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Spanish Pages 160 Year 1951
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ANIBAL
PINTO $. C./ FINANZAS PUBLICAS
Es propiedad. Derechos reservados para todos los países.
Inscripción N9? 13.86]
Copyright EDITORIAL DEL PACIFICO S, A. Ahumada 57, Casilla 3126, SANTIAGO
DE
IMPRESO
CHILE.—1951.
Y HECHO
EN
CHILE
PRINTED AND MADE IN CHILE IMPRESORES PACIFICO, DEL 24
ANIBAL
PINTO
FINANZAS
S.
C.
PUBLICAS
Mitos y Realidades
con el informe presentado por la Misión de
las
Económica
Naciones Unidas en Chile sobre «Política Financiera y Sistema Presupuestario».
EDITORIAL
DEL
SANTIAGO
PACIFICO DE
CHILE
S.
A.
INTRODUCCION
AA
O
eA
La Finanza Pública, que representa uno de los medios principales
de
intervención
gubernativa
quizás tenga un nombre
en
la
realidad
económico-social,
que parece limitar su atracción a un ma-
nojo de especialistas. Sin embargo, la provincia que cubre y los problemas que le preocupan son, en las condiciones actuales, materias que interesan directamente a todos. El Estado moderno está recaudando
y gastando
quien
reclama
cantidades
el dinero
y en
crecientes
qué
de
forma
la
Renta
Nacional.
lo invierte;
qué
De
efectos
económicos y sociales produce o persigue con esa gestión, son, entre otras, cuestiones que afectan sensiblemente a la masa de ciudadanos. El contribuyente que vocea su protesta y su extrañeza ante el aumen-
to de los tributos; el favorecido que cuenta con alguna forma de asistencia fiscal; el interesado en el papel de los gastos fiscales en el desarrollo económico; el ciudadano que se inquieta y escucha los comentarios sobre la influencia de un aumento de impuestos en el nivel de precios, todos están pendientes e interesados en la Finanza Pública, que es la rama de la Economía que examina esas cuestiones. Las páginas que siguen no constituyen una exposición exhaus-
tiva del tema;
tampoco
encierran
una
tesis personal
sobre
cómo
debería desenvolverse la política fiscal, en general o en Chile, auncue, por cierto se examinan los aspectos principales que figuran er: los tratados y se expresan criterios propios sobre varios puntos. Mi propósito ha sido, únicamente, presentar y discutir los probiemas básicos de la Finanza Pública de los países capitalistas, a la luz de
la experiencia y de la literatura modernas.
Este pequeño
trabaio
fué escrito durante una estadía de estudio en Inglaterra. Esa es una
de las razones de que la mayor parte de las fuentes bibliográficas. sean
inglesas
y de que
no hayamos
recurrido
4 más
ejemplos
o
cuestiones extraídos de la realidad chilena. Nuestra esperanza es que la obra que presentamos contribuya a estimular el estudio y la discusión de una serie de temas de primera siendo
importancia abordados,
práctica y teórica que, por desgracia, por
lo general,
con
manifiesta
continúan
improvisación
e
sobre la base de prejuicios e ideas añejas que no resisten examen
desde un punto de vista económico.
Capítulo ORBITA
DE
LAS
1
FINANZAS
PUBLICAS
La finanza pública comprende las operaciones
financieras
de
las autoridades públicas; o si se quiere, el financiamiento de las necesidades colectivas e individuales satisfechas por el Estado.
El término parece limitar el asunto a los fenómenos financieros o monetarios de la recaudación y gasto de los ingresos públicos, —al manejo del “fisc” o tesoro público. Y durante mucho tiempo,
en
verdad,
la
finanza
pública
se
circunscribió
al
estudio
de las múltiples formas y arbitrios particulares que sirven al tado para obtener y pagar las rentas que precisa para cumplir función económica. Pero este es el aspecto “estático” de la finanza pública, ha ido siendo relegado paulatinamente a segundo plano por lo puede
llamarse
“la dinámica”
de la finanza pública,
tudio del efecto económico-social de las operaciones Estado y de los fines que pueden ENVERGADURA
Y CARACTER
perseguirse
DE LA “EMPRESA
Essu que que
esto es, el es-
financieras del
por su intermedio. PUBLICA”
Para situar las finanzas públicas en su realidad actual debemos tener en vista dos antecedentes. Uno es de orden cuantitativo. En el año fiscal que terminó en junio de 1948, las autoridades públicas de Estados Unidos, —federales, estatales y locales, absorbieron casi la tercera parte de la renta
nacional del año anterior. En Gran Bretaña esa cuota llega aproximadamente al 40 por ciento. Esto nos da una idea del volumen de recursos manejado
por las finanzas
públicas
en el Estado
mo-
derno. Ahora bien, —y éste es el aspecto cualitativo—, esta cuota de los ingresos nacionales, que representa poder para adquirir y distribuir recursos reales —mano de cbra y demás factores productivos—,
queda al margen, en mayor o menor grado, de la esfera de la empresa privada. Es, extremando la figura, un islote que se guía por
11
principios
diferentes
a los que
1l motor € Índice
particular.
priman
en
la
actividad
del
sector
de la empresa privada, el lucro, no
entra en sus cálculos. El sector público trabaja con miras a satis. facer ciertas necesidades, directamente para el consumo, sin consideración
del
El precio
de su gestión,
la rentabilidad
de
hecho
de
los bienes y servicios que produce no se fija estrictamente por sus costos ni por la demanda expresa que haya de ellos, Puede proveer
educación o alimentos gratuitamente o crear imperativamente una demanda estableciendo, por ejemplo, la obligatoriedad de la enseñavza. Lo que abastece a cada ciudadano-consumidor, a menudo
no
guarda
arca
ninguna
fiscal. Los
cia, reclamados
relación
factores por
con
el
productivos
aporte
que
ley y remunerados
del
ocupa
sin
favorecido
son,
relación
al
con frecuen.
precisa
con
laz
valoraciones del mercado
Puede decretar su dominio sobre materia-
nal, —el
por ejemplo,
les o propiedades sin ajustarse a la competencia o contratar persode conscriptos,
y pagarlo
que podría reclamar en empleos privados.
Mientras
sin sujeción a lo la empresa par-
ticular tiene un metro concreto para exhibir su eficiencia —su
positiva o negativa de utilidad—,
tasa
la acción estatal demuetra sus
aciertos o fracasos por la repercusión de sus actos sobre el bienestar general. Estas
características,
que
diferencian
radicalmente
la “empresa
pública” de la empresa privada, escaparon habitualmente al análisis de la finanza ortodoxa.
Esta “uponía,
con mayor
o menor
énfasis,
que la primera sólo era una vuriante especial de la segunda; que existía una aproximada correspondencia entre el servicio prestado por el Estado a cada individuo y lo pagado por éste en cambio, y
que la distribución y remuneración de los factures productivos empleados por el Estado tendían a ajustarse a las relaciones impuestas por las fuerzas privadas. Las condiciones modernas han acentuado la irrealidad de esta. tesis. Y tendremos ocasión de apreciarlo en el curso del camino. CARACTER
DE LAS
NECESIDADES
SATISFECHAS
POR EL ESTADO
Al poner a disposición del Estado una parte apreciable de sus
ingresos, la comunidad espera, en primer término, que la autoridad pública provea ciertos bienes y servicios que, por una u otra causa, considera que la empresa privada no está en situación de abastecer satisfactoriamente, j
Para la finanza pública ortodoxa existía una clara línea di-
12
*
visoria
entre las necesidades
que
podían
satisfacerse
por medio
de
la actividad del Estado y las que debían quedar a cargo de la emY
presa
particular.
Viti
di Marco
llama
a las primeras
“necesidadss
colectivas”, queriendo significar a aquellas que nacen del desarrollo de la organización social (1). Defensa nacional, funciones admiristrativas, administración de justicia, son ejemplos salientes de
esa categoría. Pero la evolución El
mismo
Di
de la finanza
Marco,
clásica,
contemporánea el más
brillante
la desplaza
ha
ido corriendo
de los tratadistas
en dos
grados.
esa
línea.
modernos
Considera,
pri-
mero, que existen ciertas necesidades, como las vinculadas a la higiene, por ejemplo, que no siendo colectivas en su esencia, han pa-
sado a serlo por las cue hacen de la salud Exytiende aún más la necesidades, *““aquéllas continúan siéndolo en mento
colectivo debido
relaciones que establece la sociedad moderna, de cada uno, un problema que afecta a todos. frontera cuando incorpora un tercer grupo de que fueron individuales originalmente y que la vida social, pero que adquieren un elea la creciente división
del trabajo,
cuyo
re-
sultado es que algunos grupos productores se encuentran situados en una posición casi monopolista, con los grupos consumidores a su merced”. El caso más destacado en este sector son las necesidades que llena el Estado cuando se apropia o administra empresas de utilidad pública que, por su misma naturaleza, tienden a esta-
blecer una posición de monopolio. La movediza condición de esa línea ha terminado por minar el fundamento lógico del criterio ortodoxo. La concepción clásica, en
el fondo, presumía una diferencia de naturaleza entre las necesidades satisfechas por el sector público y las cubiertas por el campo privado. Era una aplicación zeneral del principio de división del trabajo. Pero con la ampliación del rango de servicios y hienes provistos por el Estado, tal postulado falla por su base. pasar a satisfacer toda necesidad que, por una u otra razón, la em-
píricas en la materia. Dejando de lado todo intento de establecer clasificaciones rígidas, se inclina a sostener que el Estado debe pasar a satisfacer toda necesidad que, por una u otra razón la em-
presa privada no llena adecuadamente o que el Estado puede satisfacer con ventaja para la sociedad.
La operación estatal o municipal de empresas de utilidad pública es, a veces, exponente de esta nueva actitud. Pero hay muchos
otros ejemplos más positivos, donde no se trata sólo de eliminar cier13
tas desventajas
de la empresa particular
sino que de cubrir camnos
olvidados por la iniciativa privada o que están más allá de su al. cance. En Estados Unidos, por ejemplo, puede recordarse la notablo dotación de empresa del Valle de Tenessee, gigantesco plan para la
energía a una vasta zona, financiado y controlado por el Estado en colaboración con organizaciones de consumidores. Una aplicación narcial de este criterio vemos en las jniciativas principales de la Corporación de Fomento chilena, destinadas a desarrollar ciertas
empresas capitales que exceden la capacidad o no despiertan el in.
terés —
inmediato de la actividad privada. Si bien la desaparición del límite entre necesidades
colectivas
destinadas a ser satisfechas por medio del Estado, y necesidades
individuales— a cargo de la empresa particular, tiene una importancia primordial para la finanza pública, tal aspecto sólo cons.
tituye una parte, y no la principal, de la concepción moderna. Hasta
ahora sólo estamos atendiendo al asunto más directo: la provisión de bienes y servicios por parte del Estado Nos falta la otra cara de la moneda: la influencia de las operaciones de la finanza públi. ca sobre el proceso general de la economía. FINANZA
PUBLICA
NEUTRA
O INTERVENCIONISTA
La concepción ortodoxa sostenía, entre otras premisas fundamentales, que las finanzas públicas debían ser “neutras”. Era convicción inamovible de los economistas clásicos, compartida hasta ahora por buena parte del pensamiento académico, que el juego de las fuerzas privadas establecía un cuadro de relaciones económicosociales que correspondía naturalmente a los .intereses de la comunidad. Cualquier influjo extraño, por laudables que fueran los propósitos perseguidos,
envolvía
el riesgo
de
perturbar
el
equilibrio
existente y de crear trastornos más graves.que los malestares que pretendían curarse. Las finanzas públicas, en consecuencia, tenían que tender hacia la neutralidad, hacia el respeto de la situación general impuesta por las fuerzas privadas. Como afirma Benham (2), que es, hasta cierto punto, un Pat-.
a tidario de esa tesis, no existe ni existió jamás una f inanza pública
absolutamente neutra. La recaudación y gasto de una parte de ñ ingresos nacionales por el Estado, inevitablemente afecta as rela-o
ciones existentes en la esfera privada. El más insigni ficante de los difusa | ola de sobre 1 impuestos indirectos repercute en una extendida yy dilusa
las condiciones de la oferta, la demanda y la distribución 14
“
recursos productivos. Un impuesto sobre el té por ejemplo, al aumentar el precio del artículo, puede fomentar el consumo de mate
a de café; ésto, a su vez, puede afectar el intercambio entre el país que aplica el tributo y los que producen té, café o mate. Y así, ez seguir
posible
paso
un
voca
indefinidamente aparentemente
de repercusiones
la cadena a
limitado
un
tral”. El hecho de que el Estado, en el pasado, una cuota
reducida
de la renta nacional,
preciso
fin
explica
que proy
“neu-
dispusiera de só. hasta
cierto punto
el énfasis de la finanza académica sobre la neutralidad de las operaciones fiscales y el olvido de sus repercusiones evidentes. En esta materia, es radica¡ el cambio de frente de los tratadiatas modernos. Partiendo de la simple base de que la operación fiscal. sobre todo cuando envuely> el manej> de un porcentaje consi-
derable de la renta nacional, necesariamente produce efectos sobre el rodaje económico, patrocinan su utilización consciente en beneficia de intereses económicos y £ociales. En una palabra, la finanza
pública
moderna
es
francamente
“intervencionista”.
Tste
aspecto,
sin duda, constituye su rasgo primordial. Ursula
Hicks
(3)
resume
apropiadamente
cos que la finanza pública moderna
los objetivos
bási-
debería perseguir a través de
las operaciones de recaudación y gasto de los ingresos públicos. “En primer lugar —dice—, se ha ido aceptando rápidamente que es responsabilidad del Estado asegurar a cada ciudadano la satisfacción de las necesidades primarias de la existencia —suficiente y adecuada alimentación, vivienda apropiada y salubridad, y edu-
cación. Se sostiene ahora ampliamente
que el Estado
debería
ase-
gurar ese mínimun por sí mismo, comprando o produciendo y distribuyendo los medios de satisfacer esas necesidades elementales,
cuando es evidente que ese campo no está siendo atendido adecuadamente por la empresa privada. En segundo lugar, se sostiene ahora que es un imperativo deber del Estado, —que es el único que puede cumplir la tarea—, el asegurar el nivel máximo de actividad económica y bienestar social que los recursos de la economía permiten”. Con la extensión de los estudios sobre Renta Nacional, los fines de las finanzas públicas se han ido definiendo concretamente en función de ese concepto, y son los ya bien conocidos de contri-
buir al aumento de la Renta Nacional, a la distribución equitativa de ella entre los grupos sociales, y a la estabilidad del proceso eco-
15
nómico, ésto es, a atenuar o eliminar las crisis periódicas del sistema capitalista. Podemos
así
apreciar
que
los objetivos
de la política presu-
puestaria vienen a confundirse con los de la política económica ge-
neral del Estado, a cuyo servicio la Finanza Pública pone su ina. trumento específico: el manejo de los ingresos y de los gastos públicos.
El grado en que
y última medida
ella coopere a esos fines dará la verdadera
de su eficiencia. De este modo
queda relegado el
criterio ortodoxo sobre la materia, que tendía a conocer importancia primordial a elementos como *l equilibrio del Presupuesto o el vo. lumen de la Deuda Pública, para pronunciar juicio sobre todo ejercicio fiscal.
En
la actualidad,
ese juicio tendrá
efecto de la política presupuestaria de ingresos, la distribución nómica,
y otros índices
que basarse en el
sobre el nivel de ocupación y
de rentas y estabilidad de la vida eco.
verdaderamente
principales.
La posición or-
todoxa, como fácilmente puede deducirse de los factores que tomaba
como testimonios, aplicaba aqui también el equivocado paralelo con los índices que sirven de metro para examinar el éxito de la empresa privada. ,
16
Capítulo INGRESOS
Y
GASTOS;
SU
11 INTERDEPENDENCIA
Un rasgo común a casi todos los escritos ortodoxos sobre finanzas públicas es la rígida división entre las dos fases de la operación fiscal y el acento a menudo exclusivo sobre el capítulo de los ingresos.
En
verdad,
muchas
de
esas
obras
constituyen,
más
bien,
estudios sobre la teoría del impuesto. | Los tratadistas modernos, a la inversa, destacan la unidad y la interdependencia del proceso de recaudar y desembolsar los ingresos públicos. Como afirma Dalton (4), “no es posible exponer un juicio completo sobre cualquier aspecto de las finanzas públicas
sin sopesar las dos caras de la operación: los efectos de la recolección y los efectos del gasto de los dineros fiscales”. Esta no es una mera reforma de método. Su aplicación es fundamental para la teoría y la práctica de las operaciones financieras del Estado. En las condiciones actuales es difícil encontrar una sola faceta, sea de la estructura impositiva o de la de gastos, que pueda analizarse aisladamente, desprendida de su fase opuesta o del con-
junto de operaciones similares. Un impuesto de un determinado carácter puede estar compensado con otro de naturaleza distinta. Serís. erróneo por ejemplo, limitarse a considerar la progresividad de
ur. impuesto a la renta sin apreciar la contribución de los diversos tributos indirectos. Tributos de tendencia regresiva quizás estén balanceados por una estructura pronunciadamente progresiva en ma-
teria de gastos. Puede haber, por ejemplo, un aporte aparentemente desmedido de los impuestos indirectos, pero puede ser que ese aporte y algo más
se invierta en gastos destinados
a favorecer primor-
dialmente a los sectores que soportan la mayor carga en ese tipo de impuestos. No es difícil imaginar un sistema fiscal que siendo regresivo en materia de impuesto sea progresivo en lo que ataña a
dispendios, con lo cual el resultado final será diferente de lo que habría parecido si se hubiera tomado en cuenta sólo uno de los aspectos de la ecuación fiscal. Puede darse, también, el caso de un sistema fiscal progresivo en materias de impuestos pero cuya cuenta
2
317
-
"rr
Y
O
de ingresos tiene items substanciales dedicados a pagos de intereses de la deuda pública o a subsidios a las cmpresas privadas.
Todo esto aparece obvio; sin embargo, no siempre se aplica esa
perspectiva de conjunto en el examen de los problemas envuelto: La causa quizás sea que los sistemas fiscales, en casi todos los países se asemejan
más
a un
edificio
elevado
por partes,
al conjuro
de
necesidades urgentes o imprevistas, que a una construcción armóni.-
ca que ha seguido la idea coherente de un equipo de ingenieros y arquitectos.
¿HASTA QUE PUNTO PUEDE CRECER El, PRESUPUESTO? El método ideal para abordar los problemas financieros del Estado, sería desarrollar las dos fases, recaudación e inversiones, en estrecho paralelo. Pero esto es imposible. En cada punto particular habría que revisar innumerables variantes y posibilidades. Tendremos entonces que examinar por separado los dos aspectos de la
actividad fiscal. Sin embargo,
hay un problema
capital en que esa división no
es posible; en que deben analizarse los dos aspectos conjuntamente. Es el punto que toca una de las cuestiones más debatidas de la finanza pública: el volumen del Presupuesto, la cuota de recursos que el Estado puede extraer de la economía privada. El presupuesto “bajo” constituía otro de los principios de la firanza ortodoxa. Se sunonia que los ingresos puestos a disposición de Tas autoridades públicas representaban meramente el “costo le producción” del _proceso social. Tos gastos fiscales eran, en esencia, “improductivos”. Su aumento no tenía otros efectos que los negativos de sofrenar la acumulación e inversión de capitales, o sea el
ritmo del progreso material. Como se pensaba que la economía privada ocupaba todos los recursos disponibles, y de la mejor manera posible, el incremento de la actividad pública importaba reducir los
recursos a disposición de la empresa particular, para darles un em-
pleo que, en el mejor de los casos, no podía ser social y económica-
mente tan favorable como el que le daba la iniciativa privada. Más adelante tendremos oportunidad de examinar detallada-
mente estas afirmaciones. Por el momento basta señalar que el he-
cho objetivo del creciente aumento de los ingresos públicos a si-
tuado el problema en otro plan. La preocupación concreta es: S pl ta dónde debe y puede elevarse la cuota de la renta nacional abso
bida y administrada por el Estado? 18
Mientras condenan
los
defensores
este incremento
“cu
trance”
de
la
de la participación
empresa
privada
fiscal, otros han
tado de encontrar algún límite preciso a la expansión
tra-
del presu-
puesto. El reputado “The Economist” (5), discutiendo el prob!ema, que en Gran Bretaña tiene especial actualidad, citaba al eco-
nomista Colin
Clark,
quién
expuso
la tésis de que ningún
país
podría recaudar en impuestos más del 25 por ciento de su Renta Nacional sin caer en todos los peligros de una inflación crónica. La debilidad central de la mayoría de los exámenes de estz problema,
estriba en el olvido
de uno de sus aspectos
tarios: el carácter y composición de los gastos cusión, como habitualmente sucede, se limita a efecto de un determinado volumen de impuestos es imposible llegar a una apreciación adecuada Recurramos
a
un
ejemplo
simplificado
complemen-
públicos. Si la dis" investigar el posible sobre la economía, del asunto.
para
aclarar
el
pro-
blema. Imaginemos una comunidad familiar en la que el padre juega un papel análogo al del Estado. Hay, evidentemente, un límite
absoluto para
la cantidad
de
ingresos
que puede
reclamar
el
ieíe de familia, límite que es igual al totai de ingresos de los miem-— bros del grupo. En abstracto, el padre podría recaudar el total Ao los ingresos y, distribuirlos después, sea en razón de lo aportadu
por cada uno/o tomando en cuenta las necesidades respectivas de - cada
asociado.
En
la misma
forma
podemos
imaginar
una
comu-
nidad socialista donde el presupuesto del Estado absorba, con una mano. y distribuya, con la otra, el total de la Renta Nacional in-
cluzo la cuota para nuevas inversiones y deducciones ciación y desgaste del capital social (*).
por
depre-
El caso de una economía donde predomina la empresa privada, es diferente. Volviendo a nuestro ejemplo, el padre, en esta circunstancia, sólo reclama una parte de los ingresos del grupo para satisfacer-ciertas
necesidades
que
los miembros
han
decidido
que se cubran por su intermedio. Con el saldo que resta en su po-
der, cada asociado hace frente a sus necesidades particulares. ¿Cómo puede aumentarse la cuota asignada al jefe de fami-
lia? Muy simplemente: se le entrega una suma adicional de ingresos para que provea necesidades que hasta ese momento los individuos satisfacían privadamente, con el dinero que se dejaba en su (*)
Se
estima
que
el Presupuesto
soviético
representa
cerca
del
70% de la Renta Nacional de la URSS.
