Öffentlichkeit und Medienöffentlichkeit: Die Fernsehberichterstattung über öffentliche staatliche Sitzungen am Beispiel von Bundestag und Bundesrat, Gerichten und Gemeinderäten [1 ed.] 9783428496877, 9783428096879

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INA MARIA PERNICE

Öffentlichkeit und Medienöffentlichkeit

Schriften zu Kommunikationsfragen Band 26

Öffentlichkeit und Medienäffentlichkeit Die Fernsehberichterstattung über öffentliche staatliche Sitzungen am Beispiel von Bundestag und Bundesrat, Gerichten und Gemeinderäten

Von

Ina Maria Pernice

Duncker & Humblot . Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Pernice, loa Maria: Öffentlichkeit und Medienöffentlichkeit : die Fernsehberichterstattung über öffentliche staatliche Sitzungen am Beispiel von Bundestag und Bundesrat, Gerichten und Gemeinderäten I von Ina Maria Pemice. - Berlin : Duncker und Humblot, 2000 (Schriften zu Kommunikationsfragen ; Bd. 26) Zug!.: Köln, Univ., Diss., 1998 ISBN 3-428-09687-8

Alle Rechte vorbehalten

© 2000 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fotoprint: Wemer Hildebrand, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-4239 ISBN 3-428-09687-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 97068

Meinen geliebten Eltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 1998 von der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln als Dissertation angenommen. Sie entstand während der Zeit meiner wissenschaftlichen Mitarbeit am Institut für Staatsrecht der Universität zu Köln. Rechtsprechung und Literatur befinden sich auf dem Stand vom Juli 1998. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Winfried Kluth. der die Arbeit mit großem Interesse und Engagement betreut und gefördert hat. Herrn Prof. Dr. Kar! Heinrich Friauf danke ich für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Danken möchte ich auch meinen Freunden ArJlldt Berger, Günter Krings, Dr. Heinrich Lang, Daniela Norba und Christi an Wegge für wertvolle Gespräche und hilfreiche Unterstützung. Zu besonderem Dank verpflichtet bin ich schließlich dem Deutschen Bundestag für die großzügige Gewährung eines Druckkostenzuschusses.

Köln, im März 1999

[na Maria Pernice

Inhaltsverzeichnis Einleitung

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I. Anlaß der Untersuchung ............................................................................. ,.... .... 15 1. Die Rolle der Öffentlichkeit ............................................................................ 15 2. Die Rolle der Medien ...................................................................................... 17 11. Gegenstand und Ziel der Untersuchung ............................................................... 22 1. Medien .................................................................. .......................................... 23 2. Öffentlichkeit des Staatshandelns ................................................................... 23 III. Gang der Untersuchung ........................................ ............................................... 25

I. Kapitel

Verfassungsstaatliche Verortung von Öffentlichkeit

27

I. Öffentlichkeit im Lichte des Demokratieprinzips ................................................ 28 1. Die Entfaltung der Volkssouveränität nach dem Grundgesetz ....................... 28 2. Öffentlichkeit staatlichen Handeins als Voraussetzung demokratischer Partizipation durch Wahlen ............................................................................. 31 3. Öffentlichkeit staatlichen Handelns als Voraussetzung demokratischer Kontrolle ......................................................................................................... 33 4. Zwischenergebnis ........................................................................................... 34 11. Öffentlichkeit im Wirkungsfeld des Rechtsstaates .............................................. 35 1. Das Rechtsstaatsprinzip nach dem Grundgesetz ............................................. 35 2. Öffentlichkeit als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips .................................... 37 III. Öffentlichkeitsgebote als Ausdruck des Rechtsstaats und der Demokratie ......... 39 I. Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Legislative .......................................... 40 a) Objekt der Öffentlichkeit im Bereich der Legislative .............................. 40 aa) Die Verhandlungen des Bundestages ................................................ 40 (1) Die Debatte ................................................................................. 42

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Inhaltsverzeichnis (a) Funktion der Debatte ............................................................. 43 (b) Formen der Debatte .............................................................. 45 (c) Die sogenannte Donnerstags-Debatte ................................... 46 (2) Fragestunde ................................................................................. 48 (3) Regierungserklärungen ............................................................... 49 (4) Wahlen und Abstimmungen ....................................................... 49 (5) Zutritts- und Rederecht ............................................................... 50 (6) Ausschluß der Öffentlichkeit ...................................................... 51 bb) Die Ausschüsse des Bundestages ................ ............ .......... ............... 51 (1) Erweiterte öffentliche Ausschußberatungen ............................... 52 (2) Hearings....................................................................................... 54 cc) Die Untersuchungsausschüsse des Bundestages ............................... 54 (1) Gegenstand des Untersuchungsrechts ......................................... 54 (2) Grenzen des Untersuchungsrechts .............................................. 56 (a) Beschränkungen aus dem Bundesstaatsprinzip ..................... 57 (b) Beschränkungen aus dem Gewaltenteilungsprinzip .............. 57 (c) Beschränkungen aus den Grundrechten ................................ 58 (3) Das Beweiserhebungsverfahren ................................................. 58 (4) Ausschluß der Öffentlichkeit ...................................................... 59 dd) Die Verhandlungen des Bundesrates ................................................ 60 ( I) Die Debatte ................................................................ ............ ..... 60 (2) Teilnahme-. Rede- und Fragerecht .............................................. 62 (3) Ausschluß der Öffentlichkeit ...................................................... 63 ee) Die Ausschüsse des Bundesrates ...................................................... 63 ff)

Die Europakarnrner ........................................................................... 64

b) Demokratische und rechtsstaatliche Bezüge der Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Legislative .......... ............ ................ ............ ..................... 65 2. Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Judikative ........................................... 68 a) Der Umfang des Öffentlichkeitsgrundsatzes vor Gericht ........................ 68 b) Der Inhalt des Öffentlichkeitsgrundsatzes ............................................... 70 c) Einschränkungen des Öffentlichkeitsgrundsatzes .................................... 71 d) Historische Entwicklung und Zweck der Gerichtsöffentlichkeit ............. 72 e) Bezüge der Gerichtsöffentlichkeit zum Rechtsstaat ................................. 75

Inhaltsverzeichnis

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aa) Wahrheitsfindung .............................................................................. 76 bb) Richterliche Unabhängigkeit ............................................................. 76 cc) Rechtsmißbrauch ............................................................................... 78 f) Bezüge der Gerichtsöffentlichkeit zum Demokratiegebot .. ..................... 80

3. Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Exekutive ............................................ 81 a) Objekt der Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Exekutive .................... 82 aa) Gemeinderatssitzungen ..................................................................... 82 ( 1) Rechtsnatur und Aufgaben des Gemeinderates ............ .............. 82 (2) Öffentlichkeit der Gemeinderatssitzungen ................................. 83 (3) Ausschluß der Öffentlichkeit ...................................................... 84 bb) Die Ausschüsse des Gemeinderats .................................................... 84 b) Demokratische und rechtsstaatliche Bezüge der Öffentlichkeitsgebote im Bereich der Exekutive ......................................................................... 85 IV. Zusammenfassung........... .................................................. ................................... 86

2. Kapitel

Das Recht des Fernsehens auf Berichterstattung

88

I. Die Femsehberichterstattung im Lichte des Art. 5 I GG ..................................... 88

I. Das Grundrecht der Meinungsfreiheit ............................................................ 89 2. Das Grundrecht der Informationsfreiheit ........................................................ 90 3. Die Rundfunkfreiheit ...................................................................................... 93 a) Rundfunkfreiheit als Einrichtungsgarantie - die objektiv-rechtliche Dimension ................................................................................................. 93 b) Rundfunkfreiheit als Abwehrrecht - die subjektiv-rechtliche Dimension 96 11. Das Verhältnis der Gewährleistungen zueinander ............................................... 99

I. Das Verhältnis der Rundfunkfreiheit zur Informationsfreiheit ....................... 100 2. Das Verhältnis der Rundfunkfreiheit zur Meinungsfreiheit ........................... 100 III. Das Recht auf Zugang zu nichtöffentlichen Sitzungen aus Art. 5 GG ................ 101 1. Ableitung eines Rechts auf Informationszugang aus der Informationsfreiheit ............................................................................................................. 101 2. Ableitung eines Rechts auf Informationszugang aus der Rundfunkfreiheit ... 102 a) Freiheitsrechte als Leistungsrechte ........................................................... 103 b) Art. 5 I S. 2 GG als Leistungsrecht auf Informationszugang ................... 106

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Inhaltsverzeichnis 3. Kapitel

Verfassungsmäßigkeit von Einschränkungen der Fernsehberichterstattung über öffentliche staatliche Sitzungen

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I. Einschränkungen der Fernsehberichterstattung im Bereich der Legislative ........ 111 I. Plenarsitzungen des Deutschen Bundestages ................................................. 111 a) Vereinbarkeit mit der Rundfunkfreiheit ................................................... 111

aal Schutzbereich der Rundfunkfreiheit ................................................. 111 bb) Beschränkungen der Rundfunkfreiheit ............................................. 112 ( 1) Zutritts berechtigung ................................................................... 112 (2) Drehgenehmigung ...................................................................... 113 (a)AlIgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 II GG ..................... 113 (b) Verhältnismäßigkeit ............................................................... 113 (3) § 5 V Hausordnung des Deutschen Bundestages ....................... 114 (4) Genehmigungsvorbehalt rur Live-Übertragungen ..................... 115 b) Vereinbarkeit mit Art. 42 I S. I GG ......................................................... 117 2. Ausschußsitzungen des Bundestages .............................................................. 118 a) Öffentliche Ausschußsitzungen ................................................................ 118

aal Vereinbarkeit mit der Rundfunkfreiheit ........................................... 118 bb) Vereinbarkeit mit dem allgemeinen Gleichheitssatz ........................ 119 b) Hearings .................................................................................................... 120 c) Erweiterte öffentliche Ausschußberatungen ............................................ 120 3. Beweiserhebungen der Untersuchungsausschüsse ......................................... 121 a) Anwendung des § 169 S. 2 GVG ............................................................. 121 b) Anwendung der IPA-Regeln .................................................................... 124 c) Ordnungsgewalt und Sitzungsgewalt ....................................................... 126 4. Bundesratsverhandlungen ............................................................................... 127 a) Die Praxis der Zulassung von Fernsehübertragungen der Bundesratsverhandlungen .............................. 127 b) Hausrecht und Ordnungsgewalt des Präsidenten des Bundesrates .......... 128 c) Verhältnismäßigkeit der verschiedenen einschränkenden Maßnahmen .. 129

aal Zutrittsberechtigung .......................................................................... 129 bb) Genehmigungsvorbehalt fiir die Benutzung von Fernsehkameras ... 129

Inhaltsverzeichnis

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5. Ausschußsitzungen des Bundesrates ............................................................... 130 6. Sitzungen der Europakammer ......................................................................... 130 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative ..................... 131 1. Art. 169 S. 2 GVG: Der völlige Ausschluß des Fernsehens während der mündlichen Verhandlung ................................................................................ 132 a) Inhalt des § 169 S. 2 GVG ........................................................................ 132 b) Zweck des § 169 S. 2 GVG ...................................................................... 133 aa) Geordnete Strafrechtspflege .............................................................. 133 (I) Die Wirkung des Fernsehens ...

................................................ 134

(2) ... in einer Gerichtsverhandlung .................................................. 135 (a) Die Verteidigung des Angeklagten ....................................... 135 (b) Der Beweiswert von Zeugenaussagen .................................. 136 (c) Die Verteidigung der Anwälte .............................................. 136 (d) Beeinflussung des Gerichts ................................................... 137 (e) Das Prinzip der schuldangemessenen Strafe ......................... 138 bb) Persönlichkeitsrechte der Verfahrensbeteiligten ............................... 138 (1) Recht am eigenen Bild und am gesprochenen Wort .................... 139

(2) Recht auf ein faires Verfahren ................................................... 140 (3) Recht auf Resozialisierung ......................................................... 141 (4) Recht auf Selbstdarstellung in der Öffentlichkeit ....................... 141 c) Verstoß des § 169 S. 2 GVG gegen die Rundfunkfreiheit ....................... 143 aa) Verfassungskonforme Auslegung des § 169 S. 2 GVG .................... 144 bb) Verfassungswidrigkeit des § 169 S. 2 GVG ..................................... 144 ( 1) Eingri ff in den Schutzbereich des Art. 5 I 2 GG ........................ 144 (2) Art. 169 S. 2 GVG als allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 11 GG ... 145 (3) Übermaßverbot ............................................................................ 146 (a) Geeignetheit .......................................................................... 146 (b) Erforderlichkeit ..................................................................... 147 (aa) Teilabschnitte des Verfahrens ........................................ 147 (bb) Andere Verfahrensarten ................................................. 148 (cc) Einwilligung der Verfahrensbeteiligten ......................... 149 (dd) Ermessensentscheidung des Richters ............................. 149 (c) Angemessenheit ..................................................................... 150

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Inhaltsverzeichnis 2. Art. 176 GVG: Die Möglichkeit des Ausschlusses des Fernsehens außerhalb der mündlichen Verhandlung ......................................................................... 152 a) Inhalt des § 176 GVG ............................................................................... 152 b) Zweck des § 176 GVG ............................................................................. 153 c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 176 GVG ...... 154 aa) Sachverhalt des Honecker-Besch1usses des Bundesverfassungsgerichts .............................................................................................. 154 bb) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 5 I 2 GG .............................. 155 cc) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung .............................................. 155 dd) Kritische Würdigung ......................................................................... 157 3. Sonderfall: Das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht ..................... 158 a) Kompetenz zum Erlaß der Rahmenbedingungen ..................................... 159 b) Verstoß gegen § 169 S. 2 GVG ................................................................ 160 c) Gesetz zur Änderung des BVerffiG ......................................................... 163

III. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive ..................... 164 1. Sitzungen des Gemeinderats ........................................................................... 164 a) Das Hausrecht des Vorsitzenden des Gemeinderats ................................ 164 aa) Das Hausrecht als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 11 GG ... 165 bb) Verhältnismäßigkeit eines Verbotes von Fernsehaufnahmen ........... 166 b) Genehmigungsvorbehalt der Ratsmitglieder ............................................ 168 aa) Das Recht am gesprochenen Wort .................................................... 168 bb) Das Recht am eigenen Bild ............................................................... 169 cc) Urheberrechte der Ratsmitglieder ..................................................... 170 c) § 169 S. 2 GVG analog ............................................................................ 171 2. Sitzungen der Ausschüsse des Gemeinderats ................ '" .............................. 171

Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse ....................................................... 172 Literaturverzeichnis .................................................................................................... 178 Sachverzeichnis ............................................................................................................ 192

Einleitung

I. Anlaß der Untersuchung 1. Die Rolle der Öffentlichkeit Die absolutistische Machtausübung war gekennzeichnet durch eine Praxis der Staatsgeheimnisse (arcana rei publicae), bei der die Staatsgeschäfte hinter verschlossenen Türen entschieden wurden. Die Gesellschaft stand einem Staat - in der Person des Monarchen und seiner Beamten - gegenüber, dessen Ziel die Machterhaltung und -erweiterung war. I Niccolo Machiavellizählte zu den Mitteln absolutistischer Herrschaftsausübung List, Täuschung, Heuchelei und Wortbruch. "... gleichwohl zeigt die Erfahrung unserer Tage, daß diejenigen Fürsten Großes vollbracht haben, die auf ihr gegebenes Wort wenig Wert gelegt und sich darauf verstanden haben, mit List die Menschen zu hintergehen; ... "2 Auch sei es zweckmäßig, die Religion vorzuschieben, um Menschen zu lenken, etwa dort, wo den Untertanen bestimmte, schwierig zu verstehende Zusammenhänge klargemacht werden müßten oder wenn ein Heer mit Zuversicht erfüllt werden sollte. 3 Die durch das Vernunftdenken gekennzeichnete Aufklärung führte seit Ende des 18. Jahrhunderts demgegenüber zur Forderung nach Öffentlichkeit des Staatshandelns. 4 An die Stelle der Bindung an eine bestimmte Schule oder Autorität trat die vor allem von Immanuel Kant proklamierte Mündigkeit des Menschen, die die Erkenntnis der Wahrheit dem eigenen Urteil überantwortete. 5 Für den Bereich des Staates bedeutete diese Mündigkeit, daß der einzelne die Freiheit haben mußte, über sein Glück bzw. seine Wohlfahrt nach eigenem

2

3

Schmitt, Die geistesgeschichtliche Lage des heutigen Parlamentarismus, S. 47. Machiavelli, l1 Principe, Kap. XVIII, S. 135 ff. Machiavelli, Discorsi, I 11, 14; III 33, zit. nach Zippelius, Allgemeine Staatslehre,

S.262. 5

Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 54. Hinske, Aufklärung, Sp. 394.

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Einleitung

Gutdünken zu entscheiden. 6 Demgemäß wurde der von Gottes Gnaden eingesetzte Monarch ersetzt durch das Volk. Das Volk wurde zum Ursprung aller Gewalt im Staate, die Beamten waren seine Diener und Vertreter.? Wenn das Volk aber Souverän im Staate war, mußte es auch Kenntnis von der Staats tätigkeit haben. Die Staatsführung mußte aus dem Geheimen in das Licht der Öffentlichkeit gerückt und der Kontrolle des Volkes unterworfen werden. Die Öffentlichkeit des Staatshandelns war Voraussetzung für eine ausreichende Information des Volkes. Nur diese versetzte das Volk in die Lage, die ihm zustehenden Rechte der Legitimation und Kontrolle der Staatsgewalt auszuüben. Kennzeichnend für die Forderung nach Öffentlichkeit ist ein von Jacob Gottfried Bürde verfasstes Spottgedicht aus dem Jahre 1789: 8 "Das große Losungswort, das jetzt ein jeder kräht, vor dem in ihren Staatsperücken sich selbst des Volkes Häupter bücken, horch auf! Es heißt Publizität!" Mit dem Postulat nach Öffentlichkeit eng verbunden war die Vorstellung, daß Öffentlichkeit ein Garant für Freiheit, Wahrheit und Gerechtigkeit sei. 9 So schrieb Kant: "Alle auf das Recht anderer Menschen bezogene Handlungen, deren Maxime sich nicht mit der Publizität verträgt, sind unrecht." 10 Anselm Feuerbach dagegen beurteilte die Vorzüge der Öffentlichkeit skeptischer. Für ihn bewirkte zwar die Heimlichkeit den Schein und die Angst vor der Ungerechtigkeit. Die Herstellung der Öffentlichkeit sollte nach seiner Einschätzung daran aber nicht viel ändern, sprach er doch davon, daß Heimlichkeit "nicht viel besser als die offene Ungerechtigkeit selbst" ist. ll Wie sich im Laufe der Geschichte an hand öffentlicher Schauprozesse im Nationalsozialismus und in der Stalin-Ära zeigen sollte, lag Feuerbach mit dieser Einschätzung nicht grundsätzlich falsch, denn die Öffentlichkeit des Staatshandelns bewirkt nicht per se Gerechtigkeit.

(, M

Hinske, Aufklärung, Sp. 395. Wettstein, Der Öffentlichkeitsgrundsatz im Strafprozeß, S. 24. jakob Gott/ried Bürde, Gedichte, 2. 126. zitiert nach Witzler. Die personale Öffent-

lichkeit im Strafverfahren, S. 27 Fn. 151. 9 Kißler, Die ÖffentIichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 57. IU Kant, Politische Schriften, S. 145. 11 Feuerbach, Betrachtungen über die Öffentlichkeit und Mündlichkeit der GerechtigkeitspIlege, Bd. I, S. 92.

