt, die „ostentativ die Religionszugehörigkeit der Schüler zur Schau stellen“. Anders als in früheren Konflikten zwischen Katholiken und laizistischen Kräften stehen sich nun eine kleine Minderheit und eine übergroße gesellschaftliche und politische Mehrheit gegenüber, was sich etwa an der überwältigenden parlamentarischen Unterstützung für diese neuerliche Laizismus-Gesetzgebung ablesen lässt.3 Diese Bekräftigung der Laizität könnte – statt als „Zement unserer nationalen Identität“4 zu dienen, wie ihre Verfechter behaupteten – zu einer Entfremdung zwischen dem französischem Staat und dem stark religiös geprägten Teil der muslimischen Minderheit beitragen. Der beschriebene Grundkonflikt zwischen der Linken und der Rechten verlagerte sich im 20. Jahrhundert auf die Auseinandersetzung zwischen der Arbeiterbewegung und dem Bürgertum. Die damit verbundenen Themen, die um die Gestalt der Wirtschaftsordnung und um ökonomische Verteilungsfragen kreisten, beherrschten die politische Agenda des 20. Jahrhunderts. Dieser Klassenkonflikt hatte die Entstehung tiefer Gräben in der französischen Gesellschaft zur Folge. Die Tatsache, dass die französische Linke zwischen 1958 und 1981 von der Regierungsverantwortung ausgeschlossen blieb – länger als jemals während der III. und IV. Republik – begünstigte eine stark polarisierte, ideologisch hochaufgeladene Auseinandersetzung zwischen Links und Rechts auf der Basis grundsätzlich divergierender gesellschafts- und wirtschaftspolitischer Ordnungsvorstellungen. Insbesondere unter dem Einfluss der Kommunistischen Partei (PCF) mit ihrem engmaschigen Netz von Vorfeldorganisationen entstand ein klar von der restlichen Gesellschaft abgegrenztes subkulturelles Milieu. Doch seit Ende der 1970er Jahre hat diese kommunistische Gegenkultur in Frankreich ebenso an Bedeutung verloren wie die Partei selbst und generell der revolutionäre Marxismus. Gleiches gilt insgesamt für die klassische Links-Rechts-Konfliktlinie. Der sozialstrukturelle Wandel – abnehmende Bedeutung der Arbeiterschaft und zunehmendes Gewicht der neuen, lohnabhängigen Mittelschichten – haben das soziologische Substrat des Klassenkonflikts reduziert (vgl. Kapitel 3.2.2). Die sozioökonomische Konfliktlinie hat inzwischen auch geringere politische Auswirkungen als früher: Soziale Schichtzugehörigkeit besitzt heute nicht mehr dieselbe Erklärungskraft für das Wahlverhalten wie noch in den 1970er Jahren (CAUTRÈS/HEATH 1996). Einen nachhaltig abschwächenden Einfluss auf die politische Virulenz der Klassenkonfliktlinie hatten die sechs Regierungswechsel innerhalb von zwei Jahrzehnten (1981, 1986, 1988, 1993, 1997 und 2002). Zum einen trug die mehr_________________________________________________ 3

4

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Das Gesetz wurde am 10.2.2004 in der Nationalversammlung mit 494 Ja-Stimmen, 36 Gegenstimmen und 31 Enthaltungen angenommen, im Senat am 3.3.2004 mit 277 Ja-Stimmen, 20 Gegenstimmen und 20 Enthaltungen. So der Berichterstatter zu diesem Gesetz im Senat, Jacques Valade, in: Rapport No 219, Senat, 25.2.2004, S. 9, abrufbar unter: www.senat.fr/rap/l03-219/l03-2191.pdf [20.4.2004].

fache Regierungsverantwortung der politischen Linken zu einer Entideologisierung ihres Programmes und Diskurses bei. Die nach jeder nationalen Parlamentswahl seit 1981 zu beobachtenden Regierungswechsel („alternances“) führten seit 1986 jeweils nur zu begrenzten Politikänderungen. Die Linke war 1982/83 mit ihrem wirtschaftspolitischen Programm einer defizitfinanzierten, keynesianischen Wirtschaftspolitik im nationalen Rahmen gescheitert. Während ihrer Regierungszeit haben zudem die sozialen Ungleichheiten zugenommen. Für viele Franzosen sind daher die Programme der traditionellen Parteien – vor allem in den zentralen Bereichen der Wirtschafts- und Sozialpolitik – inzwischen weitgehend austauschbar geworden. 60 % vertraten 2002 die Meinung, dass die Begriffe „Links“ und „Rechts“ überholt seien und heute keinen Beitrag zum Verständnis der politischen Stellungnahmen von Parteien und Politikern mehr leisten würden – 1981 äußerten lediglich 33 % diese Meinung (MARCEL/WITKOWSKI 2003: 97). Dennoch haben 91 % der Franzosen keinerlei Probleme, sich selbst auf einer Links-Rechts-Skala einzuordnen. Insgesamt überwiegen im Zeitablauf – mit der Ausnahme weniger kurzer Perioden – diejenigen Befragten, die sich der politischen Linken zuordnen, was in der französischen politischen Kultur offenbar leichter fällt, als sich zur politischen Rechten zu bekennen. Im Zeitvergleich ist jedoch seit der politischen Zäsur von 1981 eine Abschwächung der Links-Rechts-Gegensätze in den Einstellungsmustern der französischen Bevölkerung zu zentralen politischen Streitfragen erkennbar (ebd.: 114ff.). Die Schwierigkeiten der gemäßigten Linken (PS) und Rechten (RPR bzw. UMP und UDF), die in der Gesellschaft vorfindlichen Interessen und Wertorientierungen in das politische System hinein zu vermitteln, hängen auch mit einem Prozess des Wertewandels und dem damit verbundenen Auftauchen einer relativ neuen Konfliktachse zusammen. Diese ist während der 1970er Jahre sichtbar geworden und hat in den 1980er Jahren – wie auch in vielen anderen westeuropäischen Ländern – die Gründung grüner Parteien begünstigt. In der Regel wird darunter – in Anlehnung an Ronald Inglehart – ein Konflikt zwischen „materialistischen“ und „postmaterialistischen“ Wertorientierungen verstanden. Erstere sind nach Inglehart (INGLEHART 1989) gekennzeichnet durch einen Vorrang materieller Werte – wirtschaftlicher und physischer Sicherheit – in der individuellen Wertehierarchie. Dies spiegele auch die politische Agenda der Nachkriegsjahrzehnte wider, die vor allem von ökonomischen Verteilungskonflikten und Auseinandersetzungen um die Wirtschaftspolitik und ihre Instrumente geprägt war. Die vorwiegend jüngeren Postmaterialisten messen dagegen Werten der individuellen Selbstverwirklichung, der Teilhabe am politischen Prozess sowie Zielen wie Umweltschutz, Menschenrechtsschutz und anderen immateriellen Werten höhere Bedeutung zu. Der Vormarsch postmaterieller und libertärer Selbstentfaltungswerte im Zuge des Generationswechsels hat den Bedeutungsinhalt der für Frankreich zentralen Links-Rechts-Achse modifiziert. In den jüngeren Generationen wird der Begriff „links“ sehr viel stärker mit Werten in Verbindung gebracht, die man als „kulturellen Liberalismus“ bezeichnen kann (moralische Permissivität und Toleranz gegenüber Minderheiten, Antiautoritarismus, Betonung der individuellen Selbstverwirklichung, universalistisch-egalitäre Werte). In der älteren Generation dagegen sind ethnozentristische und autoritäre 27

Die sozio-kulturelle Konfliktlinie

Der Grundsatzkonflikt um die politische Ordnung

Außenpolitik, Europapolitik und Globalisierung als Konfliktgegenstand

Einstellungsmuster weiter verbreitet und die traditionellen Bedeutungsinhalte der Begriffe „links“ und „rechts“ weiterhin dominant (Ausmaß staatlicher Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen, Wohlfahrtsstaat, Umverteilungspolitik u.ä.; MAYER 1990, MICHELAT 1990). Neben diesen Hauptkonfliktlinien gab es in der Vergangenheit weitere Konfliktgegenstände, die teilweise zur Herausbildung von Parteien führten. Eine Auseinandersetzung drehte sich um die Gestalt des politischen Regimes. Zu Beginn der III. Republik wurde sie zwischen Monarchisten und Republikanern ausgetragen. Während der IV. Republik gründete General de Gaulle eigens eine Partei, die RPF, um die ihm verhassten, schwachen Institutionen der IV. Republik zu bekämpfen. Die ersten Jahre der V. Republik waren ebenfalls durch eine Auseinandersetzung um die neue Verfassungsordnung geprägt. Alle Parteien links von den Gaullisten hatten das neue Regierungssystem nur widerwillig hingenommen. Dies gilt vor allem für die präsidentialistische Praxis im Rahmen der lebenden Verfassung (KIMMEL 2005), weniger für den Verfassungstext von 1958. Seither hat diese institutionelle Konfliktlinie beständig an Bedeutung verloren. Auch die Außenpolitik lieferte nach 1945 wiederholt Stoff für innenpolitische Auseinandersetzungen. Sowohl die Entkolonisierungsfrage, in erster Linie der Algerienkrieg, als auch die Europapolitik spalteten die französische Nation. Die Trennungslinien liefen dabei oft mitten durch die Parteien. Der Streit um die Europapolitik und die Zukunft der EU liefert insbesondere seit Beginn der 1990er Jahre wieder regelmäßig Konfliktstoff zwischen und innerhalb von Parteien. In den 1990er Jahren war dies im Kontext des Referendums zur Ratifizierung der Maastrichter Verträge vor allem innerhalb der neogaullistischen RPR zu beobachten. Im Vorfeld des Referendums über die europäische Verfassung im Jahre 2005 entwickelte sich die Haltung zum Integrationsprozess im Rahmen der erweiterten Europäischen Union zu einer echten Zerreißprobe für die französischen Sozialisten und entzweite die französische Gesellschaft.5 Dieser Konflikt um die „Europäisierung“ des französischen Nationalstaates (SCHILD 2002) hat zu tiefen inneren Verwerfungen und zu Parteiabspaltungen geführt (vgl. Kapitel 1.2.). Er trennt europakritische „Souveränisten“, die die Handlungsfähigkeit des (interventionistischen) Nationalstaates bewahren oder rekonstruieren wollen, von proeuropäischen und „euroliberalen“ Kräften. Der Volksentscheid, mit dem am 29. Mai 2005 der Vertrag über eine Verfassung für Europa durch den französischen Souverän abgelehnt wurde (mit 55 % Nein- zu 45 % Ja-Stimmen), hat diese Konfliktlinie deutlich hervortreten lassen. Ein Gemisch aus Zukunftsängsten und einer ablehnenden Haltung gegenüber einer als „neoliberal“ wahrgenommenen erweiterten EU hat auch viele prinzipiell proeuropäisch gestimmten Franzosen zur Ablehnung der europäischen Verfassung bewogen. Diese Ablehnung fiel in unteren sozialen Schichten und bei formal wenig Gebildeten besonders stark aus, war aber mehrheitlich auch in den Mittelschichten zu beobachten. Nur in den Altersgruppen jenseits von 60 Jahren und den Berufsgruppen der leitenden Angestellten und freien Berufe waren solide Mehrheiten für die europäische Verfassung zu finden (SCHILD 2005a: 197). _________________________________________________ 5

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Vgl. L’Express v. 4.10.2004: „Vont-ils tuer le PS?“, S. 28-38 ; vgl. auch Schild 2005.

Zunehmend an Bedeutung gewonnen hat seit Beginn der 1990er Jahre das Streitthema Globalisierung. Im internationalen Vergleich sind Globalisierungskritiker in Frankreich stärker organisatorisch und publizistisch verankert als in den meisten westeuropäischen Staaten. Ihre Kritik machte sich an Themen wie dem Handel mit genmanipulierten Nahrungsmitteln, der Ausbreitung von FastFood-Ketten und der Verlagerung von Betrieben in Niedriglohnländer fest. Nicht zufällig hat die in zahlreichen Ländern operierende Vereinigung von Globalisierungsgegnern ATTAC (Association pour la Taxation des Transactions financières pour l’Aide aux Citoyens, 1998 gegründet) in Frankreich ihren Ursprung (STEINHILBER 2003: 163ff.). Eine Mehrheit von Franzosen (55 %) sah bei einer 2001 durchgeführten Umfrage in der Globalisierung eine Bedrohung für französische Unternehmen und Arbeitsplätze (SPITZ 2002: 117), wobei die Trennlinie von Globalisierungsskeptikern und -optimisten quer durch die Parteianhängerschaften geht – eine Parallele zum Streitfall europäische Integration. Einen parteipolitischen Ausdruck hat der Konflikt um die Globalisierung daher nur in Ansätzen gefunden, nämlich am extremen linken und rechten Rand des politischen Spektrums, wo Trotzkisten auf der einen und der rechtsextremen Front national auf der anderen Seite gemeinsam mit der großen Mehrheit ihrer Wähler klar auf Seiten der EU- und Globalisierungsgegner stehen. Befürchtungen in Bezug auf negative Folgen der Globalisierung sind in den älteren Generationen, bei Arbeitern und Rentnern und bei kleinen Selbständigen am größten. Diese Konflikte um die europäische und globale Öffnung des französischen Nationalstaates – und der nationalen Identität – könnten weiter an politischer Bedeutung gewinnen und sich – wie im Falle der Abstimmung über die EU-Verfassung – miteinander verbinden. Die Versuche der gemäßigten Linken, die Europäische Union als Bollwerk gegen eine ungeregelte Globalisierungsentwicklung und deren negative Folgen zu präsentieren, stoßen in ihrer Anhängerschaft auf deutliche Skepsis (SPITZ 2002: 126). Je stärker sich die erweiterte Europäische Union als ökonomisch liberale und außenpolitisch atlantisch orientierte politische Gemeinschaft präsentiert, desto weniger dürfte zukünftig zwischen Europäisierung und Globalisierung unterschieden werden, so dass die Zustimmung bzw. Ablehnung der äußeren Öffnung des französischen Nationalstaates sich zu einer dauerhaften Spaltung in der französischen politischen Kultur verfestigen kann. Die politische Konfliktstruktur der französischen Gesellschaft hat sich damit im Vergleich zur Vergangenheit deutlich gewandelt: Das Ende des Konflikts um die Form des politischen Regimes, die Abschwächung des religiös-laizistischen und des Klassenkonflikts sowie die relativ junge soziokulturelle Spaltungslinie zwischen materialistischen und ethnozentristisch-autoritären Wertorientierungen einerseits und postmaterialistischen bzw. libertären Selbstentfaltungswerten andererseits haben Frankreich ein gutes Stück weit vom revolutionären Erbe seiner politischen Kultur entfernt. Aus der Perspektive der ländervergleichenden Politikforschung kann die Konfliktstruktur Frankreichs als „semiplural“ bezeichnet werden (LIJPHART 1984: 43). Weder gibt es eine einzige, dominante Konfliktachse, wie etwa das sozioökonomische „cleavage“ in Großbritannien, noch sind die Konfliktstruktur von derselben

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Wandel der politischen Konfliktstruktur

Eine „semiplurale“ Konfliktstruktur

Neigung zu direkten, nicht-institutionalierten Formen des politischen Konflikts

Komplexität oder die gesellschaftlichen (ethnischen, sprachlichen oder religiösen) Spaltungen von ähnlicher Tiefe wie etwa in Belgien oder Kanada. Die aus dieser Konfliktstruktur der Gesellschaft resultierenden sozialen und politischen Auseinandersetzungen wurden in Frankreich traditionell mit besonderer Härte ausgefochten. Das vorherrschende Modell der Austragung gesellschaftlicher Interessenkonflikte ist nicht so sehr die institutionalisierte und verrechtlichte Form, wie sie etwa im Tarifstreit zwischen den Sozialpartnern in der Bundesrepublik gegeben ist. Weit häufiger als in anderen westlichen Demokratien und typisch für die französische politische Kultur ist dagegen der abrupt ausbrechende, auf nationaler Ebene stark politisierte und teilweise mit militanten Mitteln ausgetragene soziale Konflikt, seien es nun Straßenblockaden von Fernfahrern, gewalttätige Bauern- oder Fischerproteste, Schüler- und Studentenbewegungen oder auch mit besonderer Intensität ausgetragene Arbeitskonflikte. Dieser Rückgriff auf direkte politische Aktionen (z. B. Demonstrationen, Blockaden, Gewalt gegen Sachen) im Rahmen gesellschaftlicher Konflikte hat sich in jüngerer Zeit keineswegs abgeschwächt und verweist auf die anhaltende Schwäche institutionalisierter Interessenvermittlungskanäle zwischen den Bürgern und ihrem politischen System (SCHILD 2000). 1.2.3 Fehlende Bindeglieder zwischen Individuum und Staat

Zentralistische Verwaltungstradition

Ausschaltung der Zwischengewalten

Die spezifische Prägung der politischen Kultur, die Schwäche der Vermittlungsinstanzen zwischen Bürger und Staat, stellt ein Dauerproblem der französischen Geschichte dar. Sie ist aufs engste verbunden mit der historischen Entwicklung des zentralisierten französischen Nationalstaates einerseits und mit dem Parlaments- und Souveränitätsverständnis der politischen Eliten andererseits. Der zentralistische Verwaltungsaufbau besitzt in Frankreich eine jahrhundertelange Tradition. Seit dem Ende des 12. Jahrhunderts gelang es den französischen Königen, kontinuierlich ihre Machtbasis zu erweitern und regionale Widerstände gegen die Festigung der Zentralgewalt zu brechen. Frankreich wuchs nicht aufgrund von innerer Homogenität zu einem zentralistischen Nationalstaat zusammen. Es war im Gegenteil gerade das Fehlen einer ethnischen, kulturellen, wirtschaftlichen, sozialen oder linguistischen Homogenität, die das Wirken eines starken, vereinheitlichenden Staates nötig machte, um einen gefestigten Nationalstaat herauszubilden. Die entscheidende Weichenstellung für die heutige Form des Zentralstaates erfolgte während der Französischen Revolution, die eine tief greifende und dauerhafte Zentralisierung der Verwaltungsstrukturen zur Folge hatte. Der Vereinheitlichung der Rechtsverhältnisse diente die Ausschaltung aller als feudalistische Relikte betrachteten Zwischengewalten (forces intermédiaires), die zwischen dem Individuum auf der einen Seite und dem Staat auf der anderen Seite stehen (Stände, Vereinigungen, Korporationen, Gilden, Zünfte). Damit wurde ein während des Ancien Régime begonnenes Werk konsequent fortgeführt. „La République Française est une et indivisible“ – die Französische Republik ist unteilbar – so der revolutionäre Nationalkonvent am 25.9.1792. Diese Formulie-

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rung findet sich in allen republikanischen Verfassungen Frankreichs seit der ersten von 1793 wieder, so auch in der Verfassung der V. Republik (Art. 1). Um diese Einheitlichkeit und Unteilbarkeit Realität werden zu lassen, wurden die Überreste der feudalen Verwaltungsstrukturen beseitigt. Die Provinzen des Ancien régime wurden im Dezember 1789 durch 83 identisch aufgebaute Departements ersetzt. Diese entsprachen in der Regel keinerlei historisch gewachsenen Gebilden. Dieser Umstand sowie ihre Kleinräumigkeit verhinderten die Entwicklung der Departements zu lokalen Machtzentren gegenüber der Zentralgewalt. Napoleon schaffte in einem weiteren Zentralisierungsschub die während der Revolution entstandenen lokalen und regionalen Selbstverwaltungsorgane ab. An ihre Stelle trat ein zentralistisches Präfektensystem (vgl. Kapitel 1.6). Der Zentralismus trug ohne Zweifel in starkem Maße zur Vereinheitlichung der Lebensverhältnisse in Frankreich bei. Die Kehrseite dieser Entwicklung bestand und besteht jedoch in einer großen Distanz zwischen politischen Entscheidungszentren und den von deren Entscheidungen Betroffenen. „Der tiefere Sinn dieser Zentralisierung“, so schreibt der Soziologe Michel Crozier, „liegt keineswegs darin, eine absolute Macht an der Spitze der Pyramide zu konzentrieren, sondern vielmehr darin, eine ausreichende Distanz oder ein Schutzschild zwischen denjenigen, die das Recht haben, eine Entscheidung zu fällen und denjenigen, die von dieser Entscheidung betroffen sind, zu platzieren“ (CROZIER 1970: 95). Eine partizipative politische Kultur konnte sich unter diesen Umständen nicht entwickeln. Denn die Bereitschaft der Bürger, sich aktiv am politischen Geschehen zu beteiligen, ist dort besonders hoch, wo starke lokale Selbstverwaltungskörperschaften Möglichkeiten der politischen Mitwirkung eröffnen, wie etwa in den USA. Auf der Gemeindeebene konnte sich keine Tradition der politischen Beteiligung breiter Bevölkerungsschichten entwickeln (MABILEAU et al. 1989). Aufgrund der großen Zahl (insgesamt mehr als 36.000 !) und geringen Größe der französischen Gemeinden sowie ihrer finanziellen Abhängigkeit von Zuschüssen der Zentralgewalt wurden viele bedeutsame Entscheidungen vor der Dezentralisierung von 1982 entweder direkt in Paris getroffen oder vom Zentrum zumindest stark beeinflusst. Dies reduzierte die Anreize für französische Bürger, sich politisch auf lokaler Ebene zu engagieren. Für die Distanz zwischen Bürger und Staat ist auch das traditionelle Selbstverständnis der politischen und Verwaltungseliten Frankreichs mitverantwortlich. Vor allem letztere verstehen sich als unpolitische und unparteiische Vertreter von Allgemeininteressen, die den Forderungen von Gruppen- und Partikularinteressen zu widerstehen haben. Diese ganz in der Tradition der politischen Philosophie Rousseaus stehende Fiktion eines Gemeinwohls, in dessen Dienst die Beamten stehen, führt dazu, dass Forderungen von Verbänden, Interessengruppen, Berufsvereinigungen und Lobbies tendenziell als illegitim betrachtet werden. Diese Grundhaltung kontrastiert stark mit dem Stellenwert von LobbyAktivitäten und „Pressure politics“ im angelsächsischen Raum. Dieses Misstrauen gegenüber Interessengruppen und Verbänden und deren Rolle im politischen Prozess besitzt eine lange Tradition. Während der Französischen Revolution wurde 1791 in der berühmten Loi Le Chapelier die Bildung 31

Keine partizipative politische Kultur

Partizipationsfeindliches Selbstverständnis der politischen Elite

Misstrauen gegenüber Interessengruppenpolitik

Wenig Bindeglieder zwischen Gesellschaft und Staat

von Arbeitgeber- und Lohnabhängigenkoalitionen verboten. Diese wurden als Relikte der feudalen Ordnung betrachtet, die die Vertragsfreiheit einschränken. Faktisch wirkte sich die Loi Le Chapelier vor allem als Anti-Gewerkschaftsgesetz aus. Die Bildung von Gewerkschaften wurde offiziell erst 1884 erlaubt. Auch das Selbstverständnis der französischen Volksvertreter war traditionell interessengruppen- und partizipationsfeindlich. Der Wahlakt sollte im Verständnis der republikanischen politischen Elite der III. und IV. Republik lediglich der Bestimmung der Repräsentanten des Volkes dienen. Diese seien nach erfolgter Wahl die eigentlichen Inhaber der Souveränität, die in dem Akt der Wahl vom Volk auf die Parlamentarier übergehe. Das Parlament musste in ihren Augen das politische Schalt- und Entscheidungszentrum der Republik sein. Das Parlament als Souverän und der einzelne Abgeordnete waren darauf bedacht, sich von politischen Einflüssen und von politischem Druck von Seiten der Bürger, von Interessengruppen, Parteien und Verbänden möglichst frei zu halten. Dieses Verständnis verschwand in Frankreich weitgehend mit dem Untergang der IV. Republik. Seine Auswirkungen sind jedoch noch heute in der französischen politischen Kultur zu spüren. Die Vertretung von Gruppeninteressen hat längst nicht den Grad an Selbstverständlichkeit erreicht, wie etwa in den USA, wo der Interessenpluralismus eine lange Tradition besitzt. In Frankreich werden noch heute Gruppeninteressen häufig als „korporatistisch“, d. h. (berufs-) gruppenegoistisch denunziert und als gemeinwohlschädigend betrachtet. Die Atomisierung der französischen politischen Kultur, der Mangel an Sekundärgruppen und Vermittlungsinstanzen zwischen dem Individuum und dem politischen System ist historisch bedingt und erklärbar und gewiss kein Ausdruck eines imaginären „Nationalcharakters“ der Franzosen. In der entscheidenden Phase der Herausbildung moderner Verbändestrukturen und Parteiensysteme – in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts und in den ersten beiden Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts – hatte Frankreich einen deutlichen sozioökonomischen Entwicklungsrückstand im Vergleich zu seinen westeuropäischen Nachbarn. Die französische Gesellschaft war noch sehr viel ländlicher geprägt als die deutsche oder englische (vgl. Kapitel 2.2.1). Die Anzahl von Selbständigen, Kleingewerbetreibenden und Bauern, d. h. die Größe des alten (selbständigen) Mittelstandes, war bedeutender als etwa in England und Deutschland, diejenige der Arbeiter und der Angehörigen des neuen Mittelstandes (Angestellte, neue Dienstleistungsberufe) dagegen geringer. Dieser sozioökonomische Entwicklungsrückstand führte auch zu einer verspäteten Herausbildung der für Industriegesellschaften typischen modernen Massenorganisationen (vor allem Gewerkschaften, Verbände und politische Parteien). Die geringe Dichte von Vermittlungskanälen zwischen Gesellschaft und Staat, zwischen dem Individuum und der politischen Sphäre stellt nicht allein ein historisches Problem dar. Die Bereitschaft der Franzosen und Französinnen, sich zur Verfolgung gemeinsamer Ziele zu Gruppen, Verbänden und Parteien zusammenzuschließen, ist auch heute noch geringer entwickelt als in anderen westeuropäischen Ländern oder den USA. Dieser „notorische Individualismus“ (LEGGEWIE 1984: 123) schlägt sich in geringen Mitgliederzahlen von gesellschaftlichen Vereinen, Verbänden, Gewerkschaften und politischen Parteien nieder. Nicht einmal jeder zehnte Arbeitnehmer ist heute in einer Gewerkschaft organi32

siert. Damit rangiert Frankreich, neben Spanien und Portugal, innerhalb der EU am unteren Ende des gewerkschaftlichen Organisationsgrades (REUTTER 2001: 16; vgl. auch Kapitel 3.4.1). Was für die Gewerkschaften gilt, gilt ebenso für viele andere Bereiche des gesellschaftlichen und politischen Lebens. Gewiss hat Frankreich im Vergleich zur Vorkriegssituation nach 1945 einen enormen Zuwachs an gesellschaftlicher Organisationsdichte erlebt. Im Jahre 1998 waren 53 % aller erwachsenen Franzosen Mitglied in zumindest einer Vereinigung (Verein oder Verband, vgl. REUTTER 2001: 16). Von einer generellen Organisationsfeindlichkeit zu sprechen ist daher unangebracht. Doch das Engagement in politischen Gruppen im engeren Sinne, in politischen Vereinigungen und Parteien, ist deutlich geringer entwickelt als in anderen westeuropäischen Ländern. Auch die Zahl von Bürgern, die sich seit den 1970er Jahren in verschiedenen Formen von „Neuen Sozialen Bewegungen“ (z. B. Umweltschutz- und Antiatomkraftbewegung, Frauenbewegung) engagierten, liegt in Frankreich deutlich niedriger als etwa in den Niederlanden und in der Bundesrepublik, deren politische Kultur partizipationsorientierter ist (DUYVENDAK 1994, WESTLE 1994: 162).

Mitgliederschwäche von Parteien und Verbänden

1.2.4 Distanz und Misstrauen zwischen Bürgern und politischen Eliten Eine unmittelbare Folge des Fehlens ausreichender Bindeglieder zwischen Gesellschaft und Staat bestand in regelmäßig zu beobachtenden Phänomenen der Entfremdung zwischen Bürgern und politischer Elite. Diese wurde und wird als abgehobene und selbstbezogene „politische Klasse“ wahrgenommen (vgl. Abbildung 1). Ein Erklärungsfaktor für die Distanz zwischen Bürgern und politischen Eliten besteht in der speziellen Form der politischen Elitenbildung in Frankreich. In der V. Republik hat sich die „Technokraten-Laufbahn“ gegenüber anderen Karrierewegen (über Parteikarrieren oder über lokale politische Ämter) als typischer Weg in politische Spitzenämter durchgesetzt (BOCK 1999). Er führt in der Regel vom Besuch einer Grande Ecole (z. B. Institut d'Etudes Politiques/IEP; Ecole Nationale d'Administration/ENA; Ecole Polytechnique/„X“) über eine hohe Position im staatlichen Verwaltungsapparat in den politischen Beraterstab eines Ministers (cabinet ministériel) und schließlich in ein politisches Amt. Die starre Trennung des Hochschulwesens in (Massen-)Universitäten und angesehene Grandes Ecoles mit hohen Zugangsbarrieren wirkt sozial sehr selektiv und begünstigt Jugendliche aus den Oberschichten. Diese Form der bewussten, formal der Chancengleichheit und meritokratischen Leistungsprinzipien verpflichteten „republikanischen“ Elitebildung führt zur Herausbildung einer zwar nicht politisch, aber sozial und kulturell sehr homogenen politischen Elite, die mit den gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Eliten eng verzahnt ist (SCHMITT 1991: 34; BOCK 1999). Es ist nicht zuletzt diese in den Elitehochschulen erfahrene gemeinsame kulturelle Prägung der politischen Eliten Frankreichs, die sie in den Augen vieler Franzosen als in sich geschlossene und abgehobene „politische Klasse“ erscheinen lässt, eine Art unnahbarer „Staatsadel“ (so der Titel einer Studie des Bildungssoziologen Pierre Bourdieu, BOURDIEU 1989). 33

Politische Elite als abgehobene eigene „Klasse“

Symptome der Entfremdung zwischen Bevölkerung und politischer Elite

Vertrauensverlust von Politikern und Parteien

Ein Symptom für die Distanz zwischen den politischen Eliten und der Bevölkerung ist unter anderem die geringe Parteiverbundenheit vieler Franzosen. Aufgrund der Parteienvielfalt und der Instabilität des Parteiensystems ist die Identifikation der Bürger mit bestimmten Parteien stets geringer gewesen als in politischen Systemen mit einem stabilen Parteiensystem. Lediglich in den 1970er Jahren, als die Parteienkonkurrenz besonders stark war und sich ein klar strukturiertes Vier-Parteiensystem herausbildete, stieg die Parteiidentifikation der Franzosen etwas an. Inzwischen ist sie – genau wie in anderen westlichen Demokratien – rückläufig (BRETTSCHNEIDER et al. 1994: 566). Das Phänomen einer geringen Parteienverbundenheit, ja einer Parteienverdrossenheit ist in Frankreich alles andere als neu. Ein Antiparteienaffekt, der sich sowohl aus der individualistisch-liberalen Tradition des 19. Jahrhunderts als auch aus Motiven des Zusammenhalts des unitarischen Nationalstaates speist, lässt sich bis zur Französischen Revolution zurückverfolgen (KIMMEL 1991). Die offensichtlichen Funktionsdefizite des Parteiensystems der IV. Republik, das keine stabile Regierungsbildung erlaubte, haben entscheidend zur Tradierung dieser parteifeindlichen Einstellungen beigetragen. Und Ende der 1980er Jahre haben insbesondere zahlreiche Parteienfinanzierungsskandale das Misstrauen gegenüber der Institution der politischen Partei in neue Rekordhöhen getrieben (YSMAL 1994: 42-45). Was über die politischen Parteien gesagt wurde, gilt grosso modo auch für die „politische Klasse“ insgesamt und speziell für die Abgeordneten der Nationalversammlung (JOFFRIN 1992: 32 f.). Die wachsende Tiefe des sich zwischen politischer Elite und Bevölkerung auftuenden Abgrunds wird auch anhand der seit vielen Jahren regelmäßig gestellten Frage deutlich, ob „sich die Politiker darum kümmern, was die Franzosen denken“ (Abbildung 1). Die Abnahme des Vertrauens in Parteien und Politiker ist für die Jahre 1988-1991 und 1997-2002 besonders ausgeprägt. Eine ganze Reihe politischer Skandale – in erster Linie die 1990 erfolgte Selbstamnestierung der Abgeordneten als Reaktion auf die zahlreichen Parteienfinanzierungsskandale sowie der Skandal um die AIDS-Infizierung von Blutern durch verseuchte Blutkonserven der staatlichen Bluttransfusionsbehörde – erklären die ungeahnten Tiefen, in die das Ansehen der politischen Klasse gefallen ist.

34

Abbildung 1:

Kümmern sich die Politiker um das, was die Franzosen denken? (1977-2003, in Prozent)

80 70 60

69

58

53 48

50 % 40

64

62

47

63

62

58

62

63

65

64

66

59

56

59

56

51

51 47

45

42

42 38

30

35

34

36

39

37

39

43

40 36

36

34

35

33

29

20 10

viel/ ein w enig

20 03

20 01

99 19

19 97

95 19

93 19

91 19

89 19

83 19

19

77

0

Sehr w enig/ praktisch nicht

Quelle: SOFRES (http://www.tns-sofres.com/etudes/pol/041204_polmetier_r.htm).

1.2.5 Einstellungen zum politischen Regime Vor dem Hintergrund dieses Vertrauensschwundes in Politiker und Parteien stellt sich die Frage, ob sich diese Vertrauens- und Repräsentationskrise auf die politischen Grundwerte der Bevölkerung auswirkt und auf einen Verlust der republikanisch-demokratischen Substanz der V. Republik hindeutet. Die (diffuse) Unterstützung des politischen Regimes und positive Einstellungen der Bürger zu seinen fundamentalen Ordnungsprinzipien, Institutionen und Werten sowie ihr Zugehörigkeitsgefühl zu einer politischen Gemeinschaft (in erster Linie zur Nation) wurden in der politischen Kultur-Forschung stets als zentrale Voraussetzungen für die Überlebensfähigkeit demokratischer politischer Ordnungen angesehen. Die Bewertung einzelner Institutionen und Amtsinhaber oder der Leistungsfähigkeit der jeweiligen Regierung auf bestimmten Politikfeldern hingegen muss keineswegs die demokratischen Fundamente und die institutionelle Ordnung in Frage stellen. Wie in allen anderen EU-Staaten rangieren in den Augen der französischen Bevölkerung wirtschaftliche und soziale Grundrechte (z. B. Recht auf Arbeit, Bildung, Eigentum) vor den traditionellen liberalen Grundrechten wie Recht auf freie Meinungsäußerung und Religions-, Gewissens- oder Versammlungsfreiheit.

35

Zustimmung zu Grundwerten der politischen Ordnung

Akzeptanz der Institutionen der V. Republik

Freiheitliche Grundrechte genießen allerdings breite Zustimmung, zumindest solange kein Zielkonflikt zwischen Freiheit und Gleichheit/Gerechtigkeit formuliert wird (GABRIEL 1994: 105f.). Die zwei zentralen Grundpfeiler der politischen- und der Wirtschaftsordnung – Wahlrecht und unternehmerische Freiheit – genießen überwältigende Zustimmung quer durch alle Bevölkerungsschichten (PLATONE 1990: 122f.). Die Unterstützung der institutionellen Ordnung der V. Republik hat im Zeitverlauf deutlich zugenommen. Drei Etappen lassen sich unterscheiden (PARODI/PLATONE 1984: 771ff.). Zunächst fanden vor allem diejenigen Bestimmungen der Verfassung von 1958/62 Zustimmung, die die unmittelbaren Entscheidungsbefugnisse der Wähler erhöhten: die Direktwahl des Präsidenten und die Möglichkeit von Volksabstimmungen. Der Wechsel im Amt des Präsidenten von de Gaulle zu Pompidou machte in einer zweiten Phase deutlich, dass die Verfassungsordnung nicht an die Person des Generals gebunden war und trug damit wesentlich zu ihrer Verankerung im Bewusstsein der Bürger bei. Schließlich besiegelte der Wahlsieg der Linken deren Versöhnung mit den früher bekämpften Institutionen der V. Republik. So genießt die Verfassungsordnung heute – trotz der beschriebenen Vertrauens- und Repräsentationsdefizite – eine stärkere Zustimmung innerhalb der Bevölkerung als je zuvor. Abbildung 2:

Funktionieren der Institutionen der V. Republik (in Prozent 1978-2000)6

80 71 60

56

57

61

% 40 20

25

27

32

21

0 1978

1983

Institut. haben gut funktioniert

1992

2000

Institut. haben nicht gut funktioniert

Quelle: Duhamel 2001: 75. Breite Zustimmung zur Verfassungsordnung

Ganz im Gegensatz zur krisengeschüttelten IV. Republik ist das Funktionieren der Institutionen heute keine Ursache für politische Unzufriedenheit oder gar Fundamentalopposition mehr. Gab es in der IV. Republik noch zwei große AntiSystem-Parteien, die gaullistische RPF und die Kommunistische Partei, so ist _________________________________________________ 6

36

Die Frage, die vom Meinungsforschungsinstitut SOFRES gestellt wurde, hat folgenden Wortlaut: „Die Verfassung der V. Republik wurde im Jahre 1958 verabschiedet. Wenn Sie das Funktionieren der Institutionen seit damals beurteilen müssten, würden Sie dann sagen, dass sie gut oder nicht gut funktioniert haben?“

letztere heute im Niedergang begriffen und hat zudem ihr Verhältnis zum demokratischen Verfassungsstaat deutlich gewandelt, während die gaullistische Partei zum tragenden Pfeiler der von General de Gaulle und seinem engen Vertrauten und ersten Premierminister 1959, Michel Debré, entworfenen Verfassungsordnung geworden ist. Das seit der Französischen Revolution in periodischen Abständen stets aufs neue zu beobachtende Ringen um die Form des politischen Regimes gehört somit der Vergangenheit an. Die demokratische Synthese zwischen den seit 1789 einander ablösenden Regierungsformen einer parlamentsdominierten liberalen Herrschaftsform einerseits und einer autoritär-bonapartischten mit einem „starken Mann“ an der Spitze der Nation andererseits hat sich in Gestalt der Verfassung der V. Republik als flexibel, stabil und dauerhaft erwiesen – der Konflikt um die Institutionen scheint beendet. 1.2.6 Die Nation als Identitäts- und Einheitsstifter „Frankreich ist der klassische Fall einer Nation, deren politische Kultur – obwohl sie in mancherlei Hinsicht eine starke nationale Identität aufweist – sich so fragmentiert darstellt, dass sie effektives politisches Handeln fast unmöglich macht, außer in Krisen und unter autoritären Regimen.“ (ALMOND/POWELL 1966, 64)

Dieses traditionelle Bild der französischen politischen Kultur trifft heute in dieser Form gewiss nicht mehr zu. Es spiegelt jedoch die historische Herausforderung wider, eine fragmentierte Gesellschaft in einem Nationalstaat zu integrieren. Frankreich wuchs nicht aufgrund innerer Homogenität zu einem zentralistischen Nationalstaat zusammen. Die soziale und politische Integration einer atomisierten und ideologisch fragmentierten Gesellschaft erfolgte über die Herausbildung und Bewahrung einer starken nationalen Identität durch nationale Institutionen (vor allem Schule und Armee), die nationale Identifikationssymbole und Mythen vermittelten. Die Nation konnte angesichts der mangelnden Homogenität nicht ethnisch definiert werden, sondern musste im „alltäglichen Plebiszit“ (Ernest Renan) als Idee und Realität je wieder neu geschaffen, überliefert und mit einem politischen Projekt verbunden werden. Den letzten – schon zu seiner Zeit anachronistisch anmutenden, jedoch nicht erfolglosen – Versuch, die Integration der „communauté politique“ über ideologische und Parteigräben hinweg durch den Appell an das Nationalgefühl, durch Rückgriff auf historische Traditionsbestände und durch eine spezifisch nationale Vision der französischen Stellung und Rolle in der Welt zu erreichen, unternahm General de Gaulle. Heute hat sich die Situation auf doppelte Weise gewandelt. Einerseits haben sich die gesellschaftlichen Spaltungslinien – und damit die Fragmentierung der politischen Kultur – im Vergleich zur Vergangenheit abgeschwächt. Auf der anderen Seite hat aber auch der Nationalstaat einen deutlichen Funktionsverlust erfahren und damit nicht nur an äußerer und innerer Handlungsfähigkeit, sondern auch an gesellschaftlicher Integrationswirkung eingebüßt. Die „Krise des Nationalstaates“ (ZIEBURA 1992) beruht in erster Linie auf der Aushöhlung seiner Handlungskapazität durch

37

Die Herausforderung der politischen Integration einer ideologisch fragmentierten Gesellschaft

„Krise des Nationalstaats“

a. b. c.

zunehmende internationale wirtschaftliche Verflechtung (vgl. Kapitel 2.4); den Bedeutungszuwachs der Europäischen Union zu Lasten des Nationalstaats (vgl. Kapitel 1.7); die Auswirkungen der Dezentralisierungsgesetzgebung seit 1982, die zu einer Verlagerung von Kompetenzen und finanziellen Ressourcen vom Zentralstaat zu den lokalen Gebietskörperschaften geführt hat (vgl. Kapitel 1.6.2). Frankreich, dessen politische Kultur von einem „jakobinischen“ Etatismus geprägt war, ist als „Nationalstaat par excellence“ (ZIEBURA 1992) von dieser Entwicklung in besonderem Maße betroffen.

Auch nationale Institutionen wie Schule, Armee und katholische Kirche haben als Folge von gesellschaftlichen Individualisierungsschüben und aufgrund des zunehmend „multikulturellen“ Charakters der Gesellschaft an Integrationsfähigkeit eingebüßt. Und ein politisches Projekt, das der nicht ethnisch, sondern voluntaristisch definierten französischen Nation Zusammenhalt verleihen könnte, ist nicht in Sicht (SCHNAPPER 1991). Die Besonderheit der französischen politischen Kultur mit ihrer Mischung aus tiefen soziopolitischen Spaltungen und einer starken integrierenden Wirkung der Nation und ihrer zentralen Institutionen gehört damit einer vergangenen Epoche an. Die französische politische Kultur hat sich somit derjenigen anderer westlicher Demokratien angenähert.

1.3 Politische Parteien und Parteiensystem 1.3 Politische Parteien und Parteiensystem 1.3.1 Stellenwert und Funktion politischer Parteien in Frankreich7 Instabiles und zersplittertes Parteiensystem als Strukturdefekt der IV. Republik

Eine zentrale Ursache für die Instabilität der III. und IV. Französischen Republik, für die häufigen Regierungswechsel und für die schwache Stellung der Regierung gegenüber dem Parlament lag in der Zersplitterung des Parteiensystems, der Instabilität der Parteienlandschaft sowie in der inneren Schwäche der französischen Parteien begründet. Parteien im modernen Sinne des Wortes – zu einheitlichem Handeln befähigte, leistungsfähige Organisationen mit Massenmitgliedschaft, die auf der Grundlage ihrer Programme nach Übernahme von Regierungsverantwortung streben – haben in Frankreich erst spät die politische Bühne betreten, später als in den USA, Großbritannien oder Deutschland. Sowohl der Gebrauch des Begriffes parti im heutigen Wortsinn als auch das Phänomen selbst sind erst mehr als ein Jahrhundert später, zu Beginn des 20. Jahrhunderts, aufgekommen. Die 1901 inmitten der Dreyfus-Affäre mit dem Ziel der Verteidigung der Republik gegen antisemitische, monarchistische und klerikale Kräfte gegründete radikalsozialistische Partei (Parti républicain, radical et radical-socialiste) gilt als erste politische Partei Frankreichs im modernen Verständnis des Begriffs. Kurze Zeit später, 1905, vereinigten sich verschiedene sozialistische Gruppierungen zu einer Partei, der Section française de l'Internationale ouvrière (SFIO). _________________________________________________ 7

38

Die Darstellung in Kapitel 1.3.1 und 1.3.2 ist angelehnt an Schild 2005b.

Auf der rechten Seite des politischen Spektrums dagegen gab es praktisch bis zum Beginn der V. Republik keine konsolidierte moderne Massenpartei. Hier herrschte der Typus von Parteien vor, den man als Honoratiorenpartei bezeichnet. Bei dieser handelt es sich um eine lose Struktur, die der Vorbereitung von Wahlen dient und im Wesentlichen aus Kandidaten bzw. gewählten Mandatsträgern besteht. Der Schwerpunkt ihrer Arbeit und ihr Machtzentrum liegt in der Parlamentsfraktion. In Frankreich waren diese Parteien vor allem aus lokalen Honoratioren (Lehrer, Juristen, Angehörige freier Berufe) zusammengesetzt. Die für die politische Entwicklung der III. Republik zentrale Partei der Radikalsozialisten entspricht diesem Typus am besten. In vielerlei Hinsicht agierten die Parteien der III. und IV. Republik wie Interessengruppen, deren Funktion in der Artikulation einer Vielzahl unterschiedlicher gesellschaftlicher Interessen liegt. Die zentralen Funktionen von Parteien, nämlich Interessen nicht nur zu artikulieren, sondern auch zu aggregieren und unterschiedliche Interessen gegeneinander abzuwägen, erfüllten die traditionellen französischen Parteien nur sehr unzureichend. Parlamentarische Mehrheiten kamen häufig parteigrenzenübergreifend zustande und sie wechselten je nach politischer Sachfrage – eine wenige solide Grundlage für stabiles Regieren. Aufgrund der häufig wechselnden Zusammensetzung der Regierungen (ohne dass die Ablösung einer Regierung zu Neuwahlen führen musste) waren den Wählern die Auswirkungen ihrer Wahlentscheidung in der Regel unklar. Wie hat sich nun die Rolle und Funktion politischer Parteien in der V. Republik verändert? Im Vergleich zu anderen west- und nordeuropäischen politischen Systemen (Großbritannien, Bundesrepublik Deutschland, skandinavische Länder) sind Rolle und Einfluss der Parteien auch in der V. Republik begrenzt geblieben. Und auch nach 1958 war die Parteienlandschaft instabiler als in vielen anderen westlichen Demokratien (HANLEY 1999). Schon die verfassungsrechtliche Stellung von Parteien spiegelt deren begrenzte Bedeutung wider (FROMENT 1990). Artikel 4 der Verfassung der V. Republik sieht für die Parteien lediglich die Funktion der Mitwirkung bei Wahlen vor. Das deutsche Grundgesetz dagegen spricht in Artikel 21 von der Mitwirkung der Parteien bei der politischen Willensbildung und definiert somit die Funktion der Parteien wesentlich breiter. Auch existiert in Frankreich im Gegensatz zur Bundesrepublik kein Parteiengesetz.

39

Das Fehlen der modernen Massenpartei

Abbildung 3:

Entwicklung der wichtigsten französischen Parteien

Quelle: Eigene aktualisierte Darstellung nach Charlot 1994: 32.

40

Neben der vergleichsweise schwachen verfassungsrechtlichen Stellung der französischen Parteien fallen noch weitere, vor allem organisatorische Besonderheiten auf: a.

b.

c.

Parteien oder Interessengruppen? Schwache verfassungsrechtliche Stellung der Parteien

Sie weisen einen deutlich geringeren Organisationsgrad auf als vergleichbare west- und nordeuropäische Parteien (MAIR/VAN BIEZEN 2001). Die Gesamtzahl der Parteimitglieder dürfte zu Beginn des 21. Jahrhunderts 500.000 kaum übersteigen und damit bei etwa einem Prozent der erwachsenen Bevölkerung liegen (BRÉCHON 2001: 10). Ihre Finanzkraft ist stark beschränkt. Die relativ geringen Mitgliederzahlen und das langjährige Fehlen einer staatlichen Parteienfinanzierung sind hierfür verantwortlich. Erst in den Jahren 1988 und 1990 wurde – nachdem eine ganze Serie von Parteienfinanzierungsskandalen die Problematik der stets prekären Finanzsituation der Parteien verdeutlicht hatte – die Rechtsgrundlage für eine staatliche Parteien- bzw. Wahlkampffinanzierung geschaffen (RUß 1993; RUß 2000a). Ein weiteres zentrales Merkmal der französischen Parteienlandschaft ist ihre Zersplitterung und Instabilität. Die zahlreichen Neugründungen, Spaltungen, kurzlebigen Parteienbündnisse, Umbenennungen und Auflösungen ergeben für den Beobachter zunächst ein äußerst verwirrendes Bild. Dies erschwert die feste Identifikation von Wählern mit bestimmten Parteien, wie sie in anderen Staaten (allerdings in abnehmendem Maße) häufig zu beobachten ist. Hinter wechselnden Benennungen verbirgt sich jedoch nicht selten ein hohes Ausmaß an Kontinuität: „Nicht Parteinamen oder -organisationen zählen in Frankreich, sondern die Tendenz, die sie repräsentieren, die Traditionen, in die sie sich einordnen und die Persönlichkeiten, die sie führen.“ (HÜSER 2000: 21)

Die Väter der Verfassung der V. Republik, de Gaulle und sein erster Premierminister Michel Debré, wollten bewusst den Parteieneinfluss auf die französische Politik begrenzen. Die Rückkehr zum „Regime der Parteien“, wie sie es in der III. und IV. Republik verkörpert sahen, sollte durch institutionelle und verfassungsrechtliche Neuerungen verhindert werden. Ihr Ziel, die Bedeutung von Parteien zu reduzieren, konnten sie jedoch nicht erreichen. Im Gegenteil: Die Stellung französischen Parteien im Regierungssystem ist im Vergleich zu vielen westlichen Demokratien gewiss nach wie vor als schwächer einzustufen; sie haben jedoch im politischen System der V. im Vergleich zur IV. Republik in einem ganz entscheidenden Punkt einen Bedeutungszuwachs erlebt – als Garanten stabiler Mehrheiten im Parlament (PÜTZ 2004). Dabei fiel ausgerechnet der gaullistischen Partei eine Schrittmacherrolle zu. Auch auf lokaler Ebene und bei der Kandidatennominierung für nationale Wahlen ist der Einfluss von Parteien im Verlauf der Geschichte der V. Republik gewachsen. Diese bedeutende funktionale Aufwertung von Parteien im Vergleich zur III. und IV. Republik kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass ihre Rolle im Regierungssystem der V. Republik aufgrund von – vor allem institutionellen – Faktoren begrenzt bleiben musste.

41

Funktionale Aufwertung von Parteien

Stärke des Präsidentenamtes als Barriere gegen Parteieneinfluss

Zwei institutionelle Faktoren limitieren die Machtstellung von Parteien: die Möglichkeit, politische Entscheidungen per Referenden herbeizuführen, deren Dynamik von Parteien nicht zu kontrollieren ist, und vor allem die Direktwahl und die zentrale Stellung des Staatspräsidenten im System der V. Republik. Diese wirkt als Barriere gegen eine starke Aufwertung von Parteien im politischen Prozess, insbesondere was die inhaltliche Beeinflussung und Mitgestaltung von Regierungspolitik betrifft. Die Tatsache, dass das politische Leben Frankreichs entscheidend durch die Präsidentschaftswahlen bestimmt wird, verleiht chancenreichen Bewerbern um das höchste Amt ein besonderes politisches Gewicht und eine hohe Autonomie gegenüber ihrer Partei. Umgekehrt ist jedoch die Parteiunterstützung eine wichtige Ressource für Präsidentschaftskandidaten, deren Fehlen ein Handicap (PÜTZ 2004). Der „dissidente“ neogaullistische Präsidentschaftskandidat Edouard Balladur musste diese schmerzliche Erfahrung 1995 machen, als er gegen den Konkurrenten aus der eigenen Partei, dem von der RPR (Rassemblement pour la République) unterstützten Jacques Chirac, im 1. Wahlgang knapp unterlag. Das Abhängigkeitsverhältnis zwischen Parteien und aussichtsreichen Präsidentschaftsbewerbern ist ein wechselseitiges. Auch künftig dürften diejenigen Kandidaten die größten Erfolgsaussichten auf das höchste Staatsamt haben, die die Unterstützung der jeweils dominanten Parteien der gemäßigten Linken – PS (Parti socialiste) – und der gemäßigten Rechten – UMP (Union pour un mouvement populaire) – besitzen. Die zentrale Stellung des Präsidentenamtes im politischen System hat noch eine weitere Konsequenz für die Parteien: Ihr internes Funktionieren und ihre Organisationsstruktur haben sich „präsidentialisiert“ (PORTELLI 1980). Entweder ist die interne Parteistruktur der Struktur des politischen Systems der V. Republik nachempfunden und durch eine sehr starke Machtkonzentration an der Spitze gekennzeichnet, wie es über lange Zeit in der gaullistischen Partei der Fall war und innerhalb der rechtsextremen Front national (FN) noch ausgeprägter der Fall ist; oder die Partei zerfällt in Strömungen. Deren Hauptdaseinsgrund ist weniger in programmatischen Differenzen als vielmehr in der Unterstützung eines (potentiellen) Präsidentschaftsbewerbers zu suchen, wie am Beispiel der PS seit Anfang der 1990er Jahre wiederholt zu beobachten war. Parteien bzw. Parteiströmungen werden somit zu taktisch einsetzbaren Vehikeln im Rahmen der politischen Strategie (potentieller) Bewerber um das höchste Amt. 1.3.2 Das Parteiensystem der V. Republik

Strukturveränderung des Parteienwettbewerbs

Die V. Republik hat das Parteiensystem der IV. Republik schrittweise, aber radikal transformiert. Das polarisiert-pluralistische Parteiensystem der IV. Republik mit zwei Anti-System-Parteien (der kommunistischen PCF auf der Linken, der gaullistischen Rassemblement du Peuple Français/RPF, und später der Poujadisten auf der Rechten), einem zentrifugalen Parteienwettbewerb und Regierungsbildungen in der politischen Mitte zerfiel. An seine Stelle trat in der V. Republik ein bipolar strukturiertes Parteiensystem mit alternierenden Regierungen des linken und rechten Pols im Rahmen eines zentripetalen Parteienwettbe-

42

werbs um die Wähler der Mitte (WILSON 1989). Die Entwicklung lässt sich in vier Phasen einteilen: a. b.

c. d.

Konzentration des Parteiensystems und Herausbildung einer bipolaren Struktur des Parteienwettbewerbs zwischen 1962 und 1972; Hochphase der Bipolarisierung zwischen 1973 und 1983/84 und Herausbildung der „quadrille bipolaire“, der Konstellation von je zwei – in etwa gleich starken – Parteien der Linken (PS, PCF) und der Rechten (Gaullisten und UDF); Fragmentierungstendenzen im Parteiensystem von der Mitte der 1980er Jahre bis 2002; Rekonzentration des Parteiensystems im Rahmen einer bipolaren Wettbewerbssituation mit jeweils einer dominanten Partei auf der Linken (Parti socialiste/PS) und auf der Rechten (Union pour un mouvement populaire/UMP) seit 2002.

In der ersten Legislaturperiode der V. Republik bis 1962 unterschied sich die Parteienlandschaft im Vergleich zur IV. Republik nur durch die starke Position der neugegründeten gaullistischen Partei (Union pour la nouvelle République/UNR), die auf Anhieb rund 200 Mandate in der Nationalversammlung erringen konnte. In der ersten Wandlungsphase von 1962 bis 1972 erfuhr das französische Parteiensystem dann eine tief greifende Veränderung. Diese war erstens geprägt durch die Entstehung einer dominanten – und stabilen – Mehrheitskoalition mit den Gaullisten als tragendem Pfeiler und hegemonialer Partei der Rechten. Hierin, im Entstehen einer gut organisierten, intern durch große Kohäsion gekennzeichneten, gesellschaftlich und territorial breit verankerten Partei der bürgerlichen Rechten, der Gaullisten, ist die entscheidende Neuerung in der Parteienentwicklung der V. Republik zu sehen (REIF 1987: 36). Mit ihrem Koalitionspartner, den Unabhängigen Republikanern (Républicains indépendants/RI) Valéry Giscard d’Estaings konnte diese Partei eine stabile Parlamentsmehrheit (majorité parlementaire) bilden – ein in der III. und IV. Republik unbekanntes Phänomen –, die mit der Präsidentenmehrheit (majorité présidentielle) übereinstimmte. Somit wurde ein kontinuierliches Regieren ohne sich ständig wiederholende Kabinettskrisen gewährleistet (SCHAIN 1991: 59ff.).

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Ende des multipolaren Mehrparteiensystems

Tabelle 1: Wahlergebnisse der wichtigsten Parteien bei Wahlen zur Nationalversammlung in Prozent der abgegebenen Stimmen im 1. Wahlgang 1958 1962 1967 1968 1973 1978 1981 1986 1988 1993 1997 2002 PCF SFIO/PS MRP UDF UPF/UMP Gaullisten FN Ökologen

18,9 21,9 22,5 20,0 21,4 20,6 16,1 9,7 11,2 9,2 9,9 4,8 15,5 12,4 18,9 16,5 20,8 25,0 37,1 31,6 37,6 19,2 25,5 25,7 11,0 7,9 14,1 10,5 23,9 21,6 4,9 42,1 38,5 39,7 33,4 33,3 20,6 36,0 38,5 46,4 37,0 22,8 21,2 0,3 0,2 9,8 9,7 12,4 14,9 11,3 2,0 1,1 1,2 0,4 7,6 3,6 4,5

Quelle: LANCELOT 1988 für die Wahlen bis 1986; CHAGNOLLAUD 1993: 449, 458; für 1997: Le Monde vom 27. Mai 1997, für 2002: Le Monde vom 12. Juni 2002.

SFIO/PS: 1967 und 1968: Resultat der Fédération de la gauche démocrate et socialiste (FGDS); 1973, 1981, 1986 und 1988 PS, ab 1973 inkl. Mouvement des radicaux de gauche (MRG bzw. PRG). MRP: 1967 Centre démocrate, 1968 Centre démocrate et PDM. UDF inkl. kleinerer Parteien und Formationen der rechten Mitte Gaullisten: jeweils gaullistische Partei (1958: UNR, 1962: UNR-UDT, 1967: UD Ve République, 1968: UDR, 1973: UDR-URP, seit 1978: RPR) sowie unabhängige Gaullisten und kleinere Formationen, die zum gaullistischen Block gehörten (z. B. Républicains indépendants). UPF/UMP: seit 1986 gemeinsame Liste bzw. Kandidaten von UDF und RPR, 1988 unter dem Label “Union du rassemblement et du centre”, seit 1990 unter der Bezeichnung UPF, inkl. diverse Rechte, 1997 ohne die Liste P. de Villiers (2,8 %), seit 2002: UMP als Fusion von RPR, DL und Teilen der UDF. Ökologen: 1986, 1988 , 1997 und 2002 nur Les Verts, 1993 Les Verts und Génération écologie, ohne ökologische Einzelkandidaten und ohne die Formation Nouveaux écologistes. Entstehung der Linksunion

Das zweite zentrale Merkmal der Veränderung des Parteiensystems lag in der schrittweisen Herausbildung einer Parteienallianz, der Linksunion, zwischen der sozialistischen Partei (SFIO, seit 1969/1971 PS) und der PCF. Die Entwicklung eines sich konsolidierenden rechten Blocks hatte als Stimulus und Modell für die Linksparteien gewirkt, die einen linken Gegenpol zur Regierungskoalition bildeten und 1972 ein gemeinsames Regierungsprogramm präsentierten. Die Strategie der Linksunion bescherte vor allem der PS wachsende Stimmengewinne. Erstmals seit dem Zweiten Weltkrieg wurde eine nichtkommunistische Partei zur dominanten Partei der Linken. Dies war auch ein zentraler Grund dafür, dass der kommunistische Bündnispartner die Linksunion 1977 aufkündigte (BOCK 1988). Nach dem erstmaligen Wahlsieg der Linken bei Präsidentschafts- und Parlamentswahlen der V. Republik 1981 beteiligte sich die PCF jedoch mit vier Ministern an der Regierung, obwohl die PS über eine eigenständige Mehrheit in der Nationalversammlung verfügte. Aufgrund zunehmender Differenzen infolge des wirtschaftspolitischen Kurswechsel der Sozialisten 1982/83 und in europapolitischen Fragen schieden die kommunistischen Minister 1984 aus der Regierung

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aus. Erst nach dem vom Parteivorsitzenden Robert Hue 1995 eingeleiteten Reformprozess öffnete sich die PCF erneut für eine strategische Zusammenarbeit mit der PS im Rahmen der „pluralen Linken“ (gauche plurielle) und beteiligten sich 1997-2002 mit zwei Ministern an der Regierung Lionel Jospins. Das dritte Charakteristikum dieser ersten Entwicklungsphase des Parteiensystems bestand im Verschwinden der politischen Mitte. Der Aufstieg der Gaullisten und ihres kleineren Koalitionspartners, der Unabhängigen Republikanern Giscard d'Estaings, zu einem rechten Mehrheitsblock ließ Einfluss und Stärke der traditionellen Parteien der Mitte – vor allem der christdemokratischen MRP (Mouvement républicain populaire) und der Parti radical (Radikalsozialisten) – drastisch schwinden. Diese konnten nun nicht mehr – wie während der IV. Republik – mit wechselnden Koalitionen in der politischen Mitte die Regierungsbildung bestimmen. Teilweise wurden sie von den Gaullisten „aufgesogen“, teilweise vom Bipolarisierungstrend voll erfasst. So spaltete sich die klassische französische Partei der Mitte, die Parti radical 1973. Ihre beiden Nachfolgeparteien ordneten sich klar dem Links-Rechts-Schema unter.8 Auch die christdemokratischen Nachfolger der MRP (ab 1966 Centre démocrate/CD, ab 1976 Centre des démocrates sociaux/CDS) reihten sich trotz ihrer „zentristischen“ Tradition nach anfänglichem Zögern im rechten Lager ein. Kleine Parteien blieben in dieser Phase marginalisiert, die Zahl der relevanten Parteien nahm nach 1958 ab. Es bildete sich eine eindeutig bipolare Struktur ohne große Anti-System-Parteien heraus, die die zweite Phase der Entwicklung des Parteiensystems von 1974-1983/84 prägte. Von zentraler Bedeutung für diese erste Transformation des Parteiensystems sind die Institutionen der V. Republik, vor allem die 1962 per Referendum eingeführte Direktwahl des Staatspräsidenten. Die in zwei Wahlgängen durchgeführte Direktwahl schuf starke Anreize zur Lagerbildung. Unterstützt eine Partei den Präsidentschaftsbewerber einer anderen Partei im 2. Wahlgang, so kann sie als Bestandteil der majorité présidentielle mit politischem Einfluss und Ministerämtern rechnen. Auch bei den nach dem Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen durchgeführten Parlamentswahlen erhöhen sich die Chancen auf Mandate durch Wahlabsprachen zwischen Parteien des gleichen politischen Lagers für die Stichwahlen. Nach der Gründung der liberalkonservativen Union pour la démocratie française (UDF) im Jahre 1978 standen sich ein linker und ein rechter Block mit jeweils zwei in etwa gleichstarken Parteien gegenüber, auf der Linken PS und PCF, auf der Rechten RPR und UDF. Diese als „quadrille bipolaire“ bezeichnete Konstellation beherrschte fast alleine die parteipolitische Landschaft und insbesondere das Parlament. Die zweite Hälfte der 1970er und die frühen 1980er Jahre waren die Zeit der größten Konsolidierung und Vitalität dieser vier bestimmenden Parteien. In diesem Zeitraum erreichten politische Parteien den Höhepunkt ihres Einflusses auf das politische Leben der V. Republik. Wie kaum je zuvor _________________________________________________ 8

Die rechte Parti radical wurde Bestandteil der gemäßigten Rechten und trat 1978 der UDF bei. 2002 wurde sie assoziiertes Mitglied der UMP, existiert aber als Partei fort. Parteimitglieder der Parti radical sind automatisch UMP-Mitglieder. Die linksliberale Bewegung der linken Radikalen (Mouvement des radicaux de gauche/MRG), arbeitet seither eng mit der PS zusammen, seit 1998 unter dem Namen Radikale Partei der Linken (Parti radical de gauche/PRG).

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Mehrheitswahlrecht und Zwang zur Lagerbildung

Auflockerung der bipolaren Struktur

oder danach war die „quadrille bipolaire“ in der Lage, die klassische Trennlinie des französischen politischen Lebens – die ideologische Links-Rechts-Spaltung – in einer klaren Weise ins Parteiensystem zu übersetzen und zu repräsentieren. In einer dritten Phase der Entwicklung (1984 bis 2002) lockerte sich die bipolare Struktur des Parteienwettbewerbs (COLE 2000). Zentrale Merkmale dieses Wandels waren ƒ ƒ ƒ

Niedergang des PCF

Etablierung der Front national

der Niedergang der Kommunistischen Partei Frankreichs; das Aufkommen neuer Parteien, vor allem des rechtsextremen Front national, aber auch der Grünen (Les Verts); sporadische Erfolge von souveränistischen, linksextremen und Ein-PunktParteien.

Charakteristisch für diese Phase ist, dass die institutionellen Bedingungen – vor allem das Wahlrecht in zwei Wahlgängen für Präsidentschafts- und Parlamentswahlen – die bipolare Wettbewerbskonstellation auf nationaler Ebene stabilisierten und die Wandlungstendenzen begrenzten (MIDDENDORF 2002), während bei Nebenwahlen (Europawahlen, Regionalwahlen) unter Verhältniswahlrechtsbedingungen Fragmentierungstendenzen besonders deutlich zum Ausdruck kamen. Der wohl auffälligste Wandel im Parteiensystem der V. Republik kann im Niedergang der Kommunistischen Partei gesehen werden. Sie hatte zwischen 1958 und 1978 stets rund 20 % der Stimmen errungen, ab 1981 jedoch anhaltend an Wählerzuspruch verloren. 2002 blieb sie gar unter der 5-Prozent-Marke und konnte nur mit Mühe – mit Hilfe der Sozialisten – in Fraktionsstärke in die Nationalversammlung einziehen. Die Regierungsbeteiligung der PCF 1997-2002 eröffnete ihren linksextremen Konkurrenten – den trotzkistischen Splitterparteien Lutte ouvrière/LO (Arbeiterkampf) und Ligue communiste révolutionnaire/LCR (Revolutionäre kommunistische Liga) – politische Spielräume und bescherte ihnen punktuelle Wahlerfolge auf Kosten der PCF. Die zweite zentrale Änderung im Parteiensystem seit den frühen 1980er Jahren ist im Durchbruch und der nachfolgenden Stabilisierung der rechtsextremen Front national (FN) unter der Führung von Jean-Marie Le Pen zu sehen. Wie keine andere neuere Partei hat sie die Parteienlandschaft verändert und die Kalküle und Strategien der anderen Parteien beeinflusst (CHRISTADLER 1995; MAYER/PERRINEAU 1989). Sie konnte bei nationalen Parlamentswahlen seit 1986 regelmäßig zwischen rund 10 und 15 % (1997) der Stimmen erreichen. Auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems kam es in den 1990er Jahren bei Wahlen nach dem Mehrheitswahlrecht (Nationalversammlung, Departementsräte, Kommunen) immer häufiger zu Situationen, in denen die Front national im entscheidenden zweiten Wahlgang ihre Kandidaten oder Listen (bei Kommunalwahlen) aufrechterhalten konnte. Bei den Wahlen zur Assemblée nationale waren FN-Kandidaten 1988 in 13 Fällen, 1993 in 100 Fällen, 1997 aber in 132 Fällen im zweiten, entscheidenden Wahlgang präsent. Sie haben somit 1997 zur Wahlniederlage der gemäßigten Rechten beigetragen. Insgesamt hat die Zahl von Dreieckskonstellationen (triangulaires) im zweiten Wahlgang in dieser Phase zugenommen (1988: 11; 1993: 15; 1997: 79; vgl. MIDDENDORF 2002: 379), ein klarer Indikator für eine Fragmentierung und Komplexitätsstei46

gerung des Parteienwettbewerbs, der nicht mehr einfach einer bipolaren Logik gehorchen wollte. Die FN stellte somit die Parteien der gemäßigten Rechten vor schwierige strategische Bündnisprobleme. Diese hat nach anfänglichem Zögern klar Position bezogen: RPR und UDF haben jeglichen Bündnissen mit der FN eine deutliche Absage erteilt. Lediglich der ehemalige UDF-Bestandteil Démocratie libérale unter Alain Madelin (inzwischen in der UMP aufgegangen) hat nach den Erfolgen der FN bei den Regionalwahlen 1998 eine unzweideutig ablehnende Haltung zu Bündnissen mit den Rechtsextremen vermissen lassen. Das Aufkommen der 1984 gegründeten Grünen (Les Verts) bildet die dritte wichtige Neuerung im Parteiensystem seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre (BENNAHMIAS/ROCHE 1992). Einzelne spektakuläre Erfolge bei Nebenwahlen (z. B. 10,6 % bei Europawahlen 1989) konnten sie aber trotz einer anhaltenden umweltpolitischen Sensibilisierung der französischen Bevölkerung nicht dauerhaft stabilisieren. Bei nationalen Parlamentswahlen blieben sie auf bescheidenerem Niveau (2002: 4,5 % und 3 Mandate). Dank ihrer Wahlabsprachen mit den Sozialisten kamen sie 1997 auf sieben Mandate und wurden erstmals an einer nationalen Regierung unter Premierminister Lionel Jospin beteiligt. Dies war nur möglich, da auch die französischen Grünen sich nach einer jahrelangen Positionierung „jenseits von links und rechts“ Anfang der 1990er Jahre fest im linken Pol des Parteiensystems verankerten und damit die Bipolarisierungslogik der V. Republik akzeptierten. Neben den Erfolgen der Front national und der Grünen ließen sich seit den 1990er Jahren weitere Fragmentierungstendenzen im Parteiensystem beobachten. So konnten Ein-Punkt-Wahllisten, wie etwa die stark von Jägervereinigungen getragene Jäger- und Angler-„Partei“ (Chasse, Pêche, Nature, Tradition/CPNT) Erfolge erringen (rund 4 % bei den Europawahlen 1989 und 1994, 1999 gar 6,8 %). Punktuell erfolgreich waren auch „souveränistische“, europaskeptische Kandidaten und Listen, auf der Linken das Mouvement des citoyens/MDC („Bürgerbewegung“), eine Abspaltung von der Sozialistischen Partei unter der Führung von Jean-Pierre Chevènement, auf der Rechten das Mouvement pour la France/MPF („Bewegung für Frankreich“) eine europakritische, traditionalistisch-katholische Abspaltung von der UDF unter der Führung Philippe de Villiers, die vor allem bei Europawahlen in Erscheinung tritt (Europawahlen 2004: 6,7 %).9 Auch Trotzkisten konnten in den letzten Jahren mehrfach Erfolge verzeichnen, so als drei konkurrierende Präsidentschaftsbewerber 2002 zusammen auf rund 10 % kamen. Die Gründe für diese Fragmentierungstendenzen im französischen Parteiensystem sind vielfältig. Hervorzuheben sind insbesondere drei Ursachen. ƒ

Eine Pluralisierung der gesellschaftlichen Konfliktstruktur: Neben die dominante sozioökonomische Konfliktlinie, die die Linke und Rechte im Hinblick auf Fragen der Wirtschaftsordnung und der Wirtschafts- und Sozialpolitik spaltete, trat zunehmend eine soziokulturell definierte Konfliktlinie

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1999 bis 2000 war der MPF Bestandteil des ephemeren Rassemblement pour la France/RPF („Sammlungsbewegung für Frankreich“), das gemeinsam mit dem europaskeptischen dissidenten Altgaullisten Charles Pasqua gegründet worden war, der auch den Parteivorsitz übernahm.

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Aufkommen der Grünen

Protest- und Ein-Punkt-Parteien

Ursachen der Fragmentierung

ƒ

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Keine Rückkehr zum multiplen Parteiensystem

Rekonzentration des Parteiensystems seit 2002

(vgl. Kapitel 1.2.2). Sie trennt eine autoritäre und fremdenfeindliche Rechte von einer libertären, ökologischen Linken (SCHILD 2000a: 60ff.) und kommt parteipolitisch im Gegensatz zwischen der Front national und den Grünen zum Ausdruck. Die Auseinandersetzung um die europäische Integration hat eine neue Polarisierungsachse in die französische Politik gebracht (GUYOMARCH 1995; PERRINEAU 1996). Dieser Konflikt wird in erster Linie innerhalb der Parteien ausgetragen, in den 1990er Jahren vor allem in der RPR, seit der Wahlniederlage der Sozialisten 2002 in erster Linie in deren Reihen. Europakritische Abspaltungen von UDF, RPR und PS haben ihre vereinzelten Erfolge bei Nebenwahlen nicht in dauerhaften Einfluss auf nationaler Ebene ummünzen können. Ein zentraler Grund für die Fragmentierungstendenzen im Parteiensystem ist darin zu sehen, dass die nach jeder Parlamentswahl seit 1981 eingetretenen Regierungswechsel (1981, 1986, 1988, 1993, 1997, 2002) zu einer Annäherung des politisch-programmatischen Profils der gemäßigten Linken und gemäßigten Rechten geführt haben. Die Fähigkeit sowohl der Sozialisten wie der Neogaullisten bzw. der UMP, den Franzosen klar unterscheidbare politische Angebote zu unterbreiten, ihre Wähler fest und dauerhaft an sich zu binden und sie bei Wahlen zu mobilisieren, hat dadurch stark gelitten. Gleichzeitig wurden Repräsentationsräume für neue Parteiakteure – von den linksextremen Trotzkisten bis zur rechtsextremen FN – eröffnet. Angesichts einer erhöhten Wechselbereitschaft der Wähler führte dies zu verstärkten Pendelschwüngen von Wahl zu Wahl.

Insgesamt hat die Integrationskraft der großen „Altparteien“, der „quadrille bipolaire“ aus PC/PS vs. UDF/RPR, seit Beginn der 1980er Jahre deutlich abgenommen. Konnten sie und ihre Vorläufer im Zeitraum 1958-1978 bei Parlamentswahlen im Schnitt 85,3 % und im Zeitraum 1981-1988 durchschnittlich 89,8 % der Stimmen auf sich vereinigen (WILSON 1989, 68), so waren es bei der Parlamentswahl 2002 nur noch 68,6 %. Die Parteien der „quadrille bipolaire“ haben es dem Mehrheitswahlrecht auf nationaler Ebene zu verdanken, wenn sie nach wie vor die Sitze in der Nationalversammlung praktisch unter sich aufteilen können. Sie profitieren damit weiterhin von den Prämien, die das Mehrheitswahlrecht für Wahlallianzen zwischen Parteien in Aussicht stellt – Prämien, die für die jeweils stärkste Partei in jedem Lager besonders hoch sind, fallen ihre Mandatszahlen doch stark überproportional aus. Diese Fragmentierungstendenzen haben jedoch die bipolare Struktur des Parteienwettbewerbs nicht durch eine neue multipolare Struktur auf nationaler Ebene ersetzen können. Mehrheitsbildungen in einer revitalisierten Mitte des politischen Spektrums konnten sich nicht durchsetzen. Die Kombination von Präsidentschafts- und Parlamentswahlen im Jahr 2002 hat zu einer Rekonzentration des Parteiensystems geführt und den Abstand zwischen den großen und kleineren Parteien vergrößert. Dies sind die zentralen Charakteristika einer vierten Transformation des Parteiensystems. Zwei Entwicklungen sind hervorzuheben: die Entstehung einer großen Partei der gemä48

ßigten Rechten und der Bedeutungsrückgang nicht-bündnis- und regierungsfähiger Parteien: von der Front national bis zu den trotzkistischen Parteien. Anlässlich der Präsidentschaftswahl 2002 zeigte sich erneut der enge Zusammenhang zwischen Parteiensystemwandel und dieser nur scheinbar „parteifernen“ Wahl. Diese wirkte auch 2002 als Kristallisationspunkt für eine Umgruppierung der Parteienlandschaft. Deren zentrales Charakteristikum besteht in der Neugründung der „Union für eine Volksbewegung“ (Union pour un mouvement populaire/UMP). Diese zwischen dem 1. und 2. Wahlgang der Präsidentschaftswahl 2002 aus der Taufe gehobene Partei wurde aus der neogaullistischen RPR, der 1998 von der UDF abgespaltenen Liberalen Demokratie (Démocratie libérale/DL) und „Überläufern“ aus der weiterhin fortexistierenden UDF gebildet (s.u.) Sie hat auf Anhieb eine dominante Position auf der gemäßigten Rechten erreicht (33,3 % bei den Parlamentswahlen 2002), die an jene der Gaullisten in der Frühphase der V. Republik erinnert. Für die gemäßigte Rechte hat sich die Situation insofern deutlich vereinfacht, als die Front national bei der Parlamentswahl 2002 mit 11,3 % der Stimmen deutlich seltener als 1997 ihre Kandidaten in die Stichwahl schicken konnte (in 37 Fällen 2002 im Vergleich zu 132 Fällen 1997). Die Zahl der tripolaren Wettbewerbskonstellationen (triangulaires) im zweiten Wahlgang der Parlamentswahlen hat insgesamt stark abgenommen, von 79 im Jahre 1997 auf 10 im Jahre 2002 (MIDDENDORF 2002: 379). Auch auf der linken Seite des politischen Spektrums ist es zu einer zunehmend klaren Dominanzstellung der PS gekommen. Der Niedergang der PCF setzte sich in den Parlamentswahlen 2002 fort und auch die Trotzkisten konnten bei dieser Wahl ihre bei der Präsidentenwahl zuvor erzielten Ergebnisse nicht annähernd erreichen. Die dominante Stellung der PS wurde anlässlich der Europawahlen 2004 (28,9 %) und bei den Regionalwahlen 2004 bestätigt, als die Linke unter Führung der PS 21 von 22 Regionen gewinnen konnte. Diese Erfolge beruhen allerdings weniger auf eigener Stärke als vielmehr auf der Schwäche ihrer grünen und kommunistischen Partner der „pluralen Linken“. 1.3.3 Die französischen Parteien im Einzelnen 1.3.3.1

Die PCF

Die PCF wurde 1920 auf dem Kongress der sozialistischen SFIO in Tours gegründet. Sie spaltete sich nicht – wie in anderen europäischen Staaten – als Minderheitsflügel von der sozialistischen Partei ab, sondern stellte die Mehrheit. Aufgrund ihrer bedingungslosen Moskauhörigkeit verlor die PCF jedoch rasch an Ansehen, Wählern und Mitgliedern. Ihre Isolierung konnte sie erst durch die Unterstützung der Volksfrontregierung (1936-38) unter Leitung des Sozialisten Léon Blum durchbrechen. Die IV. Republik, insbesondere die ersten Nachkriegsjahre, können als das „goldene Zeitalter“ der französischen Kommunisten betrachtet werden (COURTOIS/LAZAR 2000: Kapitel V u. VI). Das große Ansehen und der politische Einfluss der PCF nach dem Zweiten Weltkrieg waren vor allem eine Folge des opferreichen Engagements in der Résistance gegen die nationalsozialistischen Be49

Keine Rückkehr zum multipolaren Parteiensystem

IV. Republik – „goldenes Zeitalter“ des PCF

Kommunistische „Gegengesellschaft“

Abstieg des PCF

satzer. Bei der Parlamentswahl 1946 wurde die PCF mit 28,6 % der Stimmen stärkste politische Kraft in Frankreich. Sie beteiligte sich an der provisorischen Regierung de Gaulles (1945-46) – ihre erste Regierungsbeteiligung überhaupt – und bildete nach dessen Rücktritt zusammen mit der SFIO und der christdemokratischen MRP 1946-47 die erste Regierung der IV. Republik. Nachdem ihre Minister zu Beginn des Kalten Krieges vom sozialistischen Ministerpräsidenten Ramadier aus dem Kabinett entlassen worden waren, befand sich die PCF von 1948-1962 erneut in der politischen Isolierung. Über weite Strecken der Nachkriegszeit war die PCF die mitgliederstärkste französische Partei. Mit Wahlergebnissen um 25 % während der IV. Republik und um 20 % zwischen 1958 und Mitte der 1970er Jahre war sie stets die stärkste Partei der Linken. Ihr politisches Gewicht verdankte sie nicht zuletzt der Tatsache, dass sie eine Art „Gegengesellschaft“ aufbauen konnte. Ihr gesellschaftlicher Einfluss beruhte auf vielen Pfeilern: auf einer ganzen Reihe von parteinahen Vorfeldorganisationen bzw. „Transmissionsriemen“ – vor allem der kommunistischen Gewerkschaft CGT (Confédération générale du travail) und der kommunistischen Jugend- und Studentenorganisation –, auf ihrer Parteipresse, insbesondere der auflagenstarken Tageszeitung L’Humanité, auf einer überlegenen Organisationsstärke und der höchsten Zahl hauptamtlicher Mitarbeiter aller Parteien, auf der intensiven Betreuung und Schulung ihrer Parteimitglieder, auf einer starken Verankerung auf kommunaler Ebene und nicht zuletzt auf der politischen Unterstützung durch zahlreiche angesehene französische Intellektuelle und Künstler. Im Parteiensystem konnten sie eine wichtige „Volkstribun“Funktion als Anwalt benachteiligter Bevölkerungsgruppen wahrnehmen (LAVAU 1981). Seit Ende der 1970er, Anfang der 1980er Jahre hat sich diese Situation nachhaltig gewandelt. Die PCF hat einen drastischen Rückgang und eine zunehmende Überalterung ihrer Mitgliedschaft erlebt. Die Sozialisten haben die Rolle als wichtigste Partei der Linken von den Kommunisten übernommen. Der Einfluss der kommunistischen Gegenkultur und -gesellschaft ist drastisch geschwunden, stabile kommunistische Netzwerke in ihren Hochburgen, etwa dem ehedem „roten Gürtel“ um Paris, haben sich tendenziell aufgelöst. Die „organische“ Bindung der kommunistische Gewerkschaft CGT an die Partei wurde 1996 gelockert. Die Parteizeitung Humanité ist von Auflagen- und Leserschwund geplagt. Die französischen Intellektuellen kehrten der Partei seit Ende der 1970er Jahre den Rücken. Und die Regierungsbeteiligung 1997-2002 führte zum fast vollständigen Verlust ihrer früheren „Tribun-Funktion“ als Anwalt und Sprachrohr für politische Unzufriedenheit der „kleinen Leute“ und der sozial Benachteiligten. Diese Funktion war schon in den 1980er Jahren viel erfolgreicher von der rechtsextremen Front national wahrgenommen worden, seit den 1990er Jahren dann zeitweise durch die beiden linksextremen, trotzkistischen Parteien Lutte ouvrière/LO (Arbeiterkampf) unter Führung von Arlette Laguiller und der Ligue communiste révolutionnaire/LCR (Revolutionäre Kommunistische Liga) unter Alain Krivine. Beide machten der PCF auf deren ureigenstem Terrain erfolgreich Konkurrenz. Deren Präsidentschaftskandidaten schnitten 2002 gar beide besser ab als der kommunistische Kandidat Robert Hue – Arlette Laguiller, LO, 5,7 %, Olivier Besancenot, LCR, 4,3 %. Trotz hoher Sympathiewerte und trotz des unter sei50

nem Parteivorsitz (1994-2001) gesteuerten Reformkurs kam Hue lediglich auf 3,4 % der Stimmen im ersten Wahlgang der Präsidentschaftswahl 2002 – ein elektorales Desaster für die PCF. Die Parti communiste français befindet sich somit heute in einer zunehmend marginalen Rolle in der französischen Politik. Einen weit reichenden – und konfliktgeladenen – parteiinternen Wandel hatte der Wechsel an der Parteispitze auf dem 28. Parteikongress im Januar 1994 zur Folge. Der langjährige, moskautreue Generalsekretär Georges Marchais wurde von Robert Hue abgelöst, der bis 2001 als Parteivorsitzender (Nationalsekretär) amtierte. Im Außenverhältnis brachte der Reformkurs eine Erneuerung des Bündnisses mit der PS. Aber auch das innere Funktionieren der Partei änderte sich nachhaltig. Der Parteikongress im Januar 1994 rief zur „Überwindung“ des „demokratischen Zentralismus“ auf (L'Humanité v. 31.1.1994: S. IX), das heißt der streng hierarchischen parteiinternen Entscheidungsprozesse von oben nach unten – vom politischen Entscheidungszentrum der Partei, dem Politbüro (1994 umbenannt in Nationalbüro), über das Zentralkomitee (ab 1994: Nationalkomitee) bis hinunter zur Basiseinheit der kommunistischen Partei, den Zellen (Betriebs- und Ortszellen). Heute wird eine pluralistische Diskussion toleriert und die Mitglieder dürfen über wichtige Parteiangelegenheiten abstimmen, so 1997 über die Beteiligung kommunistischer Minister an der Regierung Jospin und dann 2002 über den Präsidentschaftskandidaten der Partei, als sich der „Modernisierer“ Robert Hue durchsetzen konnte. Die 2001 und 2002 reformierten und auf zwei Ebenen reduzierten Führungsgremien der Partei (Nationalrat und Exekutivkollegium) sollen den Meinungspluralismus innerhalb der Partei widerspiegeln (GREFFET 2001: 115). An der Wahlurne hat sich die schwierige Gratwanderung der Partei zwischen innerer Erneuerung und Traditionspflege, zwischen der neuerlichen Öffnung für Linksbündnisse inklusive Regierungsbeteiligung und dem oppositionellen Gestus als Partner sozialer (Protest-)Bewegungen nicht ausgezahlt. Der anhaltende Niedergang der PCF hat tiefliegende Ursachen. Soziologisch betrachtet, hat das Schrumpfen der Arbeiterklasse und die wachsende Bedeutung und innere Differenzierung der neuen, abhängig beschäftigten Mittelschichten Arbeiterparteien auf Klassenbasis nicht nur in Frankreich vor erhebliche Herausforderungen gestellt. Ab Ende der 1970er Jahre geriet die PCF infolge der in Frankreich vergleichsweise spät, aber um so massiver einsetzende Diskreditierung des realen Sozialismus sowjetischer Prägung zunehmend in die ideologische Defensive. Das Ende des „realen Sozialismus“ und der Zusammenbruch der UdSSR taten ein Übriges, die ideologischen Orientierungsprobleme einer über Jahrzehnte moskauhörigen Partei zu verschärfen. Der PCF gelingt es seit Jahren immer weniger, ihre Mitgliedschaft und Wählerschaft zu erneuern. Der Reformkurs seit Mitte der 1990er hat die traditionelle Wählerklientel irritiert und reduziert, ohne ihr neue Wählerschichten zu erschließen. Im Gegensatz zu früheren Perioden sind junge Wähler, Arbeiter und kleine Angestellte in der Wählerschaft der PCF nicht mehr überrepräsentiert. Ihre Wählerschaft ist überaltert, genau wie ihre Mitglieder. Auch hat sie ihre lokale Machtbasis schrittweise verloren (BRÉCHON 2004: 208). Nicht eine einzige Stadt über 100.000 Einwohnern wird heute noch von einem kommunistischen 51

Wechselnde Strategien – bleibender Misserfolg

Ursachen des Niedergangs

Kampf ums Überleben

Bürgermeister regiert. Mit dem Verlust der logistischen und personellen Ressourcen auf lokaler Ebene wird ein empfindlicher Lebensnerv der Partei berührt. Ihre Attraktivität als Bündnispartner für die Sozialisten beruhte nicht zuletzt auf starken lokalen Bastionen. Die Partei befindet sich nach ihren Wahlniederlagen im Jahre 2002 in ihrer schwersten Krise seit Beginn der V. Republik. Einen eigenen, erkennbaren programmatischen und strategischen Platz im französischen Parteiensystem zu finden – zwischen der PS auf der einen Seite und linksextremen Parteien (im Bündnis mit sozialen Bewegungen und Protestgruppen) auf der anderen Seite – ist der PCF bislang nicht gelungen. Die einst stärkste französische Partei kämpft derzeit um ihr Überleben. 1.3.3.2

Späte Entstehung einer sozialistischen Partei

Krise und Scheitern der SFIO

Der Weg zur Macht: linkes Programm, linke Bündnisstrategie

Die Sozialistische Partei SFIO – PS

Die Vorläuferpartei der Parti Socialiste (PS), die SFIO (Section Française de l'Internationale Ouvrière), entstand vergleichsweise spät, im Jahre 1905. Ihre Sternstunde in der III. Republik erlebte die Partei während der Amtszeit der sozialreformerischen Volksfrontregierung 1936-37 unter Führung ihres Vorsitzenden Léon Blum. Während der IV. Republik war die SFIO bis auf fünf Jahre regelmäßig an Koalitionsregierungen beteiligt. Ganz anders nach dem Regimewechsel 1958: Die SFIO durchlebte eine lange Krisenperiode, war nach Januar 1959 nie an der nationalen Regierung beteiligt und machte 1969 den Weg frei für einen politischen Neubeginn unter dem Etikett „Nouveau parti socialiste“. Die SFIO war eine Partei der IV. Republik geblieben und versuchte vergeblich, mittels einer zentristischen Strategie Mehrheiten für eine Mitte-Links-Regierung unter Ausschluss der PCF zu finden. Die Bipolarisierungsdynamik des Parteienwettbewerbs ließ jedoch die politische Mitte schwinden – und damit die potentiellen Koalitionspartner der SFIO, etwa die christdemokratische MRP. Die SFIO erlebte ihr „elektorales Waterloo“ (PORTELLI 2001: 87) 1969 mit der Präsidentschaftskandidatur von Gaston Defferre (5 %). Im Verlauf der 1960er Jahre hatte sich gezeigt, dass die Linke immer dort erfolgreich war, wo ein gemeinsames Handeln der sozialistischen und kommunistischen Partei zustande kam. Seit 1962 gab es Wahlabsprachen zwischen Sozialisten und Kommunisten für den zweiten Wahlgang der Parlamentswahlen. Bei der Präsidentschaftswahl von 1965 konnte der gemeinsame Kandidat der Linken, François Mitterrand, einen Achtungserfolg gegen de Gaulle erzielen (45,5 %). Die Schwäche der SFIO machte den Weg frei für eine Neugründungsphase der sozialistischen Linken. Sie führte über das 1965 gegründete Wahlkartell linker Parteien, die Fédération de la Gauche Démocrate et Socialiste (FGDS), über die Zwischenstation der Nouveau Parti Socialiste (1969) im Jahre 1971 zur Parti Socialiste (PS). Auf ihrem Parteitag in Epinay stieß die kleine linke Gruppierung Convention des Institutions Républicaines (CIR) von François Mitterrand zur PS. Diese erlebte unter Führung von Mitterrand einen rasanten Aufstieg

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zur stärksten Linkspartei und überflügelte die PCF, was der SFIO nach 1945 nie gelungen war. Zwei Hauptgründe sind für diese Erneuerung der nichtkommunistischen Linken in Frankreich zu nennen: zum einen eine programmatische Erneuerung und „Linksverschiebung“ mit deutlich antikapitalistischer Stoßrichtung, die im politischen Klima der Nach-68er-Zeit auf große Zustimmung stieß; zum anderen – und mit der programmatischen Entwicklung eng verbunden – die Bündnisstrategie mit der PCF. Die beiden Parteien verabschiedeten 1972 ein konkretes gemeinsames Regierungsprogramm. Die PS entwickelte sich in den 1970er und noch stärker in den 1980er Jahren zur unangefochten stärksten Partei der französischen Linken. Einen zentralen Einschnitt in der Parteientwicklung stellte der Wahlsieg Mitterrands bei der Präsidentschaftswahl 1981 (51,8 %) und das Erreichen einer absoluten Mehrheit der Sitze für die PS in der darauffolgenden Parlamentswahl im Juni 1981 dar. Niemals zuvor waren die französischen Sozialisten in der V. Republik auf der nationalen Ebene an der Macht. Hatten sie sich von Januar 1959 bis Juni 1981 permanent in der Opposition befunden, so waren die Sozialisten in den folgenden 21 Jahren insgesamt 15 Jahre dominante Regierungspartei (1981-1986, 1988-1993, 1997-2002) und stellten über 14 Jahre hinweg den Staatspräsidenten (19811995). Notwendigerweise musste die ungewohnte Rolle als Regierungspartei die Identität der PS verändern (BERGOUNIOUX/GRUNBERG 1992; PORTELLI 2001: 107-134; SCHÄFER 1989). Die PS sicherte als „Partei des Präsidenten“ dem Amtsinhaber François Mitterrand verlässliche parlamentarische Mehrheiten. Einen großen Einfluss auf die Regierungsarbeit hatte die Partei jedoch kaum. Die wichtigen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse verlagerten sich weg von der Partei hin zur Parlamentsfraktion und der Regierung. Eine programmatische Verarbeitung der Regierungserfahrung nach 1981 fand erst auf dem Parteikongress in Paris 1991 statt, auf dem die PS sich von ihrer antikapitalistischen Klassenkampfrhetorik der 1970er Jahre verabschiedete und als reformistische Linkspartei präsentierte. Die durch rund zehn Jahre Machtausübung programmatisch ausgezehrte Partei erlebte – nicht zuletzt infolge von Parteienfinanzierungsskandalen – Anfang der 1990er einen deutlichen Rückgang ihrer Stimmenanteile (17,5 % bei den Parlamentswahlen 1993, 14,5% bei den Europawahlen 1994). In der Endphase der Ära Mitterrand, ab Anfang der 1990er Jahre, erlebte die PS eine Art „Erbfolgekrieg“. Von 1992 bis 1995 wechselte der Parteivorsitz infolge innerparteilicher Strömungskämpfe nicht weniger als viermal (s. Tabelle 2). Erst wenige Monate vor den Präsidentschaftswahlen von 1995 konnte die Partei mit dem früheren Parteivorsitzenden von 1981 bis 1988, Lionel Jospin, einen Kandidaten designieren – erstmals in der Parteigeschichte per Mitgliederentscheid (3.2.1995).

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Die neue Rolle als Regierungspartei

Konflikte um Mitterrand-Nachfolge

Tabelle 2: Die Parteivorsitzenden von PS und SFIO seit 1944 Daniel Mayer (1944-1946) Guy Mollet (1946-1969) Alain Savary (1969-1971) François Mitterrand (19711981)

Lionel Jospin (1981-1988) Pierre Mauroy (1988-1992) Laurent Fabius (1992-1993) Michel Rocard (1993-1994)

Henri Emmanuelli (1994-1995) Lionel Jospin (1995-1997) François Hollande (seit 1997)

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Erneuerung der Partei unter Jospin

Im Herbst 1995, nach einem guten Abschneiden als Präsidentschaftsbewerber (47,4 % im zweiten Wahlgang), übernahm Jospin auch die Parteiführung, wiederum per Mitgliederentscheid. Dadurch war die Führungsfrage in der PS nach einer turbulenten innerparteilichen Übergangsphase für einige Zeit gelöst. Wie meist in Oppositionszeiten, war auch 1993-1997 eine programmatische Linksverschiebung des Parteidiskurses zu erkennen. Neben einen wirtschaftspolitischen Realismus traten wiederbelebte Elemente eines staatsfixierten politischen Voluntarismus, so in Form der später realisierten Vorschläge für ein staatliches Beschäftigungsprogramm für arbeitslose Jugendliche und eine staatlich verordnete 35-Stunden-Woche. Zur Verwirklichung dieser Ziele erneuerte Lionel Jospin die Bündnisstrategie der PS, indem er über die traditionellen Partner der Sozialisten hinaus erstmals auch die Grünen durch Wahlabsprachen in das Lager der „Regierungslinken“ einband. Der Wahlsieg der Linken 1997 und die politischen wie wirtschaftlichen Erfolge Jospins als Regierungschef (Sinken der Arbeitslosigkeit) machten ihn zum unangefochtenen Präsidentschaftsbewerber der Sozialisten für die Wahl 2002. Ihm wurde jedoch die Zersplitterung der Linken im 1. Wahlgang zum Verhängnis. Nicht weniger als sieben linke Bewerber machten Lionel Jospin Konkurrenz, so dass er schon im ersten Wahlgang scheiterte (16,3 %), obwohl er im zweiten Wahlgang durchaus Chancen besessen hätte.10 Das traumatische Erlebnis der verlorenen Präsidentschaftswahl 2002 hat die Sozialisten in eine tiefe Orientierungskrise gestürzt und – wie stets nach schweren Wahlniederlagen – die innerparteilichen Auseinandersetzungen angeheizt. Wie schon nach der Wahlniederlage 1993 sind erneut Grundsatzfragen über Kandidat, Bündnisstrategie und Programm zu beantworten. In vielerlei Hinsicht – nicht nur ideologisch-programmatisch – kann man in der Sozialistischen Partei (PS) und ihrer Vorläuferin (SFIO) geradezu ein Gegenbild zur PCF sehen. Sie waren und sind Wähler- und keine Mitgliederparteien. Die PS erreichte ihren Höhepunkt 1982 mit ca. 213.000 Mitgliedern (POR_________________________________________________ 10

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Drei trotzkistische Kandidaten, die zusammen über 10 % der Stimmen erhielten, sowie vier Kandidaten der „Regierungslinken“: der Kommunist Robert Hue, der Grüne Noɺl Mamère, der Ex-Sozialist Jean-Pierre Chevènement, Gründer des linksrepublikanischen Mouvement des citoyens und Innenminister in der Regierung Jospin, und Christiane Taubira für das linksliberale „Anhängsel“ der PS, die Parti Radical de Gauche, die seit 1981 keinen einen eigenen Präsidentschaftskandidaten ins Rennen geschickt hatte.

TELLI 1998: 137). Heute wird die Zahl der Mitglieder auf etwa 110.000-150.000 geschätzt (BILLORDO 2003: 147; PORTELLI 2001: 102). Das Machtzentrum lag im Falle der SFIO bei den gewählten Mandatsträger, auf lokaler Ebene und vor allem in der nationalen Parlamentsfraktion. Die PS zeichnete sich hingegen durch eine stärkere Stellung der Parteiführung aus. Die geringen Mitgliederzahlen und spärlichen Finanzressourcen ließen den Aufbau einer schlagkräftigen Organisation und einer starken Parteizentrale nicht zu. Was die SFIO und die PS stets besonders markant von anderen sozialistischen und sozialdemokratischen Parteien in Europa unterschied, war das Fehlen einer engen Verbindung zu den Gewerkschaften. Als Konsequenz dieser Situation fehlte den Sozialisten die Gewerkschaftsbasis als Rekrutierungsfeld für Parteimitglieder und Mandatsträger. Für das interne Funktionieren der PS ist ihre Aufgliederung in einzelne Strömungen (courants) zentral. Diese sind entsprechend ihrer Stärke (gemessen an dem Zuspruch, den ihre Leitanträge für Parteitage finden) in den Führungsgremien der Partei repräsentiert. Die Bedeutung der Strömungen für das Parteileben hat im Vergleich zu den 1970er und 1980er Jahren eher abgenommen. Sie sind teilweise reine „Startrampen für mögliche présidentiables“ (STEPHAN 2000, 161). Heute existieren jenseits des Mehrheitsblocks um den Parteivorsitzenden Hollande zwei linke Minderheitenströmungen, Nouveau Parti Socialiste (Arnaud Montebourg, Vincent Peillon) und Nouveau Monde (Jean-Luc Mélenchon, Henri Emmanuelli). Beiden gemeinsam ist ihre Globalisierungskritik und ihre skeptische Einschätzung der marktliberalen Ausrichtung der EU. Seit dem Machtverlust 2002 hat die linke Minderheit innerparteilich an Terrain gewonnen, nicht zuletzt dank ihrer ablehnenden Haltung zur EU-Verfassung. Der zuvor als eher sozialliberal geltende ehemalige Premierminister Laurent Fabius hat die EU-Verfassungsreferendumskampagne und seine Positionierung als Wortführer im Lager der Verfassungsgegner genutzt, um sich als potentieller Präsidentschaftskandidat eines breiten Linksbündnisses unter Einschluss von Globalisierungskritikern und Kräften der extremen, trotzkistischen Linken in Szene zu setzen. Ähnlich wie sein Ziehvater François Mitterrand versucht er offenbar, dank einer Akzentierung linker Programmatik und dank einer linken Bündnisstrategie den Elysée-Palast zu erobern. Der Conseil national (Nationalrat) bildet das höchste Entscheidungsgremium zwischen den Parteitagen. Er wird auf dem im 3-Jahres-Rhythmus stattfindenden Parteitag (congrès national) bestimmt. Der Conseil national wählt aus seiner Mitte das bureau national (Nationalbüro). Die fédérations bilden die Organisationseinheit der Partei auf der Ebene des Departements. Basiseinheit der Partei ist die Sektion (section), die auf geographischer Basis, als Unternehmensoder Universitätssektion oder auf berufsgruppenspezifischer Basis gebildet werden kann. Im Zuge der Einführung direktdemokratischer Elemente in das Parteileben wird der Parteivorsitzende (premier secrétaire) seit 1995 direkt von den Parteimitgliedern bestimmt. Auf allen Parteiebenen gilt eine Frauenquote: Listen für die Besetzung von Führungsgremien müssen mindestens 40 % Frauen enthalten. Von ihrer Mitgliederbasis her war die PS nie eine Arbeiterpartei und ist es heute mit 5 % Arbeiteranteil weniger denn je. Vorherrschend waren und sind Angehörige der neuen (lohnabhängigen) Mittelschichten, darunter vor allem

55

Die organisatorische Schwäche des französischen Sozialismus

Organisationsaufbau

Wählerbasis einer „Volkspartei“

Angestellte aus dem öffentlichen Dienst, kleine und mittlere Beamte und besonders stark Lehrberufe (Schul- und Hochschullehrer/innen, 1998 allein 23 % der Parteimitglieder). Neben einer „Verbürgerlichung“ der Mitgliedschaft ist auch ein deutlich steigender Altersdurchschnitt zu beobachten (PORTELLI 2001: 97). Die Wählerschaft der PS ähnelt dem Bevölkerungsdurchschnitt weit stärker als diejenigen anderer französischer Parteien. Die PS hat sich auf der Wählerebene zu einer Volkspartei („catch-all party“) entwickelt (GRUNBERG/CHICHE 1995: 193). Ihre Wählerschaft setzt sich überwiegend aus Lohnabhängigen zusammen, vor allem aus den neuen Mittelschichten. Bei Landwirten, den alten Mittelschichten (Kleingewerbetreibende, Kleinhändler usw.) und bei Angehörigen freier Berufe dagegen ist die PS unterrepräsentiert. Im Gegensatz zur PCF hatten die Sozialisten nie eine ausgeprägte Arbeiterbasis in ihrer Wählerschaft. Die Wählerschaft hat sich seit den 1970er Jahren „feminisiert“: Seit 1988 wählen Frauen in stärkerem Ausmaß die PS als Männer. Im Gegensatz zur Mitgliedschaft ist die Wählerschaft der PS nicht überaltert. Bei den Parlamentswahlen 2002 hat sie in der jüngsten Altersgruppe der 18-24-Jährigen sogar mit Abstand das beste Ergebnis aller Parteien erzielt. Tabelle 3: Soziologie des Wahlverhaltens, Parlamentswahl 2002 (1. Wahlgang, in Prozent) Ex. PC Linke Gesamt Geschlecht Männlich weiblich Alter 18-24 25-34 35-44 45-59 60-66 70-... Beruf Landwirt Handwerker/ Kleinhändler Freie Berufe/ leitende Angestellte Mittlere Angestellte Kleine Angestellte Arbeiter

PSDVG

Verts. UDF UMP FN Sonstige Gesamt

3

5

27

5

5

33

11

11

100

3 3

5 4

26 27

5 4

4 6

33 34

13 10

11 12

100 100

7 2 4 2 1 2

2 3 6 7 8 3

34 27 27 30 24 18

9 6 5 4 2 2

2 3 5 3 10 6

23 32 29 31 35 50

6 13 13 13 9 10

17 14 11 10 11 9

100 100 100 100 100 100

1

0

14

0

4

46

0

35

100

4

5

18

6

9

35

12

11

100

3

6

31

6

5

30

7

12

100

3

6

31

6

3

35

9

7

100

3

5

26

4

3

30

20

9

100

3

6

31

5

1

26

15

13

100

Quelle: IPSOS-Umfrage, in: Le Figaro, 12.06.02.

56

1.3.3.3

Gaullisten und UMP

Die wichtigste Innovation im französischen Parteiensystem der V. Republik war die erfolgreiche Etablierung einer gaullistischen Partei. Sie firmierte unter verschiedenen Parteinamen, am längsten – 1976-2002 – unter der Bezeichnung Rassemblement pour la République (RPR, s. Tabelle 4). Der organisierte Gaullismus wies im Vergleich zur traditionellen, von Notabeln geprägten französischen Rechten eine Reihe origineller Züge auf. An erster Stelle ist die Figur Charles de Gaulles zu nennen, zu der die Partei eine besondere Beziehung pflegte. Seine Rolle als politische Führungsfigur des Freien Frankreich gegen die nationalsozialistischen Besatzer verlieh ihm eine außergewöhnliche historische Legitimation. Verbunden mit seiner charismatischen Ausstrahlung begründete dies nicht nur seinen Führungsanspruch, sondern auch ein persönliches Treueverhältnis der zentralen Persönlichkeiten des historischen Gaullismus zum General und eine treue Ergebenheit seiner Parteianhänger. Die Partei besaß im Verhältnis zum ersten Präsidenten der V. Republik keinerlei Autonomie. Ihr Daseinszweck war die Unterstützung seiner Politik, nicht die Diskussion und Entwicklung einer eigenständigen Programmatik. Daraus ergab sich eine zweite Besonderheit. Die gaullistischen Nationalversammlungsabgeordneten übten sich in strenger Fraktionsdisziplin – ganz im Gegensatz zur parlamentarischen Tradition der gemäßigten französischen Rechten. Eine dritte Besonderheit bestand in einer im Vergleich zu dieser größeren Mitgliedschaft und Organisationsstärke der Gaullisten. Eine besondere Originalität konnte auch das politische Programm der Gaullisten beanspruchen: Es ging um nichts weniger als die Rekonstruktion von Frankreichs Größe nach dem Zusammenbruch von 1940. Diese führte über den Weg eines nach innen wie außen starken Staates. Charakteristisch waren ein politischer Voluntarismus und Dirigismus in der Wirtschaftspolitik, gepaart mit einer nach nationaler Unabhängigkeit strebenden Außenpolitik, gestützt auf eine nationale Atombewaffnung. Ergänzt wurde diese programmatische Mischung um soziale Akzente des Gaullismus, der sich als schichtenübergreifende Sammlungsbewegung verstand. Dies spiegelte sich auch in der sozialen Zusammensetzung seiner Wählerschaft, die in den 1960er Jahren einen klassenübergreifenden Charakter besaß. Die gaullistische Partei hatte bei Arbeitern kaum weniger Erfolge als bei bürgerlichen Wählerschichten. Von diesem besonderen programmatischen, wahl- und organisationssoziologischen Profil entfernten sich die aufeinander folgenden gaullistischen Formationen immer mehr. Die langjährige (neo-)gaullistische Führungspersönlichkeit, der derzeitige Staatspräsident Jacques Chirac, hat nicht ansatzweise die politische Autorität wie de Gaulle; das monolithische Funktionieren der Partei gehörte ab Ende der 1980er Jahre der Vergangenheit an; programmatisch haben sich die Neogaullisten der RPR seit Anfang der 1980er Jahre mit ihrer wirtschaftspolitisch liberalen und proeuropäischen Wende der UDF angenähert. Gleiches gilt für das Profil ihrer Wählerschaft, das demjenigen anderer Mitte-Rechts-Parteien soziologisch immer stärker entsprach. Die RPR hat im Vergleich zu ihren Vorläuferparteien an originellen Zügen eingebüßt. Sie hat sich gewissermaßen „banalisiert“. So kann es als folgerichtig erscheinen, dass sie sich 2002 dafür entschieden hat, mit Teilen der UDF gemeinsam eine große Partei der bürgerlichen Rechten nach dem 57

Prozess der „Banalisierung“

RPF – Kampf gegen die IV. Republik

Aufstieg der gaullistischen Partei

Vorbild der spanischen Partido Popular (PP) zu gründen (UMP, Union pour un mouvement populaire) und sich zugunsten dieser neuen Formation aufzulösen. Die erste von General de Gaulle begründete gaullistische Partei der Nachkriegszeit, die RPF (Rassemblement du peuple français), entstand im Jahr 1947. Sie sollte ihm als Werkzeug dienen, die IV. Republik zu bekämpfen. Die RPF löste sich 1955 praktisch wieder auf. Es war deutlich geworden war, dass sich die IV. Republik nicht mittels einer gaullistischen Massenbewegung aus den Angeln heben lassen würde. Erst die durch den eskalierenden Algerienkrieg ausgelöste Regimekrise der IV. Republik und die Gefahr eines Bürgerkrieges brachten de Gaulle 1958 die Gelegenheit, eine seinen Vorstellungen entsprechende Verfassung durchzusetzen. Aber auch im politischen System der V. Republik war für de Gaulle die Herrschaftsausübung ohne das Instrument einer starken Regierungspartei unmöglich. Die zur bedingungslosen Unterstützung seiner Politik und zur Verteidigung der neuen Institutionen der V. Republik gegründete UNR (Union pour la nouvelle République) entwickelte sich innerhalb eines Jahrzehnts unter verschiedenen Namen zur (wähler-)stärksten Partei Frankreichs und zur hegemonialen Kraft der Rechten. Tabelle 4: Parteinamen der Gaullisten seit 1947 Rassemblement du peuple français (RPF) Union pour la nouvelle République (UNR) Union pour la nouvelle République-Union démocratique du travail (UNR-UDT) (nach Fusion mit der linksgaullistischen UDT) Union des démocrates pour la Ve République (UD-Ve) Union pour la défense de la République (UDR) Union des démocrates pour la République (UDR) Rassemblement pour la République (RPR) Union pour un mouvement populaire (UMP)

1947-1955 1958-1962 1962-1967

1967-1968 1968-1971 1971-1976 1971-2002 2002 -

Quelle: Eigene Zusammenstellung. Organisierter Gaullismus nach de Gaulle

Die gaullistische Partei vermochte das Ende der politischen Karriere de Gaulles zu überstehen. Ihre dominierende Stellung auf der politischen Rechten verlor sie jedoch schrittweise. Die Wahl des ersten Nicht-Gaullisten – Valéry Giscard d'Estaing – zum Staatspräsidenten im Jahr 1974 brachte einen Zwang zur Neudefinition ihrer politischen Rolle mit sich – sie war erstmals in der V. Republik, nicht mehr die Partei des Präsidenten. Die damit verbundene parteiinterne Krise führte 1976 zur Gründung einer neuen, neogaullistischen Partei, der Rassemblement pour la République (RPR) unter Leitung von Jacques Chirac. Die RPR unterschied sich von ihren Vorläufern vor allem auf wirtschaftspolitischem Gebiet. Mit ihrer neoliberalen Wende der 1980er Jahre nahm sie Abschied von Vorstellungen einer starken und dirigistischen Rolle des Staates im Wirtschaftsgeschehen und setzte in ihrer Regierungszeit 1986-1988 und 19931997 auf Privatisierungen von Staatsunternehmen und Marktliberalisierung (z. B. Telekommunikation, Luftverkehr). Auch wurde die außenpolitische Haltung im Verlauf der 1980er Jahre sowohl proeuropäischer als auch atlantischer 58

als zuvor. Mit diesem veränderten programmatischen Profil sprach sie die Wählerklientel der traditionellen Rechten an und verlor die Volkspartei-Merkmale der 1960er Jahre. Organisatorisch unterschied sich die RPR von ihren Vorläufern (abgesehen von der RPF) dadurch, dass sie mit einem gewissen Erfolg versuchte, ihre Mitgliederbasis auszuweiten und einen schlagkräftigen Parteiapparat aufzubauen. Colette Ysmal schätzte die Zahl der Mitglieder im Jahre 1986 auf 98.000 (YSMAL 1989: 167). Ihre Nachfolgepartei UMP (Union pour un mouvement populaire) gab anlässlich der Direktwahl ihres neuen Parteivorsitzenden Nicolas Sarkozy im Jahre 2004 eine Mitgliederstärke von 133.000 an.11 In der Mitgliedschaft der RPR dominierten die Mittelschichten, vor allem kleine Selbständige (Handwerker, Händler, Freiberufler). Arbeiter und kleine Angestellte waren dagegen deutlich unterrepräsentiert. Das Gros der Parteimitglieder war älter als 50 Jahre (YSMAL 1989: 204ff.). Die RPR war lange Zeit, wie die UNR bzw. UDR, strikt zentralistisch und hierarchisch organisiert. Die Stellung des Parteivorsitzenden gegenüber anderen Parteiinstanzen ähnelt derjenigen des Staatspräsidenten im Regierungssystem der V. Republik (CHARLOT 1993, 249). Die im dreijährigen Rhythmus stattfindenden Parteitage (assises nationales) dienten bis Ende der 1980er Jahre lediglich der Akklamation der Parteispitze und nicht der Diskussion über politische Alternativen. Das Scheitern Jacques Chiracs als Präsidentschaftskandidat 1988 besiegelte das Ende der monolithischen Parteieinheit. Die Bildung innerparteilicher Strömungen wurde offiziell anerkannt. Diese waren nach Strömungsproporz in den Führungsgremien vertreten. Somit wurde Raum geschaffen für eine zuvor praktisch inexistente innerparteiliche Demokratie. Die Minderheitsströmung um Philippe Séguin und Charles Pasqua verkörperte das Bemühen um eine Rückkehr zu den gaullistischen Wurzeln in der Wirtschafts-, Sozial- und Europapolitik. Die Präsidentschaftswahl 1995 führte für die Gaullisten zu einer völlig neuen, das eigene Selbstverständnis erschütternden Situation – zur Konkurrenz von zwei aussichtsreichen neogaullistischen Kandidaten um das höchste Staatsamt. Jacques Chirac, der die Unterstützung des Parteiapparates und weiter Teile der Partei besaß, konnte sich dank eines „linkeren“ Profils vom damaligen Regierungschef und Konkurrenten Edouard Balladur erfolgreich absetzen und die Wahl zu seinen Gunsten entscheiden. Als Folge dieser Strategie gelang es Chirac, in Wählerschichten vorzudringen, die nicht zur traditionellen Wählerklientel der Gaullisten gehören: Seine hohen Stimmenanteile bei jungen Wählern und sein gutes Abschneiden bei Arbeitern und kleinen Angestellten haben ihm den Wahlsieg gesichert (JAFFRE 1995: 163). Mit dieser Ausweitung der sozialen Basis eines gaullistischen Kandidaten konnte Chirac an die Erfolge der gaullistischen UNR bzw. UDR in der Anfangsphase der V. Republik anknüpfen. Die Wählerschaft der UNR und UDR entsprach weitgehend dem Bevölkerungsdurchschnitt, was der gaullistischen Partei einen Volksparteicharakter verlieh. Lediglich Frauen waren überrepräsen_________________________________________________ 11

Vgl. Le Monde, 22.11.2004: „A peine élu président de l’UMP, Nicolas Sarkozy reçoit déjà les mises en garde des chiraquiens“.