19
er. Tomemos
miembro
un
destinaba
ejemplo
una
concreto.
parte
de
Hasta
los
cierto
ingresos
momento,
que
cada
conservaba,
a
atención médica. Por una razón u otra, deciden que es más CONnveniente y económico para la salud del grupo en conjunto, hacer un
“pool” de los recursos que individualmente
dedicaban
a ese fin y
entregarle su administración al jefe de familia. Se produce entonces una traslación de ingresos hacia la cuenta del padre, un au-
mento del presupuesto del jefe de familia. Más
ocurre cuando la comunidad ción
de ciertas
larmente, fondos
para
necesidades
lo cual
por
o menos lo mism,
decide encargar al Estado la satisfac. que
hasta
cierto
pone
ese
instante
cubría
a disposición
suficientes.
del
particn-
Estado
Pensemos ahora en un caso diferente. Supongamos que el padre, un sujeto autoritario y sin criterio económico, obliga a que le cedan una parte de los ingresos — la que los miembros destinaban por ejemplo a vestuario — y la usa, no para proveer trajes o ar-
tículos similares a los asociados, sino que para un fin de muy inferir utilidad económica e uno sin ninguna utilidad. ¿Qué ocurre? Exteriormente se produce el mismo fenómeno que en el caso anterior,
aumenta
el
presupuesto
del
jefe
familiar:
pero
económica-
mente, la situación es completamente diferente. Hay una neta pérdida social.
Pasemos ahora directamente al terreno fiscal. En abstracto, existe un límite absoluto para el presupuesto — el total de la Renta Nacional. El Estado no puede recaudar y distribuir más ingresos que los que produce la comunidad,
« si se quiere, en términos rea-
les, no puede apropiarse y repartir entre quienes los crean más bienes y servicios que los que se han producido. En la práctica el broblema es más complejo. Como regla ge-
neral, podría decirse que la expansión del presupuestc está, o debe estar, subordinada E o de gastos del Estado, esto es a la inver-
Sión que vaa darte 3 los ingresos que substras 51 Tos desembolso
van a satisfacer necesidades que hasta ese momento, bien o mal, los
individuos cubrían por su cuenta, no hay más que una traslación de ingresos: en la misma medida que disminuye el presupuesto particular, aumenta el presupuesto social. Puede darse también es caso de que el presupuesto social se incremente pata cubrir nece:
sidades — por ejemplo, carreteras —, para las cuales los individuos no hacían deducción en sus cuentas particulares. En este de
to, a corto plazo por lo menos, uno, varios o todos los ítems de 26
presupuesto particular se reducen en proporción al aumento otorgado al presupuesto socia).
Cambiaría la situación si suponemos que el Estado destina sus ingresos
a gastos
que,
con
cierta
licencia,
llamaremos
improduc-
tivos, es decir aquellos que no contribuyen eficazmente ni al consumo ni a la formación de capital. En esta contingencia, es evi: dente que
cada
aumento,
cada
nueva
substracción
de ingresos
pri-
, vados — y su expresión material, la aplicación de factores productivos a ese fin estéril —, afectarán negativamente el standard de vida y el desarrollo del proveso economico. Si un país, por ejempio deaicara una proporción creciente de sus ingresos a fines militares innecesarios, llegaría inevitablemente el momento en que se enfrentaría con la pauperización de sus habitantes y el colapso económico, ya que los factores productivos destinados a esos objetivos se substraerían a la actividad privada sin devolverle en cambio bien-:s o servicios de importancia para el consumo o la inversión. Pasamos por alto en este caso la excepción que envuelven ciertos gastos
““improductivos”
que
«movilizan
1zecursos
desocupados,
por
ser
asunto que veremos más adelante. Otra variante que debe tomarse en cuenta es la ampliación desproporcionada del Presupuesto con fines de capitalización. Al canalizar una cuota creciente de recursos en este sentido, el Estado, necesariamente, discrimina contra el consumo, por lo menos a corto
plazo. Supongamos que se incrementa exageradamente el número de hombres empleados en obras públicas reproductivas. Esa mano de obra, aunque vaya a provocar, directa o indirectamente, a plazo más o menos
corto, un aumento de la producción consumible, en el
primer momento implicará una disminución de los individuos ocupados en producir artículos de consumo, — siempre, claro está, que hubieran estado empleados; en caso contrario se presentan problemas muy distintos que ya tendremos oportunidad de ver más ade-
lante. Si la substracción de mano de obra para dedicarla a trabajos públicos es desmedida, ocurrirán perturbaciones que el Estado está obligado a prever y a evitar. En general, antes de emprender cual-
quier esfuerzo del tipo indicado, las autoridades deberían examinar primero la disponibilidad de recursos humanos y materiales. Si los hay desocupados, no aprovechados por la actividad privada, el problema acción,
de cómo
recaudar
es secundario.
Ei
ingresos aumento
para
contratarlos
presupuestario
y ponerlos estará,
en
en
prin-
cipio, justificado. En seguida, el Estado deberá considerar la for21
ma de emplear esos recursos, o sea, desde el punto de vis ta fis cal, distribuír los gastos que se han hecho posibles,
cómo
GASTOS
DE
AUMENTO
E INFLACION.
Las explicaciones
anteriores nos permiten
apreciar por qué un
aumento sensible del Presupuesto implica peligros inflacionarios Hemos dicho que si el Estado toma a su cargo el cumplimiento de alguna necesidad que antes llenaban por su cuenta los particulares
sólo hay una traslación de ingresos. Lo que gastaban en ese fin los ciudadanos pasa a poder del Gobierno gracias a los impuestos, Sin
embargo, este desarrollo es sólo una abstracción, que en el terreno
de lo concreto
se presenta
con
muchas
modificaciones.
Veamos
en
forma simple el problema. Si mis gastos en consumo son iguales a $ 1.000, y el Estado reclama el 10% para otorgarme servicios mé. dicos, sería indispensable que yo aceptara esa reducción de mi presupuesto. Lo que puede ocurrir, es que yo pase por alto la substancia económica de la operación y pretenda disponer de los mismos mil
pesos de antes, reclamando ese 10% ción
médica
por medio
de un
que se quitó para darme aten-
aumento
de mi
salario,
sueldo
o de
mis ingresos como capitalista, en caso de ser propietario. Un ejemplo concreto nos puede aclarar más el asunto. “Tomemos el caso de Inglaterra. Supongamos
que un empleado ganaba, antes de la implan-
tación del Servicio de Salud,
dedicaba,
como
promedio,
cinco libras a la semana.
De ese total
diez chelines a gastos médicos.
el Servicio de Salud, el Gobierno, por medio
Fundado
de los impuestos, le
extrae esos diez chelines para darle una atención más amplia y mejor. Si el ciudadano tuviera noción clara de lo que ha sucedido, toao iría bien. No obstante, los servicios proveidos por el Estado, y sobre todo los de carácter social, están rodeados de una especie de velo.
Aparecen como que fueran dados gratis, como que “alguien” pagara por “nosotros”. Y con este predicamento, lo que tratará de hacer el contribuyente, británico o de cualquier nacionalidad, es olvidarse que ha pagado 10 chelines por el servicio médico estatal y tratar, aho-
ra que no hay preocupación por ese lado, de recobrar de alguna ma-
nera de los diez chelines para invertirlos en otra cosa. El caso es aún más claro cuando el gasto público está destinado a lines que no interesan directamente al ciudadano. Nos referiamos, por ejemplo, a obras públicas. Si el Estado decidiera efectuar ciertas
trabajos extraordinarios y los financiara con impuestos, debería haben, 22
por lo menos
a corto plazo,
gastos
ciudadanos.
de
los
Los
una
reducción
mayores
correspondiente
desembolsos
fiscales
de lo3 serían
contrapesados por menores dispendios privados. Pero este requisito se frustra si, por cualquier medio, los contribuyentes recuperan el poder de compra perdido con la extracción de los impuestos. Entonces,
a los gastos gubernativos en obras públicas se sumarán los particulares, generándose una demanda excesiva y un impulso de tipo inflacionista. Así tenemos, a grosso modo, un cuadro de la relación entre mayores
gastos públicos,
o crecimiento
del Presupuesto,
e in-
flación, un problema indudablemente complejo, que necesitaría una explicación más amplia y, desgraciadamente, más técnica, pero que esperamos haber dejado trazado en sus líneas principales.
En resumen, desde un punto de vista económico, toda pretensión de fijar confines precisos al volumen del Presupuesto carece de sentido si no se plantean conjuntamente las dos caras del problema: ingresos y gastos fiscales. Como señala Barna (6), “no es posible hablar de la “carga de los impuestos” sin considerar al mismo
tiempo
los
beneficios,
los
gastos
derivados
de
esa
imposi-
ción”. Aún analizando los dos aspectos del asunto, no es difícil comprender que no caben respuestas absolutas. Hay innumerables combinaciones viables, cada una exigiendo presupuestos de diferente cuantía y naturaleza, que no se pueden comparar objetivamente por la muy sencilla razón que es imposible experimentarlos al mismo tiempo. Un presupuesto que absorba el 20 por ciento de la renta nacional puede ser mejor o peor que uno que disponga del 10% o del 40%. El problema no depende de porcentajes sino que del efecto de las operaciones
fiscales sobre el cuadro económico-So-
cial de un país. En el fondo, este es un problema enraizado en lo político. Mientras el economista puede examinar con instrumentos dimitados si la satisfacción de determinada necesidad por parte del Estado es ventajosa con respecto al servicio que cumplía, o que podría cumplir, la empresa particular, — lo que constituye la clave, hasta cierto punto estática, para aprobar o condenar la expansión de la
órbita fiscal —, el político define su actitud al respecto en razón de consideraciones de otros tipo, muchas de ellas apriorísticas. En general, el ideólogo de izquierda se inclina -a favorecer toda ampliación de la esfera de actividad de la empresa pública; quienes están en barricadas opuestas defienden las posiciones actuales
o posibles de la empresa privada. Lo dicho no impide, por cierto,
23
A A O
se valieran
+
y
»
+
F
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y.
+
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A
de una
intervención
salvadora de la substancia capitalista.
E
A
que movimientos de extrema derecha, como el n2zista 0
24
radical
económica
del
Estado
y social
c
el
fascista.
fórmula de unaomocomunidad
Capitulo LOS
INGRESOS
111 PUBLICOS
Para la Finanza Pública clásica, las tasas eran el medio ideas de recaudar ingresos. Ese arbitrio fiscal es, hasta cierto punto, aná-
lego a las operaciones de la economía privada.
El Fstado provee
iertos bienes y servicios — por ejemplo, correo —, y el ciudadano es gravado en relación cercana a su demanda por los mismos. Ciertas necesidades colectivas satisfechas por el Estado — defensa, administración civil y de justicia —, no pueden financiarse er esa forma porque es prácticamente imposible dividir su costo entre los favorecidos.
Aquí
aparece,
entonces, el impuesto,
cuyo ob-
jetivo y razón de ser estaban en el financiamiento de bienes y se: vicios ““indivisibles” provistos por el Estado. Las contribuciones son intermedio. entre.tasas-.e-impucstos. el_tramo_
El
beneficio
derivado
d+ una determinada iniciativa fiscal se divide en dos partes: una cue se atribuye a la persona favorecida, por la cual ésta paga en proporción, y otra a la comunidad, que se costea con los ingresos generales.
La divisibilidad
de los bienes y servicios provistos
continúa
siendo un factor básico en la selección de las fuentes de ingresos piro su importancia ya no tiene el carácter absoluto que le asignava la finanza ortodoxa. Es un fenómeno común en la política fiscal moderna que necesidades individuales, perfectamente divisibles, no se financien cargando a los favorecidos una suma ajustada a su demanda sino que se cubran con el fondo general de los impuestos Fl Servicio de Salud Nacional establecido por el Gobierno brití-
rico en 1948, es un caso conspícuo de este aleiamiento del precepto tradicional. De acuerdo con da Ley que creó ese S:rvicio, todo ciu
dodano del Reino Unido, incluso los extranj=ros, tiene derecho a reclamar atención médica y hospitalaria completa sin costo alguno
para él Se trata de servicios y bienes claramente divisibles; no obstante, los gastos son sufragados Fisco.
con los ingresos generales del |
Un profesor de Finanzas, a propósito de esta experiencia, pre25
guntaba: ¿Y Por qué no se adopta la mis ma
son provistos por el Estado?
también
el gas o la luz, que
porte,
conducta con el trans.
La
explicación está en el nuevo concepto que ha venido a servir de junto
pauta,
al respecto,
el criterio
formar
a la divisibilidad, para
Ese concepto es el de la elasticidad de la demanda por los bienes y servicios proporcionados por el Estado, Aunque se decía que desde la Ley
pués
más
citada
vista en el Reino
arriba,
en ese caso es
la demanda
lo cierto es que
Unido,
de cortos de
miles
aparecieron
más o menos rígida. Nadie iría a pasar por gusto un mes a un hospital, aparte de que sería difícil engañar a los médicos. En
algo diferente. Un pase li.
cambio con otras necesidades sucedería bre general para
tenible de la demanda En
el
fondo
produciría
los ferrocarriles, de
por esos servicios.
este
en
cambio
los
una
insos-
expansión que
principios
guían
la
selección de las fuentes de ingreso, hay una causa bien fundamental: la finanza pública moderna ha dejado de considerar un objetivo primordial la correspondencia, o la aproximación a ella, entre lo que cada ciudadano recibe del Estado y lo que cada un»
paga. Con ello se quiebra otro.de los pilares del razonamiento
or-
todoxo, interesado en acentuar posibles analogías entre la empresa privada y la empresa pública. Emerge en su reemplazo el concepto
.
del Estado como una empresa común, orientada en cierto modo por
un principio familiar, que toma parte de los ingresos sociales y los
distribuye con el propósito
sir. relación
de obtener el máximo
particular
a la contribución
de
cada
bienestar general,
componente
del y
1
grupo.
Esto explica que el impuesto sea la fuente de ingreso de la que se derivan, no sólo la cuota substancial de las entradas públie sino también los principales problemas de las Finanzas Púicas. DISTINTOS
CRITERIOS
SOBRE
Siguiendo el postulado
LOS
EFECTOS
de una
DE
finanza
LOS
A
IMPUESTOS
pública neutra, el Es-
tado debería limitarse en la aplicación de los impuestos a cumplir dos
objetivos: que esos tributos sean suficientes para satisfacer los requerimientos fiscal es y que su recolección sea económica. De Viti Di Mar ción de y tal Ps,
expone
el principio
as
A
de modo el primer
inequívoco: momento,
mL O Perturbe, o perturbe tan poco (7) dies económico el equilibrio
26
“la
debe
distribuhacerse
de
¡ como sea posible,
Ya aludimos antes en forma general a este asunto. Corresponde ahora examinarlo en relación al problema específico de los impuestos.
Entre la teoría y la práctica de la finanza neutra ha habido un
gran
trecho.
Si bien
el principio
se ha esgrimido
vigorosamente
cuando el Estado ha querido perseguir algún fin de carácter social, no ha ocurrido lo mismo cuaado se ha buscado la protección de intereses
privados.
Revisando
'a experiencia
inglesa,
U.
Hicks
r2-
cuerda que “desde la mitad del siglo XVII, se discierne un creciente deseo de servir fines económicos por medio de impuestos de importación y exportación diferenciales. Al principio, el principal objetivo fué estimular la importación y desalentar la exportación de materias primas que podían servir para aumentar la ocupación en el interior. Gradualmente, Ja protección directa de las industrias
nacionales y el impulso a las exportaciones, comienzan a atraer mayor atención. En el período de fáciles ingresos del siglo XVIII, el
Parlamento pudo experimentar ampliamente con diferentes tributos destinados a lograr un estado de producción óptimo, favoreciendo intereses particulares” (8). En todos los países, variando sólo la> características concretas, se ha registrado esa misma desviación de. postulado de “neutralidad” para conveniencia de las fuerzas privadas dominantes. La finanza ¡pública modeima, abiertamente intervencionista, como vimos antes, propugna que el sistema de impuestos juegue un
definido papel en la consecución de ciertos fines económicos-sociades. Quizás sea necesario, para aclarar el asunto, insistir en una idea ya expuesta: el sistema de impuestos inevitablemente produce efe«-
tos substanciales sobre el cuadro económico. La diferencia de la posición moderna estriba en qu», consciente de ese fenómeno, quiere que tales efectos sean favorabls, que los resultados no queden tregados al azar de repercusiones imprevistas. Los
IMPUESTOS
Ha
sistema
Y LA
DISTRIBUCION
DE
LAS
RENTAS
llegado a ser un principio generalmente
fiscal debe contribuir a una
en-
aceptado
distribución más
que el
equitativa
de los ingresos nacionales, o sea, que debe emplear las operaciones
de recolección y desembolso de las rentas públicas para producir una
“redistribución”
de los ingresos.
En
esta parte nos
concreta-
remos al aspecto de los impuestos, pero desde ya recordamos que el
problema no puede abordarse sin tener presente el capítulo de los 21
gastos fiscales. La equidad de una estructura se mide no sg) lo que uno paga, sino también
El problema situadas
por lo que uno recibe,
de la proporción
en diferentes
escalas
de sus ingresos
de renta
9 por
que
di
aportar hr
deben
de cr mún — y la medida en que pueden girar sobre él, a través
servicios y bienes recibidos del Estado, es el más controvertido de las Finanzas Públicas. Partamos
blicas afectan
de una
base en la discusión:
la distribución
claramente, afirma Barna
que
de los ingresos.
las Finanzas Pí-
Esto se desprende
(9), de la simple consideración de que
el mismo cuadro de gastos gubernamentales puede financiarse diferentes sistemas de imposición, cuyo efecto en la distribución de las rentas será completamente diferente. Vamos más al fondo
en el razonamiento. Podemos imaginar una distribución “inicia]” de las rentas. El ingreso nacional se ha dividido entre los dueños de algún
factor productivo —
trabajo, tierra o capital —
conforme
2l juego de las fuerzas económicas y relaciones de propiedad existentes, o, si se quiere, al aporte de cada uno al fondo total de bienes
y servicios producidos en un período. Este es el que Barna llama 'producer's income” — renta de productor. Esta cantidad puede ser alterada por las Finanzas Públicas de la siguiente manera: aumentada por los pagos de transferencia —
pensiones, beneficios pa-
ra desocupados, servicio de la deuda pública, etc.; reducida por la cuota que toma
el Gobierno
vía impuestos
directos;
reducida
aún
más por lo que substraen los impuestos indirectos —menos los sub-
sidios—, que elevan los precios; aumentada por los beneficios divisibles e indivisibles de los gastos fiscales en bienes y servicios y en ahorro público. En el conjunto, como es lógico, la redistribución es igual a cero, esto es, lo que se quita a unos, se da a otros, y viceversa, Después de esas operaciones, algunas rentas habrán aumen-
tado, otras habrán disminuido,
según sea el balance entre lo que
cada uno dió y recibió. El ingreso que queda después de ese pro-
ceso es el “consumer's income” — ingreso de consumidor. El cuadro general de Jas nuevas relaciones impuestas por ese paso por el “cedazo”
fiscal, constituye
la distribución
“final”
de
ingresos.
Este fenómeno esencial, escasamente estudiado hasta hace poco
en la literatura sobre la materia, está gráficamente expuesto en la estadística que preparó Barna sobre la experiencia inglesa en 1937.
Como es obvio, muchos cálculos carecen de una precisión absoluta.
Es imposible estimar con exactitud la distribución de los impuestos
28
indirectos entre los distintos grupos que pagan tributos; tampoco es posible apreciar estrictamente la repartición de beneficios indivisibles —como nado
defensa, entre esos grupos, por lo que se ha climi-
este item, cuya exclusión
deja abierta
discutibles (Ver cuadro adjunto).
una
serie de cuestiones
El resultado más notorio que exhibe este cuadro es el hecho de que las dos clases de menores ingresos prácticamente no haren ninguna
contribución
al
financiamiento
de
los
gastos
indivisibics
del Estado. Ese es el saldo neto a su favor. Cabe señalar a propósio del gran número de personas en los dos grados inferiores, que ellos no sólo incluyen a los individuos de menos recursos sino también
a niños, estudiantes,
PROPORCIONALIDAN
en
Y
inválidos,
dependientes,
PROGRESIVIDAD
EN
LOS
etc.
IMPUESTOS
Los sistemas de impuestos han sufrido una evolución conocida cuanto a su trascendencia social. Se ha ido pasando de una
estructura
absolutamente
regresiva,
a una más o menos
proporcional,
y de allí en los últimos años, en los países más avanzados, a una con cierto carácter de progresividad. El predominio de los impues-
tos indirectos en el siglo pasado, completado por la pequeñez de los gastos en servicios sociales, determinaba un aumento de la desigualdad en la distribución de las rentas. El que tenía menos, na-
guba más en proporción que el que tenía una renta superior. Para quién
tenía un
ingreso
de mil
pesos,
pagar
cien
por
concepto
de
impuestos al consumo, representaba un tributo del diez por ciento sobre su renta. Para quien recibía un ingreso de diez mil pesos, aunque
su
consumo
fuera
triple y pagara
lo correspondiente
en
im-
puesto, ese gravamen, sólo importaba una cuota del 3%. Los tratadistas ortodoxos, en general, han sido partidarios de un sistema de impuestos proporcional, es decir de que cada contribuyente aporte el mismo porcentaje de sus ingresos. Este precepto es el que más se aproximaría al objetivo de una finanza pública neutra, que en su acepción estricta debería equiparar pagos al Es-
tado y beneficios recibidos. Di Marco, defendiendo la tributación proporcional, supone que el consumo de bienes y servicios públicos está en directa relación al volumen
de ingresos de cada ciudadano.
El que tiene menos, recibe menos y paga menos. Para atacar esta tésis, los partidarios de la progresividad en 29
E
A
30 £)
(miles)
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is
Transfe-
1150.6
31.8 8.6
634.7
161.8 150,2
521.9
447 223
4,410
258 22
47,300
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TOTALES
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£ 2,000, bajo £10,000 £ 10,000, bajo y más
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£2,000
108.5 84.3
Total
a
bajo
38. 64. 2.