I. Anlaß der Untersuchung

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Die Öffentlichkeit des Staatshandelns war zu Beginn ihrer Geschichte eine bürgerliche Öffentlichkeit l2 , das heißt eine Öffentlichkeit für das in der ständischen Organisation repräsentierte Volk. Denn es war das nach politischer Macht strebende Bürgertum, das sich mit dem Ruf nach Öffentlichkeit des Staatshandelns gegen die absolutistische Arkanpolitk wandte. 13 Erst mit der Abschaffung des Ständestaates und der Einführung der politischen Gleichheit für alle Staatsbürger, inklusive der weiblichen, wurde Öffentlichkeit zu einer alle von der Staatsgewalt betroffenen umfassenden "plebejischen" Öffentlichkeit. Heute ist die Öffentlichkeit des Staatshandelns sehr weitgehend im Bereich der Parlamente und Gerichte verwirklicht, während sich im Bereich der Exekutive der Öffentlichkeitsgrundsatz noch nicht voll durchgesetzt hat. Das deutsche Verwaltungsrecht ist - anders als etwa in Frankreich oder den USA - gekennzeichnet durch den Grundsatz der Geheimhaltung mit der Beschränkung des Einsichtsrechts auf die Verfahrensbeteiligten. Lediglich das Umweltinformationsgesetz (UIG) durchbricht diesen Grundsatz teilweise, indem es Akteneinsichtsrechte über die Parteiöffentlichkeit hinaus gewährt. 14 In der heutigen Zeit, in der die Demokratie gekennzeichnet ist durch das Phänomen der Politikverdrossenheit, das umschrieben werden kann als ein allgemein empfundener Vertrauensverlust der Bürger gegenüber politischen Gremien und politisch Handelnden, hat die Öffentlichkeit des Staatshandelns eine weitere Funktion hinzu gewonnen: Sie dient der Selbstdarstellung des Staates, der durch Öffentlichkeitsarbeit und Auftritte seiner Vertreter in der Öffentlichkeit versucht, die schwindende Akzeptanz seiner Politik beim Volk wieder herzustellen. 15

2. Die Rolle der Medien Die Öffentlichkeit des Staatshandelns als solche vermag dem Staatsbürger die zur Ausübung seiner staatsbürgerlichen Rechte erforderlichen Informationen noch nicht effektiv zu vermitteln, vielmehr wird heute Öffentlichkeit als für den einzelnen greifbares Phänomen zu einem großen Teil erst durch die Medien hergestellt. Der einzelne kann sich nicht durch persönliche Beobachtung vor Ort alle zur Meinungsbildung erforderlichen Informationen beschaffen. 16 Schon auf12 I)

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15 16

Habermas, Strukturwandel der Öffentlichkeit, S. 8. Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 53. Dazu ausführlich: Scherzberg, DYBI. 1994,733 ff. Dazu Hili, JZ 1988,377 ff. Wefelmeier, Repräsentation und Abgeordnetenmandat, S. 90.

2 Pernice

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Einleitung

grund der täglichen Arbeitsverpflichtung sind die meisten Menschen am persönlichen Besuch einer Parlamentssitzung in der Regel gehindert. Im übrigen ist die Aufnahmekapazität der Zuschauertribüne im Bundestag begrenzt. Aus diesem Grunde kommt den Medien als Informationsmittlern eine wichtige Funktion zu. Der einzelne informiert sich nicht vor Ort selbst über die Aktivitäten des Staates, sondern erhält seine Informationen durch die Massenmedien Presse und Rundfunk. Eine herausragende Stellung als Informationsvermittler nimmt dabei das Fernsehen ein. So ist seit 1985 ein deutlicher Nutzungsanstieg des Mediums Fernsehen in den alten und noch mehr in den neuen Bundesländern zu verzeichnen, der weiter anhält. 1974 betrug der durchschnittliche Zeitaufwand für die Nutzung des Fernsehens pro Werktag 1 Stunde und 10 Minuten, 1995 waren es bereits 2 Stunden und 25 Minuten. 17 Diese Entwicklung läuft parallel zu der Erweiterung des Programmangebots. Während 1985 in einem Haushalt mit Fernsehgerät in den alten Bundesländern durchschnittlich 3,8 Programme empfangen werden konnten, die zusammen 35 bis 45 Stunden Programm pro Tag anboten, waren 1995 in einem Fernsehhaushalt in Deutschland im Durchschnitt 30 Programme verfügbar, und das Programmangebot der wichtigsten deutschen Sender lag 1994 bei insgesamt 340 Stunden pro Tag. 18 Demgegenüber hat die Tageszeitung im gleichen Zeitraum an Reichweite verloren. 1995 verfügten in den alten Bundesländern nur noch 71 Prozent der Befragten in ihrem Haushalt über eine abonnierte oder regelmäßig gekaufte Tageszeitung gegenüber 76 Prozent in 1990; in den neuen Bundesländern sind es 80 statt 91 Prozent. 19 Auch der durchschnittliche Zeitaufwand für die Nutzung von Tageszeitungen pro Wochentag ist gesunken, 1974 betrug er 35 Minuten, 1995 nur noch 31 Minuten. 2o Dieser tatsächlichen Vorrangstellung des Fernsehens als Informationsquelle des Bürgers entspricht der verfassungsmäßige Status des Rundfunks. Durch die in Art. 5 GG verankerte Garantie des Rundfunks und die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegende Grundversorgung sichert der Staat, daß die Bürger mit den nötigen Informationen über das Staatshandeln versorgt werden. Die Garantie der Grundversorgung um faßt die Sicherstellung voller Programmbreite, Berg/Kiejer(Hrsg.), Massenkommunikation V, S. 49, Tabelle 16. Berg/Kiejer (Hrsg.), Massenkommunikation V, S. 275 ff. Dabei muß allerdings beachtet werden, daß der Schwerpunkt des Fernsehangebots und der Fernsehnutzung nicht im Informations-, sondern im Unterhaltungssektor liegt. Bei den privaten Rundfunksendern hat sich die Sendezeit für Nachrichten sogar reduziert. VgJ. hierzu auch Schoch, VVDStRL 57 (1998), S. 158,193 f. Krüger, Media Perspektiven 1996,362,365 weist darauf hin, daß bei den Informations- und Infotainmentangeboten des Privatfernsehens eine Tendenz zur Entpolitisierung und Entinstitutionalisierung festzustellen ist. 19 Berg/Kiejer(Hrsg.), Massenkommunikation V, S. 27. 20 Berg/Kiejer(Hrsg.), Massenkommunikation V, S. 49, Tabelle 16. 17

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I. Anlaß der Untersuchung

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die Erreichbarkeit dieser Programmbreite für alle, die gebotene Meinungsvielfalt durch die öffentlich-rechtlichen Programme sowie die Sicherstellung der dafür nötigen Finanzierung. 21 Dementsprechend lautet der Programm auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, beispielhaft für den Westdeutschen Rundfunk in § 4 11 WDRG: ..Der WDR hat in seinen Sendungen einen umfassenden Überblick über das internationale und nationale Geschehen in allen wesentlichen Lebensbereichen zu geben. Sein Programm hat der Information. Bildung und Unterhaltung zu dienen. Er hat Beiträge zur Kultur, Kunst und Beratung anzubieten."

§ 11 I S. 2 LRG NW bestimmt, daß die Rundfunkprogramme entsprechend der jeweiligen Programmkategorie zu einer umfassenden Information und freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung beizutragen haben. Die verfassungsmäßige Stellung des Rundfunks wird ausgefüllt durch die in Art. 5 GG gewährleisteten Kommunikations-Grundrechte der Meinungs,- Presse,- Rundfunk,- Fernseh- und Filmfreiheit, die das Bundesverfassungsgericht als schlechthin konstituierend für die freiheitliche demokratische Grundordnung qualifiziert hat. 22 Auch die privaten Rundfunkveranstalter werden durch den Rundfunkstaatsvertrag und die Landesmediengesetze 23 dazu verpflichtet, in ihren Programmen das gebotene Maß an Pluralität und Ausgewogenheit zu gewährleisten. So lautet § 25 I RStV: "Im privaten Rundfunk ist inhaltlich die Vielfalt der Meinungen im wesentlichen zum Ausdruck zu bringen. Die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen müssen in den Voll programmen angemessen zu Wort kommen; Auffassungen von Minderheiten sind zu berücksichtigen. Die Möglichkeit, Spartenprogramme anzubieten, bleibt hiervon unberührt."24 Mit der unverzichtbaren Rolle der Medien als Informationsvermittler verbunden sind auch Gefahren. Die Beobachtung der Wirklichkeit durch die Augen der Medien statt durch die eigenen, kann zu einer Verzerrung der Wirklichkeit führen. Durch die Auswahl, Einordnung und Aufmachung von Informationen können die Massenkommunikationsmittel die Wirklichkeitswahrnehmung ihrer Adressaten in beträchtlichem Ausmaß prägen. Schon angesichts der Flut kompleEbsen, DVBI. 1997, 1039, 1044; vgl. BVerfGE 74, 297, 326; 83, 238, 297 f. Vgl. nur BVerfGE 20, 56, 97. 23 Nachweise bei HermaIlII, Rundfunkrecht, § 3 Rn. 43 ff. 24 Ähnlich auch § 41 RStY.

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22

2"

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Einleitung

xer Informationen gegenüber einer nur begrenzten Aufnahme- und Verarbeitungskapazität des Menschen ist eine Selektion der Informationen durch die Massenmedien unumgänglich. 25 Auch die unvermeidliche politische und weltanschauliche Voreingenommenheit des unmittelbaren Beobachters führt zu einer Auswahl der Tatsachen, über die berichtet wird. Daran schließt sich eine Auswahl der Informationen durch die Nachrichtenagenturen, dann durch die Redaktionen. Diese fungieren auf diese Weise als "gate keeper" der Information. 26 Daneben wird die Auswahl der Informationen auch durch wirtschaftliche Interessen der Medienunternehmen beeinflußt. Das Spektakuläre befriedigt die Sensationslust der Konsumenten eher als das Normale und verkauft sich daher besser. Kritik zieht mehr Aufmerksamkeit auf sich als Zustimmung, die schonungslose Neugier verkauft sich besser. als der taktvoll sachliche Bericht. Soweit sich die Massenmedien von solchen Auswahlkriterien leiten lassen, geben sie ein verzerrtes Bild von der Wirklichkeit wieder. 27 Die Vermittlung eines verfälschten Wirklichkeitsbildes durch die Medien wird auch dadurch gefördert. daß die notwendige Selektion der Informationen zu einer Überrepräsentation partikulärer Meinungen oder zu einer Unterrepräsentation verbreiteter Meinungen führen kann. 28 Die Gerichtsberichterstattung beispielsweise erfüllt keineswegs ihren Auftrag, "ein umfassendes Bild der deutschen Wirklichkeit" zu vermitteln 29 • da die Gewaltkriminalität überproportioniert dargestellt wird. während die statistisch dominierende Alltags- und Bagatellkriminalität kaum Erwähnung findet. 3o Neben der Auswahl der Informationen wird das Bild der Wirklichkeit, welches durch die Medien vermittelt wird. aber auch durch die Art der Darstellung und die Plazierung der Information geprägt. Elisabeth Noelle-Neumann hat aufgezeigt, daß allein eine bestimmte Kameraperspektive eine Person besonders positiv oder besonders negativ erscheinen lassen kann und dadurch ihr Bild in der Öffentlichkeit prägt. 31 Auswahl und Darstellung der Information durch die Massenmedien bedingen also, daß der einzelne ein notwendig subjektiv gefärbtes Bild von der Wirklichkeit vermittelt bekommt. Dies ist vor allem beim Fernsehen um so gefährlicher, Kloepfer. in: Handbuch des Staatsrechts. Bd. 11. § 35 Rn. 38. Zippelius. Allgemeine Staatslehre. S. 263: vgl. auch Huff. Justiz und Öffentlichkeit. S. 14 f. 27 Zippelius, Allgemeine Staatslehre. S. 267. Zur Kriminalberichterstattung siehe Rüping, in Festschrift für Hanns Dünnebier. S. 393 f. 2M Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 270. 29 So § 2 I des ZDF-Staatsvertrages (GVBI. NW 1961, 269). 30 Rüping. in: Festschrift für Halllls Dünnebier. S. 396. 31 Noelle-Neumann. Die Schweigespirale. S. 234 ff. 25

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I. Anlaß der Untersuchung

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als das Auge der Kamera scheinbar objektiv und authentisch ist. Das Fernsehen spiegelt Authentizität wieder, die tatsächlich nicht existiert. Daß diese Möglichkeiten der Massenmedien gezielt zur Manipulation der Zuschauer genutzt werden können und genutzt werden, ist nicht neu. 32 Die Manipulierbarkeit der öffentlichen Meinung wird dort noch drastisch gesteigert, wo es zu Medienmonopolisierungen kommt, wenn also die Massenkommunikationsmittel in den Händen bestimmter gesellschaftlicher Gruppen oder gar von Minderheiten liegen, die eine konkurrenzlose Macht über die Auswahl und Darstellung der mitzuteilenden Fakten haben. 33 Der Aufstieg des italienischen Medienmoguls Silvio Berlusconi, der große Anteile der italienischen privaten Fernsehsender innehatte, zum Ministerpräsidenten belegt eindrucksvoll die Beeinflußbarkeit der politischen Meinungsbildung durch die Massenmedien. Schließlich hat die Geschichte der Sowjetunion und des nationalsozialistischen Deutschlands gezeigt, daß die Massenmedien wirksam als politisches Propagandainstrument eines staatlichen Machtapparates eingesetzt werden können. Bereits wenige Wochen nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten im Jahre 1933 wurde der deutsche Rundfunk zentralisiert, verstaatlicht und unter die Aufsicht des Reichsministeriums für Volksaufklärung und Propaganda gestellt 34 , dessen Minister Dr. Joseph Goebbels den Rundfunk als "modernstes Massenbeeinflussungsmittel" bezeichnete und ihn für die politischen Ziele des Naziregimes instrumentalisierte. 35

31 Der Umfang des Einflusses der Massenmedien auf die öffentliche Meinung ist allerdings noch nicht abschließend geklärt. Es gibt beispielsweise empirische Untersuchungen in der Kommunikationsforschung, die ergeben haben, daß die Wirkung der Massenmedien vor allem darin liegt, schon vorhandene Meinungen der Konsumenten zu bestätigen und zu verstärken. Vgl. hierzu Kloepfer. in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. H. § 35 Rn. 37; Jarass, Die Freiheit der Massenmedien. S. 46 ff. Gegen diese Interpretation Noelle-Neumann, Öffentlichkeit als Bedrohung, S. 119 ff. Ihrer Ansicht nach gelten die Schlußfolgerungen aus diesen Untersuchungen für Deutschland nicht: Erstens stammen sie aus einer Zeit, als es noch kein Fernsehen gab, sie bezogen sich vielmehr auf Hörfunk und Presse. Zweitens stammen sie aus den USA, das heißt aus einer anderen sozialpsychologischen und kommunikationspolitischen Situation. V gl. zu diesem Themenkreis auch Gehring, ZRP 1998, 8 ff, nach dem die Wirkung der Massenmedien allgemein erheblich überschätzt wird. 33 Zippelius, Allgemeine Staatslehre. S. 270. 34 Herrmann, Rundfunkrecht, § 4 Rn. 16. 35 Ricker/Schiw)', Rundfunkverfassungsrecht. Rn. 30. Hinzu kam die Einführung von Empfangsgeräten mit beschränkter Frequenzskala. die Volksempfänger, womit die Kenntnisnahme ausländischer, nicht staatlich gelenkter oder gefilterter Informationen verhindert wurde.

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Einleitung

Die Berichterstattung durch die Massenmedien birgt nicht nur die Gefahr der Beeinflussung und Manipulation der Allgemeinheit in sich, sondern auch die der Gefährdung von Persönlichkeitsrechten einzelner. Die Fernsehberichterstattung führt dabei in der Regel zu weitaus stärkeren Eingriffen in Persönlichkeitsrechte der Beteiligten als die Presseberichterstattung. Dies folgt aus der stärkeren Intensität des optischen Eindrucks, der eindrucksvollen Kombination aus Bild und Ton und der enormen Reichweite des Fernsehens. Hinzu kommt der erhöhte Glaubwürdigkeitsanspruch des Fernsehens. 36 Die Gefahr der Verletzung von Persönlichkeitsrechten ist besonders groß im Bereich der Gerichtsberichterstattung. Die Live-Übertragung des 0.1. Simpson-Prozesses durch den amerikanischen Sender CNN, die dank moderner Übertragungstechniken auch in Deutschland empfangen werden konnte, hat das Gefährdungspotential von Gerichtsberichterstattung durch das Fernsehen einer breiten Öffentlichkeit sichtbar gemacht - und eine dementsprechende öffentliche Diskussion über Vor- und Nachteile von Live-Berichterstattung aus Gerichtssälen nach sich gezogen. Aber auch in Deutschland, wo die Fernsehkamera per Gesetz zwar aus der Hauptverhandlung, nicht aber aus dem Gerichtssaal generell verbannt ist, haben spektakuläre Strafverfahren, wie etwa in den Fällen Erich Honecker oder Monika Weimar, zu einer Diskussion über mögliche Verletzungen von Persönlichkeitsrechten durch Fernsehberichterstattung geführt. Schließlich kann durch die Fernsehberichterstattung über öffentliches staatliches Handeln unter bestimmten Voraussetzungen auch dessen Funktionsfähigkeit beeinträchtigt werden. Dabei ist in erster Linie an die negativen Auswirkung eines massierten Auftretens von Fernsehjournalisten bei Gerichtsverhandlungen sowie im Rahmen parlamentarischer Debatten und öffentlicher Sitzungen von Ausschüssen zu denken.

11. Gegenstand und Ziel der Untersuchung Angesichts der beschriebenen Ambivalenz der Fernsehberichterstattung sowie der dadurch hervorgerufenen Konfliktlagen stellt sich die Frage nach dem rechtlichen Rahmen der Fernsehberichterstattung über öffentliches staatliches Handeln. In der vorliegenden Arbeit soll daher versucht werden, die rechtlichen Grenzen der Berichterstattung über öffentliches staatliches Handeln durch die Medien auf36

Vgl. BVerfGE 35, 202. 226 f.

11. Gegenstand und Ziel der Untersuchung

23

zuzeigen. Dies verlangt zunächst eine Analyse der verfassungsstaatlichen Funktionen von Öffentlichkeitsgeboten und eine rechtstatsächliche Bestandsaufnahme ihrer gesetzlichen Anordnung. Der damit bezeichnete Untersuchungsgegenstand umfaßt allerdings ein so weites Feld, daß er im Rahmen der vorliegenden Untersuchung nicht erschöpfend behandelt werden kann. Aus diesem Grunde wird er in zweifacher Hinsicht eingeschränkt.

1. Medien

Zum einen beschränkt sich die Untersuchung im Hinblick auf die herausragende Stellung des Fernsehens innerhalb der Massenmedien und seine umstrittene Rolle besonders im Bereich der Gerichtsöffentlichkeit auf das Medium des Fernsehens. Im Kontext der vorliegenden Untersuchung bezieht sich der Begriff der Medienöffentlichkeit daher - trotz der damit verbundenen terminologischen Ungenauigkeit37 - nur auf das Fernsehen.