59

Organisatorische Stärkung

Das Ende der Parteieinheit

Innergaullistische Konkurrenz um das höchste Amt

Direktdemokratische Elemente

UMP-Gründung

tiert. Die Wählerschaft der RPR besaß dagegen das Profil der traditionellen Klientel von Rechtsparteien. Ihre Wähler hatten ein höheres Durchschnittsalter als die Gesamtheit der Wahlberechtigten. Sie war bei Bauern, Unternehmern, Handwerkern, Kleingewerbetreibenden und leitenden Angestellten deutlich überrepräsentiert, bei kleinen Angestellten und noch mehr bei Arbeitern deutlich unterrepräsentiert (BRÉCHON 2004: 110). Die parteiinternen Strukturen standen nach der schweren Wahlniederlage von 1997 erneut auf dem Prüfstand. Jacques Chirac hatte eine taktisch motivierte Parlamentsauflösung vorgenommen, um mit einer neu legitimierten Mehrheit unpopuläre Maßnahmen auf dem Weg zur europäischen Währungsunion durchsetzen zu können. Dieser Versuch ist gründlich gescheitert. Die im Wahlbündnis von RPR und UDF angetretene Rechte erhielt mit 31,5 % der Stimmen das schlechteste Ergebnis der V. Republik. Im Anschluss entbrannte ein Machtkampf um die Kontrolle des RPR-Apparates, der durch die Demokratisierung innerparteilicher Willensbildung, insbesondere die Einführung der Direktwahl des Parteivorsitzenden durch die Mitglieder reguliert werden sollte. Ähnlich wie die PS erlebte die RPR mehrere Wechsel an der Parteispitze in kurzer Zeit 1997-1999: Philippe Séguin, der Interimsvorsitzende Nicolas Sarkozy, schließlich Michèle Alliot-Marie, die gegen den Willen des Staatspräsidenten und Parteigründers Chirac von der Parteibasis an die Spitze gewählt wurde. Vor dem Hintergrund einer ungünstigen Ausgangsposition der Rechten vor den Parlamentswahlen 2002 haben es die Gaullisten nicht zuletzt dem überraschenden Ergebnis des 1. Wahlgangs, dem Ausscheiden des Sozialisten Jospin und der Präsenz von Jean-Marie Le Pen im 2. Wahlgang, zu verdanken, dass sie seit 2002 wiederum den Inhaber des Präsidentenamtes und die Mehrheit in der Nationalversammlung stellen. Die Gunst der Stunde nutzend, setzten Chirac und seine Getreuen, insbesondere Alain Juppé, zwischen dem ersten und zweiten Wahlgang der Präsidentschaftswahl die Gründung einer großen Partei der gemäßigten Rechten unter dem Kürzel UMP durch. Die UMP umfasst die RPR, die 1998 von der UDF abgespaltene Démocratie libérale unter Führung von Alain Madelin, die beiden Kleinparteien aus dem UDF-Orbit Parti radical und Parti populaire pour la démocratie française sowie eine ganze Reihe von UDF-Parlamentariern, die die Brücken zu ihrer Herkunftspartei abbrachen. RPR und DL lösten sich beide im September 2002 zugunsten der UMP auf. Die UMP stellte zu den Parlamentswahlen im Juni 2002 fast flächendeckend Kandidaten auf. Die Auswahl der Kandidaten zeigt, dass die RPR-Kräfte innerhalb der neuen Partei eine dominante Position einnehmen (52 % RPR, 20 % aus der UDF, 12 % aus der DL, vgl. HAEGEL 2002, 561). Die UMP errang auf Anhieb 63 % der Sitze (365 von 577) in der Nationalversammlung (MARTIN 2002, 584). Sie wurde dann im November 2002 in Le Bourget offiziell unter dem – von den Parteimitgliedern per Internet bestimmten – Namen Union pour un mouvement populaire gegründet. Zum ersten Parteivorsitzenden wählten die Mitglieder Alain Juppé, der dieses Amt aber 2004 aufgrund seiner Verstrickung in illegale Parteienfinanzierungspraktiken der RPR aufgeben musste. Im November 2004 wählte die Parteibasis per Mitgliederentscheid Nicolas Sarkozy an die Spitze, einen politischen Rivalen des Staatspräsidenten Chirac.

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Ziel dieser Parteigründung war eine Regulierung des politischen Wettbewerbs innerhalb der gemäßigten Rechten. Seit dem Verlust der hegemonialen Rolle der Gaullisten im Verlauf der 1970er Jahre und der Herausbildung des Parteienbündnisses UDF (1978) herrschte zwischen UDF und RPR ein beständiges Ringen um die Vorherrschaft auf der Rechten mit der Folge eines zerrissenen Bildes der gemäßigten Rechten. Diese wies keine gravierenden programmatischen Unterschiede auf und konkurrierte um eine nach sozialstrukturellen Gesichtspunkten fast identische Wählerschaft. Die Regulierung dieses für beide Parteien potentiell schädlichen Wettbewerbs gelang nach 1981 in immer stärkerem Maße in Form von Wahlbündnissen, die unter verschiedenen Bezeichnungen zu den Parlamentswahlen antraten. Für die Präsidentschaftswahlen konnte ein solcher Kooperationsmodus für die Auswahl des Bewerbers der Rechten jedoch nie gefunden werden. Angesichts der Fortexistenz der UDF und ihrer fortgesetzten Bemühungen um eine Autonomie gegenüber der UMP kann es als wahrscheinlich gelten, dass ihr Vorsitzender, François Bayrou, sich auch 2007 wieder um das Amt des Staatspräsidenten bewerben will. In der Unterstützung dieses Ziels liegt der eigentliche Grund für die Fortexistenz der UDF. Dass die Strategie einer Art „feindlichen Übernahme“ der UDF seitens der UMP-Gründer nicht völlig aufgegangen ist, zeigten die Wahlen im Jahr 2004. Bei den Europawahlen erzielte die UDF immerhin 12 % der Stimmen, die „große Partei der Rechten“, UMP, kam auf enttäuschende 16,6 %. Schwankungen der Wahlresultate zwischen 17 und 33 % in kurzer Zeit, je nach Wettbewerbssituation und Bedeutung der Wahl, sind für die UMP ebenso wenig ungewöhnlich wie zuvor für die RPR. Ihre erste echte Bewährungsprobe wird die neue Partei 2007 zu bestehen haben, wenn sie das – in den Statuten nicht geregelte – Problem der Auswahl eines Präsidentschaftsbewerbers zu lösen hat. Betrachtet man die Organisationsform der UMP, so kommt die Dominanz der RPR-Kräfte darin zum Ausdruck, dass die neue Partei nicht allein auf ihre gewählten Vertreter und deren Legitimität baut – wie die UDF –, sondern sich aktiv um neue Mitglieder bemüht (HAEGEL 2002: 570f.). Diesen werden in den Statuten auch Entscheidungsrechte einräumt. So ist ein alle drei Jahre tagender Parteikongress (congrès) als virtuelle Vollversammlung aller Parteimitglieder konzipiert. Auch wird der Parteivorsitzende von den Parteimitgliedern direkt gewählt, nach dem Vorbild der Präsidentschaftswahl in zwei Wahlgängen. Die Partei hat sich für einen organisierten Pluralismus in Form von institutionalisierten Parteiströmungen (mouvements) entschieden, um der politischen Vielfalt der gemäßigten Rechten Raum zu geben und Abspaltungen zu vermeiden (HAEGEL 2002: 573f.).12 Das soziologische Profil der UMP-Wähler entspricht weitgehend dem bekannten Profil der Wähler, die in der Vergangenheit die gemeinsamen Kandidaten von RPR und UDF unterstützt hatten. Auffällig ist die Überrepräsentation _________________________________________________ 12

Zur Etablierung eines mouvement ist die Unterstützung von mindestens 10 Parlamentariern aus mindestens 10 Departements und 10 % für den Leitantrag der Strömung auf dem Parteikongress erforderlich, s. Art. 16 der Parteistatuten (www.u-m-p.org/union/fonctionnement/statuts/ statuts.php, Abruf: 17.8.2004). Diese Strömungen erhalten auch eine Finanzausstattung seitens der Partei.

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Organisierter Pluralismus der UMP

von Landwirten und Rentnern sowie die Unterrepräsentation von Arbeitern und der Gruppe der Jungwähler bis 24 Jahre (s. Tabelle 3). 1.3.3.4

UDF – ein fragiles Parteienbündnis

Ende der parti du président

Die UDF

War der Wandel stets eine Konstante in der französischen Parteienlandschaft, so gilt dies in besonderer Weise für die rechte Mitte des Parteienspektrums. Die liberalkonservative UDF (Union pour la Démocratie Française) wurde 1978 zur Unterstützung des damaligen Staatspräsidenten Valéry Giscard d’Estaing gegründet. In ihrem Rahmen waren vor allem zwei Strömungen der nichtgaullistischen Rechten vereint: eine christdemokratisch-zentristische Komponente und eine liberale Komponente. Erstere wurde durch das Centre des démocrates sociaux (CDS) repräsentiert, letztere durch die Parti républicain (PR). Neben diesen beiden Hauptbestandteilen umfasste die UDF noch kleinere Formationen und Clubs. In dieser Form hat die UDF 1998 zu existieren aufgehört, als die Liberalen aus der UDF ausschieden. Seit der UMP-Gründung 2002 (s.o.) besteht die UDF nur noch aus ihrer zentristische Komponente unter Parteichef François Bayrou. Die Parteienkonföderation UDF stellte die meiste Zeit ihrer Existenz ein heterogenes Parteienbündnis dar, eine Art Wahlkartell, in dem die Eigenständigkeit der Einzelparteien gewahrt blieb. Sie funktionierte als lockerer Zusammenschluss nichtgaullistischer Abgeordneter, Senatoren, Bürgermeister und anderer Lokalnotabeln, die in aller Regel eine solide lokale Machtbasis besaßen und die Entstehung eines starken Zentrums nie zugelassen hätten. Sie war als elitäre Notabelnpartei an der Rekrutierung einer Massenmitgliedschaft nicht interessiert. Ihre beiden Hauptfunktionen bestanden als parti du président in der parlamentarischen Unterstützung von Präsident Giscard d’Estaing und in der Aufstellung von Kandidaten für Wahlen, in denen sie ein Gegengewicht zum früher dominierenden Einfluss der Gaullisten bilden wollte. Dieses Kalkül ging zunächst auf. Die UDF konnte bei der Parlamentswahl 1978 21,5 % der Stimmen und 124 Sitze erringen und lag damit nicht weit hinter der RPR (22,5 % und 154 Sitze), die Parlamentswahl 1981 brachte ihr sogar leichte Stimmenvorteile gegenüber der RPR (21,7 % gegenüber 21,2 %, vgl. Tabelle 1). Die hegemoniale Stellung der Gaullisten auf der Rechten war damit vorläufig beendet. Aufgrund der fortbestehenden Eigenständigkeit der die UDF konstituierenden Parteien und wegen der notorischen Rivalitäten zwischen ihren Parteiführern war die UDF jedoch von Beginn an ein fragiles Gebilde. Das Ende der Rolle als parti du président nach der Abwahl ihres Staatspräsidenten 1981 setzte jedoch zentrifugale Tendenzen frei. Nach 1981 vermied es die UDF, ihre Kräfte bei Parlamentswahlen mit der RPR zu messen. Seit 1986 traten beide Parteien bei Nationalversammlungswahlen mit gemeinsamen Kandidaten an und reduzierten die direkten Duelle im 1. Wahlgang auf ein Minimum. Dort wo die UDF – oder einzelne ihrer Bestandteile – nach 1981 bei Wahlen mit eigenständigen Kandidaten oder Listen antraten, wurde sie in der Regel von der RPR überflügelt.13 _________________________________________________ 13

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So erzielte die zentristische Europawahlliste von Simone Veil 1989 nur 8,4 % – gegenüber 28,8 % der von Giscard angeführten gemeinsamen Liste des bürgerlichen Lagers –, und die Eu-

Das zentrale Problem der UDF nach der Abwahl ihres Staatspräsidenten bestand im Fehlen eines überzeugenden und intern konsensfähigen Kandidaten für Präsidentschaftswahlen und in ihrer Unfähigkeit, einen internen Auswahlmodus für die Bewerbung um das höchste Amt zu finden. So wurde 1988 der offizielle UDF-Kandidat Raymond Barre nur von der CDS wirklich vorbehaltlos unterstützt und scheiterte im 1. Wahlgang der Präsidentschaftswahlen 1988 mit 16,5 % der Stimmen. Für die Präsidentschaftswahl 1995 gelang es ihr nicht, einen glaubwürdigen und aussichtsreichen Bewerber in ihren Reihen zu finden. Zudem wurde sie noch durch einen Abtrünnigen aus ihren eigenen Reihen, den PR-Abgeordnete Philippe de Villiers geschwächt. Dieser war 1994 bei den Wahlen zum Europäischen Parlament mit seiner europafeindlichen Wahlliste erfolgreich (12,3 %), gründete das Mouvement pour la France (MPF) und trat 1995 als Präsidentschaftskandidat an (4,7 %). In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre nahmen die zentrifugalen Kräfte in der UDF weiter zu. Dabei erwies sich die Frage ihrer Haltung gegenüber der rechtsextremen Front National als besonders spaltend. Die FN war insbesondere in den Stammlanden der Parti républicain erfolgreich, die sich 1997 in Démocratie libérale (DL) umbenannte: im Südosten Frankreichs rund um die Mittelmeerküste. Nach Wahlerfolgen der FN bei den Regionalwahlen von 1998 waren es fünf Vertreter der DL, die sich in mehreren Regionen mit Stimmen der Rechtsextremen zum Regionalpräsidenten wählen ließen. Diese kompromittierenden Bündnisse mit der FN wurden von den Zentristen, die nach der Präsidentschaftswahl 1995 mit der kleinen Parti sociale-démocrate fusionierten und sich in Force démocrate umbenannten, strikt abgelehnt. Der Konflikt führte 1998 zum Ausscheiden von Démocratie libérale aus der UDF. Die FN wurde somit zum „Spaltpilz“ der nichtgaullistischen Rechten (SCHILD 1998). Alain Madelin näherte sich mit der DL dann schrittweise den Gaullisten an und entschloss sich nach seiner erfolglosen Präsidentschaftskandidatur 2002 (3,9 %) zur Mitbegründung der UMP in der Rolle des Juniorpartners und zur Auflösung der DL (s.o.). Nicht nur praktisch alle DL-Abgeordneten, sondern auch eine Mehrheit der UDF-Parlamentarier gingen zur neugegründeten UMP über. Der Grund für dieses massive „Überlaufen“ zur UMP bestand in der Befürchtung, sich bei den auf die Präsidentschaftswahlen folgenden Parlamentswahlen mit einem von der UMP in ihrem Wahlkreis ins Rennen geschickten aussichtsreichen Kandidaten messen zu müssen (BRÉCHON 2004: 139). Die Rest-UDF kam in den Wahlen zur Assemblée nationale 2002 nur noch auf 4,9 % und 22 Mandate und erreichte damit nur knapp Fraktionsstärke. Programmatisch musste die UDF ein dreifaches, durchaus widersprüchliches Erbe integrieren: das christdemokratisch-zentristische, proeuropäische und soziale Erbe der MRP (Mouvement républicain populaire), bzw. von deren indirektem Nachfolger CDS, das republikanische und streng laizistisch-antiklerikale Erbe der Parti radical sowie ein liberales Erbe. Letzteres wurde durch den 1977 gegründeten Parti républicain (PR) repräsentiert, der aus den Républicains Indé-

ropawahlliste der UDF-Liste unter Führung von François Bayrou kam 1999 auf 9,3 %, während die gemeinsame RPR-DL-Liste auf 12,7 % erreichte.

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Ungelöste Führungsfrage

Zerfall der UDF

Rest-UDF in Distanz zur UMP

pendants Giscard d’Estaings hervorging.14 Nach dem Ausscheiden der DL, der Parti radical und der anderen Kleinparteien ist in der UDF heute praktisch nur noch der zentristische Traditionsstrang präsent. Konsequenterweise ging Force démocrate dann 1998 auch völlig in der UDF auf. Ihr Überleben verdankt die UDF heute in erster Linie den Präsidentschaftsambitionen ihres Parteivorsitzenden François Bayrou, der einen Kurs der Autonomie gegenüber der UMP-dominierten Regierungen Raffarin und de Villepin steuert. Organisatorisch waren die UDF und ihre Einzelbestandteile stets dem Modell der Honoratiorenpartei mit geringer Mitgliedschaft, starken lokalen Bastionen, einem schwachen Zentrum und elitären Entscheidungsabläufen verhaftet geblieben (DENNI 1994: 61). Allerdings wurde die Rolle der Mitglieder durch Statutenänderung 1996 gestärkt, insbesondere in Form einer Urwahl des UDFPräsidenten im 2-Jahres-Rhythmus, die von der „Rest-UDF“ beibehalten wurde. Die Wählerklientel der UDF ist, wie in der Vergangenheit, diejenige einer klassischen Partei der gemäßigten Rechten. Überrepräsentiert sind Frauen, Rentner, Angehörige freier Berufe, Selbständige, höhere Angestellte, generell Bezieher höherer Einkommen, stark unterrepräsentiert hingegen Arbeiter, kleine Angestellte, Arbeitslose und Jungwähler (s. Tabelle 3). 1.3.3.5

Der späte Erfolg der politischen Ökologie

Zersplitterung der ökologischen Kräfte

Ökologische Parteien/Les Verts

Eine Umweltschutz- und Anti-AKW-Bewegung sowie ökologische Kandidaturen bei Wahlen waren in Frankreich schon in der ersten Hälfte der 1970er Jahre zu beobachten – früher als in der Bundesrepublik. Die Partei Les Verts entstand im internationalen Vergleich jedoch recht spät, im Jahre 1984, nach einer langen Vorgeschichte von Umweltparteigründungen, -spaltungen und -fusionen (BENNAHMIAS/ROCHE 1992; SAINTENY 1991; SAINTENY 2000). Der politische Durchbruch bei Wahlen gelang den Grünen im Jahr 1989, als sie bei den Kommunalwahlen 1400 Sitze in Gemeinderäten und bei der Europawahl 10,6 % der Stimmen erringen konnten (BRÉCHON 2004: 219). Das deutlich gewachsene Umweltbewusstsein, die umweltpolitischen Defizite und die weit verbreitete Unzufriedenheit mit der damaligen Regierungspartei PS begünstigten die ersten Wahlerfolge der Grünen. Gute Ergebnisse jenseits von 5 % der Wählerstimmen erzielten die Grünen jedoch nur in der Zeit von 1989-1993 sowie seit 1999 (Europawahl 1999: 9,7 %, Präsidentschaftswahl 2002: 5,3 %, Europawahl 2004: 7,4 %). Erfolgreich waren sie vor allem in Nebenwahlen, z. B. Europawahlen und Regionalwahlen, in denen es nicht um die nationale Machtverteilung ging und in denen eine lokale Verankerung der Kandidaten eine geringere Rolle spielte als in den nationalen Parlamentswahlen. Es gelang ihnen aber nie, ihre Wählerschaft zu stabilisieren. Zeitweise entstand den Verts Konkurrenz im ökologischen Lager, so durch die ökologische Formation, Génération écologie unter Führung des früheren _________________________________________________ 14

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1966 als Partei von Giscard d’Estaing unter dem Namen Fédération nationale des républicains indépendants (FNRI) gegründet.

Umweltministers Brice Lalonde, die Anfang der 1990er Jahre bei Wahlen Erfolge verbuchen konnte und zeitweise mit den Verts Wahlbündnisse schloss. Später spaltete sich das Mouvement écologiste indépendant (MEI) unter der Führung ihres früheren Parteisprechers Antoine Waechter von den Grünen ab. Dieser vertrat eine strategische Positionierung der Partei „weder-rechts-noch-links“, die seit 1986 die Parteilinie bestimmte. Im Jahr 1994 konnte der linke Flügel um Dominique Voynet seine Position einer Öffnung zu anderen Linksparteien durchsetzen. Antoine Waechter verließ die Grünen, blieb mit seinem MEI an der Wahlurne aber erfolglos. Seit der Präsidentschaftswahl 1995, als Antoine Waechter und Brice Lalonde sich vergeblich um die notwendigen 500 Unterstützungsunterschriften für eine Kandidatur bemühten und Dominique Voynet für die Grünen kandidierte, wird die politische Ökologie in Frankreich eindeutig von Les Verts repräsentiert. Die Partei ist in der libertären Linken verankert. Ihre Programmatik haben die Grünen seit dieser klaren Verankerung im linken Lager über ihre traditionellen Themen hinaus – Ökologie, Ablehnung von Kernkraftwerken, Kampf gegen „Gen-Food“, Nord-Süd-Solidarität, Frauenrechte und Solidarität mit Immigranten – auf wirtschafts- und sozialpolitische Felder ausgeweitet (Arbeitszeitverkürzung, Bekämpfung sozialer Ausgrenzungstendenzen). Was sie von der PS unterscheidet, ist ihr weniger etatistisches Verständnis gesellschaftlicher und politischer Veränderung, ihre stärkere Betonung einer aktiven Zivilgesellschaft. Eine linke Lagerbildungsstrategie und Wahlabsprachen mit den Sozialisten brachte die Grünen 1997 nicht nur mit 8 Abgeordneten ins Parlament, sondern auch direkt in die nationale Regierungsverantwortung, wo Dominique Voynet das Umwelt- und Raumordnungsressort erhielt. Die Grünen wurden von Regierungschef Jospin jedoch als ein im Vergleich zu den Kommunisten weniger wichtiger Koalitionspartner behandelt und konnten nur wenige Kernanliegen politisch durchsetzen, so den Baustopp des Rhein-Rhône-Kanals und die Stilllegung des AKWs Superphénix vom Typ „schneller Brüter“ in Creys-Malville, beides Bedingungen für die grüne Regierungsbeteiligung. Die Regierungsverantwortung der Grünen riss einen Graben zwischen ihnen und linken Protestbewegungen auf. Die eher enttäuschenden Erfahrungen mit ihrer Regierungsbeteiligung 1997-2002 haben innerhalb der Grünen die Kräfte derjenigen gestärkt, die eine größere Autonomie und Distanz der Partei gegenüber den Sozialisten befürworten. Aufgrund der bipolaren Logik des Parteienwettbewerbs ist die Gefahr aus Sicht der Grünen in der Tat groß, nach dem Bilde der Parti Radical de Gauche/PRG zu einer kleinen Satellitenpartei der PS zu werden. Les Verts waren immer eine sehr mitgliederschwache Partei. Ende der 1980er Jahre hatte die Partei etwa 5.000 Mitglieder (HANGEN 2000, 259). Ihren Höhepunkt erreichte sie mit rund 10.000 Mitgliedern im Kontext des „Superwahljahres“ 2002, dürfte infolge der Wahlniederlage 2002 und ihrer internen Dauerkrise 2003 jedoch nur noch bei knapp über 7.000 gelegen haben.15 Ihre Parteiorganisation ist durch ein hohes Ausmaß an Dezentralisierung und ein _________________________________________________ 15

Vgl. auch Le Monde v. 10.7.2003: „Les Verts ont perdu un quart de leurs effectifs en une seule année“.

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Verankerung im linken Lager

Schwierige Verarbeitung der Regierungserfahrung

Mitgliederschwäche und dezentrale Parteiorganisation

großes Gewicht der Regionen gekennzeichnet und räumt der Parteibasis starke, direktdemokratische Entscheidungsrechte ein. In ihrer Organisationsstruktur und ihren Willensbildungs- und Personalauswahlprozessen kommt ein tief verankertes Misstrauen gegenüber Parteieliten und innerparteilicher Machtkonzentration zum Ausdruck. Ihre Wählerklientel entspricht derjenigen grüner Parteien bzw. Parteien der Neuen Linken in anderen westeuropäischen Ländern. Das Schwergewicht liegt auf jungen Wählern, Studenten, Angehörigen der neuen Mittelschichten mit hohen Bildungsabschlüssen, vor allem in urbanen Zentren und Universitätsstädten (z. B. Paris, Lyon, Grenoble, Lille). Ideologisch sind sie überwiegend auf der Linken beheimatet, stärker als noch Ende der 1970er Jahre (BRÉCHON 2004: 234f.). Ihr Wertesystem ist in vieler Hinsicht fast das genaue Gegenteil desjenigen des durchschnittlichen Front national-Wählers. 1.3.3.6 Wiederaufstieg des Rechtsextremismus

Die Front national (FN)

Nach spektakulären Erfolgen der rechtspopulistischen Bewegung der Poujadisten in den 1950er Jahren (12 % der Stimmen bei der Parlamentswahl 1956), die unter der Führung von Pierre Poujade vor allem von der „Proletarisierung“ bedrohte Kleinbürger des alten, selbständigen Mittelstandes mobilisierte, und nach dem Abklingen des rechtsextremen Terrors im Algerienkonflikt war die extreme Rechte in Frankreich im Zeitraum zwischen 1965 bis 1981 praktisch von der Bildfläche verschwunden. Die 1972 gegründete rechtsextreme Front national unter Führung von Jean-Marie Le Pen konnte ihren ersten Wahlerfolge erst 1983 anlässlich einer kommunalen Nachwahl in der Stadt Dreux mit sensationellen 16,3 % der Stimmen erzielen. Den landesweiten Durchbruch brachten dann die Wahlen zum Europaparlament 1984 (11,1 %) und zur Nationalversammlung im März 1986, als die Partei dank des bei diesem Urnengang einmalig angewandten Verhältniswahlrechts 35 Abgeordneten in die Nationalversammlung entsenden konnte und 9,8 % der Stimmen erreichte. Die FN hat sich seither fest in der parteipolitischen Landschaft etabliert. Ihre besten Ergebnisse erzielte sie bei Präsidentschaftswahlen. 1988 und 1995 konnte Le Pen 14,4 % bzw. 15,0 % der Stimmen im ersten Wahlgang auf sich vereinigen. Ein mittleres politisches Erdbeben löste jedoch sein Wahlergebnis 2002 aus, als er sich mit 16,9 % für den zweiten und entscheidenden Wahlgang qualifizieren konnte und in diesem 17,8 % der abgegebenen gültigen Stimmen erhielt. Schwächer schnitten die Rechtsextremen in der Regel bei nationalen Parlamentswahlen ab (vgl. Tabelle 1). Dank des mit Ausnahme der Wahl 1986 stets praktizierten romanischen Mehrheitswahlrechts in zwei Wahlgängen blieb der FN eine Repräsentation in der Nationalversammlung – mit vereinzelten Ausnahmen – verwehrt. Der Partei gelang aber im Laufe der Zeit eine immer solidere lokale Verankerung. So konnte sie bei den Kommunalwahlen 1995 und Nachwahlen 1997 in vier südfranzösischen Städten die Bürgermeisterämter erobern (Toulon, Orange, Marignane, Vitrolles).

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In den 1990er Jahren gelang es der Front national immer häufiger, zum „Störfaktor“ und Spaltpilz für die gemäßigte Rechte zu werden. Dies zeigte sich besonders deutlich bei den Regionalwahlen 1998, als ihre Mandatsträger in den neu gewählten Regionalräten fünf Regionalpräsidenten aus den Reihen der UDF zu ihren Ämtern verhalfen – und damit einen Sprengsatz an die UDF legten. Doch Differenzen über die Frage einer Machtbeteiligung dank Bündnissen mit der gemäßigten Rechten spalteten auch die FN. Diese wurden von Parteichef Le Pen strikt abgelehnt, von Parteivize Bruno Mégret befürwortet. Mégret gründete daraufhin 1999 das Mouvement national, das aber bei Wahlen erfolglos blieb. Die Parlamentswahlen 2002, in denen die FN mit 11,3 % hinter ihren Erwartungen zurückgeblieben war, brachten eine Trendwende. Die FN konnte ihre Kandidaten nur in 37 Wahlkreisen in den zweiten Wahlgang schicken, 1997 war sie im zweiten Wahlgang noch in 132 Wahlkreisen präsent. Damit hat sich die Herausforderung, die die FN für die gemäßigte Rechte darstellt, etwas entschärft. Die FN greift Verunsicherungen breiter Bevölkerungsschichten angesichts hoher Massenarbeitslosigkeit und angesichts eines raschen sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Wandels in ihrer Propaganda geschickt auf und entwickelt dabei einen europäisierungs- und globalisierungskritischen Diskurs. Zielgruppe wurden, neben dem alten, selbständigen Mittelstand, zunehmend auch abhängig Beschäftigte, die sich als Modernisierungs- und Globalisierungsverlierer betrachteten. Die FN bedient dabei autoritäre und ethnozentristische Einstellungsmuster, die vor allem bei wenig gebildeten Angehörigen der Unterschichten überdurchschnittlich häufig zu beobachten sind (MAYER 1990). In ihrer Verteidigung traditioneller, aber zunehmend erschütterter Werte (Familie, Religion, Autorität in sozialen Beziehungen, Patriotismus, Arbeitsethik, Disziplin u.ä.m.) kommt der Einfluss katholischer Traditionalisten im FN deutlich zum Ausdruck. Die zentrale Themenachse bildeten stets die Themen Einwanderung und die „Verteidigung der nationalen Identität“ gegen alle „Feinde“. Dabei spielt das Thema der Einwanderung vor allem aus dem islamischen Kulturkreis die zentrale Rolle. Die Immigranten werden gleichermaßen für steigende Arbeitslosigkeit wie für die wachsende Kriminalität und generell für Probleme der inneren Sicherheit verantwortlich gemacht. Die FN hat ca. 40.000 Mitglieder (BRÉCHON 2004: 80), ist strikt hierarchisch organisiert und funktioniert nach einem autoritären Modell (BIRENBAUM 1992: 225ff.). Das soziologische Profil ihrer Wählerschaft hat sich im Laufe der Zeit gewandelt. Besser als früher (und besser als der gemäßigten Rechten) gelingt es der FN heute, kleine Angestellte und Wähler aus der Arbeiterschaft anzusprechen. In der sozialen Kategorie der Arbeiter erreichte Le Pen im ersten Wahlgang der Präsidentschaftswahl 1995 mit 30 % der Stimmen sogar das beste Ergebnis aller Kandidaten (PERRINEAU 1995: 250). Die Front national nimmt somit eine soziologische Zwischenstellung zwischen der traditionellen Wählerschaft der Linken und der Rechten ein (MAYER/PERRINEAU 1990: 168) und wird auch von ehemaligen Wählern der Linken gewählt. Die Wählerschaft der FN ist jünger als der Bevölkerungsdurchschnitt, hat eine geringere formale Bildung und umfasst sehr viel mehr Männer als Frauen. Sie zeichnet sich durch einen ausgeprägten Zukunftspessimismus aus. Im Laufe der Zeit ist es der Partei – ganz im

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Modernisierungsverlierer als Klientel der Front National

Junge, männliche Wählerschaft mit geringer Bildung

Gegensatz zu den Grünen – gelungen, eine feste Stammwählerschaft auszubilden. Es handelt sich keineswegs mehr überwiegend um Protestwähler.

1.4 Das Regierungssystem der V. Republik: Präsident und Regierung 1.4.1 Grundprinzipien der Verfassung der V. Republik 1.4.1.1 Handlungsfähigkeit der Exekutive als oberstes Ziel

Vorrang der Exekutive vor dem Parlament und zentrale Rolle des Staatspräsidenten

Das Regierungssystem der V. Republik unterscheidet sich durch die starke Stellung der Exekutive gegenüber dem Parlament grundlegend von demjenigen der IV. Republik. Das Übergewicht der Exekutive ist in der Verfassung solide verankert. Eine Vielzahl von Einzelbestimmungen dient dazu, die Handlungsfähigkeit der Exekutive auch dann zu gewährleisten, wenn im Parlament keine klaren Mehrheitsverhältnisse und keine Fraktionsdisziplin existieren und mit wechselnden Mehrheiten abgestimmt wird. Zu Beginn der V. Republik konnte man nicht davon ausgehen, dass ein Regieren auf der Grundlage stabiler und verlässlicher Mehrheiten im Parlament möglich sein würde. Genau dies war jedoch 1962-1988 und seit 1993 der Fall. Nur im Zeitraum von 1958 bis 1962 sowie 1988-1993 konnte sich die amtierende Regierung nicht auf eine solide Parlamentsmehrheit stützen, so dass sie auf die Hilfsmittel einer Verfassung zurückgreifen musste, die für eben diese Situation geschaffen worden war. In Zeiten klarer Mehrheitsverhältnisse führt die Vormacht der Exekutive zu einer empfindlichen Einengung der Parlamentsfunktionen. Eine Stärkung der Regierung und der Ministerialbürokratie gegenüber dem Parlament und ein Bedeutungsverlust des Parlaments im Politikprozess sind keine Spezifika des französischen Regierungssystems. Allerdings ist kaum irgendwo in demokratischen Regierungssystemen der Wille, die Rolle des Parlaments drastisch zu beschränken, so konsequent in die Verfassungsbestimmungen eingegangen wie im Regierungssystem der V. Republik. Dies ist nur vor dem Hintergrund der Regierungsinstabilität und der Funktionsdefizite der IV. Republik sowie der krisenhaften Entstehungsbedingungen der V. Republik zu verstehen. Die französische Exekutive zeichnet sich durch ihre doppelköpfige Struktur aus. Sowohl dem Präsidenten als auch dem Premierminister überträgt die Verfassung umfangreiche Kompetenzen. In der Verfassungswirklichkeit der V. Republik überragte die Machtstellung des Präsidenten allerdings fast durchgehend die aller anderen politischen Akteure. Die Ausnahme von dieser Regel bildeten die so genannten „Kohabitations“-Phasen, in denen dem Präsidenten eine gegnerische Parlamentsmehrheit gegenübersteht. Dies war bislang drei Mal der Fall: von 1986-1988, 1993-1995 und 1997-2002. Der Präsident musste jeweils eine von der Parlamentsmehrheit unterstützte Persönlichkeit zum Premierminister ernennen. Das Machtzentrum wanderte vom Elysée-Palast (Amtssitz des Präsidenten) zum Hôtel Matignon (Amtssitz des Premierministers).

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Die reale Machtfülle des Präsidenten ist also von den parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen abhängig. Kein französischer Präsident kann – im Gegensatz zum amerikanischen Präsidenten – gegen eine ihm feindlich gesonnene Parlamentsmehrheit regieren. Die Regierung ist vom Vertrauen des Parlaments abhängig, das die Regierung aus politischen Gründen abberufen kann, indem es ihr das Misstrauen ausspricht. 1.4.1.2

Verfassungstypologische Einordnung der V. Republik

Die Einordnung der V. Französischen Republik in gängige Verfassungstypologien hat sich stets als schwierig und umstritten erwiesen (DUHAMEL 1999: 63ff.). Das französische Regierungssystem erfüllt die zentrale Bedingung, die in der vergleichenden Regierungslehre, insbesondere von Winfried Steffani (STEFFANI 1979; 1983; 1995), zur Charakterisierung des Typus des parlamentarischen Regierungssystems dient: die Abberufbarkeit der Regierung aus politischen Gründen durch das Parlament. Neben diesem zentralen Merkmal der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung weist die geschriebene Verfassung mit der doppelten Exekutive und dem Recht des Staatspräsidenten zur Parlamentsauflösung weitere typische Merkmale eines parlamentarischen Regierungssystems auf. Allerdings darf diese Einstufung der V. Republik als parlamentarisches Regierungssystem nicht über die zentrale Rolle des Staatspräsidenten im Institutionengefüge hinwegtäuschen. Steffani berücksichtigt dies, indem er neben dem Hauptkriterium der Abberufbarkeit der Regierung als sekundäres Unterscheidungsmerkmal zur Differenzierung zwischen unterschiedlichen Typen von parlamentarischen bzw. präsidentiellen Systemen die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Staatsoberhaupt und Regierungschef benutzt (STEFFANI 1983: 395). Die umfangreichen verfassungsrechtlichen Prärogativen des Staatspräsidenten und seine stark ausgeprägte Reservemacht veranlassen ihn dazu, die V. Republik als parlamentarisches Regierungssystem mit Präsidialdominanz zu charakterisieren (ebd.: 396). Andere Autoren haben die V. Republik aufgrund der überragenden Machtstellung des Präsidenten in der lebenden Verfassung16 und wegen seiner Direktwahl durch das Volk als präsidentielles System eingestuft (LIJPHART 1992: 6). In der Tat erfüllt die V. Republik auch zentrale Kriterien zur Charakterisierung von Regierungssystemen als präsidentielle Systeme: die Direktwahl eines Staatspräsidenten, der durch das Parlament nicht abberufen werden kann (LIJPHART 1992: 3). David Chagnollaud und Jean-Louis Quermonne fassen die Eigenart der V. Republik in ihrem einflussreichen Lehrwerk mit dem Begriff des „doppelköpfigen präsidentiellen Regimes“ (régime présidentiel bicéphal) und machen somit die Organisationsstruktur der Exekutive zum Unterscheidungskriterium zwischen zwei Spielarten des präsidentiellen Regimes (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/I: 340ff.). Um ihre Einordnung der V. Republik als präsidentielles Regime zu begründen, verweisen sie auf die für präsidentielle Systeme typische direkte _________________________________________________ 16

Zur Unterscheidung zwischen geschriebener und lebender Verfassung der V. Republik, vgl. KIMMEL 2005.

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Parlamentarisches Regierungssystem mit Präsidialdominanz

Semi-präsidentielles oder parlamentarisches Regierungssystem?

Legitimation zweier Verfassungsorgane – Parlament und Präsident – durch allgemeine Wahlen. Im Rahmen einer gaullistischen Lesart der Verfassung betonen sie die starke Stellung des Staatspräsidenten selbst in Kohabitationszeiten sowie eine Form der Gewaltenteilung, die asymmetrisch zugunsten des Präsidenten und zu Lasten der Exekutive und Judikative gestaltet sei (ebd.: 18ff. u. 320f.). Ein konkurrierender und einflussreicher Typologisierungsvorschlag stammt von Maurice Duverger, der das französische Regierungssystem als semipräsidentielles Mischsystem charakterisiert. Hinter dieser Einstufung steht folgende Überlegung: Die Legitimation der starken Stellung des Präsidenten beruht auf seiner Direktwahl durch das Volk. Bei entsprechenden Mehrheitsverhältnissen im Parlament nimmt er die zentrale Rolle im politischen Prozess anstelle des Premierministers ein. Da sowohl der Präsident als auch das Parlament vom Volk in direkter Wahl bestimmt werden, liegt die Legitimität der Herrschaftsausübung bei zwei unterschiedlichen Verfassungsorganen. Dieser Umstand sowie die Möglichkeit des Parlaments, die Regierung aus politischen Gründen zu stürzen (wozu der amerikanische Kongress nicht befugt ist) rechtfertigen laut Duverger die verfassungstypologische Einstufung der V. Republik als „semi-präsidentielles“ System (DUVERGER 1980). Es verbindet Elemente eines präsidentiellen Systems (vor allem Direktwahl des Präsidenten) mit Elementen parlamentarischer Regierungssysteme (Verantwortlichkeit der Regierung vor dem Parlament). Die Einstufung des Regierungssystems der V. Republik als „semi-präsidentiell“ durch Duverger bedeutet keineswegs, dass der französische Präsident weniger Macht besitzt als Präsidenten in Systemen des präsidentiellen Typs. Kann sich der französische Präsident auf eine solide Mehrheit in der Volksvertretung stützen, so ist seine Machtfülle deutlich größer als diejenige eines Präsidenten in präsidentiellen Regierungssystemen wie dem der USA. Der gesamte politische Prozess ist dann auf die Person bzw. das Amt des Präsidenten zugeschnitten, er kann die politische Agenda bestimmen. Seine Vormachtstellung gegenüber dem Premierminister wird in diesem Fall von niemandem in Frage gestellt. Duverger zufolge kann man je nach den Mehrheitsverhältnissen im Parlament von einem Wechsel zwischen präsidentiellen Phasen (der Präsident verfügt über eine Parlamentsmehrheit) und parlamentarischen Phasen in der Entwicklung des Regierungssystems sprechen (der Staatspräsident sieht sich einer gegnerischen Parlamentsmehrheit gegenüber), in denen die Machtbalance eindeutig zugunsten des Premierministers verschoben ist (DUVERGER 1980: 186). Das Schlüsselelement zur Charakterisierung des politischen Systems der V. Republik ist für Duverger die parlamentarische Mehrheit, „die der Präsident nicht ersetzen kann, wenn sie fehlt“ (DUVERGER 1978: 90). Diese Schlüsselstellung der parlamentarischen Mehrheit in der Duverger’schen Interpretation der V. Republik verweist letztlich auf das Funktionieren des Parteiensystems – seine Fähigkeit, kohärente politische Mehrheiten hervorzubringen – und damit auf ein nicht-institutionelles Element der V. Republik. Diese unterschiedliche verfassungstypologische Einordnung des französischen Regierungssystems entspricht einer stärker „gouvernementalen“ Sichtweise auf Seiten der Vertreter des präsidentiellen und semi-präsidentiellen Typus im Gegensatz zu einer stärker „parlamentarischen“ Optik der Vertreter einer Einstufung der V. Republik als parlamentarisches Regierungssystem. Erstere stellen die 70

Wirkungsmöglichkeiten und die Machtfülle des Präsidenten in den Mittelpunkt ihrer Überlegungen, letztere analysieren das Regierungssystem in erster Linie anhand der Stellung und Funktion des Parlaments im Regierungssystem (STEFFANI 1995: 629). Da auch in Frankreich – im Gegensatz zum präsidentiellen System der USA – eine Handlungseinheit zwischen Regierung und Parlamentsmehrheit existiert und keine klassische Form der Gewaltenteilung zwischen Exekutive und Legislative, und da die jeweilige parlamentarische Mehrheit ihr politisches Programm – mit Ausnahme von außen-, sicherheits- und europapolitischen Entscheidungen – auch gegen einen Staatspräsidenten anderer politischer Couleur durchsetzen kann, erscheint uns die Einstufung der V. Republik durch Steffani als ein im Kern parlamentarisches Regime – allerdings mit Präsidialdominanz – im Rahmen einer doppelten Exekutive durchaus zutreffend. Der Staatspräsident ist nur in bestimmten, in der Verfassung genannten Fällen ein echter institutioneller „Vetospieler“ im Sinne von George Tsebelis (TSEBELIS 2002: 2 u. 19), d. h. ein Akteur, der die Veränderung des legislativen Status quo verhindern und somit Gesetzesvorhaben definitiv scheitern lassen könnte. 1.4.2 Die Vormacht des Präsidenten 1.4.2.1

Grundlage der Präsidentenmacht

Die zentrale Stellung des Staatspräsidenten in der französischen Politik ergibt sich nur teilweise aus den Verfassungsbestimmungen. Diese verleihen dem Präsidenten eigenständige Rechte, die er ohne Mitwirkung anderer Verfassungsorgane auszuüben befugt ist (Art. 19 der Verfassung enthält eine abschließende Aufzählung aller Verfassungsartikel, für die dies zutrifft). Die Bestimmungen, die die Wahl und Machtbefugnisse des Präsidenten betreffen (Art. 5-19), folgen nicht zufällig als „Titel II“ unmittelbar im Anschluss an „Titel I“ der Verfassung, der „die Souveränität“ behandelt. Die Verfassung der IV. Republik hingegen enthielt in Titel II bezeichnenderweise die Artikel zum Parlament. Verfassungsrechtlich gilt das Prinzip der Unverantwortlichkeit des Präsidenten bei der Ausübung seines Amtes. Insbesondere ist er nicht vom Vertrauen des Parlaments abhängig, das ihn nicht stürzen kann. Nur im Falle eines Hochverrats kann er vor dem Hohen Gerichtshof (Haute Cour de justice) zur Verantwortung gezogen werden (Art. 68). Die in der Ausübung seines Amtes getroffenen Entscheidungen entziehen sich weitgehend einer verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Kontrolle (GROTE 1995: 230). Die Machtstellung des Präsidenten speist sich, neben dem Verfassungstext, aus zwei weiteren Quellen: der Verfassungspraxis und seiner Direktwahl durch das Volk. Der charismatische erste Präsident der V. Republik, General Charles de Gaulle, entwickelte eine Verfassungspraxis, die von einer politischen Rolle des Präsidenten geprägt war, die weit über seine verfassungsmäßige Stellung hinausreichte. Im gesamten Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik, in der Beendigung des Algerienkrieges und in jedem innenpolitischen Bereich, den er

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Auseinanderfallen von Verfassungstext und Verfassungswirklichkeit

als wichtig erachtete, bestimmte de Gaulle – und nicht der Premierminister – die Politik. Sein Verständnis der Vormachtstellung des Präsidenten gegenüber anderen Verfassungsorganen und politischen Akteuren formulierte der erste Amtsinhaber, General de Gaulle, in einer Pressekonferenz am 31. Januar 1964 in unmissverständlicher Weise: „[...] es muss selbstverständlich klar sein, dass die unteilbare Autorität des Staates vom Volk, das ihn gewählt hat, vollständig dem Präsidenten anvertraut ist, dass keine andere existiert, weder eine ministerielle, noch zivile, militärische oder richterliche, die nicht von ihm übertragen oder aufrechterhalten wäre, schließlich dass es an ihm ist, den ihm eigenen obersten Entscheidungsbereich (le domaine suprême) zu definieren und von den Bereichen abzugrenzen, deren Verwaltung er anderen überlässt. Alles verlangt, dass die Unterscheidung zwischen der Funktion und dem Betätigungsfeld des Staatsoberhaupts und des Premierministers in normalen Zeiten aufrechterhalten wird.“ (DE GAULLE 1970/IV: 168) Grundlagen der Vormachtstellung

Direkte Volkswahl auf 5 Jahre

Neben den Verfassungsbestimmungen und der von de Gaulle entwickelten Verfassungspraxis lässt sich die dominante Stellung des Präsidenten im System der V. Republik mit einem dritten Faktor erklären: der 1962 eingeführten Direktwahl des Präsidenten. Sie ist eine wesentliche Grundlage dafür, dass die Rolle des Präsidenten weit über das Maß hinausgeht, das der Verfassungstext vermuten ließe. Der zentrale Pfeiler der präsidialen Macht ist jedoch eine solide Parlamentsmehrheit und eine Regierungspartei bzw. -koalition, die als verlässlicher Mehrheitsbeschaffer für das politische Programm des Präsidenten dient. Ist diese Voraussetzung erfüllt, so übt der Präsident praktisch überall dort seine Macht aus, wo es die Verfassung nicht ausdrücklich anders vorsieht. Sieht der Präsident sich einer feindlichen Parlamentsmehrheit gegenüber, wie während der so genannten „Kohabitations“-Phase 1986-1988, von 19931995 und von 1997-2002, so sind seine Befugnisse auf die ihm ausdrücklich in der Verfassung zugeschriebenen reduziert. Allerdings sind auch diese von erheblicher Bedeutung (zu den unterschiedlichen Machtkonfigurationen in Abhängigkeit von den politischen Mehrheitsverhältnissen vgl. DUVERGER 1990: 529ff. sowie DUHAMEL 1995). Die entscheidende Legitimation, eine ähnlich starke Stellung einzunehmen wie der Gründer der V. Republik, bezogen die Nachfolger de Gaulles aus der 1962 eingeführten Direktwahl des Präsidenten durch das Volk. Der französische Staatspräsident wird in direkter Volkswahl für einen Zeitraum von fünf Jahren (seit der Verfassungsänderung von 2000, zuvor sieben Jahre) gewählt und kann beliebig oft wiedergewählt werden. Die Wahl des Staatspräsidenten erfolgt durch eine Mehrheitswahl in zwei Wahlgängen. Im ersten Wahlgang ist nur gewählt, wer die absolute Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen auf sich vereinigt – ein unwahrscheinlicher Fall, der bisher noch nie eingetreten ist. Im 14 Tage später stattfindenden zweiten Wahlgang dürfen nur die beiden im ersten Wahlgang bestplatzierten Kandidaten gegeneinander antreten (sofern nicht einer von ihnen seine Kandidatur zugunsten des nachfolgenden Anwärters zurückzieht). Dieses Verfahren gewährleistet, dass jeder Präsident mit der absoluten Mehrheit der im zweiten Wahlgang abgegebe72

nen gültigen Stimmen gewählt ist. Als einziger gewählter Repräsentant kann der Präsident darauf verweisen, dass er eine landesweite Wählermehrheit hinter sich weiß. Wählbar ist jeder Franzose, der das 23. Lebensjahr vollendet hat. Seit 1976 sind für eine Bewerbung 500 Unterstützungsunterschriften von gewählten Mandatsträgern erforderlich (Abgeordnete der Nationalversammlung und des Senats, der Regional- und Departementsräte, des Pariser Stadtrates, der Vertretungskörperschaften in den überseeischen Gebieten und in Korsika sowie Bürgermeister und gewählte Mitglieder des Rats der Auslandsfranzosen).17 Es obliegt dem Verfassungsrat (Conseil constitutionnel), die Voraussetzungen für Kandidaturen zu prüfen, die ordnungsgemäße Durchführung zu überwachen, die Wahlergebnisse zu veröffentlichen und über eventuelle Wahlanfechtungen zu entscheiden (Art. 58). Die Direktwahl des Staatspräsidenten durch das Volk wurde von de Gaulle 1962 durchgesetzt. Dazu wählte er den Weg über Art. 11 der Verfassung, der ihm die Möglichkeit bot, „jeden Gesetzentwurf zum Volksentscheid [zu] bringen, der die Organisation der öffentlichen Gewalten betrifft“, statt die eigentlich für Verfassungsänderungen maßgeblichen Bestimmungen des Art. 89 anzuwenden. Damit konnte er den Widerstand des Parlaments, insbesondere des Senats, umgehen, provozierte aber eine Regimekrise der jungen V. Republik (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/I: 121-129): Alle politischen Kräfte der IV. Republik (mit Ausnahme der Kommunisten) stemmten sich in einem „Kartell des Neins“ gegen diese Verfassungsänderung – allerdings vergeblich. Mit dieser folgenreichen Verfassungsänderung, mit der de Gaulle sein politisches Schicksal verbunden und im Fall des Scheiterns seinen Rücktritt angekündigt hatte – wurde die Legitimationsbasis des Staatspräsidentenamtes verbreitert. Damit war auch seinen Nachfolgern im Amte eine herausragende Stellung im Regierungssystem der V. Republik garantiert, eine Stellung, die nicht länger an die Person de Gaulles geknüpft war. Seither waren die Präsidentschaftswahlen immer Höhepunkte des politischen Lebens in der V. Republik (BRÉCHON 2002). Von potentiellen Kandidaten, Parteien und Wählern wird ihnen die größte Bedeutung aller Wahlen zugeschrieben. Kaum eine Institution der V. Republik ist in der Bevölkerung so populär wie die Direktwahl des Staatspräsidenten. Dies schlägt sich auch in einer im Vergleich zu anderen Wahlen in der Regel höheren Wahlbeteiligung nieder (s. Tabelle 5). Parlamentswahlen, die unmittelbar auf Präsidentschaftswahlen folgen, wurden zu „Nebenwahlen“. Sie bestätigten bisher immer die Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen und bescherten dem zuvor siegreichen Präsidentschaftsbewerber stets eine – zumindest relative – Mehrheit im Parlament. _________________________________________________ 17

Diese Erhöhung der Anzahl notwendiger Unterstützungsunterschriften sollte der steigenden Zahl teilweise wenig seriöser Kandidaturen (von 6 im Jahre 1965 auf 12 im Jahre 1974) Einhalt gebieten. Dass es auch für seriöse und bekannten Kandidaten durchaus nicht einfach ist, diese Unterstützungsunterschriften zu versammeln, mussten zwei ökologische Kandidaten 1995 erleben: weder die abtrünnige frühere Führungsfigur der Grünen, Antoine Waechter, noch der frühere Umweltminister Brice Lalonde konnten die notwendigen Unterstützungsunterschriften für ihre Kandidatur versammeln.

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Zentrale Bedeutung der Präsidentschaftswahl

Tabelle 5: Wahlbeteiligung bei Präsidentschaftswahlen (1. Wahlgang) 1965 1969 1974 1981 1988 1995 2002 in Prozent der eingeschriebenen Wähler 84,8

77,6

84,2

81,1

81,4

78,4

79,7

Quelle: Wahlen 1965-1995: CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/I, S. 197, 199, 201, 205, 207, 212; Wahl 2002: Conseil constitutionnel (www.conseil-constitutionnel.fr).

Tabelle 6: Ergebnisse der Präsidentschaftswahlen der V. Republik (2. Wahlgang) % der gültigen Stimmen

1965

Charles de Gaulle

55,2

François Mitterrand

44,8

1969

Alain Poher

41,8

Georges Pompidou

58,2

Valéry Giscard d'Estaing Jacques Chirac Lionel Jospin Jean-Marie Le Pen

1974

1981

1988

49,2

51,8

54,0

50,8

48,2 46,0

1995

2002

52,6

82,2

47,4 17,8

Quelle: Wahlen 1965-1995: CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/I, S. 197, 199, 201, 205, 207, 212; Wahl 2002: Conseil constitutionnel (www.conseil-constitutionnel.fr).

Die Institution der Direktwahl des Präsidenten hat maßgeblich zur Bipolarisierung des Parteienwettbewerbs beigetragen. (vgl. Kapitel 1.3.2). Sie hat nicht nur die Bündnisstrategien der Parteien – mit Blick auf den zweiten, entscheidenden Wahlgang – beeinflusst, sondern auch die „Präsidentialisierung“ der internen Parteiorganisationsstrukturen begünstigt (PORTELLI 1980). Größere Veränderungen im Parteiensystem waren meist im zeitlichen Kontext von Präsidentschaftswahlen zu beobachten, so zuletzt die Entstehung der UMP zwischen den zwei Wahlgängen der Präsidentschaftswahl 2002. In welchem Ausmaß die Präsidentschaftswahl inzwischen von praktisch allen politischen Akteuren als die zentrale Wahl und das Amt des Präsidenten als das wichtigste der V. Republik angesehen werden, bestätigte sich in eindrucksvoller Weise nach der langen Kohabitationsphase 1997-2002. Obwohl die bis 2002 regierende Linke und ihr Premierminister ihre lange Regierungszeit theoretisch hätten nutzen können, um das Amt des Premierministers auf- und dasjenige des Staatspräsidenten abzuwerten, blieben auch ihre Strategien völlig auf die Eroberung des höchsten Amtes ausgerichtet. Diese Vorrangstellung des Präsidentenamtes vor demjenigen des Premierministers und das Primat der Präsidentschaftswahl vor der Parlamentswahl wird durch die Verfassungsänderung vom September 2000 noch gestärkt.

74

Von 1873 bis 2002 waren alle französischen Präsidenten der III., IV. und V. Republik für sieben Jahre gewählt worden. In einer der wichtigsten Verfassungsänderungen der V. Republik wurde die Amtszeit des Präsidenten per Referendum am 24. September 2000 auf fünf Jahre verkürzt. Schon 1973 hatte Präsident Pompidou eine entsprechende Initiative gestartet, das Verfahren zur Verfassungsänderung wegen einer fehlenden verfassungsändernden Mehrheit in Nationalversammlung und Senat jedoch auf halbem Wege abgebrochen. Die vom ehemaligen Staatspräsidenten Giscard d’Estaing mit mehr Erfolg betriebene Reform im Jahr 2000 verfolgte mehrere Zwecke (vgl. BASTIEN 2000; BIGAUT 2000). Der Inhaber des höchsten Staatsamtes sollte sich in kürzeren Abständen dem Wählerwillen stellen und seine politische Legitimation erneuern müssen. Dank einer Angleichung der Dauer seiner Präsidentschaft an diejenige der parlamentarischen Legislaturperiode sollten Kohabitationsphasen zwischen einem Präsidenten und einer gegnerischer Parlamentsmehrheit unwahrscheinlicher gemacht werden. Das Ziel wird dann erreicht, wenn die Wähler bei Parlamentswahlen, die auf die Präsidentschaftswahl folgen, dem Präsidenten eine parlamentarische Mehrheit sichern. Dies war bisher stets der Fall, wenn der Präsident nach seiner Wahl das Parlament aufgelöst hat (Mitterrand 1981 und 198818). Das präsidentielle Recht zur Parlamentsauflösung erlaubt es dem Staatspräsidenten auch, für eine erneute zeitliche Koinzidenz von Präsidentschafts- und Parlamentswahlen zu sorgen, sollten die Amtszeit des Präsidenten und die Legislaturperiode des Parlaments aufgrund des Todes eines Amtsinhabers oder wegen einer vorzeitigen Parlamentsneuwahl zeitweise auseinander fallen. Werden, wie 2002 der Fall, die Präsidentschaftswahlen durch diese Verfassungsänderung in ihrer Bedeutung gegenüber der Parlamentswahl dauerhaft weiter aufgewertet, hat dies sicherlich eine Stärkung der Machtstellung des Präsidenten gegenüber anderen politischen Akteuren zur Folge, insbesondere gegenüber dem Premierminister. Eine Garantie gegen das erneute Auftreten von Kohabitationsphasen zwischen einem Präsidenten und einer Regierung anderer politischer Couleur kann jedoch auch diese Verfassungsänderung nicht bieten. 1.4.2.2

Die Machtbefugnisse des Präsidenten

Art. 5: Kern des gaullistischen Verfassungsverständnisses Eine zentrale verfassungsrechtliche Grundlage der Macht des Präsidenten bildet Art. 5 der Verfassung. Art. 5 Der Präsident der Republik wacht über die Einhaltung der Verfassung. Er gewährleistet durch seinen Schiedsspruch („arbitrage“) die ordnungsgemäße Tätigkeit der öffentlichen

_________________________________________________ 18

1988 bescherten die Parlamentswahlen dem Präsidenten Mitterrand allerdings nur eine relative Mehrheit in der Assemblée nationale.

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Verfassungsreform 2000: Reduzierung der Amtszeit auf 5 Jahre

Gewalten sowie die Kontinuität des Staates. Er ist der Garant der nationalen Unabhängigkeit, der Integrität des Staatsgebietes und der Einhaltung der Verträge.19

Hüter der Verfassung

In diesem Artikel kommt das gaullistische Verständnis der Rolle und Funktion des Staatspräsidenten wohl am deutlichsten zum Ausdruck. Er soll in Krisensituationen die vitalen Interessen Frankreichs wahren, das Überleben der republikanischen Ordnung im Innern sowie die Handlungsfähigkeit des Staates nach außen sichern. Dank seiner zentralen Stellung, der Auslegungsfähigkeit wichtiger Verfassungsnormen und aufgrund der fehlenden Zuständigkeit des Verfassungsrates (Conseil constitutionnel) für Kompetenzstreitigkeiten zwischen Verfassungsorganen besitzt der Staatspräsident als „Hüter der Verfassung“ einen durchaus beachtlichen Spielraum der Verfassungsinterpretation. Der Präsident der Republik ist dabei aber keineswegs nur ein über den Parteien und politischen Kräften stehender neutraler „Schiedsrichter“. Diese Rollendefinition ist angesichts der Verfassungspraxis kaum haltbar. Der Präsident steht vielmehr – sofern er über eine parlamentarische Mehrheit verfügt – im Zentrum der politischen Auseinandersetzungen und bestimmt die Richtlinien der Politik. Die Rolle eines „Schiedsrichters“ ist kaum vereinbar mit derjenigen eines zentralen „Spielers“ im politischen Wettbewerb. „Der Begriff der ‚arbitrage’ gehört zu den dunkelsten und umstrittensten des geltenden Verfassungsrechts“ (GROTE 1995: 234). Ernennung und Entlassung des Premierministers

Präsident wählt Premierminister aus

In vielen westlichen Demokratien besitzt das Staatsoberhaupt das Recht zur Ernennung des Premierministers. Es handelt sich jedoch meist nur um ein rein formales Recht. Denn es wird in aller Regel derjenige mit der Regierungsbildung beauftragt, der am ehesten eine regierungsfähige Mehrheit im Parlament hinter sich weiß, meist also der Führer der stärksten Partei. In Frankreich dagegen verleiht das verfassungsmäßige Recht zur Ernennung des Premierministers (Art. 8) dem Staatspräsidenten größere Handlungsmöglichkeiten. Schon in seiner verfassungspolitischen Grundsatzrede in Bayeux 1946 hatte General de Gaulle klargestellt, dass die Exekutivgewalt vom Staatschef ausgehen muss.20 Entsprechend ist die präsidentielle Ernennungsbefugnis kein rein formaler Akt. Der Präsident ist bei der Wahrnehmung dieser Befugnis im Gegensatz zur Praxis der III. und zu Verfassungstext und -praxis der IV. Republik nicht zu vorherigen Konsultationen mit den Parlamentsfraktionen verpflichtet. Es war ja gerade das Ziel de Gaulles, den Einfluss der politischen Parteien auf die Kabinettsbildung zurückzudrängen (GROTE 1995: 244). Voraussetzung für seine Entscheidungsautonomie ist allerdings, dass er von der Parlamentsmehrheit als deren politischer Füh_________________________________________________ 19

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76

Sämtliche Übersetzungen des Verfassungstext ins Deutsche folgen der auf den Internetseiten des Elysée-Palastes verfügbaren deutschen Sprachfassung (http://www.elysee.fr/all/instit/ text3_.htm; Abruf: 12.10.2004). „C’est donc du chef de l’Etat […] que doit procéder le pouvoir exécutif“, so de Gaulle (1970/II, 10).

rer anerkannt wird. In diesem Fall besitzt er nicht nur eine große Freiheit bei der Auswahl des Premierministers, sondern auch einen bedeutenden Einfluss auf die Regierungsbildung. Die Verfassung räumt dem Staatsoberhaupt zwar nicht das Recht ein, den Ministerpräsidenten abzuberufen. Sie spricht lediglich davon, dass der Präsident den Premierminister aus dem Amt entlässt, „wenn ihm dieser den Rücktritt der Regierung erklärt“ (Art. 8 Abs. 1). Weiß der Präsident jedoch eine Mehrheit im Parlament hinter sich, so kann kein Premierminister gegen den Willen des Präsidenten im Amt bleiben. Jacques Chirac reichte als einziger Premierminister der V. Republik 1976 ein freiwilliges Rücktrittsgesuch ein. Alle anderen vorzeitig aus dem Amt geschiedenen Premierminister der V. Republik beugten sich mit ihrem Rücktritt dem Willen des Staatsoberhauptes und brachten dies in ihrem Rücktrittsschreiben z. T. sehr deutlich zum Ausdruck. Der Premierminister ist demnach in zwei Richtungen verantwortlich und rechenschaftspflichtig: stets verfassungsrechtlich gegenüber dem Parlament und im Normalfall von NichtKohabitationsphasen auch und vor allem politisch gegenüber dem Staatspräsidenten. Dieses verfassungsmäßig garantierte Recht des Präsidenten zur Ernennung des Premierministers und sein de facto existierendes Abberufungsrecht sind ein wirkungsvolles „Instrument zur Durchsetzung des präsidialen Führungsanspruchs bei der Festlegung der Regierungspolitik.“ (GROTE 1995: 248) Sieht sich der Präsident einer gegnerischen Parlamentsmehrheit gegenüber, so reduziert sich sein Handlungsspielraum bei der Ernennung und Entlassung des Premierministers sehr stark. Als diese Situation 1986 nach dem Wahlsieg der Rechten erstmals eintrat, ernannte Präsident Mitterrand ganz in der parlamentarischen Tradition den Anführer der Parlamentsmehrheit, Jacques Chirac, zum Premierminister. Und 1993 wählte Mitterrand – da Jacques Chirac und Valéry Giscard d’Estaing als Premierminister nicht zur Verfügung standen – mit Edouard Balladur ebenfalls eine zentrale Persönlichkeit der neuen Mehrheit, die sich der parlamentarischen Unterstützung sicher sein konnte. Gleiches wiederholte sich 1997, als sich Staatspräsident Chirac nach seiner vorzeitigen Parlamentsauflösung wider Erwarten einer gegnerischen politischen Mehrheit im Parlament gegenüber sah. Er ernannte mit Lionel Jospin die politische Führungspersönlichkeit der neuen linken Mehrheit zum Premierminister. In dieser Situation einer „Kohabitation“ kann der Präsident den Regierungschef auch nicht zum Rücktritt zwingen. Theoretisch wäre eine vorzeitige Auflösung der Nationalversammlung seitens des Präsidenten denkbar, wollte sich dieser eines unliebsamen Premierministers aus den Reihen des politischen Gegners entledigen. Würde dieselbe Parlamentsmehrheit jedoch vom Wähler bestätigt, wäre der Staatspräsident vom Souverän desavouiert und müsste konsequenterweise selbst zurücktreten.

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Abhängigkeit des Premierministers vom Präsidenten

Die Präsidentenmacht ist von der Existenz einer parlamentarischen Mehrheit abhängig

Abbildung 4:

Die Verfassung der V. Französischen Republik

Quelle: Erich Schmidt Verlag.

Recht zur Auflösung der Nationalversammlung Das Recht zur Parlamentsauflösung ist ein zentrales Machtmittel in den Händen des Präsidenten gegenüber dem Parlament. Die Drohung, die Nationalversammlung aufzulösen und Neuwahlen durchzuführen, nimmt den Parlamentariern die Möglichkeit, in regelmäßigen Abständen die Regierung zu stürzen, ohne sich dem Votum des Wählers stellen zu müssen. Das einzige erfolgreiche Misstrauensvotum erlebte die V. Republik 1962 (vgl. Kapitel 1.4.3.1). Vier weitere Male machte der Staatspräsident von seinem verfassungsmäßigen Recht zur Auflösung der Nationalversammlung Gebrauch. Charles de Gaulle ließ nach den Mai-Unruhen 1968 Neuwahlen durchführen, um wieder Herr der politischen Ereignisse zu werden. Präsident Mitterrand löste sowohl 1981 als auch 1988 nach seiner Wahl zum Staatspräsidenten die Nationalversammlung auf, um eine parlamentarische Mehrheit für seine Politik zu gewinnen. Die letzte Parlamentsauflösung erlebte die V. Republik 1997. Präsident Chirac schien der Zeitpunkt – rund ein Jahr vor dem regulären Wahltermin – günstig für eine „taktische“ Parlamentsauflösung nach britischem Vorbild. Sie sollte ihm seine parlamentarische Mehrheit bestätigen, um unpopuläre Budgeteinschnitte auf dem Weg zur europäischen Währungsunion politisch durchsetzen zu können. Die Wähler entschieden anders. Sie sorgten für eine parlamentarische Mehrheit gegen den Präsidenten. Im Ergebnis sah sich der Staatspräsident zur bisher längsten Phase der Kohabitation mit einem sozialistischen Premierminister genötigt. Die Bereitschaft,

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aus rein taktischen Opportunitätserwägungen auf das Recht zur Parlamentsauflösung zurückzugreifen, dürfte aufgrund dieser Erfahrung nachhaltig gesunken sein. Sondervollmachten nach Artikel 16 der Verfassung in Krisensituationen Die in Artikel 16 der Verfassung festgeschriebenen Notstandsbefugnisse des Staatspräsidenten bildeten ein zentrales Anliegen de Gaulles während der Ausarbeitung der Verfassung. In schweren Krisensituationen – wie etwa der militärischen Niederlage gegen das nationalsozialistische Deutschland 1940 oder während des Algerienkrieges und der damit verbundenen Bürgerkriegsgefahr – sollte der Präsident allein in quasi-diktatorischer Manier den nationalen Willen verkörpern können. Auf der Grundlage dieses vage formulierten Verfassungsartikels kann der Präsident in Krisensituationen in praktisch alle Bereiche des öffentlichen Lebens eingreifen und Bürgerrechte zeitweise außer Kraft setzen. Seiner Macht sind allerdings Grenzen gesetzt. Das Parlament tagt, sobald Artikel 16 zur Anwendung kommt, ohne Sitzungspausen und kann vom Präsidenten nicht aufgelöst werden. Im Falle offensichtlichen Machtmissbrauchs kann das Parlament den Präsidenten vor dem Hohen Gerichtshof der Republik anklagen. Personalentscheidungen Bei der Besetzung von Posten im höheren Staatsdienst besitzt der Staatspräsident umfangreiche Einflussmöglichkeiten. Aufgrund seines Gegenzeichnungsrechtes für im Ministerrat getroffene Personalentscheidungen (Art. 13) besitzt er in diesem Bereich ein faktisches Vetorecht. Gegen den Willen des Präsidenten kann kein Präfekt oder Botschafter, kein Direktor von Zentralverwaltungen, kein General, Staatsrat oder Direktor eines öffentlichen Unternehmens ernannt werden. Außerdem bestimmt der Staatspräsident drei der neun Mitglieder des Verfassungsrates, darunter auch dessen Präsidenten. Hat er eine politische Mehrheit hinter sich, kann er seine Personalentscheidungen durchsetzen und die damit verbundene Patronagemacht nutzen. In Kohabitationsphasen war die Besetzung hoher Verwaltungsposten nicht selten Gegenstand einer schwierigen Kompromisssuche zwischen Präsident und Premierminister. Außen- und sicherheitspolitische Befugnisse Der erste Präsident der V. Republik, Charles de Gaulle, bestimmte alle wichtigen Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik alleine. Er hat damit eine Praxis begründet, an der sich seine Nachfolger orientieren konnten. Diese Vorrangstellung des Präsidenten in der Außen- und Sicherheitspolitik lässt sich allerdings nicht direkt aus der Verfassung ableiten (KIMMEL 1989). Diese räumt auch der Regierung und dem Premierminister bedeutsame Kompetenzen ein. Der Staatspräsident besitzt das Recht, internationale Verträge auszuhandeln und zu ratifizieren (Art. 52), sofern sie nicht per Gesetz ratifiziert werden müssen (Art. 53). Er ist der „Garant der 79

Vorrangstellung des Präsidenten in der Außen- und Sicherheitspolitik

nationalen Unabhängigkeit“ (Art. 5) und Oberbefehlshaber der Streitkräfte sowie Vorsitzender des Verteidigungsrates (Conseil de la Défense nationale) (Art. 15). Der Staatspräsident entscheidet über den Einsatz der Streitkräfte sowie über Art und Umfang militärischer Operationen. Dabei wird er vom militärischen Führungsstab im Elysée-Palast (état-major particulier) sowie vom Generalstab unterstützt. Wie sehr der Verteidigungsminister in solchen Situationen übergangen werden kann, wurde im Zweiten Golfkrieg 1991 sichtbar. Verteidigungsminister Chevènement, ein Gegner der militärischen Beteiligung Frankreichs an der internationalen Koalition gegen den Irak, demissionierte schließlich. Es existiert kein Parlamentsvorbehalt beim Einsatz der bewaffneten Streitkräfte. Lediglich zu einer formellen Kriegserklärung an einen anderen Staat bedarf es der Ermächtigung des Parlaments – ein Fall, der in der Geschichte der V. Republik nie eingetreten ist. Außerdem besitzt der Präsident auf der Grundlage eines einfachen Dekrets aus dem Jahre 1964 das alleinige Recht zum Atomwaffeneinsatz. Diese enorme Machtkonzentration in den Händen des Staatspräsidenten ließ einen Beobachter den außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess als monarchie nucléaire (COHEN 1986) charakterisieren. Praktisch alle wichtigen außen- und sicherheitspolitischen Initiativen gingen in der V. Republik vom Präsidenten aus. Die Regierung und der Premierminister beugten sich seinem politischen Führungsanspruch. Diese Vorrangstellung des Präsidenten kommt auch in seinem Verhältnis zum Außenminister zum Ausdruck. Als Außenminister wurden häufig enge persönliche Vertraute des Präsidenten ernannt, so etwa Maurice Couve de Murville unter Präsident de Gaulle, Roland Dumas und Hubert Védrine unter Mitterrand und Dominique de Villepin unter Präsident Chirac. Védrine und de Villepin waren zuvor jahrelang Generalsekretäre im Elysée-Palast, mithin die engsten Mitarbeiter des Staatspräsidenten. Die Arbeitsbeziehungen zwischen Präsident und Außenminister laufen nicht selten am Premierminister vorbei. Der Außenminister wird häufig vom Präsidenten im Elysée-Palast empfangen und erhält Weisungen direkt von ihm (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/II: 87; GROTE 1995: 240f.). Der Staatspräsident ist der zentrale Akteur bei der Gestaltung bilateraler politischer Beziehungen zu anderen Staaten und ihren Staats- bzw. Regierungschefs. Dies gilt nicht zuletzt für die Pflege der deutsch-französischen Beziehungen. Er leitet auch die französischen Verhandlungsdelegationen bei Weltwirtschaftsgipfeln (G 7- bzw. G 8-Gipfel) und im Europäischen Rat der EU. Der Bedeutungsgewinn beider Institutionen, vor allem des Europäischen Rates im Verlaufe der EU-Geschichte, hat innerstaatlich dem Staatspräsidenten zusätzliches Gewicht verliehen und auch in Kohabitationsphasen seine zentrale Rolle auf dem Felde der Außenwirtschafts- und der Europapolitik stabilisiert. Der Premierminister ist laut Verfassung allerdings „verantwortlich für die nationale Verteidigung“ (Art. 21) und die Regierung „verfügt über [...] die Streitkräfte“ (Art. 20). Dennoch dominiert der Präsident den außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess in allen ihm bedeutsam erscheinenden Fragen. Auch während der „Kohabitations-Phase“ 1986-1988 konnte der Präsident sich in wichtigen außen- und sicherheitspolitischen Streitfragen durchsetzen. Kompetenzprobleme tauchten vor allem dort auf, wo außen- und innen-

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bzw. wirtschaftspolitische Themen eng miteinander verschränkt sind, wie dies etwa in der Europapolitik in der Regel der Fall ist. Der Präsident besitzt „eine Art Veto im Hinblick auf die Besetzung der Ämter des Außen-, Verteidigungs- und Europaministers“ (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/II: 13). Mitterrand lehnte den von Jacques Chirac für das Außenministeramt vorgeschlagenen Jean Lecanuet, damals Vorsitzender der Zentrumspartei CDS, ab und machte 1986 mit Jean-Bernard Raimond einen Karrierediplomaten zum Außenminister. Die zweite „Kohabitation“ von März 1993 bis Mai 1995 war im Vergleich zur ersten durch eine größere Rolle der Regierung im außenpolitischen Entscheidungsprozess gekennzeichnet. Auch wurde der Posten des Außenministers nicht mit einem farblosen Diplomaten, sondern mit dem Generalsekretär der RPR, Alain Juppé, besetzt. Gegen Ende seiner zweiten und letzten Amtszeit ließ Mitterrand dem Premierminister einen größeren Betätigungsraum in der Außenpolitik. So konnte Regierungschef Balladur 1993 mit dem „Stabilitätspakt für Europa“ zur Regelung von Minderheitenfragen zwischen mittel- und osteuropäischen EU-Beitrittskandidatenländern eine große außenpolitische Initiative ergreifen. Allerdings beruhte der größere Handlungsspielraum der Regierung Balladur in der Außenpolitik nicht zuletzt auf einem breiten Konsens mit Staatspräsident Mitterrand über die außenpolitischen Grundorientierungen. Wenn ernste Meinungsverschiedenheiten auftauchten, so in der Frage der – von Premierminister Balladur abgelehnten – Verlängerung des Atomtestmoratoriums, setzte sich Staatspräsident Mitterrand durch. Auch die lange Kohabitationserfahrung 1997-2002 hat die außen- und sicherheitspolitischen Prärogativen des Staatspräsidenten nicht in Frage gestellt. Außenpolitische Krisen, insbesondere der Kosovokonflikt 1999, konnten nicht zuletzt aufgrund der übereinstimmenden Lagebeurteilung von Staatspräsident Chirac und Premierminister Jospin in enger Abstimmung gemanagt werden (KNAPP/WRIGHT 2001: 119). Die laut Verfassung zwischen Präsident, Premierminister und Regierung aufgeteilten Kompetenzen in der Außenpolitik haben insgesamt betrachtet nicht zu tiefen Zerwürfnissen zwischen beiden geführt. Die relativ geringe Konfliktintensität der Kohabitation lässt sich mit drei Faktoren erklären: a. b. c.

dem weit reichenden Konsens in außen-, sicherheits- und europapolitischen Grundsatzfragen; der von allen Protagonisten geteilten Norm, dass Frankreich nach außen – trotz der exekutiven Doppelspitze – stets mit einer Stimme sprechen müsse, will es nicht an Einfluss verlieren; dem Umstand, dass die jeweiligen Premierminister – Chirac, Balladur und Jospin – ihrerseits nach dem höchsten Staatsamt strebten und somit wenig Interesse daran haben konnten, den außenpolitischen Handlungsspielraum des Staatspräsidenten dauerhaft zu beschränken.

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Referenden als Machtmittel des Präsidenten Ein insbesondere von General de Gaulle mehrfach eingesetztes Machtmittel des Präsidenten ist seine Möglichkeit, politische Streitfragen per Referendum vom Volk entscheiden zu lassen. Die plebiszitäre Praxis General de Gaulles, jedes von ihm initiierte Referendum zur Vertrauensabstimmung über seine Person zu machen, haben die Präsidenten nach ihm aufgegeben. Im Falle eines Scheiterns ihrer Referenden haben sie sich nicht wie de Gaulle vorab auf einen Rücktritt festgelegt. Nach einer intensiven Nutzung des Referendums zu Beginn der V. Republik als Instrument zur Lösung des Algerienkonflikts und zur Durchsetzung der wichtigsten Verfassungsänderung der V. Republik, der Direktwahl des Staatspräsidenten 1962, hat die Frequenz von Referenden nach dem Rücktritt de Gaulles 1969 (infolge des gescheiterten Referendums zur Dezentralisierung und zur Senatsreform) abgenommen. Die wichtigsten und umstrittensten Referenden betrafen bzw. betreffen die Europapolitik: die Ratifizierung der Maastrichter Unionsverträge 1992 und 2005 die Ablehnung der Ratifizierung des Vertrags über eine Verfassung für die Europäische Union. Tabelle 7: Die Praxis von Referenden in der V. Republik Datum

Thema

8. Januar 1961

Plan zur Selbstbestimmung der algerischen Bevölkerung 8. April 1962 Abkommen von Evian über die Unabhängigkeit Algeriens 28. Oktober 1962 Einführung der Direktwahl des Präsidenten 27. April 1969 Plan zur Reform des Senates und zur Regionalisierung 23. April 1972 Erweiterung der EG (GB, IRL, DK) 6. November 1988 Neuer Status von Neukaledoniens 20. September 1992 Ratifizierung des Vertrags von Maastricht 24. September 2000 Reduzierung der Amtszeit des Präsidenten von 7 auf 5 Jahre 29. Mai 2005 Ratifizierung des Vertrages über eine Verfassung für Europa

Ergebnis Zustimmung: 74,9 % Zustimmung: 90,8 % Zustimmung: 62,2 % Ablehnung: 53,2 % Zustimmung: 67,7 % Zustimmung: 80 % Zustimmung: 51,1 % Zustimmung: 73,21% Ablehnung: 54,7%

Quelle: Le Monde vom 16.7.2004 und vom 31.5.2005.

Das Referendum ist aus zwei Gründen als ein Machtmittel des Präsidenten anzusehen. Zum einen besitzt er die Initiative hierzu, sowohl nach Art. 11 wie nach Art. 89 bei Verfassungsänderungen und kann damit neben dem Zeitpunkt auch die Formulierung der vom Volk zu beantwortenden Frage bestimmen. Allerdings setzt Art. 89 einen Vorschlag des Premierministers voraus, so dass dem Präsidenten dieses Machtmittel in Kohabitationsphasen nicht zu Gebote steht. Zum anderen kann der Präsident damit Widerstände im Parlament umgehen. Ohne den Weg eines Referendums nach Art. 11 zu beschreiten, hätte de Gaulle kaum die Direktwahl des Präsidenten durchsetzen können. Und sein letztes – gescheitertes

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– Referendum zur Reform des Senats und zur Regionalisierung wäre auf parlamentarischem Wege vom Senat sicherlich blockiert worden. Im Falle des Referendums zur Verkürzung der Amtszeit des Präsidenten ging die Initiative zur Verfassungsänderung ausnahmsweise vom Parlament aus. Allerdings entschied Präsident Chirac, einen eigenen Vorschlag für ein verfassungsänderndes Gesetz zu unterbreiten und den Weg eines Referendums statt einer parlamentarische Verabschiedung zu wählen. Medienpräsenz als Machtressource Nicht erst seit Ausbreitung des kommerziellen Rundfunks und Fernsehens in den 1980er Jahren wurden die elektronischen Massenmedien von französischen Präsidenten als wichtige Machtressource eingesetzt. Schon General de Gaulle war ein Meister in der Nutzung der staatseigenen Rundfunk- und Fernsehanstalt ORTF für seinen direkten Dialog mit der Bevölkerung. Sein Beispiel der Kommunikation mit den Franzosen via Fernsehansprachen und mittels im Fernsehen live übertragener Pressekonferenzen bzw. Interviews mit ausgewählten Journalisten machte unter seinen Nachfolgern Schule. Zur Aura des Präsidenten gehört es dabei, nicht wie der deutsche Bundeskanzler oder der britische Premier sehr häufig medial präsent zu sein, sondern vielmehr durch eine wohldosierte Medienpräsenz die Würde des Amtes hervorzuheben. Die starke Neigung zur Personalisierung von Politik insbesondere im Medium Fernsehen führte geradezu zu einer symbiotischen Beziehung zwischen diesem Medium und dem Präsidenten als Spitze der französischen Machtpyramide. Die jedem Präsidenten sichere Nachfrage seitens der Medien konnte insbesondere in Kohabitationszeiten von den Präsidenten Mitterrand und Chirac als starke Waffe im Wettbewerb mit dem Regierungslager und seinem Premierminister eingesetzt werden, ein Wettbewerb, der sich in geradezu idealer Weise zur massenmedialen Inszenierung eignet. Der Präsident im politischen Entscheidungszentrum Die dargestellten Machtbefugnisse und -ressourcen des Präsidenten machen das Präsidentenamt zur zentralen Institution des Regierungssystems und seinen Inhaber zur Schlüsselfigur im politischen Entscheidungssystem. Die Präsidenten nehmen die im politischen Prozess zentrale Funktion des agenda-settings wahr. Sie können bestimmen, welches Thema wann auf die politische Tagesordnung gelangen soll. Zwar besitzt nicht der Präsident, sondern der Premierminister das Recht zur Gesetzesinitiative. Aber es ist der Präsident, der die Tagesordnung der mittwochs vormittags im Elysée-Palast stattfinden Sitzungen des Ministerrats festlegt und damit auch die Prioritäten für die Gesetzgebungsarbeit steuern kann. Teilweise haben sich Präsidenten schriftlicher Weisungen bedient, um detaillierte Zeitpläne für das Regierungshandeln festzulegen, so etwa Giscard d’Estaing (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/II: 103). Aber auch informelle Anweisungen und „Fingerzeige“, bestimmte politische Vorha-

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Der Präsident als „agenda setter“

Der Präsident als oberste Entscheidungsinstanz

ben in Angriff zu nehmen, kann kein Premierminister und kein Minister ignorieren, ohne seine Machtposition zu untergraben. Auch bei Verfassungsänderungen und Referenden kommt dem Präsidenten eine zentrale agenda-setting-Rolle zu. Nach der herrschenden Verfassungsinterpretation kann er den Weg der Verfassungsänderung wählen (Art. 11 oder Art. 89). Laut Art. 11 kann er „auf Vorschlag der Regierung [...] oder auf gemeinsamen Vorschlag beider Kammern [...] jeden Gesetzentwurf zum Volksentscheid bringen, der die Organisation der öffentlichen Gewalten sowie Reformen der Wirtschafts- oder Sozialpolitik der Nation und der dazu beitragenden öffentlichen Dienste betrifft oder auf die Ermächtigung zur Ratifikation eines Vertrages abzielt [...].“ Der eigentliche für Verfassungsänderungen vorgesehene Art. 89 sieht ebenfalls ein Initiativrecht des Präsidenten vor (formal auf Vorschlag des Premierministers), das er mit dem Parlament teilt. Er kontrolliert den Prozess der Verfassungsänderung, da er nach Artikel 89 außerdem entscheiden kann, ob er den Weg eines Referendums wählt oder den aus Nationalversammlung und Senat gemeinsam gebildeten „Kongress“ einberuft. Dieser muss einer zuvor von der Nationalversammlung und vom Senat in identischem Wortlaut mehrheitlich verabschiedeten Revisionsvorlage mit einer Mehrheit von drei Fünftel zustimmen. Das politische Programm, auf dessen Grundlage der Staatspräsident die Wahlen gewonnen hat, gibt die Leitlinien für die Arbeit der Regierung vor. So wurden etwa Mitterrands 110 Wahlprogrammpunkte von seinen Regierungen nach 1981 „abgearbeitet“. In grundlegenden politischen Richtungsfragen ist es stets der Präsident, dem die Entscheidung zufällt. Dies gilt generell in der Außen-, Verteidigungs- und Europapolitik. Aber auch in Fragen der Wirtschaftspolitik kann der Präsident nicht nur strategische Grundorientierungen und Leitlinien vorgeben, sondern auch persönlich zentrale Entscheidungen treffen. So konzentrierte sich General de Gaulle in seiner Amtsführung zwar in erster Linie auf außenpolitische Themen. Die Entscheidung zu einem wirtschaftlichen Stabilisierungsprogramm im Jahre 1963 traf er jedoch selbst. Seine Nachfolger Georges Pompidou und Valéry Giscard d’Estaing befassten sich generell stärker mit wirtschaftspolitischen Themen. François Mitterrand hatte die 1983 vollzogene wirtschaftspolitische Kehrtwende der sozialistisch-kommunistischen Regierung zu entscheiden, und Präsident Chirac setzte wenige Monate nach seiner Wahl 1995 die politischen Prioritäten zugunsten der Erfüllung der Defizitkriterien zum Eintritt in die europäische Währungsunion und nahm damit den Bruch zahlreicher kostenintensiver Wahlkampfversprechen in Kauf. Entscheidend ist, dass es die Präsidenten selbst bestimmen, welchen Fragen der Innenpolitik sie sich widmen und welche politischen Vorgänge sie an sich ziehen möchten. Der Zeithorizont politischer Entscheidungen des Präsidenten ist eher die Mittel- und Langfristperspektive, diejenige des Premierministers eher die kurzfristige. Oder, in den Worten des ehemaligen Beraters von Präsident Mitterrand, Jacques Attali: „Der Premierminister trifft alle 2-3 Minuten eine Entscheidung. Ein Präsident entscheidet nur alle zwei bis drei Tage“ (Zitat nach CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/I: 336). Der Präsident wird auch dort zur Berufungsund Konfliktschlichtungsinstanz, wo politische Differenzen innerhalb der Regierung auf interministerieller Ebene nicht beigelegt werden können.

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Als Instrumente seiner Einflussnahme dienen ihm – neben seinem Vorsitz im Ministerrat – zum einen mündliche oder schriftliche Weisungen an Regierungsmitglieder, zum anderen die Einberufung von Ministern und des Premierministers zu interministeriellen Ausschüssen in den Elysée-Palast. Sie tagen unter dem Vorsitz des Präsidenten. Im Rahmen dieser Sitzungen kann er Instruktionen an Minister und hohe Beamte geben. Unter den – wenigen – ständigen Ministerausschüssen ist vor allem der Conseil de défense hervorzuheben, der die Grundorientierungen und Leitlinien der Verteidigungspolitik diskutiert und beschließt. Daneben können ad hoc andere unter Vorsitz des Präsidenten tagende Ministerausschüsse einberufen werden, so genannte conseils restreints. Über deren – themenspezifische – Zusammensetzung entscheidet der Präsident. Diese Ministerausschüsse existieren seit Beginn der V. Republik, wurden jedoch insbesondere von Giscard d’Estaing häufig einberufen. Damit verfolgte er das Ziel, politische Vorgänge direkt an sich zu ziehen. Unter Mitterrand hat die Praxis der Ministerausschusssitzungen deutlich an Bedeutung verloren und wurde durch weniger formelle Treffen des Präsidenten mit Premierminister und Ministern ersetzt (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/II: 101f.). Die administrativen Mittel, die dem Präsidenten zur Steuerung der Politik seiner Regierung im Elysée-Palast zur Verfügung stehen, sind sehr bescheiden. Dem Staatspräsidenten stehen zivile und militärische Berater im PräsidentenPalast und ein Generalsekretariat der Präsidentschaft zur Verfügung. Die personelle Ausstattung des Elysée-Palastes steht jedoch in keinem Verhältnis zur politischen Bedeutung des Staatspräsidentenamtes. Die administrativen und finanziellen Ressourcen des Elysée-Palastes können sich nicht annähernd mit denen des Weißen Hauses in Washington vergleichen. Auch ist der Apparat der französischen Regierung mit dem Secrétariat général du gouvernement (SGG) als administrativem Knotenpunkt der Regierungsarbeit dem Apparat des Präsidenten weit überlegen. Der Präsident regiert damit in Nicht-Kohabitationszeiten mit Hilfe des Regierungsapparates des Hôtel Matignon. 1.4.3 Der Premierminister und die Regierung 1.4.3.1

Der Premierminister

Die Regierung „bestimmt und leitet die Politik der Nation“, und der Premierminister „leitet die Tätigkeit der Regierung“, so besagen es die Artikel 20 und 21 der Verfassung. Aufgrund der politischen Praxis General de Gaulles und aufgrund der dem Staatspräsidenten durch seine Direktwahl verliehenen Legitimität entsprach die politische Realität bis 1986 nie dem Wortlaut der Verfassung. Kann sich der Premierminister jedoch auf eine Parlamentsmehrheit stützen, die nicht dem politischen Lager des Präsidenten entstammt, so entspricht die Verfassungswirklichkeit dem Verfassungstext. Präsident Mitterrand konnte im Zeitraum 1986-1988 nicht verhindern, dass die Regierung Chirac ihr politisches Programm in die Praxis umsetzte. Sein Einfluss war im Wesentlichen auf die Außen- und Sicherheitspolitik als domaine réservé des Präsidenten beschränkt. François Mitterrand bemühte sich in dieser Phase, die Rolle eines unabhängigen, über den Parteien 85

Instrumente der Einflussnahme

Erfolgreiches Misstrauensvotum 1962

Abhängigkeit des Premierministers vom Präsidenten

Latente Rivalität zwischen Präsident und Premierminister

stehenden „Schiedsrichters“ einzunehmen und sich als „Präsident aller Franzosen“ zu präsentieren, was auch seine Wiederwahl 1988 begünstigte. Im Normalfall einer Übereinstimmung der Orientierung des Staatspräsidenten und der Parlamentsmehrheit ist der Premierminister sowohl vom Vertrauen des Parlaments abhängig, dem er verantwortlich ist, als auch vom Vertrauen des Staatspräsidenten, von dem er ernannt und abberufen wird. Das Parlament der V. Republik hat nur einem Premierminister das Vertrauen entzogen, und zwar Premierminister Pompidou am 4. Oktober 1962. Dieses Misstrauensvotum richtete sich allerdings nur vordergründig gegen den Premierminister. Sein eigentlicher Adressat war Staatspräsident de Gaulle, dessen Pläne zur Einführung der Direktwahl des Staatspräsidenten im Parlament auf massiven Widerstand stießen. Als Reaktion auf das Misstrauensvotum löste de Gaulle das Parlament umgehend auf. Die anschließenden Neuwahlen verschafften de Gaulle eine solide politische Mehrheit und waren zugleich eine zentrale Etappe im Prozess der Stabilisierung des Regierungssystems der V. Republik. Es handelte sich demnach um einen Pyrrhussieg des Parlaments. Die Präsidenten dagegen entzogen dem Premierminister häufig das Vertrauen und wechselten sie aus. In der Regel wählte der jeweilige Präsident zu Beginn seiner Amtszeit eine führende politische Persönlichkeit aus dem Regierungslager (Michel Debré 1959, Jacques Chirac 1974, Pierre Mauroy 1981, Alain Juppé 1995). Diese wurde später mehrfach durch einen persönlichen Vertrauten des Präsidenten (Georges Pompidou 1962) oder durch einen Spitzenfunktionär (Raymond Barre 1976) ersetzt, dessen politisches Gewicht nicht zu groß werden durfte. Der Wechsel des Premierministers erfolgt meist unabhängig von Parlamentswahlen (Ausnahmen: 1968 sowie die drei Kohabitationssituationen 1986, 1993 und 1997). Dies unterstreicht die starke Abhängigkeit des Premierministers vom Präsidenten. Selbstverständlich muss der Präsident einen für die Nationalversammlung akzeptablen Premierminister auswählen, wenngleich seine Ernennung nicht der formalen Zustimmung des Parlaments bedarf. Auch beruht die Macht des Präsidenten, den Premierminister zum Einreichen eines „freiwilligen“ Rücktrittsgesuchs zu zwingen, letztendlich auf der Unterstützung des Präsidenten durch eine parlamentarische Mehrheit. Der Beziehung zwischen Präsident und Premierminister wohnte meist eine latente Rivalität inne, auch wenn sie aus demselben politischen Lager stammten. So wurde der am längsten amtierende Premierminister der V. Republik, Georges Pompidou, von de Gaulle als Konkurrent wahrgenommen und aus dem Amt entlassen, nachdem er durch sein Krisenmanagement im Mai 1968 an politischem Gewicht gewonnen hatte. Pompidou selbst entließ 1972 mit Jacques Chaban-Delmas einen populären und eigenständigen Premierminister, um ihn durch den blassen Pierre Messmer zu ersetzen, der ihm kaum gefährlich werden konnte. Auch die Entlassung von Michel Rocard 1991 erklärt sich kaum durch dessen politische Misserfolge, sondern in erster Line durch seine langjährige Rivalität mit Präsident Mitterrand. Die Premierminister haben eine Art „Blitzableiterfunktion“ für den Staatspräsidenten. Sie können, wenn sie politisch „verbraucht“ sind, bei Bedarf ausgetauscht werden, damit ihre sinkende Popularität für den Präsidenten nicht zur Belastung wird. 86

Die Inhaber des Premierministeramtes, des zweitwichtigsten politischen Amtes, das die Republik zu vergeben hat, können ihre Regierungspraxis und Führungsrolle nutzen, um ihrerseits die politische Statur eines Präsidentschaftskandidaten zu entwickeln. Zwei Präsidenten, Georges Pompidou und Jacques Chirac, waren zuvor schon Premierminister. Allerdings sind bislang alle Versuche, sich unmittelbar aus dem Amt des Premierministers um das Präsidentenamt zu bewerben, gescheitert (Chirac 1988, Balladur 1995 und Jospin 2002). Die Niederungen des Regierungsalltags erscheinen kaum als Startrampe geeignet, um sich zu präsidentiellen Höhen aufzuschwingen. Im Falle der erfolglosen Kandidaten Balladur und Jospin waren allerdings auch ihre bescheidenen Qualitäten als Wahlkämpfer ursächlich für ihr Scheitern. Nur wenige Premierminister konnten die Machtressource eines simultanen Parteivorsitzes nutzen. Dies galt für Jacques Chirac 1974-75 und 1986-88 und für Alain Juppé 1995. Allerdings können sowohl Georges Pompidou 1968 und Lionel Jospin 1997-2002 als wahre Parteichefs angesehen werden. Letzterer hatte mit François Hollande einen engen Vertrauten zum Parteichef befördert. Der Premierminister besitzt, auch wenn der Staatspräsident sich auf eine präsidiale Mehrheit in der Nationalversammlung stützen kann, über wichtige Machtmittel. Zum einen zieht der Präsident nicht jeden politischen Vorgang an sich, sondern wählt in der Regel bestimmte Bereiche aus, in denen er politische Anstöße geben will. Auch impliziert die Umsetzung von Richtlinienentscheidungen des Präsidenten eine Fülle von konkreten politischen Entscheidungen und lässt sich nie auf reines Verwaltungshandeln reduzieren. Tabelle 8: Präsidenten und Premierminister in der V. Republik Präsident

Premierminister

Charles de Gaulle, 1959-69

Michel Debré, 1959-62 (Gaullist) Georges Pompidou, 1962-68 (Gaullist) Maurice Couve de Murville, 1968-69 (Gaullist)

Georges Pompidou, 1969-74 (Gaullist)

Jacques Chaban-Delmas, 1969-72 (Gaullist) Pierre Messmer, 1972-74 (Gaullist)

Valéry Giscard d’Estaing, 1974-81 (Mitte-rechts)

Jacques Chirac, 1974-76 (Neogaullist) Raymond Barre, 1976-81 (Mitte-rechts)

François Mitterrand, 1981-95 (Sozialist)

Pierre Mauroy, 1981-84 (Sozialist) Laurent Fabius, 1984-86 (Sozialist) Jacques Chirac, 1986-88 (Neogaullist) Michel Rocard, 1988-91 (Sozialist) Edith Cresson, 1991-92 (Sozialistin) Pierre Bérégovoy, 1992-93 (Sozialist) Édouard Balladur, 1993-95 (Neogaullist)

Jacques Chirac (Neogaullist), seit 1995

Alain Juppé, 1995-97 (Neogaullist) Lionel Jospin, 1997-2002 (Sozialist) Jean-Pierre Raffarin, 2002-2005 (UMP) Dominique de Villepin, 2005 – (UMP)

Anmerkung: grau unterlegte Namen verweisen auf Kohabitationssituationen Quelle: Eigene Zusammenstellung.

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Premierminister im Zentrum der täglichen Regierungspraxis

Der Premierminister und sein Mitarbeiterstab (cabinet du premier ministre) stehen im Zentrum des täglichen politischen Entscheidungsprozesses. Der Premierminister koordiniert das Regierungshandeln und legt wichtige Leitlinien dafür fest. Bei Meinungsverschiedenheiten zwischen verschiedenen Ministerien bestimmt er die Regierungslinie. Dem Premierminister steht zur Überwachung und Koordinierung der täglichen Regierungsarbeit ein cabinet, d. h. ein persönlicher Mitarbeiter- und Beraterstab zur Verfügung. In der Regel handelt es sich bei diesen Mitarbeitern um hochqualifizierte Absolventen der französischen Elitehochschulen. Ein weiteres Instrument zur Steuerung der Regierungsarbeit sind die zahlreichen interministeriellen Ausschusssitzungen, die unter Vorsitz des Premierministers oder eines seiner Mitarbeiter tagen. Die Sitzungsanzahl dieser interministeriellen Ausschüsse und Koordinierungstreffen (comités interministériels, geleitet vom Premierminister, und réunions interministérielles unter Vorsitz eines Mitglieds des cabinet des Premierministers) hat im Verlauf der V. Republik ganz erheblich zugenommen. Tabelle 9: Interministerielle Koordinierungssitzungen 1961-1999 1961

1965

1971

1975

1978

1982

1985

1990

1998

1999

260

472

713

868

679

1980

1327

1249

1300

1072

Quelle: DUHAMEL 1999: 237. Interministerielle Koordinierung als Machtressource des Premierministers

Diese wachsende Zahl interministerieller Koordinierungstreffen ist ein Indikator für die gestiegene Neigung, interministerielle Konflikte nach „oben“ zu verlagern und durch Intervention des Hôtel Matignon, also durch den Premierminister oder seine Mitarbeiter, schlichten zu lassen. Die weit verbreitete Neigung in den Einzelministerien, interministerielle Konflikte nicht zwischen den Ressorts zu lösen, sondern von einem Schiedsspruch des Premierministers Vorteile für die eigene Position zu erhoffen, ist eine Eigentümlichkeit des französischen Regierungssystems. Damit wird die Rolle der Einzelressorts geschwächt, die Autorität Matignons gestärkt (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/II: 133f.). Diese Koordination der Arbeit der Einzelministerien unter Leitung des Premierministers und seiner Mitarbeiter und die Schlichtung von Interessendivergenzen zwischen den Einzelministerien bilden ein zentrales Machtinstrument in den Händen des Premierministers. Die Bedeutung des Amtes des Premierministers ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass er und sein cabinet eine strategische Position innehaben: als Schaltstelle zwischen dem Präsidenten und der Regierung, zwischen Regierung und Verwaltung und zwischen dem Präsidenten und der Regierung einerseits und dem Parlament andererseits. Der Premierminister hat entscheidenden Einfluss auf die Tagesordnung des Parlaments. Er besitzt innerhalb der Exekutive formal als einziger das Recht zur Gesetzesinitiative, das er mit dem Parlament teilt (Art. 39). Er kann sich in aller Regel auf einen ihm beigeordneten Minister stützen, der speziell für die Beziehungen zum Parlament zuständig ist. Einer seiner Mitarbeiter ist bei den wöchentlichen Zusammenkünften der Präsidenten der Natio-

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nalversammlung und des Senats zugegen, in denen die parlamentarische Tagesordnung fixiert wird. Er lenkt die Parlamentsmehrheit – etwa durch regelmäßige Treffen mit den wichtigsten Vertretern der Mehrheitsfraktionen – und koordiniert die Mehrheitsbeschaffung insbesondere dann, wenn er sich auf keine absolute Parlamentsmehrheit stützen kann (1958-1962 und 1988-1993). Der Premierminister verfügt über ausgedehnte Normsetzungskompetenzen. Er übt nach Art. 20 die Verordnungsgewalt (pouvoir réglementaire) aus. Da die durch Gesetze zu regelnden Bereiche in der Verfassung strikt eingegrenzt wurden (Art. 34), um die Macht des Parlaments zu beschneiden, wuchs dem Premierminister eine beträchtliche Regelungskompetenz zu. Denn neben Ausführungsbestimmungen zu vom Parlament beschlossenen Gesetzen besitzt der Premierminister die Kompetenz, Dekrete zu erlassen, wo die Verfassung nicht ausdrücklich die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments festschreibt. Nur ein Teil dieser Dekrete wird im Ministerrat beschlossen und vom Präsidenten gegengezeichnet. Die weitaus größere Zahl wird vom Premierminister und seinen Mitarbeitern direkt mit den zuständigen Ministerien erarbeitet. Schließlich sind einige wichtige Regierungsinstitutionen direkt beim Premierminister angesiedelt. Dies gilt für die europapolitische Schaltstelle der Regierung, das SGAE (vgl. Kapitel 1.7), die staatliche Raumordnungsbehörde DATAR (Délégation à l’aménagement territoriale et à l’action régionale, vgl. Kapitel 2.6.2) und das mit prospektiven Studien betraute Plankommissariat (Commissariat général du Plan, vgl. Kapitel 2.2.2). 1.4.3.2

Die Regierung

Die Regierung wird auf Vorschlag des Premierministers vom Präsidenten ernannt. Dabei handelt es sich nicht um ein rein formales Recht des Präsidenten. Die Besetzung der Ministerposten wird zwischen Präsident und Premierminister ausgehandelt, wobei der Präsident normalerweise das größere Gewicht besitzt. Während der Kohabitationsphase 1986-1988 war es dagegen der Premierminister, der seinen Willen weitgehend – mit der Ausnahme der Außen- und Verteidigungspolitik – durchsetzen konnte. Noch stärker galt dies für die Regierungsbildung der zweiten Kohabitation im Anschluss an die Wahlen zur Nationalversammlung im März 1993. Die Regierung hängt vom Vertrauen des Parlaments ab. Die Fortführung dieser parlamentarischen Tradition war eine der fünf Bedingungen, die de Gaulle bei der Ausarbeitung der neuen Verfassung 1958 vom letzten Parlament der IV. Republik im Verfassungsgesetz vom 3. Juni 1958 auferlegt wurden. Im Gegensatz zur III. und IV. Republik sahen sich nicht alle Regierungen der V. Republik dazu verpflichtet, am Beginn ihrer Amtszeit die Vertrauensfrage zu stellen. Zu Beginn der V. Republik wurde diese parlamentarische Tradition der III. und IV. Republik fortgeführt. Die späteren Premierminister wichen wiederholt von dieser Praxis ab, wiewohl Art. 49 Abs. 1 der Verfassung vorsieht, dass der „Premierminister nach Beratung des Ministerrates vor der Nationalversammlung die politische Verantwortung der Regierung für ihr Programm oder gegebenenfalls für eine Erklärung zur allgemeinen Politik“ übernimmt. 89

Ministerrat als kollektives Entscheidungsorgan

Der Ministerrat tagt unter dem Vorsitz des Staatspräsidenten (nicht des Premierministers!). Ihm gehören, neben dem Staatspräsidenten und dem Premierminister, alle Minister an. Die ebenfalls zur Regierung zählenden ministres délégués und Staatssekretäre nehmen nur dann an den Ministerratssitzungen teil, wenn ihr jeweiliger Arbeitsbereich betroffen ist. Der Ministerrat bildet ein kollektives Entscheidungsorgan. Beschlüsse werden grundsätzlich einstimmig gefasst und sind für alle Regierungsmitglieder verbindlich. Im Rahmen seiner Sitzungen, deren Ablauf hochgradig formalisiert ist, finden nur ganz selten Debatten über Gesetzes- und Verordnungsentwürfe statt. Politische Entscheidungen werden in der Regel nicht im Ministerrat getroffen, allenfalls „registriert“. Sie sind längst im Vorfeld zwischen den verantwortlichen Ministerien und dem Premierminister (bzw. seinem cabinet) ausgehandelt worden, eventuell unter Beteiligung der Dienststellen und Mitarbeiter des Staatspräsidenten im Präsidialamt. Meinungsverschiedenheiten werden somit vor den Ministerratssitzungen ausgeräumt, entweder durch Schiedsspruch des Premierministers oder, in selteneren Fällen, des Präsidenten (GROTE 1995: 278f). Im Gegensatz zur engen Verflechtung von Regierung und Parlament in rein parlamentarischen Regierungssystemen (Großbritannien, Bundesrepublik, III. und IV. Französische Republik) verbietet die Verfassung der V. Republik (Art. 23) die gleichzeitige Ausübung eines Regierungsamtes und eines Abgeordnetenmandates. Diese Inkompatibilitätsregel sollte als Mittel gegen von Ministern provozierte Regierungskrisen dienen, indem sie diesen die unmittelbare Rückkehr in die Rolle des normalen Abgeordneten verbaute. Auch die Mehrheit der Minister der V. Republik – durchschnittlich ca. 80 % – hatte vor der Berufung in das Regierungsamt Erfahrung als Nationalversammlungsabgeordneter oder Senator (MESSERSCHMIDT 2003: 145). Und diejenigen Minister, die ihren Weg ins Amt über die hohe Verwaltung und als Mitglied eines cabinet ministériel gemacht haben, bemühen sich in der Regel nach ihrem Ausscheiden aus dem Ministeramt um eine politisch-parlamentarische Verankerung in einem Wahlkreis. Die Minister besitzen weder formal noch politisch den gleichen Rang. An erster Stelle der Ministerhierarchie, nach dem Premierminister, stehen die Ministre d'Etat, eine Bezeichnung, die einen Minister symbolisch aufwertet. Nach den normalen Ministern, die an der Spitze eines Ministeriums stehen, kommen die ministres délégués, die entweder dem Premierminister oder einem anderen Minister beigeordnet sind und innerhalb des Amtsbereichs des Ministeriums ein bestimmtes Aufgabenfeld bearbeiten (z. B. Europaangelegenheiten im Außenministerium).21 Ähnliches gilt für die Staatssekretäre, die ebenfalls einem Minister oder dem Premierminister zugeordnet sind, aber auch als „autonome Staatssekretäre“ ein Ministerium leiten können und dann im Ministerrat vertreten sind, wenn ihr Geschäftsbereich betroffen ist. Neben dieser formalen Hierarchie gibt es selbstverständlich große Unterschiede in der politischen Bedeutung einzelner Ministerien und Ministerämter. Das bedeutendste Ministerium ist das Wirtschafts- und Finanzministerium. Es übt eine Finanzaufsicht über alle anderen Ministerien aus und spielt eine zentrale _________________________________________________ 21

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Es gab in der Vergangenheit jedoch auch ministres délégués, die entgegen ihrer Bezeichnung keineswegs delegierte Aufgaben eines Ministeriums oder des Premierministers wahrnahmen, sondern autonom einen bestimmten Arbeitsbereich leiteten.

Rolle bei der Erarbeitung des Haushalts und bei den vielfältigen damit verbundenen politischen Entscheidungen. Weitere wichtige Ministerien sind das Erziehungsministerium aufgrund seiner Größe und der Bedeutung seines Budgets (2004: 70,8 Mrd. € für das Ministerium für Jugend, Erziehung und Forschung)22 sowie das Innen- und Außenministerium, letzteres aufgrund der herausgehobenen Bedeutung der Außenpolitik für das Selbstverständnis der V. Republik. Wie der Premierminister, so verfügen auch die Einzelminister über ihre cabinets ministériels, denen die Koordination und politische Leitung der Ministeriumsaufgaben obliegt. Diese cabinets ministériels sind nicht Bestandteil der formalen Ministeriumshierarchie und nicht mit Ministerialbeamten besetzt. Waren es früher enge politische und persönliche Vertraute des Ministers, so wird heute in der Regel auf Absolventen der französischen Elitehochschulen – allen voran der Ecole Nationale d'Administration (ENA) – zurückgegriffen, die einem der Grands corps der französischen Verwaltung angehören.23 Diese Trennung zwischen der Ministerialbürokratie und den Mitarbeitern im cabinet ministériel, die mit dem Abgang des Ministers das Ministerium ebenfalls verlassen, soll eine bessere politische Führung des Ministeriums gewährleisten. Sie führt aber nicht selten zu Kompetenzstreitigkeiten und Reibungsverlusten zwischen dem politischen Kopf und den mit Beamten besetzten untergeordneten Dienststellen des Ministeriums. Die Regierung besitzt ausgedehnte Befugnisse, die Arbeit des Parlamentes zu beeinflussen. Sie kann zu jedem Zeitpunkt das Gesetzgebungsverfahren in ihrem Sinne steuern. Diese Möglichkeiten der Regierung werden im nächsten Kapitel eingehend beschrieben.

Cabinets ministériels als Besonderheit des französischen Regierungssystems

1.5 Das Regierungssystem der V. Republik: Das Parlament und die Kontrolle der Exekutive Das Parlament war der Hauptverlierer des Regimewechsels von der IV. zur V. Republik: „Die V. Republik gilt als Paradebeispiel für eine weitgehende Entmachtung des Parlaments.“ (KIMMEL 2004: 126) Eine Vielfalt von Verfassungsbestimmungen begrenzt seine Handlungsfreiheit, um mittels eines „rationalisierten Parlamentarismus“ die Stabilität der Regierungen und den Vorrang der Exekutive zu gewährleisten. Der Funktionsverlust von Parlamenten ist ein genereller Prozess in westlichen Demokratien. Er hängt mit dem zunehmenden Ausmaß und der ebenfalls wachsenden Komplexität staatlichen Handelns in modernen Gesellschaften zusammen. Parlamente sind immer weniger in der Lage, das Regierungshandeln auch nur annähernd zu überschauen und zu kontrollieren. Den großen Apparaten der Ministerialbürokratien mit ihrem Fachwissen können Parlamentarier kaum _________________________________________________ 22

23

S. Projet de Loi de finances pour 2004, Les chiffres clés, unter: www.minefi.gouv.fr/pole_ ecofin/finances_Etat/LF/2004/plf/chiffrescles.pdf, letzter Abruf 19.09.2005. In der Zeit von 1984 bis 1996 waren rund 27 % der Mitarbeiter in den cabinets der Minister bzw. des Premierministers Absolventen der ENA. Besonders konzentriert sind sie im Finanzministerium (im Schnitt rund 48 %) und im Hôtel Matignon (41 %) zu finden, vgl. ROUBAN 1997, 3-4.

