Europäische Strukturfonds in Sachsen: Zwischenevaluierung für die Jahre 1994 bis 1996 [1 ed.] 9783428493890, 9783428093892

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DEUTSCHES INSTITUT FÜR WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

BEITRÄGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG HEFT 171 · 1997

Kornelia Hagen und Kathleen Toepel

Europäische Strukturfonds in Sachsen: Zwischenevaluierung für die Jahre 1994 bis 1996

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

D E U T S C H E S I N S T I T U T FÜR

WIRTSCHAFTSFORSCHUNG

gegründet 1925 als INSTITUT FÜR KONJUNKTURFORSCHUNG von Prof. Dr. Ernst Wagemann Königin-Luise-Straße 5 · D-14195 Berlin (Dahlem)

VORSTAND Präsident Prof. Dr. Lutz Hoffmann Sir Leon Brittan · Klaus Bünger · Elmar Pieroth · Wolfgang Roth · Dr. Ludolf-Georg von Wartenberg Kollegium der Abteilungsleiter* Dr. Heiner Flassbeck · Dr. Kurt Hornschild · Prof. Dr. Rolf-Dieter Postlep · Wolfram Schrettl, Ph. D. Dr. Bernhard Seidel · Dr. Hans-Joachim Ziesing KURATORIUM Vorsitzender: Dr. Wolfgang Rupf Stellvertretender Vorsitzender: Dr. Thomas Hertz Mitglieder Der Bundespräsident Bundesrepublik Deutschland Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium für Wirtschaft Bundesministerium für Verkehr Bundesministerium für Post und Telekommunikation Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie Land Berlin Senatsverwaltung für Wissenschaft, Forschung und Kultur Senatsverwaltung für Wirtschaft und Betriebe Senatsverwaltung für Justiz Senatsverwaltung für Arbeit, Berufliche Bildung und Frauen Freistaat Bayern, vertreten durch das Bayerische Staatsministerium für Wirtschaft, Verkehr und Technologie Freie und Hansestadt Hamburg, vertreten durch die Behörde für Wirtschaft Land Baden-Württemberg, vertreten durch das Wirtschaftsministerium Land Brandenburg, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Land Niedersachsen, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr Land Nordrhein-Westfalen, vertreten durch das Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Technologie Deutsche Bundesbank Deutsche Bahn AG Deutsche Post AG Deutsche Postbank AG Deutsche Telekom AG Bundesanstalt für Arbeit Wirtschaftsvereinigung Bergbau Christlich-Demokratische Union Deutschlands Sozialdemokratische Partei Deutschlands Freie Demokratische Partei Deutscher Gewerkschaftsbund Industriegewerkschaft Metall Bankgesellschaft Berlin AG Berlin-Hannoversche Hypothekenbank Aktiengesellschaft 1KB Deutsche Industriebank AG Berliner Kraft- und Licht (Bewag)-Aktiengesellschaft Vereinigung der Freunde des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung Persönliche Mitglieder Dr. Günter Braun Dr. Dieter Hiss Dr. Karl-Heinz Narjes * Präsident und Abteilungsleiter sind gemeinsam für die wissenschaftliche Leitung verantwortlich.

DEUTSCHES

INSTITUT

FÜR

WI R T S C H A F T S F O R S C H U Ν G

BEITRÄGE ZUR STRUKTURFORSCHUNG

HEFT 171 · 1997

Kornelia Hagen und Kathleen Toepel

Europäische Strukturfonds in Sachsen: Zwischenevaluierung für die Jahre 1994 bis 1996

DUNCKER & HUMBLOT · BERLIN

Die Deutsche Bibliothek — CI P-Einheitsaufnähme Hagen, Kornelia: Europäische Strukturfonds In Sachsen: Zwischenevaluierung für die Jahre 1994 bis 1996 / Kornelia Hagen und Kathleen Toepel. Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung. [Schriftl.: Bernhard Seidel]. — Berlin : Duncker und Humblot, 1997 (Beiträge zur Strukturforschung ; H. 171) ISBN 3-428-09389-5

Herausgeber: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung, Königin-Luise-Str. 5, D-14195 Berlin Telefon (0 30) 8 97 89-0 — Telefax (0 30) 8 97 89 200 Schriftleitung: Dr. Bernhard Seidel Alle Rechte vorbehalten © 1997 Duncker & Humblot GmbH, Carl-Heinrich-Becker-Weg 9, D-12165 Berlin Druck: ZIPPEL-Druck, Oranienburger Str. 170, D-13437 Berlin Printed in Germany ISSN 0171-1407 ISBN 3-428-09389-5 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 @

Inhaltsverzeichnis 1

Einleitung

11

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4

Ziel der Untersuchung Evaluierungsansatz dieser Studie Analyseschritte .· Ziele und Modalitäten der Strukturfondsförderung in Sachsen Wirtschaftliche und soziale Lage in der Untersuchungsregion Produktion und Erwerbstätigkeit Sektorale Entwicklung Sachsen im Vergleich zu anderen Ziel-1-Regionen in Europa Zusammenfassung

11 12 13 15 18 18 24 27 29

2

Die Förderung aus dem EFRE

31

2.1 2.1.1 2.1.2 2.1.2.1 2.1.2.2 2.1.2.3 2.1.2.3.1 2.1.2.3.2 2.1.2.3.3 2.1.2.3.4 2.1.2.3.5 2.1.3 2.1.3.1 2.1.3.2 2.1.3.3 2.1.4 2.2 2.2.1 2.2.1.1 2.2.1.2 2.2.1.3 2.2.1.4 2.2.1.5 2.2.1.6 2.2.1.7 2.2.2 2.2.2.1 2.2.2.2

Einordnung des EFRE in die Landespolitik Ausgestaltung der EFRE-Förderung und sächsische Wirtschaftspolitik Technologiepolitik Horizontale und vertikale Konsistenz Verteilung der Mittel auf die einzelnen Programme Strategiefähigkeit der Maßnahmen Ausweitung der betrieblichen FuE Aufbau (über-)regionaler Netzwerke Kristallisationspunkte für regionale Cluster, Bereitstellung von Beratungsinfrastruktur (Vorübergehende) Vorhaltung von FuE-Kapazitäten Patentförderung Umweltpolitik Horizontale und vertikale Konsistenz Ansatz an den vorhandenen Problemen Bewertung der Strategie Berufliche Bildung Umsetzung der Förderung Mittelfluß Schwerpunkt 1: Gewerbliche Wirtschaft und ergänzende Infrastrukturen Schwerpunkt 2: Kleine und mittlere Unternehmen (KMU) Schwerpunkt 3: Forschung und Entwicklung, Innovation Schwerpunkt 4: Umweltmaßnahmen Schwerpunkt 5: Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung Schwerpunkt 6.2: Entwicklung des ländlichen Raumes Schwerpunkt 7: Technische Hilfe Struktur der Begünstigten Gewerbliche Investitionen (Schwerpunkte 1.1 und 2.1) Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2)

31 31 33 33 34 35 36 36 37 38 38 39 39 42 44 46 49 50 50 52 53 56 57 57 58 59 59 62

3

2.2.2.3 2.2.2.3.1 2.2.2.3.2 2.2.2.4 2.2.2.5 2.2.2.6 2.2.3 2.2.3.1 2.2.3.1.1 2.2.3.1.2 2.2.3.2 2.2.3.2.1 2.2.3.2.2 2.2.3.3 2.2.3.3.1 2.2.3.3.2 2.2.3.4 2.2.3.4.1 2.2.3.4.2 2.2.3.4.3 2.2.3.4.4 2.2.4 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.2.1 2.3.3.2.2 2.3.3.3 2.3.3.3.1 2.3.3.3.2 2.3.3.3.3 2.3.3.3.4 2.3.3.3.5 2.3.3.4 2.3.3.5 2.3.3.6 2.3.4 2.3.5

4

Forschung und Entwicklung, Innovation (Schwerpunkte 2.2 und 3) Unter Verantwortung des SMWA Unter Verantwortung des SMWK Umweltmaßnahmen (Schwerpunkte 1.2, 4 und 6.2) Berufliche Bildung (Schwerpunkt 5) Technische Hilfe (Schwerpunkt 7) Bewertung der Förderverfahren GRW-Förderung: Gewerbliche Wirtschaft (Schwerpunkte 1.1. und 2.1) Skizze des Antrags- und Bewillungsverfahrens Einschätzung des Verfahrens GRW-Förderung: Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2) Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens Einschätzung des Verfahrens Förderung im Bereich Forschung und Entwicklung (Schwerpunkte 2.2 und 3) Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens Einschätzung des Verfahrens Förderung im Umweltbereich Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens Mittelmanagement Exkurs: Datenproblematik im Umweltbereich Einschätzung des Verfahrens Zusammenfassung des Vollzugs und Schlußfolgerungen Wirkungsanalyse Allgemeine Vorbemerkung Indikatoren für die Wirkungsanalyse Effektivitätsanalyse Gewerbliche Investitionen (Schwerpunkte 1.1 und 2.1) Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2) Gewerbegebietserschließungen / Verkehrsverbindungen Fremdenverkehrsinfrastruktur Forschung, Technologie und Innovation (Schwerpunkte 2.2 und 3) Ausweitung der betrieblichen FuE Aufbau (über-) regionaler Netzwerke Bereitstellung von Informationsinfrastruktur und Kristallisationspunkte für regionale Cluster (Vorübergehende) Vorhaltung von FuE-Kapazitäten Patentförderung Umweltmaßnahmen (Schwerpunkt 1.2, 4 und 6.2) Berufliche Bildung (Schwerpunkt 5) Technische Hilfe (Schwerpunkt 7) Programmwirkungen Effizienzeinschätzungen

64 64 66 68 69 69 71 71 71 72 74 74 75 76 ..76 78 84 84 85 88 91 93 94 94 95 97 97 100 102 104 105 106 107 109 114 115 115 121 122 123 125

2.4

2.4.2 2.4.3 2.4.4 2.4.5 2.4.6 2.4.7

Bewertung des EFRE-Einsatzes in Sachsen und wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen Einordnung des EFRE in die Landespolitik und Beurteilung der Strategiefähigkeit Umsetzung der Förderung und Einschätzung der Förderverfahren Wirkungen der Förderung Finanzplanung auf Programmebene Sachliche und regionale Schwerpunktsetzung der GRW Forschung, Technologie und Innovation Umweltbereich

128 130 131 134 136 137 139

3

Förderung aus dem Europäischen Sozialfonds

141

2.4.1

3.1 3.2 3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.3.1 3.4.3.2 3.4.3.3 3.4.4 3.4.5 3.5 3.5.1 3.5.1.1 3.5.1.1.1 3.5.1.1.2 3.5.1.2 3.5.1.3 3.5.2 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.2.1 3.6.2.1.1 3.6.2.1.2 3.6.3 3.6.4 3.7 3.8

Ziel und Vorgehensweise der Evaluierung des ESF in Sachsen Institutionelle Zuständigkeiten im ESF-Bewilligungsverfahren Das ESF-Begleitsystem Umsetzung der ESF-Förderung Bewilligungs- und Auszahlungsstand ESF-Förderung nach Operationellen Programmen und Förderschwerpunkten ESF-Förderung nach Maßnahmearten Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung Einstellungszuschüsse Existenzgründerzuschüsse ESF-Förderung nach Zielgruppen des Arbeitsmarktes ESF-Förderung nach der regionalen Verteilung Beschäftigungswirkungen von Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung ESF-geförderte Existenzgründerseminare in Sachsen Befragung von Teilnehmern an Existenzgründerseminaren Befragungssample und Rücklauf Befragungsergebnisse Kosten und Effizienz der befragten Existenzgründerseminare Beurteilung der Förderung von Existenzgründerseminaren Wirkungen von weiteren Projektarten der beruflichen Qualifizierung Beschäftigungswirkungen von Einstellungszuschüssen Zielsetzung und Beschäftigungswirkungen von Einstellungszuschüssen ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen Befragung von lohnkostensubventionierten Unternehmen Befragungssample und Rücklauf Befragungsergebnisse Beschäftigungseffekte und Effizienz von Einstellungszuschüssen Beurteilung der Förderung durch Einstellungszuschüsse Beschäftigungswirkungen von Existenzgründerzuschüssen Fondsbezogene Zusammenfassung und Empfehlungen

128

141 145 149 151 151 155 160 160 164 166 173 175 176 176 178 178 181 192 194 196 197 197 201 203 203 204 214 216 220 220

5

4

Gesamtbewertung der Strukturfondsintervention in Sachsen

4.1

Grundsätzliche Bewertung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland und Handlungsempfehlungen Beurteilung der Strategie der Strukturfondsförderung in Sachsen Bewertung, Schlußfolgerungen und Handlungsempfehlungen Stand der Umsetzung Effekte der Förderung Integriertes Zusammenwirken der Fonds Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner Beurteilung des angewendeten Evaluierungsverfahrens und der Informationssysteme

4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.4

235 235 237 238 238 239 240 242 243

Literaturverzeichnis EFRE

245

Literaturverzeichnis ESF

247

6

Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen im Text Tabellen 1.1

Ursprüngliche Mittelverteilung in Sachsen 1994 bis 1999

17

1.2

Produktion und Erwerbstätigkeit in Sachsen im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

19

1.3

Arbeitslose in den neuen Ländern 1991 bis 1996

21

1.4

Unterauslastung des Arbeitskräftepotentials in Sachsen und in Vergleichsregionen - in 1 000 Personen und Anteile

22

Struktur der Arbeitslosen nach besonderen Gruppen in Sachsen im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

23

1.5 1.6

Erwerbstätige nach Wirtschaftszweigen in Sachsen im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

26

2.1 :

Mittelverteilung im Bereich Umwelt nach Schwerpunkten

44

2.2:

Stand der Umsetzung des EFRE 1994-1996

51

2.3:

Technologieförderung: Mittelfluß

54

2.4:

Investitionsvolumina in der FRW nach Schwerpunkten

56

2.5:

Gewerbliche Wirtschaft - Struktur der Begünstigten

60

2.6: 2.7:

Technologieförderung: Vollzugsindikatoren nach Maßnahmen Technologieförderung: Bewilligung und Planung der vom SMWK bewirtschafteten Mittel

66

2.8:

Schwerpunkt 5: Schülerzahlen in EFRE-geförderten Berufsschulzentren

70

2.9:

Erfahrungen mit der Förderung (Unternehmen)

73

2.10:

Einschätzung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland

73

2.11 :

Einschätzung der Förderverfahren aus Sicht der Gemeinden (wirtschaftsnahe

67

Infrastruktur)

76

2.12:

Probleme der EFRE-Technologieförderung (Unternehmen)

79

2.13:

Probleme der Förderung von Technologiezentren

83

2.14:

Gewerbliche Wirtschaft - Wirkungsindikatoren

98

2.15:

Befragungskonzept (EFRE)

2.16:

Technologieförderung: Bedeutung der EFRE-Förderung für die geförderten

101

Investitionen (Unternehmen)

107

2.17:

Bruttobeschäftigungswirkungen der EFRE-Förderung

124

2.18:

Mittelaufwendungen pro direktem Arbeitsplatz

127

3.1 :

Geplante und bewilligte ESF-Mittel und Zielerreichung in Sachsen nach dem OP - Förderperiode 1994 bis 1999 Geplante und bewilligte ESF-Mittel und Zielerreichung in Sachsen nach den Änderungsanträgen vom Oktober 1996 - Förderperiode 1994 bis 1999 ESF-Förderung in Sachsen nach Maßnahmearten 1994 bis 1996

3.2: 3.3:

153 154 163

7

3.4:

ESF-Förderung in Sachsen nach der regionalen Verteilung 1994 bis 1996

176

3.5:

Rücklauf aus der Befragung von Teilnehmern in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen

180

Non-Response-Analyse von der Befragung von Teilnehmern in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen

181

Teilnehmer in ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen nach ausgewählten Strukturmerkmalen - Grundgesamtheit, Befragungssample und Teilnehmer an der Befragung

182

Teilnehmer in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen nach ausgewählten Strukturmerkmalen

184

Existenzgründungen von Teilnehmern in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren nach der Lebensdauer

187

Kosten und Effizienz ausgewählter ESF-geförderter Existenzgründerseminare in Sachsen

193

Unternehmen nach der Zahl der geförderten Arbeitnehmer - ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen - Grundgesamtheit, Stichprobe, Rücklauf aus der Befragung

205

Befragte Unternehmen, Beschäftigte und ESF-geförderte Arbeitnehmer nach dem Maßnahmeende - ausgewählte ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

206

Befragte Unternehmen, Beschäftigte und ESF-geförderte Arbeitnehmer nach dem Wirtschaftszweig-ausgewählte ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

207

3.6: 3.7:

3.8: 3.9: 3.10: 3.11 :

3.12:

3.13:

3.14:

ESF-geförderte Arbeitnehmer nach der Zugehörigkeit zu einer Zielgruppe des Arbeitsmarktes - ausgewählte ESF-geförderte Einstellungszuschüsse 210

Abbildungen 2.1:

Gegenüberstellung der OP-Maßnahmen ab 1995 mit der sächsischen Technologieförderung bis 1994

34

2.2:

Technologiepolitik: Zuordnung von Maßnahmen und spezifischen Zielen

36

2.3:

Wirkungsindikatoren - Ausweitung der betrieblichen FuE

106

2.4:

Wirkungsindikatoren (über)regionaler Netzwerke

108

2.5:

Wirkungsindikatoren für Regionale Cluster/TGZ

110

2.6:

Wirkungsindikatoren für die Vorhaltung von Forschungskapazitäten

114

2.7:

Prioritätensetzung der FRW

119

3.1:

Bewilligte ESF-Mittel nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996 ESF-Geförderte Personen nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996

157

Bewilligte ESF-Mittel je Geförderten nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996

158

Bewilligte ESF-Mittel nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996

165

3.2: 3.3: 3.4: 8

157

3.5:

ESF-geförderte Personen nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996

167

3.6:

Bewilligte ESF-Mittel je Geförderten nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996

167

3.1:

Institutionelle Zuständigkeiten im ESF-Bewilligungsverfahren Sachsens

147

3.2:

ESF-geförderte Maßnahmen nach Arten in Sachsen - 1994 bis 1996

161

3.3:

Indikatoren zur Bewertung der ESF-Förderung in Sachsen nach Operationellen Programmen, Förderschwerpunkten und Maßnahmearten 1994 bis 1996... 168

Übersichten

9

1

Einleitung

1.1

Ziel der Untersuchung

Die neuen Bundesländer vollziehen - bedingt durch die Transformation von einer Plan- zu einer Marktwirtschaft - einen tiefgreifenden wirtschaftlichen und sozialen Wandlungsprozeß. Im Jahre 1993 beschloß daher der Ministerrat der Europäischen Union (EU), daß die neuen Bundesländer und Ostberlin im Rahmen der europäischen Strukturpolitik zu den Ziel-1-Regionen gehören. Damit genießen sie aus Sicht der EU die höchste Förderpriorität. Im neuen Bundesland Sachsen wurden für den Zeitraum 1994 bis 1999 insgesamt rund 6,7 Mrd. DM (3,4 Mrd. ECU) aus den Strukturfonds zur Unterstützung des Umstrukturierungsprozesses zur Verfügung gestellt. Davon entfallen 3,97 Mrd. DM (2,014Mrd. ECU) auf den Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) und 1,72 Mrd. DM (0,875 Mrd. ECU) auf den Europäischen Sozialfonds (ESF). Die verbleibenden 940 Mill. DM (477 Mill. ECU) kommen aus den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL, Abteilung Ausrichtung). Die Gesamtsumme entspricht 2,2 vH aller in diesem Zeitraum auf europäischer Ebene bereitgestellten Strukturfondsmittel. In Sachsen erfolgt die nationale Kofinanzierung überwiegend durch verschiedene landeseigene Förderprogramme sowie durch die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW). Neben der regelmäßigen Berichterstattung ist gemäß den Strukturfondsverordnungen 1 eine begleitende Evaluierung der Fördermaßnahmen vorzunehmen. Bestandteil dieser begleitenden Evaluierung ist eine Zwischenbewertung der Intervention für den Förderzeitraum 1994 bis 1996, die jetzt in allen Förderregionen Europas durchgeführt wurden. Ergebnisse einer solchen Zwischenevaluierung der EFREund ESF-Intervention werden für Sachsen hiermit vorgelegt, die das DIW im Auftrag der Sächsischen Staatsregierung durchgeführt hat.2 Das Ziel dieser Zwischenevaluierung besteht darin, die Wirksamkeit des Einsatzes der Strukturfonds in Sachsen im Rahmen einer Vollzugs- und Zielerreichungskontrolle abzuschätzen. Die Bewertung erfolgt auf der Basis der sozioökonomischen Entwicklung in Sachsen sowie vor dem Hintergrund der strategischen Ziele der europäischen Strukturpolitik und der wirtschafts- und arbeitsmarktpolitischen Ziele der sächsischen Landesregierung. Die Spezifik einer solchen Zwischenevaluierung besteht darin, daß sie einen laufenden Förderprozeß bewertet. Ihre Hauptfunktion ist es, im Gegensatz zu einer Ex-post Evaluierung nach Abschluß eines Förderprogramms, die Fördermaßnahmen auf die möglicherweise veränderten Rahmenbedingungen und Erfordernisse abzustimmen und Vorschläge zu ihrer Weiterentwicklung zu machen. Im Gegen1 2

Koordinierungsverordnung, Artikel 25/26, VO(EWG) Nr. 2082/93. Eine Kurzfassung des Gutachtens wurde bereits in den Wochenberichten des DIW Nr. 43/97 S. 801 -808 veröffentlicht. Die Bearbeitung erfolgte in Kooperation mit der Arbeitsgemeinschaft Regionalpolitik & Evaluation (Teil Umwelt- und Technologiepolitik). Der EAGFL wurde von der Sächsischen Landesanstalt für Landwirtschaft evaluiert.

11

satz dazu besteht die Funktion einer ex-post Evaluierung nach Abschluß der Förderperiode darin, Empfehlungen für eine Neuauflage der Förderung abzuleiten. Die Zwischenevaluierung erfüllt somit eine wichtige Funktion für die Feinabstimmung der Förderung. Ein großer Stellenwert wird daher der Implementation der Förderung eingeräumt. 1.2

Evaluierungsansatz dieser Studie

Zur Durchführung von Evaluierungen staatlicher Fördermaßnahmen sind eine Vielzahl von Methoden entwickelt worden 3. Ziel ist es dabei letztlich, alle im Zusammenhang mit der staatlichen Intervention stehenden Wirkungen zu erfassen. Die angewendeten Methoden unterscheiden sich vor allem hinsichtlich ihrer Evaluierungsreichweite und im Hinblick auf ihren technischen Aufwand. Bei einer umfassenden Wirkungsanalyse geht es darum, alle im Zusammenhang mit einer Fördermaßnahme stehenden Wirkungen zu bestimmen. Streng genommen ist dabei die Simulation einer Situation ohne die Fördermaßnahme notwendig, um diese mit der tatsächlichen Entwicklung mit der Maßnahme vergleichen zu können. Die Differenz ist der Förderung als Wirkung (Nettowirkung) zurechenbar. Für eine solche Herangehensweise sind verschiedene Methoden entwickelt worden; genannt seien hier ökonometrische Schätzmodelle und Gruppensimulationsmodelle. Allerdings sind diese Verfahren technisch sehr anspruchsvoll und stoßen, auf regionale Betrachtungen angewendet, hinsichtlich ihrer Validität auf ungelöste methodische Schwierigkeiten. Im Rahmen von arbeitsmarktpolitischen Empfehlungen sind alternativ zu den Untersuchungen auf der Grundlage ökonometrischer Analysen Evaluierungen auf der Grundlage von Kontrollgruppenvergleichen durchgeführt worden. Auch hierbei haben sich indes spezifische Probleme im Hinblick auf eine empirische Fundierung der Wirkungen ergeben. Hinweise auf methodische Probleme bei dem Versuch, die Wirkungen von Interventionsmaßnahmen abzuschätzen, werden jeweils fondsbezogen in den entsprechenden Kapiteln gegeben. Im Mittelpunkt der Evaluierung regionaler Fördermaßnahmen stehen angesichts dieser methodischen Probleme vielmehr zunehmend Wirkungsanalysen anhand eines Bündels von Einzelindikatoren 4, deren Veränderung für die Zielerreichung wichtig sind. Bei der hier durchgeführten Evaluierung werden entsprechend operationale Unterziele über spezifische Indikatoren ausgedrückt, und es werden die Wirkungen der Fördermaßnahmen auf diese Unterziele durch Primärerhebungen und Interviews mikroökonomisch überprüft. Darüber hinaus werden bei den für die Programme typischen Projektarten Fallstudien durchgeführt. Dabei wird unterstellt, daß sich ein positiver Beitrag zu den Unterzielen sich mittel- und langfristig auf die Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit, das regionale Wachstum und die Beschäftigung auswirkt. 3 4

12

Frankenfeld/Wildner/Frede (1995). Frankenfeld/Wildner/Frede (1995), Blazejczak u.a. (1996), Gornig/Toepel (1997).

Obwohl eine solche Evaluierung auf der Grundlage von Einzelindikatoren einen deutlich geringeren Anspruch an die Isolierung von Nettowirkungen der Fördermaßnahmen stellt, ist sie dennoch nicht weniger aufwendig. Um kein Mißverhältnis zwischen Evaluierungskosten und eigentlichem Fördervolumen aufkommen zu lassen, war es notwendig, Schwerpunktsetzungen vorzunehmen. 1.3

Analyseschritte

Analysebaustein 1: Erfassung der Ausgangssituation und der Entwicklung Strukturen

sozioökonom

Grundlage der Evaluierung ist eine Analyse der sozioökonomischen Strukturen in Sachsen und die Beobachtung ihrer Entwicklung im Untersuchungszeitraum im Vergleich zu den anderen neuen Bundesländern. Die Entwicklung sozioökonomischer Strukturen in Sachsen ist letztlich der Resonanzboden der Förderung, ohne daß im Rahmen dieser Zwischenevaluierung ermittelt werden kann, welche Faktoren für die globalen Veränderungen der wirtschaftlichen und sozialen Lage im einzelnen verantwortlich sind. Aus der Einordnung Sachsens in das wirtschaftliche Gefüge der neuen Bundesländer ergeben sich Informationen über die relative Position des Landes sowie über die besondere Standortsituation und damit gleichzeitig auch über spezifische Entwicklungsvorteile und -hemmnisse. Untersucht werden vor allem die Entwicklung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Landes, die Verteilung von Produktion und Beschäftigung auf Sektoren, das Gründungsgeschehen, die Art und der Umfang der Investitionen, der Umfang und die Struktur des Arbeitskräftepotentials und die Arbeitsmarktlage. Hinzu kommt eine Gegenüberstellung der wirtschaftlichen Lage in Sachsen mit der anderer Ziel-1-Regionen der EU. Die empirische Analyse basiert in erster Linie auf der amtlichen Statistik und orientiert sich an den im Gemeinschaftlichen Förderkonzept genannten Indikatoren. Analysebaustein 2: Ziele und Modalitäten der Strukturfondsförderung die Landespolitik

und ihre Einordnu

Für die Evaluierung der Förderung ist es notwendig, die Ziele, Aufgaben und Instrumente der europäischen Strukturpolitik in den Kontext der nationalen Regional- und Arbeitsmarktpolitik auf Bundes- und Landesebene in Sachsen zu stellen und auf Zielkonsistenz zu prüfen. Ob und wie die Maßnahmen an den aus dem Zielsystem abgeleiteten Engpässen und Problemen des Landes ansetzen, wird anhand der Verteilung der geplanten EU-Mittel auf die verschiedenen Förderschwerpunkte sowie ihrer Konkretisierung in Form der einzelnen Fördermaßnahmen in den Förderschwerpunkten gezeigt. Gleichzeitig wird auf den Grad an horizontaler Integration, d.h. zwischen Programm- und Maßnahmenebene, und auf das Ausmaß an vertikaler Integration der Förderaktivitäten, d.h. zwischen kofinanzierten und anderen sächsischen Programmen, eingegangen.

13

Analysebaustein 3: Umsetzung der Förderung (Vollzugskontrolle) Im Mittelpunkt steht hier zunächst der Mittelfluß. Es werden die Bewilligungen und Auszahlungen im Rahmen der einzelnen Förderschwerpunkte zum Stichtag (31.12.96) als ein Soll-IstVergleich den jeweiligen geplanten Mitteln gegenübergestellt. Anhand der Ausschöpfung und Inanspruchnahme der Mittel können Rückschlüsse auf die Akzeptanz und den Verlauf der Förderung gezogen werden. Weiterhin lassen sich anhand der Angaben der Zuwendungsempfänger in den bewilligten Förderanträgen Informationen über die Struktur der Begünstigten und die induzierten Wirkungen der Förderung gewinnen. Dazu zählen beim EFRE u.a. die Anzahl der Vorhaben, das induzierte Investitionsvolumen und die neugeschaffenen bzw. gesicherten Arbeitsplätze, gegliedert nach Sektor und Größe der Begünstigten, nach deren regionaler Struktur usw. Hierbei ist stets nach den unterschiedlichen konkreten Förderprojekttypen (Unternehmensinvestitionen, Gewerbegebiete, Technologie- und Gründerzentren, Ausbildungsstätten etc.) zu unterscheiden, da sich die Vielfalt der Projekte auch in der Auswahl valider Indikatoren niederschlägt. Im Bereich der ESFFörderung stehen zielgruppenbezogene Indikatoren - Alters- und Geschlechtsstruktur der Begünstigten sowie Erwerbsstatus vor der Förderung - im Mittelpunkt. Untersuchungsgegenstand dieses Analyseschritts sind - soweit es die Begleitsysteme ermöglichen - für die Fonds diejenigen Erfolgsindikatoren, die zum einen in den Operationellen Programmen sowie durch den Bund und die Länder vorgegeben worden sind bzw. zum anderen zusätzlich ausgewählte Indikatoren, die als besonders zielrelevant angesehen werden. Im Zusammenhang damit steht bei allen drei Fonds auch die Untersuchung der Verfahren zur Umsetzung der Fördermaßnahmen (Verwaltungshandeln) und der ggf. vorhandenen organisatorischtechnischen Probleme. Verwaltungstechnische Tatbestände werden anhand von Einzelgesprächen mit Experten aus Wirtschaft, Banken und Verwaltung sowie beteiligten Arbeitsmarktakteuren ermittelt und bewertet. Untersucht werden in diesem Zusammenhang Modifizierungen im Verlauf der Programmdurchführung, die z.B. durch unvorhergesehene Entwicklungen eingetreten sind.

Analysebaustein 4: Zielerreichungskontrolle

durch Befragung/Fallstudien

auf der Mikroeb

Im nächsten Arbeitsschritt werden auf der Mikroebene durch eine schriftliche bzw. mündliche Befragung der geförderten Projektträger und Unternehmen Merkmale erhoben, die zunächst eine Zurechnung von kurzfristigen Wirkungen der Einzelmaßnahmen erlauben. Dazu werden - über die bereits angesprochenen von der Kommission bzw. von Bund und Land vorgegebenen Indikatoren hinaus - zusätzliche Indikatoren ausgewählt, und entsprechende Fragebögen entwickelt.

14

Die Befragung der Begünstigten trägt - in Ergänzung zu den in der Förderstatistik erfaßten und bereits im vorangegangenen Analysebaustein ausgewerteten Merkmalen - im Bereich des EFRE dazu bei, ein Bild u.a. über die vorgenommenen Investitionen, die neuen und erhaltenen Arbeitsplätze sowie Nutzungsaspekte der geförderten Einrichtungen zu gewinnen. Ergänzend und beispielhaft werden Fallstudien durchgeführt, um weitere Anhaltspunkte über die Sachdienlichkeit, Effizienz und Wirksamkeit der Förderinstrumente zu gewinnen. Im Bereich des ESF müssen Informationen über den Verbleib der Teilnehmer nach der Maßnahme erhoben und aufbereitet werden, um Aussagen über Bruttobeschäftigungseffekte treffen zu können. Dazu wurden für ausgewählte Maßnahmearten Verbleibsanalysen durchgeführt. Begleitend werden mit ausgewählten Trägern vertiefende leitfadengestützte Experteninterviews zum Thema geführt. Analysebaustein 5: Komplexe Bewertung der Intervention/Beurteilung luierung/Fondsübergreifende Koordinierung

der Effizienz

Zusammenfassend wird aus den Erkenntnissen der einzelnen Analysebausteine eine erste komplexe Bewertung der Intervention in Sachsen vorgenommen und die fondsbezogenen Zwischenevaluierungen zu einem Bericht des Landes zusammengeführt. Damit wird eine fondsübergreifende Bewertung zum Einsatz der Strukturfonds im Land Sachsen erstellt. Zugleich werden Vorschläge zur Verbesserung der Effizienz der Programmdurchführung abgeleitet. Die zugrundegelegten Indikatoren und Evaluierungsmethoden selbst werden abschließend kritisch beleuchtet, und es werden Verbesserungsvorschläge unterbreitet, um die Evaluierungsverfahren weiterzuentwickeln. Das dazugehörige System der Erfassung, Verarbeitung und Verwendung der notwendigen Informationen wird in diese Betrachtung einbezogen. 1.4

Ziele und Modalitäten der Strukturfondsförderung in Sachsen

Der Freistaat Sachsen wurde ab 1994 wie alle anderen neuen Bundesländer in die höchste Förderpriorität der Europäischen Strukturfonds, als Ziel-1-Gebiet, eingestuft. Im Juli 1993 legte die Bundesregierung den Regionalentwicklungsplan für Ostdeutschland für den Zeitraum 1994 bis 1999 der Europäischen Kommission vor. In diesem Dokument stellt die Bundesrepublik ihre Entwicklungsziele für die jeweilige Region sowie die entsprechenden nationalen Vorstellungen über die Fördermaßnahmen dar. Auf dessen Grundlage wurde nach der Einholung von gutachterlichen Stellungnahmen und längeren komplizierten Verhandlungen - vor allem um die Kopplung des EFRE an die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW)- wurde Mitte 1994 das Gemeinschaftliche Förderkonzept (GFK) erarbeitet. Es legt die Schwerpunkte und Ziele der Fördermaßnahmen fest und steckt den Finanzierungsrahmen ab. Es bildet die Grundlage für die operationeilen Programme, die die Förderung fonds- und länderbe-

15

de

zogen konkretisieren. Nach der Analyse des Umstrukturierungsprozesses in den neuen Ländern werden darin folgende Ansatzpunkte für europäische Entwicklungsmaßnahmen5 genannt, die sich dann fast unverändert in den Entwicklungsschwerpunkten6 wiederfinden: -

Private Investitionen

-

Wirtschaftsnahe Infrastruktur

-

Forschung und Innovation

-

Umweltschutz und Sanierung von Altlasten

-

Entwicklung des ländlichen Raumes

- Aufbau von kleinen und mittleren Unternehmen - Ausbildung vor allem im Hinblick auf neue Technologien und Betriebsführung Die Strukturfondsinterventionen sollen vorrangig der Schaffung neuer und der Erhaltung vorhandener wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze dienen. Dafür wird „die primär wachstumsorientierte Strategie des Entwicklungsplans zur Schaffung von dauerhaften Arbeitsplätzen und zur Anhebung der Einkommen ... grundsätzlich befürwortet. ... Darüber hinaus sollte die gemeinsame Entwicklungsstrategie durch Maßnahmen ergänzt werden, die ... langfristig die Standortqualität verbessern und damit gleichzeitig dem breiten Spektrum der Gemeinschaftsziele entsprechen."7 Die Kofinanzierung der Regionalfondsmittel durch die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" wird dabei als wesentlich für die Schaffung von Dauerarbeitsplätzen hervorgehoben, allerdings wird gleichzeitig betont, daß die bevorstehende Aufgabe aufgrund ihrer Komplexität „ein differenziertes Konzept" verlangt. Dieses „differenzierte Konzept" beinhaltet - neben der im Vergleich zum vorangegangenen Förderzeitraum erhöhten Bedeutung von Fördermaßnahmen zugunsten von Forschung und Entwicklung, Umweltschutz und von kleinen und mittleren Unternehmen - in erster Linie die Zunahme der Vielfalt von zur Kofinanzierung vorgesehener Förderprogramme in den genannten Bereichen außerhalb der GRW. Zur Gewährleistung von Synergieeffekten für die Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Wirtschaft wird in Sachsen ein integrierter Förderansatz im Rahmen von drei Multifondsprogrammen verfolgt. Über alle Fonds hinweg wurden folgende Entwicklungsschwerpunkte festgelegt: 1. Unterstützung produktiver Investitionen und ergänzender Investitionen in der wirtschaftsnahen Infrastruktur 2. Maßnahmen zur Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen. 3. Maßnahmen zur Unterstützung von Forschung, technologischer Entwicklung und Innovation 5 6 7

16

Europäische Kommission (1995), Ziffer 152. Ebenda, Ziffer 169. Ebenda, Ziffer 153.

17

"

ËFRË

Ursprüngliche Mittelverteilung in Sachsen 1994 bis 1999 ËSF

ËÂGFL

2010,0

3859,3

100,0

1) Keine Aufteilung in Unterschwerpunkte. Quelle: Gemeinschaftliches Förderkonzept Ziel 1 Deutschland 1994 - 7999.

Sesamt

lns

874,8

1679,6

100,0

^477^6

916^9

TOO^Ö —

Mill. ECU Mill. DM vH Mill. ECU Mill. DM vH Mill, ECU Mill. DM vH 1.1 Produktive Investitionen 306,5 588,5 15,3 1.2 Ergänzende Infrastruktur 294,2 564,8 14,6 Schwerpunkt 1 insgesam t 600,6 7 753,3 29,8 43,11) 82,7 V 4,9 1 2.1 Produktive Investitionen in KMU 269,4 517,3 13,4 I Γ Γ 1 1 2.2 Dienste in KMU 213^9 410*7 10,6 Schwerpunkt 2 insgesam t _ 483,4 928,7 24,0 7 7 7,7" 274,4υ 12,8 3 Forschung, Technologie, Innovation 140,9 270,7 7,0 80^3 154^2 92 I 1 4 Umweltverbessernde Maßnahmen 371,8 713,8 18,4 262^6 5Ö4/2 3^0 I 1 1 5.1 Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft 296,4 569,1 14,8 127,6 244^9 14^6 1 1 5.2 Integration bedürftiger Personengruppen 130,0 249 6 14 9 5.3 Innovative europäische Arbeitsmarktpolitik 38 2 73 3 44 Schwerpunkt 5 insgesam t 296,4 569,7 14,8 295,8 567,9 33,8 6.1 Landwirtschaft, Verarbeitung und Vermarktung 89,7 172,4 4,5 I Γ Υ72Λ 3JTÖ 36~ϊ 6.2 Ländliche Entwicklung 10,9 20,9 0^5 43,1 82,7 49 2990 574 1 62*6 Schwerpunkt 6 insgesam t 700,7 793,3 5,2 43,7 82.7 4,9 471 4 905 1 98 7 7 Technische Hilfe 16,1 30,9 0,8 38,2 73,3 4,3 6^,2 1l',9 1*3

Schwerpunkt

Tabelle 1.1:

4. Maßnahmen zum Schutz und zur Verbesserung der Umwelt 5. Maßnahmen zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sowie zur Förderung des Arbeitskräftepotentials, der beruflichen Aus- und Weiterbildung und der Beschäftigung 6. Maßnahmen zur Förderung der Landwirtschaft, der ländlichen Entwicklung und der Fischerei 7. Technische Hilfe. Die Verteilung der Mittel auf die einzelnen Förderschwerpunkte in Sachsen zeigt Tabelle 1.1. Der Finanzplan Sachsens entspricht somit der Prioritätensetzung des CFK und des Regionalentwicklungsplans zugunsten der Schaffung wettbewerbsfähiger Dauerarbeitsplätze durch die direkte Förderung von Unternehmensinvestitionen. Über die Förderung von ergänzenden wirtschaftsnahen Infrastrukturmaßnahmen sollen die Bedingungen für die Ansiedlung und Stabilisierung von Unternehmen verbessert werden. Neben den darin enthaltenen umweltschutzrelevanten Investitionen (z.B. Wiederherrichtung von Industriebrachen) wird ein erheblicher Teil der Mittel für den Anschluß von Unternehmen und privaten Haushalten an Wasserver- und Abwasserentsorgungsanlagen eingesetzt. Sachsen trägt dem bereits erwähnten, von der Europäischen Kommission geforderten „differenzierten Konzept" zur Bewältigung des Strukturwandels insbesondere dahingehend Rechnung, als daß die Strukturfondsmittel zur Kofinanzierung von vielen verschiedenen nationalen Förderprogrammen, der EFRE insbesondere außerhalb der GRW, verwendet werden. Darauf wird im Rahmen der fondsspezifischen Untersuchungen noch ausführlich einzugehen sein. 1.5

Wirtschaftliche und soziale Lage in der Untersuchungsregion

1.5.1

Produktion und Erwerbstätigkeit

Das Bruttoinlandsprodukt hatte im Jahre 1994 seit dem Vorliegen entsprechender Rechnungen für die neuen Länder und Ostberlin mit durchschnittlich real (zu Preisen von 1991) 9,9 vH seine bisher höchste Wachstumsrate. In Sachsen betrug sie 11,4 vH. Im Folgejahr war die Zunahme mit 5,3 vH in den neuen Bundesländern einschließlich Ostberlins und 7,1 vH in Sachsen wieder geringer. 1996 nahm die Wirtschaft Ostdeutschlands nur noch um 2 vH zu. Sachsen lag dabei mit 2,6 vH hinter Brandenburg (3,1 vH) und Thüringen (3,0 vH) zurück. 1997 wird das Wachstum wahrscheinlich noch geringer sein8. Das Bruttoinlandsprodukt je Einwohner war 1994 in Sachsen mit 22 200 DM nominal und 16 700 DM real aber nur etwas geringer sowohl als im Durchschnitt der neuen Länder und Ostberlins als auch im Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer (Tabelle 1.2). In den Jahren 1995 und 1996 lag das Einkommen pro Einwohner in Sachsen sogar über dem Durchschnitt der übrigen neuen Bundesländer.

8

18

Vgl. Grundlinien der Wirtschaftsentwicklung. Wochenbericht des DIW Nr. 1 - 2/97.

19

Kenngröße

Jahresdurchschnitt 1993

41800 38 20 28000 07 476 -Zfi 6289 -15 7£ 63237 61 58807 4,7 45413 32156 3,9 25741 48 21540 θ|β 18485 24

36

397700 285600

S3

45

99

20

und

in vH

Ostberiin

Quellen: Arbeitskreis "Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Länder", Stand Herbst 1996 / Februar 1997, Arbeitskreis "Erwerbstätigkert des Bundes und der Länder, Stand Februar 1997 diverse Statistische Jahrbücher, Bevölkerungzahlen teilweise Schätzungen des DIW, Berechnungen des DIW.

Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen 116500 4,8 239400 4,4 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 84300 2,6 173300 Erwerbstätige (1000 Personen) 1935 -0,4 3877 -Ifi Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Erwerbstätigen 60191 5,2 61743 6,3 87791 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Erwerbstätigen 43555 3,1 44695 3,8 Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Einwohner 25548 5,2 24963 4fi Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Einwohner 18487 3,0 18071 2^3

Jahresdurchschnitt 1996

Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen 111151 9,0 229276 6,6 40273 77 380700 74 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 82113 7,1 169973 4 6 27814 52 279900 Erwerbstätige (1000 Personen) 1943 22 3948 1^0 495 -1,S 6386 11 Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Erwerbstätigen 57197 6,7 58081 5,6 81331 9 3 59615 62 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Erwerbstätigen 42255 4,8 43058 Z,S 56170 β!β 43830 42 Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Einwohner 24293 9,5 23819 6,7 30946 7,7 24557 76 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Einwohner 17947 7,5 17658 4,6 21372 S,2 18055 55

Jahresdurchschnitt 1995

Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen 102010 14,1 215094 12,7 37396 10 6 354500 12 9 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 76698 11,4 162563 10 0 26439 49 265700 Eiwerbstätige (1000 Personen) 1902 2,0 3909 2,2 503 -3 4 6314 17 Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Erwerbstätigen 53630 11,9 55020 10,2 74416 14 5 56145 110 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Erwerbstätigen 40323 9,2 41583 7,6 52612 &,S 42081 80 Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Einwohner 22195 14,8 22329 13fi 28724 10,2 22825 13 7 Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Einwohner 16688 12,1 16876 11,1 20308 Aß 17108 10 7

Jahresdurchschnitt 1994

19 6 89

Veränderung Wert zumVoijahr in vH

Neue Länder

Veränderung Veränderung Wert zum Vorjahr Wert zumVoijahr Wert zum Vorjahr •n vH in vH

Übrige neue Ostberlin Flächenländer

89367 19,8 190833 18 6 33800 24 8 314000 68843 9,2 147744 8 6 25213 92 241800 1864 -2,3 3824 -3,1 520 -2!4 6208 -28 47939 22,6 49907 22,4 64995 27£ 50580 23 0 36930 11,8 38638 12,1 48483 118 38950 12 0 19329 20,9 19625 19^2 26057 23^9 20071 20 2 14890 10,2 15194 9,2 19437 8Ì3 15456 95

Veränderung

Sachsen

Produktion und Erwerbstätigkelt In Sachsen Im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen (Mill. DM) Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 (Mill. DM) Eiwerbstätige (1000 Personen) Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Erwerbstätigen Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Erwerbstätigen Bruttoinlandsprodukt in jeweiligen Preisen je Einwohner Bruttoinlandsprodukt in Preisen von 1991 je Einwohner

Tabelle 1.2

Hinsichtlich der Erwerbstätigkeit trat im Jahre 1994 in den neuen Flächenländern eine neue Situation ein: Zum ersten Mal nach der Wende nahm die Zahl der Erwerbstätigen nicht mehr ab, sondern leicht zu, obwohl im deutschen Durchschnitt - also vor allem in den alten Ländern - die Zahlen der Erwerbstätigen 1994 und 1995 zurückgingen. In Ostberlin war die Entwicklung weiterhin negativ. 1995 gab es in Sachsen ein leicht stärkeres Wachstum der Erwerbstätigenzahl als 1994. In den übrigen neuen Flächenländern expandierte 1995 die Erwerbstätigenzahl mit abnehmenden Zuwachsraten bzw. stagnierte. 1996 nahm die Erwerbstätigkeit in allen neuen Bundesländern wieder ab, jedoch war in Sachsen mit -0,4 vH der Rückgang am geringsten. In den übrigen neuen Flächenländern ging die Erwerbstätigkeit durchschnittlich um -1,8 vH zurück. In den neuen Bundesländern insgesamt war der Rückgang mit -1,5 vH stärker als im deutschen Durchschnitt (-1,2 vH). Von 1993 bis 1996 hat sich in Sachsen die Zahl der Erwerbstätigen um gut 71 000 erhöht, ein Plus von 3,8 vH. Im Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer waren es 1,4 vH. Die Zahl der Arbeitslosen stieg im gleichen Zeitraum in Sachsen um 6 700 oder 2,1 vH. In den übrigen neuen Flächenländern stieg sie um 1,4 vH, in Ostberlin um 3,8 vH. Im Jahre 1994 erreichte die Zahl der Arbeitslosen in Sachsen mit durchschnittlich 323 400 ihren bisher dahin höchsten Wert, ebenso die Arbeitslosenquote mit 15,7vH (vgl. Tabelle 1.3). Die Arbeitslosenquote lag damit unter dem Durchschnitt aller ostdeutschen Länder, allerdings war sie in Ostberlin und Brandenburg - wegen der bevorzugten Pendelmöglichkeit nach Westberlin geringer. Nach einem Absinken der Arbeitslosenzahl im Jahre 1995 war sie im Jahre 1996 in Sachsen zwar wieder fast genau so hoch wie 1994, dennoch hatte Sachsen mit 15,9 vH nach Ostberlin die niedrigste Arbeitslosenquote in Ostdeutschland. Die Zahl der Pendler auf einen Arbeitsplatz in den alten Bundesländern war in Sachsen Ende September 1994 mit 44 600 oder 2,2 vH des Erwerbspersonenpotentials vergleichsweise gering. Im gesamten Bundesgebiet Ost betrug diese Quote 5,9 vH 9 . Dies findet auch im geringsten OstWest-Pendler-Saldo aller neuen Bundesländer seinen Ausdruck. Am häufigsten wird aus dem grenznahen Arbeitsamtsbezirk Plauen in den Westen gependelt, am geringsten aus den Großstadtbezirken Dresden und Leipzig. Neben diesen Pendelaktivitäten wurde der Arbeitsmarkt durch eine Reihe von arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen entlastet. Rechnet man die Vollzeitäquivalente von Kurzarbeit und Qualifizierung, ABM-Beschäftigung, Lohnkostenzuschüsse nach § 249h AFG sowie Personen im vorzeitigen Ruhestand zu den registrierten Arbeitslosen hinzu, dann waren in Sachsen im Ausgangsjahr dieser Betrachtung 690 000 Personen ohne Arbeit oder ohne einen wettbewerbsfähi9

20

Bundesanstalt für Arbeit, Referat II b 4. Zum Vergleich: Aus Ostberlin pendelten 22,8 vH des Erwerbspersonenpotentials, aus Thüringen 6,2 vH, aus Brandenburg 5,9 vH, aus MecklenburgVorpommern 4,7 vH und aus Sachsen-Anhalt 4,0 vH in die alten Bundesländer und Westberlin.

Tabelle 1.3 Arbeitslose in den neuen Ländern 1991 bis 1996

Jahresdurchschnitte 1993 1994 in 1000 Personen

1991

1992

912,8

1170,3

1148,8

Ostberlin Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen

87,0 141,2 128,3 241,2 167,1 148,0

98,0 182,3 163,2 316,5 217,5 192,7

Neue Flächenländer ohne Sachsen

584,6 2602,2

Länder

Neue Länder und Ostberlin

1995

1996

1142,1

1047,0

1168,8

83,0 180,4 152,0 315,7 224,7 192,9

80,4 178,8 143,6 323,4 225,4 190,4

75,6 164,6 132,9 293,7 208,1 172,1

86,2 187,1 147,8 322,3 234,5 191,0

755,7

750,1

738,3

677,8

760,3

2978,6

3419,1

3698,1

3611,9

3965,1

davon:

nachrichtlich: Deutschland (Personen in 1000)

Arbeitslosenquote in vH der abhängigen zivilen Erwerbspersonen 10,3

14,8

15,8

16,0

14,9

16,7

Ostberlin Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern Sachsen Sachsen-Anhalt Thüringen

12,2 10,3 12.5 9,1 10,3 10,2

14,3 14,8 16,8 13,6 15,3 15,4

13,7 15,3 17,5 14,9 17,2 16,3

13,0 15,3 17,0 15,7 17,6 16,5

12,4 14,2 16,1 14,4 16,5 15,0

14,5 16,2 17,9 15,9 18,7 16,7

Neue Flächenländer ohne Sachsen

10,7

15,5

16,5

16,6

15,4

17,4

7,3

8,4

9,8

10,6

10,4

11,5

Neue Länder und Ostberlin davon:

nachrichtlich: Deutschland

Quellen: Bundesanstalt für Arbeit, Berechnungen des DIW.

21

22 1)

2)

3)

1)

in vHl in vH absolut Erw.pers. Erw.pot 2)

3)

1)

2)

3)

1)

690,4

33,5

29,5

1516,1

34,0

30,2

25,2

575,7

28,2

25,8

1236,4

527,5

26,0

24,5

1247,4

0,2

138,5

22,7

371

1168 8 05

167

28,5

26,8

129,9

21,9

31

21,0

- Jahresdurchschnitt 1996 14,5

25,7

14.3 2,4 23 229 6 33 9,6 1 6 191 5 27 7,1 1,2 863 12 11,2 1,9 1,8 191^5 2,7 2,6

1,5

86,2

27,9

1904,8

2023,1

2362,5

3)

27,2

28,6

33,1

25,7

26,3

29,4

in vHl invH Erw.pot. absolut Erw.pers.

Ostdeutschland

1) in 1000. 2) Zivile abhängige Erwerbstätige plus Arbeitslose (Erwerbspersonen) am Wohnort. 3) Zivile abhängige Erwerbspersonen plus Vollzeitäquivalent Qualifizierung plus vorzeitige Altersruhe (Erwerbspersonenpotential). 4) Lohnkostenzuschüsse nach §249h Arbeitsförderungsgesetz. Quellen: Berechnungen und teilweise Schätzungen des DIW nach Angaben der Bundesanstalt für Arbeit.

Zusammen

Arbeitslosigkeit 322,3 15,9 760,3 17,4 Vollzeitäquivalent Kurzarbeit 9,8 0,5 25,9 0,6 Vollzeitäquivalent Qualifizierung 63,6 3,1 3,0 151,6 3,5 3,3 ABM-Beschäftigung 53,7 2,6 128,2 2,9 LKZ§249h AFG 4) 18,2 0,9 61,0 1,4 Vorzeitiger Ruhest. 59,8 3,0 2,8 120,4 2,8 2,6

Zusammen

32

23,1

30

21,3

- Jahresdurchschnitt 1995 -

156,1

Arbeitslosigkeit 293,7 14,4 677,8 15,3 75,6 12,4 1047 0 14 8 Vollzeitäquivalent Kurzarbeit 8,7 0,4 26,9 0,6 1,3 0,2 36 9 05 Vollzeitäquivalent Qualifizierung 72,7 3,6 3,3 156,0 3,5 3,2 15,2 2,5 23 243 8 34 ABM-Beschäftigung 53,8 2,6 138,3 3,1 13,8 23 205 8 29 LKZ §249h AFG 4) 26,7 1,3 0,0 7,2 1,2 1065 15 Vorzeitiger Ruhest. 120,2 5,9 5,4 237,5 5,4 4,9 25,4 4,2 3,9 383J 5,4 5,0

Zusammen

2)

in vHl irTvH Erw.pot. absolut Erw.pers.

Ost-Berlin

- Jahresdurchschnitt 1994 -

in vHI in vH absolut Erw.pers.

Übrige neue Flächenländer

Arbeitslosigkeit 323,4 15,7 738,3 16,6 80,4 13,0 1142,1 16 0 Vollzeitäquivalent Kurzarbeit 12,1 0,6 31,0 0,7 1,4 0,2 44 5 06 Vollzeitäquivalent Qualifizierung 77,6 3,8 3,3 149,7 3,4 3,0 13,9 2,2 2 1 2412 34 ABM-Beschäftigung 49,2 2,4 131,7 3,0 11,5 1,9 192 5 27 LKZ §249h AFG 4) 25,2 1,2 57,1 1,3 5,4 0,9 877 12 Vorzeitiger Ruhest. 202,8 9,8 8,7 408,3 9,2 8,1 43,5 7,0 6,4 654^6 9,2 8,1

Art des Defizits

Sachsen

Unterauslastung des Arbeitskräftepotentials in Sachsen und in Vergleichsregionen • In 1000 Personen und Anteile -

Erwpot

23

Jahresdurchschnitte 1) 1994 1995 1996

Flächenländer

Ostberlin

Ostdeutschland

Anteile in vH an allen Arbeitslosen

Jahresdurchschnitte 1) Jahresdurchschnitte 1) Jahresdurchschnitte 1) 1994 1995 1996 1994 1995 1996 1994 1995 1996

Übrige neue

1) Langzeitarbeitslose für 1994 und 1995 zum Stichtag 30. September, für 1996 zum Stichtag 31 Dezember Quellen: Berechnungen des DIW nach Angaben der Bundesanstalt für Arbeit.

D·

1,0 0,9 0,8 1,0 0,9 1 0 1 2 1 1 1 1 f.? ο. , u · · · · 1.0 0,9 0,9 Bis zum Alter von 25 Jahren 10,0 9,9 9,8 11,3 10,7 10,5 11,4 11,3 10,8 11 0 10 5 10 3 Männer 4,0 4,2 5,0 4,9 5,0 5,6 5,9 5,9 6,0 47 6 1 5 7 4 8 6 4 ,FJa?en · · · · 5.7 4,9 5,5 5,4 4,9 6,3 A Ausländer 1,0 1,1 1,2 0,7 0,8 0,9 3,7 4,0 4,1 1,0 Männer 0,6 0,6 0,7 0,5 0,5 0,6 2,3 2,5 2,6 0,6 Frauen 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 1,4 1,5 1,5 0,

yänner 31,6 33,3 39,8 35,5 37,4 42,6 45,9 47,5 49,6 35,2 37 0 42 4 68 4 66 7 f raue" ^ .. , · · 60.2 64,5 62,6 57,4 54,1 52,5 50,4 64,8 63,0 57 6 Langzeitarbeitslose 1) ' (1 Jahr u. länger arb.los) 35,5 30,6 25,0 35,7 29,1 24,9 23,8 19,6 19,7 34 7 28 8 24 5 Schwerbehinderte 1,9 1,8 1,7 2,0 2,0 2,1 2,5 2,4 2,4 20 Jänner 0,9 0,9 0,9 1,0 1,1 1,2 1,3 1,3 1,3 ΐ|θ

Arbeitslosengruppen

Sachsen

Struktur der Arbeltslosen nach besonderen Gruppen in Sachsen im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

Tabelle 1.5

gen Arbeitsplatz (vgl. Tabelle 1.4). Das war ein Drittel des Erwerbspersonenpotentials 10 und lag etwa im Durchschnitt der neuen Bundesländer, besonders der Flächenländer. In den Folgejahren ging dieser Anteil zurück und betrug 1996 in Sachsen noch 26 vH. Er war damit etwas geringer als im Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer (28,5 vH). Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß Personen im vorzeitigen Ruhestand zunehmend das Rentenalter erreichten. In Sachsen verlief diese Entwicklung weitgehend parallel zu den übrigen neuen Flächenländern. Bei der Betrachtung besonderer Gruppen von Arbeitslosen (Tabelle 1.5) fällt auf, daß in Sachsen 1994 der Frauenanteil mit 68 vH im Vergleich zu anderen neuen Ländern besonders hoch war. Trotz sinkender Frauenquote in den Folgejahren behielt Sachsen auch 1996 noch mit 60 vH den höchsten Anteil. Im Jahre 1996 sank die Frauenquote in Ostdeutschland - so auch in Sachsen - infolge eines starken Anstiegs der Männerarbeitslosigkeit, der in Sachsen im Vergleich zum Vorjahr 31 vH betrug. Bei jüngeren Arbeitslosen bis zum Alter von 25 Jahren lag der Anteil an allen Arbeitslosen in Sachsen mit rund 10vH in den Jahren 1994 bis 1996 leicht unter dem Durchschnitt der neuen Bundesländer. Arbeitslose mit einer Arbeitslosigkeitsdauer von einem Jahr und länger machten - wie im Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer- 1994 gut 35 vH aus. Der Anteil sank danach kontinuierlich. Schwerbehinderte und Ausländer spielten als Teil des Arbeitslosenbestandes eine nur relativ untergeordnete Rolle. Ergänzend sei noch die Stille Reserve erwähnt. Für sie gibt es für das Jahr 1995 grobe Schätzungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB).11 Demnach ist sie in Sachsen leicht unterdurchschnittlich und betrug 1995 gut 4 vH der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Das IAB versteht unter Stiller Reserve im engeren Sinne12 Personen, die nicht arbeitslos gemeldet sind, aber unter den gegebenen oder günstigeren Bedingungen arbeiten würden, allerdings ohne Personen in bestimmten Maßnahmen des Arbeitsamtes, wie in AFG-geförderter beruflicher Vollzeit-Weiterbildung etc. 1.5.2

Sektorale Entwicklung

Die Produktion in sektoraler Gliederung liegt aus der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung in der Form nicht um Entgelte für Barikdienstleistungen bereinigter Bruttowertschöpfungsangaben vor, die sich mithin von den bisher betrachteten Angaben zum Bruttoinlandsprodukt (geringfügig) unterscheiden. Sowohl Produktion als auch Erwerbstätige haben sich - nach Sektoren betrachtet - unterschiedlich entwickelt. Während die Produktion von 1993 bis 1995 in den Sektoren verarbeitendes 10 11 12

24

Ohne Selbständige und mithelfende Angehörige. IAB-Werkstattberichte ab Heft Mai 1996. Vgl. Autorengemeinschaft (1996), S. 11.

Gewerbe, Baugewerbe, Handel und Verkehr, Dienstleistungsunternehmen sowie in der Kategorie Staat, private Haushalte, Organisationen ohne Erwerbszweck zunahm, veränderte sie sich unstetig in der Landwirtschaft und dem Bereich Energie und Wasserwirtschaft, Bergbau oder ging sogar zurück. Dabei gab es zwischen Sachsen und den übrigen neuen Flächenländern nur geringfügige Unterschiede. Bei der Beschäftigung standen Schwankungen und Abnahmen der Zahlen der Erwerbstätigen in den Bereichen Landwirtschaft, Energie und Wasserversorgung, Bergbau sowie verarbeitendes Gewerbe Zunahmen vor allem im Baugewerbe und bei den Dienstleistungsunternehmen gegenüber (vgl. Tabelle 1.6). Dabei entsprach die Entwicklung in Sachsen im großen und ganzen derjenigen in den übrigen neuen Flächenländern. Beim Vergleich Sachsens mit den übrigen neuen Flächenländern fällt auf, daß der Beschäftigungsanteil im verarbeitenden Gewerbe und im Bereich der Dienstleistungsunternehmen hier höher ist und im öffentlichen Bereich niedriger. Sachsen hat sich somit den Beschäftigungsstrukturen in den alten Bundesländern bereits stärker angenähert als die übrigen neuen Flächenländer. Die Entwicklung der Bruttowertschöpfung pro Erwerbstätigen ergab dabei als Reflex zur Beschäftigungsentwicklung teilweise erhebliche Sprünge nach oben: Wenn in einem Bereich stärkere Reduzierungen der Erwerbstätigenzahlen stattgefunden haben, schnellte demzufolge die ProKopf-Produktion nach oben und umgekehrt. So entwickelte sich wegen der relativ guten Beschäftigungsentwicklung bei den Dienstleistungsunternehmen die Pro-Kopf-Leistung eher moderat, im Baugewerbe hingegen wuchsen beide: Erwerbstätigenzahl und Pro-Kopf-Produktion, ein Resultat der in diesem Betrachtungsabschnitt boomenden Bauproduktion. Letzteres war in Sachsen stärker der Fall als in den übrigen neuen Flächenländern. Betrachtet man die wirtschaftliche Situation nach der Branchenstruktur, dann fällt zunächst die Dominanz des produzierenden Gewerbes mit 41,6 vH der Bruttowertschöpfung in Sachsen im Jahr 1994 auf. Dieser Anteil wurde auch knapp im Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer erreicht, in Ostberlin war er mit 24,9 vH weitaus geringer. Ein erheblicher Teil der Produktion dieses Bereichs wurde vom Baugewerbe geleistet, dessen Anteil an der Bruttowertschöpfung mit etwa 17vH in den neuen Ländern um das Dreifache über dem deutschen Durchschnitt (6,3 vH) lag. Sachsen hatte dabei 1994 mit 18,1 vH einen leicht überdurchschnittlichen Wert. Das verarbeitende Gewerbe hingegen erreichte in den neuen Ländern mit etwa 18 vH Produktionsanteilen nur rund zwei Drittel des deutschen Durchschnitts. Sachsen lag dabei 1994 mit 18,7vH unter dem Durchschnitt der übrigen neuen Flächenländer (19,1 vH). Während die Produktion des Bereichs Handel und Verkehr mit 13,9 vH in Ostdeutschland etwa dem deutschen Durchschnitt entsprach und Sachsen dabei mit ebenfalls 13,9vH knapp unter dem Wert des Durchschnitts der übrigen neuen Flächenländer (14,5 vH) lag, gab es bei den Bereichen Dienstleistungsunternehmen einerseits sowie Staat, private Haushalte, Organisationen

25

26

Wirtschaftszweige

LÄ

55,9 716,1 35,7 368,0 312,4 338,8 371,1 420,3 1943,3 158,4

Sachsen

1995/ 1994 1993

Jahresdurchschnitte 1994 1995

100,0 8,2

100,0 7,2 7,7

100,0 6,0

Neue Länder und Ostberlln

-3,1 2,2 1,0 100,0 9,9 9,1 4,4

-3,2 45 43 41 34J Z4,5 34,6 -8J 2^4 19 17 17^4 16^0 15 7 4,7 149 165 171 -1,0 18 0 17 9 17 6 7,2 16,9 18Ì4 19,5 -1,9 25^8 25,0 24,3

Übrige neue Flächenländer

-2,3 2,0 2,2 100,0 100,0 10,1 7,0 5,0 7^6 7,9

-2,8 1,7 1,1 100,0 10,5 8,2 4,6

100,0 7^4 7,9

Quellen: Arbeitskreis "Erwerbstätigkeit des Bundes und der Länder", Stand September 1996, Berechnungen des DIW.

Zusammen 6208,0 6314,0 6386,0 darunter: Selbständige, mithelfende Familienangehörige 462,0 500,0 523,0

100,0 6,2

227,0 225,0 -17,4 -2,6 -0,9 3,8 36 35 2191,0 2217,0 -5,3 1,4 1,2 34,6 34,7 34,7 119,0 110,0 -19,3 -16,2 -7,6 23 1 9 17 1049,0 1034,0 -1δ|θ -5,5 -1,4 17 9 16 6 16 2 1023,0 1073,0 13,5 12,7 4,9 Ufi 162 168 1135,0 1124,0 -1,5 0,5 -1,0 18Ì2 16,0 17 6 1223,0 1310,0 9,9 10,1 7,1 17,9 19,4 20,5 1538,0 1510,0 -5,5 -2,3 -1,8 25^4 24^4 23Ì6

Zusammen 3823,8 3909,4 3947,5 darunter: Selbständige, mithelfende Familienangehörige 276,3 301,4 314,5

Land-und Forstwirtschaft, Fischerei 233,0 Produzierendes Gewerbe 2160,0 Energie-und Wasserwirtschaft, Bergbau 142,0 Verarbeitendes Gewerbe 1110,0 Baugewerbe 908,0 Handel und Verkehr 1129,0 Dienstleistungsunternehmen 1111,0 Staat, private Haush., Organisationen ohne Erwerbszweck 1575,0

1994/ 1993

59,1 -15,2 -3,2 5,7 31 29 30 727,8 -5,5 2,0 1^6 37J 37^6 37 5 33,8 -15,1 -9,8 -5,3 21 1 9 17 362,8 -15,1 -4,5 -Λ,4 20 7 19 3 18 7 331,2 14,1 12,7 6,0 U,9 164 170 338,5 -1,1 0,8 -0,1 18 0 178 174 400,6 10,4 9,5 8£ 18Ì2 19£ 2θ|δ 417,4 -4,5 -2,2 -0,7 23J 22,1 21 ,5

1993/ 1992

Land-und Forstwirtschaft, Fischerei 172,8 168,5 163,1 -18,0 -2,5 Produzierendes Gewerbe 1326,6 1347,4 1364,6 -5,2 1,6 1,Z Energie-und Wasserwirtschaft, Bergbau 92,4 75,1 68,6 -21,8 -18,8 Verarbeitendes Gewerbe 663,6 626,0 619,6 -K8 -5J -ljo Baugewerbe 570,7 646,4 676,5 13,7 13,3 Handel und Verkehr 690,0 700,0 693,2 -1,2 1,4 Dienstleistungsunternehmen 646,3 717,8 769,3 10,0 11,1 Staat, private Haush., Organisationen ohne Erwerbszweck 988,0 975,6 957,4 -5,9 -1,3

Zusammen 1864,2 1902,1 darunter: Selbständige, mithelfende Familienangehörige 141,0 150,8

57,7 701,9 39,6 385,2 277,1 335,9 338,9 429,7

Jahresdurchschnitte 1993 1994 1995

Zahl der Erwerbstätigen Veränderung gegenüber dem Struktur der in 1000 Vorjahr in vH Erwerbstätigkeit in vH

Erwerbstätige nach Wirtschaftszweigen In Sachsen im Vergleich zu den übrigen neuen Bundesländern

Land-und Forstwirtschaft, Fischerei Produzierendes Gewerbe Energie-und Wasserwirtschaft, Bergbau Verarbeitendes Gewerbe Baugewerbe Handel und Verkehr Dienstleistungsunternehmen Staat, private Haush., Organisationen ohne Erwerbszweck

Tabelle 1.6

ohne Erwerbszweck andererseits zwar ebenfalls keine großen Unterschiede innerhalb der neuen Flächenländer, aber erhebliche Abweichungen zum deutschen Durchschnitt: Während in Deutschland die Dienstleistungsunternehmen 1994 33,5 vH der Bruttowertschöpfung erstellten, waren es in den neuen Ländern und Ostberlin 23,7 vH, in Sachsen 23,6 vH, im Durchschnitt der übrigen Flächenländer 20,5 vH. Dagegen produzierte der Staat, die privaten Haushalte und die Organisationen ohne Erwerbszweck im deutschen Durchschnitt 14,2 vH der Bruttowertschöpfung, in den neuen Ländern und Ostberlin waren es 20,5 vH, in Sachsen 19,0 vH und den übrigen neuen Flächenländern 21,2 vH. So resultiert das Ergebnis, daß die Unterschiede der Produktionsstruktur im Vergleich der neuen Flächenländer nicht sehr hoch sind, im Vergleich zu den alten Ländern jedoch erheblich: Einem höheren Anteil des öffentlichen Bereichs und des Bausektors in den neuen Ländern stehen Defizite besonders im verarbeitenden Gewerbe und den Dienstleistungsunternehmen im Vergleich zu den alten Ländern gegenüber. Im Jahre 1995 hatte sich die Branchenstruktur der Bruttowertschöpfung gegenüber dem Vorjahr kaum geändert. 1.5.3

Sachsen im Vergleich zu anderen Ziel-1-Regionen in Europa

Die Klassifikation der Ziel-1-Gebiete erfolgt im wesentlichen anhand eines einzigen Indikators; nämlich, wenn das Pro-Kopf-Einkommen der betreffenden Region unter 75 vH des Gemeinschaftsdurchschnitts liegt. Dieses Verfahren kann auf einfache und objektivierbare Weise Regionen mit besonderem Entwicklungsrückstand identifizieren. Andererseits verstellt diese Typisierung den Blick auf regionale Besonderheiten und Unterschiede gerade ostdeutscher Regionen im Vergleich zu anderen Ziel-1-Gebieten in der EU. Schon bei einem Vergleich weniger makroökonomischer Kerndaten zeigen sich wesentliche Besonderheiten der neuen Bundesländer. Das sächsische Bruttoinlandsprodukt pro Kopf erreichte im Jahre 1993 53 vH des EU-Durchschnitts (EU 15), gemessen in Kaufkraftparitäten 13. Damit liegt Sachsen im Mittelfeld der neuen Bundesländer, das von Brandenburg mit 57 vH des EU-Durchschnitts angeführt wird. Mecklenburg-Vorpommern bildet unter den neuen Bundesländern das Schlußlicht. Nur zwei griechische Regionen, drei französische und vier portugiesische Regionen erreichen noch niedrigere Werte. Dabei hat sich die Position der neuen Bundesländer trotz der Norderweiterung der EU, die den Durchschnittswert des Pro-Kopf-Einkommens nach oben drückte, gegenüber 1991 um fast 20 Prozentpunkte verbessert. Ein Teil der Verbesserung ist jedoch auf die abnehmende Bevölkerungszahl in Ostdeutschland zurückzuführen. Im Unterschied zur Beschäftigungslage vieler EU-Länder ist die Erwerbsbeteiligung in Ostdeutschland sehr hoch. Sie liegt in Sachsen um fast 5 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt 13

Die folgenden Zahlenangaben beruhen auf Angaben des Statistischen Amts der EU.

27

von 55,2 vH. In den anderen neuen Bundesländern erreicht die Erwerbsquote über 61 vH. Das sind Werte, die nur in Regionen Österreichs, in Schweden, Großbritannien und Dänemark erreicht werden. Die Arbeitslosenquote Sachsens wird nur von Spanien, Irland, Finnland und einigen italienischen Regionen übertroffen. In den ostdeutschen Regionen spielt die Beschäftigung in der Industrie eine große Rolle. Im Jahre 1989 lag außer in Mecklenburg-Vorpommern (33 vH) und Ostberlin (35 vH) der Anteil der Industriebeschäftigten in keiner ostdeutschen Region unter 40 vH. Im Durchschnitt der DDR waren es 47 vH. Die Beschäftigung in der Landwirtschaft erreichte 11 vH und im Dienstleistungssektor 42 vH. Demgegenüber lag der Anteil industrieller Beschäftigung in den Ziel-1-Regionen der EU (ohne Deutschland) unter 30 vH. Der Land Wirtschaftssektor ist dort stärker vertreten (21 vH) als in Deutschland, aber auch der Dienstleistungssektor hatte ein deutlich höheres Gewicht (50 vH) als in den neuen Bundesländern14. Die Beschäftigungsstrukturen haben sich mittlerweile angenähert, da insbesondere die Landwirtschaft und die Industrie unter starkem Anpassungsdruck standen und nach wie vor stehen. Der Anteil der Landwirtschaft an der Erwerbstätigkeit in Ostdeutschland ist mittlerweile 15 auf unter 10 vH gesunken, in Sachsen auf knapp 3 vH. Der Anteil der Industriebeschäftigten liegt jedoch immer noch deutlich über dem EU-Durchschnitt. In Sachsen beträgt der Anteil fast 40 vH, der EU-Durchschnitt dagegen fast 10 Prozentpunkte weniger. Sachsen gehört damit zu den 10 europäischen Regionen mit den höchsten Anteilen der Industrie an der Gesamtbeschäftigung. Der Anteil der Dienstleistungen hat in etwa den europäischen Durchschnitt erreicht. Dies zeigt die grundsätzlich andere Problematik, vor die die europäische Regionalpolitik in Sachsen und den anderen ostdeutschen Regionen gestellt ist. Die übrigen Ziel-1-Regionen sind nach wie vor stark agrarisch geprägt. Die Anteile der landwirtschaftlichen Beschäftigung erreichen in den in der Leistungskraft vergleichbaren Regionen Griechenlands, Spaniens und Portugals deutlich über 15 vH, teilweise fast 30 vH an der Gesamtbeschäftigung. Nur vier (Dytiki Makedonia in Griechenland, Norte, Centro sowie Madeira in Portugal) von fast sechzig Ziel-1 »Regionen sind hinsichtlich des Anteils der Industriebeschäftigung und ihrer wirtschaftlichen Leistungskraft den ostdeutschen Regionen ähnlich. Nur die griechische Region erreicht jedoch gleichzeitig eine ähnlich hohe Arbeitslosenquote, alle anderen liegen deutlich darunter. Die Probleme Sachsens und der ostdeutschen Länder ergeben sich in erster Linie aus der Umstrukturierung und dem Beschäftigtenabbau in der Industrie, verbunden mit einem gleichzeitigen Beschäftigungsrückgang in der Landwirtschaft. In dieses Bild fügt sich die mit 251 Einwoh-

14 15

28

Kommission der EG (1991). Die Zahlen beziehen sich auf 1995.

nern pro km 2 hohe Bevölkerungsdichte in Sachsen, in den anderen Ziel-1-Regionen beträgt die Bevölkerungsdichte nur ein Drittel dieses Wertes. 1.5.4

Zusammenfassung

Die wirtschaftliche und soziale Ausgangslage in Sachsen stellt den Resonanzboden aller Bemühungen um eine Erhöhung der wirtschaftlichen Leistungskraft und eine Verbesserung der Beschäftigungslage in der Region dar. Hierin spiegelt sich letztlich der Erfolg bzw. Mißerfolg auch der Strukturfondsförderung wider, ohne daß im Rahmen dieser Untersuchung eine exakte Zurechnung der beobachteten globalen Veränderungen auf die Fördermaßnahmen, gar auf einzelne Fördertöpfe, möglich ist. Die wirtschaftliche und soziale Lage in Sachsen hat sich gegenüber der Problemanalyse des gemeinschaftlichen Förderkonzepts aus dem Jahre 1993/94 in den vergangenen drei Jahren bis 1996 nicht wesentlich verändert. Es gibt leichte Anzeichen dafür, daß die sächsische Wirtschaft eine günstigere Entwicklung nimmt als im Durchschnitt der ostdeutschen Flächenländer. Hinsichtlich des Bruttoinlandsprodukts pro Kopf liegt Sachsen in den Jahren 1995 und 1996 über dem Durchschnitt der anderen ostdeutschen Länder. Die Erwerbstätigkeit nahm im Jahre 1994 erstmalig nach der Wende leicht zu, 1995 in Sachsen sogar stärker als im Vorjahr. 1996 nahm die Erwerbstätigenzahl in allen neuen Bundesländern wieder ab, aber in Sachsen war der Rückgang am geringsten. Im Zeitraum 1993 bis 1996 wurden in Sachsen überdurchschnittlich viele Arbeitsstellen geschaffen. Die Arbeitslosenquote in Sachsen hatte im Jahre 1994 bisher ihren Höhepunkt, war jedoch immer unterdurchschnittlich in Vergleich zu den anderen neuen Bundesländern. Sachsen hatte 1996 nach Ostberlin die niedrigste Arbeitslosenquote in Ostdeutschland. Die Strukturdaten zur Arbeitslosigkeit zeigen, daß die Zielgruppen des Arbeitsmarktes Frauen, Langzeitarbeitslose und Junge zwar z.T. leicht günstigere Situationen haben, allerdings nicht nachhaltig genug verbessert wurde. Hinsichtlich der Entwicklung der Wirtschaftsstruktur hebt sich Sachsen kaum von den anderen ostdeutschen Ländern ab. Jedoch sind noch deutliche Unterschiede zu den alten Bundesländern zu verzeichnen. Dies gilt vor allem für den deutlich größeren Anteil des Baugewerbes an der Bruttowertschöpfung sowie für den geringeren Anteil des verarbeitenden Gewerbes und der Dienstleistungen. Allerdings hat sich Sachsen im Vergleich zu den anderen neuen Ländern den Strukturen in Westdeutschland etwas stärker angenähert. Diese an sich positiven Anzeichen für die wirtschaftliche Entwicklung in Sachsen dürfen nicht darüber hinwegtäuschen, daß der Abstand Sachsens hinsichtlich seiner wirtschaftlichen Leistungskraft zu westdeutschen und anderen Regionen der EU nach wie vor enorm ist. Selbst der Abstand zur Abschneidegrenze für die Typisierung einer Region als Ziel-1-Gebiet der Struktur-

29

fondsförderung (75 vH des EU-Durchschnitts im BIP/Kopf) beträgt noch fast 20 Prozentpunkte. Der wirtschaftliche Aufschwung ist noch immer überwiegend transfergestützt und weit davon entfernt, selbsttragend zu sein. Die Aussichten für eine wirtschaftliche Erholung sind zudem im kommenden Jahr nicht besonders gut. Aber ohne einen kräftigen Aufschwung wird der Rückstand Ostdeutschlands in der Wirtschaftskraft nicht schrumpfen. Hinzu kommen die genannten Strukturdefizite. Politischer Handlungsbedarf für eine Förderung von Investitionen und für Maßnahmen zur sozialen Flankierung dürfte daher auch über das Jahr 2000 hinaus gegeben sein.

