Finanzas públicas. Mitos y realidades

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ANIBAL

PINTO $. C./ FINANZAS PUBLICAS

Es propiedad. Derechos reservados para todos los países.

Inscripción N9? 13.86]

Copyright EDITORIAL DEL PACIFICO S, A. Ahumada 57, Casilla 3126, SANTIAGO

DE

IMPRESO

CHILE.—1951.

Y HECHO

EN

CHILE

PRINTED AND MADE IN CHILE IMPRESORES PACIFICO, DEL 24

ANIBAL

PINTO

FINANZAS

S.

C.

PUBLICAS

Mitos y Realidades

con el informe presentado por la Misión de

las

Económica

Naciones Unidas en Chile sobre «Política Financiera y Sistema Presupuestario».

EDITORIAL

DEL

SANTIAGO

PACIFICO DE

CHILE

S.

A.

INTRODUCCION

AA

O

eA

La Finanza Pública, que representa uno de los medios principales

de

intervención

gubernativa

quizás tenga un nombre

en

la

realidad

económico-social,

que parece limitar su atracción a un ma-

nojo de especialistas. Sin embargo, la provincia que cubre y los problemas que le preocupan son, en las condiciones actuales, materias que interesan directamente a todos. El Estado moderno está recaudando

y gastando

quien

reclama

cantidades

el dinero

y en

crecientes

qué

de

forma

la

Renta

Nacional.

lo invierte;

qué

De

efectos

económicos y sociales produce o persigue con esa gestión, son, entre otras, cuestiones que afectan sensiblemente a la masa de ciudadanos. El contribuyente que vocea su protesta y su extrañeza ante el aumen-

to de los tributos; el favorecido que cuenta con alguna forma de asistencia fiscal; el interesado en el papel de los gastos fiscales en el desarrollo económico; el ciudadano que se inquieta y escucha los comentarios sobre la influencia de un aumento de impuestos en el nivel de precios, todos están pendientes e interesados en la Finanza Pública, que es la rama de la Economía que examina esas cuestiones. Las páginas que siguen no constituyen una exposición exhaus-

tiva del tema;

tampoco

encierran

una

tesis personal

sobre

cómo

debería desenvolverse la política fiscal, en general o en Chile, auncue, por cierto se examinan los aspectos principales que figuran er: los tratados y se expresan criterios propios sobre varios puntos. Mi propósito ha sido, únicamente, presentar y discutir los probiemas básicos de la Finanza Pública de los países capitalistas, a la luz de

la experiencia y de la literatura modernas.

Este pequeño

trabaio

fué escrito durante una estadía de estudio en Inglaterra. Esa es una

de las razones de que la mayor parte de las fuentes bibliográficas. sean

inglesas

y de que

no hayamos

recurrido

4 más

ejemplos

o

cuestiones extraídos de la realidad chilena. Nuestra esperanza es que la obra que presentamos contribuya a estimular el estudio y la discusión de una serie de temas de primera siendo

importancia abordados,

práctica y teórica que, por desgracia, por

lo general,

con

manifiesta

continúan

improvisación

e

sobre la base de prejuicios e ideas añejas que no resisten examen

desde un punto de vista económico.

Capítulo ORBITA

DE

LAS

1

FINANZAS

PUBLICAS

La finanza pública comprende las operaciones

financieras

de

las autoridades públicas; o si se quiere, el financiamiento de las necesidades colectivas e individuales satisfechas por el Estado.

El término parece limitar el asunto a los fenómenos financieros o monetarios de la recaudación y gasto de los ingresos públicos, —al manejo del “fisc” o tesoro público. Y durante mucho tiempo,

en

verdad,

la

finanza

pública

se

circunscribió

al

estudio

de las múltiples formas y arbitrios particulares que sirven al tado para obtener y pagar las rentas que precisa para cumplir función económica. Pero este es el aspecto “estático” de la finanza pública, ha ido siendo relegado paulatinamente a segundo plano por lo puede

llamarse

“la dinámica”

de la finanza pública,

tudio del efecto económico-social de las operaciones Estado y de los fines que pueden ENVERGADURA

Y CARACTER

perseguirse

DE LA “EMPRESA

Essu que que

esto es, el es-

financieras del

por su intermedio. PUBLICA”

Para situar las finanzas públicas en su realidad actual debemos tener en vista dos antecedentes. Uno es de orden cuantitativo. En el año fiscal que terminó en junio de 1948, las autoridades públicas de Estados Unidos, —federales, estatales y locales, absorbieron casi la tercera parte de la renta

nacional del año anterior. En Gran Bretaña esa cuota llega aproximadamente al 40 por ciento. Esto nos da una idea del volumen de recursos manejado

por las finanzas

públicas

en el Estado

mo-

derno. Ahora bien, —y éste es el aspecto cualitativo—, esta cuota de los ingresos nacionales, que representa poder para adquirir y distribuir recursos reales —mano de cbra y demás factores productivos—,

queda al margen, en mayor o menor grado, de la esfera de la empresa privada. Es, extremando la figura, un islote que se guía por

11

principios

diferentes

a los que

1l motor € Índice

particular.

priman

en

la

actividad

del

sector

de la empresa privada, el lucro, no

entra en sus cálculos. El sector público trabaja con miras a satis. facer ciertas necesidades, directamente para el consumo, sin consideración

del

El precio

de su gestión,

la rentabilidad

de

hecho

de

los bienes y servicios que produce no se fija estrictamente por sus costos ni por la demanda expresa que haya de ellos, Puede proveer

educación o alimentos gratuitamente o crear imperativamente una demanda estableciendo, por ejemplo, la obligatoriedad de la enseñavza. Lo que abastece a cada ciudadano-consumidor, a menudo

no

guarda

arca

ninguna

fiscal. Los

cia, reclamados

relación

factores por

con

el

productivos

aporte

que

ley y remunerados

del

ocupa

sin

favorecido

son,

relación

al

con frecuen.

precisa

con

laz

valoraciones del mercado

Puede decretar su dominio sobre materia-

nal, —el

por ejemplo,

les o propiedades sin ajustarse a la competencia o contratar persode conscriptos,

y pagarlo

que podría reclamar en empleos privados.

Mientras

sin sujeción a lo la empresa par-

ticular tiene un metro concreto para exhibir su eficiencia —su

positiva o negativa de utilidad—,

tasa

la acción estatal demuetra sus

aciertos o fracasos por la repercusión de sus actos sobre el bienestar general. Estas

características,

que

diferencian

radicalmente

la “empresa

pública” de la empresa privada, escaparon habitualmente al análisis de la finanza ortodoxa.

Esta “uponía,

con mayor

o menor

énfasis,

que la primera sólo era una vuriante especial de la segunda; que existía una aproximada correspondencia entre el servicio prestado por el Estado a cada individuo y lo pagado por éste en cambio, y

que la distribución y remuneración de los factures productivos empleados por el Estado tendían a ajustarse a las relaciones impuestas por las fuerzas privadas. Las condiciones modernas han acentuado la irrealidad de esta. tesis. Y tendremos ocasión de apreciarlo en el curso del camino. CARACTER

DE LAS

NECESIDADES

SATISFECHAS

POR EL ESTADO

Al poner a disposición del Estado una parte apreciable de sus

ingresos, la comunidad espera, en primer término, que la autoridad pública provea ciertos bienes y servicios que, por una u otra causa, considera que la empresa privada no está en situación de abastecer satisfactoriamente, j

Para la finanza pública ortodoxa existía una clara línea di-

12

*

visoria

entre las necesidades

que

podían

satisfacerse

por medio

de

la actividad del Estado y las que debían quedar a cargo de la emY

presa

particular.

Viti

di Marco

llama

a las primeras

“necesidadss

colectivas”, queriendo significar a aquellas que nacen del desarrollo de la organización social (1). Defensa nacional, funciones admiristrativas, administración de justicia, son ejemplos salientes de

esa categoría. Pero la evolución El

mismo

Di

de la finanza

Marco,

clásica,

contemporánea el más

brillante

la desplaza

ha

ido corriendo

de los tratadistas

en dos

grados.

esa

línea.

modernos

Considera,

pri-

mero, que existen ciertas necesidades, como las vinculadas a la higiene, por ejemplo, que no siendo colectivas en su esencia, han pa-

sado a serlo por las cue hacen de la salud Exytiende aún más la necesidades, *““aquéllas continúan siéndolo en mento

colectivo debido

relaciones que establece la sociedad moderna, de cada uno, un problema que afecta a todos. frontera cuando incorpora un tercer grupo de que fueron individuales originalmente y que la vida social, pero que adquieren un elea la creciente división

del trabajo,

cuyo

re-

sultado es que algunos grupos productores se encuentran situados en una posición casi monopolista, con los grupos consumidores a su merced”. El caso más destacado en este sector son las necesidades que llena el Estado cuando se apropia o administra empresas de utilidad pública que, por su misma naturaleza, tienden a esta-

blecer una posición de monopolio. La movediza condición de esa línea ha terminado por minar el fundamento lógico del criterio ortodoxo. La concepción clásica, en

el fondo, presumía una diferencia de naturaleza entre las necesidades satisfechas por el sector público y las cubiertas por el campo privado. Era una aplicación zeneral del principio de división del trabajo. Pero con la ampliación del rango de servicios y hienes provistos por el Estado, tal postulado falla por su base. pasar a satisfacer toda necesidad que, por una u otra razón, la em-

píricas en la materia. Dejando de lado todo intento de establecer clasificaciones rígidas, se inclina a sostener que el Estado debe pasar a satisfacer toda necesidad que, por una u otra razón la em-

presa privada no llena adecuadamente o que el Estado puede satisfacer con ventaja para la sociedad.

La operación estatal o municipal de empresas de utilidad pública es, a veces, exponente de esta nueva actitud. Pero hay muchos

otros ejemplos más positivos, donde no se trata sólo de eliminar cier13

tas desventajas

de la empresa particular

sino que de cubrir camnos

olvidados por la iniciativa privada o que están más allá de su al. cance. En Estados Unidos, por ejemplo, puede recordarse la notablo dotación de empresa del Valle de Tenessee, gigantesco plan para la

energía a una vasta zona, financiado y controlado por el Estado en colaboración con organizaciones de consumidores. Una aplicación narcial de este criterio vemos en las jniciativas principales de la Corporación de Fomento chilena, destinadas a desarrollar ciertas

empresas capitales que exceden la capacidad o no despiertan el in.

terés —

inmediato de la actividad privada. Si bien la desaparición del límite entre necesidades

colectivas

destinadas a ser satisfechas por medio del Estado, y necesidades

individuales— a cargo de la empresa particular, tiene una importancia primordial para la finanza pública, tal aspecto sólo cons.

tituye una parte, y no la principal, de la concepción moderna. Hasta

ahora sólo estamos atendiendo al asunto más directo: la provisión de bienes y servicios por parte del Estado Nos falta la otra cara de la moneda: la influencia de las operaciones de la finanza públi. ca sobre el proceso general de la economía. FINANZA

PUBLICA

NEUTRA

O INTERVENCIONISTA

La concepción ortodoxa sostenía, entre otras premisas fundamentales, que las finanzas públicas debían ser “neutras”. Era convicción inamovible de los economistas clásicos, compartida hasta ahora por buena parte del pensamiento académico, que el juego de las fuerzas privadas establecía un cuadro de relaciones económicosociales que correspondía naturalmente a los .intereses de la comunidad. Cualquier influjo extraño, por laudables que fueran los propósitos perseguidos,

envolvía

el riesgo

de

perturbar

el

equilibrio

existente y de crear trastornos más graves.que los malestares que pretendían curarse. Las finanzas públicas, en consecuencia, tenían que tender hacia la neutralidad, hacia el respeto de la situación general impuesta por las fuerzas privadas. Como afirma Benham (2), que es, hasta cierto punto, un Pat-.

a tidario de esa tesis, no existe ni existió jamás una f inanza pública

absolutamente neutra. La recaudación y gasto de una parte de ñ ingresos nacionales por el Estado, inevitablemente afecta as rela-o

ciones existentes en la esfera privada. El más insigni ficante de los difusa | ola de sobre 1 impuestos indirectos repercute en una extendida yy dilusa

las condiciones de la oferta, la demanda y la distribución 14

“

recursos productivos. Un impuesto sobre el té por ejemplo, al aumentar el precio del artículo, puede fomentar el consumo de mate

a de café; ésto, a su vez, puede afectar el intercambio entre el país que aplica el tributo y los que producen té, café o mate. Y así, ez seguir

posible

paso

un

voca

indefinidamente aparentemente

de repercusiones

la cadena a

limitado

un

tral”. El hecho de que el Estado, en el pasado, una cuota

reducida

de la renta nacional,

preciso

fin

explica

que proy

“neu-

dispusiera de só. hasta

cierto punto

el énfasis de la finanza académica sobre la neutralidad de las operaciones fiscales y el olvido de sus repercusiones evidentes. En esta materia, es radica¡ el cambio de frente de los tratadiatas modernos. Partiendo de la simple base de que la operación fiscal. sobre todo cuando envuely> el manej> de un porcentaje consi-

derable de la renta nacional, necesariamente produce efectos sobre el rodaje económico, patrocinan su utilización consciente en beneficia de intereses económicos y £ociales. En una palabra, la finanza

pública

moderna

es

francamente

“intervencionista”.

Tste

aspecto,

sin duda, constituye su rasgo primordial. Ursula

Hicks

(3)

resume

apropiadamente

cos que la finanza pública moderna

los objetivos

bási-

debería perseguir a través de

las operaciones de recaudación y gasto de los ingresos públicos. “En primer lugar —dice—, se ha ido aceptando rápidamente que es responsabilidad del Estado asegurar a cada ciudadano la satisfacción de las necesidades primarias de la existencia —suficiente y adecuada alimentación, vivienda apropiada y salubridad, y edu-

cación. Se sostiene ahora ampliamente

que el Estado

debería

ase-

gurar ese mínimun por sí mismo, comprando o produciendo y distribuyendo los medios de satisfacer esas necesidades elementales,

cuando es evidente que ese campo no está siendo atendido adecuadamente por la empresa privada. En segundo lugar, se sostiene ahora que es un imperativo deber del Estado, —que es el único que puede cumplir la tarea—, el asegurar el nivel máximo de actividad económica y bienestar social que los recursos de la economía permiten”. Con la extensión de los estudios sobre Renta Nacional, los fines de las finanzas públicas se han ido definiendo concretamente en función de ese concepto, y son los ya bien conocidos de contri-

buir al aumento de la Renta Nacional, a la distribución equitativa de ella entre los grupos sociales, y a la estabilidad del proceso eco-

15

nómico, ésto es, a atenuar o eliminar las crisis periódicas del sistema capitalista. Podemos

así

apreciar

que

los objetivos

de la política presu-

puestaria vienen a confundirse con los de la política económica ge-

neral del Estado, a cuyo servicio la Finanza Pública pone su ina. trumento específico: el manejo de los ingresos y de los gastos públicos.

El grado en que

y última medida

ella coopere a esos fines dará la verdadera

de su eficiencia. De este modo

queda relegado el

criterio ortodoxo sobre la materia, que tendía a conocer importancia primordial a elementos como *l equilibrio del Presupuesto o el vo. lumen de la Deuda Pública, para pronunciar juicio sobre todo ejercicio fiscal.

En

la actualidad,

ese juicio tendrá

efecto de la política presupuestaria de ingresos, la distribución nómica,

y otros índices

que basarse en el

sobre el nivel de ocupación y

de rentas y estabilidad de la vida eco.

verdaderamente

principales.

La posición or-

todoxa, como fácilmente puede deducirse de los factores que tomaba

como testimonios, aplicaba aqui también el equivocado paralelo con los índices que sirven de metro para examinar el éxito de la empresa privada. ,

16

Capítulo INGRESOS

Y

GASTOS;

SU

11 INTERDEPENDENCIA

Un rasgo común a casi todos los escritos ortodoxos sobre finanzas públicas es la rígida división entre las dos fases de la operación fiscal y el acento a menudo exclusivo sobre el capítulo de los ingresos.

En

verdad,

muchas

de

esas

obras

constituyen,

más

bien,

estudios sobre la teoría del impuesto. | Los tratadistas modernos, a la inversa, destacan la unidad y la interdependencia del proceso de recaudar y desembolsar los ingresos públicos. Como afirma Dalton (4), “no es posible exponer un juicio completo sobre cualquier aspecto de las finanzas públicas

sin sopesar las dos caras de la operación: los efectos de la recolección y los efectos del gasto de los dineros fiscales”. Esta no es una mera reforma de método. Su aplicación es fundamental para la teoría y la práctica de las operaciones financieras del Estado. En las condiciones actuales es difícil encontrar una sola faceta, sea de la estructura impositiva o de la de gastos, que pueda analizarse aisladamente, desprendida de su fase opuesta o del con-

junto de operaciones similares. Un impuesto de un determinado carácter puede estar compensado con otro de naturaleza distinta. Serís. erróneo por ejemplo, limitarse a considerar la progresividad de

ur. impuesto a la renta sin apreciar la contribución de los diversos tributos indirectos. Tributos de tendencia regresiva quizás estén balanceados por una estructura pronunciadamente progresiva en ma-

teria de gastos. Puede haber, por ejemplo, un aporte aparentemente desmedido de los impuestos indirectos, pero puede ser que ese aporte y algo más

se invierta en gastos destinados

a favorecer primor-

dialmente a los sectores que soportan la mayor carga en ese tipo de impuestos. No es difícil imaginar un sistema fiscal que siendo regresivo en materia de impuesto sea progresivo en lo que ataña a

dispendios, con lo cual el resultado final será diferente de lo que habría parecido si se hubiera tomado en cuenta sólo uno de los aspectos de la ecuación fiscal. Puede darse, también, el caso de un sistema fiscal progresivo en materias de impuestos pero cuya cuenta

2

317

-

"rr

Y

O

de ingresos tiene items substanciales dedicados a pagos de intereses de la deuda pública o a subsidios a las cmpresas privadas.

Todo esto aparece obvio; sin embargo, no siempre se aplica esa

perspectiva de conjunto en el examen de los problemas envuelto: La causa quizás sea que los sistemas fiscales, en casi todos los países se asemejan

más

a un

edificio

elevado

por partes,

al conjuro

de

necesidades urgentes o imprevistas, que a una construcción armóni.-

ca que ha seguido la idea coherente de un equipo de ingenieros y arquitectos.

¿HASTA QUE PUNTO PUEDE CRECER El, PRESUPUESTO? El método ideal para abordar los problemas financieros del Estado, sería desarrollar las dos fases, recaudación e inversiones, en estrecho paralelo. Pero esto es imposible. En cada punto particular habría que revisar innumerables variantes y posibilidades. Tendremos entonces que examinar por separado los dos aspectos de la

actividad fiscal. Sin embargo,

hay un problema

capital en que esa división no

es posible; en que deben analizarse los dos aspectos conjuntamente. Es el punto que toca una de las cuestiones más debatidas de la finanza pública: el volumen del Presupuesto, la cuota de recursos que el Estado puede extraer de la economía privada. El presupuesto “bajo” constituía otro de los principios de la firanza ortodoxa. Se sunonia que los ingresos puestos a disposición de Tas autoridades públicas representaban meramente el “costo le producción” del _proceso social. Tos gastos fiscales eran, en esencia, “improductivos”. Su aumento no tenía otros efectos que los negativos de sofrenar la acumulación e inversión de capitales, o sea el

ritmo del progreso material. Como se pensaba que la economía privada ocupaba todos los recursos disponibles, y de la mejor manera posible, el incremento de la actividad pública importaba reducir los

recursos a disposición de la empresa particular, para darles un em-

pleo que, en el mejor de los casos, no podía ser social y económica-

mente tan favorable como el que le daba la iniciativa privada. Más adelante tendremos oportunidad de examinar detallada-

mente estas afirmaciones. Por el momento basta señalar que el he-

cho objetivo del creciente aumento de los ingresos públicos a si-

tuado el problema en otro plan. La preocupación concreta es: S pl ta dónde debe y puede elevarse la cuota de la renta nacional abso

bida y administrada por el Estado? 18

Mientras condenan

los

defensores

este incremento

“cu

trance”

de

la

de la participación

empresa

privada

fiscal, otros han

tado de encontrar algún límite preciso a la expansión

tra-

del presu-

puesto. El reputado “The Economist” (5), discutiendo el prob!ema, que en Gran Bretaña tiene especial actualidad, citaba al eco-

nomista Colin

Clark,

quién

expuso

la tésis de que ningún

país

podría recaudar en impuestos más del 25 por ciento de su Renta Nacional sin caer en todos los peligros de una inflación crónica. La debilidad central de la mayoría de los exámenes de estz problema,

estriba en el olvido

de uno de sus aspectos

tarios: el carácter y composición de los gastos cusión, como habitualmente sucede, se limita a efecto de un determinado volumen de impuestos es imposible llegar a una apreciación adecuada Recurramos

a

un

ejemplo

simplificado

complemen-

públicos. Si la dis" investigar el posible sobre la economía, del asunto.

para

aclarar

el

pro-

blema. Imaginemos una comunidad familiar en la que el padre juega un papel análogo al del Estado. Hay, evidentemente, un límite

absoluto para

la cantidad

de

ingresos

que puede

reclamar

el

ieíe de familia, límite que es igual al totai de ingresos de los miem-— bros del grupo. En abstracto, el padre podría recaudar el total Ao los ingresos y, distribuirlos después, sea en razón de lo aportadu

por cada uno/o tomando en cuenta las necesidades respectivas de - cada

asociado.

En

la misma

forma

podemos

imaginar

una

comu-

nidad socialista donde el presupuesto del Estado absorba, con una mano. y distribuya, con la otra, el total de la Renta Nacional in-

cluzo la cuota para nuevas inversiones y deducciones ciación y desgaste del capital social (*).

por

depre-

El caso de una economía donde predomina la empresa privada, es diferente. Volviendo a nuestro ejemplo, el padre, en esta circunstancia, sólo reclama una parte de los ingresos del grupo para satisfacer-ciertas

necesidades

que

los miembros

han

decidido

que se cubran por su intermedio. Con el saldo que resta en su po-

der, cada asociado hace frente a sus necesidades particulares. ¿Cómo puede aumentarse la cuota asignada al jefe de fami-

lia? Muy simplemente: se le entrega una suma adicional de ingresos para que provea necesidades que hasta ese momento los individuos satisfacían privadamente, con el dinero que se dejaba en su (*)

Se

estima

que

el Presupuesto

soviético

representa

cerca

del

70% de la Renta Nacional de la URSS.