Servicios
Bienes y
en
Gastos
xs
£1,000,
RENTA
rencias
240.0 246.1 131.6 96.7
Total
209,4 208,8 100.3 47.4
Indirectos
LA
Gastos Divisibles (Mill. £)
DE
30.6 37.3. 31.3 49.3
Capital
Y
Renta
Imposición (Mill. £)
A
1,176 1,290 646 351
(Mil.
Total c/grupo
Renta
personas c/grupo
Número
a
Y REDISTRIBUCION
A RO
ITA
EN
it rn
DISTRIBUCION
e
21,800 18,750 4,816 1,209
A
Qu
Bajo £125 bajo £250 £125, £250, bajo £500 £500, 'bajo £1,000
Grupos
O
E
según la renta
IA LAI PAI
ON a
E — al SN
3,781
64
253
540 957 189
1.193
1,283
consumo”
““de
Ingreso
la imposición, o sea de que a medida de que se sube en la escala
de rentas se pague un porcentaje mayor en impuestos, introdujeron el concepto de la “utilidad marginal” de diversas unidades de in-
greso. Razonan en la siguiente forma: cada unidad de ingreso en la vida real, tiene una utilidad marginal decreciente para las personas. Las primeras, que satisfacen necesidades vitales, tienen una
utilidad marginal superior a las últimas, con la que se llenan otras de carácter no esencial o suntuarias. El sacrificio que importa para un contribuyente con una renta de mil pesos desprenderse de cien pesos, es mucho mayor que el que sufre otro que teniendo un ingreso de diez mil pesos dehe entregar mil al Fisco. El sistema pro-
porcional podría justificarse desde el punto de vista objetivo de la capacidad de pago, pero falla por su hase porque no tiene en cusn-
ta la diferente utilidad marginal, y por ende el sacrificio que importa
para
el ciudadano,
de las unidades
de ingreso.
Como
decía
Emerson, hay que tener en cuenta “el principio de que el peso de los impuestos debe ser calculado no por lo que substraen sino por lo que dejan”.
De acuerdo a la tesis más favorecida por esta opinión, — el sistema se
deberían
impositivo distribuir
debe los
producir tributos,
el según
“mínimo Pigou,
sacrificio (10)
de
que
total”, manera
que la utilidad marginal del dinero pagado en impuestos sea igual para todos los contribuyentes. Si la utilidad del último peso paga-
do por “A” fuera menor que la del último pagado por “B”, se podría obtener una reducción del sacrificio transfiriendo una parte del pago de “B” a los hombros de “A”. Así, para que la distribución de los impuestos requeridos se conforme con el principio del
mínimo sacrificio total, es preciso que el “sacrificio marginal”, no el total, sufrido por todos los contribuyentes, sea igual”. En la práctica, este principio llevaría a la condonación de impuestos en los tramos inferiores de la escala de rentas y a la gravación de
aquellos que estuvieran por encima del mínimo. Tendería, en último término, a dejar a todas las personas, después de pagados lo impuestos, con la misma renta. Un simplificado ejemplo aclarará
el asunto. Supongamos marginal dada:
que
cada
unidad
de ingreso
tiene una
utilidad
31
Unidad de ingreso
Utilidad marginal
1
100
q
99
3 4 5 6 etc.
98 97 96 -95 etc.
Si aceptamos el principio en referencia,
resulta claro que an-
tes de gravar las primeras unidades tendrían que substraerse las otras, cuya utilidad marginal es menor, siendo, por lo tanto, menor también el sacrificio que produce su pérdida. Aunque el papel de la teoría sobre la utilidad marginal ha sido importante en el desarrollo del principio de progresividad, sus vacios y debilidades son notorias. Desde luego, tras llegar a conclusiones
como
la
cuencias económicas
que
apuntamos,
debe
que se derivarían
retroceder
de su
ante
aplicación.
las
conse-
Por
otra
parte, cualquier argumento basado en consideraciones subjetivas queda abierto a críticas destructoras. Si, en general, la utilidad decreciente de los ingresos es un hecho, la adaptación a los casos particulares.es imposible. Habría tantos como personas y toda aproximación global pecaría de arbitrariedades flagrantes. Finalmente, la misma teoría entrega las armas para destruirse. Como bien apunta Di Marco: “si la escala de las «necesidades humanas sigue ja ley de satisfacción decreciente, la producción del ingreso sigue la
del creciente sacrificio” nueva unidad
(11).
de ingreso
que
Esto
es, que
se gana,
para
esa teoría cada
representa
un
aumento
de
esfuerzo y sacrificio para el individuo. FUNDAMENTOS
ECONOMICOS
DE
LA
PROGRESIVIDAD
Las escuelas modernas han dejado de mano el intento de buscar guías más o menos absolutas para abordar la cuestión de la distribución social de los impuestos. Han encontrado un hecho firmemente establecido: la introducción del principio de progresividad, en forma más o menos marcada en los sistemas impositivos de to-
dos los países avanzados. La aspiración de una distribución más equitativa de los ingresos está enraizada en la filosofía política de este tiempo. Lo que se trataba de dilucidar es si esta tendencia coina
con los intereses económicos generales y cuáles eran los pro-
emas que se derivaban de su aplicación. 32
0
Para desarrollar adecuadamente este punto sería preciso entrar a fondo en la teoría keynesiana, cuya contribución a la Finanzas
Públicas
ha sido
fundamental.
Por
razones
obvias,
sólo po-
demos aludir a lo más pertinente a esta discusión. El ciclo económico y el desempleo son las dos preocupaciones centrales de esa teoría. Resumiendo la conclusión básica de la exposición sobre la “demanda deficiente”, Burchardt expresa: “El punto de partida de esta teoría de la desocupación es el simple poatulado de sentido común que la desocupación existe porque la de-
manda de bienes y servicios es insuficiente para usar todos los recursos
reales
disponibles”
(12).
Desarrollando
esta
idea,
Schuma-
cher agrega: “Bajo la suposición “clásica”, parecía que la sociedad debía escoger entre consumir más e invertir más: que consumir menos significaba una acumulación más rápida de capital, y que consumir más importaba reducir el ritmo de progreso. Ahora descubrimos que, por el contrario, la inversión privada normalmente no puede elevarse si el consumo no lo hace al mismo tiempo (o se espera que lo haga luego), y que una disiminnción del consumo,
lejos de acelerar la inversión, la liquida” (13). El pensamiento keynesiano considera a las Finanzas Públicas como uno de los instrumentos básicos para mantener una “demanda efectiva”, que estimule la ocupación completa de los factores productivos. Por el momento, nos interesa señalar que uno de los objetivos que se exigen a la operación fiscal es el de promover una distribución de los ingresos que contribuya a crear esa demanda suficiente. Un sistema progresivo actúa en ese sentido porque subs-
trae de los sectores de altas rentas, que habitualmente
ahorran una
mayor proporción de ellas que las capas más vDobres, un volumen superior
Cientes,
_de ingresos
que
el que
toman
de los
cuya propensión a consumir es m
sectores menos
pu-
Con la política de
Zastos por olro Tado_3e persigue reforzar el poder de compra de los más necesitados. Paralelo a ese fundamento económico de la progresividad, está
otro de no menos alcance. Una distribución dada de la renta na-. cional,
crea
una
demanda
correspondiente:
ésta,
a su vez, condi.
ciona la oferta, es decir, la distribución de los factores productivos de modo de satisfacer esa demanda. En una sociedad donde exista una notoria desigualdad en la división de las rentas, la demanda
de los sectores favorecidos obligará a destinar una proporción desmedida de los recursos reales de la comunidad a la satisfacción de
3
Y.
las necesidades de esos grupos: en cambio, la gran mara consumiA dora, cuya
demanda
es relutivamente
baja,
no podrá
llenar neco.
sidades primarias. Junto a la oferta abundante de mercaderías más o menos superfluas se registrará la escasez, o carextía, de artículos
indispensables para el consumo
general.
Tal situación
padece con el objetivo económico de lograr el máximo
no ne com. hicnentar gu-
neral con los recursos disponibles ni menos con imperativo sociale evidentes. La Finanza Pública, a través de su política de impuestos
y gastos, puede alterar ese cuadro, mejorando la posición relativa de la masa de consumidores en el mercado.
Rrforzando su poder
comprador y, por ende, su demanda, desviará una parte mayor de
los recursos
productivos
hacia
la satisfacción
de las necesidaden
primarias.
Se cimienta así, sobre dos bases económicas firmes, el princi. pio de progresividad y la redistribución de ingresos en el cuadro fiscal. Debemos bajar ahora de este plano general para examinar la incidencia de esos postulados sobre el funcionamiento de una sociedad de empresa privada. CUESTIONES
En
GENERALES
1906,
Asquith,
DE
UNA
famoso
TRIBUTACION
Ministro
PROGRESIVA
de Hacienda
de Gran
Bretaña, afirmaba lo siguiente en su informe sobre el presupuesto fiscal: “Con respecto al impuesto a la renta, no vacilo en compartir la opinión de mis predecesores de que un impuesto de una tasa
uniforme de un chelín por libra en tiempos de paz, no se puede justificar, Es una carga sobre la producción nacional que, a largo
plazo, no sólo afectará las utilidades sino que también los salarios”.
Actualmente, en su grado máximo, el impuesto a la renta bri-
tánica lega
a substraer
diecinueve
chelines
y medio
de los veinte
que componen la libra.
Aunque el uso creciente y cada vez más radical de la progresividad no ha producido los efectos demoledores que Sus primeros
críticos aseguraron, esto no quiere decir que un sistema impositivo basado en ese principio no suscite problemas delicados, que deben analizarse concienzudamente para conocer el terreno en que se opera El primero, y más importante, de los efectos de una estructuía
gravosa de impuestos a la renta, es el que causa sobre los incen: tivos que dinamizan una sociedad de empresa privada. La compt-
tencia personal y de empresas tras el lucro, constituye el ll
power” de una comunidad capitalista. La aparición de Un soc 34
el Estado, que aborbe parte substancial de las ganancias y que, por lo general,
no
comparte
las pérdidas,
lesiona
indudablemente
cl
resorte material y psicológico matriz del sistema. Esto tiene una importancia especial para aquellas empresas o actividades que im-_ portan un mayor
riesgo, donde hay más probabilidades
de pérdidas, _
pero donde la expectación de utilidades induce al empleo de esfuerap1
nuevos donde
ste
aspecto
tiene
evidente
significación
en
países
la mayoría de las iniciativas tienen ese carácter. Un
sistema que pese considerablemente sobre las ganancias. desalentará ese tipo de empresas
y favorecerá
aquellas más
seguras,
donde las
utilidades sean quizás menores pero más ciertas. Criticando la experiencia británica sobre la materia, un ex-funcionario
de Impues-
tos Internos de ese país sostenía: “Los dados están seriamente cargados contra el hombre que tiene espíritu de empresa. Si fracasa, está liquidado. Si triunfa, soportará un mayor peso de impuestos
que el hombre que se dió por vencido y enterró su plata en el campo o la invirtió en bonos del Estado”
tructura
de impuestos
que
(14). Por otra parte, una es-
afecte sensiblemente
los
“excesos”
de
renta o, si se quiere, las “unidades marginales” del ingreso, pone un premio indirecto en el ocio o en la actividad individual no directamente productiva, Si esa unidad extra de esfuerzo no va a ren-
dir al sujeto más que una mínima
retribución, existe un aliciente
para no incurrir en ella.
—
El otro efecto principal que debe tomarse en cuenta es el que toca el ahorro,
la acumulación
e inversión
de capitales.
En
una
economía de empresa privada, esas funciones corresponden primordialmente a los sectores más acaudalados y a las empresas. Ellos son los que están en situación de disponer de una parte de sus ingresos para esos fines. Un sistema fiscal que reduzca apreciablemente esa parte extra de la renta que no-se consume sino que se ahorra,
e invierte,
para
traspasarla,
directa
grupos que la destinan casi exclusivamente
o
al
indirectamente,
consumo,
a
debería
afectar negativamente el volumen de ahorros y de acumulación de capital. Las deducciones principales de la escuela keynesiana, a que hicimos antes referencia, son respuesta indirecta a estos aspectos desfavorables. No obstante, no escapará a la atención del lector que
esa justificación económica se ha desprendido de! examen
de un
medio capitalista avanzado, donde el “sobre-ahorro” y la “sub-inversión” son fenómenos que resaltan en la superficie del cuadro.
Aunque el fundamento
de esos postulados
tienen vigencia
para
93
punto cualquier etapa en el desarrollo económico, ¿hasta qué donde Enea , primarias den aplicarse sus conclusiones a economías son imperativos gencia de una
alta cuota
de inversión y de ahorro
dejar ivos indiscutibles? En estos casos, ¿debe el ideal de equidad pued, 80 temporal a una relativa injusticia a fin de que los pudientes Ve acumular el capital que después beneficiará a todos? en relación 03 sobre esta pregunta cuando «analicemos el problema nuestros países. Entre tanto, adelantemos algunas consideraciones generales.
En primer lugar aparece un hecho político que la ecorom!a
no puede
desestimar.
Las
condiciones
que hacían posible
generales
la vieja fórmula para resolver el problema del ahcrro, han desaparecido. El sistema de dejar en manos de un pequeño sector una proporción desmedida
de los ingresos nacionales,
dedujeran las sumas
destinadas
para que de allí se
a la formación
de capital, se ya
haciendo inaplicable. La fuerza política de los otros grupos ha crecido y con ella su oposición a ese arreglo. Por otra parte, como vi. mos, es un sistema costoso para la comunidad, ya que, aparte de crear un clima
de los sectores
social inestable, infla desmesuradamente
v determina que
favorecidos
una
la demanda
proporción
exce-
siva de los recursos productivos se ocupe en satisfacer ese tipo especial de demanda. Esta circunstancia agrava las implicaciones políticas de la vieja fórmula. Junto a ese alcance político, se agregan varias consideracion» y resortes económicos destinados a probar que es posible, en la práctica, perseguir las dos metes aparentemente contradictorias: mayor equidad y volumen satisfactorio de inversión Desde luego, se sostiene, se han exagerado los efectos de una
alta imposición sobre los incentivos que mueven la sociedad capi-
talista. La experiencia parece demostrar que la elasticidad de la oferta en términos de esfuerzo, es más rígida de lo que podía pensarse. Aunque resulte extraño, en una comunidad guiada por la meta de la ganancia no sólo cuentan las recompensas materiales. Hay
otros móviles poderosos que influyen en la conducta de los econó-
micamente pudientes: el prestigio social que acompaña a una Po sición, la necesidad de “mantener el puesto” en la competencia dia-
ria, la ambición de poder, la afición por el trabajo que Se desarrolla, etc. En estas circunstancias, la reducción de la renta que causa un
impuesto, y la consecuente amenaza sobre el nivel de vida, : den tener un efecto contrario al esperado, es decir que el individn 36
E
intensifique su esfuerzo con el propósito de conservar su posición. Para garantizar un volumen adecuado de inversión en las condiciones creadas por un sistema que persigue una redistribucion más equitativa de los ingresos nacionales, dios; unos destinados a ejercer influencia privada y otros que introducen al Estado. a una concepción popular en la literatura cialmente en la norteamericana.
se esbczan diversos medirecta sobre la empresa Los primeros responden económica actual, espe-
Se trata de estallecer
una
separa-
ción entre el caso de los individuos y el de las empresas. Se cree posible mantener y estimular la inversión de las empresas con una mano, mientras que con la otra se promueve una distribución más
equitativa de la renta nacional a través de la política fiscal. Geofírey Crowthers, director del “Economist”, expone este punto de vista en su libro “Economics for Democrats”: “el mantenimiento de las utilidades es un asunto completamente diferente del manteni-
miento de grandes rentas. Es perfectamente posible respetar las utilidades y, al mismo tiempo, imponer una pesada contribución sobre el acaudalado,
de modo
que todas las grandes
rentas sean reduci-
das severamente. Sería erróneo decir que una contribución gravosa no tiene efecto en la actividad de la industria. Ciertamente tiene algún efecto, pero, indudablemente,
lítica de arrasar con ban y después cargar los ingresos “arriba”, ofrecer amplio empleo
tiene menos
efecto que una po-
las utilidades. Permitir que las utilidades sulas altas rentas, es una política para nivelar ya que da a la industria una oportunidad de y altos salarios a los trabajadores”.
Este criterio está estrechamente emparentado con el cambio que se ha ido produciendo en cuanto a las fuentes de ahorro para la inversión.
nas...
Como
señala
Ursula
Hicks,
“en las condiciones
moder-
el efecto de una alta tributación del acaudalado tiene muy
poca relación con el problema de la inversión. Ahora, ésta es deci-
dida por consejos de directorio y es financiada, no por la aplicación directa de los ahorros de los adinerados sino que muy a menudo por las reservas acumuladas por las firmas. El factor pertinente que debe considerarse, entonces, no es el impuesto personal sino el efecto de la tasa standard del impuesto sobre las utilidades no distribuídas en la inversión y el espíritu de empresa” (15).
De acuerdo con estas conclusiones, varias sugerencias se han adelantado para lograr que el sistema
tributario no desaliente,
y
por el contrario estimule, la acumulación e inversión de capitales por las firmas. Cuando nos refiramos a los impuestos sobre las em-
31
presas, volveremos sobre este punto. Entre tanto, interesante proposición de Kalecki, dirigida a alen tar la inversión
privada. Apuntando hacia el tratamiento fiscal de las utilidades . NO diz. “Tmagi señala: problema, el en olave cuestión tribuídas,
el impuesto es cargado sobre la renta bruta, o sea, antes de las EN
ducciones por uso y depreciación. Por otro lado, todas lasdeliny eL son siones en capital fijo, sea para reemplazo o expansión, das de la cantidad gravada. Si ellas exceden el ingreso tie el exceso se tomará en cuenta en los años siguientes, Es fácil dez
que un impuesto de este tipo no afectaría la tasa de utilidad espe. rada con la nueva inversión. Evidentemente, supóngase que el empresario espera recibir cada cien libras invertidas una utilidad de diez libras al año, Ss
el impuesto es de un chelín por cada libra, la utilidad esperada se reduce a 914 obtiene
una
libras por año. disminución
Pero si invierte cien, el empresario
de cinco libras
en su cuenta corriente de
impuesto y así el costo de la inversión es sólo de 95 libras. En consecuencia,
la tasa
bruta
de
utilidad
como si el impuesto no existiera” (16).
esperada
es siempre
10%
La introducción del Estado como agente capitalizador es otro medio de salvar la contradicción a que aludíamos. Se afirma que
por este camino se eluden las repercusiones sociales del sistema tradicional y se consigue que las inversiones se destinen a empresas de indiscutible importancia colectiva. Este nuevo rol fiscal, innecesario es recordarlo, ha tenido un desarrollo considerable en los últimos veinte o treinta años. Como anotaba Pigcr, “cuando grandes y rápidas transformaciones han sido realizadas en los últimos años, no han sido hombres
tivos promotores”
de negocios sino que Gobiernos sus ac-
(16).
El Plan del Valle de Tenessee, en Estados Unidos; la indu: tria de la betarraga azucarera, en Gran Bretaña; las recuperacio- _nes de tierras, en Italia; el plan Shannon, en Irlanda; acero, elec
tricidad y petróleo, en Chile, son ejemplos aislados de esta tenden: cia. Quedará siempre abierta eh esta materia la discusión sobge .
relativa eficiencia de la empresa estatal frente a la privada, pero,
que interesa para el asunto específico analizado es que tales inicié”.
tivas muestran las posibilidades de capitalización por est 9] de Miremos ahora el problema desde otro ángulo. Dejan e 1
lado motivos políticos o intereses creados, podríamos suponer q 98
posición de quienes critican ese movimiento hacia una redistribución más equitativa de la renta nacional, nace de una preocupación
legítima por la necesidad de conservar y acrecentar el capital material de la comunidad. Pero un aspecto que estas opiniones han
tendido a olvidar, es que la parte más preciada de ese capital es el capital humano. Así como se requiere un mínimo de inversión para asegurar el reemplazo y ampliación del capital físico, se precisa también un mínimo general de subsistencia que permita la misma operación en lo que se refiere al material humano. Como ingeniosamente apunta Benham,
blema obvio” que el cuada que la terial.
“si las máquinas
fueran
dueñas
de los hombres, y el pro-
fuera mirado desde el ángulo de las máquinas, esto seria (17). La redistribución de ingresos persigue, en el fondo, capital humano cuente con el mínimo necesario para su ademantención, reemplazo y expansión, aspecto tanto o más vital misma preocupación por la suerte de su contra partida ma-
En
la búsqueda
de
un
sistema
que
promueva
la equidad
y
no sacrifique las finalidades e incentivos económicos de una sociedad de empresa privada, los tratadistas modernos del asunto han nuesto un acento especial sobre el impuesto a la herencia. Aqui queremos
mencionar
otra
vez
a Geoffrey
Crowthers,
un
represen-
tante típico de la opinión liberal anglo-sajona. El editor del ““Economist” parte de la premisa de que la raíz de la desigualdad de ingresos no está tanto en las relaciones de propiedad como en la transmisión hereditaria de ella. Rechaza, por cierto, el arbitrio ra-
. dical de la abolición de ese derecho, ya que él constituye “uno de los más poderosos estímulos del esfuerzo individual”. Examina, enseguida, los efectos del gravoso impuesto de sucesión Gran Bretaña y Mega a la conclusión de que su efecto partición de la riqueza, contrariamente a lo supuesto, caso. Aunque ésto indica que el impuesto podría ser más, Crowthers sostiene que para evitar que ese lleve
existente en sobre la reha sido eselevado aún a una carga
confiscatoria, con todos sus efectos negativos, debe aplicarse otro procedimiento, en la línea de la reforma propuesta por el italiano * Rignano. Esta reforma, con la modificación introducida por Dalton,
consiste en que la propiedad legada debería gravarse, aparte del impuesto corriente, con un segundo tributo. El heredero, mientras vive, recibiría el interés de esta parte de la fortuna, que pasaría in“ondicionalmente a fondos fiscales a su muerte, Lo que se pretende 39
con éste y otros arbitrios semejantes, es que vaya
propiedad heredada a medica
dismi
que se aleja el parentes
de los ely
diontr=
productor o comerciante — al “de facto”— el censumidor. Esta es la línea gruesa del asunto. Examinada, pierde muchc de su nitidez. Enfoquemos el proceso de los tributos indirectos primero. Aunque la intención del legislador sea que se produzca una
traslación del peso del impuesto, el que esto ocurra en la práctica depende de muchos factores lejos de su órbita, primordialmente de
las condiciones de la oferta y de la demanda de la mercadería gravada. | Como guía general se sostiene que mientras más rígida sea la Jemanda y más elástica la oferta, mayor será la posibilidad de que
e! impuesto efectivamente se transfiera al consumidor. Ambas Pags 41
a> tes de la ecuación —productor o comerciante y consumidor— tienen a mano defensas que tratarán de emplear para descargar sols la otra el oferta para eumidor a minuirá su
peso del gravamen. aumentar el precio soportar el tributo. demanda con el fin
El productor, si puede, reducirá ¡a de su mercadería y obligar al conEl consumidor si le es posible dis. opuesto. El resultadc, en CONsecuen-
cia, dependerá la capacidad de maniobra
de cada uno de los riva.
les. Esto explica por qué las mercaderías
ideales desde el punto de
vista de la imposición indirecta, son las de primera necesidad. Comu la demanda es muy rígida, por lo general el consumidor tiene ue cargar con el aumento de precio provocado por el tributo. Otros
factores, por a que
dan
cierto,
origen
también
los
influyen
impuestos
en la solución del proceso
indirectos.