30

2

Die Förderung aus dem EFRE

2.1

Einordnung des EFRE in die Landespolitik

2.1.1

Ausgestaltung der EFRE-Förderung und sächsische Wirtschaftspolitik

Das Oberziel der sächsischen Wirtschaftspolitik besteht darin, eine national und international wettbewerbsfähige Wirtschaft zu schaffen, um den Wohlstandsunterschied zu den alten Bundesländern und zu anderen Regionen der EU abzubauen. Zentrale Aufgabe ist die Schaffung von wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen. Dafür ist unter den gegebenen Produktionsbedingungen eines Hocheinkommenslandes der Aufbau eines modernen Kapitalstocks Voraussetzung. Ziele der Wirtschaftsförderung in Sachsen sind -

der Abbau der Standortnachteile und die Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit

-

die Sicherung der Beschäftigung und Verringerung der Arbeitslosigkeit vor allem im verarbeitenden Gewerbe durch die Neuschaffung und Sicherung von wettbewerbsfähigen Dauerarbeitsplätzen

-

die Unterstützung des Forschungs- und Innovationsstandortes Sachsen

-

die Förderung der zukunftsorientierten Bildung und Ausbildung im gewerblichen Bereich

-

die Verbesserung der wirtschaftsnahen Infrastruktur auch unter Mitwirkung an einer ökologisch wirksamen und ökonomisch effizienten Umweltpolitik 16

Neben der Schaffung entsprechender ordnungspolitischer Rahmenbedingungen sind die strukturpolitischen Aktivitäten der mittelfristig entscheidende Bereich der Wirtschaftspolitik, und innerhalb dieser bildet die Regionalpolitik einen besonderen Schwerpunkt in Sachsen. Im Mittelpunkt dieser Regionalpolitik steht zunächst grundsätzlich die Förderung von arbeitsplatzerhaltenden bzw. arbeitsplatzschaffenden Investitionen, vornehmlich in der Industrie. 17 Hinzu tritt die Beseitigung von Engpässen und die Modernisierung der wirtschaftsnahen Infrastruktur. Ziel ist es - neben der Überwindung des wirtschaftlichen Niveauunterschieds zu anderen Regionen auch innerhalb Sachsens regionale Unterschiede abzubauen, indem die strukturschwächsten Gebiete des Landes besondere Förderpriorität genießen. Die Intervention des EFRE zielt hauptsächlich auf die Neuschaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen und steht damit voll im Einklang mit der wirtschaftspolitischen Strategie des Landes insgesamt. Hauptinstrument der Strukturpolitik in Sachsen ist die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW), an die der EFRE im Jahr 1994 vollständig und ab 1995 teilweise gekoppelt ist. Hier standen im Untersuchungszeitraum 1994 bis 1996 einschließlich des EFRE rund 7,6 Mrd. DM von Bund und Land zur Verfügung. Das entspricht einer

16 17

Vgl. EFRE-dominiertes Operationelles Programm 1994-1999 in Sachsen, S. 27. SMWA0993), S. 62 -63. 31

jährlichen Ausstattung von rund 550 DM pro Kopf der Bevölkerung. Die an die GRW gekoppelten EFRE-Mittel machen in Sachsen etwa 10 vH des Gesamtvolumens der sächsischen GRW aus. Neben den in allen neuen Bundesländern verfügbaren Förderinstrumenten, wie z.B. den Steuererleichterungen, Investitionszulagen und Kreditprogrammen der Kreditanstalt für Wiederaufbau und der Deutschen Ausgleichsbank, verfügt die Wirtschaftspolitik in Sachsen über ein umfangreiches Spektrum landeseigener Förderprogramme. Der EFRE wird dabei seit 1995 zu 60 vH über solche Programme in den Bereichen Forschung und Entwicklung (20,6 vH der EFREMittel), Umwelt (20,5 vH) und Bildung (18,9 vH) kofinanziert. Im Jahre 1994 erfolgte die Förderung wie im vorangegangenen Förderzeitraum (1991-1993) noch ausschließlich nach den Regelungen der GRW. Seit der Entkopplung der EFRE-Mittel sind es bisher einschließlich des GRWRahmenplans insgesamt 13 Richtlinien, die mit dem EFRE unterstützt werden. Damit werden fast alle landeseigenen Förderprogramme, die nichtrückzahlbare Zuschüsse ausreichen, mit EFREMitteln kofinanziert. Ergänzt werden diese Programme vor allem durch Darlehen und Bürgschaften des Landes, aber ohne EFRE-Beteiligung. Die Ausrichtung der EFRE-Förderung auf infrastrukturelle Maßnahmen verschiedenster Art neben der direkten Förderung von Unternehmensinvestitionen wird durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu den Ursachen regionaler Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit empirisch gestützt. Dies gilt in erster Linie für den Kernbereich wirtschaftsnaher Infrastruktur, aber auch für ergänzende Infrastrukturmaßnahmen im Grenzbereich zur haushaltsorientierten Infrastruktur (z.B. Bildungseinrichtungen), denen eine Funktion für die regionale Spezialisierung zukommt 18 . Die generellen Defizite in der Basisinfrastruktur in den neuen Bundesländern19 sprechen zwar für eine hohe Priorität bei der Förderung wirtschaftsnaher Infrastruktur, letztlich ist aber die Auswahl der konkreten Projekte nur von der Ausgangssituation und den Entwicklungszielen der einzelnen Regionen ableitbar. Die konzeptionelle Strategiefähigkeit der Fördertatbestände des Programms erscheint somit grundsätzlich gegeben. Aufgrund der Zielstellung und den Vorgaben zur Programmsteuerung kommt bei der Bewertung des Programms der Beurteilung der Beschäftigungswirkungen die zentrale Rolle zu. Neben diesem grundsätzlichen Beschäftigungsziel verfolgt die Intervention des EFRE in den verschiedenen Förderschwerpunkten und damit verknüpften Programmen eine Reihe von Unterund Nebenzielen, die sich in die jeweilige Fachpolitik einordnen müssen und deren Effekte auch unter dem Blickwinkel des spezifischen Ziels bewertet werden müssen. Für die Intervention des EFRE, besonders außerhalb der Regelungen der GRW, sind die Einordnung des EFRE in

18 19

32

Vgl. Bach et al. (1994) und die dort zitierte Literatur. Vgl. BfLR (1993), Klemmer (1995).

die Ziele der Technologiepolitik, der Umweltpolitik und im Bereich der beruflichen Bildung besonders zu betrachten. 2.1.2

Technologiepolitik

2.1.2.1

Horizontale und vertikale Konsistenz

Das grundlegende Dokument der Technologiepolitik in Sachsen sind die „Leitlinien zur Technologiepolitik im Freistaat Sachsen" von 1992. Beim Vergleich der Zielsysteme und der Problemdiagnose von GFK (und OP) und den Leitlinien fällt zunächst die weitgehende Übereinstimmung auf. Fast alle Ziele finden sich - wenn auch unterschiedlich explizit formuliert - in beiden Dokumenten. Die Oberziele der Leitlinien sind einerseits die Verbesserung der Rahmenbedingungen für innovationsorientierte Wirtschaftsentwicklung, ein dynamisches Wirtschaftswachstum und Beschäftigung sowie andererseits die Stärkung der technologischen Wettbewerbsfähigkeit und Produktivität der Unternehmen. Diese Ziele finden sich weitgehend im GFK und OP wieder. Das GFK formuliert als übergeordnetes Ziel, Sachsen zu einem der führenden Bundesländer in der High-tech-Entwicklung zu machen. Die übereinstimmenden Zielsysteme der Leitlinien und GFK/OP sind ebenfalls weitgehend konsistent zur EFRE-Verordnung: Allgemein läßt die breite Förderpalette des EFRE viel Spielraum für die spezifische Gestaltung von Maßnahmen. Aus dem EFRE sind Maßnahmen förderfähig, die der Erschließung des endogenen Potentials durch Technologietransfer dienen oder allgemein FuE-Maßnahmen, die zur regionalen Entwicklung beitragen 20. Bei den FuE-spezifischen Zielen zeigt sich eine direkte Entsprechung von landespolitischen Zielen und den Zielen der europäischen Programmdokumente. Die spezifischen Ziele bestehen in: - Ausweitung der betrieblichen FuE -

Aufbau (über-) regionaler Netzwerke

-

Bereitstellung von Informationsinfrastruktur und Kristallisationspunkten für regionale Cluster

-

(Vorübergehende) Vorhaltung von FuE-Kapazitäten

Ergänzend zur Ziel- und Strategieformulierung des GFK enthalten die Leitlinien zusätzlich eine explizite industriepolitische Konzeption, die sich in der Definition von - allerdings weit gefaßten - Schlüssel- bzw. „Zukunftstechnologien" zeigt. Die Zukunftstechnologien sollen von einem Beirat beim SMWA kontinuierlich angepaßt werden und Grundlage für Bewilligungsentscheidungen sein. Letzteres ist auch im OP festgelegt. Die definierten Zukunftstechnologien sind jedoch so weit gefaßt, daß kaum Projekte ausgeschlossen sein dürften.

20

Vgl. Artikel 1c der EFRE-Verordnung.

33

Die im GFK vereinbarte Aufzählung möglicher Maßnahmen für die Operationellen Programme (Ziffer 178) deckt nahezu vollständig die bisherige sächsische Technologieförderung im wirtschaftsnahen Bereich ab. Abb. 2.1 :

Gegenüberstellung der OP-Maßnahmen ab 1995 mit der sächsischen Technologieförderung bis 1994

21 Landesprogramme bis 1994 Projektförderung für außeruniversitäre wirtschaftsnahe Forschungseinrichtungen

Landesprogramme mit EFRE-Beteiligung ab 1995

Unterstützung von Technologiezentren

Unterstützung von Technologiezentren

Investitionen in außeruniversitären wirtschaftsnahen

Investitionen in außeruniversitären wirtschaftsnahen

Forschungseinrichtungen

Forschungseinrichtungen

Einzelprojektförderung

Einzelprojektförderung

Verbundprojektförderung

Verbundprojektförderung Innovationsassistentenprogramm Patentförderung Technologieeinführungsprogramm

Die im sächsischen OP vorgesehenen Maßnahmen umfassen mit einer Ausnahme die bis Ende 1994 reinen Landesprogramme in diesem Bereich. Bei der Ausnahme handelt es sich um ein Programm zur Überbrückungsfinanzierung für gerade von der Treuhandanstalt privatisierte Forschungs-GmbHs (F-GmbHs)22. „Neue" Maßnahmen unter Kofinanzierung des EFRE sind nur das Innovationsassistentenprogramm, die Patentförderung und das Darlehensprogramm. Letzteres wurde allerdings nicht wie geplant im Rahmen des OP, sondern unter der Gemeinschaftsinitiative KMU als Technologieeinführungsprogramm (TEP) implementiert. Die sächsische Technologieförderung umfaßt darüber hinaus verschiedene Maßnahmen in der Regie des SMWK ohne EFRE-Beteiligung. 2.1.2.2

Verteilung der Mittel auf die einzelnen Programme

Innerhalb der Technologieförderung liegt der deutliche Schwerpunkt auf den Einzel- und Verbundprojekten, auf die 1995 zusammen ca. 70 vH der Mittel 23 entfallen sollten. Bis 1999 nimmt der Anteil dieser beiden Maßnahmen zusammen auf ca. 80 vH der Mittel zu. Somit ist ein deutlicher Schwerpunkt auf der Ausweitung der betrieblichen FuE und der Förderung der überbetrieblichen FuE-Kooperation erkennbar. Der relative Anteil der Maßnahmen Technologiezen-

21 22 23

34

Aufstellung nach: Regionalentwicklungsplan des Freistaates Sachsen - EFRE, 1994-1999, S. 130 f. Regionalentwicklungsplan des Freistaates Sachsen - EFRE, 1994 - 1999, S. 131. In allen Maßnahmen werden EFRE und Landesmittel jeweils im Verhältnis 75:25 eingesetzt, deshalb ist eine Unterscheidung nach EFRE und Gesamtzuschüssen hier nicht notwendig.

tren, Innovationsassistenten und Patente ist etwa gleichbleibend, nur im Jahr 1999 steigt der Anteil der Technologiezentren im Vergleich zu den anderen Maßnahmen. Der relativ wie absolut kleine Anteil der Maßnahmen Innovationsassistenten und Patente ergibt sich aus den Fördertatbeständen der beiden Maßnahmen, die hinsichtlich des förderfähigen Investitionsvolumens kleinere Projekte erfassen. Zudem handelt es sich um neu aufgelegte Fördermaßnahmen, insofern ist eine zurückhaltende Planung hier sinnvoll, weil die Akzeptanz des Förderangebots abzuwarten ist. Auffällig ist das nach einer Halbierung von 1995 auf 1996 gleichbleibende absolute Mittelvolumen für Investitionen in F-GmbHs. Entgegen der spezifischen Zielsetzung, die besondere staatliche Förderung von F-GmbHs nur vorübergehend zu betreiben, ist zumindest von 1996 bis 1999 keine Reduzierung der Förderung geplant. Immerhin ging die quantitative Bedeutung dieser Maßnahme seit 1992 bereits zurück: 1992 wurden aus Investitionsprogramm und Projektförderung Zuschüsse an F-GmbHs in Höhe von ca. 16,1 Mill. DM 2 4 bewilligt; 1995 sind für das noch laufende Investitionsprogramm 13,3 Mill. DM geplant, für die Folgejahre gleichbleibend je 6,7 Mill. DM. 2.1.2.3

Strategiefähigkeit der Maßnahmen

Insgesamt stehen alle neuen Bundesländer, also auch Sachsen, vor dem Problem eines erheblichen West-Ost-Gefälles der FuE-Aktivitäten. 1992 entfielen nur 2,4 vH der industriellen FuEAufwendungen in der Bundesrepublik auf Ostdeutschland gegenüber einem 5 vH-Anteil an der industriellen Produktion. 25 Beim Engagement westlicher Unternehmen werden häufig nur Produktions- oder Distributionsaktivitäten nach Ostdeutschland verlagert, nicht aber FuE. Noch bestehende Forschungspotentiale sind weitgehend abhängig von der bisher starken Förderung vor allem des Bundes, die jedoch derzeit reduziert wird bzw. ganz ausläuft (z.B. das Wissenschaftler-Integrationsprogramm). Somit erscheint das Gewicht der FuE-Förderung im Rahmen des Operationellen Programms in Sachsen durchaus angemessen. Die Attraktion exogener FuE-Potentiale erscheint kurzfristig wegen der z.Zt. noch schlechteren Situation „harter" wie „weicher" Standortfaktoren Sachsens im Vergleich zu anderen westeuropäischen Regionen schwierig, dies gilt auch tendenziell mittelfristig wegen sinkender Transportund Kommunikationskosten. Deshalb ist eine Verlagerung von (vor allem Human-) FuE-Ressourcen aus externen Agglomerationen zu neuen Produktionsstandorten in Sachsen eher unwahrscheinlich. Angesichts dessen ist ein regionalpolitischer Schwerpunkt auf der Aktivierung endogener FuE-Potentiale nicht nur sinnvoll, sondern auch notwendig. 24 25

Regionalentwicklungsplan des Freistaates Sachsen - EFRE, 1994-1999, S. 131. DIW (1995), S. 145.

35

Abb. 2.2:

Technologiepolitik: Zuordnung von Maßnahmen und spezifischen Zielen

Spezifisches Ziel

Maßnahme

Ausweitung der betrieblichen FuE

Einzelprojekte, Innovationsassistenten

Aufbau (über-)regionaler Netzwerke

Verbundprojekte Technologiezentren

Kristallisationspunkte für regionale Cluster, Bereitstellung von Beratungsinfrastruktur (Vorübergehende) Vorhaltung von FuEKapazitäten

Investitionen in F-GmbHs

Analytisch können die einzelnen Maßnahmen außer der Patentförderung den vier genannten Zielen zugeordnet werden. Ergänzend zu den explizit formulierten Zielen und den Förderprogrammen enthalten die Programmdokumente die implizite Maßnahme, das Leitbild einer Technologieregion Sachsen zu formulieren und zu propagieren. Bei der Formulierung des Leitbilds „Technologieregion" kann an den traditionellen Forschungsstandort Sachsen bereits vor 1945 und an den überproportionalen FuE-Anteil der sächsischen Wirtschaft zu DDR-Zeiten angeknüpft werden. 26 Zur Diffusion des Leitbilds trägt vor allem zweierlei bei: Einerseits die Ansiedlung und Unterstützung von (über-) regionalen Leuchtturmprojekten, wie z.B. die SiemensHalbleiterwerke in Dresden, und andererseits eine breit angelegte und finanziell umfangreiche FuT-Förderpolitik, die das Leitbild in greifbare Politik umsetzt. Im folgenden wird die Strategiefähigkeit der einzelnen Maßnahmen im Sinne des zu erwartenden Zielbeitrags diskutiert: 2.1.2.3.1

Ausweitung der betrieblichen FuE

Als direktes Input zur einzelbetrieblichen FuE ohne die Notwendigkeit von Kooperationen wirken die Einzelprojektförderung und die Innovationsassistenten. Sie sind - abgesehen von formalen bzw. technologischen Anforderungen - nicht an weitere Bedingungen geknüpft. Die Subventionierung reduziert direkt die Kosten der Durchführung von FuE im Unternehmen. Beide Maßnahmen sind an die Durchführung von FuE-Projekten gebunden und sind somit keine allgemeinen Hilfen an innovative Unternehmen. Im Rahmen der Projektförderung können auch vorhabensspezifische Investitionen finanziert werden, allerdings nur in Form der in der Projektlaufzeit anfallenden Abschreibungen; die übrigen förderfähigen Kosten sind Personal-, Verbrauchsmaterial- und Dienstleistungskosten. 2.1.2.3.2

Aufbau (überregionaler Netzwerke

Der Teilstrategie liegt die Annahme zugrunde, daß einerseits der Rückgriff auf externe Kompetenz durch FuE-Kooperationen und den Aufbau von Netzwerken insbesondere für KMU not26

36

Vgl. Scherzinger (1996), S. 181.

wendig sind, um angesichts der Verkürzung von Produktlebenszyklen und wachsendem Technologiegehalt von Produkten wettbewerbsfähig zu bleiben. Andererseits unterstellt sie, daß die tatsächliche Kooperationstätigkeit der KMU hinter dieser Notwendigkeit zurückbleibt und durch entsprechende Förderprogramme stimuliert werden kann. Evaluationen von BMFT-Programmen 97 belegen diese Annahme . Eine weitere Annahme ist, daß räumliche Nähe eine Kooperationsvoraussetzung ist. Das gilt für KMU und für Forschungsinstitute, die Partner aus der Praxis suchen; jedoch nicht für Großunternehmen. 28 Zudem setzt die Strategie voraus, daß eine ausreichende Anzahl von innovativen und zudem kooperationswilligen Unternehmen und Forschungsinstituten vorhanden ist. Die Vernetzung der innovativen Akteure der Region und die Stimulierung von Technologietransfer zwischen ihnen ist die wichtigste Säule einer technologieorientierten Regionalpolitik. 2.1.2.3.3

Kristallisationspunkte für regionale Cluster Bereitstellung von Beratungsinfrastruktur

Der Förderung von Technologiezentren als Kristallisationspunkte innovativer regionaler Cluster liegt die Annahme zugrunde, daß sich durch ihre Existenz sowie durch ein entsprechendes aktives Management vielfältige Kooperationen innerhalb des Zentrums sowie mit externen Partnern ergeben. Empirische Untersuchungen der Förderung von Technologiezentren vor allem in Westdeutschland zeigen jedoch eine Kooperationshäufigkeit, die i.d.R. hinter den Erwartungen der Initiatoren der Zentren zurückbleibt, d.h. nicht signifikant höher ist als die von Unternehmen, die nicht Mieter in einem Zentrum sind. 29 Die Gründe dafür liegen u.a. in der Auswahl der Mieter, die häufig nicht besonders selektiv erfolgen kann, weil zahlreiche Zentren mit Auslastungsproblemen konfrontiert sind. Neben der Nachfrage von bestehenden jungen technologieorientierten Unternehmen bzw. eines entsprechenden Potentials an Gründungswilligen ist ein entsprechendes FuE-Umfeld eine entscheidende Erfolgsvoraussetzung für Technologiezentren. Wenn beide Voraussetzungen nicht gegeben sind, besteht die Gefahr, daß ein Technologiezentrum zum reinen Gründerzentrum degradiert wird. Vorliegende Untersuchungen zeigen, daß für die Mieter vor allem die subventionierten Fixkosten durch günstige Mieten und die Infrastrukturbereitstellung die wichtigsten Vorteile der Zentren sind. 30 Die Annahme, daß durch die Förderung von Technologiezentren mehr Gründungen von technologieorientierten Unternehmen erfolgen würden, wird durch die vorliegenden Untersuchungen ebenfalls nicht bestätigt.31 27 28 29 30 31

Vgl. Kuhlmann/Holland (1994), S. 98 ff. Koschatzky (1995), S. 8. Vgl. Habersam u.a. (1994), S. 123 f. Sternberg u.a. (1996), S. 194 f. Vgl. Sternberg u.a. (1996), S. 198.

37

Kombiniert mit dem häufig anzutreffenden „downgrading" der Anforderungen an Mieter aufgrund zu geringer Auslastung mit technologieorientierten Unternehmen 32 besteht somit die nicht zu unterschätzende Gefahr, daß nicht nur statt Technologiezentren schlichte Gründerzentren gefördert werden - deren regionalpolitischer Wert nicht zu unterschätzen ist-, sondern vor allem das Image von Technologiezentren und damit der innovationsorientierten Regionalpolitik erheblich leidet. Im Sinne der fachbezogenen Politik der Technologieförderung kann zusammenfassend angesichts der Erfahrungen in anderen Regionen eine Strategiefähigkeit der Förderung von Technologiezentren nur bedingt unterstellt werden: Sie tragen kaum zu Gründungen von technologieorientierten Unternehmen bei und sind stets in Gefahr, reine Gewerbezentren zu werden. Sie bieten jedoch Ansatzpunkte für regionale Infrastrukturen und können bei entsprechendem innovativem Umfeld (Forschungsinstitute etc.) Technologietransfer ermöglichen bzw. Kontakte moderieren. Ihr regionalpolitischer Wert ist daher unbestritten. 2.1.2.3.4

(Vorübergehende) Vorhaltung von FuE-Kapazitäten

Das Vorhandensein endogener Innovationsressourcen ist eine notwendige Bedingung für den Aufbau eines regionalen Innovationssystems33 und damit für den Aufbau überregionaler Netzwerke. Insofern ist das Ziel des Vorhaltens von Kapazitäten begründbar. Der Erhalt von institutionellen FuE-Potentialen soll laut GFK und OP durch ESF-finanzierte Förderung von Humanressourcen begleitet werden 34 . Nachdem es sich laut Leitlinien um eine vorübergehende staatliche Aufgabe handeln soll, sollte hier theoretisch eine ständige Bedarfsüberprüfung und eine degressive Förderung der Projekte erfolgen. Eine Bedarfsüberprüfung ist in den Programmdokumenten und in der Richtlinie allerdings nicht angelegt. 2.1.2.3.5

Patentförderung

Die Patentförderung steht außerhalb dieser Zielbereiche, denn sie dient nicht dazu, Innovationen in der Region zu ermöglichen, vielmehr werden die Kosten der Eigentumssicherung bereits 32 33 34

38

Sternberg u.a. (1996), S. 202 f. Vgl. Koschatzky (1995), S. 3. Siehe z.B. im EFRE-dominierten OP, S. 30 [Integrierter Ansatz der Strukturfonds]: „Die Förderung von innovativen Investitionen sowie von Forschungs- und Entwicklungsprojekten durch den EFRE wird durch Maßnahmen des ESF zur Aus- und Weiterbildung insbesondere mit Ausbildungsinhalten in neuen Technologien, Managementorganisation und Marketing mit einem Mittelvolumen von 80,3 MECU ergänzt." ESF-Teil des EFRE-dominierten OP, S. 73: „... werden Maßnahmen zur Sicherung von Arbeitsplätzen in Forschung und Entwicklung, zum Erhalt von Forschungs- und Entwicklungskapazitäten sowie zur Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen durch Know-how-Transfer gefördert."

erfolgter Innovationen sächsischer Unternehmen und Erfinder reduziert. Es ist durchaus überlegenswert, ob die anhand der Unterziele skizzierte regionalpolitische Strategie um diese Maßnahme ergänzt werden muß - oder ob nicht die Mittel auf die direkte Ermöglichung von Innovationen konzentriert werden sollten, zumal dem Patentschutz auch nach empirischen Untersuchungen eine untergeordnete Bedeutung für unternehmerische Innovationsaktivitäten zukommt. Dies gilt insbesondere für kleinere Unternehmen. 35 Einen Zielbeitrag kann Patentförderung insofern leisten, als durch Patentierungen die Umwandlung von Innovation in Einkommen ermöglicht werden kann. Systematisch setzt der Schutz jedoch erst die Innovation voraus. Dementsprechend ist sie im Zielsystem36 dem Anstoß und der Förderung der Innovationen nachgeordnet. Insgesamt dürfte hinter der Patentförderung weniger das Ziel der Kostenreduzierung als vielmehr die Mobilisierung zum Patentschutz von Entwicklungen stehen. Dies könnte jedoch auch im Rahmen anderer Programme erreicht werden, z.B. indem Patentgebühren bereits bei der Förderung von Einzel- und Verbundprojekten berücksichtigt werden. Für die Förderung von Patentanmeldungen ohne vorherige Projektförderung durch das SMWA könnte auf das INSTIProgramm 37 des BMBF verwiesen werden. Wenn die Förderung durch eine landeseigene Maßnahme dennoch politisch als notwendig erachtet wird, erscheint die Beschränkung der Förderung auf internationale Patente nur sinnvoll angesichts der erheblich höheren Gebühren für internationale Patente, z.B. beim Europäischen Patentamt38, als für Patente beim deutschen Patentamt. Die entscheidende erste Hürde, nämlich das nationale Patent, muß der Antragsteller in der jetzigen Konstruktion der sächsischen Förderung bereits übersprungen haben, um gefördert zu werden. 2.1.3

Umweltpolitik

2.1.3.1

Horizontale und vertikale Konsistenz

Schon in der EFRE-Verordnung wird dem Oberziel - der Entwicklung und strukturellen Anpassung von Regionen mit Entwicklungsrückstand - die Bedingung einer „umweltverträglichen Ent-

35 36 37

38

Siehe die Hinweise bei Fritsch (1993), S. 3. Im Zielsystem der Programmdokumente ist sie nicht explizit enthalten, s.o. INSTI: Innovationsstimulierung der deutschen Wirtschaft durch wissenschaftlich-technische Information. Nach Informationen des BMBF fallen für ein vom Europäischen Patentamt erteiltes Patent für 8 Staaten der EU durchschnittliche Kosten einschließlich Patentanwalt i.H.v. 45 510 DM an, davon ca. ein Drittel für Übersetzungen. Beim Deutschen Patentamt kostet ein Patent innerhalb der ersten zehn Jahre Laufzeit nicht mehr als insgesamt 3 000 DM (allerdings ohne Patentanwalt). Die jährlichen Gebühren für die Aufrechterhaltung des Patents liegen z.B. im dritten Jahr bei 100 DM. Vgl. http://www.patente.bmbf.de/einfuehrung/seite2. html#Epagebuehr. (BMBF) 39

Wicklung" zur Seite gestellt. Der EFRE kann sich laut Verordnung an „produktiven und den Grundsätzen der dauerhaften und umweltverträglichen Entwicklung entsprechenden Infrastrukturinvestitionen für den Umweltschutz, wenn sie mit der Regionalentwicklung in Verbindung stehen" beteiligen. Die Querschnittsaufgabe der Umweltpolitik wird in das Wachstumsziel im GFK der ostdeutschen Länder durch die Formulierung eingefügt, die „Sicherstellung einer umweltverträglichen Entwicklung" sei mit dem angestrebten „ökonomischen Wachstum" zu verbinden 39. Strategisch mündet diese Zielsetzung in einen Beitrag zur Bewältigung der aus der Umweltsituation resultierenden Strukturprobleme und zur Verbesserung der Standortqualität: „In Sachsen könnten dies beispielsweise Investitionen zur Verbesserung der Wasserreinigung und -Versorgung sein" 40 . Als Maßnahme wird für Sachsen dementsprechend festgelegt, daß „die Förderung großräumiger und überregionaler Anlagen zur Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung ein besonderer Schwerpunkt" ist. In den Zielkatalog des Operationellen Programms wird neben dem „Abbau der Standortnachteile und Stärkung der Handlungsfähigkeit im Wettbewerb der Regionen" als gleichberechtigte Zielformulierung auch die „Mitwirkung an der Gestaltung einer ökologisch wirksamen und ökonomisch effizienten Umweltpolitik besonders durch infrastrukturelle Umweltmaßnahmen" aufgenommen. Eine strategisch fundierte Einbettung des EFRE-Einsatzes im Schwerpunkt „Umwelt" in die allgemeine Entwicklungsstrategie des EFRE erfolgt allerdings nicht. Eine Anbindung an regionalpolitische Problemfelder wie im GFK („...aus der Umweltsituation resultierende Stukturprobleme...") ist hier nicht zu finden. Eine Verbindung von regionalpolitischem Zielsystem und dem der Umweltpolitik wird im Operationellen Programm nicht geleistet. Auch der Hinweis, daß „die Sanierung der Umwelt" eine „strukturpolitische Zielsetzung" in Sachsen ist, kann eine strategische Ausarbeitung des Zusammenhanges der Zielsysteme von Regionalpolitik und Umweltpolitik in den entsprechenden Dokumenten nicht ersetzen. Stattdessen deuten die strategischen Ausführungen eher auf eine Einbettung des EFRE in die Umweltpolitik hin: Ziel des EFRE-Einsatzes ist nämlich die „Realisierung dringender Maßnahmen zur Entwicklung der wasserwirtschaftlichen Infrastruktur". Der für den Umweltbereich vorgesehene Anteil des EFRE wird dabei vollständig in wasserwirtschaftliche Maßnahmen investiert. Immerhin wurde aber aus dem GFK übernommen, daß „Vorhaben mit großräumiger und überregionaler Bedeutung" ein besonderer Schwerpunkt der Förderung sind.

39 40

40

Vgl. Ziffer 8 des GFK. Vgl. Ziffer 182 des GFK.

Der EFRE wird in Sachsen unter der „Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministerium für Umwelt und Landesentwicklung zur Förderung von wasserwirtschaftlichen Maßnahmen" (Förderrichtlinie Wasserwirtschaft - FRW 1994) eingesetzt. Im Umweltbericht 1994 wird an die Querschnittszielsetzung Umweltschutz in der Regionalpolitik angeknüpft, indem formuliert wird: „Für die langfristige Ansiedlung von Wirtschaftsbetrieben ist die Schaffung einer leistungsfähigen und effizienten Umweltinfrastruktur eine wichtige Voraussetzung. Dies gilt umso mehr, als darin zunehmend ein Standortfaktor bei Investitionsentscheidungen gesehen wird." 41 Allerdings wird diese Zielsetzung in der FRW 1994 weder aufgegriffen noch weiter operationalisiert. Selbst eine umweltpolitische Zielsetzung ist der FRW 1994 nicht zu entnehmen. Es wird hier gar keine explizite Zielsetzung der Förderung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen genannt. Anstelle dessen wird nur von „Zuwendungszwecken" gesprochen, die ohne Einbindung in ein umfassendes Zielsystem stehen. Der erste Zweck der Förderung durch die FRW 1994 ist die „Unterstützung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen, die im öffentlichen Interesse vordringlich sind und ohne die Zuwendung nicht oder nicht im notwendigen Umfang realisiert werden könnten." Da das „öffentliche Interesse" nicht genauer definiert wird, handelt es sich nicht um eine Zielformulierung, sondern nur um die Nennung einer Maßnahme. Ein zweiter Zweck der Förderung durch die FRW 1994 ist es, kommunale Wasserversorgungsund Abwasseranlagen mit Zuwendungen zu fördern, „um die Entgeltpflichtigen zu entlasten"42. Das Förderprogramm für das Jahr 1994 schreibt als Ziel fest, daß die fiktiven Entgelte für Trinkwasser 4,80 DM/m 3 und für Abwasser 8,00 DM/m3 nicht überschreiten sollen. Diese entgeltbezogene Förderung war jedoch für den EFRE nicht relevant, da sie bis 30.4.1994 begrenzt war und in den Folgeprogrammen so nicht wieder aufgegriffen wurde. Diese Regelung kann zwar eine mögliche Zielsetzung für wasserwirtschaftliche Maßnahmen sein, ist aber weder in einem umweltpolitischen, noch in einem regionalpolitischen Zielsystem verankert, sondern - gerade in bezug auf private Haushalte - vielmehr sozialpolitisch motiviert. Die FRW 1994 wird durch jährliche Förderprogramme, die das „jährlich fortzuschreibende mittelfristige wasserwirtschaftliche Sanierungsprogramm des Freistaates Sachsen"43 darstellen, konkretisiert. Hierin wird zwar in Form von wasserwirtschaftlichen Prioritäten eine Annäherung an eine umweltpolitische Zieldefinition geleistet. Dennoch bleibt auch hier die strategische Kopplung mit regionalpolitischen Zielsetzungen offen. Regionalpolitische Kriterien, Zielkategorien o.ä. finden sich in den Jahresförderprogrammen von 1994 bis 1996 nicht. 41 42 43

Umweltbericht des Freistaates Sachsen 1994, S. 23. FRW 1994, Ziffer 1.3. Förderprogramm 1995 vom 6.3.1995, S. 1.

41

Eine Ursache dieser strategischen Schwäche ist die Struktur der Finanzierungsinstrumente, die im Bereich der Wasserwirtschaft zum Einsatz kommen. Die Förderrichtlinie Wasserwirtschaft unternimmt den Versuch, z.Zt. nicht weniger als fünf verschiedene Förderinstrumente aus europäischen, regionalen und Landesmitteln koordiniert zum Einsatz zu bringen. Neben dem EFRE kommen hier noch die beiden Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW) und Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" (GAK), das Investitionsfördergesetz „Aufbau Ost" (IFG) und Landesmittel zum Einsatz. Daraus sowie aus den unterschiedlichen Förderkatalogen, Kofinanzierungsregeln sowie Verfahrensvorschriften

er-

wächst ein immenser Koordinationsaufwand (vgl. Kapitel 2.2.3). Als Rahmenrichtlinie müßte die FRW 1994 die Inhalte und Verfahren aller zugrundeliegenden Programme aufgreifen und integrieren. Dies wird dadurch vermieden, daß eine explizite Zielformulierung umgangen wird. Aus der Perspektive des EFRE ist noch hinzuzufügen, daß in den Jahren 1994 bis 1996 der EFRE unter der FRW in nicht weniger als drei Förderschwerpunkten (1.2, 6.2 und 4) zum Einsatz kam, denen im Operationellen Programm durchaus verschiedene Zielsetzungen zugeschrieben werden. Die Frage, inwieweit die Förderung durch diese komplizierte Struktur beeinträchtigt wurde, wird weiter unten diskutiert. Worin der Beitrag der wasserwirtschaftlichen Maßnahmen zur Regionalentwicklung liegen soll, bleibt in den Dokumenten unklar. Insbesondere erschwert diese fehlende strategische Aussagekraft auch die Ableitung von Indikatoren und die Einschätzung des Erfolges der Programme. Um eine Evaluierung der umweltpolitischen EFRE-Maßnahmen zu erleichtern, sollte die strategische Kopplung der Umweltziele mit den regionalpolitischen Zielen im Operationellen Programm und den einzelnen Förderprogrammen und -richtlinien deutlich werden. 2.1.3.2

Ansatz an den vorhandenen Problemen

Die Ausgangslage im Umweltbereich in Sachsen ist geprägt von den Hinterlassenschaften der DDR, in deren Wirtschaft Umweltgesichtspunkte nur eine untergeordnete Rolle spielten. Bodenund Wasserkontamination, fehlende Abwasserbehandlung, ineffiziente und stark schadstoffproduzierende Energienutzung kennzeichnen dieses Erbe. Daraus resultierten vielfältige Umweltbelastungen. 1989 gab es großflächige Schadstoffbelastungen der Luft, starke Verunreinigungen bei anhaltend hoher Schadstoffeinleitung in die Oberflächengewässer bis hin zur ökologischen Zerstörung, hohe Inanspruchnahme der Trinkwasserressourcen, viele, z.T. noch unbekannte Altlasten. Das Ausmaß der Verschmutzungen war so groß, daß teilweise direkte Gefahren für Gesundheit und Leben der Bevölkerung bestanden. Dies betraf vor allem die Luftverschmutzung sowie die Wasserversorgung. Die sächsische Umweltpolitik reagierte auf diese Ausgangslage mit einer doppelten Prioritätensetzung: einerseits die Risiken für Mensch und Umwelt zu minimieren und bestehende Schäden

42

zu beseitigen sowie andererseits die Entwicklung von Arten und Landschaftsräumen in entsprechenden Freiräumen zu ermöglichen. Durch die umweltpolitischen Aktivitäten und die StiIlegung von umweltverschmutzenden Betrieben hatte sich die Umweltsituation im Jahre 1993 schon grundlegend gebessert. Grenzwerte für Dauerbelastungen durch Luftschadstoffe wurden z.B. schon 1992 nicht mehr überschritten. Die Ausgangslage im Trinkwasserbereich im Jahre 1993 ist gekennzeichnet durch einen Anschlußgrad von 96 vH bei gleichzeitiger Grenzwertüberschreitung in der Versorgung von mehr als 77 ν H der Einwohner. Im Abwasserbereich liegt das Hauptproblem im geringen Bestand an Kläranlagen, mit einem Anschlußgrad der Bevölkerung von 60 vH, sowie der ungenügenden Leistungsfähigkeit der Anlagen. Dies zusammen läßt den Bereich der Wasserwirtschaft als das aktuelle Sorgenkind sächsischer Umweltpolitik erscheinen. Dies war der einzige Bereich, in dem auch 1993 noch akut gesundheitsbedenkliche Mißstände zu konstatieren waren. Die sächsische Umweltpolitik hat folglich einen Handlungsschwerpunkt im Bereich der Wasserwirtschaft definiert. Neben der Einhaltung der EU-Grenzwerte sollen Wasserversorgungssysteme ausgebaut und eine flächendeckende ausreichende Abwasserbehandlung erreicht werden. In diesem Rahmen trägt auch der EFRE zur Umweltpolitik in Sachsen bei. Aus umweltpolitischer Sicht ist dies sicher gerechtfertigt. 44 Im Vergleich zu der ursprünglich vorgesehenen Finanzplanung wurde vor diesem Hintergrund der EFRE-Einsatz im Umweltbereich durch einen Änderungsantrag des SMWA vom 23.1.1995 verstärkt. Die EFRE-Mittel für 1995 wurden um 56,448 Mill. DM auf 170,519 Mill. DM erhöht. Die Umschichtung wurde durch den Mehrbedarf im Umweltbereich aufgrund des großen Nachholbedarfs begründet. Die Mittel wurden aus dem Bereich Aus- und Weiterbildung (Schwerpunkt 5) entnommen. Wie oben bereits erwähnt, kamen unter der FRW 1994 neben EFREMitteln des Förderschwerpunktes 4 auch noch Mittel aus den Schwerpunkten 1.2 und 6.2 zum Einsatz. Der Vollständigkeit halber sind diese in der Übersicht über die zur Verfügung stehenden Mittel mit aufgenommen.

44

Zur regionalpolitischen Strategiefähigkeit siehe den folgenden Abschnitt.

43

Tabelle 2.1 :

Mittelverteilung im Bereich Umwelt nach Schwerpunkten

Finanzplanung EFRE/ Umwelt 1994-1996 (Mill. DM) 1994

Förderschwerpunkt

EFRE

Nationale Kofinanzierung

Gesamtinvestitionssumme

1.2 6.2 Gesamt

51,428 48,480 99,908

58,988 48,570 107,558

171,763 115,971 287,734

1995

4 6.2 Gesamt

167,954 3,640 171,585

81,153 1,726 82,879

242,579 5,586 248,165

1996

4 6.2 Gesamt

116,988 3,900 120,888

78,137 2,600 80,737

243,253 6,617 249,870

392,381

271,174

785,769

GESAMT 1994-1996

2.1.3.3

Bewertimg der Strategie

Es ist zunächst keineswegs selbstverständlich, im Rahmen eines Fonds für regionale Entwicklung überhaupt Umweltprojekte zu fördern. Aus dem Blickwinkel der Umweltpolitik entwickelte sich die Einsicht des engen Zusammenhanges zwischen Wirtschaft und Umwelteinflüssen. Angesichts der Bedrohung durch irreparable, schlimmstenfalls existenzbedrohende Umweltschäden wurde das Konzept des „sustainable development" entwickelt. Die zugrundeliegende Annahme ist, daß ein gegenwärtig verträglicher und der Nachwelt gegenüber verantwortlicher Umgang mit den natürlichen Ressourcen Voraussetzung für eine dauerhafte Erhaltung des Wohlstandes und der Lebensqualität in der Region ist. Daher hat sich Umweltpolitik zu einer Querschnittsaufgabe entwickelt und umweltpolitische Gesichtspunkte fanden auch Eingang in die Regionalpolitik. Entsprechend findet sich im Zielsystem des EFRE auf europäischer Ebene auch eine explizite Bezugnahme auf Umweltzielsetzungen. Die EFRE-Verordnung verweist hierzu auf das „Gemeinschaftsprogramm für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung" (Fünftes Umweltrahmenprogramm vom 1.2.1993). Hierin wird „nachhaltige Entwicklung" als Querschnittsaufgabe aller Politiken auf europäischer Ebene definiert. Daher ist die Aufnahme von Umweltzielen und -maßnahmen in den EFRE in dieser Form begründbar und als Strategieelement regionaler Entwicklung in Europa akzeptiert. Die Querschnittsaufgabe „nachhaltige Entwicklung" ist in der EFRE-Verordnung ebenso wie im GFK und OP in Sachsen berücksichtigt. Der EFRE ist damit für mehr als nur direkt wirtschafts- und produktionsorientierte Fördermaßnahmen geöffnet. Mit Blick auf die Maßnahmenebene bedeutet dies aber, daß die Maßnahmen einer doppelten Zielbindung unterliegen, zum einen den Zielen der Regionalentwicklung und zum anderen den Zielen der Umweltpolitik.

44

Im Umweltbereich ergibt sich in Sachsen eine Strategie, bei der Umweltziele in zweierlei Hinsicht zum Tragen kommen. Zum einen werden bei der traditionellen Förderung von Investitionen und Infrastruktur Umweltaspekte berücksichtigt, so z.B. durch die Förderung von Kläranlagen für Gewerbegebiete, der Wiedernutzbarmachung von Industriebrachen und allgemein bei Unternehmensinvestitionen. Dies wird im Rahmen von Förderschwerpunkt 1, 2.1 und 6.2 des Operationellen Programms umgesetzt und stellt förderstrategisch kein Problem dar. Soweit allerdings der EFRE unter der FRW 1994 eingesetzt wurde, ist eine Regelung der FRW 1994 bedenklich, da ausdrücklich „Kosten für die erstmalige Erschließung neuer Wohn- beziehungsweise Gewerbegebiete mit Wasserversorgungs- und Abwasseranlagen, soweit die Anlagen nur für diese Gebiete bestimmt sind" 45 von der Förderung ausgenommen werden. Demgegenüber steht im Operationellen Programm für den Schwerpunkt 4 die Zielsetzung der „Sanierung der Umwelt für die Erhöhung der Attraktivität von Investitionen". Da die ausschließlich für Gewerbegebiete an Neustandorten bestimmte wasserwirtschaftliche Infrastruktur nicht förderfähig ist, scheidet ein möglicher Wirkungsbereich der Förderung aus. Allerdings werden seit 1994 in Sachsen keine reinen Neuerschließungen von Gewerbegebieten unter der GRW und mit Hilfe des EFRE gefördert, nur noch begründete Erweiterungen von Gewerbegebieten. In Sachsen werden somit sowohl aus umweit- als auch regionalpolitischen Erwägungen Neuerschließungen abgelehnt. Zum anderen wird die Umweltsituation als ein Faktor des endogenen Entwicklungspotentials gesehen. Umweltqualität gewinnt an Bedeutung als Bedingung für regionale Entwicklung und wird somit in das Zielsystem der regionalen Entwicklung integriert. Auf der Maßnahmenseite werden dann Verbesserungen der Umweltsituation angestrebt, da die gegebenen Umweltprobleme als Hindernisfaktoren für regionale Entwicklung angesehen werden. Die Frage ist folglich, wie das Förderinstrument EFRE in Sachsen im Spannungsfeld umweit- und regionalpolitischer Ziele koordiniert wird. Für den Trinkwasserbereich werden in den jährlichen sächsischen Förderprogrammen Wasserwirtschaft drei Prioritätsstufen unterschieden: -

Investitionen zum Abbau von gesundheitsschädlichen Grenzwertüberschreitungen

-

Investitionen zum Abbau von nicht gesundheitsschädlichen Grenzwertüberschreitungen

-

Investitionen mit örtlicher Bedeutung oder zum Abbau von Wasserverlusten sowie zur Flankierung von Dorfentwicklung und Fremdenverkehrsförderung

Im Abwasserbereich gelten dementsprechend:

45

FRW (1994), Ziffer 6.2.6.

45

- Vorhaben von überregionaler Bedeutung - Vorhaben von regionaler Bedeutung - Vorhaben von örtlicher Bedeutung Die Zielgenauigkeit von Maßnahmen dieser Art im Sinne der Hauptzielsetzung des EFRE - Regionalentwicklung - hängt dabei wesentlich von der Ausgangslage in dem jeweiligen Bereich ab. In zwei Fällen erscheinen Investitionen aus dem EFRE in diesem Bereich ohne Einschränkungen als gerechtfertigt, nämlich wenn direkte Gefahren für die Gesundheit der Menschen in der Region gemindert werden und/oder Standortfaktoren wesentlich verbessert werden. Im ersten Fall ist aus der Perspektive des Wachstumszieles die Gesundheit der Bevölkerung und damit auch die Qualität des Faktors Arbeit in Gefahr. Erst recht aus der Perspektive des Ausgleichszieles ist es nicht hinnehmbar, wenn die Gleichheit der Lebensverhältnisse dahingehend verletzt wird, daß direkte gesundheitliche Gefahren für die Bewohner drohen. Dies bedeutet, daß für diejenigen Projekte, die unter der höchsten Priorität der FRW zum Abbau von gesundheitsschädlichen Grenzwertüberschreitungen gefördert werden, der EFRE-Einsatz unbedenklich ist. Bei anderen Projekten muß die Wirkung für die Regionalentwickung abgeschätzt werden. Es stellt sich die Frage, inwieweit hier noch der Einsatz von regionalpolitischen Förderinstrumenten, wie dem EFRE, gerechtfertigt ist, oder ob hier andere Instrumente zum Einsatz kommen sollten. Bei Projekten mit geringer Verbesserung gegenüber der Ausgangsposition und bei unterdurchschnittlicher Erhöhung der Kosten für die angeschlossenen Unternehmen ist zu erwarten, daß die Effekte für die Entwicklung der Region so gering werden, daß der Einsatz der Mittel in einem anderen Bereich größeren Nutzen verspricht. Mit einer Erreichung regionalpolitischer Ziele wäre dann nicht mehr zu rechnen, selbst wenn die umweltpolitischen Ziele im Einzelfall noch staatliche Unterstützung rechtfertigen mögen. Eine Bewertung dieser Frage kann erst anhand der Projektergebnisse geleistet werden. An dieser Stelle kann jedoch festgehalten werden, daß die regionalpolitische Bedeutung von Umweltprojekten umso kritischer zu beurteilen sein wird, je geringer der Beitrag zur Verbesserung der Umweltqualität ist (und das qualitativ und quantitativ) und je weniger effizient die Investition ist. Das GFK und das OP tragen diesen Überlegungen Rechnung, indem sie im Umweltbereich ausdrücklich „Vorhaben mit großräumiger und überregionaler Bedeutung" als Schwerpunkt vorsehen. 2.1.4

Berufliche Bildung

Die Förderung von Maßnahmen zur wirtschaftsnahen Aus- und Weiterbildung durch den EFRE wird als maßgebliche Voraussetzung für die Entwicklung der gewerblichen Wirtschaft in Sach-

46

sen angesehen46. Durch die Errichtung, die Modernisierung bzw. den Ausbau von Berufsschulzentren und überbetrieblichen Bildungsstätten mit EFRE-Mitteln soll ein Beitrag zur Sicherung von Ausbildungsplätzen geleistet werden. Begründen läßt sich dies aus regionalpolitischer Sicht grundsätzlich mit der Bedeutung gut ausgebildeter Arbeitskräfte als Standortfaktor für Unternehmensansiedlungen. Unternehmensbefragungen des DIW in Ostdeutschland ergaben, daß ein Drittel der Industrieunternehmen die Verfügbarkeit von qualifizierten Arbeitskräften als sehr wichtigen Standortfaktor ansehen. Allerdings sind gerade die kleinen Unternehmen mit dem Arbeitskräfteangebot weniger zufrieden. 47 Es kann als gesichert gelten, daß der Bedarf an gering oder nicht qualifizierten Arbeitskräften in Zukunft weiter abnimmt. 48 Darüber hinaus wird der Anteil betrieblich Ausgebildeter am Arbeitskräftebedarf weiter zunehmen, da sich die Verhältnisse in den neuen Bundesländern den in Westdeutschland weiter angleichen werden, wobei auch dort mit einem Anstieg der betrieblichen Ausbildung gerechnet wird. 49 Viele ostdeutsche Betriebe verzichten jedoch nach wie vor ganz oder teilweise auf die Ausbildung von Lehrlingen. Nur ein Drittel aller deutschen Unternehmen bildet überhaupt aus 50 . Als Gründe dominieren in den neuen Bundesländern die hohe Kostenbelastung durch die Ausbildung, die schlechte Auftragslage, bürokratische Hemmnisse und der Mangel an geeignetem Personal. Um die Betriebe zu motivieren, mehr Ausbildungsplätze anzubieten, wurden u.a. eine verbesserte zeitliche und fachliche Abstimmung mit der Berufsschule und Ausbilderqualifizierungen gefordert. 51 Eine Verbesserung der Ausbildung an den Berufsschulen und bessere Abstimmung des schulischen Teils der Ausbildung auf die Bedürfnisse der Unternehmen scheint also auch ein Faktor zu sein, das betriebliche Angebot an Lehrstellen zu stabilisieren. Durch den starken Anstieg der Nachfrage aus überwiegend demographischen Gründen wird die Lücke zwischen Angebot und Nachfrage nach Ausbildungsplätzen auch in Sachsen bisher immer größer. Der Arbeitsamtsbezirk Bautzen bildete in den letzten beiden Ausbildungsjahren (1994/95 und 1995/96) sowohl bei der betrieblichen als auch bei der überbetrieblichen Ausbildung hinsichtlich der Stellen-Bewerber-Relation das Schlußlicht unter den ostdeutschen Arbeitsamtsbezirken. Hier kamen auf drei Stellen 10 Bewerber. Der sächsische Durchschnitt beträgt

46 47 48 49 50 51

Vgl. EFRE-dominiertes Operationelles Programm, S. 59. Vgl. Brenke (1996), S. 244. Gaulke(1997), S. 222. Ebenda, S. 214. Bundesanstalt für Arbeit (1997), S. 34. Quelle: Unternehmensbefragung des Bundesinstituts für Berufliche Bildung. Zitiert nach ebenda, S. 35.

47

dagegen sechs Stellen auf 10 Bewerber und liegt damit im Mittelfeld der ostdeutschen Länder, ist aber mit deutlichem Abstand schlechter als in Westdeutschland.52 Der Freistaat Sachsen führte 1994/95 gemäß einer Vereinbarung zwischen dem Bund und dem Freistaat das Sonderprogramm zur Förderung außerbetrieblicher Ausbildungsplätze für nicht vermittelte Bewerber selbst durch. Da hier überwiegend nicht an vorhandenen Strukturen angeknüpft werden konnte, konnte das Programm nur mit Verzögerung umgesetzt werden 53 . Dies führte im September 1995 zu einem im Vergleich mit den anderen neuen Bundesländern auffällig hohen Bestand an noch nicht vermittelten Bewerbern 54. Dies spricht für eine hohe Bedeutung der Förderung außerbetrieblicher Ausbildungsplätze, da dieser Bestand nicht vermittelter Bewerber nach Anlaufen des Programms abgebaut wurde. Inzwischen weicht Sachsen in dieser Hinsicht nicht mehr von den anderen Bundesländern ab. In Sachsen besteht jedoch, wie auch in den anderen neuen Bundesländern, nicht nur das quantitative Problem eines mangelnden Angebots an Ausbildungsplätzen, sondern die Umstrukturierung und Anpassung der Berufsschulausbildung in bezug auf ihre materiellen Bedingungen ist noch nicht als abgeschlossen anzusehen. Mit der deutschen Einheit wurde das Schulsystem in den neuen Bundesländern vollständig umgestaltet. Im Gebiet des heutigen Sachsen existierten ursprünglich rund 270 Berufsschulen, davon 208 als betriebliche Schulen. Diese wurden in 120 Berufsschulzentren (BSZ) zusammengefaßt, d.h. mehrere Schularten räumlich zusammenhängend konzentriert. Die Schulgebäude wurden an die Kommunen bzw. Kreise kostenlos übertragen. Räume für die praktische Ausbildung verblieben dagegen bei den Unternehmen und wurden z.T. anderen Nutzungen zugeführt. Auf den Gebäuden lasten teilweise Rückübertragungsansprüche, die jetzt gelöst werden, d.h. diese Gebäude müssen für andere Nutzungen geräumt werden. Mit der Einrichtung der BSZ und der Einführung neuer Lehrpläne und deren Aktualisierungen wurden die inhaltlich-organisatorischen Voraussetzungen für die Erfüllung des Bildungsauftrags geschaffen. Die materiellen Bedingungen müssen jedoch noch verbessert werden, da aus der Vernachlässigung der regelmäßigen Instandsetzung der Schulgebäude zu DDR-Zeiten überall ein hoher grundlegender Sanierungsbedarf resultiert. Um eine materiell gleichwertige Ausstattung der Berufsschulen in den neuen Bundesländern mit denen in Westdeutschland zu erreichen, wurde von der Kultusministerkonferenz im Jahre 1994 ein Bedarf an baulichen Investitionen in Höhe von 18,6 Mrd. DM, davon 5,6 Mrd. DM allein in Sachsen, geschätzt. Die vorhandenen Schulgebäude und Werkstätten entsprechen kaum den räumlichen und technischen Anforderungen 52 53

54

48

Ebenda, S. 92. Bundesanstalt für Arbeit (1996), S. 29 f. Im November 1995 wurde das Programm mit einer Richtlinie des SMWA umgesetzt. Vgl. ebenda, S. 33, und Tab. 7b.

der neuen Schularten und Berufsfelder. Dies trifft auch auf die regionale Verteilung der Schulen zu, da im Zuge der Kreisgebietsreform bestimmte Standorte für eine längerfristige Konzentration ausgewählt worden sind. Teilweise wird mit weit auseinanderliegenden Außen- und Nebenstellen gearbeitet, was die Organisation des Schulbetriebs erschwert und zusätzliche Kosten verursacht. Dem entspricht die Strategie, die Berufsschulbildung durch EFRE-finanzierte Investitionen in Berufsschulzentren räumlich zu konzentrieren und Außen- und Nebenstellen zu schließen. Gleichzeitig werden durch diese Investitionen den räumlichen und technischen Anforderungen der neuen Schularten und Berufsfelder Rechnung getragen und das Niveau des Lernortes Berufsschule im Rahmen der dualen Ausbildung entsprechend den Anforderungen des sächsischen Wirtschaft zumindest schwerpunktmäßig erhöht. Damit kann einer weiteren Abwanderung von Ausbildungsplatzsuchenden in die alten Bundesländer entgegengewirkt werden. Zudem erfüllt die Ausbildung an den BSZ eine wichtige soziale Funktion, denn hier werden Ausbildungsmöglichkeiten für Behinderte, sozial benachteiligte Jugendliche, Spätaussiedler und Ausländer angeboten sowie Maßnahmen der Berufsvorbereitung (Berufsvorbereitungsjahr, Berufsschulunterricht für Teilnehmer der Förderungslehrgänge) durchgeführt. Damit werden die Chancen für diese Jugendlichen auf dem Arbeitsmarkt verbessert, Engpässe auf dem betrieblichen Ausbildungsstellenmarkt zumindest vorübergehend überbrückt und damit Jugendarbeitslosigkeit verhindert. Die EFRE-finanzierten Investitionen im Bildungsbereich setzen, so wie sie konzeptioniert sind, damit an der Verbesserung der Standortfaktoren für die Unternehmen hinsichtlich der Verfügbarkeit von qualifizierten Arbeitskräften an. Sie tragen dazu bei, den schulischen Teil der Ausbildung qualitativ und organisatorisch zu verbessern, so daß er zumindest kein Hindernis für ein erweitertes Angebot an betrieblichen Ausbildungsplätzen darstellt und ermöglichen gleichzeitig auch verbesserte materielle Bedingungen für vollzeitschulische Ausbildungswege und berufsvorbereitende Maßnahmen. Die Strategiefähigkeit der EFRE-Förderung in diesem Bereich erscheint daher grundsätzlich gegeben. 2.2

Umsetzung der Förderung

Bei der Vollzugskontrolle geht es um die Überprüfung des Durchführungsstandes des Programms. Im Mittelpunkt stehen hier der Mittelfluß und die Aufteilung der Mittel auf die unterschiedlichen Förderschwerpunkte und Projekttypen. Dieser Schritt ist Voraussetzung für die folgende Wirkungsanalyse. Die Vollzugskontrolle hat die Funktion, die ordnungsgemäße Durchführung und Steuerung der Fördermaßnahmen zu erleichtern und abzusichern, daß das Programm vollständig bewilligungs- und zahlungsmäßig abgeschlossen werden kann. Grundlage für die Betrachtung des Mittelflusses ist die Finanzstatistik der EFRE-Förderung, wie sie auch in der

49

regelmäßigen Berichterstattung abgerechnet wird. Der Betrachtung der Struktur der Begünstigten liegt dagegen die Projektstatistik zugrunde. Obwohl eine größtmögliche Übereinstimmung der beiden Quellen angestrebt wird, konnten geringfügige Abweichungen nicht überall vermieden werden. 2.2.1

Mittelfluß

Aus dem EFRE standen in Sachsen im Untersuchungszeitraum von 1994 bis 1996 insgesamt 1,716 Mrd. DM (893,948 Mill. ECU) zur Verfügung. Die Mittel wurden vollständig bewilligt. Es liegt sogar eine leichte Überbewilligung um 7 vH vor. Von den bewilligten EFRE-Mitteln wurden über 60 vH auch bereits an die jeweiligen Projektträger und Unternehmen ausgezahlt. Der hohe Bewilligungs- und Auszahlungsstand spricht für eine insgesamt gute Akzeptanz des Programms. Nach Schwerpunkten betrachtet, ergibt sich dagegen ein differenziertes Bild (vgl. Tabelle 2.2):

2.2.1.1

Schwerpunkt 1: Gewerbliche Wirtschaft und ergänzende Infrastrukturen

Im Rahmen dieses Förderschwerpunktes wurden nach den Regelungen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" (GRW) gewerbliche Investitionen (Neuerrichtungen, Modernisierungen, Erweiterungen, Rationalisierungen etc.) und Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur gefördert. Dazu zählen Gewerbegebietserschließungen, Einrichtungen der Ausbildungs- und Fremdenverkehrsinfrastruktur, Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsanlagen, Straßen- und Brückenbaumaßnahmen im Zusammenhang mit gewerblichen Investitionen etc. Innerhalb dieses Schwerpunktes wurden fast 1 800 Projekte gefördert, davon rund 250 im Infrastrukturbereich und 1 500 Investitionen in Unternehmen. Das Investitionsvolumen betrug ca. 4,8 Mrd. DM. Auf diesen Förderschwerpunkt entfiel mit über 36 vH der Hauptanteil der EFRE-Mittel, davon etwa die Hälfte auf den Bereich der gewerblichen Investitionen. Die Mittel dieses Förderschwerpunktes konnten vollständig bewilligt werden. Bei den Unternehmensinvestitionen wurden die EFRE-Mittel per 31.12.1996 etwa zur Hälfte bereits an die Unternehmen ausgezahlt, bei den Infrastrukturinvestitionen zu rund 82 vH. Im Jahre 1994 lief ein Teil der genannten Projekte unter der Regie des Sächsischen Umweltministeriums (SMU) nach den Regeln der GRW. Hier wurden 51,428 Mill. DM für wasserwirtschaftliche Projekte in den Regierungspräsidien Dresden und Leipzig verwendet, das entspricht 32,3 vH der geplanten EFRE-Mittel dieses Schwerpunktes in 1994. Davon entfielen auf das Regierungspräsidium Dresden 31,428 Mill. DM, auf das Regierungspräsidium Leipzig 20 Mill. DM. Die Mittel dieses Förderschwerpunktes unter Verantwortung des SMU wurden 1994 nahezu vollständig bewilligt und auch noch im selben Jahr vollständig ausgezahlt.

50

51

Umwelt 371,791 Aus-und Weiterbildung

16,109

7

100,701

1 716,380

13,755

100,024

100,024

0

293,543 165,859

96,196

277,814 145,968 423,787

323,349 303,333 626,602

52,096

100,024

98,681

99,3

~837,603

Auszahlung (1994- 1996) zahlungs-

Xüs^

0

θ'

0

3 614,347"

0

98,6

190,543

69,415

0

0

0

70,3

68,3

70,3

52,7

0

31^2

82 1

60,7

25,290 7ΐ'β 0

9,697

69,415

69,415

100,580

67,867

218,344 1 909,890 78 6 53^606 93*896 41,5 271,960 2 003,786 66,8

2 466,267 1 116,754

11,594

190,543

190,543

0

210^828 134,107

90,489

569,296 71,474 640,770

2 141,617 946,759 3 614,347 66 6 134,107 100,580 θ' 2Q,Q

107,0

103,1

98,6

98,6

0

324,903 194,7

86,0

100,0 88,4 96,0

stand EFRE öff. Mittel dar. EFRE Private in vH der Mill. DM Mill. DM Mittel bewilligten Mill. DM Mittel 100,2 535,484 146,566 1 585,271 45,2 97,1 538,377 239^751 θ' 84J 98,7 1 073,861 386,417 1 585,271 62,4

vH

14,188

98,681

98,681

0

101,2 322,864

82,700

277,813 129,031 406,844

324,229 294,554 618,783

Mill. DM

755,467 1 450,496 1 416,058 165,859 322,864 194,7

893,948

7,164

52,096

52,096

0

290,081 86,385

50,102

144,695 76,025 220,720

168,411 157,986 326,397

Mill. DM

und Arbeit, Berechnungen des DIW.

193,345

1 612,921 3 096,808 569,097 86,385

1 ECU - 1,92 DM. - Stand 31.12.96, vorläufig. Quelle: Sächsisches Staatsministerium für Wirtschaft

imEAGFL-OP

davon im EFRE-OP im ESF-OP 296,405

Gesamt

30,929

193,346

193,346

0

151,084 569,098

270,693

2 010,027 3 859,252

100,701

Schwerpunkt 6 insg.

Technische Hilfe

100,701

0

6.2 Ländliche Entwicklung

6.1 Landwirtschaft

713,839 296,405

140,986

Forschung/Entwicklung

3

4

5

269,427 213,933 483,360

2.1 Produktive Investitionen 2.2 Dienste für KMU Schwerpunkt 2 insg.

517,299 410,751 928,051

306,495 588,470 294,180 564,825 600,675 1 153,296

Mill. ECU

1.1 Produktive Investitionen 1.2 Ergänzende Infrastruktur Schwerpunkt 1 insg.

.. Mill. DM

geplante EFRE-Mittel geplante EFRE-Mittel Bewilligte EFRE-Mittel (1994 - 1999) (1994 - 1996) (Ί 994 - 1996)

Stand der Umsetzung des EFRE 1994 - 1996

^ , . Schwerpunkte Mill. ECU

Tabelle 2.2:

Die Mittel aus dem EFRE kamen erst im Herbst 1994 zum Einsatz und wurden überwiegend in bereits bewilligten Anträgen gegen die dort vorgesehenen GRW-Mittel ausgetauscht. Sie wurden also nicht von vornherein in die Projektentwicklung eingeplant, sondern schon aus anderen Töpfen bewilligten Projekten im Nachhinein zugeordnet. Daher wurde auf die Plandaten, besonders die Gewichtung zwischen EFRE, GRW und kommunalen Mitteln kaum entsprechend Rücksicht genommen. Die Zahlen der Finanzplanung ergeben sich im Gegensatz zur übrigen Praxis einfach dadurch, daß die im indikativen Finanzplan vorgesehenen Prozentsätze der Bundes·, Landes- und kommunalen Beteiligung von den EFRE-Summen heruntergerechnet werden. Die hier verwendeten Solldaten wurden somit quasi ex-post ermittelt und die Ergebnisse des Soll-Ist Vergleichs sind damit kaum aussagekräftig, da die Solldaten für die Praxis der Förderung im Jahre 1994 nicht handlungsleitend waren. Durch die Umbewilligungen sind die Unterschiede zwischen dem eigentlichen geplanten und dem tatsächlich erreichten EFRE-Förderanteil zu erklären. Ursprünglich waren für die Kofinanzierung des EFRE 25,714 Mill. DM aus der GRW vorgesehen. Statt dessen kamen die EFREMittel zusammen mit insgesamt 57,967 Mill. DM aus der GRW zum Einsatz. Da auch die kommunalen Mittel statt wie geplant in Höhe von 25,714 Mill. DM in wesentlich größerem Umfang, nämlich mit 62,558 Mill. DM, an den Projekten beteiligt waren, verschiebt sich der Anteil des EFRE an den öffentlichen Ausgaben. Es ergibt sich ein Anteil von nur 29,9 vH. Im indikativen Finanzplan waren dagegen 50 vH vorgesehen. Hier wurde nicht wie sonst üblich, von vornherein ein der Finanzplanung entsprechender Mittelmix für jedes Projekt erstellt. Durch den Mittelaustausch gegen GRW-Mittel wurde der EFRE unter der Bewirtschaftung des SMU im Jahre 1994 also sowohl mit geringerem Anteil an den öffentlichen Mitteln, als auch in weit umfangreichere Projekte investiert, als geplant. Statt einer ursprünglich angepeilten Investitionssumme von 102,856 Mill. DM wurde so insgesamt eine Summe von 171,921 Mill. DM erreicht. 2.2.1.2

Schwerpunkt 2: Kleine und mittlere Unternehmen (KMU)

Dieser Förderschwerpunkt umfaßt die Förderung von gewerblichen Investitionen in kleinen und mittleren Unternehmen (Schwerpunkt 2.1) sowie die Bereitstellung von Dienstleistungen für mittelständische Unternehmen, z.B. im Bereich Forschung und Entwicklung. Knapp 2 400 Unternehmen nahmen die Förderung von Investitionen nach den Regeln der GRW in Anspruch. Das Investitionsvolumen der mittelständischen Unternehmen betrug dabei insgesamt 2,98 Mrd. DM. Darunter sind auch nichtinvestive Unternehmensaktivitäten im Rahmen von zwei Beratungsprogrammen des Landes gefördert worden. Die Bewilligung bleibt bei den Diensten (Schwerpunkt 2.2) hinter den Erwartungen zurück. Diesem Förderschwerpunkt wurde die Förderung von Einzel- und Verbundprojekten im Bereich Forschung und Entwicklung zugeordnet. Rund 340 Vorhaben profitierten von der EFRE-Förderung. Dafür wurde eine vergleichsweise geringe Summe (375 Mill. DM) investiert. Die Bewil-

52

ligung erreicht laut Finanztabelle lediglich 88 vH der ursprünglich geplanten Mittel 55 , wohingegen die Bewilligungen bei den Unternehmensinvestitionen bei 100 vH liegen. Auch die Auszahlungen bei der Projektförderung kommen hier nur langsam voran. Sie betragen bisher nur knapp 42 vH der Bewilligungen, wobei bei der Förderung von Einzel- und Verbundprojekten i.d.R. mehrjährige Projekte bewilligt werden. Bei den Unternehmensinvestitionen dieses Schwerpunktes sind es dagegen rund 78 vH. Bei den Einzel- und Verbundprojekten ist die Mittelbindung auch im Vergleich zu den unter Förderschwerpunkt 3 laufenden anderen EFRE-kofinanzierten Technologieförderprogrammen auffällig gering. Für 1996 wurde nur etwa ein Drittel der geplanten Mittel für Verbundprojekte bewilligt, für 1995 sogar nur etwa 9 vH. Etwas besser ist die Nachfrage bei Einzelprojekten, hier wurden für 1996 fast drei Viertel der geplanten Mittel bewilligt, für 1995 knapp die Hälfte. Dies kann mit den größeren Schwierigkeiten begründet werden, die die Konzeption und Anbahnung eines Verbundprojekts gegenüber einem Einzelprojekt bereitet. Der Unterschied zwischen Einzel· und Verbundprojekten wird ohnehin dadurch verwischt, als daß zunehmend faktische Verbundprojekte als Einzelprojekte bewilligt werden, um die Antragsbearbeitung zu vereinfachen. Angesichts dessen, daß diese Maßnahmen bereits lange vor der Kofinanzierung durch den EFRE liefen und somit Bearbeitern wie Antragstellern vertraut sein dürften, läßt die geringe Mittelbindung jedoch auf eine noch hinter den Erwartungen zurückbleibende Nachfrage schließen. Nach Angaben des SMVVA bestanden in beiden Jahren erhebliche Schwierigkeiten bei der Bereitstellung von Komplementärmitteln des Landes. 1995 wurden erst Ende November Komplementärmittel bereitgestellt, 1996 mußten sie an anderen Stellen eingespart werden. 2.2.1.3

Schwerpunkt 3: Forschung und Entwicklung, Innovation

Im Rahmen dieses Förderschwerpunktes standen insgesamt 96,2 Mill. DM zur Verfügung. Sie wurden zu 86 vH bewilligt und die bewilligten Mittel wurden auch bereits zu über 80 vH ausgezahlt. Fast durchgängig bleiben hier die Bewilligungen in den einzelnen Programmen hinter der Planung zurück. Ausnahmen bestehen nur im Jahre 1996 beim Innovationsassistenten- und beim Investitionsförderprogramm in F-GmbHs. Das kann insgesamt auf einen fehlenden realwirtschaftlichen „Resonanzboden" der Förderung zurückzuführen sein, andererseits aber auch auf Anlaufprobleme. Letzteres kann allerdings nur für die „neuen" Maßnahmen Innovationsassistenten und die Patentförderung gelten, weil die EFRE-Beteiligung nach Angaben der Unternehmen und der Antragsbearbeiter keine wesentlichen Änderungen der anderen Programme bewirkte. Die erst im Mai 1995 erfolgte Notifizierung der Richtlinien stellte ebenfalls kein Hindernis für die Bewilligung von Mitteln dar, weil die Richtlinien rückwirkend notifiziert werden und 55

Für die dem Unterschwerpunkt 2.2 zugeordneten Einzel- und Verbundprojekte wurden laut Vergabestatistik des FuE-Förderreferats im SMWA bis Ende 1996 EFRE-Mittel i.H.v. 132,031 Mill. DM bewilligt, laut finanzieller Berichterstattung 1996 129,031 Mill. DM. Legt man die Vergabestatistik zugrunde, dann ergibt sich demnach eine Bewilligungsrate von 90,5 vH.

53

deshalb bereits seit dem 01.01.1995 EFRE-Mittel bewilligt wurden. Die Tabelle 2.3 zeigt die geplante Mittelverteilung 56 nach einzelnen Programmen und die für die Jahre 1995 und 1996 bewilligten bzw. ausgezahlten Mittel 57 . Tabelle 2.3: Technologieförderung: Mittelfluß geplant

bewilligt

ausgezahlt

-Mill. DM-

Maßnahme

1995

Einzelprojekte Verbundprojekte Technologiezentren I η η ovati on sassi sten ten Patente Investitionen Insgesamt

34,99 60,00 16,00 2,00 2,00 13,33 128,32

15,66 5,43 11,00 0,00 0,00 7,52 39,61

15,66 5,43 10,32 0,00 0,00 7,52 38,93

1996

Einzelprojekte Verbundprojekte Technologiezentren Innovationsassistenten Patente Investitionen Insgesamt Quellen:

54,55 53,33 16,00 2,00 2,00 6,67 134,55

Finanzplanung (14.01.1997), Vergabestatistik SMWA.

40,09 18,46 14,83 3,08 0,65 9,06 86,17

35,97 18,34 14,33 3,01 0,46 8,58 80,71

(31.12.1996), Daten des Ref. 42 des

Daß 1995 keine Bewilligung von Anträgen auf Förderung von Innovationsassistenten und Patentierungen erfolgte, dürfte allein auf Anlaufschwierigkeiten zurückzuführen sein. Die im Jahre 1996 die Planung übersteigende Bewilligung bei den Innovationsassistenten läßt auf eine gute Annahme der Maßnahme schließen. Der auch 1996 geringe Bewilligungsstand bei der Patentförderung kann zwei Ursachen haben: Es werden zum einen nur wenige Anträge gestellt, weil generell nur wenige internationale Patente beantragt werden. 1995 wurden in Sachsen 19 nationale Patente je 100 000 Einwohner angemeldet, gegenüber 47 im Bundesdurchschnitt.58 Die Anzahl der internationalen Patentanmeldungen dürfte noch erheblich niedriger liegen. Wegen der vergleichsweise langen Bearbei-

56

57 58

54

Nach der Finanzplanung der Technologieförderung, Stand 14.01.1997, Angaben des Ref. 42 des SMWA. Einzel- und Verbundprojekteförderung gehören zum Schwerpunkt 2.2. Nach der Vergabestatistik, Stand 31.01.1997, Angaben des Ref. 42 des SMWA. Meier (1996), S. 81.

tungszeit der Anträge fällt zudem die Zahl der Bewilligungen nach erst einem Jahr tatsächlicher Laufzeit der Maßnahme gering aus. Bei der Förderung von Investitionen in Forschungs-GmbHs liegt der Bewilligungsstand für 1996 fast ein Drittel über der Planung; für 1995 jedoch nahezu um die Hälfte darunter. Dieser Unterschied entsteht aufgrund der Halbierung der in der Finanzplanung vorgesehenen jährlichen Mittel von 1995 auf 1996 bei gleichzeitigem Anstieg der bewilligten Mittel von 7,523 auf 9,062 Mill. DM. Somit liegt hier einerseits eine deutliche Nachfrage vor, andererseits wird die Förderung nicht wie geplant reduziert, sondern eher noch gesteigert. Die Entwicklung der Bewilligungspraxis in den kommenden Jahren wird zeigen, ob lediglich das geplante hohe Zuschußvolumen von 1995 nach 1996 bewilligungsmäßig „verschoben" wurde oder ob tatsächlich der Bedarf steigt. Die Förderung von Technologiezentren sollte für beide Jahre eine Bewilligung von ca. 10 bis 12 Mill. DM erreichen. Tatsächlich wurden für 1996 14,827 Mill. DM, für 1995 nur 11 Mill. DM bewilligt. Der Anstieg des Bewilligungsvolumens von 1995 auf 1996, bei laut Finanzplanung gleichbleibendem Soll, zeigt eine offenbar steigende Priorität dieser Maßnahme. Bei der Betrachtung der Förderung von Technologiezentren sind außerdem zwei Sonderfälle zu beachten: Die vom SMWK bewirtschafteten Mittel laufen formal unter der Maßnahme Technologiezentren. Das Antragsverfahren ist jedoch ein anderes. Die Anträge werden nicht vom Projektträger ProTec bearbeitet; zudem sind die Förderfälle nicht in der bisher ausgewerteten Vergabestatistik, also auch nicht in der Tabelle enthalten. Diese Förderung wird in Abschnitt 2.2.2 behandelt. Aus der Maßnahme Technologiezentren wird auch die Tätigkeit des Projektträgers ProTec finanziert. Der Gesamtzuschuß in Höhe von 11,628 Mill. DM für 1995 bis 1998 wird - wie alle anderen Projekte im Schwerpunkt auch - zu 75 vH aus dem EFRE, zu 25 vH aus Landesmitteln finanziert. Bei der Betrachtung der Vergabestatistik bei den Technologiezentren ist daher zu beachten, daß im Jahre 1995 2,228 Mill. DM auf ProTec entfallen; von den für 1996 ausgesprochenen Bewilligungen 3,085 Mill. DM. Das sind jeweils rund 20 vH der Bewilligungen für Technologiezentren. Der Anteil von ProTec an den geplanten Mitteln der gesamten EFREkofinanzierten Technologieförderung, die ProTec abwickelt, im Zeitraum 1995 bis 1998 erreicht rund 2 vH. Diese Finanzierungsform entstand im Jahre 1992, als ProTec erstmals die damals noch reinen Landesprogramme abwickelte und dafür aus dem Programmtitel finanziert wurde. Mit Beteiligung des EFRE wurde daran nichts geändert, u.a. auch weil für die Förderung durch Abt. 4 (Technologiepolitik) des SMWA keine Technische Hilfe aus EFRE vorgesehen ist.