2. Öffentlichkeit des Staatshandelns Zum anderen muß geklärt werden, was im Rahmen dieser Arbeit unter Öffentlichkeit des staatlichen Handeins zu verstehen ist. Das Erfordernis dieser definitorischen Eingrenzung ergibt sich daraus, daß dem Topos "Öffentlichkeit des Staatshandeins" Sachverhalte ganz unterschiedlicher Art zugeordnet werden. Dies hängt damit zusammen, daß eine einheitliche Definition der Begriffe "Öffentlichkeit" und "öffentlich" weder in der Rechts- noch in der Umgangssprache existiert. Historisch bedingt haben sich unterschiedliche Bedeutungsinhaite herausgebildet. "Öffentlich" ist etymologisch eine Weiterbildung des Adjektivs ..offen".38 Dieser Herkunft verdankt es auch seinen ursprünglichen Sinngehalt zur Bezeichnung eines Offenseins von Zuständen und Vorgängen in der Weise, daß sie für eine Mehrheit von Personen wahrnehmbar und zugänglich sind. 39 In dieser Bedeutung von "allgemeinzugänglich" steht ..öffentlich" damit im Gegensatz zu "geheim". Daneben hat das Adjektiv "öffentlich" auch den Sinngehalt von Vgl. Wolf, ZRP 1994. 187. 188. Hölsclzer. Öffentlichkeit. S. 414. 39 Martens. Öffentlich als Rechtsbegriff. S. 24; Wettstein. Der Öffentlichkeitsgrundsatz im Strafprozeß. S. 33. 37 3K

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Einleitung

"wahr" und "gerecht". Dieser Sinngehalt beruht auf dem eingangs schon erwähnten Gedanken, daß Öffentlichkeit zu mehr Gerechtigkeit führe, daß es dort, wo es nichts zu verbergen gebe, mit rechten Dingen zugehe. 4o Weiter wird "öffentlich" in der Bedeutung von "gemeinwohlbezogen" gebraucht. Dies spiegelt sich wieder in Begriffen wie "öffentliche Ordnung", "öffentliche Sicherheit" oder "öffentliches Wohl".41 Schließlich ist "öffentlich" zu verstehen als Synonym für "staatlich" und damit als Gegenbegriffzu "privat".42 Das Substantiv "Öffentlichkeit" hat sich in der 2. Hälfte des 18. Jahrhunderts aus dem Adjektiv "öffentlich" gebildet43 und wird durch drei Begriffsinhalte bestimmt. "Öffentlichkeit" kann einmal verstanden werden als "Publizität" und bedeutet tatsächliche Offenheit, Zugänglichkeit oder sinnliche Wahrnehmbarkeit von Zuständen und Vorgängen für eine unbestimmte Personenmehrheit.44 Der Begriff der Öffentlichkeit bezeichnet daneben den Adressatenkreis, auf den sich "Öffentlichkeit" als Zugänglichkeit oder als Publizität bezieht, nämlich eine unbestimmte Personenmehrheit. Als Bezeichnung des Adressatenkreises von Publizität ist auch die Bezeichnung "Publikum" möglich. 45 Daneben enthält "Öffentlichkeit" nach teilweiser Ansicht als weitere, im allgemeinen Sprachgebrauch aber wohl unbekannte Bedeutungskomponente den Bezug auf das Gemeinwohl, die "salus publica" und ist zu verstehen als die "erstrebte, gute und gerechte Ordnung des Gemeinwesens".46 Diese Begriffsdeutung beinhaltet die Vorstellung, daß Publizität für bestimmte Sachverhalte positive Werte wie Freiheit, Wahrheit und Gerechtigkeit verbürge. 47 Schließlich wird Öffentlichkeit im Kontext der Sozialpsychologie im Sinne von "public eye" verstanden: Der einzelne steht schutz-

Rinken, Öffentlichkeit, in: Staatslexikon, Bd. 4, S. 138, 139. Noelle-Neumann, Öffentlichkeit als Bedrohung, S. 206; vgl. hierzu und zum vorangegangenen: Rinken, Öffentlichkeit, in: Staatslexikon, Bd. 4, S. 138, 139. 42 Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 34. 43 Rinken, Öffentlichkeit, in: Staatslexikon, Bd. 4, S. 138 ff. 44 Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 36 f; Martens, 40

41

Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 44 f. 45 Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 37 f.; Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 45 f. Die Bezeichnung "Publikum" wurde in früheren Gesetzestexten durchweg verwandt (etwa in den §§ 37,38,56 I 8, 10 11 17 ALR) von den modernen Gesetzgebern aber durch "Öffentlichkeit" ersetzt. In Kodifikationen aus dem 19. Jahrhundert findet sich noch heute "Publikum" statt "Öffentlichkeit" (etwa §§ 184 I StGB; 16 I, 18,25,73 I GewO). 46 Vgl. hierzu Rinken, Öffentlichkeit, in: Staats lexikon, Bd. 4, S. 138, 141. 47 Die Qualifizierung der Öffentlichkeit als Wertbegriff ist aber keine Frage der Begriffsbildung, wie sie hier vorgenommen werden soll und daher abzulehnen, vgl. Martens, Öffentlich als Rechtsbegriff, S. 44.

III. Gang der Untersuchung

25

los vor aller Augen, wird in Ruf, Reputation, Ehre und Ansehen beurteilt und verurteilt. Öffentlichkeit in diesem Sinne ist der Pranger. 48 Dem Stichwort Öffentlichkeit des Staatshandelns werden beispielsweise zugeordnet die Pflicht zur Verkündung von Gesetzen im Bundesgesetzblatt (Art. 82 GG), zur Verkündung von Gerichtsurteilen (etwa § 310 ZPO), zur Bekanntgabe von Verwaltungsakten (§ 41 VwVfG), zur Öffentlichkeitsbeteiligung im Planfeststellungsverfahren (§§ 72 ff VwVfG)49, die Pflicht zu Begründung von hoheitlichen Akten oder zur Offenlegung des Staatshaushaltes. 50 Auch im Kontext der staatlichen Öffentlichkeits gebote erörtert wird Art. 21 I S. 4 GG, wonach die Parteien über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben müssen 51 - auch wenn die Parteien keine Staatsorgane im engen Sinne sind, sondern "Zwischenglieder zwischen den Bürgern und den Staatsorganen".52 Demgegenüber ist Gegenstand dieser Arbeit ein anderer Teilbereich des öffentlichen StaatshandeIns, nämlich Publizität im Sinne von tatsächlicher Zugänglichkeit von Zuständen oder Vorgängen im staatlichen Bereich für eine unbestimmte und beliebige Mehrheit von Personen. Diese Art von Öffentlichkeit ist auch als die "offene Tür" bezeichnet worden. 53 Das tatsächliche, dem Staat zurechenbare Geschehen, wie etwa eine Gerichts- oder eine Parlamentsverhandlung, findet nicht heimlich hinter verschlossenen Türen statt, sondern öffentlich. Man kann diese Art der Öffentlichkeit auch als Sitzungs- oder Verhandlungsöffentlichkeit umschreiben, da es sich bei dem tatsächlichen Geschehen, was grundsätzlich für jedermann frei zugänglich ist, um Sitzungen und Verhandlungen des Staates handelt.

111. Gang der Untersuchung Im ersten Kapitel soll die Sitzungsöffentlichkeit des Staates im Bereich der drei Staatsgewalten den leitenden Prinzipien des Demokratiegebotes und des Rechtsstaatsprinzips zugeordnet werden. Dazu werden zunächst die gesetzlichen Regelungen über die Sitzungsöffentlichkeit in den drei Gewalten der Legislative, Ju48 49

50 51

52 53

Noelle-Neumann, in: Festschrift für Martin Kriele, S. 507, 516. Vgl. hierzu Sobota, Das Prinzip Rechtsstaat, S. 141. So Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 185. Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 364. So BVerfGE 44, 125, 145. Wettstein, Der Öffentlichkeitsgrundsatz im Strafprozeß, S. 30.

26

Einleitung

dikative und Exekutive dargestellt und dann deren jeweilige Funktion herausgearbeitet. Im zweiten Kapitel werden die rechtlichen Grundlagen für das Berichterstattungsrecht des Fernsehens dargestellt. Hierbei soll die Reichweite des Informations- und Verbreitungsrechts festgestellt und geprüft werden, ob dem Fernsehen ein Berichterstattungsrecht auch über bisher nichtöffentliche staatliche Sitzungen zusteht. Auf der Grundlage der im ersten und zweiten Kapitel gewonnenen Erkenntnisse soll im dritten Kapitel schließlich die Reichweite des Anspruchs der Fernsehanstalten auf Berichterstattung über öffentliche staatliche Sitzungen herausgearbeitet werden.

J. Kapitel

Verfassungsstaatliche Verortung von Öffentlichkeit Es gibt eine Reihe von Vorschriften, in denen die Rechtsordnung der Bundesrepublik die Öffentlichkeit des staatlicher Sitzungen vorschreibt. Im Bereich der Legislative gehören dazu beispielsweise Art. 42 I S. 1 GG, der die Öffentlichkeit der Verhandlungen des Bundestages, Art. 52 III S. 3 GG, der die Öffentlichkeit der Verhandlungen des Bundesrates und § 45 f GOBR, der die Öffentlichkeit der Verhandlungen der Europakammer des Bundesrates anordnet. Nach Art. 44 I S. 1 GG erfolgt die Beweiserhebung in den Untersuchungsausschüssen des Bundestages öffentlich. Im Bereich der Judikative schreibt § 169 S. 1 GVG die Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen vor. Schließlich besteht im Bereich der Exekutive die durch alle Gemeindeordnungen statuierte Ptlicht54 , die Sitzungen des Gemeinderats öffentlich abzuhalten. 55 Diese Beispiele zeigen, daß die Sitzungsöffentlichkeit des staatlichen Handelns in ganz verschiedenen Bereichen und Zusammenhängen sowie zu ganz verschiedenen Zwecken angeordnet wird. Es stellt sich von daher die Frage, ob gemeinsame Bezugs- und Orientierungspunkte der einzelnen Regelungen erkennbar sind, die es erlauben, allgemeinere Aussagen zu treffen und einheitliche Grundsätze für ihre Auslegung und Anwendung zu entwickeln. Aufgrund der bereits im historischen Rückblick aufgezeigten Verbindungen einzelner Öffentlichkeitsgebote zum Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip liegt es nahe, Anhaltspunkte für eine solche Systematik in diesen Verfassungsprinzipien zu suchen.

54 Vgl. §§ 35 1 GemO B-W; 52 11 GO Bay; § 23 VII KommVerf Bra, 521 HGO, § 29 KV M-V, § 45 NGO, § 4811 GO NW, § 35 1 GO Rh-Pf., § 40 1 KSVG SL, § 37 1 SächsGemO, § 50 1 GemO S-A, § 35 1 GO/S-H, § 40 ThürKO. 55 Daneben gibt es im Bereich der Exekutive eine Reihe anderer Vorschriften, die die Öffentlichkeit dem Staat zurechenbarer Sitzungen vorschreiben, ohne Anspruch auf Vollständigkeit etwa § 75 111 TKG, wonach die Beschlußkammer aufgrund öffentlicher mündlicher Verhandlung entscheidet, § 18 11 WDR-Gesetz, wonach der Rundfunkrat öffentlich tagen kann und § 40 HRG, der vorsicht, daß das für den Erlaß der Grundordnung zuständige Kollegialorgan öffentlich tagt.

28

1. Kap., l. Öffentlichkeit im Lichte des Demokratieprinzips

I. Öffentlichkeit im Lichte des Demokratieprinzips 1. Die Entfaltung der Volkssouveränität nach dem Grundgesetz Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes wurzelt in ideengeschichtlicher Anknüpfung an die europäisch-amerikanische Tradition des demokratischen Verfassungs staates im Prinzip der Volkssouveränität: "Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus", heißt es in Art. 2011 S. I GG. Das Volk selbst, das heißt, die Summe der wahlberechtigten Bürger und nicht ein Monarch, eine bestimmte Schicht oder Klasse ist Inhaber und Träger der Staatsgewalt. Das Volk selbst lenkt die Geschicke des Staates. Das Volk als Träger der Staatsgewalt wird nach dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen nach Art. 116 I GG gleichgestellten Personen gebildet. 56 Über Art. 28 I S. 2 GG ist auch das Volk in den Bundesländern, Kreisen und Gemeinden erfaßt, gemäß Art. 28 I S. 3 GG ist das Volk in den Kreisen und Gemeinden um die Unionsbürger erweitert. 57 Wie sich aus Art. 2011 S. 2 GG ergibt, ist das Volk unmittelbar nur in Wahlen und Abstimmungen entscheidungsbefugt. Im übrigen hat sich das Grundgesetz für das Prinzip der repräsentativen Demokratie entschieden. Gemäß Art. 28 I S. 1 GG sind die Grundentscheidung des Art. 2011 GG für die Volkssouveränität und die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich. 58 Unmittelbar vom Volk ausgeübt wird staatliche Gewalt nur in Form von Wahlen und Abstimmungen. Abstimmungen in diesem Sinn sind ausdrücklich nur in Art. 29 GG (Neugliederung des Bundesgebietes), Art. 118 GG (Neugliederung der badischen und württembergischen Länder) und 118 a GG (Neugliederung Berlins und Brandenburgs) vorgesehen. Abgesehen von diesen Fällen59 übt das

BVerfGE 83,37,51. Kluth, Funktionale Selbstverwaltung. S. 356. 58 BVerfGE 93.37,66; vgl. auch BVerfGE 9,268.281; 83. 60, 71. 59 Zu berücksichtigen ist auch, daß in diesen Fällen nicht das gesamte Staats volk handelt und anstelle des parlamentarischen Gesetzgebers eine das gesamte Staatsvolk betreffende Regelung trifft, sondern daß ein von der Neugliederung betroffener Teil der Bevölkerung über eine Frage von letztendlich regionaler Bedeutung abstimmt. Es handelt sich dabei also gar nicht um einschlägige Fälle direkter Demokratie, vgl. hierzu: Dreier, Jura 1997, 249, 25 I und 252. 56 57

1. Die Entfaltung der Volkssouveränität nach dem Grundgesetz

29

Volk daher auf Bundesebene unmittelbar staatliche Gewalt nur durch Wahlen aus. 60 Wahlen dienen in einer parlamentarischen Demokratie in erster Linie der Bestellung von Repräsentanten. 61 Bei den in Art. 2011 S. 1 GG geforderten Wahlen handelt es sich um Wahlen auf staatlicher Ebene, also um die Wahlen zum Deutschen Bundestag, zu den Landtagen und zu den Bürgerschaften der Stadtstaaten. Der das Demokratieprinzip konkretisierende Art. 28 I S. 2 GG verlangt weiterhin Wahlen zu den Volksvertretungen in den Kommunen. Die Volkswahl anderer Kommunalorgane, wie die der Bürgermeister oder Landräte ist von Verfassungs wegen nicht zur Verwirklichung des Demokratieprinzips erforderlich, ebensowenig wie Bürgerbegehren und Bürgerentscheid auf kommunaler Ebene. 62 Hierbei handelt es sich um Ausgestaltungen des Demokratieprinzips durch den einfachen Gesetzgeber. Außer durch Wahlen und Abstimmungen übt das Volk die Staatsgewalt, deren Träger es ist, nach Art. 2011 S. 2 GG durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung aus. Dies setzt voraus, daß das Volk einen effektiven Einfluß auf die Ausübung von Staatsgewalt durch diese Organe hat. 63 Die Akte der in Art. 2011 S. 2 GG genannten besonderen Organe müssen sich auf den Willen des Volkes zurückführen lassen und ihm gegenüber verantwortet werden. 64 Da die Volkswahl der einzige Akt ist, in dem sich der Wille des Volkes unmittelbar artikuliert, muß jede Ausübung von Staatsgewalt durch die in Art. 20 11 S. 2 GG genannten Organe mittelbar oder unmittelbar auf einen Wahlakt durch das Volk zurückgehen. 65 Rechtsprechung und Literatur haben verschiedene Formen zur Vermittlung demokratischer Legitimation herausgearbeitet, die einen effektiven Einfluß des Volkes auf die Ausübung der Staatsgewalt gewährleisten und die so zusammenwirken müssen, daß ein bestimmtes Legiti-

MI Auf Landesebene gibt es dagegen inzwischen in allen Bundesländern auch Formen direkter Demokratie, wie etwa das Institut des Volksentscheids oder des Volksbegehrens, wodurch das Landesvolk unmittelbar an der Ausübung von Staatsgewalt beteiligt ist. Ferner kann nach Art. 28 I S. 4 GG die Gemeindeversammlung an die Stelle einer gewählten Körperschaft treten. 61 Lang, Subjektiver Rechtsschutz im Wahlprüfungsverfahren, S. 25. 62 Etwa in § 26 GO NW. 63 BVerfGE 93,37,66. M BVerfGE 93,37,66. 65 Steiger, Organisatorische Grundlagen. S. 161; vgl. auch Kluth. Funktionale Selbstverwaltung. S. 357.

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1. Kap., I. Öffentlichkeit im Lichte des Demokratieprinzips

mationsniveau erreicht wird 66 : die organisatorisch-personelle und die sachlichinhaltliche demokratische Legitimation. 6? Die organisatorisch-personelle demokratische Legitimation bewirkt, daß die Personen und Entscheidungsträger, die Staatsgewalt ausüben, ihrer Einsetzung nach vom Volk her legitimiert sind. 68 Dazu bedarf es einer ununterbrochenen Kette individueller Berufungsakte vom Volk hin zu den einzelnen Staatsorganen und Amtswaltern. 69 Demgegenüber besteht die sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation darin, die Ausübung der Staatsgewalt ihrem Inhalt nach vom Volk herzuleiten. Sie wird zum einen durch das Gesetzgebungsrecht des Parlaments und die Bindung aller staatlichen Organe an die so beschlossenen Gesetze (Art. 20 III GG) gewährleisteeO, zum anderen durch eine demokratische Verantwortlichkeit und Kontrolle für die Art der Wahrnehmung der eingeräumten Aufgaben.?1 Das Parlament als eines der in Art. 2011 S. 2 GG genannten Organe besitzt unmittelbar organisatorisch-personelle demokratische Legitimation, da es direkt vom Volk gewählt wird. 72 Einer inhaltlichen Legitimation bedarf es daneben nicht, die Abgeordneten sind im Rahmen der repräsentativen Demokratie in ihrer Entscheidung inhaltlich frei.?3 Die Rechtsprechung erfährt ihre demokratische Legitimation organisatorischpersonell durch die demokratisch legitimierte Ernennung oder Wahl der Richter?4 und sachlich-inhaltlich durch die in Art. 97 GG verankerte strikte Bindung der Richter an das Gesetz.?5 Die Exekutive ist organisatorisch-personell legitimiert durch die parlamentarische Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 GG), die Berufung der Minister durch ihn (Art. 64 GG) und die Auswahl der Beamten durch den jeweiligen Ressortminister. Sie unterliegt der sachlich-inhaltlichen Legitimation durch ihre Bindung an

BVerfGE 93,37,67. Vgl. nur Bäckenfärde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 15 ff; BVerfGE 93,37,66. 68 Bäckenfärde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 23. 69 Dreier, Jura 1997,249,256. 70 Vgl. hierzu Dreier, Jura 1997,249,256; BVerfGE 93, 37, 66. 71 Bäckenförde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 21. 72 Dreier, Jura 1997,249,253. 73 Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 20 Rn. 24. 74 Bäckenfärde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 24. 7S Dreier, Jura 1997,249,256. 66 67

2. Öffentlichkeit als Voraussetzung demokratischer Partizipation durch Wahlen

31

die Gesetze (Art. 20 III GG)76 sowie durch die parlamentarische Verantwortlichkeit und Kontrolle der Regierung77 , die sich vermöge des Leitungs-und Weisungsrechts der Minister gegenüber der gesamten ihr nachfolgenden Verwaltung auch auf deren Handeln erstreckt.78

2. Öffentlichkeit staatlichen Handeins als Voraussetzung demokratischer Partizipation durch Wahlen Die unmittelbare Ausübung staatlicher Gewalt durch das Volk äußert sich in der Demokratie des Grundgesetzes in der Stimmabgabe durch Wahlen. Diese Wahlen führen zur Bildung der in Art. 2011 S. 2 GG genannten Organe, innerhalb derer sich dann die Staatswillensbildung vollzieht. 79 Dem Wahlakt voraus geht die Entscheidung des einzelnen, welcher Partei bzw. welchem Kandidaten er seine Stimme gibt. Der Entscheidung des einzelnen zwischen den verschiedenen politischen Alternativen voran geht wiederum der Prozeß der Entscheidungsfindung, der, mit den Worten des Bundesverfassungsgerichts auch als ein Meinungs-und Willensbildungsprozeß bezeichnet werden. Auf die Gesamtheit des Volkes bezogen spricht man von der "Volkswillensbildung".Bo Damit die Wahlentscheidung des einzelnen auch Ausdruck einer wirklichen politischen Mitentscheidung ist und demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 11 GG zu verleihen vermag, muß er über eine ausreichende Beurteilungsgrundlage für seine Entscheidung verfügen. Diese Beurteilungsgrundlage setzt sich zusammen aus zwei Komponenten. Die erste Komponente ist ausreichende Information des einzelnen über die staatlichen Vorgänge. Nur wer die Programme und Aktivitäten der politisch Handelnden kennt, kann Position zu ihrem Handeln beziehen und bei der nächsten Wahl ihre Politik durch Wiederwahl bestätigen oder durch Nichtwiederwahl sanktionieren. BI Nur durch Informiertheit ist es dem Bürger möglich, Wechsel-

76

Dreier, Jura 1997,249,256.