19

er. Tomemos

miembro

un

destinaba

ejemplo

una

concreto.

parte

de

Hasta

los

cierto

ingresos

momento,

que

cada

conservaba,

a

atención médica. Por una razón u otra, deciden que es más CONnveniente y económico para la salud del grupo en conjunto, hacer un

“pool” de los recursos que individualmente

dedicaban

a ese fin y

entregarle su administración al jefe de familia. Se produce entonces una traslación de ingresos hacia la cuenta del padre, un au-

mento del presupuesto del jefe de familia. Más

ocurre cuando la comunidad ción

de ciertas

larmente, fondos

para

necesidades

lo cual

por

o menos lo mism,

decide encargar al Estado la satisfac. que

hasta

cierto

pone

ese

instante

cubría

a disposición

suficientes.

del

particn-

Estado

Pensemos ahora en un caso diferente. Supongamos que el padre, un sujeto autoritario y sin criterio económico, obliga a que le cedan una parte de los ingresos — la que los miembros destinaban por ejemplo a vestuario — y la usa, no para proveer trajes o ar-

tículos similares a los asociados, sino que para un fin de muy inferir utilidad económica e uno sin ninguna utilidad. ¿Qué ocurre? Exteriormente se produce el mismo fenómeno que en el caso anterior,

aumenta

el

presupuesto

del

jefe

familiar:

pero

económica-

mente, la situación es completamente diferente. Hay una neta pérdida social.

Pasemos ahora directamente al terreno fiscal. En abstracto, existe un límite absoluto para el presupuesto — el total de la Renta Nacional. El Estado no puede recaudar y distribuir más ingresos que los que produce la comunidad,

« si se quiere, en términos rea-

les, no puede apropiarse y repartir entre quienes los crean más bienes y servicios que los que se han producido. En la práctica el broblema es más complejo. Como regla ge-

neral, podría decirse que la expansión del presupuestc está, o debe estar, subordinada E o de gastos del Estado, esto es a la inver-

Sión que vaa darte 3 los ingresos que substras 51 Tos desembolso

van a satisfacer necesidades que hasta ese momento, bien o mal, los

individuos cubrían por su cuenta, no hay más que una traslación de ingresos: en la misma medida que disminuye el presupuesto particular, aumenta el presupuesto social. Puede darse también es caso de que el presupuesto social se incremente pata cubrir nece:

sidades — por ejemplo, carreteras —, para las cuales los individuos no hacían deducción en sus cuentas particulares. En este de

to, a corto plazo por lo menos, uno, varios o todos los ítems de 26

presupuesto particular se reducen en proporción al aumento otorgado al presupuesto socia).

Cambiaría la situación si suponemos que el Estado destina sus ingresos

a gastos

que,

con

cierta

licencia,

llamaremos

improduc-

tivos, es decir aquellos que no contribuyen eficazmente ni al consumo ni a la formación de capital. En esta contingencia, es evi: dente que

cada

aumento,

cada

nueva

substracción

de ingresos

pri-

, vados — y su expresión material, la aplicación de factores productivos a ese fin estéril —, afectarán negativamente el standard de vida y el desarrollo del proveso economico. Si un país, por ejempio deaicara una proporción creciente de sus ingresos a fines militares innecesarios, llegaría inevitablemente el momento en que se enfrentaría con la pauperización de sus habitantes y el colapso económico, ya que los factores productivos destinados a esos objetivos se substraerían a la actividad privada sin devolverle en cambio bien-:s o servicios de importancia para el consumo o la inversión. Pasamos por alto en este caso la excepción que envuelven ciertos gastos

““improductivos”

que

«movilizan

1zecursos

desocupados,

por

ser

asunto que veremos más adelante. Otra variante que debe tomarse en cuenta es la ampliación desproporcionada del Presupuesto con fines de capitalización. Al canalizar una cuota creciente de recursos en este sentido, el Estado, necesariamente, discrimina contra el consumo, por lo menos a corto

plazo. Supongamos que se incrementa exageradamente el número de hombres empleados en obras públicas reproductivas. Esa mano de obra, aunque vaya a provocar, directa o indirectamente, a plazo más o menos

corto, un aumento de la producción consumible, en el

primer momento implicará una disminución de los individuos ocupados en producir artículos de consumo, — siempre, claro está, que hubieran estado empleados; en caso contrario se presentan problemas muy distintos que ya tendremos oportunidad de ver más ade-

lante. Si la substracción de mano de obra para dedicarla a trabajos públicos es desmedida, ocurrirán perturbaciones que el Estado está obligado a prever y a evitar. En general, antes de emprender cual-

quier esfuerzo del tipo indicado, las autoridades deberían examinar primero la disponibilidad de recursos humanos y materiales. Si los hay desocupados, no aprovechados por la actividad privada, el problema acción,

de cómo

recaudar

es secundario.

Ei

ingresos aumento

para

contratarlos

presupuestario

y ponerlos estará,

en

en

prin-

cipio, justificado. En seguida, el Estado deberá considerar la for21

ma de emplear esos recursos, o sea, desde el punto de vis ta fis cal, distribuír los gastos que se han hecho posibles,

cómo

GASTOS

DE

AUMENTO

E INFLACION.

Las explicaciones

anteriores nos permiten

apreciar por qué un

aumento sensible del Presupuesto implica peligros inflacionarios Hemos dicho que si el Estado toma a su cargo el cumplimiento de alguna necesidad que antes llenaban por su cuenta los particulares

sólo hay una traslación de ingresos. Lo que gastaban en ese fin los ciudadanos pasa a poder del Gobierno gracias a los impuestos, Sin

embargo, este desarrollo es sólo una abstracción, que en el terreno

de lo concreto

se presenta

con

muchas

modificaciones.

Veamos

en

forma simple el problema. Si mis gastos en consumo son iguales a $ 1.000, y el Estado reclama el 10% para otorgarme servicios mé. dicos, sería indispensable que yo aceptara esa reducción de mi presupuesto. Lo que puede ocurrir, es que yo pase por alto la substancia económica de la operación y pretenda disponer de los mismos mil

pesos de antes, reclamando ese 10% ción

médica

por medio

de un

que se quitó para darme aten-

aumento

de mi

salario,

sueldo

o de

mis ingresos como capitalista, en caso de ser propietario. Un ejemplo concreto nos puede aclarar más el asunto. “Tomemos el caso de Inglaterra. Supongamos

que un empleado ganaba, antes de la implan-

tación del Servicio de Salud,

dedicaba,

como

promedio,

cinco libras a la semana.

De ese total

diez chelines a gastos médicos.

el Servicio de Salud, el Gobierno, por medio

Fundado

de los impuestos, le

extrae esos diez chelines para darle una atención más amplia y mejor. Si el ciudadano tuviera noción clara de lo que ha sucedido, toao iría bien. No obstante, los servicios proveidos por el Estado, y sobre todo los de carácter social, están rodeados de una especie de velo.

Aparecen como que fueran dados gratis, como que “alguien” pagara por “nosotros”. Y con este predicamento, lo que tratará de hacer el contribuyente, británico o de cualquier nacionalidad, es olvidarse que ha pagado 10 chelines por el servicio médico estatal y tratar, aho-

ra que no hay preocupación por ese lado, de recobrar de alguna ma-

nera de los diez chelines para invertirlos en otra cosa. El caso es aún más claro cuando el gasto público está destinado a lines que no interesan directamente al ciudadano. Nos referiamos, por ejemplo, a obras públicas. Si el Estado decidiera efectuar ciertas

trabajos extraordinarios y los financiara con impuestos, debería haben, 22

por lo menos

a corto plazo,

gastos

ciudadanos.

de

los

Los

una

reducción

mayores

correspondiente

desembolsos

fiscales

de lo3 serían

contrapesados por menores dispendios privados. Pero este requisito se frustra si, por cualquier medio, los contribuyentes recuperan el poder de compra perdido con la extracción de los impuestos. Entonces,

a los gastos gubernativos en obras públicas se sumarán los particulares, generándose una demanda excesiva y un impulso de tipo inflacionista. Así tenemos, a grosso modo, un cuadro de la relación entre mayores

gastos públicos,

o crecimiento

del Presupuesto,

e in-

flación, un problema indudablemente complejo, que necesitaría una explicación más amplia y, desgraciadamente, más técnica, pero que esperamos haber dejado trazado en sus líneas principales.

En resumen, desde un punto de vista económico, toda pretensión de fijar confines precisos al volumen del Presupuesto carece de sentido si no se plantean conjuntamente las dos caras del problema: ingresos y gastos fiscales. Como señala Barna (6), “no es posible hablar de la “carga de los impuestos” sin considerar al mismo

tiempo

los

beneficios,

los

gastos

derivados

de

esa

imposi-

ción”. Aún analizando los dos aspectos del asunto, no es difícil comprender que no caben respuestas absolutas. Hay innumerables combinaciones viables, cada una exigiendo presupuestos de diferente cuantía y naturaleza, que no se pueden comparar objetivamente por la muy sencilla razón que es imposible experimentarlos al mismo tiempo. Un presupuesto que absorba el 20 por ciento de la renta nacional puede ser mejor o peor que uno que disponga del 10% o del 40%. El problema no depende de porcentajes sino que del efecto de las operaciones

fiscales sobre el cuadro económico-So-

cial de un país. En el fondo, este es un problema enraizado en lo político. Mientras el economista puede examinar con instrumentos dimitados si la satisfacción de determinada necesidad por parte del Estado es ventajosa con respecto al servicio que cumplía, o que podría cumplir, la empresa particular, — lo que constituye la clave, hasta cierto punto estática, para aprobar o condenar la expansión de la

órbita fiscal —, el político define su actitud al respecto en razón de consideraciones de otros tipo, muchas de ellas apriorísticas. En general, el ideólogo de izquierda se inclina -a favorecer toda ampliación de la esfera de actividad de la empresa pública; quienes están en barricadas opuestas defienden las posiciones actuales

o posibles de la empresa privada. Lo dicho no impide, por cierto,

23

A A O

se valieran

+

y

»

+

F

»

y.

+

e :

q

+

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$ 1

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NV

2; $

A

de una

intervención

salvadora de la substancia capitalista.

E

A

que movimientos de extrema derecha, como el n2zista 0

24

radical

económica

del

Estado

y social

c

el

fascista.

fórmula de unaomocomunidad

Capitulo LOS

INGRESOS

111 PUBLICOS

Para la Finanza Pública clásica, las tasas eran el medio ideas de recaudar ingresos. Ese arbitrio fiscal es, hasta cierto punto, aná-

lego a las operaciones de la economía privada.

El Fstado provee

iertos bienes y servicios — por ejemplo, correo —, y el ciudadano es gravado en relación cercana a su demanda por los mismos. Ciertas necesidades colectivas satisfechas por el Estado — defensa, administración civil y de justicia —, no pueden financiarse er esa forma porque es prácticamente imposible dividir su costo entre los favorecidos.

Aquí

aparece,

entonces, el impuesto,

cuyo ob-

jetivo y razón de ser estaban en el financiamiento de bienes y se: vicios ““indivisibles” provistos por el Estado. Las contribuciones son intermedio. entre.tasas-.e-impucstos. el_tramo_

El

beneficio

derivado

d+ una determinada iniciativa fiscal se divide en dos partes: una cue se atribuye a la persona favorecida, por la cual ésta paga en proporción, y otra a la comunidad, que se costea con los ingresos generales.

La divisibilidad

de los bienes y servicios provistos

continúa

siendo un factor básico en la selección de las fuentes de ingresos piro su importancia ya no tiene el carácter absoluto que le asignava la finanza ortodoxa. Es un fenómeno común en la política fiscal moderna que necesidades individuales, perfectamente divisibles, no se financien cargando a los favorecidos una suma ajustada a su demanda sino que se cubran con el fondo general de los impuestos Fl Servicio de Salud Nacional establecido por el Gobierno brití-

rico en 1948, es un caso conspícuo de este aleiamiento del precepto tradicional. De acuerdo con da Ley que creó ese S:rvicio, todo ciu

dodano del Reino Unido, incluso los extranj=ros, tiene derecho a reclamar atención médica y hospitalaria completa sin costo alguno

para él Se trata de servicios y bienes claramente divisibles; no obstante, los gastos son sufragados Fisco.

con los ingresos generales del |

Un profesor de Finanzas, a propósito de esta experiencia, pre25

guntaba: ¿Y Por qué no se adopta la mis ma

son provistos por el Estado?

también

el gas o la luz, que

porte,

conducta con el trans.

La

explicación está en el nuevo concepto que ha venido a servir de junto

pauta,

al respecto,

el criterio

formar

a la divisibilidad, para

Ese concepto es el de la elasticidad de la demanda por los bienes y servicios proporcionados por el Estado, Aunque se decía que desde la Ley

pués

más

citada

vista en el Reino

arriba,

en ese caso es

la demanda

lo cierto es que

Unido,

de cortos de

miles

aparecieron

más o menos rígida. Nadie iría a pasar por gusto un mes a un hospital, aparte de que sería difícil engañar a los médicos. En

algo diferente. Un pase li.

cambio con otras necesidades sucedería bre general para

tenible de la demanda En

el

fondo

produciría

los ferrocarriles, de

por esos servicios.

este

en

cambio

los

una

insos-

expansión que

principios

guían

la

selección de las fuentes de ingreso, hay una causa bien fundamental: la finanza pública moderna ha dejado de considerar un objetivo primordial la correspondencia, o la aproximación a ella, entre lo que cada ciudadano recibe del Estado y lo que cada un»

paga. Con ello se quiebra otro.de los pilares del razonamiento

or-

todoxo, interesado en acentuar posibles analogías entre la empresa privada y la empresa pública. Emerge en su reemplazo el concepto

.

del Estado como una empresa común, orientada en cierto modo por

un principio familiar, que toma parte de los ingresos sociales y los

distribuye con el propósito

sir. relación

de obtener el máximo

particular

a la contribución

de

cada

bienestar general,

componente

del y

1

grupo.

Esto explica que el impuesto sea la fuente de ingreso de la que se derivan, no sólo la cuota substancial de las entradas públie sino también los principales problemas de las Finanzas Púicas. DISTINTOS

CRITERIOS

SOBRE

Siguiendo el postulado

LOS

EFECTOS

de una

DE

finanza

LOS

A

IMPUESTOS

pública neutra, el Es-

tado debería limitarse en la aplicación de los impuestos a cumplir dos

objetivos: que esos tributos sean suficientes para satisfacer los requerimientos fiscal es y que su recolección sea económica. De Viti Di Mar ción de y tal Ps,

expone

el principio

as

A

de modo el primer

inequívoco: momento,

mL O Perturbe, o perturbe tan poco (7) dies económico el equilibrio

26

“la

debe

distribuhacerse

de

¡ como sea posible,

Ya aludimos antes en forma general a este asunto. Corresponde ahora examinarlo en relación al problema específico de los impuestos.

Entre la teoría y la práctica de la finanza neutra ha habido un

gran

trecho.

Si bien

el principio

se ha esgrimido

vigorosamente

cuando el Estado ha querido perseguir algún fin de carácter social, no ha ocurrido lo mismo cuaado se ha buscado la protección de intereses

privados.

Revisando

'a experiencia

inglesa,

U.

Hicks

r2-

cuerda que “desde la mitad del siglo XVII, se discierne un creciente deseo de servir fines económicos por medio de impuestos de importación y exportación diferenciales. Al principio, el principal objetivo fué estimular la importación y desalentar la exportación de materias primas que podían servir para aumentar la ocupación en el interior. Gradualmente, Ja protección directa de las industrias

nacionales y el impulso a las exportaciones, comienzan a atraer mayor atención. En el período de fáciles ingresos del siglo XVIII, el

Parlamento pudo experimentar ampliamente con diferentes tributos destinados a lograr un estado de producción óptimo, favoreciendo intereses particulares” (8). En todos los países, variando sólo la> características concretas, se ha registrado esa misma desviación de. postulado de “neutralidad” para conveniencia de las fuerzas privadas dominantes. La finanza ¡pública modeima, abiertamente intervencionista, como vimos antes, propugna que el sistema de impuestos juegue un

definido papel en la consecución de ciertos fines económicos-sociades. Quizás sea necesario, para aclarar el asunto, insistir en una idea ya expuesta: el sistema de impuestos inevitablemente produce efe«-

tos substanciales sobre el cuadro económico. La diferencia de la posición moderna estriba en qu», consciente de ese fenómeno, quiere que tales efectos sean favorabls, que los resultados no queden tregados al azar de repercusiones imprevistas. Los

IMPUESTOS

Ha

sistema

Y LA

DISTRIBUCION

DE

LAS

RENTAS

llegado a ser un principio generalmente

fiscal debe contribuir a una

en-

aceptado

distribución más

que el

equitativa

de los ingresos nacionales, o sea, que debe emplear las operaciones

de recolección y desembolso de las rentas públicas para producir una

“redistribución”

de los ingresos.

En

esta parte nos

concreta-

remos al aspecto de los impuestos, pero desde ya recordamos que el

problema no puede abordarse sin tener presente el capítulo de los 21

gastos fiscales. La equidad de una estructura se mide no sg) lo que uno paga, sino también

El problema situadas

por lo que uno recibe,

de la proporción

en diferentes

escalas

de sus ingresos

de renta

9 por

que

di

aportar hr

deben

de cr mún — y la medida en que pueden girar sobre él, a través

servicios y bienes recibidos del Estado, es el más controvertido de las Finanzas Públicas. Partamos

blicas afectan

de una

base en la discusión:

la distribución

claramente, afirma Barna

que

de los ingresos.

las Finanzas Pí-

Esto se desprende

(9), de la simple consideración de que

el mismo cuadro de gastos gubernamentales puede financiarse diferentes sistemas de imposición, cuyo efecto en la distribución de las rentas será completamente diferente. Vamos más al fondo

en el razonamiento. Podemos imaginar una distribución “inicia]” de las rentas. El ingreso nacional se ha dividido entre los dueños de algún

factor productivo —

trabajo, tierra o capital —

conforme

2l juego de las fuerzas económicas y relaciones de propiedad existentes, o, si se quiere, al aporte de cada uno al fondo total de bienes

y servicios producidos en un período. Este es el que Barna llama 'producer's income” — renta de productor. Esta cantidad puede ser alterada por las Finanzas Públicas de la siguiente manera: aumentada por los pagos de transferencia —

pensiones, beneficios pa-

ra desocupados, servicio de la deuda pública, etc.; reducida por la cuota que toma

el Gobierno

vía impuestos

directos;

reducida

aún

más por lo que substraen los impuestos indirectos —menos los sub-

sidios—, que elevan los precios; aumentada por los beneficios divisibles e indivisibles de los gastos fiscales en bienes y servicios y en ahorro público. En el conjunto, como es lógico, la redistribución es igual a cero, esto es, lo que se quita a unos, se da a otros, y viceversa, Después de esas operaciones, algunas rentas habrán aumen-

tado, otras habrán disminuido,

según sea el balance entre lo que

cada uno dió y recibió. El ingreso que queda después de ese pro-

ceso es el “consumer's income” — ingreso de consumidor. El cuadro general de Jas nuevas relaciones impuestas por ese paso por el “cedazo”

fiscal, constituye

la distribución

“final”

de

ingresos.

Este fenómeno esencial, escasamente estudiado hasta hace poco

en la literatura sobre la materia, está gráficamente expuesto en la estadística que preparó Barna sobre la experiencia inglesa en 1937.

Como es obvio, muchos cálculos carecen de una precisión absoluta.

Es imposible estimar con exactitud la distribución de los impuestos

28

indirectos entre los distintos grupos que pagan tributos; tampoco es posible apreciar estrictamente la repartición de beneficios indivisibles —como nado

defensa, entre esos grupos, por lo que se ha climi-

este item, cuya exclusión

deja abierta

discutibles (Ver cuadro adjunto).

una

serie de cuestiones

El resultado más notorio que exhibe este cuadro es el hecho de que las dos clases de menores ingresos prácticamente no haren ninguna

contribución

al

financiamiento

de

los

gastos

indivisibics

del Estado. Ese es el saldo neto a su favor. Cabe señalar a propósio del gran número de personas en los dos grados inferiores, que ellos no sólo incluyen a los individuos de menos recursos sino también

a niños, estudiantes,

PROPORCIONALIDAN

en

Y

inválidos,

dependientes,

PROGRESIVIDAD

EN

LOS

etc.

IMPUESTOS

Los sistemas de impuestos han sufrido una evolución conocida cuanto a su trascendencia social. Se ha ido pasando de una

estructura

absolutamente

regresiva,

a una más o menos

proporcional,

y de allí en los últimos años, en los países más avanzados, a una con cierto carácter de progresividad. El predominio de los impues-

tos indirectos en el siglo pasado, completado por la pequeñez de los gastos en servicios sociales, determinaba un aumento de la desigualdad en la distribución de las rentas. El que tenía menos, na-

guba más en proporción que el que tenía una renta superior. Para quién

tenía un

ingreso

de mil

pesos,

pagar

cien

por

concepto

de

impuestos al consumo, representaba un tributo del diez por ciento sobre su renta. Para quien recibía un ingreso de diez mil pesos, aunque

su

consumo

fuera

triple y pagara

lo correspondiente

en

im-

puesto, ese gravamen, sólo importaba una cuota del 3%. Los tratadistas ortodoxos, en general, han sido partidarios de un sistema de impuestos proporcional, es decir de que cada contribuyente aporte el mismo porcentaje de sus ingresos. Este precepto es el que más se aproximaría al objetivo de una finanza pública neutra, que en su acepción estricta debería equiparar pagos al Es-

tado y beneficios recibidos. Di Marco, defendiendo la tributación proporcional, supone que el consumo de bienes y servicios públicos está en directa relación al volumen

de ingresos de cada ciudadano.

El que tiene menos, recibe menos y paga menos. Para atacar esta tésis, los partidarios de la progresividad en 29

E

A

30 £)

(miles)

e

is

Transfe-

1150.6

31.8 8.6

634.7

161.8 150,2

521.9

447 223

4,410

258 22

47,300

mI

CSa

MIA Na

(O t= ha

527.6

AS AS

TOTALES

1d

£ 2,000, bajo £10,000 £ 10,000, bajo y más

+ Ol rl

306.0

—_—

89.8

193.6 158.8

28.4

61 4

277

451

£2,000

108.5 84.3

Total

a

bajo

38. 64. 2.