55

2.2.1.4

Schwerpunkt 4: Umweltmaßnahmen

Der EFRE-Einsatz für wasserwirtschaftliche Maßnahmen innerhalb des Förderschwerpunktes 4 begann erst im Jahre 1995. Für 1995 waren EFRE-Mittel in Höhe von 167,945 Mill. DM vorgesehen, für 1996 119,562 Mill. DM. Die Mittel konnten insgesamt vollständig gebunden werden (s. Tabelle 2.2). Im Jahre 1995 wurden 161,426 Mill. DM bewilligt, in 1996 waren es sogar mehr als die in der Jahresscheibe vorgesehenen Mittel (131,426 Mill. DM). Im Jahre 1996 wurden jedoch erstmals auch Mittel für das Folgejahr in Höhe von 40,997 Mill. DM bewilligt. Der Bewilligungstand beträgt somit für das Jahr 1995 rund 95 vH und für 1996 über 75 vH. Durch den EFRE wurden im Schwerpunkt 4 in den Jahren 1995 und 1996 insgesamt 340 Projekte gefördert (s. Tabelle 2.4). Im Jahre 1995 waren es 179, im Folgejahr 161 Vorhaben. Die Unterbewilligungen resultieren daraus, daß zum Jahresende Mittel aus Projekten nicht abgefordert werden können, weil der Baustand noch nicht entsprechend fortgeschritten ist. Falls es den Bewilligungsbehörden dann nicht gelingt, die Mittel noch durch Umbewilligungen zu binden, können sie nicht mehr ausgereicht werden und müssen zurückgegeben, bzw. auf das Folgejahr übertragen werden. Von der Möglichkeit des Übertrages wurde 1996 erstmalig Gebrauch gemacht. Noch deutlicher wird dieses spezielle „Jahresendproblem" des Mittelflusses bei einem Blick auf den Auszahlungsstand. In 1995 wurden von den 161,426 Mill. DM bewilligten EFREMitteln 149,432 Mill. DM, d.h. 93 vH ausgezahlt Im Jahre 1996 war der Auszahlungsstand mit 63 vH (57,697 Mill. DM) noch geringer. Tabelle 2.4: Investitionsvolumina in der FRW nach Schwerpunkten

Förderschwerpunkt 1.2

Anzahl der Projekte Förderfähiges Investitionsvolumen Gesamtinvestitionsvolumen Durchschnittliches Investitionsvolumen

Förderschwerpunkt 6.2 unter der GRW (1994)

Förderschwerpunkt 4

Förderschwerpunkt 6.2 nicht GRW (1995/96)

Gesamt

32

19

340

4

395

171,763

115,971

472,219

11,734

771,687

175,441

115,971

497,278

12,203

800,893

5,48

6,10

1,46

3,05

2,03

Im Regierungsbezirk Dresden wurden im Schwerpunkt 4 insgesamt 44 vH der Mittel eingesetzt. Auf das Regierungspräsidium Leipzig entfielen 21 vH der Gesamtfördermittel dieses Schwerpunktes. Im Regierungsbezirk Chemnitz kamen 35 vH der Mittel zum Einsatz. Dabei war der EFRE-Anteil für alle Projekte am förderfähigen Investitionsvolumen in Höhe von 65-66 vH im

56

wesentlichen gleich. Mit diesem Beteiligungssatz liegt der EFRE unter der im GFK vorgesehenen Höchstschwelle von 75 vH. Allerdings wird im Operationellen Programm ein durchschnittlicher EFRE-Anteil an den zuwendungsfähigen Ausgaben von 50 vH festgelegt. Dieser Beteiligungssatz wird im Förderschwerpunkt 4 deutlich überschritten. 2.2.1.5

Schwerpunkt 5: Maßnahmen zur Aus- und Weiterbildung

Im Rahmen dieses Schwerpunktes wurden 29 Projekte zur Modernisierung und zum Ausbau von 26 Beruflichen Schulzentren kommunaler Trägerschaft durch den EFRE gefördert. Dafür standen bis 1996 rund 165,8 Mill. DM zur Verfügung, die aber deutlich überbelegt wurden. Es wurde zum jetzigen Zeitpunkt rund das Doppelte der bis 1996 zur Verfügung stehenden Mittel bewilligt. Allerdings steigt das Finanzvolumen des EFRE in diesem Bereich von Jahrestranche zu Jahrestranche, so daß bis 1996 planmäßig nicht die Hälfte, sondern nur ein Viertel der Gesamtregionalfondsmittel bereitgestellt wurden. Die jetzt erfolgte Bewilligung erreicht somit ein an den anderen Förderschwerpunkten gemessen normales Maß, also etwa die Hälfte der Gesamtsumme des Förderzeitraums. Von diesen Mitteln konnte fast ein Drittel an die Träger ausgezahlt werden. Der hier im Vergleich der Förderschwerpunkte gering erscheinende Wert erklärt sich aus der hohen Bewilligung im Vorgriff auf die Folgejahre. Eine Auszahlung im Vorgriff ist jedoch nicht möglich. Betrachtet man nur die relevanten Jahresscheiben, dann erreicht der Auszahlungsstand knapp 60 vH. Das Investitionsvolumen beträgt 496,4 Mill. DM. Davon waren rund 430,5 Mill. DM förderfähig. Vier Projekte wurden bisher abgeschlossen und 8 Vorhaben wurden noch nicht begonnen. Zwei Drittel der Projekte mit fast zwei Dritteln des Investitionsvolumens befinden sich z.Zt. im Bau, wobei davon 5 Projekte gegenüber den ursprünglichen Bauplanungen u.a. wegen wetterbedingten Einflüssen im Rückstand sind. 2.2.1.6

Schwerpunkt 6.2: Entwicklung des ländlichen Raumes

Dieser Förderschwerpunkt umfaßt hauptsächlich Gewerbegebietserschließungen, Projekte der Fremdenverkehrsinfrastruktur und Vorhaben der Wasserver- und Abwasserentsorgung im ländlichen Raum. Der größte Anteil der EFRE-Mittel dieses Schwerpunktes wird vom SMWA vergeben. Der andere Teil wird vom SMU bewirtschaftet. Insgesamt wurden vom SMWA 39 Projekte unter diesem Förderschwerpunkt gefördert. Die hier zur Verfügung stehenden Mittel wurden zu 95 vH bewilligt und davon fast drei Viertel ausgezahlt. Die Vergabe der Mittel durch das SMWA erfolgt dabei nach den Regeln der GRW. Die bewilligten EFRE-Mittel sind hier von Jahr zu Jahr gestiegen. Die meisten SMWA-Projekte entfielen auf den Regierungsbezirk Chemnitz. Unter der Verantwortung des SMU wurden im Jahre 1994 EFRE-Mittel in Höhe von 48,570 Mill. DM im Rahmen der GRW investiert. Davon entfielen auf das Regierungspräsidium Chemnitz

57

43,230 Mill. DM, auf das Regierungspräsidium Dresden 5,250 Mill. DM. Diese Mittel wurden 1994 vollständig bewilligt und ausgezahlt. Sie wurden 1994 in 19 Projekte investiert, davon 5 im Regierungsbezirk Dresden und 14 im Regierungsbezirk Chemnitz. Mit Hilfe dieser Mittel wurde ein Gesamtinvestitionsvolumen von 115,971 Mill. DM gefördert und, ähnlich wie im Schwerpunkt 1.2, das vorgesehene Investitionsvolumen um rund 18,8 Mill. DM überschritten. Der hohe Bewilligungs- und Auszahlungsstand von 100 vH im Jahre 1994 erklärt sich - wie schon bei den wasserwirtschaftlichen Projekten im Schwerpunkt 1.2 - aus der ex-post-lntegration des EFRE in bereits bewilligte Projekte. Auch in diesem Förderschwerpunkt traten durch die Umbewilligung Differenzen zum geplanten Interventionssatz des EFRE auf. Ursprünglich waren für den EFRE eine Beteiligung von 48,55 Mill. DM, für die GRW 24,285 Mill. DM und für die kommunale Seite ein Beitrag von 24,312 Mill. DM vorgesehen. Dies entspricht in etwa einer Aufteilung von 50:25:25, wie sie auch im Indikativen Finanzplan für diesen Schwerpunkt vorgesehen ist. Tatsächlich ergab sich aber eine Verteilung von 56:14:44. Der EFRE überschreitet damit die vorgesehene Höchstbeteiligungsgrenze von 50 vH aus dem indikativen Finanzplan des Operationellen Programms, bleibt aber gleichzeitig deutlich unter dem im GFK festgeschriebenen Höchstsatz von 75 vH der öffentlichen Ausgaben. Allerdings muß auch hier darauf hingewiesen werden, daß die Plandaten nie wirklich handlungsleitend bei der Umsetzung des EFRE werden konnten, da sie ex-post konstruiert wurden. Die EFRE-Mittel des SMU wurden ab 1995 ausschließlich unter den Förderrichtlinien der Wasserwirtschaft (FRW 1994) und nicht mehr unter der GRW eingesetzt. Sie wurden aus kommunalen Mitteln kofinanziert. Im Jahre 1995 waren 3,641 Mill. DM EFRE-Mittel vorgesehen, die vollständig bewilligt wurden. Im Jahre 1996 wurden 3,892 Mill. DM anstelle der geplanten 3,9 Mill. DM bewilligt. Der Auszahlungsstand liegt für 1995 bei fast 94 vH. Im Jahre 1996 wurde nur ein geringer Teil (0,553 Mill. DM) für 1996 bewilligt, die auch vollständig ausgezahlt wurden. Die restlichen Bewilligungen in 1996 waren Mittel für 1997. Die Mittel der Jahre 1995/1996 flössen in vier verschiedene Vorhaben mit einem Gesamtinvestitionsvolumen von 12 Mill. DM (vgl. Tabelle 2.4) ausschließlich im Regierungsbezirk Dresden, davon wurden drei Vorhaben bereits 1995 gefördert. 2.2.1.7

Schwerpunkt 7: Technische Hilfe

Im Rahmen der technischen Hilfe standen insgesamt 13,8 Mill. DM aus dem EFRE zur Verfügung. Daraus wurden unterschiedliche Maßnahmen zur Unterstützung der Umsetzung der EFRE-Förderung und Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit, Beratung und Information finanziert. Die Nachfrage war entsprechend groß, so daß die Mittel der technischen Hilfe durch Bewilligungen voll ausgeschöpft worden sind. Hier ist eine leichte Überbewilligung (um 3 vH) im Vorgriff auf die Folgejahre festzustellen. Die Mittel konnten zu fast 70 vH auch bereits an die jeweiligen Projektträger ausgezahlt werden.

58

2.2.2

Struktur der Begünstigten

Für die Betrachtung der Struktur der Begünstigten und für die Wirkungskontrolle wird im folgenden von der Schwerpunktunterteilung des OP abgegangen, da die Zuordnung der Projekte auf die einzelnen Schwerpunkte stark von finanztechnischen Gegebenheiten geprägt wird und oftmals willkürlich erscheint. Gewählt wird daher folgende Zuordnung der Projekte nach Projekttypen: -

Gewerbliche Investitionen (Schwerpunkte 1.1 und 2.1)

- Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2) -

Forschung und Entwicklung, Innovation (Schwerpunkte 2.2 und 3)

-

Umweltmaßnahmen (Schwerpunkt 1.2, 4 und 6.2)

-

Berufliche Bildung (Schwerpunkt 5)

- Technische Hilfe (Schwerpunkt 7) 2.2.2.1

Gewerbliche Investitionen (Schwerpunkte 1.1 und 2.1)

Im betrachteten Zeitraum wurden rund 3 900 Unternehmensinvestitionen aus dem EFRE gefördert. Die bewilligten Zuschuß- und Investitionsvolumina sind dabei im betrachteten Zeitraum von Jahr zu Jahr gestiegen. Das Gesamtinvestitionsvolumen betrug fast 7,2 Mrd. DM, das förderfähige Investitionsvolumen 6,5 Mrd. DM. Betrachtet man die Investitionsarten, dann wurden überwiegend Erweiterungsinvestitionen gefördert. Solche Investitionen machten fast rund 28 vH aller Zuschüsse und Investitionen aus. Den zweitgrößten Anteil erreichen mit rund einem Viertel Errichtungen von Betriebsstätten. Grundlegende Rationalisierungen umfaßten dagegen gerade 20 vH der geförderten Gesamtinvestitionen. Damit hat sich in Sachsen die Struktur der Investitionen gegenüber den vorangegangenen Jahren deutlich zugunsten von Erweiterungen verschoben. Auch Rationalisierungen haben an Gewicht gewonnen. Sieht man einmal von den Bauinvestitionen von reinen Besitzgesellschaften ab, bei denen die Erfassung der Betriebsgrößen nicht sinnvoll war 59 , dann entfällt der Hauptanteil der Zuschüsse und Investitionen auf Betriebe mit bis zu 20 Beschäftigten. Fast gleiche Anteile weisen Unternehmen zwischen 21 und 50 sowie zwischen 51 und 100 Beschäftigten auf. Nimmt man also diese Betriebsgrößen zusammen (Tabelle 2.5), dann entfallen fast 75 vH der Zuschüsse und Investitionsvolumina auf Unternehmen unter 100 Beschäftigte. Größere Betriebe sind dagegen kaum gefördert worden. Unternehmen, die zwischen 100 und 500 Personen beschäftigen, machen gerade 19vH des Zuschuß- und Investitionsvolumens aus. Auf Großbetriebe über 500 Beschäftigte entfallen nicht einmal 2 vH der Investitionen.

59

In den Tabellen als Betriebsgröße 0 X gekennzeichnet.

59

in 1060 DM - Nach InvestìtìoRsarten -

GesamtFörderfähiges I Gesamt- I investironsinvestironszuschuß volumen volumen volumen invH

Gesamt- Förderfähiges invesëtions- investitions-

26,9 35,1 37,9

37,3 35,5 27,2

36 3 35 8

27,8

5,0 4,7 4,2 31,3 31,9 31 0 23,4 23 4 23 5 19 9 2θ'ΐ 15,7 15,2 160 3,0 32 1,7 1 8 0^2 0,2

-Nach Beschäftigtengrößenklassen -

2 370 805 2 338 864 1 815 223

85 096 340 049 276 272 535 489 2 282 938 2 020 838 400 574 1 680 503 1 534 216 343151 1 426 652 1 308 697 20,1 267 872 1 091 197 1 043 846 50 024 211 893 209 728 2,9 24 674 118 289 116 289 1,4 2 250 15 005 15 005 0,1

460 316 2 672 834 600 215 2 543 284 648 597 1 950 408

- Nach Bewilligungsjahr -

Sachsen insgesamt | 1709129 7166 526 6 824 892 I 100.0 1Q0,Q iqq.q 1) EFRE plus nationale Kofinanzierung.- 0* Reine Besitzgesellschaften, keine Erfassung der Betriebsgröße. Quelle: Angaben des SMWA; Berechnungen des DIW.

1-20 21..50 51..100 101..250 251 ..500 501..1000 >1000

davon bewilligt in: 1994 1996 1996

Errichtung 422 395 1 997 137 1 744 633 24,7 27,9 26,7 Erweiterung 470 605 1 888 472 1 780 503 27,5 26,4 27^3 Umstellung 4 013 27 659 25 624 0,2 0,4 0,4 Rationalisierung 333 333 1 292 247 1 259 493 19,5 18,0 19^3 Verlagerung 225 752 941 894 828 120 13,2 13,1 127 Erwerb 239 395 997 302 886 494 14,0 13,9 13*6 Nichtinvestive Maßnahmen 13 637 21 817 21 817 0,8 0,3 0^3

^^—

Gesamtzuschuß1) volumen [

Tabelle 2.5: Gewerbliche Wirtschaft - Struktur der Begünstigten

Sektoral betrachtet, überwiegen Investitionen im Bereich der Metallerzeugung und -bearbeitung (35 vH der Gesamtinvestitionen), im Maschinenbau (fast 15vH) und in der Herstellung von Möbeln, Sportgeräten, Spielwaren u.a-.n.g. Güter (18 vH). Das Papier-, Verlags- und Druckgewerbe und das Textilgewerbe sind mit jeweils 11 vH ähnlich stark vertreten. Nur sehr geringe Anteile (unter einem Prozent) weisen das Baugewerbe, der sonstige Dienstleistungsbereich einschließlich Gesundheitswesen, die Land- und Forstwirtschaft, der Bergbau und das Ledergewerbe auf. Relativ hoch ist mit 15 vH der Zuschüsse auch der Anteil des Gastgewerbes. Die Gäste in den geförderten Unternehmen des Gastgewerbes kommen überwiegend aus den alten Bundesländern (in 95 vH der Unternehmen) oder aus anderen Regionen in den neuen Bundesländern (86 vH der Unternehmen) 60. Die jeweiligen Anteile der Gäste an der Gesamtzahl erreichen im Durchschnitt 40 vH, teilweise aber bis zu 95 vH. Gäste aus der Umgebung und aus anderen Regionen in Sachsen sind dagegen etwas weniger vertreten. Rund 60 vH der Unternehmen verzeichnen Gäste aus dem Ausland, vor allem aus den Niederlanden, Großbritannien, Österreich, Schweiz und Frankreich. Das geförderte Gastgewerbe in Sachsen ist somit deutlich überregional ausgerichtet. Die Verweildauer der Gäste ist jedoch überwiegend recht kurz. In fast 76 vH der Hotels bleiben die Gäste weniger als drei Tage. In nur 8 vH der Unternehmen verweilen die Gäste mehrere Wochen. Dies dürften in erster Linie die Hotels in den Kurorten sein. In rund 29 vH der geförderten Einrichtungen sind die Gäste überwiegend Geschäftsleute. Die Auslastung der Einrichtungen erreicht im Durchschnitt in der Hauptsaison rund 52 vH, in der Vor- und Nachsaison liegt sie bei knapp 31 vH. Damit liegt die Auslastung im Jahresdurchschnitt nicht wesentlich über den Werten aller Unternehmen des Gastgewerbes in Sachsen. Bei den Unternehmen, die angaben, überwiegend Geschäftsleute zu beherbergen, ist die Auslastung im Zeitverlauf etwas gleichmäßiger. Dafür sind die Verweildauern der Gäste deutlich kürzer. Die relativ geringe Auslastung ist ein Zeichen dafür, daß in den Fremdenverkehrsorten noch ein großer Nachholbedarf hinsichtlich der Verlängerung der Saison (Schlechtwetterangebote, Kulturund Sportveranstaltungen) und der überregionalen Vermarktung besteht. Dafür spricht auch die Bewertung der überregionalen Vermarktung, die nur von 29 vH der Unternehmen als gut eingeschätzt wird. Hinsichtlich der regionalen Struktur der geförderten Unternehmensinvestitionen aller Branchen fällt auf, daß auf den Vogtlandkreis mit fast 7 vH der größte Anteil der Zuschüsse und Investitionsvolumina entfällt. Gefolgt wird dieser Kreis von den Kreisen Kamenz (6,1 vH) und Chemnitzer Land (5,1 vH). Nur geringe Anteile entfallen auf Investitionen in den kreisfreien Städten Hoyerswerda, Plauen und Görlitz. Investitionen in den großen sächsischen Städten Dresden, Leipzig und Chemnitz wurden mit 10 vH des Zuschußvolumens gefördert, der Anteil der unmit60

Quelle: Befragung des DIW vom Sommer 1996, Sample AF.

61

telbar angrenzenden Landkreise übertrifft jedoch in jedem Fall das Investitionsvolumen in den Kernstädten deutlich. Hier spiegelt sich der fortschreitende Suburbanisierungsprozeß der Unternehmen des produzierenden Gewerbes auch im Fördergeschehen in Sachsen wieder. Nach Förderprioritäten der GRW betrachtet, gingen nur 15 vH der Fördermittel in die Regionen der dritten, niedrigsten, Förderpriorität. Dazu gehören die großen Städte Leipzig, Dresden und Chemnitz und einige Gemeinden des Umlandes von Dresden und Leipzig. 85 vH der Investitionen wurden daher im ländlichen Raum Sachsens getätigt. 2.2.2.2

Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2)

Den Hauptteil der EFRE-geförderten Investitionen in wirtschaftsnaher Infrastruktur machen Gewerbegebietserschließungen und andere Erschließungsmaßnahmen (z.B. Abwasserentsorgungsanlagen) in Zusammenhang mit gewerblichen Investitionen aus. Zu diesem Projekttyp gehören rund 260 Vorhaben. Auf Abwasser- und Kläranlagen entfällt mehr als ein Viertel des Investitionsvolumens, aber nur 8 vH der Vorhaben. Fast ein Viertel der Zuschüsse im gesamten betrachteten Zeitraum wurden für die direkte Erschließung von insgesamt 42 Gewerbegebieten ausgegeben. Davon waren mehr als zwei Drittel Erweiterungsmaßnahmen von bestehenden Gewerbegebieten in begründeten Ausnahmefällen, in einem Drittel der Projekte wurden Gewerbebrachen revitalisiert. Insgesamt wurden mit Hilfe der EFRE-Mittel rund 460 ha Gewerbe- und Industriegebiete erschlossen, nimmt man die Straßen-, Gleis- und Brückenbaumaßnahmen dazu, von denen auch Gewerbegebiete profitierten (z.B. Zugangsstraßen), dann sind es sogar fast 620 ha. Desweiteren wurden Investitionen in 6 Gründer- und Handwerkerzentren und in zwei Technologiezentren gefördert. Im Bereich der Ausbildungsinfrastruktur waren es 10 Vorhaben, davon 4 an neuen Standorten. In Sachsen wurden auch Infrastrukturinvestitionen zur Geländeerschließung für den Fremdenverkehr (z.B. Rad- und Wanderwege) und öffentliche Einrichtungen des Fremdenverkehrs (z.B. Häuser des Gastes) durch den EFRE gefördert. Zu dieser Gruppe gehören insgesamt 125 Projekte und damit fast die Hälfte aller Infrastrukturprojekte. Auf diese Art von Vorhaben entfällt rund 18vH des Investitionsvolumens. Innerhalb der Fremdenverkehrsinvestitionen sind besonders viele Rad- und Wanderwege gefördert worden. Sie machen mehr als die Hälfte der Projekte aus, gefolgt von Modernisierungen und Ausbaumaßnahmen in Häusern des Gastes sowie Freibädern. Um etwas mehr über die Umfeldbedingungen der geförderten Fremdenverkehrsprojekte zu erfahren, wurden die Kommunen im Rahmen einer Befragung gebeten, wichtige Faktoren für die Entwicklung des Fremdenverkehrs zu nennen und gleichzeitig die eigenen Bedingungen am Standort in bezug auf den jeweiligen Faktor einzuschätzen. Möglich war hier eirve dreistufige Bewertung: „schlecht" - „akzeptabel" - „gut".

62

Über 70 vH der befragten Kommunen61 sehen ein gutes Image des Ortes für sehr wichtig für die Entwicklung des Fremdenverkehrs an. Gleichzeitig schätzen aber nur 45 vH der Gemeinden ihr Image als gut ein, immerhin 16 vH gar als schlecht. Im weiteren Ausbau der Naherholungsmöglichkeiten scheint in den geförderten Gemeinden ein Potential für die Zukunft zu liegen. Die Naherholungsmöglichkeiten werden von zwei Dritteln der Kommunen als wichtig angesehen, aber von 20 vH am eigenen Standort als schlecht eingeschätzt. Bei der Verkehrsanbindung des Ortes wird der ÖPNV-Anbindung von 32 vH der Gemeinden eine sehr große Bedeutung beigemessen, aber nur von rund 40 vH für gut befunden. In 22 vH der Kommunen wird sie dagegen als schlecht eingeschätzt. Noch negativer ist das Bild bei der überregionalen Bahnverbindung der Fremdenverkehrsorte. Hier ist es über ein Viertel der Gemeinden, die nach eigener Einschätzung eine schlechte Anbindung hat. Die Gäste in den geförderten Fremdenverkehrsorten kommen zum überwiegenden Teil aus der näheren Umgebung (78 vH der Orte) oder aus anderen Regionen in Sachsen (82 vH der Orte). Die jeweiligen Anteile der sächsischen Gäste an den gesamten Gästen erreichen im Durchschnitt 30 vH, teilweise aber bis zu 95 vH. Nur rund die Hälfte der Gemeinden verzeichnet Gäste aus dem Ausland, vor allem aus den Niederlanden, Großbritannien, Österreich und der Schweiz. Die Verweildauer der Gäste ist überwiegend recht kurz. In fast 90 vH der Gemeinden bleiben die Gäste kürzer als drei Tage. In nur 12 vH der Gemeinden verweilen die Gäste mehrere Wochen. Die Auslastung der fremdenverkehrsrelevanten Einrichtungen erreicht daher auch im Durchschnitt in der Hauptsaison rund 50 vH, in der Vor- und Nachsaison liegt sie unter 30 vH. Die überregionale Vermarktung wird nur in 45 vH der Gemeinden als gut eingeschätzt. Die Angaben der Gemeinden in der Befragung weichen somit nicht wesentlich von den Ergebnissen der Befragung der Unternehmen des Gastgewerbes ab. Betrachtet man alle Infrastrukturprojekte in ihrer regionalen Struktur, dann konzentrieren sich die Vorhaben zu mehr als die Hälfte auf den Regierungsbezirk Dresden und hierbei insbesondere auf den Weißeritzkreis, Löbau-Zittau und die Sächsische Schweiz, auf die vor allem wegen der vielen Fremdenverkehrsprojekte die höchste Anzahl der Projekte entfällt. Auf die beiden anderen Regierungspräsidien verteilt sich das Investitionsvolumen fast gleichmäßig mit rund 28 vH im Regierungsbezirk Leipzig und 24 vH in Chemnitz. Auf den Kreis Delitzsch entfällt dabei insgesamt das höchste förderfähige Investitionsvolumen aller Kreise. Relativ geringe Investitionen mit einem Anteil unter 0,7 vH der Gesamtinvestitionen des Schwerpunktes wurden in den kreisfreien Städten Zwickau und Dresden sowie in den Kreisen Zwickauer und Chemnitzer Land gefördert. Auffällig ist insbesondere die Region Zwickau, wo auch in den umliegenden Landkreisen eine relativ geringe Anzahl Projekte und ein niedriges Investitionsvolumen durch den EFRE unterstützt wurde.

61

Quelle für die folgenden Angaben ist die Befragung des DIW vom Sommer 1996, Sample CF.

63

Nur knapp 18 vH der EFRE-Mittel wurden in den Regionen der dritten, niedrigsten, Förderpriorität der GRW eingesetzt. Am Investitionsvolumen gemessen sind es sogar nur 15 vH, die auf diese Regionen entfallen. Nur unwesentlich mehr Investitionen wurden in der zweiten Förderpriorität getätigt. Der größte Anteil der EFRE-Mittel (64 vH) und Investitionen (67 vH) entfällt auf die erste, höchste, Förderpriorität der GRW. Erste und zweite Förderpriorität zusammen bilden in Sachsen den ländlichen Raum. Hier wurden somit fast 85 vH investiert und 82 vH der EFREMittel eingesetzt. 95 vH der Gewerbeflächen lagen im ländlichen Raum. 2.2.2.3

Forschung und Entwicklung, Innovation (Schwerpunkte 2.2 und 3)

2.2.2.3.1

Unter Verantwortung des SMWA

Die Untersuchung der Struktur der Begünstigten in diesem Förderschwerpunkt entlang der im OP vereinbarten Indikatoren wird durch zwei Probleme erschwert: Für einige der Indikatoren können einerseits heute noch keine Daten vorliegen, da sie sinnvoll erst mit größerem Abstand zur Förderung erhoben werden können. Dies gilt für die erzielte Umsatzsteigerung durch Einzelund Verbundprojekte und Investitionen62, für die Anzahl der Patentanmeldungen und für erzielte Lizenzeinnahmen bei der Patentförderung 63 und für die Anzahl der Beratungs- und Transferleistungen sowie die Anzahl der Firmenneugründungen 64 bei Technologiezentren 65. Für einige weitere der Indikatoren des operationeilen Programms könnten zwar bereits heute Daten sinnvoll ausgewertet werden, sie sind jedoch in der vom SMWA zur Verfügung gestellten Vergabestatistik nicht erfaßt. Das gilt bei allen Maßnahmen für das Gesamtinvestitionsvolumen und für sämtliche Beschäftigungsdaten. Im folgenden werden für die einzelnen Maßnahmen die Anzahl der Förderfälle, das förderfähige Investitionsvolumen, der Gesamtzuschuß (EFRE + Landesmittel) zusammengestellt; zusätzlich erfolgt für alle Maßnahmen zusammen eine Regionalbetrachtung nach Kreisen. Bei den Verbundprojekten werden auch Daten für den Indikator „Anzahl der FuE-Kooperationspartner" ausgewertet. Eine gesonderte Auswertung des EFRE-Anteils am gewährten Gesamtzuschuß ist nicht notwendig, weil bei allen Bewilligungen 75 vH des Zuschusses aus dem EFRE und 25 vH aus Landesmitteln finanziert werden. Die Datengrundlage für die Untersuchung der Struktur der Begünstigten ist die vom Ref. 42 SMWA zur Verfügung gestellte FörderstatisUk mit Stand 31.12.1996. Bei der Auswertung ist zu 62 63 64 65

64

EFRE-Dominiertes Operationelles Programm, S. 42, 44 und 46. Ebenda, S. 53. Ebenda, S. 48. Im Rahmen der schriftlichen Befragung der geförderten Technologiezentren wurde nach den Leistungen der Zentren gefragt (siehe die Auswertung in Kapitel 2.3). Allerdings ist dabei keine Unterscheidung zwischen Leistungen seit 1995, also seit Beginn der EFRE-Beteiligung und den Vorjahren möglich.

beachten, daß es sich bei allen Daten um Planwerte handelt, also um Angaben aus den bewilligten Anträgen. Zwar wird beim Verwendungsnachweis geprüft, ob die Projekte auch wie beantragt abgelaufen sind, dies kann der vorliegenden Förderstatistik jedoch u.a. deshalb nicht entnommen werden, weil zahlreiche der Projekte noch nicht abgeschlossen sind. Bei der Auswertung werden die in den Jahren 1995 und 1996 bewilligten Projekte einschließlich der Verpflichtungsermächtigungen für die Folgejahre berücksichtigt. Wie zu erwarten, wird die Förderung vor allem in den Agglomerationen nachgefragt. Ein deutlicher regionaler Schwerpunkt zeigt sich entlang der Achse Dresden, Freiberg und Chemnitz: Auf die kreisfreien Städte Chemnitz, Dresden und Zwickau und die Landkreise Freiberg, MeißenRadebeul und Mittweida zusammen entfallen 74 vH der Zuschüsse. Vergleichsweise gering ist dagegen der Anteil der Region Leipzig: An Unternehmen und Institute in der Stadt Leipzig und im angrenzenden Landkreis Leipziger Land wurden aufgrund geringer Nachfrage nur knapp 7 vH der Zuschüsse bewilligt. Die regionale Verteilung ändert sich nur um einen Prozentpunkt, wenn die regionale Verteilung der Mittel ohne die Bewilligung für ProTec in Dresden betrachtet wird. Die höchsten durchschnittlichen Zuschüsse je Projekt wurden bei Einzelprojekten bewilligt. Der Abstand zu den Verbundprojekten könnte auch daran liegen, daß sich unter diesen Einzelprojekten eine nicht bestimmbare Zahl von faktischen Verbundprojekten verbirgt. Die 187 Bewilligungen bei den Verbundprojekten verteilen sich auf 61 Kooperationsprojekte, an denen 137 verschiedene Unternehmen und Forschungsinstitute beteiligt sind. Legt man diese Anzahl zugrunde, dann erreicht das durchschnittliche Investitionsvolumen mit 1,66 Mill. DM eine ähnliche Größenordnung wie bei den Einzelprojekten. Der durchschnittliche Zuschuß wäre jedoch mit 922 Tsd. DM höher. Die Anzahl der beteiligten Forschungsinstitute in Verbundprojekten ist anhand der Vergabestatistik nicht eindeutig zu identifizieren. Weil jedoch in der Richtlinie der maximale Fördersatz für private Unternehmen auf 65 vH begrenzt ist, kann bei allen Bewilligungen mit einem tatsächlichen Fördersatz von 66 vH und mehr davon ausgegangen werden, daß diese Einzelbewilligungen gemeinnützigen Forschungsinstituten gewährt wurden. Der höhere durchschnittliche Fördersatz bei Verbundprojekten resultiert daher nicht aus einer Bevorzugung von Verbundprojekten wegen des erwarteten Technologietransfereffektes. In 38 von 187 Bewilligungen wird ein Fördersatz von 66 vH oder mehr gewährt, folglich entfallen mindestens 20 vH der Einzelbewilligungen auf Forschungsinstitute. Die 96 Bewilligungen für Technologiezentren verteilen sich auf 49 verschiedene Zentren, durchschnittlich wurde jedem Zentrum zweimal in den beiden Jahren ein Zuschuß bewilligt - entsprechend dem Zweck der Maßnahme, die bestehenden Zentren durch- einen jährlichen Zuschuß zur apparativen Ausstattung und zum Betrieb zu unterhalten. Der Vergabestatistik ist

65

allerdings nicht zu entnehmen, welche Anteile der Förderung auf welchen Typ von Technologiezentrum entfallen, also auf Technologieberatungszentren (TBZ), Technologiedemonstrationszentren (TDZ), Technologietransferzentren (TTZ) und Technologiegründerzentren (TGZ). Nur TGZ vermieten Flächen an Unternehmen, bei den anderen drei Typen handelt es sich um reine Transfereinrichtungen. Die meisten der geförderten Zentren sind jedoch Mischungen aus den vier Typen, deshalb kann auf der Grundlage der vorliegenden Vergabedaten nicht bestimmt werden, auf welchen Typ welche Mittel entfallen. Für das weitere Monitoring des Programms und die ex-post Evaluierung sollte eine entsprechende Unterscheidbarkeit ermöglicht werden. Tabelle 2.6:Technologieförderung: Vollzugsindikatoren nach Maßnahmen

Einzelprojekte Verbundprojekte Technologiezentren υ Innovationsassistenten Patente Investitionen Insgesamt

Anzahl der Bewilligungen

Gesamtzuschuß2*

Förderfähiges Investitionsvolumen gesamt

0 Fördersatz

0 Zuschuß

0 Investitionsbzw. Kostenvolumen

Anzahl

TDM

TDM

in vH

TDM

TDM

151 187 96 86 33 50 603

119 757 56 285 21 481 6 056 1 737 16 584 221 900

278 223 101 206 38 028 18 096 2 445 20 827 458 825

43,0 55,6 56,6 33,3 71,6 79,6 X

793 301 224 70 53 332 X

1 843 541 396 210 74 417 X

1) Ohne Protec.- 2) EFRE und Landesmittel. Quellen: Vergabestatistik

des SMWA zum 31.12.1996; eigene Berechnungen.

Mit den 86 Zuschüssen für die Beschäftigung von Innovationsassistenten werden 100 Personen gefördert, darunter 8 Frauen. Der durchschnittliche Fördersatz ist hier sehr niedrig, da sich die Förderquote alle 6 Monate von 75 vH, 60 vH, 50 vH bis auf 40 vH des Bruttomonatsgehaltes reduziert. Bei der Patentförderung liegt der durchschnittliche Fördersatz mit 71,6 vH dagegen nahe am festgelegten Maximum von 75 vH. Nur bei dieser Maßnahme gilt ein einheitlicher Höchstfördersatz für alle Unternehmensgrößen und förderfähigen Kostenarten. 2.2.2.3.2

Unter Verantwortung des SMWK

Mit der Entkopplung der EFRE-Mittel von der GRW ab 1995 sah sich das SMWK erstmals mit den sachlichen und formalen Bedingungen europäischer Regionalpolitik konfrontiert. Das Ministerium hatte mit hohen Erwartungen an den Einsatz von EFRE-Mitteln ein eigenes OP aufgestellt, das schließlich in das EFRE-dominierte OP integriert wurde. Dem vorgesehenen Einsatz für Hochschulbau, Studentenwerke, (Grundlagen-) Forschungseinrichtungen etc. stand jedoch die

66

Bedingung der Wirtschaftsnähe entgegen. Angesichts dessen wurde die Planung auf die Förderung von wirtschaftsnahen FhG-Einrichtungen reduziert. Das SMWK förderte somit 1995 und 1996 den Neubau und die Ausstattung von Gebäuden der Institute für Angewandte Materialforschung (IFAM), für Keramische Technologien und Sinterwerkstoffe (IKTS) sowie für Elektronenstrahl- und Plasmatechnik (FEP) der Fraunhofer Gesellschaft (FhG) in Dresden. Projektbeginn war Anfang 1995, mit dem Bau soll der Erhalt von ca. 250 Arbeitsplätzen (in den Instituten) gesichert werden. Die Baumaßnahmen sind inzwischen weitgehend abgeschlossen. Die Förderung erfolgt formal unter dem Programm „Technologiezentren" des Förderschwerpunktes 3. Die Anträge werden allerdings direkt an das SMWK gerichtet, vom zuständigen Fachreferat bewilligt und vom SMWK direkt ausgezahlt. Die (bisherige wie zukünftige) Förderung wird nicht ausgeschrieben, sondern vom SMWK „seinen" Instituten faktisch zugeteilt. Die EFREfinanzierte Förderung wird im Fachreferat abgewickelt, das Querschnittsreferat „Koordinierung der Forschungsförderung" ist die Schnittstelle zum Fondsverwalter im SMWA. Tabelle 2.7:Technologieförderung: Bewilligung und Planung der vom SMWK bewirtschafteten EFRE-Mittel (Mill. DM)

Geplant1' davon: für FhG Bewilligt1' Ausgezahlt1'

1995

1996

1997

1998

1999

22,204 22,204

26,186 26,186

41,066 22,000

34,760 14,700

21,704 19,700

21,700 17,650

27,600 24,750

0 0

0 0

0 0

1) EFRE + Landesmittel, Que le: Berichterstattung des SMWA, Ref. 32, Stand: 13.01.1997, sowie mündliche Information des SMWK, 31.01.1997 (Zeile 2).

Bei der FhG-Förderung werden 50 vH des Investitionsvolumens von der FhG aufgebracht, die verbleibende Hälfte teilen sich EFRE und Landeshaushalt (SMWK), auch hier im Verhältnis 75:25. Im Jahre 1995 wurden durch Anlaufschwierigkeiten des FhG-Projekts nicht alle bewilligten Mittel ausgezahlt und auf die Folgejahre verschoben. Ab 1997 wird die Förderung finanziell und inhaltlich ausgeweitet, indem weitere vom SMWK teilweise getragene Einrichtungen gefördert werden. Dazu gehören zwei weitere FhG-lnstitute sowie Infrastrukturmaßnahmen in den Forschungsstandorten Leipzig, Dresden und Chemnitz.

67

2.2.2.4

Umweltmaßnahmen (Schwerpunkte 1.2, 4 und 6.2)

Angaben zur Struktur der Projekte im Umweltbereich sind nur den Projektlisten der Regierungspräsidien zu entnehmen66. Diese lassen keine durchgängige Trennung der Projekte nach den einzelnen Förderschwerpunkten zu. Die Projektlisten weisen - über alle drei Schwerpunkteinsgesamt 421 aus dem EFRE geförderte Projekte aus. Davon haben 237 ein Investitionsvolumen von unter 1 Mill. DM, 147 liegen zwischen 1 und 5 Mill. DM und nur insgesamt 37 über 5 Mill. DM. Damit ergäbe sich ein Schwerpunkt bei relativ kleinen Projekten. Diese Struktur resultiert jedoch zumindest teilweise aus der bisherigen Förderpraxis. Ein Projekt, das über mehrere Jahre läuft, wurde unter jährlich neuen Zuwendungsbescheiden gefördert. Von einem Großprojekt erscheinen daher nur die einzelnen, kleineren Jahresscheiben des Projektes in diesen Zahlen. Aus der Größenstruktur der Bewilligungsbescheide kann daher kaum auf die tatsächliche Gesamtgröße der Projekte geschlossen werden. Die 232 Projekte der Wasserversorgung umfassen ein Investitionsvolumen von 258,645 Mill. DM, das sind 35 vH der gesamten Investitionen wasserwirtschaftlicher EFRE-Projekte. Dafür wurden EFRE-Mittel in Höhe von 148,347 Mill. DM aufgewendet, was rund 38 vH der EFREMittel unter der FRW 1994 entspricht. Auf den Abwasserbereich mit 189 Vorhaben entfiel ein Investitionsvolumen von 475,589 Mill. DM. Das sind fast 65 vH der Investitionen und 62 vH der EFRE-Mittel. Eine genauere Untergliederung nach den einzelnen Projekttypen (Kläranlagen, Abwasserkanäle etc.) kann auf der Basis der vorliegenden Daten nicht vorgenommen werden. Von der gesamten EFRE-Förderung unter der FRW entfallen 32 vH auf das Regierungspräsidium Chemnitz, 41 vH auf den Regierungsbezirk Dresden und 27 vH auf den Regierungsbezirk Leipzig. Im Bereich der Wasserversorgung entfällt mit 55 vH der EFRE-Mittel ein deutlicher Schwerpunkt auf das Regierungspräsidium Dresden, während die Mittel im Abwasserentsorgungsbereich annähernd gleichmäßig verteilt sind. Mehr als 40 vH der EFRE-Förderung unter der FRW (43,41 vH) entfallen auf sechs Landkreise. Davon erhält der Landkreis Freiberg mit rund 9 vH der EFRE-Mittel den größten Anteil, gefolgt von Delitzsch (8 vH), Sächsische Schweiz (7 vH), Meißen-Radebeul (7 vH), Stollberg (7 vH) und Leipziger Land (6 vH). Unter einem Prozent Anteil liegen nur drei der geförderten Landkreise, nämlich Annaberg, Zwickauer Land und die Stadt Zwickau. Im Abwasserbereich fallen die Kreise Delitzsch mit fast 12 vH der EFRE-Mittel und Freiberg mit 10 vH auf. Alle anderen Kreise haben Anteile von unter 7vH. Im Bereich der Wasserversorgung konzentrieren sich die Mittel stark auf die Kreise Meißen-Radebeul (17 vH), Sächsische Schweiz (10 vH) und Stollberg (9 vH). 66

68

Die Projektlisten der Regierungspräsidien weichen nach wie vor noch von der EFRE-Berichterstattung des SMU an das SMWA ab. Von der Größenordnung her haben sich jedoch die Projektlisten der EFRE-Berichterstattung zunehmend angenähert. Auf Basis der aktuellsten Listen sind daher - vorsichtige - Aussagen zur Struktur der Begünstigten möglich.

2.2.2.5

Berufliche Bildung (Schwerpunkt 5)

In den geförderten 26 Berufsschulen wurden entweder Modernisierungs- und Sanierungsmaßnahmen, oft gekoppelt an Erweiterungen von Schulgebäuden und Werkstätten, oder Neubaumaßnahmen aus dem EFRE finanziert. An den EFRE-geförderten BSZ lernten 1996 rund 42.300 Schüler, das sind etwa 29 vH aller Schüler an berufsbildenden Schulen im Freistaat Sachsen (vgl. Tabelle 2.8). Überwiegend bilden diese Schulzentren für Berufe in baunahen Bereichen aus, so vor allem Metall-, Elektro- und Holzberufe. Vertreten sind aber auch Schulzentren für Berufe in der Verwaltung, im Gastgewerbe und in der Hauswirtschaft. Von den Modernisierungen und Neubauprojekten profitieren insgesamt rund 12 900 Ausbildungsplätze bzw. 10 600 Schülerplätze auf rund 99 600 m 2 sanierter bzw. erweiterter Fläche. Von den Ausbildungs- und Schülerplätzen wurden rund 5.200 behindertengerecht ausgebaut. Regional gesehen, sind die Vorhaben nahezu gleichmäßig verteilt, dies verwundert auch nicht, da der regionalen Ansiedlung von solchen Schulzentren eine Planung der Einzugsbereiche der einzelnen Schulen zugrundeliegt. Im Zuge der Kreisgebietsreform im Jahre 1994 in Sachsen erfolgte eine längerfristige regionale Umorganisation der Berufsschulen. Auf das Oberschulamt Dresden entfiel mit 124,091 Mill. DM EFRE-Mitteln rund 38 vH der Gesamtbewilligung. Chemnitz erhielt fast 33 vH und Leipzig rund 29 vH der bewilligten EFRE-Mittel. Nach Kreisen betrachtet, liegt der Weißeritzkreis mit rund 15 vH der EFRE-Mittel in diesem Förderschwerpunkt an der Spitze. 2.2.2.6

Technische Hilfe (Schwerpunkt 7)

Die Technische Hilfe hat die Funktion, die Umsetzung der EFRE-Förderung durch geeignete Maßnahmen zu unterstützen. Förderfähig sind It. Operationellem Programm Maßnahmen - der Vorbereitung, Beratung und Information zur europäischen und nationalen Regionalförderung, -

der Begleitung und Bewertung der Förderprogramme,

-

Vorstudien und Maßnahmen der Technischen Hilfe auf Initiative der Kommission und mit Zustimmung der sächsischen Staatsregierung,

-

Personal kosten für die Begleitung und Evaluierung der Programme.

Träger der einzelnen Projekte sind überwiegend Kommunen und andere Gebietskörperschaften, aber auch die Ministerien. Vorhaben der Technischen Hilfe auf Initiative der Kommission, für die Mittel separat reserviert wurden, gab es bisher nicht. Auch ein Konzept für die zukünftige Verwendung der Mittel für diese Gruppe von Vorhaben liegt bisher nicht vor.

69

70

z

|

4 326

3 522

|

0

5 913

1 271

plätze

rechte Plätze [

61 449^83

2 014 17 702^00

3 001

117 13 074,50

platze

Quellen: Sächsisches Staatsministerium

29 440

12 950 10 639

für Kultus; Berechnungen des DIW.

44 957 43 638

5 187 99 618,46

42 323

4 382

2010

Sachsen insgesamt

12 400 11 850

10095

5 670

\

9 350

2005

8 130

I

17089 16 785

8 505

2000

(m2)

Verbesserte I Verbesserte I Darunter: Be-1 Verbesserte AusbildungsSchülerhindertenge- Schulfläche

6 769 6 905 6 635 5 280 1 624 1 271 117 11 699,50 15 292 16 002 15 563 9 500 4 949 2 751 2 214 41 370^06 20 262 22 050 21 440 14 660 6 377 6 617 2 856 46 548^90

10 765

16270

8 199

l

Prognose der Schülerzahl

Ernährung/Hauswirtschaft Baunahe Berufe/Technik Gemischte Profile

P 'g Nach Berufsfeldern

Lei

Dresden

Chemnitz

Nach Oberschulämtern

1996

Schülerzahl

Tabelle 2.8: Schwerpunkt 5: Schülerzahlen in den EFRE-geförderten Berufsschuizerrtren

Die Technische Hilfe unter der Regie des SMWA trifft dagegen auf eine konstante Nachfrage. In jedem Jahr wurden bisher über 6 Mill. DM in solche Vorhaben investiert. Die Tendenz ist steigend. Insgesamt waren es 163 Vorhaben. Besonders viele Vorhaben entfielen auf projektbezogene Machbarkeits- und Konzeptstudien (26 Projekte) sowie auf regionale Entwicklungskonzepte (40 Vorhaben). Die Machbarkeitsstudien konzentrierten sich vor allem auf Gewerbezentren. Unter den regionalen Entwicklungskonzepten waren besonders viele Studien zur Entwicklung von Kurorten. Im betrachteten Zeitraum wurde auch stark in die computertechnische Ausstattung der an der Umsetzung der EFRE-Förderung beteiligten Behörden investiert. Hier ging es vor allem um Anpassungsmaßnahmen in der Software und den Datenbanken. Nach Jahren betrachtet, ergeben sich z.T. deutliche Unterschiede im Mix der übrigen Maßnahmen der Technischen Hilfe. Im Jahre 1994 lag neben den regionalen Entwicklungskonzepten und den projektbezogenen Vorhaben ein weiterer Schwerpunkt auf Marketingmaßnahmen und auf der Durchführung von Konferenzen. Im nächsten Jahr war das Bild ähnlich, allerdings nahm die Bedeutung von Konferenzen deutlich ab, dafür wuchs die Bedeutung sonstiger Gutachten. In diesem Jahr war auch der Anteil von Investitionsmaßnahmen im Bereich der Software geringer. Im Jahre 1996 hat die Bedeutung von Machbarkeitsstudien auf Einzelprojektebene deutlich abgenommen. An zweiter Stelle nach den regionalen Entwicklungskonzepten steht nunmehr die Veranstaltung von Tagungen und Konferenzen, dicht gefolgt von Investitionen in Datenbanken. Insgesamt betrachtet fällt auf, daß die Förderung von Personalkosten bisher nur eine sehr geringe Rolle spielt. Dasselbe trifft - etwas abgeschwächt - auf die Beratungsaktivitäten zu. Hier wurden pro Jahr unter 6 vH der Mittel aufgewendet.

2.2.3

Bewertung der Förderverfahren

2.2.3.1

GRW-Förderung: Gewerbliche Wirtschaft (Schwerpunkte 1.1. und 2.1)

2.2.3.1.1

Skizze des Antrags- und Bewillungsverfahrens

In Sachsen wird für unternehmerische Investitionen im Rahmen der GRW das sog. Hausbankverfahren praktiziert. Das Unternehmen stellt einen Förderantrag bei seiner Hausbank, die den Antrag bei der Sächsischen Aufbaubank (SAB) einreicht. Dem Antrag sind gleichzeitig detaillierte Investitionskostenberechnungen, Finanzierungspläne und die Plan-Ergebnis-Rechnungen der auf die Investition folgenden drei Geschäftsjahre beizufügen. In die Anhörung im Entscheidungsverfahren werden das zuständige Regierungspräsidium und die zuständige Kammer einbezogen. Bei der Überschreitung von bestimmten Schwellenwerten des Zuschußvolumens (über 1,5 Mill. DM), bei schwierigen Ermessensentscheidungen oder Projekten im Recyclingbereich wird der „Interne Koordinierungsausschuß" im SMWA beteiligt, der dann die Bewilligungsentscheidung trifft. In besonders „schwierigen" oder „politisch bedeutsamen" Investitionsvorhaben wird das Förderreferat in SMWA eingeschaltet. Die Bewilligungsentscheidung in allen anderen Fällen einschließlich der Zuteilung der EFRE-Mittel auf das konkrete Projekt fällt die SAB.

71

Bei den nichtinvestiven Unternehmensaktivitäten, die seit 1996 im Rahmen der GRW gefördert werden können, werden die Mittel nach den Regelungen zweier Beratungsprogramme (Begleitende Beratung/Coaching und Industrieberatung) ausgereicht. In diese Verfahren ist die Landesgruppe Sachsen des Rationalisierungskuratoriums der Deutschen Wirtschaft (RKW) in das Verfahren einbezogen, die die Unternehmen über die Beratungsangebote und bei der Formulierung der Beratungsaufgabe berät, die Berater auswählt, sowie den Auftrag kalkuliert und gegenüber dem Unternehmen abrechnet. Auf dieser Grundlage fällt die SAB die Bewilligungsentscheidung. Das RKW kontrolliert die Beratungsleistung hinsichtlich Qualität, Umfang, Termin und Wirkung. 2.2.3.1.2

Einschätzung des Verfahrens

Die Stärke des Hausbankverfahrens liegt darin, daß durch die Kontrolle der Hausbank und der SAB die vollständige Finanzierung des Vorhabens und die Ertragsaussichten der Investition durch Banken bewertet werden und die Ergebnisse in das Kalkül der Bewilligungsentscheidung einfließen. Damit kann eine höhere Erfolgsquote der Förderung unter betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten abgesichert werden, als wenn eine Behörde die Förderanträge prüft. Der Nachteil des Hausbankverfahrens liegt allerdings darin, daß die Unternehmen in eine starke Abhängigkeit von der Beratung durch die Hausbank geraten, wobei die Hausbank auch ein starkes Eigeninteresse hat, hauseigene Kredite zur Finanzierung von Investitionen zu verkaufen, was die Beratung hinsichtlich der Fördermöglichkeiten verzerren kann. Allerdings zeichnet sich die GRW als Fördermöglichkeit durch einen hohen Bekanntheitsgrad unter den Unternehmen aus, so daß die Unternehmen von sich aus die GRW im Beratungsgespräch mit der Bank ansprechen können. Von der SAB ausgehend, werden den Hausbanken zudem regelmäßig Informationsveranstaltungen über die Fördermöglichkeiten angeboten. Die Vorteile und die Kritik am Hausbankverfahren spiegeln sich auch in den Einschätzungen der Unternehmen über die Förderverfahren wieder. Die befragten Unternehmen, die bis zum Sommer 1996 eine EFRE-Förderung im Rahmen der GRW oder der FuE-Programme erhalten haben, schätzen die Förderverfahren überwiegend als „akzeptabel" (fast 50 vH der Unternehmen) oder sogar als „unproblematisch" (über 8 vH) ein. Aber immerhin mehr als ein Viertel, im Gastgewerbe sogar mehr als ein Drittel bewertet das Verfahren als „problematisch". Dabei wird insbesondere die Zusammenstellung der notwendigen Antragsunterlagen und die Zeitspanne bis zur Bewilligung als schwierig empfunden. Hier sind es jeweils rund 70 vH der Unternehmen, die diese Bestandteile des Verfahrens als sehr schwierig oder zumindest als etwas schwierig empfinden (vgl. Tabelle 2.9). Dabei dürfte es weniger an der Anzahl der beizubringenden Unterlagen liegen, sondern eher an den inhaltlichen Anforderungen. Über die Hälfte der EFRE-geförderten Unternehmen widerspricht nämlich der Aussage, daß „zu viele Unterlagen" gefordert würden (vgl. Tabelle 2.10). Außerdem scheint weniger die Länge der Bearbeitungsdauer bis zur Bewilligung das Problem für die Unternehmen zu sein, sondern vielmehr die Ungewißheit bis zur Bewilligungsentscheidung. Damit heben sich

72

Tabelle 2.9:

Erfahrungen mit der Förderung (Unternehmen) sehr schwierig

etwas schwierig

unproblematisch

keine Angabe

Informationsbeschaffung über die Förderung

18,6

40,2

28,3

12,9

Auswahl des für den jeweiligen Zweck am besten geeigneten Programms

19,1

41,5

22,0

17,4

Zusammenstellung der benötigten Unterlagen für den Förderantrag

21,4

43,5

19,9

15,2

Suche nach dem zuständigen Ansprechpartner für die Förderung in der Verwaltung und Kontaktaufnahme

16,9

32,3

34,7

16,1

Zeitdauer der Bearbeitung der Antragsunterlagen bis zur Bewilligung der Fördermittel

28,9

33,0

21,8

16,3

Zeitdauer zwischen Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel

21,2

26,5

34,3

18,0

Zusammenstellung der notwendigen Unterlagen für die Verwendungsnachweisprüfung

16,3

37,5

27,0

19,1

Quelle: Befragung des DIW vom Sommer 1996 (Sample A).

Tabelle 2.10: Einschätzung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland Nein Ja Keine Angabe EFRE-geförEFRE-geförEFRE-geförOstOstOstderte Unter- deutschland derte Unter- deutschland derte Unter- deutschland nehmen in insgesamt nehmen in insgesamt nehmen in insgesamt Sachsen Sachsen Sachsen Es ist schwer, einen umfassenden Überblick über die gesamte Wirtschaftsförderung zu gewinnen.

78,0

77,8

20,5

16,8

1,5

5,4

Es ist schwierig, die am besten geeigneten Maßnahmen auszuwählen.

61,0

66,9

35,1

24,0

4,0

9,1

Die Beratung über in Frage kommende Maßnahmen ist unzureichend.

43,7

54,4

49,4

34,6

6,9

11,0

Es gibt zu viele unterschiedliche Stellen, bei denen die jeweiligen Fördermittel beantragt werden müssen.

72,6

71,6

22,2

19,1

5,2

9,3

Es ist für die Planungen des Unternehmens sehr hinderlich, daß die Bewilligung der beantragten Fördermittel ungewiß ist. Bei der Beantragung von Fördermitteln werden zu viele bzw. zu detaillierte Unterlagen verlangt.

76,5

75,2

19,3

16,1

4,2

8,6

38,5

40,4

55,1

43,2

6,4

16,4

Die Beantragung der Anträge auf Fördermittel dauert zu lange.

38,0

37,4

56,3

44,3

5,4

18,3

Die Zeit zwischen Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel ist zu lange.

26,9

27,7

65,7

51/4

7,4

20,9

Quelle: Befragung des DIW vom Sommer 1996; Befragung Ostdeutschland (Sample XO und X).

73

die EFRE-geförderten Unternehmen deutlich von den ostdeutschen Unternehmen insgesamt hinsichtlich der Einschätzung der Bearbeitungsdauer positiv ab. Anhand der vorliegenden Vergabestatistik konnten für die Förderung in Sachsen keine durchschnittlichen Prozeßzeiten ermittelt werden, da der Zeitpunkt der Antragstellung nicht erfaßt wird. Kritisiert wird grundsätzlich von über 14vH der befragten Unternehmen, die insgesamt die Förderung als problematisch einschätzen, die Abhängigkeit von der Hausbank. Dagegen ist in Sachsen die Informationsbeschaffung über die Förderung, die Suche nach dem geeigneten Ansprechpartner und die Kontaktaufnahme sowie die Zeitspanne zwischen Bewilligung und Auszahlung relativ unproblematisch. Dies wird durch die Befragung ostdeutscher Unternehmen zumindest teilweise bestätigt, wo die EFRE-geförderten Unternehmen in Sachsen im Vergleich zu anderen Unternehmen in Ostdeutschland deutlich weniger über mangelnde Beratung über die Förderung klagen. Gefragt wurde auch nach der Bedeutung einzelner Akteure im Bereich des Fremdenverkehrs. Die Kammern werden nur von wenigen Unternehmen des Gastgewerbes (10 vH) als sehr wichtig für die Fremdenverkehrsentwicklung angesehen. Wenn sie allerdings wirksam werden, scheinen tendenziell schlechte Erfahrungen vorzuherrschen. Über 38 vH der Unternehmer schätzen die Rolle der Kammern als schlecht, fast 32 vH nur als zufriedenstellend ein. Hinsichtlich der Fremdenverkehrsverbände ist das Bild ähnlich. Ihnen wird zwar von fast 48 vH der Unternehmen des Gastgewerbes eine sehr wichtige Bedeutung zugemessen, aber über 34 vH sehen die Unterstützung vor Ort als schlecht an. Die Tätigkeit der kommunalen Verwaltung wird von 15 vH der befragten Betriebe als ein sehr wichtiger Faktor für den Tourismus genannt. Allerdings überwiegen auch hier tendenziell die schlechteren Einschätzungen. Fast 78 vH der Fremdenverkehrsbetriebe bewerten die Qualität ihrer kommunalen Verwaltung nur als zufriedenstellend oder schlecht. Eine große Bedeutung für die Entwicklung des Fremdenverkehrs wird auch den Fördermitteln zugesprochen, rund 42 vH der befragten Unternehmen sehen sie als wichtig für die Entwicklung des Tourismus an. Die Fördermittel Verfügbarkeit am eigenen Standort wird überwiegend als zufriedenstellend eingeschätzt. 2.2.3.2

GRW-Förderung: Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2)

2.2.3.2.1

Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens

Für die Umsetzung der Förderung im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur gelten zwei Richtlinien zur Umsetzung der GRW in Sachsen. Träger der Vorhaben sind im wesentlichen Gemeinden oder Gemeindeverbände. Die Bewilligungsbehörde ist das zuständige Regierungspräsidium, dem auch nach Abschluß der Förderung die Verwendungsnachweisprüfung obliegt. Ab einer bestimmten Höhe des Zuschußvolumens werden die Vorhaben dem einmal monatlich tagenden sog. „Einplanungsausschuß" im SMWA vorgelegt. Dies gilt außerdem grundsätzlich, wenn es sich bei dem Vorhaben um ein Technologiezentrum handelt, in die Realisierung Priva-

74

te einbezogen werden sollen oder in den Richtlinien die Förderentscheidung unter den Vorbehalt des SMWA gestellt wurde. Teilnehmer des Einplanungsausschusses sind Vertreter des SMWA, des SMF, des SMU, des SML, des SMI und der Regierungspräsidien. Die Entscheidungsvorlage wird vom Regierungspräsidium vorbereitet. Die Entscheidung des Einplanungsausschusses über das Projekt ist endgültig. Das Verfahren in den Regierungspräsidien weicht in Dresden etwas von den anderen Regierungsbezirken ab. In Dresden wird dem Landratsamt die Aufgabe zugewiesen, die erforderlichen Unterlagen vollständig zusammenzutragen und gesammelt dem Regierungspräsidium gemeinsam mit der Stellungnahme des Kreises vorzulegen. In den anderen Regierungspräsidien wird dies dem Antragsteller, d.h. der Kommune, übertragen, die z.T. die Unterlagen beim Landratsamt besorgen muß. Abgesehen von dieser Einbeziehung des Landratsamtes ist das übrige Verfahren in den Regierungspräsidien jedoch weitgehend identisch. Das Regierungspräsidium prüft die Unterlagen der Kommune bzw. des Landratsamtes, nimmt ggf. Rücksprache. Je nach Prüfergebnis wird dann der Bewilligungsbescheid erteilt oder bei der Überschreitung der Schwellenwerte oder dem Vorliegen anderer Voraussetzungen das Vorhaben in den Einplanungsausschuß eingesteuert. Aus den vorliegenden Unterlagen der Vergabestatistik konnten keine Prozeßzeiten ermittelt werden, da auch hier der Zeitpunkt der Antragstellung nicht erfaßt wird. 2.2.3.2.2

Einschätzung des Verfahrens

Auch hier ist davon auszugehen, daß das Verfahren der Fördermittel vergäbe nach den Regeln der GRW gut eingespielt ist. Dies spiegelt sich auch in den Einschätzungen der Empfänger wider: Die befragten Gemeinden, die Investitionen im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur vorgenommen haben, schätzen die Förderung im großen und ganzen positiv ein: 13 vH der Gemeinden haben mit der Förderung keine Probleme, weitere zwei Drittel finden die Verfahren akzeptabel. Nur 17 vH schätzen das Vergabeverfahren als problematisch ein. Von diesen ist es wiederum ein Viertel, die die Bearbeitungsdauer kritisieren und weitere 16vH beklagen den generellen Arbeitsaufwand und die Kompliziertheit der Anträge. Die Bearbeitungszeit bis zur Bewilligung scheint das Hauptproblem zu sein. Mehr als die Hälfte aller Gemeinden hatte damit Probleme und stufte diese Phase als „schwierig" oder sogar „sehr schwierig" ein (vgl. Tabelle 2.11). Noch höhere Werte (80 vH der Gemeinden) erreichen nur noch die Zusammenstellung der benötigten Unterlagen zur Antragstellung. Dagegen sind die Beschaffung von Informationen über die Förderung, die Auswahl des geeigneten Programms und die Suche nach dem richtigen Ansprechpartner nahezu unproblematisch. In einigen Fällen im Tourismusbereich war die Zeitspanne zwischen Bewilligung und Verwendung zu kurz. Gefragt wurde auch nach der Rolle einzelner Akteure im Bereich des Fremdenverkehrs. Die Kammern werden nur von sehr wenigen Kommunen (2,4 vH) als sehr wichtig für die Fremden-

75

Verkehrsentwicklung angesehen. Wenn sie allerdings wirksam werden, scheinen im Gegensatz zu den Erfahrungen der Unternehmen des Fremdenverkehrsgewerbes positive Erfahrungen vorzuherrschen. Über 60 vH der Kommunen schätzen die Rolle der Kammern als gut ein. Hinsichtlich der Fremdenverkehrsverbände ist das Bild eher durchwachsen. Ihnen wird zwar von fast 32 vH der Kommunen eine sehr wichtige Bedeutung zugemessen, aber über 20 vH der Gemeinden sehen die Unterstützung vor Ort als schlecht an. Eine große Bedeutung wird auch den Fördermitteln zugesprochen, fast 60 vH der Gemeinden sehen sie als wichtig für die Entwicklung des Tourismus an. Rund 80 vH der Kommunen sind mit der Fördermittelbereitstellung am eigenen Standort zufrieden. Tabelle 2.11: Einschätzung der Förderverfahren aus Sicht der Gemeinden (wirtschaftsnahe Infrastruktur) sehr schwierig

etwas schwierig

Informationsbeschaffung über die Förderung

0

45,7

52,2

2,2

Auswahl des für den jeweiligen Zweck am besten geeigneten Programms

6,5

56,5

34,8

2,2

Zusammenstellung der benötigten Unterlagen für den Förderantrag

26,1

54,3

17,4

2,2

Suche nach dem zuständigen Ansprechpartner für die Förderung in der Verwaltung und Kontaktaufnahme

0

10,9

87,0

2,2

17,4

43,5

32,6

6,5

Zeitdauer zwischen Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel

8,7

23,9

65,2

2,2

Zusammenstellung der notwendigen Unterlagen für die Verwendungsnachweisprüfung

4,3

52,2

28,3

15,2

Zeitdauer der Bearbeitung der Antragsunterlagen bis zur Bewilligung der Fördermittel

unproblematisch

keine Angabe

Quelle: Befragung des DIW vom Sommer 1996 (Sample C).

2.2.3.3

Förderung im Bereich Forschung und Entwicklung (Schwerpunkte 2.2 und 3)

2.2.3.3.1

Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens

Mit Ausnahme der vom SMWK bewirtschafteten Mittel wird die gesamte Technologieförderung in den Schwerpunkten 3 und 2.2 vom Projektträger Technologieförderung (ProTec) abgewickelt, einer Einrichtung der Wirtschaftsförderung Sachsen GmbH. ProTec ist Ansprechpartner für sämtliche Antragsteller. Die Anträge werden entscheidungsreif vorbereitet, d.h. einschließlich eines vom SMWA zu unterzeichnenden Bewilligungsbescheids. Bei ProTec wird jedes geplante Projekt von einem Technologieberater und einem Betriebswirt begleitet. Es gibt mit Ausnahme der Technologiezentren keine Zuständigkeit nach Maßnahmen, die Anträge werden entsprechend ihres jeweiligen Technologiebereichs den Bearbeitern zugeordnet.

76

Ein halbes Jahr nach Projektabschluß wird ein Verwendungsnachweis gefordert. Bisher liegen aufgrund der erst kurzen Laufzeit der FuT-Förderung durch EFRE erst wenige Verwendungsnachweise vor. Die geförderten Unternehmen fordern quartalsweise die bewilligten Mittel ab, halbjährlich müssen Zwischennachweise abgegeben werden. Aus diesen Zwischeninformationen über den Projektfortschritt erstellt ProTec zusammenfassende Kurzberichte an das SMWA. Im folgenden wird für die verschiedenen Maßnahrhen der jeweils typische Antragsbearbeitungsprozeß skizziert: Einzelprojekte

/ Verbundprojekte

Das Verfahren beginnt mit einer zweiseitigen Vorhabenskurzbeschreibung, die vom Antragsteller vor einem formellen Antrag eingereicht wird. Auf Grundlage der Vorhabenskurzbeschreibung bilden sich die entsprechend des Technologiebereichs zuständigen Bearbeiter bei ProTec eine erste Meinung über das Projekt. Darauf folgt ein direktes Gespräch, möglichst im Unternehmen, in dem die technische und betriebswirtschaftliche Kritik von ProTec diskutiert wird. Daran anschließend reicht der Antragsteller eine überarbeitete Vorhabenskurzbeschreibung ein, die zusammen mit den Stellungnahmen der Bearbeiter bei ProTec die Grundlage einer Vorentscheidung in der monatlichen „Prioritätenrunde" ist. An dieser Runde sind das Förderreferat des SMWA, der Leiter von ProTec sowie Vertreter der Regierungspräsidien beteiligt. In diesem Gremium wird die inhaltliche und betriebswirtschaftliche Qualität der Anträge vor dem Hintergrund der technologie- bzw. regionalpolitischen Prioritäten der Landesregierung diskutiert. Hier fällt die eigentliche Entscheidung über die Förderung des Projekts. Ein negatives Ergebnis wird dem Antragsteller mitgeteilt, bei einem positiven Ergebnis wird danach der formelle Antrag eingereicht. Nach der Prüfung der Antragsunterlagen schickt ProTec sie zusammen mit dem unterzeichnungsfertigen Bewilligungsbescheid an das SMWA, das ihn nach Unterzeichnung dem Antragsteller sendet. Somit bestehen im Bearbeitungsprozeß zwei Prüfungsphasen: a) zwischen Einreichen der Vorhabenskurzbeschreibung und der Prioritätenrunde; hier Vorbereitung der grundsätzlichen Entscheidung, ob das Projekt gefördert wird; b) zwischen Vorliegen des formellen Antrags nach positivem Vorentscheid in der Prioritätenrunde und dem Weiterleiten des Bewilligungsbescheids an das SMWA; hier formale Prüfung der Unterlagen. Patente / Innovationsassistenten Bei der Beantragung der Förderung von Patenten und Innovationsassistenten braucht keine Vorhabenskurzbeschreibung eingereicht zu werden. In diesen Fällen wird gleich der formale Antrag gestellt und mit den Stellungnahmen von ProTec in der Prioritätenrunde diskutiert. Abgesehen

77

von dieser Vereinfachung aufgrund der vergleichsweise niedrigen Fördersummen läuft der Antragsbearbeitungsprozeß genauso wie bei Einzel- und Verbundprojekten. Investitionen in Forschungs-GmbH Für die Beantragung der Förderung von Investitionen wird ebenfalls gleich der formale Antrag eingereicht. Er wird angesichts des exklusiven Kreises von Antragstellern i.d.R. nicht in der Prioritätenrunde diskutiert, sondern direkt bearbeitet und bewilligt. Wegen der nur einmaligen Prüfungsphase, fehlender Wartezeiten durch Wegfall der Prioritätenrunde sowie eingespielter „Beziehungen" zwischen Antragstellern und ProTec ist hier mit vergleichsweise kurzen Bearbeitungszeiten zu rechnen. Technologiezentren Der Antragsbearbeitungsprozeß für Technologiezentren unterscheidet sich von denen der übrigen Maßnahmen erheblich, weil hier eine weitestgehend festgelegte Gruppe von Zentren einmal jährlich Anträge stellt, auf deren Grundlage die Mittel bewilligt werden. Im Dezember d. J. werden die Anträge für das jeweils folgende Jahr - inzwischen per Diskette - bei ProTec eingereicht. ProTec und SMWA verschaffen sich einen Gesamtüberblick über die vorliegenden Anträge und nehmen eine Vorverteilung der Mittel vor. Nach einer betriebswirtschaftlichen und technischen Prüfung der Anträge führt ProTec Verhandlungen mit den Technologiezentren, wobei die jeweiligen Fördersummen vereinbart werden. Nach unterschriftsreifer Vorbereitung der Bewilligung durch ProTec bewilligt das SMWA die Fördermittel. Die Bewilligungen erfolgen i.d.R. zwischen März und Juni. Im Unterschied zu den anderen Maßnahmen werden die Anträge nicht nach Technologiebereichen auf die Bearbeiter in ProTec verteilt, sondern nur von einem Mitarbeiter geprüft.

2.2.3.3.2

Einschätzung des Verfahrens

Die folgende Einschätzung der Qualität der Förderverfahren im Schwerpunkt FuE basiert einerseits auf der schriftlichen Befragung der geförderten Unternehmen (Sample AT) und Technologiezentren (Sample BT). Zusätzlich wurden 7 Fallstudien durchgeführt, bei denen 25 geförderte Projekte aus allen Maßnahmen erfaßt wurden. Die Auswahl der Fallstudien erfolgte anhand der Förderstatistik und wurde mit dem SMWA und ProTec abgestimmt. In den Fallstudien wurden Wirkungen und Zielerreichung der geförderten Projekte, prozedurale Probleme und Verbesserungsvorschläge der Unternehmen diskutiert. Zusätzlich wurden Gespräche mit den jeweiligen Technologieberatern bei ProTec und am Prozeß beteiligten Mitarbeitern des SMWA geführt, um deren Einschätzung des Verfahrens und Verbesserungsvorschläge zu diskutieren. Im folgenden werden die berichteten prozeduralen Probleme zusammengestellt und mögliche Ursachen zu-

78

geordnet. Mit Ausnahme der Technologiezentren wird dabei nicht nach Maßnahmen unterschieden, weil kaum wesentliche Unterschiede berichtet wurden. Projektförderung

/ Patentförderung

/ Innovationsassistenten

/ Forschungs-GmbH

Die Gesamtbeurteilung der EFRE-Förderung im Bereich Forschung und Entwicklung in Sachsen zeigt, daß sie von 3,5 vH der befragten geförderten technologieorientierten Unternehmen als „unproblematisch" eingeschätzt wird, von 42,1 vH als „akzeptabel" und von immerhin 38,6 vH als „problematisch". Die Beurteilung der EFRE-Förderung insgesamt als „problematisch" wird weit überwiegend mit prozeduralen Problemen begründet (Frage ohne Antwortvorgabe): 52,4 vH der Unternehmen, die die EFRE-Förderung insgesamt als „problematisch" beurteilen, gaben als Begründung zu große Zeiträume bis zur Bewilligung bzw. Auszahlung der Mittel an. 42,9 vH der Unternehmen kritisierten den zu hohen Arbeitsaufwand für die Beantragung der Mittel (Mehrfachnennungen möglich). Dagegen werden kaum inhaltliche Probleme hinsichtlich der Fördervoraussetzungen genannt: Nur jeweils 4,8 vH der Unternehmen nannten Probleme mit dem Nachweis der Eigenmittel, mit der Partnersuche für Verbundprojekte oder eine zu spezifische Themenwahl der Förderung. Die Antworten auf die Frage nach Einschätzung der verschiedenen Prozeßphasen bestätigen das Bild: Tabelle 2.12: Probleme der Technologie-Förderung aus Mitteln des EFRE in Sachsen - Angaben der FuE-geförderten Unternehmen (Befragung AT) -

Informationsbeschaffung über die Förderung Auswahl des für den jeweiligen Zweck am besten geigneten Programms Zusammenstellung der benötigten Unterlagen für den Förderantrag Suche nach dem zuständigen Ansprechpartner für die Förderung in der Verwaltung und Kontaktaufnahme Zeitdauer für die Bearbeitung der Antragsunterlagen bis zur Bewilligung der Fördermittel Zeitdauer zwischen Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel Zusammenstellung der notwendigen Unterlagen für die Verwendungsnachweisprüfung

Sehr schwierig

Etwas schwierig

Unproblematisch

Keine Angabe

3,5

45,6

43,9

7,0

8,8

54,4

26,3

10,5

19,3

43,9

26,3

10,5

8,8

36,8

42,1

12,3

33,3

40,4

15,8

10,5

15,8

31,6

38,6

14,0

12,3

50,9

22,8

14,0

Quelle: Befragung des DIW (Sample AT) vom Sommer 1996.

Mit Abstand am häufigsten werden auch hier Zeitverzögerungen zwischen Antrag und Bewilligung als „sehr schwierig" beurteilt, wobei der Schwerpunkt zwischen Antragstellung und Bewilligung liegt. Als zweitgrößtes Problem zeigt sich wiederum der Aufwand bei Antragstellung und abgeschwächt beim Verwendungsnachweis. Am häufigsten wurden die Informationsbeschaffung über die Förderung, die Suche nach dem Ansprechpartner und die Zeit zwischen Bewilligung

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und Auszahlung der Mittel als „unproblematisch" eingeschätzt. Diese Ergebnisse heben sich damit nicht wesentlich von den Befragungsergebnissen der im Rahmen der GRW geförderten Unternehmen ab. Insbesondere die unproblematische Informationsbeschaffung und Ansprechpartnersuche wird durch die Fallstudien bestätigt: Keines der im Rahmen der Fallstudien befragten Unternehmen mußte externe Beratung für die Antragstellung in Anspruch nehmen. Zwar wird die Unübersichtlichkeit der Wirtschaftsförderung allgemein kritisiert, die Unternehmen fühlen sich durch ProTec und ggf. das SMWA - gerade auch im Vergleich mit anderen Akteuren im Bereich der Förderung· jedoch sehr gut betreut und ausreichend beraten. Von den befragten Unternehmen und Instituten wurde der Aufwand für Antragstellung und Verwendungsnachweise überwiegend nicht als zu hoch beurteilt. Zwar wird der Aufwand selbstverständlich kritisiert, aber die in den Fallstudien direkt befragten Unternehmen sehen jedoch kaum umsetzbare Möglichkeiten zur Reduzierung 67 und schätzen das Verhältnis zwischen Förderung und Antragsaufwand jedenfalls für die größeren Programme als durchaus akzeptabel ein. Die Kritik bezieht sich im wesentlichen auf die Verfahrensdauer. Im Normalfall dauere der Prozeß von Antragstellung bis Auszahlung der Mittel ca. drei Monate, es werden jedoch auch Fälle von mehr als einem Jahr berichtet. Nach Angaben der in den Fallstudien befragten Unternehmen werden größere Verzögerungen i.d.R. durch die Antragsteller selbst verursacht, vermutet werden jedoch auch „unnötige" Verzögerungen nach der Bearbeitung durch ProTec, also im SMWA. Auch die Antragsbearbeiter sehen die Zeit zwischen Vorhabenskurzbeschreibung bzw. Antrag und Bewilligung als Problem. Deshalb werden die auftretenden Verzögerungen und ihre Ursachen im folgenden kurz diskutiert. Anhand der Vergabestatistik können die durchschnittlichen Zeiten zwischen Eingang der Vorhabenskurzbeschreibung bzw. des Antrags und der Bewilligung berechnet werden. Im Durchschnitt der Maßnahmen dauert der Bearbeitungszeit ca. 5,7 Monate. Auffällige Abweichungen bestehen bei der Patentförderung (8,6 Monate) und den Investitionen in F-GmbHs (3,1 Monate). Die besonders lange Prozeßzeit bei der Patentförderung liegt insbesondere daran, daß vor einer Bewilligung ein „positiver Prüfbescheid" des Deutschen Patentamts vorliegen muß, der z.T. erst nach erheblicher Wartezeit eintrifft. Die vergleichsweise kurze Prozeßzeit bei Investitionen in den Forschungs-GmbH könnte daran liegen, daß einerseits ein exklusiver Kreis an Antragstellern besteht, der aus dieser Maßnahme bereits seit Jahren gefördert wird und deshalb genau weiß, welche Unterlagen wann einzureichen sind. Zudem handelt es sich bei den förderfähigen Maßnahmen nur um eine Kostenart - Investitionen -, wodurch die Komplexität der Anträge gering bleibt. 67

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Einige der Vorschläge der Unternehmen werden im Kapitel 2.4 aufgegriffen.

Im „Normalverfahren" der Projektförderung kann von einer Mindestprozeßzeit von 3 Monaten ausgegangen werden, weil ProTec für die erste Prüfung der Vorhabenskurzbeschreibung und der Durchführung eines ersten Gesprächs im Unternehmen (bei Neuantragstellern) etwa vier Wochen braucht. Nach positivem Votum der Prioritätenrunde benötigen nach Einschätzung von ProTec selbst „schnelle" Unternehmen vier Wochen, um den formalen Antrag fertigzustellen und einzureichen, der schließlich vier Wochen von ProTec und SMWA geprüft wird. Durchschnittlich treten jedoch fast doppelt so lange Zeiten auf. Im Antragsbearbeitungsprozeß können Zeitverzögerungen systematisch entstehen durch: 1. Eintreffen und Bearbeitung der Vorhabenskurzbeschreibung kurz nach einer Prioritätenrunde; 2. Arbeitsüberlastung von ProTec; 3. verspätetes Einreichen des formellen Antrags nach positivem Vorentscheid; 4. fehlende Unterlagen, die von ProTec erst nachgefordert werden müssen (vor allem in der 2. Phase); 5. Verzögerung der Unterzeichnung des fertigen Bewilligungsbescheids im SMWA. zu 1.

Weil die Prioritätenrunden monatlich stattfinden, kann sich eine Verzögerung bis zu

einem Monat ergeben, weil die Vorhabenskurzbeschreibung wenige Tage nach einem Termin eintrifft und fertig bearbeitet wurde. Dieses Problem kann durch entsprechende Arbeitsplanung der Bearbeiter bei ProTec zumindest gemildert werden. Einer solchen Strategie läuft jedoch die Arbeitsüberlastung zuwider. zu 2.

Zeitverzögerungen aufgrund eines Antragsstaus können zwei Ursachen haben: a) Zu

wenig Personal. Die 1995 und 1996 bewilligten 507 Anträge wurden von 7 Technologieberatern und 6 Betriebswirten bearbeitet; somit entfallen auf jeden Technologieberater 72,4 und auf jeden Betriebswirt 84,5 Bewilligungen in zwei Jahren. Bei einer durchschnittlichen Prozeßzeit von 5,7 Monaten hat somit jeder Mitarbeiter gleichzeitig 17 bis 20 Anträge auf dem Tisch, b) Zu viel Bearbeitungsaufwand je Antrag. Dieser steigt neben den formalen und inhaltlichen Prüfungen durch Nachfragen bei den Antragstellern. Da eine Personalaufstockung bei ProTec hier nicht diskutiert werden soll, stellt sich die Frage, ob und inwieweit der Prüfungsaufwand reduziert werden könnte. Falls hier kein Spielraum besteht, könnte die Abschaffung der Vorhabenskurzbeschreibung und somit nur ein einstufiges Antragsverfahren diskutiert werden. Damit würden jedoch auch die von den Geförderten positiv bewerteten Möglichkeiten zur intensiven Beratung vor der Antragstellung und der Qualifizierung von Anträgen erheblich reduziert. zu 3./4.:

Hier liegt die Problemursache beim Antragsteller. In den Fallstudien, gaben die Un-

ternehmen z.T. auch an, Verzögerungen selbst ausgelöst zu haben. Das wurde insbesondere für Verbundprojekte berichtet, wenn sich Abstimmungsprobleme zwischen den Projektpartnern ergaben. Letzteres führt allerdings offenbar nicht zu einer signifikant höheren Prozeßzeit, was an einer eventuell bevorzugten Bearbeitung der politisch/strategisch besonders wichtigen Ver-

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bundprojekte liegen könnte. Nachdem einige befragte Unternehmen angaben, von ProTec „kompetent und konstruktiv genervt" worden zu sein, können die Bearbeiter bei ProTec offenbar trotz Überlast noch frühzeitig fehlende Unterlagen nachfordern. zu 5.