Se
ha
demostrado
que
en un momento de actividad y expansión econóru:cas —con mayu razón cuando actúa una inflación— la traslación se produce cor más
facilidad
Estos
que en la fase descendente
mismos
principios
dencia de impuestos carga un derecho
rigen
del cicl3 económico.
aproximadamente
de importación o exportación.
de entrada
en la inci-
Si el país “A”
a una mercadería proveniente del país
*B”, el peso del tributo caerá más o menos de acuerdo con las res-
pectivas posiciones en cuanto a oferta y demanda de esa mercadería en:cada país. Si la demanda de “A” por ese artículo es elástica y, a la inversa, la oferta de =..
3
mente, ,
que “B”
(íal o totalmente
.
bajará
,
'“'B” es bastante rígida, sucederá, posibleel
precio .
con el impuesto.
de
la mercadería yy cargará g ,
Por
,
p par-
el contrario, si Chile, por
ejemplo, gravara con un impuesto de exportación el artículo “X”, cuya demanda en los mercados
es más o menos elástica, el tributo,
seguramente, tendría que ser pagado por los exportadores porque no habría posibilidad de incorporarlo en el precio de venta en el exterior.
Todo lo anterior se refiere a un aspecto de la incidencia —el específico de quien paga el impuesto indirecto. Pero el problema tiene contra cara: la incidencia propiamente económica de los impuestos de ese tipo.
Hay una caracteristica que salta a la vista después de lo que hemos dicho y que puede considerarse como una de las papi desventajas del impuesto
indirecto desde el punto de vista E e
tl Ae economía; la incertidumbre respecto a su incidencia. Un indirecto de alcance más o menos general, es como un golpe A puede liqui a ciegas, que deja indemne a unos, hiere a otros y 42
a algunos. Aunque la fuerza inicial del golpe sea la misma, la resistencia de las víctimas tributarias varía considerablemente. Desde un ángulo estrictamente económico
,los impuestog econó-
micos más certaros son los que pesan sobre mercaderías esenciales cuya elasticidad de demanda es mínima, y cuyas repercusiones, por lo tanto, sea cn“lo que se refiere a volumen de producción o perturbaciones generales e imprevistas del cuadro general, son limitadas. Es claro que esta conclusisión tiene que ser balanceada con las implicaciones sociales negativas y el efecto ulterior de éstas sobre ¡a realidad económica.
La política fiscal moderna, consciente del impacto errático de los tributos indirectos, ha tendido a desplazar su peso desde los «rtículos primarios a mercaderías o servicios de demanda más o menos rígida pero de carácter no esencial, como tabaco, bebida8, juegos de azar, etc. A la par del objetivo directo de seguir aprovechando una cómoda herramienta impositiva, se persigue a menudo la restricción de la demanda, por razones obvias. EFECTO
SOCIAL
DE
LOS
IMPUESTOS
INDIRECTOS
El hecho de cue estas clases de impuestos pese en relación a! consumo de las mercaderías gravadas y no al volumen de renta «etermina la regresividad de sw efecto. Cualquier impuesto indi-
recto representa una proporción
decreciente del ingreso a medida
que se sube en la e:cala de rentas. El mayor consumo por parte de zos grupos pudientis no desvirtúa este principio. Estudiando *sta situación, los economistas Shirra y Rostas (18), estimaron la carga de los impuestos indirectos sobre grupos.
de distintos ingr=sos en Gran Bretaña, tomando como unidad a un matrimonio con dos hijos. Llegaron al siguiente cuadro: Renta
|
7 Gravamen
100 libras esterlinas 300 libras esterlinas
... ...
s.. ...
259 +...
“o< ...
... +...
«n= ...
109 119
500 libras esterlinas 1.000 libras esterlinas
... ...
... n=
... tm. «ss. sou
... 5.
... ase
12,8 90
«is +... +...
... ... +...
... ... ...
7,3 4,2 28
2.000 libras esterlinas ... :.. 5.000 dibras esterlinas ... ... 10.000 libras esterlinas ... ...
ves ... ...
43
Como puede verse, después de un ascenso que afecta prince; e : os Principal. mente a la pequeña clase media, las cargas indirectas represent
una cuota decreciente a medida que se sube en el escalón de rentes, Esta realidad tiene importancia cuando se trata de eeminas el carácter del sistema mento
de impuestos.
el aspecto tantas vexs
fiscales, puede regresivo,
es
aludido
sentarse la regla
preferentemente
sobre decir,
esa clase pagará
Dejando
de mano
por el e
sobre el destino de los gastos
de que un sistema
de tributos
que se asiente
será, en su conjunto
proporcionalmente
más
el que
tenga
menos; esto es, para arrancar la última conclusión, agravará la desigualdad ya existente en la distribución de los ingresos. Enfocando este punto en relación
Di Marco señala:
a la progreividad
del sistema de impuestos
“no existe caso de imposición progresiva cuando
la, progresividad es aloptada para compensar
a las pequeñas rentas
por la carga inversamente proporcional que ellas sufren debido a los impuestos indirectos sobre el ronsumo. Uno no puede hablar en este caso de imposición progreiva ya que el propósito es, en último término, conseguir una distribución broporcional de los impuestos”. En
otras palabras,
sistema
la existencia
fiscal no confiere
de
UN
impuesto
a éste progresividad
progresivo
en un
en su conjunto.
Si
aquel impuesto sólo compensa la regresividad de las cargas indirectas, el sistema tenderá a la proporcionalidad. Unicamente si lo compensa en exceso puede hablarse de un sistema progresivo. En verdad en la buto progresivo, por a lograr ese balance; más bien acentuar Ja
mayoría ejemplo, por :w desigual
de los países, la existencia de un triel global complementario, no alcanza tanto, el efecto social del sistema será distribución de las rentas. Todo ésto,
por cierto, supeditado a la composición afectan el cuadro por otro lado. LA
INCIDENCIA
DE
LOS
IMPUESTOS
de los gastos sociales que
DIRECTOS.
Los impuestos directos, cuando son generales, no se trasladan.
No cabe en este caso un cambio de actividad para evadir el pago del tributo, como puede ocurrir ron los impuestos directos o indirectos que gravan campos particulares. Pese a lo anterior, existe la idea de que aún los tributos directos de ese tipo pueden ser trasla-
4 el
dados. Dalton
ataca esta suposición
con el siguiente razonamiento:
y “el impuesto a la renta, a la inversa de un impuesto sobre mmaterias
primas o artículos terminados o de una contribución territorial, p
44
|
f
wm
'
es una carga sobre gastos generales que entran en el costo de pro¡ducción...
es un
impuesto
sobre utilidades netas, esto es, sobre
ganancia realizada en un período comercial...
los costos o ““imponen
una
carga
la
no pesan más sobre
sobre la industria” que lo que
hacen los gastos en consumo de un hombre de negocios... algunos “««.Ppueden pensar que realmente agregan todos sus impuestos, in/ cluso el sobre la renta, al precio de venta de sus artículos... pero ésto es una ilusión... en el hecho, ellos tienen que cotizar precios - a los que pueden vender. . el precio que pueden obtener, no está
/” afectado por la cantidad de impuesto a la renta que pagan”
(19).
Aunque el caso de los impuestos personales a la renta es bastante claro al respecto, existe mayor discusión en lo que atañe a los impuestos directos sobre empresas. En principio. es válida la afir-
/ +
=
mación de Dalton: os precios de venta se determinan por fuerzas aienas al mero
+
voluntad
*
el item correspondiente
posteriormente trata de
deseo de los propietarios; sobre la renta.
impuestos
generales
tienen que la incidencia
no es posible
a los tributos que van
Sin de tasa
embargo.
agrer=r
a cargarse
sobre todo cuando
fija. muchos
del tributo se difunde;
2
economistas
se sos-
parte es sonortada
'. y
por la empresa, parte por los consumidores o intermediarios, según sean las condiciones de la oferta y la demanda en cada rubro. Y sobre todo esta base sostienen que tales impuestos presentan pare-
É Y:
cidas deficiencias a las que afligen los indirectos, es decir, que su Incidencia es indeterminada (20).
:
”. En general, toda la tributación directa * - sido sometida a una detenida crítica en los , se de impuestos, a la par de los indirectos, tajas administrativas, y se adapta mejor a ” contemporáneas
que los sravámenes
sobre las empresas ha últimos años. Esta clapresenta grandes venlas tendencias políticas
sobre el consumo.
No
obstante,
+ el adelanto en materia de imposición personal sobre la renta en los ; países más avanzados, ha permitido que se mire con más frialdad el problema de la tributación de las empresas. — : La suposición de que las empresas tienen una identidad propia,
distinta de las personas que las forman y que reciben las ganan-
¡
y
cias, ha producido en muchos
países la contradicción de que mien-
tras ciertas fuentes de renta sólc soportan un impuesto directo, las
empresas y sus accionistas cargan con dos: el impuesto específico a +. la firma y el que grava los dividendos pagados a los asociados. El [asunto tiene especial importancia para paises de desarrollo primario
y ya que, para señalar sólo un aspecto, discrimina contra la organiza3 4
45
ción industrial y favorece relativamente a otras formas de Produc. ción, como personal.
la agricultura,
la inversión
en inmuebles
o la empresa
La crítica de los impuestos directos sobre empresas se ha concentrado en tres aspectos:
el tratamiento
para
disribuídas y de las deducciones
fiscal de las utilidades no
eemplazo o reparación del
capital fijo y los stocks, y los tributos sobre utilidades excesivas. IMPUESTOS
SOBRE
Los impuestos
UTILIDADES
EXCESIVAS
Y
NO
DISTRIBUIDAS.
sobre “utilidades excesivas” tuvieron su origen
en las condiciones creadas por las dos guerras mundiales. Tenían indiscutible razón de existir en esas circunstancias, Económicamente, el auge
de las empresas
bélico y a la demanda
obedecía
en parte
de los Gobiernos.
principal
al esfuerzo
Socialmente, no se podía
permitir que un sector se beneficiara con el sacrificio general. No obstante, como sucede habitualmente, se ha manifestado una tendencia a emplear ese recurso tributario en otras situaciones. Por favorable que sea el eco político para los gravámenes de esta especie, la verdad es que pocos parecen más antagónicos con el
funcionamiento de un sistema de empresa privada. Suponemos, por cierto, que la ganancia extraordinaria no obedece a causas torcidas, de un monopolio
como la posición privilegiada
u otros casos simi-
lares. La
utilidad
excesiva
juega un papel fundamental
—y
el
término
es bastante
elástico—,
en una economía canitalista; y un pa-
pel progresivo en general. Es un índice tanto de la eficiencia de una industria como una manifestación de que cierto rubro de la está contando con la suma
de trabajo social que
la
demanda de la población requiere. Dentro del funcionamiento del sistema, la utilidad extraordinaria es un llamado a nuevas cuotas de capital y trabajo para que se inviertan en esa rama favorecida. Á
contrario-sensu, puede deducirse que un impuesto sobre ese margen extraordinario es un factor negativo sobre la eficiencia de la opera-
ción productiva y sobre la correcta distribución de los factores productivos en las diferentes líneas de la actividad. Es indudable que cifras abultadas de ganancias no son la mejor receta para conse: guir tranquilidad y equidad social, pero lo cierto es que la finanza
pública moderna insiste en que hay otros caminos más propicios
para perseguir esos objetivos que los impuestos excesivas”, 46
sobre “ganancias
A
producción no
El problema es sobremanera
de los tributos sobre utilidades no distribuidas, complejo.
Aludimos
a él cuando
nos
referíamos
a
la necesidad de estimular la inversión de las empresas. En el cuadro actúan dos elementos contradictorios. Por un lado, se destaca la importancia de que las firmas encuentren sus recursos para la expansión
en
sus
propios
fondos,
independizándolas
hasta
cierto
punto del peso de compromisos que afectan su liquidez y de las condiciones cambiantes del mercado de capital; por otro, se quiere evitar
“la
posibilidad
de
usar
una
sociedad
como
un
“banco
de
ahorros” para evitar el pago del impuesto complementario a la renta”, como apunta Groves (21). Esta cuestión es especialmente importante para las firmas pequeñas o empresas nuevas que, como se ha demostrado en Estados Unidos, dependen en alto grado de sus propios recursos para su desarrollo y ampliación. las
No parece, sin embargo, justificado exceptuar utilidades no distribuídas. Como dice Hicks,
de impuestos a ese tributo” es
un complemento del impuesto personal; aunave no pueden usarse en el consumo, las utilidades son “renta” que pertenece a los propietarios del negocio —por lo general los accionistas ordinarios—, y debe serles cargadas en toda apreciación estricta de sus bienes Liberar esa parte del ingreso. de impuestos aumentaría considerablemente el incentivo para evadir el gravamen personal por mediv de la distribución de acciones. Aún más, si se cargara una taza igual a cero o muy baja sobre las ganancias na distribuidas, habría un incentivo para la mera acumulación de reservas, sin nirgún estímulo particular a la inversión real”
(22).
Los dos aspectos del asunto llevan a la conclusión de que urna fórmula semejante a la propuesta por Kalecki o ri:alauier otra que aumente la cantidad no sujeta a impuesto si se va a reinvertir productivamente en la firma, LA
INFLACION
Y
SU
acerca a un resultado
REPERCUSION SOBRE UTILIDADES
LOS
más
satisfactorio.
IMPUYFSTOS
A
LAS
El criterio impositivo frente a los descuentos por concepto de reemplazo, desgaste o antigiiedad de las instalaciones y stocks de
las empresas, se ha transformado en un punto de vital importancia a raíz del sostenido movimiento al alza de los precios que se registró junto y a continuación del segundo conflicto mundial. Para países donde la inflación ha sido un malestar crónico, el asunto
tiene un interés especial. 47.
Veamos primero lo que se refiere a las amortizaciones Permi tidas por ciación y Para po. Como
la legislación de impuestos para hacer fiente a la depre. reemplazo del capital fijo. su producción, una empresa requiere instalaciones y equiéstos se desgastan en el proceso, se supone que el precio
de los artículos vendidos
al consumidor
incluye un porcentaje más
o menos igual a la deterioración o envejecimiento del capital fijo, Si esa cantidad
acumulada
anualmente
es adecuada,
al final del
periodo fijado para la amortización, el total de reservas será sufi.
ciente para adquirir nuevos instrumentos de producción o para hacer frente a las reparaciones que sean necesarias en el intertanto.
El punto decisivo en este desarrollo es que las cantidades deducidas anualmente con esos fines están calculadas por el costo original de las instalaciones; por ejemplo. se reserva anualmente el 10%
de un equipo que costó un millón de pesos a fin de reemplazarlo a 10 años plazo. Pero, como puede suceder y sucede, es posible que la economía
final
del
atraviese
período
dos millones
un
periodo
ese
prescrito,
en lugar
de uno.
En
ascendentes
de precios
instrumento este
caso,
de como
y que, al
producción
valga
es obvio, la em-
presa no podrá substituír por medio de sus reservas normales el equipo anticuado o inservible. Las deduccions autorizadas por la autoridad de impuestos no fueron suficientes. Debian haber sido mayores. El saldo que no se descontó con ese propósito y que posiblemente, fué tasado y repartido como utilidad, representa, en esencia, un consumo de capital. No eran utilidades, beneficio neto, sino que suma de ganancia y cavital.
Lo mismo puede ocurrir con el capital circulante materializado en stocks de materias primas ción o terminadas.
mínimo
Dado
o mercaderías
un volumen
de stocks que debe
en proceso de produc-
de operaciones, hay un nivel
ser mantenido
para
asegurar la conti-
nuidad de la producción. Un industrial compra materia prima por valor de cien mil pesos y la transforma. La vende en doscientos
mil pesos. Eliminando otros factores, supongamos que la diferencia €s utilidad neta. Pero ocurre que entre una y otra operación, la ma-
teria prima ha subido a ciento cincuenta mil pesos. El sólo descon-
tó cien mil para reposición, o sea, la que se le autorizaba para Tetirar libre de impuesto. La utilidad, en último término, ha sido sólo
una ficción. En el hecho, h1 consumido capital. Y si el circuito se
repite algunas veces, estará arruinado al poco tiempo, a despecho de las ganancias nominales.
48 -
Todo esto parece elemental, y en la letra lo es, Pero, como se-
ñalaba “The Economist” hace poco tiempo: “en general persiste la idea entre los hombres de negocios de que xi a un gasto de cien
libras sucede un ingreso de ciento cincuenta, se produce necesaria mente una clara utilidad y cl ingreso
no
llega
de $0,
sino en
Pero si «l gasto ocurrió en
1948,
es evidente
que
las
150
1938 libras
de 1948 comprarán mucho menos que las 100 libras de 1938, El producto de lu venta es menor, en términos reales, que el costo original de la planta o los stocks v no se conserva capital inicial del negocio. Lo que parece un generoso incremento de las utilidades,
representa, en verdad, un consumo de capital”, “stos
inflación, ción
fenómenos,
pasan
inadecuada
acompañantes
a menudo puede
inevitables
desapercibidos
comnensarse
con
de
un
porque
“nuevo
período
una
capital”,
de
amortizasea pro-
veniente de utilidades no distribnídas y gravadas o de emisiones. Pero este hecho no disminuye su impacto perjudicial. Mientras las amortizaciones son un elem'nto inseparable del costo, la misión hásica del nuevo capital es la expansión del negocio. Sí esta corriente se desvia hacia el primer objetivo, no quedará disponible para el segundo. Una cuestión que incide seriamente en este asunto es que la descapitalización por esta vía afecta sobre todo a las empresas
que
sición orgánica”, o sea, al sector hásico en cualquier economía.
El
tienen una mayor proporción de canital fijo, una más alta “compo-
efecto .cs particularmente agudo en aquellas entidades —como empresas de utilidad públicas o esenciales—, donde un proceso inflacionista
impone
ineludiblemente
control
de
sus
precios,
impidién-
dloles, en consecuencia, aumentarlos con la misma facilidad y rapi-
dez que otras. En cambio a medida que bajamos en la escala de
las empresas, el peso de esa descapitalización es menor, hasta que en el último grado —las actividades puramente especulativas o que
lucran con diferencias continuas de precios—, el fenómeno viene a
ser extraordinariamente ventajoso.
Desgraciadamente, es más fácil exponer sumariamente el pro-
blema que encontrar
una
solución
satisfactoria.
La
moraleja
evi-
dente de toda la historia es que el sistema impositivo debía tomar cuenta no el valor “original” del capital fijo o los stocks sino que
su valor efectivo, de “reemplazo”.
está obstruído por
inconvenientes
Pero el camino hacia esa meta
considerables.
Desde
luego,
el
“costo de reemplazo” es una cantidad desconocida. No se puede 4
49
saber cuál va a ser el valor de una maquinaria “x»” plazo; se va tizar años. cesión
ni siquiera se sabe, en realidad,
qué
clase de maquinari
a requerir. Supongamos, en seguida, que se trata de pos el valor de un equipo que vale un millón de pesos o a la años primeros los en que Durante nueve —olvidando es generalmente más amplia—, la autoridad de mps
permite la deducción
de cien mil pesos.
Pero en los dos últimos
años se produce una sostenida alza de precios. El valor del instru-
mento de producción se duplica. Aún si en este plazo se facultara a la empresa para deducir un millón cien mil pesos, difícilmente es. taría en situación
de hacerlo.
Y
un
tercer
obstáculo,
quizás
el de-
cisivo: imagínese que después de dos o tres años de alza de precios viene una baja sostenida, ¿en qué estado queda todo el cuadro de amortizaciones, ¿Habría que devolver al Fisco parte de la reserva
excesiva? ¿O guardarla a espera de otra alza? Indudablemente, el sistema sería casi imposible de aplicar en la práctica. Una
solución
parcial, propuesta en
1948
en Inglaterra por un
industrialista que había sido alto funcionario de Impuestos Internos, es la de conceder descuentos extraordinarios que permitan compensar esa consurción de capital (*). Concretamente funcionaría así, según P. S. Chambers: “si las deducciones por uso y desgaste en 1945-46 alcanzaban a 10.000 libras esterlinas, entonces, sin perjuicio de lo que es permitido ordinariamente por ese concepto, se acordaría una deducción extraordinaria de 10.000 libras esterli-
nas de las utilidades correspondientes a 1949-50 y a los años si-' guientes, hasta que se supusiera —contando con la sucesión de algunos años de precios más a menos estables—, que se han compensado las deducciones
deficientes”
(23).
La proposición, innecesario es recalcarlo, queda muy abierta 3 la. crítica y a apliceciones
no presenta posibilidades
arbitrarias.
de solución
La moraleja es que todo proceso mente el problema antes descrito.
Pero,
en verdad,
completamente
el asunto
satisfactoria.
inflacionista suscitará inevitable,
De todo lo dicho hasta aquí, puede deducirse que en materia de impuestos la política moderna mira al tributo personal y pro: gresivo como el instrumento más
Keuado
tanto para los fines pu-
(*) Más o menos este mismo principio se aplicó para la ley sobr pi de Capitales, dictada por el Ministro Jorge Alessandri,
en 1948,
s0
ramente fiscales como para los de mayor alcance que se propone. Este impuesto tiene las ventajas de ajustarse a los principios de equidad imperantes y de aminorar los efectos económicos negativos e inciertos de las cargas indirectas y de las que pesan sobre las empresas.