Servicios

Bienes y

en

Gastos

xs

£1,000,

RENTA

rencias

240.0 246.1 131.6 96.7

Total

209,4 208,8 100.3 47.4

Indirectos

LA

Gastos Divisibles (Mill. £)

DE

30.6 37.3. 31.3 49.3

Capital

Y

Renta

Imposición (Mill. £)

A

1,176 1,290 646 351

(Mil.

Total c/grupo

Renta

personas c/grupo

Número

a

Y REDISTRIBUCION

A RO

ITA

EN

it rn

DISTRIBUCION

e

21,800 18,750 4,816 1,209

A

Qu

Bajo £125 bajo £250 £125, £250, bajo £500 £500, 'bajo £1,000

Grupos

O

E

según la renta

IA LAI PAI

ON a

E — al SN

3,781

64

253

540 957 189

1.193

1,283

consumo”

““de

Ingreso

la imposición, o sea de que a medida de que se sube en la escala

de rentas se pague un porcentaje mayor en impuestos, introdujeron el concepto de la “utilidad marginal” de diversas unidades de in-

greso. Razonan en la siguiente forma: cada unidad de ingreso en la vida real, tiene una utilidad marginal decreciente para las personas. Las primeras, que satisfacen necesidades vitales, tienen una

utilidad marginal superior a las últimas, con la que se llenan otras de carácter no esencial o suntuarias. El sacrificio que importa para un contribuyente con una renta de mil pesos desprenderse de cien pesos, es mucho mayor que el que sufre otro que teniendo un ingreso de diez mil pesos dehe entregar mil al Fisco. El sistema pro-

porcional podría justificarse desde el punto de vista objetivo de la capacidad de pago, pero falla por su hase porque no tiene en cusn-

ta la diferente utilidad marginal, y por ende el sacrificio que importa

para

el ciudadano,

de las unidades

de ingreso.

Como

decía

Emerson, hay que tener en cuenta “el principio de que el peso de los impuestos debe ser calculado no por lo que substraen sino por lo que dejan”.

De acuerdo a la tesis más favorecida por esta opinión, — el sistema se

deberían

impositivo distribuir

debe los

producir tributos,

el según

“mínimo Pigou,

sacrificio (10)

de

que

total”, manera

que la utilidad marginal del dinero pagado en impuestos sea igual para todos los contribuyentes. Si la utilidad del último peso paga-

do por “A” fuera menor que la del último pagado por “B”, se podría obtener una reducción del sacrificio transfiriendo una parte del pago de “B” a los hombros de “A”. Así, para que la distribución de los impuestos requeridos se conforme con el principio del

mínimo sacrificio total, es preciso que el “sacrificio marginal”, no el total, sufrido por todos los contribuyentes, sea igual”. En la práctica, este principio llevaría a la condonación de impuestos en los tramos inferiores de la escala de rentas y a la gravación de

aquellos que estuvieran por encima del mínimo. Tendería, en último término, a dejar a todas las personas, después de pagados lo impuestos, con la misma renta. Un simplificado ejemplo aclarará

el asunto. Supongamos marginal dada:

que

cada

unidad

de ingreso

tiene una

utilidad

31

Unidad de ingreso

Utilidad marginal

1

100

q

99

3 4 5 6 etc.

98 97 96 -95 etc.

Si aceptamos el principio en referencia,

resulta claro que an-

tes de gravar las primeras unidades tendrían que substraerse las otras, cuya utilidad marginal es menor, siendo, por lo tanto, menor también el sacrificio que produce su pérdida. Aunque el papel de la teoría sobre la utilidad marginal ha sido importante en el desarrollo del principio de progresividad, sus vacios y debilidades son notorias. Desde luego, tras llegar a conclusiones

como

la

cuencias económicas

que

apuntamos,

debe

que se derivarían

retroceder

de su

ante

aplicación.

las

conse-

Por

otra

parte, cualquier argumento basado en consideraciones subjetivas queda abierto a críticas destructoras. Si, en general, la utilidad decreciente de los ingresos es un hecho, la adaptación a los casos particulares.es imposible. Habría tantos como personas y toda aproximación global pecaría de arbitrariedades flagrantes. Finalmente, la misma teoría entrega las armas para destruirse. Como bien apunta Di Marco: “si la escala de las «necesidades humanas sigue ja ley de satisfacción decreciente, la producción del ingreso sigue la

del creciente sacrificio” nueva unidad

(11).

de ingreso

que

Esto

es, que

se gana,

para

esa teoría cada

representa

un

aumento

de

esfuerzo y sacrificio para el individuo. FUNDAMENTOS

ECONOMICOS

DE

LA

PROGRESIVIDAD

Las escuelas modernas han dejado de mano el intento de buscar guías más o menos absolutas para abordar la cuestión de la distribución social de los impuestos. Han encontrado un hecho firmemente establecido: la introducción del principio de progresividad, en forma más o menos marcada en los sistemas impositivos de to-

dos los países avanzados. La aspiración de una distribución más equitativa de los ingresos está enraizada en la filosofía política de este tiempo. Lo que se trataba de dilucidar es si esta tendencia coina

con los intereses económicos generales y cuáles eran los pro-

emas que se derivaban de su aplicación. 32

0

Para desarrollar adecuadamente este punto sería preciso entrar a fondo en la teoría keynesiana, cuya contribución a la Finanzas

Públicas

ha sido

fundamental.

Por

razones

obvias,

sólo po-

demos aludir a lo más pertinente a esta discusión. El ciclo económico y el desempleo son las dos preocupaciones centrales de esa teoría. Resumiendo la conclusión básica de la exposición sobre la “demanda deficiente”, Burchardt expresa: “El punto de partida de esta teoría de la desocupación es el simple poatulado de sentido común que la desocupación existe porque la de-

manda de bienes y servicios es insuficiente para usar todos los recursos

reales

disponibles”

(12).

Desarrollando

esta

idea,

Schuma-

cher agrega: “Bajo la suposición “clásica”, parecía que la sociedad debía escoger entre consumir más e invertir más: que consumir menos significaba una acumulación más rápida de capital, y que consumir más importaba reducir el ritmo de progreso. Ahora descubrimos que, por el contrario, la inversión privada normalmente no puede elevarse si el consumo no lo hace al mismo tiempo (o se espera que lo haga luego), y que una disiminnción del consumo,

lejos de acelerar la inversión, la liquida” (13). El pensamiento keynesiano considera a las Finanzas Públicas como uno de los instrumentos básicos para mantener una “demanda efectiva”, que estimule la ocupación completa de los factores productivos. Por el momento, nos interesa señalar que uno de los objetivos que se exigen a la operación fiscal es el de promover una distribución de los ingresos que contribuya a crear esa demanda suficiente. Un sistema progresivo actúa en ese sentido porque subs-

trae de los sectores de altas rentas, que habitualmente

ahorran una

mayor proporción de ellas que las capas más vDobres, un volumen superior

Cientes,

_de ingresos

que

el que

toman

de los

cuya propensión a consumir es m

sectores menos

pu-

Con la política de

Zastos por olro Tado_3e persigue reforzar el poder de compra de los más necesitados. Paralelo a ese fundamento económico de la progresividad, está

otro de no menos alcance. Una distribución dada de la renta na-. cional,

crea

una

demanda

correspondiente:

ésta,

a su vez, condi.

ciona la oferta, es decir, la distribución de los factores productivos de modo de satisfacer esa demanda. En una sociedad donde exista una notoria desigualdad en la división de las rentas, la demanda

de los sectores favorecidos obligará a destinar una proporción desmedida de los recursos reales de la comunidad a la satisfacción de

3

Y.

las necesidades de esos grupos: en cambio, la gran mara consumiA dora, cuya

demanda

es relutivamente

baja,

no podrá

llenar neco.

sidades primarias. Junto a la oferta abundante de mercaderías más o menos superfluas se registrará la escasez, o carextía, de artículos

indispensables para el consumo

general.

Tal situación

padece con el objetivo económico de lograr el máximo

no ne com. hicnentar gu-

neral con los recursos disponibles ni menos con imperativo sociale evidentes. La Finanza Pública, a través de su política de impuestos

y gastos, puede alterar ese cuadro, mejorando la posición relativa de la masa de consumidores en el mercado.

Rrforzando su poder

comprador y, por ende, su demanda, desviará una parte mayor de

los recursos

productivos

hacia

la satisfacción

de las necesidaden

primarias.

Se cimienta así, sobre dos bases económicas firmes, el princi. pio de progresividad y la redistribución de ingresos en el cuadro fiscal. Debemos bajar ahora de este plano general para examinar la incidencia de esos postulados sobre el funcionamiento de una sociedad de empresa privada. CUESTIONES

En

GENERALES

1906,

Asquith,

DE

UNA

famoso

TRIBUTACION

Ministro

PROGRESIVA

de Hacienda

de Gran

Bretaña, afirmaba lo siguiente en su informe sobre el presupuesto fiscal: “Con respecto al impuesto a la renta, no vacilo en compartir la opinión de mis predecesores de que un impuesto de una tasa

uniforme de un chelín por libra en tiempos de paz, no se puede justificar, Es una carga sobre la producción nacional que, a largo

plazo, no sólo afectará las utilidades sino que también los salarios”.

Actualmente, en su grado máximo, el impuesto a la renta bri-

tánica lega

a substraer

diecinueve

chelines

y medio

de los veinte

que componen la libra.

Aunque el uso creciente y cada vez más radical de la progresividad no ha producido los efectos demoledores que Sus primeros

críticos aseguraron, esto no quiere decir que un sistema impositivo basado en ese principio no suscite problemas delicados, que deben analizarse concienzudamente para conocer el terreno en que se opera El primero, y más importante, de los efectos de una estructuía

gravosa de impuestos a la renta, es el que causa sobre los incen: tivos que dinamizan una sociedad de empresa privada. La compt-

tencia personal y de empresas tras el lucro, constituye el ll

power” de una comunidad capitalista. La aparición de Un soc 34

el Estado, que aborbe parte substancial de las ganancias y que, por lo general,

no

comparte

las pérdidas,

lesiona

indudablemente

cl

resorte material y psicológico matriz del sistema. Esto tiene una importancia especial para aquellas empresas o actividades que im-_ portan un mayor

riesgo, donde hay más probabilidades

de pérdidas, _

pero donde la expectación de utilidades induce al empleo de esfuerap1

nuevos donde

ste

aspecto

tiene

evidente

significación

en

países

la mayoría de las iniciativas tienen ese carácter. Un

sistema que pese considerablemente sobre las ganancias. desalentará ese tipo de empresas

y favorecerá

aquellas más

seguras,

donde las

utilidades sean quizás menores pero más ciertas. Criticando la experiencia británica sobre la materia, un ex-funcionario

de Impues-

tos Internos de ese país sostenía: “Los dados están seriamente cargados contra el hombre que tiene espíritu de empresa. Si fracasa, está liquidado. Si triunfa, soportará un mayor peso de impuestos

que el hombre que se dió por vencido y enterró su plata en el campo o la invirtió en bonos del Estado”

tructura

de impuestos

que

(14). Por otra parte, una es-

afecte sensiblemente

los

“excesos”

de

renta o, si se quiere, las “unidades marginales” del ingreso, pone un premio indirecto en el ocio o en la actividad individual no directamente productiva, Si esa unidad extra de esfuerzo no va a ren-

dir al sujeto más que una mínima

retribución, existe un aliciente

para no incurrir en ella.

—

El otro efecto principal que debe tomarse en cuenta es el que toca el ahorro,

la acumulación

e inversión

de capitales.

En

una

economía de empresa privada, esas funciones corresponden primordialmente a los sectores más acaudalados y a las empresas. Ellos son los que están en situación de disponer de una parte de sus ingresos para esos fines. Un sistema fiscal que reduzca apreciablemente esa parte extra de la renta que no-se consume sino que se ahorra,

e invierte,

para

traspasarla,

directa

grupos que la destinan casi exclusivamente

o

al

indirectamente,

consumo,

a

debería

afectar negativamente el volumen de ahorros y de acumulación de capital. Las deducciones principales de la escuela keynesiana, a que hicimos antes referencia, son respuesta indirecta a estos aspectos desfavorables. No obstante, no escapará a la atención del lector que

esa justificación económica se ha desprendido de! examen

de un

medio capitalista avanzado, donde el “sobre-ahorro” y la “sub-inversión” son fenómenos que resaltan en la superficie del cuadro.

Aunque el fundamento

de esos postulados

tienen vigencia

para

93

punto cualquier etapa en el desarrollo económico, ¿hasta qué donde Enea , primarias den aplicarse sus conclusiones a economías son imperativos gencia de una

alta cuota

de inversión y de ahorro

dejar ivos indiscutibles? En estos casos, ¿debe el ideal de equidad pued, 80 temporal a una relativa injusticia a fin de que los pudientes Ve acumular el capital que después beneficiará a todos? en relación 03 sobre esta pregunta cuando «analicemos el problema nuestros países. Entre tanto, adelantemos algunas consideraciones generales.

En primer lugar aparece un hecho político que la ecorom!a

no puede

desestimar.

Las

condiciones

que hacían posible

generales

la vieja fórmula para resolver el problema del ahcrro, han desaparecido. El sistema de dejar en manos de un pequeño sector una proporción desmedida

de los ingresos nacionales,

dedujeran las sumas

destinadas

para que de allí se

a la formación

de capital, se ya

haciendo inaplicable. La fuerza política de los otros grupos ha crecido y con ella su oposición a ese arreglo. Por otra parte, como vi. mos, es un sistema costoso para la comunidad, ya que, aparte de crear un clima

de los sectores

social inestable, infla desmesuradamente

v determina que

favorecidos

una

la demanda

proporción

exce-

siva de los recursos productivos se ocupe en satisfacer ese tipo especial de demanda. Esta circunstancia agrava las implicaciones políticas de la vieja fórmula. Junto a ese alcance político, se agregan varias consideracion» y resortes económicos destinados a probar que es posible, en la práctica, perseguir las dos metes aparentemente contradictorias: mayor equidad y volumen satisfactorio de inversión Desde luego, se sostiene, se han exagerado los efectos de una

alta imposición sobre los incentivos que mueven la sociedad capi-

talista. La experiencia parece demostrar que la elasticidad de la oferta en términos de esfuerzo, es más rígida de lo que podía pensarse. Aunque resulte extraño, en una comunidad guiada por la meta de la ganancia no sólo cuentan las recompensas materiales. Hay

otros móviles poderosos que influyen en la conducta de los econó-

micamente pudientes: el prestigio social que acompaña a una Po sición, la necesidad de “mantener el puesto” en la competencia dia-

ria, la ambición de poder, la afición por el trabajo que Se desarrolla, etc. En estas circunstancias, la reducción de la renta que causa un

impuesto, y la consecuente amenaza sobre el nivel de vida, : den tener un efecto contrario al esperado, es decir que el individn 36

E

intensifique su esfuerzo con el propósito de conservar su posición. Para garantizar un volumen adecuado de inversión en las condiciones creadas por un sistema que persigue una redistribucion más equitativa de los ingresos nacionales, dios; unos destinados a ejercer influencia privada y otros que introducen al Estado. a una concepción popular en la literatura cialmente en la norteamericana.

se esbczan diversos medirecta sobre la empresa Los primeros responden económica actual, espe-

Se trata de estallecer

una

separa-

ción entre el caso de los individuos y el de las empresas. Se cree posible mantener y estimular la inversión de las empresas con una mano, mientras que con la otra se promueve una distribución más

equitativa de la renta nacional a través de la política fiscal. Geofírey Crowthers, director del “Economist”, expone este punto de vista en su libro “Economics for Democrats”: “el mantenimiento de las utilidades es un asunto completamente diferente del manteni-

miento de grandes rentas. Es perfectamente posible respetar las utilidades y, al mismo tiempo, imponer una pesada contribución sobre el acaudalado,

de modo

que todas las grandes

rentas sean reduci-

das severamente. Sería erróneo decir que una contribución gravosa no tiene efecto en la actividad de la industria. Ciertamente tiene algún efecto, pero, indudablemente,

lítica de arrasar con ban y después cargar los ingresos “arriba”, ofrecer amplio empleo

tiene menos

efecto que una po-

las utilidades. Permitir que las utilidades sulas altas rentas, es una política para nivelar ya que da a la industria una oportunidad de y altos salarios a los trabajadores”.

Este criterio está estrechamente emparentado con el cambio que se ha ido produciendo en cuanto a las fuentes de ahorro para la inversión.

nas...

Como

señala

Ursula

Hicks,

“en las condiciones

moder-

el efecto de una alta tributación del acaudalado tiene muy

poca relación con el problema de la inversión. Ahora, ésta es deci-

dida por consejos de directorio y es financiada, no por la aplicación directa de los ahorros de los adinerados sino que muy a menudo por las reservas acumuladas por las firmas. El factor pertinente que debe considerarse, entonces, no es el impuesto personal sino el efecto de la tasa standard del impuesto sobre las utilidades no distribuídas en la inversión y el espíritu de empresa” (15).

De acuerdo con estas conclusiones, varias sugerencias se han adelantado para lograr que el sistema

tributario no desaliente,

y

por el contrario estimule, la acumulación e inversión de capitales por las firmas. Cuando nos refiramos a los impuestos sobre las em-

31

presas, volveremos sobre este punto. Entre tanto, interesante proposición de Kalecki, dirigida a alen tar la inversión

privada. Apuntando hacia el tratamiento fiscal de las utilidades . NO diz. “Tmagi señala: problema, el en olave cuestión tribuídas,

el impuesto es cargado sobre la renta bruta, o sea, antes de las EN

ducciones por uso y depreciación. Por otro lado, todas lasdeliny eL son siones en capital fijo, sea para reemplazo o expansión, das de la cantidad gravada. Si ellas exceden el ingreso tie el exceso se tomará en cuenta en los años siguientes, Es fácil dez

que un impuesto de este tipo no afectaría la tasa de utilidad espe. rada con la nueva inversión. Evidentemente, supóngase que el empresario espera recibir cada cien libras invertidas una utilidad de diez libras al año, Ss

el impuesto es de un chelín por cada libra, la utilidad esperada se reduce a 914 obtiene

una

libras por año. disminución

Pero si invierte cien, el empresario

de cinco libras

en su cuenta corriente de

impuesto y así el costo de la inversión es sólo de 95 libras. En consecuencia,

la tasa

bruta

de

utilidad

como si el impuesto no existiera” (16).

esperada

es siempre

10%

La introducción del Estado como agente capitalizador es otro medio de salvar la contradicción a que aludíamos. Se afirma que

por este camino se eluden las repercusiones sociales del sistema tradicional y se consigue que las inversiones se destinen a empresas de indiscutible importancia colectiva. Este nuevo rol fiscal, innecesario es recordarlo, ha tenido un desarrollo considerable en los últimos veinte o treinta años. Como anotaba Pigcr, “cuando grandes y rápidas transformaciones han sido realizadas en los últimos años, no han sido hombres

tivos promotores”

de negocios sino que Gobiernos sus ac-

(16).

El Plan del Valle de Tenessee, en Estados Unidos; la indu: tria de la betarraga azucarera, en Gran Bretaña; las recuperacio- _nes de tierras, en Italia; el plan Shannon, en Irlanda; acero, elec

tricidad y petróleo, en Chile, son ejemplos aislados de esta tenden: cia. Quedará siempre abierta eh esta materia la discusión sobge .

relativa eficiencia de la empresa estatal frente a la privada, pero,

que interesa para el asunto específico analizado es que tales inicié”.

tivas muestran las posibilidades de capitalización por est 9] de Miremos ahora el problema desde otro ángulo. Dejan e 1

lado motivos políticos o intereses creados, podríamos suponer q 98

posición de quienes critican ese movimiento hacia una redistribución más equitativa de la renta nacional, nace de una preocupación

legítima por la necesidad de conservar y acrecentar el capital material de la comunidad. Pero un aspecto que estas opiniones han

tendido a olvidar, es que la parte más preciada de ese capital es el capital humano. Así como se requiere un mínimo de inversión para asegurar el reemplazo y ampliación del capital físico, se precisa también un mínimo general de subsistencia que permita la misma operación en lo que se refiere al material humano. Como ingeniosamente apunta Benham,

blema obvio” que el cuada que la terial.

“si las máquinas

fueran

dueñas

de los hombres, y el pro-

fuera mirado desde el ángulo de las máquinas, esto seria (17). La redistribución de ingresos persigue, en el fondo, capital humano cuente con el mínimo necesario para su ademantención, reemplazo y expansión, aspecto tanto o más vital misma preocupación por la suerte de su contra partida ma-

En

la búsqueda

de

un

sistema

que

promueva

la equidad

y

no sacrifique las finalidades e incentivos económicos de una sociedad de empresa privada, los tratadistas modernos del asunto han nuesto un acento especial sobre el impuesto a la herencia. Aqui queremos

mencionar

otra

vez

a Geoffrey

Crowthers,

un

represen-

tante típico de la opinión liberal anglo-sajona. El editor del ““Economist” parte de la premisa de que la raíz de la desigualdad de ingresos no está tanto en las relaciones de propiedad como en la transmisión hereditaria de ella. Rechaza, por cierto, el arbitrio ra-

. dical de la abolición de ese derecho, ya que él constituye “uno de los más poderosos estímulos del esfuerzo individual”. Examina, enseguida, los efectos del gravoso impuesto de sucesión Gran Bretaña y Mega a la conclusión de que su efecto partición de la riqueza, contrariamente a lo supuesto, caso. Aunque ésto indica que el impuesto podría ser más, Crowthers sostiene que para evitar que ese lleve

existente en sobre la reha sido eselevado aún a una carga

confiscatoria, con todos sus efectos negativos, debe aplicarse otro procedimiento, en la línea de la reforma propuesta por el italiano * Rignano. Esta reforma, con la modificación introducida por Dalton,

consiste en que la propiedad legada debería gravarse, aparte del impuesto corriente, con un segundo tributo. El heredero, mientras vive, recibiría el interés de esta parte de la fortuna, que pasaría in“ondicionalmente a fondos fiscales a su muerte, Lo que se pretende 39

con éste y otros arbitrios semejantes, es que vaya

propiedad heredada a medica

dismi

que se aleja el parentes

de los ely

diontr=
productor o comerciante — al “de facto”— el censumidor. Esta es la línea gruesa del asunto. Examinada, pierde muchc de su nitidez. Enfoquemos el proceso de los tributos indirectos primero. Aunque la intención del legislador sea que se produzca una

traslación del peso del impuesto, el que esto ocurra en la práctica depende de muchos factores lejos de su órbita, primordialmente de

las condiciones de la oferta y de la demanda de la mercadería gravada. | Como guía general se sostiene que mientras más rígida sea la Jemanda y más elástica la oferta, mayor será la posibilidad de que

e! impuesto efectivamente se transfiera al consumidor. Ambas Pags 41

a> tes de la ecuación —productor o comerciante y consumidor— tienen a mano defensas que tratarán de emplear para descargar sols la otra el oferta para eumidor a minuirá su

peso del gravamen. aumentar el precio soportar el tributo. demanda con el fin

El productor, si puede, reducirá ¡a de su mercadería y obligar al conEl consumidor si le es posible dis. opuesto. El resultadc, en CONsecuen-

cia, dependerá la capacidad de maniobra

de cada uno de los riva.

les. Esto explica por qué las mercaderías

ideales desde el punto de

vista de la imposición indirecta, son las de primera necesidad. Comu la demanda es muy rígida, por lo general el consumidor tiene ue cargar con el aumento de precio provocado por el tributo. Otros

factores, por a que

dan

cierto,

origen

también

los

influyen

impuestos

en la solución del proceso

indirectos.