Nachdem in der Prioritätenrunde entschieden wurde, ein Projekt zu fördern und der

Antrag von ProTec geprüft wurde, wird er mit einem unterschriftsreifen Bewilligungsbescheid an das SMWA weitergeleitet. Hier besteht bei guter Vorarbeit von ProTec nur ein relativ begrenzter Prüfaufwand. Weil dennoch in dieser Phase erhebliche Verzögerungen von durchschnittlich 2 Monaten berichtet werden, sollte im SMWA überlegt werden, wie dieser letzte Schritt beschleunigt werden könnte. Technologiezentren Die Maßnahme Technologiezentren stellt hinsichtlich der Verfahrensabläufe einen Sonderfall innerhalb der Technologieförderung dar. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der Anlage der Maßnahme als jährlich erfolgende Mittel Verteilung zum Unterhalt ausgewählter Technologiezentren und der daraus resultierenden Besonderheit einer einmal jährlichen, gleichzeitigen Antragsbearbeitung, sondern auch hinsichtlich der auftretenden Verfahrensprobleme. Den Technologiezentren wurden zur Beurteilung des Förderprozesses dieselben Fragen gestellt wie den getrennt befragten Unternehmen 68. Die Gesamtbeurteilung zeigt, daß 14,3 vH der befragten Zentren den Prozeß als „unproblematisch" einschätzen, 52,4 vH als „akzeptabel", aber immerhin ein Drittel als „problematisch" (Befragung BT). Die Beurteilung des Prozesses insgesamt als „problematisch" wird überwiegend mit prozeduralen Problemen begründet (Frage ohne Antwortvorgabe): 57,1 vH der Zentren, die die Förderung insgesamt als „problematisch" beurteilen, gaben als Begründung zu große Zeiträume bis zur Bewilligung bzw. Auszahlung der Mittel an. Ein Zentrum kritisierte den zu hohen Arbeitsaufwand für die Beantragung der Mittel. Zwei Zentren kritisierten sachliche Probleme, wobei einerseits die langfristige Planung der geförderten Ausgaben und die daraus resultierende geringe Flexibilität kritisiert wurden, andererseits wiederum die jährliche Förderung kritisiert wurde und längere Planungszeiträume gewünscht wurden. Die Antworten auf die Frage nach Einschätzung der verschiedenen Prozeßphasen bestätigen die große Bedeutung des Zeitproblems: Mit 42,9 vH am häufigsten wird der Zeitraum von Beantragung bis Bewilligung als „sehr schwierig" eingestuft, gefolgt vom Zeitraum zwischen Bewilligung und Auszahlung. Wenn die Wertungen „schwierig" und „sehr schwierig" zusammengefaßt werden, zeigt sich daß 90,5 bzw. 81,0 vH der Zentren die Zeitverzögerungen als problematisch einschätzen. Als zweitgrößtes 68

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Befragung des DIW, Sample BT (Technologiezentren) und Sample AT (Unternehmen).

Problem zeigt sich auch hier der Aufwand für die Zusammenstellung der Antragsunterlagen und den Verwendungsnachweis. Die Beratungsleistungen (Auswahl des geeigneten Programms, Kontaktaufnahme, Information) werden als eher unproblematisch eingestuft. Tabelle 2.13: Probleme bei der Förderung des Betriebs von Technologiezentren - Angaben der geförderten Technologiezentren (Befragung BT) Sehr schwierig Informationsbeschaffung über die Förderung Auswahl des für den jeweiligen Zweck am besten geeigneten Programms Zusammenstellung der benötigten Unterlagen für den Förderantrag Suche nach dem zuständigen Ansprechpartner für die Förderung in der Verwaltung und Kontaktaufnahme Zeitdauer für die Bearbeitung der Antragsunterlagen bis zur Bewilligung der Fördermittel Zeitdauer zwischen Bewilligung und Auszahlung der Fördermittel Zusammenstellung der notwendigen Unterlagen für die Verwendungsnachweisprüfung

Etwas schwierig

Unproblematisch

9/5

19,0

66,7

4,8

4,8

33,3

52,4

9/5

14,3

57,1

28,6

0,0

4/8

14,3

76,2

4/8

42,9

47,6

9/5

0,0

23,8

57,1

19,0

0,0

19,0

23,8

42,9

14,3

k.A.

Quelle: Befragung des DIW (Sample BT) vom Sommer 1996.

Von den im Rahmen der Fallstudien befragten Zentren wurde der erhebliche Aufwand bei Antragstellung und beim Verwendungsnachweis kritisiert. Diese Kritik spiegelt sich in den langen Prozeßzeiten von rund einem halben Jahr (durchschnittlich 5,4 Monate) wider. Obwohl es sich hier um ein jährlich ablaufendes, eingespieltes Verfahren mit stets gleichen Beteiligten handelt, ergeben sich hier regelmäßig erhebliche Verzögerungen durch Nachfragen von ProTec bei den Antragstellern wegen unvollständiger Antragsunterlagen. Da auch bei der Förderung von Technologiezentren somit die Dauer des Verfahrens das größte Problem ist, sollen die möglichen Ursachen dafür kurz diskutiert werden. In diesem Prozeß können Zeitverzögerungen systematisch entstehen durch: 1. Unvollständig eingereichte Antragsunterlagen; 2. Arbeitsüberlastung des einen Mitarbeiters bei ProTec aufgrund des zeitgleichen Vorliegens aller Anträge; 3. Unterzeichnung des fertigen Bewilligungsbescheids im SMWA. zu 1.

Dies ist vor allem deshalb überraschend, weil es sich ja bei den Antragstellern um

Institutionen handelt, die den Prozeß überwiegend bereits öfter durchlaufen haben und deshalb die Anforderungen sehr gut kennen sollten. Außerdem handelt es sich nicht um private Unternehmen, die neben ihrer eigentlichen Tätigkeit sich mit dem Einwerben von Fördermitteln beschäftigen müssen, sondern um Institutionen, die selbst Technologieförderung bzw. -beratung

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leisten und deshalb mit der Materie besonders vertraut sein müßten. 17 der 22 schriftlich befragten Zentren (Befragung BT) gaben zudem an, eine hauptamtliche Leitung zu haben. In diesen Fällen erscheinen - anders als bei einem nebenberuflichem Management - Verzögerungen wegen unvollständiger Antragsunterlagen als nicht nachvollziehbar. Neben zu vermutenden Managementproblemen iri einigen Zentren dürfte jedoch die vergleichsweise komplizierte Antragstellung zu Nachforderungen führen, weil zahlreiche unterschiedliche Kostenarten förderfähig sind und damit auch belegt werden müssen. Außer der bereits erfolgten Umstellung auf Antragstellung per Diskette sollte deshalb auch überlegt werden, ob die Anträge doch noch inhaltlich vereinfacht werden könnten. zu 2.

Weil alle Anträge für ein Jahr - zumindest im Idealfall - gleichzeitig zum Jahresbeginn

vorliegen und auf dieser Grundlage die Mittel verteilt werden, ist eine Überlastung des einzigen dafür zuständigen Mitarbeiters bei ProTec kaum verwunderlich. Hier wäre zu überlegen, ob einerseits eine zeitliche Entzerrung der Bearbeitung machbar wäre - etwa durch zweijährige Bewilligung im Wechsel oder durch regional verschobene Antragstermine z.B. nach Regierungsbezirk - und ob bei der Bearbeitung der Antragsspitzen andere kompetente Mitarbeiter von ProTec mithelfen könnten. zu 3.

Wie bei den anderen Maßnahmen sollte auch bei der Förderung von Technologie-

zentren überlegt werden, wie diese Phase innerhalb des SMWA beschleunigt werden könnte. 2.2.3.4

Förderung im Umweltbereich

2.2.3.4.1

Skizze des Antrags- und Bewilligungsverfahrens

Die Bewilligung im Umweltbereich erfolgte bis Ende 1996 in einem zweistufigen Verfahren. Bis zum 30. Juni eines Jahres müssen die Projekte angemeldet worden sein, um für das Folgejahr berücksichtigt werden zu können. Nach der Anmeldung der Projekte durch die jeweiligen Projektträger (meist Zweckverbände) über die zuständigen Landkreis- bzw. die Stadtverwaltungen bei den Regierungspräsidien werden Dringlichkeitslisten bis zum 30. November des jeweiligen Jahres im Regierungspräsidium erstellt und an das SMU weitergeleitet. Im SMU wird für das Folgejahr ein Förderprogramm nach Maßgabe der verfügbaren Mittel entwickelt. Neben der Mittelaufteilung auf die Regierungspräsidien und die wasserwirtschaftlichen Prioritäten wird damit auch ein Katalog der jeweils vorgesehenen Projekte im Jahresförderprogramm erstellt. Der Beschluß über das Jahresförderprogramm wird jeweils im Februar/März eines Jahres getroffen. Die Antragstellung und förmliche Bewilligung sowie Auszahlung erfolgen danach. Nach der Erstellung des Förderprogrammes werden die dort berücksichtigten Antragsteller aufgefordert, ihren endgültigen Antrag zu stellen. Diese Aufforderung erfolgt in der Regel bis zum 30. April des Jahres. Das bedeutet, daß von der Anmeldung der Projekte bis zur Aufforderung zur Antrag-

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Stellung schon mindestens 10 Monate vergehen können. Die eigentliche Beantragung, die Bearbeitung der Anträge und die Bewilligung erfolgen so erst im Frühsommer des jeweiligen Förderjahres. Dieses lange Verfahren läßt sich unter der FRW 1994 nicht abkürzen. Die FRW sieht ausdrücklich vor, daß „Anträge, die ohne vorherige Anmeldung gestellt wurden" als Anmeldungen gelten 69 . Das Anmeldeverfahren ist somit unerläßlicher Bestandteil des Antragsverfahrens. Die Anmeldungen müssen am „30. Juni bei der Verwaltungsbehörde vorgelegen haben, um für das Folgejahr berücksichtigt werden zu können" 70 . In den Gesprächen wurde von seiten des SMU darauf hingewiesen, daß das zweistufige Verfahren zum Teil falsch angewendet wurde und sich der oben genannte Zeitraum von 10 Monaten nur im ungünstigsten Fall ergäbe. Das Anmeldeverfahren solle ein Instrument der mittelfristigen Förderplanung, nicht aber Verlängerung des Antragsverfahrens sein. Dies wird jedoch vom Text der FRW 1994 nicht gedeckt. Hier ist vielmehr eindeutig und ausschließlich das eben skizzierte Verfahren und Zeitrahmen vorgesehen. Eine Verkürzung des Verfahrens läßt sich somit nicht umsetzen, solange die FRW 1994 in dieser Form gilt 71 . Inwieweit in der Praxis der Umfang und Aufwand der Anmeldungen vielleicht zusätzlich unnötig vergrößert wurde, was die Einschätzung des SMU stützen würde, kann hier nicht beurteilt werden. 2.2.3.4.2

Mittelmanagement

Schon im Jahre 1994 wurden EFRE-Mittel auch im Umweltbereich durch das SMU eingesetzt, obwohl dies im Operationellen Programm so nicht vorgesehen war. In diesem Jahr erfolgte der Einsatz noch in Kopplung an die GRW. Es handelte sich um ein Volumen von 100 Mill. DM. Diese EFRE-Mittel wurden im dritten Quartal unter einvernehmlicher Einigung mit dem Finanzministerium vom SMWA dem SMU zugeteilt. Im Gegenzug erhielt das SMWA dieselbe Summe aus den für das SMU geplanten Mitteln der GRW zurück. Der Grund für diesen Austausch von GRW-Mitteln gegen EFRE-Mittel liegt darin, daß dem Wirtschaftsministerium GRW-Mittel zur Kofinanzierung des eigenen EFRE-Anteiles fehlten. Daher wurde aus dem großen GRW-MittelVorrat des SMU ein Teil gegen EFRE-Mittel ausgetauscht, um so für das SMWA mehr GRWMittel zur Verfügung zu haben. Die Kofinanzierung der EFRE-Mittel des SMWA wurde damit erleichtert. Durch den Tausch mit dem SMU wurden für das SMWA zusätzliche GRW-Mittel gewonnen. Für das SMU stellte der Austausch kein Problem dar, da unter der FRW 1994 noch weitaus größere Volumen aus der GRW zum Einsatz kamen. 69 70 71

FRW, Ziffer 7.1.6. FRW, Ziffer 7.1.9. Für das Jahr 1997 ist eine Änderung des Antragsverfahrens vorgesehen. Deren wesentlicher Bestandteil wird der Verzicht auf das Anmeldeverfahren sein. Hier besteht die Chance, das Antragsverfahren wesentlich zu beschleunigen und zu vereinfachen.

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Die vom SMWA erhaltenen EFRE-Mittel des SMU im Jahre 1994 stammen aus den Förderschwerpunkten 1.2 und 6.2. Der Einsatz erfolgte zusammen mit anderen Fördermitteln unter den Förderrichtlinien Wasserwirtschaft 1994 (FRW 1994). Die Integration der EFRE-Mittel geschah - wie bereits dargestellt - erst gegen Jahresende in bereits vorher mit GRW-Mitteln bewilligte Projekte. In dem Erlaß des SMU vom 23.9.1994 wird lediglich festgesetzt, daß 50 vH des Gesamtinvestitionsvolumens aus dem EFRE und die Differenz zum Fördersatz (der bei höchstens 80 vH liegt) aus der GRW zu zahlen ist. Der EFRE-Einsatz erfolgte ab 1995 unter der FRW 1994 wie im Operationellen Programm vorgesehen. Die Kofinanzierung des EFRE wurde aus kommunalen Mitteln geleistet, diese EFRE-Mittel wurden explizit von der GRW entkoppelt. Dabei kamen über den gesamten Zeitraum hinweg neben dem EFRE auch Mittel aus anderen Förderinstrumenten unter derselben Richtlinie zum Einsatz. Die Berichterstattung lieferte auch 1995 nur relativ hochaggregierte Daten, die es nicht ermöglichten, Einzelprojekte nach den zugrundegelegten Finanzquellen zu isolieren. Dieses Problem wurde erst im Laufe der Evaluation erkannt und konnte für 1996 gerade noch gelöst werden. Für die Jahre 1994 und 1995 konnte die projektgenaue Untersetzung des Mittelflusses erst im nachhinein erfolgen. Das Fördergeschehen der letzten Jahre ist u.a. dadurch gekennzeichnet, daß es vielfältige Umbewilligungen gab. Das hat in erster Linie zwei Gründe. Zum einen können durch das lange Verfahren die Projekte oft erst mit einem Baubeginn im Sommer/Spätherbst rechnen. Zum Jahresende sind daher häufig die Baumaßnahmen noch nicht abgeschlossen. Die Förderung ist andererseits aber an den Baufortschritt geknüpft. Daher werden gegen Jahresende für die unvollendeten Projekte Umbewilligungen nötig, da die Förderung unter der FRW 1994 in den letzten Jahren streng jährlich orientiert war. Das heißt, daß für ein Projekt mit einem Antrag nicht über die ganze Bauphase hindurch Bewilligungen - aus Barmitteln für das laufende Jahr und aus Verpflichtungsermächtigungen für die kommenden Jahre - ausgesprochen wurden. Falls ein Projekt also über mehr als ein Jahr läuft, mußten entsprechend jährlich neue Anträge gestellt werden. Außerdem ist es in der jährlichen Struktur der Förderung nicht möglich, bei verzögertem Baustand die Mittel zwischen den Jahrestranchen eines Projektes zu verschieben. Vielmehr wird hier in der Praxis immer formal der Umweg gegangen, die Mittel in den „großen Fördertopf" zurückzuleiten, dann in den Topf für das nächste Jahr umzufüllen und erst danach wieder einzelnen Projekten zuzuweisen. Eine mehrjährige Bewilligung von Projekten würde neben einer Reduzierung der Anzahl der Anträge auch eine einfachere Übertragung der Mittel von einem Jahr auf das nächste ermöglichen. Diese Praxis hat auch Auswirkungen auf die verfügbaren Daten, da die Nachvollziehbarkeit eines Projektes über mehrere Jahre nicht gegeben ist. Auch aus dieser Perspektive wäre die Umstellung der Förderpraxis wünschenswert. Ein zweiter Grund für die häufigen Umbewilligungen liegt in der diffizilen Fördermittelstruktur. Sobald in einem der zur Zeit fünf Finanzinstrumente im Jahresverlauf eine Veränderung eintritt,

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hat das Auswirkungen auf die gesamte FRW-Förderung des Jahres. 1994 wurden beispielsweise im September die GRW-Mittel, die ihrerseits erst im Februar des Jahres anstelle von Landesmitteln eingesetzt worden waren, im nachhinein gegen EFRE-Mittel ausgetauscht. Im Ergebnis wird jeder Antrag drei- bis viermal bearbeitet, geändert und umbewilligt. Die Vielzahl der Finanzquellen, die zur Umsetzung der FRW herangezogen werden, verkompliziert die Förderung wasserwirtschaftlicher Projekte. Die Zusammensetzung der Finanzquellen unterlag einem jährlichen Wechsel. Es waren jedoch nie weniger als drei Quellen aus denen die FRW gespeist wurde, zur Zeit sind es fünf: Die Gemeinschaftsaufgaben „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur" und „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes", der EFRE, Landesmittel und Mittel aus dem Investitionsfördergesetz „Aufbau Ost". Diese Vielzahl von Quellen erfordert einen hohen Koordinationsaufwand und aufwendige Prüfungen der Förderanträge. Im Einzelfall muß nicht nur entschieden werden, aus welcher Quelle die Fördermittel für ein Projekt stammen sollen, sondern auch, mit welchen anderen Mitteln sie kombiniert werden können. Die Zuwendungsempfänger, die in den Jahren 1994 und 1995 EFRE-Mittel erhalten hatten, konnten dies ihren Zuwendungsbescheiden nicht entnehmen. Die Aufnahme der einschlägigen Standardklauseln in die Bewilligungsbescheide geschah zum Teil erst im Verlauf des Jahres 1996. Ansonsten wurden die Zuwendungsempfänger nur bei Bekanntwerden bevorstehender Prüfungen von der EFRE-Förderung in Kenntnis gesetzt. Für 1995 wurden teilweise noch rückwirkend Informationsbriefe verschickt. In dem aktuellen Fördermittelmix ist der entkoppelte EFRE ein sehr flexibles Instrument. Die unter dem EFRE förderfähigen Maßnahmen lassen prinzipiell einen sehr breiten Einsatz im wasserwirtschaftlichen Bereich zu. Andere Instrumente verkomplizieren jedoch aufgrund ihrer spezifischen Anforderungen die wasserwirtschaftliche Förderung unter der FRW 1994. Dieses hat dann wiederum auch Einfluß auf die Nachvollziehbarkeit und Transparenz des EFRE-Fördergeschehens. So ist unter den fünf Finanzinstrumenten, die unter der FRW 1994 zum Einsatz kommen, die GRW ein denkbar schlecht geeignetes Instrument zur Förderung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen. Um GRW-Mittel für wasserwirtschaftliche Projekte einsetzen zu können, wird in der sächsischen Förderpraxis ein Einzelprojekt - fiktiv - in einen gewerblichen und einen nichtgewerblichen Anteil aufgeteilt. Für den gewerblichen Anteil werden dann GRW-Mittel eingesetzt, während der nichtgewerbliche Anteil anderweitig finanziert wird. Der Hintergrund dieser Praxis sind Rückforderungen von GRW-Mitteln durch das BMWi in den Jahren 1995 und 1996. In der Praxis der Förderung besteht somit ein Zwang zur Kombination der GRW mit anderen Finanzquellen innerhalb einzelner Projekte.

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Infolge der Entkopplungsdiskussion wird der EFRE im Bereich der FRW 1994 generell nicht mehr mit der GRW zusammen eingesetzt. Angesichts der Problematik der GRW-Förderung unter der FRW ist das nicht ganz verständlich. Gerade der entkoppelte EFRE, der in den nichtgewerblichen Projektteilen eingesetzt wird, könnte doch zur Kombination der GRW, die für den gewerblichen Teil des Projektes verwendet wird, herangezogen werden. Dies würde auch keine neuerliche Kopplung des EFRE an die GRW bedeuten. Der EFRE würde vielmehr nur für die nicht GRW-förderfähigen Projektanteile eingesetzt. Hierzu ist explizit auch nur ein entkoppelter EFRE in der Lage. Somit würde nicht mehr der EFRE an die enge Förderpalette der GRW gekoppelt, sondern vielmehr durch die Kombination des EFRE mit der GRW ein flexiblerer Einsatz der GRW im wasserwirtschaftlichen Bereich möglich. Hier könnte - im Sinne einer „umgekehrten Kopplung" - der EFRE die Flexibilität des Fördermitteleinsatzes unter der GRW erhöhen. Den Anteil der GRW an der FRW - wie bereits geplant - insgesamt zurückzufahren, würde hier aber wahrscheinlich die einfachere Lösung darstellen. Darüber hinaus erfordert die Finanzierung der FRW 1994 aus bis zu fünf verschiedenen Quellen aufwendige Prüfungen der jeweiligen Anträge. Bei der Bewilligung werden die einzelnen Förderquellen auf ihre inhaltliche Eignung zur Förderung des vorliegenden Projektes geprüft. Prioritär wird hier versucht, GRW- und EFRE-Mittel zu vergeben, alle anderen Mittel werden nachrangig verwendet 72. Dadurch wird die Erstellung der Fördermittelzusammensetzung für ein bestimmtes Projekt durch die Prüfung mehrerer unterschiedlicher Programmanforderungen relativ kompliziert. Einen Überblick über den Stand der Bewilligung nach den einzelnen Fonds zu behalten, ist schon nicht einfach, vor allem angesichts der diversen Umbewilligungen sowie der Kofinanzierung. Hinzu kommen noch die seit 1994 jährlichen Wechsel der Zusammensetzung der Finanzquellen, die alle genannten Probleme nochmals deutlich verstärken. Das ergibt im Gesamtbild eine Fördermittelstruktur, die sowohl auf der Ebene der Projektbewilligung als auch auf der Ebene des Förderprogramms schwierig zu handhaben ist. Die Defizite des Berichtswesens sind zum großen Teil durch diese komplizierte Struktur zu erklären. 2.2.3.4.3

Exkurs: Datenproblematik im Umweltbereich

Die Berichterstattung 1994 wurde in dem Erlaß über den EFRE-Einsatz des SMU vom 23.9.1994 geregelt. Getrennt für wirtschaftsnahe Infrastruktur und Infrastruktur des ländlichen Raumes sollten folgende Indikatoren jeweils für die einzelnen an der FRW 1994 beteiligten EFRE-Förderschwerpunkte erhoben werden: Gesamtinvestitionssumme, zuwendungsfähiges Investitionsvolumen, Anzahl der Vorhaben, bewilligte Mittel, EFRE-Anteil, GRW-Kofinanzierung, kommunale Eigenmittel sowie ausgezahlte Mittel ebenfalls mit Untergliederung nach Finanzquellen. In den Folgejahren wurde im Prinzip dieselbe Datenstruktur erhoben. Allerdings besteht über die Gesamtinvestitionssumme keine solide Aussagemöglichkeit. Dieser Wert wird nicht durchgängig 72

88

Jahresförderprogramm 1996, Ziffer III.7.

auf Projektebene erhoben. Weder mit den Antragsunterlagen noch mit den Verwendungsnachweisen werden die projektbezogenen Gesamtinvestitionen, die über das förderfähige Investitionsvolumen hinausgehen, ausgewiesen. Die Datenstruktur macht vor allem auch die Isolierung einzelner Projekte und ihre Zuordnung zu einzelnen Fonds über mehrere Jahre fast unmöglich. Projektbezogene Daten waren nur schwer den kumulierten Vollzugsdaten zuzuordnen. Die Berichterstattung des SMU gegenüber dem SMWA war zunächst nicht mit Einzelprojekten aufzuschlüsseln. Hier wurde die notwendige vorhabenskonkrete Untersetzung der kumulierten Vollzugsdaten erst im Laufe der Evaluation angegangen. Schon in den Jahresförderprogrammen ist eine Lücke zwischen den einzelnen Finanzierungsquellen und den geförderten Projekten angelegt. Zwar wird in den Programmen die Finanzierung nach den Quellen aufgeschlüsselt, aber die Maßnahmenkataloge lassen dann keine Zuordnung der geplanten Mittelverwendung mehr erkennen. Im Ergebnis werden also alle Fördermittel in einen großen Topf geworfen und daraus wird dann die Projektförderung betrieben. Durch diesen vermengenden Zwischenschritt wird aus Sicht der Regierungspräsidien eine Kontrolle der Förderung nur an zwei Stellen durchgeführt. Erstens kann kontrolliert werden, ob das konkrete Projekt die Anforderungen der konkret zugeschriebenen Förderinstrumente erfüllt und zweitens kann pro Finanzinstrument der Umsetzungsstand verfolgt werden - aber eine Verbindung von beidem, d.h. eine Untersetzung des Umsetzungsstandes der Programme mit einzelnen Projekten, ist nicht durchgängig praktiziert worden. Dies findet sich folglich auch auf der Berichtsseite wieder. Die vorhabenkonkrete Berichterstattung für die einzelnen Finanzinstrumente war bisher einfach überhaupt nicht gefragt. Erst im Jahresförderprogramm 1996 wird eine Aufschlüsselung nach Fonds und Projekttypen sowie wasserwirtschaftlichen Prioritäten möglich. Wirkungsindikatoren sind nach Angaben aus den Regierungspräsidien nur schätzbar. Sie werden darüber hinaus nur dann gebraucht, wenn das SMU sie fordert und von daher bisher nicht kontinuierlich gepflegt. Die Aussagefähigkeit der Daten ist damit sehr eingeschränkt. Machbar sind Aussagen zu Soll- und Istzahlen hinsichtlich Bewilligungs- und Auszahlungsstand nach Förderschwerpunkten, Jahren und Regierungsbezirken. In Zusammenfassung von Tabellen aus den Regierungspräsidien kann der Mittelfluß mit unterschiedlichen Datenqualitäten erfaßt werden. Nicht für alle Regierungspräsidien machbar (oder nur sehr schwierig zuzuordnen) sind: -

regionale Differenzierungen unterhalb der Regierungspräsidien

-

Differenzierung der Projektlisten nach Projekttypen und den wasserwirtschaftlichen Prioritätsbenen

-

Bewertung von Output-Indikatoren, wie angeschlossenen Einwohnerwerten, Entgeltveränderungen

89

In dieser Übersicht wird ein weiteres Problem der vorliegenden Daten deutlich. Durch unterschiedliche Formatierungen und Gliederungen der Daten wird die Zusammenfassung der Daten aus den einzelnen Regierungspräsidien erschwert. Die vorliegenden Projektlisten aus den Regierungspräsidien ergeben Summen, die von denen der EFRE-Berichterstattung des SMU an das SMWA abweichen. Diese Abweichungen konnten zwar gegenüber den vorherigen Listen vermindert werden, bestehen aber nach wie vor in relevanten Größenordnungen. Anfang April 1997 wurde erstmals eine umfassende Datenbank der EFRE-geförderten Projekte durch das SMU vorgelegt. Damit wird ein in sich schlüssiger Datensatz des Gesamtvollzuges der EFRE-Förderung unter der FRW 1994 präsentiert. Wenn diese Berichterstattung so weitergeführt wird, besteht - verglichen mit der Ausgangssituation - eine relativ gute Möglichkeit, den Vollzug der EFRE-Förderung zu verfolgen. Die Leistung, diese Dateien zu erstellen, muß besonders angesichts der Probleme in den Datenbeständen der Jahre 1994 und 1995 gewürdigt werden. Vor allem die erstmals erfolgte Bereitstellung von Angaben zum Indikator Einwohnergleichwerte ist zu begrüßen. Dennoch bestehen nach wie vor Inkohärenzen zwischen den einzelnen vorliegenden Angaben. Besonders die Daten zur Gesamtfördersumme und zur Anzahl der geförderten Projekte variieren 71 zwischen den unterschiedlichen Datenquellen . Die Abweichungen werden allerdings mittlerweile so gering, daß sie nicht mehr wesentlich ins Gewicht fallen. Das bisher verwendete Datenerfassungsprogramm („ITF") ist hauptsächlich auf eine haushälterische Erfassung des Fördergeschehens ausgerichtet, nicht aber zu einer umfassenden Begleitung geeignet. So sieht das System beispielsweise die Erfassung der Gesamtinvestitionssummen nicht vor. Die Förderung eines Projektes aus mehr als einer Finanzquelle ist nicht erfaßbar und Verknüpfungen zwischen den einzeljährlichen Förderungen sind nicht machbar. Über finanzielle Indikatoren hinaus können keine Daten erfaßt werden, so daß im Operationellen Programm geforderte Indikatoren (Einwohnergleichwerte etc.) so gar nicht verarbeitet werden können. Die Regierungspräsidien beklagen darüber hinaus die schwierige Bedienung des Systems. In der Praxis werden so neben dem ITF noch in anderen Systemen (ζ. B. EXCEL) die Daten erfaßt. Zur Bearbeitung der Datenproblematik wurde jüngst eine AG Fördermittelmanagement gebildet, die aus Vertretern des SMU und der Regierungspräsidien besteht und sich auch mit der EFREBerichterstattung beschäftigt. Das Ziel wäre eine einheitliche Datenstruktur in den verschiedenen Regierungspräsidien sowie die Bearbeitung der Projektanträge und Berichterstattung auf der Basis des gleichen Datenstammes. Bisher ist hier eine Lücke festzustellen, die verhindert, daß die in den Regierungspräsidien vorhandenen Informationen vollständig in das SMU fließen und 73

90

Das sind im wesentlichen: Die kumulierte EFRE-Berichterstattung des SMU an das SMWA, die Projektlisten der Regierungspräsidien und die jetzt vorliegende vorhabenskonkrete Vollzugsstatistik des SMWA auf Zuarbeit durch das SMU.

dort gebündelt werden. Vielmehr wurden aus den Regierungspräsidien nur aggregierte Ergebnisdaten weitergeleitet, in denen schon wesentliche Informationen - wie die vorhabensgenaue Untersetzung der Vollzugsdaten - nicht mehr vorhanden sind. Parallel dazu sollte im Antragsbearbeitungsverfahren mehr darauf geachtet werden, auch die genannten materiellen Indikatoren zu erfassen. 2.2.3.4.4

Einschätzung des Verfahrens

Neben den Dokumentenanalysen und Interviews wurden im Rahmen einer Befragung (Sample D) Angaben zur Einschätzung des Förderverfahrens erhoben. Beteiligt haben sich an der schriftlichen Befragung 17 verschiedene Projektträger, meist Zweckverbände. Ihre Wahrnehmung des Verfahrens wurde zunächst mit der Frage nach der Gesamteinschätzung der Antragsbearbeitung eingefangen. In dieser Gesamtbeurteilung wurde von keinem Zuwendungsempfänger die Kategorie „unproblematisch" genannt. Die Mehrheit -13 Antragsteller- waren der Meinung, die Bearbeitung sei „akzeptabel", während 4 meinten, sie sei „problematisch". Neben dieser Einschätzung wurde konkret noch nach den Gründen der Beurteilung gefragt. Diese Kategorie wurde von den vier Zuwendungsempfängern ausgefüllt, die die Bearbeitung als „problematisch" einschätzten. Hier wurden genannt: 1) Getrennte Abwicklung von Trinkwasser- und Abwassermaßnahmen verhindert Synergien (eine Nennung) 2) Die späte Bewilligung im Jahr mit Mittelabfluß erst im III. oder IV. Quartal (vier Nennungen) 3) Der Mittelabruf nach Baustand (eine Nennung) Neben dieser allgemeinen Einschätzung wurde noch differenzierter nach der Wahrnehmung einzelner Phasen des Antragsprozesses gefragt. Die Suche nach dem zuständigen Ansprechpartner und die Kontaktaufnahme wurde wesentlich positiver beurteilt als alle anderen Phasen des Prozesses - hier war keiner der Zuwendungsempfänger der Meinung, das sei „sehr schwierig" gewesen, für 14 von 17 war dieser Schritt „unproblematisch". Während in den meisten Phasen mit der überwiegenden Beurteilung „etwas schwierig" eine mittlere Zufriedenheit vorherrscht, stechen zwei Phasen besonders negativ hervor. Die „Zusammenstellung der benötigten Unterlagen für den Förderantrag" wird von acht Antragstellern als „sehr schwierig", von 6 als „etwas schwierig" und nur von drei als „unproblematisch" angesehen. Ähnlich ist die Einschätzung der Zeitdauer zwischen Antragsstellung und Bewilligung. Hier meinen sieben Antragsteller, das sei „sehr schwierig", sechs sagen, es sei „etwas schwierig" und nur vier halten diese Zeitdauer für „unproblematisch". Die Wahrnehmung der Antragsteller deckt sich weitgehend mit den bereits festgestellten Problemen des Förderverfahrens. Was zur Einschätzung des Gesamtverfahrens als „problematisch" führt, ist offensichtlich hauptsächlich der späte Bewilligungs- und Auszahlungstermin im Jahr.

91

Hierauf wurde schon bei der Analyse des Antragsverfahrens hingewiesen. Dies führt dann auch zu dem von einem Antragsteller bemängelten „Baubeginn erst im Oktober". Damit zusammenhängend ist auch der Mittelabruf nach Baustand zu sehen. Durch die Verknüpfung dieser beiden Regelungen entsteht das 'Jahresendproblem', indem zum einen durch die späte Bewilligung ein später Baubeginn induziert wird und andererseits die Mittel erst mit dem Baufortschritt abgerufen werden dürfen. Die Einschätzung der Einzelphasen bekräftigt diese Problemdiagnose, wenn die Phase der Antragsbearbeitung bis zur Auszahlung besonders schlechte Noten bekommt. Dabei ist zu vermuten, daß aus Sicht der Antragssteller zwischen dem Anmeldeverfahren und dem Antragsverfahren nicht unterschieden wird. Darüber hinaus wurde die Zusammenstellung der Antragsunterlagen besonders problematisch beurteilt. Die in der FRW verlangten Antragsunterlagen gehen jedoch nicht wesentlich über das normal übliche Maß hinaus. Neben einem Antragsformular, gemeindewirtschaftlichen Stellungnahmen, technischen Konzepten sowie Kostenzusammenstellungen fallen noch verschiedene Nachweise, zum Beispiel eine Wirtschaftlichkeitsberechnung sowie eine Übersicht über fiktive Entgelte und Stellungnahmen an. Der Gesamtantrag umfaßt damit im wesentlichen die üblichen Unterlagen. Angesichts der z.T. bedenklichen Entwicklungen von wasserwirtschaftlichen Baumaßnahmen und deren Kosten in Ostdeutschland kann die Abforderung dieser Unterlagen als gerechtfertigt erscheinen. Insbesondere die Berücksichtigung fiktiver Entgelte wird als sinnvoll eingeschätzt, da hiermit die zukünftig erwarteten Kostenbelastungen für die angeschlossenen Einwohner und Wirtschaftsbetriebe in die Bewilligung von Zuschüssen mit einbezogen werden kann. Zusammengefaßt ergibt sich im Umweltbereich der EFRE-Förderung folgendes Bild: Die Komplexität des EFRE-Einsatzes im Umweltbereich wurde anfänglich durch das SMU unterschätzt. Die Schwierigkeiten beziehen sich vor allem auf die Begleitung und Berichterstattung sowie die inhaltliche Konzeption der EFRE-Mittel. Eine Hauptursache der Probleme dürfte im schwierigen Informationsaustausch zwischen SMU und dem SMWA sowie den Regierungspräsidien liegen. Während der Evaluation fiel auf, daß an den verschiedenen, in den Förderprozeß involvierten Stellen bei z.T. gleicher Begrifflichkeit durchaus unterschiedliche Informationsstände und verschiedene Interpretationen anzutreffen waren, so daß eine optimal funktionierende Kommunikation zwischen Regierungspräsidien, SMU und SMWA wohl noch nicht erreicht ist. Auch die Einsichten in die Notwendigkeit bzw. Sinnhaftigkeit einzelner Teile des Förderverfahrens, wie z.B. des Anmeldeverfahrens oder der Berichterstattung, gehen deutlich auseinander. Der EFREEinsatz im wasserwirtschaftlichen Bereich ist somit bisher von Verfahrens-, Koordinations- und Kommunikationsproblemen geprägt. Dies führte dazu, daß die Förderung auf Projektebene kaum kontrollierbar war - weder im Verfahren noch in ihrer Zielerreichung. Die Probleme im Bereich des Begleitsystems wurden im Verlauf der Evaluierung erkannt und es wurden daraufhin verschiedene Maßnahmen ergriffen, sie zu beheben.

92

2.2.4

Zusammenfassung des Vollzugs und Schlußfolgerungen

Insgesamt wurde in der Förderung aus dem EFRE eine hohe Bewilligung erreicht. Es ist sogar eine leichte Überbewilligung um 7 ν Η festzustellen. Der erreichte Auszahlungsstand ist mit 60 vH angesichts des hohen Anteils von Infrastrukturprojekten ebenfalls recht hoch. Aus heutiger Sicht besteht kein Anlaß zu der Befürchtung, daß das Programm im vorgesehenen Zeitraum nicht vollständig bewilligungs- und zahlungsmäßig abgeschlossen werden kann. Insgesamt wurden in Sachsen durch den EFRE (ohne Technische Hilfe) über 5400 Vorhaben von Unternehmen, Kommunen, Forschungseinrichtungen und Technologiezentren gefördert. Nach Schwerpunkten betrachtet, ergibt sich ein differenziertes Bild (vgl. Tabelle 2.2). Unproblematisch läuft die Umsetzung im Bereich der GRW-Förderung, d.h. in den Schwerpunkten 1 und 2.1 sowie 6.2, auf die der größte Anteil der EFRE-Mittel entfällt. Hier wurde eine vollständige Bewilligung erreicht. Ein großer Vorteil dieser Fördermaßnahme ist es, daß dieses Instrumentarium mit großer Kontinuität in den Förderverfahren seit 1990 in den neuen Bundesländern zum Einsatz kommt. Es weist unter den Unternehmen und Kommunen einen hohen Bekanntheitsgrad auf, und die Förderverfahren sind mittlerweile als eingespielt einzuschätzen. Innerhalb der Förderung von unternehmerischen Investitionen wurden kaum größere Unternehmen durch den EFRE gefördert. Bei der Förderung der wirtschaftsnahen Infrastruktur wird ein besonderer Schwerpunkt in der fremdenverkehrsrelevanten Infrastruktur gesetzt. Ebenfalls relativ problemlos läuft die Förderung unter der Regie des Kultusministeriums im Bereich der Beruflichen Schulzentren (Schwerpunkt 5). Hier wurde entgegen der ursprünglichen Finanzplanung, die zum Ende des Förderzeitraums eine steigende Mittelbereitstellung vorsieht, ein gleichmäßiger Mittelabruf gewährleistet, so daß innerhalb der Finanzstatistik im betreffenen Förderschwerpunkt für den Zeitraum 1994 bis 1996 eine deutliche Überbewilligung erscheint. Die für den Schwerpunkt 3 (Forschung/Technologie und Innovation) und 2.2 (Dienste für KMU) geplanten Mittel konnten bisher nicht in entsprechend viele Projekte umgesetzt werden. Offenbar gibt es in Sachsen noch nicht genügend qualifizierte FuE-Projekte, um die geplante Förderung umzusetzen. Zu überlegen wäre deshalb zunächst, ob mittelfristig (also noch innerhalb der OP-Laufzeit) die Ziele des Schwerpunkts durch andere oder anders konzipierte Maßnahmen innerhalb der Technologieförderung besser erreicht werden können. Dies gilt um so mehr, als daß die zur Verfügung stehenden Mittel bis zum Ende der Förderperiode noch von Jahr zu Jahr steigen sollen. Die beste Lösung wäre jedoch, wenn offenbar bestehende Probleme bei der Bereitstellung von Komplementärmitteln behoben werden könnten und danach die geplanten Mittel auch kurzfristig für qualifizierte FuE-Projekte gebunden werden könnten. Der Versuch, für den wasserwirtschaftlichen Bereich möglichst umfangreiche Geldmittel einzuwerben, führte zu unübersichtlichen Förderstrukturen im Umweltbereich (Schwerpunkt 1.2, 4

93

und 6.2). Dies und das langwierige Antragsverfahren erschweren das Monitoring des EFREEinsatzes im Umweltbereich. Die Fördermittelstruktur sollte grundsätzlich überdacht werden. Insbesondere führt der bisher praktizierte Einsatz von EFRE und GRW statt der erhofften Flexibilisierung der Förderung faktisch im Bereich der wasserwirtschaftlichen Maßnahmen eher zu weniger Handlungsspielraum. Hier wäre in der gegebenen Situation die Möglichkeit, EFRE und GRW fallweise - wie beschrieben - kombinieren zu* können, hilfreich. Längerfristig sollte aber die gesamte Struktur der Finanzquellen im wasserwirtschaftlichen Bereich verschlankt werden. Dem müßte eine gründliche Überprüfung der Tauglichkeit der einzelnen Instrumente zur Förderung wasserwirtschaftlicher Maßnahmen vorausgehen. Gewonnen wären damit aus Sicht des EFRE eine höhere Transparenz und leichtere Nachvollziehbarkeit des Fördergeschehens bei gleichzeitiger Verfahrensvereinfachung. Mit einer Reduzierung der Komplexität der Fördermittelstruktur wären auch die Schwierigkeiten der Berichterstattung und damit der Evaluierung einfacher zu lösen. Die Überarbeitung der Antragsverfahren im Umweltbereich sollte ab Anfang 1997 den Verzicht auf das Anmeldeverfahren und damit die Reduktion auf ein einstufiges Verfahren bringen. Mit dieser Vereinfachung ist zu erwarten, daß in diesem Punkt ein Teil der Probleme gelöst sein wird. Darüber hinaus sollten die Bemühungen, über strikt jährliche Förderung hinaus zu einer mehrjährigen Planung, aber auch Bewilligung, zu gelangen, unbedingt verstärkt werden, da der EFRE diese Flexibilität bei der Übertragung der Mittel in ein neues Haushaltsjahr grundsätzlich bietet. Damit könnten eine wesentliche Verfahrensvereinfachung („Jahresendproblem") und Transparenzfortschritte erreicht werden. Voraussetzung ist allerdings ein klarer und stabiler Fördermittelmix innerhalb der FRW. 2.3

Wirkungsanalyse

2.3.1

Allgemeine Vorbemerkung

Bei der Durchführung einer Wirkungsanalyse geht es darum, die mit einer regionalpolitischen Maßnahme verbundenen sozialen und wirtschaftlichen Effekte einzuschätzen. Dabei werden zunächst auf Projekt(typen)ebene sowohl die unmittelbaren als auch die mittelbaren Wirkungen erfaßt. Die ermittelten Wirkungen werden den vorher gesetzten Zielstellungen gegenübergestellt (Effektivitätsanalyse). Die Beschäftigungswirkung der EFRE-Intervention wird aus der Aggregation der Projektwirkungen ermittelt. Im Rahmen einer Effizienzeinschätzung werden die Beiträge der Interventionen zum Erreichen des Ziels in Beziehung zum Aufwand, d.h. zum Fördervolumen, gesetzt. Die Darstellung folgt der bereits praktizierten Eingruppierung der Vorhaben nach Projekttypen. Die vorliegende Untersuchung führt eine Wirkungsanalyse anhand eines Bündels von Einzelindikatoren durch. Dabei wird bewußt von dem hohen Anspruch der vollständigen Erfassung von Nettowirkungen abgegangen. Anhaltspunkte für Mitnahme- und Verdrängungseffekte können

94

mit dieser Methode nur in Einzelfällen und überschlägig gewonnen werden. Grundlage für die Effizienzeinschätzung müssen daher die Bruttowirkungen sein. Bei der hier vorgelegten Evaluierung handelt es sich um eine Zwischenevaluierung, die mit drei Jahren nur einen relativ kurzen Bewilligungszeitraum umfaßt. Zudem erfolgt diese Evaluierung sehr zeitnah, denn der Bewilligungszeitraum wurde erst wenige Tage vor dem Abschluß der Untersuchung beendet. Dies wirft für die Evaluierung besondere Probleme und Einschränkungen in ihrer Aussagekraft auf. Ein großer Teil der Projekte im Infrastrukturbereich ist in ihrer Bauphase noch nicht abgeschlossen. Zudem entfalten Infrastrukturvorhaben erst langfristig ihre vollen Wirkungen. Aussagen über ihre Wirkungen in der Leistungsabgabephase können nur antizipiert werden. Dies schließt bspw. Fragen nach den Strategien zur zukünftigen Nutzung der geförderten Einrichtungen (Vermarktung) ein. Eine solche Zwischenevaluierung enthält daher auch Elemente einer ex-ante Evaluierung. Endgültige Aussagen zu den Wirkungen und Effizienz der Förderung können erst nach weiteren Ex-post-Evaluierungen erfolgen. 2.3.2

Indikatoren für die Wirkungsanalyse

Da „Indikatoren" Größen sind, die in der Regel Ersatzmaßeinheiten oder indirekte Maße für nichtmeßbare Faktoren oder Ziele darstellen, muß ihnen ein funktionalisierbarer, kausal fundierter Zusammenhang zwischen einer Kenngröße und einer Aussage - hier regionale Entwicklung zugrundeliegen. Indikatoren sind immer unvollkommen und stellen bestenfalls Näherungsgrößen dar. Bei der Evaluierung von Wirtschaftspolitik geht es nicht nur um die allgemeine Messung von Veränderungen, sondern zudem um die notwendige Zuordnung des Zielbeitrags der Fördermaßnahmen. Ein Evaluierung der Förderung aus dem EFRE, die sich nur auf rein quantitative Merkmale bezieht, greift zu kurz. Von besonderem Interesse sind vielmehr auch qualitative Aspekte, wie die Verbesserung des regionalen Entwicklungspotentials. Bei der hier beschriebenen Evaluierung werden operationale Unterziele über spezifische Indikatoren ausgedrückt, und es werden die Wirkungen der Fördermaßnahmen auf diese Unterziele mikroökonomisch überprüft. Dabei wird unterstellt, daß sich ein positiver Beitrag zu diesen Unterzielen mittel- bis langfristig auf die Verbesserung der regionalen Wettbewerbsfähigkeit und das regionale Wachstum auswirkt. Das Operationelle Programm und die Richtlinien, die aus dem EFRE kofinanziert werden, enthalten dabei zwar Indikatoren, aber fast 74 keine an Indikatoren festgemachten Zielwerte oder -korridore. Aus der Analyse der Zielstellung des Programms und der Vorgaben der Programmsteuerung kommen den Beschäftigungswirkungen aller Projekte die zentrale Rolle zu. Hier werden für die Evaluierung traditionelle Indikatoren, wie die Anzahl der neu geschaffenen bzw. gesicherten 74

Ausnahme: Gewerbegebietserschließungen.

95

Dauerarbeitsplätze, darunter auch für Frauen, und die Anzahl der neu geschaffenen oder erhaltenen Ausbildungsplätze verwendet. Die beschäftigungswirksamen Effekte, die durch Strukturfondsmaßnahmen entstehen können, sind sehr vielfältig und lassen sich nicht in vollem Umfang abschätzen. Da die Projekte, die in Sachsen bisher gefördert worden sind, unterschiedlichen Charakters mit vielfältigen Wirkungsketten sind, ist es wenig hilfreich, ein gemeinsames Set von Indikatoren zu definieren, das bei allen Projekttypen zur Anwendung kommt. Gemeinsamkeiten gibt es lediglich bei Projekten mit Bau- und Erstellungsphasen, wo in dieser Phase als direktes Ergebnis der Förderung befristet Arbeitsplätze entstehen. Dies ist die erste Dimension des Beschäftigungseffektes. Als zweite Dimension wären neu geschaffene bzw. erhaltene Arbeitsplätze als direkte Folge der Strukturfondsmaßnahmen, z.B. durch die Förderung von unternehmerischen Investitionen oder in den geförderten Infrastruktureinrichtungen selbst. Schwieriger ist die Abschätzung der indirekten Beschäftigungseffekte von Infrastrukturmaßnahmen in der Leistungsabgabephase. Sie sind überwiegend nicht quantifizierbar, dies gilt vor allem für Liefer- und Vorleistungsverflechtungen und Folgewirkungen (Ausstrahleffekte), z.B. über steigende Urlauberzahlen, zunehmende Umsätze und Beschäftigung im Fremdenverkehrsgewerbe. Idealerweise müßten für jeden Projekttyp Nettoeffekte dargestellt werden, d.h. nach Berücksichtigung der Mitnahmeeffekte (ohnehin eintretender Beschäftigungseffekt)

und der Verlagerungseffekte

(Beschäftigungsverlust in anderen Regionen). Die Größenordnung dieser Effekte kann nur sehr vorsichtig ansatzweise geschätzt werden. Dafür werden in den Befragungen erste Anhaltspunkte ermittelt. Zu den Indikatoren der Beschäftigungswirkungen der Maßnahmen treten bei einzelnen Projekttypen noch zusätzlich Indikatoren hinzu, die die Zielerreichung hinsichtlich spezifischer Ziele widerspiegeln. Dies gilt für die Bereiche Forschung und Entwicklung, Umwelt und beufliche Bildung. Die jeweiligen Indikatoren werden bei den einzelnen Projekttypen spezifisch dargestellt. Bei der Aussagekraft der folgenden Wirkungsanalyse muß berücksichtigt werden, daß aus dem Monitoring des Programms lediglich Indikatoren zum Mittelfluß und zu den Investitionsvolumina in allen Bereichen direkt zu entnehmen waren. Relativ umfassend und aktuell ist lediglich die Datenerfassung im Bereich der GRW-Förderung und der beruflichen Bildung. Weitere Indikatoren, die im Operationellen Programm genannt wurden, waren insbesondere in den Bereichen Forschung und Entwicklung sowie Umwelt teilweise nicht verfügbar und konnten nur begrenzt zusätzlich erhoben werden. Vorschläge zur Verbesserung des Informationssystems werden in den einzelnen Bereichen unterbreitet.

96

2.3.3

Effektivitätsanalyse

2.3.3.1

Gewerbliche Investitionen (Schwerpunkte 1.1 und 2.1)

Zur Abschätzung der Wirkungen der Förderung wurden einerseits die Förderstatistik ausgewertet und andererseits schriftliche Befragungen der Unternehmen, die EFRE-geförderte Investitionen vornahmen (Sample A), durchgeführt. Dabei wurden die Unternehmen des Gastgewerbes, da hier einige spezielle Fragen zu stellen waren, getrennt von den anderen Branchen mit einem spezifischen Fragebogen (Sample AF) befragt. Während der Bauarbeiten im Zuge aller Unternehmensinvestitionen wurden von über einem Drittel der Unternehmen, im Gastgewerbe sogar in 60 vH der Fälle, Aufträge an Unternehmen aus der jeweiligen Gemeinde vergeben, in über 70 vH der Vorhaben waren es Unternehmen aus anderen Regionen in Sachsen. Der Anteil der sächsischen Beschäftigten an den Gesamtbeschäftigten auf den Baustellen lag durchschnittlich bei 60 vH. Der Anteil der Unternehmen aus anderen Bundesländern und aus dem Ausland war nur von untergeordneter Bedeutung. Die benötigten Investitionsgüter (Maschinen und Ausrüstungen) wurden allerdings überwiegend (in mehr als 50 vH der Fälle) aus den alten Bundesländern bezogen, in nur knapp über 40 vH der Vorhaben aus Sachsen, für 13 vH der Investitionsprojekte aus den anderen neuen Bundesländern und in 11 vH der Fälle aus dem Ausland. Pro Vorhaben wurden durchschnittlich 20 Personen während der Bauphase beschäftigt. Insgesamt dauerte die Investitionsphase im Durchschnitt 19 Monate. Es errechnet sich somit ein befristeter Beschäftigungseffekt von rund 400 Personenmonaten pro Vorhaben. Über alle Investitionsprojekte von Unternehmen hochgerechnet, ergibt sich daher ein befristeter Beschäftigungseffekt von 1 582,8 Tsd. Personenmonaten, d.h. 131 900 Personenjahren. Anders ausgedrückt, 6 595 Firmen mit jeweils 20 Beschäftigten wären ein Jahr lang beschäftigt, um dieses Arbeitsvolumen abzuarbeiten. Aus der Bewilligungsstatistik, d.h. aus den Angaben der geförderten Unternehmen in den bewilligten Förderanträgen, geht hervor, daß durch unternehmerische Investitionen in 3 957 Unternehmen 25 700 Arbeitsplätze neu geschaffen und 76 400 Arbeitsplätze gesichert werden sollten. Von den erhaltenen Arbeitsplätzen waren mindestens 11 500 für Frauen, von den neugeschaffenen Beschäftigungsmöglichkeiten etwa 7 100 Arbeitsplätze. Hinzu kommen noch rund 2 300 neugeschaffene Ausbildungsplätze für Männer und Frauen, vor allem in Betrieben mit bis zu 20 Beschäftigten. Betrachtet man alle Unternehmensinvestitionen zusammen, dann ergibt sich, daß über 80 vH aller neu geschaffenen Arbeitsplätze von mittelständischen Unternehmen unter 100 Beschäftigten eingerichtet wurden (vgl. Tabelle 2.14). Mehr als ein Drittel entfallen sogar auf kleine Unternehmen unter 20 Beschäftigten. Ähnlich ist das Bild bei der Erhaltung von Arbeitsplätzen. Hier

97

98

9 324 6 908 5 348 3 671 461 29 0

25 741

1-20 21.50 51.100 101..250 251..500 501 ..1000 >1000

Sachsen insges.

Neue Frauenarbeitsplätze

- Nach Investitionsarten -

Gesicherte Frauenarbeitsplätze

3 106 179 2 247 498 1 763 690

- Nach Beschäftigtengrößenklassen -

1 416 2 539 6 625

- Nach Bewilligungsjahr 1 113 738 435

11 531

Quellen: Angaben des SMWA; Berechnunge n des DIW.

76 394

10 580

7 116

1 367

2 286

0

0

Erhaltene Ausbildungsplatze

0 24 0 0 0 12 467 10 615 1 856 2 703 392 990 19 024 877 2 853 1 763 366 631 16 459 15 2 900 1 567 211 350 18 107 0 2 285 1 017 222 237 5 563 0 553 71 113 73 3 724 0 133 0 63 5 1 050 0 0 0 0

0

Neue Betten

0 3 488 0 576 3 237 1 802 438 989 9 0 0 0 5 018 260 672 159 1 132 529 159 359 1 184 1 037 98 203

6 181 3 863 1 487

12 100 8 256 5 385

davon bewilligt in: 1994 1995 1996 24896 3 0 390 21 108

11 781 0 8 192 7 401 27 906 2 330 2 700 23 1 049 31 314 167 2 191 6 521 16 3 317 9 953 803

Neue Arbeitsplätze

Gesicherte Arbeitsplatze

Gewerbliche Wirtschaft - Wirkungsindikatoren

- Anzahl -

Errichtung Erweiterung Umstellung Rationalisierung Verlagerungen Erwerb

Tabelle 2.14:

Neue Ausbildungsplatze

wurden mehr als 60 vH der erhaltenen Arbeitsplätze in Unternehmen dieser Größenordnung gesichert. Größere Unternehmen ab 250 Beschäftigte trugen dagegen nur marginal zur Arbeitsplatzschaffung und -erhaltung bei. Ihr Anteil bei der Neuschaffung erreicht noch nicht einmal 2 vH, bei der Arbeitsplatzsicherung sind es etwas mehr als 10 vH. Von den neugeschaffenen Arbeitsplätzen wurden knapp die Hälfte durch Neuerrichtungen und weitere 28 vH durch Erweiterungsinvestitionen geschaffen, wohingegen die erhaltenen Arbeitsplätze in erster Linie durch grundlegende Rationalisierungen gesichert wurden. In räumlicher Hinsicht haben insbesondere der Vogtlandkreis und der Kreis Kamenz bei der Neuschaffung von Arbeitsplätzen profitiert. Auf diese Kreise entfielen jeweils rund 1 600 neue Arbeitsplätze, das sind mehr als 6 vH aller neugeschaffenen Arbeitsplätze. Der Vogtlandkreis belegt auch hinsichtlich der Erhaltung von Arbeitsplätzen den ersten Platz unter den Kreisen Sachsens. Hier wurden über 6 000, d.h. fast 8 vH aller gesicherten Arbeitsplätze erhalten. Danach folgen die Kreise Freiberg (5,8 vH), Aue-Schwarzenberg, Kamenz und die Stadt Dresden, auf die jeweils mehr als 4 000 gesicherte Arbeitsplätze (mehr als 5 vH) entfallen. Ein besonderer Schwerpunkt der Schaffung von Ausbildungsplätzen mit EFRE-Unterstützung war die Region Leipzig und der Kreis Kamenz. Entsprechend der Verteilung der Fördermittel und Investitionen wurden die meisten Arbeitsplätze (83 vH) im ländlichen Raum Sachsens geschaffen. Auf die erste Förderpriorität entfällt über die Hälfte aller neu geschaffenen und gesicherten Arbeits- und Ausbildungsplätze. Im Gastgewerbe wurden zwei Drittel aller Betten in den Regionen der ersten Förderpriorität, also in den besonders strukturschwachen Regionen, geschaffen. Sektoral betrachtet, entfallen über 20 vH aller neugeschaffenen Arbeitsplätze auf die Metallerzeugung und -bearbeitung, über 13 vH auf die Herstellung von Möbeln, Schmuck-, Sport- und Spielwaren. Danach folgt der Maschinenbau mit rund 11 vH der neuen Arbeitsplätze. Bei den erhaltenen Arbeitsplätzen ergibt sich die gleiche Rangfolge der Branchen. Einen relativ hohen Anteil mit über 8 vH haben dabei auch noch die Unternehmen des Textil- und Bekleidungsgewerbes, in denen aber weniger Arbeitsplätze durch die Investitionen neu geschaffen wurden. Allerdings entfallen auf diese Branche über 22 vH aller erhaltenen und mehr als 15 vH der neugeschaffenen Arbeitsplätze für Frauen. Einen ähnlich hohen Wert bei der Neuschaffung von Frauenarbeitsplätzen erreicht nur noch das Gastgewerbe. Im Gastgewerbe wurden nach der Metallerzeugung und -bearbeitung die zweitgrößte Anzahl von Ausbildungsplätzen geschaffen. In den Unternehmen des Gastgewerbes wurden rund 11 500 Betten für Übernachtungen neu geschaffen und 5 600 Betten durch Investitionen erhalten. Fast 90 vH aller Betten entfallen auf Betriebe unter 20 Beschäftigte. Besonders viele Betten wurden in den Kreisen Annaberg, im Mittleren Erzgebirgskreis, in der Sächsischen Schweiz und im Vogtland, also in den klassischen Urlaubsregionen Sachsens, geschaffen.

99

Die Förderung spielte bei der Investitionsentscheidung eine große Rolle: Über die Hälfte der geförderten Unternehmen, im Gastgewerbe sogar 63 vH der Unternehmen, gab an, daß durch die Fördermittel die Investition erst ermöglicht wurde. In mehr als 30 vH der Fälle wurden die Investitionen zeitlich vorgezogen. Im Gastgewerbe spielte der Zeitfaktor keine so große Rolle, hier verschoben nur 9 vH der Unternehmen die Investitionen zeitlich nach vorn. In mehr als der Hälfte der Unternehmen und in 36 vH der Hotels lind Gaststätten wurde in größerem Umfang als ohne Förderung investiert. Mit Ostdeutschland verglichen, wurde in sächsischen Unternehmen tendenziell etwas mehr in Risikobereiche investiert. Sonst liegen die EFRE-geförderten Unternehmen in Sachsen im großen und ganzen hinsichtlich der Bedeutungseinschätzung der Förderung im Trend aller geförderten Unternehmen in Ostdeutschland. Um etwas mehr über das Umfeld der geförderten Unternehmen des Gastgewerbes zu erfahren, wurde nach der Wichtigkeit bestimmter Standortfaktoren für die Entwicklung des Fremdenverkehrs und über die Einschätzung der Bedingungen am eigenen Standort gefragt. Über 62 vH der befragten Unternehmen des Gastgewerbes sehen ein gutes Image des Ortes für sehr wichtig für die Entwicklung des Fremdenverkehrs an. Gleichzeitig schätzen aber nur 27 vH der Unternehmen das Image ihres Ortes bzw. der Region als gut ein, immerhin über 30 vH gar als schlecht. Die Autobahnanbindung des Ortes wird von rund 40 vH für gut befunden. In 24 vH der Kommunen wird sie dagegen als schlecht eingeschätzt. Negativer ist das Bild bei der überregionalen Bahnverbindung der Fremdenverkehrsorte. Hier ist es über ein Drittel der Investoren, die nach eigener Einschätzung eine schlechte Anbindung hat. Die Naherholungsmöglichkeiten werden von über 53 vH der befragten Unternehmen als wichtig angesehen, aber von 29 vH am eigenen Standort als schlecht eingeschätzt. Das kulturelle Angebot wird ebenfalls von fast der Hälfte der befragten Unternehmen für sehr wichtig erachtet. Hier scheint jedoch in den Fremdenverkehrsorten Sachsens noch Nachholbedarf zu bestehen, denn nur 27 vH der Befragten schätzten das Kulturangebot am Ort als gut ein. Ähnlich ist das Bild beim Angebot an Sportmöglichkeiten. 2.3.3.2

Wirtschaftsnahe Infrastruktur (Schwerpunkte 1.2 und 6.2)

Um im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur Wirkungen der EFRE-Förderung abschätzen zu können, wurden hier ebenfalls schriftliche Befragungen durchgeführt. Um den unterschiedlichen Projekttypen der Infrastrukturmaßnahmen Rechnung zu tragen, wurden insgesamt vier verschiedene Fragebögen entwickelt. Für die Wasser/Abwasser-Projekte (Sample D) sowie die Technologiezentren (Sample BT) wurden jeweils getrennte Befragungen 75 durchgeführt. Die Ergebnisse sind in den Abschnitten "Umwelt" und "Forschung/Entwicklung" dokumentiert. Hinzu kommt die bereits in Abschnitt 2.2.2 zitierte Befragung von Kommunen, die Investitionen in der Fremdenverkehrsinfrastruktur vornahmen (Sample CF). Im Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur, also hier vor allem Gewerbegebietserschließungen und Straßen- und Brückenbau75

100

Zu den Rücklaufquolen vgl. Tabelle 2.15.

101

A AT AF BT CF C D X XO XS

Befragung

Förder-SP

Fördermaßnahmen

Befragte Grundgesamtheit An z.

2 4 5

2 3

6

vH

6

Verwertbarer Rücklauf

Unternehmen 1.1/2.1 GRW-Gewerbliche Investitionen 2 500 550 22 1 Unternehmen/F-GmbH 2.2/3 FuE-Programme 170 57 33 1 Unternehmen des Gastgewerbes 1.1/2.1 GRW-Gewerbliche Investitionen 400 130 30 Technologiezentren 3 Technologiezentren-Förderung 48 22 46 Kommunen 1.2 GRW-Fremdenverkehrsinfastruktur 84 50 60 Kommunen 1.2 GRW-Wirtschaftsnahe Infrastruktur 63 46 73 Kommunen/Zweckverbände 4 Wasserwirtschaftliche Förderung 120 17 14 Unternehmen 1.1/2.1 GRW-Gewerbliche Investitionen 2 670 443 17 1 +6 Unternehmen Ostdeutschland 24 000 8 000 33 Unternehmen Sachsen 7 800 2 494 32

Zielgruppe

Tabelle 2.15: Befragungskonzept (EFRE)

Fragebogen Nr.

maßnahmen in Zusammenhang mit gewerblichen Investitionen, wurden Kommunen (Sample C) befragt, die bis zum Sommer 1996 EFRE-Mittel für solche Vorhaben erhalten hatten. Nicht durch Befragungen abgedeckt werden somit nur wenige Projekte, so Einrichtungen der Fortbildung und Umschulung (10 Projekte) und Projekte der Gasversorgung (2 Projekte). (Tabelle 2.15 ) 2.3.3.2.1

Gewerbegebietserschließungen / Verkehrsverbindungen

Die Antragsteller in diesem Bereich der wirtschaftsnahen Infrastruktur verfolgten mit den Investitionen in erster Linie das Ziel, die Standortqualität für Unternehmensansiedlungen zu verbessern und Arbeitsplätze zu schaffen. Rund 85 vH der befragten Gemeinden nannten diese Ziele. Daneben spielt die Befriedigung des Verlagerungsbedarfs von Unternehmen bei über einem Drittel der Gemeinden und die Beseitigung von Flächenengpässen ganz allgemein eine große Rolle. Die Initiative für das jeweilige Projekt ging in der weitüberwiegenden Zahl der Fälle von der Stadt oder Gemeinde aus. Die Förderung hat die Investitionsentscheidung stark beeinflußt, fast 90 vH der befragten Gemeinden gaben an, daß durch die Förderung die Investition erst ermöglicht wurde. Rund 15 vH haben mit Unterstützung der Förderung in größerem Umfang investiert und rund 9 vH haben die Investitionen zeitlich vorgezogen. Im Umkehrschluß heißt das jedoch auch, daß entsprechend dem Befragungsergebnis 10 vH der Kommunen auch ohne die Landesförderung in diesem Infrastrukturbereich investiert hätten und vor dem Hintergrund der schlechten Finanzlage kommunaler Haushalte die (Landes-)Förderung gewissermaßen „mitnahmen". Während der Bauphase wurden in der Mehrzahl der Projekte Unternehmen beauftragt, die entweder aus der Gemeinde selbst oder aus der unmittelbaren Umgebung stammten. In 40 vH der Vorhaben wurden Unternehmen aus anderen Regionen in Sachsen und in 15 vH der Kommunen aus den anderen neuen Bundesländern eingesetzt. Bauunternehmen aus den alten Bundesländern erhielten nur in wenigen Fällen Aufträge, ausländische Firmen überhaupt nicht. Im Durchschnitt wurden auf den Baustellen 27 Personen beschäftigt. Die Investitionsphase dauerte durchschnittlich 14 Monate. Bei einer Gesamtdauer der Bauphase über alle Projekte von rund 680 Monaten und der von den Kommunen angegebenen durchschnittlichen Beschäftigtenzahl auf den Baustellen errechnet sich ein Arbeitsvolumen von ca. 39 400 Personenmonaten, d.h. rund 820 Arbeitskräfte wären vier Jahre lang beschäftigt, um dieses Volumen abzuarbeiten. Über alle Projekte dieser Gruppe hochgerechnet, ergäbe sich insgesamt ein Volumen von rund 85 000 Personenmonaten. Von den 46 in der Befragung erfaßten Projekten wurden 16 Projekte bereits vor 1994 erschlossen. Es handelt sich also in diesen Fällen um ergänzende Erschließungsmaßnahmen, wie z.B. zusätzliche Straßen. In diesen Fällen erfolgte auch der Erstbezug der Flächen durch Unterneh-

102

men vor 1994. Elf Gewerbegebiete werden erst 1996/1997 zur Ansiedlung von Unternehmen zur Verfügung stehen. Allerdings werden nur 52 vH der Vorhaben überregional vermarktet. Von der Befragung wurden 506,54 ha Gewerbe- und Industriegebiete (Nettofläche) erfaßt. Die Durchschnittsgröße beträgt 11 Hektar. Insgesamt haben sich bisher (Stand Juli/August 1996) auf den Flächen 325 Firmen mit über 7900 Beschäftigten angesiedelt. Das sind im Durchschnitt 7 Firmen pro Vorhaben. Hinzu kommen noch 22 Firmen, die bereits länger am geförderten Standort ansässig sind und deren Standortbedingungen sich durch die Investitionen verbessern. Es errechnet sich ein durchschnittlicher Flächenverbrauch 76 von rund 420 m 2 pro Arbeitsplatz bzw. 24 Arbeitsplätze pro Hektar Gewerbefläche. Die Auslastung der Flächen liegt insgesamt zwischen 18 und 100 vH, wobei die Mehrheit der Flächen zu mehr als die Hälfte belegt ist. Es sind sogar 30 vH der Vorhaben, die eine Belegungsrate von über 70 vH aufweisen und mehr als ein Viertel der Gebiete ist vollständig ausgelastet. Dabei dominieren nach den Regeln der GRW förderfähige Unternehmensansiedlungen, d.h. es sind überwiegend Unternehmen, die für den Fernabsatz produzieren. In fast der Hälfte der Fälle sind alle angesiedelten Unternehmen förderfähig, in weiteren 30 vH der Vorhaben über 50 vH der Betriebe. Von den angesiedelten Unternehmen sind 110 Betriebe (also etwa ein Drittel) Verlagerungen aus der Umgebung und 238 Existenzgründer (60 vH). Rund 12 vH der Unternehmen sind Niederlassungen ausländischer oder westdeutscher Firmen. Betrachtet man die Betriebsgrößenstruktur, dann haben sich auf den Flächen überwiegend kleine und mittlere Unternehmen angesiedelt. Rund drei Viertel der angesiedelten Unternehmen haben bis zu 20 Mitarbeiter. Die größte Gruppe bilden dabei Unternehmen unter 5 Mitarbeitern. Fast ein Drittel aller Unternehmen gehört dazu. Größere Unternehmen mit mehr als 100 Beschäftigten sind dagegen fast gar nicht vertreten. Sie machen nur 6 vH aus. Die sektorale Zusammensetzung der angesiedelten Firmen ist sehr unterschiedlich. Es überwiegen allerdings die Baustoffindustrie und das Baugewerbe sowie allgemeine und technische Dienstleistungen. Ähnlich häufig vertreten sind der Maschinenbau und die Elektrotechnik. Die Gewerbegebiete haben entweder einen hohen Anteil der Baustoffindustrie und des Baugewerbes (zwischen 70 und 100 vH aller angesiedelten Unternehmen) oder des Baugewerbes (zwischen 10 und 60 vH) in Kombination mit einem hohen Anteil Dienstleistungen (zwischen 30 und 80 vH). Ein weiterhin häufig auftretendes Profil ist die Ansiedlung von Maschinenbauunternehmen gemeinsam mit Betrieben der Transport- und Verkehrstechnik sowie des Ernährungsgewerbes.

76

Unter Zugrundelegung der tatsächlich belegten Flächen von rund 329 ha.

103

Die bereits erfolgten Ansiedlungen sind mit über 400 m 2 Grundstücksfläche pro Arbeitsplatz bisher sehr flächen intensiv. Dies verwundert auch nicht, da baunahe Zweige, die besonders lagerintensiv sind, dominieren. Eine Durchschnittsgröße für den Flächenbedarf zur Hochrechnung des möglichen Arbeitsplatzpotentials zu finden, ist sehr schwierig, da der Flächenbedarf betriebsindividuell in Abhängigkeit von der Branche, Betriebsgröße und dem Verhältnis von Fertigung und dispositiven Funktionen in der Unternehmenstätigkeit stark schwankt. Im ländlichen Raum werden die Grundstücksflächen in der Regel zudem weniger intensiv genutzt als in städtischen Lagen. Verlagerte und neu angesiedelte Unternehmen haben außerdem die Tendenz, relativ viel Fläche in Anspruch zu nehmen77. Die derzeit in der Befragung ermittelten Werte für Sachsen liegen über den in anderen Untersuchungen für kleine Gemeinden ermittelten Durchschnittswerten 78 von 257 m 2 . Da das Übergewicht baunaher Zweige bei den Unternehmensansiedlungen auf den geförderten Flächen erhalten bleiben wird, erscheint die Zugrundelegung einer Durchschnittsgröße von 300 m 2 Grundstücksfläche pro Arbeitsplatz für die Schätzung des Ansiedlungspotentials angemessen. Dainach errechnet sich ein Arbeitsplatzpotential 79 auf den erschlossenen Flächen bei VoJIauslasttmg von schätzungsweise rund 20 600 Arbeitsplätzen. Da mindestens 10vH der Gemeinden k. ßefragtmgsergebnis auch ohne Förderung investiert hätten, errechnet sich ein Nettoeffekt von schätzungsweise rund 18 600 Arbeitsplätzen. Nach den Befragungsergebnissen sind rund ein Drittel davon Verlagerungen von Unternehmen aus der Umgebung. 2.3.3.2.2

Frerr«4enverkehrstnfrastruktur

tm Rahmen der Befragung (Sample CF) wurde nach den Zielen der Antragsteller gefragt, welche sie mit der Fremdenverkehrsinvestition verfolgen. Im Mittelpunkt steht ganz allgemein die Verbesserung der Attraktivität des Ortes für den Fremdenverkehr. Fast 90 vH der befragten Kommunen nannten dieses Ziel. Eine große Rolle spielen auch die Erhöhung der Verweildauer der Gäste (36 vH) und die überregionale Vernetzung des Standortes (40 vH). Von 26 vH der Kommunen wurde die Schaffung von Arbeitsplätzen angestrebt. Die Förderung spielte bei der Investitionsentscheidung auch im Fremdenverkehrsbereich eine große Rolle: Über 90 vH der Kommunen gab an, daß durch die Fördermittel die Investition im Fremdenverkehrsbereich erst ermöglicht wurde. Das heißt aber im Umkehrschluß auch, daß 10 vH der Gemeinden auch ohne die Förderung investiert hätten. In 10 vH der Fälle wurden die Investitionen zeitlich vorgezogen und in 14 vH der Gemeinden wurde in größerem Umfang als 77 78 79

104

Eickelpasch/Pfeiffer/Ring (1992), S. 21 - 22. Vgl. Wibera AG (1979). Zugrundegeiegt wird hier eine Fläche von rund 460 ha für die direkten Gewerbegebietserschließungen auf Neu- und Altstandorten (It. Vergabestatistik) zuzüglich 160 ha für Gewerbeflächen, die von Straßen- und Βrückenbaumaßnahmen profitieren.

ohne Förderung investiert. Diese Aussagen bestätigen in der Tendenz die Ergebnisse der Befragung bei Projekten für die Erschließung von Industrie- und Gewerbegebieten (Sample C). Während der Bauphase der Projekte im Fremdenverkehrsbereich kamen in der Hälfte der Kommunen überwiegend Unternehmen aus Sachsen, in 60 vH der Orte sogar aus der Gemeinde selbst zum Zuge. Beschäftigte aus sächsischen Unternehmen aus anderen Regionen machten im Durchschnitt 25 vH der Gesamtbeschäftigten auf den Baustellen aus. Unternehmen aus anderen Bundesländern und dem Ausland bekamen nur in rund 20 vH der Gemeinden Aufträge, offensichtlich vorwiegend für kleinere spezielle Aufträge, da ihr Beschäftigtenanteil an der Gesamtbeschäftigung im Durchschnitt nur 5 vH erreicht. Insgesamt wurden auf den Baustellen durchschnittlich 25 Personen beschäftigt. Über alle Projekte hochgerechnet, ergibt sich bei einer durchschnittlichen Dauer der Vorhaben von 8 Monaten ein befristeter Arbeitsplatzeffekt von 25 000 Personenmonaten. Um die Beschäftigungswirkung der geförderten Projekte abschätzen zu können, wurden im Rahmen der Befragung der Kommunen Beschäftigtenzahlen erfragt. Auswertbare Angaben erhielten wir von 21 Kommunen. Bis zum August 1996 wurden in den Projekten über 90 Arbeitsplätze geschaffen und rund 80 erhalten. Diese Arbeitsplätze sollten auch überwiegend bis zum Jahresende 1996 erhalten bleiben, sieht man einmal von den saisonabhängigen Arbeitsplätzen in den Freibädern und Campingplätzen ab. Rechnet man diese Zahlen auf alle geförderten Projekte hoch, dann ergibt sich im Bereich der Fremdenverkehrsinfrastrukturen eine Beschäftigtenwirkung (brutto) von schätzungsweise 250 geschaffenen und 200 erhaltenen Arbeitsplätzen direkt in den geförderten Einrichtungen. Zieht man dann noch in Betracht, daß mindestens 10 vH der Gemeinden auch ohne Förderung investiert hätten und vermindert die genannten Beschäftigungszahlen entsprechend um diesen Mitnahmeeffekt, dann ergibt sich eine Nettobeschäftigungswirkung in Höhe von 225 neu geschaffenen und 180 erhaltenen Arbeitsplätzen. 2.3.3.3

Forschung, Technologie und Innovation (Schwerpunkte 2.2 und 3)

Im Operationellen Programm werden zu jeder Maßnahme des Schwerpunkts finanzielle und materielle Indikatoren aufgezählt. Dabei handelt es sich neben den Indikatoren zum Beschäftigungseffekt, zu dem nach der Logik des Operationellen Programms alle einzelnen Fördermaßnahmen beitragen müssen, um maßnahmenspezifische Indikatoren, die die Zielerreichung in bezug auf die spezifischen Ziele abbilden sollen. Bei diesen Indikatoren handelt es sich jedoch überwiegend um Vollzugsindikatoren, also z.B. die Anzahl der geförderten Projekte, die gewährten Zuschüsse und das geförderte Investitionsvolumen. Die Datenlage gibt jedoch bisher einen großen Teil der Indikatoren zur Abschätzung der Wirkungen nicht her. Die folgende Operationalisierung dient daher auch dazu, Vorschläge für künftige Indikatoren und eine entspre-

105

chende Datensammlung zu entwickeln. Dabei wird berücksichtigt, welche Daten bereits erfaßt werden bzw. ohne größeren Zusatzaufwand künftig erhoben werden können. Die einzelnen Fördermaßnahmen werden dem jeweiligen spezifischen Ziel zugeordnet (vgl. Kapitel 2.1.2). 2.3.3.3.1

Ausweitung der betrieblichen FuE

Die Förderung von Einzelprojekten und der Beschäftigung von Innovationsassistenten soll zu einer Verstärkung von Produkt- und Prozeßinnovationen80 führen. Die Messung von Innovationen wirft jedoch eine Reihe von methodischen und definitorischen Schwierigkeiten auf. Innovationen können z.B. rein qualitativ gemessen werden, d.h. durch Befragung der Geförderten oder quantitativ anhand angemeldeter bzw. erteilter Patente. Die Ausweitung der betrieblichen FuE kann an der Zahl der zusätzlich durchgeführten Projekte, der zusätzlichen Beschäftigung und Gesamtkosten der Projekte sowie der Veränderung des FuE-Anteils der im Unternehmen Beschäftigten gemessen werden. Abb. 3.8 zeigt, daß die Ausweitung der betrieblichen FuE bei der gegenwärtigen Datenlage nur anhand der Anzahl der Projekte und der Gesamtkosten dargestellt werden kann. Laut Vergabestatistik wurden bis Ende 1996 durch Einzel- und Verbundprojekte (278,223 Mill. DM und 101,206 Mill. DM) und die Beschäftigung von Innovationsassistenten (18,096 Mill.DM) FuEAufwendungen von insgesamt fast 400 Mill. DM gefördert. Die geschaffene oder gesicherte Beschäftigung kann der vom SMWA zur Verfügung gestellten Vergabestatistik nur bei der Maßnahme „Innovationsassistenten" entnommen werden. Abb. 2.3:

Wirkungsindikatoren - Ausweitung der betrieblichen FuC in Vergabestatistik erhoben

im OP vereinbart

aus Anträgen erhebbar

aus Verwendungsnachweisen erhebbar

nein

ja (Patenti.)

nein

ja

Anzahl der FuE-Projekte

ja

ja

ja

ja

X

Gesamtkosten der Projekte

ja

ja

ja

ja

X

Anzahl der geschaffenen/erhaltenen Dauerarbeitsplätze

nein

ja

ja (Plan)

ja

erzielte Umsatzsteigerung

nein

ja

ja (Plan)

(ja)

Beschäftigung in den Projekten

nein

ja

ja

ja

Zunahme des FuE-Personals

nein

nein

ja (Plan)

ja

Indikator

Anzahl der erteilten Patente

verwendbar

Im Rahmen der Förderung von Innovationsassistenten wurden 100 Arbeitsplätze gefördert. Es handelt sich, zumindest befristet, um neu geschaffene Arbeitsplätze. Der Nettoeffekt beträgt 80

106

GFK, Ziffer 126.

schätzungsweise rund die Hälfte der Innovationsassistenten, also etwa 50 geschaffene Arbeitsplätze. Tabelle 2.16: Bedeutung der EFRE-Förderung für die geförderten Investitionen im Technologiebereich - Angaben in Prozent der geförderten Unternehmen (Befragung AT) -

Aufgrund der Förderung wurden Investitionen ... zeitlich vorgezogen in Risikobereichen (z.B. in Produktlinien mit unsicheren Absatzsaussichten) vorgenommen in größerem Umfang als ohne Förderung durchgeführt in technisch modernere Anlagen als ohne Förderung vorgenommen erst ermöglicht Der Einfluß ist nicht einschätzbar

Ja

Nein

Keine Angabe

35,1

36,8

28,1

17.5

56,1

26,3

54,4

19,3

26,3

38.6 45,6 12,3

31,6 35,1 -

29,8 19,3 87,7

Dies wird aus der Befragung der durch den EFRE geförderten Unternehmen im Technologiebereich abgeleitet (vgl. Tabelle 2.16). 45,6 vH der Unternehmen gaben an, daß durch die Förderung das Projekt erst ermöglicht wurde; 35,1 vH der Unternehmen verneinten diese Frage. Dies ist im Umkehrschluß ein Zeichen für einen hohen Mitnahmeeffekt der Förderung. In mehr als der Hälfte der Projekte (54,4 vH) wurde in größerem Umfang investiert als ohne Förderung. Jeweils gut ein Drittel der Unternehmen konnten die Projekte früher bzw. mit technisch moderneren Anlagen durchführen als ohne Förderung. Von den geförderten FuE-Aufwendungen dürften folglich netto rund 230 Mill. DM von der Förderung induziert worden sein. 2.3.3.3.2

Aufbau (über-) regionaler Netzwerke

Die Förderung von Verbundprojekten und von Technologiezentren soll neben der Ausweitung der betrieblichen FuE (s.o.) dem Aufbau (über-) regionaler Netzwerke aus Zulieferern und Kooperationspartnern dienen.81 Nachdem der Begriff „Netzwerk" dauerhafte, also nicht nur einmalige Kooperationen oder Kontakte unterstellt, stellt sich hier ein erhebliches Meßproblem. Ob Netzwerke entstehen bzw. entstanden sind, dürfte nur durch eine vergleichsweise aufwendige Erhebung ermittelt werden können. Die Anzahl der Forschungskooperationen erscheint daher nur als ein erster Anhaltspunkt, auch wenn allein aus der Tatsache, daß mehrere Unternehmen 81

GFK, Ziffer 129 und OP, S. 41.