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„Rationalisierter Parlamentarismus“

Schwache Stellung des französischen Parlaments im internationalen Vergleich

Vergleichbares entgegensetzen. Auch dominieren die Regierungen in der Regel den parlamentarischen Gesetzgebungsprozess durch eigene Gesetzesvorlagen, die sich auf die Fachkompetenz der Ministerien stützen. Die entscheidende Trennlinie verläuft in Regierungssystemen vom parlamentarischen Typ, zu dem wir die V. Republik zählen, nicht zwischen der Regierung und einem diese kontrollierenden Parlament, sondern zwischen der Regierung und der Regierungspartei bzw. -koalition auf der einen und der Opposition auf der anderen Seite. Statt mit einer klassischen Gewaltenteilung zwischen Parlament und Regierung haben wir es mit einer Gewaltenfusion zwischen Regierung und parlamentarischer Mehrheit zu tun. Die Gewaltenteilung hingegen funktioniert zwischen Regierungsmehrheit und Opposition. Die parlamentarische Kontrollfunktion wird somit effektiv nur von der parlamentarischen Opposition wahrgenommen. Auch die Kommunikationsfunktion des Parlaments wurde in Frankreich wie in anderen westlichen Demokratien durch die überragende Bedeutung der audiovisuellen Medien im politischen Kommunikationsprozess deutlich reduziert. Die Entmachtung des französischen Parlaments geht allerdings deutlich weiter als in vielen vergleichbaren westlichen Demokratien. Sie ist nur vor dem Hintergrund der permanenten Regierungsinstabilität und Schwäche der Exekutive in der III. und IV. Republik zu verstehen. Die Verfassung der V. Republik sollte ein stabiles Regieren auch auf der Grundlage eines zersplitterten Parteiensystems, das keine klaren parlamentarischen Mehrheiten erzeugt, gewährleisten. Die 1958 noch keineswegs abzusehende Herausbildung klarer Mehrheitsverhältnisse (le fait majoritaire) über den gesamten Zeitraum von 1962 bis 1988 sowie seit 1993, die Transformation des Parteiensystems (vgl. Kapitel 1.3.2) und die Verstärkung der Fraktionsdisziplin haben die Stellung der Exekutive gegenüber dem Parlament noch zusätzlich gestärkt. 1.5.1 Wahl und Zusammensetzung des Parlaments Das französische Parlament besteht aus zwei Kammern mit asymmetrischer Machtverteilung: der Nationalversammlung (Assemblée nationale) als erster und dem Senat als zweiter Kammer. Im Folgenden ist, wo nicht ausdrücklich anders vermerkt, mit Parlament immer die wichtigere Kammer gemeint, also die Nationalversammlung. 1.5.1.1

Mehrheitswahl in zwei Wahlgängen

Die Nationalversammlung

Die Nationalversammlung hat 577 Abgeordnete und wird alle fünf Jahre direkt vom Volk gewählt (555 Abgeordnete im Mutterland und 22 in Überseegebieten). Die Wahl erfolgt in Ein-Personen-Wahlkreisen nach einem relativen Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen. Um schon im ersten Wahlgang gewählt zu sein, muss der Bewerber die absolute Mehrheit der abgegebenen Stimmen erreicht haben und gleichzeitig von mindestens einem Viertel der in seinem Wahlkreis wahlberechtigten Bürger gewählt worden sein. Da nur wenige Bewerber diese 92

Bedingungen im ersten Wahlgang erfüllen können (2002: 58 von 577 Abgeordneten), kommt es in den meisten Wahlkreisen zu einem zweiten Wahlgang. Jeder Kandidat, für den im ersten Wahlgang 12,5 % der Wahlberechtigten gestimmt haben, kann seine Kandidatur im zweiten Wahlgang aufrechterhalten. Da jedoch bisher in der Regel der jeweils im ersten Durchgang schlechter platzierte Bewerber im rechten24 und linken Lager zugunsten des besser platzierten auf eine Kandidatur im zweiten Wahlgang verzichtet hat, kam es meist zu Stichwahlen zwischen einem rechten und einem linken Kandidaten. Im zweiten Durchgang reicht die relative Mehrheit, um das Mandat zu erringen. Dieses relative Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen begünstigt Wahlbündnisse und benachteiligt bündnisunfähige Parteien wie die Front national. Innerhalb eines jeden politischen Lagers hat die gemäßigtere Partei die bessere Ausgangssituation. Kommunistische Wähler beispielsweise sind im zweiten Wahlgang eher zur Stimmabgabe für einen Sozialisten bereit als umgekehrt. Das französische Wahlsystem wirkt sich dergestalt aus, dass die Mehrheitskoalition im Parlament gegenüber der Opposition, aber auch die stärkere Partei gegenüber der schwächeren innerhalb einer Wahlallianz in der Regel stark überrepräsentiert ist. So errang die sozialistische Partei 1981 mit 37,8 % der Stimmen 59,5 % der Sitze und das Wahlbündnis Union pour la France (RPR und UDF) kam im März 1993 mit nur 39,6 % der abgegebenen Stimmen auf rund 78 % der Sitze in der Assemblée nationale. Das Wahlsystem erleichtert also die Bildung regierungsfähiger Mehrheiten und verstärkt politische Stimmungstrends. Im Vergleich zum britischen relativen Mehrheitswahlrecht in einem Wahlgang bietet das französische Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen kleinen Parteien bessere Chancen auf Sitze im Parlament. Dies beruht darauf, dass diese ihr politisches „Kapital“ an Wählerstimmen in Wahl- und Bündnisabsprachen mit größeren Parteien für den zweiten und entscheidenden Wahlgang ummünzen können – vorausgesetzt, sie sind bündnisfähig und -willig. Das Wahlrecht war in der jüngeren französischen Geschichte immer ein Kampfmittel in der politischen Auseinandersetzung. Seit Beginn der III. Republik wurde es mehr als ein Dutzend Male verändert. Nachdem das relative Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen von 1958-1981 praktiziert worden war, führte die Linksregierung für die Parlamentswahl 1986 das Verhältniswahlrecht ein, ermöglichte damit der Front national den Einzug in die Nationalversammlung und schwächte die traditionelle Rechte. Die konservative Regierung Chirac kehrte 1986 wieder zum relativen Mehrheitswahlrecht zurück und veränderte die Wahlkreiseinteilung. Bei einer Beibehaltung des geltenden Wahlrechts haben weder die Front national noch die Kommunisten und die Grünen eine Chance, in einem ihren Stimmenanteilen entsprechenden Verhältnis in der Wählerschaft im Parlament vertreten zu sein. Die fortwährende Unterrepräsentation kleinerer Parteien im Parlament ist mit der Gefahr demokratischer Legitimationsdefizite verbunden. _________________________________________________ 24

Die Parteien der gemäßigten Rechten (UDF und RPR) haben seit 1981 Absprachen zur gemeinsamen Kandidatenaufstellung getroffen, die schrittweise die Anzahl von „Duellen“ zwischen Kandidaten aus ihren Reihen reduzieren konnten. Nach der Bildung der UMP (Union pour un mouvement populaire, zunächst unter der Bezeichnung Union pour la majorité présidentielle) trat die UDF bei den Parlamentswahlen 2002 erneut mit eigenen Kandidaten an.

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Überrepräsentation der jeweiligen Mehrheit

Gesetzgebung zur „Parität“ zwischen Frauen und Männern

Durch eine Verfassungsänderung vom Juli 1999 (MOSSUZ-LAVAU 1999) und ein Gesetz vom Juni 2000 sollte die gleichberechtigte Vertretung von Frauen im Parlament sichergestellt werden. In Art. 3 der Verfassung heißt es nun: „Das Gesetz fördert den gleichen Zugang von Frauen und Männern zu den Wahlmandaten und -ämtern.“ In der V. Republik waren Frauen in der Nationalversammlung in einem im europäischen Vergleich auffälligen Maße unterrepräsentiert: innerhalb der EU-15 rangierte Frankreich hinsichtlich seines Frauenanteils im Parlament an 13. Stelle (SINEAU 2002: 217). Dies erklärt sich zum Teil aus dem Wahlrecht, das lokal gut verankerte – männliche – Mandatsträger gegenüber neuen Kandidatinnen begünstigt. Der Anteil von Frauen unter den Nationalversammlungsabgeordneten stieg nur sehr langsam von 1,6 % in den Jahren 1958 und 1973 auf 10,9 % im Jahre 1997 (ebd., 212). Parteien, die weniger als 50 % Frauen bei Wahlen präsentieren, müssen seit dem Inkrafttreten des Gesetzes zur Parität mit einer Reduzierung ihrer staatlichen Parteien- und Wahlkampfinanzierung rechnen. So muss die Präsidentenpartei UMP auf jährlich rund 4 Mio. € staatlicher Finanzierung verzichten – knapp 16 % ihrer Gesamtfinanzen –, da sie zur Nationalversammlungswahl 2002 nur knapp 21 % weibliche Kandidaten präsentieren konnte (ebd.). Insgesamt waren 2002 rund 40 % aller Kandidaten zur Wahl der Nationalversammlung weiblich. Die Tatsache, dass dennoch nur ein geringer Anstieg des Frauenanteils von 10,9 % 1997 auf 12,3 % 2002 zu verzeichnen war, erklärt sich damit, dass viele Parteien ihre weiblichen Kandidaten in wenig aussichtsreichen Wahlkreisen ins Rennen schickten. Im Zweifelsfall ist ihnen unter den Bedingungen des Mehrheitswahlrechts die Bewahrung/Eroberung eines Mandats wichtiger als die sanktionsbewehrte Einhaltung des Paritätsgesetzes, zumal die Höhe der staatlichen Finanzzuschüsse auch von der Anzahl der Mandate abhängt. 1.5.1.2

Der Senat

Der indirekt als Vertretung der lokalen Gebietskörperschaften von einem Wahlmännergremium gewählte Senat umfasst derzeit 331 Mitglieder. Aufgrund einer Änderung des Wahlgesetzes von 2003 wird die Anzahl der Senatoren schrittweise von früher 321 auf 346 im Jahre 2010 erhöht. Die auf Departementsebene gebildeten Wahlmännergremien sind zusammengesetzt aus den gewählten Vertretern des jeweiligen Departements. Insgesamt gehören ihnen 577 Nationalversammlungsabgeordnete, rund 1900 Regionalratsmitglieder (conseillers régionaux), 4000 Departementratsmitglieder (conseillers généraux) sowie 142.000 Delegierte der Gemeinderäte (conseils municipaux) an. Die Senatoren werden auf 6 Jahre gewählt, alle drei Jahre wird die Hälfte von ihnen neu bestimmt. Starke Mehrheitsschwankungen in der Zusammensetzung des Senats sind durch dieses Verfahren unwahrscheinlich. Das neue Wahlgesetz hat das Mindestalter für die passive Wählbarkeit zum Senator von 35 auf 30 Jahre gesenkt.25 _________________________________________________ 25

94

Vgl. die Darstellung des Wahlmodus auf den Internetseiten des Senats, abrufbar unter: http://www.senat.fr/role/senate.html (Abruf: 20.12.2004).

Da die Delegierten der Gemeinderäte im Wahlmännergremium mehr als 95 % der Wahlmänner stellen, repräsentiert der Senat das ländliche, meist konservative Frankreich. Seit Beginn der V. Republik gab es im Senat durchgehend konservativ-liberale Mehrheiten, die auf rund zwei Dritteln der Sitze kamen, teilweise noch darüber lagen (RUß 2000b, 243). Das indirekte Wahlverfahren wird in Frankreich bisweilen als undemokratisch und sogar als verfassungswidrig kritisiert (DUVERGER 1990: 222f.; Artikel 3 der Verfassung bestimmt, dass alle Wahlen – ob direkte oder indirekte – immer allgemein, gleich und geheim sein müssen). Es verletzt das demokratische Gleichheitspostulat, besitzen die Stimmen der Wähler in kleinen ländlichen Gemeinden in diesem indirekten Wahlverfahren doch ein ungleich größeres Gewicht als diejenigen von Wählern in Großstädten.

Der Senat als Vertretung des ländlichen und konservativen Frankreichs

1.5.2 Die Kontrollrechte des Parlaments Das Misstrauensvotum stellt die schärfste Waffe der Nationalversammlung gegenüber der ihr verantwortlichen Regierung dar (der Senat hingegen kann der Regierung nicht das Misstrauen aussprechen). Die Verfassung hat die Anwendung dieses Instruments im System des „rationalisierten Parlamentarismus“ so ausgestaltet, dass seine erfolgreiche Anwendung weniger wahrscheinlich ist als in der IV. Republik. Vor allem muss eine absolute Mehrheit aller Abgeordneten (in der Regel also 289) für den Misstrauensantrag nach Art. 49.2 stimmen, soll dieser Erfolg haben. Parlamentarier, die sich enthalten, sowie die Nichtanwesenden werden damit de facto zum Regierungslager gerechnet. Im Zeitraum 1958 bis Ende 2004 machten die Abgeordneten insgesamt 48 Mal von dieser Waffe Gebrauch (s. Tabelle 10). Nur ein einziges Mal war ein Misstrauensvotum erfolgreich und führte zum Sturz der Regierung Pompidou 1962. Die im Vergleich zur Vorgängerrepublik verschärften Verfahrensregeln haben damit die in sie gesetzten Erwartungen des Verfassungsgebers voll erfüllt. Tabelle 10: Misstrauensvoten und Vertrauensfragen 1958-2004 (Stand: Juli 2004) Anwendung v. Art. 49.1: Regierung stellt Vertrauensfrage

30

Anwendung v. Art. 49.2: Misstrauensantrag der Nationalversammlung

48

Anwendung v. Art. 49.3: Regierung verknüpft Gesetzestext mit Vertrauensfrage... ... und Parlament bringt daraufhin Misstrauensantrag ein

81 48

Quelle: Assemblée nationale: www.assemblee-nationale.fr/12/documents/engagements.asp (Abruf: 23.12.2004).

Ein Misstrauensantrag nach Art. 49.2 bedarf der Unterschrift eines Zehntels der Nationalversammlungsabgeordneten. Durchschnittlich vier Misstrauensanträge waren pro Legislaturperiode während der ersten 11 Legislaturperioden bis 2002 zu verzeichnen. Überdurchschnittlich viele Misstrauensanträge aus den Reihen des Parlaments hatte Premierminister Raymond Barre 1978-81 zu überstehen

95

Einschränkung des Rückgriffs auf ein Misstrauensvotum

Vertrauensfrage der Regierung

(insgesamt 7), der mit einer gespaltenen Parlamentsmehrheit regieren musste, nachdem die Neogaullisten auf Distanz zur seiner Regierung gegangen waren. In der ersten Legislaturperiode nach dem Wahlsieg der Linken 1981 sahen sich die Regierungen Mauroy und Fabius mit 8 Misstrauensanträgen konfrontiert. Ein Rekord war in der IX. Legislaturperiode (1988-1993) zu verzeichnen, als von der Opposition nicht weniger als 10 Misstrauensanträge gegen die sozialistischen Minderheitsregierungen Rocard, Cresson und Bérégovoy eingebracht wurden. Einer davon verfehlte die absolute Mehrheit nur um drei Stimmen. In diesem Fall – die Opposition lehnte die von der Regierung mitgetragene EG-Agrarreform ab – hatte sich die kommunistische Fraktion einem Antrag der rechten Opposition angeschlossen. Obwohl die Erfolgschancen des Misstrauensvotums im Vergleich zur IV. Republik durch veränderte Verfahrensregeln eingeschränkt wurden, geht die französische Verfassung längst nicht so weit wie das deutsche Grundgesetz. Dieses erlaubt nur ein konstruktives Misstrauensvotum, d. h. das Parlament muss nicht nur eine negative Mehrheit zum Sturz der Regierung aufbieten, sondern eine positive Mehrheit zur Wahl eines neuen Regierungschefs. Eine solche Regelung wäre im System der V. Republik auch kaum denkbar, ist die Ernennung des Premierministers doch als Prärogative des Präsidenten ausgestaltet. Die Regierung kann auch von sich aus die Vertrauensfrage stellen, etwa nach einer Darlegung ihres Programms bzw. einer Erklärung zur allgemeinen Politik zu Beginn der Legislaturperiode, wie dies verschiedene Regierungen zu Beginn ihrer Amtszeit auch getan haben. In diesem Fall reicht eine einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen, um die Regierung zu Fall zu bringen. Dieses Mittel wurde auch des Öfteren eingesetzt, um eine in sich gespaltene Mehrheitskoalition hinter der Regierung zu vereinen, so etwa mehrfach von Premierminister Raymond Barre in der Zeit von 1976 bis 1980. Bisher wurde keiner Regierung die Zustimmung zur Vertrauensfrage verweigert. Eine weitere Möglichkeit, der Regierung das Misstrauen auszusprechen, besitzt das Parlament, wenn die Regierung nach Art. 49.3 die Vertrauensfrage mit der Abstimmung über einen Gesetzestext verbindet (vgl. Kapitel 1.5.3.1). Bei den insgesamt 81 Fällen, in denen die Regierung seit Beginn der V. Republik ihre Fortexistenz mit einer Gesetzesvorlage verband, machte das Parlament in 48 Fällen von seinem Recht Gebrauch, einen Misstrauensantrag gegen die Regierung einzubringen – jeweils ohne Erfolg. Neben diesen stärksten Mitteln des Parlaments, die Regierung zur Verantwortung zu ziehen, existiert eine Reihe von Instrumenten der täglichen Parlamentspraxis, die der Kontrolle der Regierung dienen. So richten die Abgeordneten zahlreiche mündliche und schriftliche Anfragen an die Regierung. In der regulären Parlamentssitzungsperiode von Oktober 2003 bis Juni 2004 stellten die Abgeordneten insgesamt 1150 mündliche Fragen (744 questions au Gouvernement und 406 questions orales ohne Debatte) und formulierten nicht weniger als 17.255 schriftliche Anfragen (questions écrites)26 – 1959 waren es erst 3705 (MESSERSCHMIDT 2003: 149). Schriftliche Anfragen dienen meist der Artikulati_________________________________________________ 26

96

Vgl. Assemblée nationale: www.assemblee-nationale.fr/connaissance/statistiques12leg.asp#_ ftn7 (Abruf: 23.12.2004).

on partikularer Wahlkreisinteressen (ebd., 148f.). Die Vertretung von Einzelinteressen seines Wahlkreises nimmt breiten Raum in der Arbeit des Abgeordneten ein, ist zentral für sein Selbstverständnis und entspricht auch den Erwartungen seiner Wähler (KIMMEL 1983: 234-254; MESSERSCHMIDT 2003: 169 u. 212). Die Regierung ist verpflichtet, schriftliche Anfragen innerhalb eines Monats (ausnahmsweise mit Fristverlängerung) zu beantworten. Dennoch bleiben zahlreiche Anfragen unbeantwortet (KIMMEL 1983: 255). Belebt wurde die parlamentarische Praxis durch die von Giscard d’Estaing 1974 eingeführte aktuelle Fragestunde (questions au gouvernement), die seit 1981 regelmäßig vom öffentlichen Fernsehen übertragen wird. Ein weiteres Kontrollinstrument steht den Abgeordneten in Form von Untersuchungsausschüssen (commission d'enquête) zur Verfügung. Sie bestehen aus maximal 30 Abgeordneten, die nach Fraktionsproporz bestimmt werden, und arbeiten höchstens 6 Monate lang. Die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, der in der Regel der Aufdeckung von administrativ-technischen und finanziellen Missständen in der Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung und in staatlichen Unternehmen dient, kann von der Opposition nicht erzwungen werden. Es bedarf dazu eines Mehrheitsbeschlusses. Im Falle von Zeugenvernehmungen kann öffentlich getagt werden – allerdings erst seit 1991 (GROTE 1995: 180f.). Obwohl es sich bei der Einsetzung von Untersuchungsausschüssen nicht um ein Minderheiten- und Oppositionsrecht handelt, hat ihre Zahl seit Ende der 1980er Jahre deutlich zugenommen, insbesondere unter der Minderheitsregierung Rocard. Die bislang höchste Anzahl von Untersuchungskommissionen war in der 11. Legislaturperiode 1997-2002 mit insgesamt 15 zu verzeichnen – mehr als in den ersten 5 Legislaturperioden (1958-78) zusammengenommen.27 Als Abschluss ihrer Arbeiten veröffentlichen die Untersuchungskommissionen in der Regel einen Bericht, der häufig Reformvorschläge zu seinem jeweiligen Gegenstand formuliert (VALLET 2003). Der Abschlussbericht führt jedoch nicht zu einer kontroversen Plenardebatte. Fehlende Minderheitenrechte und weitere restriktive Bestimmungen des Untersuchungsrechts entwerten dieses parlamentarische Kontrollinstrument jedoch als Waffe in der Hand der Opposition. „Wenn die Ausgestaltung des Untersuchungsrechts Auskunft gibt über Macht und Ohnmacht eines Parlaments, dann muss die Nationalversammlung der V. Republik als eines der ohnmächtigsten betrachtet werden...“ (KIMMEL 1983, 221).

Genutzt wurde dieses Instrument nicht selten von neu an die Regierung gelangten Mehrheiten – als Waffe gegen die Vorgängerregierung bzw. die aktuelle Opposition im Parlament.

_________________________________________________ 27

Vgl. die Übersicht bei Messerschmidt 2003, 154 für die Zeit bis 1997 und die Angaben der Nationalversammlung für die 11. Legislaturperiode unter: http://www.assemblee-nat.fr/ documents/index- enquete-rapports.asp#leg11 (Abruf: 23.12.2004).

97

Einrichtung von Untersuchungsausschüssen; kein Minderheitenrecht

1.5.3 Die Gesetzgebungsfunktion des Parlaments Eingeschränkter Gesetzgebungsbereich

Besaß das souveräne Parlament der III. und IV. Republik als oberstes Staatsorgan die „Kompetenz-Kompetenz“, so sind ihm seine Befugnisse auf dem Gebiet der Gesetzgebung nunmehr durch die Verfassung zugewiesen und genau umrissen. Ihre Ausübung ist zudem der Kontrolle des Verfassungsrats unterworfen. Die Gesetzgebungsfunktion des Parlaments ist in mehrfacher Hinsicht durch die Verfassung deutlich eingeschränkt. 1.

2.

3.

4.

98

Der Präsident kann auf Vorschlag des Premierministers oder beider Kammern des Parlaments über bestimmte Gesetze vom Volk in Form eines Referendums entscheiden lassen (Art. 11). Der Gegenstandsbereich, über den per Referendum entschieden werden kann, wurde per Verfassungsänderung vom 4. August 1995 noch ausgeweitet (LUCHAIRE 1995). Konnte bis dahin nur über die „Organisation der öffentlichen Gewalten“ und über die Ratifikation internationaler Verträge (z. B. Maastricht-Referendum vom September 1992 und EU-Verfassungsreferendum vom Mai 2005) abgestimmt werden, so erlaubt der veränderte Artikel 11 nun auch über „Reformen der Wirtschafts- oder Sozialpolitik der Nation“ zu entscheiden, also über weite Bereiche der Politik. Da Abstimmungen des Volkes über Sachfragen in Frankreich nicht auf Volksinitiative hin möglich sind, sondern nur von der Exekutive beschlossen werden können, baut diese Verfassungsänderung die Machtstellung des Präsidenten gegenüber dem Parlament noch weiter aus. Gesetze, die vom Parlament verabschiedet worden sind, können im Rahmen eines Verfahrens der abstrakten Normenkontrolle dem Verfassungsrat zugeleitet werden, der über ihre Verfassungskonformität zu befinden hat (vgl. Kapitel 1.5.5). Der Gegenstandsbereich, innerhalb dessen das Parlament gesetzgeberisch tätig werden darf, ist in Artikel 34 der Verfassung klar und abschließend definiert. Alle anderen Bereiche unterliegen der Regelungs- und Verordnungskompetenz der Regierung und des Staatspräsidenten. Zwar entsprechen die in Artikel 34 aufgelisteten Sachbereiche grosso modo den Bereichen, in denen auch andere Parlamente in demokratischen Regierungssystemen legislativ tätig werden. Diesen ist es jedoch – wie früher auch dem Parlament der III. und IV. Republik – selbst überlassen, welche Gegenstände sie in Gesetzesform zu regeln wünschen. Es handelt sich hier um eine empfindliche Einschränkung der Parlamentssouveränität und um einen radikalen Bruch mit der französischen parlamentarischen Tradition. Laut Artikel 38 kann die „Regierung [...] zur Durchführung ihres Programms das Parlament um die Ermächtigung ersuchen, während eines begrenzten Zeitraumes durch gesetzesvertretende Verordnungen Maßnahmen zu treffen, die normalerweise dem Bereich der Gesetzgebung unterliegen“. Diese Möglichkeit für die Regierung, sich vom Parlament zum Erlass gesetzesvertretender „Ordonnanzen“ ermächtigen zu erlassen, wurde im Zeitraum 1959-91 insgesamt 24 Mal genutzt. Dies diente vor allem dazu, Rechtsetzungsprozesse zu beschleunigen, erfüllte aber auch bisweilen den

5.

6.

7.

Zweck, Parlamentariern die Zustimmung zu unpopulären Gesetzen zu „ersparen“ (KEELER 1993, 524). Das Parlament darf keine Gesetzesinitiativen oder Änderungsanträge einbringen, die zu einer Verminderung der Staatseinnahmen oder einer Begründung bzw. Erhöhung der öffentlichen Ausgaben führen würden (Art. 40). In der Verfassung (Art. 28) sind die ordentlichen Sitzungsperioden des Parlaments eindeutig festgelegt. Bis 1995 waren die zwei Sitzungsperioden auf insgesamt 170 Tage im Jahr begrenzt. Das Gesetz zur Verfassungsänderung vom 4. August 1995 führte eine durchgehende Sitzungsperiode (séssion unique) ein, die jeweils von Anfang Oktober bis Ende Juni währt. Für außerordentliche Sitzungen des Parlaments ist ein Mehrheitsbeschluss erforderlich. Neben diese vom Verfassungsgeber gewollte Beschneidung der parlamentarischen Befugnisse tritt noch eine weitere Entwicklung, welche die Gesetzgebungsfunktion des Parlaments einschränkt: Der Prozess der europäischen Integration führt dazu, dass Politikbereiche, die zuvor der Gesetzgebung nationaler Parlamente vorbehalten waren, nun auf EU-Ebene geregelt werden (vgl. Kapitel 1.7). Darüber hinaus musste das Parlament im Zuge des Dezentralisierungsprozesses der 1980er Jahre (vgl. Kapitel 1.6.1) Befugnisse (allerdings keine Gesetzgebungskompetenzen!) an die lokalen Gebietskörperschaften abtreten.

1.5.3.1

Das Verfahren der Gesetzgebung

Die Regierung verfügt über vielfältige Instrumente, das Verfahren der Gesetzgebung zu steuern und zu kontrollieren. Sie kann die Tagesordnung des Parlaments festlegen. Was in anderen parlamentarischen Regierungssystemen allein Sache der Geschäftsordnung des Parlaments ist, das autonom über seine Tagesordnung entscheidet, wurde in der V. Republik in der Verfassung (Art. 48) geregelt. Die Regierung kann jederzeit die vorrangige Behandlung ihrer eigenen Gesetzesvorlagen durch das Parlament verlangen und somit den Arbeitsablauf im Parlament bestimmen. Seit einer Verfassungsänderung vom August 1995 kann das Parlament jedoch einmal im Monat die Tagesordnung selbst bestimmen. Wie in anderen demokratischen Regierungssystemen wird auch in Frankreich die überwältigende Mehrzahl der Gesetzesvorlagen von der Regierung und nicht vom Parlament eingebracht. Die Diskussion der Gesetzestexte im Parlament vollzieht sich auf der Grundlage der von der Regierung eingebrachten Vorlage. In der IV. Republik wurde dagegen auf der Grundlage der im zuständigen Parlamentsausschuss veränderten Vorlage diskutiert, was die Stellung der Regierung im Gesetzgebungsprozess stark beeinträchtigte. Auch konnte die Regierung früher keine Änderungsanträge während der Gesetzgebungsprozedur mehr einbringen, was ihr in der V. Republik ebenso wie den Abgeordneten möglich ist. Um das Verfahren zu beschleunigen oder ihre Vorlage in möglichst unveränderter Form verabschieden zu lassen, kann die Regierung en bloc über das gesamte Gesetz oder einzelne seiner Teile abstimmen lassen (vote bloqué). Dabei steht es 99

Kontrolle der Regierung über den Gesetzgebungsprozess

ihr frei, alle von ihr nicht akzeptierten Änderungsanträge zu übergehen (Art. 44 Abs. 3). Mit diesen En-bloc-Abstimmungen, einem der effektivsten und umstrittensten Instrumente des „rationalisierten Parlamentarismus“ in den Händen der Exekutive, kann die Regierung somit das parlamentarische Recht auf Änderungsanträge zu Gesetzestexten aussetzen. Während der Präsidentschaft de Gaulles recht häufig eingesetzt (1959-1969: 115 mal), machten die Regierungen nach 1969 bei klaren parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen eher selten davon Gebrauch. Besonders häufig zur Anwendung kam dieses Instrument in der Zeit 1988-1993 (insgesamt 77mal), zur Zeit der sozialistischen Minderheitsregierungen Rocard, Cresson und Bérégovoy (MESSERSCHMIDT 2003: 158). Zu eben diesem Zweck, stabiles Regieren auch ohne klare parlamentarische Mehrheiten zu garantieren, war der vote bloqué von den Verfassungsvätern erdacht worden. Über den gesamten Zeitraum der V. Republik betrachtet, ist ein klarer negativer Zusammenhang zwischen Größe und Verlässlichkeit der Regierungsmehrheit im Parlament einerseits und der Häufigkeit des Rückgriffs auf Art. 44.3 zu erkennen (KEELER 1993: 526). In gewisser Weise bietet diese Prozedur einen Ersatz für einen häufigen Rückgriff auf die Vertrauensfrage seitens der Regierung, ein Mittel, das in der IV. Republik mit großer Regelmäßigkeit zur Durchsetzung von Gesetzesvorlagen eingesetzt wurde. Das schärfste Mittel der Exekutive im parlamentarischen Gesetzgebungsprozess besteht im Rückgriff auf den Artikel 49.3 der Verfassung. Er bietet der Regierung die Möglichkeit, ihre Existenz mit der Annahme einer Gesetzesvorlage zu verbinden. Das betreffende Gesetz gilt als angenommen, wenn innerhalb von 48 Stunden kein Misstrauensantrag vom Parlament gestellt wird oder wenn dieser keine Mehrheit findet. Dies bedeutet, dass Gesetze ohne parlamentarische Abstimmung verabschiedet werden können, falls kein Misstrauensantrag zustande kommt. Der Gebrauch dieses Artikels führte seit Beginn der V. Republik bis Juli 2004 zu 48 Misstrauensanträgen des Parlamentes (s. Tabelle 10). Vor allem die Regierung Rocard griff 1988 bis 1991 zur Verabschiedung von zwölf Gesetzestexten darauf zurück, da sie sich auf keine sichere Mehrheit stützen konnte.28 Die Anzahl der permanenten Parlamentssausschüsse wurde durch die Verfassung auf sechs beschränkt, um ihren Einfluss zu begrenzen (Affaires culturelles, Affaires étrangères, Défense, Finances, Lois, Production). Damit sollte vermieden werden, dass die Zuständigkeit der permanenten Ausschüsse mit derjenigen eines Ministeriums identisch ist und die Ausschüsse zu einer Art „Gegenministerium“ werden (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/III, 64). Die Ausschussberatungen sollten sich nach dem Willen der Verfassungsväter hauptsächlich in Sonderausschüssen vollziehen, die jeweils zur Behandlung eines bestimmten Gesetzes konstituiert werden. Dies entspricht dem britischen Modell, wie es bis zur britischen Parlamentsreform von 1979 funktionierte, das Michel Debré bei der Verfassungsgebung in vielen Punkten als Vorbild galt. Dennoch vollzieht sich die Ausschussberatung vor allem in den sechs permanenten Ausschüssen. Aufgrund ihrer geringen Zahl sind diese recht groß, was ihre Arbeit erschwert. Um die Arbeitsfähigkeit zu gewährleisten, wurden Untereinheiten gebildet. _________________________________________________ 28

100

Vgl. Assemblée nationale: Engagements de responsabilité & motions de censure, Statistiques par Premier ministre, in: www.assemblee-nat.fr/12/documents/engagements-49-3.asp, (Abruf: 17.1.2005).

Insgesamt wurden in der V. Republik aufgrund der Eingrenzung des Gesetzgebungsbereichs durch die Verfassung weniger Gesetze verabschiedet als zuvor. Durchschnittlich 234 Gesetze wurden jährlich im Zeitraum 1947-1957 vom Parlament der IV. Republik beschlossen. Nach 1958 sank dagegen der jährliche Durchschnitt auf 80 Gesetze im Zeitraum 1958-1964, 92 im Jahresdurchschnitt 1965-1974 und 108 von 1982-1991 (inkl. Ratifikationsgesetze für internationale Konventionen und Verträge, vgl. BRAIBANT 1993: 47). In der Sitzungsperiode 2003-2004 wurden insgesamt 85 Gesetze verabschiedet. Verschoben hat sich auch das Verhältnis zwischen Gesetzen, die auf eine Regierungsvorlage (projets de loi) und solchen, die auf parlamentarischen Initiative zurückgehen (proposition de loi). Machten letztere in der IV. Republik noch knapp 30 % der verabschiedeten Gesetze aus, so sank dieser Anteil in der V. Republik im Zeitraum 1959-1991 auf 11,5 % (KEELER 1993: 522). In diesem gesunkenen Anteil parlamentarischer Gesetzesinitiativen an der Gesamtheit erfolgreicher Gesetzesvorhaben kommt die gestärkte Kontrolle der Regierung über die Gesetzgebungstätigkeit klar zum Ausdruck. In der Sitzungsperiode 2003-2004 beruhten 83 % der verabschiedeten Gesetze (ohne Ratifizierungsgesetze für internationale Verträge) auf Regierungs-, 17 % auf Parlamentsvorlagen.29 Auch in anderer Hinsicht entsprachen die Auswirkungen des „rationalisierten Parlamentarismus“ auf die Gesetzgebung den Erwartungen der Verfassungsväter: keine einzige Regierungsvorlage wurde in der Nationalversammlung je abgelehnt, nur ganz wenige mussten zurückgezogen werden (KIMMEL 2004: 128). Das Waffenarsenal des „rationalisierten Parlamentarismus“ wurde insbesondere während der gaullistischen Frühphase der V. Republik und in Situationen eingesetzt, in denen die Regierungsmehrheit tiefe Spaltungen erkennen ließ (1976-81) oder aber eine Minderheitsregierung im Amt war (1988-93). Die parlamentsfreundlicheren Linksregierungen haben sich wiederholt bemüht, die autoritären Methoden des „rationalisierten Parlamentarismus“ zu vermeiden. So machte etwa die Regierung Jospin über fünf Jahre hinweg (1997-2002) kein einziges Mal von Art. 49.3 Gebrauch, d. h. sie verknüpfte keinen Gesetzestext mit der Vertrauensfrage. Generell war ein deutliches Bemühen der JospinRegierung erkennbar, autoritäre Disziplinierung des Parlaments durch verstärkte Kommunikation und Kooperation mit der parlamentarischen Mehrheit zu ersetzen. Regieren durch geduldige Aushandlungsprozesse im Rahmen der komplexen 5-Parteien-Koalition der „pluralen Linken“ gewann unter Jospin an Bedeutung, verdrängte den Einsatz der Machtmittel der Exekutive gegenüber dem Parlament jedoch keineswegs vollständig (KIMMEL 2004: 131).

_________________________________________________ 29

Vgl. Assemblée nationale, Statistiques de l'activité parlementaire à l'Assemblée nationale (XIIème législature 2002-2007), in: www.assemblee-nat.fr/connaissance/statistiques-12leg.asp (Abruf: 17.1.2005).

101

Gesetzesinitiative

1.5.3.2 Verständigung über Gesetze zwischen Senat und Nationalversammlung als Regelfall

Die Rolle des Senats

Trotz seiner zweifelhaften demokratischen Legitimation aufgrund der stark verzerrten Repräsentation (vgl. Kapitel 1.5.1.2) spielt der Senat eine wichtige Rolle bei der Gesetzgebung und eine zentrale Rolle bei Verfassungsänderungen. Nationalversammlung und Senat müssen sich im Prinzip auf einen gemeinsamen und wortgleich von beiden Kammern zu verabschiedenden Gesetzestext einigen. Die große Mehrzahl der Gesetze wird von beiden Kammern gemeinsam verabschiedet, was auf eher kooperative Arbeitsbeziehungen im Dreieck zwischen Regierung, Nationalversammlung und Senat hindeutet. Haben sich die beiden Kammern nach zwei Lesungen (oder schon nach je einer Lesung, falls die Regierung die Vorlage als dringlich erklärt hat) nicht auf einen identischen Text einigen können, so kann der Premierminister einen paritätisch besetzten Vermittlungsausschuss (Commission mixte paritaire mit je 7 Abgeordneten und Senatoren) anrufen. Im Zeitraum 1959-2003 durchlief etwa jedes fünfte erfolgreiche Gesetz den Vermittlungsausschuss (s. Tabelle 11). Der Vermittlungsausschuss soll Formulierungsvorschläge für die strittigen Paragraphen des betreffenden Gesetzeswerks machen. Kommt es im Rahmen des Vermittlungsverfahrens zu einer Einigung, so wird der Text den beiden Kammern zu einer erneuten Lesung zugeleitet. Dann sind nur noch Änderungsanträge zulässig, die die Zustimmung der Regierung finden. Kommt es zu keiner Einigung im Vermittlungsausschuss, so kann die Regierung nach einer erneuten Lesung in beiden Kammern die Nationalversammlung auffordern, definitiv über den betreffenden Text abzustimmen. Eine Zustimmung des Senats ist in diesem Fall nicht erforderlich. Dies bedeutet, dass sich die Regierung, gestützt auf ihre Mehrheit in der Nationalversammlung, über Widerstände aus dem Senat hinwegsetzen kann. Ist einer Regierung allerdings eine parlamentarische Gesetzesinitiative aus dem eigenen Lager unangenehm, so kann sie ganz auf einen Eingriff in das Gesetzgebungsverfahren verzichten und damit die beiden Kammern zu einer Einigung über den betreffenden Text zwingen. Bei anhaltenden Meinungsverschiedenheiten zwischen beiden Kammern kann das Gesetz theoretisch endlos zwischen ihnen hin und her wandern und damit „beerdigt“ werden. Der Rückgriff auf das Letztentscheidungsrecht der Nationalversammlung bildete eher die Ausnahme, insbesondere vor 1981, als beide Kammern von Mitte-Rechts-Parteien beherrscht waren. Auch nach dem Machtwechsel 1981 wurden noch mehr als drei von vier Gesetzen mit Zustimmung des Senats angenommen (DUHAMEL 1993: 310). Die Nutzung des Letztentscheidungsrechts der Nationalversammlung seitens der Regierung stieg jedoch sprunghaft an und war bei praktisch allen wichtigen Gesetzesvorhaben zu beobachten, nachdem die Linke 1981 erstmals in der Geschichte der V. Republik an die Macht gekommen war (KEELER 1993: 528f.). Sie stand einem feindlichen, von der rechten Opposition beherrschten Senat gegenüber, der seine gesetzgeberischen Mitspracherechte konsequent gegen die neue Linksregierung einsetzte.

102

Tabelle 11: Gesetzgebungsverfahren zwischen Nationalversammlung und Senat 1959-2003 absolut

in Prozent

2869

100,0

 gemeinsam von Nationalversammlung und Senat ohne Vermittlungsverfahren angenommen

1934

67,4

 nach Vermittlungsverfahren angenommen

580

20,2

 Letztentscheidung der Nationalversammlung nach gescheitertem Vermittlungsverfahren

355

12,4

Gesetze insgesamt

Quelle: Senat (www.senat.fr/plateau/tableaux_bord/44ans/44ans0.html).

Diese intensive Beteiligung des Senats am Gesetzgebungsverfahren führt häufig zu einer gründlicheren Beratung der Vorlagen und zu Verbesserungen des zu beratenden Textes. Diese „begleitende Kontrolle“ der Gesetzgebung wird – neben der Funktion des Senats als Vertretungsorgan territorialer Interessen – vielfach als Hauptdaseinsberechtigung und „Funktionskern“ des Senats angeführt (RUß 2000b: 248; vgl. auch RUß 2005). Allein die Tatsache, dass der Senat eine Interessenvertretung der lokalen Gebietskörperschaften, einen „Großen Rat der Kommunen“ (so Léon Gambetta, ein führender Politiker und Ministerpräsident der III. Republik), bildet, reicht heute kaum mehr aus, um die Existenz einer zweiten Kammer zu rechtfertigen. Denn die Regionen, Departements und Kommunen sind im Zuge des 1982 eingeleiteten Dezentralisierungsprozesses (vgl. Kapitel 1.6.1) deutlich gestärkt worden und somit besser als früher in der Lage, ihre Interessen selbstständig zu vertreten. Eine zentrale – und gleichzeitig problematische – Rolle spielt der Senat bei Verfassungsänderungen. Diese erfordern nach Artikel 89 der Verfassung eine Einigung von Senat und Nationalversammlung auf einen wortgleichen Text. Der Staatspräsident hat dann die Wahl, diesen Text entweder dem so genannten Kongress vorzulegen, der aus den Abgeordneten und Senatoren der beiden Kammern zusammengesetzt ist, und der zur Annahme der Verfassungsänderung mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der abgegebenen Stimmen zustimmen muss; oder er legt den von beiden Kammern jeweils mehrheitlich gebilligten Text dem Volk zur Entscheidung vor. Auf jeden Fall hat der Senat also ein Vetorecht bei Verfassungsänderungen nach Artikel 89. Er scheut sich auch nicht, davon Gebrauch zu machen. So lehnte er im Frühjahr 1990 eine von der Nationalversammlung schon gebilligte Verfassungsänderung ab, die Einzelpersonen eine Verfassungsbeschwerde erlauben sollte. Dieses Verhalten stand in auffälligem Kontrast zur eigenen Rollenbeschreibung als Verteidiger von Bürgerrechten gegen den Staat. Auch besitzt der Senat ein Vetorecht in bezug auf verfassungsergänzende Gesetze (lois organiques), die ihn selbst betreffen. Wie bei allen zweiten Kammern in unitarischen Staaten wird die Daseinsberechtigung des Senats regelmäßig in Zweifel gezogen, zuletzt vom damaligen Premierminister Jospin, der im Frühjahr 2000 von einer „Anomalie unter den Demokratien“ sprach (zit. nach RUß 2000b: 236). Einen politischen Frontalan-

103

Zentrale Rolle des Senats bei Verfassungsänderungen

griff auf den Senat hat jedoch kein Präsident und keine Regierung gewagt, seit de Gaulle 1969 mit seinem Versuch gescheitert ist, die Rolle des Senats mittels einer Verfassungsänderung per Referendum drastisch zu beschneiden. Der Senat sollte nach seinen Vorstellungen auf eine rein konsultative Rolle im Gesetzgebungsprozess reduziert und mit dem Wirtschafts- und Sozialrat (Conseil économique et social)30 fusioniert werden. Dies wäre praktisch seiner Entmachtung gleichgekommen. Seither ist der einzige Weg, die Rolle des Senats zu beschneiden, praktisch verbaut. Kaum ein Präsident würde erneut das Risiko eines Referendums nach Artikel 11 auf sich nehmen, um den Senat grundlegend zu reformieren. Allerdings kann der Wahlmodus und die Verteilung der Sitze auf die territorialen Einheiten mit einem einfachen Gesetz geändert und den demographischen Realitäten angenähert werden. 1.5.4 Schrittweise Aufwertung des Parlaments

Verbesserte Kontrollfunktion

Im Verlauf der Geschichte der V. Republik konnte das Parlament zumindest kleine Teile des durch den Regimewechsel verloren gegangenen Terrains zurückgewinnen und neues Terrain erobern. Dies gilt insbesondere für die Wahrnehmung der parlamentarischen Kontrollfunktion gegenüber der Regierung, der Kommunikationsfunktion gegenüber den Bürgern, aber auch für die parlamentarische Begleitung der Europapolitik (vgl. Kapitel 1.1.7). Nachdem seine Souveränität durch die Verfassung der V. Republik beschränkt worden war und die Regierung den Verfassungsrat als Wachhund gegen erneuerte Machtansprüche des Parlaments nutzen konnte, erhielt die parlamentarische Opposition durch die Verfassungsänderung von 1974 ihrerseits das Recht, den Verfassungsrat anzurufen und Gesetze auf ihre Verfassungskonformität hin prüfen zu lassen (vgl. Kapitel 1.5.4.5). Die parlamentarische Kontroll- und Kommunikationsfunktion wurde schrittweise durch aktualitätsbezogene Debattenformen verbessert. Nach einer 1969 beschlossenen, wenig erfolgreichen Variante der „aktuellen Fragen“ an die Regierung belebten vor allem die 1974 eingeführten „Fragen an die Regierung“ (questions au gouvernement“) den parlamentarischen Alltag. Seit 1995 werden die Fragestunden zweimal wöchentlich (dienstags und mittwochs) durchgeführt und „bilden den Höhepunkt der parlamentarischen Woche“ (MESSERSCHMIDT 2003: 150). Auf diese Weise wird ein lebhafter Debattenverlauf erreicht. Ein spontaner Schlagabtausch ist jedoch nur bei Fragen aus den Reihen der Opposition gegeben, da Parlamentarier aus der Mehrheitsfraktion ihre Fragen zuvor mit Fraktionsführung und Regierung abstimmen. Diese dienstags und mittwochs durchgeführten, vom öffentlichen Fernsehen landesweit übertragenen aktuellen Fragestunden haben das Parlament als Ort der politischen Auseinandersetzung _________________________________________________ 30

104

Der Wirtschafts- und Sozialrat setzt sich aus 230 Delegierten von repräsentativen Berufsverbänden und 40 von der Regierung bestimmten Persönlichkeiten zusammen. Ihm kommt auf Ersuchen der Regierung eine konsultative Funktion im Gesetzgebungsprozess zu und er kann von ihr auch unabhängig von konkreten Gesetzesprojekten mit bestimmten wirtschaftlichen und sozialen Problemen befasst werden. Er hat also keinerlei Entscheidungsbefugnisse, veröffentlicht jedoch häufig hochinteressante Berichte zu einzelnen Problemfeldern.

fraglos gestärkt und die öffentliche Aufmerksamkeit für die Parlamentsarbeit gesteigert. Aber auch diese Innovationen der parlamentarischen Arbeit können nicht darüber hinwegtäuschen, dass längst die Massenmedien die Kommunikationsfunktion des Parlaments beschnitten haben. Wichtige Gesetzesvorlagen der Regierung wurden in den Medien schon wochenlang diskutiert, bevor sie dem Parlament zugeleitet werden. Um dieser gewachsenen Bedeutung der Massenmedien Rechnung zu tragen, wurde auf Initiative des damaligen Parlamentspräsidenten, Philippe Séguin, ein Parlamentsfernsehkanal eingerichtet, der Parlamentsdebatten über Kabel teils live, teils zeitverschoben sendet (DE L’ECOTAIS 1995: 173). Er wurde 1999 ausgebaut (La Chaîne Parlementaire, LCP). Auch über das Internet werden Parlamentsdebatten nunmehr live übertragen und können auch zeitversetzt angesehen werden.31 Der wichtigste Schritt zur Aufwertung des Parlaments machte eine Verfassungsänderung nötig, die im August 1995 in Kraft trat: Die Sitzungsdauer des Parlaments wurde ausgeweitet. Aus bisher zwei getrennten Sitzungsperioden wurde eine durchgehende Sitzungsperiode von Anfang Oktober bis Ende Juni gemacht. Somit sieht sich die Regierung über neun Monate im Jahr einer parlamentarischen Kontrolle ausgesetzt und nicht lediglich über sechs Monate wie zuvor. Im Zuge dieser Verfassungsänderung wurde dem Parlament noch ein weiteres kleines Zugeständnis gemacht: Beiden Kammern wurde in einem Zusatz zu Artikel 48 das Recht eingeräumt, für eine Sitzung pro Monat ihre eigene Tagesordnung eigenständig festzulegen. Dies garantiert aber keineswegs, dass Gesetzesvorschläge der Opposition prioritär behandelt werden (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/III: 64). Eine wichtige materielle Ausweitung der Parlamentszuständigkeiten erfolgte ebenfalls per Verfassungsänderung 1992. Seither befasst sich das Parlament mit Rechtsetzungsakten der Europäischen Gemeinschaften, bevor diese auf Gemeinschaftsebene endgültig verabschiedet werden, und kann in Resolutionen dazu Stellung nehmen (vgl. Kapitel 1.7). Um die Stellung des Parlaments gegenüber der Regierung zu verbessern und seine Kontrollfunktion zu stärken, wurde 1983 das Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) ins Leben gerufen. Es besteht aus jeweils 22 Abgeordneten und Senatoren und wird in seiner Arbeit von einem wissenschaftlichen Beirat unterstützt. In seiner Aufgabenstellung, nämlich die Beratungen und Entscheidungen des Parlaments über wissenschaftlich-technische Fragen durch seine Expertise zu bereichern, ist es dem Office of Technology Assessment (OTA) des US-Kongresses vergleichbar, besitzt jedoch personell und materiell nicht annähernd dessen Ressourcen. Weitere Institutionen sollen dem Parlament bei der Ausübung seiner Kontrollfunktion gegenüber der Regierung mit ihrer Expertise zur Seite stehen. So dient ein Office parlementaire d’évaluation de la législation als gemeinsame Einrichtung der Nationalversammlung und des Senats der Vereinfachung und zahlenmäßigen Begrenzung der zu verabschiedenden Gesetze. Ein 2003 ebenfalls als gemeinsame Einrichtung von Nationalversammlung und Senat gegründetes Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé hat zur Aufgabe, _________________________________________________ 31

http://www.assemblee-nationale.fr/seance/seancedirect.asp

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Ausweitung der Sitzungsdauer

Parlamentarische Expertise

Budgetkontrolle

das Parlament über die Konsequenzen gesundheitspolitischer Entscheidungen zu informieren. Die parlamentarischen Informationsrechte in der Sozialpolitik wurden durch die per Verfassungsänderung 1996 eingeführten jährlichen Gesetze zur Finanzierung der Sozialversicherung (Lois de financement de la Sécurité sociale) verbessert, welche die Entwicklung der Finanzlage der staatlichen Sozialversicherung transparenter machen sollen. Die Budgetkontrolle seitens des Parlaments schließlich wurde durch zwei Maßnahmen gestärkt: Zum einen soll eine 1999 eingerichtete Evaluierungs- und Kontrollmission (Mission d’évaluation et de contrôle) die Verwendung öffentlicher Gelder in jährlich neu zu bestimmenden Politikbereichen prüfen, wobei sie auf die große Expertise des Rechnungshofes (Cour des comptes) zurückgreifen kann; zum anderen hat ein 2001 in Kraft getretenes Organgesetz (loi organique) das Haushaltsrecht erheblich reformiert und macht die Mittelzuordnung im jährlichen Haushaltsgesetz für das Parlament transparenter (MESSERSCHMIDT 2003: 156). Dank der genannten Reformen und neuen Einrichtungen hat das Parlament eine gewisse Aufwertung erfahren. Die Verbesserung seiner Fähigkeit zur wirksamen Wahrnehmung seiner Aufgaben kommt auch in der deutlich erhöhten Zahl von Parlamentsbediensteten zum Ausdruck. Doch auch nach diesen Maßnahmen bleibt das Gewicht des französischen Parlaments im politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess weit entfernt von der Machtstellung, wie sie etwa der Deutsche Bundestag besitzt, ganz zu schweigen von der Bedeutung der Parlamente der III. und IV. Französischen Republik. 1.5.5 Der Verfassungsrat (Conseil constitutionnel)

Bedeutungsgewinn der Normenkontrolle in der V. Republik

Zusammensetzung

Eine vom Parlament und von der Regierung unabhängige Normenkontrolle durch ein Verfassungsgericht hat sich in Frankreich erst spät, langsam und unvollständig entwickelt (KIMMEL 1986; LUCHAIRE 1997 u. 1998). Im traditionellen Souveränitätsverständnis der III. und IV. Republik war kein Platz für eine Überprüfung der vom Parlament verabschiedeten Gesetze. Das Parlament verstand sich als Inkarnation der nationalen Souveränität und duldete keine unabhängige Instanz, welche die von ihm erlassenen Rechtsakte auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen dürfte. Entsprechend existierte auch keine Normenhierarchie zwischen höherrangigem Verfassungsrecht und einfachen Gesetzen. Anders in der V. Republik: Ihre Verfassung stärkte die Rolle des Verfassungsrats (Conseil constitutionnel), wiewohl die Kompetenzen und die Anrufungsmöglichkeiten klar erkennen lassen, dass die Verfassungsväter keineswegs ein mächtiges Verfassungsgericht nach dem Muster des deutschen Bundesverfassungsgerichts im Sinn hatten. Der Verfassungsrat besteht aus neun Mitgliedern, deren Amtszeit neun Jahre beträgt und nicht erneuert werden kann. Der Staatspräsident sowie die Präsidenten der Nationalversammlung und des Senats bestimmen jeweils drei der neun Mitglieder des Verfassungsrats. Zusätzlich sind ehemalige Staatspräsidenten Mitglieder auf Lebenszeit, nahmen dieses Recht bisher jedoch nie in An106

spruch. Der Präsident des Verfassungsrats wird vom Staatspräsidenten als einer der drei von ihm zu benennenden Mitglieder bestimmt und hat in Pattsituationen die ausschlaggebende Stimme. Alle drei Jahre wird ein Drittel der Verfassungsratsmitglieder erneuert. Zunächst funktionierte der Verfassungsrat als Instrument in den Händen der Regierung. Ihm war die Funktion zugedacht, eventuelle Versuche des Parlaments abzublocken, seine verlorene Macht wieder zurückzugewinnen. Der Verfassungsrat sollte als „Wachhund der Regierung“ die institutionelle Architektur der neuen Republik absichern. Einen wichtigen Schritt auf dem Wege zu einem Verfassungsgericht unternahm der Verfassungsrat aus eigenem Antrieb. In seiner berühmten Entscheidung vom 16. Juli 1971 erklärte er ein Gesetz zur Einschränkung der Vereinigungsfreiheit für verfassungswidrig (VOGEL 2001a: 150-155). Als Prüfmaßstab für die Beurteilung der materiellen Verfassungskonformität des Gesetzes zog der Verfassungsrat die Präambel der Verfassung heran, die bis dahin nicht als Bestandteil des „bloc de constitutionnalité“, d. h. als zu beachtendes Verfassungsrecht gegolten hatte. Diese Präambel verweist auf die Erklärung der Menschenund Bürgerrechte von 1789, auf die Präambel der Verfassung von 1946, auf die „fundamentalen Prinzipien, die durch die Gesetze der Republik anerkannt sind“ (die allerdings nirgends zusammenfassend kodifiziert wurden) und nunmehr auch auf die von Nationalversammlung und Senat im Juni 2004 verabschiedete Umweltcharta und die darin definierten Rechte und Pflichten. Zu den fundamentalen Prinzipien der Verfassungsordnung der V. Republik zähle auch die Vereinigungsfreiheit, so der Verfassungsrat. Durch diese wegweisende Entscheidung hat der Verfassungsrat erstmals ein Gesetz der parlamentarischen Mehrheit für verfassungswidrig erklärt. Es handelte sich bei diesem Vorgang um eine Art „konstitutionellen big bang“ (JAN 2001: 72) mit sehr weit reichenden verfassungsrechtlichen Folgewirkungen, hat sich der Verfassungsrat doch dank einer ganz erheblichen Ausweitung seiner Prüfzuständigkeiten zum Hüter der – von ihm auszulegenden – Grundrechte und fundamentalen Verfassungsprinzipien gemacht. Im Konflikt zwischen Volkssouveränität einerseits und Verfassungsstaatlichkeit andererseits wurde letztere eindeutig gestärkt. Das Demokratieprinzip wurde zugunsten des Rechtsstaatsprinzips relativiert. Der Verfassungsrat verabschiedete sich damit von seiner Rolle als Instrument der Regierung und machte sich auf den Weg zu einem Verfassungsgerichtshof, der das Handeln der Regierung und ihrer parlamentarischen Mehrheit an die Verfassungsnormen binden und die jeweilige Mehrheit im Zweifelsfall in ihre Schranken weisen kann. Die in der Verfassung angelegte Hierarchie der Normen, insbesondere die Höherrangigkeit des Verfassungsrechts gegenüber den einfachen Gesetzen, wurde somit wirksam durchgesetzt. Die Tragweite und Folgewirkungen dieser eigenständigen Ausweitung der Rolle des Verfassungsrats wurden durch eine Reform des Rechts zur Anrufung des Verfassungsrats ganz entscheidend gesteigert. Bis 1974 konnte dieser nur vom Präsidenten der Republik, vom Premierminister und den Präsidenten der Nationalversammlung und des Senats angerufen werden. Da keines dieser Ämter von 1958-1974 von einem Vertreter der Linken besetzt war, war dieser der Weg 107

Selbstaufwertung des Verfassungsrats

Aufwertung durch Verfassungsreform

zum Verfassungsrat versperrt und sie hatte auch keinerlei Einfluss auf dessen Zusammensetzung. De facto war die Anrufung des Verfassungsrats somit bis 1974 kein Oppositionsrecht. So kann es kaum verwundern, dass er bis 1974 auch insgesamt nur 9 Mal angerufen wurde.32 Seit der Verfassungsreform von 1974 können auch 60 Abgeordnete oder Senatoren ein Gesetz auf seine Verfassungskonformität hin überprüfen lassen, allerdings nur vor seinem Inkrafttreten. Dies kommt einer bedeutenden Aufwertung der Verfassungsgerichtsbarkeit in Frankreich gleich. Denn seither kann erstmals die parlamentarische Opposition (oder Teile davon) die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen überprüfen lassen. Das Quorum für die Anrufung des Verfassungsrats ist mit 60 Abgeordneten bzw. Senatoren recht niedrig angesetzt. Von diesem neuen Recht machte die Opposition auch regen Gebrauch – teilweise mit Erfolg. Im Zeitraum 1974-2000 wurde der Verfassungsrat in 267 Fällen der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 61.2 der Verfassung angerufen, in 257 Fällen (96 %) von der Opposition (VOGEL 2001a: 171). Die parlamentarische Opposition erhielt 1974 mit der Möglichkeit, den Verfassungsrat anzurufen, „erstmalig eine effektive Vetochance im Gesetzgebungsprozess, indem sie die Verfassung als Argument gegen die Mehrheit ins Spiel bringen kann.“ (VOGEL 2001b: 104) Im Jahresdurchschnitt von 1974-2000 landeten rund 10 Gesetze vor dem Verfassungsrat, wobei nach dem Machtwechsel von 1981 eine deutliche Steigerung erkennbar war. Die Opposition machte von ihrem Anrufungsrecht insbesondere bei Gesetzen Gebrauch, die für die jeweilige Regierung von herausragender politischer Bedeutung sind. Die Erfolgsaussichten für eine Teilannullierung von Gesetzen (Totalannullierungen sind die Ausnahme) sind sehr hoch: die Annullierungsquote liegt für den genannten Zeitraum bei nicht weniger als 49 % (131 von 267 Gesetzen, vgl. VOGEL 2001a: 172). Besonders häufig geprüft werden Haushaltsgesetze, die regelmäßig von der Opposition angefochten werden, sowie Gesetze zu den lokalen Gebietskörperschaften. Gerichten ist es grundsätzlich verwehrt, auf dem Wege der konkreten Normenkontrolle das Verfassungsgericht anzurufen, wenn ein von ihnen anzuwendendes Gesetz nach ihrer Meinung Verfassungsbestimmungen verletzt. Auch Einzelpersonen ist bislang der Weg einer Verfassungsbeschwerde verstellt. Der Versuch einer entsprechenden Verfassungsänderung fand zwar im Frühjahr 1990 eine Mehrheit in der Nationalversammlung, scheiterte dann aber am Widerstand des Senats. Die französische Tradition, eine Normenkontrolle durch den Conseil constitutionnel lediglich vor dem Inkrafttreten eines Gesetzes zu erlauben, unterscheidet sich grundsätzlich von der amerikanischen Tradition des judicial review und auch von der bundesdeutschen Praxis. Nach seinem Inkrafttreten muss auch ein offen gegen die Verfassung verstoßendes Gesetz von französischen Gerichten angewendet werden. Weder sie noch ein in seinen Rechten verletzter Bürger kann es nachträglich über ein Verfassungsgerichtsverfahren zu Fall bringen. _________________________________________________ 32

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Eine Übersicht über alle Entscheidungen des Verfassungsrats im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle nach Art. 61.2 sowie zur Prüfung der Verfassungskonformität internationaler Vereinbarungen nach Art. 54. im Zeitraum zwischen 1959 und 2000 bietet VOGEL 2001, S. 311-321.

Das Verfassungsgericht wird nicht lediglich tätig, wenn es angerufen wird. Alle so genannten lois organiques (Organgesetze), die in der Normenhierarchie zwischen Verfassungsbestimmungen und einfachen Gesetzen angesiedelt sind, müssen vor ihrem Inkrafttreten dem Conseil constitutionnel vorgelegt werden. Diese Organgesetze regeln die Beziehungen zwischen den öffentlichen Gewalten und enthalten Ausführungsbestimmungen für einzelne Verfassungsartikel. Neben der Normenkontrolle erfüllt der Verfassungsrat noch weitere Aufgaben. Er dient als Kontroll- und Beschwerdeinstanz für alle nationalen Wahlen und Referenden und kann in dieser Funktion von jedem Bürger angerufen werden. Er wacht über den ordnungsgemäßen Ablauf der Wahlen und Referenden. Des Weiteren überprüft er die Einhaltung der Inkompatibilitätsbestimmungen der Verfassung, vor allem was die Unvereinbarkeit eines Parlamentsmandats mit einem Ministeramt sowie der Ausübung bestimmter beruflicher Tätigkeiten anbelangt. Seine ursprüngliche Hauptfunktion als „Wachhund“ gegenüber dem Parlament kommt auch darin zum Ausdruck, dass Änderungen und Ergänzungen der Geschäftsordnungen beider Kammern des Parlaments grundsätzlich vom Verfassungsrat einer Prüfung unterzogen werden müssen.

Überprüfung von Organgesetzen

1.6 Das dezentrale Frankreich: Verwaltungsaufbau und Dezentralisierungsreformen 1.6.1 Probleme des Zentralismus und Dezentralisierungsbestrebungen in der V. Republik Frankreich gilt als Musterbeispiel eines zentralisierten Staatswesens. Der Zentralstaat ist dank des Präfektursystems und der nachgeordneten Dienststellen der Pariser Ministerien (services extérieurs) territorial fest verankert und im gesamten Staatsgebiet präsent. Der Präfekt verkörpert den Staat und das Gemeinwohl (intérêt général) gegenüber lokalen Partikularinteressen. Der französische Zentralismus hat ohne Frage wesentlich zur Vereinheitlichung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebensbedingungen zwischen den verschiedenen Regionen Frankreichs beigetragen. Er wurde von der Bevölkerung dank seiner Leistung bei der Verwirklichung des republikanischen Gleichheitsgrundsatzes keineswegs nur als „Fremdbestimmung“ aus dem fernen Paris wahrgenommen. Die jahrhundertealte Tradition der „unteilbaren Republik“ (Art. 1 der Verfassung) und des französischen Zentralismus war allerdings mit wachsenden strukturellen Problemen verbunden. Im Zuge der Modernisierung und Ausdifferenzierung der französischen Gesellschaft nahm das Gewicht dieser Problemlagen zu. Hauptsächlich drei Problembereiche sind zu nennen: 8. 9.

Effizienzprobleme der staatlichen Politik und Verwaltung; regionale Ungleichverteilung der ökonomischen Potentiale und der Bevölkerung (vgl. Kapitel 2.6.1); 10. Probleme der politischen Willensbildung und Partizipation.

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Strukturprobleme des Zentralismus

ad 1: Eine effiziente Verwaltung und eine problemangemessene Politik setzen die Kenntnis regionaler und lokaler Situationen und Besonderheiten sowie einen engen Kontakt zu der Vielzahl lokaler politischer und sozialer Akteure voraus. Ein hochzentralisierter, unitarisch aufgebauter Staat läuft Gefahr, diesen wachsenden Anforderungen an seine Informations- und Problemverarbeitungskapazität immer weniger gerecht zu werden. Die hohe politische Steuerungsfähigkeit, die der französische Staat in früheren Epochen bewies, die von einer geringeren gesellschaftlichen Komplexität und einer minderen Eingriffstiefe politischer Maßnahmen in das wirtschaftliche und gesellschaftliche Leben gekennzeichnet waren, hat sich mehr und mehr in ihr Gegenteil verkehrt. ad 2: Der Zentralismus hat ein krasses Ungleichgewicht zwischen dem Ballungsraum Paris (Ile-de-France) und dem restlichen Frankreich entstehen lassen. Nach wie vor sind in der Region Ile-de-France die wichtigsten wirtschaftlichen, kulturellen und auch politischen Aktivitäten und Institutionen sowie rund 19 % der Bevölkerung (ohne Überseegebiete) konzentriert (vgl. auch Kapitel 2.6.1).33 ad 3: Zudem bietet ein hochgradiger Zentralismus geringe politische Beteiligungsmöglichkeiten für die Bürger. Die für die politische Sozialisation in anderen politischen Systemen so bedeutende aktive Teilhabe an der Kommunalpolitik wurde durch die beschränkten Kompetenzen der lokalen Gebietskörperschaften nicht gerade gefördert. Allerdings hat die sehr große Anzahl von Gemeinden (über 36.000) zur Folge, dass eine große Zahl von Franzosen als Gemeinderatsmitglieder politische Mandate auf lokaler Ebene wahrnehmen. Diese Strukturprobleme des Zentralismus haben seit Jahrzehnten regelmäßig zu Dezentralisierungsdebatten und entsprechenden politischen Reformbemühungen geführt. Eine aktive Raumordnungspolitik förderte seit den 1950er Jahren die wirtschaftliche Dekonzentrierung. Zu diesem Zweck wurde 1963 die Raumordnungs- und Regionalentwicklungsbehörde DATAR (Délégation à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale) gegründet (vgl. Kapitel 2.6.2). Schon vor den Dezentralisierungsgesetzen der frühen 1980er Jahre gab es Bemühungen um eine Verwaltungsdezentralisierung. General de Gaulle scheiterte 1969 mit seinem Vorhaben, per Referendum die Regionen zu stärken. Diese wurden seit 1956 schrittweise aufgewertet. Unter Präsident Giscard d’Estaing begann ein längerfristiger Prozess, die finanzielle Stellung der Kommunen zu verbessern. Bei allen Reformbestrebungen seit 1958 handelte es sich allerdings um vorsichtige Schritte, die immer wieder auf hartnäckigen Widerstand trafen und keinen Bruch mit der fest verankerten Tradition des Zentralismus beabsichtigten. Erst die von den Sozialisten versprochenen und 1982/83 verabschiedeten Dezentralisierungsgesetze markierten einen echten Einschnitt in die französische Tradition. _________________________________________________ 33

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Angaben des staatlichen Statistikamtes INSEE für das Jahr 2002, abrufbar unter: www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/ElpReg_5trages90-03.xls (Abruf: 5.1.2005).

„Innerhalb von nur wenigen Jahren ist auf der lokalen Ebene die führende Position, die der Staat lange Zeit für sich in Anspruch nahm [...], durch ein polyzentrisches System abgelöst worden, das nach einem neuen Gleichgewicht sucht.“ (HOFFMANN-MARTINOT 1999: 378)

1.6.2 Zwei Etappen der Dezentralisierung: 1982/83 und 2003/04 In den Jahren 1982/83 und erneut 2002 bis 2004 wurden zwei große Anläufe zur Dezentralisierung des Staatsaufbaus der V. Republik unternommen. Der Dezentralisierungsprozess der frühen 1980er Jahre (BODINEAU/VERPEAUX 1994) führte zur Verabschiedung von mehr als 40 Gesetzen und 300 Dekreten (THOENIG 1992: 9). Die Dezentralisierungsgesetzgebung von 2002-04 bestand aus einer Verfassungsänderung (28.3.2003) sowie drei Organgesetzen zum lokalen Referendum (1.8.2003), zur Experimentiermöglichkeit für lokale Gebietskörperschaften (ebenfalls am 1.8.2003) sowie einem Gesetz zur Stärkung der finanziellen Autonomie der Gebietskörperschaften (29.7.2004) Die wichtigste gesetzliche Grundlage der 1982/83er Reform wurde mit dem Gesetz über die „Rechte und Freiheiten der Gemeinden, Departements und Regionen“ und mit den im Jahre 1983 verabschiedeten Gesetzen zur Kompetenzverlagerung hin zu den lokalen Gebietskörperschaften gelegt. Dieser Kompetenztransfer sollte ganze und klar voneinander abgegrenzte Kompetenzblöcke nebst den entsprechenden Finanzmitteln an die lokalen Gebietskörperschaften übertragen. In der Realität kommt es jedoch zwischen den lokalen Gebietskörperschaften sowie zwischen diesen und dem Zentralstaat zu Überlappungen und Überschneidungen der Kompetenzen und Aktivitäten. Dies ist insbesondere auf dem für Lokalpolitiker wichtigen Gebiet der Wirtschaftsförderung zu beobachten. Das Dezentralisierungsgesetz von 1982 führte die Region als eigenständige lokale Gebietskörperschaft ein. Mit der Verfassungsänderung von 2003 fand die Region auch Eingang in Art. 72 der Verfassung, der nunmehr die Gemeinde, das Departement, die Region, die Überseegebietskörperschaften (collectivités d’outre-mer) und, ebenfalls seit 2003, Gebietskörperschaften mit Sonderstatus erwähnt. Keine der beiden großen Dezentralisierungsetappen hat es gewagt, eine der subnationalen Verwaltungsebenen in Frage zu stellen. Die drei lokalen Gebietskörperschaften Gemeinde, Departement und Region existieren nebeneinander. Regionen sind also gegenüber der Departements und diese gegenüber den Kommunen nicht weisungsbefugt. Dies wurde mit der Verfassungsänderung vom März 2003 eigens unterstrichen: „Keine Gebietskörperschaft kann eine Aufsicht über eine andere ausüben“ heißt es im völlig neuformulierten Art. 72. Allerdings kann der Gesetzgeber einer Ebene der Gebietskörperschaften für die gemeinsame Wahrnehmung bestimmter Aufgaben eine Art Projektführerschaft gegenüber den anderen Ebenen einräumen (Art. 72 Abs. 5). Eine Föderalisierung des Staatsaufbaus war mit der Dezentralisierungsgesetzgebung von 1982/83 und 2003/04 nicht beabsichtigt. Die 1982 in den Status einer lokalen Gebietskörperschaft erhobene Region hat keine Staatsqualität und ist von ihrer Bedeutung her nicht entfernt mit den deutschen Bundesländern vergleichbar. Die rechtlichen Rahmenbedingungen des Handelns aller lokalen

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Dezentralisierung als zentrale Strukturreform der 1980er Jahre

Dezentralisierung führt nicht zur Föderalisierung

Gebietskörperschaften werden weiterhin vom Zentralstaat gesetzt. Weder die Gemeinde noch das Departement oder die Region haben gesetzgebende Gewalt. Allerdings erhalten sie mit dem veränderten Art. 72 Verordnungsgewalt (pouvoir réglementaire) zur Ausübung ihrer Kompetenzen. Abbildung 5:

Die französischen Regionen und Departements (ohne DOM-TOMs)

Quelle: La France en chiffres, Paris: Hatier 1991: 357. Keine Infragestellung der zentralen Rolle des Departements

Die zentrale Rolle zwischen der zentralstaatlichen und der kommunalen Ebene spielt nach wie vor das Departement. Die Erhebung der Region in den Rang einer Gebietskörperschaft hat nicht zu einer klaren Entscheidung zugunsten der regionalen Ebene und zu ihrer Aufwertung zum wichtigsten Glied zwischen Zentralstaat und Gemeinde geführt. Dennoch haben sich vielfältige Veränderungen der Aufgaben, Kompetenzen und Finanzmittel der lokalen Gebietskörperschaften und ihrer Beziehungen zur Zentralregierung ergeben.

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Die Zentralregierung erfüllt gegenüber den lokalen Gebietskörperschaften weiterhin drei Aufgaben: a. b. c.

Festlegung der rechtlichen Rahmenbedingungen für das Handeln aller lokalen Gebietskörperschaften sowie die Legalitätskontrolle; Koordinierung der Aktivitäten der Gebietskörperschaften und Schlichtung von Kompetenzstreitigkeiten; Finanzausgleich.

Eine zentrale Neuerung der Dezentralisierungsgesetze der frühen 1980er Jahre Abschaffung der bestand in der Abschaffung der rechtlichen Vormundschaft der Zentralregierung tutelle gegenüber den lokalen Gebietskörperschaften. Diese so genannte tutelle administrative beschränkte vor 1982 die lokale Selbstverwaltung der Gemeinden in empfindlicher Weise. So bedurften Entscheidungen der Gemeinde der vorgängigen Kontrolle und Zustimmung durch den Präfekten oder Unterpräfekten, also durch einen Vertreter des Zentralstaats. Diese Staatsaufsicht a priori wurde durch eine reine Rechtsaufsicht a posteriori ersetzt. Beschlüsse des Gemeinderats können seither vom Präfekten lediglich nachträglich vor einem Verwaltungsgericht angefochten und auf ihre Rechtmäßigkeit hin überprüft werden. Dies kommt in der Praxis allerdings selten vor. Auch die Finanzaufsicht (tutelle financière) wird nicht mehr a priori ausgeübt. Die nachträgliche Prüfung der kommunalen Finanzen wird nun nicht mehr vom Präfekten ausgeübt, sondern wurde den neu eingerichteten regionalen Rechnungshöfen (Chambres régionales des comptes) übertragen. Seit 1982 wird auch in den Departements und in den Regionen – wie in den Gemeinden – lediglich eine nachträgliche Rechtsaufsicht durchgeführt. Bei Konflikten zwischen lokalen Gebietskörperschaften hat der Zentralstaat das letzte Wort. Eine weitere zentrale Neuerung von 1982 bestand in der Übertragung der Exekutivgewalt in den Departements und Regionen vom Präfekten, dem Vertreter des Staates, auf die gewählten Präsidenten des Departements- bzw. Regionalrates. Die Defferre-Reformen von 1982/83 (Gaston Defferre war damals Innenund Dezentralisierungsminister) schlugen in gewisser Weise den Weg des geringsten Widerstandes ein, um den Erfolg dieser wichtigsten Strukturreform der 1980er Jahre zu sichern. Sie verzichteten auf die Abschaffung einer Verwaltungsebene, die unweigerlich vielfältige Widerstände provoziert hätte. Sie verzichtete auch auf eine grundlegende Reform der als archaisch geltenden Gemeindesteuern. Statt in Besitzstände einzugreifen – und damit die Reihen der Reformgegner aufzufüllen – wurden zunächst die lokalen Eliten gestärkt und als Bündnispartner für eine schrittweise Umsetzung der Dezentralisierungsgesetze gewonnen. Auch der neuerliche Anlauf zur Dezentralisierung nach dem Amtsantritt der bürgerlichen Regierung unter Premierminister Jean-Pierre Raffarin 2002 musste auf Reformwiderstände Rücksicht nehmen und wagte keine grundstürzenden Neuerungen. Gleichwohl enthielt das Reformpaket eine ganze Reihe von wichtigen Maßnahmen, die die Territorialverwaltung der Französischen Republik nachhaltig verändern könnten. Als wichtigste Einzelpunkte der Reform sind, 113

neben der expliziten Aufführung der Regionen als lokale Gebietskörperschaft, folgende zu nennen: 1.

2.

3.

4.

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Die dezentralisierte Organisationsstruktur der Französischen Republik erhält Verfassungsrang. Ihre explizite Erwähnung in Art. 1 der Verfassung stellt dieses Strukturprinzip auf eine Stufe mit den fundamentalen Prinzipien der Republik: ihrem demokratischen, sozialen und laizistischen Charakter sowie ihrer Unteilbarkeit. Gleichzeitig findet das Subsidiaritätsprinzip Eingang in die Verfassung, wenngleich der Subsidiaritätsbegriff nicht erwähnt, sondern umschrieben wird: „Die Gebietskörperschaften haben die Aufgabe, Entscheidungen im gesamten Bereich der Zuständigkeiten zu treffen, die am besten auf ihrer jeweiligen Ebene wahrgenommen werden können“ (Art. 72 Abs. 2). Das Prinzip der finanziellen Autonomie der Gebietskörperschaften sowie ein Finanzausgleich zwischen ihnen wurden in der Verfassung verankert und mit einem Organgesetz vom Juli 2004 präzisiert. Die im neu eingefügten Art. 72-2 gewählte Formulierung, dass die Steuereinnahmen und anderen Eigenmittel für jede Kategorie von Gebietskörperschaften einen „entscheidenden Anteil an der Gesamtheit ihrer Ressourcen“ haben müssen, soll ihre derzeitige finanzielle Abhängigkeit von gebundenen oder ungebundenen Zuschüssen der Zentralregierung mindern. Gerade in der fehlenden Finanzautonomie der lokalen Gebietskörperschaften wurde die „Achillesferse der Dezentralisierungsreform“ von 1982/83 erblickt (MÜLLER-BRANDECKBOCQUET 1990: 75). Die Finanzbeziehungen zwischen den verschiedenen öffentlichen Ebenen stehen damit auf dem Prüfstand. Eine interessante und dem jakobinisch-zentralistischen Geist völlig widersprechende – und aus diesem Grund auch hochumstrittene – Experimentierklausel fand Eingang in die Verfassung (Art. 72 Abs. 4). Gestützt auf diese Klausel sollen einzelne Gebietskörperschaften probeweise von gesetzlichen Regelungen abweichen können. Um eine Einheitlichkeit der Rechtsverhältnisse zu gewährleisten, muss nach der sachlich und zeitlich befristeten Experimentierphase entweder die Rückkehr zum Status quo ante oder, nach erfolgreichem Experiment, die Ausdehnung desselben als Regel auf alle entsprechenden Gebietskörperschaften erfolgen (UTERWEDDE 2003: 176). Darin kann der Versuch gesehen werden, Staats- und Verwaltungsreformen zu erleichtern, indem man ein inkrementalistisches Vorgehen ermöglicht (LE LIDEC 2003: 100). Ein solches Vorgehen war ab 1995 im Zuge der Regionalisierung des Bahnverkehrs erfolgreich angewendet worden. Diese wurde in einem Pilotprojekt in sieben Regionen erprobt, dann 2002 auf alle Regionen ausgedehnt. Die Reform brachte einen Transfer von Kompetenzen und sollte die Rollenverteilung zwischen Zentralstaat, Region und Departement präzisieren. So erhalten die Departements eine neue Zuständigkeit für die bislang nationalen Straßenwege (mit Ausnahme der Autobahnen, insgesamt 20.000 km

5.

6.

7.

ehemalige Nationalstraßen ab 1.1.2006).34 Auch die Verwaltungszuständigkeit für die Sozialhilfe (revenu minimum d’insertion, RMI) wird ihnen zufallen. Die Regionen sind ihrerseits nunmehr alleine für die berufliche Bildung zuständig und sollen unter den Gebietskörperschaften die zentrale Rolle für Fragen der Wirtschaftsentwicklung und Raumplanung wahrnehmen. Die Reformgesetze sehen einen Transfer von staatlichen Bediensteten zu den lokalen Gebietskörperschaften vor, der etwa 130.000 Beschäftigte betrifft (nichtpädagogische Beschäftigte an Schulen, die bislang dem nationalen Erziehungsministerium unterstanden, und Beschäftigte der Außendienstellen des Bauministeriums).35 Insbesondere für die Regionen bedeutet dies eine erhebliche Ausweitung ihrer Beschäftigtenzahl (UTERWEDDE 2003: 178). Ein weiteres Ziel der Reformgesetzgebung von 2003/04 ist die Stärkung der lokalen Demokratie. Die Verfassungsänderung ermöglicht es den Bürgern, durch Petitionen bestimmte Themen auf die Tagesordnung der beratenden Versammlungen zu setzen. Schon 1992 war durch das Gesetz zur „territorialen Verwaltung der Republik“ neben einer Stärkung der Oppositionsrechte im Gemeinde-, Departements- und Regionalrat auch der Weg konsultativer Referenden auf kommunaler Ebene eröffnet worden. Nunmehr sind verbindliche Entscheidungen per Referenden auf allen lokalen Ebenen (Region, Departement, Kommune) möglich (Art. 72-1). Das Referendum ist allerdings ein Instrument in Händen der gewählten Lokalpolitiker und kann nicht auf Volksinitiative hin eingeleitet werden. Letzteres wurde durch den Senat als Interessenvertreter der Lokalnotablen verhindert (LE LIDEC 2003,: 99). Bürgerbeteiligung findet ihre Grenze an der Machtstellung der lokalen politischen Eliten. Auch im Falle möglicher Gebietsreformen oder einer Statusänderung lokaler Gebietskörperschaften können die Bürger konsultiert werden – sie müssen es aber in der Regel nicht. Schließlich hat die Verfassungsänderung die Tür für eine Diversifizierung der Statuten lokaler Gebietskörperschaften geöffnet. Zum einen sieht sie in Art. 72 Abs. 1 Gebietskörperschaften mit Sonderstatut vor und erlaubt die Schaffung bzw. Zusammenlegung von Gebietskörperschaften. Zum anderen erlaubt sie Überseedepartements und -regionen nicht nur, die Gesetzesbestimmungen ihren spezifischen Bedingungen anzupassen; sie können per Gesetz sogar ermächtigt werden, eigenständig Recht zu setzen, um ihren lokalen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, und dies sogar im Bereich der Gesetzgebung (Art. 73 Abs. 3).

Die solcherart ermöglichte Diversifizierung der rechtlichen Statuten wie der Rechtsetzung führt eine Entwicklung fort, die in der jüngeren Vergangenheit schon im Falle Neukaledoniens und Korsikas erkennbar wurde. Neukaledonien erhielt per Verfassungsänderung vom 20. Juli 1998 ein Übergangsstatut, das ihm _________________________________________________ 34

35

Vgl. La Lettre du Gouvernement, 16.12.2004: L’Etat va transférer 20.000 km de routes aux départements. Vgl. Communiqué du conseil des ministres du 1er octobre 2003, Projet de loi relatif aux Responsabilités locales, Paris 1.10.2003.

115

auf der Basis des Abkommens von Noumea vom Mai 1998 sogar den Weg in die volle Souveränität eröffnet – die unteilbare Französische Republik wird damit de facto teilbar. Im Falle Korsikas hatte die Regierung Jospin der Region 2001 per Gesetz das Recht eingeräumt, Änderungen an nationalen Verordnungen – unter Kontrolle des nationalen Parlaments – vorzunehmen, um sie in ihrem Zuständigkeitsbereich an die besondere Situation der Insel anzupassen.36 Mit diesen Verfassungsänderungen und Organgesetzen wird das Gleichgewicht zwischen Einheit und Vielfalt in der unitarischen Französischen Republik neu austariert – gegen den erbitterten Widerstand jakobinisch-republikanischer Kräfte, die darin eine Verletzung des republikanischen Gleichheitsgrundsatzes und des durch ihn verbürgten Gemeinwohlgedankens sehen. 1.6.3 Auswirkungen der Dezentralisierungsreformen Freisetzung kreativer Energien

Eine endgültige Bewertung des Dezentralisierungprozesses ist noch nicht möglich, zumal dessen zweite große Etappe gerade erst begonnen hat. Die erste Reformetappe von 1982/83 hat jedoch sicherlich nicht nur das eigenverantwortliche Handeln der lokalpolitischen Eliten gestärkt, sondern auch Energien, Kreativität und Phantasie bei der Bewältigung lokaler Probleme freigesetzt. Die Lokalverwaltungen wurden personell gestärkt und modernisiert, der Verwaltungsstil professionalisiert, das Dienstleistungsangebot deutlich ausgeweitet. Mancherorten entstand ein regelrechter Wettbewerb zwischen den Gebietskörperschaften um bessere Leistungen und Angebote. Lokaler Machtmissbrauch und Ressourcenverschwendung sind nicht – wie von Dezentralisierungsgegnern befürchtet – zu einem weit verbreiteten Phänomen geworden, sondern blieben auf einzelne, wenn auch gravierende Fälle beschränkt. Nicht nur bei politisch-administrativen, sondern auch bei wirtschaftlichen Eliten sind „zahlreiche Anzeichen eines tief greifenden Mentalitäts- und Strategiewandels“ infolge der Dezentralisierung zu beobachten (HOFFMANN-MARTINOT 1999: 374). Deutlich ablesen lässt sich das gewachsene Gewicht der lokalen Gebietskörperschaften an zwei Indikatoren: der Verteilung der öffentlichen Ausgaben und der öffentlichen Beschäftigten auf verschiedenen Ebenen des politischen Systems. Insgesamt wuchsen die öffentlichen Haushalte der lokalen Gebietskörperschaften in den letzten 25 Jahren deutlich schneller als diejenigen des Zentralstaates (vgl. Tabelle 12). Die dynamischste Ausgabenentwicklung weist offenkundig die regionale Ebene auf, deren Ausgaben 1979-2000 auf mehr als das Zwanzigfache des – sehr niedrigen – Ausgangswerts von 1979 angewachsen sind. Im Vergleich zu den Departements wird aus den in Tabelle 12 ausgewiesenen absoluten Beträgen der Ausgaben jedoch erkennbar, dass die Region nach wie vor eine geringere finanzielle Bedeutung besitzt. Im Unterschied zum Departement und vor allem zur kommunalen Ebene ist jedoch der Investitionsanteil am Gesamtbudget auf der regionalen Ebene ungleich höher. Er betrug 1996 volle _________________________________________________ 36

116

Weitergehende Pläne des Gesetzgebers, der Region Korsika sogar fallweise Abweichungen von nationalen Gesetzen zu erlauben, wurden vom Verfassungsrat in einer Entscheidung vom 17.1.2002 kassiert, da das Parlament das Monopol der Gesetzgebung behalten müsse (UTERWEDDE 2002, 312).

59 %, im Vergleich zu 31 % auf kommunaler und 35 % auf Departementsebene (NÉGRIER 1999: 125). Dies bedeutet, dass in den regionalen Budgets die politischen Gestaltungsspielräume ungleich höher sind als auf den anderen lokalen Ebenen, deren Ausgaben stärker obligatorischen Charakter besitzen und im Personalhaushalt gebunden sind. Tabelle 12: Ausgabenentwicklung lokaler Gebietskörperschaften und des Staatshaushalts in Frankreich: 1979-2002 (in Mrd. €) 1979

1985

1990

1995

2000

2002

1979-2002 (1979 = 100)

17,5

38,0

53,8

66,2

75,2

78,1

442

Departements

9,5

18,3

26,5

33,5

37,9

42,3

448

Regionen

0,7

2,8

7,3

10,4

13,0

16,1

2280

75,5

161,4

195,4

243,4

262,3

280,1

371

Kommunen

Staatshaushalt

Quelle: Französisches Innenministerium: Les séries financières longues, div. Ausgaben, Paris: La Documentation Française, div. Jg. sowie Les collectivités locales en chiffres 2005, in: www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/CL_en_chiffres_2005/03_chapitre_1.pdf.

Auch der Anteil der öffentlichen Beschäftigten spiegelt den Bedeutungsgewinn der lokalen Gebietskörperschaften im Vergleich zum Zentralstaat wider. Waren zu Beginn des Dezentralisierungsprozesses 1983 etwa 24 % aller öffentlichen Beschäftigten in den lokalen Gebietskörperschaften Gemeinde, Departement und Region tätig, so hat sich dieser Anteil bis 1996 auf 32 % erhöht (NÉGRIER 1999). Sowohl der Beschäftigtenanteil der subnationalen Gebietskörperschaften wie auch ihr Anteil an den Gesamtausgaben der öffentlichen Hand wird durch die zweite Etappe der Dezentralisierungsreform deutlich ausgeweitet. Ersterer könnte sich auf über 40 % erhöhen, während die Ausgaben der lokalen Gebietskörperschaften vor allem wegen des umfangreichen Personaltransfers im Bildungsbereich um rund 11-13 Mrd. € anwachsen dürften.37 Zugenommen hat als Konsequenz der Dezentralisierungsreformen das Ausmaß der Politikverflechtung zwischen verschiedenen Ebenen im Staats- und Verwaltungsaufbau. Diese nehmen gemeinsam bestimmte Aufgaben wahr, wobei ein „exzessiver Rückgriff auf Mischfinanzierungen“ zu beobachten ist (HOFFMANN-MARTINOT 1999: 377f.). Die Rolle des Staates hat sich durch den Dezentralisierungsprozess nachhaltig verändert. Der Zentralstaat war in der Vergangenheit dank des Präfektursystems und dank der in der Fläche präsenten nachgeordneten Dienststellen der Pariser Ministerien (services extérieurs) territorial in den Departements und Regionen fest verankert. Dies versetzte ihn in die Lage, seine politischen Ziele gegenüber subnationalen öffentlichen Akteuren durch hierarchische Steuerung „von oben“ durchzusetzen. Infolge der Dezentralisierung hat sich seine Rolle stärker in Richtung eines Impulsgebers, Koordinators und Moderators lokaler Akteursnetzwerke auf unterschiedlichen Ebenen gewandelt. Der verhandelnde _________________________________________________ 37

Vgl. Communiqué du conseil des ministres du 1er octobre 2003, Projet de loi relatif aux Responsabilités locales, Paris 1.10.2003.

117

Fehlende Finanzreform als Schwachpunkt der Dezentralisierung

Neue Rolle des Staates auf lokaler Ebene

statt hierarchisch steuernde Staat musste sich auf lokaler Ebene im Rahmen komplexer, polyzentrischer Akteurskonstellationen neu positionieren (NAY 2002). Sein Einfluss ist dabei nicht generell geschwunden. Je nach Dichte, Kohäsion und Handlungsfähigkeit lokaler Akteursnetzwerke kann das politische Gewicht des Zentralstaats und seiner Vertreter auf lokaler Ebene recht unterschiedlich ausfallen. Die Zeiten des vereinheitlichenden jakobinischen Modells der Territorialverwaltung sind damit allerdings vorbei. Von der Bevölkerung wurden die Dezentralisierungsschritte überwiegend begrüßt (PERCHERON 1992). Allerdings hatten viele Bürger Schwierigkeiten, die veränderte Kompetenzverteilung mit ihren teilweise unklaren Abgrenzungen zu durchschauen. Dies bildet gewiss ein Hindernis für die Demokratisierung der Lokalpolitik. Bisher haben vor allem die lokalen Eliten, die Notablen, von der Reform profitiert.38 Eine verstärkte direkte Partizipation der Bürger war als Folge der Dezentralisierungsgesetze von 1982/83 nicht festzustellen (MABILEAU et al. 1989). Auf allen Ebenen – in der Region, im Departement und am stärksten in der Gemeinde – ist eine enorme Machtkonzentration in den Händen der Exekutive zu beobachten, die ein getreues Abbild der Machtkonzentration an der Spitze des Staates in den Händen des Staatspräsidenten ist (MÉNY 1992), gewissermaßen eine „Präsidentialisierung der Lokalpolitik“ (NÉGRIER 1999: 126). Die Dezentralisierungsreformen haben das elitäre französische Notablensystem auf lokaler Ebene keineswegs abgeschafft, sondern respektiert und die Lokalnotablen erfolgreich in den Reformprozess einzubinden versucht. Inwieweit die neuerlichen Reformen die lokale Demokratie durch verstärkte Bürgerbeteiligung beleben und die Republik damit bürgernäher werden lassen, bleibt abzuwarten. 1.6.4 Die territorialen Ebenen und ihre Kompetenzen Die Gemeinde

Vielzahl der Gemeinden als zentrales Strukturproblem

Den Status einer lokalen Gebietskörperschaft erlangten die Gemeinden 1884. Gleichzeitig erhielten alle französischen Gemeinden eine einheitliche Verfassung, ein Unterschied zwischen Stadt- und Landgemeinden wird also nicht gemacht. Lediglich die drei Großstädte Paris, Lyon und Marseille besitzen einen Sonderstatus. Ein zentrales Strukturproblem, das den Dezentralisierungsbemühungen Grenzen setzt, besteht in der Vielzahl und geringen Größe der französischen Gemeinden. Ihre Zahl hat sich seit der Französischen Revolution kaum verändert. Heute existieren in Frankreich 36.782 Gemeinden (Stand: 2004). Mehr als 27.000 dieser Gemeinden haben weniger als 1.000 Einwohner, über 21.000 sogar weniger als 500 Einwohner. Im europäischen Vergleich ist dies eine einmalige Situation. In der Bundesrepublik hatten vor der Vereinigung lediglich 55 % der Gemeinden weniger als 2.000 Einwohner und ihre Gesamtzahl belief sich auf 8.502, nach der Vereinigung auf 16.068. _________________________________________________ 38

118

Die Dezentralisierung, so schreibt Yves Mény, sei „die Regierung der Notablen, durch die Notablen und für die Notablen“, MÉNY 1992, S. 18.

Tabelle 13: Gemeinden im französischen Mutterland nach Größe (1999) Einwohnerzahl in Gemeinden weniger als 100 100-999 1.000-9.999 10.000-99.999 100.000-299.999 mehr als 300. 000

Anzahl der Gemeinden 3.911 23.883 7.897 838 31 5

Quelle: Les collectivités locales en chiffres 2005, in: www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/CL_en_chiffres_2005/03_chapitre_1.pdf.

Die übergroße Mehrzahl der französischen Gemeinden kann aufgrund ihrer geringen Einwohnerzahl und der damit verbundenen geringen finanziellen, personellen und administrativen Ressourcen die Chancen, die ihnen die Dezentralisierung theoretisch bietet, kaum nutzen. Die rechtliche Vormundschaft des Zentralstaates, die tutelle administrative und tutelle financière, wurde abgebaut. Für die kleinen und Kleinstgemeinden bleibt allerdings eine Art tutelle technique voll bestehen. Denn sie sind ständig auf die technische und fachliche Kompetenz der Departementsverwaltung und der departementalen Außenstellen der Pariser Ministerien angewiesen, so etwa für die rechtlich komplizierte Erteilung von Baugenehmigungen. Pläne einer umfassenden Gemeindereform stießen regelmäßig auf hartnäckigen Widerstand der kommunalen Amts- und Mandatsträger. Dabei können diese auf die Unterstützung der Bürger rechnen, die sich der kommunalen Ebene sehr verbunden fühlen. Die Gemeinde hat in der französischen politischen Kultur eine herausragende Bedeutung. Eine Regierungsverordnung von 1959 und ein Gesetz von 1971, die den rechtlichen Rahmen und finanzielle Anreize für Gemeindezusammenschlüsse bieten sollten, blieben daher weitgehend folgenlos. Seither hat keine Regierung mehr einen ernsthaften Anlauf zu einer Gemeindegebietsreform gewagt. Viele Gemeinden wählen den Weg, sich zu kommunalen Zweckverbänden und Verwaltungsgemeinschaften zusammenzuschließen, um die Leistungsdefizite im Bereich der kommunalen Infrastruktur und Dienstleistungen zu mindern, die sich aus ihrem Ressourcenmangel ergeben. Ein Hindernis für problemadäquate Lösungen stellen die überkommenen Gemeindegrenzen dar. In vielen Ballungsräumen hat sich die Siedlungsstruktur stark verändert, ohne dass Eingemeindungsprozesse stattgefunden hätten. Den sich daraus ergebenden stadtplanerischen Schwierigkeiten begegnete man durch die Einrichtung von StadtUmland-Verbänden.39 Die zehn Stadtverbände, die in Ballungsräumen mit mehr als 50.000 Einwohnern z. T. durch zentralstaatliche Entscheidung eingerichtet wurden (Lyon, Lille, Straßburg und Bordeaux), sind für zentrale Bereiche der _________________________________________________ 39

Im Jahre 2004 existierten 14 communautés urbaines und 155 communautés d’agglomération, vgl. Les collectivités locales en chiffres 2005, in: www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/ CL_en_chiffres_2005/accueil_CL_en_chiffres_2005.htm (Abruf: 17.1.2005).

119

Gemeindereform politisch nicht durchsetzbar

Kommunale Zweckverbände und Verwaltungsgemeinschaften als Ausweg

Stadtentwicklung und -planung zuständig und verfügen auch über eigene Einnahmen. Abbildung 6:

Staatliche Organisationsstruktur in Frankreich

Quelle: UTERWEDDE 1991: 31.

Neue Wege interkommunaler Kooperation durch neue Typen von Gemeindeund Stadtverbänden zur gemeinsamen Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben wurden durch ein Gesetz von 1992 und eine neuerliche Reform von 1999 eröffnet. Letztere stattete die Gemeinde- und Stadtverbände mit einem einheitlichen Rechtsrahmen aus und schuf mit der Communauté d’agglomération eine neue rechtliche Struktur interkommunaler Kooperation mit Zuständigkeiten im Bereich der Wirtschaftsentwicklung, Raumordnung, Wohnungs- und Stadtpolitik (CHAGNOLLAUD/QUERMONNE 2000/III: 232). Diese ständigen Bemühungen, geeignete Formen kommunaler Kooperation zu finden, verweisen auf die Strukturprobleme, die sich aus dem Fehlen einer umfassenden Gemeindegebietsreform ergeben.

120

Der Gemeinderat (conseil municipal) Der Gemeinderat (conseil municipal) wird direkt für sechs Jahre gewählt. Er hat je nach Gemeindegröße zwischen 9 und 69 Mitgliedern. Aufgrund ihres Sonderstatus umfassen die Gemeinderäte in Paris, Marseille und Lyon 163, 101 und 73 gewählte Vertreter. Paris ist gleichzeitig Stadt und Departement, so dass die 163 Räte des Conseil de Paris eine Doppelfunktion wahrnehmen. Aufgrund der Vielzahl der Gemeinden beläuft sich die Zahl der lokalen Mandatsträger auf ca. 500.000! In Kommunen mit weniger als 3.500 Einwohnern wird ein Mehrheitswahlrecht in zwei Wahlgängen praktiziert. Die Kandidaten treten auf Listen an und benötigen individuell eine absolute Mehrheit sowie die Stimmen eines Viertels der eingeschriebenen Wähler im ersten, eine relative Mehrheit im zweiten Wahlgang. Der Wähler hat die Möglichkeit des Panaschierens, d. h. er kann für Kandidaten unterschiedlicher Listen stimmen. In Gemeinden mit mehr als 3.500 Einwohnern wird nach einem Mehrheitswahlrecht in starrer Listenform (ohne Änderungs- und Panaschiermöglichkeiten für den Wähler) in zwei Wahlgängen gewählt. Erreicht eine Liste im ersten Wahlgang die absolute oder im zweiten Wahlgang die relative Mehrheit, so fallen ihr die Hälfte aller Sitze zu. Die restlichen Sitze werden unter allen Listen, die mehr als 5 % der Stimmen auf sich vereinigen konnten, proportional aufgeteilt.40 Diese Mischung aus Mehrheitsund Verhältniswahlrecht garantiert einerseits regierungsfähige Mehrheiten in den Gemeinderäten und ermöglicht andererseits eine Repräsentation der Minderheitenlisten in Gemeinden ab 3.500 Einwohnern. Da das Mehrheitswahlrecht eine polarisierende Wirkung entfaltet, kommt es in der Regel zu Listenverbindungen nach dem Rechts-Links-Schema, spätestens nach dem ersten Wahlgang. So werden die meisten Gemeinden von Wahlbündnissen regiert (UTERWEDDE 1991, 84). Da die Kommunalwahlen in Frankreich gleichzeitig stattfinden, kommt ihnen eine große Bedeutung als nationale „Nebenwahl“ (REIF 1987) und als Stimmungsbarometer zu. Gemeinderäte und Bürgermeister üben ihre Mandate und Ämter ehrenamtlich aus. Dies führt zu einer krassen Unterrepräsentation unselbständig Beschäftigter. Der Bürgermeister wird vom Gemeinderat gewählt und hat eine Doppelfunktion: Er ist der gewählte Repräsentant der Kommune und Vorsitzender des Gemeinderates und gleichzeitig der Chef der Gemeindeverwaltung und Vertreter des Staates. Als solcher gewährleistet er die Anwendung und Ausführung von Gesetzen und Verordnungen, nimmt standesamtliche Aufgaben wahr, organisiert Wahlen und Abstimmungen und übt die Polizeigewalt aus. Diese Doppelfunktion des Bürgermeisters hat ihren Ursprung in der Französischen Revolution. Viele Bürgermeister werden regelmäßig wiedergewählt und bleiben länger in ihrem Amt als Politiker auf der nationalen Ebene. So war etwa Gaston Defferre ununterbrochen von 1953 bis zu seinem Tode 1986 Oberbürgermeister von Marseille, Jacques Chaban-Delmas regierte Bordeaux von 1947 bis 1995 und Jacques Chirac war von 1977 bis 1995 ununterbrochen Oberbürgermeister der _________________________________________________ 40

Vgl. die Darstellung des französischen Innenministeriums: Les modalités d’élection en France, in:www.interieur.gouv.fr/rubriques/b/b3_elections/b33_tout_savoir/Les_modalites_d_election_en_France/#2

121

Amt des Bürgermeisters als lokale Machtbasis für nationale Karrieren

Hauptstadt Paris. Dem Bürgermeisteramt kommt eine hohe Bedeutung als Sprungbrett für eine nationale politische Karriere zu. Es kann auch umgekehrt eine Auffangposition im Falle einer Beendigung oder Unterbrechung der nationalen Karriere sein, wenn etwa ein Abgeordneter nicht wiedergewählt wird oder ein Minister aus dem Amt scheidet. Zahlreiche Pariser Spitzenpolitiker bekleiden gleichzeitig das Amt eines Bürgermeisters, z.T. sogar in Großstädten. Dieses so genannte „Notablensystem“ der Verbindung lokaler und nationaler Ämter und Mandate hat sich historisch als Korrektiv gegen den Zentralismus herausgebildet. Durch Ämter- bzw. Mandatshäufung (cumul des mandats) ist der Politiker auf mehreren Ebenen gleichzeitig präsent und kann in Paris die Interessen „seiner“ Stadt oder „seines“ Departements bzw. Wahlkreises wirksam vertreten und schließt somit den Zentralismus gewissermaßen kurz. Dieses Notablensystem als „elitär-undemokratisches Korrektiv“ (MÜLLER-BRANDECK-BOCQUET 1990: 52) existiert trotz der Begrenzung der Mandatshäufungsmöglichkeit auf zwei Mandate weiter und spielt auch nach der Dezentralisierung eine Schlüsselrolle in den Beziehungen zwischen den verschiedenen Ebenen des Staatsaufbaus. So war etwa der von 1995-97 amtierende Premierminister Alain Juppé gleichzeitig Bürgermeister der Stadt Bordeaux. Kompetenzen Neben der Wahrnehmung staatlicher Aufgaben erfüllen die Gemeinden eigenständige kommunale Aufgaben vor allem in folgenden Bereichen (vgl. Abbildung 7): Stadtplanung- und Entwicklung, kommunale Wohnungs- und Infrastrukturpolitik, Bau und Unterhalt von Vor- und Grundschulen, öffentliche Dienstleistungen (Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung, öffentliche Nahverkehrsmittel, Abfallbeseitigung) und soziokulturelle Aufgaben (Freizeit, Kultureinrichtungen, Sportanlagen). Der Bereich der Wirtschafts- und Arbeitsmarktförderung hat nach 1982/83 als Betätigungsfeld der Kommunen an Gewicht gewonnen.

122

Abbildung 7:

Kompetenzen der Gebietskörperschaften

Gemeinden (Gemeindeverbände) Raumplanung, Verkehr, Infrastrukturen

Lokaler Bauleit- und Flächennutzungsplan Erteilung von Baugenehmigungen Kommunales Verkehrswegenetz Bau, Trägerschaft von Jachthäfen (fak.) Übernahme bisher staatlicher ziviler Häfen (fak.) Bau, Unterhalt, Verwaltung ziviler Flughäfen

Wirtschaft (fak.) Kofinanzierung von direkten Hilfen an Unternehmen (nach Vereinbarung mit Region) Indirekte Hilfen an Unternehmen (fak.) Eigenständige Hilfen an Unternehmen (nach Zustimmung der Region) SozialErgänzende Aktionen und der Sozial- und GesundGesundheitsversorgung (Centre heitscommunal d’action wesen sociale) Lokaler Wohnungsbauplan (fak.) Aktionen im Bereich Gesundheitsprävention und Impfschutz

Departements

Regionen

Bau, Unterhalt der Departementalstraßen und eines Großteils der Nationalstraßen Verantwortung für überörtlichen ÖPNV und Schülertransport Gründung, Verwaltung von Handels- und Fischereihäfen (fak.) Übernahme bisher staatlicher ziviler Häfen (fak.) Bau, Unterhalt, Verwaltung ziviler Flughäfen (fak.) Kofinanzierung von direkten Hilfen an Unternehmen (nach Vereinbarung mit Region) Verteilung indirekter Hilfen an Unternehmen (fak.) Eigenständige Hilfen an Unternehmen (nach Zustimmung der Region)

Regionaler Raumordnungsplan (Planverträge mit dem Staat) Regionaler Verkehrsund Infrastrukturplan Verantwortung für regionalen öffentlichen Verkehr einschl. Schienenverkehr (fak.) Übernahme bisher staatlicher ziviler Häfen (fak.) Bau, Unterhalt, Verwaltung ziviler Flughäfen

Gesamtverantwortung für Gewährleistung staatlicher sozialer Leistungen Definition, Durchführung sozialpolitischer Aktionen Gesundheitsschutz für Familien und Kinder Errichtung eines departementalen Solidaritätsfonds zur Wohnungsversorgung (fak.) Aktionen im Bereich Gesundheitsprävention und Impfschutz (exp.) erweiterte Kompetenzen bei der Rechtshilfe für Jugendliche

(fak.) Aktionen im Bereich Gesundheitsprävention und Impfschutz (exp.) Beteiligung an Finanzierung und Bau von Einrichtungen des Gesundheitswesens

Gesamtverantwortung für direkte und indirekte Hilfen an Unternehmen (exp.) Regionaler Plan zur Wirtschaftsentwicklung (exp.) Direkte Verantwortung für EUStrukturfondshilfen

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Bildung und Kultur

Finanzierung, Bau und Unterhalt der Vor- und Grundschulen Beteiligung am Schulversorgungsplan (exp.) Errichtung neuer Grundschulen in eigener Initiative (fak.) Erwerb denkmalsgeschützter Gebäude/ Monumente vom Staat

Finanzierung, Bau und Unterhalt der collèges (Sekundarstufe I) Verantwortung für technisches Personal an collèges Departementale Museen und Bibliotheken (fak.) Erwerb denkmalsgeschützter Gebäude/Monumente vom Staat

Finanzierung, Bau und Unterhalt von Gymnasien Verantwortung für technisches Personal an Gymnasien Gesamtverantwortung für regionale berufliche Erstausbildung und beruflicher Weiterbildung Bau, Unterhalt von regionalen Museen Pflege regionaler Archive (exp.) Eigenverantwortung für Unterhalt und Restauration denkmalsgeschützter Bauten (fak.) Erwerb denkmalsgeschützter Gebäude/ Monumente vom Staat

Quelle: Eigene Zusammenstellung von Henrik UTERWEDDE nach : La Documentation française (www.vie-politique.fr). Erläuterungen: (fak.): Kompetenzausübung ist freiwillig; (exp.): versuchsweise, zeitlich limitierte Ausübung von Kompetenzen in einigen Gebietskörperschaften.

Das Departement

Departement als Hauptnutznießer der Reform

Das Departement ist ein Erbe der Französischen Revolution. Es wurde 1790 künstlich geschaffen, um die Macht der historischen Provinzen zu brechen. Im Februar 1800 stellte Napoleon den von der Zentralregierung ernannten Präfekten als Vertreter des Zentralstaats an die Spitze des Departements. Der ebenfalls unter Napoleon eingeführte Departementsrat (Conseil général du département) wird seit 1848 in allgemeiner Wahl bestimmt. 1871 wurde dem Departement der Status einer Gebietskörperschaft verliehen. Bis zur Dezentralisierung von 1982 änderten sich die Institutionen und Kompetenzen des Departements praktisch nicht. Heute existieren 100 Departements, davon 96 im metropolitanen Frankreich und vier in Überseegebieten. Das Departement kann als der große Gewinner der Dezentralisierung von 1982/83 betrachtet werden. Dies gilt insbesondere für den Departementsratsvorsitzenden (Président du Conseil général), der als gewählter Repräsentant den Präfekten an der Spitze der Exekutive abgelöst hat und zum wichtigsten politischen Akteur im Departement avancierte. Das Departement ist nach wie vor die wichtigste Gebietskörperschaft zwischen dem Zentralstaat und der Gemeinde.

124

Departementsrat (Conseil général) Die Departementsräte werden für sechs Jahre nach einem Mehrheitswahlverfahren in zwei Wahlgängen in Ein-Kandidaten-Wahlkreisen gewählt, wobei alle drei Jahre je die Hälfte erneuert wird. Die Wahl der 3.500 Departementsratsmitglieder (conseillers généraux) findet auf der Ebene der sogenannten Kantone (cantons) statt, weshalb sie als Kantonalwahlen (élections cantonales) bezeichnet werden. Da innerhalb der Departements die ländlichen Kantone überwiegen und überrepräsentiert sind, besteht in den Departementsräten ein deutliches Übergewicht konservativer Kräfte (DUHAMEL 1999: 386). Die Sitzungen des Conseil général finden öffentlich statt. Die Spitze der Exekutive, der Präsident des Departementrates, wird von diesem alle drei Jahre gewählt, jeweils nach der Erneuerung der Hälfte der Departementsratsmitglieder. Als Chef der Departementsverwaltung trat er an die Stelle des Präfekten. Er bereitet die Entscheidungen des Departementsrates vor und vollzieht sie. Der Präfekt ist weiterhin Stellvertreter des Zentralstaates im Departement. Seine Rolle wurde jedoch durch die Dezentralisierung deutlich beschränkt. Die Funktion als Relais zwischen den Gemeinden und der Zentralregierung bewahrt der Präfekt aber weiterhin. Außerdem spielt er eine Rolle bei der Konzertierung zwischen verschiedenen politischen Akteuren im Departement. Sein Aufgabenfeld hat sich somit vom Verwaltungshandeln weg und hin zu einer Rolle des politischen Initiators und Koordinators entwickelt (MÜLLER-BRANDECKBOCQUET 1990: 78). Im Machtzentrum des Departements steht jedoch der gewählte Präsident des Departementrates, nicht mehr der Präfekt. Kompetenzen Ein großer Teil der Gesundheits- und Sozialverwaltung im Departement – außer den von der nationalen Sozialversicherung (Sécurité sociale) gewährten Leistungen – wurde im Zuge der Dezentralisierung zu Beginn der 1980er aus der Zuständigkeit des Sozialministeriums herausgelöst und zu einer lokalen Aufgabe gemacht. Die Ausgaben im Bereich der Gesundheits- und Sozialdienste machen fast die Hälfte der laufenden Ausgaben (ohne Investitionen) des Departements aus. Darüber hinaus ist das Departement zuständig für die Organisation von Schultransporten und andere nicht-städtische Personentransporte sowie für den Bau und Unterhalt von weiterführenden Schulen für alle Schulpflichtigen (collèges). Im Bereich der Infrastrukturpolitik nimmt das Departement Aufgaben im Straßenbau wahr und unterstützt schwache Kommunen im ländlichen Raum bei ihrer Infrastrukturentwicklung (z. B. Wasser- und Elektrizitätsversorgung, Dorferneuerung und Steigerung der touristischen Attraktivität, Sportstättenbau). Gerade im ländlichen Raum ist die administrative Ebene des Departements besonders wichtig, um die Strukturschwäche der Gemeinden auszugleichen. In städtischen Ballungsgebieten hingegen nehmen die Bürger die Arbeit des Departements vielfach kaum wahr.

125

Der Aufstieg der Regionen Die Region als jüngste lokale Gebietskörperschaft

Frankreich zählt insgesamt 26 Regionen, 21 im Mutterland, vier in Übersee und die Insel Korsika (Collectivité territoriale de Corse), die einen Sonderstatus besitzt. Die Region ist die jüngste und zugleich die schwächste der lokalen Gebietskörperschaften Frankreichs. Dies lässt sich unter anderem an ihrem Personalstand ablesen. Im Jahre 2003 hatte der Zentralstaat rund 2,53 Mio. Beschäftigte, auf kommunaler Ebene (inkl. interkommunale Verbände) waren es 1,36 Mio., auf Departementsebene etwa 275.000, auf regionaler Ebene jedoch nur 12.500.41 Die Region hat sich aus den 1956 als Instrument der nationalen Raumordnungs- und regionalen Wirtschaftspolitik entstandenen Planregionen schrittweise zu ihrer heutigen Form entwickelt. 1964 wurde ein von der Zentralregierung eingesetzter Regionalpräfekt an die Spitze der Regionen gestellt, 1972 wurde ihr der Status einer Anstalt des öffentlichen Rechts (établissement public) und damit die Rechtspersönlichkeit verliehen. Die Exekutivgewalt verblieb beim Regionalpräfekten, dem allerdings ein (nicht direkt gewähltes) beschlussfassendes Repräsentativorgan (Conseil régional) und ein beratendes Gremium (Comité économique et social, das auch nach 1982 beibehalten wurde) zur Seite gestellt wurde. Die Aufgabe der Region war im Wesentlichen auf die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung beschränkt. Die schrittweise Aufwertung der Regionen ist vor allem durch den Wunsch begründet, einen Rahmen für substaatliche Wirtschafts- und Raumordnungspolitik zu schaffen, für die das Departement zu klein ist (ALBERTIN 1988). Der Regionalrat (Conseil régional) Der Regionalrat (Conseil régional) wird auf sechs Jahre direkt gewählt. Die erste Regionalwahl fand 1986 statt. Im Zeitraum 1986 bis 1998 fand ein Verhältniswahlsystem Anwendung. Die Regionalwahlen 1992 brachten in einigen Regionen aufgrund unklarer Mehrheitsverhältnisse Schwierigkeiten bei der Wahl des Regionalratspräsidenten (Chef der Exekutive) mit sich. 1998 spitzte sich das Problem der Mehrheitsbildung zu, als sich in mehreren Regionen Vertreter der liberalkonservativen UDF mit Stimmen der rechtsextremen Front nationalVertreter im Regionalrat zum Regionalpräsidenten wählen ließen. Um die Bildung politischer Mehrheiten zu erleichtern und das Erpressungspotential der Rechtsextremisten zu verringern, wurde 1999 und – in etwas modifizierter Form – 2003 ein neues Wahlsystem eingeführt. Nunmehr werden die Sitze in den Regionalräten in einer Listenwahl in zwei Wahlgängen verteilt, erstmals angewandt bei den Regionalwahlen 2004. Dabei erhalten die Listen, die im ersten Wahlgang die absolute, im zweiten Wahlgang die relative Mehrheit auf sich vereinigen können, eine „Mehrheitsprämie“ von einem Viertel aller Sitze zugesprochen. Die restlichen drei Viertel der Sitze werden auf alle Listen (inklusive der „Gewinner_________________________________________________ 41

126

Vgl. die Dokumentation des französischen Innenministeriums: Les collectivités locales en chiffres 2005, in: www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/CL_en_chiffres_2005/accueil_CL_ en_chiffres_2005.htm, S. 113.

liste“) proportional verteilt, wobei eine 5-Prozent-Hürde gilt und nur diejenigen Listen im zweiten Wahlgang antreten können, die im ersten Wahlgang 10 % der Stimmen erreicht haben (BALAFENN 2003). Ähnlich wie im Falle des kommunalen Wahlrechts in Gemeinden mit mehr als 3.500 Einwohnern kommt nunmehr auch in den Regionen eine Kombination aus Mehrheits- und Verhältniswahlrecht zur Anwendung. Um die Geschlechterparität unter den Regionalratsmitgliedern zu befördern, muss jede Liste alternierend Frauen und Männer aufführen. An der Spitze der Region steht der für sechs Jahre gewählte Präsident des Regionalrats. Analog zum Departement ist die Exekutivgewalt durch die Dezentralisierung vom Regionalpräfekten auf den Regionalratspräsidenten übergegangen. Er steht nun im Entscheidungszentrum der Region, vertritt diese nach außen, in Verhandlungen mit dem Staat und anderen französischen Regionen ebenso wie bei grenzüberschreitender Regionalkooperation. Ihm obliegt die Vorbereitung der Entscheidungen des Regionalrats sowie deren Vollzug und er ist oberster Dienstherr der Regionalverwaltung. Der Regionalpräfekt als Vertreter des Zentralstaats in der Region übt eine Legalitätskontrolle aus und kann Beschlüsse des Regionalrats und Akte der Exekutive, die er für gesetzeswidrig hält, innerhalb von zwei Monaten vor dem Verwaltungsgericht anfechten. Kompetenzen Auch nach der Dezentralisierung sind die Kompetenzen der Regionen, die im französischen Mutterland zwischen zwei und acht Departements umfassen, im Wesentlichen auf wirtschaftliche und Raumordnungsaufgaben beschränkt. Die Regionen erstellen eigene mittelfristige regionale Wirtschaftspläne und sind an der nationalen Wirtschaftsplanung beteiligt (vgl. Kapitel 2.6.3). Sie haben die Möglichkeit, mit dem Staat Planverträge abzuschließen, die ein Ineinandergreifen des nationalen und regionalen Plans (unter Einbeziehung von EU-Strukturfondsmitteln) gewährleisten sollen und deren Maßnahmen einen erheblichen Teil des Regionalbudgets binden. In diesem typischen Muster von Politikverflechtung erhält der Zentralstaat Einflussmöglichkeiten auf die Regionalpolitik, umgekehrt gewinnt aber auch die Region Einfluss auf die zentralstaatliche Politik. Durch Subventionsvergabe können die Regionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen sowie zur Unternehmensgründung beitragen und Industrieansiedlungen fördern. Außerdem gewähren sie Unternehmen indirekte Hilfen, z. B. in Form von Kreditgarantien, und haben Unternehmensberatungsdienste aufgebaut (NEUMANN/UTERWEDDE 1997: 50ff.) Im Falle eines aktiven „politischen Unternehmertums“ der Regionalexekutive kann diese, gestützt auf ein dichtes und handlungsfähiges Netzwerk regionaler Akteure, auch eine wichtige Rolle bei der Planung und Implementation der europäischen Strukturpolitik spielen (NAY 2002). Die Region Elsass ist seit 2003 auch für die Verwaltung der EU-Strukturfondsmittel verantwortlich, ein Experiment, das auf die übrigen Regionen ausgedehnt werden könnte (UTERWEDDE 2003: 180). Im Bildungsbereich wurden den Regionen in der ersten Etappe der Dezentralisierung Kompetenzen im Bereich der Berufsbildung, der Lehrlingsausbildung 127

Region als Rahmen subnationaler Wirtschaftspolitik

und der beruflichen Fortbildung übertragen, die in der zweiten Etappe noch ausgeweitet wurden und nunmehr eigenständig und nicht mehr in geteilter Verantwortung mit dem Staat ausgeübt werden sollen. Auch sind die Regionen für Bau und Unterhalt von Gymnasien (lycées) und besonderen Schuleinrichtungen zuständig, nicht jedoch für das pädagogische Personal und die Lehrinhalte. Sie werden von der Zentralregierung bei der Planung des Hochschulausbaus konsultiert und können sich im Rahmen von Planverträgen (contrats de plan) mit dem Zentralstaat daran beteiligen.