Se

ha

demostrado

que

en un momento de actividad y expansión econóru:cas —con mayu razón cuando actúa una inflación— la traslación se produce cor más

facilidad

Estos

que en la fase descendente

mismos

principios

dencia de impuestos carga un derecho

rigen

del cicl3 económico.

aproximadamente

de importación o exportación.

de entrada

en la inci-

Si el país “A”

a una mercadería proveniente del país

*B”, el peso del tributo caerá más o menos de acuerdo con las res-

pectivas posiciones en cuanto a oferta y demanda de esa mercadería en:cada país. Si la demanda de “A” por ese artículo es elástica y, a la inversa, la oferta de =..

3

mente, ,

que “B”

(íal o totalmente

.

bajará

,

'“'B” es bastante rígida, sucederá, posibleel

precio .

con el impuesto.

de

la mercadería yy cargará g ,

Por

,

p par-

el contrario, si Chile, por

ejemplo, gravara con un impuesto de exportación el artículo “X”, cuya demanda en los mercados

es más o menos elástica, el tributo,

seguramente, tendría que ser pagado por los exportadores porque no habría posibilidad de incorporarlo en el precio de venta en el exterior.

Todo lo anterior se refiere a un aspecto de la incidencia —el específico de quien paga el impuesto indirecto. Pero el problema tiene contra cara: la incidencia propiamente económica de los impuestos de ese tipo.

Hay una caracteristica que salta a la vista después de lo que hemos dicho y que puede considerarse como una de las papi desventajas del impuesto

indirecto desde el punto de vista E e

tl Ae economía; la incertidumbre respecto a su incidencia. Un indirecto de alcance más o menos general, es como un golpe A puede liqui a ciegas, que deja indemne a unos, hiere a otros y 42

a algunos. Aunque la fuerza inicial del golpe sea la misma, la resistencia de las víctimas tributarias varía considerablemente. Desde un ángulo estrictamente económico

,los impuestog econó-

micos más certaros son los que pesan sobre mercaderías esenciales cuya elasticidad de demanda es mínima, y cuyas repercusiones, por lo tanto, sea cn“lo que se refiere a volumen de producción o perturbaciones generales e imprevistas del cuadro general, son limitadas. Es claro que esta conclusisión tiene que ser balanceada con las implicaciones sociales negativas y el efecto ulterior de éstas sobre ¡a realidad económica.

La política fiscal moderna, consciente del impacto errático de los tributos indirectos, ha tendido a desplazar su peso desde los «rtículos primarios a mercaderías o servicios de demanda más o menos rígida pero de carácter no esencial, como tabaco, bebida8, juegos de azar, etc. A la par del objetivo directo de seguir aprovechando una cómoda herramienta impositiva, se persigue a menudo la restricción de la demanda, por razones obvias. EFECTO

SOCIAL

DE

LOS

IMPUESTOS

INDIRECTOS

El hecho de cue estas clases de impuestos pese en relación a! consumo de las mercaderías gravadas y no al volumen de renta «etermina la regresividad de sw efecto. Cualquier impuesto indi-

recto representa una proporción

decreciente del ingreso a medida

que se sube en la e:cala de rentas. El mayor consumo por parte de zos grupos pudientis no desvirtúa este principio. Estudiando *sta situación, los economistas Shirra y Rostas (18), estimaron la carga de los impuestos indirectos sobre grupos.

de distintos ingr=sos en Gran Bretaña, tomando como unidad a un matrimonio con dos hijos. Llegaron al siguiente cuadro: Renta

|

7 Gravamen

100 libras esterlinas 300 libras esterlinas

... ...

s.. ...

259 +...

“o< ...

... +...

«n= ...

109 119

500 libras esterlinas 1.000 libras esterlinas

... ...

... n=

... tm. «ss. sou

... 5.

... ase

12,8 90

«is +... +...

... ... +...

... ... ...

7,3 4,2 28

2.000 libras esterlinas ... :.. 5.000 dibras esterlinas ... ... 10.000 libras esterlinas ... ...

ves ... ...

43

Como puede verse, después de un ascenso que afecta prince; e : os Principal. mente a la pequeña clase media, las cargas indirectas represent

una cuota decreciente a medida que se sube en el escalón de rentes, Esta realidad tiene importancia cuando se trata de eeminas el carácter del sistema mento

de impuestos.

el aspecto tantas vexs

fiscales, puede regresivo,

es

aludido

sentarse la regla

preferentemente

sobre decir,

esa clase pagará

Dejando

de mano

por el e

sobre el destino de los gastos

de que un sistema

de tributos

que se asiente

será, en su conjunto

proporcionalmente

más

el que

tenga

menos; esto es, para arrancar la última conclusión, agravará la desigualdad ya existente en la distribución de los ingresos. Enfocando este punto en relación

Di Marco señala:

a la progreividad

del sistema de impuestos

“no existe caso de imposición progresiva cuando

la, progresividad es aloptada para compensar

a las pequeñas rentas

por la carga inversamente proporcional que ellas sufren debido a los impuestos indirectos sobre el ronsumo. Uno no puede hablar en este caso de imposición progreiva ya que el propósito es, en último término, conseguir una distribución broporcional de los impuestos”. En

otras palabras,

sistema

la existencia

fiscal no confiere

de

UN

impuesto

a éste progresividad

progresivo

en un

en su conjunto.

Si

aquel impuesto sólo compensa la regresividad de las cargas indirectas, el sistema tenderá a la proporcionalidad. Unicamente si lo compensa en exceso puede hablarse de un sistema progresivo. En verdad en la buto progresivo, por a lograr ese balance; más bien acentuar Ja

mayoría ejemplo, por :w desigual

de los países, la existencia de un triel global complementario, no alcanza tanto, el efecto social del sistema será distribución de las rentas. Todo ésto,

por cierto, supeditado a la composición afectan el cuadro por otro lado. LA

INCIDENCIA

DE

LOS

IMPUESTOS

de los gastos sociales que

DIRECTOS.

Los impuestos directos, cuando son generales, no se trasladan.

No cabe en este caso un cambio de actividad para evadir el pago del tributo, como puede ocurrir ron los impuestos directos o indirectos que gravan campos particulares. Pese a lo anterior, existe la idea de que aún los tributos directos de ese tipo pueden ser trasla-

4 el

dados. Dalton

ataca esta suposición

con el siguiente razonamiento:

y “el impuesto a la renta, a la inversa de un impuesto sobre mmaterias

primas o artículos terminados o de una contribución territorial, p

44

|

f

wm

'

es una carga sobre gastos generales que entran en el costo de pro¡ducción...

es un

impuesto

sobre utilidades netas, esto es, sobre

ganancia realizada en un período comercial...

los costos o ““imponen

una

carga

la

no pesan más sobre

sobre la industria” que lo que

hacen los gastos en consumo de un hombre de negocios... algunos “««.Ppueden pensar que realmente agregan todos sus impuestos, in/ cluso el sobre la renta, al precio de venta de sus artículos... pero ésto es una ilusión... en el hecho, ellos tienen que cotizar precios - a los que pueden vender. . el precio que pueden obtener, no está

/” afectado por la cantidad de impuesto a la renta que pagan”

(19).

Aunque el caso de los impuestos personales a la renta es bastante claro al respecto, existe mayor discusión en lo que atañe a los impuestos directos sobre empresas. En principio. es válida la afir-

/ +

=

mación de Dalton: os precios de venta se determinan por fuerzas aienas al mero

+

voluntad

*

el item correspondiente

posteriormente trata de

deseo de los propietarios; sobre la renta.

impuestos

generales

tienen que la incidencia

no es posible

a los tributos que van

Sin de tasa

embargo.

agrer=r

a cargarse

sobre todo cuando

fija. muchos

del tributo se difunde;

2

economistas

se sos-

parte es sonortada

'. y

por la empresa, parte por los consumidores o intermediarios, según sean las condiciones de la oferta y la demanda en cada rubro. Y sobre todo esta base sostienen que tales impuestos presentan pare-

É Y:

cidas deficiencias a las que afligen los indirectos, es decir, que su Incidencia es indeterminada (20).

:

”. En general, toda la tributación directa * - sido sometida a una detenida crítica en los , se de impuestos, a la par de los indirectos, tajas administrativas, y se adapta mejor a ” contemporáneas

que los sravámenes

sobre las empresas ha últimos años. Esta clapresenta grandes venlas tendencias políticas

sobre el consumo.

No

obstante,

+ el adelanto en materia de imposición personal sobre la renta en los ; países más avanzados, ha permitido que se mire con más frialdad el problema de la tributación de las empresas. — : La suposición de que las empresas tienen una identidad propia,

distinta de las personas que las forman y que reciben las ganan-

¡

y

cias, ha producido en muchos

países la contradicción de que mien-

tras ciertas fuentes de renta sólc soportan un impuesto directo, las

empresas y sus accionistas cargan con dos: el impuesto específico a +. la firma y el que grava los dividendos pagados a los asociados. El [asunto tiene especial importancia para paises de desarrollo primario

y ya que, para señalar sólo un aspecto, discrimina contra la organiza3 4

45

ción industrial y favorece relativamente a otras formas de Produc. ción, como personal.

la agricultura,

la inversión

en inmuebles

o la empresa

La crítica de los impuestos directos sobre empresas se ha concentrado en tres aspectos:

el tratamiento

para

disribuídas y de las deducciones

fiscal de las utilidades no

eemplazo o reparación del

capital fijo y los stocks, y los tributos sobre utilidades excesivas. IMPUESTOS

SOBRE

Los impuestos

UTILIDADES

EXCESIVAS

Y

NO

DISTRIBUIDAS.

sobre “utilidades excesivas” tuvieron su origen

en las condiciones creadas por las dos guerras mundiales. Tenían indiscutible razón de existir en esas circunstancias, Económicamente, el auge

de las empresas

bélico y a la demanda

obedecía

en parte

de los Gobiernos.

principal

al esfuerzo

Socialmente, no se podía

permitir que un sector se beneficiara con el sacrificio general. No obstante, como sucede habitualmente, se ha manifestado una tendencia a emplear ese recurso tributario en otras situaciones. Por favorable que sea el eco político para los gravámenes de esta especie, la verdad es que pocos parecen más antagónicos con el

funcionamiento de un sistema de empresa privada. Suponemos, por cierto, que la ganancia extraordinaria no obedece a causas torcidas, de un monopolio

como la posición privilegiada

u otros casos simi-

lares. La

utilidad

excesiva

juega un papel fundamental

—y

el

término

es bastante

elástico—,

en una economía canitalista; y un pa-

pel progresivo en general. Es un índice tanto de la eficiencia de una industria como una manifestación de que cierto rubro de la está contando con la suma

de trabajo social que

la

demanda de la población requiere. Dentro del funcionamiento del sistema, la utilidad extraordinaria es un llamado a nuevas cuotas de capital y trabajo para que se inviertan en esa rama favorecida. Á

contrario-sensu, puede deducirse que un impuesto sobre ese margen extraordinario es un factor negativo sobre la eficiencia de la opera-

ción productiva y sobre la correcta distribución de los factores productivos en las diferentes líneas de la actividad. Es indudable que cifras abultadas de ganancias no son la mejor receta para conse: guir tranquilidad y equidad social, pero lo cierto es que la finanza

pública moderna insiste en que hay otros caminos más propicios

para perseguir esos objetivos que los impuestos excesivas”, 46

sobre “ganancias

A

producción no

El problema es sobremanera

de los tributos sobre utilidades no distribuidas, complejo.

Aludimos

a él cuando

nos

referíamos

a

la necesidad de estimular la inversión de las empresas. En el cuadro actúan dos elementos contradictorios. Por un lado, se destaca la importancia de que las firmas encuentren sus recursos para la expansión

en

sus

propios

fondos,

independizándolas

hasta

cierto

punto del peso de compromisos que afectan su liquidez y de las condiciones cambiantes del mercado de capital; por otro, se quiere evitar

“la

posibilidad

de

usar

una

sociedad

como

un

“banco

de

ahorros” para evitar el pago del impuesto complementario a la renta”, como apunta Groves (21). Esta cuestión es especialmente importante para las firmas pequeñas o empresas nuevas que, como se ha demostrado en Estados Unidos, dependen en alto grado de sus propios recursos para su desarrollo y ampliación. las

No parece, sin embargo, justificado exceptuar utilidades no distribuídas. Como dice Hicks,

de impuestos a ese tributo” es

un complemento del impuesto personal; aunave no pueden usarse en el consumo, las utilidades son “renta” que pertenece a los propietarios del negocio —por lo general los accionistas ordinarios—, y debe serles cargadas en toda apreciación estricta de sus bienes Liberar esa parte del ingreso. de impuestos aumentaría considerablemente el incentivo para evadir el gravamen personal por mediv de la distribución de acciones. Aún más, si se cargara una taza igual a cero o muy baja sobre las ganancias na distribuidas, habría un incentivo para la mera acumulación de reservas, sin nirgún estímulo particular a la inversión real”

(22).

Los dos aspectos del asunto llevan a la conclusión de que urna fórmula semejante a la propuesta por Kalecki o ri:alauier otra que aumente la cantidad no sujeta a impuesto si se va a reinvertir productivamente en la firma, LA

INFLACION

Y

SU

acerca a un resultado

REPERCUSION SOBRE UTILIDADES

LOS

más

satisfactorio.

IMPUYFSTOS

A

LAS

El criterio impositivo frente a los descuentos por concepto de reemplazo, desgaste o antigiiedad de las instalaciones y stocks de

las empresas, se ha transformado en un punto de vital importancia a raíz del sostenido movimiento al alza de los precios que se registró junto y a continuación del segundo conflicto mundial. Para países donde la inflación ha sido un malestar crónico, el asunto

tiene un interés especial. 47.

Veamos primero lo que se refiere a las amortizaciones Permi tidas por ciación y Para po. Como

la legislación de impuestos para hacer fiente a la depre. reemplazo del capital fijo. su producción, una empresa requiere instalaciones y equiéstos se desgastan en el proceso, se supone que el precio

de los artículos vendidos

al consumidor

incluye un porcentaje más

o menos igual a la deterioración o envejecimiento del capital fijo, Si esa cantidad

acumulada

anualmente

es adecuada,

al final del

periodo fijado para la amortización, el total de reservas será sufi.

ciente para adquirir nuevos instrumentos de producción o para hacer frente a las reparaciones que sean necesarias en el intertanto.

El punto decisivo en este desarrollo es que las cantidades deducidas anualmente con esos fines están calculadas por el costo original de las instalaciones; por ejemplo. se reserva anualmente el 10%

de un equipo que costó un millón de pesos a fin de reemplazarlo a 10 años plazo. Pero, como puede suceder y sucede, es posible que la economía

final

del

atraviese

período

dos millones

un

periodo

ese

prescrito,

en lugar

de uno.

En

ascendentes

de precios

instrumento este

caso,

de como

y que, al

producción

valga

es obvio, la em-

presa no podrá substituír por medio de sus reservas normales el equipo anticuado o inservible. Las deduccions autorizadas por la autoridad de impuestos no fueron suficientes. Debian haber sido mayores. El saldo que no se descontó con ese propósito y que posiblemente, fué tasado y repartido como utilidad, representa, en esencia, un consumo de capital. No eran utilidades, beneficio neto, sino que suma de ganancia y cavital.

Lo mismo puede ocurrir con el capital circulante materializado en stocks de materias primas ción o terminadas.

mínimo

Dado

o mercaderías

un volumen

de stocks que debe

en proceso de produc-

de operaciones, hay un nivel

ser mantenido

para

asegurar la conti-

nuidad de la producción. Un industrial compra materia prima por valor de cien mil pesos y la transforma. La vende en doscientos

mil pesos. Eliminando otros factores, supongamos que la diferencia €s utilidad neta. Pero ocurre que entre una y otra operación, la ma-

teria prima ha subido a ciento cincuenta mil pesos. El sólo descon-

tó cien mil para reposición, o sea, la que se le autorizaba para Tetirar libre de impuesto. La utilidad, en último término, ha sido sólo

una ficción. En el hecho, h1 consumido capital. Y si el circuito se

repite algunas veces, estará arruinado al poco tiempo, a despecho de las ganancias nominales.

48 -

Todo esto parece elemental, y en la letra lo es, Pero, como se-

ñalaba “The Economist” hace poco tiempo: “en general persiste la idea entre los hombres de negocios de que xi a un gasto de cien

libras sucede un ingreso de ciento cincuenta, se produce necesaria mente una clara utilidad y cl ingreso

no

llega

de $0,

sino en

Pero si «l gasto ocurrió en

1948,

es evidente

que

las

150

1938 libras

de 1948 comprarán mucho menos que las 100 libras de 1938, El producto de lu venta es menor, en términos reales, que el costo original de la planta o los stocks v no se conserva capital inicial del negocio. Lo que parece un generoso incremento de las utilidades,

representa, en verdad, un consumo de capital”, “stos

inflación, ción

fenómenos,

pasan

inadecuada

acompañantes

a menudo puede

inevitables

desapercibidos

comnensarse

con

de

un

porque

“nuevo

período

una

capital”,

de

amortizasea pro-

veniente de utilidades no distribnídas y gravadas o de emisiones. Pero este hecho no disminuye su impacto perjudicial. Mientras las amortizaciones son un elem'nto inseparable del costo, la misión hásica del nuevo capital es la expansión del negocio. Sí esta corriente se desvia hacia el primer objetivo, no quedará disponible para el segundo. Una cuestión que incide seriamente en este asunto es que la descapitalización por esta vía afecta sobre todo a las empresas

que

sición orgánica”, o sea, al sector hásico en cualquier economía.

El

tienen una mayor proporción de canital fijo, una más alta “compo-

efecto .cs particularmente agudo en aquellas entidades —como empresas de utilidad públicas o esenciales—, donde un proceso inflacionista

impone

ineludiblemente

control

de

sus

precios,

impidién-

dloles, en consecuencia, aumentarlos con la misma facilidad y rapi-

dez que otras. En cambio a medida que bajamos en la escala de

las empresas, el peso de esa descapitalización es menor, hasta que en el último grado —las actividades puramente especulativas o que

lucran con diferencias continuas de precios—, el fenómeno viene a

ser extraordinariamente ventajoso.

Desgraciadamente, es más fácil exponer sumariamente el pro-

blema que encontrar

una

solución

satisfactoria.

La

moraleja

evi-

dente de toda la historia es que el sistema impositivo debía tomar cuenta no el valor “original” del capital fijo o los stocks sino que

su valor efectivo, de “reemplazo”.

está obstruído por

inconvenientes

Pero el camino hacia esa meta

considerables.

Desde

luego,

el

“costo de reemplazo” es una cantidad desconocida. No se puede 4

49

saber cuál va a ser el valor de una maquinaria “x»” plazo; se va tizar años. cesión

ni siquiera se sabe, en realidad,

qué

clase de maquinari

a requerir. Supongamos, en seguida, que se trata de pos el valor de un equipo que vale un millón de pesos o a la años primeros los en que Durante nueve —olvidando es generalmente más amplia—, la autoridad de mps

permite la deducción

de cien mil pesos.

Pero en los dos últimos

años se produce una sostenida alza de precios. El valor del instru-

mento de producción se duplica. Aún si en este plazo se facultara a la empresa para deducir un millón cien mil pesos, difícilmente es. taría en situación

de hacerlo.

Y

un

tercer

obstáculo,

quizás

el de-

cisivo: imagínese que después de dos o tres años de alza de precios viene una baja sostenida, ¿en qué estado queda todo el cuadro de amortizaciones, ¿Habría que devolver al Fisco parte de la reserva

excesiva? ¿O guardarla a espera de otra alza? Indudablemente, el sistema sería casi imposible de aplicar en la práctica. Una

solución

parcial, propuesta en

1948

en Inglaterra por un

industrialista que había sido alto funcionario de Impuestos Internos, es la de conceder descuentos extraordinarios que permitan compensar esa consurción de capital (*). Concretamente funcionaría así, según P. S. Chambers: “si las deducciones por uso y desgaste en 1945-46 alcanzaban a 10.000 libras esterlinas, entonces, sin perjuicio de lo que es permitido ordinariamente por ese concepto, se acordaría una deducción extraordinaria de 10.000 libras esterli-

nas de las utilidades correspondientes a 1949-50 y a los años si-' guientes, hasta que se supusiera —contando con la sucesión de algunos años de precios más a menos estables—, que se han compensado las deducciones

deficientes”

(23).

La proposición, innecesario es recalcarlo, queda muy abierta 3 la. crítica y a apliceciones

no presenta posibilidades

arbitrarias.

de solución

La moraleja es que todo proceso mente el problema antes descrito.

Pero,

en verdad,

completamente

el asunto

satisfactoria.

inflacionista suscitará inevitable,

De todo lo dicho hasta aquí, puede deducirse que en materia de impuestos la política moderna mira al tributo personal y pro: gresivo como el instrumento más

Keuado

tanto para los fines pu-

(*) Más o menos este mismo principio se aplicó para la ley sobr pi de Capitales, dictada por el Ministro Jorge Alessandri,

en 1948,

s0

ramente fiscales como para los de mayor alcance que se propone. Este impuesto tiene las ventajas de ajustarse a los principios de equidad imperantes y de aminorar los efectos económicos negativos e inciertos de las cargas indirectas y de las que pesan sobre las empresas.