107

ein gemeinsames Projekt durchführen, noch nicht darauf geschlossen werden kann, ob und inwiefern daraus eine dauerhafte Kooperationsbeziehung entsteht. Die Leistung von Technologiezentren als Knotenpunkte von Netzwerken kann durch ausschließlich quantitative Indikatoren kaum gemessen werden. Die Anzahl von Aktivitäten zur Kontaktvermittlung sagt über das Entstehen von Netzwerken noch erheblich weniger aus als die Zahl von Verbundprojekten, in denen immerhin bereits mindestens einmal tatsächlich kooperiert wird. Die Einschätzung des Zielbeitrags dieser Maßnahme wird hier durch die Auswertung der schriftlichen Befragung der Technologiezentren82 sowie anhand der Fallstudien erfolgen. Abb. 2.4:

Wirkungsindikatoren (über)regionaler Netzwerke

Indikator Anzahl der Verbundprojekte Anzahl der beteiligten Unternehmen Anzahl der beteiligten Forschungsinstitute Anzahl der erhaltenen/neu geschaffenen FuE-Arbeitsplätze Anzahl der erhaltenen/neugeschaffenen Dauerarbeitsplätze Erzielte Umsatzsteigerung Durchschnittliche Projektdauer

in Vergabestatistik im OP verbereits einbart erhoben ja ja

Aus Anträgen erhebbar

Aus Verwendungsnachweisen verwendbar erhebbar

ja

ja

X X

ja

ja

ja

ja

nein

nein

ja

ja

nein

ja

ja (Plan)

ja

nein nein ja

ja ja nein

ja (Plan) ja (Plan) ja

ja ja ja

X

Der Aufbau von Netzwerken kann - unter Berücksichtigung der genannten Einschränkungen anhand der folgenden Indikatoren gemessen werden, für die Daten z.Zt. nur teilweise verfügbar sind: Laut Vergabestatistik wurden insgesamt 61 Verbundprojekte gefördert. Daran sind insgesamt 137 Unternehmen und Forschungsinstitute beteiligt, davon eines mit Sitz außerhalb Sachsens. Insgesamt wurden 187 Einzelanträge auf Verbundprojektförderung bewilligt, durchschnittlich hat ein Verbundprojekt folglich drei Partner. Weil weniger Antragsteller als Einzelbewilligungen registriert worden sind, kann auf eine tendenzielle Vernetzung im Sinne der Stabilisierung oder Ausweitung von Kooperationsbeziehungen zumindest eines Teils der Unternehmen durch wiederholte oder mehrfache Kooperationsprojekte geschlossen werden. Aufgrund der Ergebnisse der schriftlichen Befragung der geförderten Unternehmen (vgl. Tabelle 2.16) ist fest-

82

Auf spezielle Wirkungsindikatoren für die Tätigkeit der Technologiezentren wird weiter unten eingegangen.

108

zustellen, daß etwa die Hälfte der Projekte, d.h. rund 30, erst durch die Förderung ermöglicht wurden. Die andere Hälfte wäre auch ohne Förderung durchgeführt worden. Hinsichtlich der Zielerreichung ist jedoch einschränkend festzustellen, daß erheblich weniger Projekte gefördert werden konnten als geplant. Teilt man die für die Jahre 1995 und 1996 nicht bewilligten, aber geplanten Mittel i.H.v. ca. 89,5 Mill. DM durch die durchschnittlichen Zuschüsse je Bewilligung i.H.v. rund 301 Tsd. DM, ergibt sich eine Zahl von 297 theoretisch möglichen Bewilligungen, die nicht erteilt werden konnten, weil nicht genügend Anträge in entsprechender Anzahl und Qualität vorlagen. Bei durchschnittlich 3 Partnern je Verbundprojekt wären das immerhin rund 100 Projekte. Trotz der unbefriedigenden Nachfrage wurden Anträge wegen mangelnder Qualität abgelehnt: Die Ablehnungsquote bei Verbundprojekten betrug nach Angaben von ProTec im Jahre 1995 37 vH und 1996 39 vH. Die geförderten Projekte haben eine durchschnittliche Laufzeit von 23,5 Monaten. Das zeigt, daß kaum einfache FuE-Zulieferungen ausgetauscht werden dürften, die auch durch einfachen Zukauf erhältlich wären und nur für den Förderantrag als Verbundprojekt deklariert werden, sondern daß vermutlich umfassendere Kooperationen erfolgen. Diese Vermutung wird durch die in den Fallstudien untersuchten Verbundprojekte bestätigt. Die genannten Werte unterzeichnen das tatsächliche Kooperationsvolumen, weil zunehmend Kooperationsprojekte formal als Einzelprojekte gefördert werden. Zusätzlich zeigen die Fallstudien, daß ProTec auch aktiv Partner zusammenführt, d.h. Antragstellern die Aufnahme eines bestimmten Unternehmens oder Forschungsinstituts nahelegt oder zur Bedingung für die Förderung macht. Neben dem dabei genutzten industrie- und forschungspolitischen Steuerungspotential ist somit insgesamt mit einer größeren „Vernetzungswirkung" zu rechnen, als die Förderstatistik zeigt. 2.3.3.3.3

Bereitstellung von Informationsinfrastruktur und Kristallisationspunkte für regionale Cluster

Die Bereitstellung von Informations- und Kooperationsinfrastrukturen als Kristallisationspunkte regionaler Cluster erfolgt institutionell durch die Förderung von Technologiezentren. Sie sollen neben den auch geförderten Verbundprojekten Technologietransfer ermöglichen. Die reine Bereitstellung von Infrastruktur kann anhand der Existenz der Zentren gemessen werden, solange unterstellt wird, daß diese auch entsprechende Aktivitäten durchführen und die Infrastruktur entsprechend geeignet ist. Die Zielerreichung kann anhand der folgenden Indikatoren gemessen werden, für die Daten teilweise verfügbar sind.

109

Abb. 2.5:

Wirkungsindikatoren für Regionale Cluster/TGZ

Indikator

Anzahl der Technologiezentren

In Vergabestatistik bereits erhoben

Im OP vereinbart

Aus Anträgen erhebbar

Aus Verwendungsnachweisen erhebbar

Verwendbar

X

ja

ja

ja

Anzahl der Existenzgründer im Zentrum

ja nein

ja

(ja)

ja

Anzahl der geschaffenen Dauerarbeitsplätze

nein

ja

nein

ja

Anzahl und Art der Beratungsleistungen

nein

ja

nein

ja

Art und Anzahl der Interesseten/Kontakte

nein

nein

ja

ja

Auslastungsgrad der TGZ

nein

nein

ja

ja

Vermietbare Fläche in TGZ

nein

nein

ja

Für die Anzahl der Technologiezentren liegt die Aussage vor, daß ihre Zahl nicht erhöht, sondern der Bestand gepflegt werden soll 83 . Demnach liegt hier ein Zielerreichungsgrad von 100 vH vor, so lange keines der Zentren schließt. Laut Vergabestatistik wurden Betrieb und apparative Ausstattung von 47 verschiedenen Technologiezentren84 gefördert. Das sind alle durch das SMWA geförderte Transferstellen verschiedener Art in Sachsen. Von den schriftlich befragten Technologiezentren antworteten auf die Frage nach der Bedeutung der Fördermittel 91 vH, daß durch die Förderung der Betrieb des Zentrums erst ermöglicht wird. 59 vH gaben an, daß dadurch in größerem Umfang investiert werden kann. Dieser Hinweis auf eine deutliche Abhängigkeit der Zentren von der Förderung wurde durch die Fallstudien bestätigt. Um die Wirkungen der TGZ abschätzen zu können, ist jedoch die alleinige Angabe der Anzahl der TGZ bei weitem nicht ausreichend. Um für die vorliegende Evaluierung etwas mehr über die Tätigkeit der Zentren zu erfahren, wurde eine schriftliche Befragung der geförderten Zentren durchgeführt (Befragung BT), in der neben prozeduralen Aspekten der Förderung insbesondere nach den Wirkungen der Förderung und der Leistung der Zentren gefragt wurde. Bei der Auswertung muß beachtet werden, daß in Sachsen vier Typen von Technologiezentren unterschieden werden, nämlich Technologieberatungszentren (TBZ), Technologiedemonstra83 84

110

Mündliche Information des SMWA. Ohne ProTec.

tionszentren (TDZ), Technologietransferzentren (ΤΤΖ) und Technologiegründerzentren (TGZ). Nur TGZ haben Mieter, bei den anderen drei Typen handelt es sich um reine Transfereinrichtungen. Hier besteht die Leistung aus Technologietransfer ohne die Bereitstellung subventionierter Unternehmensflächen. In der folgenden Auswertung werden Mieterstruktur und das Dienstleistungs- bzw. Beratungsangebot der TGZ untersucht. In der Befragung wurden alle geförderten Zentren angeschrieben, von den 22 zurückgeschickten Fragebögen kamen 11 von TGZ, die anderen wurden unter Hinweis auf die reine Funktion als Demonstrations-, Transfer- bzw. Beratungszentrum überwiegend nur hinsichtlich der prozeduralen Aspekte der Förderung ausgefüllt. Eine Auswertung ist daher nur für die TGZ sinnvoll. Von den 20 geförderten und angeschriebenen TGZ haben 11 den Fragebogen ausgefüllt zurückgeschickt. Diese hohe TGZ-spezifische Rücklaufquote von 55 vH läßt eine Hochrechnung der Ergebnisse auf sämtliche geförderten TGZ zu. Lage, Flächenangebot und Mietkonditionen Von den befragten TGZ befinden sich 6 in einem Gewerbegebiet, 3 im Ortskern oder in einem Wohngebiet und 2 in direkter Nähe einer Hochschule oder eines Forschungsinstituts. Keines der TGZ wurde „auf der grünen Wiese" errichtet. Es besteht also bei den meisten TGZ zumindest die Möglichkeit, daß sich in direkter Nachbarschaft weitere Unternehmen ansiedeln können (in den Gewerbegebieten). Bei 2 TGZ ist zudem die direkte räumliche Nähe zu institutionellen Technologieanbietern gegeben. Die durchschnittliche vermietbare Fläche je Zentrum beträgt 6 585,2 m 2 (zwischen 620 m 2 und 13 000 m2), die von Gemeinschaftsdiensten beanspruchte Fläche durchschnittlich 745,2 m 2 (zwischen 130 m 2 und 1 500 m2). Das Verhältnis der Gemeinschaftsdiensteflächen und vermietbarer Fläche ist sehr unterschiedlich. Im Minimum erreichen sie gerade 2 vH der vermietbaren Flächen, können aber auch bis zu einem Drittel betragen. Die Mieten liegen bei durchschnittlich 7,95 DM/m 2 für Produktionsflächen (zwischen 6 und 12 DM), 11,77 DM/m 2 für Büroflächen (zwischen 8 und 16 DM) und 4,14 DM/m 2 für Lagerflächen (zwischen 3 und 8 DM). Sie sind damit deutlich niedriger als ortsübliche Marktmieten. Die maximale Laufzeit der Mietverträge beträgt zwischen 2,5 und 8 Jahren; durchschnittlich rund 4 Jahre.85 In 5 Zentren erhalten die Unternehmen Staffel m ietverträge. Mieterstruktur Insgesamt sind bisher in den 11 TGZ 284 Unternehmen mit fast 1 700 Mitarbeitern eingemietet, durchschnittlich also 26 Unternehmen je Zentrum. Die Angaben schwanken zwischen 3 (bei

85

In den Fallstudien zeigte sich, daß mit Ablauf der Befristung nicht notwendig der Auszug des Unternehmens aus dem TGZ erfolgen muß, weil bei begründeten Anträgen der Firmen Verlängerungsverträge geschlossen werden.

111

Bezug des TGZ erst im Jahre 1996) und 57 Mietern. Die Unternehmen haben eine durchschnittliche Mitarbeiterzahl von 6 Personen. Davon sind im Durchschnitt 30 vH der Beschäftigten im Bereich FuE beschäftigt. Über 60 vH der Mieter sind Existenzgründer, 18,0 vH haben ihr Unternehmen aus der Umgebung ins TGZ verlagert. Die Auslastung der Zentren liegt bei über 75 vH, wobei 7 Zentren eine Auslastung von mehr als 80 vH erreichen. Das erst 1996 bezogenes Zentrum hat seine Flächen zu 6 vH ausgelastet und ein 1995 bezogenes fast 60 vH. Zwei Zentren machten keine Angaben. Mit dieser Auslastung kann das Ziel des SMWA, eine Auslastung von 80 vH zu erreichen 86, als realistisch erreichbar gelten. 72,1 vH der eingemieteten Unternehmen sind förderfähig nach den Richtlinien der GRW, d.h. fernabsatzorientiert. Fast 60 vH der Unternehmen werden von den Betreibern der TGZ als „technologieorientiert oder innovativ" eingeschätzt. Die Fallstudien zeigten jedoch, daß angesichts ihrer Auslastung und des Anteils innovativer Unternehmen TGZ in ländlichen Gebieten erhebliche Schwierigkeiten zu haben scheinen, ihre selbstgesteckten Ziele zu erfüllen. Dies gilt insbesondere für den Anteil an innovativen technologieorientierten Unternehmen in den Zentren, deren Anteil von der Leitung vermutlich eher zu hoch als zu niedrig angegeben wird. Dagegen scheint in Agglomerationen eine Nachfrage nach der Leistung der Zentren zu bestehen, die die bestehenden Kapazitäten deutlich übersteigt. Dienstleistungs- und Beratungsangebot und seine Nutzung Alle befragten Zentren bieten ihren Mietern zentrale Dienstleistungen an, wobei zwei TGZ keine organisatorischen Dienste wie Sekretariat, Buchführung, Datenverarbeitung oder zentralen Empfang bieten. Die Nutzung der angebotenen Dienstleistungen ist jedoch nach Selbsteinschätzung der Betreiber erstaunlich niedrig. „Oft" oder „gelegentlich" genutzt werden nur organisatorische Dienstleistungen (je 2 von 11 Nennungen) und Technologieberatungen (2 Nennungen). Betriebswirtschaftliche Beratungen werden durchgängig „selten" oder „nie" genutzt. Alle befragten TGZ werden hauptamtlich geleitet und beschäftigen in ihrer Verwaltung überwiegend zwischen 3 und 10 Mitarbeitern (9 Fälle). Die beiden übrigen TGZ gehören hinsichtlich Flächenangebot und Mieterzahl zu den größten TGZ in Sachsen und haben auch eine deutlich größere Verwaltung (jeweils über 15 Mitarbeiter). In die EFRE-Förderung werden jedoch in allen TGZ nur bis zu 5 Mitarbeiterstellen einbezogen. Kooperationen der Mieter und regionale Verflechtung Die Kooperationsintensität der Unternehmen in den Zentren ist am stärksten mit Unternehmen in anderen Regionen (9 Nennungen „eng" oder „sehr eng", 2 Nennungen „gelegentlich" oder „selten"), am schwächsten mit Unternehmen der Region (4/7 Nennungen) ausgeprägt. Die Wir86

112

Mündliche Information des SMWA.

kung der TGZ in die direkte Umgebung scheint somit eher gering zu sein, es bestehen jedoch stärkere überregionale Kontakte zu anderen Unternehmen. Grund dafür könnten Zuliefer- und/ oder FuE-Kooperationen mit westdeutschen bzw. westeuropäischen Firmen sein, die von den meisten im Rahmen der Fallstudien (auch außerhalb der TGZ) besuchten Firmen als wichtige Partner genannt wurden. Kooperationen zu Hochschulen und außeruniversitären Forschungseinrichtungen bestehen zwar mit einer geringeren Intensität als zu Unternehmen, jedoch etwa gleich intensiv wie innerhalb der TGZ. Die Kooperationen innerhalb von TGZ sind zudem offenbar nicht wichtiger als Kooperationen mit externen institutionellen Technologieanbietern. Sie sind auch weniger wichtig als überregionale Kooperationen mit anderen Unternehmen. Damit zeigt sich eine vergleichsweise geringe Bedeutung der räumlichen Nähe von Partnern und bestätigt die These, daß offenbar günstige Mietkonditionen für die Unternehmen wichtiger sind als die Möglichkeit, mit den Nachbarn im TGZ zu kooperieren. Auszüge von Unternehmen aus den Zentren Aus 9 der 11 befragten Zentren sind bereits insgesamt 66 Unternehmen mit 315 Mitarbeitern ausgezogen, davon waren 40 Neugründungen im Zentrum. 15 der Firmen verließen die TGZ wegen Geschäftsaufgabe, 28 wegen Expansion des Unternehmens. Damit ist der Anteil der Unternehmen, die in der Anfangsphase ihrer Geschäftstätigkeit im TGZ unterstützt wurden und nun außerhalb davon expandieren, angesichts der kurzen Zeitspanne seit Gründung der TGZ recht hoch. Die ausziehenden Firmen waren mit durchschnittlich 4,8 Mitarbeitern kleiner als die gegenwärtigen Mieter mit einer durchschnittlichen Betriebsgröße von 5,9 Mitarbeitern. Der Grund dafür könnte darin liegen, daß bei Geschäftsaufgabe mit eher niedrigen Beschäftigtenzahlen zu rechnen ist. Die Hochrechnung der Befragungsergebnisse auf die 20 geförderten TGZ in Sachsen anhand der ermittelten Durchschnittswerte ergibt, daß in den TGZ schätzungsweise eine vermietbare Fläche von rund 132 000 m 2 angeboten wird 87 . Diese Fläche bietet insgesamt ein langfristiges Ansiedlungspotential von rund 3 000 Arbeitsplätzen. Legt man eine durchschnittliche Auslastung von 75 vH zugrunde, dann sind in den geförderten Zentren bisher 2 300 Arbeitsplätze in den eingemieteten Unternehmen vorhanden. In der Verwaltung der Zentren bestehen rund 160 Arbeitsplätze, davon 20 für die in allen Fällen hauptamtliche Leitung. Somit trägt die Förderung in den TGZ langfristig zur Sicherung von rund 3 200 Arbeitsplätzen bei. Die Nettoeffekte sind hier höher als bei den Unternehmensförderungen einzuschätzen, da die Befragung eine vergleichsweise hohe Abhängigkeit der Zentren von der Förderung ergab. Die Netto-Primäreffekte auf die Beschäftigung können daher für die TGZ auf ca. 90 vH der TGZ-Mitarbeiter und rund die Hälfte der Mitarbeiter der Firmen in TGZ geschätzt werden, also auf rund 1 700 Arbeitsplätze bei Vollauslastung der Flächen. 87

Die vermietbaren Flächen werden in der Vergabestatistik bisher leider nicht erfaßt.

113

2.3.3.3.4

(Vorübergehende) Vorhaltung von FuE-Kapazitäten

Die vorübergehende staatliche Sicherung von FuE-Kapazitäten erfolgt durch die Förderung von Investitionen in positiv evaluierten F-GmbHs. Diesen Instituten soll ermöglicht werden, ihre apparative Ausstattung und technologische Infrastruktur zu modernisieren und ihre Existenz zu sichern, bis sie sich durch FuE-Aufträge der privaten Wirtschaft selbst am Markt halten können. Dieses Ziel ist meßbar zunächst am Bestand der Institute, also in der Zahl der weiterbestehenden F-GmbHs und an ihren Gesamt- sowie FuE-Beschäftigten. Darüber hinaus soll die Förderung durch eine positive Entwicklung am Markt unnötig werden. Zielerreichung besteht somit in steigendem Volumen aus anderen Quellen eingeworbener Aufträge der F-GmbHs. Die folgende Übersicht zeigt, daß bisher nur der Weiterbestand der F-GmbHs gemessen werden kann, also nur ein Teil des Ziels: Abb. 2.6:

Wirkungsindikatoren für die Vorhaltung von Forschungskapazitäten

Indikator

In Vergabestatistik erhoben

Im OP vereinbart

nein

nein

ja

ja

Anzahl der geschaffenen/erhaltenen Dauerarbeitsplätze

nein

ja

ja (Plan)

ja

Anzahl der Beschäftigten

nein

ja

ja

ja

Anzahl der FuE-Beschäftigten

nein

ja

ja

ja

Auftragsvolumen der F-GmbHs im Verhältnis zur Förderung

nein

nein

ja

ja

Anzahl der (nicht-geförderten) F-GmbHs Anzahl der geförderten F-GmbHs

Aus Anträgen erhebbar

Aus Verwendungsnachweisen erhebbar

verwendbar

X

Aussagen über Zielerreichungsgrade setzen voraus, daß neben der Ausgangslage zu Beginn des Programms quantifizierte Zielformulierungen vorliegen, also z.B. wie viele der F-GmbHs gesichert werden sollen. Hier soll unterstellt werden, daß alle in der Liste enthaltenen Institute erhalten werden sollen. Der zweite Teil des Ziels, die Ablösung der Förderung durch private Aufträge kann genauso wie die gesicherte (FuE-) Beschäftigung mangels Datenerfassung bisher nicht eingeschätzt werden. Möglich ist es jedoch, die Zahl der heute geförderten F-GmbHs mit der zu Beginn des Programms zu vergleichen: Anhand der Vergabestatistik wurden im Jahre 1995 Investitionen in 23 verschiedenen F-GmbHs gefördert, 1996 Investitionen in 21 verschiedenen F-GmbHs. Aller-

114

dings ist daran nicht erkennbar, ob die Zahl der F-GmbHs, die sich ohne Förderung am Markt halten können, gestiegen ist oder ob umgekehrt zunehmend F-GmbHs vom Markt verschwinden und deshalb keine Anträge mehr stellen. Angesichts des gestiegenen Zuschußvolumens scheint jedoch der Förderbedarf von F-GmbHs insgesamt eher zugenommen zu haben. Die Einschätzung des Zielerreichungsgrades wird hier zusätzlich durch die Unklarheit darüber erschwert, was unter „vorübergehend" zu verstehen ist. Laut Finanzplanung soll das für die Förderung von F-GmbHs zur Verfügung stehende jährliche Mittelvolumen zwischen 1996 und 1999 nicht reduziert werden. In den Fallstudien zeigte sich, daß die Förderung in den vergangenen Jahren die Existenz der F-GmbHs offenbar sicherte und vor allem einen Zeitgewinn bei der Modernisierung der Ausrüstung verschaffte, um zum westeuropäischen technologischen Niveau aufzuschließen. Es wird zwar durchaus die Möglichkeit gesehen, auch ohne dieses Sonderprogramm die kommenden Jahre zu überleben, allerdings erst nach weiteren ein bis drei Jahren Förderung. 2.3.3.3.5

Patentförderung

Die Einschätzung eines Zielerreichungsgrades für die Patentförderung ist allein deshalb schwierig, weil sie keinem spezifischen Ziel zuordbar ist. Wenn allein die Sicherung der Eigentumsrechte an Innovationen als Ziel gilt (vgl. Richtlinie), können erfolgreiche Patentierungen bereits als Zielerreichung gewertet werden. Wenn jedoch insgesamt mehr Patentanmeldungen als implizite Zielsetzung gelten, dann können nur anhand der Patentstatistik Aussagen getroffen werden. Dazu ist es aber bei faktischem Anlaufen der Förderung im Jahre 1996 jetzt noch zu früh. Auf der Mikroebene zeigten sich zwar Anhaltspunkte für eine Anstoßwirkung der Förderung, weil in den Fallstudien berichtet wurde, daß Anmeldungen von internationalen Patenten ohne die Förderung unterbleiben würden. Zugleich wurde jedoch auch kritisiert, daß die Beschränkung der Förderung auf internationale Patente nicht ausreiche, es müßten auch deutsche Patente gefördert werden, damit die Maßnahme stärker angenommen wird. 2.3.3.4

Umweltmaßnahmen (Schwerpunkt 1.2, 4 und 6.2)

Die Förderung wasserwirtschaftlicher Projekte kann theoretisch auf verschiedenen Wegen Beiträge zur regionalpolitischen Zielerreichung bringen. Aus der Perspektive des Ausgleichszieles kann vor allem die Abwendung gesundheitsgefährdender Grenzwertüberschreitungen einen Beitrag zur Angleichung der Lebensverhältnisse leisten. Aus der Perspektive des Wachstumszieles sind verschiedene Möglichkeiten eines Beitrages zur Zielerreichung zu verfolgen. Zunächst stellen Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung selbst einen Standortfaktor dar. Ganz allgemein ist für die Ansiedlung von Unternehmen und die Schaffung von Arbeitsplätzen eine Ver- und Entsorgung von Wasser unerläßlich. Wenn allerdings erst ein gewisses Grundniveau der Versorgung gesichert ist, läßt sich mit weiteren Investitionen in den wasserwirtschaftlichen Bereich nur

115

schwer eine zusätzliche Attraktivität für Unternehmensansiedlungen schaffen (vgl. Kapitel 2.1.3). Angesichts der Ausgangslage dürfte dieses Grundniveau in Sachsen noch nicht überall erreicht sein. Neben der Frage des reinen Vorhandenseins von Wasserver- und entsorgung spielt auch die Frage der Kosten eine gewisse Rolle. Wasserwirtschaftliche Maßnahmen leisten somit indirekt einen Beitrag zur Schaffung bzw. Sicherung von Arbeitsplätzen. Eine isolierte Bewertung dieses Beitrages von wasserwirtschaftlichen Maßnahmen ist jedoch schwierig. Insbesondere ohne Informationen über das Umfeld Gewerbegebiet, gewerblicher Anteil an der Leistung der Anlage - werden Aussagen hier unmöglich. Ganz abgesehen davon, daß die Wirkungskette zum Ziel der Schaffung von Arbeitsplätzen von der einzelnen wasserwirtschaftlichen Maßnahme nur schwierig nachvollzogen werden kann, müßten darüber hinaus noch allgemeine Angaben über andere Einflußfaktoren der Zielgröße „Arbeitsplätze" berücksichtigt werden, um die Zielerreichung zu kontrollieren. Ein weiterer Wirkungsbereich wasserwirtschaftlicher Maßnahmen ist ihr direkter Effekt auf die Beschäftigung. Zunächst entstehen befristete Beschäftigungseffekte in der Bauphase. Bei einer Leistungserbringung aus der Region lassen sich hier durchaus nennenswerte Beschäftigungseffekte realisieren. Eine zweite Wirkung sind die längerfristigen Beschäftigungseffekte durch den Betrieb der Anlagen. Für wasserwirtschaftliche Maßnahmen ist diese Wirkung zwar relativ gering, aber nicht gleich Null. Die Aussagemöglichkeiten, die über den rein finanziellen Vollzug auf der Programmebene hinausgehen sind im Umweltbereich, wie bereits dargestellt, besonders stark begrenzt. Darüber hinaus bereitet auch eine Operationalisierung der Ziele des EFRE-Einsatzes unter der FRW 1994 Schwierigkeiten. Wie in der Zielanalyse dargelegt, werden die beiden Zielsysteme der Regionalpolitik und Umweltpolitik in der FRW 1994 nicht strategisch miteinander verknüpft und folglich auch nicht mittels Zielwerten oder-korridoren operationalisiert. Im Rahmen einer schriftlichen Befragung der Zuwendungsempfänger sollten wesentliche Daten zur Wirkungskontrolle erhoben werden. Entsprechend der eben skizzierten Wirkungsketten wurden dazu folgende Indikatoren operationalisiert und abgefragt: -

Qualität: Es wurde nach der Einhaltung nationaler und europäischer Qualitätsvorschriften gefragt. Dieser Indikator ist besonders für die Trinkwasserversorgung aussagekräftig. Gesundheitsgefährdende Werte legitimieren regionalpolitische Reaktionen.

-

Anschlußgrad: Es wurde nach der Veränderung des Anschlußgrades durch die Maßnahme für verschiedene Abnehmergruppen (Handwerk, private Haushalte, Gewerbe, sonstige Nutzer) gefragt. Je geringer die Veränderung des Anschlußgrades, desto geringer ist die zu erwartende regionalpolitische Wirkung.

116

-

Kosten: Das Kostenniveau spielt sowohl als nachgeordnetes Kriterium für Standortentscheidungen als auch als sozialpolitisches Zumutbarkeitskriterium eine Rolle. Daher wurde das Kostenniveau für gewerbliche und private Abnehmer vor und nach der Maßnahme erfragt.

-

Beschäftigung: Die direkten Beschäftigungswirkungen der Anlagen wurden durch die Frage nach den erbrachten Bauleistungen sowie den Arbeitsplätzen direkt bei Betrieb der Anlage erfragt.

Die Befragung sollte die Zuwendungsempfänger vollständig erfassen. Angeschrieben wurden hierzu 118 Zuwendungsempfänger, die vom SMU benannt wurden. Der Rücklauf war allerdings sehr gering. Nur 17 der angeschriebenen Zuwendungsempfänger antworteten mit verwertbaren Fragebögen. Für den geringen Rücklauf sind besonders zwei Ursachen ausschlaggebend. Zum einen waren die Projektlisten noch sehr unzuverlässig. Die vorhabenskonkrete Untersetzung war - besonders für die Jahre 1994 und 1995 - erst ex-post möglich. Dadurch unterlag die Zuschreibung von EFRE-Mitteln auf ein konkretes Projekt einer gewissen Willkür. Gleichzeitig wurden z.T. erst im Verlaufe des Jahres 1996 in die Zuwendungsbescheide die Hinweise auf die EFRE-Förderung aufgenommen. Damit konnten die Zuwendungsempfänger vielfach nicht ersehen, ob ihr Projekt EFRE-Mittel erhalten hat oder nicht. Die 17 antwortenden Projektträger führten insgesamt 46 einzelne Projekte durch. Das entspricht einem Anteil von fast 12 vH an der Gesamtzahl der geförderten Projekte. Die Einschätzung der Qualität der Befragungsergebnisse ist schwierig. Wichtige Angaben zur Einschätzung der Repräsentativität sind nicht verfügbar. So kann den Antworten kein Investitionsvolumen zugeordnet werden. Auf der anderen Seite sind die Projektdaten der Regierungspräsidien nicht genau genug nach Art der Maßnahme zu untergliedern. Die Ergebnisse der Befragung werden deshalb im weiteren nur als Grundlage von Schätzungen verwendet. Ausgangspunkt für die Wirkungsanalyse ist somit eine Datenlage, die sogar die Abbildung des monetären Vollzugs einzelner Projekte erst unter Schwierigkeiten möglich macht (vgl. Kapitel 2.2.3.4.3). Neben diesen Informationsproblemen muß an dieser Stelle aber auch auf ein methodisch-prinzipielles Problem der Evaluation eines Programmes mit der Struktur der FRW 1994 hingewiesen werden. Der EFRE trägt, trotz des relativ starken Einsatzes nur zu 21 vH zu den gesamten Mitteln der FRW 1994 bei. Neben dem EFRE setzt sich das Volumen der FRW zu 47 vH aus der GRW, zu 1 vH aus der GAK und zu 31 vH aus Haushaltsmitteln bzw. Mitteln des IFG zusammen. Innerhalb dieses Rahmens sind sie noch vielfältigen Verflechtungen unterworfen. Es besteht - wie die vielfältigen Umbewilligungen zeigen - eine weitreichende Substituierbarkeit der Mittel zwischen einzelnen Quellen (vgl. Kapitel 2.2.2). Ist schon in einem geregelten Förderverfahren die Zurechnung der Wirkung auf ein Instrument nicht leicht, wird dieses Problem im Umweltbereich noch verschärft, da für den EFRE die projektspezifische Untersetzung der Vergabestatistik zumindest in den Jahren 1994 und 1995 erst ex-post erfolgte.

117

Angesichts dieser Schwierigkeiten können hier nur allererste Ansätze einer Zielkontrolle geleistet werden. Es werden aus den regionalpolitischen Zielformulierungen zunächst mögliche Indikatoren operationalisiert. Diese Indikatorenvorschläge werden dann aufgrund der vorhandenen Datenbasis dargestellt bzw. teilweise geschätzt. Allerdings kann aufgrund dieser Unsicherheiten nur eine Tendenzaussage hinsichtlich des Beitrags der Umweltprojekte des EFRE getroffen werden. In Perspektive auf eine zukünftige Evaluierung sowie auf die Gestaltung von Berichtswesen und Verfahren können noch einige Hinweise gegeben werden. Mit relativ geringem Aufwand lassen sich nämlich Daten gewinnen, die - ausgehend von den hier skizzierten Anknüpfungspunkten - eine fundiertere Zielerreichungskontrolle ermöglichen. Hierin ist das Hauptanliegen dieses Abschnittes zu sehen. Die wesentlichen Indikatoren zur Wirkungskontrolle lagen bisher nicht vor. Erst mit den Daten vom 4. April 1997 wurden die im Operationellen Programm geforderten Angaben zu Einwohnergleichwerten vorgelegt. So sind nur behelfsweise Annäherungen möglich. -

Qualität: Die Wirkungen der Maßnahmen auf die Qualität v.a. des Trinkwassers kann überhaupt nicht eingeschätzt werden.

- Anschlußgrad: Für die Gesamtzahl der Projekte liegen keine Angaben über die Veränderung des Anschlußgrades vor. Laut Befragungsergebnissen würde sich eine Erhöhung des Anschlußgrades von ca. 20 vH auf ca. 70 vH ergeben. Dieser Indikator kann mit geringem Aufwand erfaßt werden. Schon jetzt sieht das Operationelle Programm vor, die angeschlossenen Einwohnerwerte und Einwohnergleichwerte (EGW) zu erheben. Damit wird primär die Leistung der jeweiligen Anlage abgebildet. Nachdem dieser Wert nach einigen Schwierigkeiten noch vorgelegt werden konnte, wird ersichtlich, daß durch die EFRE-Förderung über 1,43 Mill. Einwohnergleichwerte einer wasserwirtschaftlichen Behandlung zugeführt werden konnten. Davon entfielen rund 600 Tsd. EGW auf 183 Projekte der Wasserversorgung, 800 Tsd. EGW auf 152 Projekte der Abwasserentsorgung. -

Kosten: Auch für die Kosten können aus der Befragung keine Angaben gemacht werden. Die Aufnahme dieses Indikators, die Feststellung des Kostenniveaus und der Veränderung der Kosten für die Abnehmer durch die Maßnahme sollte in die Indikatorenliste des OP aufgenommen werden.

-

Beschäftigung: Auch hierzu können keine verlässlichen Angaben gemacht werden. Wenn man allerdings die Projekte der Befragung als repräsentativ für die Gesamtheit der EFREProjekte zugrundelegt, ergibt sich für die Bauphase der 395 EFRE-geförderten Projekte schätzungsweise ein Arbeitsvolumen in Höhe von rund 116 000 Personenmonaten. Zusätzlich würden im Betrieb der geförderten Anlagen rund 150 Personen dauerhaft beschäftigt.

118

Da über die Indikatoren bisher keine ausreichende Wirkungsanalyse möglich ist, wird hier versucht, über die Struktur der Vollzugsdaten zu einer Wirkungseinschätzung zu gelangen. Die Förderung im Umweltbereich erfolgt, wie bereits dargestellt, auf drei Prioritätsebenen (vgl. Abb. 2.7). Die Zuordnung einzelner Projekte auf die jeweiligen Prioritäten ermöglicht einen Einstieg in die Zielerreichungskontrolle der Förderung. Zur Einschätzung der Zielerreichung wird davon ausgegangen, daß ein regionalpolitischer Gehalt der Projekte erkennbar sein muß, um den Einsatz von EFRE-Mitteln im Schwerpunkt Umwelt zu rechtfertigen. Als Kriterien für den regionalpolitischen Gehalt wurden die Gefahrenabwehr und die Standortbedeutung abgeleitet. Abb. 2.7:

Prioritätensetzung der FRW Wasserversorgung

Abwasserbeseitigung

1. Ebene

Investitionsmaßnahmen der öffentlichen Wasserversorgung zum Abbau von Überschreitungen der Grenzwerte der Anlage 2 der Trinkwasserverordnung (gesundheitsschädliche Grenzwerte)

Vorhaben von überregionaler Bedeutung (Internationale Kommission zum Schutz der Elbe: IKSE-Programm)

2. Ebene

Investitionsmaßnahmen der öffentlichen Wasser- Vorhaben von regionaler Beversorgung zum Abbau von Überschreitungen deutung und zum Schutz von Wasserressourcen der Grenzwerte der Anlage 4 der Trinkwasserverordnung (nicht gesundheitsschädliche Grenzwerte) oder Maßnahmen mit überörtlicher Bedeutung (mehr als 3 000 betroffene Einwohner)

3.Ebene

Investitionsmaßnahmen der öffentlichen Wasserversorgung mit örtlicher Bedeutung oder zum Abbau von hohen Wasserverlusten, Begleitung der Programme Dorfentwicklung und Fremdenverkehrsförderung

Vorhaben von örtlicher Bedeutung, Begleitung der Programme Dorfentwicklung und Fremdenverkehrsförderung

Im Operationellen Programm wird der Schwerpunkt auf „Vorhaben mit großräumiger und überregionaler Bedeutung" gelegt. Wie bereits ausgeführt (vgl. Kapitel 2.1.3) kann für Projekte der 1. Prioritätsebene (überregionale Bedeutung/gesundheitsgefährdende Grenzwertüberschreitungen) davon ausgegangen werden, daß ein ausreichender regionalpolitischer Gehalt gegeben ist. Dies begründet sich für Maßnahmen der Wasserversorgung vor allem über die Gefahrenabwehr. Bei Maßnahmen der Abwasserentsorgung mit überregionaler Bedeutung wird die Bedingung des OP erfüllt. Von daher kann bei solchen Vorhaben uneingeschränkt Zielerreichung unterstellt werden. Die 2. Prioritätsebene (überörtliche/regionale Bedeutung) läßt keine so eindeutige Zuordnung mehr zu. Das Ziel der Gefahrenabwehr kommt hier nicht mehr zum Tragen, da die Maßnahmen der Wasserversorgung ausschließlich auf nicht gesundheitsbedenkliche Parameter zielen. Statt dessen ist hier die Standortbedeutung das ausschlaggebende Kriterium.

119

Für die 3. Prioritätsebene kann nicht mehr ohne weiteres Regionalwirksamkeit unterstellt werden. Bei Projekten rein örtlicher Bedeutung, die nicht mit der Einhaltung von Grenzwerten verknüpft sind, wird der regionalpolitische Nutzen irgendwann - sowohl unter Beachtung der Größenordnung als auch in der Standortwirkung - marginal. Anders könnte die Bewertung jedoch ausfallen, wenn die Projekte im Rahmen von Programmen der Dorfentwicklung oder Fremdenverkehrsförderung in eine umfassende örtliche Entwicklungsstrategie integriert sind. Die Paßfähigkeit in solche regionalen Entwicklungskonzepte wird bisher jedoch nicht erfaßt. Im folgenden werden die Projekte den Prioritätsstufen zugeordnet, um eine entsprechende Bewertung vorzunehmen. Die Ergebnisse sollten allerdings sehr vorsichtig interpretiert werden. Zum einen beruhen sie auf den - noch durchaus hinterfragenswerten - Projektlisten der Regierungspräsidien. Zum anderen mußten die Zuordnungen zu den wasserwirtschaftlichen Prioritätsebenen vom Evaluator aus den Jahresförderprogrammen zusammengestellt werden. Die Zuordnung einzelner Projekte zu den Prioritäten kann daher durchaus mit Unsicherheiten behaftet sein. Von den insgesamt 421 Projekten der Listen aus den Regierungspräsidien konnten 366 den jeweiligen wasserwirtschaftlichen Prioritätsebenen zugeordnet werden. Daraus ergibt sich ein deutlicher Schwerpunkt auf der dritten Ebene. 260 von 366 Vorhaben gehören dieser niedrigsten Prioritätsstufe an. Für diese 260 Vorhaben wurden 57 vH der EFRE-Mittel aufgewendet. Die 81 Vorhaben der 2. Priorität nahmen 28 vH der EFRE-Mittel in Anspruch. Der Rest in Höhe von 15 vH der EFRE-Mittel entfiel auf die erste Priorität. Die Gewichtungen der verschiedenen Prioritätsebenen unterscheiden sich zwischen dem Bereich der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung. Während bei der Wasserversorgung nur 7 vH der EFRE-Mittel auf die erste Priorität entfallen, sind es im Abwasserbereich fast 20 vH. Die dritte Priorität nimmt im Bereich der Wasserversorgung fast 70 vH in Anspruch, während es bei Abwassermaßnahmen nur 50 vH sind. Wie eben diskutiert, kann nur für Projekte der ersten wasserwirtschaftlichen Priorität generell ein bedeutender regionalpolitischer Zielerreichungsbeitrag unterstellt werden. Damit wären nur knapp ein Sechstel der EFRE-Projekte unter der FRW unbedenklich. Dies stellt aber gewiß, wie im Operationellen Programm angestrebt, noch keine Schwerpunktsetzung bei Projekten mit großräumiger und überregionaler Bedeutung dar. Besonders mehr als die Hälfte der EFRE-Mittel, die in die dritte Prioritätsebene fließen, besteht aus regionalpolitischer Sicht Begründungsbedarf. Dies wird durch die Größenklassenstruktur der Projekte bestätigt. Während 210 von 335 zuordenbaren Projekten weniger als 1 000 Einwohnergleichwerte erfassen, beziehen sich 86 Projekte auf Größenordnungen zwischen 1 001 und 10 000 EGW. Darüber liegen nur 39 Projekte. Der im Operationellen Programm geforderte Schwerpunkt auf großräumigen und überregionalen Projekten läßt sich auch aus diesen Zahlen nicht ersehen. Im Vergleich der Wasserversorgungs- mit den Abwasserprojekten fällt auf, daß die Verteilung bei den Projekten der Wasserver-

120

sorgung noch wesentlich ungünstiger ist Mehr als zwei Drittel aller Projekte der Wasserversorgung erfaßten noch nicht einmal 1 000 EGW. Für die Mehrheit der EFRE-Projekte in diesem Bereich kann somit ein Beitrag zur Erreichung regionalpolitischer Ziele nicht ohne weiteres angenommen werden. Insbesondere auch die Zielsetzung des OP mit einem Schwerpunkt auf großräumigen und überregionalen Vorhaben wird nicht erreicht. Aus regionalpolitischer Perspektive ist der Einsatz des EFRE im Bereich der Wasserversorgung offensichtlich kritischer zu beurteilen als im Bereich der Abwasserentsorgung. 2.3.3.5

Berufliche Bildung (Schwerpunkt 5)

Vor dem Hintergrund des Sanierungs- und Umstrukturierungsbedarfs in der Berufsschulbildung sowie der Ausbildungsstellenlücke (vgl. Kapitel 2.1.4) wird die Bedeutung der EFRE-Förderung von Ausbau- und Modernisierungsmaßnahmen in beruflichen Schulzentren in Sachsen deutlich. Das bisher erreichte Investitionsvolumen (496,4 Mill. DM) mit Unterstützung des EFRE nimmt sich im Verhältnis zum geschätzten Bedarf in Höhe von 5,6 Mrd. DM allerdings noch recht gering aus. Ohne die EFRE-Mittel würden aber in Sachsen gegenwärtig keine neuen Bauinvestitionen in diesem Bereich gefördert werden. Die Kofinanzierung der EFRE-Mittel (zu 25 vH) für die baulichen Maßnahmen erfolgt ausschließlich durch die Mittel des Schulträgers (Kommune), der noch zusätzlich die Kosten für die Einrichtung der Schule tragen muß, die für die Abnahme des ordnungsgemäßen Schulbetriebs erforderlich, in Sachsen jedoch nicht förderfähig sind. Mitnahmeeffekte sind angesichts der hohen Kostenbelastung der Kommunalhaushalte bei Neubau- und größeren Modernisierungsmaßnahmen kaum zu erwarten. Da sich die meisten Projekte noch in der Bauphase befinden, können hier nur Prognosen über die zukünftige Nutzung der Berufsschulzentren abgegeben werden. Für die nächsten zehn Jahre werden die Schülerzahlen etwa auf dem jetzt erreichten Niveau bleiben. Anfang der 90er Jahre halbierte sich in den neuen Bundesländern die Geburtenziffer. Erst in 1995 trat eine langsame Erholung ein. Etwa ab dem Jahre 2005 wird dieser Geburtenknick auch in Sachsen in den beruflichen Schulen spürbar, so daß sich die Schülerzahlen gegenüber heute ungefähr halbieren werden. Sie sinken in den geförderten BSZ von gegenwärtig 42 300 auf rund 29 400 Schüler. In den geförderten BSZ werden durch die Investitionen rund 350 Arbeitsplätze erhalten. Die heute gebauten und modernisierten Schulen stehen vor dem Problem der Entwicklung der Schülerzahlen angemessenen Kapazitätsplanung. Die geförderten BSZ werden daher für den Bedarf der nächsten Jahre "zu knapp" gebaut, um diesem Problem zu begegnen. Die optimale Auslastung der BSZ wird in den Jahren 2005/2006 erreicht, die dann aber schnell in eine Unterauslastung umschlägt. Zur Auslastung der Gebäude und Werkstätten ab diesem Zeitpunkt wird eine Nutzung im Bereich der Fortbildung und Umschulung gesucht. Da in der Zwischenzeit anderswo auch große Kapazitäten in diesen Bereichen aufgebaut worden sind, und alle BSZ

121

zum gleichen Zeitpunkt vor diesem Problem stehen, ist diese Perspektive aus heutiger Sicht eher skeptisch einzuschätzen, auch wenn man die Möglichkeit der regionalen Schülerlenkung als Ausgleichsmechanismus einbezieht. Allerdings gibt es angesichts der jetzigen Schülerzahlen und des Bedarfs zur Verbesserung der Ausbildungsbedingungen keine Alternative zum derzeitigen Herangehen. 2.3.3.6

Technische Hilfe (Schwerpunkt 7)

Entsprechend der Zielstellung der Maßnahmen der Technischen Hilfe, die Umsetzung der EFREFörderung zu unterstützen, lassen sich folgende Kriterien für die Wirkungsanalyse im Bereich der Technischen Hilfe ableiten: Die Maßnahmen sollten -

eine Thematik entsprechend der Problemanalyse und den Zielen des Programms behandeln,

-

Ergebnisse mit überörtlichen, raumbedeutsamen Bezügen und Relevanz aufweisen,

-

mittelfristig umsetzbare Ergebnisse haben,

-

Entscheidungen im Bewilligungsprozeß erleichtern und vorbereiten.

Der Schwerpunkt der Technischen Hilfe im betrachteten Zeitraum lag, wie bereits dargestellt, auf regionalen Entwicklungskonzepten und projektbezogenen Machbarkeits- und Konzeptstudien. Solche Untersuchungen haben eine große Bedeutung für die Entscheidungsfindung im Bewilligungsprozeß. Dies gilt um so mehr in Zukunft, wenn die Rolle regionaler Entwicklungskonzepte in Bewilligungsverfahren der GRW dahingehend gestärkt wird, daß Projekte, die gut in solche Konzepte passen, vorrangig gefördert werden. Die meisten der projektbezogenen Machbarkeitsstudien mündeten in bewilligte Projekte. Für diese Gruppe der Vorhaben der Technischen Hilfe kann also von einer unterstützenden Wirkung für die EFRE-Förderung ausgegangen werden. Computertechnische Investitionen wurden vor allem in den Datenbanken im SMWA und in den Regierungspräsidien vorgenommen. Hier war die Datenlage für den Evaluator zufriedenstellend und im Vergleich zu anderen Bereichen umfassend genug. Es entstand der Eindruck, daß hier systematisch Investitionen zur Verbesserung vorgenommen worden sind. Es wäre zu prüfen, ob aus der Technischen Hilfe weitere Investitionen im Umweltbereich finanziert werden könnten, da hier die meisten Probleme bei der Datenhaltung und Handhabbarkeit des benutzten Datenbanksystems aufgetreten sind. Neben den genannten Vorhaben der technischen Hilfe wurde in Marketingmaßnahmen und Konferenzen investiert. Es handelte sich überwiegend um Maßnahmen, die zur Vermarktung von Gewerbegebieten, Gründerzentren oder allgemein Wirtschaftsregionen dienten. Diese Maß-

122

nahmen können dazu beitragen, die Auslastung von Gewerbegebieten und anderen geförderten Einrichtungen zu erhöhen. Vor dem Hintergrund, daß nur knapp die Hälfte der geförderten Gewerbeflächen überregional vermarktet werden, ist die Technische Hilfe in diesem Bereich besonders wichtig. 2.3.4

Programmwirkungen

Durch die Vielfalt der Projekte lassen sich die unterschiedlichen Wirkungsketten nur schwer zusammenfassen. Die indirekten Effekte der Projekte durch Vorleistungs- und Lieferverflechtungen oder sogar Folgewirkungen sind zudem überwiegend nicht quantifizierbar. Es bestehen jedoch Anhaltspunkte dafür, daß die reinen Bauleistungen vorwiegend von sächsischen Unternehmen erbracht wurden, die Investitionsgüter aber überwiegend in den alten Bundesländern produziert worden sind. Die möglichen anderen Wirkungsbereiche wurden im vorangegangenen Abschnitt projekttypspezifisch qualitativ dargestellt. Aggregierbar über die vielen verschiedenen Projekttypen sind lediglich die Beschäftigungswirkungen in der Erstellungs- und Leistungsabgabephase. Von den EFRE-geförderten Projekten gehen zunächst einmal in der Erstellungsphase, d.h. während des Baus der Einrichtungen, Produktionshallen etc., kurzfristige Impulse auf das lokale Baugewerbe aus. Die Befragungen der Unternehmen und Projektträger zeigten, daß ein sehr großer Teil der Aufträge bei Unternehmen in der unmittelbaren Umgebung oder zumindest in Sachsen verbleibt. Betrachtet man die EFREFörderung in Sachsen88 insgesamt, dann ergibt sich angesichts des Investitionsvolumens und der Anzahl der Projekte auf der Grundlage der Befragungsergebnisse ein Arbeitsvolumen von über 1,95 Mill. Personenmonaten (vgl. Tabelle 2.17). Anders ausgedrückt, fast 8 000 Bauunternehmen mit 20 Beschäftigten hätten ein ganzes Jahr lang zu tun, um dieses Volumen abzuarbeiten. Die Unternehmensinvestitionen haben, ihrem Hauptanteil an den Bewilligungen entsprechend, den größten Anteil an den direkten Beschäftigungswirkungen. In den rund 3 960 geförderten Unternehmen wurden laut Vergabestatistik 76 400 Arbeitsplätze erhalten und 25 700 Arbeitsplätze neu geschaffen. Das Gesamtinvestitionsvolumen betrug rund 6,73 Mrd. DM. Bei den geförderten Infrastrukturmaßnahmen sind die direkten Arbeitsplatzeffekte, d.h. in den geförderten Einrichtungen selbst, vergleichsweise gering. Mit diesen Investitionen wurden 200 Arbeitsplätze erhalten und 250 neu geschaffen, die meisten davon entstanden im Zusammenhang mit Fremdenverkehrsinvestitionen, z.B. in den Museen, Sportanlagen, Bädern und Häusern des Gastes. Mit diesen Beschäftigungszahlen werden jedoch die potentiellen Beschäftigungswirkungen der geförderten Infrastrukturprojekte unterzeichnet. So entstehen indirekte Beschäftigungseffekte allein bei den Gewerbegebieten durch die Schaffung von Voraussetzungen für wei88

Ohne Berücksichtigung der FuE-Förderung und der technischen Hilfe.

123

124

Anzahl der

^

Monate)*"

5 211

9 147,749

1950 800

77 120

26 220

0 13 800 ++ * «

0

7 340 16 260

6 800 2 460 * *

Erhalt

I

+

+

++

+

+

Ο

|ungs_ | Neuschaffung

Ausstrah-

effekte 2'

Quelle: SMWA; SMU; SMWK; Berechnungen und Schätzungen des DIW.

1)Ohne Technische Hilfe, Stand 31.12.96. * - nicht quantifizierbar.- 2) Gesamtpotential an Ausstrahlungseffekten im Vergleich der Projekttypen. Ο - geringe Ausstrahlungseffekte; + = mittlere Ausstrahlungseffekte; + + - hohe Ausstrahlungseffekte.

Insgesamt

25 700 250 540 0 0

Anzahl der Arbeitsplätze

I Befristete Ι Direkte I AP-Effekte AP Fffpktp Indirekte AP-Effekte Investitions- der Erstelnr-tnetae Projekte volumen lungsphase Erhalt | Neuschaffung [

Unternehmensinvestitionen 3 957 6 730,885 1 582 800 76 400 Wirtschaftsnahe Infrastruktur 257 694,414 110 000 200 Forschung/Entwicklung 605 518,999 * 20 270 Umwelt 363 772,966 142 000 150 Berufliche Bildung 29 430,485 116 000 350

„ , Projekttyp

Tabelle 2.17: Bruttebeschäftigungswirkungen der EFRE-Förderung1' in Sachsen 1994 -1996

tere Unternehmensansiedlungen in der Größenordnung von rund 20 600 Arbeitsplätzen. Die Befragung ergab, daß rund ein Drittel der angesiedelten Unternehmen verlagerte Unternehmen aus der Umgebung sind. Diese Zahl erscheint auch in Zukunft realistisch. Daher dürften von den möglichen Ansiedlungen 6 800 Arbeitsplätze erhaltene, verlagerte Arbeitsplätze sein. Hinzu kommen Ausstrahlungswirkungen, die in der Regel bei Infrastrukturprojekten deutlich höher sein dürften als ihre direkten Arbeitsplatzeffekte. Allerdings weisen die einzelnen Projekttypen hinsichtlich ihrer Stärke Unterschiede auf. Vergleichsweise hohe Ausstrahlungseffekte sind insbesondere bei Investitionen im Bereich der Ausbildungsinfrastruktur und im Fremdenverkehrsbereich zu erwarten. In der EFRE-Förderung in den Bereichen Forschung und Technologie sowie Umwelt gestaltet sich die Abschätzung der Beschäftigungseffekte vor dem Hintergrund der beschriebenen Datenprobleme besonders schwierig. In der Technologieförderung liegen lediglich Anhaltspunkte für die direkten Beschäftigungswirkungen für zwei der fünf kofinanzierten Förderprogramme (Technologiezentren und Innovationsassistenten) vor. Danach ergibt sich hier ein direkter Beschäftigungseffekt von 290 Arbeitsplätzen, überwiegend als Neuschaffung. Damit dürfte jedoch die direkte Beschäftigungswirkung in diesem Bereich völlig unterzeichnet werden. Im Umweltbereich ergibt sich, wenn man sich den Anteil von Kläranlagen und Wasseraufbereitungsanlagen ansieht, in denen dauerhaft Personen beschäftigt sind, schätzungsweise ein direkter Beschäftigungseffekt durch den Erhalt von rund 150 Arbeitsplätzen. Indirekte Effekte sind bei den Förderschwerpunkten Umwelt und Technologie nicht abschätzbar. Ähnlich verhält es sich mit den Investitionen in den beruflichen Schulzentren, hier dürften schätzungsweise 350 Arbeitsplätze direkt in den Schulen durch die Maßnahmen erhalten werden. Indirekte Effekte sind auch hier nicht quantifizierbar. Über das gesamte Programm gerechnet, ergibt sich eine direkte Bruttobeschäftigungswirkung von mindestens 77 120 erhaltenen und 26 220 neu geschaffenen Arbeitsplätzen. Doppelzählungen konnten jedoch nicht ausgeschlossen werden. Durch die Infrastrukturinvestitionen in Gewerbegebiete und Gründer- und Technologiezentren werden die Voraussetzungen für die langfristige Ansiedlung von 23 600 Arbeitsplätzen geschaffen. Die Befragungen der Projektträger und Unternehmen hinsichtlich ihrer Einschätzung der Förderung ergaben Anhaltspunkte dafür, daß mindestens ein Drittel der Investitionsvorhaben im Durchschnitt auch ohne Förderung getätigt worden wären. Legt man diesen Anteil für die Quantifizierung der Nettobeschäftigungswirkungen zugrunde, dann ergibt sich ein Netto-Effekt von rund 51 400 erhaltenen und 17 500 neugeschaffenen Arbeitsplätzen. 2.3.5

Effizienzeinschätzungen

Im Rahmen der Effizienzkontrolle sollen die erreichten Effekte der Förderung, d.h. hier in erster Linie die Beschäftigungseffekte, den aufgewendeten Mittelvolumina gegenübergestellt werden. Dabei wird die Aussagekraft einer Effizienzanalyse von verschiedenen Faktoren beeinflußt. Zu-

125

nächst ist der Erfassungsgrad der Effekte unterschiedlich. Dies bezieht sich sowohl auf die Erfassung von indirekten Beschäftigungswirkungen und Ausstrahleffekten als auch auf Mitnahmeeffekte. Außerdem differieren die Kapital Intensitäten der Projekte. Neubauvorhaben sind in der Regel aufwendiger als Modernisierungen. Die Förderung von Unternehmensinvestitionen in der chemischen Industrie ist nicht mit Investitionen im Gastgewerbe vergleichbar. Dies gilt genauso wenig für die Unterstützung eines Forschungsprojektes in Kooperation mehrerer Unternehmen bzw. Forschungseinrichtungen und den Bau eines Freibades. Sinnvoll wäre in diesem Fall ein Vergleich mit gleichen Projekttypen in regionalen Förderprogrammen anderer Regionen. Vergleichsmaßstäbe fehlen jedoch für die meisten Typen. Eine Effizienzeinschätzung ist hier wegen der Inhomogenität der Projekttypen nur sehr eingeschränkt möglich. Legt man die oben ermittelten direkten (Brutto-)Beschäftigungseffekte der EFRE-Förderung in Sachsen in Höhe von 103 340 neu geschaffenen bzw. erhaltenen Arbeitsplätzen zugrunde, dann errechnet sich ein Wert von rund 40 400 DM Gesamtzuschuß pro Arbeitsplatz. Nur bezogen auf die EFRE-Mittel sind es 17 600 DM je Arbeitsplatz. Betrachtet man das Gesamtinvestitionsvolumen, d.h. öffentliche Zuschüsse und private Mittel insgesamt, dann ergibt sich eine Relation von rund 91 000 DM Investitionsvolumen pro Arbeitsplatz (vgl. Tabelle 2.18). Allerdings verwischen diese Durchschnittswerte der EFRE-Förderung insgesamt die doch erheblichen Unterschiede zwischen den Projekttypen. Die Aussagekraft dieser Zahlen wird dadurch relativiert, als daß in Sachsen durch die Förderung im Rahmen der GRW im Zeitraum 1992 bis 1995 in der gewerblichen Wirtschaft 236 225 Arbeitsplätze neu geschaffen bzw. erhalten wurden. Dafür wurden 5,635 Mrd. DM aufgewendet. Im Rahmen der GRW „kostete" in Sachsen in diesem Zeitraum ein Arbeitsplatz in der direkten Förderung von Unternehmensinvestitionen somit fast 24 000 DM. Die Kapitalintensität, gemessen in Investitionen je Arbeitsplatz, erreicht hier rund 140 000 DM. Betrachtet man im Vergleich dazu die sächsische EFRE-Förderung von gewerblichen Investitionen im Untersuchungszeitraum 1994 bis 1996, sind die Aufwendungen mit rund 17 000 DM Gesamtzuschuß pro Arbeitsplatz deutlich geringer. Nur auf den EFRE-Anteil am Gesamtzuschuß bezogen, sind es sogar nur 5 900 DM je Arbeitsplatz. Hier spiegelt sich die deutliche Konzentration der sächsischen EFRE-Förderung auf kleine und mittlere Unternehmen unter Vermeidung von Großprojekten wider. Dies wird auch von der Kapitalintensität bestätigt, die bei den EFREgeförderten Investitionsvorhaben nur rund 66 000 DM, also etwa die Hälfte der GRW insgesamt erreicht. Hinsichtlich der sektoralen Struktur, die die Kapitalintensität der Investitionen und damit auch die Förderintensität allein durch Unterschiede in den technisch-technologischen Erfor-

126

127

9 399,322 4 175,333

Quelle: Angaben des SMWA / SMU, Berechnungen des DIW.

5 211

Insgesamt

I

103 340

602,042 102 100 280,269 450 2 102J9 211,731 290 1 789^65 406,509 150 5 153,11 322,864 350 1 229,96

1 823,415

1 743,588 945,987 282,307 772,966 430,485

(Mill. DM)

90,96

65,92 17,08 2 102J9 973^47 5 153^11 1 229,96

40,40

5,90 622^82 730J1 2 71θ'θ6 922^47

(Tsd. DM)

17,64

Investitionen Gesamtdar. EFRE(Direkte [Investitionen iGesamtzuschuß lEFRE-Zuschuß zuschuß Arbeitsplatz- pro direktem AP pro direktem AP pro direktem AP I I effekte | 6 730,885 945,987 518,999 772,966 430,485

Anzahl der zuschuß Projekte

Unternehmensinvestitionen 3 957 Wirtschaftsnahe Infrastruktur 257 Forschung/Entwicklung 605 Umwelt 363 Berufliche Bildung 29

Projekttyp

Tabelle 2.18: Mittelaufwendungen je Arbeitsplatz

dernissen der einzelnen Branchen beeinflußt, gibt es allerdings kaum Unterschiede zwischen der GRW und den EFRE-geförderten Vorhaben darunter. 89 Die Förderung von gewerblichen Investitionen hat zunächst hohe direkte Arbeitsplatzeffekte, aber in der Regel geringe Ausstrahlwirkungen. Daher sind diese Zahlen nicht mit der Infrastrukturförderung in den übrigen Teilen des EFRE-Programms vergleichbar, deren direkte Arbeitsplatzeffekte niedriger, die Ausstrahleffekte aber deutlich höher sein dürften. Die mit Abstand förderintensivsten und teuersten Arbeitsplätze im Infrastrukturbereich mit fast 5,2 Mill. DM pro Arbeitsplatz, bezogen auf die direkten Beschäftigungseffekte, sind mit Investitionen in Wasserver- und Abwasserentsorgungsanlagen verbundene Arbeitsplätze. Diese Investitionen sind sehr kapitalintensiv und sichern nur eine sehr geringe Anzahl von Arbeitsplätzen direkt in den geförderten Anlagen. Relativ teuer erscheinen mit 2,1 Mill. DM je Arbeitsplatz auch die Arbeitsplätze in dem breiten Feld der wirtschaftsnahen Infrastruktur, da direkt hier auch nur wenige Arbeitsplätze in den geförderten Einrichtungen - in erster Linie im Bereich des Fremdenverkehrs - entstehen bzw. erhalten werden. Bezieht man jedoch den Gesamtzuschuß auf das geschätzte langfristige Potential für Unternehmensansiedlungen auf den geförderten Gewerbeflächen, dann reduziert sich dieser Betrag auf rund 46 000 DM pro Arbeitsplatz. Die beiden Förderbereiche Forschung/Entwicklung/Innovation und berufliche Bildung liegen hinsichtlich der Aufwendungen pro Arbeitsplatz mit rund 970 000 DM (FuE) und 1,2 Mill. DM (Bildung) deutlich unter den anderen wirtschaftsnahen Infrastrukturvorhaben bzw. dem Umweltbereich und außerdem nicht sehr weit auseinander. Hinsichtlich der Vorhaben im Bildungsbereich ist es jedoch sinnvoll, den Förderbetrag auf die Ausbildungsplätze zu beziehen, die von der EFREFörderung profitierten. Der Wert beträgt hier 18 250 DM je verbesserten Ausbildungs- bzw. Schülerplatz. 2.4

Bewertung des EFRE-Einsatzes in Sachsen und wirtschaftspolitische Schlußfolgerungen

2.4.1

Einordnung des EFRE in die Landespolitik und Beurteilung der Strategiefähigkeit

Der Freistaat Sachsen beschreitet innerhalb der EFRE-Förderung einen grundsätzlich anderen Weg als die übrigen ostdeutschen Länder. Vor dem Hintergrund der Diskussion um die Begrenzung des Spielraums des EFRE durch seine vollständige Kopplung an die GRW hat sich der Freistaat dazu entschlossen, mehr als die Hälfte der zur Verfügung stehenden EFRE-Mittel außerhalb der GRW in den Bereichen Umwelt, Forschung und Technologie sowie berufliche Bildung einzusetzen. Auf diese Weise wird der EFRE zur Kofinanzierung von nicht weniger als 13 verschiedenen Förderrichtlinien eingesetzt. Damit hat sich der Spielraum der EFRE-Intervention hinsichtlich des Spektrums der nun möglichen Maßnahmen erheblich erweitert. 89

128

Vgl. SMWA (1996), S. 42.

Die EFRE-Intervention paßt sich mit ihrer Konzentration auf die Schaffung und Erhaltung von wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen durch die direkte Förderung von Unternehmensinvestitionen und die Beseitigung von Engpässen in verschiedenen Bereichen der Infrastruktur gut in die Landeswirtschaftspolitik ein. Diese Ausrichtung wird durch wissenschaftliche Erkenntnisse zu den Ursachen regionaler Unterschiede in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit empirisch gestützt. Dies gilt nicht nur für den Kernbereich wirtschaftsnaher Infrastruktur, sondern auch für ergänzende Infrastrukturmaßnahmen im Grenzbereich zu haushaltsorientierter Infrastruktur (Bildungsund Kultureinrichtungen), denen eine regionale Spezialisierungsfunktion zukommt. Die konzeptionelle Strategiefähigkeit der geförderten Maßnahmen ist somit grundsätzlich gegeben. Neben dem grundsätzlichen Ziel der Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen verfolgt die Intervention des EFRE in den einzelnen Förderschwerpunkten und den kofinanzierten Programmen eine Reihe von Unter- und Nebenzielen, die sich in die jeweilige Fachpolitik einordnen müssen. Für die EFRE-Intervention gilt dies vor allem in den „entkoppelten" Bereichen für die Technologiepolitik und die Umweltpolitik. Vor dem Hintergrund des West-Ost-Gefälles der FuE-Aktivitäten und der auch zukünftig begrenzten Möglichkeiten der Attraktion von regionsexternen FuE-Potentialen (z.B. Forschungseinrichtungen und FuE-Abteilungen in Unternehmen) erscheint das Gewicht der Technologieförderung im Rahmen der EFRE-Förderung in Sachsen durchaus angemessen und sinnvoll. Die Zielsysteme der sächsischen und europäischen Technologiepolitik im Rahmen des Operationellen Programms sind aufbauend auf eine im wesentlichen identische Problemanalyse deckungsgleich. Mit der Kofinanzierung durch den EFRE werden weitgehend alle bisherigen sächsischen wirtschaftsnahen Technologieförderprogramme abgedeckt. Die Strategiefähigkeit der einzelnen Programme im Hinblick auf die jeweiligen spezifischen Ziele wird grundsätzlich bejaht. Im Operationellen Programm wird den im engeren Sinn wirtschaftsbezogenen Zielen eine Mitwirkung des EFRE an der Gestaltung der Umweltpolitik insbesondere durch infrastrukturelle Maßnahmen als gleichberechtigte Zielstellung an die Seite gestellt. Allerdings wird im Dokument keine strategische Verknüpfung von regionalpolitischem Zielsystem und dem der Umweltpolitik vorgenommen. Dies erschwert die Beurteilung der Zielerreichung. Bei der Bewertung des EFRE muß hier, entsprechend der EFRE-Verordnung, von einem Primat der Regionalentwicklungszielsetzung ausgegangen werden. Die Programmplanungsdokumente deuten dagegen jedoch eher auf eine Einbettung des EFRE in die Umweltpolitik hin. Aus umweltpolitischer Sicht ist der Einsatz des EFRE im Bereich der Wasserwirtschaft und sein Gewicht innerhalb der EFREFörderung vor dem Hintergrund geringer Anschlußgrade und Grenzwertüberschreitungen durchaus plausibel und angemessen. Aus Sicht der Regionalpolitik erscheinen wasserwirtschaftliche EFRE-Projekte jedoch nur dann ohne Einschränkungen als gerechtfertigt, wenn direkte Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung abgewendet und/oder Standortfaktoren wesentlich verbessert werden. Bei allen anderen Projekten muß geprüft werden, ob die Effekte für die Re-

129

gionalentwicklung so gering sind, daß der Einsatz der Mittel in einem anderen Bereich größeren Nutzen erbringen würde, selbst wenn aus Sicht der Umweltpolitik eine Förderung gerechtfertigt erscheint. Die EFRE-finanzierten Investitionen im Bereich der beruflichen Bildung setzen einerseits an der Verbesserung der Standortfaktoren für die Unternehmen hinsichtlich der Verfügbarkeit von qualifizierten Arbeitskräften an. Sie tragen dazu bei, den schulischen Teil der Ausbildung qualitativ und organisatorisch zu verbessern, so daß er zumindest kein Hindernis für ein erweitertes Angebot an betrieblichen Ausbildungsplätzen darstellt und ermöglichen gleichzeitig auch verbesserte materielle Bedingungen für vollzeitschulische Ausbildungswege und berufsvorbereitende Maßnahmen. Die Strategiefähigkeit der EFRE-Förderung in diesem Bereich erscheint daher auch hier grundsätzlich gegeben. 2.4.2

Umsetzung der Förderung und Einschätzung der Förderverfahren

In der EFRE-Förderung wurde, gemessen an den geplanten Mitteln, insgesamt ein hoher Bewilligungsstand erreicht. Der Auszahlungsstand ist weit fortgeschritten. Dies spricht für eine gute Akzeptanz der Förderung durch die Unternehmen und Projektträger. Die Verfahren zur Abwicklung der Förderung werden von den Projektträgern überwiegend positiv beurteilt. Es besteht aus heutiger Sicht kein Grund zu der Annahme, daß das Programm nicht bis zum Ende der Förderperiode ordnungsgemäß abgewickelt werden kann. Nach Schwerpunkten betrachtet, ergibt sich hinsichtlich des Vollzugs der Förderung ein differenziertes Bild: Die Förderung im Bereich der GRW (Schwerpunkte 1, 2.1 und 6) läuft sowohl bei der wirtschaftsnahen Infrastruktur als auch bei den gewerblichen Investitionen vergleichsweise problemlos, da es sich um ein eingespieltes Verfahren handelt, das sich durch einen hohen Bekanntheitsgrad unter den Unternehmen und Kommunen auszeichnet. Hier wurden die zur Verfügung stehenden Mittelvolumina nahezu vollständig ausgeschöpft. Die Unternehmen und Kommunen schätzen die Förderverfahren überwiegend als akzeptabel ein. Die Stärke des Hausbankverfahrens im Bereich der Förderung von Unternehmensinvestitionen liegt darin, daß durch die Kontrolle der Hausbank und der SAB die vollständige Finanzierung des Vorhabens und seine Ertragsaussichten in das Kalkül der Bewilligungsentscheidung einfließen. Unter betriebswirtschaftlicher Sicht kann damit eine höhere Erfolgsquote abgesichert werden als durch eine rein behördliche Prüfung der Anträge. Der Nachteil des Hausbankverfahrens liegt in der Abhängigkeit der Unternehmen von der Beratung durch die Hausbank. Die Förderung im Bereich der beruflichen Bildung, einer der „entkoppelten" Bereiche, läuft wie die GRW vergleichsweise problemlos. Hier wurde eine hohe Bewilligung bereits im Vorgriff auf die Folgejahre erreicht. Die Nachfrage nach Ausbau- und Modernisierungsmaßnahmen in Beruflichen Schulzentren ist stabil.