1.7 Europäisierung des politischen Systems

Kompetenztransfer

Die französische Politik wurde seit 1945 zunehmend mit Problemen konfrontiert, die auf nationalstaatlicher Ebene kaum mehr erfolgreich zu bearbeiten waren. Ob es sich um die Wirtschafts- und Währungspolitik, um die Umweltpolitik, oder um die Garantie äußerer Sicherheit handelt: Der nationalstaatliche Handlungsrahmen ist in einem interdependenten internationalen System vielfach zu eng für adäquate Lösungen. Die Aushöhlung der nationalen Handlungsfähigkeit musste Frankreich als „Nationalstaat par excellence“ besonders empfindlich treffen. Der Nationalstaat ist inzwischen, um es mit den Worten des amerikanischen Soziologen Daniel Bell auszudrücken, für die großen Dinge zu klein und für die kleinen zu groß geworden. Die französische Antwort auf diese doppelte Herausforderung bestand einerseits im beschriebenen Prozess der Dezentralisierung der staatlichen Verwaltungsstruktur seit 1982. Eine zweite, schon ältere Antwort besteht in der seit einem halben Jahrhundert betriebenen aktiven Politik zur Vertiefung der Europäischen Integration. Das Ergebnis beider Prozesse ist eine zunehmende Verflechtung verschiedener Entscheidungsebenen (EU-Zentralstaat-lokale Gebietskörperschaften). Zahlreiche ehedem rein nationale Zuständigkeiten werden heute durch die Europäische Union wahrgenommen. Diese besitzt einige exklusive Kompetenzen (z. B. Zollunion, Außenhandelspolitik, Geldpolitik in der Eurozone) und viele mit den Mitgliedstaaten geteilte Kompetenzen. Die Kompetenzen der EU wurden von den Römischen Verträgen (1957) über die Einheitliche Europäische Akte (1986), den Vertrag über die Europäische Union von Maastricht (1992) bis zu den Verträgen von Amsterdam (1997) und dem derzeit gültigen Vertragswerk von Nizza (2001) teilweise spürbar ausgeweitet. Durch die Einbindung Frankreichs in die mit supranationalen Institutionen und Entscheidungsverfahren ausgestattete Europäische Union hat sich auch das nationale politische System nachhaltig verändert und „europäisiert“.42 Um die Bedeutung der europäischen Integration für die Entwicklung des politischen System Frankreichs zu ermessen, soll untersucht werden, inwieweit sich eine europäische Öffnung der französischen Verfassungsordnung erkennen lässt (1.7.1) und wie sich die Kerninstitutionen des französischen politischen Systems unter dem Einfluss der Integrationsentwicklung verändert haben (1.7.2). _________________________________________________ 42

128

Im Folgenden wird auf die Darstellung in SCHILD 2002 zurückgegriffen.

1.7.1 Europäische Öffnung der Verfassungsordnung Die europäische Rechtsordnung wurde vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) schon im Jahre 1964 als Rechtsordnung eigener Art charakterisiert. Die Durchsetzung der drei Prinzipien der direkten Anwendbarkeit europäischen Rechts in den Mitgliedstaaten, des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht sowie der einheitlichen Interpretation europäischen Rechts hat das Verhältnis zwischen supranationaler Gemeinschaft und nationalen Rechts- und Verfassungsordnungen tief greifend verändert. Auf den ersten Blick erscheinen die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die europäische Öffnung der französischen Rechtsordnung nicht eben günstig. In der Verfassung der V. Republik nimmt die nationale Souveränität einen herausragenden Platz ein und steht nicht zufällig an erster Stelle (Titel I: „Die Souveränität“). Und diese Souveränität ist in der einen und unteilbaren französischen Republik an die Nation gebunden. Dennoch war auch die Verfassung von 1958 von Beginn an für internationale Zusammenarbeit geöffnet. Sie legte, wie schon diejenige der IV. Republik, in Art. 55 den Vorrang völkerrechtlicher Verträge vor nationalem Recht fest. Und in der Präambel der Verfassung vom 27. Oktober 1946, die zu den gültigen Verfassungsnormen auch der V. Republik zählt, heißt es: „Unter dem Vorbehalt der Gegenseitigkeit stimmt Frankreich den zur Organisation und Verteidigung des Friedens notwendigen Einschränkungen seiner Souveränität zu“. Im Zuge der Ratifizierung des Maastrichter Vertragswerks wurde die europäische Öffnung der Verfassung mit der Einfügung von Europaartikeln verdeutlicht. Der französische Verfassungsgesetzgeber fügte mit dem verfassungsändernden Gesetz vom Juni 1992 einen neuen Titel XV „Die Europäischen Gemeinschaften und die Europäische Union“ ein, der einen einzigen Artikel mit 4 Unterpunkten (Art. 88-1 bis 88-4) enthielt. Frankreich wählte dabei den Weg einer begrenzten europäischen Öffnung der französischen Verfassung, die sich genau auf die Punkte bezog, für die der Verfassungsrat (Conseil constitutionnel) einen Widerspruch zwischen dem Maastrichter Vertrag und der nationalen Verfassung festgestellt hatte. Das gleiche Vorgehen einer punktuellen Ergänzung der Verfassung zur Vermeidung eines Normenkonflikts mit den europäischen Verträgen wurde auch im Falle des Amsterdamer Vertrages sowie im Falle der innerstaatlichen Ratifizierung des Vertrags über eine Verfassung für Europa (VVE) gewählt, der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet wurde. Kompetenztransfers wurden fallweise durch Verfassungsänderungen ermöglicht, die sich jeweils auf die aktuell gültige Fassung der europäischen Verträge bezogen (vgl. die entsprechenden Formulierungen in Art. 88-2). Man verzichtete also, anders als in Deutschland, darauf, eine Generalklausel in die Verfassung der V. Republik einzufügen, die Kompetenztransfers auf die EU-Ebene ermöglichen würde, ohne jeweils erneut die Prozedur einer Verfassungsänderung bemühen zu müssen, die politisch nicht ohne Risiken ist (GAÏA 1997: 277; SZUKALA 1999: 145). Ebenso verzichtete der französische Verfassungsgesetzgeber auf eine „Generalüberholung“ der Verfassung bzw. einer Prüfung aller Verfassungsartikel, insbesondere des Art. 3 zur Souveränität, auf ihre Vereinbarkeit mit den europäischen Verträgen (CHALTIEL 1999: 228f.). Normenkonflikte zwischen Gemeinschaftsverträgen 129

Europäische Integration und nationale Souveränität

Punktuelle Verfassungsänderungen

Vorrang des Gemeinschaftsrechts

Vertragsverletzungen

und nationalem Verfassungsrecht wurden durch Änderungen der französischen Verfassung gelöst. Die wiederholten Verfassungsrevisionen hatten „in der Substanz eine „Vergemeinschaftung“ der Verfassung zum Gegenstand (oder zumindest zur Konsequenz)“, so Jean-François Flauss (FLAUSS 2000: 69). In Frankreich dauerte es recht lange, bis die Suprematie des Gemeinschaftsrechts gegenüber nationalem Recht anerkannt wurde. Insbesondere die Rechtsprechung des Conseil d’Etat, dem höchsten französischen Verwaltungsgericht, fiel lange nicht eben gemeinschaftsfreundlich aus. Erst in seinen Urteilen vom Oktober 1989 im Fall Nicolo und im Dezember 1990 im Fall Boisdet vollzog der Conseil d’Etat eine „spektakuläre Kehrtwende“ (LE ROY 1998: 42) und akzeptierte – im Gegensatz zu früheren Entscheidungen – die Rechtsauffassung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), dass nachträglich verabschiedete französische Gesetze nicht im Widerspruch zu den europäischen Verträgen stehen dürfen und dass auch sekundäres Gemeinschaftsrecht in den Mitgliedstaaten unmittelbar anzuwendendes Recht darstellt, dem ebenfalls ein Vorrang vor später verabschiedeten französischen Rechtsakten zukommt (LERCHE 1990). Eine enge Auslegung der französischen Verfassung im Sinne einer unteilbaren Souveränität hätte Kompetenztransfers auf die europäische Ebene deutlich erschwert. Zwar bildete „das Prinzip der nationalen Souveränität [...] den Drehund Angelpunkt der Rechtsprechung des Conseil Constitutionnel“ (MÜLLERGRAFF/REICHEL 1998: 397). Insgesamt war der französische Verfassungsrat durch seine durchgehend gemeinschaftsfreundliche Rechtsprechung jedoch bemüht, Kompetenztransfers auf die europäische Ebene zu ermöglichen und nationale Hindernisse für die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in Frankreich aus dem Weg zu räumen (FLAUSS 2000). Anpassungsschwierigkeiten an den europäischen Rechtsrahmen hatte die französische Republik, abgesehen von der phasenweise integrationsfeindlichen Rechtsprechung des Conseil d’Etat, weniger im Hinblick auf die grundlegende Akzeptanz ihrer Einfügung in eine supranationale Rechtsordnung; größere Probleme wurden jedoch sichtbar, wenn es darum ging, europäisches Recht in die nationale Rechtsordnung zu übertragen und eingegangene europäische vertragliche Verpflichtungen auch korrekt zu erfüllen. Dies lässt sich an der hohen Zahl der gegen Frankreich gerichteten Vertragsverletzungsverfahren vor dem EuGH ablesen. Mit insgesamt 138 gegen Frankreich gerichteten Klagen wegen Vertragsverletzung war Frankreich im Zeitraum 1998-2002 „Spitzenreiter“ innerhalb der EU und war alleine für rund 17 % aller Vertragsverletzungsverfahren in der EU verantwortlich.43 1.7.2 Europäisierung politisch-administrativer Strukturen Die Zugehörigkeit zu einem größeren Ensemble wie der EG/EU, das in den vergangenen 20 Jahren seinen supranationalen Charakter deutlich verstärkt hat, verlangt den politisch-administrativen Systemen in den Mitgliedstaaten eine _________________________________________________ 43

130

Vgl. XXème Rapport sur le contrôle de l'application du droit communautaire COM(2003)669, ANHANG II, abrufbar unter: http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/pdf/ rapport_annuel/annexe2_de.pdf, S. 2

hohe Anpassungsleistung ab. Der Polyzentrismus von Macht- und Entscheidungszentren in der EU mit hohen Konsensbildungszwängen stellt gewiss für das auf zentralstaatliche Steuerung programmierte unitarische Modell des jakobinischen Staates à la française eine ungleich größere Herausforderung dar als etwa für die bundesstaatliche Ordnung in Deutschland (CROISAT/QUERMONNE 1999: 19). Veränderung in den Beziehungen zwischen Legislative und Exekutive Eine zentrale Folge von Europäisierungsprozessen besteht in der Stärkung nationaler Exekutiven und Verwaltungen im Verhältnis zur Legislative (MORAVCSIK 1997). Wenige Beobachter würden bestreiten, dass nationale Parlamente zu den Verlierern des europäischen Integrationsprozesses zählen. Die Kontrolle wichtiger Politikbereiche wurde ihnen durch Kompetenztransfers nach Brüssel entzogen. Zwar vermindern diese Kompetenztransfers auch die autonome Handlungsfähigkeit nationaler Exekutiven. Nationale Regierungen können diesen Verlust jedoch dank ihrer zentralen Stellung im Entscheidungsprozess der EU kompensieren. Es handelt sich für sie um einen partiellen Verlust, dem ein Gewinn an gemeinsamer europäischer Handlungsfähigkeit gegenübersteht. Nationale Parlamente hingegen sind nicht direkt in den Prozess der Sekundärrechtsetzung auf europäischer Ebene einbezogen, und ein nicht unbeträchtlicher Teil ihrer legislativen Arbeit ist inzwischen der Umsetzung europäischer Rechtsakte in nationales Recht gewidmet. In Frankreich suchten die nationalen Parlamentarier – mit Erfolg – nach Mitteln und Wegen, ihre Fähigkeit zur Kontrolle europäischer Politik und zur Mitwirkung an der innerstaatlichen europapolitischen Willensbildung zu verbessern. Die untergeordnete Stellung des Parlaments im Verhältnis zur Exekutive wurde dadurch jedoch nicht durchgreifend verändert. Die „Europäisierung“ der Parlamentsarbeit vollzog sich „pfadabhängig“ und verlängerte eher die historisch entstandenen Muster der Exekutiv-Legislativ-Beziehungen. 1979 wurden im Kontext der ersten Direktwahlen des Europaparlaments so genannte Delegationen für Europaangelegenheiten (heute unter dem Namen: Délégation pour l’Union européenne) in der Nationalversammlung wie im Senat eingerichtet (GROUD 1991). Sie sollten die Informations- und Kontrollmöglichkeiten des Parlaments in europäischen Angelegenheiten verbessern. Die Europadelegationen besitzen jedoch keinen Ausschuss-Status, da die Anzahl permanenter Ausschüsse in der Verfassung der V. Republik auf sechs begrenzt ist. Ihre Rolle bei der Diffusion europapolitischer Informationen (vor allem über europäische Rechtsetzungsvorhaben) in Richtung der sechs permanenten Parlamentsausschüsse nahmen die Delegationen im Laufe der Zeit immer besser wahr (STANAT 2005). Dies lässt sich an der Zahl und Qualität der Berichte ablesen, die die Délégations beider Kammern zu aktuellen europapolitischen Themen erarbeiten. Im Zuge der Verfassungsreform im Vorfeld der Ratifizierung der Maastrichter Verträge konnte das französische Parlament dank seiner Vetoposition bei Verfassungsänderungen eine Aufwertung seiner europapolitischen Rolle durchsetzen. In dem damals eingefügten Europaartikel (Art. 88) wird die Regierung 131

Stärkung der Exekutive

Stärkung parlamentarischer Mitwirkung

dazu verpflichtet, beiden Kammern des Parlaments umgehend alle Kommissionsvorschläge legislativer Natur weiterzuleiten (Art. 88-4). Die Regierung hat ihre Informationspflicht dem Parlament gegenüber anfangs restriktiv ausgelegt, im Laufe der Zeit jedoch umfassender wahrgenommen (z. B. auf Materien des 2. und 3. Pfeilers des Unionsvertrags ausgedehnt, die keinen legislativen Charakter haben, vgl. QUERMONNE 1998: 1407). Im Zuge der Verfassungsänderung von 1992 erhielt das Parlament auch – erstmals in der V. Republik – ein Recht zur Verabschiedung von Parlamentsresolutionen. Diese Resolutionen besitzen keine unmittelbare rechtliche Bindewirkung, können den Handlungsspielraum der französischen Regierung also nicht im Sinne eines imperativen Verhandlungsmandats einengen (CHALTIEL 1999: 232). Die politische Bindewirkung solcher Resolutionen steht natürlich auf einem anderen Blatt. Die EU-Politik ist der einzige Bereich, in dem das französische Parlament zur Verabschiedung von Resolutionen befugt ist – und es macht von diesem Instrument auch rege Gebrauch (SZUKALA 2003: 224). In einem weiteren wichtigen Punkt wurde die europapolitische Rolle des französischen Parlaments aufgewertet, um die Zustimmung des Parlaments, insbesondere der Senatoren, zur Verfassungsrevision von 1992 sicherzustellen (FLAUSS 2000, 85): Erstmals sind 60 Senatoren oder Nationalversammlungsabgeordnete dem modifizierten Art. 54 zufolge befugt, den Verfassungsrat anzurufen, um internationale Verträge auf ihre Verfassungskonformität hin prüfen zu lassen. Von diesem Recht machten 70 Senatoren auch umgehend Gebrauch, indem sie den Conseil constitutionnel anriefen, um die Konformität des Maastrichter Vertrages mit der gerade revidierten französischen Verfassung prüfen zu lassen, die der Verfassungsrat bejahte. Trotz einer verbesserten Kontrolle durch das Parlament wird die Europapolitik auch in Zukunft in allererster Linie eine Prärogative der Exekutive bleiben, was in zwei Urteilen des Conseil constitutionnel vom 17.12.1992 und 12.1.1993 bestätigt wurde (LEQUESNE 1993: 250f.). Veränderungen innerhalb der nationalen Exekutive

Europapolitik zwischen Innen- und Außenpolitik

Die zunehmende Reichweite und Tiefenwirkung europäischer Politik hat alle EU-Mitgliedstaaten zu Umbau, Anpassung und europäischer Öffnung ihrer nationalen Exekutiven gezwungen, wollten sie ihre Interessen auf europäischer Ebene wirksam zur Geltung bringen. Wie hat die nationale Exekutive auf die Herausforderung ihrer stärkeren europäischen Einbindung reagiert? Sie war mit der doppelten Herausforderung konfrontiert, einerseits spezialisierte europapolitische Expertise in den Einzelministerien aufzubauen, andererseits die Koordinierung eines immer schwerer überschaubaren europapolitischen Entscheidungsprozesses auf nationaler Ebene sicherzustellen. Insbesondere die Formen der interministeriellen Koordinierung der Europapolitik sollen im Folgenden umrissen werden. Die Zugehörigkeit zur Europäischen Union macht es immer schwieriger, eine klare Trennlinie zwischen Innen- und Außenpolitik zu ziehen. Dies spiegelt sich auch im europapolitischen Entscheidungsprozess wider (LEQUESNE 1993). 132

Die Fäden der europapolitischen Entscheidungsfindung laufen nicht etwa beim Außenministerium zusammen. Die entscheidende Schaltstelle ist das SGAE44 (Secrétariat général des Affaires Européennes). Dieses wurde vor mehr als einem halben Jahrhundert, im Jahr 1948, als Koordinierungsinstitution der Europapolitik eingerichtet. Es sollte traditionelle Zuständigkeitskonflikte zwischen Außen- und Wirtschaftsministerium im Bereich der internationalen Wirtschaftsbeziehungen überwinden helfen. Das SGAE ist direkt beim Premierminister unter dessen hierarchischer Kontrolle angesiedelt. Das französische Modell einer hierarchischen interministeriellen Koordinierung unter der Autorität des Premierministers wurde damit auf die innerstaatliche Behandlung der Europapolitik übertragen (LEQUESNE 1996: 73f.). Die tägliche Routinekoordinierung wird vom SGAE wahrgenommen, bei interministeriellen Konflikten schlichten Mitarbeiter des Premierministers (in 10-20 % der Fälle, vgl. SAURON 1998: 15), in seltenen Fällen – in politisch bedeutsameren Fragen – auch der Premierminister selbst oder als Letztentscheider der Staatspräsident. Zur Verbesserung der europäischen Koordinierung wurde 2005 ein interministerielles Komitee eingerichtet. In seinem Rahmen tagen im monatlichen Rhythmus unter Vorsitz des Premierministers der Außen-, der Wirtschafts- und Finanzminister, der Europaminister und, abhängig von der Tagesordnung weitere betroffene Minister. Dieses „comité interministériel“ dient der frühzeitigen Information und Abstimmung französischer Positionen und Strategien auf Ministerebene im Vorfeld von EU-Entscheidungsprozessen. Es soll somit die Antizipations- und Initiativfähigkeit französischer Europapolitik stärken.45 Das SGAE bildet die zentrale Vermittlungsstelle zwischen der Ständigen Vertretung Frankreichs in Brüssel und den nationalen Ministerien. Der Ständige Vertreter sowie die in den Ministerräten in Brüssel verhandelnden französischen Minister erhalten ihre Verhandlungsinstruktionen über das SGAE. Diese zentrale Schaltstelle französischer Europapolitik dient der Ordnung und Hierarchisierung der Regierungsagenda im Bereich der Europapolitik. Das SGAE erfüllt seine Koordinierungsfunktionen nicht nur in der Phase der Vorbereitung von Entscheidungen auf europäischer Ebene, sondern ist seit 1986 auch für die Koordinierung der nationalen Implementierung europäischer Normen zuständig. Inhaltlich wurde seine Zuständigkeit 1994 auch auf die Materien des 3. Pfeilers ausgeweitet (SAURON 1998: 12). Das Außenministerium, dessen Rolle im Zuge der Einbeziehung von immer zahlreicheren Einzelministerien in die europäische Politikgestaltung geschmälert wurde, konnte jedoch bis heute die Zuständigkeiten für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU bewahren. Ein zentraler Akteur der Europapolitik ist ohne Frage der Staatspräsident. Die Präsidentialisierung französischer Politik durch den Regimewechsel von der IV. zur V. Republik schlug sich in der Europapolitik in einer zentralen Stellung von Präsident de Gaulle in den „großen“ Fragen der Europapolitik nieder. Die großen Leitlinien und europapolitischen Prioritäten werden vom Präsidenten der Republik vorgegeben. Er kann bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Ein_________________________________________________ 44

45

Das SGAE ist die umbenannte Nachfolgeinstitution des SGCI (Secrétariat Général du Comité Interministériel pour les questions de coopération économique européenne). Vgl. Décret Nr. 2005-1283 du 17.10.2005 relatif à au comité interministériel sur l’Europe et au secrétariat général des affaires européennes Journal officiel 18.10.2005.

133

Rolle des Staatspräsidenten

zelministerien jederzeit anstelle des Premierministers die französische Position festlegen. Nur in Zeiten der „Kohabitation“ mit einem Premierminister aus dem gegnerischen Lager sind die beiden Protagonisten der doppelköpfigen französischen Exekutive auf eine ständige Suche nach Kompromissen angewiesen (LEQUESNE 1993: 133-182). Abbildung 8:

Organigramm der Beziehungen zwischen den französischen und den europäischen Institutionen

Quelle: LEQUESNE 1993: 239 (aktualisiert).

Seine Rolle im Verhältnis zu derjenigen des Premierministers und seiner Regierung hat sich jedoch im Laufe der Zeit gewandelt. In dem Maße, wie Umfang und Reichweite der Integration zunahmen, immer mehr Ministerien mit europäischen Angelegenheiten befasst waren, konnten Regierung und Premierminister an Gewicht bei der konkreten Ausgestaltung der europäischen „Tagespolitik“ hinzugewinnen. Die umfangreiche europapolitische Koordinierungs- und Entscheidungstätigkeit im Rahmen der interministeriellen Koordinierung des SGAE beim Premierminister kann vom Präsidenten der Republik mit den eher bescheidenen administrativen und personellen Mitteln des Elysée-Palastes kaum überblickt und verfolgt werden. Insofern kann man davon sprechen, dass sein politi134

sches Gewicht in der alltäglichen Entscheidungspraxis der Europapolitik im Verlauf der Zeit gesunken ist. In verschärfter Form tritt dieses Problem in Kohabitationsphasen auf, wenn die Regierung den Informationsfluss in Richtung Präsident austrocknet. Die Nachfolger de Gaulles im Präsidentenamt suchten eine aktive Rolle vor allem im Bereich der „high politics“, in Verhandlungen über die institutionelle Zukunft der EG/EU, in Erweiterungsfragen, im Rahmen von Regierungskonferenzen, die Kompetenztransfers auf die EU-Ebene zum Gegenstand hatten, oder zur Lösung von Krisensituationen (GUYOMARCH/MACHIN/RITCHIE 1998: 47). In diesen Bereichen der „hohen Politik“ ist die Autorität des Staatspräsidenten unumstritten. Dies wurde zuletzt in den Verhandlungen über eine europäische Verfassung sehr deutlich. Über diese „high politics“-Bereiche hinaus ist der Präsident jederzeit in der Lage, wichtige Entscheidungsprozesse an sich zu ziehen. Die innerstaatliche Rolle und Machtstellung des Staatspräsidenten in der Europapolitik variiert mit der sich wandelnden Bedeutung des Europäischen Rates im EU-Entscheidungssystem, in dem er vertreten ist. Die Aufwertung des Europäischen Rates als strategischer Richtungsgeber und Letztentscheidungsinstanz der EU im Verlaufe der letzten 30 Jahre stärkte tendenziell innerstaatlich den Präsidenten als Leitliniengeber der französischen Europapolitik.

1.8 Schlussbetrachtung: Ein politisches System im Wandel Das Regierungssystem der V. Republik hat die zentralen Zielsetzungen seiner Gründungsväter – Charles de Gaulle und Michel Debré – verwirklicht. Die Machtverlagerung von der Legislative zur Exekutive und ein stabiles Regieren wurden durch die Institutionen der V. Republik gewährleistet – erstmals nach fast einem Jahrhundert. Gleichzeitig haben sich die Verfassung und das Institutionengefüge als flexibel und anpassungsfähig genug erwiesen, um unter unterschiedlichen parlamentarischen Kräftekonstellationen zu funktionieren (HOFFMANN 1991: 47ff.). Die V. Republik hat – entgegen den Erwartungen vieler politischer Beobachter – nicht nur den Abgang de Gaulles und den Wahlsieg der Linken 1981 überlebt. Auch unter den Bedingungen einer parlamentarischen Mehrheit, die nicht aus dem politischen Lager des Staatspräsidenten stammt (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002), und ebenso angesichts einer fehlenden absoluten parlamentarischen Mehrheit für Regierung und Staatspräsident (19881993) haben sich die Institutionen der V. Republik bewährt. Die enorme Machtkonzentration in der französischen Entscheidungspyramide, an deren Spitze der Staatspräsident steht, haben zur Charakterisierung der V. Republik als „republikanische Monarchie“ geführt. Auch konnte das französische politische System in der Vergangenheit als eine Mehrheitsdemokratie im Sinne Arend Lijpharts (LIJPHART 1999) beschrieben werden: Der Durchsetzung des politischen Willens der gewählten Mehrheit standen nur wenig institutionalisierte Gegengewichte oder Vetospieler entgegen. Die horizontale Gewaltenteilung war bewusst schwach entwickelt: Die Kontrollrechte und Gestaltungsfähigkeit der Legislative im „rationalisierten Parlamentarismus“ sind stark beschränkt, der Verfassungsrat wurde zunächst als Wachhund der Exekutive gegenüber einer 135

Machtkonzentration

Entwicklung komplexerer Strukturen und Prozesse

Veränderungen des Regierens: Machtdiffusion

möglichen Erneuerung parlamentarischer Mitwirkungsansprüche konzipiert – und nicht als Kontrollinstanz gegenüber der Exekutive. Auch die vertikale Machtteilung war angesichts des hohen Zentralisierungsgrades der politischadministrativen Struktur schwach ausgeprägt. In Anbetracht dieses geringen Ausmaßes horizontaler und vertikaler Machtteilung musste der Platz der Opposition im politischen System der V. Republik ein beschränkter bleiben (HELMS 2002; LEGGEWIE 1993). Politische Opposition suchte sich nicht selten das Ventil eruptiver politischer und sozialer Protestbewegungen, waren doch die ihr offen stehenden institutionalisierten Wege in der Verfassungsordnung der V. Republik schwach entwickelt. Auch organisierte Interessengruppen konnten in Frankreich weniger als anderswo die Rolle gesellschaftlicher Gegengewichte wahrnehmen (MÉNY 1999). Das politische System der V. Republik und die Art der Politikgestaltung haben sich in verschiedener Hinsicht jedoch seit 1958 stark verändert und vom Bild der hochzentralisierten Mehrheitsdemokratie und „republikanischen Monarchie“ entfernt. Politische Macht ist knapp 50 Jahre nach Beginn der V. Republik deutlich weniger konzentriert, die „Entscheidungspyramide“ ist in komplexe Netzwerke der Politikgestaltung auf unterschiedlichen politischen Ebenen eingebunden, und die institutionalisierten Gegengewichte gegen die nationale Exekutive haben an Bedeutung hinzugewonnen. Die größte Veränderung für das Regieren in Frankreich hat sicherlich die dynamische Entwicklung der europäischen Integration mit sich gebracht. Sie hat ganze ehedem rein national gestaltete Politikbereiche „europäisiert“. So wurde mit der Geldpolitik in einem beispiellosen Kompetenztransfer ein Kernstück nationaler Souveränität auf die europäische Ebene verlagert, der unabhängigen Europäischen Zentralbank überantwortet und der Kontrolle der nationalen Exekutive vollständig entzogen. Und die EU-Binnenmarkt- und Wettbewerbspolitik setzt der autonomen wirtschaftspolitischen Gestaltungs- und Regulierungsfähigkeit auf nationaler Ebene klar definierte Grenzen. Durch die zwei Etappen der Dezentralisierung 1982/83 und seit 2002 wurde auch die subnationale Ebene der Politikgestaltung spürbar gestärkt. Der Zentralstaat ist damit zunehmend in supra- und subnationale Verflechtungszusammenhänge, in ein komplexes Mehrebenensystem eingebunden. Dadurch verändert sich die Form des Regierens nachhaltig. Aus dem autoritär, hierarchisch „von oben“ regierenden Staat wird ein „verhandelnder“ und „kooperativer Staat“, der politische Steuerungsfähigkeit dank einer engen Kooperation mit anderen nationalen Regierungen und supranationalen Akteuren auf EU-Ebene (Kommission, Europäisches Parlament) und mit subnationalen öffentlichen Akteuren (Regionen, Departements, Kommunen) sowie mit privaten Akteuren (Unternehmen, Verbänden) in Frankreich selbst sicherstellen muss. Die Machtdiffusion im französischen politischen System hat noch weitere Ursachen. Teilweise ist sie das Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen. Dies gilt etwa im Hinblick auf die Aufwertung des Verfassungsrates und die Anrufungsrechte der Opposition. Dies gilt auch für die bewusste Einrichtung unabhängiger Aufsichts- und Kontrollbehörden, die wichtige staatliche Steuerungs- und Regulierungsfunktionen wahrnehmen, jedoch dem unmittelbaren Einfluss der Regierung entzogen sind. Als Beispiel seien der Medienaufsichtsrat 136

CSA (Conseil supérieur de l’audiovisuel), die Finanzmarktaufsichtsbehörde AMF (Autorité des marchés financiers), die Telekommunikationsregulierungsbehörde ART (Autorité de régulation des télecommunications) und die Energiemarktregulierungsbehörde CRE (Commission de régulation de l'électricité) genannt (vgl. auch Kapitel 2.3.4). Andere Formen der Machtteilung sind hingegen Ergebnis des Wählerwillens. Wurde Frankreich zwischen 1958 und 1981 durchgängig von Mitte-RechtsRegierungen regiert, so wechselte seit 1981 bei jeder Parlamentswahl die politische Mehrheit. „Die Konjunkturzyklen der Macht sind also außerordentlich kurz“ (KIMMEL 2001: 381), ein Regieren mit langfristigem Zeithorizont ist kaum möglich. Die nächste nationale Wahl wirft stets ihre Schatten voraus. Eine besondere Form der Machtteilung ergab sich durch die „Kohabitationssituationen“ zwischen Präsidenten und Regierungen unterschiedlicher Couleur, die insgesamt nicht weniger als neun Jahre währten. Gewiss ist die V. Republik im internationalen Vergleich nach wie vor ein besonders exekutivlastiges und machtkonzentrierendes politisches System; gewiss ist seine Exekutive bei gleichgerichteten Mehrheiten im Elysée-Palast und im Palais Bourbon (Nationalversammlung) nach wie vor eine der stärksten in westlichen Demokratien. Im innerfranzösischen Längsschnittvergleich ist ein „Bröckeln der Pyramide“ (RUß 1999), eine Relativierung des Mehrheitsprinzips und eine verminderte Gestaltungsfähigkeit der nationalen Regierung jedoch unverkennbar. Dieser Verlust an politischer Steuerungsfähigkeit der nationalen Exekutive, der mit einem generellen Steuerungsverlust des Nationalstaats im Zeitalter der Globalisierung einhergeht, muss Frankreich als „Nationalstaat par excellence“ (ZIEBURA 1992) in besonderer Weise treffen. Hierin liegt eine permanente Herausforderung nicht nur für die Formen und Instrumente des Regierens, sondern auch für das Selbstverständnis der V. Französischen Republik.

137

2 Wirtschaft (Henrik Uterwedde)

2.1 Einleitung

Rapider Strukturwandel

Erfolge und Grenzen

Die französische Wirtschaft, und mit ihr die Gesellschaft, haben nach 1944 einen doppelten Modernisierungsprozess vollzogen: Ein wahrer Sprung in die moderne Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft erfolgte in den ersten drei Nachkriegsjahrzehnten, die deshalb auch (nach einem populär gewordenen Buchtitel des Ökonomen Jean Fourastié) die „dreißig glorreichen Jahre“ genannt worden sind; seit den 1980er Jahren durchläuft die Wirtschaft einen nicht minder tief greifenden Prozess der Liberalisierung, der Globalisierung und der Europäisierung. In knapp drei Jahrzehnten ist ein durchgreifender, außerordentlich rascher, sprunghafter Strukturwandel erfolgt, in dessen Verlauf eine noch stark landwirtschaftlich und kleinindustriell geprägte, mit traditionellen Elementen durchsetzte Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur einen beschleunigten, nachholenden Weg in die moderne Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft fand. Das erhebliche Modernisierungsproblem Frankreichs ausgangs des Zweiten Weltkriegs ist zentral für das Verständnis der Grundmotivation französischer Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik in den Jahrzehnten seit 1945: „Modernisierung oder Dekadenz“ umschrieb der Vater der französischen Planification, Jean Monnet, die Herausforderung. Modernisierung wurde zur nationalen Aufgabe erklärt, die das Handeln einer ganzen Generation von Staats- und Verwaltungseliten und Unternehmern prägte und in deren Namen Öffentlichkeit und Akteure in Wirtschaft, Gesellschaft und Politik mobilisiert wurden. Diese Aufgabe, so lautete ein weiterer Grundkonsens nach 1945, bedurfte der Initiierung und Steuerung durch massive staatliche Impulse. Damit wurde dem Staat, vor allem seiner Verwaltungselite, eine Schlüsselrolle für die wirtschaftliche Erneuerung und Entwicklung gegeben; eine Reihe von direkten und indirekten Instrumenten der Intervention entstand, die dem französischen Weg nach 1945, dem Wiederaufbau und der Modernisierung, ein unverwechselbares Gepräge gegeben haben. Zentralstaatliche Wirtschaftssteuerung und Investitionslenkung, der Einsatz zahlreicher nationalisierter Unternehmen vor allem im Bankensektor zur Erreichung der ehrgeizigen Entwicklungsziele, eine ausgeprägte Industriepolitik der Förderung strategischer Sektoren und hochtechnologischer Projekte: Dies sind die Merkmale einer Modernisierung durch den Staat, die sich von Leitbild und Praxis der sozialen Marktwirtschaft in der Bundesrepublik deutlich unterscheiden. Die Ergebnisse dieses französischen Weges der Modernisierung sind widersprüchlich. Einerseits hat er unzweifelhaft dazu beigetragen, Frankreich zu einem der führenden Industriestaaten der westlichen Welt zu machen. Die staatlichen Impulse, Finanzierungen und Steuerungen erwiesen sich als notwendiges und vielfach erfolgreiches Substitut für fehlende bzw. mangelnde unternehmerische Strukturen und Initiativen. Andererseits geriet der staatliche Interventionismus zunehmend an seine Grenzen: der Zentralismus erwies sich als Hemmschuh 138 J. Schild, H. Uterwedde, Frankreich, DOI 10.1007/978-3-531-90222-7_2, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

für die Herausbildung einer eigenständigen regionalen Wirtschaftsentwicklung; die einseitige Ausrichtung der Industriepolitik an Großunternehmen und Prestigeprojekten vernachlässigte die notwendige Modernisierung der Klein- und Mittelunternehmen und konnte so den Dualismus zwischen moderner und rückständiger Wirtschaft nicht überwinden; mit der zunehmenden Komplexität der Wirtschaft erwiesen sich die Instrumente der staatlichen Wirtschaftslenkung immer öfter als unbrauchbar; die wachsende Einbindung der französischen Wirtschaft in außenwirtschaftliche Verflechtungen und in die europäische Integration begrenzte darüber hinaus zusätzlich die Wirkung einer auf nationale Ziele ausgerichteten Wirtschaftspolitik. Alle diese Faktoren haben einen wachsenden Veränderungsdruck erzeugt und ab Anfang der 1980er Jahre, ausgelöst durch eine Kehrtwende der Wirtschaftspolitik der damaligen sozialistischen Regierung, zu einer neuerlichen umfassenden Transformation der Wirtschaft geführt, deren Tiefe und Breite durchaus der ersten Modernisierung nach 1944 gleichgesetzt werden können. Vor allem ist die starke Rolle des zentralstaatlichen Interventionismus allenthalben abgeschwächt worden. An seine Stelle sind stärker indirekte, dezentrale und marktwirtschaftliche Steuerungsformen getreten. Gefördert werden diese Veränderungen durch die Intensivierung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion und die Globalisierung. Dieser Veränderungsprozess wird in den folgenden Kapiteln an zahlreichen Stellen angesprochen. Er hat in vielerlei Hinsicht eine Angleichung an die Nachbarländer Frankreichs mit sich gebracht; gleichzeitig ist aber die Suche nach einem erneuerten, tragfähigen Wirtschaftsund Sozialmodell bei weitem noch nicht abgeschlossen. Literaturhinweise (mit * gekennzeichnetet Titel sind besonders zur Einführung geeignet) * AMMON, Günther (1989): Der französische Wirtschaftsstil. München. * PLETSCH, Wolfgang (2003): Frankreich. 2., überarb. und erg. Aufl. Wiesbaden. * KIMMEL, Adolf/UTERWEDDE, Henrik (Hrsg.) (2005): Länderbericht Frankreich, Bonn. DEUTSCH-FRANZÖSISCHES INSTITUT et al. (Hrsg.) (2003): Schwerpunkt „Frankreichs neue Wirtschafts- und Gesellschaftsdynamik“, Frankreich-Jahrbuch 2002, S.39-188. DEUTSCH-FRANZÖSISCHES INSTITUT et al. (Hrsg.) (2005): Schwerpunkt „Reformpolitik in Frankreich“, Frankreich-Jahrbuch 2004. Wiesbaden. UTERWEDDE, Henrik (1988): Die Wirtschaftspolitik der Linken in Frankreich. Programme und Praxis 1974-1986. Frankfurt/M. ZIEBURA, Gilbert (2003): Frankreich: Geschichte, Gesellschaft, Politik. Ausgewählte Aufsätze. Opladen.

139

Neuer Veränderungsdruck

2.2 Ökonomische Herausforderungen 1945-2005 2.2.1 Die Ausgangslage 1944 Der wirtschaftliche Neubeginn ausgangs des Zweiten Weltkrieges stand in Frankreich im Zeichen einer doppelten Belastungsprobe. ƒ

Industrieller Entwicklungsrückstand

ƒ

Der Weltkrieg hatte auch in Frankreich seine Spuren hinterlassen und die Wirtschaft des Landes schwer geschädigt. Während der deutschen Besatzung 1940-1944 waren weite Bereiche der Produktion zugunsten der deutschen Kriegswirtschaft umgelenkt und ausgebeutet worden; die mit der Landung der Alliierten in der Normandie 1944 eingeleiteten Kämpfe zur Befreiung des Landes führten zu schweren Zerstörungen vor allem der Transportwege und -mittel (Brücken, Hafenanlagen, Bahnhöfe und Schienennetze, Güterwaggons, Frachtschiffe usw.). Die industrielle Produktion erreichte im Jahre 1944 nur 38 % des Vorkriegsniveaus (1938); es sollte bis 1953 dauern, bis der Produktionswert von 1929/30 wieder erreicht wurde (GUYARD 1970: 8). Wie seine Nachbarn stand Frankreich mithin vor dem Problem des wirtschaftlichen Wiederaufbaus. Für Frankreich kam als zweites Problem ein Rückstand in der wirtschaftlich-industriellen Entwicklung hinzu. Industrialisierung und ökonomischer Strukturwandel hatten sich im Verlauf des 19. und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts vergleichsweise zögernd vollzogen; noch 1946 war die Landwirtschaft der Sektor, in dem am meisten Menschen beschäftigt waren (vgl. Tabelle 14). Zudem war das wirtschaftliche Wachstum deutlich geringer als etwa in Deutschland gewesen (vgl. Tabelle 17). Die Folge: Frankreich war 1944 ein noch weitgehend landwirtschaftlich geprägtes Land; die Industrialisierung hatte sich noch nicht vollständig durchgesetzt; einige wenige moderne Wachstumsindustrien konnten die überwiegend traditionelle, von kleinen Familienunternehmen geprägte Wirtschaftsstruktur nicht aufwiegen. Darüber hinaus hatte sich der Industrialisierungsprozess auf einige wenige Regionen (Pariser Großraum, Norden, Osten) konzentriert, während weite Räume im Zentrum, im Westen und Südwesten weiterhin landwirtschaftlich geprägt blieben.

Fast ein Jahrhundert lang hatte der vorsichtige, gebremste Strukturwandel zur politischen und sozialen Stabilität Frankreichs beigetragen, weil er dem Land Probleme und Konflikte weitgehend erspart hatte, die anderswo mit dem raschen Industrialisierungsprozess und seinen gesellschaftlichen Umwälzungen verbunden waren. Nach 1944 war aber den Verantwortlichen klar, dass Frankreich sich den „Luxus“ einer in einem halbindustriellen Stadium verharrenden Wirtschaftsstruktur nicht länger würde leisten können: Eine veränderte Welt, in der die wirtschaftliche Dynamik und industrielle Basis zu entscheidenden Machtfaktoren der internationalen Politik geworden waren, die gewaltigen Probleme des Wiederaufbaus und die beginnende internationale Wirtschaftsverflechtung erforderten eine Wirtschaft, die so schnell wie möglich den Anschluss an den Geleitzug der fortgeschrittenen westlichen Industriestaaten finden musste. 140

Tabelle 14: Erwerbstätigkeit nach dem Drei-Sektoren-Modell (Anteile der jeweiligen Sektoren in %) Frankreich

1881 1906 1926 1946 1960 1970 1980 1990 2002

Landwirtschaft 47 43 38 36 21 13 9 6 4

Industrie 27 29 33 32 35 38 35 30 25

Deutschland Tertiärer Sektor 26 28 29 32 43 49 56 64 71

Landwirtschaft 43 35 31 22 14 9 6 3 3

Industrie 34 40 41 45 48 49 44 40 32

Tertiärer Sektor 23 25 28 33 38 43 50 57 65

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach INSEE/Stat. Bundesamt. Anmerkung: Zahlen für Deutschland: Deutsches Reich, ab 1950 Bundesrepublik, 1990 ohne neue Länder; leicht verschobene Jahreswerte: 1882; 1907; 1925; 1950.

Schon ab 1940, sowohl in der Widerstandsbewegung als auch innerhalb des Vichy-Regimes, hatte der Prozess des Nachdenkens über notwendige strukturelle Veränderungen in Staat, Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft eingesetzt. Nach der Befreiung 1944 bildete sich, vor allem bei führenden Vertretern der staatlichen Verwaltung, der politischen Parteien und der Arbeiterbewegung, ein neuer, „modernistischer“ Grundkonsens heraus, der die Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik weitgehend beeinflusste und eine durchgreifende Modernisierung des Landes in Gang setzen wollte. „Modernisierung oder Dekadenz“ überschrieb der Vater der französischen Planification, Jean Monnet, seinen ersten Wiederaufbauplan (vgl. auch Kapitel 2.2.2). Die umfassende Modernisierung der ökonomischen und gesellschaftlichen Strukturen – in erster Linie wurde darunter ein beschleunigtes Nachholen des Industrialisierungsprozesses nach US-amerikanischem bzw. deutschem Vorbild verstanden – sowie die Überwindung der als Stagnation, Blockierung und Malthusianismus46 kritisierten Kennzeichen der Vorkriegswirtschaft wurden zur Hauptaufgabe französischer Politik erklärt (REHFELDT 1989: 74f.). Das Bewusstsein, dass Frankreich nicht nur, wie seine Nachbarn, ein Wiederaufbauproblem kriegszerstörter Produktionsanlagen und Infrastrukturen hatte, sondern darüber hinaus ein spezifisches Entwicklungsproblem, hat eine ganze Generation von Nachkriegspolitikern und Entscheidungseliten geprägt und ist ein unentbehrlicher Schlüssel zum Verständnis der Motivationen und Grundentscheidungen französischer Wirtschafts- und Sozialpolitik in den Nachkriegsjahrzehnten.

_________________________________________________ 46

Malthusianismus: Der nach dem englischen Ökonomen Thomas R. Malthus (1766-1834) benannte Begriff bedeutet ursprünglich eine Bevölkerungspolitik mit dem Ziel einer Begrenzung des natürlichen Bevölkerungswachstums. In Frankreich wird er auch in einem erweiterten, wirtschaftspolitischen Sinn benutzt und bezeichnet dann eine Verhaltensweise oder Politik, die auf die Verlangsamung der Produktion und des Strukturwandels abzielt.

141

Modernisierung als nationale Aufgabe

Tabelle 15: Synoptischer Überblick 1944 – 2004 1944 BEFREIUNG FRANKREICHS Provisorische Regierung 1944-46 1946 IV. REPUBLIK Montanunion 1952 Indochinakrieg 1946-54 Algerienkrieg 1954-62 1958 V. REPUBLIK de Gaulle Präsident 1958-69 EWG 1958 Entkolonisierung bis 1962

1968 MAI 1968: SOZIALE KRISE

Nationalisierungen 1944-46 Sozialversicherung: Sécurité sociale 1945 Planification; Plan Monnet 1947-53 Inflationäres Wachstum Finanzkrise A. Pinay: Stabilisierungspolitik 1952 Sanierungsplan (Plan Rueff/Armand) Neuer Franc Industriepolitik, Großprojekte Raumordnungspolitik: DATAR 1963 Stabilisierungsplan 1963 Konzentrationsförderung Bankenreform 1966 Matignon-Abkommen 1968: Lohnerhöhungen, Gewerkschaftsrechte Franc-Abwertung 1969

Pompidou Präsident 1969-74 Krise des Weltwährungssystems 1971 1974 WELTWIRTSCHAFTSKRISE Wachstumsprogramm 1974 Giscard Präsident 1974-81 Kernenergieprogramm 1974 R. Barre: Stabilisierung, Liberalisierung ab 1978 Europäisches Währungssystem 1979 Industriepolitik: Redéploiement industriel 1981 Mitterrand Präsident 1981-95 Nationalisierungen 1981, Industriepolitik 1. Linksregierung 1981-86 Auroux-Gesetze zur Unternehmensreform 1981 Dezentralisierung 1982 Franc-Abwertungen 1981-83 1983 J. Delors: Wende der Wirtschaftspolitik Stabilisierung, „starker Franc“ Einheitliche Europäische Akte 1986 Liberalisierungen/Deregulierungen ab 1984 1. Cohabitation: Privatisierungen 1986-88 Regierung Chirac 1986-88 Franc-Abwertung 1986 2. Linksregierung 1988-93 Rocard: Mindesteinkommen (RMI), Modernisierung der Verwaltung DEUTSCHE EINHEIT, ÖFFNUNG 1990 EUROPAS Vertrag von Maastricht 1992 EG-Binnenmarkt 1993 2. Cohabitation: Privatisierungen ab 1993 Regierung Balladur 1993-95 Gesetz zur Raumordnungspolitik 1994 1995 Chirac Präsident 1995Plan zur Reform der Sozialversicherung 3. Kohabitation: Streik und Protestwelle (Dezember 1995) Beschäftigungspolitik: 35-Stunden-Woche, Beschäftigungsplan für Jugendliche Regierung Jospin 1997-2002 Regierung Raffarin 2002-2005 Strukturreformen (Dezentralisierung, Regierung de Villepin 2005 Renten- und Krankenversicherung) Quelle: Eigene Zusammenstellung.

142

2.2.2 Die Jahre des Wiederaufbaus (1945-1958) Wiederaufbau und Industrialisierung Frankreichs standen von Anfang an im Zeichen umfangreicher staatlicher Koordinierung und Lenkung. Während sich in der Bundesrepublik 1948 das Leitbild der „sozialen Marktwirtschaft“ durchsetzte, das den Wirtschaftsprozess weitgehend den Marktkräften überlassen wollte, wurden in Frankreich andere Weichen gestellt. Nicht ohne Grund sah man Markt und Unternehmen überfordert, um gleichzeitig den Wiederaufbau und die industrielle Modernisierung voranzutreiben. Mit der 1944-46 eingeleiteten Nationalisierung zahlreicher Großunternehmen, vor allem im Kredit-, Transport- und Energiesektor, schuf sich der Staat einen direkten Einfluss auf Unternehmens- und Investitionsentscheidungen in wichtigen Industriezweigen und damit die Möglichkeit, seine Politik des Wiederaufbaus zielgerichtet durchzusetzen. Ergänzend dazu wurde ein System der Wirtschaftsplanung (planification) eingerichtet, das zwar keine bürokratische Zwangsplanung nach osteuropäischem Muster darstellte, aber doch eine weitgehende staatliche Lenkung des wirtschaftlichen Wiederaufbaus ermöglichte (vgl. dazu Kapitel 2.3.2). Der erste Wiederaufbauplan 1946-1953 (nach dem Initiator der Planification auch „Monnet-Plan“ genannt) konzentrierte sich ganz auf die Entwicklung von sechs „Basissektoren“, die für die übrige Wirtschaft entscheidende Bedeutung hatten: Kohleförderung, Eisen- und Stahlindustrie, Zement, landwirtschaftliche Maschinen, Elektrizität, Transportsektor. Detaillierte staatliche Entwicklungspläne für diese Sektoren gingen einher mit der vorrangigen Bereitstellung staatlicher Finanzmittel. Die knappen finanziellen Ressourcen, vor allem die im Rahmen des US-Marshallplans für Europa bereitgestellten Devisenhilfen, wurden so in diejenigen Bereiche gelenkt, deren Funktionieren eine unabdingbare Voraussetzung für den Wiederaufbau und die Modernisierung der Wirtschaft darstellten: Energie- und Grundstoffversorgung, Infrastruktur für das Transportwesen, Maschinen für die bislang völlig unzureichende Mechanisierung der Landwirtschaft. Die alles in allem erfolgreiche Koordinierung und Lenkung der Wiederaufbaupolitik durch den Monnet-Plan hat viel zum Prestige der Planification beigetragen. Der zweite Plan (1953-1957) setzte neue Akzente, indem er qualitative Aspekte der Modernisierung in den Vordergrund rückte (Forschung, Qualifikation der Beschäftigten, öffentliche Infrastruktur, Spezialisierung und Marktanpassung der Unternehmen) und sich sektoral nunmehr auf die verarbeitende Industrie konzentrierte. Mit der – durch die Wiederaufbaupläne eingeleiteten – Modernisierung der Landwirtschaft und der Produktionsanlagen begann eine Phase raschen Wachstums. Gleichzeitig wurde der umfassende Strukturwandel der Produktion und der Beschäftigung in Gang gesetzt. Zu den Schattenseiten der Wiederaufbauphase – die im Wesentlichen mit der Lebensdauer der IV. Republik 1946-1958 identisch ist – zählten die ungebändigte Inflation, ein wachsendes Defizit der Zahlungsbilanz, das wiederholt zu einer Abwertung des Franc führte, sowie die hohe Staatsverschuldung, die nicht zuletzt auch auf die Kolonialkriege in Indochina und in Algerien zurückzuführen 143

Nationalisierungen

Monnet-Plan für den Wiederaufbau

war. Die schwachen Regierungen der problembeladenen und krisengeschüttelten IV. Republik waren nicht in der Lage, die wirtschaftliche Nachkriegsexpansion mit einem gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht zu verbinden. Tabelle 16: Wirtschaftliches Wachstum in Frankreich und Deutschland (Durchschnittliches jährliches Wachstum des Bruttosozialprodukts in %)

Frankreich Deutschland

18701913

19131950

19501960

19611970

19711980

19811990

19911995

19962000

1,6 2,9

0,7 1,2

4,8 8,5

5,6 4,5

3,3 2,7

2,4 2,2

1,1 2,0

2,7 1,8

Quelle: Frankreich-Jahrbuch 1995, 249 sowie 2004 (nach Zahlen in OECD 1974, 14, sowie der EUKommission).

2.2.3 Europäische Öffnung und industrielle Expansion (1958-1973)

EWG als Bewährungsprobe

Der Zerfall der IV. und der Übergang zur V. Republik 1958 stellte auch für die Wirtschaft einen tiefen Einschnitt dar. Die mit dem Regimewechsel verbundene Stabilisierung des Institutionensystems, die Stärkung der Exekutive und die Wiederherstellung der staatlichen Autorität veränderten die Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche Entwicklung erheblich. Auch die außenpolitischen, auf eine verstärkte Rolle und nationale Eigenständigkeit Frankreichs in der Weltpolitik zielenden Ambitionen des Gründers der V. Republik und ihres ersten Staatspräsidenten, Charles de Gaulle (1958-1969), hatten Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung. Darüber hinaus stellten die 1957 erfolgte Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die 1962 abgeschlossene Entkolonisierung Frankreichs eine neue Bewährungsprobe für die Wirtschaft dar. Der Wiederaufbau- und Modernisierungsprozess nach 1944 hatte sich im Schutz eines weitgehenden Protektionismus vollzogen: Hohe Zollmauern und zahlreiche Handelshemmnisse schirmten die französischen Unternehmen von der Auslandskonkurrenz ab. Diese starke Orientierung der Wirtschaft auf den Binnenmarkt sowie auf die ebenfalls vor der Konkurrenz geschützten kolonialen Märkte entfiel mit der Entkolonisierung und der 1959 beginnenden EWG-Zollunion schrittweise, aber unwiderruflich. Die erst in den Anfängen ihrer Modernisierung stehende, vielfach noch verwundbare und strukturschwache französische Industrie musste sich nunmehr im internationalen Konkurrenzkampf behaupten – im Gegensatz etwa zur stark exportorientierten westdeutschen Industrie eine ungewohnte, neue Situation für die Unternehmen. Die Regierung de Gaulles reagierte mit zwei entscheidenden Weichenstellungen auf die neuen Herausforderungen: ƒ

144

Zum einen wurde 1959 mit Hilfe eines einschneidenden Sanierungsplanes versucht, die Inflation und die öffentliche Finanzkrise einzudämmen. Der Franc wurde drastisch abgewertet und danach auf eine neue Rechengrundlage gestellt: Der „neue Franc“ im Werte von 100 alten Francs (bis heute ist

ƒ

es allerdings in Frankreich üblich, Preise auch in alten Francs auszudrücken). Harte Sparmaßnahmen im Staatshaushalt, die Abschaffung von zahlreichen gebräuchlichen Indexierungsformeln47 und die Liberalisierung des Außenhandels vervollständigten das Sanierungsprogramm. Nach der weitgehend gelungenen Sanierung der Wirtschaft wurde eine umfassende, ehrgeizige Industriepolitik eingeleitet, die die industrielle Expansion und Modernisierung vorantreiben und die französischen Unternehmen in die Lage versetzen sollte, der ausländischen Konkurrenz im Rahmen der EWG standzuhalten. Diese, vor allem mit dem Premierminister (19631968) und späteren Staatspräsidenten (1969-1974) Georges Pompidou verbundene „gaullistische“ Industriepolitik hatte zahlreiche Facetten: eine Förderung des Wirtschaftswachstums mit allen Mitteln, eine Konzentrationsförderung mit dem Ziel, in den wichtigen Branchen Großkonzerne internationalen Zuschnitts zu schaffen, ehrgeizige Sektorenentwicklungspläne in Bereichen, die als „strategisch“ für die übrige Wirtschaft angesehen wurden, eine strenge Kontrolle ausländischer Investitionen in Frankreich in ebensolchen „strategischen“ Branchen. Besondere Bedeutung erhielten in dieser Zeit einige industriell-technologische Großprojekte, mit deren Hilfe der Staat nationale französische Produktionskapazitäten aufbauen wollte: etwa in der zivilen und militärischen Kernkrafttechnik, in der Rüstungsindustrie, in der Flugzeug- und Raumfahrtindustrie oder in der Elektronik. Militärpolitische Motive (z. B. de Gaulles Wille, Frankreich zur Atommacht zu machen) und außenpolitisches Prestigedenken spielten bei der Auswahl dieser kostspieligen Entwicklungsprojekte ebenso eine Rolle wie wirtschaftspolitische Überlegungen (ausführlich dazu: Kapitel 2.3.2).

Tatsächlich begann mit den 1960er Jahren eine stürmische Wachstumsperiode der französischen Wirtschaft, während gleichzeitig Inflation und Staatsdefizit relativ erfolgreich eingedämmt werden konnten. Eine anhaltende industrielle Expansion, ein rascher sozio-ökonomischer Strukturwandel, Landflucht und Verstädterung, steigende Einkommen und die Entstehung einer Konsumgesellschaft sind die markanten Kennzeichen dieser Zeit. Im Hintergrund, doch durchaus spürbar, zeichneten sich allerdings auch einige Kehrseiten der „goldenen 1960er“ ab: ƒ

ƒ

wachstums- und wanderungsbedingte Folgeprobleme (weil die notwendige Schaffung öffentlicher Infrastruktur wie Verkehrswege, öffentliche Einrichtungen usw. mit der raschen Expansion der städtischen Ballungszonen nicht mithalten konnte); anhaltende Brüche der Wirtschaftsstruktur (regionales Entwicklungs- und Strukturgefälle, zentralistische Entscheidungsstrukturen und fehlende dezentrale Entfaltungsmöglichkeiten, wachsende Kluft zwischen modernen und traditionellen Betrieben und Branchen);

_________________________________________________ 47

Unter Indexierung wird in diesem Zusammenhang die automatische Anpassung der Einkommen um die Inflationsrate verstanden. Damit sollen für die Einkommensbezieher die Auswirkungen der Geldentwertung neutralisiert werden; gleichzeitig wird aber die Inflation durch derartige Mechanismen de facto festgeschrieben

145

Geburt der gaullistischen Industriepolitik

Stürmisches Wachstum mit Kehrseiten

ƒ

Kritik an autoritärer Modernisierung

eine wachsende Kluft zwischen ökonomischer Modernisierungspolitik und sozialpolitischem Konservativismus. Diese Probleme äußerten sich z. B. in einem langsamen, aber stetigen Anstieg struktureller Arbeitslosigkeit ab Ende der 1960er Jahre, aber auch in einer Reihe schwerer sozialer Konflikte und in der sozialen Explosion des Mai 196848, die eine Reihe der hier skizzierten Defizite der gaullistischen Modernisierungspolitik thematisierte.

So wurde der autoritäre, zentralistische und technokratische Charakter der ökonomischen Modernisierung „von oben“ infrage gestellt. Auch der dem Industrialisierungsmodell zugrunde liegende, in Frankreich besonders weit vorangetriebene Trend zum Taylorismus (d. h. einer auf extreme Arbeitsteilung und Zerstückelung der Arbeitsvorgänge basierenden Produktionsweise) geriet in die Kritik. Die ab Ende der 1960er Jahre sich ausbreitenden Streikbewegungen der ungelernten Arbeiter (OS, ouvriers spécialisés) gegen ihre Arbeitsbedingungen wurden zum Sinnbild des Kampfes gegen Sinnentleerung und Entfremdung der Industriearbeit. Darüber hinaus wurde der Widerspruch zwischen der sozio-ökonomischen Modernisierung und den anhaltend autoritären Strukturen in den Betrieben immer offenkundiger. Arbeitnehmer- bzw. Gewerkschaftsrechte sowie die Möglichkeit zur Mitsprache wurden den Beschäftigten lange Zeit vorenthalten. Die soziale Bewegung des Mai 1968, die vielschichtige Ursachen hatte, war auch ein Protest gegen überkommene Hierarchien in den Betrieben und darüber hinausgehend gegen eine als zentralstaatlich-autoritär empfundene konservative Modernisierungspolitik „von oben“. Erst mit dem Mai 1968 wurden erste Gesetze über Gewerkschaftsrechte im Betrieb erzwungen; danach dauerte es bis zum Sieg der Linken unter Mitterrand 1981, bevor mit den „Auroux-Gesetzen“ weitere Fortschritte erzielt wurden (vgl. auch Kapitel 3.4). 2.2.4 Weltwirtschaftliche Strukturumbrüche als neue Herausforderungen (1973-1983) Die 1973/74 mit der „Ölkrise“ einsetzende weltweite Wirtschaftskrise veränderte schlagartig in allen westlichen Ländern die Rahmenbedingungen für die Wirtschaftsentwicklung und -politik. Der drastische Rückgang des wirtschaftlichen Wachstums bewirkte eine Massenarbeitslosigkeit und stellte die bisherigen, auf stetigem Wachstum basierenden Grundlagen staatlicher Wirtschafts- und Sozialpolitik in Frage. Die plötzliche Erhöhung der Erdölpreise löste binnen- und außenwirtschaftliche Ungleichgewichte aus. Die verschärfte weltweite Konkurrenz und das Auftauchen neuer konkurrenzfähiger Anbieter in den Schwellenländern, z. B. in Südostasien, führten insbesondere in Europa zu einer Strukturanpassungskrise, die zahlreiche Industriebranchen erfasste. Frankreich war von diesen Problemen in vielerlei Hinsicht besonders stark betroffen. _________________________________________________ 48

146

Die Mai-Krise 1968 gilt als die härteste soziale und politische Protestbewegung der Nachkriegszeit in Frankreich. Sie ging aus einer Studentenrevolte hervor, die sich im Mai rasch auf andere Bereiche ausweitete, das gesamte Land lahm legte und es an den Rand einer Staatskrise brachte.

Die Wirtschafts- und Sozialpolitik der 1960er Jahre hatte besonders stark auf hohe, "japanische" Wachstumsraten gesetzt, um den Strukturwandel voranzutreiben und gleichzeitig besser bewältigen zu können. Nunmehr musste der noch unabgeschlossene Modernisierungsprozess unter ungleich schärferen Bedingungen fortgesetzt werden. Schrumpfungsprozesse in traditionellen Branchen und Unternehmen wurden nicht mehr wie bisher durch starke Wachstumsraten in anderen Wirtschaftszweigen kompensiert. Dazu kamen die Folgen der raschen Bevölkerungsentwicklung der unmittelbaren Nachkriegszeit: In Frankreich drängten ab Anfang der 1960er Jahre besonders geburtenstarke Jahrgänge auf den Arbeitsmarkt. Auch deshalb (um der rasch wachsenden Zahl von Arbeitssuchenden eine Beschäftigung bieten zu können) hatte die französische Wirtschaftspolitik stärker auf Wachstum gesetzt als ihre Nachbarn. Die Folge des Wachstumseinbruchs war ein steiler, scheinbar unaufhaltsamer Anstieg der Arbeitslosigkeit. Die sich verschärfende internationale Konkurrenz um die Exportmärkte legte Schwächen der französischen Wirtschaftsstruktur bloß, die nichts anderes als die Folgen des raschen, aber unvollständigen und teilweise widersprüchlichen Modernisierungsprozesses waren: ein starkes Gewicht traditioneller Branchen, weil häufig eine Struktur-Erhaltungspolitik die rechtzeitige Anpassung der Produktion behindert und verzögert hatte; eine unausgewogene Industriestruktur, weil zahlreiche Wirtschaftszweige und vor allem der mittelständische Unternehmensbereich nur unzureichend von der Modernisierungspolitik erfasst worden waren. Infolgedessen ergaben sich zahlreiche Wettbewerbsschwächen gerade in wichtigen Industriezweigen. Die französische Industrie sah sich einer doppelten Zangenbewegung ausgesetzt: traditionelle Industrien wurden zunehmend von der Konkurrenz aus neuindustrialisierten, mit billigen Löhnen produzierenden Staaten bedroht, während die modernen Branchen in einen verschärften Wettbewerb mit Unternehmen aus hochindustrialisierten Nachbarstaaten gerieten. Die Probleme zahlreicher Branchen verstärkten zusätzlich die strukturelle Arbeitslosigkeit, während sie gleichzeitig ab 1974 zu einer drastischen Verschärfung des Handelsbilanzdefizits führten. Ein damaliger Berater des Präsidenten Giscard d’Estaings fasste diese „große industrielle Bedrohung“ so zusammen:

Wachstumsschwäche

Strukturprobleme der Industrie

„Um die Wahrheit zu sagen, ist heute fast ein Drittel der französischen Industrie bedroht. Dutzende von Branchen, die das französische Wachstum begründet haben, sind heute überholt, sowohl von den Ländern der Dritten Welt als auch von den hoch entwickelten Industriestaaten. Kaum dass Frankreich seine große landwirtschaftliche Strukturumwälzung abgeschlossen hat, muss es sich in eine gigantische industrielle Mutation begeben, und das in einem sehr viel schwierigeren Umfeld...“ (STOFFAËS 1978: 18f.)

Die französische Wirtschaftspolitik stand damit vor der Aufgabe, die brüchige, unausgewogene Wirtschaftsstruktur zu modernisieren, um die notwendige Anpassung an die veränderten weltwirtschaftlichen Konkurrenzbedingungen meistern zu können. Diese neue Herausforderung durch die weltweite Krise fiel zusammen mit dem Ende der gaullistischen Vorherrschaft in Frankreich. Der 1974 neu gewählte Präsident Valéry Giscard dEstaing versuchte, einen liberaleren 147

Giscard: zaghafte Liberalisierung

Mitterrand: sozialistische Reformpolitik

Weg der Strukturanpassung einzuschlagen und insofern die bisherige gaullistische Politik zu revidieren. Die Entwicklung der französischen Industriestruktur sollte sich streng und marktgerecht an den Zwängen der internationalen Arbeitsteilung orientieren; die Unternehmen sollten sich auf moderne, zukunftsträchtige Marktnischen konzentrieren, in denen sie Aussicht auf Erfolg hatten, während unrentable Produktionszweige, in denen Frankreich keine Wettbewerbsvorteile besaß, aufgegeben werden sollten. Dieser Kurs der industriellen Strukturanpassung, der zahlreiche Arbeitsplätze bedrohte, wurde nach 1978 ergänzt durch den Versuch von Premierminister Raymond Barre, eine durchgreifende Liberalisierung der französischen Wirtschaftsordnung zu erreichen und den staatlichen Dirigismus zurückzudrängen. Dies stieß allerdings auf heftigen Widerstand der Gewerkschaften, der (in den 1970er Jahren erstarkten) oppositionellen Linksparteien und sogar bei den gaullistischen Koalitionspartnern Giscards, so dass die Ansätze einer liberal-marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftspolitik letztlich stecken blieben. So scheiterte Giscard weitgehend mit seinem Anspruch einer liberalen Erneuerung der Wirtschaftspolitik. In einer Zeit starker Rechts-Links-Polarisierung, unter dem Druck der Opposition und vor dem Hintergrund wachsender Arbeitslosigkeit wurden im Gegenteil die sozialstaatlichen Absicherungen ausgebaut, was die Steuer- und Abgabenbelastung insbesondere der Unternehmen weiter erhöhte und ihre finanzielle Situation damit weiter belastete. Weder die Arbeitslosigkeit, die sich 1981 der Zwei-Millionen-Grenze näherte, noch die schwierige Wettbewerbsposition der französischen Wirtschaft konnte er mit dieser Politik in den Griff bekommen. Nach dem Machtwechsel 1981 vollzog der neue sozialistische Präsident François Mitterrand zunächst eine Kehrtwende der Wirtschaftspolitik. Er versuchte, mit einem Wachstums- und Beschäftigungsprogramm die Folgen der Rezession und des zweiten „Ölschocks“ 1979/80 zu überwinden, leitete Strukturreformen ein (Dezentralisierung 1982; Auroux-Gesetze zur Unternehmensreform 1981) und führte umfangreiche Verstaatlichungen im Industrie- und Bankensektor durch. Allerdings scheiterte dieser Versuch einer alternativen Krisenbewältigung schon nach kurzer Zeit, weil er Inflation, Außenhandels- und Staatsdefizit anheizte, ohne die erhofften Wachstums- und Beschäftigungsimpulse zu erzielen. 2.2.5 Der Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik (seit 1983) In dieser Lage wurde 1983 unter dramatischen Begleitumständen und gegen heftige innenpolitische Widerstände vom damaligen Wirtschaftsminister Jacques Delors ein Spar- und Stabilisierungsprogramm durchgesetzt, mit dem die sozialistische Reformpolitik faktisch aufgegeben wurde. Vor die Wahl gestellt, entweder den sozialistischen Kurs fortzuführen und sich damit in Europa zu isolieren, oder aber die Wirtschaftspolitik an diejenige der Nachbarn anzunähern, entschied sich die Regierung für einen Anpassungskurs. Dieser betraf zunächst nur die Konjunktur- und Währungspolitik (Priorität für Preis- und Währungsstabilität), weitete sich indessen in den kommenden Jahren auch auf andere Felder der Wirtschaftspolitik aus. 148

Daher hat die Kehrtwende von 1983 eine weit reichende Bedeutung, die über die reine Kurskorrektur der sozialistischen Regierungspolitik hinausgeht. Denn mit ihr setzte eine grundlegende Änderung der seit Nachkriegsende vorherrschenden Praktiken ein. Man kann in diesem Zusammenhang von einem wahren Paradigmenwechsel der französischen Wirtschaftspolitik sprechen (vgl. Tabelle 17): ƒ

ƒ

ƒ ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

In der makroökonomischen Politik rückte die jahrzehntelang vernachlässigte Preisstabilität an die Spitze der Prioritäten; damit wurden zunächst aber auch Wachstumsspielräume eingeengt, und die französische Wirtschaft blieb bis Mitte der 1990er Jahre unterhalb ihres möglichen Wachstumspfades. Die Währungspolitik orientierte sich nunmehr an einem festen Kurs gegenüber der Deutschen Mark („Franc fort”), was die französische Zinspolitik in die Abhängigkeit von der Bundesbank brachte und eine wachstumsfördernde Politik des leichten Geldes nunmehr unmöglich machte. Mit dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Währungsunion akzeptierte Frankreich weitere Restriktionen (Orientierung auf Haushalts- und Preisstabilität; Unabhängigkeit der Notenbank, Übergang der Geldpolitik auf die Europäische Zentralbank). Die Außenwirtschaftspolitik löste sich von bisherigen protektionistischen Tendenzen und akzeptierte die Europäisierung und Internationalisierung der Wirtschaft. Ordnungspolitisch wurde die bislang dominierende Stellung zentralstaatlicher Interventionen zugunsten stärkerer marktwirtschaftlicher Strukturen abgebaut: Mit der schrittweisen Privatisierung ab 1986 gab der Staat ein wichtiges Mittel wirtschaftlichen Einflusses auf; mit der von Frankreich forcierten Errichtung eines Europäischen Binnenmarktes machten in zahlreichen Sektoren staatliche Marktreglementierungen einem europaweiten Wettbewerb Platz. Dies gilt insbesondere für die 1985 erfolgte Liberalisierung der bislang stark reglementierten Finanzmärkte. Die Industriepolitik gab ab 1984 sowohl den Anspruch auf sektorale Steuerung als auch den Hang zur Konservierung überkommener Strukturen auf. Sie akzeptierte und erleichterte die Anpassung der französischen Produktionsstrukturen an den Weltmarkt, was in einer Reihe von Sektoren (z. B. in der Stahl- oder der Automobilindustrie auch schwierige Rationalisierungsprozesse mit sich brachte. Das Verhältnis zu den Unternehmen änderte sich dahin gehend, dass die Unternehmen nicht mehr ausschließlich als Ort sozialer Konflikte, sondern zunehmend in ihrer Funktion als Schöpfer von Wohlstand und Beschäftigung gesehen wurden. Die Wirtschaftspolitik verfolgte nunmehr ausdrücklich das Ziel, die (finanziellen, steuerlichen oder juristischen) Rahmenbedingungen der Unternehmen zu verbessern. Die 1982 eingeleitete Dezentralisierung ermöglichte es den Gebietskörperschaften, insbesondere den Regionen, zu eigenständigen Akteuren der regionalen Wirtschaftspolitik aufzusteigen.

149

Weitreichende Kurskorrektur

Erfolge des neuen Kurses…

… und Grenzen

Beschleunigt wurde diese Entwicklung sicherlich durch die – auch von Frankreich maßgeblich mit vorangetriebenen – Beschlüsse der EU-Mitgliedstaaten von 1985, bis Ende 1992 einen gemeinsamen Binnenmarkt ohne Schranken zu verwirklichen. Im Zuge der Realisierung des Binnenmarktes mussten auch in Frankreich in zahlreichen Fällen markt- und wettbewerbswidrige Regelungen und Kontrollen abgebaut werden, was den Liberalisierungskurs der Regierung zusätzlich antrieb. Seit 1985 wurde die Wirtschaftspolitik Frankreichs somit zunehmend von der Perspektive des EG-Binnenmarkts beherrscht: sei es durch notwendige Anpassungen der nationalen Gesetzgebung, sei es durch Strukturreformen oder politische Weichenstellungen, die die Stellung der französischen Wirtschaft gegenüber der zu erwartenden schärferen Binnenmarktkonkurrenz stärken sollen. Bemerkenswert ist, dass alle Regierungen seit 1983, ungeachtet häufiger Machtwechsel zwischen der Linken und der Rechten, an der Grundorientierung einer Stabilisierung und Liberalisierung der Wirtschaft festgehalten haben. Der einst allgegenwärtige staatliche Dirigismus ist auf zahlreichen Feldern abgebaut worden und macht einer stärker marktwirtschaftlichen Steuerung Platz; frühere ideologische Glaubenskriege, z. B. um die Verstaatlichung von Unternehmen, sind einer nüchterneren, pragmatischeren Sichtweise gewichen. Die 1982 eingeleitete Dezentralisierung hat ihrerseits dazu beigetragen, den Städten, Departements und Regionen neue Handlungsspielräume für die Wirtschaftsförderung zu eröffnen und die Schwerfälligkeit zentralstaatlicher Reglementierungen abzubauen. Die Steuer- und Abgabenpolitik hat die Abgabenbelastungen der Unternehmen deutlich verringert und damit ihre Gewinnsituation und Investitionsfähigkeit erhöht. Die gesamtwirtschaftliche Entwicklung hat schrittweise ihre langjährige inflationäre Tendenz überwunden und weist die stabilsten Preise innerhalb der EU auf. Die Unternehmen haben ihrerseits die verbesserten Rahmenbedingungen genutzt und ab 1985 umfangreiche Modernisierungsinvestitionen unternommen; darüber hinaus haben sie die Herausforderung des EG-Binnenmarktes angenommen und ihre Strategien zunehmend internationalisiert. Auch die Wettbewerbsfähigkeit scheint sich seit Mitte der 1980er Jahre verbessert zu haben, da die Exportwirtschaft die seit den 1970er Jahren verlorenen Marktanteile zumindest teilweise wieder zurückgewinnen konnte (vgl. dazu Kapitel 2.5.2). Die Schattenseiten und Grenzen dieser positiven Entwicklungen sind allerdings nicht zu übersehen. Zum einen konnte die ab etwa 1985 wirksame Neuorientierung den in den zehn Jahren zuvor angestauten Modernisierungs- und Investitionsstau bisher nur teilweise ausgleichen. Eine Reihe von Wettbewerbsschwächen der französischen Industrie ist geblieben und in der weltweiten Rezession Anfang der 1990er Jahre offen zutage getreten.

150

Tabelle 17: Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik in Frankreich ab 1983 Teilbereich der Wirtschaftspolitik

Bisherige Grundorientierungen

Neue Grundorientierungen

Makroökonomische Politik

Priorität für Wachstum Inflationäres Wachstum Indexierte Löhne und Einkommen Periodische Abwertungen des Franc

Politik der „rigueur”: Vorrang für Stabilität, später: Wachstum bei Preisstabilität Abschaffung der Indexierungen Politik des stabilen Franc im EWS

Ordnungspolitik

Reglementierte Sektoren Administrierter Kreditmarkt

Deregulierungen im Zuge des EU-Binnenmarktes ab 1986

Industriepolitik

Staatliche Unternehmen

Öffentliche Dienstleistungen

Sektorale Industriepolitik Bevorzugung von Großunternehmen Produktionsketten-Ansatz Technologisch-industrielle Großprojekte („High-techColbertismus”) Sektorenprotektion, Erhaltungssubventionen Staatlicher Banken- und Versicherungssektor seit 1947 Verstaatlichungen in der Industrie 1982 Nationalisierte Unternehmen als „Speerspitze der Industriepolitik” Staatliche Monopolbetriebe (Energie, Bahn, Telekom) = service public Konzessionen an Privatunternehmen (kommunale Dienstleistungen)

Horizontale Industriepolitik: Rahmenbedingungen der Unternehmen Restrukturierungen, Strukturanpassung mit sozialer Begleitung Technologische Infrastruktur Innovationsförderung Restrukturierungen und Rekapitalisierungen seit 1986: schrittweise Privatisierungen und Kapitalöffnungen

Zögernde Öffnung im Zuge des EU-Binnenmarktes Festhalten an der Doktrin des Service public

Die Beschreibungen fassen komplexe Tendenzen stark vereinfacht zusammen. Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Zum anderen wurde die Sanierung der Wirtschaft, ebenso wie die strenge Stabilitätspolitik seit 1983, mit einer steigenden Arbeitslosigkeit erkauft, die 1993 die Drei-Millionen-Grenze überschritt (11 %). Unter den großen OECD-Staaten ist Frankreich dasjenige Land, das seit 1974 den stärksten und auch am längsten anhaltenden Anstieg der Arbeitslosigkeit aufweist. Da die wohlfahrtsstaatliche Absicherung längst an ihre finanziellen Grenzen gestoßen ist und Einschnitte hinnehmen musste, ist der soziale Zusammenhalt der Gesellschaft ernsthaft gefährdet; ein gespaltener Arbeitsmarkt mit einer zunehmenden Zahl ungesicherter Arbeitsplätze, neue Armut und soziale Ausgrenzung greifen um sich. Angesichts dieser sozialen Verwerfungen nimmt es nicht Wunder, dass der Liberalisierungsprozess von dissonanten Tönen begleitet worden ist, in denen 151

Zukunftsängste und Proteste

sich Protest und Widerstand gegenüber einer als ungezügelt empfundenen Globalisierung ebenso ausdrücken wie Zukunftsängste und Orientierungsverlust. Bestseller wie das Pamphlet Viviane Forresters gegen den „Terror der Ökonomie” (FORRESTER 1996) veranschaulichen die Stimmung jener Jahre, die sich mehrfach in politischen und sozialen Konflikten Luft gemacht hat. So steckte im „Nein” fast der Hälfte der Franzosen im Referendum über den Vertrag von Maastricht 1992 auch die Abwehr einer als bedrohlich empfundenen Modernisierung, die mit dem Projekt der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion gleichgesetzt wurde. 1995 gewann Jacques Chirac die Präsidentschaftswahl, indem er überzeugender als andere die Gefahr eines „sozialen Bruches” (fracture sociale) thematisierte und dagegen politische Abhilfe versprach – ohne später dieses Versprechen einzuhalten. 1995 lösten Reformpläne von Premierminister Juppé im Bereich der Rentenversicherung eine wochenlange Streikwelle im öffentlichen Dienst aus, die das öffentliche Leben fast lahm legte und als „große Verweigerung“ (so ein Buchtitel) gegenüber Veränderungszwängen interpretiert worden sind, welche das französische Staats-, Wirtschafts- und Sozialmodell in Frage zu stellen drohten. Die Regierung Jospin (1997-2002) versuchte ihrerseits, Wachstum, Beschäftigung und sozialen Zusammenhalt in den Mittelpunkt ihrer Politik zu stellen und damit auf eine entsprechende Erwartungshaltung der Bevölkerung einzugehen. Aber auch sie konnte, trotz zeitweiliger Erfolge (so ging die Arbeitslosigkeit zwischen 1997 und 2000 um 900.000 zurück) die Zukunftsängste der Bevölkerung nicht dauerhaft überwinden; die Präsidentschaftswahl 2002 geriet für Lionel Jospin zum Desaster und offenbarte ein stark extremistisches und Protestwahlverhalten gerade der lohnabhängigen Schichten mit geringen Einkommen. In der Ablehnung des Europäischen Verfassungsvertrages im Referendum vom 29.5.2005 schließlich kam erneut die tiefe Skepsis eines großen Teils der Franzosen gegenüber einer als zu wirtschaftsliberal empfundenen Europäischen Union zum Ausdruck. Nach dem Machtwechsel von 2002 versuchte die Regierung von Jean-Pierre Raffarin, einige überfällige Strukturreformen durchzusetzen: so die Reform der Renten- und Krankenversicherung (vgl. Kapitel 3.7.3), die Dezentralisierung (vgl. Kapitel 1.6.2) oder die Modernisierung der Sozialbeziehungen (vgl. Kapitel 3.5.4). Allerdings waren diese Reformen heftig umstritten und führten zu zahlreichen sozialen Protestaktionen und zwei schweren Niederlagen der Regierungsparteien bei den Regional- und den Europawahlen im Frühjahr 2004. So vollzieht die Wirtschaftspolitik weiter einen Drahtseilakt zwischen einer nicht nur aus europäischen Anpassungszwängen gebotenen harten Spar-, Stabilitäts- und Reformpolitik einerseits und einer öffentlich wiederholt eingeforderten Beschäftigungs- und Wachstumspolitik andererseits. Diese Fragezeichen über den künftigen Kurs der Wirtschaftspolitik in Frankreich werden bis auf weiteres nicht ausgeräumt werden. 2.2.6 Auf der Suche nach einem neuen Wirtschaftsmodell Der Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik hat eine wahre Metamorphose der französischen Wirtschaft nach sich gezogen. Ihren Kern bildet eine grundlegende 152

Dynamisierung und Öffnung des Kapitalismus à la française: Die Unternehmen haben die sich ihnen bietenden neuen Möglichkeiten genutzt; an die Stelle der alten Familienunternehmen und Staatskonzerne ist eine ganze Reihe neuer privater Unternehmensgruppen getreten, die im Konzert der globalisierten Weltwirtschaft ganz vorne mitmischen. Die zurückgewonnene Wettbewerbsfähigkeit und die Exporterfolge französischer Unternehmen kontrastieren mit dem bis Mitte der 1990er Jahre vorherrschenden Bild der wirtschaftlichen Strukturschwächen. Das in Deutschland lange Zeit vorherrschende Bild eines colbertistischen, auf das Hexagon49 fixierten Kapitalismus Frankreichs hat mit der Wirklichkeit nur noch wenig gemein. Die französische Wirtschaft hat sich im Übrigen ausländischen Kapitalanlegern geöffnet wie nur wenige ihrer Konkurrenten; Frankreich ist eines der attraktivsten Anlageländer für ausländische Investoren geworden. Alles in allem hat sich in den vergangenen 15 Jahren eine Art ökonomische Revolution vollzogen, in deren Verlauf die französische Wirtschaft ihr Gesicht stärker verändert hat als zuvor in den „Dreißig glorreichen Jahren” der Modernisierung. Es handelt sich indessen um eine „unvollendete Revolution” (IZRAELEWICZ 1999). Vor allem der notorische Mangel an eigenen finanziellen Ressourcen (der sich in der Formel des „Kapitalismus ohne Kapital” niederschlägt) macht die französischen Unternehmen extrem anfällig für ausländische institutionelle Kapitalanleger wie z. B. die amerikanischen Pensionsfonds. Ferner befinden sich in der gegenwärtigen europäischen und weltweiten Fusions- und Übernahmewelle französische Unternehmen aufgrund ihres geringen finanziellen Gewichts oft in einer schwachen Position gegenüber kapitalstarken ausländischen Gruppen. Der Kapitalismus à la française hat sich – unter dem Einfluss von Globalisierung und europäischer Integration, aber auch innerer Entwicklungen – grundlegend verändert und ist deutlich liberaler geworden. Dies bedeutet allerdings nicht automatisch eine Angleichung an das angelsächsische Modell des Marktkapitalismus. Im Gegenteil zeigt der Vergleich der Anpassungsprozesse der vergangenen Jahrzehnte in Frankreich, Deutschland und Großbritannien, dass jedes Land seinen eigenen Weg beschritten hat (SCHMIDT 2000). Der künftige Weg Frankreichs ist nicht vorherbestimmt; mehrere künftige Entwicklungspfade sind denkbar (BOYER 1996: 132ff.). Dabei steht zu vermuten, dass der Staat, der die französische Nachkriegsentwicklung so entscheidend geprägt hat, auch weiterhin eine wichtige Rolle spielen wird: Er behält weiterhin eine Schlüsselrolle als Garant des territorialen und sozialen Zusammenhalts, und sein Interventionsarsenal, wenngleich ausgedünnt, bleibt beträchtlich. Allerdings ergibt sich eine Reihe offener Fragen, die in einer in Frankreich außerordentlich lebhaften und kritischen Debatte artikuliert werden (STEINHILBER 2003; BEILECKE 1999): Wie können die zweifellos starken gesellschaftlichen Verwerfungen und Spaltungen aufgefangen werden, die der Strukturwandel der jüngsten Zeit ausgelöst hat? Wie kann eine neue Balance zwischen ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit und gesellschaftlichem Zusammenhalt gefunden werden? Wie steht es um die Chancen der Regionen, Regulierungsfunktionen zu _________________________________________________ 49

So wird das französische Mutterland aufgrund seiner annähernd sechseckigen Form auf der Landkarte gerne bezeichnet

153

Ökonomische Revolution

Offene Zukunft

übernehmen? Diese Fragen richten sich nicht nur an Staat und Politik, sondern auch an die wirtschaftlichen und sozialen Akteure. Die Suche nach einem neuen, tragfähigen Gleichgewicht zwischen Staat, Markt und Sozialpartnern in einem erneuerten Kapitalismus à la française ist bei weitem nicht abgeschlossen.

2.3 Staat und Wirtschaft 2.3.1 Die Tradition des Colbertismus Definition des Colbertismus

Frankreich gilt gemeinhin als Land mit einer langen Tradition staatlicher Eingriffe in die Wirtschaft, als Land des Interventionismus, des Dirigismus und der Planification. Der Colbertismus (nach Jean-Baptiste Colbert, 1619-1683, der unter König Ludwig XIV contrôleur général des finances, d. h. eine Art Finanzminister war) wird bis heute als Charakteristik der französischen Wirtschafts-, Industrie- und Außenhandelspolitik angesehen. Unter Colbertismus, der französischen Variante der Wirtschaftsdoktrin des Merkantilismus, versteht man eine Politik, deren oberstes Ziel die Hebung der Wirtschaftskraft und damit der politischen Macht eines Landes ist. Ihre Hauptelemente sind eine Außenwirtschaftspolitik, deren Ziel eine möglichst positive Handels- bzw. Zahlungsbilanz ist und die sich auch protektionistischer Maßnahmen bedient, sowie eine aktive staatliche Gewerbeförderungspolitik, die die produktiven Strukturen des Landes gegenüber anderen stärken will und in deren Rahmen der Staat auch selbst als Unternehmer tätig wird. Diese Tradition des Colbertismus lebt für viele Beobachter bis heute fort. In seiner Arbeit über die französische Wirtschaftskultur sieht Günther Ammon es als ein wesentliches Zeichen für das Nachwirken colbertistischer bzw. merkantilistischer Leitbilder, dass auch im heutigen Frankreich „...ökonomische Probleme unter bestimmten Bedingungen dem politischen Bereich zugeordnet und deshalb auch politisch gelöst werden. Ganz im Sinne der merkantilistischen Sichtweise werden wirtschaftliche Probleme auf der makroökonomischen Ebene aus einem politischen Blickwinkel betrachtet. Die wirtschaftlichen Schwierigkeiten der „nation“ werden also nur in politischen Kategorien wahrgenommen. Das wirtschaftspolitische Denken ist im Kern ein politisch-strategisches Denken.“ (AMMON 1989, 118f.; Hervorhebung im Original)

Für Ammon hat der Staat in Frankreich einen „sakralen Charakter“ und „ist Dreh- und Angelpunkt des französischen Wirtschaftslebens“ (AMMON 1989: 148). Auch französische Beobachter sehen ihr Wirtschaftssystem in der Tradition des Colbertismus und problematisieren die darin zum Ausdruck kommende allgegenwärtige Rolle des Staates, deren Spiegelung die unzureichende Ausbildung marktwirtschaftlicher Strukturen bildet. So nennt der Industrieexperte Elie Cohen die französische Industriepolitik im Bereich der Hochtechnologien einen „High-Tech-Colbertismus“ (COHEN 1992), und der Plankommissar Jean-Baptiste de Foucauld kritisiert den „Sozial-Colbertismus“, der das französische Wirtschaftsmodell seit 1945 gekennzeichnet habe: 154

„Es ist ein schwerfälliges Modell, aus einem Block, stark geprägt von Voluntarismus und Ideologie, das die Wirtschaft wie ein großes Arsenal betrachtet. Ein Modell, das sich eher der Wirklichkeit aufzwingen will, als sich ihr anzupassen (...). Ein in hohem Maße etatistisches und politisches Modell, das geradewegs aus der Planungsbewegung der Zwischenkriegszeit und des Widerstands stammt: es ist eine Wiederkehr der colbertistischen Tradition.“ (DE FOUCAULD 1988: 23).

In der Tat ist es bemerkenswert, in welch intensiver Weise die französische Nachkriegsentwicklung von staatlichen Impulsen und Steuerungen geprägt worden ist. Auch heute noch treten, im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft, die Unterschiede zwischen deutschen und französischen Konzeptionen offen zutage, wenn es beispielsweise um die Notwendigkeit einer europäischen Industriepolitik oder um die EG-Außenhandelspolitik geht. Aber die Betonung dieser colbertistischen Traditionslinien birgt die Gefahr in sich, den Wandel zu unterschätzen, dem die Rolle des Staates in der Wirtschaft auch in Frankreich unterworfen war und ist. Die besondere Rolle des Staates für den französischen Weg in die Moderne war und ist nicht ein für alle Male festgeschrieben; sie hat sich vielmehr in einer spezifischen historischen Konstellation Ende des Zweiten Weltkrieges herausgebildet (vgl. dazu im Folgenden Kapitel 2.3.2). Ein genauer Blick auf die staatliche Steuerung und Lenkung der französischen Nachkriegsmodernisierung zeigt überdies, dass zentrale Instrumente wie die Planification, der verstaatlichte Wirtschaftssektor oder die Industriepolitik in der Realität nicht immer so „dirigistisch“ und „planwirtschaftlich“ funktioniert haben, wie sie mancherorts dargestellt werden, und dass sich ihre Rolle im Verlauf der vergangenen Jahrzehnte stark verändert hat (vgl. dazu Kapitel 2.2.3). Schließlich hat sich in den 1980er Jahren, im Zuge der Verwirklichung des Europäischen Binnenmarktes, ein geradezu dramatischer Wandel vollzogen, der das Verhältnis zwischen Staat, Zivilgesellschaft und Wirtschaft auf eine neue Grundlage zu stellen beginnt (vgl. dazu Kapitel 2.3.4). 2.3.2 Modernisierung durch den Staat Die wirtschaftliche Rolle des Staates im 19./20. Jahrhundert bis 1945 war nicht ausgeprägt dirigistisch, sondern alles in allem von eher konservativer Zurückhaltung geprägt. Nur zögernd und allmählich wandelten sich im und nach dem Ersten Weltkrieg die Natur und der Umfang der staatlichen Interventionen und Regulierungen. Während in der Zwischenkriegszeit aus unterschiedlicher ideologischer Richtung neue Konzepte entstanden, die eine aktive, planerische Rolle des Staates im Wirtschaftsleben entwarfen, blieb die Praxis weitgehend zurückhaltend. Dies änderte sich grundlegend mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges. Schon die demütigende militärische Niederlage 1940 (als die Truppen der deutschen Wehrmacht die französische Armee innerhalb weniger Wochen überrannten) wurde von zahlreichen Beobachtern auch als Bankrott eines politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Systems aufgefasst, das den westeuropäischen Industrialisierungsprozess und Strukturwandel verschlafen hatte und dadurch in einen scheinbar hoffnungslosen Modernisierungsrückstand geraten war. 155

Tradition und Wandel

Die neuen Eliten, die nach der Befreiung 1944 die Schalthebel in Staat und Verwaltung übernommen hatten, waren der festen Überzeugung, dass die doppelte Aufgabe des wirtschaftlichen Wiederaufbaus und der nachholenden wirtschaftlich-sozialen Modernisierung der Impulse eines erneuerten, aktiven Staates bedürfe. Hinzu kam ein weit verbreitetes Misstrauen gegen ein Unternehmertum, das sich teilweise durch die Kollaboration mit dem Hitler-Regime diskreditiert hatte, dessen fortschrittsfeindlicher "Malthusianismus"50 für den Modernisierungsrückstand verantwortlich gemacht und dem eine Unfähigkeit zur Erneuerung vorgeworfen wurde. „Das neue Engagement des Staates als wirtschaftlicher Akteur ist zunächst eine Antwort auf dringende materielle Probleme ohne historisches Vorbild. Aber es ist gleichzeitig Ausdruck eines kulturellen Bruches: Die Erfahrung des Krieges hat den Blick der französischen Gesellschaft auf den Staat verändert. Zahlreiche Faktoren haben dazu beigetragen: der starke Antikapitalismus der Widerstandsbewegungen, der sich aus der Anklage ‚ökonomischer Feudalherrschaften‘ und der Verachtung für die disqualifizierten herrschenden Klassen speiste; das Verschwinden des Misstrauens der Linken gegenüber dem Staat als Unternehmer infolge der sozialen Reformen 1945-46; das Vordringen einer keynesianischen Sichtweise der Wirtschaft in den Rängen einer ganzen Generation junger Spitzenbeamter.“ (ROSANVALLON 1990: 243f.)

Eine neue modernistische Verwaltungselite

In einer solchen Situation wurde die Aufgabe der Modernisierung weitgehend in die Hände staatlicher Verantwortung gelegt. Der Staat schuf sich eine neue Wirtschaftsverwaltung und ein leistungsfähiges Instrument volkswirtschaftlicher Statistik und Gesamtrechnung. Zahlreiche spezialisierte öffentliche Institutionen zur Finanzierung von Investitionen und Infrastrukturen entstanden. Eine indikative Wirtschaftsplanung (Planification) koordinierte erfolgreich den Einsatz der knappen Finanzen für den Wiederaufbau. Mit den 1944-47 vorgenommenen Nationalisierungen entstand ein umfangreicher staatlicher Wirtschaftssektor im Bereich des Verkehrs, der Energie, teilweise der Industrie und vor allem im Banken- und Versicherungswesen. Schließlich wurde 1944-46 das moderne System der Sozialversicherung (Sécurité sociale) geschaffen. Insgesamt entstand so ein ansehnliches Arsenal staatlicher Wirtschaftslenkung und Steuerung. Träger und Betreiber dieser neuen Rolle des Staates als Impulsgeber für Wiederaufbau und Erneuerung war vor allem die Verwaltungselite, die das Leitmotiv einer notwendigen Modernisierung der Gesellschafts- und Wirtschaftsstrukturen, der Überwindung ihrer „Rückstände“ und „Archaismen“ propagierte und damit gleichzeitig ihren Führungsanspruch legitimierte. Diese „Modernisten“ und die von ihnen maßgeblich mitgeschaffenen neuen Administrationen haben sich (und damit den Staat) so zum maßgeblichen Initiator und Promotor der französischen Nachkriegsmodernisierung machen können. „Die französische Spezifizität des Verhältnisses des Staates zur Gesellschaft liegt zum großen Teil in dieser soziologischen Variable. Die Generation der hohen Beamten, die aus der Befreiung hervorgeht, fühlt sich in gewisser Weise über der als rückständig und archaisch beurteilten Gesellschaft, in einer Position des Führers und Pä_________________________________________________ 50

156

vgl. Fußnote 44.

dagogen. Die Gründung der ENA 1945 rechtfertigt diesen Anspruch. Dieses Merkmal ist es wohl, was Frankreich am grundlegendsten von den angelsächsischen Ländern unterscheidet: die antikapitalistische Ethik und die Weihe der hohen Beamten als zentrale Eliten haben sich vereint, um den Staat wieder neu zu legitimieren, der in der Zwischenkriegszeit stark angegriffen worden war.“ (ROSANVALLON 1990: 258; Hervorhebung im Original)

Die führende Rolle der Verwaltungs-Technokratie wurde zusätzlich dadurch verankert, dass sich mit dem französischen System der Elitenrekrutierung über die Grandes écoles eine enge Verschränkung der führenden Verwaltungs- und der Wirtschaftskräfte herausbildete, deren Ausbildungswege, Denk- und Karrieremuster einander ähnelten. Dieser Gründermythos und diese Grundmotivation einer kleinen, aber entscheidenden Gruppe von „Modernisten“ in Staat, Verwaltung, Medien und (später) Wirtschaft haben der französischen Nachkriegsmodernisierung durch den Staat für Jahrzehnte ihren Stempel aufgedrückt. Der letztlich erfolgreiche Sprung in die Moderne in den folgenden drei Nachkriegsjahrzehnten (den „dreißig glorreichen Jahren“ nach Jean Fourastié, vgl. FOURASTIÉ 1979) hat seinerseits dieses „etatistische“ Modernisierungsmodell in der französischen Öffentlichkeit zusätzlich legitimiert. So bildete sich in der Nachkriegszeit ein spezifisches, etatistisches Modell des Kapitalismus heraus, dessen wesentliche Elemente im Folgenden kurz beschrieben werden sollen. 1. Vor allem im Ausland ist die 1945 erfolgte Einrichtung einer indikativen Planung (Planification) häufig zum Inbegriff des französischen Weges einer gelenkten Wirtschaft geworden. Das Wort erinnert an Planwirtschaft, schwerfällige Bürokratie, Dirigismus. Dieses Missverständnis hat sich hartnäckig bis heute erhalten. Dabei ist das Gegenteil der Fall: Das 1945 geschaffene Plankommissariat (Commissariat général du Plan) war von Anfang an eine kleine, interministerielle Behörde, die direkt dem Regierungschef (später teilweise einem Ministerium) zugeordnet war und deren Hauptfunktion darin bestand, Tagespolitik und Ressortegoismus der einzelnen Ministerien zugunsten einer mittelfristig angelegten Gesamtstrategie zu überwinden – nicht durch schwerfällige bürokratische Verordnungen, sondern durch die Erstellung übergreifender Analysen und Prognosen als Entscheidungshilfe für die Politik sowie durch die Organisierung und Koordinierung von Arbeitsgruppen (Plankommissionen), in denen Vertreter der Ministerien, Wirtschaftsund Sozialexperten sowie Vertreter der Unternehmer-, Branchen- und Gewerkschaftsverbände zusammenarbeiten. Wirtschaftslenkung oder -planung im engeren Sinne hat eigentlich nur der erste Plan (1947-1953) betrieben, der den unmittelbaren Wiederaufbau nach dem Zweiten Weltkrieg erfolgreich mitgestaltete. Sein Initiator Jean Monnet konzentrierte die damals äußerst knappen Finanz- und Devisenressourcen auf sechs für den wirtschaftlichen Wiederaufbau unerlässliche Engpassbereiche (Energie, landwirtschaftliche Maschinen, Grundstoffe, Verkehr) und betrieb damit eine Art Investitionslenkung zugunsten von strategischen Schlüsselsektoren. Die Doppelaufgabe der französischen Wirtschafts- und Sozialpolitik nach 1945 (Wiederaufbau und Modernisierung; vgl. Kapitel 2.1.1.) kam auch in der Bezeichnung des 157

Die Planification

Bedeutungsverlust

Nationalisierungen nach 1945

Kontroverse Bilanz

Planes als „Modernisierungs- und Ausrüstungsplan“ (Plan de modernisation et d'équipement) zum Ausdruck; in den 1960er Jahren wurde er in „wirtschaftlicher und sozialer Entwicklungsplan“ (Plan de développement économique et social) umgetauft. Der weitgehende Erfolg des Monnet-Planes hat wesentlich zum Gründermythos der Planification beigetragen. Dies hat nicht verhindert, dass die folgenden Pläne nicht nur ihren Charakter als Steuerungs- und Planungsinstrument, sondern auch an Bedeutung verloren. Heute ist sie weit davon entfernt, die „brennende Verpflichtung“ aller Franzosen zu sein, wie dies General de Gaulle in den 1960er Jahren einmal formulierte. Das Plankommissariat existiert weiter als hochrangige Analyse- und Beratungsinstanz für die Politik, die in den vergangenen Jahren zahlreiche wegweisende Sachverständigenberichte zu Kernfragen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung veröffentlicht hat, aber es hat in letzter Zeit deutlich an Prestige eingebüßt. 2. Eines der „Markenzeichen“ der französischen Nachkriegsentwicklung und des Verhältnisses zwischen Staat und Wirtschaft stellte zweifellos die Existenz eines umfangreichen staatlichen Wirtschaftssektors dar. Der „secteur nationalisé“ im allgemeinen und einige seiner Flaggschiffe im besonderen – der Automobilkonzern Renault, die Energiegesellschaft EDF-GDF, der Flugzeugkonstrukteur Aérospatiale, die Atomenergieagentur CEA, um nur einige zu nennen – zählen bis heute zu den Symbolen einer erfolgreichen Modernisierung und Industrialisierung nach dem Zweiten Weltkrieg. Die erste große Verstaatlichungswelle 1945-48 war ebenso wie die Einführung der Planification ein weiterer Grundstein des französischen Weges, Wiederaufbau und Modernisierung nicht allein den Marktkräften und den Unternehmern zu überlassen, sondern als nationale Aufgabe aufzufassen, die der staatlichen Koordination und Lenkung bedarf. Die noch von der provisorischen Regierung General de Gaulles eingeleiteten Nationalisierungen (vgl. Tabelle 19) hatten im einzelnen unterschiedliche Motivationen: Zum Teil war die Verstaatlichung eine Sanktion für die Kollaboration mit dem deutschen Nazi-Regime (z. B. Renault); zum Teil betraf sie strategische Sektoren, die die Grundlage für den Wiederaufbau und die Entwicklung einer modernen Wirtschaftsstruktur bildeten (z. B. Gas- und Elektrizitätswirtschaft, Transport und Verkehr, Bergbau); der Banken- und Versicherungssektor wiederum galt zu Recht als unentbehrliches Instrument, um den unermesslichen Finanzierungsbedarf für den Wiederaufbau und die Errichtung moderner Infrastrukturen zu decken und die Finanzressourcen entsprechend den Erfordernissen in die als prioritär angesehenen Sektoren zu lenken. So entstand ein nationalisierter Sektor, der schon 1946 1,2 Millionen Beschäftigte umfasste und ein Viertel der industriellen Investitionen vornahm. Seine Rolle für die französische Nachkriegsentwicklung wird überwiegend positiv, teilweise aber auch kontrovers beurteilt. ƒ

158

Vor allem in den Grundlagensektoren, in denen die öffentlichen Unternehmen – wie in anderen Ländern auch – de facto eine Monopolstellung innehatten, hat der nationalisierte Sektor einen bedeutenden Beitrag zur Modernisierung der französischen Wirtschafts- und Industriestruktur geleistet. Im

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Bereich der Energieversorgung oder dem Schienenverkehr etwa haben sich die Unternehmen schnell aufgrund ihrer technologischen Qualität eine weltweit anerkannte Stellung sichern können. Desgleichen hat der öffentliche Banken- und Versicherungssektor als nützliches Relais der staatlichen Industrieförderung und der Modernisierung der öffentlichen Infrastrukturen (Verkehr, Energie, Städte- und Wohnungsbau, Kommunikation usw.) gedient und ihre Finanzierung gesichert. Dies hat die drei großen staatlichen Banken (BNP, Crédit Lyonnais, Société générale) nicht daran gehindert, wie andere private Geschäftsbanken zu expandieren und zu europaweit führenden Instituten zu werden. Der öffentliche Sektor hat eine wichtige sozialpolitische Rolle gespielt. Angesichts konflikt- und lückenhafter und wenig kontinuierlicher Tarifvertragsbeziehungen in der Privatwirtschaft kam dem Staat als „Unternehmer“ häufig eine Pilotfunktion im Bereich der Lohnverhandlungen, der Arbeitnehmer- und der Gewerkschaftsrechte zu. Neue Wege im Bereich der Entlohnungssysteme, der Arbeitsbedingungen, der sozialen Beziehungen wurden in öffentlichen Unternehmen gleichsam wie in einem sozialen Laboratorium erprobt und später auf dem Verhandlungs-, Gesetzes- oder Verordnungsweg auf die übrige Wirtschaft ausgedehnt.

Mit der weltweiten Wirtschaftskrise 1973 und dem Beginn der schwierigen Strukturanpassungen der Industrie begann eine neue Debatte über die Nationalisierungen. Sofort nach dem Machtwechsel 1981 verwirklichte die neue Linksregierung denn auch ein umfangreiches Nationalisierungsprogramm (1982), das neben den noch verbliebenen Privatbanken und den wichtigen Finanzholdings Suez und Paribas vor allem die wichtigsten Industriekonzerne des Landes einbezog: Usinor und Sacilor in der Eisen- und Stahlindustrie, Dassault und Matra in der Rüstungsindustrie, CGE, Thomson und CII-Honeywell Bull in der Elektronik- und Computerbranche, Rhône-Poulenc und Roussel-Uclaf in der Chemie, Pechiney in der Aluminium- und Saint-Gobain in der Glasherstellung (vgl. Tabelle 19). Der so erweiterte nationalisierte Sektor umfasste nunmehr fast den gesamten Bankensektor, den überwiegenden Teil der Versicherungen und in der Industrie 22 % der Beschäftigten, 29 % des Umsatzes und 53 % der Investitionen. Die Nationalisierungen wurden als notwendige und nützliche Maßnahme angesehen, um die industriellen Strukturen des Landes zu stärken und zu festigen, deren Schwächen durch die Krise seit 1973 offen gelegt worden waren und einer kurzfristig profitorientierten Politik der Privataktionäre angelastet wurden. Der so entstehende große öffentliche Wirtschaftssektor sollte „Speerspitze“ einer angestrebten ehrgeizigen Industriepolitik sein.

159

Zweite Nationalisierungswelle 1982

Tabelle 18: Die wichtigsten öffentlichen Unternehmen (2005)

Air France Areva DCN EDF France Télécom France Télévisions GDF GIAT La Poste SNCF SNECMA

Anteil des Staates in % (Januar 2005)

Wirtschaftszweig

18 95 100 100 42 100 100 100 100 100 40

Fluggesellschaft Nuklearindustrie Schiffbau Elektrizitätsversorgung Telekommunikation Fernsehen Erdgasversorgung Rüstungsindustrie Postdienstleistungen Schienenverkehr Luft- und Raumfahrt

Zahl der Beschäftigten (2003) 717.000 491.000 140.000 1.697.000 221.700 7.000 38.300 6.200 314.100 243.900 39.700

Quelle: BERNE/POGOREL 2005: 36. Reprivatisierungen ab 1986

Die Industriepolitik

Aber der nationalisierte Sektor konnte das ihm gesteckte Ziel, zentrales Instrument einer Stärkung der Industriestrukturen zu sein, nicht oder nur sehr unzureichend erfüllen. Die (den Erwartungen und Versprechungen entsprechend hohen) Enttäuschungen und Kritiken breiteten sich in den 1980er Jahren schnell aus, stellten erstmals das Prinzip der Nationalisierungen als solches massiv infrage und bereiteten damit den Boden für eine umfassende Reprivatisierungspolitik ab 1986 (siehe unten). Heute umfasst der nationalisierte Unternehmenssektor noch große Unternehmen vor allem in den öffentlichen Dienstleistungen (z. B. EDF, GDF, SNCF, France Télécom, La Poste), die insgesamt 1,1 Millionen Personen beschäftigen, das sind 5,2 % der französischen Erwerbstätigen (gegenüber 1,9 Millionen und 10,5 % im Jahre 1985; OFCE 2004: 65; vgl. auch Tabelle 18). 3. Ein dritter symbolträchtiger Bereich, in dem der französische Weg umfangreicher direkter Staatsinterventionen in der Wirtschaft zum Ausdruck kommt, ist die Industriepolitik. Darunter ist die Gesamtheit aller Maßnahmen zu verstehen, die a) die industrielle Entwicklung und das Industriewachstum allgemein fördern und b) die sektorale Struktur des Produktionsapparates aufgrund staatlicher Entwicklungsziele, z. B. durch gezielte Förderung bzw. Stützung bestimmter Branchen, zu beeinflussen versuchen. Angesichts der Ausgangslage Frankreichs 1945, in der der Entwicklungsrückstand auf dem Wege in die moderne Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft als Hauptproblem Frankreichs diagnostiziert wurde, wird verständlich, warum der Industriepolitik ein breiter Stellenwert für die Modernisierungsstrategie des Landes zukam.

160

Tabelle 19: Nationalisierungen und Privatisierungen wichtiger Unternehmen Nationalisierung vor 1945

Nationalisierung 1945 - 1970

Banken

Banque de France 1946 Crédit Lyonnais 1946 Société générale 1946 BNP 1946

Nationalisierung 1981 - 1982

CCF Paribas Suez Versicherungen

Verkehr, Kommunikation

Energie

AGF 1946 GAN 1946 UAP 1946 RATP 1945 SNCF 1945 Air France 1945/48

Privatisierung seit 1986

Crédit Lyonnais 1997 Société générale 1987 BNP 1993 CCF 1987 Paribas 1987 Suez 1987 AGF 1996 GAN 1998 UAP 1994

Air France 1998* France Télécom 1997* EDF 2005*

EDF 1946 GDF 1946 CEA 1946 Charbonnages de France 1946 Usinor-Sacilor

Industrie Elf-Aquitaine 1936

Usinor-Sacilor 1995 Elf-Aquitaine 199496 Aérospatiale1998 Renault 1994-96 SNECMA 1996 (Fusion mit Sagem 2004)

Aérospatiale 1941 Renault 1946 SNECMA 1946 CII 1966 SNIAS 1970 Bull Pechiney Thomson CGE Dassault Matra Rhône-Poulenc Saint-Gobain

Bull 1996* Pechiney 1995 Thomson 1996 CGE Alcatel 1987 Matra 1988 Rhône-Poulenc 1993 Saint-Gobain 1986

* Teilprivatisierung Quelle: Eigene Zusammenstellung.

161

Gaullistische Industriepolitik

Natürlich hat die Industriepolitik sich seit 1945 in ihren Zielsetzungen und Interventionsformen gewandelt. In der Wiederaufbauphase dominierte das Ziel, durch die gezielte Förderung von "Basissektoren" im Monnet-Plan die Grundlagen für eine spätere industrielle Expansion zu schaffen und den anderswo (USA, Deutschland) bereits beschrittenen Weg der Industrialisierung in beschleunigter Form nachzuholen: industrielles Wachstum, Modernisierung der Produktionsmethoden und Steigerung der Produktivität, Beschleunigung des sektoralen Strukturwandels durch Mechanisierung und Modernisierung der landwirtschaftlichen Produktion usw. In dieser Zeit spielten staatliche Investitionsprogramme und finanzierungen, zunächst direkt aus dem Staatshaushalt, in den 1950er Jahren zunehmend in Form der Mischfinanzierung und mit Hilfe der zahlreichen öffentlichen Kreditinstitute, eine große Rolle. Der in den 1950er Jahren starke Protektionismus sicherte die beginnende industrielle Entwicklung nach außen ab. Die eigentliche Hochphase der französischen Industriepolitik aber begann in der gaullistischen Ära in den 1960er Jahren, als die Entkolonisierung und die Öffnung der Wirtschaft aufgrund der EWG-Zollunion die Industrie unter erheblichen Modernisierungs- und Anpassungsdruck setzte. Angesichts dieser „industriellen Herausforderung“ entwickelte sich unter Präsident de Gaulle und seinem Premierminister (und späteren Präsidenten ab 1969) Georges Pompidou eine umfassende, in hohem Maße interventionistische Industriepolitik. Diese Politik bestand: ƒ ƒ

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162

in einer forcierten Wachstumspolitik, die vor allem die industrielle Expansion mit allen Mitteln fördern wollte; in einer Konzentrations- und Fusionsförderung, die den (in Frankreich noch wenig vorangeschrittenen) Zusammenschluss zu großen Konzernen erreichen wollte und als Ziel die Bildung von je ein bis zwei nationaler Branchenführern internationalem Zuschnitt anstrebte. Beim Zustandekommen solcher „Elefantenhochzeiten“, Umstrukturierungen und Neugruppierungen in den einzelnen Wirtschaftszweigen mischte der Staat kräftig mit, entweder durch Einsatz der öffentlichen Unternehmen oder durch steuerliche Anreize, Subventionen usw.; in einer Umlenkung staatlicher Mittel vom öffentlichen in den privaten Sektor, um die Investitionstätigkeit der Privatindustrie zu beschleunigen; in Branchen-Entwicklungsplänen, in denen der Staat in Absprache mit der betreffenden Industriebranche Finanzmittel zur Verfügung stellte, während sich die Unternehmen zur Erreichung bestimmter Entwicklungsziele verpflichteten: Beispiele dafür sind diverse Pläne für den Werkzeugmaschinenbau (plan machine-outil), für die Eisen- und Stahlindustrie (plan Ferry, 1966) oder für die Datenverarbeitung (plan calcul, 1966); im Versuch einer wirksamen Kontrolle ausländischer Direktinvestitionen, die verhindern sollte, dass wichtige, als „strategisch“ angesehene Branchen wie die Computerindustrie, der Rüstungssektor oder der Flugzeugbau unter ausländische Kapitalkontrolle gerieten; und vor allem in technisch-industriellen Großprojekten (grands projets), mit deren Hilfe bestimmte, technologisch anspruchsvolle Produkte unter staatlicher Führung und Koordinierung entwickelt wurden.