Vgl. zu den die parlamentarische Verantwortlichkeit und Kontrolle der Regierung sichernden Vorschriften: Jerschke, Öffentlichkeitspflicht der Exekutive und Informationsrecht der Presse, S. 73 1M Bäckenfärde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 24; vgl. BVerfGE 93, 37,66. 7Y Stern, Staatsrecht Bd. I, S. 615. HO Vgl. BVerfGE 8,104,113 und 115. 81 Vgl. Schiffer, in: Handbuch des Verfassungsrechts 1983, S. 295; Ricker, ArchPresseR 1981,320,321; Linck, DÖV 1973,513,515; Kunig, Das Rechtsstaatsprinzip, S. 366; Ricker/Schiwy, Rundfunkverfassungsrecht, B Rn. 80; LöjJler/Ricker, Handbuch 77

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1. Kap., I. Öffentlichkeit im Lichte des Demokratieprinzips

wirkungen in der Politik und ihre Bedeutung für seine Existenz zu erkennen und daraus durch seine Stimmabgabe für die eine oder andere politische Alternative die Konsequenz zu ziehen. Der einzelne kann sich Informationen über die Aktivitäten der politisch Handelnden aber nur verschaffen, wenn diese öffentlich handeln und nicht hinter verschlossenen Türen entscheiden, wie dies in der bis ins 19. und 20. Jahrhundert üblichen Praxis der "Staatsgeheimnisse" der Fall war. 82 Öffentlichkeit des Staatshandelns ist damit Voraussetzung für eine ausreichend qualifizierte Wahlentscheidung. Die zweite Komponente einer ausreichenden Beurteilungsgrundlage für die Wahlentscheidung ist Kommunikation 83 . oder auch, wie das Bundesverfassungsgericht es ausdrückt, ein "freier und offener Prozeß der politischen Meinungsund Willensbildung".84 Dem liegt die Erkenntnis zugrunde. daß der einzelne seine Meinung nicht nur aufgrund eigener Überlegungen im stillen Kämmerlein gewinnt. Der menschliche Geist besitzt vielmehr die Fähigkeit. "seine Irrtümer durch Erörterung und Erfahrung zu berichtigen".85 Daher ist der einzelne ständig darum bemüht, seine eigene Meinung zu verbessern und zu vervollständigen, indem er sie mit den Meinungen anderer vergleicht. 86 Die Meinungsbildung des einzelnen. die später zur Wahl entscheidung führt, beruht demnach auch auf einer in freier geistiger Auseinandersetzung geführten Diskussion. in der er die Meinungen anderer kennenlernt und überprüft, sie mit seiner eigenen Meinung vergleicht und gegebenenfalls seinen eigenen Standpunkt ändertP Dieser öffentliche Meinungsaustausch ist allerdings nur möglich. wenn die Diskussionspartner, das heißt, die anderen Bürger, auch über die Aktivitäten der Staatsorgane informiert sind, was wiederum Öffentlichkeit voraussetzt. Öffentlichkeit des Staatshandelns ist damit in zweifacher Hinsicht eine Wirksamkeitsbedingung für Demokratie. Sie ermöglicht zum einen die unverzichtbare Information über das Staatshandeln, die der einzelne für seine Wahlentscheidung benötigt. Sie ist aber auch unabdingbare Voraussetzung für einen freien Prozeß des Presserechts, S. 114; Wenzel, in: Löfjler, Presserecht, § 4 Rn. 5; vgl. auch Schach, VVDStRL 57 (1998). S. 158, 179; BVerfGE 27. 71, 82, insoweit zum Grundrecht der Informationsfreiheit. 82 Siehe hierzu: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 261; Klaepfer, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. 11, § 35 Rn. 19; 83 Vgl. Böckenförde, in: Handbuch des Staatsrechts, Bd. I, § 22 Rn. 68. 84 BVerfGE 44, 125, 139; 20, 56, 97. 8S J. St. Mill, Essay on Liberty, (engl. 1859) dt. 1945, Kap. 2, zit. nach Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 256. • 86 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 257. 87 Vgl. BVerfGE 50, 234, 240.

3. Öffentlichkeit als Voraussetzung demokratischer Kontrolle

33

politischer Meinungs- und Willens bildung, der wiederum Bedingung ist für eine demokratische Legitimation verleihende Wahlentscheidung des Bürgers.

3. Öffentlichkeit staatlichen Handeins als Voraussetzung demokratischer Kontrolle Das Volk als Souverän übt die Staatsgewalt nicht selbst, sondern durch seine Repräsentanten aus. Das Volk handelt durch den Willen seiner Vertreter, die es durch die Wahl beauftragt "statt seiner zu wollen".88 Wenn das Volk durch die Repräsentanten handelt, die es bestellt, stellt sich die Frage, wie sichergestellt wird, daß die Entscheidungen dieser Repräsentanten auch im Einklang mit dem Willen der Mehrheit des Volkes stehen. Ohne daß dies sichergestellt ist, bleibt der Repräsentationsgedanke eine Fiktion. 89 Das Grundgesetz hat sich aus Zweckmäßigkeitsgründen90 dagegen entschieden, die Volksvertreter wie einen privatrechtlichen Stellvertreter an konkrete Weisungen des Volkes zu binden - es gilt das freie Mandat. Ein Mittel, um zu gewährleisten, daß die Staatsorgane sich nicht zu weit von ihrem "Auftraggeber" entfernen, ist der periodisch stattfindende Wahlakt selbst. 91 In gewissen Zeitabständen - bei den Bundestagswahlen alle vier Jahre - müssen sich die Repräsentanten dem Wettbewerb mit den anderen Bewerbern stellen. Durch die Entscheidung zwischen den vorgelegten Alternativen bestimmen die Wähler die zukünftigen Repräsentanten und deren politische Programme. Damit beeinflussen sie die zukünftig einzuschlagende politische Richtung. Zugleich üben sie als Pauschalabrechnung über die abgelaufene Legislaturperiode eine rückschauende Kontrolle aus. 92 Der Akt der Wahl allein ist aber nicht ausreichend zur Verwirklichung der repräsentativen Demokratie des Grundgesetzes. 93 Wäre das Volk nach der Wahl während der Wahlperiode von der weiteren Einflußnahme an der staatlichen Willensbildung ausgeschlossen, wäre nicht gewährleistet, daß die Staatsorgane die KK E.J.Sieyes. Vues sur les moyens d'execution. 1788, 1789, Abschnitt I. zitiert nach Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 171. K9 SO grundsätzlich Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, S. 30 f. 90 Siehe hierzu: Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 199 ff. 91 Steiger, Organisatorische Grundlagen. S. 163. 92 Zippelius, Allgemeine Staatslehre, S. 183. 9:1 Stein, Staatsrecht, S. 80; Wefelmeier, Repräsentation und Abgeordnetenmandat, S. 85; Dreier, Jura 1997.249,255; Linck, DÖV 1973,513,515; siehe auch Kißler, Die Öffentlichkeitsfunktion des Deutschen Bundestages, S. 289; Oberreuter. ZParl 1975,77, 79; vgl. zum nachfolgenden auch: Marschall. ZParl 1997.279,781.

3 Pernie
03 Vgl. Wolf. in: Münchener Kommentar. Bd. 3. § 169 GVG Rn. 44. 5'J')

6(K)

I. Art. 169 S. 2 GVG

149

Der Ausschluß von Medienöffentlichkeit auch bei anderen Verfahrensarten ist also erforderlich, um den Zweck des § 169 S. 2 GVG zu erreichen. 604

(cc) Einwilligung der Verfahrensbeteiligten Die Rundfunkfreiheit würde auch weniger beschränkt, wenn man Fernsehübertragungen generell oder in einzelnen Verfahrensabschnitten von der Einwilligung der Verfahrensbeteiligten abhängig machen würde. Abgesehen davon, daß sich die Beteiligten in geeigneten Verfahren ihre Zustimmung von Fernsehveranstaltern abkaufen lassen würden 605 , könnte das Einverständnis der Verfahrensbeteiligten aber die Gefährdung der im öffentlichen Interesse liegenden Wahrheitsfindung durch Fernsehaufnahmen nicht beseitigen. Die Zulassung von Fernsehaufnahmen bei Einverständnis der Beteiligten wäre daher nicht ebenso wirksam zum Schutz der mit § 169 S. 2 GVG verfolgten Ziele, wie ein völliger Ausschluß der Medienöffentlichkeit.

(dd) Ermessensentscheidung des Richters Zu überlegen ist auch, ob ein milderes Mittel im Vergleich zu einem völligen Verbot die Umgestaltung des § 169 S. 2 GVG in eine Ermessensvorschrift wäre. Dann könnte der Richter, wenn Beeinträchtigungen für Wahrheitsfindung oder Persönlichkeitsrechte seiner Ansicht nach nicht zu befürchten sind, im Einzelfall die Fernsehöffentlichkeit zulassen. Der Schutz der Verfahrensbeteiligten ist durch ein absolutes Verbot allerdings effektiver, da ein Richter - auch unter dem Druck der Medien - einer Fehleinschätzung unterliegen kann, die sich zulasten des Angeklagten auswirkt. 606 Eine medienfreundliche Haltung der Richter im Sinne von "im Zweifel für das Fernsehen" wird zudem begünstigt durch die Rechtsprechung des BGH, der einen Verstoß des Gerichts gegen § 169 S. 1 GVG als absoluten Revisionsgrund behandelt, während es einen Verstoß gegen § 169

604 Das gleiche gilt für den Verwaltungsprozeß, dabei handelt es sich aber nicht um eine Frage der Verfassungs mäßigkeit des § 169 S. 2 GVG, sondern um die des § 55 VwGO. 605 Zuck, NJW 1995,2082; Kortz, AfP 1997,443,448. 60(i Ebenso Kortz, AfP 1997,443,448.

150 3. Kap .• 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative

S. 2 GVG nur als relativen Revisionsgrund ansieht 607 und so das Risiko einer Urteilsaufuebung bei Verletzung der Vorschriften über die Öffentlichkeit ungleichgewichtig verteilt. 608 Ein Verstoß gegen § 169 S. 2 GVG zieht auch keine strafrechtlichen Sanktionen nach sich. 609 Die angesprochenen Maßnahmen können daher den erforderlichen Schutz von Wahrheitsfindung und Persönlichkeitsrechten nicht in gleicher Weise sicherstellen. wie ein völliger Ausschluß der Fernsehens. womit die Erforderlichkeit des in § 169 S. 2 GVG ausgesprochenen Verbotes zu bejahen ist.

(c) Angemessenheit Zu fragen ist schließlich. ob das Verbot von Ton- und Fernsehaufnahmen eine unverhältnismäßige Beschränkung der Rundfunkfreiheit ist. Bei der Abwägung der kollidierenden Rechtsgüter - Rundfunkfreiheit auf der einen, Persönlichkeitsrechte und Wahrheitsfindung auf der anderen Seite - ist zu berücksichtigen, daß auch eine um Objektivität und Sachlichkeit bemühte Berichterstattung durch das Fernsehen in der Regel einen weitaus stärkeren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte der Beteiligten bedeutet, als eine Schriftberichterstattung durch die Presse. Dies folgt zum einen aus der stärkeren Intensität des optischen Eindrucks und der Kombination von Bild und Ton und zum anderen aus der größeren Reichweite des Fernsehens gegenüber der Presse. 6JO Die Intensität des Eingriffs in Persönlichkeitsrechte wird durch den erhöhten Glaubwürdigkeitsanspruch des Fernsehens noch verstärkt. 611 Aber auch die technischen Manipulationsmöglichenkeiten des Fernsehens, wie Zusammenschnitte, die beliebige Wiederholbarkeit, die Möglichkeiten der digitalen Bildbearbeitung612 und die Abrufbarkeit durch andere Medien können zu einem erheblichen Eingriff in Persönlichkeitsrechte führen.

607 BGH NJW 1989. 1741, 1743. mit der Begründung. daß das in § 169 S. 2 GVG ausgesprochene Verbot von seiner Bedeutung her nicht mit dem Öffentlichkeitsgrundsatz des § 169 S. I GVG vergleichbar sei; vgl auch Albas. in: BaumbachlLauterbachlAlbersl Hartmann. ZPO. § 551 Rn 13. 60K Hamm, Große Strafprozesse und die Macht der Medien. S. 58. 609 KnothelWanckel, ZRP 1996. 106. 107, die aus diesem Grunde für die Einführung von Sanktionen eintreten S. 109. 610 Vgl. BVerfGE 35, 203. 226 f. 611 Vgl. hierzu Arndt. Die Rolle der Massenmedien in der Demokratie, S. 18. A.A. wohl ~vss. EuGRZ 1996. I. 12. 612 Vgl. hierzu "yss. EuGRZ 1996. I. 14.

I. Art. 169 S. 2 GVG

151

Es geht bei der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmenden Abwägung nicht darum, einem der gegeneinander abzuwägenden Schutzgüter absoluten Vorrang zu gewähren. Man kann sich allerdings die Frage stellen, ob nicht die Schutzwürdigkeit der Persönlichkeitsrechte von Personen, die unfreiwillig und durch staatlichen Zwang in ein Gerichtsverfahren verwickelt sind, generell zu niedrig eingestuft wird. Vermutlich beruht diese Tendenz auf der eher gefühlsmäßigen Einstellung, daß, wer sich durch eine Straftat freiwillig auf die Seite des Unrechts begeben habe, sich auf der anderen Seite nicht im Übermaß auf das Recht berufen könne. Demgegenüber wird die Rundfunkfreiheit durch das Verbot von Berichterstattung während der mündlichen Verhandlung nur in einem kleinen Tätigkeitsbereich eingeschränkt. Auch die wirtschaftliche Existenz der Rundfunksender wird nicht gefährdet. Die Rundfunkfreiheit ist als "dienendes Grundrecht" darauf gerichtet, das für einen demokratischen Verfassungsstaat unverzichtbare Informationsbedürfnis der Allgemeinheit zu befriedigen. 613 Zunächst darf bezweifelt werden, daß eine Fernsehberichterstattung während der mündlichen Verhandlung überhaupt einen Informationszweck erfüllen kann oder in der Regel erfüllen würde. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Fernsehanstalten Wirtschaftsunternehmen sind, die sich von Werbeeinnahmen finanzieren, die wiederum von den Einschaltquoten abhängig sind. Das gilt auch für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, die sich neben den Rundfunkgebühren zu einem nicht geringen Teil durch Werbung finanzieren. Für sie ist die Live-Berichterstattung aus Gerichtssälen ein neuer Markt, der ihre Konkurrenzfähigkeit steigern und sichern soll. Im Zeitalter der Informationsgesellschaft ist es nur noch eine Frage der Zeit, bis fast unbegrenzte Kapazitäten einen solchen Konkurrenzdruck entstehen lassen werden, der die Fernsehanbieter dazu zwingt, neue Märkte zu erschließen. Fernsehberichterstattung aus Gerichtsverhandlungen, vor allem natürlich aus Strafprozessen, sind aus der Sicht der Anbieter dabei besonders geeignet, weil es um das quotenträchtige Thema "sex and crime" geht und die Akteure dabei auch noch umsonst auftreten müssen. 614 Diese wirtschaftlichen Interessen bergen zudem die Gefahr in sich, daß die Gerichtsberichterstattung "fernsehgerecht" bearbeitet und dadurch juristisch verfälscht wird. 615 Die mündliche Verhandlung in größeren Prozessen dauert oft mehrere Stunden oder sogar Tage und ist in großen Teilen trocken und für den Zuhörer wenig unterhaltend. Gleichwohl kann das Verfahren nur in ungekürztem Zusammenhang wirklich verstanden und gewürdigt werden. Die Fernsehanstalten würden aber nicht eine mehrstündige Verm Fink, DÖV 1992, 805 ff. Große Strafprozesse und die Macht der Medien, S. 126. Wolf, ZRP 1994, 187, 188.

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152 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative

handlung in ihrer Gesamtheit übertragen, sondern nur Ausschnitte wiedergeben, die unter dem Gesichtspunkt des Interessanten und Unterhaltsamen ausgewählt werden, das heißt, Höhepunkte wie Zusammenstöße zwischen den Prozeßbeteiligten oder gelegentliche amüsante Gegebenheiten. Solche Ausschnitte können aber nicht die Grundlage für eine echte Information der Zuschauer sein, weil sie nicht das ernste und mühselige Ringen um die Wahrheit vermittelt, sondern ein Zerrbild von der Tätigkeit der Justiz. 616 Im übrigen ist das sogenannte Informationsinteresse der Öffentlichkeit oft nicht mehr als der Drang nach voyeuristischer Befriedigung, durchaus vergleichbar dem in früheren Zeiten bestehenden Interesse der Bevölkerung an einer öffentlichen Hinrichtung. Dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit wird bereits durch eine indirekte Berichterstattung durch die Presse genügt, durch die die wesentlichen Tatsachen und Zusammenhänge der Allgemeinheit vermittelt werden. Die von den Fernsehanstalten vorgetragene Forderung nach "Medienöffentlichkeit im Gericht" steht deshalb in dem Verdacht, daß hier das Informationsinteresse der Öffentlichkeit vorgeschoben wird, obwohl eindeutig kommerzielle Interessen im Vordergrund stehen. 617 Damit beschränkt das in § 169 S. 2 GVG enthaltene Verbot die Rundfunkfreiheit nicht unverhältnismäßig. § 169 S. 2 GVG ist verfassungsmäßig.

2. Art. 176 GVG: Die Möglichkeit des Ausschlusses des Fernsehens außerhalb der mündlichen Verhandlung Außerhalb der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht gilt das in § 169 S. 2 GVG niedergelegte Verbot von Fernsehaufnahmen nicht. § 176 GVG ermöglicht es aber dem Vorsitzenden im Rahmen der Sitzungspolizei, Fernsehaufnahmen auch vor und nach der Verhandlung und in den Sitzungspausen zu verbieten.

a) Inhalt des § 176 GVG

Nach § 176 GVG obliegt die Aufrechterhaltung der Ordnung in der Sitzung dem Vorsitzenden. Der Begriff der Sitzung ist weiter gefaßt als der der Verhand616 617

Erdsiek, NJW 1960, 1048, 1050; Wyss, EuGRZ 1996, 1, 14. Huff, NJW 1996,571,572; Wolf, ZRP 1994,187.190.

2. Art. 176 GVG

153

lung. 618 Die Sitzung beginnt zeitlich mit dem Öffnen des Zugangs zum Sitzungssaal, schließt Beratungs- und Sitzungspausen mit ein und endet mit dem Verlassen des Saales durch das Gericht. 619 In räumlicher Hinsicht bezieht sich die Sitzungspolizei auf den Sitzungssaal, das Beratungszimmer und andere Nebenräume, die unmittelbar und ausschließlich der Verhandlung dienen. 62o Die Sitzungspolizei umfaßt alle Maßnahmen, die erforderlich sind, um den ungestörten Ablauf der Sitzung zu gewährleisten. 621 Sie stehen im pflichtgemäßen Ermessen des Vorsitzenden. 622 § 176 GVG erlaubt es daher dem Vorsitzenden auch, im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung Anordnungen zu treffen, die Fernsehaufnahmen während der Sitzung, aber außerhalb der Verhandlung einschränken oder ausschließen. Bei einer solchen auf § 176 GVG beruhenden Anordnung hat der Vorsitzende dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit angemessen Rechnung zu tragen durch eine Abwägung zwischen den Schutzgütern des § 176 GVG einerseits und der Rundfunkfreiheit andererseits. 623 Von der Sitzungs polizei zu unterscheiden ist das Hausrecht des Gerichtspräsidenten, das sich auf die gesamten Räumlichkeiten des Gerichtsgebäudes erstreckt. 624 Das Hausrecht tritt aber hinter der Ordnungsgewalt des Vorsitzenden nach § 176 GVG zurück. 625

b) Zweck des § 176 GVG Zweck des § 176 GVG ist die Aufrechterhaltung der äußeren Ordnung im gerichtlichen Verfahren, also der Schaffung und Sicherung des äußerlichen Ablaufs der Verhandlung und dadurch zugleich einer Atmosphäre von Ruhe und Sachlichkeit, die eine objektive Prüfung aller entscheidungsrelevanten Umstände ermöglicht. 626 Dazu gehören der störungsfreie äußere Ablauf der Sitzung, ferner die ungehinderte Entscheidungsfindung einschließlich aller dazu erforderlichen

618 619 620 621 622

623 624

BVerfGE91, 125, 136. Koschorreck, JA 1997, 134; BVerfG NJW 1996,310. Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, § 176 Rn. 10. Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, § 176 Rn. 13. Albers, in: BaumbachiLauterbachiAlbersIHartmann, ZPO, § 176 GVG Rn. 2. BVerfGE 91, 125. Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, § 176 Rn. 3; vgl. auch Ernst, ZUM 1996, 187,

188. 625 626

Albers, in: BaumbachiLauterbachiAlbersIHartmann, ZPO, § 176 GVG Rn. 2. Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, § 176 Rn. 1.