130

Die Technologieförderung (Schwerpunkte 3 und 2.2) wird in Sachsen durch fünf verschiedene Landesprogramme umgesetzt. Im Vergleich zu den anderen Förderbereichen in Sachsen bleibt die Bewilligung hier etwas zurück, erreicht aber immer noch über 80 vH. Im Vergleich der neuen Bundesländer ist dies allerdings ein gutes Ergebnis für die EFRE-Technologieförderung. Der trotzdem relativ geringe Bewilligungsstand kann auf einen fehlenden realwirtschaftlichen Resonanzboden zurückzuführen sein, aber auch auf Anlaufprobleme, insbesondere bei den neu aufgelegten Förderprogrammen Innovationsassistenten und Patentförderung. Dieses Bewilligungsverfahren über einen Projektträger hat sich bewährt. Die Unternehmen, Forschungseinrichtungen und andere Projektträger fühlten sich durch ProTec ausreichend beraten und sehr gut betreut. Die Förderung im Umweltbereich (vor allem Schwerpunkt 4) umfaßt in Sachsen ausschließlich wasserwirtschaftliche Maßnahmen. Hier wurde zwar eine hohe Bewilligung erreicht, die den großen Bedarf an solchen Maßnahmen zeigt, dennoch sind hier gravierende Probleme im Mittelmanagement und Informationssystem zu verzeichnen. Im Verlaufe der Evaluierung wurden von Seiten der Verwaltung die Bemühungen intensiviert, die Berichterstattung zu verbessern. Dies gelang erst mühsam und in unterschiedlicher Qualität, jedoch zum Abschluß der Evaluierung waren deutliche Fortschritte erkennbar. Der rein finanzielle Vollzug der Mittel gibt dagegen kaum Anlaß zur Beanstandung. Die Datenprobleme im Umweltbereich haben mehrere Ursachen. Erst spät (ab 1995/96) wurden die Bewilligungsbescheide so ausgestellt, daß die Zuwendungsempfänger erkennen konnten, aus dem EFRE gefördert worden zu sein. Andererseits haben verschiedene Besonderheiten des Förderverfahrens Einfluß auf die Nachvollziehbarkeit der Förderung. Die Förderung war bisher prinzipiell streng jährlich ausgerichtet. Innerhalb des Förderjahres wurde nicht nach den einzelnen Finanzquellen unterschieden, sondern aus einem großen Topf gefördert. Diese mangelnde Verknüpfung der Einzelprojektförderung mit der spezifischen Herkunft der Mittel findet sich in der Berichterstattung wieder, wo die vorhabengenaue Untersetzung erst im Nachhinein rekonstruiert werden konnte. Die Fördermittelstruktur unter der wasserwirtschaftlichen Förderrichtlinie mit z.Zt. fünf Finanzquellen, deren Zusammensetzung sich von Jahr zu Jahr ändert, und mit deren gegenseitigen Abhängigkeiten und Unvereinbarkeiten, macht die Förderung in diesem Bereich sehr kompliziert und führt zu einem nur schwer durchschaubaren Mittelfluß. Das Vergabeverfahren ist zudem bisher sehr langwierig. Mit dem Verzicht auf die erste Stufe des Verfahrens wurden hier erste Schritte im Hinblick auf eine Beschleunigung unternommen. 2.4.3

Wirkungen der Förderung

Bei der Beurteilung der EFRE-Förderung steht entsprechend der Zielstellung des Programms die Beschäftigungswirkung der einzelnen Maßnahmen im Vordergrund. Über die direkten und indirekten Beschäftigungswirkungen hinaus, sind die indirekten Effekte der Projekte durch Vorlei-

131

stungs- und Lieferverflechtungen oder Folgewirkungen daraus nicht quantifizierbar. Durch die Vielfalt der Projekte lassen sich zudem die unterschiedlichen Wirkungsbereiche nur schwer zusammenfassen. Von den EFRE-geförderten Projekten gehen zunächst einmal in der Erstellungsphase, d.h. während des Baus der Einrichtungen, Produktionshallen etc., kurzfristige Impulse auf das lokale Baugewerbe aus. Die Befragungen der Unternehmen und Projektträger zeigten, daß ein sehr großer Teil der Aufträge bei Unternehmen in Sachsen verbleibt. Betrachtet man die EFRE-Förderung in Sachsen90 insgesamt, dann ergibt sich angesichts des Investitionsvolumens und der Anzahl der Projekte auf der Grundlage der Befragungsergebnisse ein Arbeitsvolumen von über 162 600 Personenjahren. Für das Gesamtprogramm 91 errechnet sich ein direkter Bruttobeschäftigungseffekt von mindestens 77 120 erhaltenen und 26 220 neu geschaffenen Arbeitsplätzen. Durch die Infrastrukturinvestitionen in Gewerbegebiete und Gründer- und Technologiezentren werden die Voraussetzungen für die langfristige Ansiedlung von 23 600 Arbeitsplätzen geschaffen. Die Befragungen der Projektträger und Unternehmen hinsichtlich ihrer Einschätzung der Förderung ergaben im Durchschnitt, daß rund ein Drittel der Investitionsvorhaben auch ohne Förderung getätigt worden wären. Legt man diesen Anteil für die Quantifizierung der Nettobeschäftigungswirkungen zugrunde, dann ergibt sich ein Netto-Effekt von rund 51 400 erhaltenen und 17 500 neugeschaffenen Arbeitsplätzen. Die Unternehmensinvestitionen haben, ihrem Hauptanteil an den Bewilligungen entsprechend, den größten Anteil an den direkten Beschäftigungswirkungen. Die meisten Arbeitsplätze wurden in kleineren und mittleren Unternehmen bis zu 100 Beschäftigten geschaffen. Auf Betriebe dieser Größenordnung entfallen auch drei Viertel aller Investitionen und Zuschüsse. Größere Unternehmen trugen vergleichsweise nur sehr wenig zum Beschäftigungszuwachs bei. Die meisten Arbeitsplätze entfielen auf die Metallerzeugung und -bearbeitung, den Maschinenbau und das Gastgewerbe. Bei den geförderten Infrastrukturmaßnahmen sind die direkten Arbeitsplatzeffekte, d.h. in den geförderten Einrichtungen selbst, vergleichsweise gering. Die meisten davon entstanden im Zusammenhang mit Fremdenverkehrsinvestitionen, die zugleich den Schwerpunkt der Förderung gemessen an der Zahl der Vorhaben - im Infrastrukturbereich bilden. Die geförderten Gewerbegebietserschließungen schaffen auf rund 620 ha ein langfristiges Ansiedlungspotential in Höhe von schätzungsweise 20 600 Arbeitsplätzen. Im Bereich der beruflichen Bildung wurden in 26 Berufsschulzentren Modernisierungs- und Ausbaumaßnahmen finanziert. Davon profitieren ins90 91

132

Ohne Berücksichtigung der FuE-Förderung. Ohne Berücksichtigung der FuE-Förderung. Hier lagen Anhaltspunkte für die direkten Beschäftigungswirkungen nur für zwei der insgesamt fünf kofinanzierten Programme vor.

gesamt rund 23 500 Ausbildungs- bzw. Schülerplätze auf fast 100 000 m2 sanierter bzw. erweiterter Schulfläche. Die Wirkungen der EFRE-geförderten wasserwirtschaftlichen Maßnahmen auf die Qualität v.a. des Trinkwassers und die Kosten für die Nutzer konnten nicht eingeschätzt werden. Angaben über die Veränderung des Anschlußgrades lagen nicht für alle Projekte vor. Aus den Ergebnissen der Befragung von Projektträgern, deren Aussagekraft allerdings aufgrund der beschriebenen Datenprobleme begrenzt ist, ergibt sich eine Erhöhung des Anschlußgrades um rund 50 Prozentpunkte. Allerdings handelte es sich insbesondere in der Wasserversorgung überwiegend um kleinräumige Vorhäben - entgegen der Schwerpunktsetzung des Operationellen Programms. Die umweltpolitische Bedeutung dieser Maßnahmen ist sicher unbestritten, für die Mehrheit der EFRE-Projekte in diesem Bereich kann jedoch ein spürbarer Beitrag zur Erreichung regionalpolitischer Ziele nicht ohne weiteres angenommen werden. Eine Effizienzeinschätzung des EFRE-Einsatzes ist hier wegen dem unterschiedlichen Erfassungsgrad der Effekte, der Inhomogenität der Projekttypen und wegen fehlender Vergleichsmaßstäbe in anderen Regionen nur sehr eingeschränkt möglich. Die Aufwendungen für Arbeitsplätze in EFRE-geförderten Unternehmen sind jedoch deutlich geringer als bei den übrigen GRW-Vorhaben. Hier spiegelt sich die deutliche Konzentration der sächsischen EFRE-Förderung gewerblicher Investitionen auf mittelständische Unternehmen wieder. Die mit Abstand förderintensivsten Arbeitsplätze im Infrastrukturbereich, bezogen auf die direkten Beschäftigungseffekte, sind die in Zusammenhang mit wasserwirtschaftlichen Investitionen. Die Konzentration der EFRE-Förderung auf die Schaffung von wettbewerbsfähigen Dauerarbeitsplätzen durch die direkte Förderung von Unternehmensinvestitionen und eine breite Förderung wirtschaftsnaher Infrastruktur sollte beibehalten bleiben. Aus dem sehr breit gehaltenen Förderkatalog der EFRE-Verordnung ist es notwendig, mit Bedacht diejenigen Fördertatbestände auszuwählen, die vor dem Hintergrund der spezifischen Entwicklungsbedingungen am besten geeignet sind, in Sachsen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu stärken. Dies kann in der Regel vor Ort besser entschieden werden. Durch die Entkopplung der EFRE-Mittel hat sich das Spektrum der EFRE-kofinanzierten Förderprogramme stark erweitert. Die Vorteile liegen in folgenden Punkten: - Vergrößerung des verfügbaren Mittelvolumens in diesen Bereichen -

größere Planungssicherheit bis 1999 im Vergleich zu reinen Landesprogrammen

-

inhaltliche Erweiterung der Förderung (Innovationsassistenten, Patentförderung, haushaltsorientierte wasserwirtschaftliche Maßnahmen)

133

Nachteile werden in erster Linie in den für die einzelnen Programme (und Verwaltungen) neuen und gegenüber einer reinen Landesförderung oftmals zusätzlichen Anforderungen der EU an Berichterstattung, Finanzkontrolle, Evaluierung und z.T. strengeren Handhabung der Förderregelungen (z.B. im Bereich FuE) gesehen. Der Arbeitsaufwand erhöht sich entsprechend, insbesondere in der Fondsverwaltung, da mit den entkoppelten Bereichen auch der Koordinierungsaufwand steigt. In der Einschätzung der betroffenen Fachreferate überwiegen jedoch die Vorteile. Nach wie vor gilt, daß nicht alle Fördertatbestände der jetzt EFRE-kofinanzierten Landesförderprogramme mit der gegenüber dem Zeitpunkt der Verabschiedung der Operationellen Programme weiterentwickelten GRW abgedeckt werden könnten. Integrierbar wären vielleicht die Innovationsassistentenförderung unter den nichtinvestiven Unternehmensaktivitäten der GRW. Die Integrierbarkeit konnte jedoch nicht für alle betroffenen Programme im einzelnen geprüft werden. Zu der eher haushaltsbezogenen Förderung wasserwirtschaftlicher Projekte, so wie bisher in Sachsen praktiziert, ist jedoch explizit nur ein entkoppelter EFRE in der Lage, da die GRW ausschließlich wirtschaftsnahe Infrastrukturmaßnahmen fördert. Die Weiterentwicklung der GRW im Hinblick auf die Lockerung der Bindung der Infrastrukturförderung an die Nutzung durch förderfähige Betriebe hat sicherlich zu den hohen Förderergebnissen im Rahmen der GRW beigetragen. Die entkoppelten Bereiche der EFRE-Förderung erfüllen wichtige Funktionen im Hinblick auf eine regionale Spezialisierung im Grenzbereich zwischen wirtschaftsnaher und eher haushaltsnaher Infrastruktur. Die Ausstrahleffekte solcher Projekte, insbesondere der Bildungseinrichtungen und Innovationsvorhaben dürfen nicht unterschätzt werden. Die GRW-Förderung trägt jedoch unmittelbar zu dem übergeordneten Ziel der Arbeitsplatzschaffung durch den EFRE bei. Dies verdeutlicht der hohe Anteil der GRW an den insgesamt geschaffenen bzw. erhaltenen Arbeitsplätzen. Eine Entkopplung weiterer EFRE-Mittel von der GRW ist daher nicht empfehlenswert. Die entkoppelten Mittel sollten außerdem auf wenige Programme konzentriert bleiben, um die Berichterstattung und Abrechnung nicht noch zusätzlich zu erschweren. 2.4.4

Finanzplanung auf Programmebene

Die Struktur der operationellen Programme ist mit den sieben Hauptschwerpunkten, von denen nur drei Schwerpunkte nicht nochmals zwei- oder dreifach unterteilt sind, mit den drei Fonds zuzüglich Kofinanzierungsregeln reichlich kompliziert. Die Zuordnung des Einzelprojektes auf einen spezifischen Schwerpunkt ist kaum inhaltlich begründet, sondern eher von Zufälligkeiten und finanztechnischen Gegebenheiten geprägt. Dies trifft vor allem auf die Abgrenzung des Förderschwerpunktes 2.1 und 1.1 sowie 1.2 und 6.2 zu. Das einzige Kriterium der Zuordnung des Einzelvorhabens auf den Förderschwerpunkt 2.1 oder 1.1 ist die Betriebsgröße des Investors. Liegt das Unternehmen mit seiner Beschäftigtenzahl bzw.

134

seinem Umsatz unter dem KMU-Schwellenwert, soll dieses Unternehmen unter dem Schwerpunkt 2.1 gefördert werden. Allerdings ist die Nachfrage nach Investitionszuschüssen kleiner und mittlerer Unternehmen in Sachsen größer als das im Schwerpunkt 2.1 explizit vorgesehene Zuschußvolumen, da die Betriebsgrößenstruktur in Sachsen verhältnismäßig wenig Betriebe überhaupt über dem KMU-Schwellenwert aufweist. So werden in den Förderschwerpunkt 1.1 auch KMU eingeordnet, wenn der Förderschwerpunkt 2.1 unter finanztechnischen Aspekten „voll" ist. Die Zuordnung des Einzelvorhabens auf den Förderschwerpunkt 6.2, der das Engagement des EFRE für die Entwicklung des ländlichen Raumes zum Ausdruck bringen soll, ist ebenfalls völlig willkürlich, da die Gruppe der Infrastrukturvorhaben im ländlichen Raum, wie gezeigt, insgesamt viel mehr Projekte auch in den anderen Förderschwerpunkten umfaßt. Genauso künstlich ist die Zuordnung aller Vorhaben der Einzel- und Verbundprojektförderung auf den Schwerpunkt 2.2 (Dienste für KMU), zumal hier die Obergrenze der Betriebsgröße für die Förderung im Verlauf des Förderzeitraums mit Zustimmung der Kommission aufgehoben wurde. Auch die Verteilung der wasserwirtschaftlichen Projekte auf drei Förderschwerpunkte (1.2, 4 und 6.2) ist, abgesehen von der GRW-Zugehörigkeit der Projekte als Zuordnungskriterium, nahezu beliebig. Diese „Kästchenarithmetik" führt dazu, daß die Tätigkeit des EFRE im ländlichen Raum (explizit Förderschwerpunkt 6.2) bzw. zur Förderung des Mittelstandes (explizit Förderschwerpunkt 2) völlig unterzeichnet wird, wenn man nur den jeweils spezialisierten Förderschwerpunkt betrachten würde. Für die zukünftige Gestaltung der Programmplanungsdokumente wäre also zu empfehlen, die ausgewählten Fördertatbestände nach Projekttypen zu gruppieren und daran die Förderschwerpunkte auszurichten. Vor dem Hintergrund der jetzt in Sachsen praktizierten Förderung würde dies auf fünf Schwerpunkte ohne nochmalige Untergliederung hinauslaufen: Unternehmensinvestitionen, wirtschaftsnahe Infrastruktur, Umwelt, FuE/Innovation und Technische Hilfe. Berufliche Bildung könnte in die wirtschaftsnahe Infrastruktur 92 integriert werden. Insbesondere die Förderschwerpunkte 2 und 6 wären beim EFRE überflüssig. Um den bisher angestrebten Effekt der Programmsteuerung und entsprechender Bewertung der Förderung zugunsten des Mittelstandes bzw. des ländlichen Raumes Rechnung zu tragen, könnte in den Dokumenten festgehalten werden, daß bspw. zwei Drittel der Unternehmensinvestitionen in kleinen und mittleren Unternehmen gefördert werden sollen bzw. drei Viertel der infrastrukturellen Maßnahmen im ländlichen Raum unterstützt werden sollen. Dies würde als Vorgabe für die Programmsteuerung völlig ausreichen und wäre ebenfalls kontrollier- und evaluierbar.

92

Aber außerhalb der GRW.

135

Ein Verzicht auf die Unterteilung der Förderschwerpunkte und auf die Festlegung entsprechend vieler, künstlicher, Zielkorridore der Finanzplanung könnte auch den Umschichtungsbedarf zwischen Förderschwerpunkten minimieren. Der Arbeitsaufwand für die Fondsverwaltung, deren Tätigkeit bisher häufig von der Zurechnung der Projekte auf die Schwerpunkte und der Erfüllung entsprechend aufwendiger Anforderungen der Berichterstattung dominiert wird, könnte auf diese Weise minimiert werden. So würde in der Fondsverwaltung auch mehr Spielraum für die wichtigen strategischen Fragen der Förderung entstehen, die aufgrund der Arbeits(über)belastung mit solchen finanztechnischen Fragen zu kurz kommt. Entscheidend ist letztendlich, welchen Beitrag die Fördermaßnahmen insgesamt zur Erreichung der Ziele des Programms leisten. Empfehlenswert wäre vor dem Hintergrund des gestiegenden Koordinierungsbedarfs durch die Entkoppelung eine (zweimal) jährliche Tagung der zuständigen Verwaltungsvertreter, um über strategische Fragen der Förderpolitik zu diskutieren, und über neue Entwicklungen in der EFREFörderung auf EU-Ebene zu informieren. Umschichtungsbedarf zeichnet sich beim EFRE bisher nicht ab. Nur im Bereich Forschung und Entwicklung/Innovation zeigt sich ein Zurückbleiben der Bewilligungen hinter den ursprünglichen Planungen. Zu überlegen ist hier somit, wie einerseits mittelfristig die Ziele des Schwerpunkts durch Veränderungen der bisher kofinanzierten Programme oder durch andere Maßnahmen innerhalb der Technologieförderung besser erreicht werden können. Einige Vorschläge werden weiter unten erläutert. Vielleicht ließe sich auch durch eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit und aktive Akquisition von Projekten für diese Programme die Inanspruchnahme erhöhen. Erst wenn diese Maßnahmen ausgeschöpft sind, wäre zu prüfen, ob die nicht gebundenen Mittel auf andere Schwerpunkte umverteilt werden sollen, in denen keine Absorptions- und Umsetzungsprobleme bestehen, bspw. in den Bereich der beruflichen Bildung. 2.4.5

Sachliche und regionale Schwerpunktsetzung der GRW

Trotz einer beeindruckenden Investitionsdynamik in den neuen Ländern konnte bisher auch in Sachsen kein selbsttragender Wachstums- und Aufholprozeß induziert werden. Der Unterschied in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwischen Ost und West ist nach wie vor groß. Die Industrie in Sachsen weist immer noch eine starke Exportschwäche auf. Investiert wurde in Ostdeutschland überwiegend in den Aufbau von Vertriebsnetzen und in einfache Produktionstätigkeiten, weniger in Forschung und Entwicklung und in höherwertige Produktionen. Sektoral gesehen sind es vor allem die baunahen Zweige und konsumorientierte Branchen, die den Aufschwung tragen. Die Konzentration der Investitionsförderung auf die Industrie und diejenigen Zweige des Dienstleistungssektors, die im überregionalen Wettbewerb stehen, sollte vor diesem qo

Hintergrund grundsätzlich beibehalten werden .

93

DIW/IfW/IWH (19971,5. 60.

Angesichts des Ausmaßes des Niveauunterschiedes zwischen Ost und West erscheint die Beibehaltung des deutlichen Präferenzvorsprunges in den Förderkonditionen zugunsten der neuen Länder angemessen. Die regionale Schwerpunktsetzung innerhalb Ostdeutschlands, innerhalb Sachsens sollte nach Einschätzung des DIW dagegen verändert werden. Die sächsische Staatsregierung verfolgt dagegen eine andere Strategie: Bisher werden in den ländlichen Regionen Sachsens die höchsten Fördersätze gewährt. Die knappen Finanzmittel sollten jedoch dazu eingesetzt werden, wirtschaftliche Aktivitäten dort zu unterstützen, wo sie einen Zusatznutzen in Form von „spillover"-Effekten aufweisen. Dies ist am ehesten in den Agglomerationszentren der Fall94. Allerdings kann man hier trotz insgesamt günstiger Perspektiven immer noch nicht von einem selbstlaufenden Wachstumsprozeß sprechen. Sind sogar die Wachstumspole selbst noch nicht in der Lage, selbstverstärkende Wachstumsprozesse zu induzieren, sind die Chancen in der Peripherie noch weit schlechter, da grundlegende Voraussetzungen fehlen. Die Regionalpolitik in Sachsen sollte daher die Förderung auf vorhandene Kristallisationskerne (auch im ländlichen Raum) konzentrieren und nicht-wie bisher praktiziert - gerade die Förderung in Ballungsräumen einschränken. Dies gilt in erster Linie für die Infrastrukturförderung. Dieser Vorschlag wird von der sächsischen Staatsregierung nicht geteilt. Mit der Einführung regionaler Entwicklungskonzepte in die GRW mit dem 24. Rahmenplan, die für die Entscheidungsfindung über die Bewilligung von Fördermitteln herangezogen werden sollen, ist ein Schritt in die richtige Richtung der Weiterentwicklung der GRW getan worden. Mit der Technischen Hilfe des EFRE (Förderschwerpunkt 7) wird die Erarbeitung regionaler Entwicklungskonzepte bereits umfangreich unterstützt. Allerdings sollte die Bindungswirkung dieser Entwicklungskonzepte noch erhöht werden. Die Erarbeitung regionaler Entwicklungskonzepte sollte zur zwingenden Fördervoraussetzung für die Regionen werden. Die Paßfähigkeit der einzelnen Vorhaben im Infrastrukturbereich in die Entwicklungskonzepte sollte für die GRW konsequent gelten und auf andere Fördermaßnahmen außerhalb der GRW (Berufsschulzentren, Technologiezentren, wasserwirtschaftliche Maßnahmen etc.) ausgedehnt werden. 2.4.6

Forschung, Technologie und Innovation

Bei den Einzel- und Verbundprojekten stellt sich die Frage, ob beide Maßnahmen zu einem Programm zusammengelegt werden sollten. Die formalen Fördervoraussetzungen sind weitgehend deckungsgleich, zudem werden nach Aussagen von ProTec zunehmend Verbundprojekte als Einzelprojekte mit Unterauftragsvergabe bewilligt. Dadurch reduziert sich der administrative Aufwand der Antragsbearbeitung und der Abwicklung der Förderung, zudem hat das geförderte Unternehmen allein die Eigentumsrechte an den direkten Projektergebnissen. Die Förderung von Verbundprojekten sollte entsprechend ihrer strategischen Bedeutung gegenüber Einzelprojekten durch gegenüber den Einzelprojekten höhere Maximalfördersätze stärker gefördert wer04

Vgl. Toepel (1997), S. 87 ff.

137

den. Zwar ist eine faktische Differenzierung der Fördersätze bereits bisher möglich, wird jedoch nicht genutzt. Entsprechend der Zielrichtung der Förderung von Technologiezentren sollten ausschließlich Transfereinrichtungen oder Transferprojekte an TGZ gefördert werden, nicht jedoch weiter das reine Immobilienmanagement. Die bestehende Problematik der hohen Schuldendienste der TGZ aufgrund von zu großzügigen Bauplanungen sollte dabei nicht übergangen werden; systematisch handelt es sich hierbei aber eben nicht um Technologieförderung, sondern um die Förderung wirtschaftsnaher Infrastruktur. Im Förderverfahren der Technologiezentren steht der eine zuständige Bearbeiter systematisch vor einem jährlichen Antragsberg. Hier sollte überlegt werden, ob diese Spitzen nicht durch Mithilfe anderer Berater bei ProTec zumindest gemildert werden können und/oder ob eine Entzerrung der Antragswelle machbar ist. Hinsichtlich der Investitionsförderung für F-GmbHs sollte eine Einstellung oder zumindest eine baldige Reduzierung überlegt werden. Nach nunmehr 4 bis 6 Jahren des Bestehens der FGmbHs ist ernsthaft zu prüfen, ob diese weiterhin eine spezielle Förderung benötigen oder sich nicht „am Markt" halten können müssen - am freien FuE-Markt genauso wie am Fördergeldmarkt der zahlreichen anderen Programme, die den F-GmbHs ja genauso offenstehen wie anderen Einrichtungen. Bei der Förderung von Patenten kann neben dem Ziel der Kostenreduzierung für Patentrecherchen, -anwälte und -gebühren vor allem das Ziel der Mobilisierung innovativer Unternehmen durch die Reduzierung der finanziellen Schwelle für die Eigentumssicherung an der Innovation unterstellt werden. Dann erscheint jedoch eine Beschränkung auf internationale Patente als nicht sinnvoll, weil die Beantragung von nationalen Patenten als erster Schritt noch dringlicher anzusehen ist. Zwar würde sich die für das Ministerium bzw. ProTec kaum lösbare Aufgabe der Prüfung der Patentwürdigkeit einer Innovation stellen. Dies könnte aber beispielsweise durch eine nachträgliche Förderung bei erfolgreicher Patentierung gelöst werden. Dadurch würde dem Unternehmen zwar ein erhebliches Risiko übertragen, allerdings ein geringeres als bisher - der hohe Fördersatz von 75 vH enthält zudem durchaus eine deutliche Risikoprämie. Insgesamt könnte überlegt werden, die Patentförderung in die Einzel- und Verbundprojektförderung zu integrieren, u.U. es auch als eigenständiges Programm einzustellen, indem dem Antragsteller in der Bewilligung ein zusätzlicher Zuschuß bei einer erfolgreichen Patentanmeldung in Aussicht gestellt wird. Für Innovationen, deren Entwicklung nicht bereits gefördert wurde, bietet sich der Verweis auf das INSTI-Programm und die KMU-Patentaktion des BMBF an 95 .

95

138

Vgl. BMBF-Patentserver, http://www.patente.bmbf.de/initiative/saeule4b.html#Patentaktion.

2.4.7

Umweltbereich

Der EFRE-Einsatz unter der FRW 1994 führte zu der Gesamteinschätzung, die von Umsetzungsproblemen und einer unzureichenden Datenlage dominiert wird. Nicht zu unterschätzen sind die in der Vergangenheit aufgetretenen Kommunikationsprobleme und fehlenden Informationsflüsse zwischen den Beteiligten. Da der EFRE im Vergleich zu nationalen Programmen durchaus andere Anforderungen stellt, sollten hier Verständigungsprobleme als Ursache für Konflikte und Reibungsverluste nicht unterbewertet werden. Hier ist kein allgemein Verantwortlicher für die Friktionen auszumachen. Eine häufigere direkte, also persönliche, Kontaktaufnahme zwischen allen beteiligten Stellen jenseits der alltäglichen Problemlösung könnte dazu beitragen, die gegenseitigen Wahrnehmungen und Problemsichten kennenzulernen. Zudem stellt sich das Problem, die EFRE-Förderung in diesem Bereich auf Projektebene grundsätzlich transparenter zu gestalten. Damit wäre gleichzeitig auch eine Vereinfachung der Förderverfahren und der Koordination zwischen den einzelnen Stellen zu erreichen. Ingesamt sollten für die Förderung unter der FRW einige grundlegende Änderungen in Betracht gezogen werden. Ziel ist jeweils eine Vereinfachung der Verfahren, Entlastung der Bearbeiter und Verbesserung der Evaluationsmöglichkeiten. Die Fördermittelstruktur sollte einer Überprüfung unterzogen werden. Das politische Anliegen, möglichst umfangreiche Mittel für den wasserwirtschaftlichen Bereich anzuwerben, führte zu Fehlentwicklungen, die heute unnötig die Komplexität der Förderung steigern. Die unter der FRW verwendeten Fördermittel sollten auf ihre Tauglichkeit für den Förderzweck überprüft und ggf. ausgetauscht werden. Im Austausch mit Mitteln anderer Ministerien sollte es möglich sein, einen überschaubaren und inhaltlich besser geeigneten Fördermittel m ix (und idealerweise ein einziges Instrument) zu finden. Dieser Fördermittelmix sollte dann auch im Gegensatz zur bisherigen Praxis über mehrere Jahre stabil bleiben. Die Bewilligung sollte, wie bereits ab 1996 angestrebt, von der Jährlichkeit Abschied nehmen und in eine projektorientierte Bewilligung geändert werden. Dann kann ein Projekt mit einem Bewilligungsbescheid über mehrere Jahre gefördert werden. Damit würde der Bearbeitungsaufwand in den Bewilligungsbehörden reduziert und gleichzeitig die Transparenz der Förderung erhöht.

139

3

Förderung aus dem Europäischen Soziaifonds

3.1

Ziel und Vorgehensweise der Evaluierung des ESF in Sachsen

Die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt in Sachsen steht auch heute noch im Zeichen anhaltender Schwierigkeiten mit der wirtschaftlichen Umstrukturierung: So sind hier - obwohl Sachsen nach Ostberlin die niedrigste Arbeitslosenquote in Ostdeutschland hat - im Durchschnitt des Jahres 1996 immer noch knapp 16vH der abhängigen zivilen Erwerbspersonen ohne Arbeit gewesen. Noch ungünstiger wäre die Arbeitsmarktentwicklung in Sachsen ausgefallen, wenn nicht die verschiedenen Instrumente des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) zum Tragen gekommen wären - immerhin konnte der Arbeitsmarkt durch den Einsatz von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM), Lohnkostenzuschüsse nach § 249h AFG und Qualifizierung im Jahr 1996 um durchschnittlich rund 135 000 Personen entlastet werden - und wenn nicht weitere arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aus Landesmitteln und aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF) gefördert worden wären. Die EU stellte für die Jahre 1994 bis 1999 mit dem Ziel 1 besonders in strukturschwachen Regionen und in Regionen, die durch den wirtschaftlichen Wandel gekennzeichnet sind, Fördermittel aus dem ESF zur Flankierung der Arbeitsmarktpolitik bereit. Das Hauptziel des Sozialfonds ist das „Funktionieren des Arbeitsmarktes zu verbessern und die menschlichen Ressourcen zu entwickeln". Im einzelnen werden mit diesem Fonds zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit die nachstehenden global formulierten Ziele verfolgt: -

die Förderung von Beschäftigungswachstum und -Stabilität sowie die Erleichterung des Zugangs zum Arbeitsmarkt,

-

die Förderung der Chancengleichheit zwischen den Geschlechtern auf dem Arbeitsmarkt,

-

die Entwicklung beruflicher Kenntnisse, Fähigkeiten und Qualifikationen/berufliche Erstausbildung und berufliche Aus- und Weiterbildung,

-

die Förderung der Schaffung neuer Arbeitsplätze. 96

Die Entwicklungsschwerpunkte der drei Strukturfonds der EU in den Operationellen Programmen des EFRE, des ESF und des EAGFL stellen auch die Leitlinien für die Verwendung der ESFMittel im Rahmen der sächsischen Arbeitsmarktpolitik dar. Seit 1991 gibt es in Sachsen das Arbeitsmarktpolitische Programm „Arbeit und Qualifzierung für Sachsen", das zuletzt im Juni 1995 aktualisiert wurde. 97 Darin sind die Ziele der sächsischen Arbeitsmarktpolitik beschrieben. Vorrang hat danach der erste - der reguläre - Arbeitsmarkt und damit eine präventive und aktive 96

97

Rahmenverordnung, Artikel 3, Absatz 2, VO (EWG) Nr. 2081/93; ESF-Verordnung, Artikel 1, Absatz 3 und 4, VO (EWG) Nr. 2084/93. Vgl. Arbeit und Qualifizierung für Sachsen - Arbeitsmarktpolitisches Programm des Freistaates Sachsen; Der Europäische Sozialfonds im Freistaat Sachsen.

141

Arbeitsmarktpolitik. Priorität hat insofern der Erhalt und die Schaffung einer möglichst großen Anzahl zukunfts- und wettbewerbsfähiger Arbeitsplätze. Das arbeitsmarktpolitische Programm nennt dazu 4 Schwerpunkte: Innovation, arbeitsmarktgerechte Qualifizierung,

Beschäftigung und Existenzgründungen.

Im Rahmen des arbeitsmarktpoli-

tischen Schwerpunktes Innovation soll durch gezielte Personalentwicklung und Erschließung der Märkte in Mittel- und Osteuropa die Innovationsfähigkeit von Unternehmen entwickelt und damit zur Arbeitsplatzsicherung beigetragen werden. Im Bereich der arbeitsmarktgerechten Qualifizierung

sollen berufliche Erstausbildungen und berufliche Bildung gefördert werden. Im

Vordergrund des Schwerpunktes Beschäftigung steht die Schaffung von Dauerarbeitsplätzen für die Zielgruppen Frauen, Jugendliche unter 25 Jahre, Alleinerziehende, Langzeitarbeitslose, Behinderte, Sozialhilfeempfänger und Hochschulabsolventen. Existenzgründungen

sollen schließ-

lich durch Qualifizierungsangebote und durch finanzielle Förderungen unterstützt werden. Zur Gewährleistung von Synergieeffekten für die Entwicklung des Arbeitsmarktes und der Wirtschaft werden die ESF-Mittel in Sachsen integriert, in allen Förderschwerpunkten der strukturfondsbezogenen OP der drei Strukturfonds - im EFRE, im ESF und im EAGFL - eingesetzt.98 Finanziert werden dabei 3 Maßnahmearten, die in Rahmen- und Förderrichtlinien 99 konkretisiert sind (Übersicht 3.2), dabei handelt es sich um: -

Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung, die wiederum ein vielfältiges Spektrum von Projektarten umfassen,

-

Einstellungszuschüsse für zusätzliche Dauerarbeitsverhältnisse und

- Zuschüsse zur Existenzgründung. Jede dieser drei Maßnahmearten hat eine spezifische Zielrichtung, alle intendieren aber letztlich den Übergang der Geförderten in den ersten Arbeitsmarkt. In Sachsen wie in den deutschen Ziel-1-Gebieten insgesamt beteiligt sich die EU in einer Höhe bis zu 65 vH an den anfallenden Kosten strukturpolitischer Entwicklungsvorhaben. Ohne nationale Mittel sind dem Freistaat Sachsen für die Förderperiode 1994 bis 1999 nahezu 1 680 Mill. DM ESF-Mittel zur Verfügung gestellt worden. Knapp 40 vH davon wurden für den hier betrachteten Zeitraum 1994 bis 1996 gebunden.100 Das sächsische Ministerium für Wirt98 99

Vgl. Kapitel 1.4. Rahmenbedingungen 1994 zur Förderung von Maßnahmen aus dem Europäischen Sozialfonds im Freistaat Sachsen; Rahmenbedingungen 1995 zur Förderung von Maßnahmen aus dem Europäischen Sozialfonds, Richtlinien des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die Förderung von Maßnahmen, die aus dem Europäischen Sozialfonds mitfinanziert werden. Sächsisches Staatsministerium für Wirtschaft und Arbeit, 1996.

100

Ohne Vorbindungen für Projekte und Zuschüsse, die bis zum 31.12.1996 bewilligt wurden, die aber auch in das Jahr 1997 und folgende hineinreichen.

142

schaft und Arbeit hat im Rahmen der Zwischenbewertung der Strukturfonds der EU das DIW im März 1996 beauftragt, eine Bestandsaufnahme über den Einsatz der ESF-Mittel, die im Zeitraum vom 1.1.1994 bis zum 31.12.1996 gebunden wurden, und eine Bewertung der Wirksamkeit der mit ESF-Mitteln geförderten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen vorzunehmen. Im OP sind eine Reihe von finanziellen und physischen Indikatoren für eine Bewertung der ESFFörderung auf der Makroebene wie auch solche zur Bewertung auf der Programm- und Maßnahmeebene benannt. Das globale Förderziel „Abbau der Arbeitslosigkeit" und „Verbesserung der Arbeitsmarktlage" wird in der Zwischenbewertung durch makroökonomische Indikatoren zur Arbeitsmarktlage auf der Basis von sekundärstatistischen Arbeitsmarktdaten beschrieben. Neben der Zahl der Arbeitslosen und deren Struktur nach Geschlecht und Dauer der Arbeitslosigkeit und nach der regionalen Verteilung werden auch Kennziffern über die durch arbeitsmarktpolitische Maßnahmen aufgefangenen Arbeitslosen aufgeführt. 101 Eine übliche Kennziffer zur Bewertung des Umsetzungsstandes des Programms ist der finanzielle Mitteleinsatz nach der Herkunft der Mittel (ESF, Land, Bund, Kommunen, private Mittel) wie er in den Programmplanungsdokumenten für den ESF geplant ist. Dem werden die tatsächlich gebundenen und ausgezahlten Mittel gegenübergestellt. Damit ist die Größenordnung und Ausrichtung - also der Input - der Förderung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen anzugeben. Für Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung sind darüber hinaus die Aufwendungen nach Kostenarten, die die Träger solcher Maßnahmen zur Durchführung der Fördermaßnahme erbringen müssen, von Interesse. Der Leistungsumfang ist zudem durch physische Kennziffern zu beschreiben, durch die Zahl der geförderten Maßnahmen, die Zahl der durch die Förderung Begünstigten wie auch durch die Struktur der Geförderten nach dem Geschlecht, dem Alter und dem beruflichen Status vor der Inanspruchnahme der Förderung und schließlich auch durch die Zahl der angebotenen Stunden in Qualifizierungsmaßnahmen oder die Dauer der Förderung. Soweit es das sächsische ESF-Begleitsystem zuließ, wurden diese Kennziffern zur Beschreibung der Umsetzung - zum Stichtag 31.12.1996- ausgewertet und auf dieser Grundlage erste Rückschlüsse über die Akzeptanz und den Verlauf der arbeitsmarktpolitischen Förderung gezogen. Zur umfassenden Beurteilung des Umsetzungsgeschehens wurde darüber hinaus eine Analyse des Kontextes - also des institutionellen und organisatorischen Rahmens-, in dem die Umsetzung stattfindet, durchgeführt. Dazu sind mit mehr als 20 Akteuren, die an dem Verfahren der ESF-Umsetzung beteiligt sind, ausführliche Expertengespräche geführt worden. Zum einen ging es in diesen Gesprächen um die organisatorische Einbindung der Befragten in den Verfahrensprozeß und ihre Beurteilung der Qualität des Verfahrens, zum anderen ging es auch um 101

Vgl. Kapitel 1.5.

143

inhaltlich-fachliche Vorstellungen sowie um eine Beurteilung des Stellenwertes der ESFFörderung insgesamt. Arbeitsmarktpolitisch relevant sind die aufgrund der Förderung erzielten dauerhaften Beschäftigungsverhältnisse, die durch den beruflichen Verbleib der vormals Geförderten nach Ablauf der Förderung, anzugeben sind und hinsichtlich des globalen Ziels der ESF-Förderung (regionalspezifisch) sinkende Arbeitslosenquoten. In der Evaluierung werden daher neben dem Umsetzungsstand auch die Beschäftigungswirkungen, die von der Förderung ausgehen, untersucht. Dazu ist der Frage von möglichen Mitnahmeeffekten ebenso nachgegangen worden wie den Fragen, ob die arbeitsmarktpolitischen Förderungen zu zielgruppenspezifischen Substitutionseffekten oder zu quantitativen Zusatzeffekten geführt haben und, ob Verdrängungsprozesse ausgelöst wurden, d.h. ob andere Arbeitnehmer durch die Förderung ihren Arbeitsplatz verloren haben. All diese Effekte sind indes aufgrund von prinzipiellen Erfassungsschwierigkeiten nur nährungsweise abzuschätzen gewesen. Nicht zu übersehen ist schließlich, daß eine Beurteilung arbeitsmarktpolitischer Förderprogramme gerade in Phasen instabiler und noch zunehmender Arbeitsmarktprobleme auch Aspekte der sozialen Abfederung und der sozialen Stabilität, d.h. der gesellschaftlichen Auswirkungen, aufgreifen sollte. Solche Effekte waren allerdings im Rahmen der Zwischenbewertung nicht zu quantifizieren. Im sächsischen ESF-Begleitsystem wird der berufliche Verbleib der geförderten Personen nach der Förderung nicht erhoben bzw. nicht auswertungsgerecht aufbereitet. Für zwei Förderarten - für die Einstellungs- und die Existenzgründerzuschüsse - können indes mit der Zahl der Begünstigten zumindest die während der Förderung unmittelbar entstehenden Bruttobeschäftigungseffekte angegeben werden. Die Beschäftigungseffekte, die von diesen Förderungen nach der Förderphase - also auch langfristig - ausgehen, sind indes nur durch gezielte Befragungen zum beruflichen Verbleib der Geförderten zu erheben. Für die dritte Maßnahmeart - für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen - gibt die Zahl der Inanspruchnehmer der Förderung nur den Leistungsumfang der Förderung an. Eine Aussage über einen in der Zeit der Förderung erreichten Beschäftigungseffekt ist aus diesen Zahlen nicht abzuleiten, da sich bei den Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung erst im Anschluß an die Maßnahmen herausstellt, ob ein Übergang in den ersten Arbeitsmarkt erreicht werden konnte. Zwar ist auch bei dieser Maßnahmeart davon auszugehen, daß der Erfolg der Förderung sich mit dem Fördereinsatz positiv entwickelt, nicht zu unterstellen ist dabei aber ein direkter proportionaler Zusammenhang. Daher sind die von dieser Förderart ausgehenden Beschäftigungseffekte selbst auf der Grundlage der Zahl der Projekte oder geförderten Personen noch nicht ausreichend zu beurteilen. Für diese Maßnahmeart ist somit - da der Erfolg auch hierfür an dem Übergang in den ersten Arbeitsmarkt gemessen werden soll und nicht allein daran, ob die Qualifizierungsmaßnahme erfolgreich abgeschlossen wurde - die Gewinnung von Informationen über den

144

Erwerbsstatus der Begünstigten nach der Förderung eine unabdingbare Voraussetzung für die Untersuchung von Beschäftigungswirkungen gewesen. Angesichts des zeitlichen und finanziellen Rahmens der Zwischenbewertung sind vertiefte Untersuchungen über den beruflichen Verbleib der vormals Geförderten nur bezogen auf einzelne ausgewählte Maßnahme- und Projektarten durchzuführen gewesen. Hinsichtlich der Auswahl hatte der ESF-Fondsverwalter inhaltliche Vorgaben gemacht. Ferner wurden unterschiedliche Förderarten und Zielgruppen sowie alle drei Regierungsbezirke berücksichtigt und relevant war die arbeitsmarktpolitische Schwerpunktsetzung durch den Freistaat Sachsen. Für die vertiefte Untersuchung ausgewählt wurden auf der Grundlage dieser Überlegungen Zuschüsse zur Einstellung von Arbeitslosen in zusätzliche Dauerarbeitsverhältnisse und aus dem Bündel der Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung Existenzgründerseminare. Bei den Seminaren ging es in der Verbleibanalyse um die Frage, wie viele Teilnehmer im Anschluß an die Qualifizierungsmaßnahme eine Existenz gegründet haben, bei den Einstellungszuschüssen war abzuschätzen, wie viele der Geförderten im Anschluß an die Förderung ihren Arbeitsplatz behalten haben. Die Verbleibanalysen wurden als mikroökonomisch orientierte schriftliche Teilbefragungen konzipiert. Bestandteil der Untersuchung der Existenzgründerseminare waren darüber hinaus leitfadengestützte Gespräche mit einigen Bildungsträgern, die entsprechende Seminare anbieten. Für beide Maßnahmearten wurde auch die Kosteneffizienz, der Mitteleinsatz der Förderung bezogen auf die erfolgreich geförderten Personen, berechnet. Unter Einbeziehung der Erfahrungen anderer arbeitsmarktpolitischer Evaluierungen ist schließlich auch die Größenordnung der Beschäftigungswirkungen für die nicht vertieft untersuchten Maßnahmearten grob abgeschätzt worden. Die Erkenntnisse der Untersuchung münden in Handlungsempfehlungen für den ESF-Fondsverwalter über die Handhabung der ESF-Förderung und ihrer künftigen arbeitsmarktpolitischen Interventionsformen. 3.2

Institutionelle Zuständigkeiten im ESF-Bewilligungsverfahren

Eine relativ reibungslose Umsetzung von Förderprogrammen, die ein großes Mittelvolumen zu bewegen haben, setzt funktionierende institutionelle und organisatorische Zuständigkeiten voraus. Die Zuständigkeiten für die ESF-Umsetzung (Übersicht 3.1) sind in dem hier zu untersuchenden Zeitraum gegenüber der Aufbausituation in der Förderperiode 1991 bis 1993, weiter entwickelt und stabilisiert worden. Der ESF-Fondsverwalter

nimmt in der Umsetzung der ESF-Förderung als Mittelverwalter und als

Steuerungsinstanz hoheitliche Aufgaben wahr. Dazu gehört neben der zentralen Verantwortlich-

es

keit für die Mittelabforderung, die Vergabe aller ESF-Mittel, die Finanzkontrolle wie auch die Berichterstattung gegenüber der EU. Als zentrales Gremium einer ressortübergreifenden Interessenskoordination in der Umsetzung ESF-geförderter arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen in Sachsen hat der Fondsverwalter einen Landeskoordinierungskreis

(LKK) eingesetzt. Ziel dieses LKK ist es, den Einsatz der arbeitsmarkt-

politischen Fördergelder des ESF sowie den Einsatz der Komplementärmittel des Landes so zu gestalten, daß diese Förderung einen möglichst effizienten Beitrag zur regionalen Beschäftigungspolitik leistet. Dazu werden im LKK Förderrichtlinien und -Prioritäten festgelegt und die Transparenz über die Förderung hergestellt. Die Federführung im LKK nimmt der ESF-Fondsverwalter wahr. Vertreten sind in diesem Gremium die sächsischen Fachministerien sowie das Landesarbeitsamt. Teilnehmer am LKK sind des weiteren vier Consult-Büros, die Controllingstelle (CS) und die für die drei sächsischen Regierungsbezirke zuständigen Regierungspräsidien. Alle aus ESF-Mitteln geförderten und aus Landesmitteln kofinanzierten Maßnahmen müssen dem LKK vorgelegt werden. Im Mittelpunkt stehen dabei Anträge für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen, die projektbezogen beraten werden. Der LKK kann diese Anträge befürworten, zur Klärung zurückstellen oder als nicht förderwürdig ablehnen. Im Fall eines Dissens entscheidet der Fondsverwalter auf der Grundlage der fachlichen Einschätzungen und unter Abwägung der arbeitsmarktpolitischen Ziele und Bedarfslagen. Die Entscheidungen des Gremiums werden als Empfehlung der Bewilligungsbehörde - den Regierungspräsidien - mitgeteilt. Bei Einstellungsund Existenzgründungszuschüssen gibt es außer den Förderrichtlinien keine auf einzelne Anträge bezogenen inhaltlichen Abstimmungen und Koordinierungen, diese Anträge werden im LKK nur gesammelt zur Kenntnis genommen und den Regierungspräsidien zur Förderung empfohlen. Die Fachministerien

sind für die fachliche Beurteilung der beruflichen Qualifzierungsprojekte

unter Berücksichtigung der arbeitsmarktlichen Erfordernisse zuständig. Auf der Grundlage von noch nicht formgebundenen Projektanträgen vergeben die Ministerien eine „Priorität" oder der Antrag wird ohne Befürwortung zurückgegeben. Die Priorität eröffnet die Chance zur Förderung -es handelt sich dabei jedoch nicht um eine Rangfolge, nach der die Projekte zu bewilligen sind - und ist eine Voraussetzung dafür, daß dem LKK ein formgebundener Antrag vorgelegt werden darf. Das Landesarbeitsamt bringt seine arbeitsmarktlichen Kenntnisse und Kompetenzen in den LKK ein. Das Arbeitsamt, in dessen örtlicher Zuständigkeit die beantragte Bildungsmaßnahme durchgeführt werden soll, nimmt zur arbeitsmarktlichen Relevanz Stellung. Durch Abstimmungen wird eine Doppelförderung von Maßnahmen vermieden.

146

Übersicht 3.1: Institutionelle Zuständigkeiten im ESF-Bewilligungsverfahren Sachsens Institution ESF-Fondsverwalter

Aufgaben und Zuständigkeiten

Landeskoordinierungskreis (LKK)

• • •

Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben: • Zentrale Verantwortlichkeit • Titelverwalter (einschließlich Komplementärmittelverwaltung) • Steuerung und Koordinierung der Abforderung, Vergabe und Abrechnung aller Mittel des ESF und der Kofinanzierung • Bis zum 31.12.1994 auch Bewilligungsbehörde

•

• •

Der LKK wird vom Fondsverwalter geleitet. LKK-Mitglieder werden vom jeweiligen Ministerium benannt. Der LKK arbeitet ressortübergreifend, in ihm vertreten sind - die Fachministerien und - das Landesarbeitsamt mit jeweils einem Vertreter. Teilnehmer am LKK sind darüber hinaus - vier Consult-Büros, - die Controllingstelle, - die Regierungspräsidien. Der LKK soll gewährleisten, daß mit den Fördermitteln ein möglichst effizienter Beitrag zur regionalen Beschäftigungspolitik geleistet wird und Fachwissen der Ressorts einfließt. Der LKK gibt den Bewilligungsbehörden Empfehlungen. Der LKK tagt regelmäßig alle 3 Wochen.

Fachministerien (FM)

• • •

Jedes FM hat einen Vertreter im LKK. Die FM beurteilen die Qualifizierungsmaßnahmen fachlich. Die FM entscheiden über die Erteilung einer Priorität und damit über die Vorlage der Anträge im LKK.

Consult-Büros

•

Privatwirtschaftlich arbeitende Einrichtungen, finanziert über die Technische Hilfe. Beratung von Trägern und Unternehmen zur Antragstellung und finanztechnischen Abwicklung der Förderung a) bei Zuschüssen: - Prüfung der Förderfähigkeit - Vorbereitung der Zuwendungsbescheide - Beratung bei der Erstellung der Verwendungsnachweise b) bei Qualifizierungsmaßnahmen: - Beratung zur inhaltlichen Gestaltung, zu den Zielgruppen und zur finanziellen Grobkalkulation - Vorbereitung der Verwendungsnachweise und Sachberichte mit den Trägern

•

• Kommunale Entwicklung BadenWürttemberg GmbH - Büro Meißen (KE Meißen)

Zuständig überwiegend nach dem Regionalprinzip:

Zuständig für den Regierungsbezirk Dresden

Zuständig für den Regierungsbezirk Leipzig und sachsenweit Institut für Entwicklungsplanung und Strukturforschung an der Uni-zuständig für § 249h-Maßnahmen mit Unterhaltsgeldzahlungen versität Hannover - Büro Leipzig OES) ECC Finanz-Controlling und Con- Zuständig für den Regierungsbezirk Chemnitz sultancy GmbH, Chemnitz (ECG) BB] Servis gGmbH Schneider & Kappenstein (BBI)

Zuständig für alle Maßnahmen, die in die fachliche Zuständigkeit des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Familie gehören.

147

Fortsetzung Übersicht 3.1 Controllingstelle (CS)

• • •

•

Regierungspräsidien

• •

Privatwirtschaftlich arbeitende Einrichtung, finanziert über die Technische Hilfe. Die CS ist zuständig für die datenmäßige Vorbereitung des EDV-gestützten Verwaltungs- und Begleitsystems. Die CS prüft die sachliche und rechnerische Richtigkeit der ESF-geförderten Maßnahmen entsprechend der EUVorschriften. Die CS bereitet alle Bescheide für Qualifizierungsmaßnahmen vor. Seit 1.1.1995 Bewilligungsbehörden für ESF-geförderte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Bewilligungen werden auf der Grundlage der Förderungen, die vom LKK empfohlen wurden, ausgesprochen.

Quelle: DIW.

Einen großen Teil der Aufgaben, die bei der ESF-Umsetzung anfallen, sind privatisiert worden und werden durch insgesamt vier Consult-Büros wahrgenommen. Dazu gehört die Beratung zur Antragstellung und zur finanztechnischen Abwicklung von Maßnahmen und Zuschüssen. Die Consults prüfen bei den Zuschüssen anhand der Förderrichtlinien die Förderfähigkeit, bei den Einstellungszuschüssen auch die Lohnjournale und die Förderhöhe. Zudem bereiten die Consults die Zuwendungsbescheide für Zuschüsse vor, beraten die Zuwendungsempfänger hinsichtlich der Erstellung der Verwendungsnachweise und prüfen diese vor. Hinsichtlich der Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung beraten die Consults die Träger zu der inhaltlichen Gestaltung der Maßnahmen, zu den zu erreichenden Zielgruppen und zur finanziellen Grobkalkulation. Sofern der Träger für einen Antrag eine Priorität erhalten hat, beraten die Consults die Träger in der Erstellung der formgebundenen Anträge, stellen diese dem LKK vor und übergeben sie der Controllingstelle zur finanztechnischen Überprüfung. Darüber hinaus sind die Consults bei Qualifizierungsmaßnahmen auch damit beauftragt die Verwendungsnachweise mit den Trägern vorzubereiten und die Sachberichte der Träger zu kontrollieren. Von den Einbindungen in den konkreten Verfahrensprozeß abgesehen, nehmen die Consults übergreifende Aufgaben wahr, in dem sie über die ESF-Förderung informieren und die Förderrichtlinien potentiellen Förderempfängern transparent machen. Um als Schnittstelle zum Träger tätig sein zu können, müssen die Consults auch Kenntnisse über die regionale Arbeitsmarktlage und Bildungsangebote und -bedarfe besitzen. Dazu stehen sie in Kontakt zu örtlichen Arbeitgebern, Arbeitsämtern, zur IHK, zu den HWK und zu den Landratsämtern. Die vier Consults werden über die Technische Hilfe finanziert. Sie haben jeweils zwischen ca. 10 und 20 Beschäftigte. Die Auftragsvergabe an die Consults erfolgte im Rahmen einer Aus-

148

Schreibung, die zu Beginn der Förderperiode stattfand und einer zweiten Ausschreibung zu Beginn des Jahres 1996, die die Zuständigkeiten für die Förderperiode 1997 bis 1999 regelte. Die Consults sind mit weitestgehender regionaler Zuständigkeit in den drei Regierungsbezirken eingesetzt. Wie auch schon in der Förderperiode zuvor war für den Regierungsbezirk Dresden das

Consult-Büro

Kommunale

Entwicklung

Baden-Württemberg

GmbH -

Büro

(KE - Meißen) und im Regierungsbezirk Leipzig das Institut für Entwicklungsplanung turforschung

an der Universität

Meißen und Struk-

Hannover - Büro Leipzig (IES) für die Antragstellung und Träger-

beratung zuständig. Im Regierungsbezirk Chemnitz sind die Aufgaben zum 1.7.1994 an das Consult-Büro EGG Finanz-Controlling

und Consultancy GmbH, Chemnitz

(ECG) übergeben

worden. Einige Aufgaben werden von den Consults abweichend von dem Regionalprinzip bearbeitet. So wurden alle Maßnahmen, die in die fachliche Zuständigkeit des Ministeriums für Soziales, Gesundheit und Familie gehören, über das Consult-Büro BBJ Servis gGmbH Schneider & Kappenstein (BBJ) bearbeitet. Alle Qualifizierungen in §249h-Maßnahmen mit Unterhaltsgeldzahlungen werden zudem sachsenweit vom IES betreut. Ebenfalls über die Technische Hilfe finanziert ist seit 1993 die Controllingstelle

(CS) im Auftrag

des Fondsverwalters in der ESF-Förderung tätig. Sie ist zum einen zuständig für die datenmäßige Vorbereitung des EDV-gestützten Verwaltungs- und Begleitsystems. Zum anderen nimmt die Controllingstelle die Aufgaben einer Vorprüfstelle wahr. Dabei umfaßt ihr Tätigkeitsfeld die Prüfung der sachlichen und rechnerischen Richtigkeit der ESF-geförderten Maßnahmen. Diese Prüfungen finden unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit statt wie sie den zuwendungsrechtlichen Vorschriften und den förderfähigen Kosten der EU für Anträge, Verwendungsnachweise und Abrechnungen entsprechen. Des weiteren werden in der Controllingstelle auch sämtliche Bescheide für die Qualifizierungsprojekte vorbereitet. Seit dem 1.1.1995 sind die drei sächsischen Regierungspräsidien

als Bewilligungsbehörden für

ESF-geförderte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen zuständig. Sie bekommen die Förderungen vom LKK empfohlen und setzen diese Empfehlungen um, in dem sie die haushaltstechnischen Belange berücksichtigen und das Verwaltungsverfahren abwickeln. Dazu gehört es u.a. auch Zahlungen anzuweisen oder bei Überzahlungen Rückforderungen zu stellen. Dabei werden die Zuwendungsbescheide für Zuschüsse von den Consults und die für Qualifizierungsprojekte von der Controllingstelle vorbereitet. 3.3

Das ESF-Begleitsystem

Der ESF-Fondsverwalter verfügt über ein ESF-Begleitsystem, das für die Abrechnung gegenüber der EU konzipiert wurde. Dafür werden die ESF-Daten aller am ESF-Bewilligungsverfahren betei-

149

ligten Stellen von der Controllingstelle in einer zentralen EDV-gestützten Datenbank zusammengeführt. Es handelt sich dabei um einen ausgewählten Datenbestand, der nach dem Prinzip von Zugangsstatistiken durch die Consults erhoben wird. Darin enthalten sind Plandaten zur ESF-Bewilligung sowie Istzahlen zum Verwendungs- und Zahlungsnachweis der ESF-Förderung. Daten über die Qualifizierungsmaßnahmen sind dabei trägerbezogen aufbereitet, das heißt Informationen über einzelne Teilnehmer sind damit nicht verfügbar. Bei den Zuschüssen werden Daten über die geförderten Existenzgründer bzw. über Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß beantragen, erhoben. Für die einzelnen Projekte und Zuschüsse sind Angaben zum Maßnahmeort, zur Laufzeit, zum Stunden- bzw. Förderumfang sowie über die Zahl und Struktur der Geförderten nach Geschlecht, nach zwei Altersgruppen und nach der Zielgruppe verfügbar. Die Finanzierung der arbeitsmarktpolitischen Förderung durch den Bund, die Länder und den ESF ist sowohl für Qualifizierungsprojekte als auch für beide Zuschußarten jeweils nach den Förderschwerpunkten des GFK auswertbar. Eine regionale Betrachtung ist auf der Ebene der Landkreise für Qualifizierungsmaßnahmen möglich, die Zuschüsse sind zumindest nach Regierungsbezirken zu gliedern. Darüber hinaus liegen für Qualifizierungsprojekte Informationen über die Kostenarten vor. Für eine Bewertung des erreichten Umsetzungsstandes und soweit es die Belange des Fondsverwalters hinsichtlich seiner regelmäßigen Berichterstattung und Begleitung der Umsetzung betrifft, bietet das ESF-Begleitsystem umfassende Daten an und ist damit relativ komfortabel. So sind Auswertungen über die zuvor beschriebenen Variablen in standardisierter Form jeweils aktuell aus diesem Begleitsystem abrufbar. Für Wirkungsanalysen allerdings, wie sie in der Zwischenbewertung gewünscht wurden, sind über die beschriebenen Variablen hinausgehend zumindest Informationen über die berufliche Situation einzelner Teilnehmer bzw. Geförderter vor, während und nach der Förderung erforderlich. Von den Qualifizierungsprojekten werden mit der Schlußabrechnung Sachberichte abgefordert, in denen auch Angaben zum beruflichen Verbleib der Geförderten nach Beendigung der Maßnahme enthalten sein müssen. Die Träger befragen dazu ihre ehemaligen Teilnehmer. Dabei handelt es sich indes nicht um Erhebungen auf der Grundlage einheitlicher Vorgaben und eindeutig abgegrenzter inhaltlicher Definitionen, so daß die daraus resultierenden Informationen sich nicht für statistische und vergleichende Auswertungen eignen. Hinzu kommt, daß diese Informationen nicht EDV-gerecht aufbereitet werden, sondern nur in Papierform vorliegen. Überhaupt keine Informationen gibt es über den beruflichen Verbleib der Personen nach Beendigung der Förderung, die über einen Zuschuß gefördert wurden.

150

3.4

Umsetzung der ESF-Förderung

3.4.1

Bewilligungs- und Auszahlungsstand

Von Anfang 1994 bis Ende 1996 wurden in Sachsen für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen, die auch über ESF-Mittel finanziert wurden, gut 1 672 Mill. DM öffentliche Mittel gebunden. Knapp die Hälfte davon -770 Mill. DM - waren ESF-Mittel.102 In Anspruch genommen wurden diese Mittel von über 168 400 Personen in fast 27 170 Projekten und Unternehmen. Nach der indikativen Mittelaufteilung sollten -

53 vH der ESF-Mittel für Maßnahmen zur Unterstützung des ersten Arbeitsmarktes,

-

40 vH der ESF-Mittel für die Förderung benachteiligter Personen und

-

7 vH der ESF-Mittel für innovative Maßnahmen und technische Hilfe

verwendet werden. Gemessen an den Planungen sind insgesamt etwas weniger als 90 vH der im Untersuchungszeitraum verfügbaren ESF-Mittel gebunden worden (Tabelle 3.1). Diese Bewilligungsrückstände sind nicht auf prinzipielle Schwierigkeiten - z.B. konzeptioneller Art - im Hinblick auf Maßnahmearten oder Zielgruppen zurückzuführen. Vielmehr liegen die Gründe dafür vor allem in einer verspäteten Mittelüberweisung durch die EU und verspäteter Fertigstellung der Förderrichtlinien, so daß bis zu diesem Zeitpunkt lediglich Absichtserklärungen für Förderungen gegeben worden sind. Hemmend hat sich zu Beginn der Förderperiode aber sicherlich auch ausgewirkt, daß Zuständigkeiten anderen Umsetzungsinstitutionen zugeordnet wurden. Derartige Wechsel laufen üblicherweise nicht ohne Reibungen ab. In der zu betrachtenden Förderperiode haben sich die organisatorischen Rahmenbedingungen indes zunehmend stabilisiert, so daß hiermit die Voraussetzungen für eine plangerechte Umsetzung in der zweiten Hälfte der Förderperiode gegeben sind. Der zum 31.12.1996 erreichte Bewilligungsstand für ESF-Mittel insgesamt läßt darauf schließen, daß die Umsetzung in der gesamten Förderperiode entsprechend der Programmplanungen und der dazu beantragten Änderungen abgeschlossen werden kann. Eine Betrachtung der Bewilligungen nach der Maßnahmeart zeigt, daß die verausgabten Mittel für Qualifizierungsmaßnahmen geringer waren als es der Planansatz vorsah, für Zuschüsse dagegen wurden mehr Mittel bewilligt. Differenziert nach den drei kofinanzierten Programmen liegen die in der betrachteten Förderperiode bewilligten ESF-Zuschüsse und -Qualifizierungsmaßnahmen für die Landwirtschaft (SP6) nur geringfügig unter den genehmigten Ansätzen des OP. Bislang am geringsten ist die Ausschöpfung im EFRE-dominierten Programm. Während für Zuschüsse in diesem Bereich bedeutend mehr Förderzusagen gegeben wurden als vorgesehen, 102

Einschließlich Vorbindungen für Projekte und Zuschüsse, die bis zum 31.12.1996 bewilligt wurden, aber über diesen Zeitpunkt hinausreichen.

151

ist der Ansatz für Bildungsmaßnahmen nicht erfüllt worden. Dies ist insbesondere auf die Entwicklung in dem Schwerpunkt 4 - Umweltverbessernde Maßnahmen - zurückzuführen. Hier wirkte sich aus, daß im Umweltbereich die Nachfrage nach Arbeitskräften zurückblieb. In bedeutend geringerem Umfang traf dies auch für die Umsetzung im Bereich Forschung, Technologie und Innovation (SP 3) zu: Gefördert werden sollten hier insbesondere Qualifizierungsmaßnahmen und Existenzgründerzuschüsse im Rahmen von Verbundprojekten zwischen KMU, Universitäten und Technologiezentren. Die Initiierung solcher Projekte erfordert indes so hohe Vorlaufzeiten, daß die ESF-Förderung hierfür noch nicht in dem beabsichtigten Umfang eingesetzt werden konnte. Das ESF-dominierte Programm insgesamt ist entsprechend der Planung bewilligt worden, wobei allerdings vor allem Projektmaßnahmen in einem wesentlich höherem Umfang gebunden worden sind, als nach dem Plan beabsichtigt war. Insbesondere im Schwerpunkt 5.2 - Verbesserung der Integration am Arbeitsmarkt benachteiligter Personen - war es - da es in dem betrachteten Zeitraum nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsmarktsituation der am Arbeitsmarkt benachteiligten Personengruppen gekommen war 1 0 3 - erforderlich, mehr Maßnahmen zu fördern, als in den Planungen vorhersehbar war. Die Mittelbindung in Schwerpunkt 5.3 -Innovative Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik - verlief dagegen entgegengesetzt. Nach den Auskünften des Fondsverwalters ist die Umsetzung solcher Maßnahmen aufgrund der starken Orientierung der Förderempfänger und der Träger von Qualifizierungsprojekten an traditionellen Arbeitsmarktmaßnahmen nur unzureichend möglich gewesen. Bereits Ende 1995 war für den Fondsverwalter absehbar, daß das genehmigte OP in Teilen der Anpassung an die arbeitsmarktliche Entwicklung bedurfte. So hat sich zum einen die Situation für am Arbeitsmarkt besonders benachteiligte Personen ungünstiger entwickelt als in den Planungen erwartet wurde. Zum anderen war auf einigen Teilarbeitsmärkten, insbesondere im Umweltbereich, ein deutliches Nachlassen der Arbeitskräftenachfrage zu verzeichnen. In der zweiten Hälfte des Jahres 1996 waren zudem die Mittel für Projekte weitestgehend gebunden, so daß bereits auf die Mittel für die Jahre 1997 und 1998 vorgegriffen wurde. Dies gilt vor allem für Maßnahmen, die 1996 nur eine kurze Laufzeit hatten und deren Laufzeit in die Folgejahre hineinreichen. Der Fondsverwalter hat der veränderten Situation Rechnung getragen und mit Verschiebungen des Mitteleinsatzes und Mittel Übertragungen reagiert. Im Herbst 1996 hat der Fondsverwalter einen Antrag zur Änderung der im OP genehmigten Plandaten gestellt (Tabelle 3.2). Im Mittelpunkt des Änderungsantrages steht die Absicht im ESF-dominierten Teil, Fördermittel aus dem Förderschwerpunkt 5.3 (innovative Maßnahmen) zugunsten des Schwerpunktes 5.2 (Integration benachteiligter Personen) umzuschichten. Damit soll einer größeren Zahl von am Arbeitsmarkt 103

152

Vgl. Kapitel 1.5.

153

Mill. ECU

Mill. ECU

Mill. DM vH

Mill. ECU

Mill. DM vH

in vH der ge-

Bewilligungen

1994- 1996

56,9 48,5

226,0 433,9 197,1 378,4 28,9 55,5 7,4

58,1 50,6 39,8

179,1 139,3 76,4

planten Mittel 343,8 52 4 792 267 4 β 4θ' 70 7 8,4 11*6 1377 ' ' 4,9 19,1 36,7 4,9 23,7 45,5 6 9 124 1 3,5 13,0 25,0 3,3 13,6 26 0 4*0 1043 1,4 6,1 11,7 1,6 10,1 19^5 3 0 1662 214,5 12,8 43,7 83,9 11,2 76,2 1463 223 8,3 29,0 55,7 7,5 49,6 95 2 14*5 17l'o 4,5 14,7 28,2 3,8 26,6 51J 7,8 18ΐ'θ 154,2 9,2 31,7 60,9 8,1 16,0 30 8 47 50 6 6,6 23,6 45,3 6,1 13,0 2 4 9 3*8 550 2,6 8,1 15,6 2,1 3,1 5^9 0*9 377 ' ' 30,0 131,5 252,5 33,8 63,1 121,2 18 5 48 0 38,2 144,1 276,7 37,0 144,3 277,1 42 2 10Ò1 18,4 69,8 134,0 17,9 80,9 155*2 23*7 115*8 11,1 41,7 80,1 10,7 4δ'θ 86^3 13^3 1078 8,7 32,6 62,6 8,4 18,5 35 5 54 56 7 33,8 127,8 245,4 32,8 137,1 253,7 38 7 103 4 18,4 69,8 134,0 17,9 80,9 1552 237 β Πδ' 11,1 41,7 80,1 10,7 45,0 86 3 13#2 107 8 4,4 16,3 31,3 4,2 6,3 12,1 1 8 38 7 ' ' 14,6 54,8 105,2 14,1 57,5 110 3 16 8 1049 9,9 37,7 72,4 9,7 39,2 75 2 1Γ5 1039 4,7 17,1 32,8 4,4 18,3 35J 5 4 1070 ' ' 14,9 56,7 108,9 14,6 68,4 131 2 20 0 120 5 8,5 32,0 61,4 8,2 41 7 80 0 12 2 1302 6,3 24,7 47,4 6,3 26,7 51^2 7 8 1080 73,3 4,4 16,3 31,3 4,2 6,3 12 1 1 8 38 7 4,4 16,3 31,3 4,2 12,2 23,4 36 74 7 4,9 19,1 36,7 4,9 18,3 35 1 5 4 95^ ' ' ' ' 3,5 13,0 25,0 3,3 12,5 24 1 3 7 96 5 1,4 6,1 11,7 1,6 5,7 11 0 λ 7 94 2 100,0 389,2 747,3 100,0 341,7 656^0 100 0 87 8 70,4 279,9 537,4 71,9 232,7 446 7 68*1 83*1 20,9 76,7 147,3 19,7 9o's 173 8 26 5 118 0 8,7 32,6 6M 8,2 18,5 35,5 5^4 57^8

Mill. DM vH

Bewilligte ESF-Mittel 1994 -1996

1 ECU - 1,92 DM. - 1) Geplanter Anteil ESF-Mittel zu öffentlicher Kofinanzierung 65 vH : 35 vH.- 2) Mittel aus Schwerpunkt 5.3 und 7.- 3) Mittel aus Schwerpunkt 5.3. Quellen: Operationelles Programm Sachsen 1994 bis 1999, ESF; ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand: 31.12.1996; Berechnungen des DIW.

EFRE-dominiertes Programm insgesamt 497,7 955,6 davon: Qualifizierung 423,9 813,9 Zuschüsse 73,8 141,7 SP 1: Produktive Investitionen und ergänzende Infrastruktur 43,1 82,8 davon: Qualifizierung 30,9 59,3 Zuschüsse 12,2 23,4 SP 2: Kleine und mittlere Unternehmen 111,7 davon: Qualifizierung 72,7 139,6 Zuschüsse 39,0 74,9 SP 3: Forschung, Technologie, Innovation 80,3 davon: Qualifizierung 57,7 110,8 Zuschüsse 22,6 43,4 SP 4: Umweltverbessernde Maßnahmen Qualifizierung 262,6 504,2 ESF-dominiertes Programm insgesamt 334,0 641,3 davon: Qualifizierung 160,8 308,7 Zuschüsse 96,8 185,9 Sonstiges 76,4 146,7 SP 5: Menschliche Ressourcen 295,8 567,9 davon: Qualifizierung 160,8 308,7 Zuschüsse 96,8 185,9 Sonstiges' 38,2 73,3 SP 5.1: Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft 127,6 245,0 davon: Qualifizierung 86,3 165,7 Zuschüsse 41,3 79,3 SP 5.2: Integration bedürftiger Personengruppen am Arbeitsmarkt 130,0 249,6 davon: Qualifizierung 74,5 143,0 Zuschüsse 55,5 106,6 SP 5.3: Innovative Arbeitsmarktmaßnahmen 38,2 SP 7: Technische Hilfe 38,2 73,3 EAGFL-dominiertes Programm insgesamt 43,1 82,8 SP 6.2: Landwirtschaft davon: Qualifizierung 30,9 59,3 Zuschüsse 12,2 23,4 ESF-Förderung insgesamt 874,8 1 679,6 davon: Qualifizierung 615,6 1 182,0 Zuschüsse 182,8 351,0 Sonstiges 76,4 146,7

Förderschwerpunkte (SP)

Geplante ESF-Mittel" It. OP 1994 - 1999 Geplante ESF-Mittel" It. OP 1994 - 1996

Tabelle 3.1 : Geplante und bewilligte ESF-Mittel und Zielerreichung in Sachsen nach dem OP - Förderperiode 1994 bis 1999

1744

154

2)

.,

.

-

59,7 23,0 1 714,2 -

3,5 1,3 100,0 -

11,3 _ _ _ _ 370,6 _ _ 128,3

55,7 _

vH

-

13,1 25 2 6,0 354,5 680,6 -

23,7 _ _ __ 21,6 _ _ _ 7,5

188,7 _

Mill. ECU

—

3 7 11^5 100> -

45,5 26 0 195 71,6 '

362,3 _ _

Mill. DM

'

Bewilligungen Mill. DM planten Mittel 3438 2674

Bewilligte

l/J,/

—

24 1 95 7 λ 7 11 0 958 65M 96Λ 445 7 _ 171'7

6,7

53,2 _ _

" 1996 1994- 1996 vH

949

invHderge-

45,5 10 _ 137,5 20,2 146 3 _ 95 2 _ 18,2 34,9 5,1 30 8 8 24 9 - 59 _ ' 262,7 15,3 75,2 144,4 21 2 121 2 83 9 675,8 39,4 146,7 281,7 41 4 277 1 984 378,4 22,1 82,8 159 0 234 155 # 2 97 6 185,9 10,8 41,7 80,1 Ufi 86 3 107 8 38,4 2,2 22,2 42,6 6,3 35 5 83*2 313,9 602,7 35,2 133,0 255,4 37 5 253 7 99 3 378,4 22,1 82,8 159,0 234 155 2 976 185,9 10,8 41,7 80,1 Ufi 863 1078 38,4 2,2 8,5 16,3 24 12 1 74 2 ' ' ' 246,0 14,3 55,3 106,2 15,6 110,3 103 9 166,5 9,7 38,1 73,2 10 7 75 2 102 8 79,5 4,6 17,2 33,0 4^9 35*1 10 ' ' ' 318,3 18,6 69,2 132,9 19 5 1312 98 8 212,0 12,4 44,7 85,8 12 6 8θ'θ 9 3 2 106,4 6,2 24,5 47,0 6,9 51*2 108 9 20,0 38,4 2,2 8,5 16 3 24 12 1 74 2 73,3 4,3 13,7 26,3 39 23 4 88 9 43,1 82,8 4,8 19,1 36 7 5*4 Wi

_

Mill. DM

194,3 _ _ 193,0 _ 66,8 -

955,6 _

Mill. ECU

1994

Geplante ESF-Mittel It. Änderungsanträgen 1994 1996 ESF-Mittel

Sonstiges 35 5 1 ECU - 1,92 DM. - 1) Abweichungen in der Summe gegenüber den Angaben in Tabelle 4.1 durch die Deflatormittel.- 2) Mittel aus Schwerpunkt 5.3 und 7 - 3) Mittel aus Schwerpunkt 5 3 Quellen: Operationelles Programm Sachsen 1994 bis 1999, ESF; ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand: 31.12.1996; Berechnungen des DIW.

r

EFRE-dominiertes Programm insgesamt 497,7 davon: Qualifizierung Zuschüsse SP 1: Produktive Investitionen und ergänzende Infrastruktur 101,2 davon: Qualifizierung Zuschüsse SP 2: Kleine und mittlere Unternehmen davon: Qualifizierung Zuschüsse SP 3: Forschung, Technologie, Innovation davon: Qualifizierung Zuschüsse SP 4: Umweltverbessernde Maßnahmen Qualifizierung 136,8 ESF-dominiertes Programm insgesamt 352,0 davon: Qualifizierung 197,1 Zuschüsse 96,8 Sonstiges 58,2 SP 5: Menschliche Ressourcen davon: Qualifizierung 197,1 Zuschüsse 96,8 Sonstiges 20,0 SP 5.1: Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft 128,1 davon: Qualifizierung 86,7 Zuschüsse 41,4 SP 5.2: Integration bedürftiger Personengruppen am Arbeitsmarkt 165,8 davon: Qualifizierung 110,4 Zuschüsse 55,4 SP 5.3: Innovative Arbeitsmarktmaßnahmen SP 7: Technische Hilfe 38,2 EAGFL-dominiertes Programm insgesamt SP 6.2: Landwirtschaft davon: Qualifizierung 31,1 Zuschüsse 12,0 ESF-Förderung insgesamt 892,8 davon: Qualifizierung Zuschüsse

Förderschwerpunkte (SP)

1999υ

Geplante ESF-Mittel It. Änderungsanträgen 1994 -

Tabelle 3.2: Geplante und bewilligte ESF-Mittel und Zielerreichung in Sachsen nach den Änderungsanträgen vom Oktober 1996 - Förderperiode 1994 bis 1999

benachteiligten Personen der Wiedereinstieg ins Erwerbsleben erleichtert bzw. der Ausgrenzung am Arbeitsmarkt verstärkt entgegengewirkt werden. Auch im EFRE-dominierten Programm wurden Verschiebungen beantragt. Danach sollten die Mittel der Schwerpunkte 3 und 4 vermindert und die Ausstattung vor allem im Schwerpunkt 2 verbessert werden. Dieser Teil des Änderungsantrages ist von der EU bereits in der zu betrachtenden Förderperiode genehmigt worden. Beim EAGFL-dominierten Programm schließlich sind Mittelverschiebungen zwischen den Förderjahren beantragt worden, weil auch hier aufgrund der späten Mittelüberweisung im ersten Förderjahr die geplanten Mittel nicht vollständig verausgabt werden konnten. Bezogen auf die ESF-Förderung insgesamt sind gut 80 vH aller im betrachteten Zeitraum bewilligten Maßnahmen zum 31.12.1996 auch bereits ausgezahlt worden. Dabei war der Auszahlungsstand für ESF-Maßnahmen im EAGFL-dominierten Programm um gut 10vH-Punkte höher als für das gesamte Mittelvolumen. Nur unwesentlich geringer als für den ESF insgesamt sind die geleisteten Auszahlungen für das EFRE- und das ESF-dominierte Programm. Nach der Maßnahmeart differenziert, zeigt sich, daß die Zuschüsse bis zum 31.12.1996 etwas zügiger ausgezahlt wurden als die ESF-Förderung insgesamt. Der Zahlungsstand für Qualifizierungsmaßnahmen war hingegen niedriger als der bezogen auf alle ESF-Mittel. Nach dem OP sollten mit ESF-Mitteln rund 40 100 Personen gefördert werden. Die in der Planung ausgewiesenen Teilnehmerzahlen wurden auf der Grundlage eines durchschnittlichen Stundenumfangs und Stundensatzes berechnet. Tatsächlich bewilligt wurden demgegenüber aber relativ kostengünstige Maßnahmen, so daß im Zeitraum vom 1.1.1994 bis zum 31.12.1996 wesentlich mehr Personen eine Förderung bewilligt werden konnte als in der Planung vorgesehen war. Insgesamt haben in dem betrachteten Zeitraum 168 400 Personen eine Förderung erhalten. 3.4.2

ESF-Förderung nach Operationellen Programmen und Förderschwerpunkten

Im EFRE-dominierten

Programm

104

wurden mehr als die Hälfte der ESF-Mittel insgesamt (54 vH)

bewilligt, gemessen an der Zahl der Teilnehmer konzentrierten sich auf dieses OP sogar gut 62 vH der ESF-Geförderten insgesamt. Im ESF-dominierten

Programm betrug der Anteil der be-

willigten Mittel am gesamten Fördervolumen gut zwei Fünftel (44 vH), allerdings erhielten hier nur ein Drittel aller ESF-geförderten Personen eine Bewilligung. Der weitaus geringste Teil der

104

Die folgenden Auswertungen enthalten ESF-Mittel ohne Vorbindungen für Projekte und Zuschüsse, die bis zum 31.12.1996 bewilligt wurden, deren Laufzeiten aber in die Folgejahre hineinreichen.

155

Fördermittel entfiel mit 5 vH auf das EAGFL-dominierte

Programm und 4 vH aller Geförderten

nahmen Maßnahmen in diesem OP in Anspruch. Mit knapp 4 000 DM ESF-Mitteln je Begünstigten war der Förderaufwand im EFRE-OP um mehr als ein Drittel günstiger als im ESF-OP (5 400 DM) und gut die Hälfte günstiger als im EAGFLdominierten Programm (6 000 DM). Damit sind in diesem OP die förderintensivsten ESF-Maßnahmen bewilligt worden. Eine Untergliederung der ESF-Förderung nach Förderschwerpunkten ergibt, daß im SP 7 Produktive

Investitionen und ergänzende Infrastruktur

- 8 vH aller ESF-Mittel bewilligt wurden

und gut 12 vH der ESF-Geförderten insgesamt. Der Mitteleinsatz je Begünstigten belief sich damit auf etwas mehr als 2 750 DM und war im Vergleich zu den Aufwendungen in den anderen Schwerpunkten besonders günstig. Dies liegt vor allem daran, daß in diesem Schwerpunkt teilnehmerintensive Qualifizierungsmaßnahmen dominieren. Durchgeführt wurden diese Maßnahmen zur Unterstützung der Veränderungen in den Produktionssystemen wie auch aufgrund von grundlegenden Rationalisierungen und Umstellungen in bestehenden Betrieben. Im SP 2 - Kleine und mittlere

Unternehmen (KMU) - des EFRE-dominierten Programms wurde

mit 23 vH aller ESF-Mittel das höchste Fördervolumen gebunden und hier wurden mit einem Drittel aller ESF-Geförderten auch die meisten Personen gefördert. Die bewilligten Mittel je geförderter Person betrugen im SP 2 rund 3 240 DM. Hinsichtlich des Förderaufwands sind damit die Maßnahmen, die in diesem SP bewilligt wurden, kostengünstigter als die Maßnahmen fast aller anderen SP. Gefördert wurde in diesem Schwerpunkt insbesondere die Qualifizierung arbeitsloser Akademiker zu Beratern für KMU zur Unterstützung der Entwicklung der KMU sowie Anpassungsqualifizierungen, die wegen der Modernisierung von Produktions-, Fertigungs- und Vertriebsstrukturen erforderlich waren. Zuletzt wurden hierbei vorrangig unternehmensorientierte Maßnahmen und solche mit nur kurzer Dauer (ca. 150 Std.) gefördert. Durchgeführt wurde in diesem Schwerpunkt im Untersuchungszeitraum vor allem die Managementförderung. Diese Maßnahmen umfassen neben einem Qualifizierungsteil ein Coaching und eine auf das Unternehmen der Teilnehmer bezogene Defizitanalyse. Im SP 3 - Forschung, technologische Entwicklung, Innovation - werden zur Stärkung und Siche-

rung von Arbeitsplätzen in der mittelständischen Industrie Förderungen zum Erhalt von Forschungs- und Entwicklungskapazitäten bewilligt. Nur 5 vH aller ESF-Mittel und weniger als 4 vH der ESF-Geförderten entfiel auf diesen Schwerpunkt. Mit knapp 6 800 DM war der Mitteleinsatz für diese Förderungen um das 1,5fache höher als der entsprechende Wert in der ESF-Förderung insgesamt. Nicht ganz ein Fünftel der ESF-Mittel sind schließlich im EFRE-dominierten Programm im SP 4 - Umweltverbessernde

156

Maßnahmen - für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen eingesetzt wor-

Abb. 3.1: Bewilligte ESF-Mittel nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996

EAGFL-dominiertes Programm 5%

DIW 97

Abb. 3.2: ESF-geförderte Personen nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996 100000 90000 80000 j 70000 —

Dl Frauen • Unter 25 Jahre I Langzeitarbeitslose

60000-I50000 40000 30000 20000

10000 m

0

§ E(0 Έ ο Li.