El ideal del “impuesto

único” halla su concreción

en este

objetivo. Sin embargo, claro está, tal principio no es más que una tendencia cuyo desarrollo está en la etapa primaria. Consideraciones administrativas y la siempre latente urgencia fiscal, conspiran

tra una marcha

con-

más rápida hacia esa meta. Esto es especialmente

importante en países poco desarrollados donde la misma estructura de la economía opone obstáculos considerables. La existencia de innumerables unidades productoras diseminadas, muchas de ellas de tino individual

o familiar;

el hecho, a veces, de sectores amplios casi

al margen de la economía monetaria, como en la agricultura; la ausencia de un aparato de control eficaz, —difícil o anti-económico, por lo demás, de establecer en las condiciones descritas, obligan a esos países a continuar Jenendiendo de las fuentes tradicio-

nales.

! En

consonancia

con

las nuevas

se ha mirado hacia la introducción como compensación. tante, de errores que a la debilidad de su tienden a fijar tasas

te al puñado

exigencias

de algún

políticas,

entonces,

impuesto progresivo

Este paso, sin duda laudable, padece, no obsse han constatado en casi todas partes. Frente fiscalización, las administraciones de impuestos nominales elevadas, que sólo gravan realmen-

de ciudadanos

honestos

y coaccionados

por la ley,

que no desea recurrir a los mil y un subterfugios o al régimen da

excepción legal a que acuden los otros. Como no existe conciencia cívica al respecto, la evasión es considerada como otra prueba del ingenio criollo. Es evidente que las tasas podrían ser menores —y los efectos sobre el incentivo de los que pagan también serían me-

nores—,

si la imposición

alcanzara efectivamente a todos los que

deben pagar. Basta ver el número de contribuyentes que en Chile tributa en el Global Complementario para comprender que se está muy lejos de esa meta y que sigue imperante la vieja política de

lanzar el tejo fiscal muy lejos, cer —u honestos— por el camino.

si se pilla a algunos incautos

91

Capitulo

LOS

GASTOS

YV

PUBLICOS

Mientras la finanza pública ortodoxa casi circunscribía e] aná.

lisis al problema

de la recolección

de

ingresos

públicos,

el criteri,

moderno ha desplazado el acento hacia el carácter y efectos de lo; desembolsos fiscales. Ursula Hicks justifica así esta posición: “La finanza privada, sea de individuos o de empresas, parte con un ingreso dado como marco al que se deben ajustar los gastos. La

finanza pública, por el contrario, arranca con un plan dado de gastos; y las autoridades ajustan

Las

.

.

circunstancias

.n.o

difieren

lar, pero es evidente que la afirmación

n

en cada caso particu-

categórica de los teóricos

marxistas, elaborada en condiciones muy distintas, no encaja estrictamente en la realidad actual. La razón de fondo es que la no-

sición de los asalariados ha mejorado radicalmente en comporación con

la

que

tenían

frente

a los

capitalistas

en

el pasado.

Y

esta

nueva correlación de fuerzas necesariamente debe reflejarse en una diferente realidad política y social del Estado. Este cambio indiscutible, —cuya importancia siempre queda

abierta a polémica—, respalda la esperanza de los defensores de la finanza pública en la viabilidad de su teoría. Sin embargo,

únicamente

una

amenaza seria de depresión po-

dría dar una pauta seria de la practicabilidad política de los principios debatidos. Sólo el fuego de esta experiencia probaría si es fundada o no-la confianza

de los reformistas en que las contradic-

ciones y problemas políticos inherentes a una sociedad de empresa privada pueden ser superados y dominados por una acción econo-al proceso productivo y equimica destinada a asegurar estabilidad de los -frutos comunes. dad en la repartición EFICACIA DE LOS POSTULADOS MODERNOS

Pasemos ahora al último punto: la eficacia de las capado geridas por la finanza pública moderna para alcanzar los objetivos que se señala.

Aquí es conveniente insistir sobre una cuestión ya tocada. Los

principios de la finanza pública actual han tenido ocasión de ¡34 barse en la acción. Hemos recordado algunos aspectos de la politica 112

mento más geri pe ex el n ié mb ta y dinamarquesa. Está eca su fiscal BN tabri ita, de recuperación o ces pro el rar ide n pe n Gra neral de basta Cons] cap parte de los países r yo ma la de el n co ER Estados F Unidos—, o lus inc nico pen —InC — rra gue la en on par ici :

paraA CO o

po

inspirada en Sus lineas. 2

que contrariando

la post guerra

Al ? Mea iales

inc

y posibilidades

política

nalcas

ect

global

Aun-

la teoría keynesiana. y

pt

de en asi

pasada,

de una

del

E us

con

nero pleode esos países se produjoy de otros males econó desem

loa del emiallaras

ya en en períodos similares, e

1988 E acusó una diferencia bien notoria

ye

entre el cuadro ing

de otras naciones donde siguieron en pie, en mayor 0 ados

E : dos.

e a E los hábitos tradicionales de la política fiscal. En Esta E a Bélgica y Alemania Occidental, donde la conducta 3 = 18 cial se ajustó más fielmente a esas prácticas, ese año 1ue €

del resurgimiento de las viejas plagas. En cambio en el Reino do, junto al saldo

de una

efectiva

reforma social,

se mantuvo

Un:un

porcentaje de cesantía que incluso está por debajo del gue se considera normal en un estado de empleo pleno; se normalizó completamente la situación financiera y se continuó vigorosamente el esfuerzo productivo y el reequipamiento de las industrias. Todo ésto puede demostrar la superioridad de la moderna política fiscal sobre la antigua, pero ¿es prueba final de su eficacia? En lo que se refiere a los múltiples objetivos particulares que pueden perseguirse, la respuesta podría ser positiva. Sin embargo, afloran dudas más serias cuando se plantea la interrogación mirando al que es problema cardinal: la protección de un ritmo regular de actividad económico, o sea, la defensa contra los vaivenes cíclicos . de la economía capitalista. En verdad, aquí también se carece de una experiencia práctica que sirva de respuesta. La única aplicación de los postulados modernos en condiciones de crisis es la que tuvo lugar durante el primer gobierno de Roosevelt en Estados Unidos. Aunque los partidarios del New Deal podrían sostener que las medidas tomadas interrumpieron el descenso de la actividad económica, los escépticos señalan

que todavía

en

1937

oficialmente registrados como

existían

casi 8 millones

de hombres

cesantes, suma. que subió a diez mi-

llones en 1938. "Tal como sucedió en este último año, la realidad

de una posible depresión que amenazó en el período 1948-1949, especialmente en Estados Unidos, fué despejada más por el acicate

?

113

que importó el peligro de guerra y el rearme que por arbitrios fis.

cales.

¡ Tal

como

apuntamos

al hablar

del

aspecto

político, no cabe

respuesta concluyente sobre ese punto vital mientras la finanza pública moderna no pase el Rubicón de encarar un peligro real de crisis. No obstante, hay que señalar que para elaborar su aporte teórico los economistas han tenido en vista principalmente el caso de economías de “ciclo propio” o, más precisamente, de países cuya propia

actividad

es decisiva

y cuyas

alteraciones

nan o condicionan el curso en el exterior. En las condiciones actuales, la única puede

figurar

en

esa categoría

es Estados

internas

nación Unidos.

determi-

capitalista Y

que

sin exagerar

puede afirmarse que la estabilidad del proceso económico en el mundo de la empresa privada depende de las fluctuaciones del mercedo

norteamericano.

Ahora

bien,

si hay

guías de la política fiscal moderna,

quiénes

aplicadas

sostienen que las

a Estados Unidos,

protegerían su estabilidad económica y con ella la de los países que giran en su órbita, la opinión es mucho más dubitativa cuando se trata de apreciar si esos principios serían eficaces para que las

economías satélites hicieran frente a una depresión surgida en Estados Unidos.

114

,

o

o

POLITICA

FINANCIERA

Y

SISTEMA

PRESUPUESTARIO

informe presentado por (

LA

MISION

ECONOMICA EN

DE LAS CHILE

NACIONES

UNIDAS

Junio de 1950 EDITORIAL DEL PACIFICO $. A., ha creído de interés ofrecer como anexo de la obra de Aníbal Pinto el informe sobre Política Financiera y Régimen Presupuestario, presentado en Junio de 1950 por la Misión Económica de las Naciones Unidas contratada por el Gobierno chileno. Este recibido escasa difusión, amarte de

rantizada

nor la nombradía

interesante documento, que ha su importancia intrínseca, ga-

de los autores,

profesores

Iversen

y

Lindhal. tiene el interés de representar una aplicación concreta a las condiciones chilenas de Jos principios modernos de Finanza Pú-

blica que Pinto examina

en su obra.

Es una

curirsa coincidencia

que Pinto hava recordado en su libro, escrito en 1948, las experien-

mento

de Finanzas

sueco

el cargo de experto del Departa-

(1935-1943),

y es autor

de numerosas

obras, entre las que se destacan “Teoría del Dinero y del Capital”, “Fin de la Política Monetaria”. El señor Iversen, nacido en Dinamarca, es profesor de la Universidad de Estocolmo, Suecia, dele-

gado de Dinamarca al Consejo Económico y Social de la NU, y autor de diversas obras, entre las que podemos

a “Movimiento Internacional de Capitales”.

mencionar la dedicada

115

ARO.

su país natal; ha desempeñado

AR

responsables del documento son los economistas Erik R. y Carl Iversen, que fueron asesorados por el economista Emmerico Paternoster. El señor Lindhal es profesor de EcoFinanzas de la reputada Universidad de Uppsala. Suecia,

A

Los Lindhal español nomía y

PA

cias de Suecia y Dinamarca, y que sean dos catedráticos que mucho contribuyeron a las reformas presunuestarias en esos países, los que suscriben el informe sobre el régimen chileno.

1.—INTRODUCCION El sistema presupuestario que se aplica en Chile ha permane-

cido prácticamente el mismo desde que vino la Misión Kemmerer y afirmar

se puede

no

ciertamente

exigidos

los requisitos

reúna

que

en la época presente. En esta parte de nuestro informe nos propo-

nemos explicar y justificar a dicho sistema. Duranta

algunas

reformas

veinte años ha

los últimos

que

han

de hacerse

ido en aumento la convic-

ción de que el presupuesto, y las finanzas públicas en general, forman

un instrumento

importante

de la política económica.

En el ca-

pítulo TI daremos una breve descripción de los principios modernos de política presupuestaria.

cipios tienden

a dejar

Puede decirse, en general, que estos prin-

sin valor la analogía

veces se

que muchas

establece entre los presupuestos y cuentas del Estado y los de empresas particulares o sociedades anónimas. En las cuentas de una sociedad anónima de carácter privado, el monto del sobrante —o

sea los beneficios— constituirá un índice de la eficiencia y del éxito con que se maneja a la compañía.

dadero en el caso del Estado. sido firme y adecuada

Ello no es necesariamente ver-

Si la política financiera estatal ha

o no, ello aparece

de manera

principal en

las rentas de todos sus ciudadanos. Si esta política ha creado depresión y desempleo con el resultado de menores rentas o pérdidas para empresas y personas, debe ser considerada como política mala,

“aunque las cuentas del Estado muestren:un superávit En otras palabras, el presupuesto y las cuentas del Estado no pueden ser considerados -en aislamiento y desde. un punto de vista de contabilidad

rento

estrecho.

que registre

cubiertos.

Ya no-se

trata solamente

los gastos públicos

y el modo

de un

como

anstru-

deben ser

El presupuesto y las cuentas del Estado deben ser con-

- sideradas tomando

en: cuenta

la situación

económica

total del país

y juzgados por sus efectos sobre la actividad económica: total y so-

bre el volumen y distribución: de la renta nacional.

En Chile, la necesidad de una: política financiera de acuerdo

con las indicaciones contenidas

en el Capítulo

11 tal vez no ha sido

sentida con la misma intensidad que en otros países, porque la in116

flación en progreso ha constituído el factor dominante de la situación económica. Pero cuando la inflación sea detenida y se presente el problema de cómo mantener la estabilidad una vez que esta haya sido lograda, dicha política financiera será considerada indudablemente como uno de los medios con, que llenar esta tarea de vital importancia.

Este nuevo aspecto de la economía del Estado implica dos cosas con referencia al sistema presupuestario. En primer lugar, el desarrollo de una política financiera basada sobre las teorías modernas de las finanzas públicas, En segundo lugar, el presupuesto

debería proporcionar las cifras más importantes para el cálculo de la renta nacional y la elaboración anual de presupuestos nacionales.

La reorganización del presupuesto chileno que proponemos en los capitulos 1V y V serviría para ambos fines y, en general, para aumentar la simplicidad y la claridad presupuestaria. 11—PRINCIPIOS La teoría moderna

DE

POLITICA

de las finanzas

FINANCIERA

públicas ha concentrado

la

atención alrededor de un análisis de la relación entre los cambios en el presupuesto del Estado, y particularmente en el volumen de los gastos públicos, los impuestos y los empréstitos, y los de la renta nacional, la demanda y el empleo. Se ha atribuido una importancia especial a la relación entre la política presupuestaria y las que afectan a la acti-

vidad de los negocios y que han sido aparentes en la vida económica de la mayoría de los países desde el comienzo del siglo XIX.

Incluso antes de iniciarse la crisis mundial de 1929 ya se había abierto paso la idea de que los Gobiernos deberían probar una política en que el volumen de las obras públicas variara de modo contrario a las fluctuaciones de la actividad económica general. Esto significaba que en lo posible, la construcción de edificios públicos, carreteras

,etc., se concentrara en aquellos

años en los que se pro-

dujera una reducción de negocios privados con objeto de nivelar las fluctuaciones del empleo y de la actividad totales. El nuevo punto de vista originado por las discusiones de la tercera década de este siglo manifestaba que lo realmente importante era la forma de financiar dichas obras públicas.

Cuando, durante un período de depresión, el Gobierno inicia

una obra pública, se crea directamente una cierta cantidad de em-

pleo. De este modo, obreros que se hallaban

desempleados

ante-

117

AS

regulares

A

fluctuaciones cíclicas más o menos

q

riormente obtendrán materias mentos en pren más rá por sí que irá a

primas,

rentas

etc., ganarán

mayores y aquellos que proporcionan también

más

que antes.

Dichos

au-

sus rentas hacen que los obreros y los empresarios comartículos que antes, y este aumento en la demanda tendemismo a crear un cierto aumento secundario en el empleo añadirse al empleo primario que es el resultado directo

de las obras públicas. Sin embargo, si las obras públicas son financiadas por medio de ¿impuestos se producirá una reducción simultánea en la demanda

de los contribuyentes

equivalente

a sus pagos

de impuestos en dinero que habría sido usado para el consumo. En cuanto la reducción del consumo afecte a los productos o servicios de origen nacional, ejercerá un efecto depresivo. Al mismo tiempo que las obras públicas crean un determinado empleo primario y secundario, el financiamiento de las obras públicas causará, por lo tanto, en este caso, aumento del desempleo en otros sectores de la economía nacional y ello, a su vez, tenderá a crear de manera acumulativa semejante una reducción secundaria en el empleo. Dicha reducción en el consumo, que tiende a neutralizar el efecto de las obras públicas para crear empleo, no aparecerá directamente si se pagan los impuestos con dinero que de otro modo hu-

biera sido ahorrado, o si las obras públicas son financiadas por medio de empréstitos. Pero, en este caso, el resultado puede ser que el tipo de interés en el mercado de capitales suba a causa del dre-

naje de fondos por parte del Gobierno, y el tipo más alto de interés puede dificultar la construcción privada y la actividad de inversiones, poniendo indirectamente un freno a la demanda de productos y de trabajo. De este modo, el efecto consistirá meramente en subs-

tituír el empleo privado por el empleo público. En períodos de depresión el mercado monetario muchas veces será fluido y, por lo tan-

to, el efecto sobre el tipo de intereés puede

solamente ser ligero.

Pero si el tipo de interés mostrara una tendencia al alza, esta tendencia puede ser vencida, además, por el apoyo dado al mercado

de bonos por el Banco Central. Del mismo modo, el alza en el nivel de los tipos de interés puede ser evitada si el Gobierno pide directamente préstamos al Banco Central en lugar de hacerlo al mercado de bonos. Si los gastos públicos crean, de este modo, mayores rentas y mayor demanda de productos y de trabajo en ciertos sectores

de la economía, y si se evita que el financiamiento de los gastos

tenga como

resultado

un consumo

más

reducido o tipos más

altos

de interés que ejercerían un efecto contrario, el resultado neto Será 118 -

que la demanda total de mercancias y el empleo total del país quedarán aumentados. Esto no debería ser interpretado en el sentido de que es imposible crear un aumento neto en el volumen total del empleo por medio de obras públicas financiadas con impuestos. No existe a este respecto una línea determinada que delimite los gastos financiados por impuestos. Por una parte, es posible utilizar impuestos que generalmente no se pagan en su totalidad con medios que de otra manera irían al consumo o usar impuestos que afecten primordialmente

el

consumo

de

artículos

extranjeros

.Además,

el

Gobierno

puede gastar el dinero en empresas que requieran especialmente mucha obra de mano; de este modo, los gastos representarán una demanda mayor de trabajo en manos del Gobierno de lo que habrían hecho

en

manos

de

los

contribuyentes.

De

lo anteriormente

dicho

resulta que el efecto estimulante total sobre la demanda efectiva y el empleo será tan solo realizado si los gastos son financiados por medio de empréstitos y, además, de tal manera que se evite un alza en el nivel de los tipos de interés.

El estímulo para la demanda de productos y de trabajo que es posible crear por medio de gastos públicos financiados con empréstitos será muy necesario cuando la depresión alcance su punto máximo. A medida que el nivel del empleo aumenta por medio de dicha

política

o por

otras

razones,

podría

ser posible

empréstitos públicos y mantener todavía el empleo

reducir

los

a su nivel más

alto.

,

Hasta ahora nos hemos referido tan sólo a obras públicas y a gastos semejantes de capital. A medida que nos dábamos cuenta de que el factor decisivo para el efectó neto sobre la demanda efectiva

y el empleo lo constituían los métodos de financiamiento de las obras públicas, llegábamos a una nueva conclusión en este punto de vista.

Quedaba claro que el estímulo para el empleo no dependía necesariamente de la iniciación de obras públicas. Casi todos los gastos gubernamentales tienden, directa o indirectamente, a aumentar las rentas de los ciudadanos y, de este modo, a incrementar su de-

manda de productos. Por lo tanto, el volumen total de la demanda y del empleo podría también ser estimulado incrementando

los gas-

tos corrientes ordinarios de Gobierno sin aumentar proporcionalmente los impuestos. Un auxilio mayor a los desempleados o crecidos subsidios del Gobierno para rebajar los precios de los ar-

tículos esenciales para consumo de las masas, contribuirán a una 119

mayor demanda de productos y si dicha demanda no es reducida simultáneamente por mayores impuestos o por una escasez en el mercado de capitales, el resultado neto será un mayor volumen total de la demanda. Otra posibilidad consistiría en reducir los impuestos sin una reducción correspondiente de los gastos públicos. La baja de los impuestos haría entonces posible que los contribuyentes aumentaran su

demanda de productos y crearía, de este modo, una base para mayor

empleo.

Bien

es

verdad

al empleo del mismo no

se puede

estar

que

modo

esta

política

no

afectará

directamente

que cuando se inician obras públicas y de

seguro

absolutamente

hasta

qué

punto

la re-

ducción en los impuestos resultará en un consumo mayor. Pero si la reducción se efectúa en impuestos que pesan sobre las masas, es razonable

suponer

que

la

rebaja

relativamente pronto y en grado pansión del consumo.

de

las

contribuciones

relativamente

amplio,

terminará,

en una ex-

Habría que añadir, finalmente, que los dos métodos acabados de mencionar pueden, naturalmente ser combinados de modo que los gastos aumenten y los impuestos disminuyan al mismo tiempo. Resulta bastante claro que una política financiera que siga dicha orientación puede terminar con un déficit presupuestario. Ello es tanto más probable por cuanto los ingresos por impuestos tenderán a bajar en un período de depresión incluso sin que se reduzcan los tipos de impuestos. Esta nueva política financiera es, por lo tanto, incompatible con el principio presupuestario tradicional de que los ingresos y gastos corrientes del Estado deben equilibrarse cada año y que sólo se deben contratar empréstitos para gastos de capital. Si este principio presupuestario tradicional ha de ser aplicado durante un período de depresión, puede resultar necesario aumentar los impuestos, rebajar los gastos o ambas cosas. Esta ha

sido, en efecto,

la política seguida

generalmente

durante los pri-

meros períodos de una depresión. De lo que se ha dicho más arriba,

resultaría; son embargo, que una política de esta clase tendría comu resultado agravar la depresión. El aumento en los impuestos reduciría todavía

más

el consumo

y, del

mismo

modo,

la baja

en los

gastos públicos, reduciría: los ingresos y el poder adquisitivo de ciertos grupos de la comunidad. Si la política financiera debe ser utllizada para contrarrestar las fluctuaciones cíclicas de la actividad económica, los principios presupuestarios tradicionales no pueden, por lo tanto, ser estrictamente mantenidos.

120"

ÑN

N

un equi-

Debería añadirse que cualquier intento de mantener

ibrio entre los ingresos y los gastos corrientes probablemente destruiría su propio objeto en un período de depresión. Los efectos

depresivos de mayores impuestos y menores gastos públicos harían que los ingresos por impuestos se redujeran todavía más, al mismo tiempo que debían aumentarse determinados gastos, como, por ejemplo, la ayuda a los desempleados.

Si, de otra parte, un déficit pre-

supuestario contribuye a poner freno a la depresión y a levantar el nivel del empleo, esto hará más fácil equilibrar el presupuesto en fecha posterior cuanto el aumento en la producción y en las rentas incrementará los ingresos públicos y reducirá los gastos para servicios sociales. Puede

objetarse

que

el financiamiento

por

medio

de emprés-

titos. puede resultar en inflación. Hay que hacer notar, sin embargo, que durante un período de depresión con desempleo crecido y parte de.la

capacidad

productiva

inactiva

con

amplio

stock

de materias

primas, la producción se irá incrementando a medida que lo hagan los préstamos. La expansión del crédito será, por lo tanto, compen-

satoria más bien que inflacionista. Tampoco dad que, bajo las condiciones

que se acaban

existe gran probabilide describir,

un

au-

mento en el volumen de las rentas y de la demanda efectiva conduzca a ningún aumento de importancia de los precios. Es.el volumen de la producción y del empleo que subirá más bien que los precios.