154 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative Beiträge und Interaktionen der Prozeßbeteiligten und der Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Beteiligten, insbesondere des Angeklagten. 627

c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 176 GVG Das Bundesverfassungsgericht hatte sich in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren mit einer im sogenannten Honecker-Prozeß auf der Grundlage des § 176 GVG ergangenen sitzungspolizeilichen Anordnung zu befassen und entwickelte dabei bei der Ermessensausübung zu beachtende verfassungsrechtliche Maßgaben, die zunächst dargestellt und dann einer kritischen Prüfung unterzogen werden sollen.

aa) Sachverhalt des Honecker-Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts Dem Honecker-Prozeß lag im wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde: Im November 1992 begann das Strafverfahren gegen Erich Honecker und andere Mitglieder der Staats- und Parteiführung der DDR vor der 27. Strafkammer des Landgerichts Berlin. Einige Rundfunkanstalten wollten über das Verfahren außerhalb der Hauptverhandlung berichten und zu diesem Zweck jeweils vor Beginn und nach Schluß der Verhandlung sowie in den Sitzungspausen Fernsehaufnahmen machen. Da ein großer Andrang von Kamerateams zu erwarten war, schlugen einige Fernsehanstalten dem Vorsitzenden der Strafkammer vor Beginn des Prozesses eine "Pool-Lösung" vor, nach der nur ein täglich abwechselnd von den verschiedenen Sendern gestelltes Kamerateam im Gerichtssaal anwesend sein sollte. Der jeweils tätige Sender sollte verpflichtet sein, den anderen Rundfunk- und Fernsehveranstaltern das Filmmaterial kostenlos zur Verfügung zu stellen. Der Vorsitzende der zuständigen Strafkammer ging auf diesen Vorschlag jedoch nicht ein, sondern traf eine auf § 176 GVG gestützte Anordnung, die zur Folge hatte, daß Filmaufnahmen auch außerhalb der Hauptverhandlung ausnahmslos untersagt waren. Nachdem mehrere Fernsehanstalten gegen diese Anordnung Verfassungsbeschwerde erhoben und den Erlaß einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Zulassung von Fernsehaufnahmen außerhalb der Verhandlung beantragt hatten, änderte der Vorsitzende das generelle Verbot von Filmaufnahmen dahingehend ab, daß ein Kamerateam am ersten Hauptverhandlungstag für etwa fünf Minuten im Sitzungssaal ohne Mikrofon Aufnahmen ma627

BVerfGE 91. 125, 137.

2. Art. 176 GVG

155

chen durfte. Das Bundesverfassungsgericht gab dem Antrag der Fernsehanstalten statt und sprach eine einstweilige Verfügung aus. 628 Im später erfolgten Hauptsacheverfahren 629 hat es sich ausführlich mit der Abwägung zwischen den Schutzgütern des § 176 GVG und denen der Rundfunkfreiheit auseinandergesetzt.

bb) Eingriff in den Schutzbereich des Art. 5 I 2 GG Zu Recht kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, daß das von dem Vorsitzenden der Strafkammer im Honecker-Prozeß ausgesprochene Verbot von jeglichen Filmaufnahmen auch außerhalb der Hauptverhandlung in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit eingreift. Da der Schutzbereich der Rundfunkfreiheit alle wesensmäßig mit der Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zusammenhängenden Tätigkeiten von der Beschaffung der Information bis hin zur Verbreitung der Nachricht und Meinung reicht630 , umfaßt er auch das Recht der Rundfunkveranstalter, sich über Vorgänge innerhalb einer Sitzung des erkennenden Gerichts, aber außerhalb der Verhandlung, zu unterrichten.

cc) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung Das Bundesverfassungsgericht bejahte in seiner Entscheidung die Eigenschaft des § 176 GVG als allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 11 GG. Es führte dazu aus: "Er betrifft jedermann und richtet sich nicht speziell gegen Presse und Rundfunk. Er dient vielmehr dem Schutz einer geordneten Rechtspflege, die nach dem Willen des Gesetzgebers den Prozeß der Rechts- und Wahrheitsfindung sowie das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Prozeßbeteiligten umfaßt (vgl. BT Drucks. IV/178, S. 45). Dabei handelt es sich um vorrangige Gemeinschaftsgüter, hinter die das publizistische Informations- und Verbreitungsinteresse insoweit zurücktreten muß (vgl. BVerfGE 50, 234, 241)." Im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung prüfte das Bundesverfassungsgericht, ob die Anordnung des Vorsitzenden den Anforderungen an die Auslegung und Anwendung eines allgemeinen Gesetzes i.S.d. Art. 5 II GG standhielt, ob es BVerfGE 87,334. BVerfGE 91,125,136. ~30 BVerfGE 12, 205, 260; 77, 65, 74; 91, 125, 134; 91, 125, 134; Hesse, Rundfunkrecht, S. 57; Schulze-Fielitz, in: Dreier (Hr.l'g.J, Grundgesetz, Art. 5 I, 11 Rn. 80; Jaras.I'l Pieroth, Art. 5, Rn. 32. 62H

~2Y

156 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative

also die Rundfunkfreiheit nicht unverhältnismäßig beschränkte. Dabei stellte das Gericht zwei Gesichtspunkte besonders heraus, zum einen die besondere politische und historische Dimension des Strafverfahrens gegen die ehemaligen Funktionäre der DDR und zum anderen die von den Fernsehanstalten vorgeschlagene "Pool-Lösung". Aus der besonderen politischen und historischen Dimension des Strafverfahrens, welche aus der Funktion der Angeklagten und dem Inhalt des Schuldvorwurfs resultiere, schloß das Bundesverfassungsgericht auf ein besonderes Bedürfnis der Öffentlichkeit, auch einen optischen Eindruck von diesem Verfahren zu bekommen und diesen der Nachwelt zu erhalten. Auch der Persönlichkeitsschutz der Angeklagten fordere kein völliges Filmverbot, denn die Angeklagten seien infolge ihrer früheren Positionen als Personen der Zeitgeschichte631 einzustufen, die als solche gemäß § 23 I Nr. 1 KUG 632 auch ohne die sonst nach § 23 KUG erforderliche Einwilligung eine Abbildung ihrer Person zu dulden hätten. 633 Zum anderen führte die "Pool-Lösung" nach Auffassung des Gerichts dazu, daß auch sonstige Störungen des Verfahrensablaufs auf ein geringes Maß reduziert werden würden, da so kein Wetteifern und Gedränge von mehreren Kamerateams um möglichst eindrucksvolle und exklusive Bilder zu befürchten seien, durch die der Ernst des Strafverfahrens und die Würde der Angeklagten mißachtet würden. 634 Dennoch verbleibende Gefahren für die Schutzgüter des § 176 GVG erforderten kein völliges Verbot von Fernsehaufnahmen, sondern hätten auch durch Anweisungen über Standort, Zeit und Dauer der Aufnahmen vermieden werden können. 635 Aufgrund der vorhergegangenen Abwägung zwischen den Schutzgütern des Persönlichkeitsrechts und des geordneten Verfahrens einerseits und der Rundfunkfreiheit andererseits kam das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis, daß die auf § 176 GVG gestützte Anordnung des Vorsitzenden der Strafkammer das Grundrecht der Rundfunkfreiheit unverhältnismäßig beschränkte und daher gegen Art. 5 12 GG verstieß. 636

631 Das Gericht selbst stuft die Angeklagten nur als "Personen der Zeitgeschichte" ein, ohne auf die übliche Unterscheidung zwischen "absoluten" und "relativen" Personen der Zeitgeschichte einzugehen (vgl. hierzu FrömmillglPeters, NJW 1996,958,960). Bei den Angeklagten wird es sich aber wegen ihrer Funktion als Angehörige der Staats- und Parteiführung der DDR um "absolute" Personen der Zeitgeschichte handeln. 632 Auch diese Vorschrift erwähnt das BVerfG nicht. 633 BVerfGE 91, 125, 138. 634 BVerfGE 91, 125, 138. 635 BVerfGE 91, 125, 139. 636 BVerfGE 91, 125, 133, 139.

2. Art. 176 GVG

157

dd) Kritische Würdigung Die Einschätzung der Pool-Lösung als Mittel zur Vermeidung von unverhältnismäßigen Störungen ist richtig und kann auch eine Bewertungsgrundlage bei anderen Gerichtsverfahren sein. Im übrigen ist die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Abwägung zwischen den entgegenstehenden Rechtsgütern dagegen zu Recht auf Kritik gestoßen. 637 Man muß sich nämlich die Frage stellen, ob das vom Bundesverfassungsgericht angenommene legitime Informationsinteresse an einer bildlichen Darstellung des Angeklagten vor Gericht überhaupt besteht. Es ist tatsächlich fraglich, ob bewegte Bilder von Angeklagten vor der Gerichtsverhandlung einen spezifischen Informationswert haben, der über den hinausgeht, den die Wortberichterstattung bietet und die nicht jedes andere schon vorhandene Standbild des Angeklagten auch erfüllen würde. 638 Im Fall Honecker mag das deshalb zu bejahen gewesen sein, weil sein Gesundheitszustand für den weiteren Fortgang des Verfahrens von großer Bedeutung war639 , und die Öffentlichkeit hoffte, sich durch Filmaufnahmen von Honecker ein eigenes Bild von seinem Gesundheitszustand machen zu können, wobei man daran zweifeln kann, ob es möglich ist, allein durch das äußere Erscheinungsbild den Gesundheitszustand einer Person beurteilen zu können. Die Vermutung liegt nahe, daß es sich bei dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit an Bildmaterial aus Gerichtssälen nicht um ein Interesse an der Information über das Verfahren an sich handelt, sondern um eine kollektive Schaulust, die ähnliche Sensationsbedürfnisse befriedigt, wie im Mittelalter das Bespucken des an den Pranger gestellten Delinquenten oder die Teilnahme an einer öffentlichen Hinrichtung. 640 Auf der anderen Seite kann das Persönlichkeitsrecht des Angeklagten durch Filmaufnahmen im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit der Verhandlung besonders stark tangiert werden, da diese sich gerade auch wegen der gegen ihren Willen erfolgenden Fernsehaufnahmen in einer psychischen Ausnahmesituation befinden. Das kann dazu führen, daß sie sich ganz anders verhalten, als sie dies getan hätten, wenn sie nicht gegen ihren Willen fotografiert oder gefilmt 637 Stürner, JZ 1995,297,298; Weiler, ZRP 1995, 130, 133; Hamm, Große Strafprozesse und die Macht der Medien, S. 60 ff; Ranft, Jura 1995, 573, 580. 63H Stürner, JZ 1995, 297, 298; Hamm, Große Strafprozesse und die Macht der Medien, S. 62. 639 Eberle, Justiz und Medienöffentlichkeit, S. 158, 161. Tatsächlich wurde das Verfahren wegen seines Gesundheitszustandes später eingestellt, vgl. hierzu Berliner VerfGH NJW 1993,515. MO Vgl. Stürner, JZ 1995, 297, 298; Hamm, Große Strafprozesse und die Macht der Medien, S. 12; siehe auch Wyss, EuGRZ 1996, I, 17.

158 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative worden wären, was wiederum zu einem verfälschten, aber scheinbar authentisch wirkenden Bild in der Öffentlichkeit führt. 641 Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts muß daher als Einzelfallentscheidung in einem Verfahren von besonderer historischer Bedeutung gewertet werden und darf keinesfalls zu der Tendenz verleiten, bei der Rechtsgüterabwägung einem Informationsinteresse der Öffentlichkeit im Regelfall den Vorrang vor den Persönlichkeitsrechten der Verfahrensbeteiligten einzuräumen.

3. Sonderfall: Das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht Das Bundesverfassungsgericht läßt schon seit einigen Jahren während der Sitzung des Gerichts, teilweise auch durch die Glaswand des Gerichtssaals, Fernsehaufnahmen zu. 642 Diese Praxis beruhte bis zum 23.4.1998 643 auf den "Einstweiligen Rahmenbedingungen für Pressevertreter sowie Rundfunk- und Fernsehanstalten" des Präsidialrats des Zweiten Senats vom Mai 1993 644, die insbesondere im Hinblick darauf erlassen wurden, daß der Fernsehsender n-tv in dem AWACS-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht entgegen des ausdrücklichen Verbots durch die Glaswand des Gerichtssaals auch die Verkündung der Urteilsgründe gefilmt und live übertragen hatte. 645 In diesen Rahmenbedingungen werden Foto-, Film- und Tonaufnahmen der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht bis zum Abschluß der Feststellung der Anwesenheit der Verfahrensbeteiligten sowie bis zum Abschluß der Verkündung des Urteilstenors zugelassen. 646 Ferner gewähren sie dem Hörfunk das Recht, die Urteilsgründe insgesamt aufzunehmen und zeitversetzt nach Abschluß der gesamten Verkündung zu senden.

641 Vgl. Stümer, JZ 1995,297,298; Hamm, Große Strafprozesse und die Macht der Medien, S. 63. 642 Vgl. Wolf, NJW 1994, 681. 643 Am 23.4.1998 wurde mit dem neuen § 17a BVerfGG eine gesetzliche Grundlage für diese Praxis geschaffen. 644 Wortlaut der Rahmenbedingungen in LeclmerlZuck, BVerfGG, § 17 Rn. 6. 645 Wolf, NJW 1994, 681, 682. 646 Vgl. hierzu die Pressemitteilung Nr. 46/98 der Pressestelle des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 1998, die organisatorische Hinweise für Medienvertreter hinsichtlich der am 7. Mai 1998 stattfindenden Urteilsverkündung "Ökoabgabe" mit folgenden Inhalten enthält: Bei der Urteilsverkündung sind Fernsehaufnahmen nur bis zum Abschluß der Verkündung des Urteilstenors zulässig. Für die Aufnahmen im Sitzungssaal sind nur zwei Fernsehteams Ueweils ein öffentlich-rechtlicher und ein privatrechtlicher

3. Sonderfall: Das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

159

Die Rechtmäßigkeit dieser Rahmenbedingungen und die darauf beruhende Praxis des Bundesverfassungsgerichts wurde in der Literatur teilweise in Abrede gestellt. 647 Dies beruht einmal darauf, daß dem Präsidialrat des Zweiten Senats die Kompetenz zum Erlaß solcher Rahmenbedingungen abgesprochen und zum anderen darauf, daß ein Verstoß gegen § 169 S. 2 GVG angenommen wurde.

a) Kompetenz zum Erlaß der Rahmenbedingungen

In der Literatur wurde vertreten, dem Präsidialrat des Zweiten Senats fehle die Kompetenz zum Erlaß der Rahmenbedingungen 648 , weil die dort geregelten Maßnahmen ausschließlich in die Zuständigkeit des Vorsitzenden nach § 176 GVG fielen. Dies beruhe darauf, daß es für einen Präsidialrat des Zweiten Senats beim Bundesverfassungsgericht keine rechtliche Grundlage gebe, denn Präsidialräte würden nach § 49 Nr. 2 DRiG nicht bei einzelnen Senaten, sondern bei den Gerichten des Bundes errichtet und zwar ausschließlich für die Beteiligung an der Ernennung der Richter. Wegen des abweichenden Ernennungs- und Wahlverfahrens nach §§ 3 ff BVerfGG sei diese Vorschrift auf das Bundesverfassungsgericht unanwendbar. 649 Diese Überlegungen sind im Ergebnis unzutreffend, da das Bundesverfassungsgericht als Verfassungsorgan über eine selbständige Organisationsgewalt verfügt6SO , die auch zur näheren Ausgestaltung der Binnenstruktur ermächtigt. Dazu gehört auch die Schaffung von Gremien, die in Ausübung der Organsisationsgewalt allgemeine Verfahrensregelungen treffen. Der Umstand, daß diese Gremien den gleichen Namen tragen, wie ein im DRiG vorgesehenes Gremium ist unerheblich. Die Rechtmäßigkeit der Rahmenbedingungen scheiterte also nicht an der fehlenden Kompetenz des Präsidialrates des Zweiten Senats.

Sender) zugelassen. Die Bestimmung dieser Poolführer wird den Fernsehsendern überlassen. Die Poolführer werden verpflichtet, die Aufnahmen Konkurrenzunternehmen zur Verfügung zu stellen. Nach der Verkündung des Urteilstenors sind Fernsehaufnahmen nicht mehr zulässig. Das gilt auch für Aufnahmen vor dem Verhandlungssaal durch die Verglasung. Die jeweiligen Kamerateams haben den Saal unaufgefordert zu verlassen, die auf Stativen stehenden Kameras sind unaufgefordert abzuschalten. 647 Wolf, NJW 1994,681,682; ders. ZRP 1994,187,192; Ranft, Jura 1995, 573, 577. 64H Ranft, Jura 1995,573,577; Wolf, NJW 1994,681,683. 649 Wolf, NJW 1994,681,683. 650 Butzer, Die Verwaltung 1994, 157, 173; Stern, Staatsrecht, Bd. 11, S. 345 f; vgl. zur ähnlich gelagerten Frage der Geschäftsordnungsautonomie des Deutschen Bundestages BVerfGE 44,308,314.

160 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative

b) Verstoß gegen § 169 S. 2 GVG Die Rahmenbedingungen wurden in der Literatur auch deshalb angegriffen, weil man in ihnen einen Verstoß gegen die Vorschrift des § 169 S. 2 GVG sah. Die Vertreter dieser Auffassung beriefen sich dabei auf die Verweisungsnorm des § 17 BVerfGG, nach der die Vorschriften des GVG über die Öffentlichkeit entsprechend auf das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anzuwenden sind, soweit das BVerfGG nichts anderes bestimmt. § 17 BVerfGG enthält eine verfassungsrechtlich unbedenkliche dynamische Verweisung, das heißt, er verweist auf das GVG in seiner jeweils geltenden Fassung. 651 Damit ist auch die erst 1964, also nach Erlaß des BVerfGG in das GVG eingefügte Vorschrift des § 169 S. 2 GVG von der Verweisung betroffen. Ob die Praxis des Bundesverfassungsgerichts gegen § 169 S. 2 GVG verstieß, ist von der Auslegung des Wortes "entsprechend" in § 17 BVerfGG abhängig. Bedeutet entsprechende Anwendung strikte und unveränderte Anwendung der Vorschrift, auf die mit der Verweisung Bezug genommen wird 652 , muß wegen des eindeutigen Wortlauts des § 169 S. 2 GVG ("unzulässig") von einem Verstoß gegen diese Vorschrift ausgegangen werden. Führt die Anordnung der entsprechenden Anwendung dagegen nur zu einer Verweisungsanalogie, die dem Bundesverfassungsgericht Raum läßt, den Besonderheiten des Verfassungsprozeßrechts Rechnung zu tragen 653 , verstießen die Rahmenbedingungen und die auf ihr beruhende Praxis nicht gegen § 169 S. 2 GVG. Der Wortlaut "entsprechend" gibt keinen Aufschluß darüber, ob die Rechtsfolge, die die Norm statuiert, auf die verwiesen wird, unbedingt Platz greift, oder ob dem Richter bei ihrer Anwendung ein Beurteilungsspielraum eingeräumt werden soll.654 Für eine Auslegung von "entsprechend" im Sinne von "strikt" könnte allenfalls sprechen, daß bei § 55 VwGO, § 61 SGG und § 52 ArbGG, die ebenfalls eine "entsprechende" Anwendung des § 169 S. 2 GVG vorsehen 655 , diese wortgleiche Verweisung anerkanntermaßen zu einem zwingenden gesetzlichen Verbot von Fernsehaufnahmen führt, von dem das Gericht keine Ausnahme zulassen

651

Lechner/Zuck, BVerfGG, § 17 Rn 1; Hund. in: Vmbach/Clemens. (Hrsg.), § 17

Rn. 9. 652 So Geiger. BVerfGG. § 17 Anm. 3: Klein. in: MaullvSclllllidt-Bleibtreu/Klein/ Visamer, BVerfGG. § 17 Rn. 2: Wolf, NJW 1994. 681. 682. 653 So Hund. in: VmbaclzlClemens (Hrsg.). BVerfGG. § 17 Rn. 10 ff: Leclmer/Zuck. BVerfGG. § 17 Rn. I: Benda/Klein. Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts. Rn 74: Huff, NJW 1996.571. 573: Kom. AlP 1997.443.449. 654 A.A. Hund. in: Vmbac/ziClemens (Hrsg.). BVerfGG. § 17 Rn. 10. 655 Demgegenüber spricht § 52 FGO von einer ..sinngemäßen" Anwendung.