El ideal del “impuesto
único” halla su concreción
en este
objetivo. Sin embargo, claro está, tal principio no es más que una tendencia cuyo desarrollo está en la etapa primaria. Consideraciones administrativas y la siempre latente urgencia fiscal, conspiran
tra una marcha
con-
más rápida hacia esa meta. Esto es especialmente
importante en países poco desarrollados donde la misma estructura de la economía opone obstáculos considerables. La existencia de innumerables unidades productoras diseminadas, muchas de ellas de tino individual
o familiar;
el hecho, a veces, de sectores amplios casi
al margen de la economía monetaria, como en la agricultura; la ausencia de un aparato de control eficaz, —difícil o anti-económico, por lo demás, de establecer en las condiciones descritas, obligan a esos países a continuar Jenendiendo de las fuentes tradicio-
nales.
! En
consonancia
con
las nuevas
se ha mirado hacia la introducción como compensación. tante, de errores que a la debilidad de su tienden a fijar tasas
te al puñado
exigencias
de algún
políticas,
entonces,
impuesto progresivo
Este paso, sin duda laudable, padece, no obsse han constatado en casi todas partes. Frente fiscalización, las administraciones de impuestos nominales elevadas, que sólo gravan realmen-
de ciudadanos
honestos
y coaccionados
por la ley,
que no desea recurrir a los mil y un subterfugios o al régimen da
excepción legal a que acuden los otros. Como no existe conciencia cívica al respecto, la evasión es considerada como otra prueba del ingenio criollo. Es evidente que las tasas podrían ser menores —y los efectos sobre el incentivo de los que pagan también serían me-
nores—,
si la imposición
alcanzara efectivamente a todos los que
deben pagar. Basta ver el número de contribuyentes que en Chile tributa en el Global Complementario para comprender que se está muy lejos de esa meta y que sigue imperante la vieja política de
lanzar el tejo fiscal muy lejos, cer —u honestos— por el camino.
si se pilla a algunos incautos
91
Capitulo
LOS
GASTOS
YV
PUBLICOS
Mientras la finanza pública ortodoxa casi circunscribía e] aná.
lisis al problema
de la recolección
de
ingresos
públicos,
el criteri,
moderno ha desplazado el acento hacia el carácter y efectos de lo; desembolsos fiscales. Ursula Hicks justifica así esta posición: “La finanza privada, sea de individuos o de empresas, parte con un ingreso dado como marco al que se deben ajustar los gastos. La
finanza pública, por el contrario, arranca con un plan dado de gastos; y las autoridades ajustan
Las
.
.
circunstancias
.n.o
difieren
lar, pero es evidente que la afirmación
n
en cada caso particu-
categórica de los teóricos
marxistas, elaborada en condiciones muy distintas, no encaja estrictamente en la realidad actual. La razón de fondo es que la no-
sición de los asalariados ha mejorado radicalmente en comporación con
la
que
tenían
frente
a los
capitalistas
en
el pasado.
Y
esta
nueva correlación de fuerzas necesariamente debe reflejarse en una diferente realidad política y social del Estado. Este cambio indiscutible, —cuya importancia siempre queda
abierta a polémica—, respalda la esperanza de los defensores de la finanza pública en la viabilidad de su teoría. Sin embargo,
únicamente
una
amenaza seria de depresión po-
dría dar una pauta seria de la practicabilidad política de los principios debatidos. Sólo el fuego de esta experiencia probaría si es fundada o no-la confianza
de los reformistas en que las contradic-
ciones y problemas políticos inherentes a una sociedad de empresa privada pueden ser superados y dominados por una acción econo-al proceso productivo y equimica destinada a asegurar estabilidad de los -frutos comunes. dad en la repartición EFICACIA DE LOS POSTULADOS MODERNOS
Pasemos ahora al último punto: la eficacia de las capado geridas por la finanza pública moderna para alcanzar los objetivos que se señala.
Aquí es conveniente insistir sobre una cuestión ya tocada. Los
principios de la finanza pública actual han tenido ocasión de ¡34 barse en la acción. Hemos recordado algunos aspectos de la politica 112
mento más geri pe ex el n ié mb ta y dinamarquesa. Está eca su fiscal BN tabri ita, de recuperación o ces pro el rar ide n pe n Gra neral de basta Cons] cap parte de los países r yo ma la de el n co ER Estados F Unidos—, o lus inc nico pen —InC — rra gue la en on par ici :
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inspirada en Sus lineas. 2
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la teoría keynesiana. y
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de en asi
pasada,
de una
del
E us
con
nero pleode esos países se produjoy de otros males econó desem
loa del emiallaras
ya en en períodos similares, e
1988 E acusó una diferencia bien notoria
ye
entre el cuadro ing
de otras naciones donde siguieron en pie, en mayor 0 ados
E : dos.
e a E los hábitos tradicionales de la política fiscal. En Esta E a Bélgica y Alemania Occidental, donde la conducta 3 = 18 cial se ajustó más fielmente a esas prácticas, ese año 1ue €
del resurgimiento de las viejas plagas. En cambio en el Reino do, junto al saldo
de una
efectiva
reforma social,
se mantuvo
Un:un
porcentaje de cesantía que incluso está por debajo del gue se considera normal en un estado de empleo pleno; se normalizó completamente la situación financiera y se continuó vigorosamente el esfuerzo productivo y el reequipamiento de las industrias. Todo ésto puede demostrar la superioridad de la moderna política fiscal sobre la antigua, pero ¿es prueba final de su eficacia? En lo que se refiere a los múltiples objetivos particulares que pueden perseguirse, la respuesta podría ser positiva. Sin embargo, afloran dudas más serias cuando se plantea la interrogación mirando al que es problema cardinal: la protección de un ritmo regular de actividad económico, o sea, la defensa contra los vaivenes cíclicos . de la economía capitalista. En verdad, aquí también se carece de una experiencia práctica que sirva de respuesta. La única aplicación de los postulados modernos en condiciones de crisis es la que tuvo lugar durante el primer gobierno de Roosevelt en Estados Unidos. Aunque los partidarios del New Deal podrían sostener que las medidas tomadas interrumpieron el descenso de la actividad económica, los escépticos señalan
que todavía
en
1937
oficialmente registrados como
existían
casi 8 millones
de hombres
cesantes, suma. que subió a diez mi-
llones en 1938. "Tal como sucedió en este último año, la realidad
de una posible depresión que amenazó en el período 1948-1949, especialmente en Estados Unidos, fué despejada más por el acicate
?
113
que importó el peligro de guerra y el rearme que por arbitrios fis.
cales.
¡ Tal
como
apuntamos
al hablar
del
aspecto
político, no cabe
respuesta concluyente sobre ese punto vital mientras la finanza pública moderna no pase el Rubicón de encarar un peligro real de crisis. No obstante, hay que señalar que para elaborar su aporte teórico los economistas han tenido en vista principalmente el caso de economías de “ciclo propio” o, más precisamente, de países cuya propia
actividad
es decisiva
y cuyas
alteraciones
nan o condicionan el curso en el exterior. En las condiciones actuales, la única puede
figurar
en
esa categoría
es Estados
internas
nación Unidos.
determi-
capitalista Y
que
sin exagerar
puede afirmarse que la estabilidad del proceso económico en el mundo de la empresa privada depende de las fluctuaciones del mercedo
norteamericano.
Ahora
bien,
si hay
guías de la política fiscal moderna,
quiénes
aplicadas
sostienen que las
a Estados Unidos,
protegerían su estabilidad económica y con ella la de los países que giran en su órbita, la opinión es mucho más dubitativa cuando se trata de apreciar si esos principios serían eficaces para que las
economías satélites hicieran frente a una depresión surgida en Estados Unidos.
114
,
o
o
POLITICA
FINANCIERA
Y
SISTEMA
PRESUPUESTARIO
informe presentado por (
LA
MISION
ECONOMICA EN
DE LAS CHILE
NACIONES
UNIDAS
Junio de 1950 EDITORIAL DEL PACIFICO $. A., ha creído de interés ofrecer como anexo de la obra de Aníbal Pinto el informe sobre Política Financiera y Régimen Presupuestario, presentado en Junio de 1950 por la Misión Económica de las Naciones Unidas contratada por el Gobierno chileno. Este recibido escasa difusión, amarte de
rantizada
nor la nombradía
interesante documento, que ha su importancia intrínseca, ga-
de los autores,
profesores
Iversen
y
Lindhal. tiene el interés de representar una aplicación concreta a las condiciones chilenas de Jos principios modernos de Finanza Pú-
blica que Pinto examina
en su obra.
Es una
curirsa coincidencia
que Pinto hava recordado en su libro, escrito en 1948, las experien-
mento
de Finanzas
sueco
el cargo de experto del Departa-
(1935-1943),
y es autor
de numerosas
obras, entre las que se destacan “Teoría del Dinero y del Capital”, “Fin de la Política Monetaria”. El señor Iversen, nacido en Dinamarca, es profesor de la Universidad de Estocolmo, Suecia, dele-
gado de Dinamarca al Consejo Económico y Social de la NU, y autor de diversas obras, entre las que podemos
a “Movimiento Internacional de Capitales”.
mencionar la dedicada
115
ARO.
su país natal; ha desempeñado
AR
responsables del documento son los economistas Erik R. y Carl Iversen, que fueron asesorados por el economista Emmerico Paternoster. El señor Lindhal es profesor de EcoFinanzas de la reputada Universidad de Uppsala. Suecia,
A
Los Lindhal español nomía y
PA
cias de Suecia y Dinamarca, y que sean dos catedráticos que mucho contribuyeron a las reformas presunuestarias en esos países, los que suscriben el informe sobre el régimen chileno.
1.—INTRODUCCION El sistema presupuestario que se aplica en Chile ha permane-
cido prácticamente el mismo desde que vino la Misión Kemmerer y afirmar
se puede
no
ciertamente
exigidos
los requisitos
reúna
que
en la época presente. En esta parte de nuestro informe nos propo-
nemos explicar y justificar a dicho sistema. Duranta
algunas
reformas
veinte años ha
los últimos
que
han
de hacerse
ido en aumento la convic-
ción de que el presupuesto, y las finanzas públicas en general, forman
un instrumento
importante
de la política económica.
En el ca-
pítulo TI daremos una breve descripción de los principios modernos de política presupuestaria.
cipios tienden
a dejar
Puede decirse, en general, que estos prin-
sin valor la analogía
veces se
que muchas
establece entre los presupuestos y cuentas del Estado y los de empresas particulares o sociedades anónimas. En las cuentas de una sociedad anónima de carácter privado, el monto del sobrante —o
sea los beneficios— constituirá un índice de la eficiencia y del éxito con que se maneja a la compañía.
dadero en el caso del Estado. sido firme y adecuada
Ello no es necesariamente ver-
Si la política financiera estatal ha
o no, ello aparece
de manera
principal en
las rentas de todos sus ciudadanos. Si esta política ha creado depresión y desempleo con el resultado de menores rentas o pérdidas para empresas y personas, debe ser considerada como política mala,
“aunque las cuentas del Estado muestren:un superávit En otras palabras, el presupuesto y las cuentas del Estado no pueden ser considerados -en aislamiento y desde. un punto de vista de contabilidad
rento
estrecho.
que registre
cubiertos.
Ya no-se
trata solamente
los gastos públicos
y el modo
de un
como
anstru-
deben ser
El presupuesto y las cuentas del Estado deben ser con-
- sideradas tomando
en: cuenta
la situación
económica
total del país
y juzgados por sus efectos sobre la actividad económica: total y so-
bre el volumen y distribución: de la renta nacional.
En Chile, la necesidad de una: política financiera de acuerdo
con las indicaciones contenidas
en el Capítulo
11 tal vez no ha sido
sentida con la misma intensidad que en otros países, porque la in116
flación en progreso ha constituído el factor dominante de la situación económica. Pero cuando la inflación sea detenida y se presente el problema de cómo mantener la estabilidad una vez que esta haya sido lograda, dicha política financiera será considerada indudablemente como uno de los medios con, que llenar esta tarea de vital importancia.
Este nuevo aspecto de la economía del Estado implica dos cosas con referencia al sistema presupuestario. En primer lugar, el desarrollo de una política financiera basada sobre las teorías modernas de las finanzas públicas, En segundo lugar, el presupuesto
debería proporcionar las cifras más importantes para el cálculo de la renta nacional y la elaboración anual de presupuestos nacionales.
La reorganización del presupuesto chileno que proponemos en los capitulos 1V y V serviría para ambos fines y, en general, para aumentar la simplicidad y la claridad presupuestaria. 11—PRINCIPIOS La teoría moderna
DE
POLITICA
de las finanzas
FINANCIERA
públicas ha concentrado
la
atención alrededor de un análisis de la relación entre los cambios en el presupuesto del Estado, y particularmente en el volumen de los gastos públicos, los impuestos y los empréstitos, y los de la renta nacional, la demanda y el empleo. Se ha atribuido una importancia especial a la relación entre la política presupuestaria y las que afectan a la acti-
vidad de los negocios y que han sido aparentes en la vida económica de la mayoría de los países desde el comienzo del siglo XIX.
Incluso antes de iniciarse la crisis mundial de 1929 ya se había abierto paso la idea de que los Gobiernos deberían probar una política en que el volumen de las obras públicas variara de modo contrario a las fluctuaciones de la actividad económica general. Esto significaba que en lo posible, la construcción de edificios públicos, carreteras
,etc., se concentrara en aquellos
años en los que se pro-
dujera una reducción de negocios privados con objeto de nivelar las fluctuaciones del empleo y de la actividad totales. El nuevo punto de vista originado por las discusiones de la tercera década de este siglo manifestaba que lo realmente importante era la forma de financiar dichas obras públicas.
Cuando, durante un período de depresión, el Gobierno inicia
una obra pública, se crea directamente una cierta cantidad de em-
pleo. De este modo, obreros que se hallaban
desempleados
ante-
117
AS
regulares
A
fluctuaciones cíclicas más o menos
q
riormente obtendrán materias mentos en pren más rá por sí que irá a
primas,
rentas
etc., ganarán
mayores y aquellos que proporcionan también
más
que antes.
Dichos
au-
sus rentas hacen que los obreros y los empresarios comartículos que antes, y este aumento en la demanda tendemismo a crear un cierto aumento secundario en el empleo añadirse al empleo primario que es el resultado directo
de las obras públicas. Sin embargo, si las obras públicas son financiadas por medio de ¿impuestos se producirá una reducción simultánea en la demanda
de los contribuyentes
equivalente
a sus pagos
de impuestos en dinero que habría sido usado para el consumo. En cuanto la reducción del consumo afecte a los productos o servicios de origen nacional, ejercerá un efecto depresivo. Al mismo tiempo que las obras públicas crean un determinado empleo primario y secundario, el financiamiento de las obras públicas causará, por lo tanto, en este caso, aumento del desempleo en otros sectores de la economía nacional y ello, a su vez, tenderá a crear de manera acumulativa semejante una reducción secundaria en el empleo. Dicha reducción en el consumo, que tiende a neutralizar el efecto de las obras públicas para crear empleo, no aparecerá directamente si se pagan los impuestos con dinero que de otro modo hu-
biera sido ahorrado, o si las obras públicas son financiadas por medio de empréstitos. Pero, en este caso, el resultado puede ser que el tipo de interés en el mercado de capitales suba a causa del dre-
naje de fondos por parte del Gobierno, y el tipo más alto de interés puede dificultar la construcción privada y la actividad de inversiones, poniendo indirectamente un freno a la demanda de productos y de trabajo. De este modo, el efecto consistirá meramente en subs-
tituír el empleo privado por el empleo público. En períodos de depresión el mercado monetario muchas veces será fluido y, por lo tan-
to, el efecto sobre el tipo de intereés puede
solamente ser ligero.
Pero si el tipo de interés mostrara una tendencia al alza, esta tendencia puede ser vencida, además, por el apoyo dado al mercado
de bonos por el Banco Central. Del mismo modo, el alza en el nivel de los tipos de interés puede ser evitada si el Gobierno pide directamente préstamos al Banco Central en lugar de hacerlo al mercado de bonos. Si los gastos públicos crean, de este modo, mayores rentas y mayor demanda de productos y de trabajo en ciertos sectores
de la economía, y si se evita que el financiamiento de los gastos
tenga como
resultado
un consumo
más
reducido o tipos más
altos
de interés que ejercerían un efecto contrario, el resultado neto Será 118 -
que la demanda total de mercancias y el empleo total del país quedarán aumentados. Esto no debería ser interpretado en el sentido de que es imposible crear un aumento neto en el volumen total del empleo por medio de obras públicas financiadas con impuestos. No existe a este respecto una línea determinada que delimite los gastos financiados por impuestos. Por una parte, es posible utilizar impuestos que generalmente no se pagan en su totalidad con medios que de otra manera irían al consumo o usar impuestos que afecten primordialmente
el
consumo
de
artículos
extranjeros
.Además,
el
Gobierno
puede gastar el dinero en empresas que requieran especialmente mucha obra de mano; de este modo, los gastos representarán una demanda mayor de trabajo en manos del Gobierno de lo que habrían hecho
en
manos
de
los
contribuyentes.
De
lo anteriormente
dicho
resulta que el efecto estimulante total sobre la demanda efectiva y el empleo será tan solo realizado si los gastos son financiados por medio de empréstitos y, además, de tal manera que se evite un alza en el nivel de los tipos de interés.
El estímulo para la demanda de productos y de trabajo que es posible crear por medio de gastos públicos financiados con empréstitos será muy necesario cuando la depresión alcance su punto máximo. A medida que el nivel del empleo aumenta por medio de dicha
política
o por
otras
razones,
podría
ser posible
empréstitos públicos y mantener todavía el empleo
reducir
los
a su nivel más
alto.
,
Hasta ahora nos hemos referido tan sólo a obras públicas y a gastos semejantes de capital. A medida que nos dábamos cuenta de que el factor decisivo para el efectó neto sobre la demanda efectiva
y el empleo lo constituían los métodos de financiamiento de las obras públicas, llegábamos a una nueva conclusión en este punto de vista.
Quedaba claro que el estímulo para el empleo no dependía necesariamente de la iniciación de obras públicas. Casi todos los gastos gubernamentales tienden, directa o indirectamente, a aumentar las rentas de los ciudadanos y, de este modo, a incrementar su de-
manda de productos. Por lo tanto, el volumen total de la demanda y del empleo podría también ser estimulado incrementando
los gas-
tos corrientes ordinarios de Gobierno sin aumentar proporcionalmente los impuestos. Un auxilio mayor a los desempleados o crecidos subsidios del Gobierno para rebajar los precios de los ar-
tículos esenciales para consumo de las masas, contribuirán a una 119
mayor demanda de productos y si dicha demanda no es reducida simultáneamente por mayores impuestos o por una escasez en el mercado de capitales, el resultado neto será un mayor volumen total de la demanda. Otra posibilidad consistiría en reducir los impuestos sin una reducción correspondiente de los gastos públicos. La baja de los impuestos haría entonces posible que los contribuyentes aumentaran su
demanda de productos y crearía, de este modo, una base para mayor
empleo.
Bien
es
verdad
al empleo del mismo no
se puede
estar
que
modo
esta
política
no
afectará
directamente
que cuando se inician obras públicas y de
seguro
absolutamente
hasta
qué
punto
la re-
ducción en los impuestos resultará en un consumo mayor. Pero si la reducción se efectúa en impuestos que pesan sobre las masas, es razonable
suponer
que
la
rebaja
relativamente pronto y en grado pansión del consumo.
de
las
contribuciones
relativamente
amplio,
terminará,
en una ex-
Habría que añadir, finalmente, que los dos métodos acabados de mencionar pueden, naturalmente ser combinados de modo que los gastos aumenten y los impuestos disminuyan al mismo tiempo. Resulta bastante claro que una política financiera que siga dicha orientación puede terminar con un déficit presupuestario. Ello es tanto más probable por cuanto los ingresos por impuestos tenderán a bajar en un período de depresión incluso sin que se reduzcan los tipos de impuestos. Esta nueva política financiera es, por lo tanto, incompatible con el principio presupuestario tradicional de que los ingresos y gastos corrientes del Estado deben equilibrarse cada año y que sólo se deben contratar empréstitos para gastos de capital. Si este principio presupuestario tradicional ha de ser aplicado durante un período de depresión, puede resultar necesario aumentar los impuestos, rebajar los gastos o ambas cosas. Esta ha
sido, en efecto,
la política seguida
generalmente
durante los pri-
meros períodos de una depresión. De lo que se ha dicho más arriba,
resultaría; son embargo, que una política de esta clase tendría comu resultado agravar la depresión. El aumento en los impuestos reduciría todavía
más
el consumo
y, del
mismo
modo,
la baja
en los
gastos públicos, reduciría: los ingresos y el poder adquisitivo de ciertos grupos de la comunidad. Si la política financiera debe ser utllizada para contrarrestar las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, los principios presupuestarios tradicionales no pueden, por lo tanto, ser estrictamente mantenidos.
120"
ÑN
N
un equi-
Debería añadirse que cualquier intento de mantener
ibrio entre los ingresos y los gastos corrientes probablemente destruiría su propio objeto en un período de depresión. Los efectos
depresivos de mayores impuestos y menores gastos públicos harían que los ingresos por impuestos se redujeran todavía más, al mismo tiempo que debían aumentarse determinados gastos, como, por ejemplo, la ayuda a los desempleados.
Si, de otra parte, un déficit pre-
supuestario contribuye a poner freno a la depresión y a levantar el nivel del empleo, esto hará más fácil equilibrar el presupuesto en fecha posterior cuanto el aumento en la producción y en las rentas incrementará los ingresos públicos y reducirá los gastos para servicios sociales. Puede
objetarse
que
el financiamiento
por
medio
de emprés-
titos. puede resultar en inflación. Hay que hacer notar, sin embargo, que durante un período de depresión con desempleo crecido y parte de.la
capacidad
productiva
inactiva
con
amplio
stock
de materias
primas, la producción se irá incrementando a medida que lo hagan los préstamos. La expansión del crédito será, por lo tanto, compen-
satoria más bien que inflacionista. Tampoco dad que, bajo las condiciones
que se acaban
existe gran probabilide describir,
un
au-
mento en el volumen de las rentas y de la demanda efectiva conduzca a ningún aumento de importancia de los precios. Es.el volumen de la producción y del empleo que subirá más bien que los precios.
Las consideraciones que preceden pueden resumirse brevemente en la siguiente forma.