Besonders die Großprojekte sind der beste Ausdruck für die gaullistische Industriepolitik. Sie stellen zugleich eine originelle, in anderen Staaten in dieser Form nicht vorhandene Form des Zusammenwirkens von Staat, Forschungseinrichtungen und Großindustrie dar. Am Anfang jedes Projekts stand ein – zumeist vom Staat, oft mehr aus militärisch-politischen als aus ökonomischen Motiven definiertes – Entwicklungsziel, etwa das Überschallflugzeug „Concorde“. Unter der Projektführerschaft einer staatlichen Behörde oder Agentur wurde die Entwicklungsarbeit im Zusammenspiel zwischen staatlichen Forschungseinrichtungen und einem oder mehreren (staatlichen oder privaten) Großunternehmen in Auftrag gegeben und mit Hilfe mehrjähriger staatlicher Finanzprogramme finanziert. Wenn das Produkt serienreif war, sorgte der Staat, als Initiator und Koordinator der Projekte, durch öffentliche Aufträge und Exporthilfen für den Absatzmarkt. Beispiele für derart entwickelte Produkte bzw. Produktlinien sind in der Flugzeugindustrie die „Caravelle“ Ende der 1950er Jahre sowie die „Concorde“ und das europäische Großraumflugzeug „Airbus“ in den 1960er Jahren, in der Raumfahrt die „Ariane“-Rakete, in der Rüstungsindustrie diverse hochtechnologische Güter, in der Kernenergie die Entwicklung einer französischen Kernreaktorlinie, im Bereich des Schienentransports die Entwicklung der Regionalmetro RER in den 1960er und des Hochgeschwindigkeitszuges TGV in den 1970er Jahren, in der Telekommunikation die Entwicklung und Diffusion des Bildschirmtextsystems „Minitel“ sowie der Satelliten-Kommunikation. Dabei wird deutlich, dass die Politik der Großprojekte zunächst einer politisch-diplomatischen bzw. einer technologischen und erst in zweiter Linie einer kommerziellen Logik folgte, und dass sie zumeist in Sektoren angesiedelt war, in denen öffentliche Märkte dominieren. In einigen Fällen (Airbus, Ariane, Rüstungsprojekte) wurden die Projekte zumeist aus Kostengründen für Kooperationen mit anderen europäischen Partnern geöffnet. „High-Tech-Colbertismus“ nennt der französische Industrieexperte Elie Cohen diese Form der Hochzüchtung hochtechnologischer Produktion unter tatkräftiger Mitwirkung und Schutz des Staates (COHEN 1992). Die Politik der Großprojekte kann auf eine Reihe bemerkenswerter Erfolge verweisen: die europäische Trägerrakete Ariane, das europäische Großraumflugzeug Airbus, der Hochgeschwindigkeitszug TGV, das Bildschirmtextsystem „Minitel“ oder auch die Kernkrafttechnologie der Firma Framatome sind nur einige Beispiele dafür, dass sich mit Hilfe dieser Projekte international führende französische Produkte und Unternehmen herausgebildet haben und dass dieser französische Weg teilweise auch Vorbild für erfolgreiche europäische Initiativen geworden ist. In solchen Bereichen, in denen aufgrund immenser Entwicklungskosten und staatlich bestimmter Märkte eine privatwirtschaftliche Produktentwicklung kaum denkbar war, fand eine derartige staatlich koordinierte Projektpolitik ihre Rechtfertigung. Die Kehrseite des Erfolges sind die hohen Kosten, die zur Entwicklung solcher hochtechnologischen Projekte notwendig waren und die die öffentlichen Finanzen erheblich belasteten, in Zusammenhang mit der Neigung zu ökonomisch fragwürdigen Prestigeobjekten. Ein Beispiel dafür ist das in den 1960er Jahren entwickelte Überschallflugzeug Concorde, eine französisch-britische Koproduktion, die technologisch eine Meisterleistung, kommerziell aber ein 163

Industrielle Großprojekte

Fraglicher Beitrag zur Modernisierung

totaler Misserfolg war. Denn die Markt- oder Kundenorientierung spielte bei der überwiegenden Mehrzahl der Großprojekte wenn überhaupt nur eine untergeordnete Rolle. Auch der Beitrag der Großprojekte zur ökonomischen Modernisierung Frankreichs ist umstritten. Kritiker haben dieser Politik zu Recht vorwerfen können, dass sie Milliarden öffentlicher Gelder für einige wenige Projekte und einige wenige beteiligte Großunternehmen reservierte, darüber aber die notwendige breite Modernisierung der gesamten Wirtschaft vernachlässigte. Die Folgen für die Industriestruktur Frankreichs sind bis heute sichtbar: Diese ist besonders stark in Branchen und Produkten, bei denen der Staat oder staatliche Unternehmen als Käufer auftreten bzw. die Märkte beeinflussen (Rüstungsproduktion, Luft- und Raumfahrt, Schienenverkehr, Energie usw.), während wichtige marktorientierte Branchen wie der Maschinenbau und darüber hinaus weite Bereiche der mittelständischen Wirtschaft Schwächen aufweisen (vgl. dazu Kapitel 2.4.2). 2.3.3 Triebkräfte des Wandels

Interventionismus im permanenten Wandel

Internationaler Anpassungsdruck

Die französische Wirtschaftsentwicklung seit 1945 ist mehr als die deutsche oder englische durch ausgeprägte, vielfältige staatliche Interventionen gekennzeichnet, die wir am Beispiel der Planification, der Nationalisierungen und der Industriepolitik erläutert haben. Sie hat der französischen Wirtschaftsordnung den Ruf eingetragen, besonders dirigistisch bzw. colbertistisch zu sein. Dabei werden allerdings die teilweise dramatischen Veränderungen unterschlagen, die die Rolle des Staates in der französischen Wirtschaft durchlaufen hat. Eine Reihe von internen wie externen Faktoren war für diesen Strukturwandel verantwortlich. 1. Der staatliche Interventionismus war seit 1945 einem permanenten Wandel in dem Maße unterworfen, wie sich die ökonomischen Herausforderungen wandelten: Die Situation des Mangels und der Kriegszerstörungen sowie der immense Modernisierungsbedarf rechtfertigten 1945 massive, direkte staatliche Steuerungen und Anschubfinanzierungen, während nach Abschluss der ersten Wiederaufbauphase Anfang der 1950er Jahre, als sich die Märkte und der Wirtschaftskreislauf wieder herausgebildet hatten, indirektere Interventionsformen möglich wurden. Die Dekolonisierung, der Eintritt in die EWG-Zollunion und der damit beginnende internationale Konkurrenzdruck stellten für Frankreich eine neue industrielle Herausforderung dar, die die vielfach noch zerbrechliche französische Produktionsstruktur zu zerreißen drohten; insofern hatte der gaullistische Weg einer colbertistischen, umfassenden Industrieförderung seine – wenngleich umstrittene – Logik. Die weltweite Krise der 1970er Jahre und die inzwischen weit vorangeschrittene Internationalisierung der Wirtschaft (vgl. Kapitel 2.4) wiederum stellten die Industrie vor neue, drastische Anpassungsprobleme. Allgemein gesprochen hatten die erfolgte Modernisierung und die wachsende Komplexität der Wirtschaft seit 1945 immer differenziertere oder gar neue Antworten des Staates erfordert. 2. Ein starker Wandlungsdruck auf den Staatsinterventionismus ging ab 1958 von der zunehmenden europäischen Einbindung und internationalen Verflechtung der französischen Wirtschaft aus (vgl. dazu Kapitel 2.4.5). Einerseits 164

war die internationale Konkurrenz, der sich die Industrie mit der schrittweisen Verwirklichung der EWG-Zollunion ausgesetzt sah, Anlass zu der beschriebenen intensiven Industriepolitik der 1960er Jahre – eine in gewisser Weise notwendige Politik zur Stärkung der Industriestruktur und der Wettbewerbsfähigkeit. Auch später schufen die fortschreitende EG-Integration und die sich später vertiefende Internationalisierung der französischen Wirtschaft – d. h. die Intensivierung der Außenhandels- und Auslandsinvestitionsströme und die Herausbildung von transnationalen Konzernen – wiederholt Anpassungsprobleme und erforderten staatliches Handeln. Auf der anderen Seite haben Europäisierung und Internationalisierung den Handlungsspielraum für nationalstaatliche Politik immer stärker eingeschränkt. So ist die Agrar- und Außenhandelspolitik längst in die Kompetenz der EG übergegangen. Im Zuge der Verwirklichung des EG-Binnenmarktes mussten ab 1985 Hunderte von nationalstaatlichen Regelungen des Wirtschaftslebens abgeschafft bzw. auf die Erfordernisse des Binnenmarkts umgestellt werden. Das 1979 eingeführte Europäische Währungssystem (EWS) zwang die teilnehmenden Staaten immer stärker in die Disziplin und die 1999 eingeführte Wirtschaftsund Währungsunion schränkte den Spielraum der nationalen Staaten weiter ein: Wachstums-, Haushalts-, Geld- und Währungspolitik müssen sich gemeinsamen Spielregeln unterwerfen. Der überwiegend liberale Charakter der EG-Integration, vor allem des EGBinnenmarktes, hat seit den 1980er Jahren die Liberalisierung der französischen Wirtschaft vorangetrieben und die erwähnte marktwirtschaftliche Wende der Wirtschaftspolitik durchzusetzen geholfen. Französische Wirtschaftspolitik, ebenso wie die ihrer Nachbarn, ist heute in ein umfassendes europäisches Regelwerk überwiegend liberalen Charakters eingebunden, das sie beachten muss. 3. Die Erfahrungen der weltweiten Wirtschaftskrise ab 1973/74 und der unterschiedlichen politischen Lösungsversuche unter Giscard d’Estaing und Mitterrand haben ihrerseits dazu beigetragen, das Interventionsmodell der 1960er Jahre in Frage zu stellen. Dies vor allem deshalb, weil mittlerweile die Krise auch als Zeichen für die Erschöpfung des Wachstumsmodells angesehen wird, das die westliche Welt in den ersten drei Nachkriegsjahrzehnten geprägt hat. Die früher dominierende standardisierte Massenproduktion wird zunehmend abgelöst von neuen Produktionskonzepten, in denen Spezialisierung und Flexibilisierung der Produktion, intelligente, kundengerechte Problemlösungen, „tertiäre“ Tätigkeiten (Beratung, Forschung und Entwicklung, Marketing) immer mehr Bedeutung erhalten. Die Faktoren, die über die Wettbewerbsfähigkeit eines Unternehmens, einer Branche bzw. eines Wirtschaftsraumes entscheiden, werden komplexer: die früher dominierenden Faktoren der Lohn- und Produktionskosten werden durch qualitative Faktoren ersetzt und erfordern zunehmend eine „globale“ Strategie seitens der Unternehmen und der Politik. Lokale Vernetzungen und Partnerschaften zwischen Unternehmen, Forschungs- und Ausbildungsstätten oder die Qualität regionaler Wirtschaftsräume gewinnen an Gewicht. Dies gilt umso mehr in der Perspektive einer wissensbasierten Ökonomie, also einer Wirtschaftsstruktur, die in einem hohen Maße von der Fähigkeit ihrer Akteure abhängt, sich neues Wissen innerhalb kürzester Zeit aneignen zu können, d. h. von ihrer Qualifikation, ihrer Lern- und ihrer Innovationsfähigkeit. Damit geht auch ein Wandel der 165

Erschöpfung des Wachstumsmodells

Standortwettbewerb in der Globalisierung

vorrangigen Aufgaben des Staates einher: Bildungs-, Ausbildungs- und Forschungspolitik gewinnen an Bedeutung, ebenso die Fähigkeit der öffentlichen und privaten Akteure, modernes Wissensmanagement zu betreiben und Innovationsprozesse durch Vernetzung zu fördern. Dies erfordert einen partnerschaftlichen Staat mit erneuerten Aktionsformen. Denn in der ungenügenden Fähigkeit, die kollektive Dimension der Innovation zu fördern, liegt eines der Probleme Frankreichs auf dem Weg zur Wissensgesellschaft (CGP 2002: 6). 4. Im Zuge der Globalisierung hat sich der internationale Standortwettbewerb intensiviert: Es konkurrieren nicht mehr nur Unternehmen, sondern ganze (nationale oder regionale) Wirtschaftsstandorte miteinander (vgl. dazu Kapitel 2.4.3). Zudem verändern sich die Faktoren der Wettbewerbsfähigkeit und erfordern neue Formen staatlichen Handelns, wie dies ein Bericht des Plankommissariats zum Ausdruck bringt: „Die verschiedenen Faktoren einer Konkurrenz, die sich an der Schaffung realen Wohlstands orientiert, bestehen aus der Errichtung von Normen, der Herstellung dauerhafter Beziehungen zwischen den ökonomischen Akteuren, der permanenten Innovation, der Befriedigung der Konsumenten und verschiedenen Nutzer, der Qualität der Arbeitskräfte, ihrer Mobilität und ihrer Ausbildung, ferner aus dem Niveau und der Angemessenheit kollektiver Investitionen und Infrastrukturen, der Schaffung von Strukturen kollektiver Verhandlungen und politischer Debatten, in denen der Interessenkonflikt in konstruktiver Weise organisiert ist, um das Gemeinwohl zu erreichen. In diesem Sinne ist ohne Zweifel eine grundlegende Erneuerung der öffentlichen Politiken – sowohl ihrer Konzepte als auch ihrer Implementierung – notwendig (…). Das Problem ist also nicht so sehr die geschwächte Macht des Staates, sondern die mangelnde konzeptionelle und praktische Anpassung der Politiken, die er durchführt.“ (CGP 1999:241).

Umbau des staatlichen Interventionismus

Alle diese Entwicklungen, die hier nur angedeutet werden können, haben dazu beigetragen, dass die Beziehungen zwischen Staat und Wirtschaft sich schrittweise verändert haben. Diese Veränderungen beinhalten nicht unbedingt einen Abbau, auf jeden Fall aber einen Umbau staatlicher Aktivitäten im Wirtschaftsleben: ƒ ƒ ƒ

166

eine stärkere Hinwendung zu qualitativen Reformen zur Verbesserung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, z. B. die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung oder die Reform der beruflichen Ausbildung; mehr dezentrale Kompetenzen für die Gebietskörperschaften, um regionale Wirtschaftspotentiale freisetzen und besser fördern zu können; stärker partnerschaftliche, kooperative Beziehungen zwischen Staat, Gebietskörperschaften, Unternehmen, Wirtschaftsverbänden, Forschungs- und Bildungseinrichtungen.

2.3.4 Vom dirigistischen zum regulierenden Staat? War ein Großteil der Wirtschaft und auch der Unternehmen 40 Jahre lang wesentlich durch die allgegenwärtige, dirigistische staatliche Modernisierungspolitik geformt worden, so haben die Privatisierungen seit 1986 sowie die Globalisierung und die liberalen Marktregeln des EU-Binnenmarktes eine neue Situation geschaffen. Die großen Unternehmen haben sich gewissermaßen „emanzipiert“, sind weltweit tätig und setzen ihre eigene, privatwirtschaftliche Logik durch. Der allumfassende Zentralstaat, der gleichzeitig als Unternehmer, Regelsetzer, oberster Kontrolleur und Financier auftrat und auch für die Tarifbeziehungen der Sozialpartner unentbehrlich war, sieht sich einem weit reichenden Veränderungsdruck ausgesetzt. Dabei geht es zunächst um den Umfang des Staates im Wirtschaftsleben. Schon aus finanziellen Gründen erscheint eine gewisse Verschlankung des öffentlichen Sektors unausweichlich – dies auch, weil sein Gewicht im Gegensatz zu den Nachbarländern in den vergangenen Jahrzehnten ständig gestiegen ist. Was den Anteil der öffentlichen Ausgaben am Bruttoinlandsprodukt betrifft, so ist er von 34,6 % (1960) über 46,6 % (1980) auf 54,3 % (2003) gestiegen. Im Vergleich dazu blieb die Staatsquote in Deutschland von 1980 (47,9 %) bis 2002 (48,6 %) nahezu konstant. Nur Dänemark und Schweden verzeichnen in Europa ein noch höheres Gewicht des Staates im Wirtschaftsleben als Frankreich (OFCE 2004: 33). Ähnliches gilt für die Rolle des öffentlichen Sektors für die Beschäftigung. 4,7 Millionen Beschäftigte zählt der öffentliche Dienst in Staat und Gebietskörperschaften heute; dazu kommen 1,1 Millionen Beschäftigte in öffentlichen Unternehmen sowie die Angestellten der Sozialversicherungsträger. 21,6 % aller französischen Beschäftigten sind damit im öffentlichen Sektor tätig gegenüber 10,5 % in Deutschland und 14,7 % im OECD-Durchschnitt (OFCE 2004: 35). Allerdings werden in den nächsten acht Jahren 40 Prozent der staatlichen Beamten altersbedingt ausscheiden, und die Regierung will diesen Umstand nutzen und nicht jede der frei gewordenen Stellen wieder besetzen. Wichtiger noch erscheint indessen die Frage nach der Anpassung der staatlichen Strukturen an die gewandelten Aufgaben des Staates. Viele der bisherigen Funktionen haben an Bedeutung verloren oder sind schlicht verschwunden. Die Tage des Staates als Unternehmer sind – bis auf wenige Ausnahmen – gezählt, ebenso wie die Periode der staatlich gesteuerten und finanzierten Entwicklung ganzer Sektoren („High-tech-Colbertismus“). Die massive sektorale Industriepolitik durch öffentliche Subventionen ebenso wie staatliches „Doping“ gefährdeter Unternehmen steht heute unter strenger Kontrolle der Brüsseler Wettbewerbsbehörden. Die Möglichkeiten, eine aktive Konjunkturpolitik zu betreiben, sind begrenzt durch die enge internationale Wirtschaftsverflechtung, den europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt und die Abwanderung der geld- und währungspolitischen Kompetenzen nach Brüssel (bzw. nach Frankfurt zur Europäischen Zentralbank). Vieles, was früher Gegenstand politischer Entscheidung war, ist heute dem politischen Einfluss zunehmend entzogen: Es gibt mehr unabhängige Instanzen (wie die EZB in der Geld- und Zinspolitik) oder Regulierungsbehörden (etwa für den Energiemarkt oder die Telekommunikation), die

167

Wirtschaftliches Gewicht des Staates

Gewandelte Aufgaben

Regulierender Staat

Entscheidungen treffen können, oder auch Automatismen und Regeln, die sich dem direkten politischen Zugriff entziehen. Dagegen hat die Rolle der öffentlichen Hand als „Regulierungsstaat“ an Bedeutung gewonnen. Dieser „kümmert sich nicht mehr [...] um die Umverteilung oder die großen Felder der Sozialpolitik, sondern handelt durch Regelsetzung, um die Unvollkommenheiten des Marktes zu beseitigen“ (LE GALÈS 2004: 57). Entgegen der nach 1945 jahrzehntelang praktizierten direkten Einmischung des Staates in das Wirtschaftsleben kommt dem regulierenden Staat die Funktion zu, durch Schaffung eines Regelsystems die Funktionsweise der Märkte im öffentlichen Interesse zu beeinflussen: „Die Ambition der Regulierung (...) besteht also darin, Regeln zu definieren und die Institutionen zu schaffen, die man braucht, um die Märkte in den Dienst der kollektiven Ziele zu stellen oder wenigstens dafür zu sorgen, dass sie diesen Zielen nicht entgegenwirken. Es geht also nicht darum, (die Märkte) zu bekämpfen, einzuengen oder sie zu unterwerfen, sondern sie in gewisser Weise zu zähmen.“ (PISANI-FERRY 2001: 240).

Beispiel öffentliche Dienstleistungen

Darin kommt ein Ansatz der Wirtschaftspolitik zum Ausdruck, der die öffentlichen Ziele nicht gegen den Markt zu erreichen sucht, wie dies in Frankreich seit 1944 häufig der Fall war, sondern mit ihm: unter Nutzung des Marktes als Instrument (PISANI-FERRY 2001: 248). Die darin zum Ausdruck kommende Abkehr von einem dirigistischen Staat ist in Frankreich allerdings alles andere als selbstverständlich. Ein Beispiel für den regulierenden Staat ist die – wenngleich langwierige und schwierige – Neuorientierung im Bereich der services publics. Der Bereich der öffentlichen Dienstleistungen (Energieversorgung, öffentlicher Verkehr, Kommunikation usw.) wurde in Frankreich nach 1945 von großen staatlichen Monopolunternehmen wahrgenommen. Der öffentliche Charakter ihrer Tätigkeit verlieh dabei den entsprechenden Unternehmen eine besondere Weihe, die mit der vorherrschenden Verantwortung des Staates und seiner Verwaltung für die nationale Kohäsion verbunden war. Dementsprechend wurden sie den Marktgesetzen und dem Wettbewerbsdruck selbstverständlich entzogen; dementsprechend fielen alle Bereiche des öffentlichen Sektors, gleich ob sie im öffentlichen Sektor oder im Wettbewerbssektor angesiedelt sind, unter das Verwaltungs- und nicht etwa unter das Handelsrecht. Seit die staatlichen Monopolbetriebe des service public im Zuge der EUweiten Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungen unter dem Zwang der Öffnung zum Wettbewerb stehen, überlässt sie der Staat zunehmend dem Wettbewerb. Durch klare Vorgaben und eine entsprechende Marktordnung und – kontrolle soll garantiert werden, dass die Ziele (gleicher Zugang aller Bürger im gesamten Land zu den elementaren Dienstleistungen zu angemessenen Preisen) erreicht werden. Die Überwachung und Kontrolle wird von Regulierungsbehörden wahrgenommen, die in den vergangenen Jahren entstanden sind: im Bereich der audiovisuellen Medien (CSA: Conseil supérieur de l’audiovisuel, 1989), der Finanzmärkte (AMF: Autorité des marchés financiers, 2003), der Telekommunikation (ART: Autorité de régulation des télécommunications, 1997) und der Energie (CRE: Commission de régulation de l’énergie, 2000). Die beiden letzt168

genannten Behörden überwachen den Wettbewerb in den liberalisierten Dienstleistungssektoren und die Einhaltung der gemeinwirtschaftlichen Ziele durch die Unternehmen. Dabei sind die Behörden unabhängig von politischer Einflussnahme. „Die Regulierung führt nicht notwendigerweise zu einem Rückzug der öffentlichen Hand aus Bereichen, die sowohl zur Wettbewerbsfähigkeit als auch zum sozialen Zusammenhalt des Landes beitragen. Sie ist so konzipiert, dass sie die Qualität der öffentlichen Dienstleistungen in einem wettbewerblichen Umfeld gewährleisten soll. Nach einigen tastenden Schritten, vor allem im Bereich der Telekommunikation (...) wird heute die Qualität der Regulierung anerkannt, was ihre Unabhängigkeit und ihre Sorge um die Verbraucherinteressen betrifft. In der Zukunft dürfte die Regulierung sich auf europäischer Ebene entwickeln, weil die Mehrheit der Unternehmen über ihre nationalen Grenzen hinaus tätig ist.“ (FERRANDON 2004: 91)

Auch die Struktur- und Industriepolitik ist nicht obsolet geworden, sondern erlebt als Standortpolitik eine neue Renaissance. Diese trägt der Tatsache Rechnung, dass der internationale Wettbewerb zum Standort-Wettbewerb mutiert ist, in dem Faktoren wie die Qualität der Infrastrukturen und der Forschungs- und Bildungseinrichtungen, die Innovationsfähigkeit und die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltungen eine wachsende Rolle spielen. Dementsprechend ist seit geraumer Zeit das Konzept der „systemischen“ Wettbewerbsfähigkeit (compétitivité globale) entwickelt worden. Dieses Konzept zielt auf die Innovationsund Anpassungsfähigkeit der Unternehmen, die Qualität ihrer Produkte, die Qualifizierung und Motivation ihrer Beschäftigten und die Ausdifferenzierung ihrer Angebotspalette. Es rückt mithin vor allem die Organisation des Produktionsapparates, die Qualität des Unternehmensnetzes sowie die Verzahnung mit anderen gesellschaftlichen Subsystemen (Bildungssystem, Forschungseinrichtungen, Staat/Gebietskörperschaften) ins Blickfeld und fordert folgerichtig auch eine Veränderung der staatlichen Interventionsformen. All dies erfordert einen Staat, der weiterhin seine Rolle als Garant des sozialen und nationalen Zusammenhalts sowie stabiler Rahmenbedingungen spielt und die notwendigen Infrastrukturen bereithält. Daneben muss der Staat aber stärker partnerschaftliche Beziehungen zu den Regionen sowie den wirtschaftlichen und sozialen Akteuren entwickeln. Dies erfordert eine grundlegende Erneuerung der öffentlichen Politiken. Die wichtigsten Themen in diesem Zusammenhang sind: ƒ ƒ

ƒ

die Förderung neuer Kooperationsformen und Netzwerkbildungen zwischen Unternehmen sowie die Entwicklung von „Wettbewerbspolen“; eine neue Priorität für die Forschungs- und Innovationspolitik, die zudem stärker als bisher auf Klein- und Mittelunternehmen, auf neue Unternehmensgründungen sowie auf Innovationspartnerschaften und -netzwerke setzt; ein neues Gewicht der Regionen und ihrer Fähigkeit, eine eigenständige, langfristig angelegte regionale Entwicklungspolitik zu betreiben (CGP 1992; COLLETIS/LEVET 1997; DATAR 2004; BLANC 2004).

169

Von der Industriezur Standortpolitik

Umbau des Staates

Ein neues Gleichgewicht Staat-Wirtschaft?

Der Umbau des Staates, um seine gewandelten Aufgaben erfüllen zu können, steht seit Ende der 1980er Jahre auf der politischen Tagesordnung. Die 1989 vom damaligen Premierminister Michel Rocard angestoßene Staats- und Verwaltungsreform geht davon aus, dass der Staat (z. B. über die Qualität und Effizienz seiner Verwaltung, der Infrastrukturpolitik im Bereich der Bildung, der Forschung, des Verkehrs und der Kommunikation) selbst ein wichtiger Faktor der ökonomischen Wettbewerbsfähigkeit geworden ist, und dass die staatliche Verwaltung ihre Funktionsweise grundlegend ändern müsse. Die Leistungsfähigkeit der Verwaltung soll ebenso gesteigert werden wie die Qualität ihrer Dienstleistungen; die Beamten sollen besser qualifiziert und motiviert werden; die dezentrale Entscheidungsautonomie soll ausgeweitet werden. Die staatlichen Verwaltungsstellen sollen sich in eine neue, stärker partnerschaftlich-kooperative Rolle gegenüber der Wirtschaft einüben. Allerdings stellt der hier proklamierte gründliche Umbau der staatlichen Verwaltungslogik eine schwierige Reform dar, die in zahlreiche tradierte Interessen und Gewohnheiten eingreift und allenfalls mittelfristig Erfolg versprechen kann (FAUROUX/SPITZ 2000). Die Suche nach einem neuen Gleichgewicht zwischen Staat und Wirtschaft in Frankreich ist nicht abgeschlossen. Sie wird dadurch erschwert, dass es mit dem einfachen Abbau staatlicher Interventionen nicht getan ist. Vielmehr stellt sich jetzt die Frage, was denn an die Stelle der nunmehr entfallenden staatlichen Steuerungen und Regulierungen treten soll. Die Verbände, jene organisierten Kräfte der Zivilgesellschaft, auf deren Fähigkeit zur Selbstregulierung gebaut werden könnte, sind in Frankreich eher schwach entwickelt (vgl. Kapitel 1.2.3). Dementsprechend sind die etwa in der Bundesrepublik zu beobachtenden Formen neokorporatistischer Interessenvermittlung und Mitwirkung gesellschaftlicher Verbände in Frankreich weit weniger ausgeprägt. Die Zersplitterung und dramatische Mitgliederkrise der Gewerkschaften (vgl. Kapitel 3.4.1), die großen Lücken in den Tarifbeziehungen (vgl. Kapitel 3.5), das nur zögernde Engagement der Unternehmen in der beruflichen Bildung sowie die nur schwach ausgebildeten Partnerschafts- und Kooperationsstrukturen zwischen den Unternehmen (Industrie und Handel, Industrie und Banken, Produzenten und Zulieferer; Unternehmen und Ausbildung/Forschung) sind Beispiele dafür, dass der Rückzug des Staates in vielen Bereichen Lücken reißt, von denen unklar ist, wie (und durch wen) sie ausgefüllt werden können. Angesichts dieser Widersprüche muss offen bleiben, wie weit die marktwirtschaftliche Reform der französischen Wirtschaftsordnung gehen kann – und welche Regulierungsformen sich im Dreieck Staat, Markt und Zivilgesellschaft herausbilden werden.

2.4 Außenwirtschaftliche Verflechtung 2.4.1 Die späte Öffnung der französischen Wirtschaft In Kapitel 2.1. ist bereits darauf hingewiesen worden, dass sich der Wiederaufbau und die erste Phase der Nachkriegsmodernisierung in Frankreich in den 1950er Jahren unter dem Schutzmantel einer relativ geschlossenen Wirtschaft 170

vollzogen hat. Weite Teile der Wirtschaft waren protektionistisch eingestellt, und hohe Zollmauern schützten die sich entwickelnde Industrie vor der Auslandskonkurrenz. Die Außenhandelsverflechtung, gemessen am Anteil der Ein- bzw. Ausfuhren am Bruttosozialprodukt, entwickelte sich im Vergleich zur Bundesrepublik nur langsam (vgl. Tabelle 20). Zudem war der Außenhandel Frankreichs in den 1950er Jahren noch weitgehend vom Kolonialreich geprägt: So gingen bis 1958 noch mehr französische Exporte in die geschützten Kolonialmärkte der Franc-Zone (1958: 37,5 %) als in die europäischen Nachbarländer (27,2 % in die Partnerländer der EWG). Die Öffnung der französischen Wirtschaft, ihre volle Eingliederung in die internationalen Handelsbeziehungen, erfolgte mit Gründung der EWG und dem ab 1959 begonnenen schrittweisen Abbau der Handelszölle zwischen den damals sechs EWG-Mitgliedstaaten. Damit setzten eine Intensivierung der Handelsströme und eine deutliche Zunahme der Handelsabhängigkeit der französischen Wirtschaft ein. Das Ausmaß der gewachsenen Außenverflechtung wird an folgenden Zahlen deutlich: Zwischen 1950 und dem Ende der 1980er Jahre hat sich die französische Wirtschaftsleistung real etwa vervierfacht, während sich der Außenhandel Frankreichs im gleichen Zeitraum verzehnfacht hat51. Gleichzeitig hat eine Umlenkung der Handelsströme stattgefunden: Der Anteil der Franc-Zone, also der früheren Kolonien, an den französischen Exporten sank rapide von 37,5 % (1958) auf ganze 10 % (1972), während sich gleichzeitig das Gewicht der EWG als Absatzmarkt für französische Exporte von 27,2 % (1958, EWG der Sechs) auf 56 % (1972, EG der Zwölf) steigerte. Darin spiegeln sich zum einen die Wirkungen der Marktintegration in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, zum anderen die 1962 abgeschlossene Entkolonisierung wider. Darüber hinaus aber kommen darin zwei langfristig wirkende Trends zum Ausdruck: die Erfolge der industriellen Modernisierung Frankreichs und die wachsende Bedeutung des Handels zwischen den hoch industrialisierten Staaten innerhalb des Welthandels. Anfang der 1950er Jahre noch wickelte Frankreich nur etwa 40 % seines Außenhandels mit Industriestaaten ab; ab Anfang der 1970er Jahres waren es gut 70 %, 1991 gar 80 %. Die internationale Kapitalverflechtung der französischen Wirtschaft verlief zunächst ähnlich verhalten. Erst mit Gründung der EWG drängte zunehmend US-amerikanisches, später auch japanisches Kapital in das Land, dessen Wirtschaft noch mitten in der Modernisierung steckte und sich als durchlässig für ausländische Investoren erwies. Die gaullistische Politik der 1960er Jahre versuchte demgegenüber, die Beherrschung wichtiger, als „strategisch“ angesehener Sektoren durch ausländische Firmen zu verhindern. In jener Zeit entstanden durch staatlich geförderte Zusammenschlüsse große Unternehmensgruppen wie Saint-Gobain-Pont-à-Mousson, Péchiney-Ugine Kuhlmann und BSN-Gervais Danone, die als nationale champions die notwendigen Dimensionen erreichen sollten, um es mit den deutschen und britischen Konzernen aufnehmen zu können. Diese Großunternehmen wurden ermuntert, ihre traditionelle Binnenmarktorientierung aufzugeben und internationale Märkte _________________________________________________ 51

Die folgende Darstellung ist angelehnt an COLLETIS/UTERWEDDE 2005.

171

Späte Öffnung der Wirtschaft

zu erobern. Im Zuge dieser Entwicklung stieg der Anteil der Exporte bzw. Importe am Bruttoinlandsprodukt rapide (vgl. Tabelle 20). „Damit hat sich die außenwirtschaftliche Öffnung Frankreichs nicht nur erheblich intensiviert, sondern auch grundlegend gewandelt. Die ‚autozentrierte‘ französische Wirtschaft der ersten beiden Nachkriegsjahrzehnte machte einer offenen, ja ‚extrovertierten‘ Wirtschaft Platz. Mit diesem Begriff wird eine außenwirtschaftliche Öffnung umschrieben, die sich nicht mehr bändigen lässt und durch eine schwindende Kohärenz der Produktionsstruktur gekennzeichnet ist, weil eine Reihe von Branchen geschwächt oder ganz aufgegeben wird. Das Profil der französischen Wirtschaft ist seit Ende der 1960er Jahre nicht – wie bei deutschen oder japanischen Konzernen – auf die Verstärkung von Wettbewerbspolen ausgerichtet. Im Gegenteil haben die Unternehmen eine Strategie verfolgt, die sich auf die Eroberung profitabler Marktnischen innerhalb der Branchen konzentrierte. Da diese Strategie die Aufgabe wesentlicher strukturbestimmender Branchen wie den Maschinen- bzw. Werkzeugmaschinenbau zur Folge hatte, war sie wenig geeignet, die Verbreitung von Innovationen und die Entwicklung von Unternehmensnetzwerken zu fördern. Darüber hinaus verfolgten die großen Industrieunternehmen gegenüber ihren Zulieferern eine Politik des Preisdrucks, die nicht zum Aufbau längerfristiger Partnerschaften führen konnte. So waren die 1970er Jahre durch eine deutliche Verarmung des industriellen Unternehmensnetzes gekennzeichnet, vor allem was die Beziehungen zwischen Großunternehmen und mittelständischen Firmen betrifft.“ (COLLETIS/UTERWEDDE 2005: 210)

Tabelle 20: Außenhandelsverflechtung Frankreichs 1950-2002 Importquote* Exportquote*

1950

1960

1970

1980

1990

2002

10,6 10,6

10,2 11,2

12,8 12,0

18,9 17,3

22,7 22,6

25,0 27,1

*Importe bzw. Exporte in Prozent des Bruttoinlandsproduktes. Quelle: COLLETIS/UTERWEDDE 2005: 210 (nach Centre Français du Commerce extérieur/INSEE, Tableaux de l’économie française, diverse Jahrgänge). Wirtschaftspolitische Zielkonflikte

Aber nicht nur die veränderten weltweiten Rahmenbedingungen setzten zahlreiche Industriezweige unter erheblichen Konkurrenzdruck (STOFFAES 1978); auch das 1979 eingeführte Europäische Währungssystem (EWS) verstärkte den Anpassungsdruck auf die französische Wirtschaftspolitik. Die Zielkonflikte zwischen außenwirtschaftlichen bzw. europäischen Zwängen und nationalen industrie-, wachstums- und beschäftigungspolitischen Präferenzen kulminierten 1982/ 83, als zwei notwendige Wechselkursanpassungen des Franc im Rahmen des EWS die damalige sozialistische Regierung vor die Wahl stellten, entweder die EWS-Zwänge zu akzeptieren und ihre Wirtschaftspolitik zu ändern oder aber ihre nationale Wirtschaftspolitik beizubehalten und das EWS zu verlassen (was die Gefahr einer generellen Isolierung Frankreichs im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft nach sich gezogen hätte). Staatspräsident François Mitterrand entschied sich für Europa, und in den folgenden Jahren wurde eine durchgreifende Änderung der Wirtschaftspolitik eingeleitet: eine auf die Stabilität des Franc im EWS abzielende, damit auch stabilitätsorientierte makroökonomische Politik nach deutschem Vorbild; ein schrittweiser Verzicht auf industriepolitischen sektoralen Protektionismus; schließlich – unter dem Einfluss der Einheitlichen 172

Europäischen Akte von 1985 – die schrittweise Öffnung bisher geschützter Wirtschaftsbereiche, insbesondere die vollständige Liberalisierung des grenzüberschreitenden Kapitalverkehrs. In den vergangenen 15 Jahren hat sich die Kapitalverflechtung stark verändert.52 Die führenden französischen Großunternehmen haben ihre verbesserte Ertragslage zunehmend genutzt, um im Ausland zu investieren; seit 1985 ist Frankreich Netto-Kapitalexporteur (vgl. Tabelle 21). Vor allem in den Jahren nach 1995 erfolgte ein Investitionsschub. Der Bestand an französischen Auslandsinvestitionen betrug Ende 2000 465 Milliarden Euro (Buchwert); damit nahm Frankreich nach den USA und Großbritannien den dritten Rang ein. Dabei hat sich das Land umgekehrt auch zu einem attraktiven Standort für ausländische Investoren entwickelt. Der Buchwert der Auslandsinvestitionen in Frankreich betrug Ende 2000 277,1 Milliarden Euro; er hat sich allein zwischen 1991 und 1998 verdoppelt. Damit ist Frankreich das viertgrößte Aufnahmeland ausländischer Direktinvestitionen nach den USA, Großbritannien und Deutschland. Frankreich erweist sich überdies als das Land mit dem größten Öffnungsgrad, was den Anteil ausländischer Investoren an den börsennotierten Unternehmen betrifft: 40 Prozent des Kapitals der 40 größten börsennotierten Firmen befindet sich in den Händen ausländischer, zumeist institutioneller Anleger. Heute ist Frankreich wie seine Nachbarn vollständig in die europäische Wirtschaftsintegration und die Globalisierung eingebunden. Die französische Wirtschaft profitiert in nicht unerheblichem Maße von dieser intensiven außenwirtschaftlichen Verflechtung. Allerdings werden die damit verbundenen Probleme für Wachstum und Beschäftigung sowie die wirtschaftspolitische Steuerungsfähigkeit oft kontrovers diskutiert. Dies liegt an strukturellen Problemen der französischen Wirtschaft und ihrer Position in der internationalen Arbeitsteilung, aber auch an einer in der französischen Gesellschaft stark verbreiteten kritischen Haltung zu bestimmten Aspekten der Globalisierung (STEINHILBER 2003; BEILECKE 1999). Tabelle 21: Bilanz der Direktinvestitionen von und nach Frankreich (in Mio. €)

1961-1965 1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996-2000

Ausländische Direktinvestitionen in Frankreich 981 1.393 4.019 7.680 11.426 35.931 72.841 155.895

Französische Direktinvestitionen im Ausland 479 1.102 2.862 6.680 14.912 72.798 95.812 408.666

Saldo

502 291 1.157 1.000 - 3.486 - 36.867 - 22.971 - 252.771

Quelle: Banque de France, nach Commissariat général du Plan 2003: 29. _________________________________________________ 52

Zum Folgenden und zu den Zahlen vgl. CGP 2003, S. 19-47; Bulletin de la Banque de France, Nr.104, August 2002.

173

Beschleunigte Kapitalverflechtung

Warenstruktur des Außenhandels

Die Modernisierung und die Strukturmerkmale der französischen Wirtschaft schlagen sich auch in einer veränderten Warenstruktur des Außenhandels nieder (Tabelle 22). So kommt die weiter unten (Kapitel 2.5.1.) angesprochene Bedeutung der Landwirtschaft und der mit ihr verbundenen Nahrungsmittelindustrie für die französische Exportwirtschaft deutlich zum Ausdruck: Dieser Bereich hielt seit 1960 für lange Zeit einen konstanten Anteil von etwa 16 % an den französischen Exporten, der allerdings in neuester Zeit auf 12,4 % gesunken ist. Demgegenüber ist das Gewicht der Agrarprodukte bei den Importen von einem Drittel (1950) auf weniger als ein Zehntel (2003) gesunken. In dieser Entwicklung spiegeln sich die gewachsene Leistungsfähigkeit der Landwirtschaft und der nachgelagerten Verarbeitungsindustrie wider, aber auch die Auswirkungen der EG-Agrarpolitik, die ab den 1960er Jahren hohe Erzeugerpreise mit einem Außenschutz und einer Exportförderpolitik verband und besonders den französischen Produzenten zugute kam. Der stark gesunkene Anteil der Energieimporte ist in erster Linie durch die seit 1974 mehrfach aufgetretenen, erheblichen Preisschwankungen beim Rohöl beeinflusst worden. Deutlich wird dies in den Zahlen für 1980 (als kurz nach dem zweiten „Ölschock“ die Importpreise für Rohöl in die Höhe geschossen waren) und 1990 bzw. 2003 (als sowohl die Rohölpreise wie auch der Dollarkurs stark gesunken waren, was die Ölimporte auf doppelte Weise billiger machte). Rund vier Fünftel der französischen Exporte und drei Viertel der Importe bestehen aus industriellen Produkten. Interessant ist aber die Verschiebung der Gewichte innerhalb der Industrie: Die traditionellen Konsumgüterbranchen (u.a. Textil- und Bekleidungsindustrie, Leder- und Schuhindustrie, holzverarbeitende Industrie) haben ihre frühere führende Stellung innerhalb der Exportindustrie eingebüßt. Dafür steigt der Anteil der importierten Konsumgüter. Investitionsgüter (Maschinen, Industrieelektronik, Schiff- und Flugzeugbau, Präzisionswerkzeuge u.a.) und Fahrzeuge (Personen- und Lastkraftwagen und Zubehör sowie Schienenfahrzeuge) haben demgegenüber ebenso deutlich an Gewicht gewonnen. Wiederum sind mehrere Faktoren ausschlaggebend: Mit steigendem Reifegrad der industriellen Entwicklung wächst die Bedeutung von Investitionsgütern; außerdem wächst aufgrund der immer höheren Produktspezialisierung und -differenzierung der Handel mit hochwertigen Industrie- und Investitionsgütern zwischen den entwickelten Staaten. Die hohe Bedeutung der Automobilproduktion für die französische Industrie zeigt sich darin, dass sie seit längerem etwa ein Achtel aller Exporte ausmacht; gleichzeitig hat die wachsende Auslandskonkurrenz zu einem deutlichen Anstieg der Importe geführt. 2.4.2 Probleme der Wettbewerbsfähigkeit Mit der wachsenden Außenhandelsorientierung Frankreichs in den 1960er Jahren wuchsen auch die außenwirtschaftlichen Probleme. Die Handelsbilanz wies ab 1962 permanent ein Defizit (d. h. einen Überschuss der Importe gegenüber den Exporten) auf. Dies drückt die Schwierigkeiten der – noch mitten in ihrer Modernisierung stehenden – französischen Industrie aus, ihr Produktangebot preis-

174

lich und qualitativ so attraktiv zu gestalten, dass es auf den europäischen und weltweiten Märkten wettbewerbsfähig war. Hielten sich die Defizite in den 1960er Jahren noch in relativ engen Grenzen, so änderte sich dies schlagartig mit dem ersten „Ölschock“ 1973. Die sprunghaft verteuerten Öleinfuhren rissen ein tiefes Loch in die Devisenkassen des Landes. Zwar gelang es der Industrie im Gegenzug, ihren Exportüberschuss ebenfalls zu steigern: Die vermehrten Deviseneinnahmen der erdölfördernden Staaten wurden von diesen zum Teil für Importe von Industriewaren genutzt, und die französische Industrie konnte dieses „Recycling der Petro-Dollars“ durch vermehrte Ausfuhren in diese Staaten nutzen. Per Saldo stieg dennoch das Handelsbilanzdefizit von 5,7 Mrd. Franc (1973) auf 35,2 Mrd. Franc (1974) steil an. Mit dem zweiten „Ölschock“ 1979 erfolgte ein weiterer Sprung von 34,4 Mrd. Franc auf 87,6 Mrd. Franc (1980). In den 1980er Jahren verblieb es zumeist auf diesem hohen Niveau, bevor 1992 erstmals wieder ein Überschuss verzeichnet wurde. Die Ursachen dieser bis 1992 nahezu ungebrochenen Defizit-Situation des französischen Außenhandels lagen in den Problemen der französischen Industrie, sich auf die in den 1970er Jahren veränderten Nachfrage- und Wettbewerbsbedingungen einzustellen. Diese Probleme schlugen sich vor allem in hohen Defiziten beim Handel mit den hoch entwickelten Industriestaaten nieder. Die Tabelle 23 verdeutlicht, dass es vor allem die Importüberschüsse gegenüber den OECD-Staaten sind, die für das Defizit der französischen Handelsbilanz verantwortlich waren: Die französische Industrie, belastet mit ihren Strukturschwächen und zusätzlich behindert durch rückläufige Gewinne und Investitionen, hatte Mühe, unter den weltweit veränderten Verhältnissen seit der Krise 1973 – Wachstumsschwäche, dritte technologische Revolution, Verschiebungen in der Nachfrage, verschärfte Konkurrenz zwischen den Industriestaaten, Auftauchen neuindustrialisierter „Schwellenländer“ – ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den fortgeschrittensten Industriestaaten, d. h. den EG- und OECD-Ländern, zu behaupten. Erst in den 1990er Jahren änderte sich die Situation. Die erfolgreiche Politik einer dauerhaften Preisstabilisierung, die mit der wirtschaftspolitischen Kehrtwende von 1983 höchste Priorität erhielt, sowie Fortschritte bei Lohnkosten und Produktivität verbesserten schrittweise die preisliche Wettbewerbsfähigkeit der französischen Exportwirtschaft; diese erweist sich heute im internationalen Vergleich als überdurchschnittlich gut (DEBONNEUIL/FONTAGNÉ 2003: 50ff). 1993 schloss die Handelsbilanz erstmals wieder mit einem Exportüberschuss ab und blieb seither positiv, mit Ausnahme des Jahres 2000. Frankreichs Exportwirtschaft hat in den vergangenen 20 Jahren ihren Marktanteil im Rahmen der Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) behaupten können. Insgesamt bescheinigen internationale Vergleiche den französischen Unternehmen eine überdurchschnittlich gute Fähigkeit, ihre Produkte weltweit zu verkaufen und ihre Angebotspalette an die neuen Wachstumsmärkte anzupassen. Dazu kommt ein gutes Image der Waren „Made in France“, was Qualität und Preis angeht (DEBONNEUIL/FONTAGNÉ 2003: 49; GAULIER 2003: 11).

175

„Ölschock“ und Handelsdefizit

Verbesserte Wettbewerbsfähigkeit…

Tabelle 22: Struktur des Außenhandels nach Warengruppen 1950-2003 (ohne Dienstleistungen; alle Angaben in %) Exporte Agrarprodukte Nahrungsmittel Energie Industrie -Grundstoffe -Investitionsg. -Fahrzeuge -Konsumgüter Importe Agrarprodukte Nahrungsmittel Energie Industrie -Grundstoffe -Investitionsg. -Fahrzeuge -Konsumgüter

1950

1960

1970

1980

1990

2003

100 11,1 8,4 4,4 73,9 100 20,8 12,0 16,8 50,4 -

100 5,7 9,2 3,9 81,2 30,9 16,7 11,1 22,6 100 14,6 9,6 8,0 47,8 25,6 13,8 1,6 6,9

100 7,8 9,0 2,4 80,8 28,9 23,3 12,3 16,0 100 10,1 8,2 12,4 69,2 31,2 22,4 5,2 10,6

100 7,1 9,2 4,5 79,2 27,3 25,4 13,0 13,5 100 5,4 6,6 26,9 61,1 25,1 17,7 6,1 12,1

100 7,3 9,0 2,7 81,1 24,5 28,2 13,4 15.0 100 4,0 7,0 9,8 79,3 25,9 26,7 10,4 16,3

100 3,3 9,1 3,5 84,2 29,9 23,6 15,3 15,4 100 2,7 7,1 10,1 81,6 31,1 21,3 11,7 17,5

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach CASANOVA 1991: 556f.; INSEE 2004: 135.

Tabelle 23: Außenhandelssalden Frankreichs nach ausgewählten Ländergruppen (Überschuss/Defizit jeweils in Mrd. Franc, 2003 Mrd. Euro) 1980 Handelsbilanz insg. - OECD - EU - Nordamerika - Japan - Restliche Welt - Afrika - Nahost - Asien - Überseegebiete

- 101,1 - 51,7 - 21,6 - 26,1 - 7,1 - 54,7 + 11,0 - 57,2 - 5,1 + 5,4

1990 - 124,7 - 105,2 - 39,1 - 31,6 - 29,0 - 43,4 + 11,8 - 7,4 - 7,5 + 23,9

2003 - 2,7 + 0,8 + 2,2 + 1,0 - 5,0 - 3,6 .. .. .. ..

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach Problèmes économiques Nr.2340, 8.9.1993; INSEE 1995: 179; INSEE 2004: 138. … aber weiterhin Probleme

Trotz dieser positiven Entwicklung werden auch Problemzonen deutlich. Die seit 1983 verfolgte Strategie, die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern, stößt an ihre Grenzen. Diese Strategie „kann auf Dauer nicht einen Ansatz ersetzen, der auf Innovation, Erneuerung der Produkte, Qualität der Produkte und der 176

damit verbundenen Dienstleistungen beruht. Die Wettbewerbsfähigkeit erschöpft sich nicht in der preislichen Wettbewerbsfähigkeit: Billiger zu verkaufen, bereichert nicht die Nation.“ (DEBONNEUIL/FONTAGNÉ 2003: 54) Frankreichs Wirtschaft weist Schwächen vor allem bei den im Bericht erwähnten qualitativen Faktoren der Wettbewerbsfähigkeit auf. So sind die Exporte unzureichend auf die gegenwärtigen und künftigen Wachstumsmärkte in der Welt ausgerichtet. Die Exporte verlagern sich zwar zunehmend auf hochwertige Produkte (diese machen heute gut 45 Prozent der französischen Exporte aus gegenüber nur 38 Prozent im Jahre 1988), und Frankreich nimmt in hochtechnologischen Branchen (Luft- und Raumfahrt, Chemie, Pharmazeutische Industrie) führende Positionen ein; aber der Anteil hochwertiger Produkte ist zu gering. Dies gilt auch für den Dienstleistungssektor im Tourismusbereich, während andere wachstumsträchtige Dienstleistungsbranchen nicht zu den Stärken der Exportwirtschaft zählen. Schließlich gilt auch die unzureichende Spezialisierung der Exporte als Schwachpunkt, weil sie nur wenige Wettbewerbspole hervorbringt, die sich wechselseitig stärken könnten. Vor allem die unzureichende Ausrichtung auf technologische Produkte bereitet den Experten Sorge. Hier nimmt Frankreich ebenso wie Deutschland nur einen mittleren Platz innerhalb der OECD ein. Dies ist aber in einer Welt, die zunehmend vom technologischen Wettbewerb beherrscht wird, Besorgnis erregend. Denn in der Perspektive der wissensbasierten Ökonomie sind es vor allem diese hochtechnologischen, innovativen Bereiche, welche die Wachstumsmärkte von morgen darstellen und Arbeitsplätze und hohe Einkommen versprechen. Somit muss „ein Land wie Frankreich (…) darauf achten, seine Wettbewerbsfähigkeit auf dauerhaftere Vorteile zu gründen“ (DEBONNEUIL/FONTAGNÉ 2003: 12). Damit rücken die Defizite in den Vordergrund, die Frankreich im Bereich von Forschung und Innovation aufweist und die sich längerfristig als Gefahr für die Wettbewerbsfähigkeit erweisen könnten: So sind die französischen Ausgaben für Forschung und Entwicklung mit 2,2 Prozent des Bruttoinlandsproduktes unzureichend; dies gilt vor allem für die Unternehmen. Französische Firmen führen weniger innovative Produkte oder Verfahren ein als ihre europäischen Konkurrenten. Ebenso wie seine Nachbarn weist Frankreich schließlich einen deutlichen Rückstand gegenüber den USA auf, was Investitionen in die Informations- und Kommunikationstechnologien – einer der Schlüsselbereiche künftiger wirtschaftlicher Entwicklung – betrifft (CGP 2002). 2.4.3 Eine neue Herausforderung: die Attraktivität des Standortes Die Wettbewerbsfähigkeit im Zeitalter der Globalisierung betrifft längst nicht mehr nur die Unternehmen eines Landes, sondern den gesamten Standort. Standorte konkurrieren aber nicht in der gleichen Weise miteinander wie Unternehmen. Für sie geht es nicht um Marktanteile und die Verdrängung von Konkurrenten, sondern um die Fähigkeit, in einer offenen Wirtschaft einen hohen Lebensstandard sowie ein hohes Niveau an Beschäftigung und sozialem Zusammenhalt

177

zu erreichen. Die Wettbewerbsfähigkeit eines Standortes, so formulierte es ein Expertenbericht, „drückt sich in seiner Fähigkeit aus, die für ein langfristiges Wirtschaftswachstum wesentlichen Faktoren zu entwickeln (…) Faktoren wie die FuE-Kapazitäten, die Kompetenzen, die Qualifikationen und organisatorischen Kapazitäten, die netzgebundenen Infrastrukturen und die Art der Unternehmensführung sind relativ immobil, weil sie Bestandteil eines Territoriums und seiner Einwohner sind. Sie sind in der Lage, die immer ‚mobileren´ wirtschaftlichen Aktivitäten anzuziehen und zu binden.“ (JACQUEMIN/PENCH 1997: 33)

Definition: Wettbewerbsfähigkeit des Standorts

Attraktivität des Standortes

Diese weite Definition der Wettbewerbsfähigkeit hat in Frankreich in den 1990er Jahren zur Konzeption der compétitivité globale (systemische Wettbewerbsfähigkeit) geführt, die Standortpolitik als Querschnittsaufgabe definiert und über die Unternehmen hinaus auch Bereiche wie die Produktionsstrukturen, die Qualität der unternehmerischen Netzwerke, die Verzahnung der Unternehmen mit anderen Bereichen (Bildungssystem, Forschungseinrichtungen, öffentliche Verwaltungen und Gebietskörperschaften) im Blick hat (COLLETIS/LEVET 1997; CGP/DFI 2001). Darüber hinaus verfolgen immer mehr große Unternehmen im Zuge der Globalisierung eine weltweite Strategie; aus den nationalen champions der 1960er Jahre sind global players geworden. Damit lockern sich die Bindungen zwischen den Unternehmen und ihrem Ursprungsland; die Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Frankreich ist nicht mehr deckungsgleich mit der „seiner“ großen Unternehmen. Denn der Standort Frankreich steht heute unter einem Wettbewerbsdruck, der von den großen, weltweit agierenden Firmengruppen des Auslandes, aber eben auch Frankreichs ausgeht. Dies hat zu einer Debatte darüber geführt, wie „französisch“ die französischen Unternehmen im Zeitalter der Globalisierung eigentlich noch sind, wie stark ihre Bindungen an das französische Territorium und damit die Steuerungsmöglichkeiten der Politik sind. Zwar hat sich – entgegen manchen Kassandrarufen – die Überzeugung durchgesetzt, dass die Globalisierung die Unternehmen nicht „staatenlos“ werden lässt und es weiterhin die Möglichkeit zur politischen Steuerung gibt, dies aber nur um den Preis einer Erneuerung der Politik und ihrer Instrumente (CGP 1999). In diesem Zusammenhang ist in jüngerer Zeit ein neuer Begriff in das Zentrum der politischen Debatten gerückt: die Attraktivität des Standortes. Konkret geht es darum, ausländische Firmen zu einer Entscheidung für den Produktionsstandort Frankreich zu veranlassen und zugleich bereits im Lande produzierende Firmen – seien es französische oder Filialen ausländischer Unternehmen – an diesen zu binden. Eine Reihe von Untersuchungen sind von staatlicher Seite in Auftrag gegeben worden, um Frankreichs Stärken und Schwächen zu untersuchen. Dazu kommen internationale Ranglisten und laufende Untersuchungen wie die das „Barometer der Attraktivität des Standorts Frankreich“ der Unternehmensberatung Ernst & Young France (HANOTAUX 2001; LAVENIR 2001; BADRE/FERRAND 2001; E&Y 2004). Die Schlussfolgerungen dieser Untersuchungen sind uneinheitlich. Generell scheint eine Diskrepanz zwischen den tatsächlich vorhandenen Standortqualitä178

ten Frankreichs und ihrer Einschätzung durch internationale Meinungs- und Entscheidungseliten zu bestehen. In den zahlreichen internationalen Ranglisten, die z. B. das World Economic Forum auf der Grundlage von Umfragen bei leitenden Managern erstellt und die in den Medien eine entsprechende Publizität erreichen, wird Frankreich oft negativ beurteilt. Allerdings sind die Urteile im Detail differenzierter. So spricht etwa die Untersuchung von Ernst & Young sogar von einem „französischen Paradox“: einer Diskrepanz zwischen den – eher kritisch-verhaltenen – Meinungen der Entscheider und der Tatsache, dass Frankreich in den vergangenen Jahren zu einem der führenden Standorte für ausländische Investoren geworden ist. Tatsächlich haben sich die ausländischen Direktinvestitionen in Frankreich seit Mitte der 1990er Jahre stetig nach oben entwickelt; im Jahr 2003 verzeichnete das Land nach Großbritannien die zweithöchste Zahl an Neuansiedlungen in Europa. Vergleicht man die ausländischen Direktinvestitionen allerdings weltweit, so nimmt Frankreich (nach den USA, Großbritannien, Belgien, Deutschland und China) einen sechsten Rang ein. Daraus ergibt sich eine nüchterne Beurteilung der Attraktivität des Standortes Frankreich als „mittelmäßig, sicherlich nicht katastrophal, aber auf jeden Fall nicht überdurchschnittlich, wenn man die geographischen Vorteile unseres Landes betrachtet“ (BIACABE 2003: 27). Dies führt zu der Frage nach den Stärken und Schwächen des Standortes Frankreich. „Es ist schwierig, wenn nicht unmöglich, eine eindeutige Aussage zu formulieren. Denn erstens setzt sich die Attraktivität des Standortes aus einem ganzen Bündel unterschiedlicher Faktoren zusammen, deren Gewichtung schwierig und auch umstritten ist. Zweitens ist die Bewertung in einer Reihe von Fällen strittig. Dies gilt z. B. für die Arbeitskosten oder auch die Steuer- und Abgabenbelastung; Faktoren, über die politisch besonders ausgiebig diskutiert wird, bei denen sich internationale Vergleichsdaten aber nur schwer erstellen lassen – ganz abgesehen von der Bewertung der Kosten im Vergleich zu qualitativen Faktoren. Drittens handelt es sich um relative Aussagen im Vergleich zu konkurrierenden Standorten, die dazu noch ständigem Wandel unterworfen sind. So kann eine positive Veränderung in Frankreich als relative Verschlechterung erscheinen, weil die Nachbarstaaten sich noch schneller entwickelt haben.“ (COLLETIS/UTERWEDDE 2005)

Die Auflistung in Tabelle 24 kann daher auch nur einen ersten Hinweis auf Stärken, Schwächen und möglichen Handlungsbedarf geben, weil jeder der genannten Punkte eine hochkomplexe, widersprüchliche Materie darstellt. Auf jeden Fall ist es bezeichnend, wie sehr die wirtschaftspolitische Diskussion in Frankreich, aber auch in seinen Nachbarländern, heute von der Frage der Attraktivität des Standortes beherrscht wird. „Die Frage der Attraktivität, die noch vor 20 Jahren marginal war, hat zunehmend die Aufmerksamkeit der öffentlichen Meinung und der Regierung auf sich gezogen, so dass sie heute einen bedeutenden Stellenwert bei den wirtschaftspolitischen Zielsetzungen neben der eher traditionellen Außenhandelspolitik einnimmt. (...) Hinter der Frage der Attraktivität stellt sich in der Tat eine noch weiter gefasste Herausforderung: die Fähigkeit des ‚Standorts Frankreich‘, den Unternehmen Rahmenbedingungen zu bieten, die für deren Arbeit und Entwicklung günstig sind; darin liegt die

179

Standort Frankreich: Stärken und Schwächen

conditio sine qua non des Wachstums und der Schaffung von Arbeitsplätzen in Frankreich.“ (HATEM 2004: 65)

Das Thema ist allgegenwärtig, vor allem, seit die Regierung von Jean-Pierre Raffarin 2002 die Attraktivität zu einem Kernelement ihrer Politik erklärt hat. Ende 2003 wurde eine Reihe von Maßnahmen verkündet, deren Hauptachsen zum einen die Anziehungskraft Frankreichs für Studenten, Forscher, Manager und Künstler, zum anderen die verstärkte Anwerbung internationaler Investoren darstellen. Ferner soll ein strategischer Rat für die Attraktivität Frankreichs und eine regelmäßige Bestandsaufnahme diese Arbeit begleiten. Tabelle 24: Vor- und Nachteile des Standortes Frankreich Vorteile Märkte

• zentrale geographische Lage • Größe und Dynamik des Binnenmarktes (Bevölkerung, Kaufkraft, Wachstum) • Lebensqualität Produktions- • Qualifikation der faktoren Arbeitskräfte (aber: mittlerer Rang des Bildungssystems) • Arbeitskosten • Produktivität der Arbeit • Zinsniveau Rahmen• politische bedingungen Stabilität • Qualität der Infrastrukturen

weder Vor- noch Nachteile bzw. strittig

• starke Konzentration • ungenügende Konin einigen Branchen kurrenz in manchen • starkes Gewicht Sektoren (Wasser, großer Konzerne Mobiltelefone, Bahn(Grundstoffindustrie) verkehr) • hohe Regelungsdichte in einigen Bereichen • Wechselkurs • hohe strukturelle • Steuer- und AbgaArbeitslosigkeit bendruck • Verschuldung der • Folgen der AuslandsKlein- und Mitteluninvestitionen ternehmen • hohe Kapitalmarktkosten (Renditen, Dividenden) • Rechtssicherheit • Qualität des Finanzsektors • Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik • Gewicht des Staates in der Wirtschaft

* IuK: Informations- und Kommunikationstechnologien. Quelle: COLLETIS/UTERWEDDE 2005: 221.

180

Nachteile

• unregelmäßiges, eher schwaches Wachstum • Schwäche der Aktionärsstrukturen der Großkonzerne • schwerfällige Verwaltung • geringe Fähigkeit der öffentlichen Akteure zur Koordinierung • soziale Beziehungen • Rückstand bei IuK*

2.4.4 Die Globalisierung der Unternehmen Ähnlich wie die Handelsverflechtung war die Investitionsverflechtung der französischen Wirtschaft nach 1945 nur gering ausgebildet und entwickelte sich langsam. Erst mit Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1958 verstärkten sich die ausländischen Investitionen in Frankreich. Der Aufbau eines großen europäischen Marktes lockte vor allem amerikanisches, später auch japanisches Kapital nach Europa, und Frankreich war in den 1960er Jahren eine besonders schnell wachsende Wirtschaft und von daher attraktiv. Darüber hinaus waren die Strukturen der mitten in ihrer Modernisierung steckenden französischen Industrie noch wenig gefestigt, was sie besonders durchlässig für ausländische Kapitaldurchdringung machte. Die Haltung der gaullistischen Politik in den 1960er Jahren – deren Ziel der Aufbau einer zusammenhängenden nationalen Produktionsstruktur war (vgl. Kapitel 2.2.3) – war im Übrigen überwiegend von dem Bestreben gekennzeichnet, eine Beherrschung wichtiger, „strategischer“ Sektoren durch ausländische Firmen zu verhindern. Auslandsbeteiligungen über 20 % waren genehmigungspflichtig, und es fehlte auch nicht an spektakulären Fällen der Verweigerung durch die Regierung. Nach 1969 wurden diese Bestimmungen schrittweise gelockert. Der Gedanke, in bestimmten Branchen oder Unternehmen, die für die nationale Wirtschaft als „strategisch“ oder lebenswichtig angesehen werden, eine mehrheitliche Auslandskontrolle zu verhindern, spielt weiterhin eine Rolle. So sprach sich Premierminister Dominique de Villepin im Juli 2005 im Zusammenhang mit der möglichen Übernahme französischer Firmen durch ausländische Unternehmensgruppen für einen „ökonomischen Patriotismus“ aus. Aber heute überwiegt doch das Ziel, ausländisches Kapital anzuwerben, das für Investitionen und die Schaffung von Arbeitsplätzen dringend benötigt wird, und Frankreich als Standort für ausländische Investoren attraktiv zu machen. Auch nationalisierte Unternehmen, deren Existenz bis in die 1980er Jahre unter anderem auch mit dem Schutz vor einer sonst drohenden Übernahme durch ausländische Konzerne begründet worden war, sind mittlerweile für internationales Kapital geöffnet worden: Beispielsweise ist die staatliche Automobilfirma Renault eine Kapitalverflechtung mit dem schwedischen Volvo-Konzern eingegangen, deren Ziel eine (später gescheiterte) Fusion der beiden Gruppen war. Die 1986 begonnene und 1993 wieder aufgenommene Privatisierung eines großen Teils der verstaatlichten Wirtschaft (vgl. dazu Kapitel 2.3.2) setzte im Übrigen offen auf ausländische Anleger. Damit dürfte sich in den kommenden Jahren die internationale Kapitalverflechtung französischer Unternehmen weiter fortsetzen. Die Globalisierung ist auch in Frankreich von den Unternehmen vorangetrieben worden, die durch diesen Prozess gleichzeitig tief greifende Veränderungen erfahren haben. Die 1960er Jahre waren vorwiegend durch eine passive Internationalisierung (ausländische Beteiligungen an französischen Unternehmen) und den staatlichen Versuch gekennzeichnet, französische Großunternehmen zu schaffen (nationale champions); auch die Verstaatlichungswelle 1981 diente letztlich dem Ziel, die nationalen Großunternehmen zu konsolidieren. Erst in den 1970er Jahren weiteten die französischen Firmen ihre internationalen Aktivitäten aus. Mit Beginn der Reprivatisierung ab 1986 hat sich die aktive 181

Öffnung für ausländische Investoren

Internationalisierung der französischen Unternehmen intensiviert und vor allem ab Mitte der 1990er Jahre erheblich beschleunigt (vgl. Tabelle 25). Abbildung 9:

Anteil der ausländischen Firmen in Frankreich

Quelle: FERRANDON 2004: 62. Gewicht des Auslandskapitals

Die Entwicklung der vergangenen Jahre ist bezeichnend. 1995 hielten ausländische Anleger 30 Prozent des Aktienkapitals der börsennotierten Unternehmen in Frankreich; im Jahre 2000 waren es 36,5 Prozent. Das ist deutlich mehr als in den anderen großen europäischen Staaten (Großbritannien: 29,9 %; Deutschland: 19,9 %, Italien: 12,3 %). 2,3 Millionen Arbeitnehmer (d. h. 30 % aller Arbeitnehmer außerhalb des Finanzsektors) arbeiten heute in Unternehmen, die von ausländischen Aktionären kontrolliert werden (CGP 2003; INSEE 2003). Bei der Gruppe der 40 größten börsennotierten Unternehmen (genannt CAC-40) ist das Gewicht ausländischer Anteilseigner noch stärker – von 33,4 Prozent (1997) auf 42,8 Prozent (2001) – gestiegen. Gleichzeitig haben die Unternehmen des CAC-40 ihr Engagement im Ausland verstärkt. Die Zahl der Beschäftigten, die in Auslandsfilialen dieser 40 Firmengruppen arbeiten, hat sich von 1,3 Millionen (1997) auf 2,4 Millionen (2002) erhöht, das sind nahezu zwei Drittel (1997 war es erst die Hälfte) der Mitarbeiter (vgl. Tabelle 25).

182

Tabelle 25: In- und Auslandsbeschäftigte der größten Unternehmen (CAC-40)* 1997 Beschäftigte insgesamt

2002

2.574.000

3.769.000

davon in Frankreich

1.258.000 (=49 %)

1.356.000 (=36 %)

davon im Ausland

1.316.000 (=51 %)

2.413.000 (=64 %)

*

Es handelt sich um die 40 größten börsennotierten Unternehmen, die im Börsenindex CAC-40 vertreten sind. Quelle: CGP 2003: 81.

Eine besonders starke Abhängigkeit besteht in der Datenverarbeitungs-Industrie (drei Viertel der französischen Produktion unter ausländischer Kapitalkontrolle), der Chemie und der pharmazeutischen Industrie (je etwa die Hälfte der französischen Produktion) sowie im Werkzeugmaschinenbau, bei landwirtschaftlichen Maschinen und Präzisionsinstrumenten (je etwa ein Drittel). Damit weisen neben dem Chemie- und Pharmasektor vor allem wichtige Bereiche der Investitionsgüterindustrie einen hohen Durchdringungsgrad durch Auslandskapital auf. Zu den Branchen, in denen Auslandskapital nur eine untergeordnete Rolle spielt, zählen zum einen die Bereiche „strategischer“ Bedeutung, in denen verstaatlichte Unternehmen vorherrschen bzw. die Gegenstand besonderer staatlicher Schutzmaßnahmen und industriepolitischer Projekte sind (Stahl, Werften, Flugzeugindustrie). Zum anderen sind es traditionelle Konsumgüterindustrien, die sich seit längerem in Wachstums- und Umstrukturierungskrisen befinden und wenig attraktiv für Kapitalanleger sind. Die Internationalisierung der Unternehmen vollzog sich in den meisten Fällen über Fusionen oder den Kauf von Filialen und wurde häufig über den Tausch von Aktienpaketen abgewickelt, was zu einer Intensivierung der Auslandsbeteiligungen in beiden Richtungen (von und nach Frankreich) beigetragen hat. Öffnung des Kapitals, externes Wachstum (Fusionen und Akquisitionen) und Globalisierung der Unternehmensaktivitäten haben sich somit wechselseitig bedingt und gestützt. Ein weiterer Indikator für die wachsende Internationalisierung der Firmengruppen ist die zunehmende Bedeutung des konzerninternen Handels für den Außenhandel. 40 Prozent der Exporte der in Frankreich tätigen Unternehmensgruppen bestanden aus einem internen Handel zwischen ihren jeweiligen Filialen; desgleichen 36 Prozent ihrer Importe. Dabei besteht ein markanter Unterschied im Verhalten der französischen und der ausländisch kontrollierten Firmengruppen: Letztere sind deutlich stärker an den Importen beteiligt. Insgesamt hat also eine intensive wechselseitige Kapitalverflechtung zwischen französischen und ausländischen, überwiegend europäischen, Unternehmen stattgefunden, wobei die französischen Unternehmen ihre traditionelle passive Rolle aufgegeben haben und ihre Strategien heute aktiv international ausrichten. Frankreich gilt in dieser Hinsicht als Drehscheibe (pays carrefour) und ist durch einen hohen Fluss wechselseitiger Direktinvestitionen gekennzeichnet. Dieser Prozess dürfte sich auch künftig fortsetzen, weil die notwendigen Restrukturierungen und Konzentrationen in den meisten Branchen mittlerweile auf transnationaler Ebene stattfinden. 183

Internationalisierung der Firmengruppen

Positive Auswirkungen…

… aber offene Probleme

Die Auswirkungen der wachsenden Kapitalverflechtung der französischen Wirtschaft werden heute, anders als in den vergangenen Jahrzehnten, überwiegend positiv eingeschätzt. Was die französischen Investitionen im Ausland angeht, so ist zwar wiederholt die Sorge vor einer Delokalisierung, d. h. einer Verlagerung von Aktivitäten aus Frankreich ins Ausland mit entsprechenden Arbeitsplatzverlusten, geäußert worden. Dies wird aber durch die Fakten (bisher) nicht bestätigt. Verschiedene Studien haben den Effekt derartiger Delokalisierungen berechnet: Weniger als fünf Prozent der französischen Direktinvestitionen in Europa und Nordafrika und weniger als ein Prozent der Investitionen in entfernteren Regionen sind durch Delokalisierungen verursacht. Nur vier Prozent der Einkäufe französischer Unternehmen (das sind 12 % ihrer Importe und 2,4 % ihres Produktionswertes) betreffen ausgelagerte Aktivitäten, die früher in Frankreich angesiedelt waren (DATAR 2004: 31). Delokalisierungen in Entwicklungsländer stellen mithin ein eher marginales Phänomen dar und rechtfertigen in keiner Weise die mancherorts skizzierten Katastrophenszenarien. Allerdings gibt es einzelne traditionelle Branchen wie die Bekleidungsindustrie, in denen die deutlich niedrigeren Lohnkosten zu Delokalisierungen geführt haben. Ferner könnte das Problem durch Schwellenländer wie China, Indien oder Brasilien sowie die mittel- und osteuropäischen Staaten neue Brisanz erfahren. In diesen Ländern verbinden sich sehr niedrige Lohnkosten mit einem relativ hohen Qualifikations- und Produktivitätsniveau, was künftig Verlagerungen auch in höherwertigen Branchen erwarten lässt. Auch die wachsende Durchdringung französischer Unternehmen mit Auslandskapital wird heute nicht mehr als Bedrohung oder Verlust an Kontrolle gesehen. Es überwiegen positive Beurteilungen: Die ausländischen Direktinvestitionen bewirken eine verbesserte Allokation der Ressourcen; die PortfolioInvestitionen ausländischer Pensions- und Investmentfonds führen den französischen Unternehmen frisches Kapital zu, das sie für ihre weitere Entwicklung benötigen; die Leistungsfähigkeit der ausländischen Filialen in Frankreich ist tendenziell höher als die ihrer französischen Konkurrenten; auch die Beschäftigungsbilanz ist per Saldo positiv (CGP 2003; DATAR 2004). Dennoch bleibt eine Reihe offener Fragen und Probleme. Sie betreffen in erster Linie den wachsenden Anteil ausländischer institutioneller Anleger (Rentenfonds usw.) am Aktienkapital der größten französischen Unternehmensgruppen: Welche Konsequenzen ergeben sich aus der fundamental veränderten Kapitalstruktur für die Funktionsweise und die Strategie der Großunternehmen? Wie sehr werden die Unternehmen im entstehenden Finanzmarkt-Kapitalismus einseitig finanziellen Renditeerwartungen der Anleger unterworfen? Welche Auswirkungen hat die Internationalisierung der Unternehmen auf die Zukunftschancen des Standorts Frankreich, auf das Ziel einer möglichst kohärenten Produktionsstruktur, einer ausgewogenen regionalen Entwicklung? Wie kann die nationale (und regionale) Politik die territoriale Verankerung der transnationalen Unternehmen stärken und eine dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung gewährleisten? (vgl. auch Kapitel 2.5.5)

184

2.4.5 Die europäische Einbindung der französischen Wirtschaft Die Globalisierung (im Sinne einer wachsenden internationalen Handels-, Investitions-, Kapital- und Produktionsverflechtung) und die europäische Einbindung der französischen Wirtschaft im Rahmen der Europäischen Union (EU) haben sich in den vergangenen Jahrzehnten beschleunigt. Weil sie eine Wirtschaft betrafen, die in vielerlei Hinsicht Entwicklungs- und Strukturschwächen und Wettbewerbsprobleme aufwies, führten sie zu vermehrten Abhängigkeiten Frankreichs und sind daher in der französischen Öffentlichkeit immer wieder kritisch thematisiert worden. Diese Skepsis, teilweise auch dieser Widerstand gegen eine als Bedrohung empfundene Globalisierung und EU-Einbindung sind auch in anderen Staaten zu finden. In Frankreich haben sie aber eine lange Tradition und sind wiederholt von unterschiedlichen politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kräften mobilisiert worden. Die Struktur- und Wettbewerbsprobleme der französischen Wirtschaft, die in Kapitel 2.4 und 2.3.2 ausführlich angesprochen werden, haben dazu geführt, dass die durch die internationale Verflechtung entstehenden Abhängigkeiten in Frankreich besonders stark zur Geltung kommen und die Spielräume französischer Wirtschaftsentwicklung und -politik empfindlich einengen. Darüber hinaus geriet der „etatistische“ Weg Frankreichs nach 1945 (vgl. Kapitel 2.2.1-2.2.2), der sich durch zahlreiche staatliche Interventionen und Markteinschränkungen auszeichnete, in besonderer Weise in Konflikt mit den liberalen Prinzipien der EU-Wirtschaftsintegration, die einen einheitlichen europäischen Markt und einen von nationalen Abschottungen freien, ungehinderten Wettbewerb durchsetzen wollte. Konfliktfelder waren zum Beispiel: ƒ

Die Außenhandelspolitik: Zwar hat Frankreich die seit 1958 erfolgte EWGZollunion und die von der EWG/EU verfolgte Politik der weltweiten Handelsliberalisierung mit vollzogen und seine Wirtschaft schrittweise nach außen geöffnet. Dennoch geschah diese Öffnung oft zögerlich und machte mehr als einmal den Eindruck, eher erzwungen als wirklich politisch gewollt zu sein. Die gaullistische Rhetorik der „nationalen Unabhängigkeit“ ebenso wie die colbertistische Industriepolitik der 1960er Jahre (vgl. Kapitel 2.3.2) sind Beispiele für Versuche, auch in einer offenen Wirtschaft weiter nationale Strukturen zu schützen bzw. zu fördern. Heute sind diese protektionistischen Ansätze weitgehend überwunden. Dennoch ist der Handelsliberalismus für Frankreich kein Selbstzweck. „Leitbild ist ein ‚geordneter‘ Freihandel, in dem Regeln gelten und unfaire Praktiken sanktioniert werden können. Deshalb hat sich Frankreich zum einen immer für Regelwerke und entsprechende multilaterale Institutionen und Verfahren im Welthandelssystem ausgesprochen und daher auch die Gründung der Welthandelsorganisation WTO mit betrieben. Zweitens beharrt Frankreich auf Ausnahmen vom Freihandelsprinzip, etwa was die Legitimität der gemeinsamen EU-Agrarpolitik und ihrer Gemeinschaftspräferenzen angeht oder aber die Kulturindustrien. So wurde der Abschluss der Uruguay-Runde 1993 von Frankreich wegen dieser beiden Fragen lange Zeit blockiert. Zwar bemüht sich Frankreich mittlerweile um WTO-kompatible Lö-

185

Kontroverse Beurteilung der Einbindung

Konfliktfeld Außenhandelspolitik

sungen der EU-Agrarpolitik; aber es hat während der Beratungen über eine europäische Verfassung in den sensiblen Bereichen Kultur, Gesundheit und Bildung auf dem Einstimmigkeitsprinzip beharrt und sich damit eine Vetoposition gesichert. Drittens hat Frankreich darauf gedrängt, dass der 2001 begonnene DohaVerhandlungszyklus breit geführt wird und auch Fragen wie Investitionen, Wettbewerb, Fragen der Entwicklung sowie den Zusammenhang mit Sozial- und Umweltnormen einbezieht.“ (UTERWEDDE 2004: 7) Währungsunion und Konjunkturpolitik

ƒ

Die Währungspolitik: Die Zugehörigkeit Frankreichs zum Europäischen Währungssystem (EWS) seit 1979 brachte ihrerseits Einschränkungen für die nationale Wirtschaftspolitik mit sich. Um den Kurs des Franc im Rahmen des EWS stabil zu halten, sah sich die Regierung gezwungen, die hohe Inflation (sie erreichte Anfang der 1980er Jahre zweistellige Raten) ernsthafter als bisher zu bekämpfen. Dieser Zwang stand auch hinter der historischen Wende der Wirtschaftspolitik von 1983 (vgl. Kapitel 2.2.5), d. h. dem Verzicht auf eine Politik inflationären Wachstums zu Gunsten eines konsequenten Spar- und Stabilisierungskurses, der die Inflation in Frankreich binnen weniger Jahre herunterschraubte und Frankreich heute zu einem der stabilsten Länder der EU gemacht hat. Kehrseite dieses Erfolges war allerdings, dass Wachstum und Beschäftigung geopfert wurden. Nach der deutschen Einheit, die in Deutschland die Staatsverschuldung und die Inflation in die Höhe trieb, verkehrten sich die Erfolge der französischen Preisstabilität in ihr Gegenteil: Die Bundesbank setzte die Zinssätze hoch, und weil im EWS die DM eine dominierende Position einnahm, waren alle anderen EWS-Partner – auch Frankreich – gezwungen, ihre Zinsen ebenso zu erhöhen, obwohl die Lage der französischen Wirtschaft dies nicht erforderte und im Gegenteil niedrigere Zinsen zur Konjunkturbelebung dringend erwünscht waren. In die gleiche Richtung wirkten die Vorbereitungen für die Europäische Währungsunion in den 1990er Jahren. Die zur Teilnahme an der Währungsunion vertraglich festgelegten strengen Kriterien, vor allem in Bezug auf die öffentlichen Schulden, wurden von Frankreich nicht erfüllt. Die Regierung sah sich daher gezwungen, eine harte Sparpolitik zu betreiben und die Defizite in der Sozialversicherung zu beseitigen. Damit wurde ihr Handlungsspielraum für die Bekämpfung der Massenarbeitslosigkeit und die Lösung zahlreicher sozialer Probleme aber empfindlich eingeengt. Denn nach der Stabilitäts- und der Zinspolitik ist auch die Haushaltspolitik in den Sog der europäischen Einbindungen geraten und entzieht sich immer stärker der nationalen Kontrolle. So war es kein Wunder, wenn die französische Öffentlichkeit Sinn und Zweck einer europäischen Währungsunion in Frage stellte, die sich auf Kosten von Wachstum und Beschäftigung in Frankreich zu vollziehen schien. So urteilte der Chef des OFCE-Wirtschaftsforschungsinstitutes: „Kann eine Währung stark sein, wenn die Wirtschaft und die Gesellschaft (...) Ungleichheiten aufweisen? Kann sich die Stärke einer Währung aus den Brüchen der Gesellschaft, aus der Arbeitslosigkeit, aus der sozialen Ausgrenzung, aus der Armut nähren?“ (FITOUSSI 1995: 9)

186

ƒ

Der EU-Binnenmarkt: Dieser hat den Abbau zahlreicher nationaler Reglementierungen erzwungen und gerade in Frankreich langjährige staatliche Kontrollen und Interventionen infrage gestellt (vgl. Kapitel 2.3.3). In der Industrie- und Strukturpolitik unterliegen die staatlichen Subventionen, insbesondere die Finanzspritzen zugunsten nationalisierter Unternehmen, einer engen EU-Kontrolle im Hinblick auf ihre Vereinbarung mit einem fairen Wettbewerb; dies hat wiederholt zu Konflikten zwischen der französischen Regierung und der EU-Kommission geführt. Auch die EU-Fusionskontrolle führt dazu, dass manche von der französischen Regierung favorisierten Unternehmenszusammenschlüsse in Konflikt mit dem EU-Wettbewerbsrecht gerieten. Schließlich ist die von der EU vorangetriebene Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungen (Post, Bahn, Energie, Telekommunikation usw.) für die großen Monopolbetriebe des französischen service public ein besonderes Problem. Zum Beispiel tat sich Frankreich mit den notwendigen Strukturanpassungen schwerer als viele seiner Nachbarn, auch weil der service public für viele Franzosen Inbegriff des französischen Modells einer sozialen Marktwirtschaft ist:

Zwänge des Binnenmarktes

„Unser Konzept der öffentlichen Dienste ist voller Amalgame, denn es geht aus vielen historischen Traditionen hervor, die sich nach der Befreiung und in der Wiederaufbauphase verbunden haben: der zentralistische Nationalstaat; die republikanischen Werte der Gleichbehandlung und der Solidarität; das öffentliche Recht und die Rechtsprechung des Conseil d’Etat; der technologische Colbertismus bei den großen Infrastrukturen und das Korps der staatlichen Ingenieure; der soziale Status der Beschäftigten, der an das öffentliche Dienstrecht angelehnt ist; die starke gewerkschaftliche Position, die andernorts schwach und fragmentiert ist. Dieser mächtige Sockel unserer Wirtschaft und Gesellschaft weiß nicht mehr, woran er heute ist: Er ist stolz auf seine Leistungen und die konstante Unterstützung der Öffentlichkeit, aber er fühlt sich isoliert in Europa und hat das Gefühl, seine Orientierungsmarken zu verlieren.“ (STOFFAËS 1995: 9)

Diese Beispiele ließen sich beliebig verlängern. Frankreich hat die meisten der EU-Regeln aktiv mitgestaltet und kann im Großen und Ganzen mit ihnen leben. Aber mehrfach hat sich herausgestellt, dass die überwiegend von marktwirtschaftlichen Grundsätzen geprägten Regeln des EU-Binnenmarktes in Widerspruch geraten zu dem in Frankreich vorherrschenden wirtschaftspolitischen Leitbild. Deshalb wird die EU von zahlreichen Kritikern als neoliberale Bedrohung des französischen Wirtschafts- und Sozialmodells gesehen und insofern auch als Vehikel der Globalisierung, die den Wirtschaftsliberalismus in Frankreich zu verankern versucht. „Europa ist ein Kontinent, in dem der Reichtum sich weiter vermehrt, aber dieser Reichtum wird immer schlechter verteilt. Die Politik der Europäischen Union, mit Hilfe der Regierungen der verschiedenen Mitgliedstaaten, fügt sich vollständig in die liberalen Politiken auf weltweiter Ebene ein. Sie bekämpft die kollektiven sozialen Rechte, indem sie die Arbeitsplätze unsicher macht; sie stellt die öffentlichen Dienstleistungen in Frage, indem sie die Konkurrenz durchsetzt und soziale und geographische Ausgleichsmechanismen zerschlägt; was die Arbeit betrifft, so ist die Devise klar: die Arbeit muss weniger kosten und flexibler sein, um sich besser den

187

EU: Instrument des Neoliberalismus?

Zwängen des Marktes anpassen zu können. (…) Aber die liberale europäische Integration macht sich auch in den Verhandlungen bemerkbar, die sich im Rahmen der WTO vollziehen (…): die Europäische Union tritt heute offensiv für einen neuen Liberalisierungszyklus im Welthandel ein, der sämtliche menschlichen Aktivitäten in eine Ware verwandelt.“ (Attac France: Pour une autre Europe dans un autre monde, déclaration, 15.11.2001)

Aber die französische Politik erschöpft sich nicht in einem Abwehrkampf gegen eine zu liberale EU-Integration. Sie versucht vielmehr, ƒ

ƒ

EU: Akteur einer gesteuerten Globalisierung?

Ein solches Feld ist die makroökonomische Politik. Französische Regierungen haben seit langem der europäischen wirtschaftspolitischen Koordinierung einen hohen Stellenwert beigemessen. Spätestens seit der traumatischen Erfahrung des letztlich gescheiterten, weil isolierten französischen Wachstumsprogramms von 1981-82 ist klar geworden, dass angesichts der engen europäischen Wirtschaftsund Währungsverflechtung ein „Keynesianismus in einem Lande” unmöglich geworden ist. Seither haben französische Regierungen immer wieder versucht, die EU-Partner für gemeinsame Wachstumsinitiativen auf europäischer Ebene zu gewinnen. Darüber hinaus geht es für Frankreich darum, im Bereich der makroökonomischen Politik die wirtschaftspolitische Koordinierung zu einer optimalen Abstimmung zwischen Geld- und Zinspolitik der EZB und der Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten von Euroland zu nutzen, so dass die vorhandenen Wachstumspotentiale optimal und ohne inflationäre Spannungen genutzt werden können. Eine budgetpolitische Koordinierung soll in diesem Sinne ƒ ƒ ƒ ƒ

Ein europäisches Wirtschafts- und Sozialmodell?

die EU zu einem handlungsfähigen wirtschaftspolitischen Akteur auszubauen, um den Auswüchsen einer ungezügelten, „wilden“ Globalisierung durch internationale Regelwerke zu begegnen. So strebt Frankreich eine bessere internationale Regulierung der Finanzmärkte und mehr Krisenmanagement an, um die internationalen Finanzbeziehungen zu stabilisieren; auf die Gestaltung der EU-Wirtschafts- und Sozialordnung dergestalt Einfluss zu nehmen, dass neben liberalen auch soziale Grundsätze zur Geltung kommen und z. B. nicht nur die Preis- und Haushaltsstabilität, sondern auch Wachstum und Beschäftigung als Ziele der Union verankert werden.

ungleichmäßige nationale Konjunkturverläufe besser ausgleichen, unterschiedliche nationale Haushaltssituationen berücksichtigen, einen optimalen policy-mix zwischen Geld- und Budgetpolitik erreichen, und die Nachhaltigkeit der nationalen Budgetpolitiken unterstützen. (MEFI 1998, 16-20; MEFI 1999, 45-51)

Auch auf strukturpolitischen Gebieten wird ein verstärkter Koordinierungsbedarf gesehen. Frankreich hat sich z. B. dafür eingesetzt, dass die EU Kompetenzen in der Industriepolitik bekommt. Weiter auf der Tagesordnung bleibt ein altes französisches Anliegen einer verstärkten industrie- bzw. standortpolitischen Zusammenarbeit (COHEN/LORENZI 2000). Ähnlich wie für die Binnenwirtschaftspolitik wird hier die Zielsetzung sichtbar, durch das Zusammenspiel makroökonomi-

188

scher und strukturpolitischer Koordinierung die vorhandenen Wachstumsreserven in Europa besser zu nutzen (MEFI 1999, 25-29). Kern dieser und anderer französischer Vorstöße ist das parteiübergreifend geteilte Leitbild eines europäischen Wirtschafts- und Sozialmodells, das einen Ausgleich zwischen wirtschaftsliberalen und sozialen Grundlagen findet. Als Beispiel mag das folgende Plädoyer von Staatspräsident Chirac dienen: „Wie kann einem nicht die Kluft auffallen zwischen den beeindruckenden Ergebnissen der wirtschaftlichen Integration und den noch unzureichenden Fortschritten des sozialen Europa? Seit Jahren plädiere ich dafür, dass sich ein wirklich europäisches Wirtschafts- und Sozialmodell behauptet: ein Modell, dass auf einem Gleichgewicht zwischen den individuellen Initiativen (…), der Arbeit und ihrem Wert – die belohnt werden müssen – einerseits, sowie dem Schutz gegen Lebenswidrigkeiten, der Solidarität und der Bekämpfung der Armut und der sozialen Ausgrenzung andererseits beruht. Um diesen Schutz zu gewährleisten, um das soziale Dumping zu verhindern, muss die Harmonisierung unserer Gesetzgebungen im Bereich der Arbeit und der Arbeitsbeziehung beschleunigt werden. (…) Unser Ziel muss es auch sein, eine wirkliche europäische Wirtschaftspolitik zu installieren: - Zunächst muss die ökonomische Gouvernanz Europas gefestigt werden. Heute verfügt Europa weder über die Mittel noch über die notwendigen Instrumente, um den Wiederaufschwung unserer Ökonomien zu erleichtern. Deshalb müssen die Koordinierungsinstanzen gestärkt und die Europäische Zentralbank besser an der Definition der Wirtschaftspolitik beteiligt werden; der enge Rahmen der Budgetpolitik muss zu Gunsten einer Politik langfristiger Entwicklung der Union ausgeweitet werden. - Weiterhin muss die Integration der europäischen Märkte gefördert werden (…). Ermutigen wir die Konkurrenz, aber verteidigen wir auch unsere Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, d. h. unsere services publics, und errichten wir eine wirksame Regulierung auf europäischer Ebene.“ (CHIRAC 2002: 6)

2.5 Sektoren- und Unternehmensstruktur 2.5 Sektoren- und Unternehmensstruktur In diesem Kapitel soll der in den vorherigen Kapiteln bereits angesprochene tief greifende Strukturwandel der französischen Wirtschaft nach 1945 im Bereich der drei großen Sektoren der Wirtschaft: Landwirtschaft, Industrie, Dienstleistungen, sowie anhand der Unternehmensstruktur näher erläutert werden. Dabei geht es auch darum, Erfolge und Grenzen der erfolgten Modernisierung darzustellen, diese auch im Lichte der im Kapitel 2.2 behandelten „Modernisierung durch den Staat" zu bewerten. Auch der tief greifende Wandel der Unternehmenslandschaft soll erörtert werden.

189

Tabelle 26: Sektorale Struktur der Beschäftigung 1980-2003 1980 (%) Landwirtschaft Industrie Nahrungsmittelindustrie Konsumgüterindustrie Automobilindustrie Investitionsgüterindustrie Grundstoffindustrie Energie Bauwirtschaft Marktbestimmte Dienstleistungen Handel Verkehr Finanzielle Dienstleistungen Immobilien-Dienstleistungen Dienstl. an Unternehmen Dienstleistungen an Private Öffentliche Dienstleistungen Bildung, Gesundheit, Soziales Verwaltung Insgesamt

1990 (%)

2003 (%)

2003 (1.000)

9,4 24,7 2,8 5,2 1,8 4,6 9,1 1,2 9,0 35,0

6,5 20,5 2,7 4,2 1,3 3,9 7,3 1,1 7,7 39,7

4,4 16,1 2,6 2,8 1,1 3,1 5,6 0,9 6,4 45,8

1.035,4 3.803,5 606,4 666,1 259,6 732,9 1.327,9 210,6 1.517,2 10.840,6

13,1 3,9 3,2 1.0 7,7 6,3 21,9 12,6 9,3 100

13,5 4,1 3,4 1,3 10,3 7,2 25,6 15,1 10,6 100

13,7 4,5 3,3 1,2 14,1 9,1 27,3 15,8 11,5 100

3.245,8 1.074,5 770,6 282,6 3.322,8 2.144,3 6.449,7 3.730,4 2.719,3 23.646,4

Quelle: INSEE 2004: 93.

2.5.1 Strukturwandel der Landwirtschaft

Modernisierung der Landwirtschaft

Frankreich ist ein Land mit starker landwirtschaftlicher Tradition. Die Landwirtschaft war derjenige Sektor, in dem noch 1946 am meisten Franzosen beschäftigt waren: 7,5 Millionen Menschen (36 % der Erwerbstätigen) gegenüber je 6 Millionen (32 %) in der Industrie und im Dienstleistungsbereich (vgl. Tabelle 14). Sie war aber gleichzeitig ein Ausdruck traditioneller Arbeits- und Produktionsweisen, geringer Produktivität und Einkommen, kurz: des erwähnten ökonomischen Modernisierungsrückstandes Frankreichs. Kein Sektor ist durch die Modernisierung der Nachkriegszeit derart tief greifenden Umwälzungen ausgesetzt worden wie die Landwirtschaft. Der rasche Industrialisierungsprozess hat eine massive Landflucht und Entvölkerung der ländlichen Regionen in Gang gesetzt. Von den 2,3 Millionen landwirtschaftlichen Betrieben 1955 sind heute noch 664.000, also ein gutes Viertel, übrig geblieben, von den 7,5 Millionen landwirtschaftlichen Erwerbstätigen noch ganze 1,0 Millionen. Aber die Landwirtschaft war nicht nur Opfer eines Schrumpfungsprozesses. Gleichzeitig begann eine umfassende Modernisierung im Agrarsektor, die durch die Politik wie auch durch einen reformorientierten Teil der Agrarverbände nachhaltig unterstützt wurde. Ziel war es, durch verbesserte Anbaumethoden, Flurbereinigungen, Vergrößerung der Betriebe und Mechanisierung der Produktion sowie eine Verbesserung der Vermarktungsmethoden der Landwirtschaft einen 190

zukunftsfähigen Platz in der französischen Produktionsstruktur zu sichern. So hat sich die Größenstruktur der landwirtschaftlichen Betriebe deutlich zugunsten der Großbetriebe mit über 50 ha verändert (vgl. Tabelle 28). Dabei gibt es allerdings große regionale Unterschiede: So dominieren im Pariser Becken große Betriebe mit einer Durchschnittsgröße von 89,2 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche (Ilede-France) oder 80,4 ha (Picardie); am anderen Ende der Skala stehen Regionen wie das Elsass (22,3 ha je Betrieb), Languedoc-Roussillon (22,4 ha) und Provence-Alpes-Côte-d’Azur (23,8) (PLETSCH 2003: 194). Ergebnis dieser Politik waren ein erheblicher Produktivitätssprung und eine durchgreifende Modernisierung der französischen Landwirtschaft, die Frankreich zu einem der führenden Agrarproduzenten und -exporteure gemacht haben. Der französische Soziologe Jean Fourastié hat in seinem Buch über die „dreißig glorreichen Jahre“ nach 1945 das Ausmaß des Strukturwandels am Beispiel eines Dorfes veranschaulicht (FOURASTIÉ 1979; vgl. Tabelle 27). Tabelle 27: Landwirtschaftlicher Strukturwandel 1946-1975 am Beispiel des Dorfes Douelle Erwerbstätige - davon Landwirtschaft - davon Arbeiter - davon Handwerk - davon Dienstleistungen Landwirtschaft - Zahl der Betriebe - durchschnittliche Betriebsgröße - Ertrag je Hektar: Weizen - Ertrag je Hektar: Tabak - Ertrag je Hektar: Tafelwein - Ertrag je Hektar: Qualitätswein - Arbeitskräfte je 100 Hektar - Zahl der Zugtiere - Zahl der Traktoren

1975

1946

279 208 12 27 32

215 53 35 25 102

92 5 ha 12 dz 20 dz 25 hl -28 100 2

39 13 ha 35 dz 30 dz 100 hl 60 hl 8 1 40

Quelle: FOURASTIÉ 1979: 16f.

Zu dieser Entwicklung hat auch die – maßgeblich von Frankreich durchgesetzte – gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in den 1960er Jahren beigetragen, mit deren Hilfe die französische Landwirtschaft ihre günstigen natürlichen Voraussetzungen und ihre gute Wettbewerbsposition in Europa voll ausschöpfen konnte: Frankreich gewann neue Absatzmärkte für seine Agrarprodukte in den EWG-Mitgliedstaaten und profitierte auch von der aktiven Exportförderung der EWG in Drittstaaten. Heute nimmt die französische Landwirtschaft eine führende Position innerhalb der EU ein. Im Jahre 2003 wurden allein in Frankreich 20 % der landwirtschaftlichen Wertschöpfung der EU der 15 erwirtschaftet, ebensoviel wie Spanien und mehr als Italien (18,6 %), Großbritannien (8,7 %) oder Deutschland

191

Hohe Agrarexporte

(7,0 %) (INSEE 2004: 159). Frankreich ist nach den USA der zweitgrößte Exporteur von landwirtschaftlichen Produkten und Nahrungsmitteln. Besonders die Getreideproduktion und Getränke sowie in geringerem Umfang Milchprodukte und Fette tragen zu erheblichen Exportüberschüssen der Landwirtschaft bei. In den Agrarexporten wird die vergleichsweise hohe wirtschaftliche Bedeutung klar, die die Landwirtschaft auch heute noch in Frankreich besitzt. Zwar stellen die 1,0 Millionen landwirtschaftlich Beschäftigten nur gut 4 % der französischen Erwerbstätigen dar und erwirtschaften gerade 4 % des Bruttoinlandsprodukts. Aber die landwirtschaftlichen Produkte einschließlich der Nahrungsmittel besitzen mit rund 12,4 % (2003) ein hohes Gewicht für die Exportwirtschaft (zum Vergleich: 3 % in der Bundesrepublik). Der Außenhandelsüberschuss mit landwirtschaftlichen Produkten und Nahrungsmitteln betrug in den vergangenen Jahren knapp 7 Mrd. Euro jährlich (vor allem Getränke, Milch- und Getreideprodukte). Dies ist für ein Land, das in den vergangenen Jahrzehnten häufig eine defizitäre Handelsbilanz beklagte, ein großer Aktivposten (vgl. Kapitel 2.4). Alle diese Gründe können erklären, warum Frankreich, das Hauptnutznießer des EU-Agrarmarktes mit seinen Direktbeihilfen für Landwirte, Preis-MengenGarantien und Ausfuhrsubventionen gewesen ist, sich mit der Reform der EUAgrarpolitik so schwer tut. Besondere Unruhe hat der von den USA im Rahmen der GATT-Verhandlungen über ein weltweites Handelsabkommen im Frühjahr 1993 durchgesetzte Kompromiss verursacht, nach dem die EU sich in den kommenden Jahren zu einer Einschränkung ihrer Agrarexporte verpflichten soll. Dies berührt, wie wir gesehen haben, einen Kernbereich französischer Interessen. Frankreich hält demgegenüber am Grundsatz fest, dass die EU auch künftig seine Agrarexporte fördern müsse und sich durch die US-Konkurrenz keine Fesseln anlegen lassen dürfe. Tabelle 28: Landwirtschaftliche Betriebe nach Größenklassen (1979-2000) 1979 Betriebe < 5 ha 5 < 20 ha 20 < 50 ha 50 < 100 ha 100 < 200 ha > 200 ha Insgesamt

357.000 410.000 347.000 114.000 29.000 6.000 1.263.000

2000 Fläche 677 4.778 10.962 7.683 3.798 1.598 29.496

Betriebe 193.000 132.000 138.000 122.00 64.000 15.000 664.000

Fläche 362 1.464 4.666 8.662 8.655 4.047 27.856

Quelle: INSEE 2004: 161. Regionale Vielfalt

Charakteristisch ist die besondere regionale Vielfalt der französischen Landwirtschaft, die sich aus der Geographie, der Bodenbeschaffenheit und den Klimaverhältnissen, aber auch aus historischen Entwicklungen ergibt. Man kann vereinfacht vier große Agrarlandschaftstypen unterscheiden: „Typ 1: Offene Ackerbaulandschaften mit Großbesitzstrukturen, die heute überwiegend getreidebaulich genutzt werden (…). Im Französischen werden diese Landschaften gelegentlich als Campagne (Beispiele Campagne de Caen, Campagne de

192

Neuville, auch die Champagne am östlichen Pariser Beckenrand) bezeichnet, ein Begriff, dem die Vorstellung eines flachen, weitgehend hecken- oder waldfreien Reliefs und vorherrschenden Ackerbaus unterliegt. Typ 2: Grünlandbetonte Heckenlandschaften (…) mit mittleren Betriebsgrößenstrukturen. Der Bocage-Gürtel, in dem die Weidewirtschaft vorherrscht, erstreckt sich fast lückenlos entlang des atlantischen Saums zwischen dem Loire-Mündungsgebiet (Vendée) und Flandern, mit besonderen Schwerpunkten in der Normandie und in Maine. Auch weite Teile des Zentralmassivs sind von Bocage geprägt. Typ 3: Agrargebiete mit hohen Sonderkulturanteilen, jedoch mit ungünstigen Struktur- und Besitzverhältnissen. Es ist dies das typische Bild der Agrarlandschaft Südfrankreichs, wobei zu differenzieren ist in einen mediterranen und einen aquitanischen Teil. Beide sind durch Wein-, Obst- und Gemüsebau geprägt. (…) Typ 4: Sondergebiete der agarischen Nutzung. Sonderstellungen nehmen die Gebirgsbereiche, aber auch einige Küstenabschnitte ein. (…)“ (PLETSCH 2003: 190)

2.5.2 Strukturwandel der Industrie In Kapitel 2.2 und 2.3 ist bereits mehrfach darauf hingewiesen worden, dass der außerordentliche Modernisierungssprung der französischen Wirtschaft in erster Linie in einem nachholenden, beschleunigten Industrialisierungsprozess bestand. Insgesamt kann man von einer erfolgreichen Bewältigung dieser „industriellen Herausforderung“ sprechen. In den ersten Nachkriegsjahrzehnten hat sich der Anteil der Industrie an der Beschäftigung von 32 % (1946) auf 38 % (1970) erhöht; die Zahl der Industriebeschäftigten stieg allein zwischen 1960 und 1974 von 4,5 auf 5,1 Millionen an. Eine moderne, diversifizierte Industriestruktur hat sich herausgebildet. Frankreich ist heute nach den USA, Japan und Deutschland das Land mit der viertgrößten Industrieproduktion. Stärken und Schwächen der Industriestruktur spiegeln den besonderen Weg Frankreichs wider: die massive Förderung der industriellen Entwicklung durch den Staat. Diese hat sich, wie wir in Kapitel 2.3 gesehen haben, vor allem durch industrielle Großprojekte und Sektoren-Entwicklungspläne, also durch die Entwicklung strategisch wichtiger, als wachstumsträchtig angesehener Branchen und ihrer Unternehmen ausgezeichnet. Problematisch an dieser Politik war, dass ihre Finanzmittel und ihre Aufmerksamkeit fast ausschließlich einigen wenigen Sektoren und Projekten galten, deren Auswahl nicht immer nach ökonomisch sinnvollen Kriterien erfolgt war, und dass sie einer kleinen Zahl von privaten oder staatlichen Großunternehmen zugute kam, während der übrige Teil der Wirtschaft, vor allem die breite Masse der Klein- und Mittelunternehmen, vernachlässigt wurde. So entwickelte sich ein gewisser Bruch zwischen den modernen bzw. modernisierten Teilen der Produktionsstruktur und der traditionellen Restwirtschaft, der Ende der 1960er Jahre von einem britischen Beobachter wie folgt charakterisiert wurde: „In Frankreich existieren in einem spannungsgeladenen Nebeneinander zwei Volkswirtschaften: eine moderne, die zum größten Teil seit dem Krieg von den Technokraten und einigen wenigen großen privaten und staatlichen Unternehmungen aufgepfropft wurde, und darunter eine alte brüchige Infrastruktur, die sich auf

193

Brüche in der Produktionsstruktur

Handwerk, niedrigen Absatz bei hohen Gewinnspannen und das Ideal des kleinen Familienbetriebes gründet.“ (ARDAGH 1969: 27)

Strukturkonservierung

Problematische Produktionskonzepte

Bis heute ist die Industriestruktur von derartigen Brüchen gekennzeichnet, die ihre globale Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen. Ein weiteres Problem der forcierten Industrialisierung nach 1945 liegt darin, dass sowohl die Wirtschaftspolitik als auch eine Reihe von Industriebranchen dazu neigten, bestehende Strukturen zu konservieren und notwendige Strukturanpassungen zu verschleppen. Bis 1958 bestanden hohe Zollmauern, die die französischen Produzenten schützten; auch nach dem schrittweisen Zollabbau im Rahmen der EWG-Zollunion in den 1960er Jahren suchten zahlreiche Unternehmen und Branchen Protektion. Vor allem in den traditionellen Konsumgüterindustrien (z. B. Textil- und Bekleidungsindustrie, Leder- und Schuhindustrie) unterblieben Modernisierungsinvestitionen und die Anpassung der Produktionsmethoden und Produktpaletten. In anderen Bereichen, wie der Kohleförderung, der Stahlindustrie oder dem Schiffbau, trug der Staat durch seine Politik zur Strukturerhaltung und zur Verschleppung von Strukturanpassungen bei. Als 1974 in der weltweiten Wirtschaftskrise schlagartig die veränderten internationalen Wettbewerbsbedingungen sichtbar wurden und die Wirtschaft der westlichen Industriestaaten unter erheblichen Konkurrenz- und Anpassungsdruck setzten, war die französische Industrie aufgrund versäumter Strukturanpassungen stärker betroffen als beispielsweise die deutsche. Ein drittes Problem der französischen Nachkriegsindustrialisierung liegt darin, dass die rasch expandierenden Industriezweige und Unternehmen häufig auf wenig qualifizierte, billige Arbeitskräfte setzten, die in den 1950er und 1960er Jahren aufgrund der massiven Abwanderung aus der Landwirtschaft, später durch Immigranten aus Nordafrika, zahlreich zur Verfügung standen. Während beispielsweise in der Bundesrepublik der aus dem dualen System der Lehrlingsausbildung hervorgegangene Facharbeiter das Rückgrat der Produktion in den zentralen Industriebranchen bildete, setzten die französischen Unternehmen in höherem Maße angelernte Arbeiter (ouvriers spécialisés, OS) ein. Entsprechend rigide und hierarchisch waren die Arbeitsorganisation und die innerbetrieblichen Führungsmethoden. Dies hat vor allem in den 1980er Jahren die Umstellung der Produktion auf neue technologische Verfahren, z. B. in der Automobilindustrie, sowie allgemein den Übergang von tayloristischen Arbeitsmethoden zu Formen der flexiblen Fertigung stark erschwert.53 _________________________________________________ 53

194

Der Taylorismus ist eine nach dem US-Arbeitswissenschaftler Frederick W. Taylor benannte Arbeitsorganisation, die auf der Zerlegung eines Arbeitsvorgangs in einzelne Handgriffe und einer entsprechenden Arbeitsteilung beruht. Damit wird eine Rationalisierung der Arbeit und eine Steigerung der Produktivität ermöglicht, aber auch eine strikte Trennung von Konzeption und Produktion vollzogen. Der Taylorismus ist eng mit der Massengüter- und Fließbandproduktion sowie mit dem Wachstumstypus der Nachkriegsjahrzehnte in der westlichen Welt verbunden. Der technologische Fortschritt (z. B. Mikroelektronik), aber auch Veränderungen der Nachfragestrukturen ermöglichen und erfordern heute zunehmend Formen flexibler Fertigung und Spezialisierung, d. h. Fertigung in kleinen, auf Kundenwünsche zugeschnittenen Serien. Dies erfordert in der Regel die Ablösung der tayloristischen Arbeitszerlegung durch integriertere, vielseitigere Formen der Arbeitsorganisation. Vgl. dazu z. B. PIORE/SABEL 1989.

Alle diese Faktoren führten dazu, dass die französische Industrie seit den 1970er Jahren eine starke Krise durchlaufen hat, in deren Verlauf über 1,5 Millionen industrielle Arbeitsplätze, das ist fast jeder dritte, verloren gegangen sind. Dieser Prozess erfasste vor allem die erwähnten traditionellen Branchen im Bereich der Grundstoff- und Konsumgüterindustrien: Eisen- und Stahlproduktion, Kohleförderung, Textil- und Bekleidungsindustrie, Lederverarbeitung. Aber auch moderne Branchen wie der Maschinenbau und die Automobilindustrie gerieten ab den 1980er Jahren in den Sog der Umstrukturierungen und Rationalisierungen und bauten massiv Arbeitsplätze ab (vgl. Tabelle 30). Aus diesen Gründen war Frankreich auch in besonderem Maße von der Strukturanpassungskrise der Industrie betroffen, die in den 1970er Jahren weltweit einsetzte. Veränderungen der weltweiten Nachfrage, das Auftauchen neuer Anbieter mit deutlich niedrigeren Lohnkosten, technologischer Wandel und Rationalisierungsprozesse führten dazu, dass auch in Frankreich der industrielle Sektor deutlich schrumpfte. Von den 5,2 Millionen industriellen Arbeitsplätzen 1978 blieben 2002 noch 3,7 Millionen übrig: das ist ein Schwund von 1,5 Millionen. Dennoch wäre es voreilig, pauschal von einer Entindustrialisierung zu sprechen. Zum einen ist der Anteil der Industrie an der Entstehung des Bruttoinlandsprodukts in den vergangenen 25 Jahren nahezu stabil geblieben; nur die Bedeutung für die Beschäftigung ist relativ und absolut stark gesunken (vgl. Tabelle 29). Dies deutet auf die hohen Produktivitätsgewinne hin, die ein Wachstum der Produktion mit vermindertem Personaleinsatz ermöglichen. Zum zweiten kommen in den Verschiebungen auch neue Organisationsformen der großen Industriefirmen und damit verbundene statistische Effekte zum Ausdruck: Viele Dienstleistungstätigkeiten (wie Marketing), die früher im Konzern selbst erbracht wurden, sind aus dem Kerngeschäft der Konzerne ausgelagert worden, werden jetzt von spezialisierten Unternehmen erbracht und „wandern“ damit statistisch von der Industrie in den Dienstleistungssektor. Deutlich wird dieser Effekt vor allem bei den Dienstleistungen an Unternehmen, die stark angewachsen sind. Damit wird auch drittens die Motorfunktion angesprochen, die die Industrie auf andere Wirtschaftsbereiche ausübt: ein Großteil des Dienstleistungssektors ist von Aufträgen aus der Industrie und damit von der industriellen Dynamik abhängig. Tabelle 29: Anteile der Industrie und der marktbestimmten Dienstleistungen 1978-2002 Wertschöpfung 1978 in % Industrie Dienstleistungen davon: Dienstl. an Unternehmen

2002 in %

Beschäftigung 1978 in %

2002 in %

20,1 19,8

19,5 21,5

24 14

15 24

19782002 in Mio. - 1,533 + 2,865

11,8

15,9

7

14

+ 1,932

Quelle: DATAR 2004: 18.