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—

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v i l δ

J* DIW 97

157

Abb. 3.3: Bewilligte ESF-Mittel je Geförderten nach Operationellen Programmen in Sachsen 1994 bis 1996 6000

5000

4000

5

Ο

3000

e

2000

1000

0

ESFFörderung insgesamt

EFREdominiertes Programm

ESFdominiertes Programm

EAGFLdominiertes Programm DIW 97

den. Gut ein Achtel aller ESF-geförderten Personen nahmen an Maßnahmen in diesem SP teil. Je Begünstigten sind damit hier rund 6 100 DM ESF-Mittel aufgewendet worden. Ziel dieses Schwerpunktes ist es, eine umweltgerechte Wirtschaftsentwicklung zu stützen. Gefördert wurden daher in diesem Bereich Qualifizierungen, die zum umweltverträglichen Arbeiten befähigen sowie für Ausbildungsinfrastrukturen, für Führungskräfte aus KMU und Studienabgänger. Darüber hinaus wurden im SP 4 Qualifizierungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und § 249h-Maßnahmen in den Bereichen Sanierung, Ver- und Entsorgungstechniken, technischer Umweltschutz, Renaturierung, Abfallwirtschaft und Recycling durchgeführt. Zu Beginn der Förderperiode 1994 bis 1996 wurden in diesem Schwerpunkt die ESF-Mittel für Qualifizierungsmaßnahmen insbesondere in AB-Maßnahmen großer Beschäftigungsgesellschaften eingesetzt. Diese Projekte wurden zumeist im Zusammenhang mit regionalen Entwicklungskonzepten der Kommunen vorrangig zur Verbesserung der Standortqualität realisiert. Bereits seit Anfang 19% sind indes die arbeitsmarktlichen Voraussetzungen für Qualifizierungsmaßnahmen in diesem Förderschwerpunkt nicht mehr durchweg günstig gewesen. Während die Arbeitsmarktsituation im Bereich der Abfall Wirtschaft noch Qualifizierungen zuließ, war im Bereich Abwasser - in dem nur kommunale Anbieter vertreten sind, die durch zunehmende Haushaltsanspannungen ihre Aktivitäten in diesem Bereich einschränkten - ein Arbeitskräfteüberangebot entstanden. Zum Ende des Untersuchungszeitraumes lag der Schwerpunkt der Förderung im

158

SP 4 daher auf berufsbegleitenden nichtbetrieblichen Maßnahmen. Dazu gehört die Qualifizierung zum Emissionsbeauftragten sowie die zum Abfall beauftragten. Maßnahmeschwerpunkte lagen zuletzt im Garten- und Landschaftsbau, in der Gewässerinstandsetzung und der naturnahen Stabilisierung von Gewässern. Vollzeitmaßnahmen sind demgegenüber arbeitsmarktbedingt nicht mehr angeboten worden. Im ESF-dominierten Programm waren die ESF-Mittel auf zwei Schwerpunkte, auf den SP 5. hl Verbesserung der Qualifizierungen ellen Arbeitskräfte

und Beschäftigungsmöglichkeiten

der aktuellen und potenti-

- und den SP 5.2.1 - Beschäftigungs- und Qualifizierungsmaßnahmen

für

Langzeitarbeitslose - konzentriert: Rund 16 vH der ESF-Mittel insgesamt sind für jeden dieser beiden SP bewilligt worden. Auch die ESF-Geförderten insgesamt waren in diesen beiden SP bedeutend stärker vertreten als in allen anderen SP des ESF-OP. Allein ein Viertel aller ESFGeförderten haben ihre Förderung in einem der beiden SP erhalten. Im SP 5.1.1 sind damit pro Kopf gut 4 200 DM aus ESF-Mitteln aufgewendet worden, um mehr als die Hälfte so hoch sind diese Beträge für Maßnahmen des SP 5.2.1. Die Verbesserung der Qualifizierungen und Beschäftigungsmöglichkeiten der aktuellen und potentiellen Arbeitskräfte (SP 5.1.1) soll zur Erhöhung der Ausbildungs- und Beschäftigungsmobilität und damit letztlich zur Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft und zur Stärkung des Strukturwandels im Berufsbildungssystem beitragen. Förderungsfähig sind hier insbesondere Jugendliche und besonders benachteiligte Jugendliche, die durch Eingliederung in die berufliche Erstausbildung, durch berufsvorbereitende Qualifizierungen wie auch beim Übergang in eine reguläre Beschäftigung unterstützt werden sollen, Beschäftigte und Arbeitslose, die berufliche Qualifizierungen in Anspruch nehmen können sowie Unternehmen, die Zuschüsse zur Schaffung neuer Arbeitsplätze erhalten können. Die Qualifizierungsbedarfe für aktuelle und potentielle Arbeitskräfte werden aus Gesprächen mit Arbeitgebern und aus Abstimmungen mit den Ämtern für Wirtschaftsförderung und den Arbeitsämtern ermittelt. Für Jugendliche sind mit ESF-Mitteln in Arbeitsamtsbezirken, in denen das Defizit an Ausbildungsplätzen überdurchschnittlich hoch war, betriebliche Ausbildungsplätze in Kleinunternehmen unterstützt worden. Zudem wurden in diesem Förderschwerpunkt auch arbeitslose Jugendliche über 20 Jahre qualifiziert, die keinen Arbeitsplatz gefunden haben, weil sie aus arbeitsmarktpolitischer Sicht nicht verwertbare Abschlüsse haben, weil berufliche Qualifikationen überhaupt fehlen oder weil sie andere Problemlagen aufweisen, beispielsweise Obdachlosigkeit oder Straffälligkeit. Ein Schwerpunkt der ESF-Förderung ist die Integration besonders bedürftiger Personengruppen am Arbeitsmarkt, dazu gehören Langzeitarbeitslose, schwer vermittelbare Personen wie Behinderte, ältere Arbeitslose, Aussiedler, Strafentlassene, Sozialhilfeempfänger und solche, die vom Ausschluß vom Arbeitsmarkt bedroht sind wie auch (wieder-)einzugliedernde Frauen. Für diese

159

Personengruppen werden Qualifizierungsmaßnahmen angeboten, die auch eine sozialpädagogische und sozialtherapeutische Begleitung umfassen. Der SP 5.2.1 zielt dabei insbesondere auf die Förderung von Langzeitarbeitslosen, die in einer beruflichen Eingliederung und in ihren individuellen Entwicklungsperspektiven unterstützt werden sollen. Als Beitrag zur qualitativen Weiterentwicklung der Arbeitsmarkt- und Berufsbildungspolitik werden im SP 5.3 innovative Arbeitsmarktmaßnahmen

gefördert. Dabei sollen über konventionelle

Beschäftigungspolitik hinausgehende neue Formen der Arbeitsförderung entwickelt werden. Gefördert wurde hier ein Modell zur Unternehmens- und arbeitsbezogenen Qualifizierung und der Aufbau eines Ausbildungsverbundes von kleinen und mittleren Unternehmen in der Textilund Metallindustrie. Weniger als 2 vH der ESF-Mittel insgesamt sind in diesem Schwerpunkt eingesetzt und gerade 1 vH aller ESF-Begünstigten sind hier qualifiziert worden. Der SP 7 - Technische Hilfe - wird für verwaltungstechnische Hilfen zur zeit- und sachgerechten Umsetzung und Abwicklung der Förderung sowie zur Entwicklung von Programmen und Richtlinien aufgewendet. Nicht ganz 1vH der ESF-Mittel insgesamt entfielen auf diesen SP. Finanziert wurden davon Studien und Beratungsdienste wie auch die vier mit der Umsetzung befaßten Consults, die Controllingstelle und zusätzlich befristet eingestelltes Personal, das beim Fondsverwalter direkt tätig ist. Der SP 6.2 - Landwirtschaft

- , in dem knapp 5 vH aller ESF-Mittel und 4 vH der ESF-Geförderten

insgesamt bewilligt wurden, soll zur umweltverträglichen Umstrukturierung und Existenzsicherung der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe beitragen. Mit den Maßnahmen die in diesem SP gefördert werden, soll zum einen zur Erschließung neuer Einkommensquellen eine Diversifizierung der ländlichen Wirtschaft erreicht werden. Ein Schwerpunkt liegt dabei im Bereich der kleinen gewerblichen und Handwerksbetriebe sowie in den Dienstleistungen und Fremdenverkehrseinrichtungen. Zum anderen sollen auch die ökologische Herstellung von landwirtschaftlichen Produkten und neue Vermarktungsmöglichkeiten (Direktvermarktung) für landwirtschaftliche Erzeugnisse entwickelt werden. Vorrangig gefördert wurden dafür Qualifizierungen in der Landschaftspflege, in der ökologischen Land- und Forstwirtschaft und im Naturschutz, insbesondere im Management und Marketing für Wiedereinrichter und Leitungskräfte sowie Qualifizierungen für den landschaftsorientierten bzw. sanften (Agrar-)Tourismus („Urlaub auf dem Bauernhof" und „Sozialdienste im ländlichen Raum"). 3.4.3

ESF-Förderung nach Maßnahmearten

3.4.3.1

Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung

Bei den Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung steht zunächst einmal die Vermittlung und Weiterentwicklung von Fähigkeiten und Kenntnissen oder je nach Projektart - berufliche Qualifizierung findet in einer Vielzahl von möglichen Projektarten statt - die Motivierung im Vorder-

160

161

Quelle: DIW .

Zuschüsse zur Existenzgründung

Existenzgründerinnen mit Wiedereingliederung von Max. 52 Wochen Hauptwohnsitz und - arbeitslosen oder - vom 1.1. bis zum 31.12.1994 bis Gründung in Sachsen - von Arbeitslosigkeit unmittelbar bedrohten Personen zu 15 028 DM pro Jahr -vom 1.1. bis zum 31.12.1995 bis zu 15 600 DM pro Jahr - vom 1.1. bis zum 31.12.1996 bis zu 26 000 DM pro Jahr

Zuschüsse für zusätzliche Private sächsische ArbeitNeueinstellung von Zielgruppen (mindestens 20 Std. in Für max. 10 Arbeitnehmer jeweils Dauerarbeitsverhältnisse geber mit der Woche): max. 52 Wochen (Einstellungszuschüsse) - vom 1.1.1994 bis zum - Frauen, die arbeitslos oder unmittelbar von Arbeitslo- - vom 1.1. bis zum 31.12.1994 bis 31.12.1995 bis zu 500 sigkeit bedroht sind zu 15 028 DM pro Jahr 1994 und 1995: Zuschüsse sozialversicherungs-Alleinerziehende -vom 1.1.1995 bis zum 31.12.1996 für zusätzlich geschaffene Pflichtigen Arbeitneh- Behinderte bis zu 15 600 DM pro Jahr Dauerarbeitsplätze mern - Sozialhilfeempfänger (Zielgruppe seit 1.1.1996) -vom 1.1.1996 hoch- Jugendliche unter 25 Jahre (Zielgruppe vom 1.1.1994 stens 250 sozialversi- bis zum 31.12.1995) cherungspflichtigen Ar- - Hochschulabsolventen ohne Anspruch auf AFGbeitnehmern Förderung (Zielgruppe vom 1.1.1994 bis zum 31.12.1995)

- Arbeitslose oder aufgrund von Umstrukturierungs- der Maßnahme maßnahmen von Arbeitslosigkeit bedrohte Personen - Für Anpassungsqualifizierungen Beschäftigte in KMU - Jugendliche, die nach Abschluß der Vollzeitausbildung eine Beschäftigung suchen

Träger mit Sitz im Freistaat - Vermittlung von Kenntnissen zur Ausübung einer - Projektförderung als AnteilsfinanSachsen Berufstätigkeit zierung - Einsatz neuer Produktions- und Managementverfah- - Förderfähig sind Kosten, die den ren in KMU Personen entstehen, die an einer - Ausbildung der Ausbilder Bildungsmaßnahme teilnehmen, unc Zielgruppen sind: ' Kosten für die Durchführung

Dauer und Höhe der Förderung

Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung

Zweck der Förderung und Förderbegünstigte

Förderempfänger

ESF-geförderte Maßnahmen in Sachsen -1994 bis 1996

Maßnahmeart

Übersicht 3.2:

grund. Letztlich wird aber mit allen diesen Projektmaßnahmen auch der Übergang in den ersten Arbeitsmarkt angestrebt. Mit Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung können Jugendliche, die nach ihrem Abschluß der Vollzeitschulausbildung eine Beschäftigung suchen sowie Personen, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind, und bereits Arbeitslose gefördert werden. Voraussetzung dafür ist, daß diese Personen von Umstrukturierungen betroffen sind, die im Zusammenhang mit technologischen Modernisierungen oder Umgestaltungen des Produktions- oder Managementsystems erforderlich werden. Schließlich werden für Beschäftigte in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) Anpassungsqualifizierungen im Zusammenhang mit der Einführung neuer Verwaltungs-, Management- und Produktionsverfahren gewährt. Die Bewilligung der Qualifizierungsmaßnahmen - es handelt sich dabei um eine Projektförderung- erfolgt nach einer inhaltlichen Prüfung durch die Fachministerien und aufgrund einer Empfehlung durch den LKK. Aus dem ESF-Fonds werden in Form einer Anteilsfinanzierung Vorbereitungs-, Durchführungs- und Verwaltungskosten erstattet, wie auch die Vergütung, Aufenthalts· und Fahrtkosten der Maßnahmeteilnehmer finanziert. 105 Gefördert werden in Sachsen Vollzeitmaßnahmen sowie berufsbegleitende, dabei sind drei Arten der beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen zu unterscheiden: Maßnahmen, die zur Ausübung einer oder mehrerer spezifischer Berufstätigkeiten Kenntnisse und Fähigkeiten vermitteln, Maßnahmen in kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) zum Einsatz neuer Produktions- und Managementverfahren und schließlich Maßnahmen für Ausbilder und Multiplikatoren in KMU. Zu den förderfähigen Ausgaben gehören die dem Träger für die Durchführung einer Maßnahme entstehenden Kosten für das Bildungspersonal, für die Ausstattung der Veranstaltungsräume, für indirekte Kosten, beispielsweise die Arbeitsentgelte des Verwaltungspersonals sowie die Unterhaltsleistungen für Teilnehmer. Fast drei Viertel und damit der ganz überwiegende Teil der gesamten ESF-Mittel sind im Untersuchungszeitraum für Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung bereitgestellt worden, und rund 139 950 Personen bekamen in mehr als 3 560 Projekten auf diesem Weg eine Förderung. Gemessen an der Zahl der Geförderten ist damit die Konzentration auf diese Maßnahmeart noch ausgeprägter als bei den Mitteln. Gemessen an dem Mitteleinsatz je Begünstigten sind berufliche Qualifizierungsmaßnahmen mit knapp 4 000 DM weitaus günstiger als Einstellungs- und Existenzgründerzuschüsse, für die etwas das Doppelte aufgewendet wurde. Der Stundensatz - das sind die Ausgaben je Stunde und Teilnehmer - beträgt für Qualifizierungsmaßnahmen in Sachsen im Durchschnitt 11,28 DM. Darin enthalten sind auch Unterhaltsleistungen an die Teilnehmer. Werden die Unterhaltsleistungen herausgerechnet, ergibt sich ein um 40 vH geringerer Wert (6,85 DM). Als berufliche Qualifizierungsmaßnahmen wird in Sachsen ein breites Spektrum arbeitsmarktpolitischer Projektarten mit unterschiedlichem finanziellen und zeitlichen Umfang geför105

162

Vgl. Europäischer Sozialfonds, Anhang 2 - Definition der zuschußfähigen Kosten.

dert. Dazu gehören berufsbegleitende Fortbildung im Sozialbereich, berufliche Erstausbildung, Vollzeitmaßnahmen im Bereich Fortbildung und Umschulung (FuU), unternehmensoffene und bezogene berufsbegleitende Fortbildung, Existenzgründerseminare, integrative Betriebe, Qualifizierungen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) nach § 91 Arbeitsförderungsgesetz (AFG) und in §249 h-Maßnahmen des AFG sowie „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen", Jugendhilfeprojekte (Beratungsstellen) und Jugendberufshilfe. An den ESF-Mitteln gemessen konzentrierte sich die Förderung auf drei Projektarten, auf die berufliche Erstausbildung, „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" und Fortbildung und Umschulung. Nahezu 30 vH aller ESF-Mittel wurden für die berufliche Erstausbildung gebunden, knapp ein Fünftel für FuU und 15vH für „Arbeit statt Sozialhilfe"-Maßnahmen. Auf § 249hMaßnahmen im Umweltbereich mit Unterhaltsgeld (UHG) entfielen gut 12 vH aller ESF-Mittel. Fast die Hälfte aller ESF-geförderten Personen wurden in Maßnahmen der beruflichen Erstausbildung qualifiziert (67 710 Teilnehmer). An berufsbegleitenden Fortbildungen nahmen 15 vH aller Bewilligten (21 440 Personen) teil. Qualifizierungen in AB-Maßnahmen waren gemessen an der Zahl der Geförderten am drittstärksten von allen Projektarten besetzt. In dieser Förderart wurden Fördermittel für 11 vH (15 580 Personen) gebunden. In FuU und Qualifizierungen in § 249h-Maßnahmen wurden jeweils rund 7 vH aller ESF-Begünstigten gefördert. Tabelle 3.3: ESF-Förderung in Sachsen nach Maßnahmearten 1994 bis 1996

in 1 000 DM

in vH

in Personen

in vH

ESF-Mittel je Geförderten in DM

550 544

71,6

139 949

83,1

3 880

92 573

12,0

11 529

6,9

8 024

Einstellungszuschüsse

126 110

16,4

16 923

10,0

7 449

ESF insgesamt

769 227

100,0

168 401

100,0

4 522

Geförderte 1'

ESF-Mittel

Qualifizierungsmaßnahmen Zuschüsse zur Existenzgründung

1) Geförderte ohne Technische Hilfe. Quellen:

ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums 31.12.1996; Berechnungen des DIW.

für Wirtschaft

und Arbeit, Stand:

Gemessen an der ESF-Förderung je Teilnehmer weisen die günstigsten Projektarten Werte zwischen gut 1 000 DM und 2 000 DM auf. Dazu gehören Qualifizierungen in § 249h-Maßnahmen im Umweltbereich ohne Unterhaltsgeld, berufsbegleitende Fortbildungen, AB-Maßnahmen und Maßnahmen für die Erstausbildung. In der Projektart FuU und in „Arbeit statt Sozialhilfe-

163

maßnahmen" wurden jeweils weniger Personen gefördert als es ihrem Anteil an den gesamten ESF-Mitteln entsprochen hätte. Bei beiden Angeboten handelt es sich um Projektarten, für die die ESF-Mittel je Teilnehmer jeweils über 10 000 DM lagen und die damit besonders kostenaufwendig waren. Zu den kostenintensiven Projektarten gehören darüber hinaus auch Existenzgründerseminare, für die rund 8 600 DM ESF-Mittel je Teilnehmer ausgegeben wurden. Wird der Stundensatz je Teilnehmer als Kennziffer für die Beurteilung des Kostenaufwandes zugrundegelegt, sind mit mehr als 20 DM „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" und § 249hMaßnahmen im Umweltbereich am aufwendigsten zu finanzieren. Zu den kostenungünstigeren Projektarten gehören mit einem Stundensatz je Teilnehmer, der mehr als 15,00 DM beträgt, auch Existenzgründerseminare. 3.4.3.2

Einstellungszuschüsse

Mit Einstellungszuschüssen sollen Zielgruppen des Arbeitsmarktes in ein zusätzliches Dauerarbeitsverhältnis vermittelt werden. Gefördert werden Frauen, die in Sachsen leben und die arbeitslos oder unmittelbar von Arbeitslosigkeit bedroht sind, Alleinerziehende, Behinderte und seit 1996 auch Sozialhilfeempfänger. In den beiden ersten Jahren des hier zu untersuchenden Förderzeitraumes - in 1994 und 1995 - wurden darüber hinaus auch noch Jugendliche unter 25 Jahre und Hochschulabsolventen ohne Anspruch auf eine Förderung nach dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) im Rahmen dieser Förderung als Zielgruppe angesprochen. Mit der veränderten Zielgruppendefinition im Jahre 1996 hat der Fondsverwalter die Zielgruppe Frauen in den Mittelpunkt dieser Förderung gestellt und damit der arbeitsmarktlichen Entwicklung wie auch der begrenzten Haushaltsmittel in Sachsen Rechnung getragen. Derzeit wird über weitere Einschränkungen der Förderkriterien nachgedacht. Einstellungszuschüsse können von sächsischen Arbeitgebern unabhängig davon, welchem Wirtschaftsbereich sie zuzuordnen sind, in Anspruch genommen werden. In Anlehnung an die neue EU-Definition für KMU werden nach den gegenwärtig geltenden Förderkriterien Unternehmen mit höchstens 250 sozialversicherungspflichtig beschäftigten Arbeitnehmern gefördert. In den beiden Jahren zuvor konnten diese Förderung auch Unternehmen mit bis zu 500 Beschäftigten erhalten. Jedes Unternehmen kann auf der Grundlage eines Einstellungszuschusses in jedem Jahr bis zu 10 zusätzliche Personen aus den Zielgruppen, die ihren Lebensmittelpunkt in Sachsen haben, einstellen. Die Einstellung muß auf der Grundlage einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung mit mindestens 20 Stunden in der Woche und unbefristet erfolgen. Anträge auf Bewilligung eines Einstellungszuschusses müssen gestellt werden, bevor der zu fördernde Arbeitnehmer vom Unternehmen eingestellt wurde. Zu diesem Zeitpunkt wird anhand des Lohnjournals des beantragenden Unternehmens auch die Zusätzlichkeit des Arbeitnehmers

164

Abb. 3.4: Bewilligte ESF-Mittel nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996

DIW 97

geprüft. Dabei wird der Einstellungszuschuß nur dann gwährt, wenn das Arbeitsverhältnis ein zusätzliches zu den in den vergangenen 12 Monaten im Unternehmen bestehenden Arbeitsverhältnissen ist, d.h. wenn weder von Seiten des Unternehmens, das die Förderung beantragt, noch von einem Arbeitnehmer des einstellenden Unternehmens eine Kündigung ausgesprochen worden ist. In den Zwischenverwendungsnachweisen werden dazu keine Prüfungen durchgeführt und auch keine Lohnjournale von den geförderten Unternehmen abgefordert. In der Schlußabrechnung hingegen müssen die Unternehmen wiederum die Lohnjournale vorlegen, allerdings wird zu diesem Zeitpunkt nicht die Zusätzlichkeit geprüft, sondern nur die Beschäftigung der geförderten Person. Weitergehende Prüfungen erfolgen nur im Einzelfall und nur bei Auffälligkeiten wie drastischen Personalreduzierungen. In den Zuwendungsbescheiden wird darauf verwiesen, daß die Förderung zurückgefordert werden kann, wenn der geförderte Arbeitnehmer nicht noch mindestens 12 Monate nach dem Ende der Förderung in dem Unternehmen, das die Förderung erhalten hat, tätig ist. Eine Kontrolle darüber wird indes nicht durchgeführt. Gefördert werden kann ein Zeitraum bis zu einem Jahr. 1996 und 1995 sind für die zusätzliche Einstellung eines Arbeitnehmers bis zu 15 600 DM gezahlt worden, 1994 waren es bis zu 15 028 DM. Die Förderung aus dem ESF erfolgt hierbei nachrangig zu gewährten Förderungen anderer öffentlicher Stellen für denselben Zweck.

165

Auf selektive Einstellungszuschüsse entfielen im Untersuchungszeitraum rund 16 vH der gesamten ESF-Mittel. Die Begünstigten wurden in 12 150 Unternehmen eingestellt, d.h. im Durchschnitt dieser Förderart wurden in jedem dieser Unternehmen 1,4 Arbeitnehmer zusätzlich eingestellt. Jeder zehnte der gesamten ESF-Geförderten hat über diese Hilfe einen Arbeitsplatz im ersten Arbeitsmarkt erhalten (16 920 Personen). Für die ESF-Mittel je Begünstigten liegt der Betrag bei 7 500 DM. Einstellungszuschüsse sind damit für die öffentliche Hand um die Hälfte mittelaufwendiger als Qualifizierungsmaßnahmen, aber geringfügig günstiger als Existenzgründerzuschüsse. 3.4.3.3

Existenzgründerzuschüsse

Nach der Förderrichtlinie steht bei Existenzgründerzuschüssen die Förderung von Existenzgründern im Mittelpunkt. Ein nicht explizit formuliertes Förderziel hierbei dürfte aber auch die Beschäftigung weiterer Arbeitnehmer durch die Existenzgründer sein. Gefördert werden Arbeitslose oder von Arbeitslosigkeit Bedrohte, die im Freistaat Sachsen eine selbständige wirtschaftliche Tätigkeit gründen wollen. Existenzgründerzuschüsse aus Mitteln des ESF werden maximal bis zu einem Jahr gewährt. Auch die Förderung von Existenzgründern wird nachrangig zu anderen öffentlichen Förderungen, die für denselben Zweck geleistet werden, gewährt. Grundlage für diese Förderung ist ein tragfähiges Konzept zur Existenzgründung. Dieses muß durch eine fachkundige Stellungnahme einer zuständigen Industrie- und Handelskammer (IHK), einer Handwerkskammer (HWK), durch einen Verband oder - sofern die Gründung in einem Wirtschaftsbereich erfolgt, für den keine Kammer bzw. kein Verband zuständig ist - durch einen Steuerberater bestätigt werden. Der Zuschuß kann von Existenzgründern unabhängig davon, in welchem Wirtschaftsbereich die Gründung erfolgen soll, beantragt werden. Der Förderbetrag lag 1994 bei höchstens 15 028 DM und im Jahr 1995 bei 15 600 DM. Im letzten Jahr des untersuchten Zeitraumes - 1996 - wurde der Zuschuß für Existenzgründer erheblich angehoben, danach konnten Förderempfänger bis zu 26 000 DM erhalten. Die Zuschüsse an Existenzgründer sind als personenbezogene Förderung konzipiert. Bei Unternehmensgründungen, die von mehr als einer Person vorzogen werden, sind in solchen Fällen alle Existenzgründer, soweit die anderen Fördervoraussetzungen gegeben sind, auch zur Inanspruchnahme eines Existenzgründerzuschusses berechtigt. 12 vH der ESF-Mittel insgesamt wurden im gesamten Untersuchungszeitraum für Existenzgründerzuschüsse gebunden. Über diesen Förderweg konnte damit 7vH der gesamten ESFGeförderten ein Übergang in den ersten Arbeitsmarkt finanziert werden (11 529 Personen). Gemessen an dem ESF-Mitteleinsatz je Begünstigten ist der ESF-Aufwand mit etwas mehr als 8 020 DM für Existenzgründerzuschüsse doppelt so hoch wie für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen.

166

Abb. 3.5: ESF-geförderte Personen nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996 80000 70000 D Frauen • Unter 25 Jahe • Langzeitarbeitslose

Qualifizierungsmaßnahmen

Einstellungszuschüsse

Existenzgründerzuschüsse DIW 97

Abb. 3.6: Bewilligte ESF-Mittel je Geförderten nach Maßnahmearten in Sachsen 1994 bis 1996 9000 8000 7000 6000 2

5000

û ; 4000 3000 2000 1000

0 ESF-Förderung insgesamt

Qualifizierungsmaßnahmen

Einstellungszuschüsse

Existenzgründerzuschüsse

DIW 97

167

Übersicht 3.3: Indikatoren zur Bewertung der ESF-Förderung in Sachsen nach Operationellen Programmen, Förderschwerpunkten und Maßnahmenarten 1994 - 1996 υ Maßnahmen Zuschüsse zur berufli- Einstellungszur chen Quali- zuschüsse Existenzfizierung gründung

ESFFörderung insgesamt

ESF insgesamt ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Förderung insgesamt Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

550 533 45,9 139 949 54,2 55,9 14,5 3 566 39 3 880

126 060 53,4 16 923 85,9 24,4 38,8 12 154 1,4 7 449

92 505 39,1 11 529 40,8 6,0 24,8 11 448 1,0 8 024

769 098 46,0 168 401 56,5 49,3 17,6 27 168 6,2 4 522

11,282)

X

X

11,282)

6,852)

X

X

6,852)

309 157 50,6 91 243 50,4 55,4 9,6 2 238 41 3 388

45 181 52,5 6 045 85,3 23,6 36,7 4 084 1,5 7 474

62 337 38,0 7 924 32,0 5,1 19,9 7 870 1 7 867

416 675 48,4 105 212 51,1 49,8 11,9 14 192 7,4 3 960

11,68

X

X

11,68

7,49

X

X

7,49

26 132 42,7 17 708 54,9 99,5

15 762 54,0 2 052 88,5 20,6 36,9 1 378 1,5 7 681

18 356 38,3 2 123 30,3 4,9 23,5 2 110 1 8 646

60 250 43,5 21 883 55,7 82,9 5,7 3 500 6,3 2 753

11,69

X

X

11,69

7,46

X

X

7,46

EFRE-dominiertes Programm ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Förderung insgesamt Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld) Schwerpunkt 1 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Förderung insgesamt Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

168

-

12 1 476 1 476

Fortsetzung Übersicht 3. Maßnahmen Zuschüsse zur berufli- Einstellungschen Quali- zuschüsse zur LAIMCI I t fizierung gründung

ESFFörderung insgesamt

Schwerpunkt 2 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

111 203 46,9 45 911 55,6 65,3 2,0 1 124 41 2 444

25 041 51,9 3 385 83,4 25,1 35,3 2 241 1,5 7 398

39 734 38,2 5 291 32,8 5,3 18,2 5 254 1 7510

176 978 45,2 54 587 55,1 57,0 5,6 8 619 6,3 3 242

9,54

X

X

9,54

7,31

X

X

7,31

33 177 63,3 5 036 32,5 17,4 3,5 268 19 6 588

4 378 50,8 608 84,5 25,2 43,4 465 1,3 7 201

4 247 35,5 510 30,6 2,9 23,5 506 1 8 328

41 802 57,3 6 154 37,5 16,9 9,1 939 6,6 6 793

16,24

X

X

16,24

8,49

X

X

8,49

Schwerpunkt 3 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld) Schwerpunkt 4 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

137 645 53,2 22 588 40,4 9,3 33,9 834 27 6 094

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

137 645 53,2 22 588 40,4 9,3 33,9 834 27 6 094

-

-

-

-

18,28

X

X

18,28

7,94

X

X

7,94

169

Fortsetzung Übersicht 3. Maßnahmen Zuschüsse zur berufli- Einstellungszur chen Quali- zuschüsse Existenzfizierung gründung

ESFFörderung insgesamt

ESF-dominiertes Programm ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

213 824 39,4 43 647 61,2 62,0 24,3 1 082 40 4 732

72 330 53,1 9 846 86,9 24,6 40,4 7318 1,3 7 346

26 707 41,6 3 100 64,1 8,3 38,1 3 083 1 8 615

312 866 42,1 56 593 65,8 52,6 27,9 11 483 4,9 5 396

10,812)

X

X

10,812)

5,832)

X

X

5,832)

206 319 39,0 43 647 61,2 62,0 24,3 1 017 43 4 732

72 330 53,1 9 846 86,9 24,6 40,4 7318 1/4 7 346

26 707 41,6 3 100 64,1 8,3 38,1 3 083 1 8 615

305 356 41,8 56 593 65,8 52,6 27,9 11 418 5 5 396

10,81

X

X

10,81

5,83

X

X

5,83

80 368 33,8 23 544 64,1 81/5 4,8 269 88 3 414

29 815 54,4 3 932 72,8 42,3 34,6 2 949 1/3 7 582

10 486 41,3 1 224 39,9 17,4 22,3 1 215 1 8 567

120 669 37,9 28 700 64,3 73,4 9/6 4 433 6/5 4 204

9,16

X

X

9,16

5,26

X

X

5,26

Schwerpunkt 5 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld) Schwerpunkt 5.1 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

170

Fortsetzung Übersicht 3.

Schwerpunkt 5.1.1 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

Maßnahmen zur berufli- Einstellungs- Zuschüsse chen Quali- zuschüsse zur fizierung FYÌcfpn7LADICI lt. gründung

ESFFörderung insgesamt

72 978 33,0 22 708 65,4 82,0 2,8 245 92,7 3 214

21 716 54,2 2 913 83,7 24,4 40,0 2 120 1,4 7 455

8 628 40,8 1 034 39,2 3,4 22,5 1 025 1 8 344

112 053 39,6 26 655 66,4 72,7 7,6 3 390 7,9 4 204

8,96

X

X

8,96

5,16

X

X

5,16

7 390 44,1 836 29,9 69,4 57,2 24 35 8 840

8 099 55,0 1 019 41,6 93,5 19,0 829 1,2 7 948

1 858 43,8 190 43,7 93,7 21,1 190 1 9 779

19 197 53,8 2 045 37,0 83,6 34,8 1 043 2 9 387

14,11

X

X

14,11

7,94

X

X

7,94

110 118 41,6 18 188 59,1 41,2 48,8 689 26 6 054

42 515 52,3 5 914 96,2 12,8 44,2 4 369 1,4 7 189

16 221 41,7 1 876 79,9 2,3 48,5 1 868 1 8 647

168 854 43,9 25 978 69,0 31,9 47,8 6 926 3,8 6 500

12,93

X

X

12,93

6,26

X

X

6,26

Schwerpunkt 5.1.2 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld) Schwerpunkt 5.2 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

171

Fortsetzung Übersicht 3. Maßnahmen Zuschüsse zur berufli- Einstellungszur chen Quali- zuschüsse Existenzfizierung gründung

ESFFörderung insgesamt

Schwerpunkt 5.2.1 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

88 407 39,5 13 861 47,2 50,9 49,9 390 36 6 378

11 272 51,6 1 600 88,9 14,4 84,0 1 338 1/2 7 045

6 069 40,0 723 50,6 1/2 91,7 720 1 8 395

111 753 51,6 16 184 51/5 45,1 55,1 2 448 6,6 6 905

13,33

X

X

13,33

6,29

X

X

6,29

21 711 53,3 4 327 96,9 10,2 45,5 299 15 5 018

31 243 52,6 4314 96,9 12,2 29,5 3 031 1/4 7 242

10 152 42,9 1 153 96,3 2,9 21/3 1 148 1 8 805

73 255 59,1 9 794 98,0 10,2 35,6 4 478 2/2 7 480

10,90

X

X

10,90

6,11

X

X

6,11

Schwerpunkt 5.2.2 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld) Schwerpunkt 5.3 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

172

15 833 58,5 1 915 45,7 18,5 32,6 59 33 8 268

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

15 833 58,5 1 915 45,7 18,5 32,6 59 33 8 268

-

-

-

-

-

-

13,97

X

X

13,97

12,02

X

X

12,02

Fortsetzung Übersicht 3. Maßnahmen Zuschüsse zur berufli- Einstellungszur chen Quali- zuschüsse Existenzfizierung gründung

ESFFörderung insgesamt

Schwerpunkt 7 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

7510 54,7 X X X X 65 X X

X X X X X X

X X X X X X

7510 54,7 X X X X 65 X X

X

X

X

X

X

X

X

X

27 547 61.5 5 059

8 549 1 032 80,5 27,9 36,7 752

3 461 40,3 505 36,2 6,5 19,0 495

39 557 58.7 6 596 63,4 14,3

21

1/4

1

5 445

8 284

9,34

X

6,79

X

EAGFL-dominiertes OP / Schwerpunkt 6.2 ESF-Mittel in 1 000 DM ESF-Mittel in vH der öffentlichen Mittel Geförderte insgesamt Geförderte Frauen in vH von Geförderten insgesamt Geförderte unter 25 Jahre in vH von Geförderten insgesamt Langzeitarbeitsarbeitslose in vH von Geförderten insgesamt Zahl der Projekte/Zahl der geförderten Unternehmen Geförderte je Projekt/je Unternehmen ESF-Mittel je Geförderten in DM Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (einschl. Unterhaltsgeld) Förderfähige Ausgaben je Geförderten und Stunden (Stundensatz je Geförderten) in DM (ohne Unterhaltsgeld)

62.6 12,3 17,7 246

61,0

6 852

X X

20.8 1 493 4,4 5 997 9,34 6,79

X - Aussage nicht sinnvoll. - - Nichts vorhanden. 1) Auswertungen auf der Grundlage der Bewilligungs-, Verwendungsnachweis- und Auszahlungsdatei. Einschließlich Mittelbindungen für Projekte und Zuschüsse, die auch noch in 1997 und in den Folgejahren laufen.- 2) Ohne Technische Hilfe. Quellen: ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand 31.12.96; Berechnunge DIW.

3.4.4

ESF-Förderung nach Zielgruppen des Arbeitsmarktes

Die Umsetzung der ESF-Förderung in Sachsen ist darauf ausgerichtet, die Zielgruppen des Arbeitsmarktes zu erreichen, in allen Förderrichtlinien und Umsetzungsvorgaben kommt dieses Anliegen zum Tragen. Gut 56 vH aller ESF-geförderten Personen sind Frauen. Damit ist die Zielgruppe „Frauen" in der Förderung in hohem Umfang berücksichtigt worden. Allerdings sind Frauen in der ESF-Förderung noch immer nicht entsprechend ihrem Anteil an allen Arbeitslosen - dieser lag in den Jahren 1994 bis 1996 zwischen knapp 69 und 60 vH - vertreten. Unter quan-

173

titativen Gesichtspunkten ist damit das ESF-Ziel der Förderung der Chancengleichheit von Männern und Frauen in Sachsen bislang weniger zufriedenstellend erfüllt worden. Nach Maßnahmearten differenziert, zeigt sich, daß der Anteil von Frauen bei Einstellungszuschüssen mit 85 vH besonders hoch war, bei beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen lag der entsprechende Anteil bei 54 vH und bei den Existenzgründerzuschüssen nur bei 40 vH. Bei den Qualifizierungsmaßnahmen nahmen Frauen vor allem Maßnahmen des 2. Arbeitsmarktes in Anspruch, beispielsweise eher ABM als berufsbegleitende Fortbildung. In Integrativen Betrieben und in § 249h-Maßnahmen im sozialen Bereich waren jeweils mehr als zwei Fünftel aller Teilnehmer weiblich. Am niedrigsten war mit 22 vH der Frauenanteil in Qualifizierungen im Rahmen von § 249h-Maßnahmen im Umweltbereich. Knapp die Hälfte aller Geförderten war unter 25 Jahre alt. Junge Geförderte konzentrierten sich in besonderem Maße auf Qualifizierungsmaßnahmen, ihr Anteil an den Geförderten in dieser Maßnahmeart beträgt 56 vH. Dabei konzentrierte sich diese Zielgruppe auf für sie spezifisch zugeschnittene Projektarten: auf Erstausbildung, Jugend h ilfeprojekte und Jugendberufshilfe. Am geringsten sind Jugendliche hingegen in Maßnahmen der berufsbegleitenden Fortbildung, in Existenzgründerseminaren und in AB-Maßnahmen vertreten gewesen. Knapp ein Viertel der ESF-Geförderten, die über einen Einstellungszuschuß in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden konnten gehörten zu der Zielgruppe „Junge". Mit 6 vH ist schließlich der Anteil der jungen Geförderten an den Geförderten insgesamt bei Existenzgründungszuschüssen auffallend gering. Die Altersgruppe der unter 25jährigen wird durch die ESF-Förderung in stärkerem Umfang erreicht, als es ihrem Anteil an der Arbeitslosigkeit entspricht. Der Fondsverwalter hat dies zum Anlaß genommen, diese Gruppe aus der gezielten Förderung im Rahmen von Einstellungszuschüssen herauszunehmen. Nach dem Erwerbsstatus vor der Förderung sind knapp ein Fünftel der Geförderten Langzeitarbeitslose gewesen. Diese Zielgruppe ist - wie auch die Zielgruppe Frauen - nicht in dem Maße durch den ESF gefördert worden, wie es ihrem Anteil an den Arbeitslosen in Sachsen entsprechen würde. Die meisten Langzeitarbeitslosen wurden in Qualifizierungsmaßnahmen gefördert (66 vH). In „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" waren gut 95 vH der Teilnehmer vor der Förderung ein Jahr und länger arbeitslos. Besonders hoch ist der Anteil dieser Arbeitsmarktgruppe an allen Geförderten auch in Maßnahmen der Jugendberufshilfe. Hierbei handelt es sich um Projekte des Maßnahmetyps „Arbeit und Lernen", in denen es um die soziale Stabilisierung von ausgegrenzten Jugendlichen und deren Qualifizierung, Beschäftigung sowie Beratung geht. Mehr als die Hälfte aller in AB-Maßnahmen qualifizierten Personen waren vor Förderbeginn ebenfalls bereits Langzeitarbeitlose. Kaum vertreten ist diese Zielgruppe hingegen in berufsbegleitenden

174

Fortbildungen, in Jugenhilfeprojekten und in Qualifizierungen in § 249h-Maßnahmen im Umweltbereich (mit UHG). Zwei Fünftel aller ESF-Geförderten, die über einen Einstellungszuschuß in den ersten Arbeitsmarkt integriert wurden, waren vor Beginn der Förderung Langzeitarbeitslose, ein Fünftel aller ESF-geförderten Personen dieser Zielgruppe erhielten schließlich einen Zuschuß zur Existenzgründung. 3.4.5

ESF-Förderung nach der regionalen Verteilung

Gut ein Drittel der bewilligten ESF-Mittel, - und damit am meisten - sind im Regierungsbezirk Dresden wirksam geworden. Im Regierungsbezirk Chemnitz wurden gut ein Viertel der Mittel bewilligt und mit 18 vH am wenigsten im Regierungsbezirk Leipzig. Ein Viertel aller Mittel für ESF-Maßnahmen wurden schließlich für sachsenweite Qualifizierungsprojekte gebunden. Es handelt sich hierbei um Projekte der beruflichen Qualifizierung, insbesondere um Maßnahmen zur beruflichen Erstausbildung und um Fortbildungen im Sozialbereich. Gemessen an der Zahl der Teilnehmer erzielten die sachsenweiten Maßnahmen einen Anteil von mehr als zwei Fünftel. Ein Viertel aller Begünstigten einer ESF-Förderung erhielten ihre Bewilligung im Regierungsbezirk Dresden, etwas weniger als ein Fünftel im Regierungsbezirk Chemnitz und 16 vH schließlich im Regierungsbezirk Leipzig. Der ESF-Mitteleinsatz je Begünstigten war im Regierungsbezirk Chemnitz mit 6 960 DM am höchsten. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, daß dort der Anteil von bewilligten „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" und Projekten der Jugendberufshilfe - beide Projektarten gehören zu den kosten intensivsten Förderungen - höher war als in den anderen beiden Regierungsbezirken. Am geringsten war der Mitteleinsatz je Geförderten mit 5 210 DM im Regierungsbezirk Leipzig. Die regionale Verteilung der ESF-Förderung zeigt, daß der Regierungsbezirk Dresden im Hinblick auf die Mittelbindungen wie auch im Hinblick auf die Begünstigten von der ESF-Förderung am stärksten profitiert, hingegen sind die drei Regierungsbezirke von Arbeitslosigkeit gleichermaßen betroffen.

175

Tabelle 3.4: ESF-Förderung in Sachsen nach der regionalen Verteilung 1994 bis 1996 ESF-Mittel

Geförderte"

ESF-Mittel je Geförderten

in Mill. DM

in vH

in Personen

in vH

in DM

Qualifizierungsmaßnahmen Sachsen insgesamt Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig Sachsenweite Maßnahmen

550,5 140,2 176,6 78,9 154,8

100,0 25,5 32,1 14,3 28,1

139 949 20 584 30 581 12 530 76 254

100,0 14,7 21,8 9,0 54,5

3 880 6 706 5 664 4 002 2 031

Existenzgründerzuschüsse Sachsen insgesamt Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig

92,6 26,9 38,6 27,1

100,0 29,0 41,7 29,3

11 529 3 674 4 662 3 193

100,0 31,9 40,4 2 7,7

8615 7 321 8 272 8 470

Einstellungszuschüsse Sachsen insgesamt Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig

126,1 41,3 51,5 33,3

100,0 32,8 40,8 26,4

16 923 5 543 7 008 4 372

100,0 32,8 41,4 25,8

7 449 7 455 7 338 7 620

ESF-Förderung Sachsen insgesamt Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig Sachsenweite Maßnahmen

769,2 208,4 266,7 139,3 154,8

100,0 27,1 34,7 18,1 20,1

168 401 29 801 42 251 20 095 76 254

100,0 17,7 25,1 11,9 45,3

4 522 6 993 6312 6 932 2 031

1) Geförderte ohne Technische Hilfe. Quellen:

ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums 31.12.96; Berechnungen des DIW.

für Wirtschaft

und Arbeit, Stand

3.5

Beschäftigungswirkungen von Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung

3.5.1

ESF-geförderte Existenzgründerseminare in Sachsen

Für den Aufbau einer leistungs- und wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstruktur und eines funktionsfähigen Arbeitsmarktes in den neuen Bundesländern wird neben der weitgehend abgeschlossenen Privatisierung der früheren Staatsbetriebe dem Aufbau mittelständischer Wirtschaftsstrukturen und damit Neugründungen besonderes Gewicht beigemessen. Von den Neugründungen wird erwartet, daß sie als Zulieferer im Investitionsgüterbereich, als Anbieter produktionsnaher Dienstleistungen wie auch in der örtlichen Versorgung und im Handwerk einen wesentlichen

176

Beitrag zur Bewältigung des wirtschaftlichen Strukturwandels und zur Schaffung zusätzlicher und dauerhafter Arbeitsplätze leisten. 106 Die Wirtschaftsstruktur Sachsens war vor der Einheit zwar schon vergleichsweise vielseitig und mittelständisch geprägt, dennoch fehlte es auch in diesem Bundesland an kleinen und mittleren Unternehmen. Entsprechend expansiv vollzogen sich die Gründeraktivitäten auch in Sachsen nach der Vereinigung wie in allen neuen Bundesländern. Ein Rückschluß darauf ist auf der Grundlage der amtlichen Statistik aus den getätigten Gewerbeanmeldungen zu ziehen. Ein deutlicher Nachholbedarf führte dazu, daß 1991 nahezu 92 000 Gewerbe angemeldet wurden. Bereits im Folgejahr war das Gründungsgeschehen mit rund 63 500 Anmeldungen stark rückläufig. 1993 bis 1995 wurden nach der Statistik jeweils über 50 000 Gewerbe angemeldet. Neue Unternehmen entstanden dabei vor allem in den Bereichen Handel und Gaststätten sowie im übrigen Gewerbe. In der Industrie und im Handwerk waren jeweils rund 9 vH aller Meldungen zu verzeichnen. Allerdings zeigt sich auch, daß nach fünf Jahren ungefähr die Hälfte aller Unternehmensgründungen nicht mehr existiert. So wurden in Sachsen 1993 und 1994 jeweils um die 35 000 Gewerbe wieder abgemeldet, das sind ungefähr zwei Drittel der Zahl der Anmeldungen. 107 Dies wird erklärt mit finanziellen Schwierigkeiten sowie mit fehlendem oder unzureichendem Management- und Marketingwissen. Dennoch wagen sich immer mehr Personen auch aus der Arbeitslosigkeit kommende - in die Selbständigkeit. Vor diesem Hintergrund haben Existenzgründungsprogramme als ein Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik zunehmend an Bedeutung gewonnen. In Sachsen werden im Rahmen der Maßnahmen zur beruflichen Qualifizierung Seminare für Existenzgründer in Vollzeitform und berufsbegleitende Seminare zur Existenzsicherung für bereits selbständig Tätige, in denen auch ein Coaching vorgesehen ist, mit ESF-Mitteln gefördert. Darüber hinaus gibt es die Zuschüsse für Existenzgründer. Beide Förderungen für Existenzgründer haben in Sachsen eine hohe politische Priorität. Mit den Qualifizierungsmaßnahmen soll insbesondere auch zunehmenden Insolvenzen und Konkursen begegnet werden. In der Zwischenbewertung wurden die Beschäftigungswirkungen dieser Maßnahmeart vertieft untersucht. Der Untersuchung der Existenzgründerseminare ist der Datenstand vom 25.9.1996 zugrundegelegt. Von Beginn des Förderzeitraumes - also vom 1.1.1994 - bis Ende September 1996 waren in der ESF-Datenbank insgesamt 133 Maßnahmen der Projektart „Existenzgründerseminare" enthalten. Diese Maßnahmen wurden von mehr als 25 sächsischen Trägern durchgeführt und sie wurden von insgesamt 2 814 Personen besucht - das sind knapp 3 vH aller Teilnehmer an beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen insgesamt gewesen. Gut 57 vH der an Gründerseminaren teilnehmenden Personen waren Frauen. Der relativ hohe Anteil von Teilnehmerinnen in dieser 106 107

Schmuck (1994); Zarth (1994); Preisendörfer (1996). Statistisches Bundesamt (1989).

177

Projektart hängt vor allem damit zusammen, daß einige Träger ihre Angebote spezifisch auf Frauen zugeschnitten hatten. Für die hier zugrundegelegten Existenzgründerseminare wurden gut 5 vH der in dem betrachteten Zeitraum für Qualifizierungsmaßnahmen bewilligten ESF-Mittel bewilligt. Bezogen auf jeden Teilnehmer waren das rund 8 400 DM. Die Kosten pro Teilnehmer und Stunde lagen im höchsten Fall bei 22,10 DM, im niedrigsten Fall bei etwas mehr als 4,20 DM. Damit sind die von der EU vorgegegen Richtwerte für die Stundensätze je Teilnehmer einschließlich zu zahlender Unterhaltsleistungen an die Teilnehmer in Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung, jeweils eingehalten worden. Diese betragen gegenwärtig für Maßnahmen, in denen vom Arbeitsmarkt ausgegrenzte Personen qualifiziert werden 25 DM, für Qualifizierungen auf Hochschulniveau 20 DM und für Basisausbildungen und solche auf mittlerer Qualifikationsstufe 15 DM. 3.5.1.1

Befragung von Teilnehmern an Existenzgründerseminaren

3.5.1.1.1

Befragungssample und Rücklauf

Ein wesentliches Erfolgskriterium für die Bewertung von beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen ist die Quote der erfolgreichen Absolventen. Dafür ist zu untersuchen, in welchen Erwerbsstatus die Geförderten nach der Teilnahme an einer Qualifizierungsmaßnahme gewechselt sind, und ob dies durch die Teilnahme an der Maßnahme beeinflußt wurde. Aus der Gründungsforschung ist bekannt, daß neugegründete Kleinbetriebe rund 12 Monate nach der Existenzgründung die höchste „Sterbeintensität" aufweisen. Handelsregisterlich eingetragene Unternehmen durchlaufen dagegen eher eine Konsolidierungsphase bis zu fünf Jahren. Der Erfolg der aus arbeitsmarktpolitischen Erwägungen geförderten Existenzgründerseminare ist allerdings nicht einzig und allein an dem Maßstab längerfristiger Überlebensfähigkeit des Unternehmens zu beurteilen. Vielmehr wird hier als erfolgreiche arbeitsmarktpolitische Förderung bereits der Übergang in den ersten Arbeitsmarkt überhaupt angesehen. Nach diesem Kriterium wäre die Teilnahme an einer Qualifizierungsmaßnahme auch dann als erfolgreich zu bewerten, wenn überhaupt eine selbständige Tätigkeit aufgenommen wurde, und diese auch noch in einem kurzen Zeitraum nach Beendigung der Maßnahme existiert. Auf der Grundlage einer schriftlichen, standardisierten Befragung, die im November 1997 vom DIW durchgeführt wurde, ist diesen Fragen nachgegangen worden. Von den Teilnehmern an Existenzgründerseminaren wurden die soziodemografischen Hintergründe erhoben. Relevante individuelle Persönlichkeitsmerkmale und -strukturen sind der schulische und der berufliche Werdegang sowie die Art der Vorbereitung auf eine Existenzgründung. Des weiteren sind für die Wirkung der Förderung soziostrukturelle Merkmale - das Alter, das Geschlecht und die Familiensituation - bestimmend. Für die Teilnehmer, die sich im Anschluß an ein Existenzgründerseminar selbständig gemacht haben bzw. für die, die eine Selbständigkeit planten, wurde weiter-

178

hin erhoben, ob und falls ja, wie das besuchte Seminar eine Gründung beeinflußt hatte und, welche Schwierigkeiten sich bei der Gründung einer Selbständigkeit ergeben haben. Für die durch die geförderten Seminarteilnehmer gegründeten Unternehmen sind die wirtschaftsstrukturellen Merkmale Branche, in der die Existenz gegründet wurde, und Größe des Unternehmens gemessen an der Zahl der Beschäftigten erhoben worden. Zwar ließe sich der qualifizierte ökonomische Erfolg von Existenzgründungen außer durch die Zahl der Beschäftigten und durch die Branche auch durch weitere Variablen operationalisieren, beispielsweise durch die Umsatz- und Investitionsentwicklung. Diese Variablen sind indes nicht abgefragt worden, da Informationen über harte Fakten in aller Regel die Antwortbereitschaft in Befragungen erheblich mindert. Zudem handelt es sich hierbei um Kennziffern, die in der Frühphase einer Existenz häufig noch keinen verbindlichen Charakter haben. Keine Aussagen sind daher darüber zu machen, ob das gegründete Unternehmen oder die gegründete Existenz auch aus betriebswirtschaftlicher Sicht wettbewerbsfähig oder im ökonomischen Sinne überlebensfähig ist oder ob das Unternehmen sich hinsichtlich der Kapitalausstattung in einem stabilen oder eher in einem instabilen Zustand befindet. Ein Auswahlkriterium für die aus Kostenerwägungen exemplarisch angelegte Befragung war, entsprechend der weiter vorne definierten Erfolgssituation, daß Teilnehmer befragt werden sollten, die eine Maßnahme besucht haben, die zum Zeitpunkt der Befragung bereits beendet war. Zugleich war zu berücksichtigen, daß Gründungen einen längeren zeitlichen Vorlauf erfordern können und nicht unbedingt sofort im Anschluß an das Ende einer dafür qualifizierenden Maßnahme vorgenommen werden. Der zeitliche Abstand der Befragung zur Qualifizierungsmaßnahme ist daher so gewählt worden, daß eine Existenzgründung in dieser Zeit überhaupt realisiert werden konnte. Zugleich sollte aber der zeitliche Abstand zur Förderung nicht zu lang sein, da davon auszugehen ist, daß die Bereitschaft, an einer Befragung teilzunehmen, abnimmt, je länger der Befragungsanlaß - die Teilnahme am Seminar - zurückliegt. Auf der Grundlage dieser Erwägungen und wegen der zeitlichen Rahmenbedingungen, in denen die ESF-Zwischenbewertung durchzuführen war, sind für die Befragung Seminare ausgewählt worden, die bereits mindestens ein Vierteljahr vor der Befragung beendet waren. Ausgewählt wurden schließlich alle Seminare, die im Zeitraum vom 1.1.1996 bis zum 30.6.1996 beendet worden waren. Mit dieser Auswahl war auch dem Anliegen Rechnung zu tragen, Maßnahmen für Frauen gezielter zu untersuchen und die Untersuchung in allen drei Regierungsbezirken durchzuführen. Befragt wurden aus 12 Gründerseminaren, die in Vollzeitform stattfanden, 249 Teilnehmer. Ein Teil dieser Maßnahmen, die insbesondere von einem Träger angeboten wurden, waren gezielt für strukturschwache, insbesondere ländliche, Räume konzipiert. Zudem waren im Befragungssample spezifisch für Frauen angebotene Seminare besonders stark vertreten. Die durchschnittli-

179

chen Kosten je Teilnehmer betrugen für die in der Befragung berücksichtigten Maßnahmen rund 9 350 DM. Bis Ende Januar waren knapp 40 vH der verschickten Fragebögen zurückgekommen, 12 vH davon mit einem Vermerk der Post „Empfänger unbekannt verzogen". Gut ein Viertel der Fragebögen enthielten auswertbare Antworten. Tabelle 3.5:

Rücklauf aus der Befragung von Teilnehmern in ausgewählten an ESF-geforderten Existenzgründerseminaren in Sachsen Beteiligung an der Befragung Anzahl

Rücklauf der Fragebögen insgesamt davon: Rücksendung durch die Post1' Geantwortet insgesamt davon: - nicht auswertbar 2' - Angeschriebene waren nicht Teilnehmer - Seminarteilnahme abgebrochen - Auswertbare Antworten Angeschriebene Teilnehmer insgesamt Kein schriftlicher Rücklauf

in vH der Angeschriebenen

97

39,0

30 67

12,1 26,9

3 6 3 55

1,2 2,4 1,2 22,1

249 152

100,0 61,0

1) Dazu gehören: „Empfänger unbekannt verzogen", „Empfänger unbekannt" und „Annahme verweigert".- 2) Dazu gehören: Fragebogen kam ohne Kennziffer zurück; statt Fragebogen kam ein Schreiben; Fragebogen kam unausgefüllt zurück. Quellen: ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand: 25.9.96; Befragung des DIW vom Winter 1996; Berechnungen des DIW.

Im Januar 1997 wurde der Nichtbeantwortung nachgegangen. Von den telefonisch erreichbaren Personen waren 60 vH nicht gesprächsbereit, selbst den Grund der Nichtbeteiligung oder ihren gegenwärtigen Erwerbsstatus wollten sie nicht angeben. Anzunehmen ist, daß eine fehlende Antwortbereitschaft in der schriftlichen Befragung wie auch eine fehlende Gesprächsbereitschaft in den Telefon interviews von Teilnehmern an Existenzgründerseminaren häufiger dann vorliegt, wenn im Anschluß an die Maßnahme keine Existenz gegründet wurde und die Teilnahme an einem Existenzgründerseminar nicht zum gewünschten Erfolg geführt hat. Von denen, die in der telefonischen Nachfrage gesprächsbereit waren, ist der gegenwärtige Erwerbsstatus ermittelt worden. Diejenigen, die eine Existenz gegründet hatten, machen 3 vH der insgesamt in die Befragung einbezogenen Teilnehmer aus, weitere 2 vH wollten noch gründen und ebenfalls 2 vH gaben an, daß sie unterdessen ein Arbeitsverhältnis aufgenommen hatten.

180

Tabelle 3.6: Non-Response-Analyse von der Befragung von Teilnehmern in ausgewählten ESFgeförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen

Anzahl

Non-Response insgesamt Ohne telefonischen Eintrag - keine Informationen über Teilnehmer Telefonischer Eintrag vorhanden davon: - Nicht erreicht - Erreicht - Ohne Gesprächsbereitschaft - Gesprächsbereit davon: - Existenz wurde gegründet - Existenz soll gegründet werden - Existenz wurde gegründet aber unterdessen abgebrochen - Existenz soll nicht gegründet werden, ohne weitere Auskunft zum gegenwärtigen Erwerbsstatus - Aufnahme eines Arbeitsverhältnisses - Teilnahme an einer FuU-Maßnahme

in vH von NonResponse insgesamt

in vH der Teilnehmer, in vH der die telefo- Angeschrienisch erbenen reichbar waren

152

100,0

X

X

69 83

45,4 54,6

X X

X X

14 69 42 27

45,4 X X

100,0 60,9 39,1

X X X

8 5

X X

X X

3,2 2,0

1

X

X

0,4

6 6 1

X X X

X X X

2,4 2,4 0,4

χ - Aussage nicht sinnvoll. Quellen: ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft Befragung des DIW vom Winter 1996; Berechnungen des DIW.

3.5.1.1.2

und Arbeit, Stand: 25.9.96;

Befragungsergebnisse

In die Auswertung der schriftlichen Befragung einbezogen wurden schließlich 55 Befragte, das sind 22 vH des Befragungssamples bzw. knapp 2 vH aller Teilnehmer an Existenzgründerseminaren. Gut 80 vH aller Antworten kamen von Frauen, während ihr Anteil an der Grundgesamtheit nicht ganz 60 vH betrug. Nach dem Alter zeigte sich, daß die jungen Teilnehmer mit lediglich 4 vH gegenüber 12 vH in der Grundgesamtheit unterrepräsentiert waren. Auch der Erwerbsstatus vor dem Seminar weichte deutlich von den Strukturen der Grundgesamtheit ab - dort sind 70 vH aller Teilnehmer arbeitslos gewesen, die auswertbaren Fälle der Befragung lagen dagegen rund 15 vH-Punkte darunter. Nach der regionalen Verteilung betrachtet, war die Antwortbereitschaft von Teilnehmern an Existenzgründerseminaren im Regierungsbezirk Dresden weitaus geringer, als in beiden anderen Regionen.

181

Tabelle 3.7:

Teilnehmer in ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen nach ausgewählten Strukturmerkmalen Grundgesamtheit, Befragungssample und Teilnehmer an der Befragung Grundgesamtheit absolut

Befragungssample

Teilnehmer an der Befragung"

in vH der Grundgesamtheit

Teilnehmer insgesamt

2 814

8,9

2,0

Geschlecht Männlich Weiblich

1 610 1 204

9,1 8,6

0,6 3,7

Alter Unter 25 Jahre 25 Jahre und älter

320 2 494

10,0 8,7

0,6 2,1

Erwerbsstatus vor dem Seminar Langzeitarbeitslos Arbeitslos Beschäftigt Sonstiges

733 1 240 726 115

10,8 9,9 6,5

1,52'

Regionale Verteilung Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig

651 1 670 493

13,8 4,2 18,1

-

1,23» 13,94) 2,8 0,5 5,7

1) Auswertbare Antworten.- 2) Nichtaufteilbar in Langzeitarbeitslose und Arbeitslose.- 3) Einschließlich Personen in Kurzarbeit und Beschäftigung in ABMund Full.- 4) Nichterwerbstätige und „keine Angabe". Quellen: ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand: 25.9.96; Befragung des DIW vom Winter 1996; Berechnungen des DIW.

Nach dem Erwerbsstatus vor und nach der Teilnahme am Seminar und unter Berücksichtigung des Kriteriums „Existenz gegründet" sind in den Auswertungen fünf Gruppen unterschieden worden: -

bereits vor der Teilnahme am Seminar Selbständige,

-

Existenzgründer,

-

Existenzgründung in der Planungsphase,

- Abbruch einer Existenzgründung, -

keine Existenzgründung.

182

Struktur der Teilnehmer Hinsichtlich der beruflichen Ausbildung gab es in den fünf Gruppen keine Unterschiede: Alle Personen, die an der Befragung teilgenommen haben, verfügten über eine abgeschlossene Berufsausbildung. Personen, die bereits vor der Teilnahme am Seminar Selbständige waren

Obwohl die Existenzgründerseminare nicht für bereits Selbständige konzipiert sind, waren bereits 12 vH der antwortenden Teilnehmer vor dem Existenzgründerseminar selbständig tätig. Gut 40 vH dieser Personen haben Seminare im Regierungsbezirk Dresden besucht, alle anderen waren Teilnehmer von Seminaren im Regierungsbezirk Chemnitz. Knapp 60 vH der Teilnehmer waren in dieser Gruppe Frauen; dies entspricht ihrem Anteil an der Grundgesamtheit wie auch dem am Befragungssample. Gemessen an der Verteilung nach dem Geschlecht bei den Antworten waren sie damit allerdings in dem Erwerbsstatus „selbständig" unterrepräsentiert. Jeweils zur Hälfte waren die Antwortenden unter 40 Jahre und zwischen 40 und 50 Jahre alt. Die Hälfte der bereits Selbständigen hatte eine schulische Ausbildung mit der allgemeinen Hochschulreife abgeschlossen. Mit Ausnahme eines Falles wurde die Selbständigkeit bereits vor dem Seminar als Vollerwerb ausgeübt. Existenzgründer

In gut 40 vH aller auswertbaren Antworten führte die Teilnahme an dem Gründerseminar unmittelbar zu einem Erfolg - zu einer Existenzgründung. Mehr als 60 vH dieser Gruppe waren vor der Teilnahme an dem Seminar arbeitslos - dies entspricht den Verhältnissen wie sie auch für alle Antwortenden zutreffen. Häufiger indes als von allen wurde von Existenzgründern angegeben, daß sie vor der Teilnahme am Seminar in einem festen Arbeitsverhältnis tätig waren. Fast die Hälfte aller antwortenden Frauen hatten zum Befragungszeitpunkt bereits eine Existenz gegründet. Der Anteil von Frauen in dieser Gruppe war entsprechend hoch: Mit gut 90 vH lag er um 10 vH-Punkte höher als bei den antwortenden Teilnehmern insgesamt. Ein Grund dafür war, daß im Regierungsbezirk Leipzig, auf den die Hälfte aller Antworten der Befragung entfiel, ein Schwerpunkt auf frauenspezifische Existenzgründerseminare gelegt worden war. Aus Maßnahmen des Regierungsbezirks Leipzig kamen auch entsprechend viele Existenzgründer - gut die Hälfte dieser Gruppe hatte dort eine Maßnahme absolviert. Teilnehmer, die Maßnahmen im Regierungsbezirk Dresden besuchten, waren - gemessen an der Zahl der Existenzgründungenin der Anzahl nicht so häufig erfolgreich wie Teilnehmer aus Maßnahmen im Regierungsbezirk Leipzig. Bezogen auf den Anteil an allen Antwortenden war dieser Regierungsbezirk allerdings

183

Tabelle 3.8:Teilnehmer in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen nach ausgewählten Strukturmerkmalen

Teilnehmer insgesamt

Bereits vor dem Seminar selbständig tätig

Existenzgründer

Anzahl Teilnehmer insgesamt Männlich Weiblich Alter Unter 25 Jahre 25 bis unter 40 Jahre 40 bis unter 50 Jahre 50 Jahre und älter Familienstand Mit Kinder Ohne Kinder Regionale Herkunft Regierungsbezirk Chemnitz Regierungsbezirk Dresden Regierungsbezirk Leipzig Schulische Vorbildung 8./10. Klasse 12./13. Klasse/höhere Fachschule/Fachhochschule Hochschule Erwerbsstatus vor dem Seminar Selbständig als Voll- oder Nebenerwerb In einem festen Arbeitsverhältnis In einer Arbeitsmarktmaßnahme Arbeitslos Sonstiges1* Erwerbsstatus direkt nach dem Seminar Selbständig als Voll- oder Nebenerwerb In einem festen Arbeitsverhältnis In einer Arbeitsmarktmaßnahme Arbeitslos Sonstiges1* Erwerbsstatus zum Zeitpunkt der Befragung 2' Selbständig als Voll- oder Nebenerwerb In einem festen Arbeitsverhältnis In einer Arbeitsmarktmaßnahme Arbeitslos Sonstiges1'

Existenzgründung in der Planurigsphase

Abgebrochene Existenzgründer

Keine Existenzgründung

in vH von insgesamt

55 10 45

12,7 30,0 8,9

41,8 20,0 46,7

12,7 20,0 11,1

2 17 20 15

23,5 15,0

50,0 29,4 50,0 46,7

17,7 15,0 6,7

35 19

17,1 5,3

40,0 47,4

14,3 10,5

18 9 28

22,2 33,3

33,3 55,6 42,9

16,7 14,3

28 19

14,3 10,5

39,3 42,1

17,9 5,3

8

12,5

50,0

12,5

8 5 3 31 8

87,5

24 4 1 23 3

29,2

30 7 4 6 8

23,3

-

-

-

-

-

-

-

80,0 -

45,2 62,5 66,7 25,0 -

26,1 -

76,7 -

-

-

-

-

-

-

Ι,β -

92,2

-

-

6,7 -

5,3 5,6

-

-

20,0 33,3 12,9 12,5

-

28,6 31,6 22,2 11,1 42,9 28,6 36,8

-

25,0

-

12,5

-

3,2 12,5

-

4,1 -

100,0 17,4 66,7

-

-

50,0 29,4 20,0 40,0

5,3

-

-

14,3 25,0 33,3 37,5

30,9 30,0 31,1

-

-

-

16,7 —

-

66,7 38,7 12,5 -

75,0 -

56,5 33,3 -

85,7 75,0 50,0 62,5

Abweichungen in der Summe von 100 vH durch Rundungen. 1) Nichterwerbstätige, Rentner, Kurzarbeiter und keine Angabe.- 2) Zum Zeityunkt der Befragung waren aMe Seminare mindestens 5 Monate beendet. Quellen: ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums Winter 1996; Berechnungen des DIW.

184

für Wirtschaft

und Arbeit, Stand: 25.9.96; Befragung des DIW

sogar in geringem Ausmaß erfolgreicher als die beiden anderen Regionen. Gut jeder zweite Teilnehmer dieser Gruppe war zwischen 40 und 50 Jahre alt. Der Anteil der über 50jährigen in dieser Gruppe betrug knapp ein Drittel. Mehr als die Hälfte der Existenzgründer waren verheiratet und betreuten in ihrem Haushalt Kinder. Ebenfalls mehr als die Hälfte der Personen dieser Gruppe gab an, daß sie über einen Abschluß der höheren Fachschule, Fachhochschule oder Hochschule verfügten. Existenzgründung

in der Planungsphase

12 vH der befragten und an der Befragung teilnehmenden Geförderten befanden sich zum Befragungszeitpunkt noch in der Planungsphase einer Gründung; gut 70 vH davon waren Frauen. Jeweils etwas mehr als 40 vH dieser Gruppe waren 25 bis 40 Jahre bzw. zwischen 40 und 50 Jahre alt. Gut 70 vH dieser Gruppe betreuten neben der beabsichtigten Existenzgründung Kinder in ihrem Haushalt. Hinsichtlich der schulischen Voraussetzungen wurde in dieser Gruppe von mehr als der Hälfte der Teilnehmer angegeben, daß sie über einen Abschluß der 10. Klasse verfügen würden, rund 25 vH hatten einen noch höheren Abschluß. Die antwortenden Teilnehmer kamen zu nahezu 60 vH aus Maßnahmen, die im Regierungsbezirk Leipzig stattgefunden hatten und zu 40 vH aus dem Regierungsbezirk Chemnitz; nicht vertreten waren Teilnehmer aus Maßnahmen, die im Regierungsbezirk Dresden durchgeführt worden waren. Abbruch einer Existenzgründung

Lediglich eine über 50 Jahre alte Teilnehmerin hatte schon während der Laufzeit des Seminars eine selbständige Tätigkeit im Büroservice aufgenommen, diese aber bis zum Befragungszeitpunkt wieder aufgegeben. Ihre Gründe dafür: Sie wollte nur die Zeit bis zum Rentenalter sowie finanzielle Engpässe überbrücken. Keine Existenzgründung

Knapp ein Drittel aller Antwortenden waren weder vor dem Seminar selbständig, noch sind sie im Anschluß an das Seminar selbständig geworden und zum Befragungszeitpunkt beabsichtigten sie dies auch nicht mehr. Rund 70 vH dieser Teilnehmer nahmen aus der Arbeitslosigkeit heraus an dem Seminar teil, knapp ein Achtel war zuvor in einer Arbeitsmarktmaßnahme beschäftigt. Gut 80 vH dieser Teilnehmer waren Frauen. Mit Ausnahme der Jungen waren die Altersklassen relativ gleichmäßig besetzt. Nach dem Familienstand waren Verheiratete, die mit Kindern in einem Haushalt lebten, mit nahezu 60 vH besonders stark vertreten. Gut ein Drittel der Teilnehmer dieser Gruppe verfügte über einen Abschluß der 10. Klasse, mehr als die Hälfte sogar über das Abitur, einen Abschluß der höheren Fachschule oder Fachhochschule bzw. über einen Hochschulabschluß. Mehr als 70 vH dieser Gruppe besuchten Maßnahmen im Regierungsbe-

185

zirk Leipzig, rund ein Viertel Maßnahmen, die im Regierungsbezirk Chemnitz stattgefunden hatten. Die Situation nach dem Seminar

Personen, die bereits vor der Teilnahme am Seminar Selbständige waren

Die Selbständigkeit war in 60 vH der Fälle bereits 1994 und früher aufgenommen worden. Ganz überwiegend hatten sich die Antwortenden nicht in einem Bereich selbständig gemacht, in dem sie zuvor auch ihre berufliche Tätigkeit ausgeübt hatten. Die Gründungen waren durchweg in wenig innovativen Bereichen des Dienstleistungs- und Einzelhandelsbereichs erfolgt, und zwar als Versicherungsvertreter, als Friseur sowie im Einzelhandel in der Sparte Bekleidung und als Florist. Nahezu alle Personen dieser Gruppe hatten ihre Existenzgründung allein ohne Geschäftspartner vollzogen, und fast alle hatten dazu von der Wohnung getrennte Geschäftsräume gemietet. Die Hälfte der Selbständigen beschäftigte insgesamt 30 Arbeitnehmer, wobei diese vor allem bei zwei Selbständigen tätig waren. Zum Zeitpunkt der Erhebung waren weitere Einstellungen von dieser Gruppe nicht geplant worden, da die Entwicklung der Beschäftigung und der Auftragslage für die kommenden zwei Jahre eher skeptisch beurteilt wurde. Nach besonders schwerwiegenden Problemen in der Zeit der Existenzgründung befragt, wurden langwierige Entscheidungsprozesse bei der Inanspruchnahme von Förderprogrammen - jeder Zweite hatte für die Existenzgründung öffentliche Förderungen in Anspruch genommen - angegeben und Belastungen durch die familiäre Situation. Besondere Hemmnisse zum Zeitpunkt der Befragung waren die Liquidität und das Eigenkapital wie auch der innerbetriebliche Arbeitsablauf. Ebenso war für diese kleineren Unternehmen qualifiziertes Personal zu teuer und die Konkurrenz zu groß. Dementsprechend wurde als wichtigste Unterstützungsmaßnahme für die Selbständigkeit von dieser Gruppe auch die Beratung über Fördermaßnahmen und über Finanzierungsmöglichkeiten angegeben. Existenzgründer

Nahezu drei Viertel der Existenzgründungen erfolgte recht zügig, zum Teil bereits in der Zeit, in der das besuchte Existenzgründerseminar noch stattgefunden hatte. Für gut die Hälfte der Existenzgründer lag die Gründung zum Erhebungszeitpunkt schon zwischen einem dreiviertel und einem Jahr zurück, weitere 20 vH waren als die Befragung durchgeführt worden war sogar schon zwischen einem und anderthalb Jahren selbständig tätig gewesen. Lediglich ein Viertel aller Gründungen war zum Befragungszeitpunkt noch in der allerersten Phase der Gründung.

186

187

2 2 1 2

7

23 3 3 7 6 4 -

Anzahl

Existenzgründer 7

100,0 100,0 100,0 χ 13,0 χ 13^0 χ 28,6 30^4 χ - β 2 |ΐ χ 28,6 17^4 x 14f3 x 28,6 -

ExistenzgrünBereits vor dem dung in der PiaSeminar selbnungsphase ständig tätig

x

χ

in vH

x

χ

χ' χ

Existenzgründer

x

Existenzgründung in der Planungsphase

Die Existenz soll gegründet werden... bis Mitte 1997 χ χ 3 χ χ 42,9 in 1998 χ χ 1 χ χ 14*3 ohne Zeitangabe χ_ x 3 χ 42,9 χ χ: Aussage nicht sinnvoll. Quellen: ESF - Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, Stand 31.12.1996; Befragung des DIW vom Winter 1996; Berechnungen des DIW .

Die Existenz bestand zum Befragungszeitpunkt: weniger als 2 Monate 2 bis unter 6 Monate 6 bis unter 9 Monate 9 bis unter 12 Monate 12 bis unter 18 Monate 2 bis unter 3 Jahre 5 bis unter 6 Jahre

Bereits vor dem Seminar selbständig tätig

Tabelle 3.9 Existenzgründungen von Teilnehmern in ausgewählten ESF-geförderten Existenzgründerseminaren in Sachsen nach der Lebensdauer

Gegründet worden war in aller Regel als Vollerwerb und alleine - so hatten sich nur etwas mehr als 10 vH der Existenzgründer mit einem Geschäftspartner selbständig gemacht - und mehr als die Hälfte der Existenzgründer gab an, daß sie in ihrer Wohnung zugleich auch ihren Geschäftsstandort hätten. Ein großes Problem war in der Vorphase der Existenzgründung für viele die Eigenkapitalausstattung gewesen. Schwierigkeiten zum Zeitpunkt als die Befragung durchgeführt wurde, waren stärker durch die Konkurrenz entstanden. Jeder dritte Existenzgründer hatte öffentliche Fördermittel - Überbrückungsgeld, Existenzgründerförderung oder einen Einstellungszuschuß - in Anspruch genommen. Die Gründungen erfolgten mehrheitlich nicht in der berufsspezifischen Qualifikation, die zuletzt vor der Gründung und überwiegend ausgeübt worden war. Prinzipiell ist davon auszugehen, daß - unabhängig davon, ob die erlernten berufsfachlichen Kenntnisse in einer Selbständigkeit unmittelbar fachlich erforderlich werden - die Durchführung einer Existenzgründung auf der Grundlage einer qualifizierten beruflichen Qualifikation fundierter ist als ohne qualifizierte berufliche Vorerfahrungen. Existenzgründer, die über gar keine berufliche Ausbildung verfügen, gehören vermutlich zu den Gründern mit den geringsten Überlebenschancen. Überwiegend hatten die Personen dieser Gruppe im Dienstleistungsbereich gegründet. Angegeben wurde die freiberufliche Tätigkeit als Versicherungsvertreter, Anlagen- und Finanzdienstberater, Steuerberater sowie Unternehmens- und Organisationsberater. Im Bereich der Gesundheitsdienstleistungen wurde neben einer Praxis von Masseuren auch eine Krankengymnastikpraxis gegründet. Weiterhin sind Servicebüros für Werbung, für Schreib- und Übersetzungsdienste, ein Reisebüro, Einzelhandelsgeschäfte sowie ein Reinigungs- und Wäschereibetrieb eröffnet worden. Im Gastgewerbe war eine Gaststätte und eine Pension gegründet worden, im Baugewerbe schließlich hatte ein Maurerbetrieb seine Tätigkeit aufgenommen. Bei der überwiegenden Zahl der Existenzgründer handelte es sich zum Befragungszeitpunkt noch um Ein-Personen-Unternehmen. Insgesamt 18 Arbeitnehmer waren von den Existenzgründern, die bereits Anfang 1996 ihre Selbständigkeit aufgenommen hatten, eingestellt worden. Beschäftigt wurden diese Arbeitnehmer überwiegend

im Baugewerbe. Für einige dieser Be-

schäftigten war auch ein Einstellungszuschuß in Anspruch genommen worden. Obwohl 40 vH der Existenzgründer angegeben hatten, daß sie hinsichtlich ihrer Auftragslage und Beschäftigtensituation für die kommenden zwei Jahre eher eine gute Entwicklung erwarten würden, wollte kaum ein Existenzgründer weitere Arbeitnehmer einstellen. Existenzgründungen

in der Planungsphase

Die Personen dieser Gruppe waren zum Zeitpunkt der Befragung zu gleichen Anteilen arbeitslos, in einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme oder einem festen Arbeitsverhältnis beschäftigt gewesen. Probleme bereits im Vorfeld einer möglichen Existenzgründung wurden von diesem Personenkreis mit der Eigenkapitalausstattung, mit der familiären Situation und mit langwierigen

188

Entscheidungsprozessen in den Behörden angegeben. Die meisten Teilnehmer dieser Gruppe teilten mit, daß ihr Gründungsvorhaben durch das Seminar bestärkt worden war und, daß das Seminar auf eine Existenzgründung ausreichend vorbereitet hatte. Die Hälfte dieser Gruppe wollte sich bis Mitte 1997 im Dienstleistungsbereich außerhalb ihrer bisherigen beruflichen Qualifikation allein selbständig machen. Die Gründungsvorhaben der übrigen Teilnehmer an den Seminaren waren noch unbestimmter als die der Personen, die bis zur Mitte des Jahres 1997 gründen wollten. In keinem dieser Fälle wurde angegeben, in welchem Wirtschaftsbereich oder in welcher Tätigkeit die Selbständigkeit aufgenommen werden soll. In hohem Maße als ungewiß einzuschätzen sind diese Existenzgründungsabsichten auch deshalb, weil der zeitliche Abstand zur besuchten Maßnahme überwiegend bereits länger als ein halbes Jahr zurück lag. Falls es aus diesem Personenkreis heraus doch noch zu Existenzgründungen käme, ließe sich dies nicht mehr als direkt durch die Qualifizierungsmaßnahme bewirkt interpretieren. Keine Existenzgründung

Jeder dritte Teilnehmer in dieser Gruppe war im November 1996 in einem festen Arbeitsverhältnis beschäftigt gewesen, ein weiteres Drittel war nach der Teilnahme an einem Existenzgründerseminar erneut in einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme aufgefangen worden. Ein zu geringes Eigenkapital und ungenügende Marktchancen waren die überwiegenden Begründungen dieser Personen dafür, daß es bei ihnen nicht zu einer Gründung gekommen war. Fast zwei Drittel aller Personen dieser Gruppe hielten zudem die Qualifzierungsmaßnahme allein nicht für ausreichend, um danach eine Existenzgründung in Angriff nehmen zu können. Jeder zweite in dieser Gruppe gab darüber hinaus an, daß er von einer möglichen Selbständigkeit auch durch das Seminar abgekommen sei. Beurteilung der Seminare durch die Teilnehmer

In nahezu zwei Drittel aller Antworten wurde relativ unabhängig von dem Erwerbsstatus, den die Antwortenden nach dem Besuch des Seminars hatten angegeben, daß vom dem Seminar durch eine gezielte Werbung von Seiten des Bildungsträgers Kenntnis genommen worden war. Lediglich Geförderte, die im Anschluß an die Teilnahme an dieser beruflichen Qualifizierungsmaßnahme, keine Existenz gegründet hatten, antworteteten mit knapp drei Viertel aller Angaben hier etwas häufiger als alle anderen Gruppen. An zweiter Stelle wurde in gut 20 vH aller Angaben der informelle Kontakt als Auslöser für die Teilnahme an einem Existenzgründerseminar genannt, mit rund 15 vH am wenigsten häufig die allgemeinere Ansprache über die Medien. Dabei hatte diese Information in der Gruppe der Existenzgründer offensichtlich etwas stärker als in allen anderen Gruppen gewirkt.