3. Sonderfall: Das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

161

kann. 656 Die Fachgerichtsbarkeiten weisen allerdings keine Besonderheiten auf, die eine Abweichung des in § 169 S. 2 GVG enthaltenen Verbots von Femsehaufnahmen rechtfertigen würden, so daß die genannten Verweisungsvorschriften keinen Aufschluß über die Auslegung des Begriffs ..entsprechend" in § 17 BVerfGG geben. Auch aus der Entstehungsgeschichte des § 17 BVerfGG läßt sich keine eindeutige Sinnbedeutung herleiten, weil im Gesetzgebungsverfahren die Bezeichnung ..sinngemäß" ohne Kommentierung durch ..entsprechend" ausgetauscht wurde. 657 Demgegenüber sprechen die Besonderheiten des Verfassungsprozeßrechts für eine Auslegung des § 17 BVerfGG, nach der dem Rechtsanwender Spielraum gelassen werden soll, um den Besonderheiten des verfassungsgerichtlichen Verfahrens Rechnung tragen zu können. 658 Dem Bundesverfassungsgericht obliegt im Verfassungsprozeß die authentische und letztverbindliche Interpretation des Grundgesetzes, daher ist Verfassungsprozeßrecht zugleich ..konkretisiertes Verfassungsrecht" .659 Diese Aufgabe darf nicht durch eine schematische Übernahme von Lösungen aus den anderen Prozeßordnungen beeinträchtigt werden. 660 Daher muß das Gebot entsprechender Anwendung in § 17 BVerfGG dahingehend verstanden werden, daß die sich aus dem GVG ergebenden Regelungen zwar ihrem Grundgedanken nach anzuwenden sind, aber nur soweit, wie dies im Hinblick auf die besondere Funktion der Verfassungsgerichtbarkeit sinnvoll ist. 661 Bei dieser sinngemäßen Anwendung der Vorschriften des GVG über die Öffentlichkeit ist zu berücksichtigen, daß der mit § 169 S. 2 GVG bezweckte Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts der Prozeßbeteiligten und der Sicherung der Wahrheitsfindung im Prozeß in Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht uneingeschränkt erforderlich ist. Eingriffe in Persönlichkeitsrechte haben vor dem Bundesverfassungsgericht in der Regel nicht dieselbe Tiefe wie in Strafverfahren oder Verfahren vor anderen Fachgerichten, was daraus resultiert, daß die Prozeßbeteiligten regelmäßig nicht in ihrer Privatsphäre betroffen sind, sondern als Organwalter, Prozeßvertreter oder sonstige Person des öffentlichen Lebens. Die klassischen Verfassungsstreitigkeiten, wie abstrakte Normenkontrolle, Vgl. BT Drucks. 13/7673 S. 6. Vgl. Hund; in: UmbachiClemens (Hrsg.), BVerfGG, § 17 Rn. 10. 658 Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Rn 74; Hund, in: Umbachl ClemellS (Hrsg.), BVerfGG. § 17 Rn. 12. 659 Hund, in: UmbachiClemens (Hrsg.), BVerfGG, Vor §§ 17 Rn. l. 660 Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Rn 127. 661 Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Rn 74. 656 657

11 Pemice

162 3. Kap., 11. Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Judikative Organstreit und Bund-Länder-Streit, betreffen regelmäßig verfassungsrechtliche Rechtsfragen ohne Bezug auf den einzelnen. Aber auch bei den dem Rechtsschutz des einzelnen Bürgers dienenden Verfassungsbeschwerdeverfahren, die ohnehin nur in Ausnahmefällen mündlich verhandelt werden 662 , stehen allgemeine verfassungsrechtliche Fragestellungen im Vordergrund. Der Schutz von Persönlichkeitsrechten erfordert daher keinen generellen Ausschluß des Fernsehen. Da die Rahmenbedingungen Rundfunk, Film und Fernsehen nur bis zur Feststellung der Anwesenheit aller Beteiligten zugelassen haben, nicht aber während der Beweisaufnahme, waren auch die vom Fernsehen ausgehenden negativen Wirkungen auf die Wahrheitsfindung, die vor den Fachgerichten einen völligen Ausschluß des Fernsehens rechtfertigen, weitgehend ausgeschlossen. 663 Darüber hinaus ist der völlige Ausschluß der elektronischen Medien von mündlichen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht auch wegen der großen politischen Bedeutung solcher Verfahren nicht angebracht. Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, in denen mündlich verhandelt wird, betreffen häufig heftig umstrittene Verfassungsfragen, die nicht nur im Vorfeld in der Öffentlichkeit schon intensiv diskutiert worden sind, sondern auch weitreichende Folgen für die Verfassungswirklichkeit in der Bundesrepublik haben. Verfassungsfragen sind auch immer politischer Natur. Die Öffentlichkeit hat ein legitimes Informationsinteresse an den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, die weitgehende Auswirkungen auf das politische Leben haben. 664 Dieses öffentliche Informationsinteresse ist weit schutzwürdiger als das Interesse, das die Öffentlichkeit der höchstrichterlichen Rechtsprechung in Straf-, Zivil- oder Verwaltungsgerichtsverfahren entgegen bringt. Die Rechtsprechung des BGH zum Bürgschaftsrecht beispielsweise hat sicherlich auch Auswirkungen auf eine große Anzahl von Personen, die von dem konkreten Verfahren nicht betroffen sind und rechtfertigt ein öffentliches Interesse an der Kenntnis der einschlägigen Entscheidungen. Dieses öffentliche Interesse ist aber nicht vergleichbar mit dem Vgl. § 94 V BVerfGG. Vgl. zum vorangegangenen auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und des Gesetzes über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts vom 15.05.1997, BT Drucks. 13/7673, S. 7; Soehring, Presserecht, Rn. 6.12; vgl. auch Stümer, JZ 1995, 297, 299; LechnerlZuck, BVerfGG, § 17 Rn. 7; Kom, AfP 1997,443,449. 664 Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und des Gesetzes über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts vom 15.05.1997, BT Drucks. 13/7673, S. 7; Soehring, Presserecht, Rn. 6.12; Paschke, Medienrecht, Rn. 436; BendalKlein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts, Rn. 74; vgl. Gerhardt ZRP 1993, 377, 382; LechnerlZuck, BVerfGG, § 17 Rn. 7; KnothelWanckel, ZRP 1996, 106, 110. 662 663

3. Sonderfall: Das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

163

an richtungsweisenden verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts. Diese Gesichtspunkte rechtfertigen grundsätzlich die Zulassung des Rundfunks in dem in den Rahmenbedingungen niedergelegten Umfang. 665 Problematisch an den einstweiligen Rahmenbedingungen war allerdings, daß sie keine Ausnahmeregelung für den Fall vorsehen, daß im Einzelfall doch Beeinträchtigungen von Persönlichkeitsrechten oder Störungen des Verfahrensablaufs zu befürchten sind. 666

c) Gesetz zur Änderung des BVerfGG Im Hinblick darauf, daß die Auslegung des § 17 BVerfGG in der Literatur umstritten war, hat die Bundesregierung einen Gesetzentwurf eingebracht, der mit der Einfügung eines neuen § 17 a BVerfGG eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Zulassung von Rundfunk, Fernsehen und Film zu den Verhandlungen des Bundesverfassungsgerichts schafft. 667 Der Bundestag hat das Gesetz am 23.4.1998 verabschiedet. 668 Der neu eingefügte § 17 a BVerfGG lautet: (I) Abweichend von § 169 Satz 2 des Gerichtsverfassungsgesetzes sind Ton- und Fernseh-Rundfunkaufnahmen zum Zwecke der öffentlichen Vorführung oder der Veröffentlichung ihres Inhalts zulässig

I. in der mündlichen Verhandlung, bis das Gericht die Anwesenheit der Beteiligten festgestellt hat, 2. bei der öffentlichen Verkündung von Entscheidungen. (2) Zur Wahrung schutz würdiger Interessen der Beteiligten oder Dritter sowie eines ord-

nungsgemäßen Ablaufs des Verfahrens kann das Bundesverfassungsgericht die Aufnah-

065 Hund, in: Umbach/Clemens (Hrsg.), BVerfGG, § 17 Rn. 20; vage Umbach/Clemens, NJW 1996, 571. 573; Weiler. ZRP 1995. 130. 132 hält Medienöffentlichkeit vor dem BVerfG dagegen generell für unbedenklich. 666 Vgl. BendalKlein, Lehrbuch des Verfassungsprozeßrechts Rn. 74; siehe auch Gerhardt ZRP 1993,377.382; Huff, NJW 1996,571,573; LechnerlZuck, BVerfGG, § 17 Rn.7. 067 Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes und des Gesetzes über das Amtsgehalt der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts vom 15.05.1997. BT Drucks. 13/7673. Vgl. BGBI. Teil I Nr. 45 v. 22.7.1998, 1823. 06K BT Plenarprotokoll 13/230 vom 23.4.1998. S. 21 114.

I'·

164 3. Kap., III . Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive men nach Absatz I oder deren Übertragung ganz oder teilweise ausschließen oder von der Einhaltung von Auflagen abhängig machen. Diese Gesetzesänderung trägt den Überlegungen Rechnung, die auch das Bundesverfassungsgerichts dazu geführt haben, Film- und Tonaufnahmen in beschränktem Umfang zuzulassen. Die Begründung des Gesetzentwurfes schließt sich zudem ausdrücklich der Auslegung des § 17 BVerfGG an, nach der dem Rechtsanwender Spielraum gelassen werden muß, den Besonderheiten des bundesverfassungsgerichtlichen Verfahrens Rechnung zu tragen und will mit der Neuregelung die diesbezügliche Streitfrage entscheiden. 669 Darüber hinaus stellt die in Absatz 2 des neuen § 17 a BVerfGG enthaltene Ermessensregelung sicher, daß die schutzwürdigen Belange einzelner und der ordnungsgemäße Ablauf des Verfahrens sowie die Wahrheitsfindung im Einzelfall gewahrt werden.

III . Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive 1. Sitzungen des Gemeinderats Auch die Fernsehberichterstattung aus öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse fällt in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit. 67o Einschränkungen müssen daher den Anforderungen des Art. 5 II GG gerecht werden.

a) Das Hausrecht des Vorsitzenden des Gemeinderats Alle Gemeindeordnungen sehen vor, daß der Vorsitzende des Gemeinderats die Ordnung in den Sitzungen des Gemeinderats handhabt 671 und das Hausrecht672 ausübt. Unter dem Hausrecht des Vorsitzenden des Gemeinderats ist das Recht zu BT Drucks. 13/7673 S. 6. Unklar insoweit Ehlers, NWVBI. 1988, 122, 126. 671 § 36 III bwGO; Art. 53 I S. 2 bay GO; § 45 11 bbgGO; § 60 11 heGO; § 44 11 ndsGO; § 51 11 und III nw GO; § 38 rpGO; § 43 11 saKSVG; § 38 III sächsGO; § 55 III sanhGO; § 42 shGO; § 41 S. 2 thürKO. 672 § 36 I S. 2 bwGO; Art. 53 I S. 2 bay GO; § 45 I bbgGO; § 58 IV S. I hessGO; § 29 I S. 2 mvKV; § 44 I ndsGO; § 51 I nw GO; § 36 11 rpGO; § 43 I saKSVG; § 38 I S. I sächsGO; § 55 I S. 2 sanhGO; § 37 shGO; § 41 S. I thürKO. 669

670

I. Sitzungen des Gemeinderats

165

verstehen, im Sitzungsraum über den Zutritt und das Verweilen von Personen bestimmen zu können, um die aufgaben mäßige Verwaltungstätigkeit des Gemeinderats gegen Unberechtigte schützen zu können. 673 Die Ordnungsgewalt ist das Recht und die Pflicht des Vorsitzenden, im Einzelfall die Maßnahmen zu treffen, die nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich sind, um die Ordnung in der Sitzung aufrechtzuerhalten und einen reibungslosen Sitzungsablauf zu gewährleisten. 674 Sowohl Hausrecht als auch Ordnungsgewalt dienen damit dem Schutz der Funktionsfähigkeit des Gemeinderats. 675 Der Unterschied zwischen Hausrecht und Ordnungsgewalt wird allgemein darin gesehen, daß das Hausrecht der Abwehr von Störungen durch außerhalb der Gemeindeverwaltung stehende Personen wie Zuhörer und Besucher dient676 , während die Ordnungsgewalt nach innen gerichtet ist und nur an der Verhandlung teilnehmende Personen erfaßt, die den Vorschriften der Geschäftsordnung unterliegen und sich im Sitzungsraum rechtmäßig aufhalten. 677 Aus diesem Grund ist zur Abwehr von Störungen, die sich durch Fernsehaufnahmen durch Rundfunkveranstalter ergeben, das gegen Außenstehende gerichtete Hausrecht die einschlägige Rechtsgrundlage. 678

aa) Das Hausrecht als allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 11 GG Das in den Gemeindeordnungen geregelte Hausrecht des Ratsvorsitzenden richtet sich nicht spezifisch gegen den Rundfunk, sondern dient dazu, die äußeren Bedingungen sicherzustellen, die für einen ordnungsgemäßen Sitzungsbetrieb Rothe, NVwZ 1992,529,535. Rothe, NVwZ 1992,529,533. 675 Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, § 15 1I 5c, S. 199; vgl. BVerwG NJW 1991, 118, 119. 676 Nach anderer Auffassung richtet sich das Hausrecht auch gegen Bedienstete der Gemeinde selbst, wie etwa Ratsmitglieder, so etwa Foerstemann, in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis H, § 28 B 1I 2c, S. 107; Held u.a., Kommunalverfassung Nordrhein-Westfalen, § 51 GO Anm. 4 und die Nachweise bei OVG NW, DÖV 1990,979. 677 Rothe, NVwZ 1992, 529, 535; Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, § 15 H 5c, S. 199; Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 476; Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, § 7 Ale aa, S. 109; vgl. StGH BW NJW 1988,3199. m So für Tonbandaufnahmen auch Wilhelmi, AfP 1992, 221. In Literatur und Rechtsprechung wird die Unterscheidung allerdings nicht immer sauber getroffen, sondern auf beide Rechtsgrundlagen abgestellt, vgl. BVerwG NJW 1991, 118, 119; Gern, Deutsches Kommunalrecht, Rn. 467; DieckmanniHeinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 230 f. 673 674

166 3. Kap., III . Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive

erforderlich sind. Es ist daher als allgemeines Gesetz i.S.d. Art. 5 11 GG zu qualifizieren, welches die Rundfunkfreiheit einschränken kann. 679

bb) Verhältnismäßigkeit eines Verbotes von Fernsehaufnahmen Allerdings müssen die der Rundfunkfreiheit Schranken ziehenden allgemeinen Gesetze wiederum im Lichte des eingeschränkten Grundrechts ausgelegt und angewandt werden, damit der wertsetzenden Bedeutung des Grundrechts auch auf der Rechtsanwendungsebene Rechnung getragen wird. 68o Der Ratsvorsitzende hat daher im Rahmen seiner auf das Hausrecht gestützten Ermessensentscheidung der Rundfunkfreiheit angemessen Rechnung zu tragen durch eine Abwägung zwischen den Schutzgütern des gemeindlichen Hausrechts und der Rundfunkfreiheit andererseits. 681 Das dem Ratsvorsitzenden durch die Gemeindeordnungen eingeräumte Hausrecht dient dem öffentlichen Interesse daran, daß der Gemeinderat seine Aufgaben ordnungsgemäß erfüllen kann. 682 Die Funktionsfähigkeit des Gemeinderats kann durch Fernsehaufnahmen insofern beeinträchtigt werden. als vom technischen Vorgang verursachte störende Geräusche, Unruhe oder Sichtbehinderungen zu verminderter Aufmerksamkeit oder Aufnahmefähigkeit der Ratsmitglieder führen und so den Funktionsablauf der Sitzung stören. 683 Zur Funktionsfähigkeit des Rates zählt auch. daß die Willensbildung des Rates als demokratisch legitimierter Gemeindevertretung ungezwungen, freimütig und in aller Offenheit, also in einer von psychologischen Hemmnissen möglichst unbeeinträchtigten Atmosphäre verläuft. 684 Zum Teil wird angenommen, Tonband679 Vgl. hierzu BVerwG NJW 1991, 118, 119; DieckmanniHeinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, S. 230 f; Wilhelmi, AfP 1992, 221, 223. 680 BVerfDE 91,125,136; vgl. BVerfDE 7,198,208 f. 681 Demgegenüber wird zum Teil das Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder als in die Abwägung einzustellendes Rechtsgut angesehen, so OLG Celle, NVwZ 1985, 861; OLG Köln, NJW 1979,661,662. 682 V gl. Wilhelmi, AfP 1992, 221. 683 Vgl. Stober, DVBI. 1976, 371, 375; von OlenhusenlHermanns, AfP 1983, 437, 441; siehe auch Hansmeyer, Die Zulässigkeit von Tonaufnahmen in KOIrn:Jlunalparlamenten, S. 104; 684 BVerwG, NJW 1991, 118, 119. Teilweise wird die unbeeinträchtigte Willensbildung im Rat auch dem in der mitgliedschaftlichen Wahrnehmungszuständigkeit liegenden Rederecht des einzelnen Ratsmitglieds zugeordnet, so etwa EMers, NWVBI. 1988, 122, 125.

I. Sitzungen des Gemeinderats

167

aufnahmen würden ein solches, den geordneten Sitzungsablauf störendes psychologisches Hemmnis darstellen. Sie führten dazu, daß jede Nuance der Rede, einschließlich der Versprecher, rhetorischen Unzulänglichkeiten und Gemütsbewegungen des Redners, dauerhaft und ständig reproduzierbar festgehalten werde. Die Tatsache, daß es sich bei Ratsmitgliedern - im Gegensatz zu Parlamentariern - nicht um Berufspolitiker handele, spreche dafür, daß insbesondere in kleineren und ländlichen Gemeinden weniger rhetorisch begabte Ratsmitglieder durch das Bewußtsein der Fernsehaufzeichnung ihre Spontaneität verlören und ihre Meinung nicht mehr "geradeheraus" verträten oder sich scheuten, bestimmte, noch nicht ganz ausgereifte Gedanken aufgrund eines momentanen Einfalls in die Diskussion zu werden. Dadurch würden fruchtbare Gedanken oder Denkansätze verlorengehen und die Effektivität der Diskussion leiden. 685 Diese Einschätzung der Wirkung von Tonbandaufnahmen, die auf Fernsehaufnahmen übertragbar ist, kann nicht geteilt werden. Gemeinderatsmitglieder haben ein politisches Amt inne, im Rahmen dessen sie zwangsläufig an die Öffentlichkeit treten müssen. Da sie freiwillig um ein solches politisches Amt kandidieren, wird man davon ausgehen müssen, daß sie die Fähigkeit besitzen, die eigene Meinung in freier Rede deutlich zu formulieren und zu verteidigen. Daß sie dabei von der Anwesenheit des Fernsehens gehemmt würden, ist im heutigen "Medienzeitalter" lebensfremd. Vor anstehenden Wahlen bemühen sich auch auf kommunaler Ebene die Kandidaten um Medienpräsenz in Gestalt von Live-Interviews oder Gesprächsaufzeichnungen, so daß von einer Berührungsangst mit dem Fernsehen nicht ausgegangen werden kann. 686 Gerade in größeren Gemeinden werden zudem wie im Bundestag oder in den Landtagen vorbereitete Reden gehalten, mit denen sich die Ratsmitglieder vor der Öffentlichkeit profilieren wollen. 687 Eine Fernsehübertragung der Gemeinderatssitzung liegt daher oft im eigenen Interesse der Ratsmitglieder. Zumindest aber kann nicht davon ausgegangen werden, daß das Bewußtsein einer Fernsehübertragung der Ratssitzung dazu führt, daß die Ratsmitglieder in ihrem Redeverhalten gehemmt sind, so daß eine sachgerechte Aufgabenerfüllung des Gemeinderats nicht mehr möglich ist.

685

So BVerwG, NJW 1991, 118, 119; Ehlers, NWVBI. 1988, 122, 125; Bethge, JZ

1991,307; Held u.a., Kommunalverfassung Nordrhein-Westfalen, § 51 GO Anm. 4; vgl.

auch OLG Köln, DVBI. 1979,523,524; a.A. Wilhelmi, AfP 1992,221,224; wohl auch OLG Celle, NVwZ 1985, 861, 862 und Hansmeyer. Die Zulässigkeit von Tonaufnahmen in Kommunalparlamenten, S. 105 f. 686 Wilhelmi, AfP 1992, 221, 224. 68? Rothe, NVwZ 1992,529,534.