Las consideraciones que preceden pueden resumirse brevemente en la siguiente forma.

Si la política presupuestaria

del Estado

ha

de

ser usada del modo que mejor ayude a los esfuerzos para detener una tendencia bajista de las actividades y para iniciar un nuevo aumento en el empleo total, es indispensable crear, por medio de la política presupuestaria, un aumento en la demanda total de mercancías. Si

nuevos gastos públicos creadores

de rentas, son cubiertos

por

im-

puestos pagados con dinero: que de otro modo hubiera sido usado para el consumo de productos nacionales, el resultado principal con-

-

sistirá solamente en la transferencia de poder adquisitivo y no en un aumento

de la demanda total. Lo.mismo puede decirse si las rebajas

de los impuestos. van acompañadas por reducciones correspondientes en los gastos públicos. Si las rentas totales del país y la demanda

efectiva total han de ser incrementadas por medio de la política fi-

hanciera, es necesario que el Estado'cree, en mayor medida que an-

tes, rentas y demandas para gastos, cubiertas de tal manera que el . 121.

financiamiento no actúe por si mismo como un freno sobre la de. manda

de mercancías

y de

trabajo,

contrarrestando,

de este modo

los efectos estimulantes de los gastos. Puede obtenerse este fin: a) por un

incremento

de los gastos

del

Estado

que

creen renta sin un

aumento simultáneo de los impuestos; b) rebajando los impuestos que reducen la demanda sin rebajas simultáneas en los gastos o c)

con una acción simultánea que aumente los gastos y rebaje los impuestos. En los tres casos, el dinero que se necesite debe ser obtenido por medio de préstamos. Si la colocación de empréstitos en el mercado de bonos llevara al aumento del tipo de interés, el Banco Central debe apoyar al mercado, o los préstamos deben ser obtenidos di-

rectamente del Banco Central. Lo que se ha dicho hasta ahora se refiere solamente ala política financiera durante períodos de depresión. En los períodos en

que

la actividad económica es próspera,

alcista puede

resultar

tan fuerte

que

por otra parte, el empuje

sea aconsejable

ponerle

freno.

Este sería especialmente, el caso si la producción total y el empleo se expandieran hasta tal punto que resultara una escasez marcada de brazos que siginificara un peligro de aumentos inflacionistas en los salarios y los precios. En este caso, es también posible hacer uso de una política financiera que, naturalmente, debe actuar en dirección opuesta a la que ya hemos descrito. En condiciones de empuje alcista la demanda total de mercancias deberá ser retenida y ello puede ser efectuado: a) por la reducción del volumen total de los gastos públicos que originan renta y demanda, sin reducción simultánea de los impuestos, b) aumentando los impuestos que restrinjan la demanda

sin aumento simultáneo en los gastos, o finalmente, c) por el uso conjunto de ambas medidas. “Tal política puede resultar en un superávit del presupuesto gubernamental que puede ser usado para rescatar los empréstitos contraídos en el periodo de depresión anterior, ya sea con el Banco Central o con el público.

Como ya se ha dicho, la política financiera anti-cíclica delineada' hasta ahora prescinde del principio presupuestario tradicional de que los ingresos y los gastos corrientes deben equilibrarse todos Jos

años. Ha sido señalado, por los que proponen esta nueva política, que resulta algo arbitrario exigir un equilibrio sobre el período de doce meses, ya que nadie pediría que se efectuara un balance exacto cada mes o cada semana. En los primeros años de la tercera década del siglo actual se mantenía, de modo general, sin embargo, que de-

122

bería efectuarse un balance del presupuesto para el ciclo económico total, pero más tarde se ha hecho notar que no se puede suponer de antemano si será posible reducir la deuda pública en los períodos de prosperidad en la misma proporción en que aumentó durante los

períodos de depresión, si se quiere mnatener un nivel satisfactorio de demanda efectiva y de empleo. Los adherentes más acérrimos al

punto de vista moderno aducen que el alza continuada de la deuda pública que puede resultar es de escasa importancia porque las deudas internas del Gobierno son solamente “sacar dinero de un bolsi-

estable tanto el empleo como la actividad económica hemos de efectuar dos cosas: evitar fluctuaciones y mantener empleo y de actividad suficientemente elevado.

un nivel medio de La política finan-

ciera debería tender, principalmente,

tam sólo el primer

a resolver

problema, mientras que otras medidas deberían ser tomadas para lograr el segundo propósito. Estas otras medidas podrían incluir, especialmente, el mantenimiento de una relación satisfactoria entre el tipo de cambio y los niveles internos de precios, salarios e intereses. En conclusión, dos cosas deben ser destacadas: Primero, que si bien es evidentemente mucho más fácil obtener apoyo político para

la fase expansiva que para la fase restrictiva del programa, ambas

partes deben ser efectuadas si la política ha de obtener éxito y si se quiere evitar un aumento indeseable de la deuda pública. Segundo,

que es necesario establecer que el principio corriente de economía en

los gastos públicos — la comparación adecuada entre los costos y los beneficios —

no quede sacrificada cuando se reemplace

el equili-

brio anual tradicional y rígido del presupuesto por una política mo-

123.

a

transferencia de renta desde el sector activo de la economía — los productores — al sector más pasivo — los tenedores de bonos — lo que puede ser perjudicial para la iniciativa y el espíritu de empresa. Se sostiene, por ello, que a lo sumo debería permitirse que la deuda pública aumentara en la misma proporción que la renta nacional. Además, una deuda pública muy grande puede dificultar la capacidad del Estado para iniciar nuevos proyectos para el futuro. Por último puede tener el efecto desventajoso de obligar al Estado a abonar un tipo más elevado de interés tanto para sus empréstitos internos como internacionales. Si quieren evitarse estas desventajas es necesario limitar algo el objetivo de la política financiera. Para mantener a un nivel alto y

A E

lio para ponerlo en otro”. Se ha señalado, sin embargo, contra ello que las cargas crecientes de los intereses del Gobierno significan una

derna de flexibilidad fiscal. La política que acabamos de describir no exime a los gobiernos de la obligación de imponer nuevos impuestos para hacer frente a gastos adicionales, excepto cuando se requiere una acción presupuestaria especial para aumentar la demanda

efectiva.

111—APLICACION

EN

CHILE

Al aplicar los principios de política financiera explicados en el Capitulo 11 al caso de Chile, habrá que tomar en cuenta ciertas

consideraciones especiales. La

primera

de

dichas

consideraciones

se

refiere

al

desarrollo

de la deuda pública. En aquellos países donde el volumen del ahorro privado es muy

grande,

como, por ejemplo, en los Estados

Uni-

dos, puede permitirse que la deuda pública suba más rápidamente que la inversión fiscal. En Chile, por otra parte, los ahorros privados son proporcionalmente pequeños. En el pasado han sido supudos por ahorros públicos en la forma de un superávit de los ingresos sobre los gastos corrientes, que ha sido usado para financiar parte de la actividad inversionista fiscal o semi-fiscal relativamente grande. Es indispensable

que

esta politica continúe

en el futuro, si el desarro-

llo económico del país ha de marchar a un ritmo satisfactorio. Por ello, las

fluctuaciones

requeridas

por

una

política

financiera

anti-

cíclica, no deberían tomar la forma de superávits y déficits alterna-

dos, sino más bien de variaciones en el monto de los superávits en cuenta corriente.

En segundo lugar, las consecuencias de la política financiera propuesta respecto a la balanza de pagos deben ser cuidadosamente consideradas en un país comd Chile. kn este país, las fluctuaciones

de la actividad económica

se derivan principalmente

del comercio

exterior. Por lo tanto, Chile debería apoyar todos los esfuerzos inter-

nacionales para normalizárlo. Sin embargo, resulta evidentemente limitado lo que a este respecto puede efectuar un país pequeño y, por

lo tanto, es necesario estar preparados para la continuación de di-

chas fluctuaciones, aunque la reglamentación creciente de la vida económica pueda hacerlas menos regulares-y algo distintas en Ca-

rácter de lo que fueron en el pasado. Las fluctuaciones económicas internacionales pueden afectar a, la economía

chilena de distintos modos.

En primer lugar, y preponde-

rantemente, las exportaciones chilenas, especialmente las exportacio124 -

nes de productos minerales, son muy sensibles a dichas fluctuaciones. A este respecto, debería notarse

países cuyas

exportaciones

que, tanto en

consisten

Chile como

primordialmente

en otros

en materias

primas, una disminución en la demanda extranjera puede tomar ge-

neralmente la forma de una baja de precios en dichos productos y de una reducción consiguiente de las rentas de los productores primarios, más bien que un aumento del desempleo. En segundo lugar. los movimientos de los precios de importación afectarán directamente

a todas las empresas que compitan con productos extranjeros o usen materias primas extranjeras. Más

aún, este impacto directo sobre las

rentas y sobre el empleo chileno, tenderá a influenciar la demanda interna de mercancías y, de este modo, iniciará efectos secundarios sobre la producción y el empleo. Por último, un déficit o un superávit en la balanza de los pagos corrientes puede causar un aumento 2 una disminución en el nivel de los tipos de interés, los que a su vez pueden afectar a la construcción y a otras inversiones de manera in| e, o» i deseable. Mucho se ganaría si se estableciera un mercado de capitales de modo que el Banco Central pudiera contrarrestar dichas tendencias indeseables hacia cambios en el tipo del interés por medio de operaciones en mercado abierto, mediante la compra-venta de bonos. De este modo, el movimiento de los tinos de interés sería determinado

teniendo en vista un desarrollo estable de la producción v del emplea en lugar de las fluctuaciones en la balanza de pagos. Ello envuelve, sin embargo, un problema de cambio exterior. Las dificultades se harán manifiestas, principalmente, durante los períodos en que haya un déficit en la balanza de los pagos corrientes. En tal situación, un aumento en el tipo del descuento ha constituido la medida tradicional para el restablecimiento del equilibrio en la balanza de pagos.

Esto significa, sin embargo, que, de un modo general. se obtiene el

equilibrio por medio de una reducción de la renta y del empleo totales que sea suficiente para rebajar la demanda grado necesario. Dicho

desarrollo es evidentemente

de divisas en el indeseable pero,

con objeto de evitarlo, debe hallarse una solución distinta para el problema de la balanza de pagos. Es digno de mención que el problema del cambio exterior estará presente tanto si la producción y el

empleo son mantenidos por medio de una. política que afecte al intetés, Como si se recurre a una política financiera o a otras medidas. Si se aplica, por ejemplo, la política financiera que hemos sugerido más arriba, el aumento en la demanda

se dirigirá, en parte, hacia "125

los artículos de consumo extranjeros, y del mismo modo la demanda importadas

aumentará

si las medidas

financie-

ras alcanzan a mantener la producción a un nivel elevado, El déficit de la balanza de pagos puede ser eliminado, en principio, con un aumento del tipo de cambio. Ello significa que debería

ser rebajado de nuevo cuando la balanza de pagos mostrara un superávit. No es necesario acentuar las dificultades tanto internas como externas que encontraría una política semejante de tipos de cambio variables. Claro que es también posible probar de mantener la demanda efectiva y el empleo a pesar de dificultades en la balanza de

pagos mediante la reducción de las importaciones para ir de acuerdo con el monto de divisas disponibles. Ello significa que las materias primas y las manufacturas nacionales deberán sustituir a los géneros importados. Aumentos arancelarios, restricciones cuantitativas de las importaciones o control de cambio son las medidas adecuadas para esta situación. Este fué, en realidad, el camino seguido por Chile en los años posteriores a 1932. Como se ha reconocido generalmente, dicha política de restricciones también encuentra grandes dificultades, tanto de carácter político como técnico. No es preciso decir que cuando no se pueden obtener materias primas necesarias en la cantidad deseada es más difícil mantener la renta y el empleo por medio de un tipo bajo de interés o con una política financiera expansionista. Además, las restricciones a las importaciones tenderán a elevar los precios de artículos importados al mismo tiempo que la demanda interna es mantenida o aumentada. Estas tendencias deben ser reducidas entonces por medio del control de precios. Con el fin de evitar, tanto como sea posible, todas estas regla-

mentaciones y las dificultades administrativas y políticas que envuelven, es de importancia capital para un país como Chile formar una reserva relativamente grande de divisas. Dicha reserva sería indudablemente uno de los instrumentos más eficaces para poner en práctica

la política económica anti-cíclica que hemos preconizado. Un modo de crear dicha reserva de divisas consistiría en destinar, durante los años buenos, una parte de los dólares recibidos por

el Gobierno de las grandes compañías cupríferas, a un Fondo de Estabilización de Cambio, el que se podría girar en los años malos.

Esto sería importante, no tan sólo para resolver el problema de di-

visas, sino también para hacer frente a las dificultades presupuestarias que probablemente se presenten en los años en que se reduzca esta importante fuente de ingresos fiscales. 126

>

de materias primas

Para completar el cuadro debería añadirse que el Fondo Monetario Internacional representa una reserva secundaria de divisas para países que tropiezan con dificultades temporales en su balanza de pagos . Con una reserva de divisas suficientemente grande sería posible llevar a cabo una política respecto del interés que no tomara constantemente en cuenta los movimientos de la balanza de pagos. Ello no significa forzosamente que el tipo de interés debiera perma-

necer constante durante todo el ciclo económico y que la reglamentación de las fluctuaciones económicas debería solamente efectuarse a través de variaciones en los impuestos y los gastos públicos. Si, por

ejemplo,

la construcción

tiende a reducirse durante

un período

de

depresión debido a una baja en los precios de los edificios, debería

contrarrestarse dicha tendencia mediante la rebaja del tipo de interés y cuando un empuje

al alza debe ser frenado puede usarse un tipo

de interés creciente al mismo tiempo que aumentos en los impuestos y reducciones en el volumen de las obras públicas. Una gran expansión en la construcción puede probablemente ser detenida más fácilmente por un aumento en los tipos de interés que por medio de la

política fiscal.

Po

Si puede llevarse a cabo una política parecida sobre el interés, que no tengan en cuenta las fluctuaciones en la balanza de pagos, sería más fácil estabilizar la actividad interna de inversiones. Elio constituiría un paso importante en el camino para prevenir la extensión a la economía chilena de fluctuaciones que se produjeran en el extranjero. Sin embargo, su influencia directa sobre las exportaciones y las importaciones permanece igual. Aquí también tenemos que la política financiera puede ser utilizada como un instrumento estabilizador. Poco puede hacer contra el desempleo primario en las industrias de exportación, pero por medio de obras públicas financiadas mediante empréstitos o por medio de rebajas de los impuestos sería posible, en gran parte, evitar el desempleo secundario que, de otra manera, se produciría cuando se redujera el poder adquisitivo de los exportadores. Si la política

financiera

anticíclica

que

describimos

anterior-

mente fuera aplicada en Chile será necesario, por último, tomar en cuenta Vas posibilidades prácticas para aplicar las distintas medidas

que se han sugerido. Las variaciones en el nivel de los gastos públicos corrientes se reducirán generalmente a límites relativamente es-

trechos. La mayoría de dichos gastos corrientes son más o menos 127

_

o

o

iS

-

-p

ade "eh.

a

fijos. Sería evidentemente

imposible, por ejemplo, variar los

Ma dos de los empleados gubernamentales de un año para otro ado re. lación inversa a la actividad de los negocios, Un determin auembargo mento automático en los gastos corrientes, será, sin la contribución sionado por el hecho que, con desempleo creciente, del gobierno a la compensación por desempleo y otros auxilios so. ciales habrá de subir. También podrían ser introducidos subsidios mantener

para

de los productores

las rentas

primarios .

En segundo lugar, pueden efectuarse variaciones anticíclicas en los gastos fiscales por medio de las distitnas formas de desem. bolsos de capital. Como la actividad de inversiones fiscales o semi. fiscales en Chile incluye una parte relativamente grande del volu-

men total de inversiones, habría oportunidades relativamente bue. nas para neutralizar las fluctuaciones en las inversiones fiscales, Es evidente, sin embargo, que no todos los tipos de inversiones fisca-

les pueden requisitos

ser sincronizados de

una

no es fácil variar

públicas.

política

de manera

anti-cíclicas

con suficiente rapidez

En la mayría

que satisfagan todos los como

la

descrita.

el volumen

Además,

de las obras

de los casos, el planeamiento y prepara-

ción de tales trabajos exige largo tiempo. Si las obras públicas de. ben ser útiles para combatir una depresión es necesario, por lo tantc, tener una reserva adecuada de inversiones convenientes planeada con anticipación. De otra parte, puede no ser fácil reducir con su“ficiente rapidez las obras públicas a medida que mejoran -las..condiciones económicas. Deben terminarse edificos que se hallan .en construcción, etc.

Estas dificultades técnicas sugieren la conveniencia' de intentar el uso de variaciones en' los tipos de los impuestos como un' suplemento a los cambios en el volume de n los gastos. Pero, no' es necesario que hagamos “notar que puede resultar - difícil “desde * el punto de vista político efectuar tales reajustes de la estructura “fiscal con la «suficiente rapidez: Esta es una de las razones porque «ha sido propuesta

recientemente

por

un- grupo.de

expertos

economistas

ncmbrados por las Naciones Unidas, la adopción de medidas compensatorias —como la citada reducción en determinados impuestos— que. deberían ser efectuados automáticamente, siempre que el desem-

. pleo

excediera

. ción.

de un

límite determinado

anunciado con

anticipa-

? | : ] o No se puede dejar de lado, sin embargo,- el hecho que aquí también existen obstáculos técnicos para cambiar-los tipos.de .im-128

puestos A intervalos frecuentes. Los más fáciles de alterar a breve plazo son los impuestos indirectos sobre el consumo y la producción. Como dichos impuestos, por ejemplo, el impuesto a la producción

y a la cifra de negocios, ocupan un lugar relativamente importante

en el sistema fiscal de Chile, existirían algunas posibilidades de variar sus tipos. Pero cuando los impuestos se imponen sobre mercancias determinadas más que en forma de impuestos generales sobre las ventas, dichos

cambios

pueden

crear variaciones

no deseadas

en

el consumo —y producción— de los artículos afectados, además de su efecto mucho más general sobre el volumen del poder adquisitivo. Cambios en el volumen de las obras públicas, de otra parte,

ofrecen ciertas oportunidades localidades

donde

para crear empleo

sea mayormente

en los sectores y

necesitado.

A

Ya se ha sugerido que es de la mayor importancia que las tendencias inconvenientes en la actividad de los negocios sean anuladas tan pronto como sea posible, Esto facilita mucho la tarea antes de que sé haya permitido que una fuerte depresión o prosperidad hayan tomado cuerpo. Por esta razón es muy importante para el gobierno obtener información corriente y al día que se refiera al desarrollo de la actividad económica. Facilitar dicha información constituye uno de los fines de la Secretaría Económica que hemos propuesto en otro lugar de nuestro informe. Entre otras cosas, el Presupuesto Nacional anual deberá contener las estimaciones refe-

rentes a los planes de inversión de las empresas privadas, que son indispensables si el gobierno ha de ser efectivamente capaz de acoplar sus propias inversiones con las efectuadas por la actividad pri-

vada. Del mismo modo, sus previsiones sobre las tendencias de los gastos nacionales totales deberían

tomarse

en cuenta para determi-

nar la escala impositiva en relación con el planeamiento

del presu-

puesto del Estado. Por último, también sería factible para el Gobierno, cooperar con la industria privada en el establecimiento de programas de inversión a largo plazo fijados para hacer frente a: las necesidades futuras de la economía sin tomar en cuenta las fluc-

tuaciones económicas a corto plazo.

IV.—CUENTAS

DE OPERACION

Y CUENTAS

DE CAPITAL

Para implantar la política financiera delineada en los Capí-

tulos 11 y 111 es necesario que el presupuesto del Estado reúna ciertas nuevas condiciones. que el sistema actual no presenta. Entre

las reformas que se necesitan hay una particularmente importante: 9

129

"Y efectuar una clara distinciónr_. entre las cuentas de Operació . 5 A on

cuentas

de capital. Es propósito de este capítulo explicar com

y

1

As

puede hacerse de la manera más apropiada al caso de Chile O Además de facilitar una política presupuestaria anti-cÍcli esta distinción sirve para poner en claro los costos actuales de a operaciones gubernamentales y explicar cómo, en general, la E vidad

financiera

anual

ha

influenciado

la situación

Estado. En principio, la distinción entre cuentas de cuentas de capital puede ser realizada de varios tenerse dos presupuestos separados: un presupuesto un presupuesto de capital; pero es también posible tinción dentro de un sólo presupuesto.

del capita]

del

el

operación y las modos. Podrían de operación y efectuar la dis.

Este último procedimiento es el que se ha preferido en el presupuesto que se propone más abajo porque se aparta menos del sistema actual,sin sacrificar ninguna de las ventajas analíticas que pueden

ser obtenidas

mediante

una

distinción formal entre un pre-

supuesto de operación y un presupuesto de capital. Tiene,

al contrario,

una

ventaja

ulterior

de carácter

analítico

que aparecerá luego en relación con la división de las inversiónes en dos grupos: las que producen rentas monetarias y las que no lo hacen. En el sector de los ingresos la distribución entre presupuesto de operación y presupuesto de capital se efectúa de, la manera más simple al suponer que los “ingresos corrientes” incluyen todos los impuestos, tasas, rentas de capital y beneficios netos de las empresas fiscales,

ingresos

por

transacciones

en divisas,

multas,

etc. Esto

significa que los “ingresos corrientes” coresponderán, principalmente, a todos los que ahora figuran en el presupuesto ordinario. En la cuenta de capital —llamada “recursos de capital”— se incluirán,

de otra parte, en primer lugar ciertas “rentas de tipo capital”,

en segundo lugar la disminución de activos por venta o depreciación de bienes de capital o por reducción de fondos, y por último, los empréstitos gubernamentales .