Si la política presupuestaria
del Estado
ha
de
ser usada del modo que mejor ayude a los esfuerzos para detener una tendencia bajista de las actividades y para iniciar un nuevo aumento en el empleo total, es indispensable crear, por medio de la política presupuestaria, un aumento en la demanda total de mercancías. Si
nuevos gastos públicos creadores
de rentas, son cubiertos
por
im-
puestos pagados con dinero: que de otro modo hubiera sido usado para el consumo de productos nacionales, el resultado principal con-
-
sistirá solamente en la transferencia de poder adquisitivo y no en un aumento
de la demanda total. Lo.mismo puede decirse si las rebajas
de los impuestos. van acompañadas por reducciones correspondientes en los gastos públicos. Si las rentas totales del país y la demanda
efectiva total han de ser incrementadas por medio de la política fi-
hanciera, es necesario que el Estado'cree, en mayor medida que an-
tes, rentas y demandas para gastos, cubiertas de tal manera que el . 121.
financiamiento no actúe por si mismo como un freno sobre la de. manda
de mercancías
y de
trabajo,
contrarrestando,
de este modo
los efectos estimulantes de los gastos. Puede obtenerse este fin: a) por un
incremento
de los gastos
del
Estado
que
creen renta sin un
aumento simultáneo de los impuestos; b) rebajando los impuestos que reducen la demanda sin rebajas simultáneas en los gastos o c)
con una acción simultánea que aumente los gastos y rebaje los impuestos. En los tres casos, el dinero que se necesite debe ser obtenido por medio de préstamos. Si la colocación de empréstitos en el mercado de bonos llevara al aumento del tipo de interés, el Banco Central debe apoyar al mercado, o los préstamos deben ser obtenidos di-
rectamente del Banco Central. Lo que se ha dicho hasta ahora se refiere solamente ala política financiera durante períodos de depresión. En los períodos en
que
la actividad económica es próspera,
alcista puede
resultar
tan fuerte
que
por otra parte, el empuje
sea aconsejable
ponerle
freno.
Este sería especialmente, el caso si la producción total y el empleo se expandieran hasta tal punto que resultara una escasez marcada de brazos que siginificara un peligro de aumentos inflacionistas en los salarios y los precios. En este caso, es también posible hacer uso de una política financiera que, naturalmente, debe actuar en dirección opuesta a la que ya hemos descrito. En condiciones de empuje alcista la demanda total de mercancias deberá ser retenida y ello puede ser efectuado: a) por la reducción del volumen total de los gastos públicos que originan renta y demanda, sin reducción simultánea de los impuestos, b) aumentando los impuestos que restrinjan la demanda
sin aumento simultáneo en los gastos, o finalmente, c) por el uso conjunto de ambas medidas. “Tal política puede resultar en un superávit del presupuesto gubernamental que puede ser usado para rescatar los empréstitos contraídos en el periodo de depresión anterior, ya sea con el Banco Central o con el público.
Como ya se ha dicho, la política financiera anti-cíclica delineada' hasta ahora prescinde del principio presupuestario tradicional de que los ingresos y los gastos corrientes deben equilibrarse todos Jos
años. Ha sido señalado, por los que proponen esta nueva política, que resulta algo arbitrario exigir un equilibrio sobre el período de doce meses, ya que nadie pediría que se efectuara un balance exacto cada mes o cada semana. En los primeros años de la tercera década del siglo actual se mantenía, de modo general, sin embargo, que de-
122
bería efectuarse un balance del presupuesto para el ciclo económico total, pero más tarde se ha hecho notar que no se puede suponer de antemano si será posible reducir la deuda pública en los períodos de prosperidad en la misma proporción en que aumentó durante los
períodos de depresión, si se quiere mnatener un nivel satisfactorio de demanda efectiva y de empleo. Los adherentes más acérrimos al
punto de vista moderno aducen que el alza continuada de la deuda pública que puede resultar es de escasa importancia porque las deudas internas del Gobierno son solamente “sacar dinero de un bolsi-
estable tanto el empleo como la actividad económica hemos de efectuar dos cosas: evitar fluctuaciones y mantener empleo y de actividad suficientemente elevado.
un nivel medio de La política finan-
ciera debería tender, principalmente,
tam sólo el primer
a resolver
problema, mientras que otras medidas deberían ser tomadas para lograr el segundo propósito. Estas otras medidas podrían incluir, especialmente, el mantenimiento de una relación satisfactoria entre el tipo de cambio y los niveles internos de precios, salarios e intereses. En conclusión, dos cosas deben ser destacadas: Primero, que si bien es evidentemente mucho más fácil obtener apoyo político para
la fase expansiva que para la fase restrictiva del programa, ambas
partes deben ser efectuadas si la política ha de obtener éxito y si se quiere evitar un aumento indeseable de la deuda pública. Segundo,
que es necesario establecer que el principio corriente de economía en
los gastos públicos — la comparación adecuada entre los costos y los beneficios —
no quede sacrificada cuando se reemplace
el equili-
brio anual tradicional y rígido del presupuesto por una política mo-
123.
a
transferencia de renta desde el sector activo de la economía — los productores — al sector más pasivo — los tenedores de bonos — lo que puede ser perjudicial para la iniciativa y el espíritu de empresa. Se sostiene, por ello, que a lo sumo debería permitirse que la deuda pública aumentara en la misma proporción que la renta nacional. Además, una deuda pública muy grande puede dificultar la capacidad del Estado para iniciar nuevos proyectos para el futuro. Por último puede tener el efecto desventajoso de obligar al Estado a abonar un tipo más elevado de interés tanto para sus empréstitos internos como internacionales. Si quieren evitarse estas desventajas es necesario limitar algo el objetivo de la política financiera. Para mantener a un nivel alto y
A E
lio para ponerlo en otro”. Se ha señalado, sin embargo, contra ello que las cargas crecientes de los intereses del Gobierno significan una
derna de flexibilidad fiscal. La política que acabamos de describir no exime a los gobiernos de la obligación de imponer nuevos impuestos para hacer frente a gastos adicionales, excepto cuando se requiere una acción presupuestaria especial para aumentar la demanda
efectiva.
111—APLICACION
EN
CHILE
Al aplicar los principios de política financiera explicados en el Capitulo 11 al caso de Chile, habrá que tomar en cuenta ciertas
consideraciones especiales. La
primera
de
dichas
consideraciones
se
refiere
al
desarrollo
de la deuda pública. En aquellos países donde el volumen del ahorro privado es muy
grande,
como, por ejemplo, en los Estados
Uni-
dos, puede permitirse que la deuda pública suba más rápidamente que la inversión fiscal. En Chile, por otra parte, los ahorros privados son proporcionalmente pequeños. En el pasado han sido supudos por ahorros públicos en la forma de un superávit de los ingresos sobre los gastos corrientes, que ha sido usado para financiar parte de la actividad inversionista fiscal o semi-fiscal relativamente grande. Es indispensable
que
esta politica continúe
en el futuro, si el desarro-
llo económico del país ha de marchar a un ritmo satisfactorio. Por ello, las
fluctuaciones
requeridas
por
una
política
financiera
anti-
cíclica, no deberían tomar la forma de superávits y déficits alterna-
dos, sino más bien de variaciones en el monto de los superávits en cuenta corriente.
En segundo lugar, las consecuencias de la política financiera propuesta respecto a la balanza de pagos deben ser cuidadosamente consideradas en un país comd Chile. kn este país, las fluctuaciones
de la actividad económica
se derivan principalmente
del comercio
exterior. Por lo tanto, Chile debería apoyar todos los esfuerzos inter-
nacionales para normalizárlo. Sin embargo, resulta evidentemente limitado lo que a este respecto puede efectuar un país pequeño y, por
lo tanto, es necesario estar preparados para la continuación de di-
chas fluctuaciones, aunque la reglamentación creciente de la vida económica pueda hacerlas menos regulares-y algo distintas en Ca-
rácter de lo que fueron en el pasado. Las fluctuaciones económicas internacionales pueden afectar a, la economía
chilena de distintos modos.
En primer lugar, y preponde-
rantemente, las exportaciones chilenas, especialmente las exportacio124 -
nes de productos minerales, son muy sensibles a dichas fluctuaciones. A este respecto, debería notarse
países cuyas
exportaciones
que, tanto en
consisten
Chile como
primordialmente
en otros
en materias
primas, una disminución en la demanda extranjera puede tomar ge-
neralmente la forma de una baja de precios en dichos productos y de una reducción consiguiente de las rentas de los productores primarios, más bien que un aumento del desempleo. En segundo lugar. los movimientos de los precios de importación afectarán directamente
a todas las empresas que compitan con productos extranjeros o usen materias primas extranjeras. Más
aún, este impacto directo sobre las
rentas y sobre el empleo chileno, tenderá a influenciar la demanda interna de mercancías y, de este modo, iniciará efectos secundarios sobre la producción y el empleo. Por último, un déficit o un superávit en la balanza de los pagos corrientes puede causar un aumento 2 una disminución en el nivel de los tipos de interés, los que a su vez pueden afectar a la construcción y a otras inversiones de manera in| e, o» i deseable. Mucho se ganaría si se estableciera un mercado de capitales de modo que el Banco Central pudiera contrarrestar dichas tendencias indeseables hacia cambios en el tipo del interés por medio de operaciones en mercado abierto, mediante la compra-venta de bonos. De este modo, el movimiento de los tinos de interés sería determinado
teniendo en vista un desarrollo estable de la producción v del emplea en lugar de las fluctuaciones en la balanza de pagos. Ello envuelve, sin embargo, un problema de cambio exterior. Las dificultades se harán manifiestas, principalmente, durante los períodos en que haya un déficit en la balanza de los pagos corrientes. En tal situación, un aumento en el tipo del descuento ha constituido la medida tradicional para el restablecimiento del equilibrio en la balanza de pagos.
Esto significa, sin embargo, que, de un modo general. se obtiene el
equilibrio por medio de una reducción de la renta y del empleo totales que sea suficiente para rebajar la demanda grado necesario. Dicho
desarrollo es evidentemente
de divisas en el indeseable pero,
con objeto de evitarlo, debe hallarse una solución distinta para el problema de la balanza de pagos. Es digno de mención que el problema del cambio exterior estará presente tanto si la producción y el
empleo son mantenidos por medio de una. política que afecte al intetés, Como si se recurre a una política financiera o a otras medidas. Si se aplica, por ejemplo, la política financiera que hemos sugerido más arriba, el aumento en la demanda
se dirigirá, en parte, hacia "125
los artículos de consumo extranjeros, y del mismo modo la demanda importadas
aumentará
si las medidas
financie-
ras alcanzan a mantener la producción a un nivel elevado, El déficit de la balanza de pagos puede ser eliminado, en principio, con un aumento del tipo de cambio. Ello significa que debería
ser rebajado de nuevo cuando la balanza de pagos mostrara un superávit. No es necesario acentuar las dificultades tanto internas como externas que encontraría una política semejante de tipos de cambio variables. Claro que es también posible probar de mantener la demanda efectiva y el empleo a pesar de dificultades en la balanza de
pagos mediante la reducción de las importaciones para ir de acuerdo con el monto de divisas disponibles. Ello significa que las materias primas y las manufacturas nacionales deberán sustituir a los géneros importados. Aumentos arancelarios, restricciones cuantitativas de las importaciones o control de cambio son las medidas adecuadas para esta situación. Este fué, en realidad, el camino seguido por Chile en los años posteriores a 1932. Como se ha reconocido generalmente, dicha política de restricciones también encuentra grandes dificultades, tanto de carácter político como técnico. No es preciso decir que cuando no se pueden obtener materias primas necesarias en la cantidad deseada es más difícil mantener la renta y el empleo por medio de un tipo bajo de interés o con una política financiera expansionista. Además, las restricciones a las importaciones tenderán a elevar los precios de artículos importados al mismo tiempo que la demanda interna es mantenida o aumentada. Estas tendencias deben ser reducidas entonces por medio del control de precios. Con el fin de evitar, tanto como sea posible, todas estas regla-
mentaciones y las dificultades administrativas y políticas que envuelven, es de importancia capital para un país como Chile formar una reserva relativamente grande de divisas. Dicha reserva sería indudablemente uno de los instrumentos más eficaces para poner en práctica
la política económica anti-cíclica que hemos preconizado. Un modo de crear dicha reserva de divisas consistiría en destinar, durante los años buenos, una parte de los dólares recibidos por
el Gobierno de las grandes compañías cupríferas, a un Fondo de Estabilización de Cambio, el que se podría girar en los años malos.
Esto sería importante, no tan sólo para resolver el problema de di-
visas, sino también para hacer frente a las dificultades presupuestarias que probablemente se presenten en los años en que se reduzca esta importante fuente de ingresos fiscales. 126
>
de materias primas
Para completar el cuadro debería añadirse que el Fondo Monetario Internacional representa una reserva secundaria de divisas para países que tropiezan con dificultades temporales en su balanza de pagos . Con una reserva de divisas suficientemente grande sería posible llevar a cabo una política respecto del interés que no tomara constantemente en cuenta los movimientos de la balanza de pagos. Ello no significa forzosamente que el tipo de interés debiera perma-
necer constante durante todo el ciclo económico y que la reglamentación de las fluctuaciones económicas debería solamente efectuarse a través de variaciones en los impuestos y los gastos públicos. Si, por
ejemplo,
la construcción
tiende a reducirse durante
un período
de
depresión debido a una baja en los precios de los edificios, debería
contrarrestarse dicha tendencia mediante la rebaja del tipo de interés y cuando un empuje
al alza debe ser frenado puede usarse un tipo
de interés creciente al mismo tiempo que aumentos en los impuestos y reducciones en el volumen de las obras públicas. Una gran expansión en la construcción puede probablemente ser detenida más fácilmente por un aumento en los tipos de interés que por medio de la
política fiscal.
Po
Si puede llevarse a cabo una política parecida sobre el interés, que no tengan en cuenta las fluctuaciones en la balanza de pagos, sería más fácil estabilizar la actividad interna de inversiones. Elio constituiría un paso importante en el camino para prevenir la extensión a la economía chilena de fluctuaciones que se produjeran en el extranjero. Sin embargo, su influencia directa sobre las exportaciones y las importaciones permanece igual. Aquí también tenemos que la política financiera puede ser utilizada como un instrumento estabilizador. Poco puede hacer contra el desempleo primario en las industrias de exportación, pero por medio de obras públicas financiadas mediante empréstitos o por medio de rebajas de los impuestos sería posible, en gran parte, evitar el desempleo secundario que, de otra manera, se produciría cuando se redujera el poder adquisitivo de los exportadores. Si la política
financiera
anticíclica
que
describimos
anterior-
mente fuera aplicada en Chile será necesario, por último, tomar en cuenta Vas posibilidades prácticas para aplicar las distintas medidas
que se han sugerido. Las variaciones en el nivel de los gastos públicos corrientes se reducirán generalmente a límites relativamente es-
trechos. La mayoría de dichos gastos corrientes son más o menos 127
_
o
o
iS
-
-p
ade "eh.
a
fijos. Sería evidentemente
imposible, por ejemplo, variar los
Ma dos de los empleados gubernamentales de un año para otro ado re. lación inversa a la actividad de los negocios, Un determin auembargo mento automático en los gastos corrientes, será, sin la contribución sionado por el hecho que, con desempleo creciente, del gobierno a la compensación por desempleo y otros auxilios so. ciales habrá de subir. También podrían ser introducidos subsidios mantener
para
de los productores
las rentas
primarios .
En segundo lugar, pueden efectuarse variaciones anticíclicas en los gastos fiscales por medio de las distitnas formas de desem. bolsos de capital. Como la actividad de inversiones fiscales o semi. fiscales en Chile incluye una parte relativamente grande del volu-
men total de inversiones, habría oportunidades relativamente bue. nas para neutralizar las fluctuaciones en las inversiones fiscales, Es evidente, sin embargo, que no todos los tipos de inversiones fisca-
les pueden requisitos
ser sincronizados de
una
no es fácil variar
públicas.
política
de manera
anti-cíclicas
con suficiente rapidez
En la mayría
que satisfagan todos los como
la
descrita.
el volumen
Además,
de las obras
de los casos, el planeamiento y prepara-
ción de tales trabajos exige largo tiempo. Si las obras públicas de. ben ser útiles para combatir una depresión es necesario, por lo tantc, tener una reserva adecuada de inversiones convenientes planeada con anticipación. De otra parte, puede no ser fácil reducir con su“ficiente rapidez las obras públicas a medida que mejoran -las..condiciones económicas. Deben terminarse edificos que se hallan .en construcción, etc.
Estas dificultades técnicas sugieren la conveniencia' de intentar el uso de variaciones en' los tipos de los impuestos como un' suplemento a los cambios en el volume de n los gastos. Pero, no' es necesario que hagamos “notar que puede resultar - difícil “desde * el punto de vista político efectuar tales reajustes de la estructura “fiscal con la «suficiente rapidez: Esta es una de las razones porque «ha sido propuesta
recientemente
por
un- grupo.de
expertos
economistas
ncmbrados por las Naciones Unidas, la adopción de medidas compensatorias —como la citada reducción en determinados impuestos— que. deberían ser efectuados automáticamente, siempre que el desem-
. pleo
excediera
. ción.
de un
límite determinado
anunciado con
anticipa-
? | : ] o No se puede dejar de lado, sin embargo,- el hecho que aquí también existen obstáculos técnicos para cambiar-los tipos.de .im-128
puestos A intervalos frecuentes. Los más fáciles de alterar a breve plazo son los impuestos indirectos sobre el consumo y la producción. Como dichos impuestos, por ejemplo, el impuesto a la producción
y a la cifra de negocios, ocupan un lugar relativamente importante
en el sistema fiscal de Chile, existirían algunas posibilidades de variar sus tipos. Pero cuando los impuestos se imponen sobre mercancias determinadas más que en forma de impuestos generales sobre las ventas, dichos
cambios
pueden
crear variaciones
no deseadas
en
el consumo —y producción— de los artículos afectados, además de su efecto mucho más general sobre el volumen del poder adquisitivo. Cambios en el volumen de las obras públicas, de otra parte,
ofrecen ciertas oportunidades localidades
donde
para crear empleo
sea mayormente
en los sectores y
necesitado.
A
Ya se ha sugerido que es de la mayor importancia que las tendencias inconvenientes en la actividad de los negocios sean anuladas tan pronto como sea posible, Esto facilita mucho la tarea antes de que sé haya permitido que una fuerte depresión o prosperidad hayan tomado cuerpo. Por esta razón es muy importante para el gobierno obtener información corriente y al día que se refiera al desarrollo de la actividad económica. Facilitar dicha información constituye uno de los fines de la Secretaría Económica que hemos propuesto en otro lugar de nuestro informe. Entre otras cosas, el Presupuesto Nacional anual deberá contener las estimaciones refe-
rentes a los planes de inversión de las empresas privadas, que son indispensables si el gobierno ha de ser efectivamente capaz de acoplar sus propias inversiones con las efectuadas por la actividad pri-
vada. Del mismo modo, sus previsiones sobre las tendencias de los gastos nacionales totales deberían
tomarse
en cuenta para determi-
nar la escala impositiva en relación con el planeamiento
del presu-
puesto del Estado. Por último, también sería factible para el Gobierno, cooperar con la industria privada en el establecimiento de programas de inversión a largo plazo fijados para hacer frente a: las necesidades futuras de la economía sin tomar en cuenta las fluc-
tuaciones económicas a corto plazo.
IV.—CUENTAS
DE OPERACION
Y CUENTAS
DE CAPITAL
Para implantar la política financiera delineada en los Capí-
tulos 11 y 111 es necesario que el presupuesto del Estado reúna ciertas nuevas condiciones. que el sistema actual no presenta. Entre
las reformas que se necesitan hay una particularmente importante: 9
129
"Y efectuar una clara distinciónr_. entre las cuentas de Operació . 5 A on
cuentas
de capital. Es propósito de este capítulo explicar com
y
1
As
puede hacerse de la manera más apropiada al caso de Chile O Además de facilitar una política presupuestaria anti-cÍcli esta distinción sirve para poner en claro los costos actuales de a operaciones gubernamentales y explicar cómo, en general, la E vidad
financiera
anual
ha
influenciado
la situación
Estado. En principio, la distinción entre cuentas de cuentas de capital puede ser realizada de varios tenerse dos presupuestos separados: un presupuesto un presupuesto de capital; pero es también posible tinción dentro de un sólo presupuesto.
del capita]
del
el
operación y las modos. Podrían de operación y efectuar la dis.
Este último procedimiento es el que se ha preferido en el presupuesto que se propone más abajo porque se aparta menos del sistema actual,sin sacrificar ninguna de las ventajas analíticas que pueden
ser obtenidas
mediante
una
distinción formal entre un pre-
supuesto de operación y un presupuesto de capital. Tiene,
al contrario,
una
ventaja
ulterior
de carácter
analítico
que aparecerá luego en relación con la división de las inversiónes en dos grupos: las que producen rentas monetarias y las que no lo hacen. En el sector de los ingresos la distribución entre presupuesto de operación y presupuesto de capital se efectúa de, la manera más simple al suponer que los “ingresos corrientes” incluyen todos los impuestos, tasas, rentas de capital y beneficios netos de las empresas fiscales,
ingresos
por
transacciones
en divisas,
multas,
etc. Esto
significa que los “ingresos corrientes” coresponderán, principalmente, a todos los que ahora figuran en el presupuesto ordinario. En la cuenta de capital —llamada “recursos de capital”— se incluirán,
de otra parte, en primer lugar ciertas “rentas de tipo capital”,
en segundo lugar la disminución de activos por venta o depreciación de bienes de capital o por reducción de fondos, y por último, los empréstitos gubernamentales .