195

Keine Entindustrialisierung

Insgesamt ist es mithin angemessener, von einem tiefen Wandel der Produktionsstrukturen als von einer Entindustrialisierung zu sprechen. Dabei gibt es auch erhebliche Unterschiede zwischen den Branchen (vgl. Tabelle 30). Besonders hohe Verluste haben traditionelle Industriebranchen wie die Textil-, Leder- und Bekleidungsindustrie sowie die Haushaltswaren zu verzeichnen, während am anderen Ende des Spektrums einige wenige Branchen wie die elektronischen Komponenten (allerdings nur bis 2001) und vor allem die Nahrungsmittelindustrie sogar Beschäftigungsgewinne zu verzeichnen haben. Tabelle 30: Beschäftigungsentwicklung in ausgewählten Industriebranchen (1989-2003) 1989 Bekleidungs- und Lederindustrie Textilindustrie Haushaltswaren Metallindustrie Automobilindustrie Chemie, Gummi- und Plastikwaren Maschinenbau Elektronische Komponenten Nahrungsmittelindustrie Industrie insgesamt

2003

267.600 106.000 172.800 100.200 279.100 201.500 572.900 436.900 326.600 293.400 380.100 342.700 460.300 425.700 197.700 190.900 553.300 584.700 4.690.000 3.978.400

Gewinn/Verlust Zahl in % - 161.600 - 72.600 - 77.600 - 91.000 - 33.200 - 37.400 - 34.600 - 6.800 + 31.400 - 711.600

- 60,4 - 42,0 - 27,8 - 15,9 - 10,2 - 9,8 - 7,5 - 3,4 + 5,7 - 15,2

Quelle: Eigene Berechungen nach DATAR 2004: 25-28. Starke Sektoren

Die Beschäftigungsentwicklung ist nicht gleichbedeutend mit der Wettbewerbsfähigkeit der Branchen. Hier weist die französische Industrie heute eine Reihe sektoraler Stärken auf: ƒ

ƒ ƒ ƒ ƒ

196

Der Flugzeugbau, die Raumfahrtindustrie und die Rüstungsproduktion, in dem die Politik der industriellen Großprojekte und der staatlich vermittelten Exportaufträge eine große Rolle gespielt haben, von denen Firmen wie Aérospatiale, SNECMA, Dassault, Matra und das europäische Konsortium Airbus Industries profitierten; der Schienenfahrzeugbau, in denen der französisch-britische Konzern GECAlstholm nicht nur durch den Bau des Hochgeschwindigkeitszuges TGV eine führende Rolle einnimmt; die Nahrungsmittelproduktion, in der Frankreich sein großes landwirtschaftliches Potential mit Hilfe einer leistungsfähigen Verarbeitungsindustrie (z. B. BSN-Danone) „veredelt“ und vermarktet; einige Luxus-Konsumgüter (Parfüm, Haute Couture, Weine und Spirituosen), in denen sich das traditionelle Frankreich-Bild weiterhin als verkaufsfördernd erweist; die Automobilindustrie (Renault, Peugeot-Citroën), die allerdings in den 1980er Jahren Wettbewerbseinbußen hinnehmen musste und sich erst nach großen Rationalisierungs- und Modernisierungsanstrengungen mühsam stabilisieren konnte;

ƒ

ƒ

die Telekommunikation, die sich aus einer Situation der Rückständigkeit und Abhängigkeit von ausländischer Technologie in den vergangenen zwanzig Jahren erfolgreich befreien konnte und heute eine auch international führende Position erlangt hat. Mit Alcatel hat sich ein weltweit führender Großkonzern herausgebildet, und auch die noch staatliche FranceTélécom genießt einen international guten Ruf; die Chemie (Aventis, Elf, EMC), die sich in den 1980er Jahren erfolgreich umstrukturieren und als Wachstumsbranche behaupten konnte, wobei ein erheblicher Teil der französischen Chemieproduktion unter ausländischem Kapitaleinfluss steht.

Beruhen die Stärken in hohem Maße auf traditionellen Standortvorteilen (Nahrungsmittel, Luxusgüter) oder aber auf staatlicher industriepolitischer Förderung (Luft- und Raumfahrt, Rüstungssektor, Telekommunikation, Schienenfahrzeuge), so sind die Industriezweige mit Struktur- und Wettbewerbsschwächen eher durch das Gewicht mittelständischer Unternehmen, durch „normale“, wenig staatlich beeinflussbare Märkte und durch die Abwesenheit prestigeträchtiger staatlicher Projekte gekennzeichnet: ƒ

ƒ ƒ

Schwache Sektoren

Die traditionellen Konsumgüterindustrien (Textil-, Leder-, Möbelindustrie), die es versäumten, ihre Produktion rechtzeitig umzustellen und zu modernisieren, die daher unter einer Verdrängungskonkurrenz aus Niedriglohnländern leiden und deren Wettbewerbsfähigkeit sich seit den 1970er Jahren verschlechtert hat; die Haushalts-Elektrowaren und die Unterhaltungselektronik; einige Investitionsgüterbranchen wie der Maschinen- und Werkzeugmaschinenbau, wo trotz wiederholter staatlicher Förderpläne die französischen Anbieter in den vergangenen 20 Jahren weiter an Boden verloren haben und wo empfindliche Lücken in der Produktionsstruktur entstanden sind. Angesichts der strategischen Bedeutung dieses Sektors für die Zukunftsentwicklung der Industrie werden die Probleme der französischen Produktion als besonders empfindlicher Schwachpunkt angesehen.

2.5.3 Aufstieg des Dienstleistungssektors Während die Industrie in den vergangenen zwei Jahrzehnten ein verlangsamtes Wachstum, verbunden mit einem tief greifenden Modernisierungs- und Rationalisierungsprozess und den bereits erwähnten Arbeitsplatzverlusten, durchlaufen hat, haben sich in der gleichen Zeit die Dienstleistungen erheblich ausgeweitet und sind zum eigentlichen Wachstumssektor geworden. Allein seit 1980 sind über 6 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze im Tertiären Sektor entstanden. Seit langem dominiert der Tertiäre Sektor in Frankreich die Beschäftigungs- und Produktionsstruktur (je etwa zwei Drittel) (vgl. Tabelle 26). Was verbirgt sich hinter dieser scheinbar unaufhaltsamen Dynamik des Tertiären Sektors? Der soziale und der technische Strukturwandel, ebenso wie die oben angesprochene Reorganisierung großer Konzerne (Auslagerung von 197

Ungebremste Dynamik

Wechselwirkungen mit der Industrie

Dienstleistungstätigkeiten) zählen zu den wesentlichen Faktoren. Zum einen enthalten auch industrielle Waren immer mehr Dienstleistungskomponenten und -vorleistungen (Forschung und Entwicklung, Design, Software etc.). Dies schlägt sich z. B. darin nieder, dass der Anteil der Dienstleistungen bei den Einkäufen von Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen von 21,7 % (1970) auf 33,1 % (1990) gestiegen ist. Auch bei den privaten Haushalten hat sich mit wachsendem Wohlstand die Konsumstruktur verlagert: Es wird weniger Geld für Grundbedürfnisse wie Nahrung ausgegeben, während der Anteil der Dienstleistungen an den Ausgaben der Haushalte von 27,1 % (1960) auf 48,8 % (2000) angestiegen ist. Zusätzlich ist festzuhalten, dass der Tertiäre Sektor sich aus sehr unterschiedlichen Einzelbereichen zusammensetzt. Man kann zum einen unterscheiden zwischen marktbestimmten Dienstleistungen (services marchands), die wie eine Ware auf dem Markt gehandelt und bezahlt werden, sowie den nicht marktbestimmten Dienstleistungen (services non marchands), hinter denen sich im Wesentlichen staatliche bzw. öffentliche Verwaltungs- und Dienstleistungsaktivitäten einschließlich des öffentlichen Sozial- und Gesundheitswesens verbergen. Die nicht marktbestimmten öffentlichen Dienstleistungen haben in den vergangenen drei Jahrzehnten ein relativ langsames, aber stetiges Wachstum erlebt, was die Beschäftigung angeht (vgl. Tabelle 26). Dahinter verbirgt sich die in allen westlichen Staaten zu verzeichnende Ausdehnung der staatlichen Verwaltung und mehr noch die Ausweitung des wohlfahrts- bzw. sozialstaatlichen Leistungsnetzes. Noch stärker sind die marktbestimmten Dienstleistungen gestiegen. Hier ist wiederum zu unterscheiden zwischen dem Groß- und Einzelhandel (mit einem insgesamt mäßigen Zuwachs), dem Transport- und Telekommunikationsbereich, dem Banken- und Versicherungswesen, den Dienstleistungen für private Haushalte sowie den Dienstleistungen an Unternehmen. Die größte Dynamik verzeichnen Banken, Telekommunikation sowie vor allem Dienstleistungen an Unternehmen: Mit zunehmender Modernisierung der Wirtschaft hat die Bedeutung von Dienstleistungen wie Forschung und Entwicklung, Unternehmensberatung, Marketing, Finanzdienstleistungen oder Personalvermittlung erheblich zugenommen. Hier wird deutlich, dass die Entwicklung des Tertiären Sektors zu einem guten Teil in engem Zusammenhang mit der industriellen Dynamik des Landes steht. Für industrielle Unternehmen führt der technologische und strukturelle Wandel der Produktion dazu, dass der eigentliche Produktionsprozess von immer mehr vor-, neben- und nachgelagerten Dienstleistungstätigkeiten begleitet wird. Diese tragen zum Wachstum „tertiärer“ Tätigkeiten innerhalb der Industrieunternehmen und in Form von Dienstleistungen an Unternehmen bei. Hoffnungen, die Beschäftigungsverluste der Industrie auch künftig durch vermehrte tertiäre Arbeitsplätze ausgleichen zu können, finden hier ihre Grenze. Eine mangelnde Dynamik oder Wettbewerbsfähigkeit in der Industrie kann nicht einfach durch einen leistungsfähigen Dienstleistungssektor kompensiert werden, sondern wirkt sich auch negativ auf die Entwicklungschancen des Dienstleistungsbereichs aus. Dabei gibt es auch Argumente, die die herkömmliche Trennung zwischen Industrie und Dienstleistungen generell in Frage stellen. Betrachtet man die Ent198

wicklungslogik der Branchen (d. h. die jeweilige Art der Rationalisierung oder des technischen Fortschrittes, Arbeitsformen, Qualifikationen sowie die Marktbedingungen), so verläuft die wesentliche Unterscheidungslinie nicht zwischen Industrie und Dienstleistungen, sondern zwischen Aktivitäten mit einer hohen oder einer niedrigen direkten Kundenbeziehung. „Auf der einen Seite (...) sind manche Branchen des tertiären Sektors der Industrie ähnlicher als den Dienstleistungen etwa im Sinne einer personenbezogenen Hilfe: Sie realisieren hohe Produktivitätsgewinne, indem sie sich vor allem auf moderne Technologien stützen. Wie die Industrie produzieren sie (Service-)Produkte, die stark standardisiert sind. Sie haben in den vergangenen 20 Jahren keine Arbeitsplätze geschaffen. Es handelt sich um die Banken, den Einzelhandel, den Transport, die Post und die Telekommunikation, d. h. um Dienstleistungen, die hauptsächlich logistischer und informationstechnischer Natur sind. Am anderen Ende des Spektrums findet man die mehr relationalen Dienstleistungen, die nicht ohne die Grundlage direkter persönlicher Beziehungen ausgeführt werden können (selbst wenn es dazu unterstützende Technologien gibt); unter ihnen sind auch die professionellen Dienstleistungen, die auf dem Austausch von Wissen und Expertise beruhen. Diese Gesamtheit von relationalen und professionellen Dienstleistungen umfasst unter anderem den größten Teil der Dienstleistungen an Unternehmen, des Gesundheits-, Ausbildungs- und Sozialwesens, der Kultur, der Nachbarschaftsdienste. Es ist dieser Bereich, der bei weitem am wachstumsstärksten seit 20 Jahren, ja seit einem halben Jahrhundert ist. In Frankreich ist er für zwei Drittel des Beschäftigungszuwachses im Tertiären Sektor seit 50 Jahren verantwortlich.“ (GADREY 2002: 24)

2.5.4 Die Unternehmensstruktur Die französische Unternehmenslandschaft war bis 1945 geprägt von dem Ideal des kleinen Familienbetriebes, von traditionellen Formen der Unternehmensführung und von Verhaltensweisen, die mehr vom Sicherheits- und Stabilitätsdenken als von der Eroberung neuer Märkte geleitet waren und die insbesondere die industrielle Entwicklung nur vorsichtig vorantrieben. Dies hat den französischen Unternehmern nach der Befreiung 1944 den Vorwurf des „Malthusianismus“ (vgl. Kapitel 2.2.1, Fußnote Nr. 44) eingetragen – ein Vorwurf, der in dieser Pauschalität sicher nicht stimmt, wie neuere wirtschaftshistorische Forschungen ergeben haben. Dennoch waren die auf Bewahrung, Protektion und (in den Sozialbeziehungen) Autorität des Unternehmers gerichteten Verhaltensweisen im Unternehmerlager stark vertreten. In der Debatte über die Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den 1950er Jahren sprach sich beispielsweise eine Mehrheit des Unternehmerverbandes gegen die Wirtschaftsintegration aus. Die nach 1945 eingeleitete Modernisierungspolitik führte auch hier zu einem grundlegenden Strukturwandel. Der sektorale Wandel trug ebenso wie der beginnende Konzentrationsprozess zu einer Vernichtung zahlreicher selbstständiger Existenzen und zur Schließung von Unternehmen in Handel, Handwerk und Industrie bei. Im Gegenzug bildeten sich langsam große Unternehmen heraus, teils durch die Nationalisierung in Form von staatlichen Unternehmen (z. B. die Bahngesellschaft SNCF, der Energie-Monopolkonzern EDF-GDF), teils 199

Staatliche Konzentrationspolitik

Aufwertung der Unternehmen

durch Konzentration in der Privatwirtschaft. Allerdings war die Unternehmensstruktur Anfang der 1960er Jahre immer noch von traditionellen Klein- und Mittelunternehmen geprägt, während die Großunternehmen im Größenvergleich mit ihren deutschen oder britischen Konkurrenten häufig als zu klein erschienen. Die gaullistische Industriepolitik der 1960er Jahre (vgl. Kapitel 2.3) formulierte daher das Ziel, die Konzentration und die Bildung einer Reihe von Großkonzernen in der Industrie weiter voranzutreiben: „Die Schaffung einer kleinen Zahl von Unternehmen von internationalem Niveau in jeder Branche“ (so die Formulierung des 6. Planes 1966-1970). Die staatliche Politik dieser Jahre trieb denn auch mit allen Mitteln den Konzentrationsprozess voran: direkte Einflussnahmen auf Fusionen und Restrukturierungen bei öffentlichen Unternehmen, aber auch in der Privatwirtschaft; steuerliche Begünstigung von Unternehmensfusionen; Politik der Sektorenpläne und Großprojekte, die vorzugsweise mit den großen Unternehmen, den jeweiligen Branchenführern, ausgehandelt und verwirklicht wurden, usw. Diese Politik hatte insofern Erfolg, als in den folgenden Jahren tatsächlich eine Reihe großer Konzerne entstanden ist. Gleichzeitig hat sie aber durch ihre einseitige Vorzugsbehandlung der „Großen“ die ebenso notwendige Modernisierung der kleinen und mittleren Unternehmen vernachlässigt. Folge ist die bereits erwähnte Spaltung des Unternehmensnetzes (vgl. Kapitel 2.5.2). Erst in den 1970er und 1980er Jahren begann die staatliche Wirtschaftspolitik, den kleinen und mittleren Unternehmen (petites et moyennes entreprises, PME) verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen. Denn in der Krise zeigte sich, dass es häufig mittelständische Unternehmen waren, die sich behaupten konnten, und dass neue Arbeitsplätze eher in mittelständischen als in den Großunternehmen entstanden. Die Bedeutung der Kleinbetriebe ist ferner gewachsen, weil die „Großen“ eine Reihe von Produktionsschritten und Dienstleistungen nicht mehr in eigener Regie durchführen, sondern zunehmend auslagern. Damit wachsen aber auch die Verflechtung der Unternehmen untereinander und die Abhängigkeit der gesamten Volkswirtschaft von der Leistungsfähigkeit aller Unternehmen. Vor allem hat in Frankreich, wo den Unternehmen lange Zeit ein weit verbreitetes Misstrauen entgegenschlug, mit dem Paradigmenwechsel der Wirtschaftspolitik ab 1983 (vgl. dazu Kapitel 2.2.5) eine weitgehende Rehabilitierung der Unternehmerfunktion eingesetzt. Die enttäuschenden Erfahrungen der sozialistischen Regierungspolitik und des nationalisierten Sektors haben wesentlich dazu beigetragen, die wichtige Rolle der Unternehmen für Modernisierung und Entwicklung der Wirtschaft herauszustellen. Die Bereitschaft, direkte staatliche Eingriffe in die Wirtschaft abzubauen und dafür die allgemeinen unternehmerischen Rahmenbedingungen zu verbessern, nahm zu. Sie führte ab 1983/84 zu einer Politik, die die Belastung der Unternehmen mit Steuern und Sozialabgaben deutlich senkte, die die Unternehmergewinne im Verteilungskampf gegenüber den Löhnen bevorzugte, und die die Existenzgründung von Unternehmen sowie die Belange der Klein- und Mittelunternehmen mehr denn je förderte.

200

Tabelle 31: Die Größenstruktur der Unternehmen (2001) Unternehmen mit ... Beschäftigten 0–9 10 – 49 50 – 199 200 – 499 500 – 1.999 2000 und mehr Insgesamt

2001 Zahl der Unternehmen 2.268.767 146.702 21.670 4.142 1.732 349 2.443.362

2001 in % 92,86 6,00 0,89 0,17 0,07 0,01 100

Entwicklung der Zahl 1984-2001 in % - 15,0 + 8,3 - 14,6 - 18,2 -20,2 - 31,4 - 13,9

Quelle: FERRANDON 2002: 39.

Ein Blick auf die heutige Unternehmenslandschaft zeigt, dass diese immer noch – und mehr als in den Nachbarländern – durch eine große Zahl von Klein- und Kleinstunternehmen dominiert wird (vgl. Tabelle 31). Jeder fünfte Arbeitnehmer ist in Kleinunternehmen bis 9 Mitarbeitern beschäftigt und knapp jeder zweite in Mittelunternehmen unter 500 Beschäftigten. Dagegen arbeitet jeder dritte in den 2.500 Großunternehmen (FERRANDON 2002: 39). Der Aufstieg des Tertiären Sektors und die Auslagerungsstrategie der Großunternehmen haben auch in Frankreich die Entwicklung neuer kleiner und mittelständischer Firmen begünstigt. Allerdings hinkt die Zahl der Neugründungen hinter der in anderen Ländern hinterher, was auf eine unzureichende Dynamik der Erneuerung schließen lässt. Ferner scheint das Unternehmensnetz im Bereich der „großen“ mittelständischen Firmen (d. h. im Segment zwischen 200 und 2000 Beschäftigten) eine besonders ausgeprägte Schwäche aufzuweisen (TADDÉI/CORIAT 1993: 105). Als problematisch muss zudem angesehen werden, dass es in Frankreich weniger unabhängige mittelständische Unternehmen gibt als anderswo, und dass diese weiter an Terrain verlieren gegenüber denjenigen Klein- und Mittelunternehmen (KMU), die zu einer Konzerngruppe gehören. So kommt ein Vergleich zwischen Deutschland und Frankreich zu dem Schluss: „Die deutschen kleinen und mittleren Unternehmen weisen einen größeren Grad an wirtschaftlicher und finanzieller Unabhängigkeit gegenüber den Konzernen auf. Dagegen sind, gemessen an der Beschäftigung, in Frankreich 60 % der KMU Filialen einer der 3.900 industriellen Unternehmensgruppen. Diese Unternehmensgruppen stellen 88% des Umsatzes und 79 % der Beschäftigten in der Industrie.“ (CGP/DFI 2001: 44 f.)

Die unterschiedliche Dynamik zwischen unabhängigen und konzerngebundenen Klein- und Mittelunternehmen kommt auch darin zum Ausdruck, dass in den unabhängigen KMU zwischen 1984 und 1992 270.000 Arbeitsplätze verloren gegangen sind, während im gleichen Zeitraum die konzerngebundenen KMU 300.000 Arbeitsplätze schufen. Auch was das Innovationsverhalten betrifft, so weist Frankreich eine geringere Zahl innovationsorientierter KMU auf als seine europäischen Partner: „Trotz einer raschen Zunahme des Gewichtes der kleinen Unternehmen in der Wirtschaft seit Mitte der 1980er Jahre und trotz eines stärkeren Engagements im Bereich

201

Probleme des Mittelstands

der Innovationen und der Forschung und Entwicklung bleibt Frankreich gekennzeichnet durch die Konzentration der Innovation auf die Großunternehmen und die relative Schwäche der Innovationsfähigkeit der KMU in der Industrie.“ (CGP 2002a: 32)

Aufstieg der Großunternehmen

Dies wird auf die geringere Zahl der Unternehmen, eine ungenügende Zahl von Neugründungen gerade in hochtechnologischen Sektoren, eine unzureichende Förderung und Betreuung von Unternehmensgründern und Finanzierungsprobleme zurückgeführt. Dagegen geht von den großen Unternehmen eine starke Dynamik aus. Noch Ende der 1970er Jahre waren die meisten Firmen kapitalschwach, wenig nach außen geöffnet und wenig profitabel – ein Ergebnis der weltweiten Strukturanpassungskrise, aber auch der Widersprüche der französischen Modernisierungspolitik „von oben“ und des Fehlens kapitalstarker Mehrheitsaktionäre. Mit der Nationalisierung der wichtigsten Industriekonzerne 1981 wurde diesen Unternehmen dringend benötigtes neues Eigenkapital zugeführt und so ein Grundstein für ihre finanzielle Gesundung gelegt. Ferner beschleunigte der Staat die jahrelang verschleppte Restrukturierung und strategische Neuausrichtung. So gestärkt, konnten diese Unternehmen später erfolgreich privatisiert werden; es ist daher dem Urteil Elie Cohens zuzustimmen, dass „die Nationalisierung die Bedingung des beschleunigten Liberalisierungsprozesses und der Öffnung der französischen Industrie“ war (COHEN 1994: 18). Seither hat eine umfangreiche Restrukturierung und Erneuerung der Großunternehmen stattgefunden. So hat sich das Gewicht der Unternehmensgruppen von 1.306 mit 4,3 Millionen Beschäftigten (1980) auf 9.551 und 6,9 Millionen Beschäftigten (2000) erheblich erhöht (FERRANDON 2002: 40). Dies ging einher mit einer Internationalisierung dieser Gruppen und einer Intensivierung der Fusionen, Übernahmen und Konzentrationsprozesse. „Die Entscheidung für eine internationale Strategie hat dazu geführt, dass sich Methoden, die in Frankreich bislang noch wenig verbreitet waren, in einem beträchtlichen Ausmaße entwickeln. Die wichtigste unter ihnen war das externe Wachstum durch Fusionen und Akquisitionen, wobei selbst zum Mittel der unfreundlichen Übernahme gegriffen wurde, das in Frankreich bis in die 80er Jahre nicht praktiziert wurde. Die Konzentrationswelle hat französische Firmen untereinander betroffen (...), aber auch französische Firmen, die sich mit europäischen Unternehmen zusammenschlossen (...). In den Sektoren, die sich auf dem Weg einer weltweiten Integration befinden, haben diese Akquisitionen oft Unternehmen anderer Kontinente betroffen (...). Insgesamt sind die grenzüberschreitenden Fusionen und Akquisitionen französischer Gruppen von einer Summe von 3,2 Milliarden Dollar 1987 auf 168 Milliarden Dollar 2000 angewachsen (...)!“ (FERRANDON 2002: 40 f.)

Weltweit führende Firmengruppen

Heute weist die französische Wirtschaft eine Reihe großer, weltweit erfolgreicher Firmen auf. Elf französische Unternehmen (gegenüber 13 deutschen, vier britischen und zwei italienischen) firmierten 2002 in der Liste der 100 umsatzstärksten Firmen der Welt. Mit France-Télécom und EDF sind darunter zwei typische Vertreter staatlicher Firmen des service public; auch die jetzt privatisierten Unternehmen Total (heute: TotalFinaElf) und Suez haben vom oben beschriebenen finanziellen „Doping“ seitens des Staates profitiert. Carrefour (Hy202

permärkte) und Peugeot-Citroën (Automobile) stehen ebenso für französische Spitzenpositionen wie Veolia und Suez (kommunale Dienstleistungen wie Wasserver- und -entsorgung, Müllabfuhr u.a.), die Versicherungsgruppe Axa oder die Banken BNP Paribas und Société Générale. Auch in der „zweiten Reihe“ gibt es eine Reihe weltweit agierender, in ihren Branchen zu den Marktführern zählender Unternehmen wie L’Oréal (Kosmetik), LVHM (Luxusgüter) Bouygues (Bauwirtschaft) oder Sodexho (Restauration/Service).54 Über dieser Erfolgsgeschichte dürfen die Schattenseiten nicht übersehen werden. Dazu gehören die Probleme, eine starke und lebendige mittelständische Unternehmenslandschaft zu schaffen. Auch die Fähigkeit der Firmen, kooperative Netzwerke (etwa zwischen Zulieferern und Produzenten oder im Bereich der Forschung, Entwicklung und Innovation) zu bilden, ist zu gering ausgeprägt; dies gilt auch für die Dynamik regionaler Netzwerke zwischen Ausbildungs- und Forschungszentren, öffentlichen Behörden und Unternehmen (DATAR 2004; BLANC 2004; COLLETIS/LEVET 1997). Vor allem aber stellt sich die Frage, ob der oben (siehe 2.5.2) beschriebene Dualismus der französischen Produktionsstruktur nicht in einer neuen Form wiederauflebt: dem Gegensatz zwischen den größten französischen Unternehmensgruppen, die – wie wir gesehen haben – hochgradig globalisiert sind, sowie den mittelständischen Firmen, die – wenngleich heute mehr denn je international engagiert – stärker im Standort Frankreich verankert bleiben. Diese beiden Gruppen erscheinen heute als „zwei Welten für sich, die mit ihren jeweils eigenen Regeln und Bezugssystemen leben“ (Le Monde v. 6.8.2004: 9). So sind die mittelständischen Unternehmen im Wesentlichen immer noch von der französischen und europäischen Konjunktur sowie (im Handel mit Drittstaaten) vom Kurs des Euro abhängig, weil ihre Produktionsbasis trotz der Internationalisierungsprozesse überwiegend in Frankreich geblieben ist. Ferner stehen sie unter einem harten Preisdruck seitens der Konsumenten bzw. der großen Konzerne, sofern sie deren Zulieferer sind. Dieser Kosten- und Preisdruck schmälert ihren Handlungsspielraum beträchtlich und lässt ihnen oft nur die Möglichkeit, sich auf Marktnischen zu konzentrieren, die aber stets gefährdet sind. Demgegenüber sind die großen Unternehmensgruppen wirkliche global players, deren Situation immer weniger von der französischen oder europäischen Konjunktur abhängt als vielmehr von der weltweiten Wirtschaftsentwicklung sowie der Lage in den USA. Aufgrund ihrer weltweiten Präsenz können sie mögliche Risiken so verteilen, dass sie gegenüber Problemen in einzelnen Ländern oder Länderzonen weitgehend immun sind. Dazu kommt eine Orientierung am shareholder value und den damit verbundenen hohen Renditeerwartungen. „Dieser Dualismus – hinter dem auch der Gegensatz zwischen finanzieller und realwirtschaftlicher Logik steht – mag als markantes Beispiel für die bislang ungelösten Folgeprobleme der Globalisierung stehen sowie für die großen Herausforderungen, _________________________________________________ 54

Vgl. die Analyse „Ces entreprises françaises championnes du monde”, in: L’Expansion Nr. 681 vom Dezember 2003, S. 163-178; ferner Wirtschaftswoche vom 19.2.2004 über das Ranking „Fortune 500“, in dem Frankreich zehn von 50 Branchenführern (gegenüber vier für Deutschland) stellt.

203

Ein neuer Dualismus?

die damit für die Wirtschafts- und Standortpolitik, aber auch für alle wirtschaftlichen Akteure verbunden sind – nicht nur in Frankreich.“ (COLLETIS/UTERWEDDE 2005: 226)

Ferner scheint sich der erwähnte Dualismus zwischen modernen und traditionellen Unternehmen fortzusetzen. Es existieren offensichtlich gegensätzliche Wettbewerbsstrategien zwischen denjenigen Firmen, die eine offensive, auf Qualifizierung der Beschäftigten, sozialen Dialog und Innovation setzende Politik verfolgen, sowie denjenigen Unternehmen, die einseitig die Senkung der Lohnkosten und die Steigerung der Arbeitsproduktivität bevorzugen. Diese Dualisierung des Unternehmensnetzes beeinträchtigt die Wettbewerbsfähigkeit der französischen Wirtschaft. Sie steht in Zusammenhang mit den bislang in Frankreich nur schwach entwickelten Partnerschafts- und Kooperationsstrukturen zwischen den Unternehmen. Gerade der Ausbau derartiger Partnerschaften, Kooperationen und Vernetzungen stellt eine zentrale Voraussetzung einer erneuerten Wettbewerbsfähigkeit der französischen Wirtschaft dar. 2.5.5 Ein neuer Kapitalismus à la française?

Vom ManagerKapitalismus…

Darüber hinaus hat sich ein fundamentaler Wandel in der Kapitalstruktur der französischen Großunternehmen vollzogen und damit auch eine Veränderung ihrer Funktionsweise (MORIN 2003). Das alte Modell war weitgehend geprägt von einem managerialen Kapitalismus, d. h. einem hohen Autonomiegrad der Firmenleitungen gegenüber den Aktionären, sowie relativ stabilen Beziehungen zwischen Industrieunternehmen und Banken. Auch die Nationalisierungen sowie später die Bildung „stabiler Aktionärskerne“ im Zuge der Privatisierungen ab 1986 schützten die Unternehmensleitungen vor unerwünschten Einflüssen und Übernahmeversuchen von außen. Die Aktionärskerne beruhten im Wesentlichen auf einem System von Überkreuzbeteiligungen befreundeter Firmen und ausgeklügelten Formen interner Kontrolle. Gegen Mitte der 1990er Jahre indessen begann dieses System zu zerfallen. Die liberalisierten Finanzmärkte haben sich sprunghaft entwickelt; die Banken als traditionelle Finanzgeber wurden zurückgedrängt: Der Gang an die Börse hat den Gang zum Bankschalter abgelöst. Die alte Interessenkoalition zwischen den beteiligten Konzernen begann sich mit der Globalisierung aufzulösen; einige zentrale Akteure des bisherigen Netzwerkes – wie die Versicherungsgruppe Axa – lösten sich zunehmend aus früheren Beteiligungen. Ferner führte die beschleunigte Öffnung der französischen Unternehmen für ausländisches Kapital dazu, dass zunehmend institutionelle Anleger (Pensionsfonds) ihre Interessen geltend machen und neue Kriterien der Unternehmensbewertung durchzusetzen versuchen. Dabei geht es um ein ganzes Bündel neuer Anforderungen an die Unternehmensleitungen: mehr Transparenz der Entscheidungsstrukturen, vor allem ein stärkeres Gewicht der Aktionäre einschließlich der Minderheitenaktionäre (corporate governance, frz.: gouvernement d’entreprise); ein verändertes Kommunikationsverhalten, eine klarere Definition der Unternehmensstrategie; in erster

204

Linie natürlich die Mehrung des Aktienwerts (shareholder value). Für viele französische Unternehmen kommt dies einer kleinen Kulturrevolution gleich, und es bedeutet das Ende mancher (auch politisch kolorierter) Seilschaften, die das Einflussnetz des Kapitalismus à la française gebildet hatten, aber auch des selbstherrlichen Führungsprinzips, das durch extreme Zentralisierung und Personalisierung der Macht, die Festschreibung einmal eingenommener Machtpositionen sowie mangelnde Transparenz und fehlende Kontrollsysteme gekennzeichnet ist (PEYRELEVADE 1999; IZRAELEWICZ 1999). Für Autoren wie François Morin ist damit ein neuer Finanzmarkt-Kapitalismus entstanden, der immer mehr die Funktionsweise der größten französischen Unternehmen dominiert und diese einseitig an den kurzfristigen Renditezielen der Finanzmärkte ausrichtet. Dies hätte weit reichende Konsequenzen für Unternehmensstrategien, Lohnverhältnis und soziale Beziehungen. „Die institutionellen Investoren sind (...) in der Lage, die Strategien der großen Unternehmen mitzubestimmen. Im Rahmen einer von den Finanzmärkten geprägten Wirtschaft ist die Variable ‚Preis‘ stets das zentrale Element; in Bezug darauf haben diese neuen Akteure eine neue Form der Gouvernanz durchsetzen können, um die Unsicherheiten in ihren Kursprognosen zu reduzieren. Aber (...) einige Akteure [fordern] noch aktiver konkrete Entscheidungen ein, die zusätzliche Wertschöpfung bringen sollen. Ihr Handeln ist damit geeignet, auf direkte Weise die industriellen Strukturen des Landes zu verändern. (...) Eine der sichtbarsten Folgen des neuen Kapitalismus-Modells ist die veränderte strategische Ausrichtung der Firmen in Bezug auf ihre Geschäftsfelder. Neben [den] Auslagerungen geht die Tendenz dahin, die Zahl der strategischen Aktivitäten zu verringern. Dies hängt unmittelbar zusammen mit dem Interesse der Aktionäre, Quersubventionen zwischen mehr und weniger rentablen Geschäftsbereichen innerhalb eines Unternehmens zu verhindern, um die finanziellen Ergebnisse zu steigern. (...) Dieser neue Zwang zur Spezialisierung steht im Widerspruch zur Strategie der Diversifizierung, die die Unternehmen jahrzehntelang praktiziert haben – eine Politik, die durch die enge Verbindung zwischen Banken und Industrie erleichtert wurde und die eine Verteilung des unternehmerischen Risikos anstrebte.“ (MORIN 2003: 60 f.)

Andere Autoren verweisen demgegenüber auf das Beharrungsvermögen der bisherigen Unternehmensmodelle, vor allem des managerialen Kapitalismus, der den Unternehmensleitungen große Spielräume lässt, ihre Firmenstrategie zu entwickeln, und sie nicht dem kurzfristigen Kalkül der Finanzmärkte unterwirft wie im Finanzmarkt-Kapitalismus: „Shareholder value ist eine, aber nicht die treibende Kraft“ (SCHMIDT 2002: 194). In dieser Sichtweise ist der FinanzmarktKapitalismus bei aller realen Veränderungskraft weit davon entfernt, das Kapitalismusmodell und damit das Unternehmensverhalten zu dominieren: „Trotz der Internationalisierung der Aktionärsstruktur und der Berücksichtigung der Regeln des gouvernement d’entreprise beherrschen die französischen Manager weiterhin die Geschäftspolitik der Unternehmen, dank einer gewissen Konzentration der Verwaltungsratsmandate in den Händen einiger Unternehmensführer (...). Diese Beharrung der Macht der Unternehmenschefs erklärt ohne Zweifel auch die erneuerte Dynamik des Familien- bzw. des Eigentümerkapitalismus in Frankreich. Obwohl sie durch die Streuung des Kapitals, durch die Internationalisierung der Unternehmen

205

… zum FinanzmarktKapitalismus?

und durch die gigantischen Fusionen verurteilt scheinen, bleiben die KapitalistenDynastien doch lebendig. [Diese] haben es geschafft, mächtige Unternehmensgruppen zu begründen und unter ihre Kontrolle zu halten. (...) Familien wie Peugeot, Michelin oder Bouygues waren 1999 an der Spitze von 23 % der 50 größten Unternehmen gegenüber 11 % im Jahre 1984.“ (FERRANDON 2002: 44) Widersprüchliche Tendenzen

Zudem verweisen die inneren Widersprüche eines reinen Finanzmarkt-Kapitalismus auf die Grenzen seiner Allmacht und eröffnen Chancen, der realwirtschaftlichen Logik wieder mehr Geltung in den Unternehmen zu verschaffen. „So erscheint das wiederholt ausgegebene Ziel einer Rendite auf Eigenkapital von 15 % jährlich als inkompatibel mit einem realwirtschaftlichen Wachstumspotential von 3 %. (...) Die Realisierung von Produktivitätsfortschritten – etwa durch neue Formen der Arbeitsorganisation, die auf erhöhten Kompetenzen und Kenntnissen der Mitarbeiter bauen, und durch den Einsatz neuer Technologien – erfordert im Übrigen einen längerfristigen Planungshorizont, der mit der extremen Kurzfristigkeit einer allein auf die Börsenkurse fixierten Unternehmenspolitik nur schwer vereinbar ist. (...) Notwendig ist ein umfassenderer Ansatz, um ein neues Gleichgewicht zwischen ökonomischen, sozialen und finanziellen Zielen und Interessen zu erreichen. Dieses muss auf einer Rückkehr zur realen Wirtschaft gründen. Für die Unternehmen heißt dies, nicht die – häufig fiktive – Verbesserung finanzieller Kennzahlen in den Vordergrund zu stellen, sondern die reale Wertschöpfung, die notwendig ist, um Kunden zufrieden zu stellen. Das bedeutet aber, die Arbeit und die Wertschöpfung wieder in den Mittelpunkt (...) zu rücken und die Finanzsphäre wieder an ihren Platz zu verweisen: als Mittel, nicht als Ziel der wirtschaftlichen Entwicklung.“ (COLLETIS 2003: 80)

2.6 Regionale Wirtschaftsstruktur 2.6 Regionale Wirtschaftsstruktur Die französische Wirtschaft ist durch charakteristische regionale Ungleichgewichte gekennzeichnet. Im Folgenden sollen diese Ungleichgewichte und ihre Ursachen beschrieben werden; ferner soll auf die Veränderungen eingegangen werden, die die regionale Wirtschaftsstruktur im Verlaufe der Nachkriegsmodernisierung erfahren hat. Daneben sollen auch die Versuche der staatlichen Raumordnungspolitik erörtert werden, die regionalen Ungleichgewichte zu mildern, und es soll auf die Frage eingegangen werden, inwiefern die 1982 begonnene Dezentralisierung den dezentralen Gebietskörperschaften neue Möglichkeiten wirtschaftlicher Entwicklung gegeben hat. 2.6.1 Alte und neue regionale Ungleichgewichte Unterentwickelter Südwesten

Eine traditionelle Scheidelinie in Form einer Diagonalen, die regionale Entwicklungsunterschiede in Frankreich kennzeichnet, trennt den Nord-Ost-Raum, in dem sich die industrielle Entwicklung des Landes im Wesentlichen vollzogen hat (neben dem Pariser Großraum vor allem das Elsaß, Lothringen und die FrancheComté im Osten, Rhône-Alpes im Südosten, Nord-Pas-de-Calais im Norden),

206

und den weitgehend durch Landwirtschaft und industrielle Unterentwicklung geprägten Süd-West-Raum vom Atlantik bis zu den Pyrenäen. Der nachholende, beschleunigte Modernisierungsprozess ab 1945, die dadurch verursachte Landflucht, Industrialisierung und Verstädterung löste Wanderungsbewegungen großen Umfangs aus, die diese Scheidelinie zunächst noch verstärkten: Der Südwestraum entvölkerte sich, weil die (zumeist jungen) Menschen in die neu entstehenden industriellen und städtischen Ballungsgebiete im Pariser Großraum, im Norden und Osten strömten. „Zwei Frankreichs haben sich so herausgebildet, grob durch eine Linie Le HavreMarseille getrennt. Im Osten dieser neuen Grenze ist die große Industrie, im Westen ein Territorium, das (mit Ausnahme der Bretagne) geringer besiedelt ist als Spanien, mit stagnierenden Städten und mit landwirtschaftlichen Betrieben, die zu klein waren, um einen ausreichenden Lebensstandard zu garantieren. Dieser verlassene Teil Frankreichs, der 56 % der Fläche des Landes umfaßte, stellte 1960 nur noch 37 % der Bevölkerung (gegenüber 48 % ein Jahrhundert zuvor) und 24 % der Industriebeschäftigten. Er bildete damit auf der Karte eine unterentwickelte Zone, die sich von Volkszählung zu Volkszählung noch ausweitete. Zwischen 1866 und 1946 hatte er 2 Millionen Einwohner verloren.“ (MONOD 1991: 24 f.)

Ein zweites charakteristisches Merkmal ist das große Entwicklungsgefälle zwischen dem Pariser Großraum und dem restlichen Frankreich, für das im Jahre 1947 ein Autor die griffige Formel „Paris und die französische Wüste“ fand (GRAVIER 1947). Im Allgemeinen wird der seit Jahrhunderten bestehende Verwaltungszentralismus für dieses Ungleichgewicht verantwortlich gemacht. Dieser hat mit der politischen Macht alle wichtigen Verwaltungs-, Bildungs-, Forschungs- und Wirtschaftsfunktionen auf Paris konzentriert und der Provinz entzogen und damit eine eigenständige regionale Wirtschaftsentwicklung behindert. Das sternförmig von Paris ausgehende Verkehrsnetz und die demgegenüber nur schwach ausgebildeten regionalen Querverbindungen (vgl. Abbildung 10) sind bis heute Ausdruck dieser zentralistisch geprägten Wirtschaftsstruktur. Auch hier hat die Modernisierung und Industrialisierung nach 1945 zu einer Verstärkung des ohnehin bestehenden Entwicklungsgefälles beigetragen. Der Pariser Großraum wurde zu einem der bevorzugten Zentren der industriellen Entwicklung (vor allem in der Elektro-, Automobil- und chemischen Industrie) und zog überdies die hochwertigen Dienstleistungsfunktionen an sich (außer den zentralen Verwaltungsspitzen die wichtigsten Universitäten, Elite-Hochschulen und Forschungsstätten, die Konzernzentralen der Unternehmensgruppen, die Banken und Versicherungen und vieles mehr).

207

Übergewicht des Pariser Großraums

Abbildung 10: Verkehrsströme in Frankreich anhand der großen Eisenbahnverbindungen

Anmerkung: Die Breite der Verbindungslinien entspricht der Bedeutung der Verkehrsströme. Quelle: MONOD 1991: 29.

„Taylorisierung des Raumes“

Die extreme wirtschaftliche Konzentration auf eine Region, die auf einem Fünfzigstel des französischen Territoriums ein Fünftel der Bevölkerung und ein Viertel der nationalen Wirtschaftsleistung auf sich vereinigt, brachte – und bringt – eine Reihe von Problemen für den Pariser Großraum mit sich: Umwelt- und Verkehrsbelastungen, Mangel an Wohnungen und an Raum für neue wirtschaftliche Aktivitäten sind nur einige der Schwierigkeiten, die die Entwicklung des Pariser Großraums beeinträchtigen. Die zentralistische Steuerung der Modernisierung und der nachholenden Industrialisierung nach 1945, aber auch ihre Ausrichtung an den großen Unternehmen hat auf ihre Weise die Raumstruktur der französischen Wirtschaft geprägt. Die industrielle Entwicklung war von großen Unternehmen beherrscht, die in den Sektoren der Massenfertigung von Konsumgütern tätig waren. Suche nach Kostenvorteilen durch tayloristische Arbeitsorganisation (vgl. Kapitel 2.5.2, Fußnote 49) und durch Trennung der Funktionen waren vorherrschend und begünstigten eine hierarchische regionale Arbeitsteilung: Die hochqualifizierten 208

Führungs- und Forschungsaufgaben waren im Pariser Raum konzentriert, die qualifizierten Produktionsstätten in den traditionsreichen Industrieregionen, während die weniger qualifizierten Produktionstätigkeiten (z. B. Fließbandfertigung) sich in den Regionen rund um den Pariser Großraum, aber auch im Westen ansiedelten (sie waren häufig Ergebnis der politisch gewollten Verlagerung von industrieller Produktion in die weniger industrialisierten Gebiete). Damit wurde eine ungleiche regionale Spezialisierung und eine „Taylorisierung des Raumes“ gefördert: „In diesem ökonomischen Körper sitzt der Kopf in Paris und sind die Arme in der Provinz.“ (BLANC 2004: 3) Ferner wurden durch die Zentralisierung und die Ausrichtung an der tayloristischen Massenproduktion zahlreiche traditionelle, auf spezialisierter Fertigung basierende lokale Produktionssysteme zerstört. „... im Gegensatz zur Entwicklung in Italien (...) wurden die lokalen spezialisierten Distrikte von dem dominierenden Modell der Massenproduktion aufgesogen. Natürlich gab es Überlebende: Das Choletais, Oyonnax, das Tal der Arve und andere immer wieder zitierte Fälle. Aber in Frankreich fehlte nunmehr jenes Netz kleiner und mittlerer Unternehmen, das die Stärke Süddeutschlands, der Schweiz oder Zentralitaliens ausmacht. Das dominierende Bild war das der exogenen Entwicklung, des von außen kommenden Investors, den es anzuziehen bzw. zu halten gilt. Für zahlreiche Mittelstädte gab es eine extreme Abhängigkeit von wenigen großen nationalen (und schrittweise auch internationalen) Unternehmensgruppen. Diese Abhängigkeit wog schwer in Zeiten sektoraler Krisen.“ (VELTZ 2002: 27)

In den vergangenen drei Jahrzehnten hat sich das traditionelle Bild der regionalen Ungleichgewichte deutlich verändert und differenziert. Die alten Spaltungslinien (Paris – Provinz; Südwest – Nordost) sind nicht verschwunden, haben sich aber teilweise deutlich abgemildert und sind durch andere Entwicklungen überlagert worden. Zu diesen Entwicklungen zählen zum Beispiel: ƒ ƒ ƒ ƒ

Differenzierung der Raumstruktur

die massive Strukturanpassungskrise, die in den 1970er Jahren traditionelle Industriebranchen erfasste und die vor allem altindustrialisierte Gebiete im Norden und Osten getroffen hat; Teilerfolge der Raumordnungspolitik, mit deren Hilfe im Südwestraum industrielle Ansiedlungen entstanden sind, die die frühere industrielle Unterentwicklung dieser Gebiete zumindest teilweise überwunden haben; die Dezentralisierungspolitik seit 1982, die die Departements und Regionen in die Lage versetzt hat, durch gezielte Wirtschafts- und Technologieförderung eigenständige Anstöße zur regionalen Entwicklung zu geben; vor allem aber eine veränderte Entwicklungslogik, die sich seit 1974 durchzusetzen begann und deren Auswirkungen auf die räumliche Wirtschaftsentwicklung spürbar werden.

Seit der vor zwei Jahrzehnten einsetzenden industriellen Anpassungskrise, der zunehmenden Verlagerung von standardisierten Produktionen in Niedriglohnländer, der zunehmenden „Tertiarisierung“ und Flexibilisierung der Industrie und der damit einhergehenden Veränderung ihrer Produktionsweisen und Produkte

209

Folgen der industriellen Strukturkrise

hat sich die Entwicklungslogik der Industrie verändert, mit entsprechenden Konsequenzen für die regionale Struktur: „Die neue Strukturierung des Raumes ist heute zugleich an die Entwicklung (...) vor allem der innovativen Klein- und Mittelunternehmen und an die Restrukturierungen der großen Unternehmen gebunden: Schließung von Produktionsanlagen und Schaffung kleinerer Einheiten, die sich auf hochtechnologische Produkte spezialisieren und für die nicht mehr die Suche nach den geringsten Produktionskosten (...) entscheidend ist, sondern vielleicht mehr die Art des regionalen Milieus, zu dessen hauptsächlichen Elementen das Ausbildungsniveau, die Qualität und das know-how der Arbeitskräfte, die soziale und industrielle Tradition, spezifische regionale Qualitäten, der regionale Gestaltungswille und Zusammenhalt zählen.“ (ALVERGNE et al. 1993: 46) Eine neue Hierarchie der Regionen

Daraus hat sich eine gewisse Neuverteilung der regionalen Entwicklungschancen ergeben. Auf jeden Fall ist die regionale Wirtschaftsstruktur differenzierter geworden. Heute werden die französischen Wirtschaftsräume nach ihren Entwicklungspotenzialen in einer mehrfachen Hierarchisierung unterteilt in: ƒ

ƒ ƒ

ƒ

ƒ

Entwicklungspole: dazu zählen der Pariser Großraum (Region Ile-deFrance) sowie die beiden Regionen Rhône-Alpes mit der Hauptstadt Lyon im Südosten und Provence-Alpes-Côte-d'Azur (PACA) mit Marseille am Mittelmeer; Regionen mit hohem eigenen Entwicklungspotential, die einen Kern hochqualifizierter Dienstleistungsbereiche aufweisen: der Südwestraum (Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Aquitaine) sowie das Elsaß; dynamische Regionen, die Nutznießer der industriellen Dekonzentrationsmaßnahmen seit den 1960er Jahren waren und denen gute Entwicklungschancen eingeräumt werden: Bretagne und Pays de la Loire im Westen sowie die Region Centre im weiteren Einzugsbereich des Pariser Großraums; „passive“ Regionen, die strukturelle Schwächen wie einen geringen Anteil von Dienstleistungsfunktionen und eine wenig qualifizierte Produktion aufweisen: in dieser Lage befinden sich fast die Hälfte der französischen Regionen; absteigende Regionen mit hohem Anteil an traditionellen „Krisenindustrien“, die Mühe haben, ihre Wirtschaft zugunsten neuer Aktivitäten umzustrukturieren: die Regionen Nord und Lothringen (ALVERGNE et al. 1993: 48-54).

2.6.2 Von der Raumordnungspolitik zur Politik regionaler Entwicklung Zum etatistischen Modernisierungsmodell im Nachkriegsfrankreich zählte auch eine zentralstaatliche Politik, um die erwähnten regionalen Ungleichgewichte zu überwinden und die räumlichen Auswirkungen der raschen Modernisierung und Industrialisierung des Landes zu steuern. In den 1950er Jahren ging es zunächst fast ausschließlich darum, eine drohende „Verstopfung“ des Pariser Raumes zu verhindern. Ab 1955 wurden Neu210

ansiedlungen oder Erweiterungen von Betrieben ab einer gewissen Größenordnung einem Genehmigungsvorbehalt unterworfen bzw. mit Gebühren belegt – eine Praxis, die später, ab den 1970er Jahren, schrittweise gelockert und 1985 ganz aufgegeben wurde. Positive Anreize für Industrieansiedlungen in der Provinz fristeten demgegenüber zunächst ein Schattendasein. Dies änderte sich erst zu Beginn der 1960er Jahre, als die Notwendigkeit einer verstärkten planerischen Beeinflussung der räumlichen Auswirkungen der beschleunigten Industrialisierung erkannt wurde. Nunmehr begann die Erarbeitung einer umfassenden Raumordnungspolitik, die eine gleichgewichtigere regionale Wirtschafts- und Siedlungsentwicklung zum Ziel hatte und den oben geschilderten Verzerrungen energischer entgegenwirken wollte. Mit der Gründung einer zentralen Raumordnungsbehörde, der DATAR (Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale) wurde 1963 eine kleine, aber flexible und hochqualifizierte Stabsverwaltung geschaffen, die ähnlich wie das Plankommissariat (vgl. Kapitel 2.3.2) direkt dem Premierminister zugeordnet war. Sie entwickelte übergreifende Zielsetzungen der Raumordnungspolitik und sollte diese gegenüber den einzelnen Ministerien durchsetzen. Unter Raumordnungspolitik wurde „die Gesamtheit der Politiken [verstanden], die auf die Reduzierung der räumlichen Ungleichgewichte und Ungleichheiten und auf die Förderung der regionalen und territorialen Entwicklung abzielen.“ (LACOUR 2004: 66) Die DATAR erhielt diverse, im Laufe der Zeit weiter ausgebaute Instrumente zur Verwirklichung ihrer Ziele: An erster Stelle steht dabei die Verfügung über eigene Interventionsfonds, die sie entweder zweckgebunden für bestimmte Ziele (zur Zeit z. B. Beschäftigungspolitik in ausgewählten Problemzonen, Strukturanpassung in Bergbaugebieten, wirtschaftliche Entwicklung der Bergregionen) oder aber frei für ihre Ziele verwenden kann. Darüber hinaus hat die DATAR eine Reihe von Organisationen geschaffen, die in bestimmten Bereichen ihre Politik „vor Ort“ umzusetzen helfen, und sie hat in ausgewählten Staaten Büros eingerichtet, die ausländische Investoren zur Ansiedlung in Frankreich veranlassen sollen. Mit der Intensivierung der Raumordnungspolitik entstand ein System von Anreizen (staatliche Prämien für Investitionen in benachteiligten Gebieten) und Verboten bzw. Einschränkungen (für den Pariser Raum), mit dessen Hilfe die Gewerbe- und Unternehmensansiedlung gerade in den von der Landflucht betroffenen, unterindustrialisierten Gebieten des Südwestens gefördert werden sollte. Bis heute wird darin die traditionelle Spaltungslinie zwischen dem Südwest- und dem Nordostraum sichtbar: Fast der gesamte Südwestraum kommt in den Genuss von Förderprämien, wobei das Zentralmassiv, die Pyrenäen und einige kleinere Gebiete besonders stark gefördert werden. Neu seit den 1970er Jahren sind die Fördergebiete im nördlichen und nordöstlichen Grenzgebiet (Nord-Pas-de-Calais, Ardennen, Lothringen), die unter den Struktureinbrüchen der traditionellen Schwerindustrien zu leiden haben (Kohleförderung, Eisen- und Stahlindustrie, teilweise Werften und Textil- und Bekleidungsindustrie). Inhaltliche Schwerpunkte der so politisch erheblich aufgewerteten Raumordnungspolitik waren in den 1960er Jahren zum einen eine gleichgewichtigere wirtschaftliche Entwicklung zwischen dem Südwesten, dem Nordosten sowie 211

Raumordnungsbehörde DATAR

Anreize und Verbote

dem Pariser Großraum (Ausweitung der Genehmigungspflicht für Unternehmensansiedlungen im Pariser Raum; Ausweitung und Systematisierung der regionalen Investitionsprämien), zum anderen die Suche nach einem gleichgewichtigeren Städtenetz: als Gegengewicht zum überragenden Gewicht des Pariser Ballungsraums sollten acht „Gleichgewichtsmetropolen“ (métropoles d’équilibre)55 vorrangig gefördert werden. Schließlich entwickelten sich die Regionen allmählich zu raumordnungspolitischen Partnern des Zentralstaates; nach der gescheiterten Regionalreform de Gaulles 1969 erfolgte 1972 eine erste begrenzte Reform, die die Regionen nunmehr zu eigenen Akteuren neben den Städten und Departements machte. Kennzeichnend für die hier skizzierte Raumordnungspolitik war ihre etatistische, zentralistische Ausrichtung: „Es ist der Staat, der der große Organisator und der Raumordner ist, denn er ist es, der das Monopol des Wissens hat, vor allem in Gestalt der Ingenieure und der hohen Beamten, die aus der ENA kommen; es ist der Staat, der über das Staatsbudget die finanzielle und steuerpolitische Macht ausübt, der aber praktisch auch das Monopol der Durchführung [beschlossener Maßnahmen] hat, über die departementalen Dienstellen der Ministerien (DDE, Directions départementales de l’équipement; DDA, Directions départementales de l’agriculture), was auf einer technischen, technokratischen Vorgehensweise beruht.“ (LACOUR 2004: 69) Niedergang der Raumordnung

Ein neues Leitbild regionaler Entwicklung

In den 1970er Jahren erfolgten ein Niedergang der Raumordnungspolitik und ein Wandel ihrer Grundorientierung. Mit der weltweiten Wirtschaftskrise und dem Ende des seit 1945 scheinbar ungebrochenen Wachstums verschlechterten sich die Rahmenbedingungen. War früher die Korrektur räumlicher Disparitäten Hauptziel der Raumordnungspolitik gewesen, so wurde sie unter dem Eindruck von massiven, häufig regional konzentrierten Beschäftigungseinbrüchen in die Rolle einer „Feuerwehr für soziale Brände“ abgedrängt. Das Ziel des räumlichen Gleichgewichts (und einer entsprechenden Privilegierung der schwächeren Gebiete) geriet immer mehr in Konflikt mit dem verschärften europäischen Standortwettbewerb (der nunmehr eine Förderung der bereits starken Regionen wie dem Pariser Raum nahe legte). Weitere Faktoren trugen dazu bei, die „glorreiche“ Raumordnungspolitik der 1960er Jahre zu entwerten: Der zentralistische Interventionismus, der die Ära de Gaulle in der Wirtschafts- und Sozialpolitik ausgezeichnet hatte, wich zunächst unter Giscard, ab 1983 auch unter Mitterrand liberaleren Grundsätzen. In einer Zeit, die vor allem in den 1980er Jahren durch den generellen Rückzug des Staates aus dem Wirtschaftsleben geprägt war, schien für eine voluntaristische Steuerung der räumlichen Entwicklung „von oben“ offenkundig kein Platz mehr. Ferner weitete die von den Sozialisten 1982 begonnene Dezentralisierung die Rolle der Gebietskörperschaften (Regionen, Departements, Kommunen) in Fragen der Städte- und Raumplanung sowie der Regionalpolitik erheblich aus und sorgte damit ihrerseits dafür, dass eine zentralstaatlich gelenkte Raumord_________________________________________________ 55

212

Es handelte sich um die Städte bzw. Ballungsgebiete Lille/Roubaix/Tourcoing, Metz/Nancy, Straßburg, Lyon/Saint-Etienne/Grenoble, Marseille, Toulouse, Bordeaux sowie Saint Nazaire/Nantes. Später wurden auch Dijon, Nizza, Clermont-Ferrand und Rennes den "Gleichgewichtsmetropolen" gleichgestellt.

nungspolitik „von oben“ wie in den 1960er Jahren zunehmend obsolet wurde. Ein neues Leitbild regionaler Entwicklung schob sich in den Vordergrund: das Konzept der „lokalen Entwicklung“, das auf der Mobilisierung der Wachstumsund Entwicklungspotentiale jeder Region durch die dort vorhandenen Akteure setzt. Im Kern dieser Überlegungen steht die Forderung nach einer langfristig angelegten Politik endogener Wirtschaftsentwicklung: „Nach mehreren Jahren einer Politik regionaler Wirtschaftsförderung ‚von oben‘, die sich auf die Ansiedlung von Unternehmen ohne Rücksicht auf ihre Integration in die regionale Wirtschaftsstruktur konzentrierte, werden heute die Grenzen eines solchen Vorgehens deutlich. Eine dauerhafte lokale bzw. regionale Wirtschaftsentwicklung (...) sollte in einer endogenen territorialen Entwicklung bestehen, die auf den verfügbaren bzw. mobilisierbaren Ressourcen der jeweiligen Region aufbaut. Entscheidend für die wirtschaftliche Entwicklung der Regionen ist die Kohärenz ihrer Produktionsstruktur, die sich auf regionale Netzwerke privater und öffentlicher Akteure stützt und die gemeinsame Lernprozesse initiieren kann.“ (COLLETIS 1996: 374)

Gerade vor dem Hintergrund der Globalisierung und des damit verbundenen verschärften Wettbewerbs der Standorte geht es in diesem Konzept darum, die Politik der Firmenansiedlungen um jeden Preis (d. h. häufig durch den Wettlauf der Regionen um die niedrigsten Ansiedlungs- und Lohnkosten) zu überwinden und vielmehr spezifische, qualitative regionale Standortvorteile zu entwickeln, die schwer zu „kopieren“ sind und somit der Region ein unverwechselbares Profil geben. Im Mittelpunkt stehen dabei Bereiche wie ein gut ausgebautes, anpassungsfähiges regionales System beruflicher Bildung, die Förderung von Innovation und Unternehmensneugründungen, Einrichtungen des Technologietransfers, die Ausstattung mit moderner, leistungsfähiger öffentlicher Infrastruktur, der Ausbau eines spezifischen Dienstleistungsnetzes für Unternehmen, aber auch eine hoch entwickelte Lebensqualität. Ein solches Konzept erfordert einen deutlichen Wandel der staatlichen Interventionsformen, die sich stärker auf das qualitative Umfeld der Unternehmen konzentrieren sollten, und weist vor allem den Regionen eine neue, zentrale Rolle zu (vgl. unten). „Die Zukunft der Regionen hängt immer mehr von ihrer Fähigkeit ab, ihre eigenen Trümpfe auszuspielen, ihre Besonderheiten zu verwerten und Entwicklungsstrategien zu verfolgen, die sämtliche regionalen Akteure mobilisiert. Künftig ist das Territorium nicht mehr einfach ein Gebiet, in dem sich Aktivitäten lokalisieren. Es ist eine Innovationsquelle geworden, ein Territorium der Kompetenzen, ein Ort der Differenzierung; seine Organisation und seine Strukturierung sind zu Faktoren seiner Wettbewerbsfähigkeit geworden.“ (Industrieminister Patrick Devedjian, in: BOURGEOIS 2004: 9)

2.6.3 Die Region: ein neuer wirtschaftspolitischer Akteur Im zentralistischen Staats- und Verwaltungssystem Frankreichs standen dem Zentralstaat seit der Französischen Revolution 1789 nur die Departements und die 213

Neue Interventionsformen

Aufstieg der Regionen

Neue Kompetenzen

Kommunen als örtliche Gebietskörperschaften gegenüber. Die Herausbildung größerer Regionen wurde demgegenüber stets unterdrückt (vgl. Kapitel 1.6.1). Allerdings benötigte der Staat im Zuge der Modernisierungspolitik nach 1945 und zur Lösung der oben angesprochenen regionalen Entwicklungsprobleme Partner, die seine Politik vor Ort umsetzen konnten. Die Departements waren dazu nicht geeignet, da sie zu klein waren. Daher hat sich nach 1945 eine neue regionale Handlungsebene unaufhaltsam etabliert: Die Notwendigkeit wirksamer regionaler Wirtschaftsentwicklung konnte sich gegen zähe Widerstände etablierter Interessen (örtliche Notabeln und Vertreter der zentralstaatlichen Bürokratie) und jakobinisch-zentralistischer Politiker Schritt für Schritt durchsetzen (KUKAWKA 1993). In den 1950er Jahren wurden erstmals 22 Programmregionen (régions de programme) zur örtlichen Umsetzung staatlicher Programme geschaffen. Sie hatten zunächst einen rein verwaltungstechnischen Charakter. 1959 erhielten sie den Status einer Verwaltungsregion; 1964 wurde für jede Region ein Regionalpräfekt als Vertreter des Zentralstaates mit der Vorbereitung und Durchführung des regionalen Entwicklungsplanes im Rahmen der Planification betraut. Im gleichen Jahr wurden mit den regionalen Kommissionen zur wirtschaftlichen Entwicklung (Commissions de développement économique régional, CODER) erstmals beratende Körperschaften geschaffen, die die Interessen und Standpunkte der örtlichen Notabeln, Verbandsvertreter und Mandatsträger gegenüber dem Zentralstaat bzw. dem Regionalpräfekten artikulieren sollten. Eine erste Regionalreform 1972 gab den Regionen einen verbesserten rechtlichen Status: sie waren nunmehr eine öffentliche regionale Einrichtung (établissement public régional), womit sie aber immer noch nicht den Departements und Gemeinden gleichgestellt waren. Dennoch: Erstmals traten die Regionen als eigenständiger, wenngleich bescheidener Akteur auf. Ihre Kompetenz wurde als „Beitrag zur ökonomischen und sozialen Entwicklung der Region“ weit gefasst, was sich in der Praxis aber auf wesentlich begrenztere Befugnisse beschränkte. Ihre wesentliche Aufgabe bestand in der Mitwirkung an der Realisierung größerer Infrastrukturvorhaben von direktem regionalem Interesse. Weiterhin behielt in jeder Region der Zentralstaat in Gestalt des Regionalpräfekten die eigentliche Entscheidungsvollmacht; der indirekt gewählte Regionalrat als Vertretung der Bürger hatte in den wesentlichen Fragen der Regional- und Raumordnungspolitik nur ein Beratungs- und Anhörungsrecht. Damit hatte eine halbherzige Reform der Region erstmals einen öffentlichen Status verschafft, sie gleichzeitig aber auch in ihren Kompetenzen eng begrenzt und die herkömmlichen Rollen von Departements und Kommunen nicht angetastet. Erst die Dezentralisierung von 1982 etablierte die Region endgültig als vollwertige, den Departements und Gemeinden gleichgestellte (ihnen aber nicht übergeordnete) Gebietskörperschaft (collectivité territoriale). Ein direkt vom Volk gewählter Regionalrat (Conseil régional) wurde als neue Vertretungskörperschaft jeder Region geschaffen. Ihr jeweiliger Vorsitzender (président du conseil régional) wurde gleichzeitig zum Chef der (im Wesentlichen neu aufzubauenden) Regionalverwaltung (vgl. Kapitel 1.6.4). Die Regionen verfügen nunmehr über eigenständige Verwaltungs- und Finanzressourcen sowie über erweiterte Kompetenzen im Bereich der regionalen Wirtschaftsförderung (vgl. Abbildung 7). Sie sind zuständig für die regionale 214

Wirtschaftsentwicklung und Raumordnung, die regionale Umsetzung des Planes im Rahmen der Planification, die berufliche Aus- und Weiterbildung in der Region sowie für den Bau, die Ausstattung und die Verwaltung der Gymnasien in ihrem Bereich. Damit wurde ihre Rolle als eigener wirtschaftspolitischer Akteur, die sich in den vergangenen Jahrzehnten de facto bereits herausgebildet hatte, auch offiziell anerkannt und festgeschrieben. Die Dezentralisierungsreform von 2002 hat diesen Trend weiter fortgesetzt. Die Verknüpfung zwischen Zentralstaat und Regionen bei wichtigen Investitionsvorhaben erfolgt in den so genannten Planverträgen (contrats de plan), die seit 1982 für jeweils vier Jahre vereinbart werden. In diesen Planverträgen einigt sich der Staat mit jeder Region auf vorrangige Aktionen und ihre gemeinsame Finanzierung. Dies betrifft die Bereiche ƒ ƒ ƒ ƒ

Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen in der betreffenden Region, Beschäftigungsförderung, Infrastrukturausstattung, insbesondere bei Bildungs- und Forschungseinrichtungen, Transport, Verkehr und Kommunikation.

Tabelle 32: Finanzierungsvolumen der Planverträge Staat – Regionen (Angaben in Millionen €) Laufzeit

Volumen insgesamt

finanziert durch den Staat

finanziert durch die Regionen

1984-1988 1989-1993 1994-1999 2000-2006

10.652 15.565 22.633 33.596

6.383 8.627 11.790 16.650

4.269 6.938 10.843 16.946

Quelle: LACOUR 2004: 71.

Die im Rahmen der Planverträge vereinbarten Investitionen betrugen 1984-88 insgesamt 10,7 Mrd. € (davon entfielen 60 % der Finanzierung auf den Zentralstaat). Diese Summe hat sich in den darauf folgenden Planverträgen ständig gesteigert und erreichte 2000-2006 die Summe von 33,6 Mrd. €; der Anteil der Regionen steigerte sich dabei auf über 50 % (vgl. Tabelle 32). Im gleichen Zeitraum kommen dazu noch 6 Mrd. € von den übrigen Gebietskörperschaften und 10 Mrd. €, die zusätzlich über die EU zu mobilisieren sind: insgesamt also nicht zu vernachlässigende Ressourcen für die Infrastrukturen in den Regionen. Mit den Planverträgen ist ein Programm- und Finanzierungsverbund zwischen Zentralstaat und Regionen entstanden, der zum wichtigsten Steuerungsinstrument raumwirksamer Politik in Frankreich geworden ist. Zwar hat der Zentralstaat in diesem Verbund nach wie vor eine beherrschende Rolle. In dem Maße aber, wie die Regionen ihre finanzielle und personelle Ausstattung und ihre Sachkompetenz verbessern konnten, haben sie es vermocht, zunehmend eigenständige Akzente zu setzen (NEUMANN/UTERWEDDE 1994: 101f.).

215

Planverträge Staat-Region

Die Regionen verfügen auch über eigene Instrumente der Wirtschaftsförderung in Form direkter und indirekter Hilfen an Unternehmen (2002: 2,166 Mrd. € für alle Regionen). Dazu zählen vor allem zwei spezifische Prämien: ƒ ƒ

Gemischte Bilanz

Die regionale Beschäftigungsprämie (Prime régionale à l’emploi, PRE), die an kleine und mittlere Unternehmen vergeben werden kann, die Arbeitsplätze schaffen; die regionale Prämie für Unternehmensgründungen (Prime régionale à la création d’entreprise, PRCE), mit der neu gegründete Firmen mit maximal 25.000 € (35.000 € in prioritären Zonen) unterstützt werden können.

Bei der Vergabe der Prämien können die Regionen eigene Schwerpunkte setzen; sie sind es auch, die hier Vorrang vor den Departements und den Kommunen genießen: letztere dürfen Hilfen an Unternehmen nur als Ergänzung der von der Region beschlossenen Prämie vergeben. Die vorläufige Bilanz nach 20 Jahren Dezentralisierung fällt gemischt aus. Die Regionen, jüngste Gebietskörperschaft in Frankreich, haben sich ihre Verwaltung und die Instrumente ihrer Politik zunächst neu schaffen müssen. Daran gemessen, haben sie sehr schnell eine Rolle als wichtigster dezentraler wirtschaftspolitischer Akteur finden können. Erste Analysen der Politik regionaler Wirtschaftsförderung durch die Regionen ergeben, dass die Regionen vielfältige Interventionsformen gefunden haben (so wurden Ende der 1980er Jahre nicht weniger als 149 verschiedene Fördermaßnahmen zur regionalen Wirtschaftsentwicklung gezählt) und dass ihre Ausgaben für regionale Wirtschaftsförderung sich allein zwischen 1984 und 1989 verdreifacht haben (von 1 auf 3 Mrd. Francs) – das ist eine überdurchschnittliche Steigerung im Vergleich mit den übrigen Gebietskörperschaften. Vor allem aber sind in vielen Regionen deutliche Ansätze einer eigenständigen regionalen Standortpolitik zu erkennen, die das Profil der Region verbessern will und sich dazu einer vielfältigen Palette von Instrumenten bedient (MORVAN 1993). Die Regionen haben auch begonnen, transnationale Kooperationsbeziehungen mit anderen europäischen Regionen einzugehen, die sich auf wirtschaftliche Zusammenarbeit, Forschung und Entwicklung u.a.m. erstrecken. Ein in dieser Hinsicht richtungweisendes Beispiel ist die 1986 geschlossene Partnerschaft „Vier Motoren für Europa“ zwischen der Region Rhône-Alpes, dem Land Baden-Württemberg, der Lombardei (Italien) sowie Katalonien (Spanien). Auf der anderen Seite bleiben die finanziellen Ressourcen der Regionen – wie aller Gebietskörperschaften – weiterhin begrenzt: die Ausgaben sämtlicher Gebietskörperschaften für wirtschaftliche Fördermaßnahmen machen gerade ein Zehntel der staatlichen Subventionen aus (MORVAN 1993: 453). Dazu kommen große Unterschiede zwischen den 22 Regionen, was ihre Größe, ihre Wirtschaftskraft und damit die Möglichkeit zu einer eigenständigen regionalen Entwicklungspolitik angeht (vgl. Tabelle 33). Viele Regionen sind zu klein und zu finanzschwach, um ebenso wie die großen Regionen Rhône-Alpes, ProvenceAlpes-Côte d’Azur oder Nord-Pas-de-Calais wirkliche regionalpolitische Akzente setzen zu können.

216

Tabelle 33: Wirtschaftliche Kennzahlen der Regionen (2002; 2004) Region

Fläche (in km2)

Bevölkerung (in 1000)

Alsace Aquitaine Auvergne Bourgogne Bretagne Centre Champagne– Ardenne Corse Franche–Comté Ile–de–France Languedoc– Roussillon Limousin Lorraine Midi–Pyrénées Nord–Pas–de–Calais Basse–Normandie Haute–Normandie Pays de la Loire Picardie Poitou–Charentes Provence–Alpes– Côte–d’Azur Rhône–Alpes Frankreich (Mutterland)

8.280 41.308 26.013 31.582 27.208 39.151 25.606

1.774 2.977 1.314 1.608 2.969 2.460 1.338

24,8 22,5 21,0 22,5 21,4 22,2 22,9

581,8 726,9 470,5 395,6 695,7 668,6 400,7

8.680 16.202 12.012 27.376

265 1.128 11.101 2.239

19,1 21,9 38,7 19,4

477,1 314,3 2.977,1 554,3

16.942 23.547 45.348 12.414 17.589 12.317 32.082 19.399 25.810 31.400

710 2.318 2.624 4.021 1.434 1.788 3.302 1.867 1.664 4.649

20,6 20,3 22,0 19,8 20,6 23,0 22,3 19,9 20,3 22,9

239,4 609,3 791,1 1.290,0 438,4 557,4 791,3 594,8 458,3 1.200,6

43.698 547.026

5.791 59.493

25,2 25,2

1.468,6 16.701,7

BIP je Einwohner (in 1000 Euro)

Budget* der Region 2004 (Mio. Euro)

*Haushaltspläne 2004 Quelle: Eigene Zusammenstellung nach INSEE 2004; L’Etat des régions 2004, Paris: La Découverte 2004, passim; Ministère de l’Intérieur, DGCL: Les budgets primitifs des régions, nach einem Dokument der Homepage www.dgcl.interieur.gouv.fr.

Schließlich gibt es auch Unklarheiten und Widersprüche der Dezentralisierung von 1982, die es vermieden hat, zwischen Regionen, Departements und Kommunen klare Kompetenzabgrenzungen vorzunehmen. „Neben den ohnehin bestehenden ungleich größeren Handlungsmöglichkeiten des Zentralstaats in planerischer und finanzieller Hinsicht und seiner niemals in Frage gestellten grundsätzlichen Entscheidungskompetenz hat sich beispielsweise die vage Kompetenzumschreibung regionaler Zuständigkeit als Schwächung der dezentralen Ebenen (...) erwiesen. So ist insbesondere die Beteiligung der Region bei raumrelevanten Vorhaben der beiden anderen Gebietskörperschaften nicht klar geregelt. Dies führt dazu, dass die Region im Bereich der städtischen und ländlichen Entwicklungsplanung faktisch nicht auftritt. Andererseits muß sich die Region der Ansprü-

217

Widersprüche der Dezentralisierung

che von Departements und Kommunen erwehren, die sich bei der Erstellung und Verabschiedung der Planverträge nicht ausreichend berücksichtigt sehen. Noch deutlicher werden diese konkurrenziellen, teilweise blockierenden Beziehungen der dezentralen Akteure im Bereich der lokalen und regionalen Wirtschaftsförderung. Die Dezentralisierungsgesetze legen hier eine Trennung zwischen Region, Departement und Kommune fest, die in der Praxis weitgehend verwischt wurde. (...) Dies führt dazu, dass jede lokale beziehungsweise regionale Einheit ihre eigene direkte und indirekte Wirtschaftsförderungspolitik betreibt.“ (NEUMANN 1994: 379)

Dennoch: Allein die Regionen sind in der Lage, die Rolle eines Moderators zu übernehmen, der die partnerschaftliche Kooperation der verschiedenen öffentlichen und privaten Akteure (Gebietskörperschaften, Unternehmen, Handelskammern usw.) sichert und mit eigenen Maßnahmen unterstützt. Die Dezentralisierungsreform von 2002 erkennt denn auch diese federführende Rolle der Regionen zumindest implizit an. Trotz aller Schwierigkeiten: Der Aufstieg der Regionen zum wichtigsten dezentralen wirtschaftspolitischen Akteur dürfte weitergehen.

218

3 Gesellschaft (Henrik Uterwedde)

3.1 Einleitung „Modernisierung“, „Mutation“, „Revolution“: Wenn es um die Entwicklung der französischen Gesellschaft nach 1945 geht, werden häufig Formeln benutzt, die nicht einfach einen (mehr oder minder raschen) sozialen Wandel Frankreichs kennzeichnen, sondern vielmehr eine tief greifende Umwälzung der Gesellschaftsstruktur signalisieren. In sehr kurzer Zeit hat Frankreich, das noch 1945 das „bäuerlichste“ Land unter den großen Industrienationen war, den Sprung zur modernen Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft vollzogen. Nun sind die in den folgenden Abschnitten ausführlich behandelten Entwicklungslinien der Tendenz nach auch in Deutschland und den übrigen europäischen Staaten zu beobachten: Landflucht und Urbanisierung, Ausbreitung der Industrie und später des Dienstleistungssektors, des Wohlfahrtstaates und des Massenkonsums, der technischen Modernisierung; später die Entwicklung einer Massenarbeitslosigkeit, der Strukturwandel des Arbeitsmarktes, Gefährdungen des sozialen Zusammenhalts durch neue Armut und soziale Ausgrenzung, der demographische Wandel usw. Insofern fügt sich die französische Nachkriegsmodernisierung in einen langfristigen internationalen Entwicklungstrend ein. Wo liegen demgegenüber die Besonderheiten des französischen Weges? Die Dynamik der „dreißig glorreichen Jahre“ (FOURASTIÉ 1979) erfasste ein Land, das sich bis 1945 durch einen sehr verhaltenen Strukturwandel und eine gebremste wirtschaftliche wie soziale Dynamik ausgezeichnet hatte. Frankreichs Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur war durch zahlreiche traditionelle Züge gekennzeichnet; der Durchbruch zur Industriegesellschaft hatte sich noch nicht wie z. B. in Großbritannien oder Deutschland in allen Bereichen vollzogen. Die von den Entscheidungseliten nach 1945 als notwendig angesehene durchgreifende Modernisierung (vgl. dazu ausführlich 2.1 und 2.2) bedeutete zunächst Wachstum und gesteigerte Produktivität der Wirtschaft, vor allem aber die endgültige Durchsetzung der Industrialisierung in einem nachholenden, beschleunigten Prozess. Das damit verbundene hohe Tempo, die Sprunghaftigkeit der Veränderungsprozesse kennzeichnen den französischen Weg nach 1945, auch in den dadurch ausgelösten Brüchen, Widersprüchen und Konflikten. Nach dem ersten Ölschock 1973 setzte sich der Strukturwandel unter deutlich verschlechterten Bedingungen fort. Dabei geriet auch das französische Gesellschaftsmodell der Nachkriegszeit vermehrt unter Veränderungsdruck. Aber trotz der Angleichung der Gesellschaften infolge der europäischen Integration und der Globalisierung zeichnet sich in den krisenhaften Strukturanpassungen ebenso wie in den Ansätzen der Erneuerung ein pfadabhängiger, spezifisch französischer Weg der Modernisierung ab. Beispiele dafür, die im Folgenden ausführlich behandelt werden, sind: die Binnenstruktur der Unternehmen, was die Arbeitsorganisation, die innerbetrieblichen Hierarchien oder die Führungsstile anbelangt; die Funktionsweise der 219 J. Schild, H. Uterwedde, Frankreich, DOI 10.1007/978-3-531-90222-7_3, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Modernisierung à la française

Eigenständiger Weg trotz Anpassungsdruck

Verbände (Unternehmerverbände, Gewerkschaften), die Sozialbeziehungen und die Mechanismen der Konfliktaustragung und -regulierung; damit zusammenhängend die ausgeprägte interventionistische Rolle des Staates und der Verwaltung in den Sozialbeziehungen; schließlich die schwierige Reform des Sozialstaates. Kurz: In all jenen Bereichen, in denen gesellschaftliche und kulturelle Traditionen, kollektive Verhaltensweisen und soziale bzw. politische Organisationsund Regulierungsformen im Vordergrund stehen, kommt die eigenständige Dynamik der französischen Gesellschaft in besonderem Maße zum Tragen. Auch wenn sich soziale Probleme heute immer mehr auf internationaler, z. B. europäischer Ebene stellen, so bleiben doch die Antworten und Lösungsversuche stark von den nationalen Traditionen, Strukturen, Werte- und Verhaltensmustern geprägt. Dies ist ein Grund mehr zu versuchen, die Funktionsweise der französischen Gesellschaft, ihre eigene, oft von der deutschen Gesellschaft abweichende innere Dynamik zu verstehen. Literaturhinweise (die mit * gekennzeichneten Titel sind zur Einführung geeignet) * ESTÈBE, Philippe (2005): Entstehung und Niedergang eines Sozialmodells, in: Adolf Kimmel/Henrik Uterwedde (Hrsg.): Länderbericht Frankreich, Bonn * NEUMANN, Wolfgang (Hrsg.) (2004): Welche Zukunft für den Sozialstaat? Reformpolitik in Frankreich und Deutschland, Wiesbaden. - DEUTSCH-FRANZÖSISCHES INSTITUT et al. (Hrsg.) (1991): Sozialer Wandel in Frankreich. Schwerpunktthema in: Frankreich-Jahrbuch 1991, Opladen, S.35-173. - DEUTSCH-FRANZÖSISCHES INSTITUT et al. (Hrsg.) (2003): Frankreichs neue Wirtschaftsund Gesellschaftsdynamik. Schwerpunktthema in: Frankreich-Jahrbuch 2002, Opladen, S.39-188. * GROSSE, Ernst Ulrich/LUEGE, Hans-Heinrich (2000): Frankreich verstehen. Eine Einführung mit Vergleichen zur Bundesrepublik. 5. akt. und erw. Auflage, Darmstadt. - HAUPT, Gerhard (1989): Sozialgeschichte Frankreichs, Frankfurt/M. - KAELBLE, Hartmut (1991): Nachbarn am Rhein. Entfremdung und Annäherung der französischen und deutschen Gesellschaft seit 1880, München.

3.2 Sozialer Strukturwandel seit 1944 In diesem Kapitel sollen die Hauptelemente des sozialen Wandels im Frankreich der Nachkriegszeit überblicksartig dargestellt werden. Dabei hat ein doppelter Strukturwandel stattgefunden. In Kapitel 2.1 ist bereits darauf hingewiesen worden, dass Frankreich – nach einer langen, seit Mitte des 19. Jahrhunderts andauernden Phase außerordentlich langsamer Strukturveränderungen – ab 1945 einen wahren Sprung in die Moderne vollzogen hat. Diese beschleunigte, tief greifende Umwälzung der Wirtschafts- und Gesellschaftsstruktur hat binnen drei Jahrzehnten den Übergang von einer traditionellen, weitgehend agrarisch-kleinindustriell geprägten Sozial-

220

struktur zu einer modernen Wohlfahrts-, Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft bewältigt. „Dreißig glorreiche Jahre“ hat der Ökonom Jean Fourastié in einem 1979 erschienenen Buch diese Zeit der Strukturumbrüche genannt. Das Buch ist ein Bestseller geworden, und sein Titel „Les trente glorieuses“ hat sich als populäre Kurzformel für den sprunghaften Modernisierungsprozess in den Jahrzehnten raschen Wachstums (1945-1975) eingebürgert (FOURASTIÉ 1979). In der Zeit nach dem 1. Ölschock 1973 ist der Strukturwandel in eine neue Phase getreten. Zunächst einmal haben sich die ökonomischen Rahmenbedingungen mit einem deutlich verringerten und stärker zyklusabhängigen Wachstum verändert. Ferner hat sich der Übergang von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft intensiviert. Dies drückt sich durch einen Anstieg der Arbeitslosigkeit, aber auch durch einen Strukturwandel des Arbeitsmarktes aus; das System der sozialen Leistungen muss gründlich überdacht werden. Zu den materiellen Schwierigkeiten kommt auch eine Sinnkrise, da das Leitbild des französischen Gesellschaftsmodells der „dreißig glorreichen Jahre“ zunehmend erschüttert worden ist, ohne dass konsensfähige neue Leitbilder sichtbar würden. Tabelle 34: Basiszahlen zur Bevölkerung und Erwerbstätigkeit 1950 – 2003 Bevölkerung insgesamt (1 000) x unter 20 Jahren (%) x 20 – 64 Jahre (%) 65 Jahre und älter (%) Zuwachs (1 000) x natürlicher Zuwachs (1000) x Zuwanderung (1 000) Kinder je Frau Lebenserwartung der Männer bei Geburt (Jahre) Lebenserwartung der Frauen bei Geburt (Jahre) Erwerbsbevölkerung (1 000) Erwerbstätige (1 000) x Männer (1 000) x Frauen (1 000) Arbeitslose (1 000) x Landwirtschaft (%) x Industrie (%) x Dienstleistungen (%) Jährliche Arbeitszeit (Stunden)

1950

1960

1970

1980

1990

2003

41 647 29,5 1 59,41 11,11 363 328 35 2,93 63,4

45 464 31,13 57,43 11,53 439 299 140 … …

50 528 33,2 54,0 12,8 488 308 180 2,47 68,4

53 731 30,6 55,4 14,0 297 253 44 … …

56 893 27,5 58,4 14,1 316 236 80 1,78 72,7

59 900 25,1 58,5 16,4 299 239 65 1,88 75,2

69,2

…

75,8

…

80,9

82,7

21 099 20 589 10 498 5 702 510 15,67 37,47 47,07 1 9725

23 105 21 638 13 208 8 430 1 467 8,6 35,2 56,2 1 7886

25 342 22 379 12 875 9 504 2 733 6,1 29,2 64,6 1 649

27 125 24 485 13 386 11 099 2 640 4,16 266 69,96 1 410

1

20 578 20 5201 12 6611 7 8591 581 29,62 33,12 37,32 2 0961

4

19 422 19 2514 66,84 33,24 1714 … … … …

Anmerkungen: … Zahlen nicht vorhanden Abweichende Bezugsjahre: 1: 1946, 2: 1949, 3: 1956, 4: 1962, 5: 1969, 6: 1979, 7: 1968 Quelle: Eigene Zusammenstellung nach KIMMEL/UTERWEDDE 2005; L’Etat de la France 2004

221

„Dreißig glorreiche Jahre“...

... und danach

3.2.1 Die Modernisierung der Gesellschaft: Die wichtigsten Charakteristika Der durch eine umfassende, ehrgeizige staatliche Modernisierungspolitik (vgl. Kapitel 2.3) wesentlich beschleunigte und gestaltete soziale Wandel seit 1945 hat zahlreiche Facetten, die im Folgenden ansatzweise umrissen werden sollen. In seinen großen Entwicklungslinien (d. h. der Ausformung einer hoch entwickelten, differenzierten Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft sowie der Entwicklung des modernen Sozial- und Interventionsstaates) ist er ähnlich verlaufen wie in den übrigen westeuropäischen Nachbarländern. Aber er erfolgte vielfach als nachholender, beschleunigter Prozess und damit vergleichsweise stürmischer, sprung- und konflikthafter als beispielsweise in der Bundesrepublik. Zudem weist er auch eine Eigenlogik auf, die es verbietet, die französische Nachkriegsentwicklung einfach als verspätetes Beschreiten des deutschen Modernisierungspfades zu begreifen. Als tragende Elemente des Strukturwandels sind zu nennen: Elemente des Strukturwandels

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222

Eine dynamische Bevölkerungsentwicklung, die mit der Quasi-Stagnation der Vorkriegszeit kontrastiert: Von 1950 bis 2003 wuchs die Einwohnerzahl Frankreichs von 41,6 auf 59,9 Millionen, also um 18,3 Millionen in gut 50 Jahren. In den 100 Jahren davor hatte der Bevölkerungszuwachs ganze 6 Millionen betragen! Zeitversetzte Folgen dieser Bevölkerungsdynamik – die in erster Linie auf die rasche, bis 1970 anhaltende Zunahme der Geburten zurückzuführen ist – waren eine „Explosion“ des Bildungssystems (1946 gab es 650 000 Schüler und Studenten über 14 Jahren, 1975 4 Millionen) sowie ab Mitte der 1960er Jahre eine rasche Zunahme der Erwerbstätigen, als die geburtenstarken Jahrgänge auf den Arbeitsmarkt drängten. Ein tief greifender sektoraler Wandel der Beschäftigung: Von den früher 6 Millionen Beschäftigten in der Landwirtschaft (das waren 1946 36 % der Erwerbstätigen, mehr als in der Industrie, weit mehr als in Westdeutschland zum gleichen Zeitpunkt) sind heute etwa 1 Million (4 %) übrig geblieben, während sich die Zahl der Beschäftigten in der Industrie (bis 1970) und noch mehr im Dienstleistungssektor stark ausdehnte. Dazu kommen Strukturumbrüche innerhalb der Sektoren wie die Mechanisierung und „Industrialisierung“ der Landwirtschaft und die Rationalisierung in der industriellen Produktion. Eine Veränderung der beruflich-sozialen Schichtung der Gesellschaft (vgl. Tabelle 35): Der alte, selbständige Mittelstand (Bauern, Kleinunternehmer, Handwerker, Besitzbürger), tragende soziale Klasse der Vorkriegszeit, wurde im Zuge der wirtschaftlichen Konzentration, Modernisierung und Tertiarisierung von den neuen abhängigen Mittelklassen (mittlere und leitende Angestellte, akademische Berufe) verdrängt. Die „cadres“ – eine soziale Kategorie, die in dieser Form keine Entsprechung in Deutschland findet – nehmen nunmehr an den Schaltstellen in Wirtschaft und Verwaltung eine zentrale Rolle in der Gesellschaft ein. Auch im unteren Bereich der Lohnabhängigen verschoben sich die Gewichte zwischen Arbeitern (deren Zahl ab 1974 massiv zurückgeht) und einfachen Angestellten in Büro, Handel und Verwaltung (die heute zahlreicher sind als die Arbeiter).

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Massive Wanderungsbewegungen im Zuge des sektoralen Wandels: Ländliche Departements im Westen, Südwesten und im Zentralmassiv haben sich entvölkert, während die industriellen Zentren im Norden und Osten (NordPas-de-Calais, Pariser Großraum, Rhône-Alpes) sowie allgemein die städtischen Ballungsgebiete sich stark ausdehnten – ein Verstädterungsprozess, der häufig unkontrolliert verlief und durch fehlende städteplanerische und soziale Begleitmaßnahmen in den 1980er und 1990er Jahren zur Ursache sozialer Brennpunkte werden sollte (vgl. Kapitel 3.2.3). Der Ausbau des Sozialstaates: Die 1945 geschaffene Sécurité sociale, einer der Gründermythen des französischen Modernisierungsweges nach dem Zweiten Weltkrieg, wurde schrittweise zu einem umfassenden System sozialen Schutzes ausgebaut; der Anteil der Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt hat sich allein zwischen 1959 und den 1990er Jahren von 14,6 % auf gut 29 % verdoppelt. Eine ungleiche Verteilung des Wohlstandes: Wachstum, Modernisierung und dadurch ausgelöste Produktivitätsgewinne haben den nationalen Wohlstand (ausgedrückt im durchschnittlichen Pro-Kopf-Einkommen) allein von 1946 bis 1975 vervierfacht. Gleichzeitig hat sich aber in den 1950er und 1960er Jahren die Einkommensschere weit geöffnet, wobei besonders Lohnabhängige gegenüber Selbständigen und Arbeiter gegenüber mittleren und leitenden Führungskräften benachteiligt wurden. Die Verringerung der sozialen Ungleichheiten, vor allem bei den Löhnen und Einkommen, ist seit Ende der 1960er Jahre zu einem Dauerthema der Wirtschafts- und Sozialpolitik geworden. Der wachsende Druck der Gewerkschaften und die staatliche Lohnpolitik bewirkten danach eine Erhöhung der Lohnquote und eine teilweise Einebnung der Lohnunterschiede. Seit sich die Schere 1984 wieder geöffnet hat, ist eine neue Debatte um die „inégalités sociales“ entflammt (vgl. Kapitel 3.6). Eine unvollständige Modernisierung der Unternehmensstrukturen: Die sozio-ökonomische Modernisierung geriet in zunehmenden Widerspruch zu den autoritären Strukturen in den Betrieben. Arbeitnehmer- bzw. Gewerkschaftsrechte sowie die Möglichkeit zur Mitsprache wurden den Beschäftigten vorenthalten. Die soziale Bewegung des Mai 1968, die vielschichtige Ursachen hatte, war auch ein Protest gegen überkommene Hierarchien in den Betrieben (und darüber hinausgehend gegen eine als zentralstaatlichautoritär empfundene konservative Modernisierungspolitik „von oben“). Nach einem ersten Gesetz über Gewerkschaftsrechte im Betrieb, 1968 von den Gewerkschaften erzwungen, dauerte es bis zum Machtwechsel 1981, bevor mit den „Auroux-Gesetzen“ weitere Fortschritte erzielt wurden (vgl. dazu Kapitel 3.4). Dennoch bleibt die Gestaltung partizipativer Sozialbeziehungen in den Unternehmen, die sich auf sozialen Dialog, Initiative und Qualifikation der Mitarbeiter stützen, weiterhin eine uneingelöste Forderung.

Die weltweite Wirtschaftskrise ab 1974, mit der die lang anhaltende Wachstumsperiode der „dreißig glorreichen Jahre“ zum Abschluss kam, markiert einen Einschnitt auch für die soziale Entwicklung Frankreichs und seiner Nachbarlän223

Die Folgen der Krise ab 1974

der. Die ökonomischen Rahmenbedingungen haben sich radikal verändert, der Paradigmenwandel in der Wirtschaftspolitik hat die Liberalisierung und Deregulierung verstärkt (vgl. Kapitel 2.2.5). Diese wurden von einem Strukturwandel des Arbeitsmarktes begleitet, der den gesellschaftlichen Zusammenhalt schweren Belastungsproben ausgesetzt hat. ƒ

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224

Dazu zählt zunächst die Arbeitslosigkeit, die sich seit dem ersten weltweiten „Ölschock“ 1974 sprunghaft ausgeweitet hat und seither scheinbar unaufhaltsam weiter anstieg. Eine kurze Atempause gab es nur 1987-1990, als die Zahl der Arbeitslosen auf dem Niveau von 2,5 Millionen (ca. 10 %) verharrte, und 1997-2000, als es erstmals gelang, die Zahl der Arbeitslosen um 900 000 zu verringern. Dennoch waren auch Anfang 2005 noch ca. 2,6 Millionen Menschen (10,6 % der Erwerbstätigen) arbeitslos. Ein besonderes Problem ist dabei die hohe Jugendarbeitslosigkeit, die heute etwa jeden vierten jungen Menschen unter 25 Jahren betrifft und die auf gravierende Probleme des staatlichen Systems der beruflichen Erstausbildung verweist (vgl. Tabelle 37). Neben der Massenarbeitslosigkeit hat sich in Frankreich wie in den Nachbarstaaten die Prekarisierung der Arbeit in Form der ungesicherten, „atypisch“ genannten Arbeitsplätze in den 1980er Jahren stark ausgeweitet. Dazu zählen Zeitarbeit, zeitlich befristete Arbeitsverträge, die zahlreichen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen zugunsten von Jugendlichen und Langzeitarbeitslosen sowie (erzwungene) geringfügige bzw. Teilzeitbeschäftigung. 2002 waren laut Statistik knapp 2 Millionen Personen (8 % aller Arbeitnehmer, bei jungen Beschäftigten deutlich mehr) in solchen Arbeitsverhältnissen, die in der Regel schlechter bezahlt und mit einem hohen Risiko der Arbeitslosigkeit behaftet sind (vgl. Tabelle 38). Dabei ist die Zahl der Personen mit erzwungener Teilzeitarbeit noch nicht berücksichtigt. Hier hat sich eine neue Grauzone zwischen Beschäftigung und Arbeitslosigkeit herausgebildet. Die Unternehmen nehmen Neueinstellungen heute überwiegend in Form von atypischen Arbeitsverträgen vor, die den Unternehmen mehr Flexibilität geben, das Arbeitsplatzrisiko schwankender Auftragslage aber auf die Beschäftigten abwälzen. Auch das „Beschäftigungswunder“ der Regierung Jospin nach 1997 war in hohem Maße solchen „flexiblen“ Arbeitsplätzen zu verdanken. Massenarbeitslosigkeit und prekäre Beschäftigung (die teilweise nichts weiter ist als eine Form verdeckter Arbeitslosigkeit) verweisen auf das Problem einer möglichen Spaltung der Gesellschaft infolge der Ausgrenzung einer wachsenden Zahl von Menschen. In der wachsenden Zahl von Personen, die aus dem Netz der sozialen Sicherung herausfallen, liegt eine, wenngleich nicht die einzige Quelle der Herausbildung einer neuen Armut, von der nach vorsichtigen Schätzungen 3,7 Millionen Personen, das sind 6,5 % der Bevölkerung, betroffen sind. Der Kampf gegen die soziale Ausgrenzung wachsender Bevölkerungsschichten ist damit zu einer zentralen Herausforderung der Wirtschafts- und Sozialpolitik geworden. Schließlich hat sich in den 1980er Jahren eine Reihe von Vorstädten und Großsiedlungen zu sozialen Brennpunkten entwickelt, was seither als Krise

der Vorstädte für Schlagzeilen in den Medien sorgt. Die im Zuge der rapiden Urbanisierung in den 1950er, 1960er und 1970er Jahren entstandenen Großsiedlungen (grands ensembles) haben seit der Wirtschaftskrise von 1973/74 immer mehr einkommensschwache, problembeladene Bevölkerungsgruppen angezogen: kinderreiche Arbeiterfamilien, Alleinerziehende, Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger, junge Arbeitslose ohne Berufsabschluss, Immigranten. Wie in einem Brennglas konzentrieren sich in den Großsiedlungen verschiedene soziale Entwicklungen und Probleme: die Wirtschaftskrise und die Massenarbeitslosigkeit, die sich ausbreitende neue Armut, die Perspektivlosigkeit zahlreicher Jugendlicher ohne Chance einer Eingliederung ins Arbeitsleben, eine abnehmende soziale Bindung, wachsende ethnische Konflikte, und viele mehr. Wiederholt hat sich dieses explosive Problemgemisch in Form gewalttätiger Jugendunruhen entladen; seither bemühen sich alle Regierungen, im Zuge einer integrierten Stadtpolitik die Situation zu verbessern. Die gesellschaftliche Krise ist nicht allein Folge der ökonomischen Verwerfungen und ihrer materiellen Auswirkungen. Vielmehr sind auch wesentliche Bestandteile des Gesellschaftsmodells der Nachkriegszeit zerfallen. Im Zuge des Überganges von der Industrie- zur Dienstleistungsgesellschaft haben sich die tradierten Klassenstrukturen und die sie prägenden sozialen Milieus weitgehend aufgelöst. Darüber hinaus hat der Klassenkonflikt, der in seiner Dialektik von Konflikt und Integration die gesellschaftliche Dynamik bestimmt hat, seine Zentralität eingebüßt, ebenso wie die Erwerbsarbeit ihre Funktion als soziale Integrationskraft. Soziale Probleme und Konflikte, die bislang zentral um das Lohnverhältnis und die Erwerbsarbeit kreisten, haben ihren Charakter verändert und sich auf Felder wie neue Armut und soziale Ausgrenzung, Konflikte um ethnische Minderheiten oder die Krise der Vorstadtsiedlungen verlagert. Sie sind Ausdruck einer fragmentierten Gesellschaft, die immer häufiger als (Zwei-) Drittelgesellschaft charakterisiert wird: den Gewinnern der gegenwärtigen Globalisierungsund Modernisierungsprozesse stehen die Verlierer (sei es bereits als Ausgegrenzte, sei es mit prekärem Status von der Ausgrenzung Bedrohte) gegenüber, während eine dritte, im staatlichen bzw. öffentlichen Sektor beschäftigte Gruppe – vorerst – von dessen geschütztem Status profitiert (TOURAINE 1996; DUBET 1996). Der eigentliche Kern des Problems aber ist, dass das Selbstbild der französischen Gesellschaft in seinen wesentlichen Bestandteilen zerfallen ist, dass diese Gesellschaft sich in den Kategorien und Konzepten, die ihre Selbstwahrnehmung in den Nachkriegsjahrzehnten weitgehend bestimmt hatten, nicht mehr wieder erkennt. Ob es sich um die führende Rolle des Staates handelt, um die wichtige Funktion der öffentlichen Dienstleistungen (service public), um die Sécurité sociale, um die Integrationskraft der Gesellschaft: Das französische Wirtschaftsund Sozialmodell ist in eine Identitätskrise geraten, wobei die wachsende Einbindung in die EU und die Weltwirtschaft diesen Prozess beschleunigt hat und damit oft als Urheber aller Probleme bezeichnet wird. Für den Soziologen François Dubet ist die Wirtschaftskrise Ausdruck eines fundamentalen Wandels der Gesellschaft: 225

Zerfall des Gesellschaftsmodells

„Die Vorstellung einer integrierten, wenngleich durch Klassenkämpfe gekennzeichneter Gesellschaft ist durch die Vorstellung einer bedrohten Nation ersetzt worden. Das Thema des Nationalen hat sich den gesellschaftlichen Akteuren weit über das Problem der europäischen Einigung hinaus aufgedrängt – in vielfältigen Formen, die von einem extremen Nationalismus bis zur Verteidigung des ‚service public‘, von der Angst vor der Globalisierung bis zur Verteidigung der Identitäten reichen.” (DUBET 1999: 97)

3.2.2 Die Veränderung der beruflich-sozialen Struktur

Abnahme der Landwirte

Aufstieg der Führungskräfte

Der oben dargestellte Strukturwandel hat sich auch in Verschiebungen der beruflich-sozialen Schichtung ausgedrückt. Diese wird in Frankreich von der amtlichen Statistik relativ genau erfasst. Das nationale Statistikamt INSEE verwendet ein Kategoriensystem zur Unterscheidung sozialer Gruppen, das zahlreichen statistischen Erhebungen zugrunde liegt und damit ein relativ differenziertes Bild der französischen sozialen Gruppen und ihrer Veränderungen erlaubt (vgl. Tabelle 35). Die Gruppe der selbständigen Landwirte (ebenso wie die der landwirtschaftlichen Arbeiter) ist im Zuge der Landflucht und der Industrialisierung, aber auch der Modernisierung innerhalb der Landwirtschaft selber (vgl. Kapitel 2.5.1) am stärksten geschrumpft. Dieser in den 1950er Jahren einsetzende Prozess hat sich auch in den 1980er Jahren weiter fortgesetzt, wobei vor allem die Zahl der Landwirte mit kleinen und mittelgroßen Betrieben stark rückläufig ist. Diese Gruppe von Landwirten ist stark überaltert (die Mehrheit ist über fünfzig Jahre alt) und man nimmt an, dass sich der Schrumpfungsprozess weiter fortsetzen wird. Dagegen wird im Weinanbau und in der Tierzucht eine Zunahme jüngerer Landwirte festgestellt, die größere, spezialisierte Betriebe leiten. Die in Frankreich traditionell hohe Zahl kleiner selbständiger Gewerbetreibender (Kleinindustrielle, Kleinhändler, Handwerker) ist ebenfalls bis 1975 stark zurückgegangen, was als Folge der wirtschaftlichen Modernisierung und dem damit einhergehenden Konzentrationsprozess gesehen werden kann (vgl. Kapitel 2.5.4). Interessanterweise ist dieser Schrumpfungsprozess aber seit der Wirtschaftskrise weitgehend gestoppt worden. Dahinter verbirgt sich zum einen eine neue Welle von – staatlich immer stärker geförderten – Unternehmensgründungen seit den 1980er Jahren, zum anderen auch ein interner Strukturwandel: Während die Zahl der Einzelhändler und Handwerker im Lebensmittel-Bereich weiterhin stark rückläufig ist, verzeichnen Unternehmer im Hotel- und Gaststättengewerbe sowie in spezialisierten Dienstleistungen starke Zuwächse. Den spektakulärsten Aufstieg verzeichnen die mittleren und leitenden Führungskräfte, in Frankreich auch unter der Bezeichnung „cadres“ zusammengefasst. Die „cadres“ können als die eigentlich zentrale soziale Schicht des französischen Modernisierungsprozesses angesehen werden; ihre Zahl hat sich allein seit 1954 vervierfacht. Sie stellen darüber hinaus eine Besonderheit der französischen Sozialstruktur dar, denn man wird in der deutschen oder auch der angelsächsischen Sozialstatistik vergeblich nach einer ähnlichen Kategorie suchen.

226

„̄Cadres‘ sind nicht einfach mit Angestellten gleichzusetzen; auch der bei uns übliche Begriff ‚Leitende Angestellte‘ deckt sich nur zu einem kleinen Teil mit der französischen Definition. Als ‚cadres‘ werden Personen bezeichnet, die ein gewisses Maß an Verantwortung als leitende oder mittlere Angestellte tragen und/oder ein spezielles (meist akademisches) Ausbildungsniveau vorweisen können. Die Definition ist auch in Frankreich nicht eindeutig und vereint recht heterogene Gruppen unter einem Dach: ‚leitende‘ und mittlere Manager in der Wirtschaft, leitendes und mittleres Verwaltungspersonal im öffentlichen Dienst, Ingenieure, Experten und Techniker (...). Umworben von Medien und Politik, mit einer eigenständigen gewerkschaftlichen Organisation versehen (...), nimmt die Gruppe der ‚cadres‘ einen in jeder Hinsicht originellen Platz im sozialen Gefüge der französischen Gesellschaft ein.“ (UTERWEDDE 1989: 237)

Die Gruppe der einfachen Angestellten (so lautet die richtige Übersetzung der französischen Kategorie „employé“) hat ebenfalls stark zugenommen. Hier handelte es sich früher in erster Linie um Angestellte in untergeordneten Tätigkeiten in Unternehmen (z. B. Schreibkräfte) und im öffentlichen Dienst; heute sind sie am stärksten im Einzelhandel (Verkäufer), aber auch als Dienstpersonal für private Haushalte (z. B. Putzfrauen) tätig. Diese Gruppe besteht zu mehr als drei Vierteln aus Frauen. Vom Sozialprestige und von ihrer Einkommenssituation her unterscheiden sich die einfachen Angestellten kaum von den Arbeitern. Die Zahl der Arbeiter nahm im Zuge der verspäteten Industrialisierung Frankreichs zunächst zu, um dann unter dem Einfluss der Krise, die im Wesentlichen auch eine Strukturanpassungskrise der Industrie darstellt (vgl. Kapitel 2.5.2), stark abzunehmen. Von den Rationalisierungsmaßnahmen und Umstrukturierungen waren vor allem qualifizierte wie unqualifizierte Arbeiter in traditionellen Branchen betroffen. Heute sind die Industriearbeiter mit 3,3 Millionen gegenüber 3,8 Millionen Arbeitern, die in Handwerks- und Reparaturbetrieben arbeiten, in der Minderheit. Mehr noch als der zahlenmäßige Rückgang ist die Auflösung der früher relativ starken Klassenbindungen innerhalb der Arbeiterschaft bemerkenswert. „Die Arbeiter existieren sehr wohl, aber die Arbeiterklasse, die durch Bedingungen einer starken sozialen Zusammengehörigkeit vereint waren, ist verschwunden.“ (BENSAID 2004: 34) „Traditionell mit der organisierten Arbeitnehmerschaft in den Großbetrieben des industriellen Nordens, Ostens und des Pariser Großraums identifiziert, dort politisch, ideologisch und kulturell dominiert von der kommunistischen Arbeiterbewegung (PCF, CGT), hat diese Arbeiterklasse schon in den 1960er Jahren Erosionserscheinungen hinnehmen müssen. In den neuindustrialisierten Regionen des Westens und des Südwestens entstanden Arbeiterschichten, die aus ihrer ländlich-katholischen Tradition heraus nicht mehr dem oben skizzierten Idealtypus entsprachen. Hinzu kamen wachsende Differenzierungen infolge unterschiedlicher Branchenentwicklungen. Mit der massiven Strukturkrise gerade in den altindustrialisierten Regionen setzte in den 1970er Jahren eine weitere Erosion ein, die begleitet wurde von der allmählichen Auflösung traditioneller Arbeitermilieus in den ‚banlieues rouges‘, z. B. im ‚roten Gürtel‘ um Paris oder im Norden. Die Gewerkschaftskrise, der Niedergang der Kommunistischen Partei und der ursächlich damit verbundene Niedergang des ideologischen Referenzmodells von PCF und CGT taten ihr übriges, um die Arbeiterklasse im Sinne einer politisch bewussten Arbeiterbewegung auszuhöhlen.“ (UTERWEDDE 1991: 42 f.)

227

Auflösung der Arbeiterklasse

Fortbestand sozialer Hierarchien

Die Auflösung der traditionellen Klassenbindungen zeigt sich auch an folgenden Umfragedaten: Auf die Frage „Haben Sie das Gefühl, einer sozialen Klasse anzugehören?“ antworteten 1975 41 % der Befragten mit „Ja“; dieser Wert sank 1990 auf 18 %, um sich um die Jahrtausendwende bei 23 % einzupendeln (BENSAID 2004: 35f.). Dies bedeutet allerdings nicht, dass die soziale Schichtung mit ihrer Hierarchie zwischen führenden, mittleren und einfachen sozialen Gruppen objektiv verschwunden wäre. Tabelle 35: Entwicklung der sozialen Gruppen 1962-2000 1962

Landwirte Selbstst. Handwerker, Unternehmer, freie Berufe Ltd. Führungskräfte und akadem. Berufe Mittlere Führungskräfte Einfache Angestellte Arbeiter Arbeitslose Erwerbspersonen insgesamt

1982

Anzahl 3 045 2 084

In % 16 11

892

5

2 114

11

In % 6 8

Anzahl 610 1 590

Veränderung 19622000 In % In % 2 -80 6 -24

1 895

8

3 350

13

+276

3 971

17

5 240

20

+148

Anzahl 1 475 1 837

2000

3 535

18

6 247

27

7 940

30

+125

7 448 200 19 118

39 1 100

7 749 1 685 23 174

33 7 100

7 430 3 350 26 160

28 13 100

0 +1 575 + 37

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach INSEE, Données sociales 1990, Paris 1990; INSEE, L’état de la France 2004, Paris 2004.

Die einfachen Volksschichten (Arbeiter und einfache Angestellte, deren soziale Situation sehr ähnlich ist, vgl. dazu Kapitel 3.6) stellen wie in den 1950er Jahren auch heute knapp 60 % der erwerbstätigen Bevölkerung, nur dass die frühere Dominanz der Arbeiter mit der Desindustrialisierung und dem Anwachsen des tertiären Sektors einer Mehrheit der einfachen Angestellten gewichen ist. Bei den Mittelschichten hat sich der „neue“ (unselbständige) Mittelstand in Gestalt der mittleren Führungskräfte stark auf Kosten des selbständigen Mittelstands ausgeweitet; ähnlich kann man bei den Führungsschichten ein verstärktes Gewicht leitender Angestellter und Führungskräfte feststellen (vgl. Tabelle 35). 3.2.3 Frankreichs Urbanisierungsprozess Späte Urbanisierung

Wie in anderen Staaten auch, hat in Frankreich seit Mitte des 19. Jahrhunderts die ländliche Bevölkerung langsam, aber stetig abgenommen, während schon früher ein Wachstum der Stadtbevölkerung einsetzte (vgl. Abbildung 11). Den228

noch sind zwei Besonderheiten der französischen Entwicklung bemerkenswert: Zum einen ist der Verstädterungsprozess in Frankreich bis 1945 aufgrund des zögernden Industrialisierungsprozesses deutlich langsamer verlaufen als etwa in Deutschland, weil die französische Gesellschaft fast ein Jahrhundert lang einen im internationalen Vergleich gebremsten sozioökonomischen Strukturwandel verzeichnete. Ebenso wie die französische Landwirtschaft noch 1945 stärkster Beschäftigungssektor war und erst danach von der Industrie überrundet wurde (in Deutschland geschah dies knapp 50 Jahre früher), lebten bei Kriegsende mehr als die Hälfte der Franzosen auf dem Land oder in kleinen Landstädten (während in Deutschland schon um 1900 die Städte mehr als die Hälfte der Bevölkerung ausmachten).56 Abbildung 11: Urbanisierung in Frankreich 1806 – 1982 Land- und Stadtbevölkerung (Einwohner in Millionen)

Anmerkung: Als „Landbevölkerung“ (population rurale) werden die Einwohner in Gemeinden bis 2000 Einwohnern bezeichnet, als „Stadtbevölkerung“ (population urbaine) alle in Gemeinden über 2000 Einwohnern lebenden Personen. Quelle: INSEE première Nr.44, November 1989: 1.

Zum zweiten setzte nach 1945 – parallel zum ökonomischen und sozialen Strukturwandel – ein außergewöhnlich rascher Verstädterungsprozess ein. So hat Frankreich in den Nachkriegsjahrzehnten nicht nur seinen Sprung in die Moderne vollzogen, sondern auch „in weniger als 30 Jahren (...) die schnellste und tief greifendste urbane Revolution seiner Geschichte erlebt“ (BURGEL 1985: 135). Innerhalb von 21 Jahren (1954-1975) wuchs die Einwohnerzahl in den Gemeinden über 5000 Einwohnern um 13 Millionen, während sie von 1911 bis 1954, also in 43 Jahren, um 6 Millionen gestiegen war. Dieses urbane Wachstum, das sich vor 1945 auf Paris und die acht größten Städte Frankreichs konzentriert hatte, erfasste nach dem Zweiten Weltkrieg das gesamte Territorium Frank_________________________________________________ 56

Zum unterschiedlichen Industrialisierungs- und Urbanisierungsprozess in Frankreich und Deutschland vgl. KAELBLE 1992, 30 ff. und 156 ff.