La cuenta de capital, estrictamente hablando,

debería incluít

también impuestos como los de herencia .Pero, como este impuesto

es de importancia relativamente pequeña en Chile, hemos pensado

que no valía lá pena sacarló del grupo general de impuestos. Una

cuestión más esencial consiste en ver si parte de los ingresos Conslderables que el gobierno

chileno obtiene de la industria minera no

debiera ser presupuestada como un ingreso de tipo capital en vista

130

del hecho que las operaciones mineras actuales representan indu-

dablemente un consumo

de los recursos naturales

de capital del

país y, por lo tanto, debieran ser compensadas por una formación correspondiente de capital por parte del Estado. No se ha hecho, sin embargo, ninguna vo presupuesto

debería

propuesta

esta

importante

consideración

la necesidad

de obtener

un

que presentamos,

servir para

recalcar

a dicho efecto en el nue-

definida pero

superávit

considerable en la cuenta de operación. Los egresos han sido divididos en tres grupos principales: 1) “egresos corrientes”, 2) “inversiones que no producen rentas monetarias”, y 3) “inversiones que producen rentas monetarias”. Todos los egresos corrientes, en el sentido estricto de la palabra, que se refieren a bienes y servicios consumidos durante el año, deberían, por lo tanto, ser presupuestados

dentro

de la primera

de-

nominación. Si el concepto de egresos más

amplio,

incluyendo

todo

de capital es tomado aumento

en

el activo

en su sentido de

capital

del

estado, ya sea si producen rentas monetarias o no, sería aconseiable distribuir dichos egresos entre los tres grupos según los principios siguientes: 1) Entre los “egresos corrientes” deberían incluírse las compras de bienes durables (con excepción de los edificios), que serán usados por la administración pública, las fuerzas armadas, etc. Esto sig-

nifica que los muebles, máquinas de escribir y otros materiales de oficina, armamentos, etc., se deprecian totalmente luego de adquirir-

dos. Estas compras, en otras palabras, son consideradas como ”consumo”. 2) Bajo la segunda denominación se comprendería la actividad económica del estado de inversiones que no producen ninguna renta

monetaria pero que son productivas desde el punto de vista económico general, en tanto que van a aumentar la productividad de em-

presas privadas o el bienestar social de la población. Para mencionar, tan sólo, unos pocos ejemplos importantes, este grupo debería incluír los gastos para construcción de carreteras y proyectos de irrigación hasta la concurrencia de las sumas invertidas por el Es-

tado. Como dichas inversiones no producen ninguna renta moneta-

ra, son muy difíciles de avaluar, tanto más

debido a los cambios

e precios, depreciaciones, etc. Tampoco sería fácil distinguir, para

dicho propósito, entre los gastos totales, los que sólo representan 131

“QS

reparaciones y mantenimiento y los que significan un aumento de capital. Como resulta imposible,

ree] de este modo,

considerar la cantid

total de egresos de este grupo como un aumento de capital,

y pa »

rentas monetarias

que

además, el incremento de capital que tiene lugar no aumentará Ta,

principio,

todos

del

Estado,

estos gastos

parece

deben

aconsejable

ser

sostener

financiados

con

.

ingresos co.

rrientes del mismo modo que los egresos corrientes, Pero, aunque ambos grupos serían así financiados del mismo modo, es importante efectuar una distinción entre ellos para fines de un análisis

económico.

3)

En

el tercer

grupo

nos

referimos

a las

inversiones públi.

cas que aumentan el capital productivo del Estado, o sea, que pro. ducen

rentas

monetarias.

Estas

rentas

servir el interés y la amortización

deberían

ser suficientes para

del capital

invertido .Por ello,

el financiamiento de estas inversiones por medio de empréstitos no

significa una reducción en el capital neto del Estado. Como los préstamos tienen servicios propios, no significan una carga para: los

demás ingresos fiscales. Debiera por lo tanto, en principio ser: permitido financiar dichas inversiones por medio de empréstitos, Hemos

incluído en las inversiones

o compra

de edificios para

este caso,

el Estado

productivas

la construcción

uso de la administración pública. En

no obtiene

en

realidad

una

renta

monetaria,

sino solamente la renta que representa el uso de los edificios. Pero, como en estos casos los alquileres obtenidos por otros edificios sirven de base para calcular tanto la renta como el avalúo de dichos

edificios, serta preferible incluírlos entre los bienes del Estado que: producen rentas monetarias. En consecuencia, el financiar coñ em: préstitos no. reduciría el capital. neto del. Estado, siempre. que los

empréstitos fueran amortizados tan rápidamente como.los edificios se deprecian.

.

.

o.

La medida que acabamos

de mencionar puede evidentemente

ser- puesta, en práctica «si la. depreciación de los edificios es cubierta.

por medio de una amortización razonable en el presupuesto de ope-

ración. La manera más simple sería incluyendo. al alquiler que: es igual al interés del capital más mantenimiento, reparaciones y amo!tización — entre los egresos corrientes, y contando entre los ingresos sólo la renta neta-—--que equivale al alquiler menos reparaciones, mantenimiento y depreciación, o sea, que viene a ser igual al interés; Este procedimiento

182

significa,

en

otras

palabras, «Te

que

el valor. del.

capital que el edificio representa se acredita a un fondo especial —]Jlamado, por ejemplo, “fondo general para edificios públicos”— que habría de recibir los arriendos presupuestados por los distintos servicios del Estado que ocupen los edificios. En las cuentas del fondo estos arriendos aparecerán como ingresos brutos y los intereses como ingresos netos. Entre

los ingresos

del presupuesto

de operación

sólo

figurará

la renta neta, de acuerdo con el mismo principio que se aplica a las empresas fiscales. En otras palabras, se establece una garantía contra la disminución del cpaital neto del Estado.

En el Anexo 1 se explica como puede aplicarse en Chile el sistema que hemos anotado. Para terminar deben añadirse algunas palabras para explicar qué se entiende por “Superávit”, “déficit” y “presupuesto equilibrado”.

Debe recordarse que mientras los ingresos se dividieron en dos grupos: “ingresos corrientes” y “recursos de capital”, los egresos fueron dividos en tres grupos principales: “egresos corrientes”, ““inversiones que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias”. Ahora debemos determinar cuáles de estos grupos deberían ser comparados para decidir si el presupuesto muestra un superávit, un déficit o se halla equilibrado. Comparar “ingresos corrientes” con “egresos corrientes” implicaría que los últimos incluyen cuentas de depreciación que se refieren tanto a las inversiones que producen rentas monetarias como a las que no lo hacen. Como ya se explicó, se incluyen las cuentas de depreciación del primer grupo, pero no las del segundo, debido a las dificultades evidentes que se presentan (Página 131). Por ello, nos parece que la pregunta de si

el presupuesto está equilibrado o no, debe contestarse comparando “los ingresos corrientes” con “los egresos corrientes” más “las inversiones que no producen rentas monetarias”. Ello significa, en otras palabras, que estas inversiones se deprecian por completo tan pronto como son realizadas. Al principio del Capítulo 11I se sostuvo, que el presupuesto chileno debería producir un superávit variable

en ingresos corrientes. De acuerdo con las consideraciones que preceden se verá ahora que esto debería ser tomado en el sentido que todas las inversiones no productivas en el sentido explicado más arriba, y también una parte variable de las inversiones que produ-

cen rentas monetarias deberían ser financiadas por medio de ingresos corrientes.-

133

V.—LA DISPOSICION DEL PRESUPUESTO forma

Como ya se explicó, uno de los propósitos principales de ] al presupuesto

aquí

descrita

consiste

en hacer posible

Ane

aplicación de los principios de política presupuestaria loe a adoptar convenie nte sería tiempo, mismo al Pero, delineados. medidas para racionalizar la disposición del presupuesto en Chile Las principales bases del nuevo sistema presupuestario ÍA resumirse en la siguiente forma: 19) El nuevo presupuesto es consolidado en su totalidad, Com. prende todos los ingresos y egresos del Estado. A este respecto, el simple fin de la propuesta

consiste

en completar la importante pu.

forma que tuvo lugar en 1948, cuando la mayor parte de los presupuestos general.

especiales

autónomos

fueron

incluídos

en

el

presupuesto

2%) El nuevo presupuesto presenta una mayor unificación, Por una parte ya no se dividen los ingresos ni se hace referencia a las distintas

cuentas

como

asignaciones

especiales;

y de otra,

los

gastos de la misma clase han sido reunidos bajo el mismo encabezamiento.

En

principio,

designar

ciertos

ingresos

para

fines especia-

les no parece aconsejable, no sólo porque destruye la unidad del presupuesto, que aquí se patrocina, y hace más difícil contemplar la posición financiera total, sino también porque las consideraciones

que determinan la fijación de los distintos impuestos no serán generalmente las mismas que las que habrían de determinar el volumen

de los gastos para

fines

especiales.

Puede

existir una rela-

ción de esta clase en algunos casos excepcionales. Se puede discutir por ejemplo,

que

los impuestos

sobre el transporte motorizado de-

berían ser usados total o parcialmente para construír y mantener las carreteras; pero aún en tales casos no es necesario distribuir los ingresos de un impuesto entre distintas cuentas de entrada. 3%) Por lo que se refiere a la Administración Pública, el nue-

vo presupuesto, al igual que el antiguo, se basa en el principio de cuentas brutas. Sin embargo, por lo que hace referencia a todas las empresas fiscales, incluyendo también, por ejemplo, al servicio postal y al suministro de agua potable, el nuevo presupuesto, como yá se ha indicado repetidamente, aplica el principio de cuenta neta de

modo que solamente el superávit o el déficit de las diferentes empresas fiscales sea incluído en el presupuesto. De esta manera, St-

ría más fácil juzgar el resultado económico de las mencionadas 134

empresas.

Como se ha explicado anteriormente

el mismo

principio

se aplica al nuevo “Fondo General de Edificios Públicos”. 49) Del mismo modo que el sistema actual se limitará el nue-

vo presupuesto a un sólo año, no permitiéndose la transferencia al

año próximo

no empleadas,

de sumas

sin una

autorización

previa.

Pero el nuevo sistema presupuestario no permite que el superávit en cuenta corriente para un año sea considerado como un ingreso corriente para el próximo. Dicho superávit debería ser tratado como un aumento en el activo del capital del Estado.

59) parte

de

Tal

como

los ingresos

se señaló ha

sido

anteriormente,

dividido

en

dos

el presupuesto grupos

en

la

principales:

“ingresos corrientes” y “recursos de capital”. Los diversos ingresos corrientes se dividen en los mismos grupos

principales que en el presupuesto

actual, pero ha parecido aconse-

jable colocar en primer lugar al grupo

más

importante, o sea, el de

los impuestos. Además, se han hecho algunas reagrupaciones, principalmente para distribuír ciertos ingresos que ahora aparecen como “entradas varias” entre los otros grupos. En principio se consideran como “impuestos” todas las contribuciones para el Estado que no correspondan a servicios especiales efectuados. Los pagos hechos a cuenta de dichos servicios del Estado por los organismos o instituciones administrativas se

consideran como “tasas”. Bajo el epígrafe de “rentas de capital” aparece el rendimiento neto de todos los activos pertenecientes al Estado, incluyendo a las empresas fiscales. En el Capítulo IV se explicó y justificó el que este grupo también incluya un nuevo ítem: “renta neta del Fondo General de Edificios Públicos”. El cuarto grupo de ingresos, “otros ingresos”, ha sido limitado a las rentas que provienen de la venta de divisas —incluyendo el nuevo ítem “provisión del Fondo de Estabilización del Cambio”— y a multas y diversos ingresos por transferencia. Es natural que este nuevo item sólo aparezca durante los años malos. Sin embargo, en los años

favorables existirá una “provisión al Fondo Cambio”

que

aparecerá

de Estabilización uel

en la parte de los egresos

del presupuesto

corriente,

Bajo el rubro recursos de capital deberían ser agrupados todos aquellos que no sean ingresos anuales corrientes. Han sido incluídos en este grupo, en primer lugar, los ingresos que se consideran de

tipo capital, en segundo lugar, todos los ingresos que se originen por la venta de bienes de capital, como edificios, acciones y bonos,

135

etc. También las ganancias que puedan obtenerse en dichos

deberían ser incluídas. En este mismo lugar debería figurar a neficio originado

por la revalorización

qe

de la reserva de da

cantidades destinadas a amortizaciones de los edificios públicos Me la parte que no fuera usada por el Fondo General de Edificios Pa.

blicos, deberían igualmente incluírse. Por último, esta cuenta debería incluír la reducción de los activos líquidos fiscales y las cantidades

obtenidas mediante nuevos préstamos.

6%) En lo referente a la parte de los ingresos en el presupuesto deben añadirse algunos comentarios relacionados con la división Ne tre impuestos direcios e impuestos indirectos. Los cálculos de la Renta Nacional en distintos países durante los últimos años han atribuido gran importancia práctica a esta distinción, que anterior-

mente era tan sólo de un interés teórico. Dichos cálculos han sugerido, al mismo tiempo, un nuevo criterio para efectuar la distinción, La Renta Nacional puede ser estimada ya sea como una suma

del producto de los valores, calculados a base de los precios obtenidos, o como una suma de las rentas de factores productivos. Dichas sumas no son iguales porque ciertos impuestos abonados por los productores o por los distribuidores deben ser deducidos del

valor del producto antes que este pueda ser dividido entre los factores de producción. Otros impuestos que pesan sobre los factores productivos después de la distribución entre ellos de la parte restante del valor del producto deben ser considerados, desde este punto de vista, como “impuestos directos”. La distinción entre impuestos indirectos y directos

puede

entonces

efectuarse

de tal manera

que

solamente los indirectos deben ser deducidos a la Renta Nacional “a precios de mercado” para fijar dicha Renta Nacional “al costo de los factores”. En el sistema presupuestario proyectado, el punto de vista que se acaba de indicar ha sido tomado en consideración, de manera que

en el primer grupo “impuestos sobre la renta y el capital” han sido incluídos los impuestos que son directos en el sentido de que se per-

ciben después que se ha distribuído el valor del producto entre los factores productivos.

Dichos

impuestos

se incluyen así en la ¡Renta

Nacional “al costo de los factores”. Los otros grupos —-“impuestos

sobre la producción, la circulación, la internación y el consumo”— deben ser considerados como impuestos

indirectos.

Se pueden aplicar consideraciones semejantes a las subvenciones pagadas por el Estado. Tales subvenciones pueden ser com” 136

sideradas como impuestos negativos. Si una empresa vende produc-

tos porun valor de 10 millones de pesos, pero obtiene una subven-

ción del Estado

equivalente

a 2 millones

quedarán

disponibles

12

millones para su distribución entre los factores productivos empleados en la empresa, incluyendo al empresario. En este caso el valor del producto a precios de mercado sería inferior al valor del costo de los factores por una

suma

equivalente

a la subvención,

o sea, 2

millones de pesos. Dichas subvenciones pueden ser llamadas “subvenciones indirectas”. De otra parte las “subvenciones directas” se-

rían aquellos que no pueden ser incluídas en las rentas de factores productivos, como por ejemplo, pagos

a los padres de familia por cel

número de hijos. La distinción entre subvenciones indirectas o direntas coincide, aproximadamente, con la distinción entre subvenciones a las empresas, y subsidios a las personas particulares basados en consideraciones sociales. Para poder aplicar este punto se

propone

trazar una línea divisoria entre las “subvenciones

econó-

micas” y las “subvenciones sociales”, que aparezcan en los gastos del presupuesto, de tal manera que las primeras puedan ser consideradas como indirectas y las últimas como directas. La Renta Nacional “a precios de mercado” supera de este modo a la Renta Nacional “al costo de los factores” por un monto igual a la diferencia entre “impuestos a la producción, circulación,

internación y consumo” y “subvenciones económicas”. 7%) Con respecto a la agrupación de los egresos no existen cambios en el nuevo presupuesto para la distribución “horizontal” entre los distintos organismos administrativos a que hacen referencia las salidas, por ejemplo los distintos ministerios y las instituciones

que de ellos dependen. Sin embargo, deberá hacerse notar que ciertas reformas parecen muy deseables a este respecto. Mediante ciertas

redistribuciones

gastos

de administración

sería

posible,

para

los

por

distintos

ejemplo,

dejar

ministerios

que

los

aparecieran

más claros. De este modo el monto presupuestado para cubrir los gastos de la “planta suplementaria” debería evidentemente ser distribuído

entre

los distintos

ministerios.

Además,

en muchos

casos

sería posible utilizar la “subdivisión efectuada dentro de cada ministerio para mostrar la distribución de los gastos según sus distintas funcones y propósitos.

82) En la distribución “vertical de los egresos” que se refiere a su carácter económico desde un punto de vista analítico se han

efectuado cambios relativamente grandes en el presupuesto nuevo, 13]

Como ya se ha señalado y justificado, los egresos han sido di vididos en tres grupos principales: “egresos corrientes”, “inversione, que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias”.

El trazar la línea divisoria entre esos tres gru-

pos implica ciertas dificultades que no son tratadas aquí. En ciertos casos

la distinción

nal .Debería,

que

sin embargo,

se hace

debe

recalcarse

ser de carácter

una vez más,

convencio-

que cuando Se

juzga el equilibrio del presupuesto — o sea, cuando se decide si existe un superávit o un déficit— es preciso que los “ingresos corrientes” se comparen

las “inversonnes

con la suma

que no producen

gresos corrientes” sobrepasan

nibles

para

el financiamiento

de los “egresos

rentas monetarias”.

esta suma,

de

corrientes” y de

las

Si los “in-

siendo así en parte dispo-

“inversiones

que

producen

rentas monetarias”, existe un superávit correspondiente .En el caso contrario se puede decir que el presupuesto muestra un déficit, 99%) El grupo principal, o sea, los “egresos corrientes” ha sido además subdividido de la siguiente manera, que sirve para demostrar la influencia de las finanzas públicas en la economía nacional.

Dapper

.

7.

Servicios personales. Servicios no personales y adquisiciones. Subvenciones sociales. Subvenciones económicas. Provisión al Fondo de Estabilización del Cambio. Intereses de la Deuda Transferencias.

Pública.

El primer grupo —más el valor de uso de edificios públicos ocupados por la administración— representa la contribución neta del Estado a la Renta Nacional. De manera semejante los dos primeros grupos tomados en conjunto indican la contribución bruta del Estado a la Renta Nacional, o sea, el valor de costo de los servicios prestados por la administración pública. Los dos grupos siguientes —las subvenciones— no representan pagos por servicios prestados por la administración, sino una trans-

ferencia de renta de algunas personas y empresas a otras. Deberían, sin embargo, ser incluídos en los gastos públicos desde el punto de vista del contribuyente, Ya hemos indicado dónde hay que trazar el límite entre ambos grupos de subvenciones. O | Los últimos tres ítems deberían ser deducidos en principi0 de los ítems

correspondientes

en los ingresos.

Sí, por ejemplo,

los

intereses de la deuda pública fueran deducidos de las rentas de 138

capital se obtendría la renta neta del activo fiscal. Las provisiones al Fondo de Estabilización del Cambio,

compensadas los ingresos. grupo

en los años buenos, serán

en los años malos por provisiones Finalmente, las transferencias que

corresponden

generalmente

al mismo

item

ingresos. Por ejemplo, el Estado recauda mente entrega a las municipalidades.

de este Fondo en forman el último que

figure

impuestos

en

los

que posterior-

10) En cuanto a los otros dos grupos principales que se refieren a las inversiones —““inversiones que no producen rentas monetarias” e “inversiones que producen rentas monetarias” — sería deseable clasificarlas en la misma forma que los egresos corrientes. Asi, por ejemplo, las inversiones en “obras públicas” no deberían

aparecer

solamente

como

una

suma

global

sino

que,

siempre

que

fuera posible, divididas en “servicios personales” y “servicios no personales y adquisiciones”. Sólo con una distribución semejante será posible calcular la contribución de esta actividad del Estado a la Renta Nacional. Sin embargo, para los dos grupos de inversiones no es necesario aplicar la división más detallada que hemos utilizado para los “egresos corrientes”. Como aparecerá en el proyecto del presupuesto esta subdivisión de los “egresos corrientes” ha sido simplificada con el objeto de facilitar el análisis del presupuesto. Aplicar una división semejante, que sea común a todas las unidades administrativas, sólo se justifica en aquellos casos en que se desee conocer sumas globales para los diferentes tipos de egresos. 11)

Finalmente,

—

para

facilitar

el

trabajo

de

contabilidad

— se han utilizado sólo cifras y no letras para indicar las distintas clasificaciones de ingresos y egresos.

Como se puede deducir del proyecto, los ingresos corrientes han sido numerados del 1 al 99 y los recursos de capital de 100 adelante. Como

los

egresos

deberán

clasificarse

“horizontal”

y

“verti-

calmente”, las dos primeras cifras se usarán para indicar la división horizontal y las siguientes para indicar la división vertical.

La primera escala empieza en 01 y puede llegar hasta 99. La otra escala empieza

en 01 y puede

pasar

de

100.

Para determinados

tipos de gastos deben, de este modo, usarse 5 cifras. | Las demás reformas, que se proponen introducir en el presupuesto, podrán verse en el modelo para

en este informe como Anexo 1I.

1948

que está incluido

| 139

INSTRUCCIONES PARA OPERAR CON EL “FoNbo GENERAL DE EDIFICIOS PUBLICOS” Basados ; en la s experiencia ya obtenida a en Suecia y otros

damos

las

instrucciones

detalladas

necesarias

para

crear

Países

Y Oper

con el fondo de Edificios Públicos a que ya nos hemos referido el Capítulo IV.

.

La Contraloría General, por medio de un Departamento es pecial, tendría a su cargo todo lo relacionado con este Fondo, .

La Dirección de Impuestos

Internos, se encargará de reaya.

luar y mantener al día los avalúos de los edificios fiscales, A] mismo tiempo procederá a estimar la Renta Bruta, en atención a los arriendos cobrados por particulares en edificios similares, Tam.

bién estimará la amortización anual razonable del edificio, considerando

su probable

maciones

lserán

duración.

comunicados

Tanto

los avalúos

oportunamente

al

como

las esti-

Departamento

de

Edificios Públicos. El

Departamento

de

Edificios

Públicos

comunicará

anual-

mente a cada Ministerio el monto de arriendos por ocupación de oficinas y locales, para lo que lo consideren en su presupuesto de gastos del año próximo. Cada Ministerio o servicio comunicará, a su vez anualmente, a este Departamento el monto de los gastos para la Administra-

ción, conservación y reparaciones necesarias en los edificios, oficipas o locales. El Departamento de Edificios Públicos, con los antecedentes suministrados, procederá a confeccionar un Presupuesto Resumen

basado

en Presupuestos

Particulares

de

EDIFICIO

A.

cada

edificio,

en la si-

guiente forma:

Ingresos (En millones de pesos) Arriendos de oficinas

públicas

Arriendos de oficinas particulares

Otros ingresos |

25,5

Y eo

—

(En millones de posos)

— Administración

-Reparaciones y mantenimiento

0,5 5,0

Depreciación 40 Saldo que se traspasa al

Presupuesto del Estado 16,0

25,5 140

Egresos

|

25,5.

Edificio B.