La cuenta de capital, estrictamente hablando,
debería incluít
también impuestos como los de herencia .Pero, como este impuesto
es de importancia relativamente pequeña en Chile, hemos pensado
que no valía lá pena sacarló del grupo general de impuestos. Una
cuestión más esencial consiste en ver si parte de los ingresos Conslderables que el gobierno
chileno obtiene de la industria minera no
debiera ser presupuestada como un ingreso de tipo capital en vista
130
del hecho que las operaciones mineras actuales representan indu-
dablemente un consumo
de los recursos naturales
de capital del
país y, por lo tanto, debieran ser compensadas por una formación correspondiente de capital por parte del Estado. No se ha hecho, sin embargo, ninguna vo presupuesto
debería
propuesta
esta
importante
consideración
la necesidad
de obtener
un
que presentamos,
servir para
recalcar
a dicho efecto en el nue-
definida pero
superávit
considerable en la cuenta de operación. Los egresos han sido divididos en tres grupos principales: 1) “egresos corrientes”, 2) “inversiones que no producen rentas monetarias”, y 3) “inversiones que producen rentas monetarias”. Todos los egresos corrientes, en el sentido estricto de la palabra, que se refieren a bienes y servicios consumidos durante el año, deberían, por lo tanto, ser presupuestados
dentro
de la primera
de-
nominación. Si el concepto de egresos más
amplio,
incluyendo
todo
de capital es tomado aumento
en
el activo
en su sentido de
capital
del
estado, ya sea si producen rentas monetarias o no, sería aconseiable distribuir dichos egresos entre los tres grupos según los principios siguientes: 1) Entre los “egresos corrientes” deberían incluírse las compras de bienes durables (con excepción de los edificios), que serán usados por la administración pública, las fuerzas armadas, etc. Esto sig-
nifica que los muebles, máquinas de escribir y otros materiales de oficina, armamentos, etc., se deprecian totalmente luego de adquirir-
dos. Estas compras, en otras palabras, son consideradas como ”consumo”. 2) Bajo la segunda denominación se comprendería la actividad económica del estado de inversiones que no producen ninguna renta
monetaria pero que son productivas desde el punto de vista económico general, en tanto que van a aumentar la productividad de em-
presas privadas o el bienestar social de la población. Para mencionar, tan sólo, unos pocos ejemplos importantes, este grupo debería incluír los gastos para construcción de carreteras y proyectos de irrigación hasta la concurrencia de las sumas invertidas por el Es-
tado. Como dichas inversiones no producen ninguna renta moneta-
ra, son muy difíciles de avaluar, tanto más
debido a los cambios
e precios, depreciaciones, etc. Tampoco sería fácil distinguir, para
dicho propósito, entre los gastos totales, los que sólo representan 131
“QS
reparaciones y mantenimiento y los que significan un aumento de capital. Como resulta imposible,
ree] de este modo,
considerar la cantid
total de egresos de este grupo como un aumento de capital,
y pa »
rentas monetarias
que
además, el incremento de capital que tiene lugar no aumentará Ta,
principio,
todos
del
Estado,
estos gastos
parece
deben
aconsejable
ser
sostener
financiados
con
.
ingresos co.
rrientes del mismo modo que los egresos corrientes, Pero, aunque ambos grupos serían así financiados del mismo modo, es importante efectuar una distinción entre ellos para fines de un análisis
económico.
3)
En
el tercer
grupo
nos
referimos
a las
inversiones públi.
cas que aumentan el capital productivo del Estado, o sea, que pro. ducen
rentas
monetarias.
Estas
rentas
servir el interés y la amortización
deberían
ser suficientes para
del capital
invertido .Por ello,
el financiamiento de estas inversiones por medio de empréstitos no
significa una reducción en el capital neto del Estado. Como los préstamos tienen servicios propios, no significan una carga para: los
demás ingresos fiscales. Debiera por lo tanto, en principio ser: permitido financiar dichas inversiones por medio de empréstitos, Hemos
incluído en las inversiones
o compra
de edificios para
este caso,
el Estado
productivas
la construcción
uso de la administración pública. En
no obtiene
en
realidad
una
renta
monetaria,
sino solamente la renta que representa el uso de los edificios. Pero, como en estos casos los alquileres obtenidos por otros edificios sirven de base para calcular tanto la renta como el avalúo de dichos
edificios, serta preferible incluírlos entre los bienes del Estado que: producen rentas monetarias. En consecuencia, el financiar coñ em: préstitos no. reduciría el capital. neto del. Estado, siempre. que los
empréstitos fueran amortizados tan rápidamente como.los edificios se deprecian.
.
.
o.
La medida que acabamos
de mencionar puede evidentemente
ser- puesta, en práctica «si la. depreciación de los edificios es cubierta.
por medio de una amortización razonable en el presupuesto de ope-
ración. La manera más simple sería incluyendo. al alquiler que: es igual al interés del capital más mantenimiento, reparaciones y amo!tización — entre los egresos corrientes, y contando entre los ingresos sólo la renta neta-—--que equivale al alquiler menos reparaciones, mantenimiento y depreciación, o sea, que viene a ser igual al interés; Este procedimiento
182
significa,
en
otras
palabras, «Te
que
el valor. del.
capital que el edificio representa se acredita a un fondo especial —]Jlamado, por ejemplo, “fondo general para edificios públicos”— que habría de recibir los arriendos presupuestados por los distintos servicios del Estado que ocupen los edificios. En las cuentas del fondo estos arriendos aparecerán como ingresos brutos y los intereses como ingresos netos. Entre
los ingresos
del presupuesto
de operación
sólo
figurará
la renta neta, de acuerdo con el mismo principio que se aplica a las empresas fiscales. En otras palabras, se establece una garantía contra la disminución del cpaital neto del Estado.
En el Anexo 1 se explica como puede aplicarse en Chile el sistema que hemos anotado. Para terminar deben añadirse algunas palabras para explicar qué se entiende por “Superávit”, “déficit” y “presupuesto equilibrado”.
Debe recordarse que mientras los ingresos se dividieron en dos grupos: “ingresos corrientes” y “recursos de capital”, los egresos fueron dividos en tres grupos principales: “egresos corrientes”, ““inversiones que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias”. Ahora debemos determinar cuáles de estos grupos deberían ser comparados para decidir si el presupuesto muestra un superávit, un déficit o se halla equilibrado. Comparar “ingresos corrientes” con “egresos corrientes” implicaría que los últimos incluyen cuentas de depreciación que se refieren tanto a las inversiones que producen rentas monetarias como a las que no lo hacen. Como ya se explicó, se incluyen las cuentas de depreciación del primer grupo, pero no las del segundo, debido a las dificultades evidentes que se presentan (Página 131). Por ello, nos parece que la pregunta de si
el presupuesto está equilibrado o no, debe contestarse comparando “los ingresos corrientes” con “los egresos corrientes” más “las inversiones que no producen rentas monetarias”. Ello significa, en otras palabras, que estas inversiones se deprecian por completo tan pronto como son realizadas. Al principio del Capítulo 11I se sostuvo, que el presupuesto chileno debería producir un superávit variable
en ingresos corrientes. De acuerdo con las consideraciones que preceden se verá ahora que esto debería ser tomado en el sentido que todas las inversiones no productivas en el sentido explicado más arriba, y también una parte variable de las inversiones que produ-
cen rentas monetarias deberían ser financiadas por medio de ingresos corrientes.-
133
V.—LA DISPOSICION DEL PRESUPUESTO forma
Como ya se explicó, uno de los propósitos principales de ] al presupuesto
aquí
descrita
consiste
en hacer posible
Ane
aplicación de los principios de política presupuestaria loe a adoptar convenie nte sería tiempo, mismo al Pero, delineados. medidas para racionalizar la disposición del presupuesto en Chile Las principales bases del nuevo sistema presupuestario ÍA resumirse en la siguiente forma: 19) El nuevo presupuesto es consolidado en su totalidad, Com. prende todos los ingresos y egresos del Estado. A este respecto, el simple fin de la propuesta
consiste
en completar la importante pu.
forma que tuvo lugar en 1948, cuando la mayor parte de los presupuestos general.
especiales
autónomos
fueron
incluídos
en
el
presupuesto
2%) El nuevo presupuesto presenta una mayor unificación, Por una parte ya no se dividen los ingresos ni se hace referencia a las distintas
cuentas
como
asignaciones
especiales;
y de otra,
los
gastos de la misma clase han sido reunidos bajo el mismo encabezamiento.
En
principio,
designar
ciertos
ingresos
para
fines especia-
les no parece aconsejable, no sólo porque destruye la unidad del presupuesto, que aquí se patrocina, y hace más difícil contemplar la posición financiera total, sino también porque las consideraciones
que determinan la fijación de los distintos impuestos no serán generalmente las mismas que las que habrían de determinar el volumen
de los gastos para
fines
especiales.
Puede
existir una rela-
ción de esta clase en algunos casos excepcionales. Se puede discutir por ejemplo,
que
los impuestos
sobre el transporte motorizado de-
berían ser usados total o parcialmente para construír y mantener las carreteras; pero aún en tales casos no es necesario distribuir los ingresos de un impuesto entre distintas cuentas de entrada. 3%) Por lo que se refiere a la Administración Pública, el nue-
vo presupuesto, al igual que el antiguo, se basa en el principio de cuentas brutas. Sin embargo, por lo que hace referencia a todas las empresas fiscales, incluyendo también, por ejemplo, al servicio postal y al suministro de agua potable, el nuevo presupuesto, como yá se ha indicado repetidamente, aplica el principio de cuenta neta de
modo que solamente el superávit o el déficit de las diferentes empresas fiscales sea incluído en el presupuesto. De esta manera, St-
ría más fácil juzgar el resultado económico de las mencionadas 134
empresas.
Como se ha explicado anteriormente
el mismo
principio
se aplica al nuevo “Fondo General de Edificios Públicos”. 49) Del mismo modo que el sistema actual se limitará el nue-
vo presupuesto a un sólo año, no permitiéndose la transferencia al
año próximo
no empleadas,
de sumas
sin una
autorización
previa.
Pero el nuevo sistema presupuestario no permite que el superávit en cuenta corriente para un año sea considerado como un ingreso corriente para el próximo. Dicho superávit debería ser tratado como un aumento en el activo del capital del Estado.
59) parte
de
Tal
como
los ingresos
se señaló ha
sido
anteriormente,
dividido
en
dos
el presupuesto grupos
en
la
principales:
“ingresos corrientes” y “recursos de capital”. Los diversos ingresos corrientes se dividen en los mismos grupos
principales que en el presupuesto
actual, pero ha parecido aconse-
jable colocar en primer lugar al grupo
más
importante, o sea, el de
los impuestos. Además, se han hecho algunas reagrupaciones, principalmente para distribuír ciertos ingresos que ahora aparecen como “entradas varias” entre los otros grupos. En principio se consideran como “impuestos” todas las contribuciones para el Estado que no correspondan a servicios especiales efectuados. Los pagos hechos a cuenta de dichos servicios del Estado por los organismos o instituciones administrativas se
consideran como “tasas”. Bajo el epígrafe de “rentas de capital” aparece el rendimiento neto de todos los activos pertenecientes al Estado, incluyendo a las empresas fiscales. En el Capítulo IV se explicó y justificó el que este grupo también incluya un nuevo ítem: “renta neta del Fondo General de Edificios Públicos”. El cuarto grupo de ingresos, “otros ingresos”, ha sido limitado a las rentas que provienen de la venta de divisas —incluyendo el nuevo ítem “provisión del Fondo de Estabilización del Cambio”— y a multas y diversos ingresos por transferencia. Es natural que este nuevo item sólo aparezca durante los años malos. Sin embargo, en los años
favorables existirá una “provisión al Fondo Cambio”
que
aparecerá
de Estabilización uel
en la parte de los egresos
del presupuesto
corriente,
Bajo el rubro recursos de capital deberían ser agrupados todos aquellos que no sean ingresos anuales corrientes. Han sido incluídos en este grupo, en primer lugar, los ingresos que se consideran de
tipo capital, en segundo lugar, todos los ingresos que se originen por la venta de bienes de capital, como edificios, acciones y bonos,
135
etc. También las ganancias que puedan obtenerse en dichos
deberían ser incluídas. En este mismo lugar debería figurar a neficio originado
por la revalorización
qe
de la reserva de da
cantidades destinadas a amortizaciones de los edificios públicos Me la parte que no fuera usada por el Fondo General de Edificios Pa.
blicos, deberían igualmente incluírse. Por último, esta cuenta debería incluír la reducción de los activos líquidos fiscales y las cantidades
obtenidas mediante nuevos préstamos.
6%) En lo referente a la parte de los ingresos en el presupuesto deben añadirse algunos comentarios relacionados con la división Ne tre impuestos direcios e impuestos indirectos. Los cálculos de la Renta Nacional en distintos países durante los últimos años han atribuido gran importancia práctica a esta distinción, que anterior-
mente era tan sólo de un interés teórico. Dichos cálculos han sugerido, al mismo tiempo, un nuevo criterio para efectuar la distinción, La Renta Nacional puede ser estimada ya sea como una suma
del producto de los valores, calculados a base de los precios obtenidos, o como una suma de las rentas de factores productivos. Dichas sumas no son iguales porque ciertos impuestos abonados por los productores o por los distribuidores deben ser deducidos del
valor del producto antes que este pueda ser dividido entre los factores de producción. Otros impuestos que pesan sobre los factores productivos después de la distribución entre ellos de la parte restante del valor del producto deben ser considerados, desde este punto de vista, como “impuestos directos”. La distinción entre impuestos indirectos y directos
puede
entonces
efectuarse
de tal manera
que
solamente los indirectos deben ser deducidos a la Renta Nacional “a precios de mercado” para fijar dicha Renta Nacional “al costo de los factores”. En el sistema presupuestario proyectado, el punto de vista que se acaba de indicar ha sido tomado en consideración, de manera que
en el primer grupo “impuestos sobre la renta y el capital” han sido incluídos los impuestos que son directos en el sentido de que se per-
ciben después que se ha distribuído el valor del producto entre los factores productivos.
Dichos
impuestos
se incluyen así en la ¡Renta
Nacional “al costo de los factores”. Los otros grupos —-“impuestos
sobre la producción, la circulación, la internación y el consumo”— deben ser considerados como impuestos
indirectos.
Se pueden aplicar consideraciones semejantes a las subvenciones pagadas por el Estado. Tales subvenciones pueden ser com” 136
sideradas como impuestos negativos. Si una empresa vende produc-
tos porun valor de 10 millones de pesos, pero obtiene una subven-
ción del Estado
equivalente
a 2 millones
quedarán
disponibles
12
millones para su distribución entre los factores productivos empleados en la empresa, incluyendo al empresario. En este caso el valor del producto a precios de mercado sería inferior al valor del costo de los factores por una
suma
equivalente
a la subvención,
o sea, 2
millones de pesos. Dichas subvenciones pueden ser llamadas “subvenciones indirectas”. De otra parte las “subvenciones directas” se-
rían aquellos que no pueden ser incluídas en las rentas de factores productivos, como por ejemplo, pagos
a los padres de familia por cel
número de hijos. La distinción entre subvenciones indirectas o direntas coincide, aproximadamente, con la distinción entre subvenciones a las empresas, y subsidios a las personas particulares basados en consideraciones sociales. Para poder aplicar este punto se
propone
trazar una línea divisoria entre las “subvenciones
econó-
micas” y las “subvenciones sociales”, que aparezcan en los gastos del presupuesto, de tal manera que las primeras puedan ser consideradas como indirectas y las últimas como directas. La Renta Nacional “a precios de mercado” supera de este modo a la Renta Nacional “al costo de los factores” por un monto igual a la diferencia entre “impuestos a la producción, circulación,
internación y consumo” y “subvenciones económicas”. 7%) Con respecto a la agrupación de los egresos no existen cambios en el nuevo presupuesto para la distribución “horizontal” entre los distintos organismos administrativos a que hacen referencia las salidas, por ejemplo los distintos ministerios y las instituciones
que de ellos dependen. Sin embargo, deberá hacerse notar que ciertas reformas parecen muy deseables a este respecto. Mediante ciertas
redistribuciones
gastos
de administración
sería
posible,
para
los
por
distintos
ejemplo,
dejar
ministerios
que
los
aparecieran
más claros. De este modo el monto presupuestado para cubrir los gastos de la “planta suplementaria” debería evidentemente ser distribuído
entre
los distintos
ministerios.
Además,
en muchos
casos
sería posible utilizar la “subdivisión efectuada dentro de cada ministerio para mostrar la distribución de los gastos según sus distintas funcones y propósitos.
82) En la distribución “vertical de los egresos” que se refiere a su carácter económico desde un punto de vista analítico se han
efectuado cambios relativamente grandes en el presupuesto nuevo, 13]
Como ya se ha señalado y justificado, los egresos han sido di vididos en tres grupos principales: “egresos corrientes”, “inversione, que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias”.
El trazar la línea divisoria entre esos tres gru-
pos implica ciertas dificultades que no son tratadas aquí. En ciertos casos
la distinción
nal .Debería,
que
sin embargo,
se hace
debe
recalcarse
ser de carácter
una vez más,
convencio-
que cuando Se
juzga el equilibrio del presupuesto — o sea, cuando se decide si existe un superávit o un déficit— es preciso que los “ingresos corrientes” se comparen
las “inversonnes
con la suma
que no producen
gresos corrientes” sobrepasan
nibles
para
el financiamiento
de los “egresos
rentas monetarias”.
esta suma,
de
corrientes” y de
las
Si los “in-
siendo así en parte dispo-
“inversiones
que
producen
rentas monetarias”, existe un superávit correspondiente .En el caso contrario se puede decir que el presupuesto muestra un déficit, 99%) El grupo principal, o sea, los “egresos corrientes” ha sido además subdividido de la siguiente manera, que sirve para demostrar la influencia de las finanzas públicas en la economía nacional.
Dapper
.
7.
Servicios personales. Servicios no personales y adquisiciones. Subvenciones sociales. Subvenciones económicas. Provisión al Fondo de Estabilización del Cambio. Intereses de la Deuda Transferencias.
Pública.
El primer grupo —más el valor de uso de edificios públicos ocupados por la administración— representa la contribución neta del Estado a la Renta Nacional. De manera semejante los dos primeros grupos tomados en conjunto indican la contribución bruta del Estado a la Renta Nacional, o sea, el valor de costo de los servicios prestados por la administración pública. Los dos grupos siguientes —las subvenciones— no representan pagos por servicios prestados por la administración, sino una trans-
ferencia de renta de algunas personas y empresas a otras. Deberían, sin embargo, ser incluídos en los gastos públicos desde el punto de vista del contribuyente, Ya hemos indicado dónde hay que trazar el límite entre ambos grupos de subvenciones. O | Los últimos tres ítems deberían ser deducidos en principi0 de los ítems
correspondientes
en los ingresos.
Sí, por ejemplo,
los
intereses de la deuda pública fueran deducidos de las rentas de 138
capital se obtendría la renta neta del activo fiscal. Las provisiones al Fondo de Estabilización del Cambio,
compensadas los ingresos. grupo
en los años buenos, serán
en los años malos por provisiones Finalmente, las transferencias que
corresponden
generalmente
al mismo
item
ingresos. Por ejemplo, el Estado recauda mente entrega a las municipalidades.
de este Fondo en forman el último que
figure
impuestos
en
los
que posterior-
10) En cuanto a los otros dos grupos principales que se refieren a las inversiones —““inversiones que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias” — sería deseable clasificarlas en la misma forma que los egresos corrientes. Asi, por ejemplo, las inversiones en “obras públicas” no deberían
aparecer
solamente
como
una
suma
global
sino
que,
siempre
que
fuera posible, divididas en “servicios personales” y “servicios no personales y adquisiciones”. Sólo con una distribución semejante será posible calcular la contribución de esta actividad del Estado a la Renta Nacional. Sin embargo, para los dos grupos de inversiones no es necesario aplicar la división más detallada que hemos utilizado para los “egresos corrientes”. Como aparecerá en el proyecto del presupuesto esta subdivisión de los “egresos corrientes” ha sido simplificada con el objeto de facilitar el análisis del presupuesto. Aplicar una división semejante, que sea común a todas las unidades administrativas, sólo se justifica en aquellos casos en que se desee conocer sumas globales para los diferentes tipos de egresos. 11)
Finalmente,
—
para
facilitar
el
trabajo
de
contabilidad
— se han utilizado sólo cifras y no letras para indicar las distintas clasificaciones de ingresos y egresos.
Como se puede deducir del proyecto, los ingresos corrientes han sido numerados del 1 al 99 y los recursos de capital de 100 adelante. Como
los
egresos
deberán
clasificarse
“horizontal”
y
“verti-
calmente”, las dos primeras cifras se usarán para indicar la división horizontal y las siguientes para indicar la división vertical.
La primera escala empieza en 01 y puede llegar hasta 99. La otra escala empieza
en 01 y puede
pasar
de
100.
Para determinados
tipos de gastos deben, de este modo, usarse 5 cifras. | Las demás reformas, que se proponen introducir en el presupuesto, podrán verse en el modelo para
en este informe como Anexo 1I.
1948
que está incluido
| 139
INSTRUCCIONES PARA OPERAR CON EL “FoNbo GENERAL DE EDIFICIOS PUBLICOS” Basados ; en la s experiencia ya obtenida a en Suecia y otros
damos
las
instrucciones
detalladas
necesarias
para
crear
Países
Y Oper
con el fondo de Edificios Públicos a que ya nos hemos referido el Capítulo IV.
.
La Contraloría General, por medio de un Departamento es pecial, tendría a su cargo todo lo relacionado con este Fondo, .
La Dirección de Impuestos
Internos, se encargará de reaya.
luar y mantener al día los avalúos de los edificios fiscales, A] mismo tiempo procederá a estimar la Renta Bruta, en atención a los arriendos cobrados por particulares en edificios similares, Tam.
bién estimará la amortización anual razonable del edificio, considerando
su probable
maciones
lserán
duración.
comunicados
Tanto
los avalúos
oportunamente
al
como
las esti-
Departamento
de
Edificios Públicos. El
Departamento
de
Edificios
Públicos
comunicará
anual-
mente a cada Ministerio el monto de arriendos por ocupación de oficinas y locales, para lo que lo consideren en su presupuesto de gastos del año próximo. Cada Ministerio o servicio comunicará, a su vez anualmente, a este Departamento el monto de los gastos para la Administra-
ción, conservación y reparaciones necesarias en los edificios, oficipas o locales. El Departamento de Edificios Públicos, con los antecedentes suministrados, procederá a confeccionar un Presupuesto Resumen
basado
en Presupuestos
Particulares
de
EDIFICIO
A.
cada
edificio,
en la si-
guiente forma:
Ingresos (En millones de pesos) Arriendos de oficinas
públicas
Arriendos de oficinas particulares
Otros ingresos |
25,5
Y eo
—
(En millones de posos)
— Administración
-Reparaciones y mantenimiento
0,5 5,0
Depreciación 40 Saldo que se traspasa al
Presupuesto del Estado 16,0
25,5 140
Egresos
|
25,5.