168 3. Kap., III . Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive

Der Ratsvorsitzende kann daher im Rahmen des gemeindlichen Hausrechts Fernsehaufnahmen nur verbieten, soweit sie zu tatsächlichen Störungen der oben genannten Art führen.

b) Genehmigungsvorbehalt der Ratsmitglieder

Vor allem in der älteren Literatur und Rechtsprechung wird die Ansicht vertreten, Fernsehaufnahmen von Ratssitzungen bedürften der Genehmigung der Ratsmitglieder. 688 Daher soll der Frage nachgegangen werden, woraus sich ein solcher Genehmigungsvorbehalt ergeben könnte.

aa) Das Recht am gesprochenen Wort Eine Genehmigungspflicht für Fernsehaufzeichnungen von Sitzungen des Gemeinderats könnte sich aus dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht der Ratsmitglieder ergeben. Das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 I GG) in Verbindung mit der Garantie der Menschenwürde (Art. 1 I GG) schützt auch das Recht am gesprochenen Wort. Daher darf grundsätzlich jedermann selbst und allein bestimmen, ob und von wem seine auf einen Tonträger aufgenommene Stimme wieder abgespielt werden darf. 689 Ungenehmigte Fernsehübertragungen, bei denen auch der Ton übertragen wird, können daher grundsätzlich in das Persönlichkeitsrecht einer Person eingreifen und einen auf §§ 823 I, 1004 I BGB gestützten Abwehranspruch auslösen. Bei Fernsehaufnahmen während der Sitzung eines Gemeinderats ist aber zu berücksichtigen, daß die Ratsmitglieder Inhaber eines öffentlichen Amtes sind 690 und im Gemeinderat nicht als Privatperson, sondern in ihrer Eigenschaft als Amtsträger und Gemeindevertreter auftreten und sprechen. Sie nehmen daher als Redner in der Ratssitzung nicht ein persönliches Freiheitsrecht gegenüber dem Staat, sondern eine ihnen verliehene organschaftliche Befugnis wahr. 691 Das allgemeine Persönlichkeitsrecht am gesprochenen Wort umfaßt aber nur Äußerungen, die ihrem Inhalt nach als Ausfluß der Persönlichkeit des Verfassers in Be688 Körner, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, § 36 Rn. I bezüglich Tonbandaufzeichnungen; OLG Köln, DVBI. 1979.523. 689 BVerfGE 34, 238. 246. 690 BVerwG. NVwZ 1994.56.57. 69\ Wilhelmi, Atp 1992. 221. 224.

1. Sitzungen des Gemeinderats

169

tracht kommen und mit dessen Persönlichkeitssphäre verknüpft sind. 692 Die Äußerung eines Ratsmitglieds im Gemeinderat ist daher gar nicht mehr vom Persönlichkeitsrecht umfaßt. 693

bb) Das Recht am eigenen Bild Eine Genehmigungspflicht von Fernsehaufnahmen seitens der Ratsmitglieder könnte sich aus § 22 Kunsturhebergesetz (KUG) ergeben, der eine gesetzliche Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ist. 694 Nach § 22 S. 1 KUG dürfen Bildnisse nur mit Einwilligung des Abgebildeten verbreitet oder zur Schau gestellt werden. Unter Bildnis versteht man die schutzwürdige Darstellung einer Person, die die äußere Erscheinung des Abgebildeten in einer für Dritte erkennbaren Weise ergibt. 695 Fernsehaufnahmen einer Person fallen daher unter Schutz des § 22 KUG. Die Regelung erfaßt aber nur die Veröffentlichung und Verbreitung von Bildnissen, nicht dagegen deren Herstellung. Insoweit greift der Schutz des allgemeinen Persönlichkeitsrechts ein. 696 Nach der Ausnahmevorschrift des § 23 I Nr. 1 KUG dürfen Bildnisse aus dem Bereich der Zeitgeschichte allerdings auch ohne Einwilligung veröffentlicht werden, sofern nicht im Einzelfall ein berechtigtes Interesse des Abgebildeten entgegensteht (§ 23 11 KUG). Überwiegend werden Ratsmitglieder als absolute Personen der Zeitgeschichte eingestuft697 , da sie aufgrund der Länge der Wahlperiode eine mehrjährige exponierte Stellung innehaben und das Informationsinteresse der Allgemeinheit sich nicht auf das Ereignis beschränkt, das sie erstmals öffentlich bekannt gemacht hat - etwa Veröffentlichungen anläßIich der Gemeinderatswahl - sondern so lange

Scheuer, DVBI. 1979,525,527; BGH; NJW 1964, 1139, 1143. Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, § 15 11 5c, S. 200; ders. DVBI. 1976, 371, 374; Scheuer, DVBI. 1979, 525, 527; a.A. 01G Celle, NVwZ 1985,861; Ehlers, NWVBI. 1988, 122, 125. 694 Soehring, Presserecht, Rn. 21.1; Löffler/Ricker, Handbuch des Presserechts, 43. Kap. Rn. I, S. 311; Löffler, Presserecht, § 6 LPG Rn. 119, S. 312. 695 Löffler, Presserecht, § 6 LPG Rn. 121, S. 313. 696 Löffler, Presserecht, § 6 LPG Rn. 120, S. 312; Löffler/Ricker, Handbuch des Presserechts, 43. Kap. Rn. 3. A.A. Soehring, Presserecht, Rn 21.1. Für eine analoge Anwendung der Vorschrift für Tonbandaufzeichnungen in Ratssitzungen Stober, DVBI. 1976, 371,373 f; von OlenhuseniHermanns, AfP 1983,437,439. Dagegen: Ehlers: NWVBI. 1988, 122, 126. 697 Von OlenhauseniHermanns, AfP 1983,437,439; Stober, DVBI. 1976,371,373 f. 692

693

170 3. Kap., III . Einschränkungen der Rundfunkfreiheit im Bereich der Exekutive anhält, wie diese Personen im Amt sind. Dabei ist es unerheblich, daß der Wirkungskreis der Ratsmitglieder generell örtlich auf das Gemeindegebiet beschränkt ist, da das Interesse der Öffentlichkeit an einer Unterrichtung über das Zeitgeschehen auch lokal begrenzt sein kann. 698 Die Veröffentlichung von während einer öffentlichen Ratssitzung aufgenommenen Filmaufnahmen VOn Ratsmitgliedern unterfällt daher § 23 I Nr. 1 KUG und ist folglich auch ohne deren Einwilligung zulässig. Entgegenstehende berechtigte Interessen der Ratsmitglieder im Sinne des § 23 11 KUG werden dadurch nicht verletzt, wie die im Rahmen des § 23 11 KUG im Einzelfall vorzunehmende Abwägung der widerstreitenden Interessen699 ergibt. Fernsehaufnahmen aus Gemeinderatssitzungen berühren nicht die Privatsphäre der Ratsmitglieder, sondern zeigen sie während ihrer freiwilligen Teilnahme am öffentlichen Leben.

cc) Urheberrechte der Ratsmitglieder Auch urheberrechtliehe Bestimmungen führen nicht zu einer Einschränkung des Rechts, Fernsehaufnahmen von Gemeinderatssitzungen herzustellen und zu verbreiten. Zwar genießen Reden und Stellungnahmen in Gemeinderatssitzungen als Sprachwerke Urheberrechtsschutz, sofern man sie als persönliche geistige Schöpfungen i.S.d § 211 UrhG qualifiziert.7 oo Nach § 48 I Nr. 2 UrhG ist die Vervielfaltigung, Verbreitung und öffentliche Wiedergabe von Reden, die bei öffentlichen Verhandlungen vor staatlichen, kommunalen oder kirchlichen Organen gehalten werden, jedoch ohne Zustimmung des Urhebers zulässig. Sitzungen der Gemeinderäte und deren Ausschüsse sind kommunale Organe in diesem Sinne.7° 1 Fernsehaufnahmen der Sitzungen der Gemeinderates und seiner Ausschüsse unterliegen daher nicht einem Genehmigungsvorbehalt der Ratsmitglieder.

698 Stober, DVBI. 1976, 371, 373 f; vgl. hierzu auch LöjJler/Ricker, Handbuch des Presserechts, 43. Kap. Rn. 10. 699 Soehring, Handbuch des Presserechts, Rn. 21.15. 700 So Stober, DVBI. 1976,371,375; von Olenhusen/Hermanns, AfP 1983,437,441; Scheuer, DVBI. 1979, 525; a.A. OLG Celle, NVwZ 1985, 861. Dagegen können Zwischenrufe und kurze Bemerkungen ohnehin nicht als urheberrechtlich geschütztes Werk qualifiziert werden; a.A. Wilhelmi, AfP 1992,221,224. 701 Scheuer, DVBI. 1979,525.

2. Sitzungen der Ausschüsse des Gemeinderats

171

c) § 169 S. 2 GVG analog

Schließlich ist als Rechtfertigungsgrundlage für den Ausschluß des Fernsehens aus Gemeinderatssitzungen die Möglichkeit einer analogen Anwendung des § 169 S. 2 GVG zu erwägen. Eine Analogie scheitert hier jedoch schon daran, daß der zur Beurteilung stehende Sachverhalt nicht mit dem vergleichbar ist, den der Gesetzgeber geregelt hat. 702 Eine Ähnlichkeit der Sachverhalte besteht zwar darin, daß es sich sowohl bei den Sitzungen des Gemeinderats als auch bei den Verhandlungen des Gerichts um öffentlich tagende Gremien handelt, an deren Entscheidungen ein öffentliches Informationsinteresse besteht. Die verbleibenden Unterschiede zwischen beiden Sachverhalten sind allerdings so gravierend, daß sie eine gleiche Bewertung nicht rechtfertigen können. Gerichtsverhandlungen dienen der sich an Recht und Gesetz zu orientierenden Wahrheitsfindung, während es bei Gemeinderatssitzungen darum geht, eine Entscheidung im Wege der politischen Auseinandersetzung zu finden. Diese politische Entscheidungsfindung ist im Gegensatz zur gerichtlichen Wahrheitsfindung durch Fernsehaufnahmen nicht gefährdet. 703 Daneben werden in Gerichtsverhandlungen die Persönlichkeitsrechte der Verfahrensbeteiligten durch Fernsehaufnahmen besonders gefährdet, während die Persönlichkeitsrechte der Gemeinderatsmitglieder durch sie nicht tangiert werden. Die Schutzzwecke des § 169 S. 2 GVG werden durch Fernsehaufnahmen in Gemeinderatssitzungen nicht tangiert, so daß sich eine analoge Anwendung dieser Vorschrift verbietet.

2. Sitzungen der Ausschüsse des Gemeinderats Für die Einschränkungen der Fernsehberichterstattung aus öffentlichen Ausschußsitzungen des Gemeinderats gelten die Ausführungen zu öffentlichen Sitzungen des Gemeinderats entsprechend.

702 Vgl. zu dieser Voraussetzung der Lückenfüllung durch Analogie: Larenz. Methodenlehre der Rechtswissenschaft. S. 381; BGH, NJW 1988. 2734. 703 Stober. DVBI. 1976.371,372.

Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse Im Gegensatz zu der im Absolutismus üblichen Praxis, staatliche Entscheidungen unter Ausschluß der Öffentlichkeit und damit geheim zu fällen, ist die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland durch die Existenz von zahlreichen Öffentlichkeitsgeboten gekennzeichnet. Die wichtigsten Öffentlichkeitsgebote beziehen sich auf die Sitzungen und Verhandlungen staatlicher Organe aller drei Gewalten. Diese sind Gegenstand der vorliegenden Untersuchung. Im Zeitalter der Massenmedien stellt sich Öffentlichkeit zum großen Teil als Medienöffentlichkeit dar, da die Öffentlichkeit hauptsächlich durch die Medien hergestellt bzw. vermittelt wird. Dabei kommt dem Fernsehen eine herausgehobene Rolle zu. Die Stellung des Fernsehens als Informationsvermittler birgt Chancen und Risiken in sich. Das Fernsehen ermöglicht in weitem Umfang erst die Information des einzelnen über staatliche Entscheidungsvorgänge und Maßnahmen, weil er nicht in der Lage ist, sich alle in öffentlichen Sitzungen verfügbaren Informationen durch persönliche Beobachtung vor Ort zu verschaffen. Er ist auf die Informationsvermittlung durch die Medien angewiesen. Fernsehberichterstattung bringt aber auch Gefahren mit sich. Durch Auswahl, Einordnung und Aufmachung der Information, die auch durch wirtschaftliche Interessen geprägt ist, kann sie die Wirklichkeitswahrnehmung ihrer Konsumenten beeinflussen und zu einem nicht der Realität entsprechenden Wirklichkeitsbild führen. Dies ist umso gefährlicher, als das Fernsehen den Eindruck vermittelt, authentisch und objektiv zu sein. Es wird damit zu einem idealen Instrument der Manipulation, von privater Seite aus vor allem bei Medienmonopolisierungen und von staatlicher Seite aus bei fehlender Staatsferne des Rundfunks. Daneben bringt das Fernsehen aber auch die Gefährdung von Persönlichkeitsverletzungen mit sich. Aus der stärkeren Intensität des optischen Eindrucks, der eindrücklichen Kombination von Bild und Ton und der großen Reichweite des Fernsehens folgt, daß Eingriffe in Persönlichkeitsrechte in der Regel weitaus stärker sind, als bei der Presseberichterstattung. Hinzu kommt, daß die Herstellung von Medienöffentlichkeit in bestimmten öffentlichen Sitzungen, vor allem bei Gerichtsverhandlungen, dazu führt, daß die an der Sitzung teilnehmenden Personen in ihrem Verhalten beeintlußt werden mit

Zusammenfassung der wichtigsten Ergebnisse

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der Folge, daß sie die ihnen zukommenden Rechte und Pflichten nicht mehr ordnungsgemäß wahrnehmen können. Vor dem Hintergrund dieser Konfliktlage wurde versucht, die Reichweite des Berichterstattungsanpruchs des Fernsehens über öffentliche staatliche Sitzungen aufzuzeigen. Hierzu wurde zunächst die grundrechtliche Verankerung des Berichterstattungsrechts in Art. 5 I S. 2 GG dargestellt, wobei die vom Bundesverfassungsgericht vertretene Konzeption zugrundegelegt wurde, nach der die Rundfunkfreiheit ein Grundrecht mit objektiv-rechtlichen und subjektiv-rechtlichen Elementen ist. In seiner objektiven Funktion ist die Rundfunkfreiheit eine dem verfassungsrechtlich geschützten Prozeß der Meinungsbildung dienende Freiheit. Die subjektiv-rechtliche Dimension der Rundfunkfreiheit gewährleistet die Informationsbeschaffung und -verbreitung aus öffentlichen staatlichen Sitzungen durch Rundfunkunternehmen und deren Mitarbeiter unter Verwendung der rundfunkspezifischen technischen Einrichtungen. Die Untersuchung hat dabei ergeben, daß aus Art. 5 I S. 2 GG kein Anspruch des Fernsehens auf Zugang zu bisher nichtöffentlicher staatlicher Sitzungstätigkeit abzuleiten ist.7 04 Dies ist eine Konsequenz daraus, daß aus Freiheitsrechten abgeleitete Leistungsrechte nur anerkannt werden dürfen, wenn ansonsten die gewährleistete Freiheit mangels hinreichender Ausübungsvoraussetzungen existentiell gefährdet wäre. Beurteilungsmaßstab ist dabei ein Minimalstandard, ohne den das Grundrecht für den einzelnen völlig funktionslos würde. Zu einem sinnvollen, an der dienenden Funktion der Rundfunkfreiheit orientierter Grundrechtsgebrauch gehört zwar auch die Möglichkeit des Fernsehens, den Bürger über staatliche Sitzungstätigkeit zu informieren. Daher ist aus Art. 5 I S. 2 GG ein grundsätzlicher Anspruch der Rundfunkvertreter auf Zugang zu staatlichen Sitzungen abzuleiten. Durch die in unserer Rechtsordnung normierten Öffentlichkeitsgebote ist diesem grundsätzlichen Leistungsanspruch aber schon Genüge getan. Auch ohne den Zugang zu den bisher nichtöffentlichen staatlichen Sitzungen können die Rundfunkveranstalter von ihrer Rundfunkfreiheit in einer sinnvollen Weise Gebrauch machen. Der Zugang zu öffentlichen Sitzungen besteht trotz der in Art. 5 I S. 2 verankerten Gewährleistung nicht uneingeschränkt, sondern unterliegt zahlreichen Be704 Zu dem gleichen Ergebnis kommt man, wenn man einen Informationsanspruch in Gestalt des Zugangs zu bisher geheimen staatlichen Veranstaltungen aus der institutionellen Garantie des Rundfunks herleitet, wie dies teilweise in der Literatur getan wird, so Soehring, Presserecht, Rn. 1.6 ff; Degenhart, in Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 5 I, 11, Rn. 322 und 690. Dem Rundfunk ist die Erfüllung seiner Aufgabe auch möglich ohne einen Anspruch auf weitergehende Öffnung von nichtöffentlicher Sitzungstätigkeit. Gegen eine Herleitung subjektiver Rechte aus der institutionellen Garantie: Starck, AfP 1978, 171, 173.

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schränkungen, die auf eine im Rahmen der Schrankenregelung des Art. 5 II GG erfolgende Interessenabwägung zurückzuführen sind. Die Abwägung fällt für die verschiedenen öffentlichen Sitzungen unterschiedlich aus, da jeweils unterschiedliche Interessen mit unterschiedlicher Gewichtung gegen die Rundfunkfreiheit abgewogen werden müssen. Die Fernsehberichterstattung aus dem Legislativbereich, das heißt aus dem Bundestags- und Bundesratsplenum und den ausnahmsweise öffentlich tagenden Bundestagsausschüssen sowie der Europakammer des Bundesrates, darf nur aufgrund des Hausrechts oder Ordnungsgewalt eingeschränkt werden, soweit es durch die spezielle Arbeitsweise des Fernsehens zu Störungen kommt, die die Effektivität der Arbeit dieser Gremien beeinträchtigt. Da die für Zuschauer und Medienvertreter zur Verfügung stehenden Plätze in diesen Sitzungen naturgemäß beschränkt sind, gehören zu den möglichen Einschränkungen Anmelde- und Genehmigungsvorbehalte, die es den zuständigen Stellen ermöglichen, unter Einhaltung des Gleichheitsgebotes nur eine den räumlichen Verhältnissen angemessene Anzahl von Fernsehteams zuzulassen. Dadurch wird ein den Ablauf der Sitzung störendes Gerangel um Plätze vermieden. Im Einzelfall kann die Fernsehberichterstattung auch eingeschränkt werden, soweit der technische Vorgang zu Störungen der Sitzungstätigkeit führt. Dies wird im Plenum von Bundestag und Bundesrat regelmäßig nicht der Fall sein, da dort eine auf Fernsehaufzeichnungen eingestellte Infrastruktur vorhanden ist. Besonders im Bundestag befindet sich die Pressetribüne in einem solchem Abstand von den Abgeordneten, daß diese durch die Kameras nicht gestört werden können. Denkbar wäre eine Störung durch die mit Fernsehaufzeichnungen verbundene Technik höchstens in kleinen Sitzungsräumen. Aus anderen Gründen darf die Fernsehberichterstattung in diesen Sitzungen nicht eingeschränkt werden. Durch den Funktionswandel des Parlamentarismus dient das Plenum in Bundestag und Bundesrat dazu, der Öffentlichkeit die verschiedenen politischen Lösungen vorzustellen und für sie Werbung zu machen. Diese Funktionen werden durch Fernsehberichterstattung nicht beeinträchtigt, sondern gefördert. Dies gilt auch für Live-Berichterstattung. Eine Genehmigungspflicht von Live-Aufnahmen würde daher einen Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit darstellen. Auch in den ausnahmsweise öffentlich tagenden Sitzungen der Ausschüsse wird die parlamentarische Arbeit durch Fernsehberichterstattung nicht behindert. Obwohl der LegislativgewaIt zuzuordnen, ist Fernsehberichterstattung in Untersuchungsausschüssen des Bundestages anders zu beurteilen als bei den normalen Ausschüssen. Sie nähern sich in Funktion und Wirkung Gerichtsverhandlungen an. In der Praxis werden die Fernsehteams im Gegensatz zu ihren Kollegen von der Presse zu Beginn der Beweiserhebung in den Untersuchungsausschüssen