229

Rasches Wachstum der Städte nach 1945

reichs, auch und gerade die mittleren Ballungsräume. Im Zeitverlauf lassen sich deutlich zumindest zwei Phasen des städtischen Wachstums unterscheiden. Der Zeitraum zwischen 1945 bis 1975 war gekennzeichnet von einem massiven Urbanisierungsschub im Zuge der Landflucht und der weiteren Industrialisierung Frankreichs, in der die städtische Bevölkerung deutlich schneller wuchs als die Gesamtbevölkerung. Allein zwischen 1954 und 1968 stieg die Einwohnerzahl in den Städten jährlich um 2,5 % (während sie ein Jahrhundert lang, von 1854 bis 1954, gerade um 0,9 % jährlich gewachsen war). Dieses sich rasch entwickelnde städtische Frankreich konnte man vor allem in den industriellen Ballungszentren im Pariser Großraum, im Osten (Raum Straßburg-Mulhouse), Südosten (Rhône-Alpes im Großraum Lyon-Grenoble), am Mittelmeer (Raum Marseille), sowie im Norden (Raum Lille-Dunkerque) finden. Dagegen verzeichneten die ländlichen Räume der Bretagne, des Südwestens und des Zentralmassivs starke Wanderungsverluste, die zum Teil durch das allgemeine Geburtenwachstum ausgeglichen werden konnten, in 10 Departements aber zu absoluten Bevölkerungsverlusten führten. Ab 1975 setzten gegenläufige, allerdings nicht immer eindeutige Entwicklungen ein. Das rasche Wachstum der städtischen Ballungszentren wurde deutlich gebremst. So verzeichneten von den 111 Ballungsräumen über 50.000 Einwohnern 105 einen nur noch verlangsamten Anstieg, darunter 43 sogar einen absoluten Rückgang ihrer Einwohnerzahl. Dagegen erlebten sowohl die Landgemeinden als auch Kleinstädte unter 20.000 Einwohnern eine neue Dynamik ihrer Bevölkerungsentwicklung. Die Landflucht wurde ab 1968 gestoppt, zunächst in denjenigen Landgemeinden, die im Einzugsbereich städtischer Ballungsgebiete lagen, später auch generell. Allerdings ist diese Renaissance des ländlichen Frankreich zum einen regional unterschiedlich; in einer Reihe wenig bevölkerter, wirtschaftlich wenig dynamischer Departements (z. B. im südlichen Umkreis des Zentralmassivs) verlieren die dörflichen Gemeinden weiter an Einwohnern. Zum anderen ist die „Wiederbelebung“ ländlicher Gemeinden abhängig von der jeweiligen städtischen Dynamik ihrer Region und den Freizeit- und Wohnpräferenzen der Städter: „Nunmehr ist das demographische Los des ländlichen Raumes an das Wohnverhalten der Städter und an die Formen der räumlichen Organisation der Stadt gebunden...“ (BURGEL 1985: 170). Im Zeitraum 1982 bis 1990 ist ein neuer Wachstumstrend zugunsten der großen Ballungsräume über 200 000 Einwohner zu beobachten, der einem bestimmten Muster folgt: Die Kernstädte stagnieren, während sich die Vorstädte (banlieues) und auch die am Rande der Ballungsgebiete liegenden ländlichen Kleingemeinden immer stärker bevölkern. Ferner geht die fortgesetzte Urbanisierung vor allem in den Großstädten nicht mehr mit einer Verdichtung der Besiedlung in den Ballungszentren einher; sie äußert sich vielmehr in einer flächenmäßigen Ausbreitung städtischer Siedlungszonen, im Jargon der französischen Demographie auch „rurbanisation“ genannt: „Die Stadt breitet sich auf dem Land aus“ (INSEE 1988A: 12).

230

Abbildung 12: Das Städtesystem Frankreichs heute

Quelle: PLETSCH 2003: 161.

Die heutige Siedlungsstruktur zeigt die Resultate der schnellen Urbanisierung Frankreichs in aller Deutlichkeit. 40 Millionen, fast drei von vier Franzosen, leben in städtischen Ballungsräumen, davon allein über 9 Millionen (knapp jeder sechste Franzose) im Ballungsraum Paris, weitere 12 Millionen in 28 großstädtischen Ballungsräumen mit über 200.000 Einwohnern. Das eigentlich ländliche Frankreich nach der neuen Definition der INSEE zählt nunmehr weniger als 6 Millionen Einwohner. Das urbane Frankreich ist auf wenige regionale Schwerpunkte verteilt. Frankreich, das mit weniger Einwohnern als in der alten Bundesrepublik, aber 231

Merkmale des urbanen Frankreich

Sozialer Brennpunkt: Die Großsiedlungen

mehr als der doppelten Fläche eine durchschnittliche Bevölkerungsdichte von 104 Einwohnern je km2 aufweist, kennt starke Kontraste in seiner Siedlungsstruktur. Es gibt fünf große regionale städtische Ballungszentren, in denen die Bevölkerungsdichte über 200 Einwohner je km2 liegt: den bereits erwähnten Großraum Paris, den Norden (Region Nord-Pas-de-Calais mit Lille), den elsässischen Raum, den Großraum Lyon (Rhône-Alpes) sowie den Mittelmeerraum zwischen Marseille und Nizza (vgl. Abbildung 12). Dazu kommen einige sekundäre, isoliertere Ballungsräume an der Atlantikküste (Brest, Nantes, Bordeaux) sowie im Südwesten (Toulouse). Dem stehen weite Teile des Landes, vor allem eine Diagonale von den Pyrenäen im Südwesten bis zur Champagne im Nordosten, mit einer äußerst dünnen Besiedlung gegenüber. Der Kontrast zwischen den bevölkerungsreichen, weiter wachsenden Departements und Regionen und den sich entvölkernden Gebieten entlang dieser Diagonale hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten weiter vertieft. Das außerordentlich rasche Wachstum der französischen Städte hat sich in erster Linie in Form von Stadterweiterungen an der Peripherie vollzogen. Dort entstanden in zahlreichen Ballungsgebieten gleichsam auf der grünen Wiese vor den Toren der Städte innerhalb kurzer Zeit neue Wohnviertel, häufig als Großsiedlungen (Grands ensembles), um den immens wachsenden Wohnraumbedarf in den rasch wachsenden wirtschaftlichen Zentren zu befriedigen. Diese oft in standardisierter Billigbauweise als Sozialwohnungen errichteten, oft schlecht an die Kernstädte angebundenen und nicht immer mit genügend Infrastrukturen (Verkehrsverbindungen, Schulen, Kindergärten, Sozialeinrichtungen usw.) ausgestatteten Großsiedlungen stellen bis heute ein besonderes, das Stadtbild zahlreicher Ballungsräume prägendes Merkmal des Verstädterungsprozesses in Frankreich dar (NEUMANN/UTERWEDDE 1993). Haben diese Großsiedlungen in den 1950er und 1960er Jahren ihre Funktion, die in die Städte strömenden, meist jungen Arbeitskräfte und ihre Familien aufzunehmen, weitgehend erfüllt (sie stellten meist eine Durchgangsstation auf dem Weg zum Eigenheim dar, begleiteten also die Arbeiter- und Angestelltenfamilien in ihrer regionalen Mobilität und ihrem sozialen Aufstieg), so hat sich die Situation seit Beginn der Wirtschaftskrise 1973/74 verändert. Seither konzentriert sich die Wohnbevölkerung der Großsiedlungen immer stärker auf die schwächsten, problembeladenen sozialen Gruppen: kinderreiche Arbeiterfamilien, Alleinerziehende, Arbeitslose und Sozialhilfeempfänger, junge Arbeitslose ohne beruflichen Abschluss, Immigranten. Für diese Bevölkerungsgruppen, die in der Regel verschiedene Handicaps (Arbeitslosigkeit, schlechte Ausbildung, zerrüttete Familiensituation usw.) kumulieren, stellen die Sozialwohnungen der Großsiedlungen oft die einzige Möglichkeit dar, eine bezahlbare Wohnung zu bekommen. Die Großsiedlungen sind für diese Gruppen also nicht mehr wie früher eine Durchgangsstation, sondern – aufgrund fehlender beruflicher Perspektiven und angesichts des Wohnungsmarktes – häufig die Endstation, weshalb in den französischen Medien auch überzogen von einer „Ghettoisierung“ gesprochen wird.57 _________________________________________________ 57

232

Im Sinne einer faktisch zwangsweisen, durch Verarmung und die Zwänge des Wohnungsmarktes erfolgenden Konzentration bestimmter sozialer Gruppen auf diese Wohnviertel.

Diese veränderte Situation hat dazu beigetragen, dass eine Reihe von französischen Vorstädten und Großsiedlungen zu sozialen Brennpunkten wurden. Seit den 1980er Jahren waren sie – medienwirksam überhöht – wiederholt Schauplatz von gewalttätigen Unruhen, die häufig von Jugendlichen ausgingen. Diese Krise der Vorstädte wird von einem Bündel sich ergänzender sozialer Entwicklungen und Probleme verursacht: von der Wirtschaftskrise, der Massenarbeitslosigkeit, der sich ausbreitenden Verarmung von Teilen der Bevölkerung, aber auch von der Perspektivlosigkeit für zahlreiche Jugendliche, die nach ihrem Schulabschluss keinen Zugang zum Berufsleben finden, von der abnehmenden sozialen Bindung in den Stadtvierteln, von ethnischen Konflikten und anderem mehr. Für den Soziologen François Dubet ist die Krise der Vorstädte auch ein Symptom für die zerfallenden traditionellen Klassenstrukturen. Er bezeichnet die Vorstädte als eine „dualisierte Gesellschaft, gespalten zwischen denen, die – wenngleich schwach – am Konsummodell und Lebensstil der Mittelklassen partizipieren, und denen, die davon ausgeschlossen sind“ (DUBET 1991: 5). Die heutige Situation der Großsiedlungen hat mit den traditionellen „roten“ ArbeiterVorstädten und ihrem dichten sozialen Netz nur noch wenig gemein: „Innerhalb von zehn Jahren (...) ist aus den Problemen der Vorstädte und des Aufruhrs das Symbol für soziale Probleme geworden. (...) Es muß festgestellt werden, dass die frühere Gestalt der roten Vorstädte sich grundlegend geändert hat. (...) Die Welt der Vorstädte ist ausgesprochen heterogen und unorganisiert. Sie ist nicht mehr um jenen Kern von qualifizierten Arbeitern und einfachen Angestellten angeordnet, die für Kohäsion sorgten. (...) Die Jugendlichen befinden sich im Zentrum dieses sozialen Zergliederungsprozesses. Die soziale Desorganisierung der Viertel, der Prozess des sozialen Ausschlusses im Zusammenhang mit der sie massiv treffenden Arbeitslosigkeit (über 40 % an bestimmten Orten) sowie das Erlahmen der politischen Modelle und des Klassenbewusstseins treffen sie gleichermaßen. Diese Jugendlichen machen eine höchst unangenehme Erfahrung, die sie als ‚la galère‘ bezeichnen und die der Krise der Arbeiterkulturen entspricht. Sie können sich nur negativ definieren, durch Anomie, sozialen Ausschluss und die ‚Wut‘ derer, die sich ohnmächtig fühlen.“ (DUBET 1993: 90f.)

3.3 Beschäftigung und Arbeitslosigkeit 3.3.1 Entwicklung der Erwerbstätigkeit Der rasche Strukturwandel seit 1945 (vgl. Kapitel 3.2.2) hat die Entwicklung der Erwerbstätigkeit nachhaltig beeinflusst. Dies gilt vor allem für den starken Bevölkerungszuwachs, der vor allem infolge der Geburtenzunahme („baby boom“) nach 1945 zu verzeichnen war. Er hat ab Anfang der 1960er Jahre, als die geburtenstarken Jahrgänge auf den Arbeitsmarkt zu drängen begannen, zu einem stetigen Zuwachs der Erwerbspersonen geführt. Zwischen 1960 und 1988 stieg die Zahl der potentiell Arbeit suchenden Menschen von 19 auf 24 Millionen, danach bis 2002 nochmals auf 27 Millionen.

233

Erwerbsverhalten

Rückgang bei jugendlichen und älteren Männern

Der so genannte demographische Druck auf den Arbeitsmarkt, d. h. die wachsende Nachfrage nach Arbeit infolge geburtenstarker SchulabgängerJahrgänge, war in Frankreich in den vergangenen drei Jahrzehnten deutlich stärker als in der Bundesrepublik. Der durch die natürliche Bevölkerungsentwicklung verursachte Zuwachs an Arbeitssuchenden betrug beispielsweise seit 1968 jährlich knapp 170.000, in den Jahren 1975-82 sogar über 210.000. Neben der globalen Zunahme der Erwerbspersonen sind längerfristige Veränderungen des Erwerbsverhaltens verschiedener Bevölkerungsgruppen bemerkenswert, die als Ergebnis des sozialen Wandels, aber auch veränderter Wertvorstellungen und Verhaltensweisen zu deuten sind. Betrachtet man die Entwicklung der Erwerbsquote58 nach Altersgruppen und Geschlecht seit 1967 in Frankreich, so stellt man eine Reihe unterschiedlicher Entwicklungen fest: ƒ

ƒ

ƒ Wachsende FrauenErwerbstätigkeit

ƒ

Bei den 15- bis 24-jährigen männlichen (und abgeschwächt auch den weiblichen) Personen ist ein deutlicher Rückgang der Erwerbsquote zu verzeichnen – Ergebnis der wachsenden Zahl der Schüler weiterführender Schulen sowie der Studenten, d. h. allgemein der verlängerten Ausbildungszeiten, die den Eintritt ins Berufsleben verzögern. Eine ähnliche Tendenz lässt sich bei den über 50-jährigen Männern beobachten: 1967 stand noch über die Hälfte im Erwerbsleben, Ende der 1980er Jahre nur noch jeder Dritte. Dabei hat sich der Abwärtstrend ab 1981 noch verstärkt. Darin kommt zum einen eine längerfristige Entwicklung zur Senkung des Rentenalters zum Ausdruck (das 1981 von der Linksregierung auf 60 Jahre festgelegt wurde, womit aber nur eine bereits weitgehend bestehende Situation rechtlich festgeschrieben wurde). Zum anderen ist er Ergebnis der Strukturkrise in der Industrie, die in zahlreichen Fällen zu Vorruhestandsregelungen und somit zum Ausscheiden älterer Arbeiter aus dem Erwerbsleben führte. Nahezu unverändert blieb dagegen die sehr hohe Erwerbsquote der Männer zwischen 25 und 49 Jahren und die – sehr niedrige – Erwerbstätigkeit der Frauen über 50 Jahre. Den bemerkenswertesten Langzeittrend allerdings stellt die starke, unverminderte Zunahme der Frauen-Erwerbstätigkeit von 45 % auf über 70 % innerhalb von zwei Jahrzehnten dar. Die französische Diskussion spricht nicht von ungefähr von einer „Feminisierung“ der Erwerbstätigkeit, die eine Reihe von Berufsgruppen kennzeichnet. „...die Ursachen dieser Zunahme der Frauenerwerbstätigkeit sind vielfältig und komplex. Die Schulausbildung der jungen Mädchen hat sich entwickelt. Entgegen dem traditionellen Modell sind sie heute stärker im Bildungswesen vertreten als die Jungen. Die Rolle und der Status der Frau in der Gesellschaft hat sich verändert, in Verbindung mit dem Rückgang der Geburtenhäufigkeit, der Fruchtbarkeit und der wachsenden Zahl der Ehescheidungen. Man beobachtet das Zusammengehen zwischen gesunkener Fruchtbarkeit und Erhöhung der beruflichen Tätigkeit, beides

_________________________________________________ 58

234

Erwerbsquote: prozentualer Anteil der Erwerbstätigen (einschließlich Arbeitslosen) an den prinzipiell erwerbsfähigen Personen.

Trends, die Mitte der 1960er Jahre aufgetreten sind. Die Lebens- und Konsumweisen haben sich ebenfalls verändert. Im Übrigen haben sich die Bedürfnisse der Unternehmen und Verwaltungen in Richtung tertiärer Tätigkeiten und Teilzeitarbeit gewandelt, Formen der Arbeit also, die durch die wachsende Frauen-Berufstätigkeit gefördert worden sind.“ (INSEE 1989: 109)

Auch in der sektoralen Entwicklung der Erwerbstätigkeit kommt der Strukturwandel zum Ausdruck. Während die Arbeitsplätze in der Landwirtschaft (seit 1945) und in der Industrie (seit 1974) massiv zurückgegangen sind, haben sich die Dienstleistungstätigkeiten sowohl im öffentlichen Dienst als auch im privaten Bereich erheblich ausgeweitet (vgl. Kapitel 2.5.3). Tabelle 36: Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und beschäftigungspolitische Maßnahmen (1973-2002; Angaben in 1000) 1973 1 2 3 4 5 6 7 8

Erwerbsbevölkerung Arbeitslose Erwerbstätige (1-2) davon: normale Arbeitsplätze davon: subventionierte Arbeitsplätze Vorruhestandsregelungen Praktika Begünstigte beschäftigungspolitischer Maßnahmen (5+6+7)

1996

Veränd. 1996/ 1973

2002

Veränd. 2002/ 1996

21 715 593 21 122 21 119

25 362 3 075 22 287 20 325

+ 3 647 + 2 482 + 1 165 - 794

26 968 2 405 24 563 22 706

+ 1 606 - 670 + 2 276 + 2 381

2

1 962

+ 1960

1 857

- 103

44

465

+ 421

481

+ 16

57 103

300 2 727

+ 243 + 2 624

210 2 548

- 90 - 179

Quelle: Arbeitsministerium, nach BARBIER/THÉRET 2004: 94.

Die seit 1974 sprunghaft gestiegene Arbeitslosigkeit weist eine Reihe bemerkenswerter Charakteristika auf (vgl. Tabelle 37). Generell sind Frauen wesentlich stärker betroffen als Männer. In allererster Linie trifft die Arbeitslosigkeit aber die 15- bis 24-jährigen Frauen und – etwas geringer – Männer: bei ihnen ist die Arbeitslosenquote doppelt bis viermal höher als bei allen übrigen Gruppen. Die hohe Jugendarbeitslosigkeit stellt ein französisches Sonderproblem dar, das eng mit dem problematischen System der beruflichen Ausbildung zusammenhängt. Wenn demgegenüber die Arbeitslosigkeit der älteren Beschäftigten unterdurchschnittlich hoch ist, so liegt dies wesentlich daran, dass viele dieser Arbeitnehmer durch Vorruhestandsregelungen und die Senkung des Rentenalters bereits den Arbeitsmarkt verlassen haben.

235

Strukturen der Arbeitslosigkeit

Tabelle 37: Struktur der Arbeitslosigkeit 1990, 1998, 2002 (Arbeitslosenquoten, in %) Arbeitslosenquote Geschlecht: Männer Frauen Altersgruppe. 15-24 Jahre 25-49 Jahre 50 Jahre und älter Berufsgruppe: Selbständiger Landwirt Selbständige Leitende Führungskräfte Mittlere Angestellte Einfache Angestellte Arbeiter Schulbildung: Kein Schulabschluss Abitur Hochschulabschluss Dauer der Arbeitslosigkeit: Durchschnittliche Dauer (Monate) Langzeitarbeitslose (in %)

1990 9,2

1998 11,8

2002 8,9

7,0 12,0

10,2 13,8

7,9 10,1

19,1 8,1 6,5

25,4 11,2 8,4

20,2 8,3 6,3

0,5 3,0 2,6 4,1 11,9 12,2

0,5 4,5 4,5 6,8 14,4 14,7

.. .. 3,8 5,4 10,5 11,4

13,1 6,3 3,3

17,4 11,0 6,8

14,1 8,2 5,7

13,9 35,3

16,0 41,4

.. 31,7

Quelle: eigene Zusammenstellung nach INSEE 1999: 106; INSEE: 2002: 178.

Die Struktur der Arbeitslosigkeit nach Qualifikation und nach Berufsgruppe ergibt ebenfalls starke Unterschiede: Es sind vor allem die nicht oder schlecht qualifizierten Personen (ohne bzw. Hauptschulabschluss), die erwerbslos sind, und es sind Arbeiter und einfache Angestellte (hier wiederum besonders die Frauen), die gegenüber allen anderen Berufsgruppen (mittlere Angestellte, Führungskräfte usw.) auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt sind. Die Wirtschaftskrise mit ihren schweren Strukturanpassungen und Rationalisierungen in den Unternehmen (vgl. Kapitel 2.2.4) hat sich, so gesehen, in erster Linie zu Lasten der schwächsten sozialen Gruppen (Arbeiter, einfache Angestellte, schlecht ausgebildete Personen, jugendliche Schulabgänger) ausgewirkt. Dies hat dazu beigetragen, die Struktur der sozialen Ungleichheiten in Frankreich zu verfestigen (vgl. Kapitel 3.6). 3.3.2 Strukturwandel des Arbeitsmarktes Atypische Arbeitsplätze

Parallel zur Entwicklung der Arbeitslosigkeit hat sich in den 1980er Jahren die Spaltung des Arbeitsmarktes in „normale“ (d. h. Vollzeitarbeit in unbefristetem Arbeitsverhältnis) und „atypische“ Beschäftigungsformen vertieft. Während die Zahl der normalen Arbeitsplätze um über eine Million zurückgegangen ist, haben sich atypische Arbeitsformen (Zeit- bzw. Teilzeitarbeit, zeitlich befristete Ver-

236

träge, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen) in gleichem Umfang ausgeweitet (vgl. Tabelle 38). Dieser Strukturwandel ist teilweise auf neue Bedürfnisse der Arbeitnehmer nach zeitlich flexibleren Arbeitsformen zurückzuführen, etwa im Bereich der Zeit- oder der Teilzeitarbeit. Ausschlaggebender aber ist die veränderte Personalpolitik der Unternehmen. Diese streben eine größtmögliche Flexibilität ihres Arbeitskräfteeinsatzes je nach Wirtschaftslage an und versuchen, die Risiken schwankender Auftragslage auf die Arbeitnehmer abzuwälzen. So werden Kernbelegschaften reduziert, bestimmte Tätigkeiten aus den Unternehmen ausgelagert und vor allem bei Neueinstellungen auf weniger bindende Vertragsformen zurückgegriffen. 8 % aller Beschäftigten befanden sich 2002 in einem derartigen atypischen Beschäftigungsverhältnis. Dazu kommt eine schwer zu schätzende unfreiwillige Teilzeitarbeit, die 1994 vom Statistikamt INSEE auf über 1 Mio. von 2,8 Mio. Teilzeitbeschäftigten veranschlagt wurde (INSEE 1995: 77). Die in Frankreich in der öffentlichen Diskussion verwendeten Bezeichnungen emploi précaire (prekäre Arbeitsplätze) oder petits boulots (kleine Jobs) verweisen sehr treffend auf die Problematik dieser Beschäftigungsformen: sie sind überwiegend instabil und häufig nur ein kurzfristiges Durchgangsstadium zur Arbeitslosigkeit. Nur in seltenen Fällen sind prekäre Arbeitsplätze eine Art Vorstufe für dauerhafte Beschäftigung. So erhöht sich die Rotation zahlreicher Arbeitssuchender auf dem Arbeitsmarkt, und die Segmentierung und Dualisierung des Arbeitsmarktes vertieft sich: „Neben einem sich weiter zurückbildenden Kern dauerbeschäftigter Arbeitnehmer entwickelt sich also eine Gruppe mobiler Arbeitnehmer, von denen einige, nach einer befristeten ‚Probezeit‘, sich auf Dauer in das Beschäftigungssystem eingliedern können, während andere in beschleunigtem Tempo auf dem Arbeitsmarkt rotieren. (...) hinter der scheinbaren Immobilität des Arbeitsmarktes verbergen sich de facto erhebliche Bewegungen.“ (ELBAUM 1988: 313).

Wenngleich die hier geschilderten neuen, atypischen Beschäftigungsformen auch in den anderen hoch entwickelten Industriestaaten anzutreffen sind, so haben die französischen Unternehmen ihre Personalpolitik in besonderem Maße auf diese Form der „externen“ Flexibilisierung (die auf prekäre Arbeitsformen und die damit erleichterte Entlassung zurückgreift) aufgebaut. Hier sehen Experten, neben den Folgen für eine wachsende Zahl von Beschäftigten, auch negative Begleiterscheinungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, da „auf mittlere Sicht (...) der Kompetenz- und Gedächtnisverlust, der mit dem Abgang erfahrener Arbeitnehmer verbunden ist, ein Gefährdungsfaktor für das Unternehmen ist. Die Verschlechterung des Sozialklimas, das die Entlassungsaktionen begleitet, kann der Leistungsfähigkeit des Unternehmens im Übrigen nur schaden.“ (CGP 1992: 51)

237

Wachsende Instabilität

Tabelle 38: Atypische Beschäftigungsformen in Frankreich 1985 – 2001 (in 1000 und in % der tatsächlich Beschäftigten) Jahr

Leiharbeit

Befristete Verträge

Geförderte Beschäftigungsund Ausbildungsplätze

Gesamt

in %

1985 1992 1997 1998 2000 2001

114 221 323 405 540 605

319 576 834 890 959 929

155 321 411 399 455 408

588 1008 1567 1694 1954 1942

2,7 5,0 7,1 7,5 8,4 8,2

Quelle: Enquête Emploi INSEE/Cahier Français Nr. 304/2001.

3.3.3 Möglichkeiten und Grenzen der Beschäftigungspolitik

Maßnahmen für Zielgruppen: Ältere…

... und Jugendliche

Seit dem sprunghaften Anstieg der Massenarbeitslosigkeit im Zuge des ersten „Ölschocks” 1973 hat sich auch in Frankreich die Zahl der beschäftigungspolitischen Instrumente ausgeweitet. Dabei hat sich – auch bedingt durch die häufigen Regierungswechsel seit 1981 – im Verlaufe der vergangenen 30 Jahre eine verwirrende Vielzahl beschäftigungspolitischer Programme und Maßnahmen, oft unter wechselnden Bezeichnungen und Modalitäten, kumuliert (vgl. Tabelle 39). Kontinuierlich gestiegen ist die Zahl der begünstigten Personen: von 103.000 im Jahre 1973 auf 2,55 Millionen 2000 (ohne die 2,4 Millionen Arbeitslosen); damit sind heute mehr als 10 % der potentiellen französischen Erwerbsbevölkerung Adressat von arbeitsmarktpolitischen Fördermaßnahmen. Gestiegen ist auch der Kostenaufwand: von knapp 2 Mrd. € (1973) auf 62 Mrd. € (2000), das sind über 4 % des Bruttoinlandsprodukts – eine mit Deutschland vergleichbare Zahl (NEUMANN 2004: 130). Etwa 60 % dieser Ausgaben werden für „passive“ Maßnahmen (d. h. Arbeitslosenunterstützung), 40 % für „aktive“ (d. h. auf die berufliche Eingliederung oder den Erhalt/die Schaffung von Arbeitsplätzen abzielenden) Maßnahmen ausgegeben. 1. Ein großer Teil der beschäftigungspolitischen Maßnahmen bestand (und besteht noch) in zielgruppenspezifischen Programmen, die oft darauf abzielten, den Arbeitsmarkt durch endgültige oder temporäre Herausnahme potentieller Arbeitssuchender zu entspannen. Dies gilt vor allem für ältere Arbeitnehmer: Die diversen Maßnahmen, die ein vorzeitiges Ausscheiden aus dem Arbeitsmarkt für ältere Erwerbstätige ermöglichten, haben zu einer sehr niedrigen Beschäftigungsquote der über 55-Jährigen in Frankreich geführt. Allerdings wird dieser Ansatz mittlerweile als verfehlt angesehen; die Politik zielt heute im Gegenteil darauf, die Erwerbsquote der über 55jährigen wieder zu erhöhen. Die zweite Problemgruppe betrifft die jugendlichen Arbeitslosen. Die Überwindung der großen Schwierigkeiten, die jugendliche Schulabgänger beim Eintritt in das Berufsleben haben, beherrscht seit langem die französische Beschäftigungspolitik. In den vergangenen 30 Jahren sind zahlreiche verschiedene Programme zur beruflichen Eingliederung der Jugendlichen aufeinander gefolgt; 238

heute gibt es an die 50 unterschiedliche Maßnahmen. Dabei handelt es sich zum einen um Praktika und berufliche Ausbildungsformen in Unternehmen, die die berufliche Qualifikation und damit die Chance für den Berufseinstieg erhöhen sollen; zum zweiten (vor allem seit den 1990er Jahren) um die Senkung der Arbeitskosten durch die Befreiung derjenigen Unternehmen von Sozialabgaben, die junge Berufseinsteiger einstellen; drittens immer wieder um die Schaffung öffentlich finanzierter Arbeitsplätze im öffentlichen bzw. gemeinnützigen Sektor. Neben manchen ad-hoc-Programmen und Verlegenheitslösungen, bei denen es in erster Linie darum ging, die jugendlichen Arbeitslosen durch Arbeitsbeschaffung „von der Straße zu bekommen”, haben sich immer mehr Programme durchgesetzt, die den jungen Erwerbslosen eine berufliche Qualifikation anbieten. Ein Ziel dabei ist es, duale Ausbildungsformen im Wechsel zwischen Schule und Betrieb zu fördern. Damit verbunden sind Reformansätze im französischen Bildungssystem, um dessen starke Defizite im Bereich der beruflichen Ausbildung (mangelnder Praxisbezug der vom öffentlichen Schulsystem getragenen beruflichen Bildung; geringer Stellenwert der Lehrlingsausbildung) zu überwinden. Ein markantes Beispiel für die Schaffung öffentlich subventionierter Arbeitsplätze für Jugendliche ist das Programme Nouveaux services – emplois jeunes der Regierung Jospin zwischen 1997 und 2002. Pate stand dabei die Suche nach einem schnell wirksamen und sichtbaren Zeichen der Trendwende angesichts einer bis 1997 dramatisch angestiegenen Jugendarbeitslosigkeit. Innerhalb von 5 Jahren wurden 350.000 Arbeitsplätze für Jugendliche im öffentlichen und gemeinnützigen Sektor finanziert. Dabei unterschied sich das Programm gleich mehrfach von bisherigen Varianten öffentlicher Arbeitsplätze für Jugendliche. Zum einen erhielten die betreffenden Jugendlichen in der Regel einen auf fünf Jahre befristeten Arbeitsvertrag – was angesichts der wesentlich kürzeren Laufzeiten bisheriger Programme erstmals eine Langzeitperspektive der Eingliederung in den Arbeitsmarkt, der Gewinnung von Berufserfahrung und der Qualifizierung bedeutete. Zum anderen deutet schon der Name des Programms (Neue Dienstleistungen) darauf hin, dass die Arbeitsplätze in Dienstleistungsbereichen gefördert wurden, in denen bislang nicht abgedeckte bzw. noch nicht „marktfähige” Bedürfnisse bestehen. Sie sollten die Qualität kollektiver Einrichtungen und Dienstleistungen verbessern, sich aber mittelfristig auch ihren eigenen Markt schaffen, um nach fünf Jahren auf anderer finanzieller Grundlage weitergeführt werden zu können. Der Staat gab einen Zuschuss je Arbeitsplatz von 14.000 € jährlich, das entsprach 80 % des staatlich garantierten Mindestlohnes. Eine begleitende berufliche Qualifizierung der Jugendlichen wird angestrebt, aber den jeweiligen Trägern überlassen. Nach dem Machtwechsel von 2002 ließ die Regierung Raffarin dieses Programm allerdings auslaufen. Sie warf ihm vor, den Jugendlichen nur prekäre Arbeitsplätze ohne wirkliche Qualifikationsmöglichkeiten geboten zu haben. Statt dessen wurde mit dem contrat d’intégration dans la vie sociale (Civis) ein neues Programm aufgelegt, das insbesondere dem Erziehungsministerium und den gemeinnützigen Vereinigungen – die größten Nutzer der emplois-jeunes – ermöglicht, Jugendliche befristet zu beschäftigen. Vor allem aber setzt die neue Politik auf die berufliche Eingliederung in den Unternehmen (contrats-jeunes en entreprises), die den Jugendlichen bis 2005 insgesamt 250.000 „echte“, weil 239

Arbeitsbeschaffung für Jugendliche

Arbeitszeitverkürzung

35-Stunden-Woche

unbefristete und mit berufsqualifizierenden Perspektiven versehene Arbeitsplätze bieten soll: Denjenigen Unternehmen, die derartige Jobs anbieten, werden die Arbeitgeber-Sozialabgaben komplett erlassen. 2. Äußerst umstritten war die von der Regierung Jospin ab 1998 verfolgte Politik der Arbeitszeitverkürzung. Diese hatte lange Zeit weder in der staatlichen Arbeitsmarktpolitik noch in den Tarifvertrags-Verhandlungen eine nennenswerte Rolle gespielt. Ein erster, ebenso autoritärer wie halbherziger Einstieg, die von der Linksregierung 1982 per Dekret verordnete Senkung der Wochenarbeitszeit von 40 auf 39 Stunden, verpuffte ohne größere Arbeitsmarkteffekte und hatte eher abschreckende Wirkungen, so dass das Thema in den folgenden Jahren ad acta gelegt wurde. Erst angesichts der Verschärfung der Arbeitsmarktkrise und der engen Grenzen der bisherigen Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik erfolgten in den 1990er Jahren neue Ansätze. Der interessanteste war das – nach dem konservativen Abgeordneten Gilles de Robien benannte – Robien-Gesetz vom 11.6.1996, das „die Beschäftigung durch die Reorganisation und Verkürzung der Arbeitszeit (...) fördern” wollte und dazu finanzielle Anreize für den Abschluss von Unternehmens- oder Branchenvereinbarungen schuf, die mit Arbeitszeitverkürzungen von 10-15 % Neueinstellungen in gleicher Größenordnung vornahmen (UTERWEDDE 1998: 638ff). Der relative Erfolg des – ansonsten im konservativen Lager umstrittenen – Gesetzes (bis 1998 wurden über 2000 „Robien-Abkommen” verzeichnet, die 335.000 Beschäftigte betrafen, 17.000 Arbeitsplätze sicherten und 25.000 neu schufen) hat sicherlich dazu beigetragen, dass der Gedanke einer Arbeitszeitverkürzung neue Anhänger im Gewerkschaftslager (vor allem bei der CFDT, etwas zögerlicher auch bei der CGT) und bei den Linksparteien fand und zum zentralen Element des Beschäftigungsplanes der neuen Linksregierung 1997 wurde. Diese setzte im Mai 1998 ein erstes Rahmengesetz durch, das die gesetzliche Arbeitszeit ab 1.1.2000 (für Kleinunternehmen ab 2002) auf 35 Stunden wöchentlich bei vollem Lohnausgleich festsetzte und denjenigen Unternehmen, die Betriebsvereinbarungen zur Umsetzung der Arbeitszeitverkürzung aushandelten, zeitlich degressive Absenkungen von Arbeitgeber-Sozialabgaben in Aussicht stellte. Ein zweites Rahmengesetz von 2000 regelte weitere Einzelheiten. Ende 2004 galt die 35-Stunden-Woche in 55 % der Unternehmen mit über 20 Beschäftigten und für 58 % aller französischen Arbeitnehmer (nach Le Monde v. 18.12.2004, 8). Die Auswirkungen auf die Beschäftigung sind umstritten: Eine Bilanz der Regierung Jospin geht davon aus, dass die Arbeitszeitverkürzung verbunden mit der Entlastung bei den Sozialabgaben insgesamt 300.000 Arbeitsplätze neu geschaffen hat. Dies muss allerdings in Bezug zu den 1,8 Millionen Arbeitsplätzen gesetzt werden, die insgesamt zwischen 1997 und 2001 neu entstanden sind. Interessanterweise hat die Politik der 35-Stunden-Woche Wirkungen auf Feldern gezeigt, die nicht zu den erklärten Zielen dieser Politik zählten: „Zum einen hat sie eine Flexibilisierung der Arbeitszeitregeln auf breiter Ebene ausgelöst, indem sie Jahresarbeitszeitkonten und damit eine stärkere Anpassungsmöglichkeit des Arbeitskräfteeinsatzes an die konjunkturelle Entwicklung ermöglicht hat. Fast alle Branchenverträge und fast die Hälfte der Unternehmensverträge enthalten entsprechende Regelungen. Das zweite Rahmengesetz scheint seinerseits For-

240

men der Flexibilität zu institutionalisieren, die in Frankreich vor einigen Jahren noch undenkbar gewesen wären. (…) Dies ist ein interessanter Nebeneffekt in einem Land, in dem das Wort ‚Flexibilität‘ bei rechten wie linken Regierungen aus Angst vor sozialen Konflikten ein Tabuwort ist. Die Senkung der indirekten Arbeitskosten, die durch die begleitenden kompensatorischen Finanzhilfen der Arbeitszeitverkürzung intensiviert wird, stellt einen zweiten Nebeneffekt dar. Vor allem aber, und das ist der dritte Nebeneffekt, hat die Politik mit den von ihr ausgelösten tausenden von Unternehmensvereinbarungen zu einer Neubelebung des sozialen Dialogs und der in Frankreich traditionell schlecht entwickelten Vertragskultur geführt. Dies ist übrigens für Gewerkschaftsverbände wie die CFDT immer ein erklärtes Nebenziel der Politik der Arbeitszeitverkürzung gewesen.“ (UTERWEDDE 2000: 105)

Die Regierung Raffarin hat nach dem Machtwechsel von 2002 der Politik der Arbeitzeitverkürzung eine klare Absage erteilt. Sie hat allerdings – entgegen den Forderungen des Unternehmerverbandes Medef – keine Rücknahme der 35Stunden-Woche vorgenommen, die von Staatspräsident Chirac als „sozialer Besitzstand“ anerkannt wurde. Vielmehr wurde die ursprünglich vorgesehene Ausdehnung der Aubry-Gesetze auf Kleinunternehmen bis 20 Beschäftigten gestoppt, das Kontingent für erlaubte Überstunden wurde erhöht, und die Überstundenzuschläge wurden reduziert. Damit ist eine Flexibilisierung vorgenommen worden, die die Rückkehr zu längeren Wochenarbeitszeiten – allerdings kompensiert durch entsprechende Lohnerhöhungen – möglich macht. 3. Seit den 1990er Jahren hat sich verstärkt der Ansatz durchgesetzt, durch die Senkung der Arbeitskosten der Unternehmer (d. h. die Sozialabgaben) Anreize zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu geben. Seit Premierminister Michel Rocard 1990 diejenigen Unternehmen, die erstmals einen Arbeitnehmer einstellten, von den Sozialabgaben befreite, haben linke wie rechte Regierungen verschiedene Formen der Senkung der Arbeitgeber-Soziallasten durchgeführt. Heute schätzt man, dass etwa 15 Mrd. € – ein Viertel der beschäftigungspolitischen Mittel überhaupt und 1 % des Bruttoinlandsproduktes – für Zwecke der Abgabenentlastung ausgegeben werden. Ein besonderes Augenmerk wurde dabei den wenig qualifizierten Beschäftigten zuteil. Ungeachtet der Kontroverse über die Stichhaltigkeit des Arguments zu hoher Arbeitskosten gibt es heute weitgehende Einigkeit darüber, dass das Problem der Arbeitskosten sich vor allem bei Geringqualifizierten stelle, wo die Arbeitsplatzverluste zwischen 1983 und 1998 besonders stark waren. Die Rechtsregierung Juppé führte 1995 erstmals eine degressiv gestaltete Erstattung der Arbeitgeber-Sozialabgaben ein, die die Lohnkosten bis zum 1,3fachen des Mindestlohnes SMIC (Salaire minimum interprofessionnel de croissance) entlastete. Die Regierung Jospin verlängerte diese Maßnahme und kombinierte sie 1999 mit der versprochenen dauerhaften Entlastung, die den Unternehmen als Kompensation für die 35-Stunden-Woche versprochen worden war. Insgesamt gab es seit 1993 sieben verschiedene Formen der Abgabenentlastung. „Dieses Instrument wird massiv, flächendeckend und ohne zeitliche Begrenzung eingesetzt. Eine gezielte Förderung des unteren Einkommensbereichs wird dadurch erreicht, dass die Abgabenentlastung sich an dem gesetzlichen Mindestlohn SMIC orientiert. Ursprünglich wurde diese Entlastung der Arbeitgeber bei Arbeitnehmereinkommen bis zum 1,2fachen des SMIC wirksam, aktuell wurde diese Grenze bis

241

Senkung der Arbeitskosten

auf das 1,7fache des gesetzlichen Mindestlohns angehoben. Für Einkommen in dieser Höhe (915 Euro netto bei Vollzeitbeschäftigung) bedeutet das ein Absenken um 26 Punkte der Arbeitgeberkosten zur Sozialversicherung. Das entspricht ungefähr einer Entlastung der Arbeitskosten für den Arbeitgeber um 300 Euro, d. h. ungefähr drei Viertel der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung in dieser Einkommensklasse.“ (NEUMANN 2004: 131)

Aktivierung der Arbeitslosen

Eine weitere Entlastung der indirekten Arbeitskosten brachte die Reform der Gewerbesteuer ab 1999. Sie schaffte innerhalb von 5 Jahren schrittweise die lohnbezogene Bemessungsgrundlage für diese Steuer (bisher 35 % der gesamten Bemessungsgrundlage) ersatzlos ab. Am Ende steht eine Entlastung von ca. 6 Mrd. Euro (heutiger Einnahmenstand aus der lohnbezogenen Gewerbesteuer). Darüber hinaus ist schon seit einiger Zeit ein Umbau in der Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung in Gang, der darauf hinausläuft, direkte Sozialabgaben zu senken bzw. zu stabilisieren und im Gegenzug die Finanzierungsbasis der sozialen Sicherung zu verbreitern. 4. Der neuerdings in der Arbeitsmarktpolitik stärker betonte Akzent auf eine „Aktivierung“ der Arbeitslosen im Sinne eines „Förderns und Forderns“ ist auch in Frankreich spürbar. Der erste Anstoß kam allerdings nicht von staatlicher Seite, sondern von einem Teil der Sozialpartner, die im Rahmen ihrer paritätisch wahrgenommenen Verantwortung für die Arbeitslosenversicherungskasse UNEDIC im Oktober 2001 eine Neuregelung aushandelten. Deren Kern besteht in einer stärkeren Verknüpfung der Arbeitslosenunterstützung mit einer aktiven Wiedereingliederung (PARE, Plan d’aide au retour à l’emploi). Die Bezieher von Arbeitslosengeld werden zur Annahme von Arbeitsplatzofferten oder zur Requalifizierung angehalten; dafür wird die bisherige Degressivität der Arbeitslosengeldleistungen aufgegeben. Diese wesentlich von Medef und CFDT getragene und nach einigem Zögern auch von der CFTC und der CFE-CGC unterschriebene Neuorientierung wurde allerdings von zwei anderen großen Gewerkschaften (CGT und FO) als sozial rückschrittlich scharf abgelehnt. Beide Gewerkschaften sahen vor allem im PARE den Versuch, die Arbeitslosen für ihre Situation verantwortlich zu machen und damit das solidarische Grundprinzip der Arbeitslosenversicherung zu verlassen. Sie appellierten an die damalige Linksregierung, dem Text die notwendige staatliche Anerkennung zu verweigern und stattdessen eine staatliche Verordnung zu erlassen. Die Linksregierung konnte sich aber dem Verhandlungsergebnis nicht entziehen und genehmigte schließlich die Reform, nachdem sie vorher die Vertragspartner zur Entschärfung einiger Passagen bewegt hatte; so ist die Teilnahme am Wiedereingliederungsprogramm weitgehend freiwillig. Insgesamt zeigt sich trotz einiger Akzentverlagerungen im Zeitverlauf (z. B. auf Arbeitskostensenkung und Aktivierung der Arbeitslosen) und trotz unterschiedlicher Akzentsetzungen linker und rechter Regierungen ein hohes Maß an Kontinuität und ein eigenständiges Profil der französischen Beschäftigungspolitik seit 1973 bis heute. Auch in der gegenwärtigen Reformpolitik wird – etwa im Vergleich zur deutschen Politik – das Bemühen auch der konservativen Regierung deutlich, „status-quo-Veränderungen mit status-quo-Erhaltungssstrategien zu verbinden“ (NEUMANN 2004: 152).

242

Tabelle 39: Arbeitsmarktpolitik nach Maßnahmengruppen seit 1973 Generelle Maßnahmen Vorzeitige Beendigung des Erwerbslebens

Subventionierte Arbeitsplätze, Senkung der Arbeitskosten im Privatsektor

Subventionierte Arbeitsplätze (öff. und gemeinw. Sektor) Berufsqualifizierende Maßnahmen

Erlass der Sozialabgaben bei Einstellung des 1. Arbeitnehmers (1989) Beschäftigungsunternehmen (entreprises d’insertion, 1990) Senkung der Sozialabgaben im Niedriglohnsektor (1993) Senkung von Sozialabgaben im Rahmen von Vereinbarungen zur Arbeitszeitverkürzung, s.u. Generelle Senkung der Sozialabgaben durch Umbau des Steuer- und Abgabensystems

Zielgruppenspezifische Maßnahmen Erste Maßnahmen für 60-64jährige (1964-79; 1972-83) Massive Ausweitung durch Rentenalter 60 Jahre (1983) und Vorruhestand ab 55 Jahre (1981) Befreiung von Arbeitssuche (1984) ARPE: vorzeitiger Ruhestand bei gleichzeitiger Neueinstellung (1995) Jugendliche bis 25 Jahren: Diverse Maßnahmen zur Förderung betrieblicher Ausbildung/Praktika durch Senkung/Erlass der Arbeitgeber-Sozialabgaben (ab 1975), z. B.: Emplois d’initiative locale (1981-87), Contrats d’adaptation/de qualification (1984), Stages d’initiation à la vie professionnelle (1984-91) Contrats-jeunes en entreprise (2002) Langzeitarbeitslose: Wiedereingliederungs-Förderung (1987) Contrat de retour à l’emploi (1989) Contrat initiative-emploi (1995) Prime pour l’emploi (2001) RMA, Revenu minimum d’activité (2002) Jugendliche: Travaux d’utilité collective (1984-89) Contrat emploi de ville (1996-97) Emplois-jeunes (1997-2002) ; Civis (2002) Langzeitarbeitslose: CES, Contrats emploi-solidarité (1990) Contrat emploi consolidé (1992) Jugendliche bis 25 Jahre: diverse Formeln berufsqualifizierender Praktika, z. B. stages d’insertion et de qualification (1977-82), stages d’insertion professionnelle et sociale (1982-90), stages modulaires (198589), stages d’insertion et de formation à l’emploi (1994) Langzeitarbeitslose: Berufsqualifizierende Praktika (1983-89) duale Wiedereingliederungsmaßnahmen (1987-89) Eingliederungs- und Ausbildungsprogramme (1990-93) Beschäftigte in Krisenindustrien: Conventions de conversion (1987)

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Teilung der Arbeit

Aktivierung der Arbeitslosen

39-Stunden-Woche (1982) Förderung der Teilzeitarbeit (1992) Robien-Gesetz: Förderung betrieblicher Vereinbarungen zur Arbeitszeitverkürzung bei gleichzeitigen Einstellungen (1996) Rahmengesetze zur 35-StundenWoche (1998/99) Flexibilisierung der 35-StundenWoche (2003) Förderung der Unternehmensgründung durch Arbeitslose (1989) Aktive Vorbereitung auf Qualifizierung und Arbeitsplatzsuche (1992-94) Plan d’aide de retour à l’emploi (2001) Revenu minimum d’activité (2003)

Quelle: Eigene Zusammenstellung.

3.4 Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände Selbstverständnis, Organisation und Verhaltensmuster der französischen Unternehmer- und Gewerkschaftsverbände unterscheiden sich deutlich von denen in Deutschland. Ihre Kooperationswilligkeit, Organisations- und Vertragsfähigkeit ist in der französischen sozialen Wirklichkeit nur teilweise gewährleistet. Sowohl die Gewerkschaften als auch die Arbeitgeber stehen einer konstruktiven Zusammenarbeit mit der Gegenseite immer noch weitgehend misstrauisch gegenüber. Hinzu kommt, dass auf beiden Seiten mehrere miteinander konkurrierende Organisationen bestehen, deren Autorität gegenüber ihren Anhängern Schwankungen unterworfen ist. Dies hat auch Auswirkungen auf die Rolle der Verbände und ihre Fähigkeit zur autonomen vertraglichen Gestaltung der Lohnund Arbeitsbedingungen. 3.4.1 Die französische Gewerkschaftsbewegung: Tradition und Selbstverständnis

Antikapitalistische Tradition

Die französische Gewerkschaftsbewegung ist historisch der „anarchosyndikalistischen“ Tradition verbunden, die den Kampf für eine neue Gesellschaft mit einer antistaatlichen, dem Anarchismus nahe stehenden Gesellschaftskonzeption verband. So haben sich die Gewerkschaften in ihrer großen Mehrheit als definitorischer Gegner des kapitalistischen Systems und von daher als Träger eines am Begriff der Emanzipation orientierten Programms sozialer Veränderung verstanden. Das klassenkämpferische Element hat bis in die 1980er Jahre die wichtigsten Gewerkschaftsverbände gekennzeichnet. Daneben galten die freie Ausübung 244

der gewerkschaftlichen Rechte und die Autonomie der Gewerkschaften als hohes Gut, was zu einem entsprechenden Misstrauen gegenüber einer Mitbestimmung nach deutschem Muster, die eine zumindest teilweise Übernahme einer unternehmerischen Mitverantwortung implizieren würde, und gegenüber jeglicher Form von Einbindung etwa durch soziale Verhandlungen geführt hat. Die Angst, ausgehandelte Vereinbarungen könnten die Gewerkschaften auf die eine oder andere Weise dazu bringen, „das System zu bejahen“, oder die gewerkschaftliche Handlungsfreiheit einschränken, ist immer virulent gewesen. Sie hat oftmals zu einer restriktiven Haltung in Bezug auf soziale Verhandlungen geführt: Die Verhandlung war kein Ziel an sich, sondern ein Moment des Handelns, ein Kampfmittel, das sich in eine breitere Perspektive sozialer Kämpfe und der allmählichen Veränderung des kapitalistischen Systems einfügte. Daraus – und aus nicht minder restriktiven Verhaltensweisen des Unternehmerlagers – ergab sich für die Gewerkschaften eine andere Funktion der Sozialbeziehungen. Die Rolle des sozialen Dialogs im Rahmen gewerkschaftlicher Aktion war begrenzt. Er sollte ein Mittel zum Zweck sein, d. h. dem Konflikt nachgeordnet bleiben. Vor Verhandlungen und Vereinbarungen stand – und steht noch heute oftmals – der Konflikt, ein Streik, um die Arbeitgeberseite an den Verhandlungstisch zu zwingen und/oder um ein günstiges Kräfteverhältnis für anschließende Verhandlungen zu schaffen. Ein Beschluss der CFDT-Führung vom 15.10.1970 veranschaulicht sehr gut diese Auffassung: „Der Streik ist für die Gewerkschaftsbewegung ein wesentliches Mittel zur Konkretisierung des Kräfteverhältnisses. Er kann zu Vereinbarungen führen. Ein solcher Ausgang ist jedoch nur annehmbar insofern, als er den kurzfristigen und langfristigen Interessen der Arbeitnehmer entspricht (...).“ Etwa seit den 1980er Jahren ist allerdings ein Wandel in Selbstverständnis und Praxis der Gewerkschaften zu beobachten. Die Veränderung der ökonomischen Rahmenbedingungen nach dem ersten Ölschock von 1973, vor allem die tiefe Strukturkrise der Industrie und die Massenarbeitslosigkeit, haben ebenso dazu beigetragen wie der politische Machtwechsel 1981 und die ernüchternden Erfahrungen mit der Linksregierung oder auch der Zusammenbruch des „realen“ Sozialismus in Mittel- und Osteuropa. Der ideologische Antikapitalismus und der Maximalismus der Forderungen machten schrittweise einer pragmatischeren, an der Verteidigung sozialer Besitzstände gegenüber dem Strukturwandel Platz; auch die Haltung zu Verhandlungen und Konzertierungen mit Staat und Unternehmerverbänden änderte sich. Heute ist ein Teil der Gewerkschaften, angeführt von der CFDT, sogar ein ausgesprochener Befürworter und Vorreiter des sozialen Dialogs mit den Unternehmern und der dazu notwendigen Kompromissfähigkeit, während ein anderer, vor allem von der CGT und FO repräsentierter Flügel stärker auf einem kämpferischen Kurs beharrt. Damit ist aber auch schon ein zweites Strukturmerkmal der französischen Gewerkschaftsbewegung angedeutet: ihre Zersplitterung (vgl. Tabelle 42). Ursprünglich gab es zwei gewerkschaftliche „Familien“: die große Mehrheit der antikapitalistischen Arbeiterbewegung, die sich in der 1895 gegründeten CGT sammelte, und die kleine Minderheit einer an der christlichen Soziallehre orientierten CFTC (1919). In der Folge kam es allerdings zu wiederholten Spaltungen. 1922, nach der Spaltung der Arbeiterbewegung zwischen Sozialdemokratie und 245

Vorrang des Konfliktes

Gewandelte Praxis

Pluralismus der Gewerkschaften

Geringer Organisationsgrad

Kommunismus, trennte sich eine Minderheit von der – mehrheitlich den Kommunisten verbundenen – CGT; sie kehrte erst 1936, dem Jahr der Volksfront und der vorübergehenden Versöhnung zwischen Sozialisten und Kommunisten, wieder in die CGT zurück. Eine erneute, wiederum ideologisch begründete Spaltung 1939 machte 1943 im Zuge des gemeinsamen Kampfes gegen den Faschismus einem Einheitskurs Platz. Die dritte Spaltung mit Beginn des Kalten Krieges 1947 sollte sich als dauerhaft erweisen: eine antikommunistische Minderheit verließ die kommunistische CGT und gründete die CGT-FO (Confédération générale du travail-Force ouvrière). Eine ähnliche Spaltung durchlebte die christliche Gewerkschaftsbewegung in den 1960er Jahren. 1964 beschloss eine Mehrheit, den Bezug zur christlichen Soziallehre aufzugeben und sich stärker sozialistischen Ideen zuzwenden: Die CFDT war geboren, während eine Minderheit dem tradierten Kurs der CFTC treu blieb. Eine dritte Spaltungswelle ist schließlich seit den 1980er Jahren zu beobachten: Die Einheitsgewerkschaft im Bildungswesen (FEN) zerbrach an ideologischen, aber auch berufsständischen Divergenzen, und heftige Auseinandersetzungen innerhalb der etablierten Gewerkschaften, vor allem in der CFDT, führten im Verein mit sozialen Konflikten zur Entstehung eines neuen Sammelbeckens linker, protestorientierter Gewerkschaften (G10-SUD). Diese fortgesetzte Zersplitterung erscheint umso gravierender, als die französischen Gewerkschaften ohnehin nur über wenig Mitglieder verfügen. Nirgendwo in Europa ist der gewerkschaftliche Organisationsgrad so gering wie in Frankreich (vgl. Tabelle 40). Hatte allein die CGT 1945 an die 6 Millionen Mitglieder, so sank diese Zahl bis 1960 rapide auf unter 2 Millionen.59 Einer Konsolidierungsphase in den 1960er und 1970er Jahren folgte dann ein weiterer Abstieg. Heute schätzt man die Zahl aller Gewerkschaftsmitglieder auf 1,9-2,3 Millionen – das sind 8 % der abhängig Beschäftigten. Dabei ergibt sich zusätzlich ein Kontrast zwischen dem öffentlichen Dienst und den öffentlichen Unternehmen (Renault, EDF, Bahn, Post usw.), wo der Organisationsgrad bei 14 % liegt (die Mehrheit der Gewerkschaftsmitglieder ist damit im öffentlichen Sektor tätig), und der Privatwirtschaft, wo er bei 5 % liegen dürfte. Dabei verdeckt diese niedrige Zahl wiederum heterogene Situationen. In Großunternehmen der privaten Industrie behalten die Gewerkschaften schwerpunktmäßig ein gewisses Mitgliederpotenzial. In manchen Sektoren führen sie dagegen ein Schattendasein und in vielen mittelständischen Unternehmen sind sie sogar nur noch eine Randerscheinung. _________________________________________________ 59

246

Die statistische Analyse des Mitgliederbestandes der französischen Gewerkschaften ist problematisch. Die Organisationen liefern keine regelmäßigen und verlässlichen Angaben über ihre Mitgliederzahlen. Ihre „offiziellen“ Angaben sind nicht nur fragmentarisch wegen unzulänglicher interner Erfassungsmethodik und Buchführung, sie sind auch aus propagandistischkosmetischen Gründen systematisch überbewertet. Die „offiziellen“ Gewerkschaftszahlen müssen in der Regel um zwei Faktoren nach unten korrigiert werden: zu einem um den Anteil (etwa 20%) der „gewerkschaftstreuen“ Rentner, die weiterhin als Mitglieder gezählt werden, zum anderen um den Anteil der registrierten Mitglieder, die zwar im Besitz ihrer Gewerkschafts-„Karte“ sind, aber ihre Beiträge (die in Form von „Monatsmarken“ quittiert werden) nicht regelmäßig zahlen. Dieser Anteil der „Teil-Mitglieder“ ist von Gewerkschaft zu Gewerkschaft wie auch innerhalb einer Organisation selbst sehr unterschiedlich, er bewegt sich aber um die 25%. Die oben angegebenen Zahlen für die verschiedenen Organisationen sind also Schätzungen auf der Grundlage dieser Korrekturfaktoren. (Hinweis von René Lasserre)

Tabelle 40: Organisationsgrad der Gewerkschaften in ausgewählten Ländern Organisationsgrad 1995 (Mitglieder in % der abhängig Beschäftigten) Schweden Dänemark Finnland Italien Österreich Großbritannien Deutschland Niederlande Portugal Griechenland Spanien Frankreich

91,1 80,1 79,3 44,1 41,2 32,9 28,9 25,6 25,6 24,3 18,6 9,1

Entwicklung 1985-1995 (in %) + 8,7 + 2,3 + 16,1 - 7,4 - 19,2 - 27,7 - 17,6 - 1,1 - 50,2 - 33,8 + 62,1 - 37,2

Quelle: BIT, nach ANDOLFATTO 2004: 143.

Die Ursachen dieser Organisations- und Legitimationsschwäche der französischen Gewerkschaften sind vielfältig. Wie die anderen Gewerkschaftsorganisationen in Europa hatten auch die französischen Gewerkschaften unter dem industriellen Strukturwandel und dem damit verbundenen Beschäftigungsabbau in traditionellen Industriebranchen mit starker gewerkschaftlicher Präsenz zu leiden. Der Anstieg der Arbeitslosigkeit und die Segmentierung des Arbeitsmarktes schwächten ebenfalls ihre Mobilisierungs- und Durchsetzungskraft. Diese Faktoren sind aber keineswegs nationalspezifisch. Sie führten in anderen Ländern zu einer Stagnation bzw. Erosion des gewerkschaftlichen Einflusses, jedoch nirgends zu einem Zerfall dieses Ausmaßes. Die Gründe der französischen Gewerkschaftskrise sind vielmehr in den Strukturen und im Selbstverständnis der französischen Gewerkschaftsorganisationen zu suchen. Weder die Zersplitterung der Organisationen noch ihr permanenter politisch-ideologischer Wettbewerb bieten eine angemessene Grundlage für eine tragfähige Solidarität der Arbeitnehmer und für eine sachgerechte Artikulierung ihrer Interessen. Zudem haben die Gewerkschaften es versäumt, sich rechtzeitig auf den Strukturwandel der Wirtschaft und der Gesellschaft einzustellen und sich z. B. um die Rekrutierung von Mitgliedern bei Frauen, Immigranten und Beschäftigten des Dienstleistungssektors zu kümmern. Insofern liegt die Krise der französischen Gewerkschaften vor allem in ihrem organisatorischen und ideologischen Konservatismus, d. h. in ihrer Unfähigkeit, ihre Zersplitterung und ihre klassischen Konfliktmuster zu überwinden. Der Niedergang des gewerkschaftlichen Einflusses gemessen an der besorgniserregenden Schrumpfung des Mitgliederbestandes muss jedoch durch die Tatsache relativiert werden, dass die Gewerkschaften sich weiterhin auf den Legitimationskanal der Betriebs- und Sozialwahlen stützen können. Die Wahlen zu den innerbetrieblichen Arbeitnehmervertretungsorganen (Betriebsausschüsse und Personalvertreter) sowie die Wahlen für die Vertretung der Arbeitnehmer in den Gremien der Sozialversicherung und der Arbeitsgerichte zeigen, dass die 247

Ursachen der Gewerkschaftsschwäche

Legitimation durch Wahlen

Gewerkschaften immer noch über ein solides Vertrauenspotential verfügen. Die Kandidaten der fünf etablierten Gewerkschaften bekommen weiterhin die überwiegende Mehrheit der Stimmen und der Vertretermandate. Allerdings zeigt eine nähere Betrachtung der Entwicklung in den letzten Jahrzehnten, dass die Gewerkschaften auch auf diesem Feld einen gewissen Legitimationsverlust hinnehmen mussten. Nicht nur ging die Wahlbeteiligung ständig zurück (auf etwa 65 % bei den Betriebswahlen, unter 50 % bei den Arbeitsgerichtswahlen); auch der Anteil der Nicht-Organisierten bei den gewählten Belegschaftsvertretern ist angestiegen. Seit 1990 bekommen die Nicht-Organisierten sogar mehr Stimmen als die stärkste Gewerkschaft, die CGT, deren Einfluss seit zwanzig Jahren kontinuierlich zurückgeht, ohne dass die anderen reformistischen Gewerkschaften von ihrem Abstieg profitieren konnten (vgl. Tabelle 41). Tabelle 41: Ergebnisse der Betriebsausschusswahlen 1950-2000/01 (in %) CGT CFDT CFTC FO CGC Sonstige Gewerkschaften Nicht Organisierte

1950

1958 1970/71 1980/81 1990/91

56,4

53,1

14,7 11,2 2,7 2,0 13,0

2000/2001

15,6 10,7 4,1 3,3

44,4 19,1 2,4 7,4 5,2 7,8

34,6 21,8 3,0 10,6 6,1 4,7

22,7 20,2 4,0 12,3 6,5 5,6

23,0 22,9 5,5 12,3 6,0 6,5

13,5

13,8

19,3

28,7

23,7

Quelle: REHFELDT 1991: 98; ANDOLFATTO 2004: 102.

3.4.2 Pluralismus und Wettbewerb: die wichtigsten Gewerkschaftsverbände CGT

Die CGT (Confédération Générale du Travail) ist die älteste und – jedenfalls bis vor kurzem – größte französische Gewerkschaft. Ihre traditionell engen Bindungen an die Kommunistische Partei hat sie in den letzten Jahren weitgehend aufgegeben und räumt heute der innerverbandlichen Demokratie und dem Pluralismus einen großen Stellenwert ein. Ihre marxistischen Wurzeln bleiben weiterhin spürbar. Die CGT war immer die mit Abstand am besten organisierte Gewerkschaft mit dem größten Einfluss bei den Industriearbeitern; sie ist aber auch diejenige Organisation, die in den vergangenen 15 Jahren am meisten Mitglieder verloren hat. Sie hat in den 1980er Jahren ihre Tätigkeit auf die Verteidigung der materiellen Interessen der am wenigsten qualifizierten, krisenbedrohten Arbeitnehmer konzentriert. Dies gilt vor allem für die Arbeiter in den traditionellen Industrien und allgemeiner für die Arbeitnehmer, deren soziale Besitzstände bedroht sind, vor allem in den nationalisierten Unternehmen, wo die CGT weiterhin stark verankert ist. Diese defensive Gewerkschaftsstrategie, die sich vor Ort häufig auf eine aktive Verhandlungspraxis stützt, hat es der CGT in den vergangenen Jahren erlaubt, den weiteren Rückgang ihres Einflusses aufzuhalten. In dem Maße aber, in dem die CGT vor allen Dingen eine traditionelle, von Arbeitern dominierte Gewerkschaft bleibt, scheint der weitere Rückgang im Zuge der Entindustrialisierung, der Modernisierung und der Tertiarisierung (vgl. Kapitel 2.5.3) unvermeidlich. 248

Die CGT-Force Ouvrière (CGT-FO) ist seit ihrer Gründung 1947 als Abspaltung des nichtkommunistischen Flügels der CGT eine Art „feindlicher Bruder“ der CGT. Feindlich, weil ihr Antikommunismus sie in eine zuweilen erbitterte Gegnerschaft zur kommunistisch beherrschten CGT brachte; Bruder, weil sie trotz ihres ursprünglichen reformistisch-sozialpartnerschaftlichen Kurses, der die Tarifverhandlung als wichtigstes gewerkschaftliches Instrument befürwortete, in ihrer Forderungspolitik durchaus Gemeinsamkeiten mit der CGT hat. In den letzten Jahren hat sich FO durch einen gewissen Maximalismus in ihrer Forderungspolitik hervorgetan. Sie versuchte damit, ein Terrain zu besetzen, das von der CGT und der CFDT infolge ihrer realistischeren, gemäßigteren Politik teilweise freigegeben worden war. Vor allem während der Dezemberstreiks 1995 hat sich die FO an die Spitze der Protestbewegung gegen den Juppé-Plan zur Reform der Sozialversicherung und zum Sanierungsplan der Eisenbahngesellschaft SNCF gestellt. Diese neue, stark korporatistische Orientierung erklärt sich zum Teil daraus, dass die FO vor allem im öffentlichen Sektor und in der Selbstverwaltung der Sozialversicherung stark verankert ist und dort mit ihrer Position, die besonderen Statusvorteile des öffentlichen Sektors zu verteidigen, auf einen starken Rückhalt stößt. Die aktive trotzkistisch orientierte Minderheit innerhalb des Verbandes tut ihrerseits alles, um die Unzufriedenheit und die Verunsicherung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zu schüren. Auch dies hat in der letzten Zeit zur Radikalisierung der Positionen einer Gewerkschaft beigetragen, die sich früher eher gemäßigt und verantwortlich gegeben hatte. Die CFDT (Confédération Française Démocratique du Travail) ist 1964 aus der christlichen CFTC hervorgegangen, als die Mehrheit ihrer Mitglieder die Berufung auf die christliche Soziallehre aufgab. Die Überwindung des kapitalistischen Systems und die Verwirklichung einer sozialistisch-demokratischen Gesellschaftsordnung sollten auf der Grundlage der „Selbstverwaltung“ (autogestion) bzw. der direkten Partizipation der Arbeitnehmer erzielt werden. Eine in den 1970er Jahren praktizierte Aktionseinheit mit der CGT, die eine Art Spiegelung des damaligen politischen Bündnisses zwischen Sozialistischer und Kommunistischer Partei war, zerbrach am Ende an unüberbrückbaren Differenzen: Die CFDT war weder bereit, einfacher Transmissionsriemen der Linksparteien zu sein, noch teilte sie den stark auf zentralstaatliche Lenkung ausgerichteten Kurs der CGT und der politischen Linken. Dies führte auch dazu, dass die CFDT nach dem Machtwechsel 1981 ihre Unabhängigkeit gegenüber der sozialistischen Regierung bewahrte. Als Gewerkschaft, die eher die neuen Arbeitnehmerschichten repräsentiert, hat sie sich auch als realistische, verantwortliche Gewerkschaft zu profilieren versucht, indem sie das alte Ziel der Arbeiter-Selbstverwaltung (autogestion) in den Bereich der Utopie verwies und der Ausweitung der Mitwirkungsrechte der Beschäftigten durch die Aushandlung von Verträgen sowie durch die Konzertierung im Unternehmen Priorität einräumte. Diese eher partnerschaftliche Verhaltensweise wurde vor allem im Bereich der Arbeitszeitverkürzung und -flexibilisierung praktiziert, wo die CFDT eine aktive Verhandlungsstrategie gegenüber den Unternehmen entwickelt hat. 1995 signalisierte die CFDT-Spitze die Zustimmung ihrer Gewerkschaft zu den (später weitgehend gescheiterten) Plänen der Regierung Juppé, die Sozialversicherungen zu sanieren, und setzte sich mit dieser „verant249

Force ouvrière

CFDT

CFTC

CGC

BildungsGewerkschaften

Groupe des Dix-SUD

wortlichen“, ökonomischen Zwängen nicht ausweichenden Haltung von anderen Gewerkschaften wie die FO deutlich ab. 2003 stimmte die CFDT der Rentenreform der konservativen Regierung Raffarin – nach einigen in Verhandlungen erreichten Verbesserungen – zu. Mit diesem Kurs konnte sich die CFDT als innovative, kompromissfähige, neuen Lösungen in einem radikal veränderten Wirtschafts- und Arbeitsumfeld aufgeschlossen gegenüberstehende Kraft positionieren. Sie hat sich als zweitstärkste Gewerkschaft behaupten können und hat inzwischen an Mitgliedern mit der CGT gleichgezogen. Gleichwohl wird der Kurs der CFDT-Spitze oft von der eigenen Gewerkschaftsbasis, insbesondere von einer turbulenten linken Opposition, heftig kritisiert; dies hat inzwischen auch zu Abspaltungen einiger Einzelgewerkschaften geführt, die sich heute in G10-SUD wiederfinden (s.u.). Die christliche CFTC (Confédération Française des Travailleurs Chrétiens) wurde 1919 gegründet. Nach Abspaltung der CFDT im Jahre 1964 setzte sie als Minderheitsgewerkschaft die Tradition der christlichen Soziallehre fort. Die CFTC zeichnet sich durch eine gemäßigte, partnerschaftlich orientierte Gewerkschaftspraxis aus, deren Einsatz gleichermaßen den Interessen der einkommensschwächsten Arbeitnehmer und einer größeren sozialen Gerechtigkeit gilt. Neben diesen vier großen, alle wirtschaftlichen Branchen umfassenden Gewerkschaftsverbänden bestehen auch eine Reihe berufsspezifischer Arbeitnehmerorganisationen. Die wichtigste berufsspezifische Gewerkschaft ist die CGC (Confédération Générale des Cadres), in der 100.000 höhere und leitende Angestellte organisiert sind. Sie verteidigt die spezifischen Interessen der Führungskräfte (Cadres, vgl. Kapitel 3.2.2), vor allem was die besonderen, an den arbeitsrechtlichen Status des „cadre“ gebundenen Vorteile im Bereich der Entlohnung und der Zusatzrenten betrifft. Die CGC verteidigt auch die Informations- und Mitwirkungsrechte der Führungskräfte im Unternehmen sowie eine gerechtere Verteilung der Steuerlast. Fast 50 Jahre lang gab es im Bildungswesen eine Besonderheit. Die FEN (Fédération de l’Education Nationale) entstand 1947 nach der Spaltung von CGT und CGT-Force Ouvrière als autonome Einheitsgewerkschaft des Erziehungswesens. Allerdings haben in den 1990er Jahren ideologische und berufsständische Kontroversen auch hier die Oberhand gewonnen und zu einer Spaltung geführt. Die Führung der FEN, in der die sozialistisch orientierte Grundschullehrergewerkschaft SNI (Syndicat national des Instituteurs) eine starke Rolle spielt, schloss 1992 die überwiegend kommunistische Gewerkschaft der Gymnasiallehrer (SNES) und eine weitere Gewerkschaft aus, tat sich mit anderen autonomen Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes außerhalb des Bildungswesens zusammen und wandelte sich 1993 in die UNSA (Union nationale des syndicats autonomes) um. Diese hat die Ambition, den reformistischen Pol der Gewerkschaftsbewegung um die CFDT zu stärken. Sie hat durch die Spaltung allerdings nicht nur die Hälfte ihrer früheren Mitglieder verloren, sondern wurde von den ausgeschlossenen Gewerkschaften, die sich zur FSU (Fédération syndicale unitaire) umgewandelt hatten, mittlerweile auch vom ersten Platz in den Sozialwahlen des Bildungssystems verdrängt. Eine bewegte Geschichte hat auch der Zusammenschluss Groupe des DixSUD vorzuweisen. Sie ist eng mit der Protestbewegung von November250

Dezember 1995 gegen die Juppé-Reformen verbunden, als unter anderem die Postgewerkschaft der CFDT ihren Dachverband wegen dessen Kompromissbereitschaft verließ. Seither hat der Verband weiteren Zulauf erhalten und zählt im Jahr 2003 37 Einzelgewerkschaften. G10-SUD steht für einen kämpferischen Gewerkschaftskurs, der sich basisorientiert gibt. In gewisser Weise sucht sie einen Weg zurück zu den Wurzeln der französischen Gewerkschaftsbewegung, die traditionell sehr basisorientiert war, bevor in den großen Dachverbänden die Apparate eine stärkere Rolle eingenommen haben: „Eine Gewerkschaftsbewegung des Kampfes und der Basisnähe, die ohne Konzessionen die Interessen der Beschäftigten, der Arbeitslosen und der Rentner verteidigt und in den globaleren Kämpfen gegen den Liberalismus engagiert ist“ (Annick Coupé, Sprecher der Groupe des Dix, zitiert nach Le Monde, 13.12.2003). Allerdings ist die Reichweite dieser Gruppierung, die überwiegend im öffentlichen Sektor verankert ist, außerhalb sozialer Konflikte begrenzt; bei den Wahlen für die Beisitzer der Arbeitsgerichte (2002) erreichte sie ganze 1,5 %. Mit dieser Aufzählung sind zwar die wichtigsten Gewerkschaftsverbände von nationaler Bedeutung benannt; daneben gibt es aber eine Vielzahl autonomer Gewerkschaften, die entweder besondere Berufsgruppen repräsentieren (Busoder Metrofahrer bei der Pariser Transportgesellschaft RATP oder der Eisenbahngesellschaft SNCF, Polizisten oder Flugzeugpiloten) oder aber oppositionelle Gewerkschaftsströmungen vertreten, die sich von den etablierten Gewerkschaften kritisch absetzen. Dieser gewerkschaftliche Pluralismus, dem eine tiefe Spaltung hinsichtlich der Mittel und Ziele der Gewerkschaftspolitik entspricht, hat einen heftigen Konkurrenzkampf zwischen den Gewerkschaftsorganisationen zur Folge. Bezogen auf die konkrete Gewerkschaftstätigkeit kommt es daher zu einem ständigen Kampf um Einfluss, wobei jede Gewerkschaftsorganisation bemüht ist, sich von den anderen abzugrenzen und als Beweis ihrer Wirksamkeit greifbare Ergebnisse zu erzielen. Dieser Wettkampf als Bedingung der organisatorischen Bestandssicherung ist ein strukturelles Merkmal des gewerkschaftlichen Pluralismus in Frankreich und stellt ein unüberwindbares Hindernis für eine intensivere Institutionalisierung des sozialen Dialogs dar. Denn dieser Pluralismus führt zu sich gegenseitig überbietenden Maximalforderungen der einzelnen Gewerkschaften und damit zu einer Verwirrung, die die Suche nach Kompromisslösungen mithin zu einem besonders schwierigen Problem macht. Wiederholte Versuche einer Überwindung der Spaltung wie die Etablierung von Aktionsbündnissen waren stets von begrenzter Dauer. So fanden sich CGT und CFDT in den 1970er Jahren zu einem Aktionsbündnis zusammen, das in gewisser Weise das politische Bündnis zwischen Sozialisten und Kommunisten in dieser Zeit (von der Unterzeichnung eines gemeinsamen Regierungsprogramms 1972 bis zu den Parlamentswahlen 1978) spiegelte. Es zerbrach aber an unterschiedlichen Auffassungen über die Rolle der Gewerkschaften sowie über den Etatismus und den Hegemonieanspruch der Linksparteien, der von der CFDT bekämpft wurde. In jüngerer Zeit gab es Konstellationen, in denen sich des Öfteren ein „reformistischer“, an Verhandlungslösungen interessierter, einen pragmatisch-gemäßigten inhaltlichen Kurs repräsentierender Pol um die CFDT, die CFTC und die CGC herausbildete, während auf der anderen Seite CGT und 251

Konkurrenzkampf der Gewerkschaften

Prekäre Bündnisse

CGT-FO für einen härteren, konfliktorientierten Kurs standen. Aber auch diese Gemeinsamkeiten führten nicht zu dauerhaften Bündnissen, abgesehen davon, dass die Grenzen zwischen den Lagern eher fließend sind. Tabelle 42: Französische Gewerkschaften im Überblick Organisation

Gründungsjahr

CFDT

1964 889 durch (670-740) Abspaltung von der CFTC 1919 128 (100)

sozialistisch, demokratisch

CGC

1944

135 (100)

liberalreformistisch

Metallindustrie, Energie, Chemie, Banken, Versicherungen, Handel, Verwaltung

CGT

1895

685 (600-650)

kommunistisch

CGT – FO

1948 durch Abspaltung von der CGT

950 (250-300)

sozialdemokratisch/ reformistisch

FSU

1992 durch Abspaltung von der FEN 1988 als Abspaltung von der CFDT 1948 ab 2000 UNSA

165 (100-150)

kommunistisch

Metallindustrie, Energie, Tiefbau und Baugewerbe, Verkehr u. Telekommunikation, Chemie, Graphisches Gewerbe Öffentlicher Dienst, Verwaltung, Post u. Telekommunikation, Banken, Versicherungen, Handel, Metallindustrie Öffentliches Bildungswesen

CFTC

SUDGroupe des Dix UNSA FEN

Mitglieder Politische 2003* Tendenz (in 1 000)

christlichreformistisch

80 (70-80)

sozialistisch

360 (100-150)

sozialdemokratisch

Schwerpunkte nach Branchen

Berufsgruppen

Metallindustrie, Nahrungsmittelindustrie, Gesundheitswesen, privates Bildungswesen Energie, Verwaltung, Banken, Versicherungen

Arbeiter, Angestellte

Öffentlicher Dienst, Post/Telekommunikation, Banken, Versicherungen, Handel, Metallindustrie Öffentliches Bildungswesen

Arbeiter, Angestellte, Beamte des einfachen Dienstes Mittlere und leitende Angestellte, Handelsvertreter, Beamte des gehobenen Dienstes Arbeiter, Angestellte

Arbeiter, Angestellte, Beamte des einfachen Dienstes Lehrer, Professoren, Angestellte im Bildungswesen Arbeiter, Angestellte, Beamte des einfachen Dienstes Lehrer, Professoren, Angestellte im Bildungswesen

* Mitgliederzahlen: nach (teilweise erheblich überhöhten) Angaben der Organisationen; Zahlen in Klammern: Schätzungen Quelle: KIMMEL/UTERWEDDE 2005: 447; ANDOLFATTO 2004: 166

252

3.4.3 Das Selbstverständnis der französischen Arbeitgeberschaft Auch bei den Arbeitgebern ist das Misstrauen gegenüber dem sozialen Dialog tief verwurzelt. Prinzip und Praxis der Tarifverhandlung sind in der Tat der Tradition der französischen Arbeitgeber weitgehend fremd. Vielmehr dominiert eine patriarchalische und autoritäre, mit dem lange Zeit dominierenden „Familienkapitalismus“ zusammenhängende Auffassung über die gesellschaftlichen Beziehungen. Diese Auffassung beruht auf dem unantastbaren „Herr im Hause“Standpunkt, aufgrund dessen jegliche Form gewerkschaftlicher Präsenz einem Fremdkörper gleicht, den man nicht anerkennen will, mit dem man auf keinen Fall diskutieren, geschweige denn wie mit seinesgleichen verhandeln will. Dieses in der Tradition tief verwurzelte Verhalten ist – obwohl nicht mehr so ausgeprägt wie früher – bei vielen französischen Arbeitgebern immer noch lebendig, und zwar wegen der erheblichen Rolle, die der Familienbesitz in der Wirtschaft weiterhin spielt. Die Bedeutung des Familienbesitzes kann zum Beispiel am Gewicht der Klein- und Mittelbetriebe innerhalb der französischen Industriestruktur gemessen werden: 75 % der französischen Unternehmen beschäftigen weniger als 50 Arbeitnehmer; etwa zwei Drittel der französischen Arbeitnehmer sind in Unternehmen mit weniger als 500 Mitarbeitern beschäftigt (vgl. Kapitel 2.5.4). Über die Einstellung der Arbeitgeber zur Notwendigkeit eines sozialen Dialogs hinaus äußert sich das Gewicht dieser Tradition im sozialen Verhalten der Unternehmer. Das Arbeitgeberverhalten wird in erster Linie durch ein Festhalten an der ungeteilten Entscheidungsmacht der Unternehmensleitung bestimmt. Dies hat zur logischen Folge, dass gewerkschaftliche Beteiligung allenfalls widerwillig grundsätzlich anerkannt, aber nur geduldet wird, d. h. die Gewerkschaften nicht als rechtmäßige und vertrauenswürdige Gesprächspartner angesehen werden. Die Diskussion und die Suche nach Kompromissen in Verhandlungen mit den Gewerkschaften erscheint daher allgemein als nicht geeignete Methode zur Behandlung sozialer Konflikte. Weit davon entfernt, in der Tarifverhandlung ein geeignetes Instrument zu sehen, betrachten die Arbeitgeber Verhandlungen oft als wenig wünschenswert. Häufig versucht man, sie zu vermeiden und – falls dies nicht möglich ist – zumindest ihre Tragweite zu begrenzen. Ferner zieht die Tradition eines durch Familieneigentum bestimmten Kapitalismus einen sehr ausgeprägten Individualismus bei den Arbeitgebern nach sich. „Für die Unternehmenschefs ist die Vereinigung in einem Verband ein widernatürliches Verhalten. Ihr natürliches Milieu ist die Konkurrenz und jeder muss gegen alle kämpfen, um sich zu behaupten. Unternehmer sein ist ein freier, persönlicher Akt. (...) Dieser angeborene unternehmerische Anarchismus erklärt übrigens auch die Beharrlichkeit, mit der die Unternehmenschefs sich hartnäckig geweigert haben, in einer Organisation kaserniert zu sein, die die Macht hat, an ihrer Stelle zu entscheiden.“ (DUBOIS 1999: 320)

Über lange Zeit hinweg ist dieser Individualismus ein Hindernis für die Entwicklung einer solidarischen Interessenvertretung der Arbeitgeber gewesen. Erst 1919 wurde der erste Zentralverband der Arbeitgeber auf nationaler Ebene gegründet. 253

Autoritäre Traditionen

Unternehmerischer Individualismus

Der Individualismus der französischen Arbeitgeber schränkt die Befugnisse der Arbeitgeberorganisationen ein. Trotz der im allgemeinen hohen Zahl der Mitglieder, die ihnen einen gewissen Einfluss verschafft, sind die Arbeitgeberorganisationen oft nur wenig strukturiert und verfügen gegenüber ihren Mitgliedern nur über einen begrenzten Einfluss und begrenzte Kompetenzen hinsichtlich der Führung von Tarifverhandlungen. Die Mitgliedschaft der Arbeitgeber in den Arbeitgebervereinigungen bedeutet nur in geringem Maße, dass der einzelne Arbeitgeber seiner Organisation die Befugnis überträgt, in seinem Namen zu verhandeln und Verpflichtungen einzugehen. Auch wenn die Zeiten vorüber zu sein scheinen, in denen die erste Aufgabe, die den Arbeitgeberorganisationen zufiel, darin bestand, dem Druck der Gewerkschaften Einhalt zu gebieten und jede Verhandlung zu verhindern, fällt es den Arbeitgebern schwer zu akzeptieren, dass gemeinsames Vorgehen auf etwas anderes abzielen kann, als ihre Unabhängigkeit zu schützen und zu wahren. Die Tarifverhandlung wird nur insofern akzeptiert, als die dabei erzielten Vereinbarungen die unternehmerische Entscheidungsmacht nicht einschränken oder keine Verpflichtungen enthalten, die die Arbeitgeber als zu einengend für die Führung ihres Unternehmens erachten. 3.4.4 Organisationen und Merkmale der unternehmerischen Interessenvertretung Vom CNPF zum Medef

Der CNPF (Conseil National du Patronat Français), der beherrschende und einflussreichste Zentralverband der französischen Arbeitgeberverbände, hat sich 1997 in Medef (Mouvement des entreprises de France) umbenannt und einen Strategiewandel vorgenommen. Seit 1944 hatte der CNPF zunächst die Rolle eines Lobbyisten gespielt, der in erster Linie die diversen Interessen seiner Branchenverbände gegenüber dem Staat vertrat und dessen Positionen oft protektionistischer Natur waren. Mit der Öffnung der französischen Wirtschaft erfolgte in den 1960er Jahren eine erste Reform, die – ganz im Zuge der beginnenden Modernisierung und Internationalisierung der Unternehmen – eine stärker liberale Haltung formulierte (1965 wurde eine „liberale Charta“ veröffentlicht). Aber dieser programmatische Liberalismus stieß in der Praxis auf zahlreiche Widerstände der Unternehmen, deren Interessen im Übrigen durch die Internationalisierung eher heterogener wurden. Auch der erste Versuch, die Rolle eines Sammelbeckens einzelner Brancheninteressen zu überwinden und mit einem gesellschaftspolitischen Programm Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung zu nehmen, blieb in seinen Anfängen stecken. Der Machtwechsel 1981 und die Verstaatlichung der wichtigsten Industriekonzerne machten die Aufgabe für den CNPF nicht leichter. Dagegen gab die Liberalisierung und Deregulierung, die die französische Wirtschaft ab Mitte der 1980er Jahre erfasste, dem Unternehmerlager eine neue Dynamik, die auch am Verband nicht vorbei ging. Der Medef umfasst heute 750.000 Unternehmen, davon 35 % Kleinunternehmen bis zu 10 Beschäftigten, 70 % Firmen mit bis zu 50 Beschäftigten und 5 % mittlere und große Unternehmen mit über 50 Beschäftigten. Der Verband gliedert sich in 155 regionale und lokale Zweige und 85 Branchenverbände. Neben dem Medef, aber organisatorisch mit ihm verbunden, existiert auch eine eigenständige Interessen254

vertretung der kleinen und mittleren Unternehmen: die CGPME (Confédération générale des petites et moyennes entreprises). Die Geburtsstunde des Medef schlug bezeichnenderweise 1997, als die Linksregierung unter Lionel Jospin die 35-Stunden-Woche trotz massiver Proteste des Unternehmerlagers auf dem Gesetzesweg durchsetzte (Loi Aubry). Der neue Medef-Chef Ernest-Antoine Seillière nahm einen Strategiewechsel des Verbandes vor. Dieser bestand zum einen in der Absage an die bislang wichtige Ebene der nationalen branchenübergreifenden Verhandlungen mit den Gewerkschaften zugunsten von Vereinbarungen auf Unternehmensebene. Zum zweiten sollten die ambivalenten Beziehungen zum Staat auf eine neue Grundlage gestellt werden. Insbesondere die Mitwirkung des Unternehmerverbandes in den paritätischen Selbstverwaltungen der Sozialversicherungen wurde massiv in Frage gestellt. Dies führte zwei Jahre später zu der Medef-Offensive einer Erneuerung des Sozialmodells (refondation sociale; vgl. Kapitel 5.4). Schließlich unternahm der Medef einen neuen Versuch, seine korporatistische, auf die Verteidigung der Brancheninteressen fokussierte Politik zu überwinden und Träger eines Gesellschaftsprojekts sein, das Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung und die politische Entscheidungsfindung nehmen sollte.

Strategiewandel

„Die hauptsächliche Neuerung ist, die Unternehmer zu Trägern eines ‚Projekts für Unternehmerisches Frankreich‘ zu machen. Dies ist (...) das genaue Gegenteil des alten defensiven Kor- Gesellschaftsprojekt poratismus. Das Programm ist nicht nur offensiv, sondern es behandelt die Entwicklung der gesamten Gesellschaft. Das ‚unternehmerische Projekt für Frankreich‘ bedeutet nicht nur, ‚die Unternehmensfreiheit zu fördern‘, sondern auch, ‚den Unternehmergeist und seine Verbreitung in allen Teilen der Gesellschaft zu fördern‘. Der Medef antwortet damit allen denjenigen, die dem Unternehmerlager seit Jahren dass Fehlen eines übergreifenden Denkens und Projektes vorgeworfen haben.“ (DUBOIS 1999: 326)

Der Medef nahm eine frontale Oppositionsrolle zur Regierung Jospin ein, was ihm die Einschätzung einbrachte, er sei – mehr noch als die Rechtsparteien – die eigentliche Opposition zur regierenden Linken. Mit der Regierungsübernahme durch die Rechte 2002 verbesserten sich die Erfolgsaussichten für den Forderungskatalog des Medef, was ihn nicht gehindert hat, den vorsichtigen, auf Ausgleich bedachten Reformkurs Premierminister Raffarins zuweilen hart anzugreifen und eine konsequentere wirtschaftsliberale Ausrichtung der Politik zu fordern. Allerdings ist – ähnlich wie bei den Gewerkschaften – die Linie der Verbandsführung nicht unumstritten. Die Interessenlagen der Unternehmen sind ebenso unterschiedlich, ja teilweise gegensätzlich wie die ideologischen Strömungen, die sich teilweise in autonomen Institutionen äußern (so die Confédération générale des petites et moyennes entreprises als Verband der Klein- und Mittelunternehmen, die Association française des entreprises privées oder think tanks wie das Centre des Jeunes Dirigeants bzw. Entreprise et Progrès, um nur einige zu nennen). Auch sind die großen Branchenverbände weiterhin einflussreich; sie haben eigene Interessen, die auf Branchenverträge mit den Gewerkschaften abzielen und mit der Medef-Linie einer nur unternehmensbezogenen Verhandlungspolitik nicht übereinstimmen. Was die Basis des Medef angeht, so 255

denkt eine große Zahl von Unternehmern nicht daran, ernsthafte soziale Verhandlungen zu führen. Auch hinter der Fassade des von der Medef-Führung hochgehaltenen ökonomischen Liberalismus koexistieren Strömungen, die dem angelsächsischen marktliberalen Gesellschaftsmodell anhängen, mit Vertretern eines europäischen Kapitalismusmodells mit sozialer Dimension.

3.5 Arbeitsbeziehungen 3.5.1 Arbeitskonflikte und Tarifbeziehungen

Vorrang des Konflikts

Fehlende Friedenspflicht

Das gegenseitige Misstrauen und die geringe Bereitschaft der Sozialpartner zur Verhandlung, ihre Organisations- und Interessenvielfalt und letztlich auch ihre fehlende Vertragsfähigkeit erschweren die Institutionalisierung des sozialen Dialogs. Sie verhindern die Einführung von allgemein akzeptierten Spielregeln und von wirksamen Verhandlungsverfahren, die ihnen erlauben könnten, Interessenkonflikte friedlich und in eigener Verantwortung zu regeln60. In der Konfrontation ihrer Interessen neigen die Sozialpartner dazu, auf Verhandlungen nur als Folge eines Kräfteverhältnisses zurückzugreifen, das zuvor im offenen Konflikt sichtbar gemacht wurde. Der Konflikt fungiert demnach als Klärungsmechanismus vor jeder Tarifverhandlung, in welchem die Forderungen artikuliert und ein Kräfteverhältnis geschaffen werden, aus dem sich Gegenstand und Ergebnis der Verhandlung ableiten lassen. Im Unterschied zur deutschen Praxis funktioniert der Arbeitskampf keineswegs nach dem Prinzip der „ultima ratio“, sondern als notwendige Vorstufe zur Verhandlung und zum Kompromiss. Das Fehlen einer engen Koppelung zwischen Konflikt und Verhandlung bedeutet auch, dass der Abschluss einer Vereinbarung keineswegs den sozialen Frieden garantiert. Im Namen der Wahrung ihrer Autonomie lehnen alle Gewerkschaften grundsätzlich das Prinzip jeglicher Friedensklausel und Friedenspflicht ab. Die Tarifverhandlung führt nicht zu einem Tarifabschluss im eigentlichen Sinne, sondern vielmehr zu einem Kompromissprotokoll. Eine Vereinbarung ist daher in Frankreich nur ein vorläufiger, jederzeit aufkündbarer sozialer „Waffenstillstand“. Aus den Organisationsstrukturen der Sozialpartner und deren konfliktorientierter Praxis des sozialen Dialogs erklären sich die Unbeständigkeit und die Heterogenität des französischen Tarifvertragswesens. In vielen Branchen werden die Tarifverträge mangels Einigung der Sozialpartner nicht in regelmäßig wiederkehrenden Tarifrunden neu verhandelt. Vielmehr werden Lohnerhöhungen einseitig von dem Arbeitgeberverband in Form von Empfehlungen an dessen Mitglieder festgelegt. In anderen Branchen werden Tarifvereinbarungen nur von Minderheitsgewerkschaften abgeschlossen. Schließlich gibt es auch Branchen bzw. Berufsgruppen ohne bzw. mit einer reduzierten tarifvertraglichen Regelung. _________________________________________________ 60

256

Die Darstellung in Kapitel 3.5.1 folgt im Wesentlichen der Argumentation von René Lasserre in der 1. Auflage dieses Buches.

Die ideologischen und organisatorischen Bedingungen für eine effektive Wahrnehmung der Tarifautonomie sind also nicht erfüllt. Zum einen wollen und können die Sozialpartner wegen ihrer Vielfalt die Interessen der „Basis“ nicht gebündelt zum Ausdruck bringen. Zum anderen fehlen ihnen die Bereitschaft und die notwendige Autorität, um tragbare Kompromisse einzugehen und den entsprechenden vertraglichen Verpflichtungen nachzukommen. Es wäre jedoch voreilig, aus dieser „Konfliktorientierung“ der sozialen Beziehungen und der damit verbundenen Zuspitzung mancher Arbeitskonflikte die Konfliktintensität im französischen Arbeitsleben zu überschätzen. Im internationalen Vergleich liegt Frankreich, was die Häufigkeit und den Umfang der Arbeitskonflikte angeht, auf einer mittleren Position (Tabelle 43). Tabelle 43: Arbeitskonflikte im internationalen Vergleich (Ausgefallene Arbeitstage in 1000 pro Jahr) BR Deutschland USA Frankreich Italien Großbritannien

1979

1997

1998

1999

2000

2001

2002

483

2

1

2

0

1

10

20.410

38

42

16

163

9

5

3.626

42

51

63

114

82

..

192.713

84

40

62

59

67

311

29.474

10

11

10

20

20

51

Quelle: La grève, le lock-out, Liaisons sociales, numéro spécial, 18.2.1993, S. 112 (für 1979); MONGER 2004: 146 (nach Zahlen der ILO, OECD und Eurostat).

Kennzeichnend für die französische Arbeitskampfpraxis ist der hohe Anteil lokaler, betriebsbezogener Arbeitskonflikte, die etwa 90 % der registrierten Arbeitskämpfe ausmachen. Die Beteiligungsquote der am jeweiligen Konflikt potentiell interessierten Arbeitnehmer ist in der Regel schwach: sie bewegt sich im Durchschnitt um die 30 %. Nur die Streikpraxis im öffentlichen Dienst und in den öffentlichen Unternehmen vermag das Bild konfliktreicher Arbeitsbeziehungen weiterhin zu bekräftigen. Hier sind die Gewerkschaften stark vertreten, und die in der Regel vor Entlassungen gut geschützten Arbeitnehmer des öffentlichen Sektors vertreten ihre Interessen oft mit Vehemenz. So ist der große Generalstreik von 1995 fast ausschließlich von Beschäftigten des öffentlichen Sektors getragen worden, auch wenn diese von ihren Kollegen des Privatsektors unterstützt wurden; man hat in diesem Zusammenhang auch von einem „Stellvertreterstreik“ gesprochen. Die begrenzte Fähigkeit der Sozialpartner, ihre Tarifautonomie wahrzunehmen, hat zur Folge, dass Tarifverhandlung und Tarifvertrag eine untergeordnete Rolle in den kollektiven Arbeitsbeziehungen spielen. Dieses funktionale Defizit der autonomen Tarifverhandlung wird durch die regulierende und reglementierende Intervention einer dritten Gewalt, nämlich der des Staates, ausgeglichen. Der „negative Konsens“ der Sozialpartner mündet also direkt in den staatlichen Interventionismus, so dass der Staat von jeher als dominierender Ordnungsfaktor in den sozialen Beziehungen fungiert.

257

Keine funktionierende Tarifautonomie

Vielfältige staatliche Interventionen

Im Gegensatz zu Deutschland, wo die Intervention des Staates sich darauf beschränkt, Mindestarbeitsbedingungen gesetzlich zu sichern oder rechtliche Rahmenbedingungen für den sozialen Dialog zu schaffen, werden in Frankreich umfangreiche Gebiete des Arbeitslebens vorwiegend und unmittelbar vom Gesetzgeber geregelt, entweder in Form von gesetzlichen Vorschriften oder von Verordnungen. Dies gilt nicht nur für den Arbeitsschutz, den Kündigungsschutz und die Mindestarbeitsbedingungen, deren Bestimmungen jeweils fast ausschließlich gesetzlicher Herkunft sind. Die unmittelbare Intervention des Staates greift auch tief gehend in die Regelung der normalen Arbeitsbedingungen ein, z. B. in die Festsetzung und Gestaltung der Arbeitszeit. So erfolgte die umstrittene Durchsetzung der 35-Stunden-Woche durch die sozialistische Regierung 1997 durch eine gesetzliche Vorgabe (Aubry-Gesetz, benannt nach der damaligen Sozialministerin Martine Aubry), selbst wenn es sich um ein Rahmengesetz handelte, das die Tarifpartner ausdrücklich zu Verhandlungen über die branchen- bzw. unternehmensbezogene Umsetzung der Arbeitszeitverkürzung aufforderte. Das auffälligste Symptom für den staatlichen Interventionismus in den sozialen Beziehungen ist jedoch die Existenz des gesetzlichen Mindestlohnes (salaire minimum interprofessionnel de croissance, SMIC). Dieser garantiert den Arbeitnehmern aller Berufszweige einen auf den Preis- und Durchschnittslohnindex indizierten und mindestens einmal pro Jahr per staatliche Verordnung revidierten Stundenlohn. Der SMIC hat in der Lohnpolitik eine entscheidende Leitfunktion: Die vom Staat vorgenommene Erhöhung des SMIC dient als Bemessungsgrundlage für die Revision aller tariflichen Mindestlöhne und bildet daher auch einen maßgebenden Orientierungswert für alle übrigen Lohngruppen in den verschiedenen Wirtschaftsbranchen. Einen indirekten, jedoch wichtigen Einfluss übt der Staat auch in der allgemeinen Lohnpolitik anhand seiner Lohn- und Gehaltspolitik im staatlichen und öffentlichen Sektor aus, von welchem etwa ein Fünftel der französischen Arbeitnehmer abhängig sind. Der Staat greift ferner maßgeblich in die Tarifpolitik ein, indem er die Tarifparteien über eine gesetzliche jährliche Verhandlungspflicht veranlasst, an den Verhandlungstisch zu kommen. Der Staat kann ferner die wichtigsten Tarifverträge per Verordnung für allgemeinverbindlich erklären und macht von diesem Recht auch weitgehend Gebrauch, um das mangelnde Engagement und die Unstimmigkeit der Tarifpartner auszugleichen und die tariflichen Bestimmungen rechtlich zu untermauern. 3.5.2 Arbeitsbeziehungen im Betrieb

Arbeitnehmervertretungen im Betrieb

Am unmittelbarsten treffen Arbeitgeber und Arbeitnehmer im Betrieb aufeinander. Infolge ihrer begrenzten Bereitschaft, ihre Zusammenarbeit friedlich und vertrauensvoll zu regeln, spielen die staatlichen Gesetze hier ebenfalls eine große Rolle. Die gesetzlichen Vertretungsinstanzen und -mechanismen, mit deren Hilfe die Arbeitnehmer ihre Rechte und Interessen im Betrieb zur Geltung bringen können, sind zwar vielfältig, garantieren ihnen jedoch nur beschränkte Einflussund Mitwirkungsrechte an den betrieblichen Entscheidungen (vgl. Tabelle 44). 258

Tabelle 44: Arbeitnehmer- und Gewerkschaftsvertretungen in deutschen und französischen Unternehmen Frankreich

Deutschland

Comité d’entreprise (1945) Wahl: 3-12 von den im Unternehmen präsenten Gewerkschaften vorgeschlagene, von den Beschäftigten gewählte Vertreter Vorsitz: Unternehmensleiter Befugnisse: - Konsultation (soziale Angelegenheiten) - Kontrolle (Hygiene, Sicherheit) - Information (wirtschaftliche Angelegenheiten) - Selbstverwaltung (soziale Dienste des Unternehmens)

Betriebsrat (1951) Wahl durch die Beschäftigten für 3 Jahre Befugnisse: - Information und Konsultation durch die Unternehmensleitung - Information der Belegschaft (4 Betriebsversammlungen pro Jahr) - Kontrolle (Anwendung der Tarifverträge, der gesetzlichen Normen usw.) - Mitbestimmung (betrieblicher Arbeitsablauf, Arbeitsplatzbeschreibungen, Grundsätze der Entlohnung, Fortbildung, Arbeitszeit- und Urlaubsregelungen, soziale Angelegenheiten, sämtliche individuellen Maßnahmen gegenüber einem Arbeitnehmer, z. B. Entlassung)

Délégué du personnel (1936/46) Beratende Befugnisse: Vortrag von Beschwerden einzelner Beschäftigter gegenüber der Betriebsleitung Section syndicale (1968) Befugnisse: - Räume und Aushänge im Unternehmen - seit 1982: Verhandlung von Unternehmensvereinbarungen

Mitbestimmung im Verwaltungs- bzw. Aufsichtsrat - In Aktiengesellschaften: 2-4 Vertreter der Arbeitnehmer vom Comité d’entreprise ernannt; ohne Abstimmungsrecht

Verpflichtung zur Neutralität während eines Arbeitskampfes sowie zur Zusammenarbeit mit der Unternehmensleitung zum Wohl des Unternehmens Personalrat (öffentlicher Dienst;1955) Ähnliche, aber weniger umfangreiche Befugnisse als der Betriebsrat Gewerkschaftliche Betriebsgruppen Recht zu Versammlungen (außerhalb der Arbeitszeit) und zum Aushang von Mitteilungen Mitbestimmung im Aufsichtsrat - In Aktiengesellschaften unter 2000 Beschäftigten: - 1/3 der Sitze für Vertreter der Arbeitnehmer, auf Vorschlag der Gewerkschaft ernannt vom Betriebsrat - Paritätische Mitbestimmung (1951/75/76) in Aktiengesellschaften mit mehr als 2000 Beschäftigten und in der Montanindustrie - 50 % der Sitze für Arbeitnehmervertreter; Montanindustrie: 3 von Kapitalund Arbeitnehmerseite gemeinsam kooptierte Mitglieder; andere: doppelte Stimme für den Aufsichtsratsvorsitzenden

Quelle: CGP/DFI 2001: 90.

259

Betriebsausschuss

Personalvertreter

In den französischen Unternehmen und Betrieben existiert keine Mitbestimmung nach deutschem Muster. Weder sind die Arbeitnehmer im Aufsichtsrat der privaten Großunternehmen vertreten, noch verfügen sie, durch ihre betrieblichen Vertretungen, über effektive Mitbestimmungsrechte bezüglich ihrer konkreten Arbeitsbedingungen. Der Betriebsausschuss (comité d’entreprise) ist das wichtigste gesetzliche Organ des sozialen Dialogs zwischen Arbeitgeber und Belegschaft. Er ist keine reine Arbeitnehmervertretung im eigentlichen Sinne, da er vom Arbeitgeber präsidiert wird. Er setzt sich zusammen aus 3 bis 12 gewählten Vertretern der Belegschaft und ernannten Vertretern aus den im Betrieb vertretenen Gewerkschaften. Ursprünglich, als er 1945 geschaffen wurde, sollte der Betriebsausschuss dem Ziel der Zusammenarbeit zwischen Kapital und Arbeiterschaft und der Demokratisierung des Betriebes dienen. Diese Erwartung hat er aber nicht erfüllt, da die Linksgewerkschaften ihn als Instrument der Gegenmacht betrachteten und zum Sprachrohr für den Ausdruck gewerkschaftlicher Forderungen umfunktionierten. Dies war umso leichter, als der Betriebsausschuss von Anfang an und bis heute nur mit konsultativen Kontroll- und Mitwirkungsrechten im sozialen Bereich und mit Informationsrechten in wirtschaftlichen Fragen ausgestattet blieb. Im Bereich der betrieblichen sozialen Einrichtungen besaß er im Gegenteil ein fast ausschließliches Selbstverwaltungsrecht. Die Personalvertreter (délégués du personnel) bilden das älteste Organ der Arbeitnehmervertretung (1936; 1946 novelliert). Die gewählten Personalvertreter tragen dem Arbeitgeber Beschwerden der Belegschaft vor und machen individuelle sowie kollektive Interessen geltend. Jedoch bleibt ihre Funktion rein konsultativ. Die Gewerkschaftsabteilungen (sections syndicales) sind erst nach der Protestbewegung des Mai 1968 eingeführt worden. Sie bilden die institutionelle Vertretung der jeweiligen Gewerkschaften im Betrieb. Der „section syndicale“ einer Gewerkschaft gehören alle betrieblichen Mitglieder dieser Gewerkschaft an. Jede repräsentative61 Gewerkschaft hat das Recht, eine eigene Abteilung zu bilden und sich gegenüber dem Arbeitgeber durch einen von ihr ernannten Ge_________________________________________________ 61

260

Der Staat hat durch eine Verordnung von 1966 den sechs größten Gewerkschaftsorganisationen (vgl. 3.4.2) einen besonderen Status eingeräumt, indem er sie als „repräsentative“ Gewerkschaften auf nationaler Ebene anerkannt hat. Dadurch erhielten diese zentralen Gewerkschaftsverbände eine Reihe von allgemeingültigen Vorrechten, wie z. B. die Entsendung von Vertretern in öffentliche Organisationen, den Abschluss von Tarifverträgen, die Einrichtung von Gewerkschaftssektionen in den Betrieben, das Monopol der Aufstellung von Kandidatenlisten beim 1. Wahlgang der Betriebsauschuss- und Personalvertreterwahlen usw. Die Repräsentativität kann auch auf lokaler bzw. betrieblicher Ebene einer „autonomen“ oder „unabhängigen“ Gewerkschaft durch die Arbeitsverwaltung zuerkannt werden. Kriterien für die Anerkennung der Repräsentativität sind unter anderem Mitgliederzahlen, Unabhängigkeit vom Arbeitgeber, Stimmenanteile bei Betriebswahlen, effektive Beitragszahlungen. Durch die Anerkennung der Repräsentativität und die Garantie von entsprechenden Vorrechten versuchte der Staat der Zersplitterung der Organisationen entgegenzuwirken und deren Schwäche mit einer Art gemeinnützigem Status auszugleichen. Die Gunst des Staates erwies sich jedoch für die etablierten Gewerkschaften als zweischneidiges Privileg: Sie vernachlässigten die Mitgliederrekrutierung, verhielten sich immer mehr wie halboffizielle Arbeitnehmerkammern und entfernten sich dabei von ihrer Mitgliederbasis.

werkschaftsdelegierten vertreten zu lassen. Den Gewerkschaftsvertretern kommt eine wichtige Aufgabe zu: Seit 1982 sind sie als befugte Tarifpartner im Betrieb anerkannt worden. Demnach verhandeln sie über Betriebsvereinbarungen mit dem Arbeitgeber, sofern sie über ausreichenden Einfluss im Betrieb verfügen. Zwischen diesen vielfältigen und zum Teil konkurrierenden Vertretungsinstanzen hat sich in den letzten zehn Jahren eine Art Arbeitsteilung etabliert, in welcher die Personalvertreter eine Artikulations- und Forderungsfunktion wahrnehmen, der Betriebsrat sachliche Information über die soziale und wirtschaftliche Betriebsführung erschließt, während die im Unternehmen vertretenen Gewerkschaften die wichtige Funktion übernehmen, die Arbeitnehmerinteressen über Konflikt und Verhandlung geltend zu machen und je nach Kräfteverhältnissen durchzusetzen. Entscheidend ist jedoch dabei ihre tatsächliche Stärke und Glaubwürdigkeit. Letztere sind in vielen Sektoren begrenzt. In den Klein- und Mittelbetrieben ist das Gewicht der Gewerkschaften in der Regel marginal.

Gewerkschaftsabteilungen

3.5.3 Die Ebenen der Sozialverhandlungen Im Wesentlichen existieren drei Verhandlungs- und Vertragsebenen (vgl. Tabelle 45). Auf der Ebene der branchenübergreifenden Vereinbarungen auf nationaler Ebene (accords nationaux interprofessionnels) verhandeln die nationalen Spitzenverbände miteinander. Dabei geht es um Fragen wie die berufliche Bildung und Weiterbildung, aber auch Fragen der Beschäftigungssicherung durch Arbeitszeitregelungen, Frühverrentung o.ä. Auch Vereinbarungen im Rahmen der paritätischen Verwaltung der Einrichtungen der Sozialversicherung (vgl. Kapitel 3.6) zählen dazu. So handelten der Unternehmerverband Medef und ein Teil der Gewerkschaften (CFDT, CGC, CFTC) 2000 eine Reform der Arbeitslosenversicherung aus, die Elemente einer Aktivierung der Arbeitslosen (Verpflichtung zur aktiven Bemühung um einen Arbeitsplatz; Teilnahme an qualifizierenden Maßnahmen) enthielt. Im Jahre 2003 wurde eine Vereinbarung unterzeichnet, die das Recht auf lebenslange berufliche Fortbildung regelt. Derartige Vereinbarungen (conventions) tragen letztlich zur Regulierung des Arbeitslebens bei, nehmen also öffentliche Aufgaben wahr. Dabei ist eine convention mehr als nur ein privater Vertrag zwischen Verbänden; er kann eine Rechtsquelle sein, die auch gesetzliche Regelungen unter bestimmten Voraussetzungen verändert. Deshalb nimmt es nicht Wunder, dass diese Vereinbarungen immer durch stille oder offene Anwesenheit des Staates oder aber durch staatliche Anreize gekennzeichnet sind. Der Staat hat ohnehin das letzte Wort, um die erzielten Vereinbarungen zu ratifizieren und ihnen damit Gültigkeit zu verleihen. In gut 100 Wirtschaftsbranchen werden Branchenvereinbarungen (accords de branches) ausgehandelt. Ähnlich wie bei den branchenübergreifenden Vereinbarungen genügt die Unterschrift einer einzigen repräsentativen Gewerkschaft, um gültig zu sein. Allerdings ist auch hier eine Allgemeingültigkeitserklärung durch das Arbeitsministerium notwendig, damit der Text obligatorisch für alle Unternehmen der Branche wird.

261

Nationale branchenübergreifende Ebene

Branchenebene

Die Bedeutung der Branchenverträge ist in den letzten Jahren stark rückläufig. Ihre Reichweite ist häufig begrenzt und weit vom Geltungsbereich der Flächentarifverträge deutscher Prägung entfernt. Das Problem der Branchenvereinbarungen ist, dass sie in der Regel nur wenig Bindungskraft entfalten, ihre Ergebnisse also nur wenig realen Einfluss auf die Entlohnung und die Arbeitsbedingungen haben. Das liegt auch daran, dass die Umsetzung beschlossener Vereinbarungen zu wünschen übrig lässt; die Unternehmen haben hier – zwischen einer oft nicht vorhandenen gewerkschaftlichen Kontrolle und einer überlasteten Aufsicht der Arbeitsverwaltung – freie Hand, Vereinbarungen nach ihren Vorstellungen anzuwenden. Im Gegensatz zu Deutschland und den anderen Nachbarländern hat es die Branchenebene in Frankreich offensichtlich schwer, sich als Verhandlungsebene neben den nationalen übergreifenden Verhandlungen und den Unternehmensverhandlungen zu behaupten. Dazu trägt auch die starke Fragmentierung der Branchen bei. Dabei gibt es allerdings Unterschiede zwischen den Branchen: „Einige Branchen spielen eine Pilotrolle wie die Metallverarbeitung (die 3 Millionen Beschäftigte umfasst), die Chemie, die Banken oder der Handel. In diesen Branchen sind die Verhandlungen kontinuierlich, die Gewerkschaften verfügen oft über gute Experten, die Arbeitsverwaltung folgt ihren Ergebnissen in besonderer Weise. Diese bilden oft eine Anregung für andere Branchen. In letzteren ist allerdings der Dialog meist routinehaft, der Inhalt der Vereinbarungen erweist sich als ziemlich arm, zumal es oft alte, kaum aktualisierte Texte sind.“ (ANDOLFATTO 2004: 116) Unternehmensebene

Die Unternehmensvereinbarungen (accords d’entreprise), die bis 1980 außer in einigen öffentlichen Unternehmen wie Renault kaum eine Rolle spielten, haben in den vergangenen Jahren sprunghaft zugenommen. Allein im Jahre 1998 waren es über 13.000 Abkommen, und im Zuge des erwähnten Aubry-Gesetzes hat es ab 1999 eine wahre Explosion von über 30.000 bzw. 36.000 derartigen Abkommen gegeben (vgl. Tabelle 45). Die Verlagerung zur Unternehmensebene stellt den dominierenden Trend des französischen Systems der Sozialbeziehungen dar. Sie ist im Übrigen durch die Politik der Linksregierung nach 1981 gefördert worden, als die Auroux-Gesetze von 1982 jährliche Verhandlungen auf Unternehmensebene vorschrieben. Allerdings steht dem entgegen, dass in zahlreichen Unternehmen Gewerkschaftssektionen überhaupt nicht existieren. Deshalb einigten sich die Tarifparteien 1995 darauf, dass auch ein gewählter Personalvertreter oder gar ein von einer Gewerkschaft bevollmächtigter Arbeitnehmer als Verhandlungspartner der Geschäftsleitung fungieren kann. Es ist im Übrigen bezeichnend, dass auf Unternehmensebene fast alle vertretenen Gewerkschaften die erzielten Vereinbarungen unterzeichnen: so ist die CGT, die auf Branchen- und nationaler Ebene oft ihre Unterschrift verweigert, in den Unternehmen ebenso kooperativ wie die anderen Gewerkschaften. Dennoch kommt heute nur jedes zweite Unternehmen über 50 Beschäftigten seiner gesetzlichen Pflicht zu regelmäßigen Verhandlungen nach – Ergebnis eines fehlenden Verhandlungswillens mancher Unternehmen, aber auch der erwähnten Schwäche der Gewerkschaften, die in zahlreichen Unternehmen schlicht nicht existieren. Diese Entwicklung birgt die Gefahr einer Segmentierung der beruflichen Interessenvertretung sowie einer sozialen Dichotomie zwischen zwei Sektoren, von 262

denen der eine aufgrund starker gewerkschaftlicher Präsenz geschützt ist (staatliche Unternehmen und Großunternehmen der Privatindustrie), wohingegen der andere, nämlich die kleinen und mittleren Unternehmen, sozial vernachlässigt ist (zum Dualismus der Wirtschafts- und Unternehmensstruktur vgl. auch Kapitel 2.5.2). Im ersten Sektor erlauben es die gewerkschaftliche Präsenz und eine aktive Tarifpolitik, soziale Sicherung und erhebliche soziale Vorteile zu erhalten und die sozialen Konsequenzen des Rationalisierungs- und Flexibilisierungsprozesses der Arbeitsbedingungen abzufedern. Das Fehlen einer gewerkschaftlichen Vertretung in den Unternehmen des vernachlässigten Sektors führt hingegen dazu, dass die Arbeitnehmer nicht in den Genuss der minimalen sozialen Absicherung eines Branchentarifvertrages kommen, dessen Relevanz abnimmt. Sie sind darüber hinaus nur schwach geschützt gegen die Unsicherheit ihres Status und die zunehmende Flexibilisierung ihrer Arbeitsbedingungen. Tabelle 45: Niveau und Inhalte der Verhandlungen (1983-2002) 1983

1990

1998

Nationale branchenübergreifende Ebene Neue Verträge 4 7 0 Änderungen bestehender 43 41 37 Verträge Branchenebene Neue Verträge 35 28 22 Änderungen bestehender 866 877 594 Verträge Unternehmensebene Unternehmensvereinbarungen 1.955 6.479 13.328 Betroffene Arbeitnehmer 2 2,7 3,5 (in Mio.) Thematische Zuordnung der Unternehmensvereinbarungen Arbeitszeit 38 54 Entlohnung 58 41 Arbeitsbedingungen, 3 23 Fortbildung u.a. Gewerkschaftsrechte 1 10 Gewinnbeteiligung, 7 Vorsorgesparen

1999

2002

3 7

1 40

57 709

36 601

30.965 4

36.000 4

60 36 -

30 10 14

6 3

36

Quelle: ANDOLFATTO 2004: 115.