Arriendo de oficinas

públicas

Administración

6,0

Reparaciones

0,5

y

mante2,5

nimiento

Arriendo de oficinas particulares

Depreciación

8,0

Otros ingresos

—

3,0

Saldo que se traspasa al Presupuesto del Esta-

do 14,0 PRESUPUESTO Arriendo de. oficinas

públicas

Arriendo de oficinas

31,5

particulares

8,0

Otros. ingresos

—

8,0 14.0

RESUMEN

Administración

1,0

Reparaciones /y mantenimiento

Depreciación Saldo que se traspasa al Presupuesto del Estado

7,5

7,0 240.

39,5

39,5

En esta forma es posible obtener el saldo total que se considerará en el Presupuesto del Estado como ingreso neto del Fondo de

Edificios Públicos

(en nuestro ejemplo $ 24.000.000).

PROYECTO DE PRESUPUESTO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA DE CHILE PARA EL AÑO 1948. Las cifras que daremos

a continuación

referentes al año 1948

se basan en las cuentas para dicho año. Esto implica que las cantidades estimadas en este presupuesto han coincidido con los resultados efectivos.

|

Los datos sobre ingresos se obtuvieron directamente del “Cálcu-

lo de Entradas de 1950” de la Columna egresos

se obtuvieron

de la “Memoria

“Rendimiento 1948”. Los de la Contraloría

de la columna correspondiente a “Inversión en 1948”.

Genera!”

Los ingresos y egresos se han agrupado de acuerdo con un: nuevo sistema, pero para cada muevo número le hemos asignado los Ítems correspondientes del antiguo sistema. Cuando un ítem del antiguo sistema ha sido dividido en dos o más números en el nuevo,

antigua nomenclatura se ha dejado entre paréntesis.

141

Con

el fin de obtener un

presupuesto

consolidado

que

refleja

la totalidad de los ingresos y egresos públicos hemos incorporado en el presente estudio aquellos que no se incluyeron en el presu-

puesto actual para 1948. En la actual agrupación

del

presupuesto

se incluyen

los in-

gresos y egresos brutos de Correos y Telégrafos y de Agua Potable.

En nuestro proyecto se incluirá únicamente el resultado neto de dichos organismos. En el año que analizamos los egresos de estas empresas

(470)

excedieron

a los ingresos

(215)

de pesos.

Con el fin de mostrar el décifit neto

por

(255)

255

millones

se dedujo de

los ingresos y egresos la misma cantidad (215). La propuesta hecha en el Cavítulo TIT de incluir los arriendos

“estimados” de los edificios públicos en “egresos corrientes” y la renta neta de estos en “ingresos corrientes” no ha sido llevada a la

práctica en el presente proyecto. Por lo tanto cuando se quiera calcular el ducir la obtenido egresos

sunerávit neto real de este presunuesto será necesario dedepreciación de los edificios públicos del superávit bruto por la diferencia entre ingresos corrientes, de una parte, y corrientes más inversiones que no producen rentas mone-

tarias, de la otra (1). A continuación daremos un cuadro esquemático para demostrar las adiciones y deducciones que hemos hecho. Las diferencias que se producen entre este cálculo y el detalle de ingresos y egresos

se deben

a que hemos

redondeado las

A A

A

IA

O

o

a

que damos a continuación cifras a millones .

(1)

Superávit bruto = Ai — 12.432 = 2.366. '

(Ae

+

Be)

=

14.798 —

Menos: depreciación de edificios públicos = X.

Superávit neto = 142

2.366 — X,

Ingresos

Egresos

MAS:

MAS:

Impuesto

al consumo

Apuestas mutuas Espectáculos

Servicios

343

nómicas

9

rentas monetarias 4 Transferencias 293

ción Popular)

4

Transferencias (municipalidades)

préstamos

343

Inversiones que no producen

(Caja de la Habita-

Nuevos

9

Subvenciones eco-

(Insti-

tuto de Extensión Musical) Carbón

personales

Amortizaciones

e

intereses en exceso del apor-

293

1.324

1.973

MENOS: Correos y Telégrafos y Agua Potable

—

Margen de error

—

Total

te a la Caja de Amortización véase nota pág. 154. 485

215

6

16.131 e

MENOS: Correos y Telégrafos y Agua Potable

Margen de error Total

Diferencia

1.134

—

215

—

1

13.945 2.136

16.131 La diferencia entre los totales (2.186) se refleja en el aumento

de fondos (N? 110 de Egresos). -

143

RESUMEN ANALITICO (En millones de pesos) A. Ingresos

corrientes

A. Egresos

Servicios

Impuestos:

a la renta y al capital

5.422

no

y

adquisiciones

2.069

Subvenciones sociales Subvenciones económicas al Previsión Fondo de Estabilización Cambio

229

Ingresos varios: divisas 1.297 transferencias 312 otros 373

5.631

personales

1.606 292

Rentas

per-

sonales Servicios

a la producción y circulación 2023 a la internación 3,244 al consumo Tasas

corrientes

672 1.219

—

Intereses de la

deuda

14.798

pú413 672

blica Transferencias

10.676

B. Inversiones que no. producen

rentas

monetarias Construcciones

528

Compras

—

Subvenciones Total

B. Recursos

Ingresos

de tipo

B

12.432

producen

rentas

monetarias

Enagenaciones

2

Depraciación de inmuebles — Disminución de fondos — Nuevos présta1.324 mos

144

+

1.756

C. Inversiones que

de capital

- Capital

Total A

A

1.228"

+

B

Construciones

1.333 16.131

434

Compras — Aúmento de fondos 2.186 Amortización de la deuda 3.699 1.079 pública Total A+

B+C

16.131

DETALLE N.o

DE

¡Nombre

INGRESOS Antigua nomenclatura

Monto (en millones de pesos)

A.—Ingresos corrientes (1-99) Impuestos (1-39) Impuestos a la renta y 1

al capital Segunda categoría

C. 18a;

C. 42b.

329

2

Tercera

3 4 5 6 7

Cuarta categoría Quinta categoría Sexta categoría Global complementario Adicional — cuotas y recargos (1). Beneficios excesivos Impuestos al cobre

C. 18b;

C. 54£,

767

8 9 10 11

categoría

C. C. C. C. C.

18c. 23 18d; D. 2. 315 18e. 16 18f. 519 18g; C. 47b; C. 49; C. 45b. 795 C. 13h. 201 C. 18i, j, k; C. 46. 1.592 C.

Bienes raíces (2). Impuestos a la plusvalía

12 13

19;

C.

20;

(C. 48) C. 471, 3, k, L

Herencias y donaciones Impuestos morosos (3).

C.

54a.

660 —

C. 21 C. 57

72 133 5.422

rr

(1)

Los 383 millones de pesos

en impuestos no clasificados que

aparecen en el .cálculo de entradas

se distribuyeron

7: 129; N9 15: 244 y N? 19: 10 millones de pesos.

(2)

La cuenta

(C. 48)

en: N*

“Fondos de Caminos” se ha distribuido

- en la siguiente forma: Bienes raíces 100, Impuesto mercaderías nacionalizada 212 millones de pesos.

(3)

La cuenta en la -

(N9

(C. 57)

siguiente 12)

“impuestos morosos”

forma:

133, Impuestos

Impuestos

se ha distribuido

a la renta

a la producción

sobre

(N*

y al capital 21)

44 millo-

nes de pesos,

145

AA

Antígua

Nombre

N.0

Monto

nomenclatura

Impuestos a la producción y circulación 15

Impuesto recargo

a la producción

16

Impuesto gocios Impuesto negocios

a la

17 18

adicional

21

de cifra

Impuesto a la navegación Impuestos

y

(C. 14e). i

C.

14b, b-1, c, (e).

C.

54c,

C.

32.

366 937

de

CC.

Timbres, estampillas pel sellado (1).

C. 16; C. 17; C. 29; C. 33; C. 34; C. 30; C. 40; C. 50aC. ; 54d,

ne-

Impuestos a las unidades de

tráfico de FF. 19 20

cifra

y

(en millones de Pesos)

]

0 0

C.9a

13

141

paC. 22; C. 45; C. 47a. C. 57

morosos.

535 44 2.023

_ Impuestos y derechos de internación 22 Derechos de aduanas 23 Impuestos sobre mercaderías nacionalizadas (2)

C.1a8;C. 47d, e, f C.

54c; C.

C.

14a,

d,

47h.

1.142 f; 2.102 3.244

25 26 21 28

Impuestos al consumo Tabacos, cigarros y cigarrillos Alcoholes, licores, cervezas y vinos

Fósforos y encendedores Especificos,

art.

tocador,

be--

bidas analcohólicas Barajas

29

(1).

Véase nota 3 en pág.

(2)

Véase nota 2 en pág. 145,

. 146

145.

C.

23

C. 24;

O. 38.

C. 25 0.26

507 C. 50b;

>

C. 47g.

440

8

135 3

Antigua nomenclatura

Nombre

N.0

Monto (en millones

de pesos)

Espectáculos

30

hípicos,

discos,

etc. (1).

Apuestas mutuas

31 32

Impuesto entradas Viña del Mar Boletos de lotería Turismo Bencina

33 34 35 36

Carbón

(2)

C.

27;

C.

28

C. 35a,.

21 375

Casino C. 35h,

16 10 13 57 21

C. 42a.

a 37 C. 52 C. 53

(3).

Total

de

1.606 12.295

impuestos

Tasas (40-59) puertos

NN Y”D0DONDN

ye Y

NM

SRE2So

rro

a

150 58 12

Q

fa

Administración

41 Administración de aduanas 42 Serv. de territorio marítimo 43 Contraloría General 44 Tesorería General 45 Super. de Bancos 46 Sociedades anónimas 47 Direc. Gral.| Pesca y Caza 48 Servicios Agricultura 49 Biblioteca Nacional

. :

40

ÓN

(1) 7

En Espectáculos hípicos (N?.30) se han incluído 9 milloes de pesos que recibe directamente el Instituto de Extensión Musical.

(2)

En Apuestas mutuas

(N9 31) se han incluido 343 millones

de pesos que no se contabilizaron en el Presupuesto del año

1943,

(3)

En la cuenta (N9 36) de impuesto al carbón se agregaron 4 millones de pesos que recibe directamente la Caja de la Ha5

.

e

a

>

R

bitación Popular ($ 2.— por tonelada de carbón).

147

4

N.o

Nombre

Antigua

Monto

nomenclatura

(en millones

de pesos)

50 51

Educación Pública Estadio Nacional

B. 19 B. 22b.

1 1

52

Casa de Moneda

B. 20

8

53 54

Super. Casa de Moneda Patentes y derechos no

C. 51

1

55 56

sificados Patentes de invención Patentes adicional de holes

C. 44 Ce. 39

0 1

D. 8

0

claalco-

57 -.Otras tasas

B. 6, 12 y 21; C. 36 y 43 y D. 1

"

14

Total. de tasas

Rentas de Capital

292

a A

Explotaciones directas: 60 - Depto. Bienes nacionales * 61: Explotación reservas

- salitreras

B. 15; B. 22a, A. 4f.

6

A. 6a.

9

Arrendamientos y Concesiones

64

Edificios

Otros bienes nacionales

A. 1

66

Concesiones

A. 5

65

Públicos

—

16 o

0. 16

67

Participaciones

Ferrocarriles

68 Correos y Telégrafos 69 ' Agua potable (2) 70

A. 4a., i (1)

|

38

B. 1 B. 4

— —

D. 15

147 185

Corporación de Ventas de Sa-

. litre y Yodo z

(1) y (2)

En las cuentas (68) Correos y Telégrafos y (69) Agua

Potable se contabilizará

tre

. 148

a

únicamente

y gastos de dichas

en

la diferencia positiva

instituciones.

10

t Ántigua

Mo onto

nomenclatura

(en millones

Nombre

sa

de pesos)

Dividendos

73 74

Caja Reaseguradora Construct. EstableciSoc. mientos Hospitalarios

75

Soc.

Const.

Instituto trial

de

A.

1

4e.

0

A. E

Establecimientos

Educacionales

76

..

A. 4d.

Banco Central

72

A.

UN

5

1

Indus-

Crédito

0

A. m.

6 Intereses

] Ingresos Divisas

80 81

varios

7

D. 6b

Intereses no clasificados

77

Total rentas de capital

(80-99)

Venta de divisas (1) Provisión del Fondo de Estabilización de Cambio

D. 11, D. 6m., D. 16

.Multas y sanciones 83 Intereses penales deudores

MOTOSOS

84

Multas

229

varias

1.291

1.297

D. 62

28

D. 6g,1,j; B. 5

AS 41

Transferencias

86

Reintegro pagos ilegales

87

Servicio empréstito table y otros

agua

/

D. 6d

16

'

poD. 4

2

de entradas apaEntradas varias del Cálculocuenta (1) En el 547grupomillon s no clasificaes de pesos en “otras recen

das” se distribuyeren en: Venta de divisas (N% 80) 345 mi-

llones de pesos e Ingresos de tipo capital (N? 100) 2 mi-

llones de pesos.

|

|

149:

N.o

¡Nombre

Antigua

Monto

nomenclatura

(en millones de pesos)

88

Municipalidades

89

Varias

293 D.

3,

60,

7,

10,

13

1

312 Otros ingresos corrientes clasificados

D.

Total ingresos corrientes

14.798

DE

CAPITAL

D. 61; D. 9%b A. 2; D. 9a.

interna

111 Nuevos

Total ingresos corrientes y recursos de capital

Véase nota 1 en pág. 149. 150

799

préstamos:

deuda externa

(1)

ás

préstamos:

525 1.333

adds

“deuda

332

1.982

Ingresos de tipo capital (1) Enajenaciones Depreciación de inmuebles Disminución de fondos

110 Nuevos

14

Total ingresos varios

B.—RECURSOS 100 105 106 107

6h.,

0%

no

aras

Ingresos

Lles

90

16.131

1

DETALLE DE EGRESOS (en millones

nomenclatura

Nom

mo

Monto

Antigua

0

de pesos)

CORRIENTES

A—EGRESOS

Servicios personales Sueldos fijos

01 02

Planta ordinaria Planta suplementaria

03

Jubilaciones,

(01-19)

pensiones

01,93 12

2.383 21

y

montepíos

04

(01-99)

06a), 06c)

Aportes administrativos (1)

614

299

3311

Sobresueldos fijos

06

Por años de servicios

02a)

4417

07

Por residencia en ciertas zonas Por especialidad en ciertos

02b)

161

08

servicios

09

10 11

Por gastos de representación

Por asignación familiar Por otros conceptos Remuneraciones

12 13 14

02c)

1

02d)

12

02e) 02f)

368 121 1.722

variables

Personal a contrata Gratificaciones y premios Viáticos

04a) . 04b) 04c)

5 229 15

ÓN

(1)

Los aportes administrativos a la Universidad de Chile (08d): 133, Superintendencia fensa Nacional

(088):

de Bancos

(08c);

9, Consejo de De-

223, e Instituto de Extensión Musical:

?, cuyo monto alcanza a 374 millones de pesos, se han dividido

en

80%

para

servicios

personales,

(299

20% para servicios no personales (75 millones).

millones)

151

y

N.o

Nombre

Antigua

Monto

nomenclatura

(en millones de pesos)

15

Jornales

16

Premios

17

Leyes

04d)

228

04y) especiales

1

(1)

490

968

Menos:

Total servicios personales 6.007 Salarios estimados para Correos y Telégrafos y Agua Potable (80% de 470) < 36 Total servicios personales excluyendo ' Correos y Telégrafos y Agua Potable: “5.631

Servicios no personales -

'

aj

Ye

y adquisiciones 20

Arrendamiento

' de

bienes

raíces 21

04e)

a

Mantenimiento y reparaciones

de bienes raíces

22

y A

04 1) z)

Electricidad, gas, agua y ca-

24 -

lefacción Muebles y máquinas de oficina Materiales de consumo d Oficina -

25

Impresos,

23

blicaciones

impresiones

y pu-

04g)”

27

Vehículos motorizados, bencina, lubricantes y patente

04m),

Aviones Pasajes y fletes en empresas

04q) 04f-1)

fiscales

(1)

o

%

,

36

o.

2

+,

124 e

04j) 04k).

29 30

o

oa

gastos de oficina

-

26

04n), 1) o 07d)

Otros

Previsión

=

oso

26

28

81

e

o

35 11

(04p)

17 O

(04p) -

|

04f-2)

14 12 30. 21

El monto total correspondiente a leyes especiales para el año

- — 1948 igual a 1.197, se distribuyó en: servicios personales 490» “servicios no personales. 40,

subvenciones

sociales

11, invet-

siones que no producen .rentas (N% 62:100 + N?9 70:495) 595 e inversiones que producen rentas Ól....

..

. --

Le

152.

nomenclatura

(en millones de pesos)

y fletes en empresas

Pasajes

31

Monto

Antigua

Nombre

N.o

sa

privadas 32

Otros

gastos

33 34 35 36 37

Vestuario y equipo Rancho y alimentación Forraje Otras adquisiciones Varios e imprevistos

38

Leyes especiales

39

Aportes

Menos:

43

75

(1)

administrativos Total servicios no personales y adquisiciones

Adquisiciones

estimadas para

Subvenciones sociales Subvenciones a particulares y a la Beneficencia Pública (1) Subvenciones económicas A empresas fiscales: Agua

Potable

Línea

Aérea

A- empresas

2.163

Correos y Te-

(20%

de 470).

— 9%

04x), 09e), 09f)

Correos y Telégrafos

44

617 112 63 748 40

04i-1) 04i-2) 04h), ñ), s), w) 04y), 0)

légrafos y Agua Potable

40

99

04i-3)

de movilización

672

213 42

Nacional

semi-fiscales :

Cajas de Previsión

45: A empresas privadas: a la navegación

a la industria

(2)

08k) :

18 |

06b)

ed 09c), d)

09h)

333.

UN

883

a.

1

3

1.219 (1)

Véase nota en página anterior. (2) Incluye 343 millones de apuestas mutuas.

153.

Monto

Antigua

¡Nombre

N.o

nomenclatura

(en millones de pesos)

Provisiones

Estabilización

de

Fondo

Al

46

a

del Cambio Intereses de la deuda pública L

de Hacienda

47

Ministerio

48

Caja Autónoma de Amortización de la deuda pública (1) deuda

Y

-

(05b), c) (08i) ye

interna

20%

2er

deuda externa

117

410 413

Transferencias

50 Municipalidades 51

0%

Devolución

de entradas

cibidas

exceso

-

en

|

293

per-

10a), b), c)

19

o

6

Total de egresos corrientes

(1)

10.676

Los pagos hechos por la Caja de Amortización de 410 millones de pesos en intereses y 1.053 millones de pesos en

amortizaciones exceden en 485 millones de pesos al aporte

de 978 millones de pesos hecho por el fisco a dicha institu-

tución.

154

|

PRODUCEN

B—INVERSIONES QUE NO RENTAS MONETARIAS

(

¡Nombre

N.o

Monto

Antigua

nomenclatura

(en millones

de pesos) Construcciones Obras públicas

60

ordina-

plan

61 62

Obras públicas ordinario Obras públicas

191

-(11a), b)

rio plan

extra237

(11c) leyes

espe-

100

ciales (1)

528 65

Compras

70

Subvenciones

Caja de la Habitación Popular (2) Caja de Crédito Minero Institutos de Fomento Industrial y Minero del Notre Dirección General del Crédito Popular

Caja de Crédito Agrario

Corporación

de Fomento

07a) 07b)

141 164

07c) 071)

|

078)

19

50

a la

Producción (3) Corporación de Reconstrucción y Auxilio

07h), 081)

705

08h)

116

o , Total de inversiones que no producen rentas monetarias

(1)

33

1.228 .--1.756

Véase nota en pág, 152.

(2)

A la cantidad incluída en el Presupuesto (137) millones) se le agregan 4 millones por leyes especiales.

(3)

Incluye 495 millones por leyes especiales. Véase nota em

pág. 152,

155

CA.

C.—INVERSIONES QUE PRODUCEN RENTAS MONETARIAS N.o

¡Nombre

Antigua

Monto

nomenclatura

(en millones de pesos)

Construcciones

100 Obras públicas plan ordinario 101

Obras

44

-(11a), b)

públicas plan extraor-

dinario

(11c)

305

102 Obras públicas leyes especiales (1)

103 Obras mientos

públicas:

61

estableci-

educacionales

24

08j)

434 105 Compras 110 Aumento

de fondos

(2)

2.186

Amortización de la deuda pública 115 Ministerio de Hacienda (05b), c)

116 Caja Autónoma zación (3) Deuda Deuda

de

26

Amorti081) 955 98

interna externa

1.053 1.079

Total de inversiones que producen rentas monetarias Total egresos corrientes e inversiones

(1)

(2)

Véase nota en pág.

3.699 16.131

152.

Este ítem solamente refleja la diferencia entre el total ingresos y el total egresos.

Véase nota en pág. 154.

156 ye

(3)

e

O

E

a E

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158

Society, por R. H. Tawney.

Employment..., ob cit.

Edición Bell,

INDICE Págs. IDITOUCÓN

essorenso orde

CAPITULO Orbita

9

1

de las

finanzas

públicas

.......................

1]

CAPITULO II Ingresos y gastos;

CAPITULO Los

su interdependencia

17

noon nora danna.

25

...oooooormmmmonom.or»..

41

TIT

imgresos

PÚBTICOS

CAPITULO IV Problemas de algunos CAPITULO

..................

+...

ooo

IMPUEStOS

ooo

V

Los gastos A

(

A

52

CAPITULO VI

-

Problemas del Presupuesto .... 00.000. 0... SERE IAAEAARETA CAPITULO VII 0 Cuestiones de la Deuda DÚDÍICA .....oooomooommmnromo...

CAPITULO VIII "¡DANZAS

públicas - y

política

o " REODÓBECA.

CAPITULO 1X

¿ies eins ae

CR

2 finanza pública y la planificación

CAPITULO X

AA Laa SN

"inanza pública y realidad Tatinoamericana CAPITULO XI

Interrogaciones

generales

er

62 70

-

78

88

o

ponnannanór

rd ni

Política financiera y sistema presupuestario”, “informe presentado por la Misión Económica de las Naciones Umi das en Chile COPLA ...o no. ....o AAs rss rss rs... ......

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Se terminó de imprimir este libro el día seis de Febrero de mil novecientos cincuenta

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los Talleres Gráficos de Editorial del Pacífico S.A. Sn. Francisco 116. —Santiago de Chile—

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