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regelmäßig aus dem Sitzungssaal verbannt. Diese Praxis kann sich auf die regelmäßig durch Plenumsbeschluß für anwendbar erklärten IPA-Regeln stützen. Das in diesen Regeln enthaltene Verbot von Fernsehaufnahmen mit Eriaubnisvorbehalt trägt den besonderen Gefahren Rechnung, die im Untersuchungs verfahren für die davon Betroffenen ausgehen können. Denn Persönlichkeitsrechte Privater können durch Fernsehaufnahmen in Untersuchungsausschüssen in ähnlicher Weise beeinträchtigt werden wie in Gerichtsverhandlungen. Ähnlich wie bei Parlamentsverhandlungen ist das Berichterstattungsrecht in Sitzungen der der Exekutive zuzuordnenden Gemeinderäte zu beurteilen. Auch dort darf das Fernsehen aufgrund des Hausrechts durch den Ratsvorsitzenden nur dann ausgeschlossen werden, wenn es die Funktionsfähigkeit des Gemeinderats und seiner Ausschüsse beeinträchtigt. Das ist der Fall, soweit vom technischen Vorgang verursachte störende Geräusche, Unruhe oder Sichtbehinderungen zu verminderter Aufmerksamkeit oder Aufnahmefähigkeit des Ratsmitglieder führen. Dies ist besonders bei kleinen Gemeinden denkbar, die nur über kleinere und technisch weniger gut ausgerüstete Räumlichkeiten verfügen. Die Funktionsfähigkeit des Rates wird aber nicht durch die Fernsehaufzeichnung an sich oder Live-Übertragungen beeinträchtigt. Auch wenn es sich bei Gemeinderatsmitgliedern nicht um Berufspolitiker handelt, kann heutzutage nicht mehr davon ausgegangen werden, daß die Anwesenheit des Fernsehens ein psychologisches Hemmnis darstellt, daß die Ratsmitglieder daran hindert, in der Sitzung zu einer ordnungsgemäßen Willensbildung zu finden. Fernsehaufnahmen in Ratssitzungen stehen auch nicht unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Ratsmitglieder. Grundsätzlich anders als im Bereich der ersten und zweiten Gewalt ist die Lage bei den Gerichten. Für die Fachgerichtsbarkeiten normiert § 169 S. 2 GVG ein vollständiges Verbot von Fernsehaufzeichnungen während der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht. Die Untersuchung hat gezeigt, daß diese Vorschrift nicht nur eine verfassungsmäßige Einschränkung der Rundfunkfreiheit beinhaltet. Das Verbot von Fernsehaufnahmen hat sich auch zum Schutze der Persönlichkeitsrechte der Prozeßbeteiligten und zur Gewährleistung der Wahrheitsfindung im Prozeß, die wiederum Voraussetzung für ein gerechtes Urteil ist, als erforderlich erwiesen. Dies beruht zum eInen auf der Erkenntnis, daß das Bewußtsein einer durch das Fernsehen hergestellten unüberschaubar großen und anonymen Medienöffentlichkeit alle Prozeßbeteiligten an der Erfüllung der ihnen im Prozeß zugedachten Funktion hindert. Hierdurch wird die Wahrheitsfindung im Prozeß beeinträchtigt. Die Findung der Wahrheit im Prozeß ist aber unerläßlicher Bestandteil für ein rechtsstaatlichen Grundsätzen entsprechendes Urteil. Zum anderen führen Fernsehaufnahmen während der Verhandlung oder im Zu-

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sammenhang mit ihr zu gravierenden Verletzungen der Persönlichkeitsrechte der Prozeßbeteiligten, vor allem des Angeklagten im Strafprozeß. Eine Beschränkung des Verbots auf Teilabschnitte des Verfahrens oder auf die Strafgerichtsbarkeit ist aus verfassungsmäßigen Gründen ebenso wenig möglich wie Umwandlung des § 169 S. 2 GVG in eine Ermessens- oder Einwilligungsregel. Vor und nach der mündlichen Verhandlung und in den Sitzungspausen darf das Fernehen gemäß § 176 GVG nach Maßgabe des Ermessens des Vorsitzenden zugelassen werden. Bei der Güterabwägung zwischen Persönlichkeitsschutz und Rundfunkfreiheit muß dabei der durch Medienberichterstattung hochgradig verletzlichen Natur des Menschen ein größeres Gewicht beigemessen werden. Dies gilt gerade auch bei Angeklagten im Strafprozeß, die gegen ihren Willen vor die Augen der Öffentlichkeit gezerrt werden. Demgegenüber muß das oft behauptete Informationsinteresse der Öffentlichkeit an Fernsehaufnahmen im Zusammenhang mit Gerichtsberichterstattung kritisch hinterfragt und bei der Gewichtung berücksichtigt werden, daß es sich dabei im Grunde nur um eine kollektive Schaulust handelt, die ähnliche Sensationsbedürfnissen befriedigt, wie im Mittelalter das Ausstellen des Delinquenten am Pranger. Aufgrund der besonderen Funktion der Verfassungsgerichtsbarkeit ist die Fernsehberichterstattung aus öffentlichen Verhandlungen des Bundesverfassungsgerichts in weitergehendem Maße möglich als bei anderen Gerichten. Da die Prozeßbeteiligten regelmäßig nicht als Privatpersonen betroffen sind, besteht in der Regel keine Gefährdung von Persönlichkeitsrechten. Wegen der großen politischen Bedeutung solcher Verfahren besteht zudem ein erhöhtes Informationsinteresse der Bevölkerung. Das Bundesverfassungsgericht hat dem durch die Zulassung des Fernsehens in Teilabschnitten des Verfahrens in Einzelfallen Rechnung getragen. Im Hinblick darauf, daß die Rechtmäßigkeit dieser Praxis nicht unumstritten war, hat der Bundesgesetzgeber mit der Einführung des neuen § 17 a BVerfGG eine ausdrückliche rechtliche Grundlage für die Zulassung des Fernsehens in Teilabschnitten des verfassungsrechtlichen Verfahrens geschaffen. Die im Rahmen dieser Abwägung festgestellten Einschränkungen, denen das Fernsehen bei der Berichterstattung über die einzelnen öffentlichen Sitzungen und damit bei der Herstellung von Medienöffentlichkeit - unterliegt, stimmen überein mit deren verfassungsmäßigen Funktionen. Die Öffentlichkeit der Sitzungen von Bundestag, Bundesrat und Gemeinderat stehen in erster Linie im Dienste des Demokratieprinzips, indem sie dem Wahlvolk die erforderlichen Informationen für seine demokratische Legitimation und

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Kontrolle vermittelnde Wahlentscheidung verschaffen. Diese Funktion der Öffentlichkeit wird durch die Vermittlung des Fernsehens verstärkt oder sogar erst ermöglicht. Eine durch das Fernsehen erweiterte Öffentlichkeit ist daher unumschränkt geboten, da sie im Prinzip keine negativen Auswirkungen auf die Effektivität der dem politischen Wirkungsbereich zuzuordnenden öffentlich tagenden Gremien hat. Anders verhält es sich bei der Gerichtsöffentlichkeit, die der Umsetzung des Rechtsstaatsprinzips dient, indem sie zum Schutze der Prozeßbeteiligten - vor allem des Angeklagten im Strafprozeß - ein rechtsstaatlichen Erfordernissen genügendes Verfahren sichert. Zur Verwirklichung dieser rechtsstaatlichen Funktion ist eine durch das Fernsehen erweiterte Öffentlichkeit nicht erforderlich. Die rechtsstaatliche Funktion der Öffentlichkeit wird schon durch die "offene Tür" gewährleistet. Eine durch das Fernsehen erweiterte Öffentlichkeit ist aber aus rechtsstaatlichen Gründen nicht nur entbehrlich, sondern sogar unangebracht. Die Rechtsstaatlichkeit wird durch Medienöffentlichkeit in Gerichten in einer anderen Weise getroffen, indem sie der Wahrheitsfindung und damit einem gerechten Urteil entgegensteht. Medienöffentlichkeit verbietet sich daneben vor allem deshalb, weil sie zur Verletzung von Persönlichkeitsrechten der Betroffenen führt oder diese zumindest erheblich verstärkt. Der Grundrechtsschutz ist aus verfassungsgeschichtlicher Perspektive ein Kernelement des Rechtsstaats, das sich allerdings inzwischen ob seiner großen Bedeutung verselbständigt hat. Öffentlichkeit von Gerichtsverhandlungen ist damit eine Verwirklichung des Rechtsstaats, Medienöffentlichkeit läuft dem Rechtsstaatsgedanken zuwider. Eine Zwitterstellung nehmen die Untersuchungsausschüsse des Bundestages und die Verhandlungen des Bundesverfassungsgerichts ein. Obwohl der Legislative zugehörig, weisen Untersuchungsausschüsse in ihrer Wirkung und Arbeitsweise Züge der dritten Gewalt auf. Ebenso wie dort muß die Medienöffentlichkeit aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten eingeschränkt werden. Demgegenüber vertragen und erfordern öffentliche Verhandlungen des Bundesverfassungsgerichts eine weitergehende Zulassung des Fernsehens. Die die Verfassung letztverbindlich interpretierende Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hat weitgehende Folgen für die Verfassungswirklichkeit und ist daher für die Bürger von einem großem Interesse. Wegen der Struktur der Verfahrensarten vor dem Bundesverfassungsgericht, sind Verletzungen von Persönlichkeitsrechten durch Fernsehaufnahmen weniger zu befürchten.

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Sachverzeichnis Absolutismus 15 Abstimmungen 28 f, 49 f Akkreditierung 112 f Aktuelle Stunde 45, 65 Allgemein zugängliche Quellen 91, 98 Allgemeiner Gleichheitssatz 119 Allgemeines Gesetz 113, 145 f, ISS, 165 Aufklärung 15, 73 Ausschluß der Öffentlichkeit - im Bundesrat 63 - im Bundestag 51 - in der Europakammer des Bundesrates 64 - in Gemeinderatssitzungen 84 - bei Gerichtsverhandlungen 71 - bei Untersuchungsausschüssen 59 Ausschluß des Fernsehens - beim Bundesverfassungsgericht 158 ff - außerhalb der Gerichtsverhandlung 152 ff - während der Gerichtsverhandlung 132ff - im Gemeinderat 164 ff - Verfassungsmäßigkeit bei Gericht 143 ff, 155 f Ausschüsse - des Bundesrates 63, 130 - des Bundestages 43, 51 - des Gemeinderates 84, 164 Aussprache, siehe Debatte AWACS-Verfahren 132, 158 Berechenbarkeit des Staatshandelns 37 ff Bundesrat - Debatte 60 ff -Drehgenehmigung 129 f

- Fernsehberichterstattung 127 ff - Live-Übertragung 130 - Verhandlungen 60 ff Bundestag - Debatte 42 ff - Drehgenehmigung 113 - Fernsehberichterstattung 111 f -Fernsehkanal127 - Live-Übertragungen 115 ff - Mündlichkeitsprinzip 42 - Verhandlungen 40 ff - Zutrittsberechtigung zu Gebäuden 112f Bundesverfassungsgericht 69,81,87 - Einstweilige Rahmenbedingungen des Präsidialrats des Zweiten Senats 158 ff - Gesetz zur Änderung des BVerfGG 163 -GVG-Vorschriften 160 ff - Fernsehberichterstattung 131 f, 158 ff Constitutio Criminalis Carolina 73 Contempt of court 77 in Fn 322 Debatte - im Anschluß an die Große Anfrage 45,66 - im Bundesrat 60 ff - im Bundestag 42 ff - Donnerstagsdebatte 46 ff - Formen der 45 f - Funktionen der 43 f Demokratieprinzip -Begriff28 ff - Bezüge bei Exekutivöffentlichkeit 85 ff

Sachverzeichnis

193

- Bezüge bei Gerichtsöffentlichkeit 74,80 f, 86 f - Bezüge bei Legislativöffentlichkeit 65 ff, 86 f Demokratische Kontrolle 33 f, 80 f. 85 f Demokratische Legitimation 29 ff, 34 f, 66 Demokratische Partizipation 31 ff Donnerstagsdebatte 46 ff Drehgenehmigung 113, 129 f

Fernsehen, siehe auch Rundfunk Fernsehkanal des Deutschen Bundestages 127 Fragerecht im Bundesrat 62 f Fragestunde - im Bundestag 48 f - im Gemeinderat 83 f Funktionen der Öffentlichkeit, siehe unter Öffentlichkeit

Eigenes Bild -Recht am 139 ff, 169 f Erweiterte öffentliche Ausschußsitzungen

Gefahren der Öffentlichkeit, siehe unter Öffentlichkeit Gemeinderat -Ausschluß des Fernsehens 164 ff - Funktionsfahigkeit 166 ff - Mitgliederzustimmung bei Fernsehaufnahmen 168 - Rechtsnatur 82 f - Tonbandaufnahmen 166 f - Urheberrechte der Mitglieder 170 - Öffentlichkeitsgrundsatz im 83 Gericht - Funktionen der Öffentlichkeit 72 ff - historische Entwicklung der Öffentlichkeit 72 ff - Fernsehberichterstattung 131 ff - Gefahren der Öffentlichkeit 72 ff - Sitzung des 68 f, 152 f - Verhandlung des 68 f Gesprochenes Wort - Recht am 139 ff, 168 f Grundversorgung 18

52f - Fernsehberichterstattung 120 f Europakammer des Bundesrates 64 - Fernsehberichterstattung 130 f Faires Verfahren - Recht auf ein 140 Fairneßgebot 37. 38 Fernsehberichterstattung - in den Bundesratsausschüssen 130 - in den Bundestagsausschüssen 118 ff - im Bundesratsplenum 127 ff - im Bundestagsplenum 111 f - im Bundesverfassungsgericht 131. 158 ff - Einfluß auf öffentliche Meinung 19 ff - Einschränkungen im Bereich der Exekutive 164 ff - Einschränkungen im Bereich der Judikative 131 ff - Einschränkungen im Bereich der Legislative 111 ff - in Erweiterten öffentlichen Ausschußberatungen 120 f - in Europakammer 130 f - Gefahren 19 ff - im Gericht 131 ff - im Gemeinderat 164 ff - bei Hearings 120 - Live-Übertragungen 22, 46, 115 ff, 130,151 -Rolle 17 - in Untersuchungsausschüssen 121 ff

Hausordnung - des Bundesrates 128 - des Bundestages 113 ff Hausrecht - des Bundesratspräsidenten 128 - des Bundestagspräsidenten 112 f, 115 ff - des Gerichtspräsidenten 153 - des Vorsitzenden des Gemeinderats 164 f Hearings 54, 65 - Fernsehberichterstattung 120 Honecker-Prozeß22,131,I44f,154ff

194

Sachverzeichnis

Infonnationsbedürfnis der Öffentlichkeit 152 f, 157 f, 162 f Infonnationsfreiheit 90 ff - Grundrechtsträger 92 - Recht auf Herstellung von Sitzungsöffentlichkeit 10 1 f - Schutzbereich 91 - Verhältnis zur Rundfunkfreiheit 100 Inquisitionsprozeß 72, 76 IPA- Regeln 124 ff Judikative, siehe unter Gericht Kontrolle - demokratische 33 f, 80 f, 85, 125 f -dirigierende 34, 81 - parlamentarische 54 -rechtsstaatliche 67, 74, 78, 126 Korollartheorie 56 Legislative, siehe Bundestag Legitimation - demokratische 29 f, 34 f, 66 Leistungsrechte 103 ff Live-Berichterstattung 22, 46, 115 ff, 130, 151 Massenmedien 23, 46 - Funktion der 17, 88 - Gefahren der 19 ff Medien, siehe Massenmedien Medienkonzentration 21, 95 f Medienöffentlichkeit 23, 117 Meinungsfreiheit 89 f - Grundrechtsträger 90 - Schutzbereich 89 f - Verhältnis zur Rundfunkfreiheit 100f Mündlichkeitsprinzip im Bundestag 42 Nationalsozialismus 21, 90 O. J. Simpson- Prozeß 22,131, 136 in Fußnote 536 Öffentlich - Begriff 23 f

Öffentlichkeit - Begriff 23 ff, 117, 119 f - Funktionen 15 ff, 22, 72 ff, 126 - Gefahren 16 - des Staatshandelns 23 f Öffentlichkeitsgebote - in Bundesratsausschüssen 63 - in Bundesratsverhandlungen 60 ff - in Bundestagsausschüssen 51 ff - in Bundestagsverhandlungen 40 ff - demokratischer Zweck 31 ff, 65 ff, 80 f - in Europakammer des Bundesrats 64 - im Bereich der Exekutive 27, 81 ff - im Gemeinderat 83 - in Gemeinderatsausschüssen 84 f - bei Gericht 68 ff - im Bereich der Judikative 27, 68 ff - im Bereich der Legislative 27, 40 ff - in Parlamentsausschüssen 51 ff - rechtsstaatlicher Zweck 37 ff, 67 ff - in Untersuchungsausschüssen 58 f Öffentlichkeitsgrundsatz - im Exekutivbereich 17, 81 ff Ordnungsgewalt - des Bundesratspräsidenten 128 - des Bundestagspräsidenten 115 ff - in Europakammer des Bundesrates 130f - des Gerichtsvorsitzenden, siehe Sitzungspolizei - des Vorsitzenden im Bundestagsausschüssen 118 f, 121, 126 - des Vorsitzenden des Gemeinderats 164 f Partizipation - demokratische 31 ff Personen der Zeitgeschichte 139 ff, 156, 169 Persönlichkeitsrechte 22 - im Strafverfahren 138 ff, 146 ff, 157f - in Untersuchungsausschüssen 124 - im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 162 f Pool-Bildungen 127, 131, 154 ff

Sachverzeichnis Prangerwirkung 24 f, 138, 157, 142 f Rechtsmißbrauch 78 ff Rechtssicherheit 37 Rechtsstaatsprinzip - Begriff 35 ff - bei Exekutivöffentlichkeit 85 ff, - bei Gerichtsöffentlichkeit 75 ff, 86 f - bei Parlamentsöffentlichkeit 65 f, 86 f Rederecht - im Bundesrat 62 f, 65 - im Bundestag 50 f, 65 Regierungsbefragung 46, 65 Regierungserklärungen 49, 51, 65 Resozialisierung - Recht auf 141 Revisionsgründe 149 f Richterliche Unabhängigkeit 36, 74, 76 ff, 137,142 Rückkopplungsprozeß 44, 66 Rundfunk als Wirtschaftstätigkeit 151 f Rundfunk. siehe auch Fernsehen Rundfunkfreiheit 93 ff - als Abwehrrecht 96 ff - als Einrichtungsgarantie 93 ff - Grundrechtsträger 99 - als Leistungsrecht 106 ff - Recht auf Herstellung von Sitzungsöffentlichkeit 102 ff, 106 ff - Schranken 110, 112 ff, 132 ff, 164 ff - Schutzbereich 111 f, 131 f, 144 f, 155,164 - Verhältnis zur Informationsfreiheit 100 - Verhältnis zur Meinungsfreiheit 100 f Rundfunkgebühren 151 Schuldangemessene Strafe 138 f Selbstdarstellung in der Öffentlichkeit - Recht auf 141 f Sitzung - des Bundestages 41 - des Gerichts 68 f Sitzungsgewalt 126

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Sitzungspolizei des Gerichtsvorsitzenden - Inhalt 152 ff - Kriterien der Ermessensausübung 154 ff - in Untersuchungsausschüssen 126 f -Zweck 153 Staatswillensbildung 31, 34 Strafrechtspflege 133 ff, 146 Strafverfahren 122 ff Teilnahmerecht - im Bundesrat 62 f - im Bundestag 50 f Unschuldsvermutung 141 f Untersuchungsausschüsse 54 ff - Ausschluß der Öffentlichkeit 59 - Beweiserhebung 58 f, 65 f - Fernsehberichterstattung 121 ff - Gegenstand des Untersuchungsrechts 54 ff - Grenzen des Untersuchungsrechts 56 ff Verfassungsprozeßrecht 161 ff Verhandlungen - des Bundestages 40 ff, 49, 65 - des Bundesrates 40 ff, 60 ff, 66 - der Europakammer des Bundesrates 40 ff, 64, 66 - des Gerichts 68 ff - des Untersuchungsausschusses 58 f Verläßlichkeit des Staatshandelns 37 ff Verwaltungsgebrauch 69 Volkssouveränität 28, 34 Volkswillensbildung 31 Vorverurteilung 123, 142 Wahlen 31 f Wahrheitsfindung - im Strafprozeß 76, 133 ff, 146 ff - im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 162 f Werbefinanzierung des Rundfunks 95, 151 Wirtschaftstätigkeit der Rundfunkveranstalter 151 f

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Sachverzeichnis

Zitierrecht des Bundesrates 62 Zuschauereffekt 134 f Zutrittsgenehmigung des Fernsehens - im Bundesrat 129

- im Bundestag 112 f Zutrittsrecht - zum Bundestag 50 f, 65