3.5.4 Modernisierung der Arbeitsbeziehungen Seit den 1960er Jahren hat es wiederholte Ansätze gegeben, um die sozialen Beziehungen zu modernisieren und eine Verhandlungskultur zu entwickeln. Für die Initiatoren dieser Politik stand die ökonomische Modernisierung in einem untrennbaren Zusammenhang mit einer tief greifenden Erneuerung überalteter betrieblicher Managementstrukturen, einer Förderung des sozialen Dialogs und der „industriellen Demokratie“ mit dem Ziel einer vollen Einbeziehung der Arbeitnehmer in die Produktionstätigkeit. Daher kam es darauf an, die Mechanis263

1969: Anerkennung der Gewerkschaftsabteilungen

1982: AurouxGesetze

men der sozialen Konzertierung und der Zusammenarbeit zwischen Sozialpartnern zu verbessern und zu verstärken. Zwei Zielsetzungen beherrschten die Politik, die die öffentliche Hand sowie die verschiedenen Regierungen seit Ende der 1960er Jahre verfolgt haben: auf der einen Seite der Ausbau der Tarifverhandlungen und der Tarifbeziehungen zwischen den Sozialpartnern, auf der anderen Seite der Ausbau der betrieblichen Arbeitnehmervertretung und -partizipation. Trotz zeitweiliger Diskontinuität war diese Politik bis heute durch kontinuierliche Verfolgung von zwei grundsätzlichen Zielen gekennzeichnet: Die kollektiven Arbeitsbeziehungen auf eine tarifvertragliche Basis zu stellen sowie die betriebliche Arbeitnehmerbeteiligung auszubauen. 1. Ein erster Ansatz wurde nach den Unruhen vom Mai 1968 unternommen. Die Gewerkschaften hatten die gesetzliche Anerkennung der gewerkschaftlichen Vertretung auf Betriebsebene erzwungen (Gesetz von Dezember 1968). Die damit verbundene Anerkennung der Gewerkschaft als eigenständiger Sozialpartner war Ausgangspunkt einer Politik, die darauf abzielte, der Tarifverhandlung in den Sozialbeziehungen mehr Gewicht zu geben. Diese Politik äußerte sich zunächst im Projekt einer „neuen Gesellschaft“ (nouvelle société), das zu Beginn der Präsidentschaft Pompidou 1969 von der Regierung Chaban-Delmas entwickelt wurde und in der Folge durch das Projekt der „fortgeschrittenen liberalen Gesellschaft“ (société libérale avancée) unter Präsident Giscard d’Estaing ab 1974 fortgesetzt wurde. Allerdings stieß dieser Kurs, abgesehen vom Misstrauen der Gewerkschaften, auf tiefe Vorbehalte im konservativen Lager und wurde deshalb oft nur halbherzig verfolgt. 2. Mit dem Regierungswechsel 1981 und den von der Linksregierung durchgesetzten Auroux-Gesetzen von 1982 begann eine zweite Phase in der Politik der Förderung der Tarifbeziehungen. Diese Politik kam vor allem im Gesetz vom 13. November 1982 zum Ausdruck, mit dem sowohl auf Branchenals auch auf Betriebsebene eine jährliche Verhandlungspflicht zwischen den Sozialpartnern festgeschrieben wurde. Die Sozialpartner sind jedoch nicht verpflichtet, bei ihren Verhandlungen zu einem Ergebnis zu kommen. Bei Misslingen der Verhandlungen kann die Unternehmerseite sich darauf beschränken, vorherige Regelungen anzuwenden oder einseitig Verbesserungen festzulegen. So müssen auf Branchenebene jährlich Lohnverhandlungen sowie alle fünf Jahre Verhandlungen über die Einstufungsskala geführt werden. Am deutlichsten wurde die Absicht der Intensivierung der Tarifbeziehungen jedoch auf Betriebsebene: Seit 1982 muss der Arbeitgeber jährlich mit den Gewerkschaftsdelegierten, die somit als eigenständige Tarifpartei anerkannt werden, über Löhne, Arbeitszeitdauer und -gestaltung verhandeln. Durch diese Maßnahmen versuchte die Regierung, den traditionell stark regulierenden und kodifizierenden Interventionismus des Staates einzuschränken und regelmäßige Verhandlungen auf allen Ebenen sowie in den wichtigsten Bereichen des Arbeitslebens zu fördern, wobei die Sozialpartner aufgefordert wurden, von ihrer Tarifautonomie verstärkt Gebrauch zu machen. Damit sollte erreicht werden, dass die Festlegung der Arbeits- und Entlohnungsbedingungen nicht mehr per Gesetz oder Reglementierung erfolgt, sondern durch kollektive

264

Abkommen, die frei und regelmäßig zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern ausgehandelt werden. Ein anderer Schwerpunkt der Modernisierungspolitik lag in der Ausweitung der individuellen und kollektiven Arbeitnehmerrechte: Die Arbeitnehmer sollten in die Lage versetzt werden, verstärkt Einfluss auf die Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen und auf die Unternehmensführung auszuüben. Hier öffnete die Auroux-Gesetzgebung des Jahres 1982 eine neue Phase mit dem Ausbau der betrieblichen Vertretungsinstanzen. Das Gesetz vom 28. Oktober 1982 erweiterte die Informations- und Mitwirkungsrechte des Betriebsausschusses und die Funktion der Gewerkschaften auf Betriebsebene beträchtlich. Ungeachtet der Tatsache, dass der Interventionsspielraum des Betriebsausschusses insbesondere hinsichtlich aller wichtigen Fragen der sozialen und wirtschaftlichen Unternehmenspolitik vergrößert worden ist, sind die Rechte des Betriebsausschusses jedoch nach wie vor reine Mitwirkungsrechte und beinhalten keinerlei Anspruch auf Mitbestimmung. Schließlich haben die Auroux-Gesetze, insbesondere das Gesetz vom 4. August 1982 bezüglich des betrieblichen Mitspracherechts der Arbeitnehmer, neue Wege eröffnet und einen dritten inhaltlichen Schwerpunkt in die Demokratisierungspolitik eingebracht: es handelt sich um das direkte Beteiligungsrecht, das es dem Arbeitnehmer ermöglicht, sich in Mitsprachegruppen (groupes d’expression) frei zur Arbeitsgestaltung und zu den Arbeitsbedingungen zu äußern. 3. Der Arbeitgeberverband Medef war Anfang 2000 der Urheber eines weiteren Vorstoßes, der den sozialen Verhandlungen eine neue, stärkere Rolle gegenüber den staatlichen sozialpolitischen Regelungen geben wollte. Der Medef verband mit der refondation sociale (etwa: soziale Erneuerung) ein umfassendes Gesellschaftsprojekt, das ökonomische, soziale und politische Dimensionen gleichermaßen hatte und eine Umgestaltung der Wirtschafts- und Sozialordnung anstrebte. So formulierte Ernest-Antoine Seillière, dass „das französische Sozialmodell, das weitgehend auf Entscheidungen direkt nach dem Zweiten Weltkrieg beruht, grundlegend reformiert werden muss.“ Während die Unternehmen sich im Zuge des wirtschaftlichen Strukturwandels fundamental verändert hätten, sei das überkommene Modell der Sozialpolitik und der Sozialbeziehungen durch fortschreitende Sklerose gekennzeichnet. Im Visier hat der Medef-Chef vor allem die staatlichen Eingriffe, die die Zivilgesellschaft devitalisieren, den sozialen Dialog schwächen und „das Unternehmen unter die Vormundschaft des Staates stellen“ (in: Le Monde v. 6.12.2000, S.16). Demgegenüber ging es dem Unternehmerverband erstens um eine umfassende Neudefinition der Ziele der Sozialpolitik, indem die Grenzen zwischen Solidaritäts- und Versicherungsprinzip neu gezogen, mehr Eigenverantwortung eingefordert und die Verantwortlichkeiten von Staat und Sozialpartnern in der Selbstverwaltung neu definiert werden sollte. Zweitens forderte er eine Aufwertung des sozialen Dialogs und sozialvertraglicher Lösungen gegenüber staatlicher Reglementierung, wobei nach dem Subsidiaritätsprinzip die unternehmerische Ebene privilegierter Ort der Verhandlungen sein sollte. Hinter dieser Forderung steckte letztlich eine Neugewichtung des Verhältnisses zwischen Staat und Zivilgesellschaft und eine Infragestellung des in Frankreich stark verwurzelten 265

2000: ArbeitgeberVorstoß für Erneuerung der Sozialbeziehungen

2004: Reform der Sozialbeziehungen

Primats der Politik gegenüber dem Sozialvertrag. Für den Medef steht die Legitimität der Sozialpartner im Bereich unternehmerischer Regelungen neben der Legitimität des Gesetzes. Dabei, so der Medef-Chef, „handelt es sich nicht (...) darum, den Primat des Gesetzes in Frage zu stellen, sondern seinen Anwendungsbereich zugunsten des Sozialvertrages zurückzudrängen.“ (Le Monde v. 6.12.2000, S.16) Interessanterweise nahmen alle Gewerkschaften, trotz mancher inhaltlicher Vorbehalte, das Gesprächsangebot des Medef an, denn auch sie kritisierten die zunehmenden Eingriffe des Staates in die paritätische Selbstverwaltung der Sozialversicherungen und in die sozialen Verhandlungen der Tarifparteien. Allerdings waren die Reaktionen differenziert. Während die CGT und die FO aus ihrer Skepsis keinen Hehl machten, zeigte die CFDT ein aktives Interesse an einer refondation sociale, da sie ihrem Selbstverständnis und ihrem Leitbild einer stärker durch soziale Selbstregulierung statt durch staatliche Interventionen gekennzeichneten Gesellschaft entspricht. CFDT-Chefin Nicole Notat sah die „zweifellos historische Gelegenheit, die unersetzbare Rolle der kollektiven Verhandlung durchzusetzen als Mittel, ökonomische Leistungsfähigkeit und soziale Notwendigkeiten zu versöhnen.“62 Trotz inhaltlicher Differenzen mit dem Medef war die CFDT auch bereit, sich auf eine Diskussion über neue Wege abseits klassischer Interessenpolitik und jenseits der Verteidigung sozialer Besitzstände einzulassen, um mit den gewandelten ökonomischen Rahmenbedingungen Schritt zu halten. Die Ergebnisse der refondation sind bislang begrenzt (ADAM 2002; UTERWEDDE 2001). Zwar wurden eine Reihe von Reformbaustellen eröffnet, in denen Verhandlungen aufgenommen wurden: zur Reform der Arbeitslosenversicherung, zum Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz, zur beruflichen Aus- und Weiterbildung, zu den Zusatzrenten, zur Gleichbehandlung von Männern und Frauen am Arbeitsplatz sowie zu den Regeln der sozialen Verhandlungen. Aber nur in wenigen Fällen konnten Ergebnisse erzielt werden: Die Reform der Arbeitslosenversicherung, von Medef, CFDT, CFTC und CGC ausgehandelt, wurde von der Regierung Jospin nur widerwillig und erst nach einer Verwässerung ihrer Inhalte akzeptiert und für allgemein gültig erklärt (vgl. Kapitel 3.3.3). Mehr Erfolg hatten die Verhandlungen über die berufliche Aus- und Weiterbildung, deren Ergebnisse 2003 durch die Regierung Raffarin aufgenommen wurden, und die Gespräche über neue Regeln der Sozialverhandlungen, die im Juli 2001 zu einem gemeinsamen Positionspapier aller Sozialparteien führten. 4. Die Regierung Raffarin hat nach dem Machtwechsel 2002 ihrerseits einen neuen Anlauf genommen, um das Verhältnis zwischen Politik und Sozialpartnern zu erneuern und den sozialen Verhandlungen größere Autonomiespielräume einzuräumen. Diese Initiative basiert auf der eben erwähnten gemeinsamen Position der meisten Gewerkschaften und der Unternehmerverbände vom Juli 2001. Der entsprechende, vom damaligen Sozialminister François Fillon Ende 2003 eingebrachte und 2004 verabschiedete Gesetzentwurf versuchte in der Tat, die Regeln für soziale Verhandlungen an entscheidenden Punkten zu ändern. _________________________________________________ 62

266

Nicole Notat: Les enjeux de la refondation sociale, zit. nach www.cfdt.fr/actualité/refondation/analyse_notat.htm. (letzter Abruf: Januar 2004)

Damit erhoffte man sich Anreize für die Entwicklung einer neuen Verhandlungskultur à la française. „Es geht darum, ein System zu überdenken, das mehr als dreißig Jahre alt ist und sich erschöpft hat. Der gewerkschaftliche Organisationsgrad hat noch nie solche niedrigen Schwellen erreicht und die Schwäche der sozialen Demokratie hat zwei hauptsächliche Folgen: Die Kultur des sozialen Protestes bleibt bestimmender als die Kultur des sozialen Reformismus, obwohl von letzterer die Bewahrung der wichtigsten sozialen Besitzstände abhängt; ferner ist die Zerstörung der sozialen Bindungen in der Gesellschaft ein Nährboden für Extremismen und poujadistische Verhaltensweisen. (…) Wie die politische, muss auch die soziale Demokratie neue Modalitäten der Regulierung und der Beteiligung definieren.“ (Arbeitsminister François Fillon, nach ANDOLFATTO 2004: 137)

Kernpunkte der Reform sind ƒ

ƒ

Die Einführung eines Mehrheitssystems: Künftig soll ein soziales Abkommen nur gültig sein, wenn es von einer Mehrheit der beteiligten Gewerkschaften unterzeichnet wird. Damit soll die Legitimation und auch die Verbindlichkeit von Abkommen erhöht werden. Diese Regel dürfte die großen Gewerkschaften stärken; sie würde das Unternehmerlager zwingen, mit allen und nicht nur mit ausgewählten Partnern ernsthaft zu verhandeln, denn die bisherige Praxis, dass die Unterschrift nur einer „repräsentativen“ Gewerkschaft ausreicht, würde entfallen. Längerfristig könnte sich durch die so veränderte Spielregel eine Veränderung der gewerkschaftlichen Landschaft ergeben. Das aus dem Jahre 1966 stammende, oftmals mit der Realität nicht mehr übereinstimmende Prinzip der „offiziellen“ Anerkennung einiger „repräsentativer“ Gewerkschaften durch den Staat (vgl. Kapitel 3.5.2, Fußnote 59) könnte endlich einer die realen Kräfteverhältnisse besser widerspiegelnden Praxis weichen. Die Möglichkeit von Unternehmensvereinbarungen, die unter Umständen auch von Branchentarifverträgen abweichen können: Damit entsprach die Regierung einer Forderung des Unternehmerlagers.

Es lässt sich noch nicht sagen, ob dieses Gesetz wirklich „eine Reform von sehr großer Tragweite“ darstellt, „deren Folge eine tief greifende Veränderung unserer Gewerkschaftslandschaft und der Praxis der Verhandlungspartner sein könnte“, wie dies der Sozialexperte Hubert Landier hofft (LANDIER 2004: 6). Nach den bisherigen Erfahrungen mit derartigen Ansätzen ist Skepsis angebracht: Zu eingefahren scheinen die Verhaltensweisen aller beteiligten Akteure (Sozialpartner ebenso wie Staat und Verwaltung), zu gering die Bereitschaft, sich auf neue Regeln und Verantwortlichkeiten einzulassen. Denn obwohl von fast allen Beteiligten harte Kritik an der derzeitigen Situation geäußert wird, haben sich doch viele von ihnen auch damit mehr oder minder arrangiert. Der Weg zu erneuerten Sozialbeziehungen ist also noch mit zahlreichen Hürden versehen, wie dies Nicole Notat, als ehemalige Generalsekretärin der CFDT eine der vehementesten Befürworterinnen einer Erneuerung, formuliert:

267

Eine neue Kultur des Sozialvertrags?

„Wir sind noch weit von diesem neuen sozialen Modell entfernt, in dem die normale Behandlung der unterschiedlichen Interessenslogiken und der sozialen Konflikte auf der geordneten Auseinandersetzung zwischen den sozialen Akteuren und dem Staat beruhen wird, mit dem Ziel einer partnerschaftlichen Regulierung. (…) …weit über die Praktiken der Tarifverhandlungen hinaus werden sich weite Bereiche unserer sozialen und politischen Kultur ändern müssen (…). Die Akteure selbst müssen ihre ‚Kulturrevolution‘ durchführen. Der Staat hat eine historische Rolle gespielt. Diese wird heute in Frage gestellt, während die Zivilgesellschaft Schwierigkeiten hat, soziale Akteure hervorzubringen, die die wirtschaftlichen und sozialen Regulierungen aufbauen und organisieren können. Frankreich erlebt eine Destabilisierung seiner tradierten Regulierungsformen sowohl ‚von oben‘ (mit der Vertiefung der europäischen Integration) als auch ‚von unten‘ (durch eine Gesellschaft, die nach mehr Autonomie verlangt): das kann eine Chance sein.“ (NOTAT 2000: 722)

Tatsache ist aber auch, dass sowohl in allen politischen Lagern als auch im Unternehmerverband Medef und bei den Gewerkschaften (vor allem, aber nicht nur bei der CFDT) die Zahl derjenigen wächst, die eine stärkere Rolle der Wirtschafts- und Sozialverbände als Regulierungskraft für dringend geboten halten. Auch wenn Veränderungen in diesem Bereich aufgrund der historischen Traditionen und institutionellen Beharrungskräfte besonders langsam stattfinden, wären sie von großer Bedeutung für die Zukunft des französischen Modells: Zum einen stellt das Ausbleiben der Modernisierung der Sozialbeziehungen in der Form einer Entwicklung partnerschaftlicher Mechanismen des Interessenausgleiches auf überbetrieblicher Ebene sowie effizienter Mitbestimmungsformen im Betrieb ein Handicap für die Leistungsfähigkeit der französischen Wirtschaft und damit einen Schwachpunkt für den Standort Frankreich dar. Zum anderen kann nur eine Stärkung der sozialvertraglichen Beziehungen einen Ausweg aus der Alternative Festhalten am etatistischen Regulierungsmodell versus Entwicklung zum Marktkapitalismus angelsächsischer Prägung weisen.

3.6 Einkommensverteilung und soziale Ungleichheit

Ungleichheit – ein Problem der französischen Gesellschaft

Soziale Ungleichheiten, also die ungleiche Verteilung von Einkommen, Vermögen, Lebens- und Arbeitsbedingungen und Aufstiegschancen in der Gesellschaft, haben im sozialen und politischen Leben Frankreichs immer eine große Rolle gespielt. Dies liegt zum einen daran, dass die französische Gesellschaft traditionell ein offensichtlich höheres Ausmaß an Ungleichheit aufwies als viele ihrer Nachbarn. Zum anderen sind soziale Ungleichheiten in der Regel stärker thematisiert worden als beispielsweise in der Bundesrepublik; sie sind in der Sozialstatistik und dank zahlreicher Analysen dokumentiert und damit besser erforscht als in Deutschland. Insbesondere die in den 1960er Jahren erstarkenden linken, kapitalismuskritischen Parteien (PCF, PS) und Gewerkschaften (CGT, CFDT) haben immer wieder die Ungleichheiten in der französischen Gesellschaft angeprangert und mehr als einmal auch konservative Regierungen unter Zugzwang gesetzt. Die

268

„Überwindung der sozialen Ungleichheiten“ war erklärtes Ziel fast aller Regierungen ab Ende der 1960er Jahre. Die Gewerkschaftskrise der 1980er Jahre, die enttäuschenden Erfahrungen der Wirtschafts- und Sozialpolitik der Linksparteien nach 1981 (vgl. Kapitel 2.2.5) und der darauf folgende Niedergang der Linksparteien hat den politischen Druck mittlerweile gemildert; die harten Verteilungskämpfe der früheren Jahrzehnte scheinen der Vergangenheit anzugehören. Dennoch bildet die soziale Ungleichheit nach wie vor ein Problem der französischen Gesellschaftsstruktur. Gleichzeitig haben sich die Formen und die Dimensionen der Ungleichheit verändert. Im Folgenden sollen Entwicklung und Ursachen der Ungleichheit sowie Möglichkeiten und Grenzen staatlicher Umverteilungspolitik vor allem anhand der Einkommensverteilung, der nach wie vor wichtigsten Dimension von Ungleichheit, dargestellt werden. 3.6.1 Die Entwicklung der Einkommensverteilung Die Einkommensverteilung in Frankreich hat sich seit 1945 in mehreren Etappen entwickelt. In der Wiederaufbauphase bis Mitte der 1960er Jahre öffnete sich die Einkommensschere kontinuierlich zugunsten der Bezieher höherer Einkommen. Dagegen gerieten vor allem die Arbeiter und einfachen Angestellten in dieser Zeit deutlich ins Hintertreffen. Unter dem Einfluss der sozialen Protestbewegung des Mai 1968, die unter anderem auch das Problem der Niedriglöhne und ungerechtfertigter Lohnhierarchien thematisierte, vollzog sich ab 1968 bis Anfang der 1980er Jahre eine Umkehrung des Trends. Die Lohnpolitik der Regierung, vor allem über den Hebel des staatlichen Mindestlohnes SMIC, setzte deutliche Akzente zugunsten der niedrigen Lohngruppen. Nach Einsetzen der weltweiten Wachstumskrise im Zuge des ersten „Ölschocks“ 1973 sorgte die Regierung beispielsweise durch Ausbau der sozialstaatlichen Abgaben und Leistungen für eine Abfederung der Krise, die die Einkommen der lohnabhängigen Haushalte weitgehend schonte, während die Unternehmensgewinne in dieser Zeit deutlich zurückgingen. Die wirtschaftspolitische „Wende“ der Linksregierung ab 1983 (vgl. Kapitel 2.2.5) – Stabilisierung der Lohnentwicklung, der Steuer- und Abgabenbelastung und der Sozialleistungen, Erhöhung der Finanzierungsspielräume für die Unternehmen – bewirkte zunächst wiederum eine Trendwende im Verteilungskampf zwischen Kapital- und Arbeitseinkommen sowie in der Lohn- und Gehaltshierarchie; dennoch hat sich die Einkommenshierarchie in vielerlei Hinsicht auch stabilisiert. Diese Entwicklung ergibt sich aus den verschiedenen regelmäßig untersuchten und veröffentlichten Indikatoren:

269

Angleichung der Unterschiede ab 1968

Indikatoren der Einkommensverteilung

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

In der Verteilungsrechnung zwischen Kapital und Arbeit hat sich das Gewicht im Verlauf der 1980er Jahre deutlich zugunsten der Unternehmensgewinne verschoben; die Lohnquote63 ging zunächst um 6 Prozentpunkte zurück, um sich dann in den 1990er Jahren zu stabilisieren. Umgekehrt haben die Bruttogewinne 8 Prozentpunkte gewonnen. Damit hat sich die Verteilungsrelation zwischen Löhnen und Gehältern einerseits, Gewinnen und Kapitaleinkommen andererseits wieder bei den Werten von 1970, vor Beginn der weltweiten Wirtschaftskrise, eingependelt (Tabelle 48). Bei den Einkommen der abhängig Beschäftigten hat sich die Schere zwischen Spitzenverdienern und Niedriglohnbeziehern, die sich in den 1970er Jahren langsam geschlossen hatte, seit 1985 stabilisiert (Tabelle 46). In der zweiten Hälfte der 1980er Jahre schien sich die Schere wieder zu öffnen: die Niedriglohnbezieher erhielten 1984-1988 einen Kaufkraftzuwachs von mageren 2,3 %, während die 10 % Spitzenverdiener Gehaltssteigerungen von 6,5 % verbuchen konnten. Zwischen 1996 und 2000 ergab sich demgegenüber eine Polarisierung dergestalt, dass sowohl die Spitzenverdiener als auch die Niedriglohnbezieher hohe Einkommenszuwächse verbuchen konnten, während die Einkommen der Mittelschichten deutlich langsamer wuchsen (BENSAID 2004: 42). Bei den Durchschnittseinkommen der sozialen Gruppen hat sich ein gewisser – allerdings auch statistisch bedingter – Nivellierungseffekt ergeben. So verdiente 1970 eine leitende Führungskraft durchschnittlich das Vierfache eines Facharbeitergehaltes; 2001 ist es nur noch das Zweieinhalbfache (Tabelle 47). Die Zahl der Niedriglohnbezieher hat sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten erhöht. Der Anteil der Personen, die weniger als zwei Drittel des mittleren Lohnes, d. h. das 1,2fache des Mindestlohnes SMIC bezogen, betrug 1980 13 %, 1996 schon 22 % und 2000 sogar 29 %. Die Sozialleistungen, für viele Haushalte lebensnotwendiger Ersatz bzw. Ergänzung fehlender oder unzureichender eigener Einkommen, sind zwar weiter gestiegen, aber in ihrer Dynamik gebremst worden. Nach Beginn der Wachstumskrise hatten die Transferzahlungen 1974/82 um jährlich knapp 6 % zugenommen – Ausdruck krisenbedingter Ausgabensteigerungen (etwa beim Arbeitslosengeld), aber auch zusätzlicher Leistungsausweitungen. In den Jahren 1982-1988 verringerte sich im Zuge der Stabilisierungspolitik der Sozialisten dieser Anstieg auf jährlich 2,8 %, und von 1997-2000 lag der Anstieg mit durchschnittlich 2 % unter der Wachstumsrate der Wirtschaft (vgl. Tabelle 53). Seit den 1980er Jahren wird das Auftauchen einer neuen Armut regelmäßig in der öffentlichen Debatte thematisiert. So liegt die Zahl der Haushalte, die über weniger als 50 % des französischen Durchschnittseinkommens verfügen (dies ist die offizielle Definition von Armut), im Jahre 2000 bei 3,7 Millionen; das sind 6,5 % aller Haushalte. Damit ergibt sich ein leichter Rückgang seit 1996 (INSEE 2003a: 56).

_________________________________________________ 63

270

Die Lohnquote gibt den Anteil der Bruttoeinkommen aus unselbständiger Tätigkeit am Volkseinkommen wieder. Ihre Entwicklung gilt als Grobindikator für die Einkommensverteilung zwischen Arbeit und Kapital.

3.6.2 Neue Dimensionen der Ungleichheit Die seit 1974 spürbar gestiegene Massenarbeitslosigkeit und der Strukturwandel des Arbeitsmarktes haben ihrerseits soziale Ungleichheiten vertieft und verfestigt und ihnen neue Dimensionen hinzugefügt. Zur Einkommensschranke kommt nunmehr eine zweite Barriere hinzu, die der ungleichen Verteilung von Arbeit. So belegen die Zahlen bezüglich der Struktur der Arbeitslosigkeit, dass Arbeiter und einfache Angestellte (bzw. Arbeitskräfte mit keiner oder nur geringer Qualifikation) um ein Vielfaches stärker von Arbeitslosigkeit betroffen sind als mittlere und leitende Führungskräfte (bzw. allgemein hochqualifizierte Arbeitskräfte). Mehr noch: die Schere der Arbeitslosenquoten je nach sozialer Schicht, die noch 1970 sehr eng beieinander lag, hat sich in den 1970er und 1980er Jahren weit geöffnet (Tabelle 49). Die industrielle Anpassungskrise, die zahlreiche Umstrukturierungen, Sanierungspläne, Betriebsstilllegungen und die massive Vernichtung von industriellen Arbeitsplätzen mit sich brachte, hat sich eindeutig und einseitig zu Lasten der Arbeiter und einfachen Angestellten ausgewirkt. Auch die Zunahme ungesicherter, „prekärer“ Arbeitsplätze (vgl. Kapitel 3.3.2) ist ein Faktor der Ungleichheit, weil sie in ähnlicher Weise auf bestimmte soziale Gruppen konzentriert ist. Die Chance, am Ende eines ungesicherten, z. B. zeitlich befristeten Arbeitsverhältnisses einen stabilen Arbeitsplatz zu bekommen, liegen bei 40 % für junge Beschäftigte, aber nur bei 27 % für über 50Jährige (BENSAID 2004: 38). Dieses Bild der bestehenden Ungleichheiten muss ergänzt werden durch einen Blick auf die Chancengleichheit, also die Möglichkeit eines sozialen Aufstiegs etwa über das Schul- und Hochschulsystem. Die staatliche Politik einer Demokratisierung des Gymnasial- und des Hochschulzugangs, die dazu führte, dass zwischen 1987 und 1997 der Anteil der Abiturienten an einem Jahrgang von 30 % auf 63 % anstieg, hatte Erwartungen geweckt, das Bildungssystem könne ein Element des sozialen Aufstiegs auch für Kinder einfacher bzw. benachteiligter Bevölkerungsschichten sein. Diese Hoffnungen sind nicht erfüllt worden, im Gegenteil: „Nachdem sie lange Zeit stabil geblieben waren, vergrößern sich heute die Ungleichheiten zwischen Kindern aus wohlhabenden Milieus und Kindern aus einfachen Milieus in Bezug auf [universitäre] Diplome. In den Generationen, die Ende der 1960er Jahre geboren wurden, weisen 21 % der Kinder von Professoren oder Ingenieuren ein Diplom einer Elitehochschule auf gegenüber weniger als 1 % der Arbeiterkinder. Es handelt sich um ein Niveau der Ungleichheit, das in Frankreich seit den Vorkriegsgenerationen nicht mehr zu verzeichnen war. (...) Das Schulsystem in seiner Gesamtheit hat weiterhin als sozialer Filter funktioniert (...) Heute wie vor 15 Jahren, ist das Schulversagen in der Grund- oder der Mittelstufe bei den 10 % der ärmsten Familien sechsmal häufiger als in den 10 % der reichsten Familien.“ (BENSAID 2004: 43)

271

Ungleiche Verteilung der Arbeit

Fehlende Chancengleichheit

Tabelle 46: Dispersion der Gehälter in Frankreich (1954-2001) D9/ D1

1954

1963

1967

1969

1973

1984

1987

1991

2001

3,4

4,1

4,1

3,7

3,6

2,9

3,2

3,0

3,0

Anmerkung: Der Dispersionsindex D9/D1 ist ein häufig verwendeter Indikator zur Bestimmung der Einkommensstreuung. Dazu werden alle Einkommensbezieher nach der Höhe ihres Einkommens in Einkommensklassen aufgeteilt, die jeweils ein Zehntel aller Personen umfassen (= Dezil). D9 ist das Gehalt, unterhalb dessen sich 90 % der Lohn- und Gehaltsbezieher befinden; D1 dasjenige, das von 90 % der Personen übertroffen wird. Der Index D9/D1 misst also das Verhältnis (d. h. den Abstand) zwischen hohen und niedrigen Löhnen/Gehältern, vereinfacht: zwischen dem Zehntel der Höchstverdienenden und dem Zehntel der Niedrigstverdienenden. Der Wert 3,0 besagt mithin, dass die Gehälter des obersten Einkommenszehntels dreimal so hoch waren wie die des niedrigsten Zehntels. Quelle: Eigene Zusammenstellung nach MARIET 1978; Documents du CERC, Nr. 94, 1989, INSEE 2004: 95.

Tabelle 47: Entwicklung der durchschnittlichen Nettojahreslöhne und -gehälter einzelner Berufsgruppen (in Francs; 2001 in Euro)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1994 2001

Leitende Führungskräfte

Mittlere Führungskräfte

Einfache Angestellte

Facharbeiter

7.900 16.700 26.400 38.700 54.600 88.900 136.300 217.300 248.600 40.500 €

4.000 7.800 13.100 18.500 26.600 43.400 70.500 .. 130.400 ..

2.800 4.200 6.600 9.500 13.900 25.100 44.400 .. 88.200 21.300 €

2.400 3.900 6.100 8.700 12.900 23.700 42.400 71.300 94.800 15.200 €

Mindestlohn SMIC

Durchschnitt

7.800 14.000 28.700 48.700 57.000 15.340 €

2.700 4.600 7.300 10.700 16.000 29.500 52.700 87.100 122.200 20.960 €

Anmerkung: Es handelt sich um Jahres-Nettolöhne (salaires annuels nets: nach Abzug der Sozialabgaben, vor Abzug der Steuern) von Vollbeschäftigten der Privatwirtschaft. Angaben gerundet, in jeweiligen Francs (nicht inflationsbereinigt). Zahlen für SMIC: eigene Berechnung auf der Basis der Stundensätze. Quelle: Eigene Zusammenstellung nach INSEE 1984: 111; INSEE: Tableaux de l’économie française, diverse Jahrgänge; INSEE première Nr. 85, juin 1990; Frankreich-Jahrbuch 1995: 250.

272

Tabelle 48: Aufteilung der Wertschöpfung in Unternehmen1 (in %)

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Bruttolöhne

Sozialbeiträge

Lohnkosten insgesamt

BruttoGewinne

49,9 52,2 52,1 49,1 46,2 45,7 47,0

13,6 15,2 16,4 17,4 17,1 16,9 16,7

63,5 67,4 68,5 66,5 63,3 62,6 63,7

29,3 26,0 24,1 25,5 33,8 33,6 32,3

1

Nichtlandwirtschaftliche Unternehmen, ohne Finanzsektor und ohne große nationalisierte Unternehmen. Quelle: Teilweise eigene Berechnungen nach: INSEE 1988, 150; Revue de l’OFCE Nr. 80, Januar 2002: 67.

Tabelle 49: Arbeitslosenquote nach der Stellung im Beruf

Landwirte Selbständige Leitende Führungskräfte1 Mittlere Führungskräfte Einfache Angestellte Arbeiter Nichtqualifizierte Arbeiter Arbeitslosenquote Durchschnitt

1968

1975

1980

1990

1995

2003

.. .. 0,6

0,2 1,3 2,0

0,3 1,4 2,9

.. 2,8 2,6

.. 4,5 5,0

.. .. 4,1

..

..

..

4,1

6,7

5,0

1,8

4,5

7,5

11,9

14,6

9,1

2,1 ..

4,1 ..

6,7 ..

12,2 18,6

14,2 21,5

10,8 ..

2,5

3,7

6,1

9,2

11,6

9,7

1 1975 und 1980 leitende und mittlere Führungskräfte Anmerkung: Die Zahlen betreffen Arbeitslosenquoten einzelner sozio-professioneller Gruppen; Beispiel: 1988 waren 0,6 % der selbständigen Landwirte, aber 18,6% der nicht qualifizierten Arbeiter arbeitslos. Quelle: OUTIN 1990: 21; JEANNENEY 1989: 164; INSEE 1994: 59; BIHR / PFEFFERKORN 1995: 36; INSEE 2004: 81.

3.6.3 Ursachen der Ungleichheit Die starken Ungleichheiten in der französischen Lohn- und Gehaltsstruktur werden wesentlich von unternehmerischen Strategien und betrieblichen Strukturen bestimmt (Arbeitsorganisation, innerbetriebliche Hierarchiestufen und ihr jeweiliges Gewicht, Lohn-Einstufungssysteme usw.), aber auch vom System des beruflichen Qualifikationserwerbs (betrieblich oder überbetrieblich) und seinem Einfluss auf die Qualifikations- und Lohnstruktur in den Unternehmen. Eine vergleichende Studie in ausgewählten deutschen und französischen Unternehmen

273

Problematische Produktionsstrukturen

hat unter anderem eine stärkere Hierarchisierung in der innerbetrieblichen Arbeitsorganisation in Frankreich und Unterschiede des Entlohnungssystems (mittlere und leitende Führungskräfte werden im europäischen Vergleich besser, Arbeiter schlechter bezahlt) aufgezeigt und auf den Einfluss des beruflichen Ausbildungssystems (geringeres Gewicht der qualifizierten Facharbeiter, stärkerer Einsatz angelernter, billigerer Arbeitskräfte) hingewiesen (MAURICE/SELLIER/ SILVESTRE 1982). Französische Industrieunternehmen haben mithin in der Vergangenheit häufiger als anderswo auf billige, ungelernte Arbeitskräfte – statt wie die bundesdeutschen Betriebe auf den qualifizierten Facharbeiter – gesetzt. „In Frankreich war lange Zeit ein ‚dreiteiliges‘ Modell vorherrschend: an der Basis nichtqualifizierte, mit repetitiven Aufgaben beschäftigte Produktionsarbeiter, darüber eine hierarchische, autoritäre Aufsichtsebene und nochmals darüber eine Schicht von überzähligen, überbezahlten Führungskräften... Hier findet man eine der spezifischen Quellen der Ungleichheit.“64

Diese aus den 1970er Jahren stammenden Ergebnisse dürften kaum an Gültigkeit verloren haben. Der gegenwärtige Übergang von der tayloristischen Massenproduktion zu neuen, flexiblen Produktionsformen (vgl. Kapitel 2.5.2) gestaltet sich in Frankreich daher äußerst schwierig, weil die damit verbundenen notwendigen Änderungen im Produktionsablauf, Qualifikations-, Personaleinsatz-, aber auch Entlohnungssystem sich nur schwer durchsetzen lassen. „Die französischen Unternehmen (...) haben noch zu traditionelle Produktionsstrukturen, im Gegensatz zu manchen anderen großen Industrieländern wie Deutschland, Japan und Italien. (...) Die französische Gesellschaft ist konservativ, denn sie versucht die Grundlagen ihres historisch gewachsenen Sozialsystems zu erhalten. Wir haben es zu tun mit einem starken Willen, Differenzierungen zwischen Gruppen zu schaffen, was unter anderem zu ausgeprägten beruflichen und sozialen Stratifizierungen führt, z. B. der Distanz zwischen Arbeiter und Führungskraft.“65

Staatliche Mindestlohnpolitik

Die hier angesprochenen Probleme werden deutlich in einer Untersuchung des Arbeitsministeriums über die Lohnstruktur in den Unternehmen. In 198 von 242 untersuchten Branchen existieren Lohngruppen, die unterhalb des staatlich festgesetzten Mindestlohnes SMIC liegen. Das gesetzlich vorgeschriebene Minimum wird nur unter Berücksichtigung von Prämien und anderen Zusatzzahlungen erreicht (DUVAL 2004: 13). Damit wird zum einen die oben beschriebene Unternehmensstrategie des Einsatzes von billigen Arbeitskräften bestätigt, zum anderen verweisen diese Ergebnisse auch auf die anhaltenden Schwierigkeiten der tariflichen Sozialbeziehungen. In den meisten Branchen stellt die staatliche Festsetzung des Mindestlohnes SMIC de facto einen Ersatz für fehlende tarifliche Vereinbarungen im Bereich der unteren Lohngruppen dar. Mit dem SMIC (Salaire minimum interprofessionnel de croissance) besitzt der Staat denn auch ein Instrument direkter Einflussnahme auf das Lohngefüge in der Wirtschaft, gerade um Lücken in den Tarifvertragsbeziehungen auszuglei_________________________________________________ 64 65

274

Elie Cohen: Le miroir des inégalités, in: Le Monde v.5.7.1990, S.9. Alain d'Iribarne, Interview in Le Monde v. 13.4.1990. S.35; vgl. auch D'IRIBARNE 1989.

chen. Seit die Gewerkschaften in den Matignon-Verhandlungen66 nach der Maikrise 1968 eine schlagartige Erhöhung des SMIC um 35 % erzwangen, haben alle nachfolgenden Regierungen den Hebel der SMIC-Erhöhungen auch bewusst zur Korrektur unzureichender Lohndynamik im Niedriglohnsektor eingesetzt. Dies führte vor allem im Verlauf der 1970er und zu Beginn der 1980er, aber auch Ende der 1990er Jahre zu überdurchschnittlichen Kaufkraftgewinnen der Mindestlohnbezieher gegenüber den übrigen Lohnabhängigen. Aber die staatliche Mindestlohnpolitik ist kein Allheilmittel. Angesichts der prekären internationalen Wettbewerbsfähigkeit der französischen Unternehmen ist der Spielraum für eine bessere Entlohnung unqualifizierter Arbeit begrenzt. Mehr noch: zu hohe Lohnkosten im Bereich der nicht oder wenig qualifizierten Arbeitskräfte (dort also, wo der Mindestlohn bezahlt wird) gelten heute als eine der Ursachen für Arbeitslosigkeit. Daher wird tendenziell eher eine Senkung des Mindestlohnes als seine weitere Erhöhung diskutiert. Der eigentliche Schlüssel zur Lösung des Problems niedriger Löhne liegt ohnehin woanders: in einer Modernisierungspolitik der Unternehmen, die auf Qualifizierung der Beschäftigten statt auf Senkung der Lohnkosten um jeden Preis setzt. Die Voraussetzungen für dauerhafte Änderungen im französischen Lohngefüge liegen mithin bei einer Erneuerung der Produktionsweise, der Qualifizierungs- und Personalpolitik. Nicht von ungefähr ist dieses Problem in den Vordergrund der gegenwärtigen Diskussionen gerückt, denn es ist Voraussetzung sowohl für den Erhalt und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der französischen Wirtschaft als auch für qualitative Fortschritte in der Lohnentwicklung der abhängig Beschäftigten. 3.6.4 Grenzen der Umverteilung: das Steuer- und Abgabensystem Die (partielle) Umverteilung der Einkommen über das Instrumentarium der Steuer- und Sozialleistungspolitik ist ein weiterer staatlicher Hebel zur Korrektur der Einkommensdisparitäten. Im Zuge der vergangenen Jahrzehnte und besonders unter dem Einfluss der Wirtschaftskrise seit 1974 hat gerade in Frankreich die „Sozialisierung“ von Einkommen über Steuern und Sozialabgaben einerseits, staatliche und sozialstaatliche Leistungen andererseits rasche Fortschritte gemacht. 43,9 % des Bruttoinlandsproduktes erreichten die Steuern und Sozialabgaben im Jahre 2002 (1975: 36,9 %) – mehr als in den anderen großen OECDStaaten. 36 %, also über ein Drittel der verfügbaren Einkommen der französischen Haushalte, stammen heute aus Sozialleistungen (1962: 20 %). Die Umverteilungswirkung dieser wachsenden Sozialisierung der Einkommen ist real, aber – gemessen am Umfang der umgeschichteten Mittel – begrenzt. Für 1984 wurde beispielsweise errechnet, dass der Abstand zwischen den Einkommen der reichsten und der ärmsten Haushaltskategorien bei den Primäreinkommen 4,2:1 betrug; dieser Abstand verringerte sich infolge der Einkommenssteuern und der Transferzahlungen auf 3,1:1. Die Umverteilung kommt vor allem kinderreichen Familien mit geringen Einkommen zugute (Arbeiter- und _________________________________________________ 66

Benannt nach dem Palais Matignon, dem Amtssitz des Premierministers.

275

Begrenzte Umverteilungswirkung

Steuer- und Abgabensystem

Rentnerhaushalte) (CLERC/CHAOUAT 1987, 31). Dennoch: „Die Modifizierung der Einkommenshierarchie durch die Umverteilung erscheint schwach angesichts der verteilten Finanzmasse. Für 70 % bis 80 % der Bevölkerung beträgt die Korrektur der Primäreinkommen weniger als 10 %.“ (CHATAGNER 1990: 2) Der Grund für diese letztlich bescheidenen Ergebnisse der steuer- und sozialstaatlichen Umverteilungsmaschinerie liegt – nicht nur, aber auch – in Besonderheiten des französischen Steuer- und Abgabensystems. Die Einkommenssteuern, denen auf Grund der progressiven Steuersätze eine besonders hohe Umverteilungswirkung zukommt, nehmen im französischen Steuersystem nur einen geringen Platz ein. Die Steuersumme macht nur etwa 6 % des Sozialprodukts aus gegenüber 10 % bis 24 % in anderen europäischen Staaten. Nicht einmal ein Viertel aller französischen Steuereinnahmen stammen aus der Einkommenssteuer (in der Bundesrepublik: knapp die Hälfte); nur jeder zweite französische Haushalt wird überhaupt zur Einkommenssteuer herangezogen. Dem steht ein traditionell hohes Gewicht indirekter Steuern wie der Mehrwertsteuer gegenüber, deren Umverteilungswirkung eher neutral ist. Erst die Einführung der Sozialversicherungssteuer (CSG), die einen festen Steuersatz auf alle Einkommensarten erhebt, hat das Gewicht direkter Abgaben erhöht. Nimmt man die Umverteilungswirkung der Steuern und Abgaben zusammen mit den sozialen Leistungen, so ergibt eine entsprechende Berechnung für 2000 ein differenziertes Bild (vgl. Tabelle 50). So ist das verfügbare Einkommen der ärmsten Haushalte (1. Dezil) mehr als doppelt so hoch wie ihr Primäreinkommen (118,8 %). Diese Umverteilung zugunsten der einkommensschwachen Haushalte hat sich im Übrigen verstärkt; in den 1970er Jahren betrug der Zuwachs 50 % und 1996 90 %. Auch die Haushalte der nächst höheren Einkommensgruppe profitieren mit über 20 % noch spürbar. Die Effekte für die Mittelschichten sind deutlich geringer; erst bei den reichsten Haushalten (8.-10. Dezil) führen die Progressivität der Steuern und Abgaben und die oft an Einkommensobergrenzen gebundenen Sozialleistungen zu nennenswerten Solidarbeiträgen. Die Umverteilung bewirkt also deutliche Einkommenszuwächse für die ärmsten Haushalte und kommt damit ihrer Funktion des Solidarausgleichs nach; für die übrigen Einkommensschichten ist die Wirkung eher gering; dies gilt auch für die reichsten Haushalte. Die bestehende Hierarchie der Einkommen wird damit kaum modifiziert.

276

Tabelle 50: Umverteilung durch Steuern, Abgaben und Sozialleistungen (2000) Veränderung des Einkommens im jeweiligen Dezil (in % des jeweiligen Primäreinkommens)

Insgesamt 1. Dezil 2. Dezil 3. Dezil 4. Dezil 5. Dezil 6. Dezil 7. Dezil 8. Dezil 9. Dezil 10. Dezil

Abzüge durch Steuern und Abgaben (1)

Sozialleistungen (2)

Umverteilung insgesamt (2-1)

12,8 0,5 3,0 4,1 5,7 7,7 9,3 10,9 12,4 14,5 21,1

5,8 119,2 24,1 11,1 6,4 4,2 3,1 2,2 1,6 1,1 0,6

- 6,9 118,8 21,1 7,0 0,8 - 3,5 - 6,2 - 8,7 - 10,9 - 13,4 - 20,5

Vgl. die Anmerkung zu Tabelle 46. Quelle: INSEE 2003: 87.

3.7 Sozialstaat im Wandel 3.7.1 Entwicklung und Strukturen des Sozialstaats: die Sécurité sociale Wie in allen europäischen Partnerstaaten zählt auch in Frankreich ein umfangreiches System der sozialen Sicherung zu den Kernelementen des Wirtschafts- und Sozialmodells. Im Rahmen der OECD ist der französische Sozialstaat am weitesten ausgedehnt und von hoher Komplexität. Dabei haben sich die Konturen des modernen Sozialstaats in Frankreich erst verhältnismäßig spät entwickelt. Es ist bereits auf die im 19. und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts schleppende Industrialisierung und Modernisierung Frankreichs hingewiesen worden (vgl. Kapitel 2.2). Ähnlich beim Sozialstaat: Während in Deutschland und Großbritannien die ersten umfassenden Sozialversicherungssysteme gegen Ende des 19. Jahrhunderts entstanden, fielen die Ansätze in Frankreich zögerlicher aus. Zwar wurde ab 1890 schrittweise ein System öffentlicher Sozialhilfe für benachteiligte Bevölkerungsgruppen geschaffen; 1905 wurde der Abschluss einer Arbeitsunfallversicherung für die Beschäftigten durch die Arbeitgeber obligatorisch; 1928/30 wurde für alle mit einem regulären Arbeitsvertrag beschäftigten Arbeitnehmer eine Versicherung für Krankheit, Mutterschaft, Invalidität und Rentenalter eingeführt; 1932 wurde ein – von den Unternehmen finanziertes – System der Familienbeihilfen geschaffen. Aber erst nach Ende des Zweiten Weltkrieges wurde ein allgemeines System der Sozialversicherung eingeführt: die Sécurité sociale. Zunächst nur für die abhängig Beschäftigten geschaffen, wurde es in den folgenden Jahrzehnten schrittweise auf die übrigen Bevölkerungsgruppen ausgedehnt. Aber wenngleich es damit gelungen ist, die gesamte Bevölkerung in das Versicherungs- und Leis277

Zögernde Entwicklung des Sozialstaates

Die Sécurité sociale

Ein fragmentiertes System

tungssystem einzubeziehen, so konnten die bestehenden unterschiedlichen „Regime“ (berufsgruppenspezifische Leistungssysteme) nicht immer integriert werden: Eine Reihe von Berufsgruppen (Landwirte, Selbständige) wollte um jeden Preis ihre Autonomie erhalten und einer „Kollektivierung“ entgehen; andere Gruppen (vor allem im öffentlichen Dienst und in öffentlichen Unternehmen) wollten ihre überdurchschnittlichen Leistungen bewahren. Damit entstand eine Architektur, die „ein extrem fragmentiertes und verschachteltes System“ darstellt (BARBIER/THÉRET 2004: 8). Die Sécurité sociale umfasst fünf große Risiken (dazu kommt die formell davon unabhängige, 1957 geschaffene Arbeitslosenversicherung), mehrere Dutzend unterschiedlicher berufsbezogener „Regime“ und etwa 1000 nationale, regionale und lokale Organismen. Allerdings kann man diese Vielfalt auf vier große Gruppen reduzieren: ƒ

ƒ

ƒ

ƒ

Der wichtigste Zweig ist das allgemeine Regime (régime général), das ursprünglich nur die Arbeitnehmer in der Privatwirtschaft umfasste, im Laufe der Jahre zahlreiche andere berufliche Gruppen aufgenommen hat und eine Art Leitfunktion für das gesamte Sozialleistungssystem ausübt. Zwei Drittel aller Leistungen der Sécurité sociale werden von diesem allgemeinen Regime gewährleistet. Eine Sonderstellung nimmt das landwirtschaftliche Regime ein, das im Übrigen auch dem Landwirtschafts- und nicht dem Sozialministerium zugeordnet ist und das 5 Millionen Landwirte und landwirtschaftlich Beschäftigte mit ihren Familien versorgt. Die Leistungen werden durch eine genossenschaftlich organisierte Versicherung auf Gegenseitigkeit (Mutuelle sociale agricole mit 85 lokalen Kassen) organisiert. Die Regime für die Selbstständigen außerhalb der Landwirtschaft bilden die dritte Gruppe. Sie verfügen über eine eigene einheitliche Organisation der Krankenversicherung und über verschiedene, berufsgruppenspezifische Organisationen der Rentenversicherung. Allerdings sind Abgaben und Leistungskatalog der Krankenversorgung schrittweise an das allgemeine Regime angeglichen worden. Die Familienbeihilfen werden ohnehin über die Kassen des allgemeinen Regimes abgewickelt. Die besonderen Regime betreffen einige Kategorien abhängig Beschäftigter, die 1945 bereits über eine – zumeist großzügige – soziale Sicherung verfügten und sich deshalb der Eingliederung in das allgemeine System widersetzten. 3 Millionen Arbeitnehmer und ebenso viele Familienangehörige werden von diesen Regimen betreut, überwiegend Angehörige des öffentlichen Dienstes: Staats- und Territorialverwaltung, Krankenhäuser, Militärangehörige, Beschäftigte öffentlicher Unternehmen (Bahn, Metro in Paris, EDF, GdF usw.). Je nach Kategorie können entweder sämtliche oder nur ein Teil der sozialstaatlichen Leistungen von diesen Regimen erbracht werden (der Rest ist Teil des allgemeinen Regimes).

Im internationalen Vergleich werden unterschiedliche Typen des Wohlfahrtsstaates unterschieden (ESPING-ANDERSEN 1990): Das liberale Modell (USA, Großbritannien) ist durch ein hohes Maß an Privatisierung der Risiken und der Versicherungen gekennzeichnet; das sozialdemokratische Modell (skandinavische 278

Länder) zeichnet sich durch steuerfinanzierte, relativ hohe, allen Einwohnern unabhängig von ihrem Beschäftigungsstatus zustehende Leistungen aus; das korporatistisch-konservative Modell (Kontinentaleuropa: Benelux, Österreich, Deutschland, Frankreich) beruht auf der Bismarck’schen Tradition der auf dem Versicherungsprinzip, dem Umlageverfahren und der Finanzierung durch Beiträge aus Arbeitseinkommen beruhenden sozialen Sicherung sowie auf eine Organisation, die mehr oder minder unabhängig vom Staat ist und von den Sozialpartnern verwaltet wird. Bei allen Gemeinsamkeiten mit anderen Ländern wie Deutschland weist der Wohlfahrtsstaat à la française aber auch eine Reihe von Eigenarten auf, die ihn deutlich vom deutschen Modell abheben. Tabelle 51: Die Sécurité sociale und ihre wichtigsten Organismen Sécurité sociale Krankheitsversicherung, Mutterschutz Allgemeines CNAMTS Regime

Berufsunfähigkeitsversicherung

Arbeitsun- Familien- AltersArbeitsfallverbeihilfen sicherung losenversicherung sicherung

CNAMTS

CNAMTS CNAF

Landwirtschaft

AMEXA, MSA

AMEXA, MSA

MSA MSA

Selbständige

CANAM

(nicht versichert)

Freie Wahl MSA (nicht versichert)

Besondere Regime

Diverse; teilweise Staatshaushalt

Diverse; teilweise Staatshaushalt

Diverse; teilweise Staatshaushalt

CNAF

CNAVTS UNEDIC AGIRC ARCCO MSA MSA

CNAF

CANCAVA ORGANIC CNAVPL Diverse; teilweise Staatshaushalt

Quelle: Eigene Zusammenstellung nach MONTALEMBERT 2001: 71.

Tabelle 52: Kennzahlen der wichtigsten öffentlichen Versicherungen CNAM Mitarbeiter Beitragszahler (Mio.) Leistungsempfänger (in Mio.) Einnahmen (Mrd. €) Ausgaben (Mrd. €)

CNAV

CNAF

UNEDIC AGIRC

ARRCO

101.500 31,6

13.200 14,0

30.700 5,6

13.000 15,9

6.000 3,4

13.000 19,4

49,4

9,5

9,5

2,9

1,8

10,0

113,2

67,2

43,9

22,7

13,2

28,2

111,1

65,7

42,2

22,4

12,6

27,3

Quelle: ANDOLFATTO 2004: 127.

279

Obligatorische Versicherung für alle

Bedeutung der Zusatzversorgung

Zum einen handelt es sich – trotz der Vielfalt der Regime – um ein System, in dem alle Einwohner Mitglied einer obligatorischen öffentlichen Sozialversicherung sind. Die öffentlichen Sozialversicherungskassen haben dabei – bis auf marginale Ausnahmen – ein Monopol. Während beispielsweise im deutschen System gut verdienende Bürger die gesetzlichen Krankenkassen zu Gunsten einer privaten Krankenversicherung verlassen können (dies betrifft immerhin ca. 10 % aller Versicherten) und auch in der gesetzlichen Krankenversicherung ein Wettbewerb zwischen einer Vielzahl von Anbietern herrscht, sind in Frankreich im Wesentlichen nur drei öffentliche Kassen mit ihren örtlichen Filialen für die Krankenversicherung zuständig: Die CNAMTS für abhängig Beschäftigte (sie allein ist für 46 Millionen Personen zuständig und wickelt 80 % der Ausgaben ab), die MSA für Angehörige der Landwirtschaft (4,1 Millionen) und die CANAM für Selbständige (2,9 Millionen). Allerdings deckt die durch die erwähnten Kassen gewährte soziale Absicherung nur einen Teil der entstehenden Krankheitskosten ab und ist die durch die Pensionskasse CNAVTS ausbezahlte Basisrente unzureichend. Hier kommt eine zweite Besonderheit des französischen Systems der Sozialversicherung zum Tragen: die große Bedeutung von zumeist obligatorischen, öffentlichen bzw. genossenschaftlich-gemeinnützigen Zusatzversicherungen in der Kranken- und der Rentenversicherung. Auch diese werden in der Regel über öffentliche Versicherer angeboten. So wurde die allgemeine Rentenversicherung 1947 durch eine Zusatzrentenversicherung für mittlere und höhere Führungskräfte (cadres) ergänzt (AGIRC), und 1961 entstand eine entsprechende Einrichtung für die übrigen Beschäftigten (ARRCO); beide wurden 1972 obligatorisch für alle abhängig Beschäftigten gemacht. Beide Organismen üben ein Monopol aus und werden von den Sozialpartnern verwaltet. Private Anbieter können bei (freiwilligen) Komplementärversicherungen zum Zuge kommen. In der Krankenversicherung, wo ein – im Laufe der Zeit aber angewachsener – Teil der Kosten nicht erstattet wird, decken Zusatzversicherungen diese Kosten ab. Obwohl der Abschluss einer solchen Zusatzversicherung nicht zwingend ist, haben dies ca. 90 % der Bevölkerung getan. Zwei Drittel der Verträge werden von gemeinnützigen Versicherungsvereinen auf Gegenseitigkeit (mutuelles) wahrgenommen, der Rest entfällt auf private Anbieter. Für die (1995) 7 Millionen Personen, die in der Regel aus Armutsgründen keinen derartigen Schutz genossen und deshalb häufig auf medizinische Versorgung verzichtet haben, wurde 1999 die öffentlich finanzierte Couverture Médicale Unifiée (CMU) eingeführt. Im Ergebnis ist der auch in Frankreich sinkende, teilweise erhebliche Anteil der von den Krankenkassen nicht erstatteten Kosten67 von den mutuelles aufgefangen worden, so dass der Anteil der privaten Zuzahlungen seit 1980 sogar rückläufig ist. Private Krankenzusatzversicherungen spielen mit einem Anteil an den gesamten Gesundheitskosten von 2,7 % (2002) gegenüber 7,4 % für die mutuelles nur eine marginale Rolle. Es hat also keine „Vermarktlichung“ im Zugang zur Krankenversorgung und keine Privatisierung gegeben. _________________________________________________ 67

280

Die Selbstbeteiligung beträgt 30-40% bei der Versorgung durch niedergelassene Ärzte, 40% für Laboruntersuchungen, 35-65% für Medikamente und für stationäre Krankenhausbehandlungen 0-20%. Zahlen nach NEUMANN 2004 a, 9.

Eine dritte Besonderheit im Vergleich zum deutschen System ist neueren Datums und liegt in der Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme. Hier ist Frankreich mit der Schaffung einer Sozialversicherungssteuer (CSG, contribution sociale généralisée) ab 1991 einen Weg gegangen, der die traditionelle Finanzierung durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmer-Sozialbeiträge schrittweise durch eine Steuerfinanzierung ablöst. Damit konnte eine Politik verfolgt werden, die in zunehmendem Maße die Arbeitgeber-Sozialbeiträge senkte. Da die CSG auf alle Einkommensarten erhoben wird, stellt sie auch eine Erweiterung der Finanzierungsbasis der Sozialversicherung dar, die bislang vor allem den Faktor Arbeit belastete und damit auch die Lohnzusatzkosten in die Höhe getrieben hatte. Im Ergebnis ist der Anteil der Sozialbeiträge an der Gesamtfinanzierung von 83 % (1990) auf 69 % (1999) gesunken, während im Gegenzug der Steueranteil von 3,5 % auf 17 % gestiegen ist (der Rest wird durch die öffentlichen Haushalte beigetragen) (MONTALEMBERT 2001: 65). Frankreich ist es also gelungen, einen Einstieg in die Entkoppelung zwischen Sozialstaatsfinanzierung und Löhnen zu finden. Als vierte Besonderheit muss die Bedeutung des umfangreichen Familienleistungssystems hervorgehoben werden, das integraler Bestandteil der Sécurité sociale ist. Familienleistungen sind Versicherungsleistungen, die durch Arbeitgeber-Sozialbeiträge und die Sozialversicherungssteuer CSG finanziert und über eine nationale Familienkasse ausgezahlt werden. Hier kommt der hohe Stellenwert der durch den Staat organisierten Familienpolitik zum Ausdruck. Diese hat es im Übrigen verstanden, sich aus dem nach 1945 noch vorherrschenden paternalistischen Modell (das vom männlichen Alleinverdiener ausging) zu lösen und die ab den 1960er Jahren spürbare Erhöhung der Frauen-Erwerbstätigkeit zu begleiten, indem sie die Betreuung für Kleinkinder unter drei Jahren massiv ausbaute (Kinderkrippen) bzw. private Betreuungsformen förderte (FAGNANI 2004: 181-204). Zu den konstituierenden Elementen der Sécurité sociale zählte von Anbeginn an ihre paritätische Verwaltung durch die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen. Im Gegensatz zum etatistischen Weg der Wirtschaftsordnung (vgl. Kapitel 2.1) sollte die Verwaltung der Sozialversicherung nicht in die Hände des Staates gelegt werden, sondern den Vertretern der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, also denjenigen Kräften, die es gemeinsam finanzieren sollten und für die es geschaffen wurde. Damit sollte der politischen Demokratie, die durch von den Bürgern gewählte Repräsentanten ausgeübt wurde, eine soziale Demokratie an die Seite gestellt werden, die die Selbstverwaltung der sozialen Sicherungssysteme durch die Betroffenen, in erster Linie die abhängig Beschäftigten und ihre Vertreter, sichern sollte. Gleichzeitig wurde damit die Integration der Arbeiterklasse und ihrer Gewerkschaften vorangetrieben, deren Verhältnis zur bürgerlichen Republik vor 1940 von Distanz und wechselseitigem Misstrauen gekennzeichnet gewesen war. Allerdings trat diese Selbstverwaltung durch die Sozialpartner sehr bald in Konflikt mit dem politischen Gestaltungsanspruch des Staates. Die unklare Verteilung der Kompetenzen und damit verwischten Verantwortungen trugen ihren Teil dazu bei, dass die Selbstverwaltung nur unzureichend funktionierte und später, mit Beginn der Krise der sozialen Sicherung, zunehmend als Hindernis 281

Neue Wege: Finanzierung durch Steuern

Bedeutung der Familienleistungen

Paritätische Selbstverwaltung…

…in der Krise

für notwendige Reformen angesehen wurde. Der Staat, der die einzelnen Kassen immer öfter finanziell unterstützen musste, dehnte seinen Einfluss schon ab den 1960er Jahren sukzessive aus, indem er beispielsweise die Rekrutierung des Personals den Selbstverwaltungsorganen weitgehend entzog. 1995 setzte Premierminister Juppé ein Gesetz durch, das die Finanzen der Sozialversicherung durch ein jährlich zu verabschiedendes Finanzierungsgesetz unter parlamentarische Kontrolle stellte. Damit ist eine immer stärkere Verstaatlichung der Sozialversicherung eingetreten. Die Selbstverwaltung durch die Sozialpartner kann sich heute nur noch in den Zusatzversorgungskassen sowie in der Arbeitslosenversicherung wirklich entfalten. Insgesamt ist das System der sozialen Sicherung durch ein klares Übergewicht öffentlicher Organisation und Steuerung gekennzeichnet, wie es das folgende Zitat am Beispiel der Gesundheitsversorgung beschreibt: „Für die französische Wohlfahrtskultur ist augenfällig, dass die Organisation der Gesundheitsversorgung letztlich als gesamtstaatliche Veranstaltung begriffen wird – entsprechend häufig erfolgt in Reformphasen auch der Verweis auf die durch den Staat repräsentierte ‚solidarité nationale‘. Der Nationalstaat trägt die Verantwortung für die Steuerung des Gesamtsystems: Das Parlament verabschiedet jährlich ein Gesundheitsbudget (…). Ferner steht der Krankenhaussektor unter der Regie des Zentralstaates. Dies gilt v.a. für den öffentlichen Sektor, in dem auch ambulante Leistungen angeboten werden. Der ‚service public hospitalier‘ umfasst knapp zwei Drittel der Betten – also deutlich mehr als in Deutschland.“ (BODE 2004: 95)

3.7.2 Anpassungsprobleme des Sozialstaates

Veränderte Rahmenbedingungen

Der Ausbau des Sozialstaates seit 1945 hat dazu geführt, dass die Sozialleistungen einen immer größeren Anteil am erwirtschafteten Sozialprodukt einnehmen. Die Sozialleistungsquote (Anteil der Sozialleistungen am Bruttoinlandsprodukt) hat sich seit 1959 (14,6 %) verdoppelt und 1993 mit 29,3% einen vorläufigen Höhepunkt erreicht; seither stagniert sie auf diesem hohen Niveau (2002: 29,1 %) (BARBIER/THÉRET 2004: 31). Aber wie in den Nachbarländern haben sich die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen verändert und das System der sozialen Sicherung unter Reformdruck gesetzt. Vor allem das seit dem ersten Ölschock 1973 geringere und ungleichmäßigere Wirtschaftswachstum hat die Schere zwischen krisenbedingter Zunahme sozialer Leistungen und stagnierenden bzw. sinkenden Einnahmen geöffnet und die Sozialsysteme in eine permanente finanzielle Anpassungskrise getrieben. Die seit 1973 gestiegene Arbeitslosigkeit, ebenso wie strukturelle Faktoren wie veränderte, weniger stabile Erwerbsbiographien, bedeuten vor allem für beitragsfinanzierte Systeme wie in Frankreich und Deutschland finanzielle Probleme: „Die strukturelle Koppelung von Arbeitseinkommen, Beitragsfinanzierung und sozialer Sicherheit bedeutet konkret: Hohe und dauerhafte Arbeitslosigkeit wie in Frankreich und Deutschland (…) schlägt unmittelbar auf die Sozialsysteme durch.“ (NEUMANN 2004 a: 3) Tabelle 53 verdeutlicht diese Zusammenhänge. In den Jahren vor der Krise 1973, aber auch in der Wachstumsperiode 1997-2000 wuchsen Löhne und Ge282

hälter, aus denen die Sozialbeiträge gespeist werden, ähnlich oder sogar schneller als die Sozialleistungen. Dazwischen aber liegen zwei Jahrzehnte eines mageren wirtschaftlichen Wachstums und geringer Lohnsteigerungen, die die Ausgabensteigerungen nicht kompensieren konnten – und dies, obwohl der Anstieg der Sozialleistungen ebenfalls deutlich gebremst worden ist. Tabelle 53: Durchschnittliches jährliches Wachstum der sozialen Leistungen, des BIP und der Bruttolohn- und -Gehaltssumme (real, in%) Soziale Leistungen 1970-1973 1974-1983 1984-1991 1992-1996 1997-2000

6,5 5,7 2,9 2,5 2,0

Bruttoinlandsprodukt Bruttolohn- und -gehaltssumme 5,6 2,0 2,8 1,0 2,6

6,4 2,7 1,6 0,9 4,0

Quelle: LECHEVALIER 2004: 223.

Zu diesem Problem kommt, dass im Zuge der Globalisierung und der nahezu unbegrenzten Kapitalmobilität der Wettbewerbs- und Kostendruck auf die Unternehmen immer spürbarer wird. Damit geraten die Lohnnebenkosten, zu denen die Sozialabgaben zählen, verstärkt ins Visier; sie können nicht mehr wie bisher erhöht werden, um den wachsenden Finanzierungsbedarf der Sozialversicherung zu decken. In der Tat hat die französische Politik seit den 1990er Jahren verstärkt Maßnahmen ergriffen, um die Unternehmen von einem Teil der Sozialleistungen zu befreien. Dies erhöhte aber den Druck, entweder die Kosten selbst zu übernehmen, sie auf die Versicherten abzuwälzen und/oder neue Einnahmequellen zu suchen. Die Folge sind wiederholte finanzielle Deckungslücken in der sozialen Sicherung. Diese betrug 1990 für das allgemeine Regime zusammengenommen 1,5 Mrd. €, 1995 aber 10,3 Mrd. € und 2004 14 Mrd. €. Den größten Anteil daran hat die Krankenversicherung, die 2004 ein Defizit von 14 Mrd. € aufwies; der kumulierte Schuldenberg der Krankenversicherung betrug 2004 34 Mrd. €; Prognosen gingen von einem massiven weiteren Anstieg ohne entsprechende Reformen aus. Angesichts einer durch den europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebenen Neuverschuldungsgrenze der öffentlichen Haushalte wuchs damit der Reformdruck zur finanziellen Konsolidierung, der sich in erster Linie auf die Krankenversicherung richtete. Auch gesellschaftliche Veränderungen, wie der Alterungsprozess der Gesellschaft und der Wandel der Familienstrukturen, bleiben nicht ohne Auswirkungen auf die soziale Sicherung. Was den demographischen Wandel betrifft, so wird die französische Erwerbsbevölkerung ab 2006-08 voraussichtlich abnehmen. Gleichzeitig steigt, aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung und des Eintritts der geburtenstarken Nachkriegsjahrgänge in das Rentenalter, der Altenquotient (also das Verhältnis der über 60- bzw. 65jährigen zu den 20-60jährigen). Anders ausgedrückt: Kamen 2001 auf jeden Rentner 2,1 Erwerbstätige, so wird sich dieses Verhältnis auf 1,8 (2011), 1,5 (2020) bis 1,1 (2050) verschlechtern. Daraus wird wie auch in Deutschland ein dringender Handlungsbedarf 283

Kostendruck

Finanzierungskrise

Demographischer Wandel

Umstrittene Auswirkungen

abgeleitet, um die Finanzierung der sozialen Sicherungssysteme langfristig zu sichern. Allerdings sind diese langfristigen Prognosen zu Recht umstritten. Die Schärfe der Auswirkungen des demographischen Wandels stellt sich je nach verwendetem Indikator unterschiedlich dar. Die in Tabelle 54 verwendeten 3 Indikatoren können dies gut belegen. Legt man den Altenquotient zu Grunde, der den Anteil der Personen im Rentenalter in Bezug auf die Erwerbsbevölkerung misst, so ergibt sich ein drastischer Anstieg der Rentenbevölkerung in Bezug auf die Aktivbevölkerung. Will man aber die Last messen, die die Erwerbstätigen in Bezug zu den Nichterwerbstätigen zu tragen haben, so muss man auch die Kinder und Jugendlichen einberechnen. Dies geschieht im Gesamtquotienten. Hier zeigt sich bereits ein deutlich geringerer Anstieg der nicht erwerbstätigen Bevölkerung im Verhältnis zu den Erwerbstätigen. Letzten Endes kommt es aber auf das Verhältnis zwischen denjenigen, die nicht erwerbstätig sind, und den Erwerbstätigen an. Dieser erweiterte Quotient ist schwer zu berechnen, weil den Prognosen Annahmen über die künftige Entwicklung der Arbeitslosigkeit, aber auch des Erwerbsverhaltens zu Grunde liegen. In Tabelle 54 ist ein moderater Anstieg der Erwerbsquote (also des Anteils der Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter, die tatsächlich einer Erwerbsarbeit nachgeht), ein Rückgang der Arbeitslosigkeit von jetzt 9-10 % auf 6 % und ein positiver Wanderungssaldo unterstellt – alles Faktoren, die die Zahl der Erwerbstätigen steigern und die der Erwerbs- und Arbeitslosen senken. Im Ergebnis gibt es (mit 6 % in 35 Jahren) kaum eine Verschlechterung des Verhältnisses zwischen Erwerbstätigen und Erwerbslosen; legt man ungünstigere Prognosen der EU in Bezug auf die Beschäftigungsentwicklung zugrunde, so ergäbe sich eine Verschlechterung um 18 % in 35 Jahren. Diese Berechnungen widerlegen mithin manche Katastrophenszenarien, wie sie in der politischen Diskussion nicht nur in Frankreich ständig verwendet werden. So kommt ein Experte zu der Schlussfolgerung: „In Frankreich wird die Erwerbsbevölkerung nach der Hauptprognose zwischen 2006 und 2008 ein Maximum von 27 Millionen erreichen. Von diesem Zeitpunkt an werden die nach 1945 zur Welt gekommenen Generationen das Alter von 60 Jahren erreichen, was eine allmähliche Abnahme der Erwerbsbevölkerung zur Folge haben wird. Die unterstellte begrenzte Änderung des Erwerbsverhaltens kann eine weitere Annahme der Erwerbsbevölkerung bis 2050 nicht verhindern (voraussichtlich 24,4 Millionen). Ein höherer Wanderungssaldo, langfristig eine höhere Geburtenrate oder überhaupt eine sehr starke Zunahme der Erwerbsquoten bei den über 50-Jährigen könnten den Rückgang aber spürbar bremsen – und zwar um so mehr, je mehr diese Varianten kombiniert werden.“ (LECHEVALIER 2004: 210)

Auch angesichts der demographischen Dynamik in Frankreich, die mit einer Geburtenrate von 1,9 (Deutschland: 1,2) zu den höchsten in Europa zählt, war das Argument der demographischen „Zeitbombe“ weitaus weniger öffentlichkeitswirksam als etwa in Deutschland. Dies schlägt sich auch in den Grundzügen der Reform der Rentenversicherung nieder.

284

Tabelle 54: Veränderungen der Altersquotienten nach Indikator (Indexzahlen; 1995=100) Quotient Altenquotient: Über 60 Jahre/20-59 Jahre Gesamtquotient: Über 60 + unter 20 Jahre/ 20-60 Jahre Erweiterter Quotient: Erwerbslose+Arbeitslose/ Erwerbstätige

2005

2010

2020

2030

2040

103

110

136

164

182

99

105

115

129

137

90

86

93

101

106

Quelle: CHARPIN 1999: 53.

3.7.3 Umbau des Sozialstaats: ein französischer Weg? Auf den ersten Blick sind die Parallelen verblüffend: Während in Deutschland seit 2003 mit der „Agenda 2010“ der Bundesregierung eine Reihe von Reformprojekten eingeleitet wurde, die auch den Sozialstaat, in erster Linie die Rentenund Krankenversicherung, betrafen, legte die Regierung unter Premierminister Raffarin einen Reformplan unter dem Namen „Agenda 2006“ vor, zu dessen Kernstücken ebenfalls eine Rentenreform (2003 verwirklicht) und eine Krankenversicherungsreform (2004) gehörten. Viele der oben beschriebenen Mechanismen (Öffnung der Schere zwischen sinkenden Einnahmen und steigenden Kosten, sei es aus demographischen Gründen oder wegen der wachsenden Kosten des medizinischen Fortschritts) haben einen in beiden Ländern ähnlichen Reformdruck erzeugt, der insbesondere mit dem auf Arbeitseinkommen basierenden Beitragssystem zusammenhängt. Ein genauerer Blick legt indessen auch die Besonderheiten Frankreichs frei. Sie sollen im Folgenden anhand der Reformen in der Kranken- und der Rentenversicherung dargestellt werden. Zuvor sei darauf hingewiesen, dass mit der Einführung der steuerähnlichen Sozialversicherungsabgabe CSG (Contribution sociale généralisée) 1991, deren Bedeutung in den folgenden Jahren immer stärker geworden ist, der Sozialversicherung neue Einkommensquellen erschlossen wurden und gleichzeitig ein Einstieg in eine veränderte Finanzierung gewählt wurde: Entlastung der Arbeitskosten durch Senkung der Arbeitgeber- bzw. Arbeitnehmerbeiträge; Heranziehung auch anderer Einkommensarten (z. B. Zinseinkünfte). Der in vielen Punkten gescheiterte Juppé-Plan zur Sozialversicherung von 1995 hat seinerseits zwei Neuerungen gebracht: Zum einen wurde ein spezieller Fonds geschaffen (CADES: Caisse d’amortissement de la dette sociale), der durch eine spezielle steuerähnliche Abgabe auf alle Einkommen (CRDS: Contribution pour le remboursement de la dette sociale) gespeist wird und dessen Aufgabe die Rückzahlung der bislang aufgelaufenen Schulden der Sozialversicherungen ist. Zum anderen wurde die parlamentarische Kontrolle mit der Einführung eines jährlich zu verabschiedenden Finanzierungsgesetzes verstärkt. Dieses Gesetz gibt der Sozialversicherung die großen Orientierungen und den Finanzrahmen vor, ebenso wie die Kriterien für den Finanzausgleich zwischen 285

Reform der Finanzierung

Reform der Krankenversicherung:

Kein Systembruch

Risikoarten und Regionen. In diesen Maßnahmen kommt zum einen eine Aufweichung des Bismarck’schen Versicherungsprinzips durch die Einführung von steuerfinanzierten Elementen einer „Bürgerversicherung“ zum Ausdruck; zum anderen wird die zunehmende staatliche Kontrolle der Kostenentwicklung deutlich, mit denen die Selbstverwaltung durch die Sozialpartner ein Stück weit zurückgedrängt wird. In der Krankenversicherung stand vor allem die Eindämmung des Kostenanstiegs im Mittelpunkt der Reformbemühungen. Denn „die Gesundheitsausgaben sind über einen langjährigen Zeitraum von vierzig Jahren im Durchschnitt immer um mehr als 2 % stärker gewachsen als das BIP. Heute machen die Gesundheitsausgaben 9,8 % des BIP aus, gegenüber 3,5 % in den 1960er Jahren“ (NEUMANN 2004 a: 8). Dementsprechend hat es seit 1975 über 20 Reformen gegeben, die in der Regel die Kostenentwicklung bremsen und kontrollieren wollten (Leistungsausweitungen, wie die Einführung der CMU für alle Bürger, die sich keine Zusatzversicherung leisten können, stellen eine Ausnahme dar). Dies geschah zunächst mit den klassischen Mitteln: Leistungseinschränkungen, verstärkte Eigenbeteiligungen der Patienten, usw. Ab 1993 wurden aber zunehmend strukturelle Maßnahmen ergriffen. So wurden die freien Ärzte, nicht ohne deren heftigen Widerstand, in die Verantwortung genommen, den Kostenanstieg zu bremsen; für bestimmte Pathologien wurden Behandlungsnormen entwickelt, an denen sich die Kostenerstattung ausrichtet; die staatliche Steuerung der Qualität und der Kosten der Krankenhäuser wurde intensiviert. Auch die jüngste Reform der Regierung Raffarin vom Sommer 2004 bewegt sich in der Kontinuität der bisherigen Politik: stärkere Eigenbeteiligung; maßvolle Erhöhung der Beiträge durch Anpassung der Bemessungsgrenzen; Einführung eines individuellen medizinischen Dossiers, Einfluss auf das Angebot an Arzneimitteln usw. Die Steuerungsversuche seitens des Staates sind allerdings immer wieder an die Grenzen der von der Ärzte- und Pharmalobby vertretenen Interessen gestoßen. Die im Zuge der erwähnten Juppé-Reform 1996 eingeführten, seit 1999 verbindlichen jährlichen Zielgrößen für die Ausgaben der Krankenversicherungen wurden in den vergangenen Jahren regelmäßig überschritten. Hier zeigen sich, trotz verstärkter staatlicher Vorgaben, die Schwierigkeiten der Steuerung in einem Bereich, in dem viele Akteure mit unterschiedlichen, ja gegensätzlichen Interessen agieren. Insgesamt stellen die von sozialistischen wie von konservativen Regierungen in den vergangenen Jahren durchgeführten Reformen keinen Systembruch in Richtung auf eine verstärkte Privatisierung oder Liberalisierung dar: „die Entwicklung geht eher in Richtung der Planung als der Privatisierung des Gesundheitssystems“ (BARBIER/THÉRET 2004: 79). So kommt Ingo Bode zu dem Schluss: „In Frankreich dominiert bis auf weiteres die Logik einer administrativen Systemrationalisierung auf der Basis eines abgestuften Vertrags- und Kontrollsystems. Gewiss: Es besteht ein latenter Wettbewerb zwischen niedergelassenen Ärzten, und im Kliniksektor werden zunehmend Leistungsvergleiche erstellt. Es wird aber bislang nicht erwogen, Wettbewerb systematisch als Steuerungsinstrument einzusetzen. Im Ganzen orientiert sich das in Frankreich eingesetzte Steuerungsinstrumentarium

286

vielmehr weiterhin an einer anderen ‚Regulierungsphilosophie‘ als in Deutschland.“ (BODE 2004: 112)

Die Reformpolitik in der Rentenversicherung setzte zu Beginn der 1990er Jahre ein. Ein erster wichtiger Schritt wurde mit der Reform unter der konservativen Regierung Balladur 1993 unternommen: Die Beitragszeiten, die für eine abschlagsfreie Rente notwendig sind, wurden für die in der privaten Wirtschaft tätigen Beschäftigten von 37,5 auf 40 Jahre angehoben. Ferner wurde die Berechnungsgrundlage der Rente verändert und die jährliche Rentenanpassung nicht mehr an der Lohnentwicklung, sondern an der Preisentwicklung ausgerichtet. Mit dieser Reform wurde der künftige Anstieg der Renten deutlich gebremst und das Rentenniveau abgesenkt, aber auch eine Ungleichheit zwischen privatem und öffentlichem Sektor geschaffen. Premierminister Juppé versuchte 1995, im Rahmen einer umfassenden Strukturreform die Rentenzugangsbedingungen im öffentlichen Dienst denen des Privatsektors anzugleichen. Dies scheiterte allerdings an einem Generalstreik, der sich zu einer der größten Massenprotestbewegungen der Nachkriegszeit ausweitete, das Land wochenlang lahm legte und die Regierung zum Rückzug zwang; übrig blieben nur die verstärkten staatlichen Kontrollen über die Finanzentwicklung der Sozialversicherung (s.o.). Im Bereich der Rentenzusatzversicherungen handelten die Sozialpartner 1993-96 eine Reform aus, die Beitragsanhebungen und Leistungskürzungen verband, um die finanzielle Nachhaltigkeit zu sichern. Die Regierung Jospin (1997-2002) gab eine Reihe von Gutachten zur Zukunft der Renten in Auftrag (CHARPIN 1999), verschob aber weitere Reformen aus Furcht vor einer Neuauflage der Massenproteste von 1995. Nach dem Wahldebakel der Linken und dem Machtwechsel 2002 unternahm die Regierung Raffarin 2003 eine umfassende weitere Reform, die sie gegen heftige Protestbewegungen durchsetzte, auch weil sie durch Gespräche mit den Gewerkschaften und partielle Zugeständnisse einen Teil der gewerkschaftlichen Opposition neutralisieren konnte. Diese Reform glich zum einen die Situation des öffentlichen Dienstes an diejenige der Privatwirtschaft an, vollzog also gleichsam die Balladur-Reform von 1993 für den öffentlichen Sektor nach. Ab 2008 müssen mithin alle Franzosen 40 Beitragsjahre vorweisen, um eine abschlagsfreie Rente zu erhalten. Danach ist für alle eine weitere schrittweise Anhebung auf 41 (2013) und später 42 Beitragsjahre (2020) vorgesehen. Damit hat die Regierung Raffarin einen bedeutenden Schritt zur Vereinheitlichung der Rentenversorgung im privaten wie im öffentlichen Sektor getan – mit Ausnahme allerdings der – in der Regel sehr vorteilhaften – Sonderregime in öffentlichen Unternehmen (SNCF, EDF usw.), die aus Furcht vor massiven sozialen Konflikten vorerst nicht angetastet werden. Bemerkenswert ist, dass die in Deutschland betriebene Förderung privater Vorsorge auf Kapitalisierungsbasis (private Lebens- bzw. Rentenversicherungen; Pensionsfonds) in Frankreich bislang kaum im Vordergrund steht. Im Gegenteil: Der Versuch Balladurs 1993, ein freiwilliges Rentensparen auf Kapitalbasis und damit die Entwicklung von Pensionsfonds à la française zu fördern, scheiterte ebenso am heftigen Widerstand der Gewerkschaften wie einige Jahre später ein Gesetz vom März 1997, das großzügige Steuer- und Beitragsermäßigungen vorsah, um das Rentensparen in

287

Reform der Rentenversicherung

Angleichung des privaten und öffentlichen Sektors

Festhalten am Sozialstaatsmodell

Pensionsfonds zu ermöglichen. Die Raffarin-Reform eröffnet ihrerseits ausdrücklich eine steuerliche Förderung eines Rentensparens, das die vorauszusehende Absenkung des Niveaus der Renten und der Zusatzrenten auffangen soll. Dennoch: Die im Verlauf der 1990er Jahre kontrovers diskutierte Frage, ob die Probleme der Rentenversicherung durch kapitalgedeckte Rentenfonds gelöst werden könnten, ist weitgehend zugunsten des Erhalts des bisherigen Umlageverfahrens entschieden worden. Es gibt nicht nur starke ideologische und politische Widerstände gegen Rentenfonds, die als „neoliberal“ und Ungleichheiten befördernd angesehen werden; auch die meisten Fachleute sind – nicht erst seit der Börsenkrise – skeptisch: „In Frankreich hat die Zunft der Ökonomen (…) wenig für die Förderung der Kapitalisierung als langfristige Lösung des Rentenproblems übrig“ (BARBIER/THÉRET 2004: 64). Allerdings ist vorauszusehen, dass mit der Absenkung des Rentenniveaus (die Netto-Lohnersatzrate eines Mindestlohnempfängers wird bis 2020 von 81 auf 75 %, diejenige eines Durchschnittsverdieners von 84% auf 71% und diejenige einer Führungskraft von 75 % auf 62 % sinken) auch ein neuer Anreiz entstehen wird, die Versorgungslücke durch private und/oder tarifvertraglich vereinbarte Vorsorge auf Kapitalisierungsbasis zu schließen. Der Überblick (zu weiteren Feldern vgl. NEUMANN 2004) zeigt, dass die Reformpolitik in Frankreich versucht, das tradierte System des Sozialstaats, das auf einer kollektiven, öffentlich gesicherten und finanzierten Vorsorge beruht, weitestgehend aufrecht zu erhalten. Für Barbier/Thézet steht fest: „… das französische System hat eine gute Widerstandsfähigkeit gegenüber dem modischen Neoliberalismus an den Tag gelegt. Gewisse Veränderungen, z. B. im Bereich der Gesundheit oder der Pflegeabhängigen, drücken im Gegenteil eine Stärkung der Rolle und des Gewichts des Staates im System aus, auf Kosten der privaten – seien es individuelle oder kollektive – Akteure.“ (BARBIER/THÉZET 2004: 107)

Der Kontrast zu den deutschen Sozialstaatsreformen der Agenda 2010 fällt ins Auge: „Deutschland [steht] für Reformen, die auf betriebswirtschaftliches Handeln und Denken ausgerichtet sind und peu à peu Abschied nehmen vom tradierten Sozialstaat, der die klassischen Risiken einer Industriearbeitsgesellschaft abfedert. (...) Frankreich hingegen steht für ‚pfadabhängige‘ Reformen, die den bestehenden Sozialstaat mit einer starken Umverteilungskomponente nachhaltig sichern wollen. Trotz weltweiter Tendenzen zur Vermarktlichung des sozialen Schutzes setzt Frankreich im Gesundheitswesen, in der Renten- und Familienpolitik weiterhin auf staatliche Steuerungskompetenzen z. B. im Gesundheitswesen: Trotz einer gewissen Reformwut (...) wehrt sich der Staat gegen eine marktliberale Öffnung.“ (NEUMANN 2004 a: 15)

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Personenregister

Alain (eigentl.: Emile Chartier) 23 Alliot-Marie, Michèle 60 Ammon, Günther (154) Attali, Jacques 84 Aubry, Martine 241, 255, 258, 262 Auroux, Jean 142, 146, 148, 223, 262, 264f Balladur, Edouard 25, 42, 59, 77, 81, 87, 142, 287 Barre, Raymond 63, 86f, 95f, 142, 148 Bayrou, François 61f, 64 Besancenot, Olivier 50 Bismarck, Otto von 279, 286 Blum, Léon 49, 52 Chaban-Delmas, Jacques 86f, 121, 264 Chevènement, Jean-Pierre 47, 54, 80 Chirac, Jacques 26, 42, 57-60, 74, 77f, 80f, 83-87, 93, 121, 142, 152, 189, 241 Cohen, Elie 154, 163, 202, 274 Colbert, Jean-Baptiste 151, 153ff, 163f, 167, 185, 187 Couve de Murville, Maurice 80, 87 Cresson, Edith 87, 96, 100 De Foucauld, Jean-Baptiste 154 De Gaulle, Charles 20f, 28, 36f, 41, 50, 52, 57f, 72ff, 76, 78ff, 82-87, 89, 100, 104, 110, 133, 135, 142, 144f, 158, 162, 212 De Robien, Gilles 240 De Villepin, Dominique 64, 80, 87, 142, 181 De Villiers, Philippe 44, 47, 63 Debré, Michel 37, 41, 86f, 100, 135 Defferre, Gaston 52, 113, 121 Delors, Jacques 142, 148 Dreyfus, Alfred 38 Dumas, Roland 80 Emmanuelli, Henri 54f

Fabius, Laurent 54f, 87, 96 Fillon, François 266f Fourastié, Jean 138, 191, 221 Gambetta, Léon 103 Giscard d’Estaing, Valéry 43, 45, 58, 62, 64, 74f, 77, 83ff, 87, 97, 110, 142, 147f, 165, 212, 264 Hollande, François 54f, 87 Hue, Robert 54, 50f, 54 Jospin, Lionel 45, 47, 51, 53f, 60, 65, 74, 77, 81, 87, 101, 116, 142, 152, 224, 239ff, 255, 266, 287 Juppé, Alain 60, 81, 86f, 122, 152, 241, 249, 251, 282, 285ff Krivine, Alain 50 Laguiller, Arlette 50 Lalonde, Brice 65, 73 Le Pen, Jean-Marie 46, 60, 66f, 74 Lecanuet, Jean 81 Ludwig XIV 154 Madelin, Alain 47, 60, 63 Malthus, Thomas R. 141, 156, 199 Marchais, Georges 51 Mauroy, Pierre 54, 86f, 96 Mégret, Bruno 67 Mélenchon, Jean-Luc 55 Messmer, Pierre 86f Mitterrand, François 52-55, 74f, 77f, 80f, 83-87, 142, 146, 148, 165, 172, 212 Monnet, Jean 138, 141ff, 157f, 162 Montebourg, Arnaud 55 Morin, François 205 Napoléon Bonaparte 31, 124 Notat, Nicole 266f Pasqua, Charles 47, 59 Peillon, Vincent 59 Poher, Alain 74

J. Schild, H. Uterwedde, Frankreich, DOI 10.1007/978-3-531-90222-7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Pompidou, Georges 36, 74f, 84, 86f, 95, 142, 145, 162, 264 Poujade, Pierre 66 Raffarin, Jean-Pierre 64, 87, 113, 142, 152, 180, 239, 241, 250, 255, 266, 285-288 Raimond, Jean-Bernard 81 Ramadier, Paul 50 Renan, Ernest 37 Rocard, Michel 54, 86f, 96f, 100, 142, 170, 241

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Rousseau 31 Sarkozy, Nicolas 59f Séguin, Philippe 59f, 105 Seillière, Ernest-Antoine 255, 265 Taylor, Frederick W. 146, 194, 208f, 274 Védrine, Hubert 80 Veil, Simone 62 Voynet, Dominique 65 Waechter, Antoine 65,73

Sachregister

Abberufung 69, 77, s.a. Misstrauen Abgeordnete 19, 32, 34, 57, 62f, 65f, 73, 90, 92-97, 99, 102f, 105, 108, 122, 132, 240 Algerienkonflikt 20, 28, 58, 66, 71, 79, 82, 142 Ancien Régime 25, 30f Angestellte 32, 227, 232, 252, 272 - einfache 51, 56, 59f, 64, 67, 222, 227f, 233, 236, 269, 271, 273 - leitende 29, 56, 60, 64, 222, 227f, 250, 252 - mittlere 56, 222, 227, 236 - öffentlicher Dienst 56 Arbeiter 26, 29, 32, 51, 55ff, 59f, 62, 64, 67, 191, 222f, 225-228, 232ff, 236, 248f, 252, 260, 269, 271, 273ff - qualifizierte 194, 270, 272, 274 - ungelernte 146, 194 Arbeiterbewegung 19, 26, 141, 227, 245 Arbeiterparteien 51, 55 Arbeitgeber 24, 32, 241, 244f, 253f, 258, 260f, 264f, 277, 281 Arbeitgeberverband s. Medef Arbeit 35, 187, 189, 194, 233f - A.sbedingungen 146, 159, 244, 258, 260, 262f, 265, 268 - A.sbeziehungen 80, 102, 189, 257f, 263f - A.skonflikte 30, 256f - A.skosten 179f, 239-243, 285 - Teilzeit 224, 235ff, 244 Arbeitslosigkeit 67, 141,146, 147f, 151f, 180, 186, 219, 221, 224f, 232f, 238, 245, 247, 271, 275, 282, 284 Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen 224, 237 - Jugendarbeitslosigkeit 224, 234, 239 - Langzeitarbeitslose 224, 236, 243 Arbeitslose 64, 147, 221, 224f, 232, 234ff, 237ff, 242, 244, 251, 271, 273, 284f Arbeitslosenversicherung 238, 242, 261, 266, 270, 278f, 282 Arbeitsmarkt 122, 147, 151, 219, 221f, 224, 233f, 235ff, 238ff, 247 Arbeitsmarktpolitik 240, 242f

Arbeitsplätze 29, 127, 148, 177, 180f, 187, 195, 197-201, 216, 224, 235, 237-241, 243, 271 Arbeitsrecht 24, 250 Arbeitsteilung, internationale 148, 173 Arbeitsteilung, regionale 208 Arbeitszeitverkürzung 65, 240f, 243f, 249 ATTAC 29, 188 Auslandskapital 183f Außenhandel 145, 171, 174ff, 183 Außenhandelspolitik 128, 154, 165, 179, 185 Außenwirtschaftliche Verflechtung 139, 146, 170, 171, 172 ff Außenwirtschaftspolitik 80, 149, 154 Autonomie von Berufsgruppen 278 Autonomie der Gesellschaft 268 Beruflich-soziale Struktur 222, 226 Beschäftigung 143, 147, 149, 152, 167, 173, 177, 186, 188, 190, 193, 195f, 198, 201, 222, 224, 233, 235ff, 237, 240, 247, 284 Beschäftigungspolitik 54, 142, 144, 152, 172, 211, 215, 235, 238, 240ff Binnenmarkt 136, 142, 144, 149ff, 155, 165, 167, 171, 180, 187, s.a. EU Bipolarisierung 52 Bürgermeister 52, 62, 66, 73, 121f Bürgertum 25f Cadres 222, 226f, 250, 280, s.a. Angestellte CDS (Centre des démocrates cociaux ) 45, 62f, 81 CFDT 240ff, 245f, 258-252, 261, 266ff CFTC 242, 245f, 248-250, 261, 266 CGPME 255 CGT 50, 227, 240, 242, 245f, 248-252, 262, 266, 268 CGT-FO 246, 249f, 252, 266 Christdemokraten 44f, 50, 52, 62f, s.a. MRP CNPF 254 Colbertismus 151, 154, 163, 167, 187 Comité d’entreprise 259f Conseil constitutionnel s. Verfassungsrat

J. Schild, H. Uterwedde, Frankreich, DOI 10.1007/978-3-531-90222-7, © VS Verlag für Sozialwissenschaften | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Conseil d’Etat 130, 183 Conseil économique et social 104 CSA 137, 168 DATAR 89, 110, 142, 211 Délégués du personnel 260 Demonstrationen 25, 30 Departement 24, 31, 46, 55, 61, 94, 103, 111-119, 121-127, 136, 150, 209, 212ff, 216ff, 223, 230, 232 - Conseil général 73, 94, 124 - Wahlen 125 Dezentralisierung 24, 31, 38, 65, 82, 99, 103, 109ff, 113f, 116-119, 122, 124f, 127f, 136, 142, 148ff, 152, 206, 212, 214f, 216ff Dienstleistungssektor 169, 177, 195, 197f, 219, 222, 247, s.a. Sektorale Struktur Direktinvestition 162, 173f. 179, 183f Dirigismus s. Staatliche Lenkung Ecole Nationale d’Administration (ENA) 35, 91, 157 Ecole Polytechnique 35 Entindustrialisierung 195f, 248 Entkolonialisierung 28, 142, 144, 162, 171 Entlassung/Ernennung des Premierministers s. Premierminister Europäische Integration 29, 48, 99, 128f, 131, 136, 139, 153, 173, 188, 219, 268 Europäische Union (EU) 28f, 38, 55, 80ff, 94, 99, 105, 128f, 130 – 133, 135f, 152, 155, 167, 172, 187f, 191, 225 - Agrarpolitik 185f, 191, 192 - Binnenmarkt 136, 149, 151, 155, 167, 187 - Einheitliche Europäische Akte (EEA) 128, 142, 173 - Europäischer Rat 80, 135 - Gerichtshof (EuGH) 129f - Kommission 132, 136, 187 - Parlament 63, 66, 131, 136 - Stabilitäts- und Wachstumspakt 167, 283 - Strukturpolitik 127 - Verfassung 28f, 55, 98, 135, 152, 186 - Wirtschafts- und Währungsunion 60, 78, 84, 139, 149, 152, 165, 186, 188, Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 144, 171, 181, 191, 199 Europäisches Währungssystem (EWS) 121, 142, 165, 172, 186

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Europäisierung 28f, 67, 128, 130f, 138, 149, 164, 165, 185 Europawahlen 46f, 49, 53, 61, 64, 66, 131, 152 Exekutive s. Regierung - doppelköpfige 69, 71, 134 Export 171-177, 183, 191f, 196 FEN 246, 250, 252 Flexibilität/Flexibilisierung 165, 187, 194, 209, 224, 237, 240f, 244, 249, 263, 274 Fraktionsdiziplin 19, 57, 68,, 92 Französische Revolution 19f, 25, 30ff, 34, 37, 107, 118, 121, 124, 313 Front National (FN) 29, 42, 44, 46-50, 56, 63, 66f, 93, 126 Führungskräfte 223, 226, 228, 236, 250, 271-274, 280, s.a. Angestellte G10-SUD 246, 250f Gaullismus 28, 36f, 41-45, 48ff, 57-63, 70, 75f, 87, 96, 101, 145-148, 162ff, 171, 181, 185, 200 Gebietskörperschaften 23, 38, 94, 99,, 103, 108, 110-117, 123f, 126, 128, 149, 166f, 169, 178, 206, 212, 214-217 Gemeinde 24, 31, 46, 95, 103, 110-113, 115, 117-125, 127, 136, 212, 214, 216ff , 229f - Gemeinderat (conseil municipal) 64, 94f, 110, 121 Gesellschaftsmodell 219, 221,225, 256 Gesetzesinitiative 83, 88f, 101f Gesetzgebungsprozess 89, 91, 92, 98ff, 102f, 104, 105, 108 Gewerkschaft 24, 32f, 50, 55, 148, 157, 170, 187, 220, 223, 227, 242-265, 267, 275, 281, 287 - Krise 227, 247, 269 - Rechte 142, 146, 159, 223, 245 Globalisierung 28f, 55, 67, 137ff, 152f, 166f, 173, 177f, 181, 183, 185, 187f, 203f, 213, 219, 225f, 283 Grandes Ecoles 33 Großsiedlungen 224f, 232f Groupe des Dix-SUD s. G10-SUD Grüne (les Verts) 27, 44, 46-49, 54, 56, 64ff, 68, 73, 93 High-Tech-Colbertismus 151, 154, 163, 167 Hoher Gerichtshof (haute cour de la justice) 71, 79 Honoratiorenpartei 20, 39, 64

Industrialisierung 140f, 143, 145, 149, 151, 154f, 159f, 162-165, 167, 169, 185, 187f, 197, 200 Industriepolitik 139, 142, 145, 149, 151, 154f, 159f, 162-165, 167, 169, 185, 187f, 197, 200 Industriestaaten 138, 140, 147, 171, 175, 194, 237, 277 Industriestruktur 147f, 158, 160, 164f, 193f, 205, 253 Instabilität 19, 34, 38f, 41, 68, 92, 237 Institut d’Etudes Politiques 35 Interessengruppen 24, 31f, 29, 41, 136 Internationalisierung 149, 164f, 181-185, 202f, 205, 254 Interventionismus 24, 28, 138f, 149, 153ff, 160, 162, 164f, 169f, 185, 187, 211ff, 216, 220, 222, 257f, 264ff Jakobinismus 24, 38, 114, 116, 118, 131, 214 Judikative 70 Kantonalwahlen 125 Kapitalismus 184, 204ff, 244f, 249, 253, 256, 268 Kapitalverflechtung 171, 173, 181, 183f Katholiken 25, 38, 47, 67, 227 Keynesianismus 188 Klassenbindungen 227f Klassenkonflikt 22, 26f, 29, 225 Kleine und mittlere Unternehmen s. Unternehmen Kohabitation 68, 70, 72, 74f, 77-83, 85ff, 89, 134f, 137, 142 Kommune 24, 46, 103, 110f, 115, 117, 121f, 125, 136, 212, 214, 216ff - Stadtverbände 120, 126 - Wahlen 46, 64, 66, 121 Konfliktlinien 24f, 28 Kongress 70, 84, 103, 105, Korporatismus 32, 170, 249, 255, 279 Krankenversicherung 142, 152, 278, 280, 283, 285f Laizismus 25f, 29, 63, 114 Landwirte 56, 62, 192, 226, 228, 273, 278 Landwirtschaft 138, 140f, 143, 147, 162, 174, 183, 189-192, 194, 196, 207, 221f, 226, 229, 235, 273, 278ff LCR (Ligue communiste révolutionnaire) 46, 50 Legislative 71, 131, 135 (s.a.Parlament)

Liberalisierung 58, 138, 142, 145, 147ff, 150f, 165, 168, 173, 185, 187f, 202, 224, 254, 286 Liberalkonservative s. UDF Ligue communiste révolutionnaire s. LCR LO (Lutte Ouvrière) 46, 50 Medef 241f, 254ff, 261, 265f, 268 244, 254, 256, 281 Mehrheitswahlrecht 45f, 48, 66, 92ff, 121 Minderheitsregierung 96f, 100f Ministerpräsident s. Premierminister Ministerrat 79, 83, 85, 89f Misstrauensantrag, -votum 19, 78, 86, 95f , 100 Mittelschicht 26, 28, 32, 51, 55f, 59, 66f, 201, 222, 228, 270, 276 Modernisierung 20, 67, 109, 138f, 141150, 152f, 155ff, 158ff, 162, 164, 166f, 170f, 174, 181, 189ff, 193f, 195200, 202, 206ff, 210, 214, 219, 221226, 248, 254, 263, 265, 268, 275, 277 MRP 44f, 50, 52, 63 (s.a. Gaullisten) Nationalisierung 199, 202, 204 (s.a. Öffentlicher Sektor) Nationalversammlung 34, 43f, 46, 48, 57, 60, 66, 75, 84, 86f, 89f, 92-95, 97, 101ff, 105-108, 131f, 137 (s.a. Parlament) - Wahlen 44, 46, 62f, 66, 89 Nebenwahlen 46ff, 64, 75, 121 Niedriglohnsektor 243, 275 Öffentliche Dienstleistungen 122, 151, 168, 190 Opposition 36, 51, 53f, 92f, 96f, 102, 104f, 108, 115, 136, 250f, 255, 287 Organisations- und Legitimationsschwäche 247 Parlament 65, 68ff, 73-80, 82-86, 88-102, 104-109, 116, 131f, 135ff, 202, 285 - Auflösung 69, 78f - Aufwertung 41f, 104f - Wahlen 44-49, 52f, 56, 60-64, 66f, 73, 75, 86, 93, 251 Parteien 19ff, 24f, 27f, 32-36, 38-76, 85, 92ff, 101f, 141, 148, 152, 240, 249, 251, 255, 268f - Autonomie 42, 57, 61, 64f, 76 - Finanzierung 34, 14, 53, 60 - Funktion/Einfluss 26, 38f, 41f, 45f, 48-51, 53, 55, 578, 62, 67, 76 - Mitglieder 32f, 41, 45, 49ff, 54ff, 64f, 67

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-

Organisation 42, 59, 66, 74 P.gesetz 39 P.system 19ff, 24, 32, 34, 38f, 41-50, 52, 57, 62, 70, 74, 92 - Wettbewerb 42f, 46ff, 52, 65, 74 Parti radical (Radikalsozialisten) 38f, 45, 54, 60, 63ff PCF (Kommunistische Partei) 19, 26, 4246, 49-54, 56, 227, 268 Planification 138, 141ff, 154f, 156ff, 164, 214f Politische Beteiligung 23, 110, 31 Politische Elite 23f, 30-34, 115f Politische Instabilität s. Instabilität/Stabilität Politische Kultur 30f, 33, 37f Präfekt 23, 79, 109, 113, 117, 124-127, 214 Präsident 21, 26, 36, 42, 45, 53, 57-63, 6889, 90, 98, 103f, 106f, 110, 118, 133, 135, 133ff, 144f, 162, 172, 189, 241, 264 - Amtszeit 75, 82f - Direktwahl 36, 42, 45, 69-74, 82, 85f - Kandidaten 42, 45, 47, 50ff, 54, 59, 61, 63f, 73, 87 - Machtbefugnisse 71, 75, 83 - Partei des Präsidenten 53, 58, 94 - Wahlen 42, 44, 46, 48f, 51-55, 59ff, 63-66, 73ff, 152 Präsidentialisierung 74, 133 Präsidentielles System 69f Premierminister 25, 37, 41, 47, 55, 68, 70, 74-91, 96, 98, 102f, 107, 113, 122, 133f, 145, 148, 152, 162, 170, 181, 211, 241, 255, 282, 285, 287 21, 50, 77, 103 - Auswahl 77 - Entlassung 76f - Ernennung 68, 76f - Rücktritt 86 Privater Sektor 162, 243, 257, 287 PS (Parti Socialiste) 27, 42f, 44f, 48f, 5156, 60, 64f, 70, 268 Radikalsozialisten s. Parti radical Rassemblement du peuple français s. RPF Referendum 28, 45, 55, 75, 82ff, 98, 104, 110f, 115, 152 Regierung 19ff, 24f, 35, 38f, 42, 44f, 47, 50-54, 64, 68-71, 75, 77-81, 84f, 8893, 95-102, 104-108, 113, 116, 118f,

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124, 131f, 134-137, 139, 142, 144, 148ff, 152, 157, 159, 167, 172, 179ff, 186ff, 200, 224f, 234, 239-242, 245, 249ff, 255, 258, 262, 264, 266-269, 275, 285ff - Stabilität 39, 92, 100, 135 Regierungsbildung 34, 42, 45, 76f, 89 Regierungschef 59, 65 Regierungssystem 41, 68ff, 73, 83, 86, 88, 90ff, 99, 135 Regierungsverantwortung 26f, 38, 65 Region 103, 109-118, 123, 126f, 140, 149, 153, 169, 191f, 208ff, 212-217, 227, 230ff, 286 - Präsident 63, 67, 126 - Regionalrat 113, 115, 126f, 214 - Ungleichgewichte 191, 195, 206, 209f - Wahlen 126, 152 - Wirtschaftsförderung 27, 139, 169, 209-213 - Wirtschaftsstruktur 213 Regionalisierung 114 Rentenversicherung 152, 278, 280, 284f, 287f Republik - III. Republik 19f, 23, 25, 28, 39, 52, 93, 103 - IV. Republik 19ff, 26, 28, 32, 34, 36, 38f, 41ff, 45, 49f, 52, 58, 68, 71, 73, 76, 89, 92, 95f, 98-101, 106, 129, 142ff RPF 28, 36, 42, 47, 58f RPR 27f, 42, 44f, 47ff, 57-63, 93 Sécurité sociale 106, 125, 142, 156, 223, 225, 277ff, 281, s.a. Sozialversicherung Sektorale Struktur 160, 190 - Banken 138, 148, 159 - Dienstleistungen 169, 177, 195, 197ff, 219, 222, 228, 247, s.a. tertiärer Sektor - Energie 143 - Industrie 195 - Landwirtschaft 190 - Rüstungssektor 162, 197 - Verkehr 143 - Versicherungen 151, 158f Selbständige 29, 32, 59, 64, 66f, 121, 222f, 226, 228, 236, 270, 278ff Semi-präsidentielles System 70 Senat 62, 73, 75, 82ff, 89f, 92, 94f, 102107f, 115, 131f

Service public 151, 168, 187, 202, 225f, 282, s.a. öffentliche Dienstleistungen SFIO (Section Française de l’internationale ouvrière) 19, 38, 44, 49f, 52-55 SNI 250 Sozialabgaben 200, 239-243, 272, 275, 277, 281, 283, 285 Soziale Ungleichheiten s. Ungleichheiten Sozialer Wandel 20, 219f, 234 Sozialistische Partei 44, 47, 49, 52, 54, 93, s.a. PS, SFIO Sozialstaat 148, 198, 220, 223, 269, 273, 276ff, 281f, 285, 288 Sozialversicherung 106, 126, 142, 156, 167, 186, 242, 247, 249, 255, 261, 266, 276f, 280-283, 285, 287 Staat (s.a. Interventionismus) 20-26, 3033, 54, 58, 72, 76, 103, 109f, 113ff, 117, 121, 123f, 127f, 131, 145, 149, 153-160, 162-171, 178, 180f, 183, 185, 187, 189, 193f, 196-200, 202, 211f, 214ff, 220, 222f, 225f, 239f, 242, 245, 255, 257f, 260f, 264-268, 271, 274ff, 281f, 286 Staatliche Lenkung 143, 150, 164 Staatsdefizit 145, 148 Staatshaushalt 117, 145, 162, 279 Staatsoberhaupt s. Präsident Staatspräsident 21, 26, 42, 45, 53, 57-63, 68-82, 84-87, 90 , 98, 103, 106f, 118, 133, 135, 144f, 172, 189, 241 Staatsunternehmen 58, 97, 151, 193, 199, 202, 263 (s.a. Öffentlicher Sektor) Staatsverschuldung 143, 148 Stabilität 22, 91, 140, 151, s.a. Instabilität Stabilitätspolitik 151f Standort 166, 169, 173, 177-181, 197, 203, 212, 213, 268 Standortpolitik 169, 178, 188, 204, 216 Steuern 113f, 148, 150, 162, 179f, 200, 242f, 269, 272, 275ff, 279, 281, 285, 287f Strukturwandel 138, 140f, 143, 145, 147, 153, 155, 162, 164, 189ff, 193, 197, 199, 219, 221f, 224, 226, 229, 233, 234ff, 245, 247, 265, 271 (s.a. Modernisierung) Tarifautonomie 256f, 264 Technisch-industrielle Großprojekte 145, 151, 162ff, 193, 196, 200 Tertiärer Sektor s. Sektorale Struktur

Trotzkisten 29, 47ff UDF 27, 43ff, 47ff, 56f, 60-64, 67, 93, 126 UMP 27, 42-45, 47ff, 56-64, 74, 87, 93f Unabhängige Republikaner (Républicains Indépendants/RI) 43ff, 64 Ungleichheit 27, 211, 223, 236, 268f, 271, 273f, 287 Union pour la démocratie française s. UDF UNSA 250, 252 Unternehmen - große 139, 143, 151, 163f, 171ff, 181, 184, 193, 200ff, 204, 246, 260, 263 160, 167, 171, 178, 199, 200, 202f, 205, 208, 210, 254 - Gruppen 153, 171, 181, 183f, 201ff, 206f, 209 - kleine und mittlere 200ff, 216, 255, 263 - Struktur 189, 199f, 223, 263 Unternehmensvereinbarungen 241, 259, 262f, 267 Urbanisierung 219, 225, 228-231 Verbände 24, 31ff, 104, 119, 136, 166, 170, 190, 214, 220, 241, 244f, 248f, 253-256, 261, 265f, 268 Verfassung 19-22, 28f, 31, 36f, 39, 41, 55, 58, 68-82, 85, 89f, 92, 94ff, 98-104, 106-109, 111, 114ff, 118, 128ff, 132, 135f, 186 - V.reform 107f, 131 - V.sänderung 72-75, 82ff, 94, 98f, 102106, 108, 111, 115f, 129 - V.sbeschwerde 103, 108 - V.sorgane 70ff, 76 - V.spraxis 71f, 76 - V.srat (conseil constitutionnel) 73f, 76, 79, 98, 104, 106-109, 116, 129f, 132, 135f Verhältniswahlrecht 46, 66, 93, 121, 126f Verstaatlichung 150f, 155, 158, 181, 183, 254 Vertrauensfrage 89, 95f, 100f Verts s. Grüne Volksentscheid 28, 36, 73, 84 Vorstädte (banlieues) 224f, 230, 233 Wachstum 140, 142-149, 151f, 160, 173, 178, 180, 183, 186, 188f, 193ff, 197ff, 202, 206, 212f, 219, 221, 223, 228ff, 232, 270, 282f Wachstumskrise 183, 269f Wachstumsmärkte 175, 177

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Wachstumsmodell 165 Wachstumspolitik 142, 152, 162, 165, 172, 188 Wahlen - Beteiligung 73f, 248 - Wählerbasis 56 - Wählerklientel 51, 56f, 59ff, 64, 67f, 93 - Wahlrecht 36, 46, 93f, 104, 127, s.a. Verhältnis-/Mehrheitswahlrecht Wanderungen 145, 167, 194, 207, 223, 230, 284 Wettbewerbsfähigkeit 150, 153, 165f, 169f, 174-178, 194, 196ff, 204, 213, 215, 237, 275 Wiederaufbau 138, 140f, 143f, 156ff, 162, 164, 170, 187, 269 Wirtschaftslenkung 139, 156f, s.a. staatliche Lenkung

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Wirtschaftsmodell 152, 154 Wirtschaftspolitik 26f, 44, 54, 57f, 81, 84, 126f, 136, 139, 141f, 145, 147-152, 154, 165, 168, 172f, 175, 179f, 186189, 194, 200, 213, 215f, 218, 224, 269 Wohlfahrtsstaat 28, 151, 219, 278 Zentralisierung 23, 30f, 110, 136, 205, 209 Zentralismus, zentralistisch 24, 30f, 37, 51, 59, 109f, 114, 122, 138, 145f, 187, 207f, 212ff Zentralregierung 112ff, 124ff, 128 Zentralstaat 22ff, 30, 38, 109, 111-114, 116-119, 124-128, 131, 136, 138f, 146, 149f, 167, 187, 210, 212-215, 217, 223, 249, 282 Zwischengewalten 30