Edificio B.
Arriendo de oficinas
públicas
Administración
6,0
Reparaciones
0,5
y
mante2,5
nimiento
Arriendo de oficinas particulares
Depreciación
8,0
Otros ingresos
—
3,0
Saldo que se traspasa al Presupuesto del Esta-
do 14,0 PRESUPUESTO Arriendo de. oficinas
públicas
Arriendo de oficinas
31,5
particulares
8,0
Otros. ingresos
—
8,0 14.0
RESUMEN
Administración
1,0
Reparaciones /y mantenimiento
Depreciación Saldo que se traspasa al Presupuesto del Estado
7,5
7,0 240.
39,5
39,5
En esta forma es posible obtener el saldo total que se considerará en el Presupuesto del Estado como ingreso neto del Fondo de
Edificios Públicos
(en nuestro ejemplo $ 24.000.000).
PROYECTO DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DE CHILE PARA EL AÑO 1948. Las cifras que daremos
a continuación
referentes al año 1948
se basan en las cuentas para dicho año. Esto implica que las cantidades estimadas en este presupuesto han coincidido con los resultados efectivos.
|
Los datos sobre ingresos se obtuvieron directamente del “Cálcu-
lo de Entradas de 1950” de la Columna egresos
se obtuvieron
de la “Memoria
“Rendimiento 1948”. Los de la Contraloría
de la columna correspondiente a “Inversión en 1948”.
Genera!”
Los ingresos y egresos se han agrupado de acuerdo con un: nuevo sistema, pero para cada muevo número le hemos asignado los Ítems correspondientes del antiguo sistema. Cuando un ítem del antiguo sistema ha sido dividido en dos o más números en el nuevo,
antigua nomenclatura se ha dejado entre paréntesis.
141
Con
el fin de obtener un
presupuesto
consolidado
que
refleja
la totalidad de los ingresos y egresos públicos hemos incorporado en el presente estudio aquellos que no se incluyeron en el presu-
puesto actual para 1948. En la actual agrupación
del
presupuesto
se incluyen
los in-
gresos y egresos brutos de Correos y Telégrafos y de Agua Potable.
En nuestro proyecto se incluirá únicamente el resultado neto de dichos organismos. En el año que analizamos los egresos de estas empresas
(470)
excedieron
a los ingresos
(215)
de pesos.
Con el fin de mostrar el décifit neto
por
(255)
255
millones
se dedujo de
los ingresos y egresos la misma cantidad (215). La propuesta hecha en el Cavítulo TIT de incluir los arriendos
“estimados” de los edificios públicos en “egresos corrientes” y la renta neta de estos en “ingresos corrientes” no ha sido llevada a la
práctica en el presente proyecto. Por lo tanto cuando se quiera calcular el ducir la obtenido egresos
sunerávit neto real de este presunuesto será necesario dedepreciación de los edificios públicos del superávit bruto por la diferencia entre ingresos corrientes, de una parte, y corrientes más inversiones que no producen rentas mone-
tarias, de la otra (1). A continuación daremos un cuadro esquemático para demostrar las adiciones y deducciones que hemos hecho. Las diferencias que se producen entre este cálculo y el detalle de ingresos y egresos
se deben
a que hemos
redondeado las
A A
A
IA
O
o
a
que damos a continuación cifras a millones .
(1)
Superávit bruto = Ai — 12.432 = 2.366. '
(Ae
+
Be)
=
14.798 —
Menos: depreciación de edificios públicos = X.
Superávit neto = 142
2.366 — X,
Ingresos
Egresos
MAS:
MAS:
Impuesto
al consumo
Apuestas mutuas Espectáculos
Servicios
343
nómicas
9
rentas monetarias 4 Transferencias 293
ción Popular)
4
Transferencias (municipalidades)
préstamos
343
Inversiones que no producen
(Caja de la Habita-
Nuevos
9
Subvenciones eco-
(Insti-
tuto de Extensión Musical) Carbón
personales
Amortizaciones
e
intereses en exceso del apor-
293
1.324
1.973
MENOS: Correos y Telégrafos y Agua Potable
—
Margen de error
—
Total
te a la Caja de Amortización véase nota pág. 154. 485
215
6
16.131 e
MENOS: Correos y Telégrafos y Agua Potable
Margen de error Total
Diferencia
1.134
—
215
—
1
13.945 2.136
16.131 La diferencia entre los totales (2.186) se refleja en el aumento
de fondos (N? 110 de Egresos). -
143
RESUMEN ANALITICO (En millones de pesos) A. Ingresos
corrientes
A. Egresos
Servicios
Impuestos:
a la renta y al capital
5.422
no
y
adquisiciones
2.069
Subvenciones sociales Subvenciones económicas al Previsión Fondo de Estabilización Cambio
229
Ingresos varios: divisas 1.297 transferencias 312 otros 373
5.631
personales
1.606 292
Rentas
per-
sonales Servicios
a la producción y circulación 2023 a la internación 3,244 al consumo Tasas
corrientes
672 1.219
—
Intereses de la
deuda
14.798
pú413 672
blica Transferencias
10.676
B. Inversiones que no. producen
rentas
monetarias Construcciones
528
Compras
—
Subvenciones Total
B. Recursos
Ingresos
de tipo
B
12.432
producen
rentas
monetarias
Enagenaciones
2
Depraciación de inmuebles — Disminución de fondos — Nuevos présta1.324 mos
144
+
1.756
C. Inversiones que
de capital
- Capital
Total A
A
1.228"
+
B
Construciones
1.333 16.131
434
Compras — Aúmento de fondos 2.186 Amortización de la deuda 3.699 1.079 pública Total A+
B+C
16.131
DETALLE N.o
DE
¡Nombre
INGRESOS Antigua nomenclatura
Monto (en millones de pesos)
A.—Ingresos corrientes (1-99) Impuestos (1-39) Impuestos a la renta y 1
al capital Segunda categoría
C. 18a;
C. 42b.
329
2
Tercera
3 4 5 6 7
Cuarta categoría Quinta categoría Sexta categoría Global complementario Adicional — cuotas y recargos (1). Beneficios excesivos Impuestos al cobre
C. 18b;
C. 54£,
767
8 9 10 11
categoría
C. C. C. C. C.
18c. 23 18d; D. 2. 315 18e. 16 18f. 519 18g; C. 47b; C. 49; C. 45b. 795 C. 13h. 201 C. 18i, j, k; C. 46. 1.592 C.
Bienes raíces (2). Impuestos a la plusvalía
12 13
19;
C.
20;
(C. 48) C. 471, 3, k, L
Herencias y donaciones Impuestos morosos (3).
C.
54a.
660 —
C. 21 C. 57
72 133 5.422
rr
(1)
Los 383 millones de pesos
en impuestos no clasificados que
aparecen en el .cálculo de entradas
se distribuyeron
7: 129; N9 15: 244 y N? 19: 10 millones de pesos.
(2)
La cuenta
(C. 48)
en: N*
“Fondos de Caminos” se ha distribuido
- en la siguiente forma: Bienes raíces 100, Impuesto mercaderías nacionalizada 212 millones de pesos.
(3)
La cuenta en la -
(N9
(C. 57)
siguiente 12)
“impuestos morosos”
forma:
133, Impuestos
Impuestos
se ha distribuido
a la renta
a la producción
sobre
(N*
y al capital 21)
44 millo-
nes de pesos,
145
AA
Antígua
Nombre
N.0
Monto
nomenclatura
Impuestos a la producción y circulación 15
Impuesto recargo
a la producción
16
Impuesto gocios Impuesto negocios
a la
17 18
adicional
21
de cifra
Impuesto a la navegación Impuestos
y
(C. 14e). i
C.
14b, b-1, c, (e).
C.
54c,
C.
32.
366 937
de
CC.
Timbres, estampillas pel sellado (1).
C. 16; C. 17; C. 29; C. 33; C. 34; C. 30; C. 40; C. 50aC. ; 54d,
ne-
Impuestos a las unidades de
tráfico de FF. 19 20
cifra
y
(en millones de Pesos)
]
0 0
C.9a
13
141
paC. 22; C. 45; C. 47a. C. 57
morosos.
535 44 2.023
_ Impuestos y derechos de internación 22 Derechos de aduanas 23 Impuestos sobre mercaderías nacionalizadas (2)
C.1a8;C. 47d, e, f C.
54c; C.
C.
14a,
d,
47h.
1.142 f; 2.102 3.244
25 26 21 28
Impuestos al consumo Tabacos, cigarros y cigarrillos Alcoholes, licores, cervezas y vinos
Fósforos y encendedores Especificos,
art.
tocador,
be--
bidas analcohólicas Barajas
29
(1).
Véase nota 3 en pág.
(2)
Véase nota 2 en pág. 145,
. 146
145.
C.
23
C. 24;
O. 38.
C. 25 0.26
507 C. 50b;
>
C. 47g.
440
8
135 3
Antigua nomenclatura
Nombre
N.0
Monto (en millones
de pesos)
Espectáculos
30
hípicos,
discos,
etc. (1).
Apuestas mutuas
31 32
Impuesto entradas Viña del Mar Boletos de lotería Turismo Bencina
33 34 35 36
Carbón
(2)
C.
27;
C.
28
C. 35a,.
21 375
Casino C. 35h,
16 10 13 57 21
C. 42a.
a 37 C. 52 C. 53
(3).
Total
de
1.606 12.295
impuestos
Tasas (40-59) puertos
NN Y”D0DONDN
ye Y
NM
SRE2So
rro
a
150 58 12
Q
fa
Administración
41 Administración de aduanas 42 Serv. de territorio marítimo 43 Contraloría General 44 Tesorería General 45 Super. de Bancos 46 Sociedades anónimas 47 Direc. Gral.| Pesca y Caza 48 Servicios Agricultura 49 Biblioteca Nacional
. :
40
ÓN
(1) 7
En Espectáculos hípicos (N?.30) se han incluído 9 milloes de pesos que recibe directamente el Instituto de Extensión Musical.
(2)
En Apuestas mutuas
(N9 31) se han incluido 343 millones
de pesos que no se contabilizaron en el Presupuesto del año
1943,
(3)
En la cuenta (N9 36) de impuesto al carbón se agregaron 4 millones de pesos que recibe directamente la Caja de la Ha5
.
e
a
>
R
bitación Popular ($ 2.— por tonelada de carbón).
147
4
N.o
Nombre
Antigua
Monto
nomenclatura
(en millones
de pesos)
50 51
Educación Pública Estadio Nacional
B. 19 B. 22b.
1 1
52
Casa de Moneda
B. 20
8
53 54
Super. Casa de Moneda Patentes y derechos no
C. 51
1
55 56
sificados Patentes de invención Patentes adicional de holes
C. 44 Ce. 39
0 1
D. 8
0
claalco-
57 -.Otras tasas
B. 6, 12 y 21; C. 36 y 43 y D. 1
"
14
Total. de tasas
Rentas de Capital
292
a A
Explotaciones directas: 60 - Depto. Bienes nacionales * 61: Explotación reservas
- salitreras
B. 15; B. 22a, A. 4f.
6
A. 6a.
9
Arrendamientos y Concesiones
64
Edificios
Otros bienes nacionales
A. 1
66
Concesiones
A. 5
65
Públicos
—
16 o
0. 16
67
Participaciones
Ferrocarriles
68 Correos y Telégrafos 69 ' Agua potable (2) 70
A. 4a., i (1)
|
38
B. 1 B. 4
— —
D. 15
147 185
Corporación de Ventas de Sa-
. litre y Yodo z
(1) y (2)
En las cuentas (68) Correos y Telégrafos y (69) Agua
Potable se contabilizará
tre
. 148
a
únicamente
y gastos de dichas
en
la diferencia positiva
instituciones.
10
t Ántigua
Mo onto
nomenclatura
(en millones
Nombre
sa
de pesos)
Dividendos
73 74
Caja Reaseguradora Construct. EstableciSoc. mientos Hospitalarios
75
Soc.
Const.
Instituto trial
de
A.
1
4e.
0
A. E
Establecimientos
Educacionales
76
..
A. 4d.
Banco Central
72
A.
UN
5
1
Indus-
Crédito
0
A. m.
6 Intereses
] Ingresos Divisas
80 81
varios
7
D. 6b
Intereses no clasificados
77
Total rentas de capital
(80-99)
Venta de divisas (1) Provisión del Fondo de Estabilización de Cambio
D. 11, D. 6m., D. 16
.Multas y sanciones 83 Intereses penales deudores
MOTOSOS
84
Multas
229
varias
1.291
1.297
D. 62
28
D. 6g,1,j; B. 5
AS 41
Transferencias
86
Reintegro pagos ilegales
87
Servicio empréstito table y otros
agua
/
D. 6d
16
'
poD. 4
2
de entradas apaEntradas varias del Cálculocuenta (1) En el 547grupomillon s no clasificaes de pesos en “otras recen
das” se distribuyeren en: Venta de divisas (N% 80) 345 mi-
llones de pesos e Ingresos de tipo capital (N? 100) 2 mi-
llones de pesos.
|
|
149:
N.o
¡Nombre
Antigua
Monto
nomenclatura
(en millones de pesos)
88
Municipalidades
89
Varias
293 D.
3,
60,
7,
10,
13
1
312 Otros ingresos corrientes clasificados
D.
Total ingresos corrientes
14.798
DE
CAPITAL
D. 61; D. 9%b A. 2; D. 9a.
interna
111 Nuevos
Total ingresos corrientes y recursos de capital
Véase nota 1 en pág. 149. 150
799
préstamos:
deuda externa
(1)
ás
préstamos:
525 1.333
adds
“deuda
332
1.982
Ingresos de tipo capital (1) Enajenaciones Depreciación de inmuebles Disminución de fondos
110 Nuevos
14
Total ingresos varios
B.—RECURSOS 100 105 106 107
6h.,
0%
no
aras
Ingresos
Lles
90
16.131
1
DETALLE DE EGRESOS (en millones
nomenclatura
Nom
mo
Monto
Antigua
0
de pesos)
CORRIENTES
A—EGRESOS
Servicios personales Sueldos fijos
01 02
Planta ordinaria Planta suplementaria
03
Jubilaciones,
(01-19)
pensiones
01,93 12
2.383 21
y
montepíos
04
(01-99)
06a), 06c)
Aportes administrativos (1)
614
299
3311
Sobresueldos fijos
06
Por años de servicios
02a)
4417
07
Por residencia en ciertas zonas Por especialidad en ciertos
02b)
161
08
servicios
09
10 11
Por gastos de representación
Por asignación familiar Por otros conceptos Remuneraciones
12 13 14
02c)
1
02d)
12
02e) 02f)
368 121 1.722
variables
Personal a contrata Gratificaciones y premios Viáticos
04a) . 04b) 04c)
5 229 15
ÓN
(1)
Los aportes administrativos a la Universidad de Chile (08d): 133, Superintendencia fensa Nacional
(088):
de Bancos
(08c);
9, Consejo de De-
223, e Instituto de Extensión Musical:
?, cuyo monto alcanza a 374 millones de pesos, se han dividido
en
80%
para
servicios
personales,
(299
20% para servicios no personales (75 millones).
millones)
151
y
N.o
Nombre
Antigua
Monto
nomenclatura
(en millones de pesos)
15
Jornales
16
Premios
17
Leyes
04d)
228
04y) especiales
1
(1)
490
968
Menos:
Total servicios personales 6.007 Salarios estimados para Correos y Telégrafos y Agua Potable (80% de 470) < 36 Total servicios personales excluyendo ' Correos y Telégrafos y Agua Potable: “5.631
Servicios no personales -
'
aj
Ye
y adquisiciones 20
Arrendamiento
' de
bienes
raíces 21
04e)
a
Mantenimiento y reparaciones
de bienes raíces
22
y A
04 1) z)
Electricidad, gas, agua y ca-
24 -
lefacción Muebles y máquinas de oficina Materiales de consumo d Oficina -
25
Impresos,
23
blicaciones
impresiones
y pu-
04g)”
27
Vehículos motorizados, bencina, lubricantes y patente
04m),
Aviones Pasajes y fletes en empresas
04q) 04f-1)
fiscales
(1)
o
%
,
36
o.
2
+,
124 e
04j) 04k).
29 30
o
oa
gastos de oficina
-
26
04n), 1) o 07d)
Otros
Previsión
=
oso
26
28
81
e
o
35 11
(04p)
17 O
(04p) -
|
04f-2)
14 12 30. 21
El monto total correspondiente a leyes especiales para el año
- — 1948 igual a 1.197, se distribuyó en: servicios personales 490» “servicios no personales. 40,
subvenciones
sociales
11, invet-
siones que no producen .rentas (N% 62:100 + N?9 70:495) 595 e inversiones que producen rentas Ól....
..
. --
Le
152.
nomenclatura
(en millones de pesos)
y fletes en empresas
Pasajes
31
Monto
Antigua
Nombre
N.o
sa
privadas 32
Otros
gastos
33 34 35 36 37
Vestuario y equipo Rancho y alimentación Forraje Otras adquisiciones Varios e imprevistos
38
Leyes especiales
39
Aportes
Menos:
43
75
(1)
administrativos Total servicios no personales y adquisiciones
Adquisiciones
estimadas para
Subvenciones sociales Subvenciones a particulares y a la Beneficencia Pública (1) Subvenciones económicas A empresas fiscales: Agua
Potable
Línea
Aérea
A- empresas
2.163
Correos y Te-
(20%
de 470).
— 9%
04x), 09e), 09f)
Correos y Telégrafos
44
617 112 63 748 40
04i-1) 04i-2) 04h), ñ), s), w) 04y), 0)
légrafos y Agua Potable
40
99
04i-3)
de movilización
672
213 42
Nacional
semi-fiscales :
Cajas de Previsión
45: A empresas privadas: a la navegación
a la industria
(2)
08k) :
18 |
06b)
ed 09c), d)
09h)
333.
UN
883
a.
1
3
1.219 (1)
Véase nota en página anterior. (2) Incluye 343 millones de apuestas mutuas.
153.
Monto
Antigua
¡Nombre
N.o
nomenclatura
(en millones de pesos)
Provisiones
Estabilización
de
Fondo
Al
46
a
del Cambio Intereses de la deuda pública L
de Hacienda
47
Ministerio
48
Caja Autónoma de Amortización de la deuda pública (1) deuda
Y
-
(05b), c) (08i) ye
interna
20%
2er
deuda externa
117
410 413
Transferencias
50 Municipalidades 51
0%
Devolución
de entradas
cibidas
exceso
-
en
|
293
per-
10a), b), c)
19
o
6
Total de egresos corrientes
(1)
10.676
Los pagos hechos por la Caja de Amortización de 410 millones de pesos en intereses y 1.053 millones de pesos en
amortizaciones exceden en 485 millones de pesos al aporte
de 978 millones de pesos hecho por el fisco a dicha institu-
tución.
154
|
PRODUCEN
B—INVERSIONES QUE NO RENTAS MONETARIAS
(
¡Nombre
N.o
Monto
Antigua
nomenclatura
(en millones
de pesos) Construcciones Obras públicas
60
ordina-
plan
61 62
Obras públicas ordinario Obras públicas
191
-(11a), b)
rio plan
extra237
(11c) leyes
espe-
100
ciales (1)
528 65
Compras
70
Subvenciones
Caja de la Habitación Popular (2) Caja de Crédito Minero Institutos de Fomento Industrial y Minero del Notre Dirección General del Crédito Popular
Caja de Crédito Agrario
Corporación
de Fomento
07a) 07b)
141 164
07c) 071)
|
078)
19
50
a la
Producción (3) Corporación de Reconstrucción y Auxilio
07h), 081)
705
08h)
116
o , Total de inversiones que no producen rentas monetarias
(1)
33
1.228 .--1.756
Véase nota en pág, 152.
(2)
A la cantidad incluída en el Presupuesto (137) millones) se le agregan 4 millones por leyes especiales.
(3)
Incluye 495 millones por leyes especiales. Véase nota em
pág. 152,
155
CA.
C.—INVERSIONES QUE PRODUCEN RENTAS MONETARIAS N.o
¡Nombre
Antigua
Monto
nomenclatura
(en millones de pesos)
Construcciones
100 Obras públicas plan ordinario 101
Obras
44
-(11a), b)
públicas plan extraor-
dinario
(11c)
305
102 Obras públicas leyes especiales (1)
103 Obras mientos
públicas:
61
estableci-
educacionales
24
08j)
434 105 Compras 110 Aumento
de fondos
(2)
2.186
Amortización de la deuda pública 115 Ministerio de Hacienda (05b), c)
116 Caja Autónoma zación (3) Deuda Deuda
de
26
Amorti081) 955 98
interna externa
1.053 1.079
Total de inversiones que producen rentas monetarias Total egresos corrientes e inversiones
(1)
(2)
Véase nota en pág.
3.699 16.131
152.
Este ítem solamente refleja la diferencia entre el total ingresos y el total egresos.
Véase nota en pág. 154.
156 ye
(3)
e
O
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a E
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158
Society, por R. H. Tawney.
Employment..., ob cit.
Edición Bell,
INDICE Págs. IDITOUCÓN
essorenso orde
CAPITULO Orbita
9
1
de las
finanzas
públicas
.......................
1]
CAPITULO II Ingresos y gastos;
CAPITULO Los
su interdependencia
17
noon nora danna.
25
...oooooormmmmonom.or»..
41
TIT
imgresos
PÚBTICOS
CAPITULO IV Problemas de algunos CAPITULO
..................
+...
ooo
IMPUEStOS
ooo
V
Los gastos A
(
A
52
CAPITULO VI
-
Problemas del Presupuesto .... 00.000. 0... SERE IAAEAARETA CAPITULO VII 0 Cuestiones de la Deuda DÚDÍICA .....oooomooommmnromo...
CAPITULO VIII "¡DANZAS
públicas - y
política
o " REODÓBECA.
CAPITULO 1X
¿ies eins ae
CR
2 finanza pública y la planificación
CAPITULO X
AA Laa SN
"inanza pública y realidad Tatinoamericana CAPITULO XI
Interrogaciones
generales
er
62 70
-
78
88
o
ponnannanór
rd ni
Política financiera y sistema presupuestario”, “informe presentado por la Misión Económica de las Naciones Umi das en Chile COPLA ...o no. ....o AAs rss rss rs... ......
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Se terminó de imprimir este libro el día seis de Febrero de mil novecientos cincuenta
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