189

Ein günstig zu erreichender Durchführungsort der Maßnahme hatte für die Befragten insgesamt hinsichtlich der Auswahl eines Seminars die größte Bedeutung. In einem Viertel aller Angaben war die Entscheidung für ein Seminar aus inhaltlichen Überlegungen bzw. vollkommen zufällig getroffen worden. Die übrigen Teilnehmer hatten die Maßnahme besucht, weil der Bildungsträger den Teilnehmern bekannt gewesen war. Hier antworteten vor allem Personen, die bereits vor dem Seminar eine Existenz gegründet hatten und die, die durchweg von einem Bildungsträger geworben worden waren. Die Teilnehmer sind auch zur Qualität der Durchführung des Seminars befragt worden. Dabei ist zu bedenken, daß mit Aussagen über die Qualität der Durchführung noch keine Aussagen über die Verwertbarkeit der Maßnahme am Arbeitsmarkt zu treffen sind. Entscheidend dafür ist vielmehr die Situation am Arbeitsmarkt. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, wurde in allen Gruppen und zu allen Inhalten - gefragt worden war nach den Themen rechtliche Grundlagen, kaufmännisches Rechnungswesen, Personalführung und unternehmerisches Denken und Management· mehrheitlich angegeben, daß die Seminare über diese Inhalte einen sehr guten Überblick vermittelt hatten. Ausgeprägter als in jeder anderen Gruppe wurden die Inhalte der Seminare durch die bereits Selbständigen positiv beurteilt. Diese Beurteilung war vermutlich auch davon beeinflußt, daß die Teilnehmer an dieser Gruppe ausnahmslos über den Bildungsträger direkt geworben worden waren und damit eine positive Grundstimmung zum Semiar bereits vorhanden gewesen sein dürfte. Unter Umständen wirkte sich darin aber auch aus, daß die bereits Selbständigen bei der inhaltlichen Gestaltung gezielter auf ihre spezifischen Problemlagen und Bedürfnisse Einfluß nehmen konnten als alle anderen Teilnehmer. Schließlich wurden die Teilnehmer nach ihrer Zufriedenheit mit der Durchführung des Seminars gefragt. Zu beurteilen waren dafür die fachliche Qualität, das persönliche Engagement und die Gesprächsbereitschaft des Lehrpersonals sowie die Arbeitsatmosphäre insgesamt. Gefragt wurde auch nach der praktischen Umsetzung der theoretisch erworbenen Kenntnisse in Unternehmenskonzepte, nach der einzelfallorientierten Beratung der Gründungsidee, wie auch nach dem Angebot von Exkursionen und den Möglichkeiten des Austauschs mit anderen Existenzgründern. Die bereits Selbständigen waren auch mit der Durchführung des Seminars zufriedender als alle anderen Gruppen. Überwiegend zufrieden waren hierbei auch die Existenzgründer; auffallend war indes, daß für diese Gruppe, Exkursionen eine zu geringe Bedeutung hatten. Deutlich zufriedener als alle anderen Gruppen waren die Existenzgründer dagegen mit der einzelfallorientierten Beratung gewesen. Teilnehmer, die eine Existenzgründung planten, hatten hier eine größere Unzufriedeneit mit allen Angeboten die zur Entwicklung eines Unternehmenskonzeptes führen sollten. Das Seminar hatte offensichtlich die Absicht zur Existenzgründung nicht ausreichend gestützt. Personen, die nach der Teilnahme am Seminar keine Existenz mehr gründen wollten, beurteilten die einzelfallorientierte Beratung und das Eingehen auf spezifische Bedarfe als nicht zufriedenstellend.

190

Fast allen Geförderten, die bereits während der Teilnahme an dem Gründerseminar selbständig tätig waren, wurden vom Träger des Seminars auch weiterführende Veranstaltungen angeboten, und zwar gleichermaßen einzelfallorientierte Beratungen wie auch themenspezifische Workshops. Von den Existengründern erhielten weit mehr als die Hälfte ebenfalls eine Nachbetreuung durch den Träger, allerdings handelte es sich dabei insbesondere um Erfahrungsaustausche mit anderen Existenzgründern, die einen relativ unverbindlichen Charakter haben. Die Frage danach, ob die Teilnehmer als Vorbereitung auf eine Existenzgründung noch weitere Qualifikationen erworben hätten, ergab eine insgesamt geringe Eigeninitiative. Dies ist erstaunlich vor dem Hintergrund, daß als Grund für die Aufgabe der Absicht eine Existenz zu gründen, am häufigsten fehlende Unternehmenskenntnisse angegeben wurde. Der Erfolg der Seminare aus Sicht der Veranstalter

Neben der Befragung wurden zur Beurteilung des Erfolgs der Existenzgründerseminare auch leitfadengestützte Interviews bei den Bildungsträgern solcher Maßnahmen durchgeführt. Zwei Veranstalter legten die Berichte, die nach dem Abschluß der Maßnahme für den ESFFondsverwalter erstellt werden müssen, vor. Danach hatten bei einem dieser Veranstalter in den in der Befragung berücksichtigten Seminaren gut zwei Fünftel aller Teilnehmer eine Existenz gegründet. Im Interview teilte dieser Veranstalter mit, daß seine Erfolgsquote sogar eher zwischen 50 und 60 vH liegen dürfte. Von dem anderen Veranstalter wurde angegeben, daß etwas mehr als die Hälfte aller Teilnehmer sich nach dem Abschluß des Seminars selbständig gemacht hätten. Dabei handelte es sich um Angaben über Kurse, die insbesondere von Frauen besucht worden waren. Diese Erfolgsbilanzen beruhen auf Befragungen, die die Veranstalter selbst ungefähr ein viertel bis ein halbes Jahr nach dem Seminar bei den ehemals geförderten Teilnehmern durchgeführt hatten. Von einem dritten Veranstalter sind über den Erfolg der Seminare nur sehr allgemeine Angaben gegeben worden. Dieser Träger teilte mit, daß Teilnehmer an seinen Seminaren, die eine Existenz gegründet hatten, weniger oft als üblich Konkurs angemeldet hätten. Allerdings läßt sich dies nicht statistisch nachweisen. In einer Geschäftsbilanz stellte dieser Veranstalter darüber hinaus fest, daß an seinen Seminaren bislang nahezu 950 Gründungsinteressenten und Existenzgründer teilgenommen hätten und mehr als 200 Existenzgründungen während der Kurse und nochmals fast 200 Existenzgründungen während der anschließenden Betreuung ereicht werden konnten. Allerdings sind auch diese Zahlen im einzelnen nicht nachzuvollziehen gewesen. Werden die Erkenntnisse aus den Interviews mit den Ergebnissen der Befragung verglichen, haben die Veranstalter die Erfolge ihrer Seminare durchweg zu optimistisch eingeschätzt. So hatten nur knapp 12 vH aller Teilnehmer des Trägers, der davon ausgegangen war, daß Teilnehmer an seinen Semianren weniger häufig in Konkurs gehen als andere Existenzgründer, geantwortet und

191

lediglich 4 vH der Teilnehmer, die angeschrieben worden waren, hatten eine selbständige Tätigkeit aufgenommen. Werden die Existenzgründer nur auf die Antwortenden bezogen, so beträgt die Erfolgsquote dieses Trägers knapp 30 vH. Von den angeschriebenen Teilnehmern des Trägers, der angab, daß er eine Erfolgsquote zwischen 50 und 60 vH realisieren konnte, hatten knapp zwei Fünftel geantwortet. Bezogen auf die Angeschriebenen hätten danach aus diesem Seminar heraus 20 vH eine Existenz gegründet und etwas mehr als zwei Fünftel wären es bezogen auf die Teilnehmer gewesen, die sich an der Befragung beteiligt hatten. Bei mehreren dieser Existenzgründern lag zudem der Verdacht nahe, daß es sich dabei um Scheinselbständigkeiten handelte. Die Erfolgsquote, die der dritte Träger angab, entspricht am ehesten den Ergebnissen der Befragung. Hier hatten gut ein Drittel aller Angeschriebenen an der Befragung teilgenommen. Bezogen auf alle Teilnehmer des in die Befragung einbezogenen Seminars hatten 25 vH eine Existenz gegründet, bezogen auf diejenigen, die geantwortet hatten, würde die Erfolgsquote gut 70 vH betragen. 3.5.1.2

Kosten und Effizienz der befragte«) Existenzgründerseminare

Für die in die Befragung einbezogenen Maßnahmen wurden schließlich die Kosten und die Effizienz berechnet. Werden als Kosten der Maßnahmen die tatsächlichen Aufwendungen je abgerechnetem Teilnehmer und je Stunde zugrundegelegt, so sind die geringsten Kosten bei einem Träger entstanden, der 24 Teilnehmer abgerechnet und 254 Stunden qualifiziert hatte. Die aufwendigste Maßnahme kostete bei einem relativ hohen Stundensatz und einer an der unteren Grenze liegenden Teilnehmerzahl mehr als das 12,5-fache. Werden die Kosten der Maßnahmen allein auf die erfolgreichen Teilnehmer, also auf die Existenzgründer bezogen (Effizienz), war eine Maßnahme aus dem oberen Kostenbereich recht effizient: Sie lag in der Kostenbetrachtung auf Rang 8, unter Berücksichtigung der erreichten Erfolgsquote auf Rang 3. Demgegenüber haben sich fast alle sehr kostengünstigen Maßnahmen, da sie keine oder nur wenige erfolgreiche Teilnehmer qualifiziert haben, unter Effizienzgesichtspunkten in ihrem Rang verschlechtert.

192

193

8,10 8,06 7,96 7,97 8,02 7,99 8,85 16,74 17,45 17,52 15,43 16,76

-

10 534

29 25 24 25 30 26

257

19 14 16 15 15 19

, c ( Stundenumfang

254 254 254 254 254 254 2 426 1 528 1 528 1 528 1 000 1 000

Stundensatz je Teilnehmer

2 400 916

59 664 51 181 48 524 50 609 61 112 52 766 407 932 358 102 426618 401 558 231 450 251 400

abgerechnete ^ Teilnehmer

2 1 6

2

1 1 2 3 3

23

1 260 589

59 664υ 51 181 48 5241' 50 609 30 556 17 589 135 977 179051 2 213 309 200 779 231 450 41 900 +

+ + + +

Maßnahmen je ^οΖοΎ™ Existenzgründer Existenzgründer lnDM lt. Befragung I, Befragung

Anzahl der Maßnahmen

Kosten der

v

™Γ .

.. , zu

Quellen:

ESF-Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums Berechnungen des DIW .

für Wirtschaft

und Arbeit, Stand: 25.9.96; Befragung des D/W vom Winter 1996;

Nachrichtlich: Durchschnittliche Kosten je Teilnehmer: 9 342 DM. - Durchschnittliche Kosten der Maßnahmen insgesamt je Existenzgründer insgesamt: 54 808 DM. 1) Kosten der Maßnahme. - 2) -: Rangfolge gegenüber Kostenbetrachtung verschlechtert; + Rangfolge verbessert; - Rangfolge gleich geblieben.

Insgesamt

ι 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Maßnahme

der

Tabelle 3.10: Kosten und Effizienz ausgewählter ESF-geförderter Existenzgründerseminare in Sachsen

3.5.1.3

Beurteilung der Förderung von Existenzgründerseminaren

Nach den Ergebnissen der Befragung sind bei ESF-geförderten Existenzgründerseminaren Wirksamkeitsverluste dadurch entstanden, daß die Auswahl der Teilnehmer durch die Träger offensichtlich nicht in ausreichendem Maße an dem Kriterium des Fondsverwalters orientiert war, der es als eine Voraussetzung ansieht, daß Teilnehmer an Existenzgründerseminaren bereits über eine Gründungsidee und ein Gründungsvorhaben verfügen sollten. Erfolgsmindernd ist auch, daß die Träger Teilnehmer auswählten, die absehbar eher nicht zu dem Interessenkreis dieser Qualifizierungsart gehören, beispielsweise Personen, die angeben, daß sie nur die Zeit bis zum Ruhestand überbrücken wollten. Unter dem Aspekt, daß arbeitsmarktpolitische Maßnahmen auch der sozialen Abfederung Rechnung zu tragen haben, sollte dieser Personenkreis in adäquateren Maßnahmearten gefördert werden. Auch dadurch, daß immerhin 12 vH aller Antwortenden bereits selbständig tätig waren - zum Teil schon über mehrere Jahre - als sie das Seminar besucht hatten, wurde die Zielgruppe von Existenzgründerseminaren nicht in ausreichendem Maße berücksichtigt und damit die Effizienz der Förderung gemindert. Im Hinblick auf die Qualität der angebotenen Maßnahmen zeigen die Ergebnisse der Erhebung, daß sich die Befragten in ihren Existenzgründungsideen und -absichten zu wenig gestützt gefühlt haben. Zur Vermeidung von Förderineffizienzen sollte daher künftig bei der Projektauswahl ein besonderes Gewicht darauf gelegt werden, daß die Arbeit an den Unternehmenskonzepten und eine verbindliche Nachbetreuung zentraler Bestandteil der Angebote der Träger und der Lehrpläne ist. Eine Betrachtung der Angebote nach der regionalen Verteilung zeigt, daß Seminare in starkem Ausmaß in strukturschwachen und ländlichen Räumen angeboten worden waren. Dies war geprägt durch die Angebote insbesondere eines Bildungsträgers. Hinsichtlich der sektoralen Verteilung ist festzustellen, daß durch die Förderung neue Unternehmen nur in einigen wenigen Fällen in produktionsnahen Bereichen gegründet worden sind. Die weitaus meisten Selbständigkeiten sind in wenig innovativen Sparten des Dienstleistungsbereichs aufgenommen worden. Erfolgreich, d.h. nach der Teilnahme an einem Existenzgründersemiar selbständig geworden, sind nach den Ergebnissen der Befragung knapp 40 vH aller Teilnehmer der untersuchten Seminare, die auswertbar geantwortet haben. Die Mehrzahl von ihnen waren Frauen; sie gehören zu den besonders benachteiligten Gruppen des Arbeitsmarktes. Es ist das Ziel der ESF-Förderung, in allen Maßnahmearten und Förderschwerpunkten einen hohen Frauenanteil zu sichern. In den Existenzgründerseminaren ist diesem Ziel entsprochen worden, wenn auch der quantitative Umfang geförderter Frauen noch nicht dem Anteil der Frauen an der Arbeitslosigkeit insgesamt entspricht. Nach den Ergebnissen der Befragung ist der Anteil von Frauen, die erfolgreich waren und im Anschluß an die Teilnahme an einem Existenzgründersemiar in die Selbständigkeit ge-

194

gangen sind, besonders hoch. Daran gemessen hat diese Förderart für Frauen eine hohe Wirksamkeit. Würden die in der Befragung repräsentierten Ergebnisse auf die Crundgesamtheit übertragen werden, hätten knapp 1 200 Teilnehmer an dieser Projektart oder mehr als jeder dritte Geförderte eine Existenz gegründet. Der hohe Anteil an Existenzgründern, wie er in der Befragung ermittelt wurde, kann indes nicht ohne weiteres auf das Verhalten und auf den beruflichen Verlauf der Teilnehmer an allen Existenzgründerseminaren übertragen werden. Dabei dürfte es sich eher um eine Obergrenze handeln. So haben immerhin fast 80 vH aller Befragten nicht geantwortet. Es ist zu vermuten, daß der Anteil derjenigen, die nicht in die Selbständigkeit gegangen sind, in der Gruppe der Antwortverweigerer wesentlich höher sein wird als bei denjenigen, die bereit waren, an der Befragung teilzunehmen. Zu berücksichtigen ist auch, daß es unter den Existenzgründern einige gab, die sich bereits während der Laufzeit des Seminars selbständig machten. Es ist nicht auszuschließen, daß diese Existenzgründungen auch ohne die Inanspruchnahme der Qualifizierungsmaßnahme erfolgt wären. Nicht zu quantifizieren war, ob die Gründungen, die durch die Geförderten vorgenommen wurden, dazu führten, daß vergleichbare Arbeitsplätze vernichtet oder andere Existenzgründungen verdrängt worden sind. Dafür, daß es wahrscheinlich zu Verdrängungseffekten gekommen ist, spricht, daß viele befragte Existenzgründer mitgeteilt hatten, daß die Konkurrenzsituation sehr groß sei. Ein weiterer Hinweis auf Verdrängungseffekte ist die steigende Zahl von Insolvenzen. Unklar ist letztlich, ob es sich bei den neu gegründeten Unternehmen um stabile und damit auch längerfristig überlebende Selbständigkeiten handelt. Verschiedenen Untersuchungen über Existenzgründungen ist zu entnehmen, daß die Überlebensfähigkeit von Neugründungen, die durch berufliche Umsteiger oder Arbeitslose vorgenommen werden, besonders niedrig ist. In den hier untersuchten Fällen waren nahezu alle Existenzgründer beides. Verläßliche Aussagen indes zur auch mittelfristigen Überlebensfähigkeit der Existenzgründungen sind nur über eine Wiederholungsbefragung zur beruflichen Situation der vormals Geförderten nach einem angemessenen zeitlichen Abstand zur Förderung zu gewinnen. Unklar ist ebenfalls, ob es sich bei den Gründungen um eigene Selbständigkeiten handelt. So ist in dèr Untersuchung der Verdacht entstanden, daß es sich bei einigen in der Befragung angegebenen Existenzgründungen um Scheinselbständigkeiten handeln könnte 108 . Hierunter fallen beispielsweise freie Mitarbeiter und selbständige Einzelunternehmer, die zwar vertraglich Selbständige sind, für die dies jedoch faktisch nicht zutrifft, da sie persönlich und wirtschaftlich von einem Auftraggeber abhängig sind.

108

Die Definition von Scheinselbständigkeit wurde hier in Anlehnung an das Modell des Bundesarbeitsgerichtes (BAG) zugrundegelegt. Vgl. Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (1996), S. 4-5.

195

Hinsichtlich der Abschätzung, wie viele Gründungen bezogen auf die gesamte Förderung letztlich vorgenommen wurden, wirken sich die zuvor ausgeführten Aspekte erfolgsmindernd aus, das quantitative Ausmaß dafür ließ sich allerdings nur grob abschätzen. Dafür wurde für den ungünstigsten Fall der Anteil der Existenzgründer an den Befragten insgesamt angenommen. Rund jeder 10. Geförderte, das sind insgesamt 280 Personen, würde danach in die Selbständigkeit gehen. Werden die ESF-Mittel allein auf diese erfolgreich Geförderten bezogen, so würde der Förderaufwand für einen zusätzlichen Existenzgründer 84 000 DM betragen. Würden hingegen, wie für den günstigsten Fall angenommen, die in der Befragung repräsentierten Verhältnisse auch für die Teilnehmer der Grundgesamtheit insgesamt realisiert werden können, so hätten 1 200 Teilnehmer oder 40 vH aller Teilnehmer an Existenzgründerseminaren auch eine Existenz gegründet. Der tatsächliche Förderaufwand für einen zusätzlichen Existenzgründer würde damit rund 20 980 DM betragen. 3.5.2

Wirkungen von weiteren Projektarten der beruflichen Qualifizierung

Gut 48 vH der insgesamt 139 950 ESF-Geförderten in beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen wurden in Maßnahmen der Erstausbildung gefördert. Berufsbegleitende

Maßnahmen sind darauf

ausgerichtet, Arbeitsplätze von bereits im ersten Arbeitsmarkt Beschäftigten zu sichern, indem deren Qualifikationen an veränderte technologische Bedingungen angepaßt werden. In der untersuchten Förderperiode sind fast 21 500 Personen - das sind 15 vH aller mit beruflichen Bildungsmaßnahmen Geförderten - in berufsbegleitenden Projekten qualifiziert worden. Die Frage, ob die Qualifizierung letztlich zur Erhaltung des Arbeitsplatzes dieser Geförderten geführt hat, kann ohne eigens dafür konzipierte Befragungen nicht beantwortet werden. Es ist aber davon auszugehen, daß hierdurch qualifizierungsbedingte Engpässe am Arbeitsmarkt beseitigt werden konnten. Vollzeitmaßnahmen

zur Fortbildung

und Umschulung stellen zunächst einmal - wie auch die

Maßnahmen zur berufbegleitenden Ausbildung - auf die Vermittlung von beruflichen Kenntnissen und Fähigkeiten ab. Ziel ist es, Teilnehmer solcher Maßnahmen auch in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Gefördert wurden hier 9 370 Personen, dies waren gut 6 vH der in beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen insgesamt Geförderten. Der berufliche Verbleib von Teilnehmern an AFG-geförderten FuU-Maßnahmen ist wiederholt untersucht worden. Gemessen wird er indirekt daran, wie viele der Maßnahmeteilnehmer nach Abschluß der Förderung wieder im Leistungsbezug des AFG stehen. Angenommen wird dabei, daß die vormals Geförderten, die keine Leistungen wegen Arbeitslosigkeit über das AFG mehr beziehen, eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung aufgenommen haben. In den jüngsten Untersuchungen dazu sind 22 vH aller geförderten Männer und 40 vH aller geförderten Frauen sechs Monate nach dem Ende der FuU wieder im Leistungsbezug 1 0 9 . Überträgt man diese Ergebnisse auf die durch den 109

196

Vgl. IAB-Werkstattbericht 2/30.1.1995; Blaschke/Plath/Nagel (1992); Blaschke/Nagel (1995).

ESF kofinanzierten FuU-Maßnahmen, so würden höchstens zwei Drittel der Geförderten in eine Beschäftigung des ersten Arbeitsmarktes übergehen. Bei „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen"

wie auch bei Jugendhilfeprojekten

steht die soziale

Integration der Geförderten im Vordergrund, gekoppelt mit der Absicht, deren Beschäftigungschancen zu verbessern. In „Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" wurden 5 500 Personen gefördert, etwas weniger als 1 000 Jugendliche in Jugendhilfeprojekten. Es gibt einzelne auch quantitative Abschätzungen zum Übergang von Teilnehmern aus solchen Projekten in eine Beschäftigung, diese sind allerdings exemplarisch angelegt, so daß sie für eine Abschätzung der Größenordnung des beruflichen Verbleibs der in den sächsischen Projekten Geförderten nicht herangezogen werden können. Ohnehin würde eine Beurteilung des Erfolgs dieser Maßnahmen allein an der Zahl der Übergänge in den ersten Arbeitsmarkt die Intention solcher Projekte nicht angemessen berücksichtigen. An Qualifizierungen in AB-Maßnahmen nach § 97 AFG haben in Sachsen mehr als 15 550 Personen oder 11 vH aller in beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen geförderten Personen teilgenommen; knapp 7 vH oder fast 9 500 Personen waren es in Qualifizierungen in AFG-Maßnahmen nach §249h. Über ESF-Mittel wird hierbei nur der Qualifizierungsanteil kofinanziert. Prinzipiell sollen Maßnahmen der beruflichen Qualifizierung den Einstieg oder Übergang des Einzelnen in den ersten Arbeitsmarkt erleichtern. Darüber hinaus liegt ein positiver Effekt von Qualifizierungsmaßnahmen für ihn bereits darin, daß er in einem geregelten und sozialen Kontext seine Leistungen erbringen muß. Ob allerdings die Teilnahme an einer Qualifizierung zum Übergang in den ersten Arbeitsmarkt führt und damit zum Globalziel „Verringerung der Arbeitslosigkeit" beiträgt, ist letztlich davon abhängig, ob die erworbene Qualifikation überhaupt nachgefragt und entsprechende Arbeitsplätze angeboten werden. Für Sachsen - wie für die neuen Bundesländer insgesamt - ist davon auszugehen, daß die Arbeitsmarktprobleme in stärkerem Umfang auf ein zu geringes Arbeitsplatzangebot zurückzuführen sind als auf fehlende Qualifikationen. Es ist aber gleichzeitig zu berücksichtigen, daß der Aufbau der ostdeutschen Wirtschaft durch eine allgemeine Entwertung der Arbeitsfähigkeit aufgrund der andauernden Arbeitslosigkeit tendenziell behindert wird, so daß Qualifi.zierungsmaßnahmen hier entgegenwirken und den Wandel zu moderneren Unternehmensstrukturen wirksam unterstützen können. 3.6

Beschäftigungswirkungen von Einstellungszuschüssen

3.6.1

Zielsetzung und Beschäftigungswirkungen von Einstellungszuschüssen

Zum arbeitsmarktpolitischen Förderspektrum aller westlichen Industrieländer gehört seit Mitte der 70er Jahre auch die Beschäftigungsförderung in Betrieben der privaten Wirtschaft. Ein Instrument der aktiven Arbeitsmarktpolitik dafür waren und sind Lohnkostenzuschüsse. Die öffentliche Hand gewährt dabei privaten Unternehmen während einer befristeten Zeitspanne einen

197

Anteil der Lohnkosten der Beschäftigten. Hauptziel der Lohnkostensubventionierung ist es einen Anreiz für Unternehmen zu schaffen, damit diese die Zahl ihrer Beschäftigten beibehalten, ausdehnen oder bestimmte - auf dem Arbeitsmarkt benachteiligte Personen - (bevorzugt) einstellen. Darüber hinaus werden mit Lohnkostensubventionen auch strukturpolitische Nebenziele verfolgt, beispielsweise die Unterstützung von Wirtschaftszweigen, die unterdurchschnittliche Zuwachsraten zu verzeichnen haben, die Förderung von Unternehmen in strukturschwachen Regionen oder auch die Bindung der Subventionen an Qualifizierungs- und Ausbildungsmaßnahmen. Je nachdem, was arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitisch mit einem Lohnkostenzuschußprogramm intendiert wird, ist zu unterscheiden nach arbeitsplatzerhaltenden und -schaffenden Lohnkostensubventionen sowie Eingliederungshilfen. Diese drei Arten lassen sich in der Programmumsetzung nicht immer trennscharf voneinander abgrenzen. Mit arbeitsplatzerhaltenden Zuschußprogrammen sollen konjunkturelle Nachfrage- und Absatzeinbrüche aufgefangen und mit ihnen soll drohenden oder geplanten Entlassungen entgegnet werden. Diese Lohnkostensubvention zielt auf bereits existierende Arbeitsplätze und auf den Erhalt und die Sicherung betriebsspezifischer Qualifikationen. In aller Regel haben diese Subventionen auch strukturelle Wirkungen, da sie zu Wettbewerbsverzerrungen - beispielsweise bleiben unproduktive Unternehmen unter Umständen erhalten - führen können, mit der Folge, daß der technische Fortschritt verzögert und der strukturelle Wandel eher negativ beeinflußt wird. Die Erhöhung der Beschäftigung durch zusätzliche Einstellungen ist das Ziel von arbeitsplatzschaffenden Lohnsubventionen. Da der Beschäftigtenstand eines Unternehmens vor allem von seiner Absatzlage abhängt, ist anzunehmen, daß arbeitsplatzschaffende Lohnsubventionen zumindest in kleinen und mittleren Betrieben, die unausgenützte Kapazitäten und arbeitsintensive Produktionen haben oder erweitern wie auch in solchen, die neugegründet werden sollen, zu einem direkten Beschäftigungseffekt führen werden. Mit zielgruppenspezifischen - oder auch kategorialen - Lohnkostensubventionen soll die vermehrte Einstellung und dauerhafte Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt benachteiligter Personengruppen in den regulären Arbeitsmarkt erreicht werden. Je nach Programmziel gehören zu den zu fördernen Arbeitsmarktgruppen Jugendliche, Hochschulabsolventen ohne Anspruch auf Förderung nach dem AFG, Frauen, ältere Arbeitnehmer, Behinderte, Langzeitarbeitslose und/ oder Sozialhilfeempfänger. Aus Sicht der Arbeitgeber sind diese Personengruppen weniger produktiv sowie teurer und haben daher ein größeres Einstellungsrisiko als gleichqualifizierte andere Arbeitskräfte. Mit der Lohnsubventionierung soll diese vermutete oder reale Produktivitätsund Kostendifferenz ausgeglichen und damit ein Anreiz für die Unternehmen gegeben werden, auch Personen „mit Problemlagen" zu beschäftigen. Die Förderung der Beschäftigung von Problemgruppen stellt häufig auch auf zusätzliche Einstellungen ab, das heißt sie soll zugleich auch arbeitsplatzschaffend wirksam sein.

198

Prinzipiell ist bei selektiven Einstellungszuschüssen die Zahl der subventionierten Arbeitsplätze nicht gleich der Anzahl der aufgrund der Subvention effektiv und netto geschaffenen bzw. erhaltenen Arbeitsplätze. Um diese angeben zu können, müssen durch die Förderung ausgelöste Nebenwirkungen wie Mitnahme-, Verdrängungs-, Substitutions- und Multipikatoreffekte bestimmt werden. Aufgrund der komplexen Wechselwirkungen und Einflüsse, die von einer Lohnsubvention ausgehen, ist der Nettobeschäftigungseffekt indes nur annäherungsweise abzuschätzen. In welchem Ausmaß bei kategorialen Einstellungszuschüssen subventionierte Arbeitsplätze auch ohne Subventionierung geschaffen worden wären, hängt ganz wesentlich von der Vergabegestaltung und von dem adminstrativen Kontroll verfahren ab. Prinzipiell könnten Mitnahmeeffekte, insbesondere die illegalen - dabei handelt es sich um Effekte, die daraus resultieren, daß der Förderempfänger eine Subvention durch Falschangaben gewährt bekommt-, durch genaue Vergabekriterien nahezu ausgeschlossen werden. Allerdings ist der Nutzen verhinderter Mitnahmeeffekte den Kosten für die vermehrten Verwaltungs- und Kontrollaufwendungen gegenüberzustellen und abzuwägen. Unabhängig davon wirken sich aber auch mitgenommene Subventionen über den Multiplikatoreffekt begrenzt positiv auf die Beschäftigung aus. Mitnahmeeffekte sind bei Einstellungszuschüssen insgesamt eher als unbedeutend einzuschätzen. Bei den Verdrängungseffekten (displacement) ist danach zu differenzieren, ob regional oder national bzw. international agierende Unternehmen subventioniert werden. Über die Subvention erlangen Unternehmen gegenüber nicht subventionierten Unternehmen, die unter Umständen produktiver arbeiten als die zuerst genannten, Kosten vorteile. Eine Folge könnte sein, daß in den Unternehmen, die inländisch agieren und keine Lohnsubventionen erhalten, Marktanteile und Arbeitsplätze verloren gehen oder Erweiterungen nicht vorgenommen werden. In solchen Fällen würde sich mithin die Nettobeschäftigungswirkung der Förderung verringern. Denkbar wäre hierbei eine Kompensation durch ein fallendes Preisniveau. In den Fällen, in denen eine ausländische Konkurrenz betroffen ist, wirkt sich die Lohnsubvention zumindest kurzfristig - wird der Konkurrent vom nationalen Markt verdrängt - als Förderung für Importsubstitute aus, oder - wird der Konkurrent von seinem Heimatmarkt verdrängt - als Exportförderung aus. Die Nettobeschäftigung im Inland bliebe in diesen Fällen zwar unbeeinflußt. Langfristig und für den betroffenen ausländischen Markt sowie international gesehen, bedeutet dies allerdings, daß die Verdrängungseffekte sich als Export von Arbeitslosigkeit auswirken können. Schätzungen aus den 70er Jahren, die bezogen auf konkrete Lohnkostensubventionsprogramme durchgeführt wurden, gehen davon aus, daß durch zwei subventionierte Arbeitsplätze ein nicht subventionierter Arbeitsplatz verdrängt wird. Jüngere - auch empirisch orientierte - Untersuchungen dazu gibt es nicht. Bei Einstellungszuschüssen, deren Hauptziel die Eingliederung auf dem Arbeitsmarkt benachteiligter Personen ist, haben Substitutionseffekte einen besonderen Stellenwert. Zwar setzen die

199

weitaus meisten kategorialen Zuschußprogramme auch voraus, daß aufgrund der Einstellung keine Entlassungen vorgenommen werden dürfen, dennoch liegt die vorrangige Zielsetzung solcher Programme nicht in der Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze. Es kann also sein, daß ohne Einstellungszuschüsse gleich viele Arbeitskräfte nachgefragt, die Arbeitsplätze allerdings mit anderen Personen besetzt worden wären, als mit Personen, die auf dem Arbeitsmarkt benachteiligt sind. Möglich ist es daher, daß von kategorialen Programmen keine Beschäftigungseffekte ausgehen, sondern nur ein Austausch von nicht subventionierten, teueren Arbeitskräften zugunsten von subventionierten zumeist billigeren Arbeitskräften. Insofern ist die Nettobeschäftigungswirkung für sich genommen bei kategorialen Einstellungszuschüssen auch nicht als ausreichender Erfolgsindikator zu verwenden. In der Zwischenbewertung wird der Erfolg der Förderart daher auch indirekt über die stattgefundenen Programmaktivitäten gemessen, und zwar daran, in welchem Umfang die intendierte Subvention erfolgte. Dazu wird die 'Zahl der Vermittlungen' angegeben. Rückschlüsse über Nettobeschäftigungseffekte sind daraus nicht zu ziehen. Ebenso sind damit keine Aussagen darüber zu treffen, ob Personen der Zielgruppen einen Arbeitsplatz aufgrund der Förderung erhalten haben oder nicht. Im Hinblick auf Multiplikatoreffekte ist festzuhalten, daß diese bei kategorialen Einstellungszuschüssen dann positiv sind, wenn durch die Subvention tatsächlich zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen wurden. Negative Wirkungen haben hierbei keine Bedeutung. Für die Beurteilung von Lohnkostensubventionen ist neben der Abschätzung der Beschäftigungswirkungen auch die Kosteneffizienz der Förderung relevant. Die öffentlichen Ausgaben für einen subventionierten Arbeitsplatz sind prinzipiell geringer als die tatsächlichen Kosten eines entsprechenden nicht subventionierten Arbeitsplatzes (leverage-Effekt). Die Brutto-Kosten einer Lohnkostensubventionierung resultieren aus der Förderung pro Person, die sich bei einer Festsummenförderung aus dem Produkt der Subventionsrate und der -dauer ergibt, und aus den Kosten für die Programmumsetzung (Verwaltungsaufwand wie Personal- und Sachkosten, die für die Implementierung, Umsetzung und Kontrolle der Förderung entstehen). Da eine Zurechnung der administrativen Kosten relativ aufwendig ist, werden diese in Evaluierungen von Lohnkostensubventionen in aller Regel vernachlässigt. In manchen Untersuchungen schließlich werden zur Beurteilung der Förderung die Kosten berechnet, die angefallen wären, wenn die Subvention nicht gewährt worden wäre. Hierbei handelt es sich um Alternativkosten, die - bezogen auf arbeitsplatzschaffende Maßnahmen - die verschiedensten Kosten der nicht verhinderten Arbeitslosigkeit darstellen. Dazu gehören Kosten des Produktionsausfalls aber auch Folgekosten wie höhere Aufwendungen für das Gesundheitssystem, die aufgrund der Arbeitslosigkeit entstanden sind. 110 110

In Ansätzen sind solche Berechnungen für verschiedene Förderarten und Arbeitsmarktmaßnahmen enthalten in: Bach/Spitznagel (1992); Meinhardt (1993); Lüsebrink (1993); IAB-Werkstattbericht Nr. 8/31.8.1994.

200

Relativ unproblematisch meßbar sind Kosten für nicht verhinderte Arbeitslosigkeit. Die Höhe dieser Alternativkosten hängt davon ab, wie lange eine subventionierte Person arbeitslos gewesen wäre, wenn die Subvention nicht gewährt worden wäre. Dabei wird bei kategorialen Einstellungszuschüssen annäherungsweise von der durchschnittlichen Dauer der Arbeitslosigkeit der geförderten Zielgruppen ausgegangen. In diese Rechnung eingehen können selbstverständlich nur effektiv geschaffene Arbeitsplätze. Generell gilt, daß umgeschichtete Arbeitslosigkeit wie sie bei kategorialen Einstellungszuschüssen vermutet wird, nur dann positive Alternativkosten hat, wenn die anstelle der Subventionierung beschäftigten ehemaligen Arbeitslosen im Durchschnitt eine niedrigere Arbeitslosenunterstützung erhalten als die neuen Arbeitslosen. Zu den Alternativkosten eines nichtangewendeten arbeitsplatzschaffenden Programms hinzugerechnet werden müßte auch, daß die Kosten der Arbeitslosigkeit dadurch sinken, daß arbeitsplatzschaffende Programme den aktuellen Arbeitslosebestand durch eine Erhöhung der Zahl der Abgänge aus der Arbeitslosigkeit und damit die durchschnittliche Verweildauer in der Arbeitslosigkeit senken. Die Nettokosten einer Förderung ergeben sich schließlich aus der Differenz zwischen Bruttokosten der Subvention (reale Kosten) und Alternativkosten; unter Kostenerwägungen ist eine Förderung dann sinnvoll, wenn die Bruttokosten geringer sind als die Alternativkosten. Im Rahmen der Zwischenbewertung waren derartige Kostenrechnungen allerdings nicht durchzuführen. Die Untersuchung konzentrierte sich auf Wunsch des Fondsverwalter auf eine Analyse des beruflichen Verbleibs, der über einen Lohnkostenzuschuß eingestellten Arbeitnehmer nach dem Ablauf der Subvention. 3.6.2

ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

Als eine beschäftigungspolitische Maßnahme hat Sachsen zur Bewältigung der Arbeitsmarktprobleme in die ESF-Förderung ein kategoriales Einstellungszuschußprogramm aufgenommen. 111 Mit der Senkung der betrieblichen Lohnkosten soll dabei die Beschäftigung benachteiligter Gruppen des Arbeitsmarktes erreicht und damit einer weiteren Strukturalisierung der Arbeitslosigkeit entgegengewirkt werden. Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Sachsen zeigt, daß sich die Arbeitsmarktlage für die mit diesem Programm insbesondere angesprochene Gruppe der Frauen in den beiden ersten Jahren der Förderperiode 1994 bis 1999 nicht nachhaltig genug verbessert hatte: Zwar hat die Zahl der arbeitslosen Frauen vor allem 1995, in wesentlich geringerem Umfang auch 1996, jeweils gegenüber dem Vorjahr abgenommen. Auch der Anteil von Frauen an allen Arbeitslosen ist von 68 vH im ersten auf 60 vH im letzten Förderjahr gesunken. Allerdings sind Frauen damit immer noch stärker von Arbeitslosigkeit betroffen als Männer.

111

Vgl. Übersicht 3.3.

201

Auch für die Zielgruppe der Sozialhilfeempfänger zeigen die statistischen Informationen 1 u , daß eine gezielte Beschäftigungsförderung dieser Gruppe erforderlich ist. Anfang 1994 hatten ein Viertel aller arbeitslos gemeldeten Sozialhilfeempfänger keinen Anspruch auf AFG-Leistungen, Ende 1994 waren es bereits fast ein Drittel. Die Lohnkostensubventionierung ist für Sozialhilfeempfänger eine dritte Beschäftigungsvariante. Bei den beiden anderen Beschäftigungsformen, die Sozialhilfeempfängern nach § 19 BSHG „Schaffung von Arbeitsgelegenheiten" zur Verfügung stehen, handelt es sich um die Arbeitsvertragsvariante, bei der ein auf 12 bis 18 Monate befristeter Vertrag bei kommunalen oder freien Trägern abgeschlossen wird und um die Mehraufwandsentschädigung, eine arbeitsrechtlich ungesicherte Form der Beschäftigung. Die Untersuchung der mit ESF-Mitteln kofinanzierten Einstellungszuschüsse basiert auf Daten aus dem ESF-Begleitsystem. Berücksichtigt wurden alle Förderungen, die frühestens am 1.1.1994 begonnen hatten und alle Förderungen, die spätestens zum 30.6.1996 beendet wurden. In diesem Zeitraum erhielten insgesamt 6 700 Unternehmen eine Bewilligung für einen oder mehrere Einstellungszuschüsse, und zwar für knapp 9 200 Personen. Rund 80 vH aller geförderten Unternehmen hatten einen Einstellungszuschuß für einen Arbeitnehmer erhalten und knapp 12 vH hatten in dem betrachteten Zeitraum zwei geförderte Arbeitnehmer eingestellt. Eine teilnehmerbezogene Auswertung der rund 9200 insgesamt geförderten Personen nach der Zielgruppe, der sie zuzuordnen sind, zeigt, daß Frauen, die in allen drei betrachteten Jahren eine Zielgruppe dieser Förderung waren, einen Anteil von gut 82 vH erreichen konnten. Nicht ganz 30 vH aller Einstellungszuschüsse wurden für Jugendliche unter 25 Jahre, die 1994 und 1995 zur Zielgruppe dieses Programms gehörten, nicht jedoch mehr 1996, gewährt. Eine weitere Zielgruppe in dieser Förderung waren in allen drei zu berücksichtigenden Jahre auch Behinderte. Ihr Anteil an der Zahl der über Einstellungszuschüsse Geförderten war mit 0,5 vH verschwindend gering. Informationen über die Gruppe der Alleinerziehenden, die ebenfalls von 1994 bis 1996 zur Zielgruppe dieser Maßnahmeart gehörten, sind auf der Basis des ESF-Begleitsystems nicht verfügbar. 1994 und 1995 waren auch Hochschulabsolventen ohne Anspruch auf Förderung nach dem AFG eine Zielgruppe, 1996 erstmalig auch .Sozialhilfeempfänger. Auch für diese beiden Gruppen bietet das ESF-Begleitsystem keine Informationen. Gemessen an der Zahl der geförderten Personen sind Einstellungzuschüsse in den Regierungsbezirken Chemnitz und Dresden nahezu zu gleichen Anteilen - jeweils zu rund 39 vH - bewilligt worden. Nur 20 vH aller Personen, die einen Einstellungszuschuß erhielten, sind hingegen im Regierungsbezirk Leipzig gefördert worden. Diese regionale Verteilung entspricht den jeweiligen Anteilen an der Arbeitslosigkeit. 112

202

Sozialhilfe im Freistaat Sachsen 1994 - Statistische Berichte.

Für Einstellungszuschüsse sind in dem hier zugrundegelegten Zeitraum mehr als 126 Mill. DM an öffentlichen Fördermitteln insgesamt, davon gut 55 vH ESF-Mittel bewilligt worden. Im Durchschnitt ist damit jeder subventionierte Arbeitnehmer mit 13 735 DM gefördert worden. Die durchschnittliche Förderdauer betrug 21,6 Wochen. 3.6.2.1

Befragung von lohnkostensubventionierten Unternehmen

3.6.2.1.1

Befragungssample und Rücklauf

Die Angaben über Zuschüsse werden im ESF-Begleitsystem wie auch bei den Qualifizierungsprojekten Unternehmens- und nicht teilnehmer- bzw. personenbezogen erfaßt. Die Befragung richtete sich aufgrund der Adressenlage an die Zuwendungsempfänger - die Unternehmen - , die Lohnkostenzuschüsse erhalten haben und nicht an die über Lohnkostenzuschüsse eingestellten Arbeitnehmer. Von einer Befragung der begünstigten Arbeitnehmer wurde aber auch deshalb abgesehen, weil sie in keiner direkten förderrechtlichen Beziehung zum Mittelgeber stehen, also eine zuwendungsrechtliche Verpflichtung zur Auskunftsbereitschaft über die Förderung für Analysezwecke nicht gegeben ist. Forschungsleitend war in der Untersuchung der Einstellungszuschüsse die Frage, zu welchem Anteil Arbeitnehmer, die über einen Lohnkostenzuschuß eingestellt worden waren, auch noch nach dem Auslaufen der Förderung in einem Arbeitsverhältnis zu dem Unternehmen standen, daß die Förderung erhalten hatte. Allein auf der Grundlage des ESF-Begleitsystems lassen sich solche Fragen nicht beantworten. Diesen Fragen ist daher in einer dazu konzipierten schriftlichen Befragung nachgegangen worden. Der Frage des beruflichen Verbleibs von Arbeitnehmern, die nach dem Auslaufen der Förderung nicht mehr in dem Unternehmen tätig sind, konnte damit nicht nachgegangen werden. Abgefragt wurden in der Befragung soziodemografische Merkmale über die geförderten Arbeitnehmer wie das Geschlecht, das Alter sowie das schulische und berufliche Qualifikationsniveau. Darüber hinaus wurden einige wirtschaftsstrukturelle Merkmale über die geförderten Unternehmen erhoben. Das ESF-Begleitsystem stellt solche Informationen nicht systematisch bereit. Dazu gehören insbesondere Informationen über die Zahl der Beschäftigten in den geförderten Unternehmen und die Zugehörigkeit der geförderten Unternehmen zu Wirtschaftszweigen. Die Befragung wurde auf der Basis eines standardisierten Fragebogens durchgeführt. Ende Oktober 1996 erfolgte ein erster Versand, im Dezember wurde eine Mahnung an die Unternehmen verschickt, die bis dahin nicht geantwortet hatten. Allein aufgrund des Umfangs, den die Einstellungszuschüsse zum Zeitpunkt der Zwischenbewertung erreicht hatten, kam eine Befragung aller geförderten Unternehmen nicht in Frage. Die Untersuchung sollte aber, um in der Bewilligung und Inanspruchnahme von Einstellungszu-

203

schüssen eventuelle regionale Unterschiede feststellen zu können, zumindest sachsenweit angelegt sein. Daher wurden Einstellungszuschüsse auf der Grundlage einer repräsentativen Zufallsauswahl untersucht. Von den 6 700 Förderfällen, die frühestens zum 1.1.1994 bewilligt wurden und die spätestens am 30.6.1996 ausliefen, wurden auf der Basis von zufallsgenerierten Zahlen letztlich 1 082 Unternehmen angeschrieben. Von diesen haben insgesamt 539 die Erhebungsunterlagen so rechtzeitig zurückgesandt, daß sie in der Auswertung zu berücksichtigen waren. Die auswertbare Rücklaufquote in dieser Befragung betrug damit bezogen auf die angeschriebenen Unternehmen nahezu 50 vH - eine gemessen an anderen sozio-ökonomischen Erhebungen sehr hohe Beteiligungsquote. Hinsichtlich der befragten Unternehmen, die nicht geantwortet haben, ist zu berücksichtigen, daß die Bereitschaft sich an einer Erhebung zu beteiligen abnimmt, je weiter der Befragungsgegenstand - hier die Gewährung von Einstellungszuschüssen - zurückliegt. Ein weiterer möglicher Grund dafür, daß angeschriebene Unternehmen sich an der Befragung nicht beteiligt haben, ist die Geschäftsaufgabe, und es ist davon auszugehen, daß Unternehmen dann eher nicht antworten, wenn sie den vormals geförderten Arbeitnehmer nicht mehr beschäftigen. Für die Ergebnisse, die aus der Befragung für die Förderung insgesamt abgeleitet wurden, bedeutet dies, daß das Gesamtbild tendenziell eher etwas zu günstig ausgewiesen wurde. 3.6.2.1.2 Struktur

Befragungsergebnisse der geförderten

Unternehmen

Die 539 an der Befragung teilnehmenden Unternehmen beschäftigten nicht ganz 5 000 Arbeitnehmer. Die meisten Beschäftigten sind in Unternehmen tätig, die zwischen 6 und 20 Beschäftigte haben. Frauen sind dabei in den kleinsten der kleinen Betriebe konzentriert. Die Förderung von 2 vH der 539 befragten Unternehmen lag zum Zeitpunkt der Erhebung bereits länger als zwei Jahre zurück. Zwischen 1 und 2 Jahre vor der Befragung war für gut die Hälfte der hier zu berücksichtigenden Förderfälle die Förderung beendet und für knapp 46 vH der Unternehmen, die in der Befragung antworteten, lag das Förderende zum Befragungszeitpunkt zwischen einem Viertel und einem drei Viertel Jahr zurück. Von den insgesamt 539 Unternehmen, die in dieser Befragung geantwortet haben und ausgewertet werden konnten, haben gut vier Fünftel (454 Unternehmen) einen Arbeitnehmer über einen Einstellungszuschuß eingestellt. Jedes zehnte zu berücksichtigende Unternehmen hatte zwei geförderte Arbeitnehmer. Unter 3 vH der Unternehmen gaben an, daß sie in dem zu betrachtenden Zeitraum 3 subventionierte Arbeitnehmer beschäftigt hatten. Vier und mehr Geförderte hatten nur 2,5 vH der untersuchten Unternehmen. Lediglich ein Unternehmen in der Befragung hatte schließlich für mehr als 10 Arbeitnehmer einen Einstellungszuschuß erhalten. In

204

Tabelle: 3.11

Unternehmen nach der Zahl der geförderten Arbeitnehmer- ESF- geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen 1) Grundgesamtheit, Stichprobe, Rücklauf aus der Befragung

Regierungsbezirke

1

2

Geförderte Unternehmen mit... geförderten Arbeitnehmern Unter3 4 5 6 7 8 9 10 mehr nehmen als 10 insgesamt Grundgesamtheit für die Befragung

Chemnitz Dresden Leipzig Sachsen

_

2171 314 1949 335 1267 150

86 94 45

48 45 25

21 34 12

21 26 9

10 6 1

6 6 2

2 1

5387 799

225

118

67

56

17

14

3

12

_

_

_

-

-

-

3 5 4

-

1 1

2 682 2 501 1 517

6 700

Stichprobe für die Befragung Chemnitz Dresden Leipzig Sachsen

363 314 209

60 51 25

14 17 7

7 9 2

886 136

38

18

-

3

2

2

3 2

3 -

2 -

2 -

1 -

1

1

451 402 247

5

6

4

4

1

1

1

1 100

Rücklauf aus der Befragung Chemnitz Dresden Leipzig Sachsen

193 147 114

27 15 13

5 5 5

3 3 1

2 -

2 2 -

1 -

-

_

_

_

-

-

-

-

-

1

230 175 134

454

55

15

7

2

4

1

-

-

-

1

539

_

_

_

-

-

-

-

-

-

-

Rücklauf in vH der Stichprobe Chemnitz Dresden Leipzig Sachsen

53,2 46,8 54,5

45,0 29,4 52,0

35,7 29,4 71,4

42,9 33,3 50,0

66,7

66,7 66,7 50,0 . . .

51,2

40,4

39,5

38,9

40,0 66,7 25,0

.

100,0

51,0 43,5 54,3

100,0

49,0

1 ) Auswertung auf der Grundlage der Bewilligungsdatei für Einstellungszuschüsse, die spätestens zum 30.6.19Θ6 beendet wurden. Quellen: ESF - Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums

für Wirtschaft

und Arbeit, Stand: 25.09.96; Berec

205

206

25

15

2880

1569

1286

25

2114

52,5 100,0

54,5 100,0

44,7

49,0

804

380

409

12

49,9 100,0

1,4

1054

12

2

290

335

10

47,3 100,0

50,9

1,9

53,9 100,0

44,3

73

63

Insgesamt

45,5 100,0

49,8 100,0

48,4

671 138

52,6

334

325

Frauen

167 637 Struktur in vH

90

74

Männer

Anzahl

Insgesamt

Quellen: ESF - Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft Berechnungen des DIW .

533

261

262

52,9 100,0

45,7

Männer

und Arbeit, Stand 31.12.1996; Befragung des DIW vom Winter 1996;

1) Befragt wurden Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß gewährt bekamen, der spätestens zum 30. Juni 1996 beendet wurde.

45,8 100,0

Maßnahmeende zwischen OUan. und 30.Juni 1996 Insgesamt 100,0

46,5

3 1035

1,0 0,9 1,2 1,9 1,8 1,9 1,8

51,8

2,4.

OUan. und31.Dez.1995

Maßnahmeende zwischen

spätestens 31 .Dez. 1994

Maßnahmeende

4994

Insgesamt

539

2623

2321

50

Frauen

Beschäftigte in den befragten Unternehmen lnsgesamtl Männer

OUan. und 30.Juni 1996 247

Maßnahmeende zwischen

OUan. und31.Dez.1995 279

Maßnahmeende zwischen

13

Befragte Unternehmen

49,0

49,2

Frauen

darunter: nach der ESF-Förderung im UnterESF-geförderte Arbeitnehmer nehmen weiterbeschäftigte Arbeitnehmer

darunter:

ausgewählte ES F - geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

Befragte Unternehmen1* , Beschäftigte und ESF-geförderte Arbeitnehmer nach dem Maßnahmeende -

spätestens 31 .Dez. 1994

Maßnahmeende

Tabelle 3.12

539

Insgesamt

Männer

858

4994

2880

559

299

167

637

671

138

Struktur nach dem Wirtschaftszweig in vH

2114 804

533

3

Insgesamt |

46 274 117 25 45 22 1 .

Frauen

^

Quellen: ESF - Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft Berechnungen des DIW.

und Arbeit, Stand 31.12.1996; Befragung des DIW vom Winter 1996;

1) Befragt wurden Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß gewährt bekamen, der spätestens zum 30. Juni 1996 beendet wurde.

Männer |

100>0

Frauen

darunter: nach der ESF-Förderung im UnterESF-geförderte Arbeitnehmer nehmen weiterbeschäftigte Arbeitnehmer

darunter:

Verarbeitendes Gewerbe 6,7 17,2 19,4 14,1 9,3 13,2 83 10 0 15 2 86 Dienstleistungen 46,4 30,7 19,1 46,5 44,8 16,8 52^1 438 145 51 4 Baugwerbe 26,2 29,8 32,9 25,6 25,1 41,3 20,9 25,8 406 220 Gastgewerbe 6,9 15,1 23,7 3,4 7,3 18,6 4,4 7,7 196 47 Handwerk 8,5 3,5 1,3 6,6 8,6 5,4 9,4 77 δ'ΐ 84 Land-und Forstwirtschaft 4,1 1,6 0,8 2,6 3,9 3,6 3,9 42 43 4'l Anderer Wirtschaftszweig 1,1 1,9 2,5 1,1 0,9 1,2 0^8 θ!β 07 06 Keine Angabe 0,2 0,2 0,3 0,1 0,1 0^2 o|l 1 0^2 Insgesamt 100.0 100,0 100,0 100,0 10Q,Q iqq.q iqq.q ι00>0 1000

Insgesamt

Insgesamt | Männer | Frauen

Beschäftigte in den befragten Unternehmen

Anzahl 75 22 53 67 21 1534 550 984 360 28 332 294 20 1489 947 542 202 69 133 173 56 754 683 71 59 31 28 52 27 175 36 139 69 9 60 52 7 78 24 54 31 6 25 28 6 6 95 72 23 7 2 5 4 1 11 9 2 1 1 1

Befragte Unternehmen

Befragte Unternehmen1», Beschäftigte und ESF-geförderte Arbeitnehmer nach dem Wirtschaftszweigausgewählte ESF - geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

Verarbeitendes Gewerbe 36 Dienstleistungen 250 Baugwerbe 141 Gastgewerbe 37 Handwerk 46 Land- und Forstwirtschaft 22 Anderer Wirtschaftszweig Keine Angabe

Tabelle 3.13

der Befragung waren damit gegenüber der Grundgesamtheit und der Stichprobe die Unternehmen mit einem geförderten Arbeitnehmer etwas überpräsentiert, die Unternehmen mit mehr als 10 Geförderten hingegen geringfügig unterrepräsentiert. Knapp die Hälfte (46 vH) aller antwortenden Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß erhalten haben, konzentrieren sich auf den Dienstleistungsbereich und gut ein Viertel sind im Baugewerbe tätig gewesen. Auf das Handwerk entfallen nur etwas mehr als 8 vH der geförderten und antwortenden Unternehmen und mit 7 ν Η geringfügig weniger auf das Verarbeitende Gewerbe. Gut ein Viertel aller geförderten Unternehmen, die in der Befragung antworteten, hatten angegeben, daß sie den entsprechenden Arbeitnehmer ohne Einstellungszuschuß nicht eingestellt hätten. In etwa gleichem Umfang geben die Unternehmen an, daß sie durch diese Einstellung auch einen Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit leisten wollten. Häufig korrespondierten diese beiden Gründe. Bei einer Betrachtung der Gründe für die Inanspruchnahme eines Einstellungszuschusses nach der Beschäftigtengröße des geförderten Betriebes ist auffallend, daß in den Betrieben mit 50 und mehr Beschäftigten häufiger auch die Produktionsausweitung als Grund angegeben wird wie auch die Reduzierung der Personalkosten. Gut die Hälfte der Unternehmen, die geantwortet haben, stellten den bzw. die geförderten Arbeitnehmer über informelle Kontakte ein. In knapp ein Drittel der zu berücksichtigenden Unternehmen hatte das Arbeitsamt den geförderten Arbeitnehmer vermittelt. In 5 vH aller Förderfälle hatten sich die Arbeitnehmer schließlich selbst um einen Arbeitsplatz beworben. Bedeutend stärker war dieser Anteil mit 30 vH in Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten. Strukturdaten

über die geförderten

Arbeitnehmer

Von den antwortenden Unternehmen wurde angegeben, daß sie insgesamt 804 Arbeitnehmer über einen Einstellungszuschuß mit ESF-Mitteln eingestellt hätten. Damit wurden in der Befragung rund 16 vH mehr ESF-Beschäftigte angegeben, als auf der Grundlage der ESF-DatenbankAuswertungen ausgewiesen wurden. Eine Erklärung dafür könnte sein, daß die Unternehmen auch ESF-Geförderte angegeben haben, die nicht in dem abgefragten Zeitraum gefördert wurden. Unter Umständen wurden aber auch Angaben über Personen gemacht, die einen Einstellungszuschuß über das Arbeitsförderungsgesetz (AFG) in Anspruch genommen hatten. Zum Teil sind die unterschiedlichen Angaben wohl auch ein Hinweis darauf, daß in den Unternehmen das Wissen über die Mittelherkunft von Lohnsubventionen nicht in ausreichendem Maße vorhanden ist. Die Ergebnisse der Befragung müssen unter dem Vorbehalt dieser Abweichungen interpretiert werden.

208

Mehr als vier Fünftel der Geförderten waren nach den Angaben der Unternehmen vor der Förderung arbeitslos, allein ein Drittel sogar länger als ein Jahr. Dies entspricht auch den Verhältnissen, wie sie in der Grundgesamtheit und in der Stichprobe ausgewiesen wurden. In den größeren Unternehmen, die 50 und mehr Beschäftigte haben, war der Anteil der Langzeitarbeitslosen mit 20 vH deutlich geringer als in den Unternehmen insgesamt. Dafür stellten die größeren Betriebe anteilig mehr Alleinerziehende ein. Fast vier Fünftel der über einen Lohnkostenzuschuß eingestellten Arbeitnehmer waren nach den Befragungsergebnissen Frauen; in der Grundgesamtheit war der Frauenanteil mit knapp 83 vH etwas höher. Fast ein Drittel der Personen, die über einen Einstellungszuschuß gefördert wurden, sind unter 25 Jahre gewesen. In der Grundgesamtheit und in der Stichprobe waren in dieser Altersgruppe etwas mehr als ein Viertel der Geförderten vertreten. Die Untergliederung nach dem Alter ergab des weiteren, daß nur 10 vH der geförderten Personen bereits 50 Jahre oder älter waren. Besonders hoch ist der Anteil junger Geförderter in den Unternehmen, die mehr als 50 Beschäftigte hatten, er lag dort bei 45 vH. Für mehr als vier Fünftel aller Arbeitnehmer, die über einen Lohnkostenzuschuß eingestellt wurden, gaben die antwortenden Unternehmen an, daß diese über einen schulischen Abschluß bis zur mittleren Reife verfügt hätten, die weitaus meisten davon (85 vH) auch über eine abgeschlossene Berufsausbildung. Gut 5 vH der Geförderten insgesamt verfügten indes über keine abgeschlossene berufliche Qualifikation. Die Verteilung der geförderten Arbeitnehmer auf Berufsbereiche zeigt, daß gut 70 vH der Geförderten in Dienstleistungsberufen, ein Fünftel in Fertigungsberufen und die wenigsten in technischen Berufen tätig waren. Über 85 vH aller Frauen waren dabei in Dienstleistungsberufen tätig. Die Verteilung auf Tätigkeitsbereiche ergibt, daß gut ein Viertel der ESF-Geförderten im Verkauf und in der Gastronomie und gut ein Fünftel im Verwaltungsbereich beschäftigt waren. Knapp ein Fünftel der Subventionierten wurden für Arbeiten in der Fertigung und Montage eingestellt, bei den größeren Unternehmen mit 20 und mehr Beschäftigten steigt dieser Anteil auf ein Drittel. Etwas weniger als 2 vH der über einen Einstellungszuschuß eingestellten Arbeitnehmer wurden bereits 1994 gefördert. Knapp 50 vH der geförderten Arbeitnehmer waren zum Befragungszeitpunkt seit mindestens einem Jahr und seit längstens zwei Jahren nicht mehr in der Förderung. Genau die Hälfte der antwortenden Unternehmen gab an, daß das Förderende für die von ihnen über eine Subention eingestellten Arbeitnehmer zum Befragungszeitpunkt bereits zwischen einem Viertel und einem drei Viertel Jahr zurücklag.

209

210

Beschäftigte Insgesamt

76

16

31

7

18

Struktur der Personengruppen in vH 0,8 2,8 9,5 0,4 2,5 7,7 1,5 1^4 3J 4,8 0,4 0,4 4^8 49,2 46,4 31,4 16,9 49,2 45,7 46,6 41,5 1,5 1,5 8,8 29,2 4,8 3,4 6,0 1,5 4,8 100,0 100,0 100,0 100,0

0

iqq|q

19,0 52^4

Quellen: ESF - Datenbank des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft Befragung des DIW vom Winter 1996; Berechnungen des DIW .

und Arbeit, Stand 25.09.1996;

1 ) Befragt wurden Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß gewährt bekamen, der spätestens zum 30. Juni 1996 beendet wurde.- 2) Die Addition der Beschäftigten nach der Größenklasse ist nicht identisch mit der Zahl der Beschäftigten insgesamt, da zum Teil keine Angaben gemacht wurden.

Geförderter Arbeitnehmer war: Alleinerziehender 1,6 Hochschulabsolvente 1,9 Sozialhilfeempfänger 1,5 Behinderter 0,4 Langzeitarbeitsloser 36,5 Arbeitsloser 47,3 Beschäftigter 6,9 Keine Angaben 3,8 Insgesamt 100,0

Keine Angaben

nachrichtlich:

davon: in Unternehmen mit. Beschäftigten^ | 2 bis 5 | 6 bis 20 | 21 bis 50 151 und mehr Anzahl 2 8 2 1 7 5 4 4 2 1 1 1 1 89 11 4 132 27 11 4 25 19 1 9 17 1 1 283 65 21 mit 1

ESF -geförderte Arbeitnehmer nach der Zugehörigkeit zu einer Zielgruppe des Arbeitsmarktes1> ausgewählte ESF-geförderte Einstellungszuschüsse in Sachsen

Geförderter Arbeitnehmer war: Alleinerziehender 12 Hochschulabsolvente 14 Sozialhilfeempfänger 11 Behinderter 3 Langzeitarbeitsloser 266 32 123 Arbeitsloser 344 32 121 Beschäftigter 50 1 Keine Angaben 28 Insgesamt 728 65 265

Tabelle 3.14

Nach den Informationen der Unternehmen hatten mehr als vier Fünftel der Geförderten eine innerbetriebliche Einarbeitung oder betriebsinterne berufliche Weiterbildung erhalten. Informationen über die Qualität und den Umfang der Einarbeitung liegen nicht vor, es ist indes davon auszugehen, daß es sich bei der Einarbeitung eher um kurze Arbeitsplatzeinweisungen, im Sinne des „learning by doing" handelte. Eine darüber hinausgehende Qualifizierung ist in der sächsischen Förderung auch nicht explizit vorgesehen. In den Unternehmen, die 21 und mehr Beschäftigte hatten ist der Anteil der betriebsexternen Weiterbildungen mit rund 10 vH deutlich geringer gewesen als in den kleineren Unternehmen. In diesen ist jeder fünfte geförderte Arbeitnehmer im Rahmen von externen Bildungsmaßnahmen qualifiziert worden. Nahezu alle Unternehmen gaben an, daß die geförderten Arbeitnehmer während des gesamten Zeitraums der Förderung in der Tätigkeit verblieben sind, für die sie ursprünglich eingestellt wurden. Die wenigen, die den Tätigkeitsbereich wechselten waren in den ganz kleinen Unternehmen beschäftigt und wollten fast ausschließlich auf eigenen Wunsch ihre Tätigkeit verändern. Nur für einige wenige war der Einsatz in dem Tätigkeitsbereich für den sie eingestellt worden waren aufgrund der Geschäftslage nicht in der gesamten Förderzeit möglich. Fast drei Viertel der Unternehmen, die geantwortet hatten, sind mit ihren Geförderten durchweg zufrieden gewesen. Nur ganz wenige - knapp 4 vH - der Unternehmen gaben an, daß die Situation mit den subventionierten Arbeitnehmern nicht zufriedenstellend war. Die Zufriedenheit war dabei in den kleinsten und kleinen Betrieben größer als in Unternehmen, die 21 und mehr Beschäftigte hatten. Gefragt wurde auch nach spezifischen Problemen mit den Geförderten. Dazu gaben zwei Drittel der antwortenden Unternehmen an, daß sie überhaupt keine Probleme mit den Geförderten gehabt hätten. Nur in 3 vH aller Fälle wurde gesagt, daß die Arbeitsleistung des subventionierten Arbeitnehmers nicht zufriedenstellend war und, daß der Geförderte zu hohe Fehlzeiten durch Krankheit gehabt hätte. Der Verbleib

der ESF-geförderten

Arbeitnehmer nach der Förderung

Gut drei Viertel der Unternehmen, die sich an der Befragung beteiligten, haben im November 1996 angegeben, daß sie noch immer gut vier Fünftel der ehemals über einen Einstellungszuschuß geförderten Arbeitnehmer beschäftigt. In größeren Unternehmen ist die Chance, auch nach der Förderung übernommen zu werden, dabei offensichtlich größer gewesen als in den kleinsten und kleinen Betrieben. Rund 80 vH der Beschäftigten, die in den befragten Unternehmen verblieben sind waren Frauen (533). Damit hatten gut vier von fünf Frauen auch nach dem Förderende ihren Arbeitsplatz be-

211

halten. Der Anteil der Männer, die nach der Förderung im Unternehmen verblieben, war geringfügig höher. Wird der Verbleib der vormals geförderten Personen nach dem Geschlecht und nach der zeitlichen Entfernung zum Förderende differenziert, sind einige Besonderheiten zu erkennen: So sind 78 vH der Frauen, deren Förderung bereits 1995 beendet war, auch zum Befragungszeitpunkt noch in dem Unternehmen, daß sie über einen Einstellungszuschuß eingestellt hatte, beschäftigt gewesen. Bei den Männern lag dieser Anteil hingegen bei 85 vH. In den noch nicht so lange zurückliegenden Förderfällen aus dem Jahr 1996 sind wiederum Frauen mit 90 vH zu einem höherem Anteil auch nach dem Auslaufen der Förderung noch als Beschäftigte in dem Unternehmen tätig gewesen, daß sie eingestellt hatte. Männer indes erreichten in dieser Förderperiode nur einen Anteil von etwas mehr als 80 vH. Im Hinblick auf die Arbeitssituation der einst geförderten Beschäftigten ist aus der Befragung zu schließen, daß die Mehrzahl der übernommenen Arbeitnehmer auch nach dem Auslaufen der Förderung noch in den Arbeitsbereichen beschäftigt waren, für die sie einmal eingestellt wurden. Die Mitarbeiter verbleiben dabei umso eher in den ursprünglichen Aufgaben, je größer das Unternehmen gemessen an der Zahl der Beschäftigten ist. Befragt wurden die Unternehmen auch zu der künftigen Beschäftigtenentwicklung und zu den Aussichten des Verbleibs der ehemals Geförderten in dem Unternehmen in den kommenden zwei Jahren. Fast alle Unternehmen, die einen geförderten Arbeitnehmer weiterbeschäftigt hatten, wollten dies auch künftig tun, unabhängig davon, wie sie die Entwicklung der Beschäftigung im Unternehmen insgesamt einschätzten. Die Ergebnisse der Befragung zeigen, daß für die Mehrzahl der geförderten Arbeitnehmer, die zum Befragungszeitpunkt nicht mehr in dem Unternehmen tätig waren, in dem sie einst gefördert wurden, die Beschäftigung direkt im Anschluß an die Förderung oder kurzfristig danach beendet worden war. Umgekehrt läßt das Verbleiben des ehemals Geförderten im Unternehmen im Anschluß an die Förderung, auf einen eher längerfristigen Verbleib schließen. Über die Arbeitnehmer, die zum Zeitpunkt der Erhebung nicht mehr in dem befragten Unternehmen beschäftigt waren, sind mit der Befragung zwar keine Informationen über deren weiteren beruflichen Verbleib zu erheben gewesen. Die Gründe dafür indes, warum die subventionierten Beschäftigten nicht im Unternehmen verblieben sind, sind in der Befragung erhoben worden. Weniger als die Hälfte der Unternehmen, die auf diese Frage eine Antwort hätten geben können, haben Gründe über das Ausscheiden benannt. Gut die Hälfte der in Frage kommenden Unternehmen teilte mit, daß die geförderten Arbeitnehmer nicht weiterbeschäftigt worden waren, weil die Arbeitseinstellung auf Dauer nicht geeignet war. Ein Fünftel bezeichnete die Qualifikation des Geförderten als unzureichend. Zu hohe Gehaltsforderungen des geförderten

212

Arbeitnehmers nach dem Auslaufen der Förderung wurde schließlich von mehr als einem Viertel der hierzu befragten Unternehmen angegeben. Ganz überwiegend sind diese Gründe von den kleinsten Unternehmen angeführt worden, in geringerem Umfang auch von den Unternehmen bis zu 20 Beschäftigten. Erfahrungen

und Zufriedenheit

der Unternehmen mit der Förderung

Die Gesamtbeurteilung der Förderung durch die Unternehmen ist überwiegend positiv. So würden fast alle befragten Unternehmen bei einem Personalbedarf erneut einen Einstellungszuschuß beantragen. Ausdrücklich ablehnend stehen nur einige wenige Unternehmen der Förderung gegenüber. Auch die prozeduralen Gegegebenheiten wurden von seiten der Unternehmen im großen und ganzen angenommen: Unabhängig von der Größe des Unternehmens bezeichneten knapp zwei Drittel der Unternehmen, die antworteteten, das Verfahren insgesamt als akzeptabel. Ein Fünftel gab an, daß die Antragstellung und -bearbeitung der Förderung völlig unproblematisch sei. Diese Angabe differiert mit der Größe des Unternehmens. Die größeren Betriebe mit 51 und mehr Beschäftigten stimmten dieser Bewertung in wesentlich geringerem Ausmaß zu, als die ganz kleinen Unternehmen. Umgekehrt fanden die größten der untersuchten Unternehmen das Verfahren eher problematisch als die kleinsten und kleinen Unternehmen. Eine detailliertere Betrachtung der Probleme mit der Förderung verweist darauf, daß für zwei Fünftel der Antwortenden die Förderpraxis zwar völlig unproblematisch war, für ebenso viele war sie indes nicht ganz einfach. Vorwiegend wurde in diesem Zusammenhang genannt, daß es nicht einfach gewesen wäre, einen Überblick über die Förderungsrichtlinien zu erhalten und einen geeigneten Ansprechpartner zu finden, und auch die Bereitstellung der Antragsunterlagen wurde von den Unternehmen vermehrt als nicht einfach charakterisiert. Schließlich wurde auch nach dem Stellenwert der am Antrags- und Bewilligungsverfahren Beteiligten und nach der Bedeutung weiterer Arbeitsmarktakteure für die geförderten Unternehmen gefragt. Aufschlußreich war hierbei, daß nur die Hälfte der zu berücksichtigenden Unternehmen die Beratung und Hilfestellung durch die Consults als sehr hilfreich bewerteten. Knapp 10 vH der Unternehmen gaben sogar an, daß sie überhaupt gar keinen Kontakt zu einem Consultbüro gehabt hätten. Fast 30 vH empfanden eine Beratung durch das Arbeitsamt als hilfreich. Die Hälfte aller Unternehmen hatte im Rahmen der Beantragung eines Einstellungszuschusses indes nicht einmal Kontakt zu der jeweils zuständigen Kammer gehabt. Auch die Regierungspräsidien hatten für die Unternehmen im Hinblick auf das Antragsverfahren nur eine geringe Bedeutung.

213

3.6.3

Beschäftigungseffekte und Effizienz von Einstellungszuschüssen

Einstellungszuschüsse werden mit dem Abschluß eines Arbeitsvertrages gewährt. Damit ist eine Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt zumindest für die Zeit der Förderung gegeben. In dem der Befragung zugrundegelegten Zeitraum wurden gut 16 920 Arbeitnehmer über einen ESFkofinanzierten Einstellungszuschuß eingestellt. Von den Geförderten sind, nach den Ergebnissen der Umfrage, 83 vH auch noch länger als ein halbes Jahr nach dem Förderende in einem Arbeitsverhältnis bei den ehemals subventionierten Unternehmen tätig gewesen. Demnach läge der durch diese Förderart bewirkte Bruttobeschäftigungseffekt ein halbes Jahr und länger nach der Beendigung der Förderung bei rund 13 540 Personen. Nicht berücksichtigt sind bei dieser Betrachtung bislang die Nebeneffekte, die von der Förderung ausgehen und die dazu führen, daß der berechnete Beschäftigungseffekt sich verringert. Auf der Grundlage einiger Hinweise aus der Befragung und auf der Grundlage der Überlegungen über die Wirkungen, die bei Einstellungszuschüssen theoretisch auftreten können, ist davon auszugehen, daß Mitnahmeffekte in dieser Förderart nicht ins Gewicht fallen dürften: Zum einen spricht die Beschränkung der Förderung auf kleine und mittlere Unternehmen und die tatsächliche Inanspruchnahme dieser Förderung durch Kleinstunternehmen, deren Geschäftslage häufig eine Einstellung ohne Lohnsubvention überhaupt nicht zulassen würde, dafür, daß die Subvention eher nicht nur „mitgenommen" wurde. Das Antwortverhalten in der Befragung bestätigt diese Annahme: So gaben viele Unternehmen in der Befragung an, daß eine Einstellung ohne Förderung nicht hätte vorgenommen werden können. Andererseits sind knapp 20 vH der vormals geförderten Arbeitnehmer zum Befragungszeitpunkt nicht mehr im befragten Unternehmen beschäftigt gewesen. Hierbei dürfte es sich zum Teil auch um von vornherein „mitgenommene" Einstellungen gehandelt haben. Die meisten der Unternehmen, die den geförderten Arbeitnehmer nicht übernommen haben, waren mit der Arbeitseinstellung und Qualifikation dieser Arbeitnehmer nicht zufrieden. Diese Einschätzungen werden in der Regel nicht erst nach einem Jahr erfolgen, so daß bei diesen Unternehmen sicherlich die Mitnahme der Subvention im Vordergrund stand. Über den beruflichen Verbleib dieser Arbeitnehmer nach der Förderung liegen keine Informationen vor. Angesichts insgesamt knapper Arbeitsplatzangebote ist aber anzunehmen, daß die meisten dieser Personen, die vor der Förderung ohnehin mit größeren Vermittlungsschwierigkeiten konfrontiert waren, wieder arbeitslos geworden sind, während der Anteil der Personen, die in anderen Unternehmen eine Beschäftigung erhalten haben, eher zu vernachlässigen sein dürfte. Über mögliche Verdrängungseffekte sind aus der Befragung keine Anhaltspunkte zu ziehen. Würde man hier, die erwähnten empirischen Befunde aus den 70er Jahren zugrundelegen, nach denen zwei subventionierte Arbeitsplätze einen nicht subventionierten Arbeitsplatz verdrängen, würde der Nettobeschäftigungseffekt um die Hälfte geringer sein als der berechnete Bruttobe-

214

schäftigungseffekt. Die Struktur der geförderten und befragten Unternehmen läßt die Vermutung zu, daß es sich hierbei in größerem Umfang um Unternehmen handeln dürfte, die im Wettbewerbsprozeß eher selbst in der Gefahr stehen, verdrängt zu werden, als andere zu verdrängen. So haben allein vier Fünftel der befragten Unternehmen nur einen Beschäftigten und fast die Hälfte von ihnen ist im konsumorientierten Dienstleistungsbereich und im Einzelhandel (Blumenläden, Friseurgeschäfte und Reisebüros) tätig. Abgeschätzt werden sollte auch, wie sich die förderungsbedingte Beschäftigung mittel- und langfristig auswirken wird. Die Ergebnisse aus der Befragung lassen die Annahme zu, daß für die meisten geförderten Arbeitnehmer, die auch nach der Förderung weiter beschäftigt wurden, eine gewisse Arbeitsplatzstabilität eingetreten ist. So sind 80 vH der vormals ESF-geförderten Arbeitnehmer auch noch nach mehr als anderthalb Jahren in dem Unternehmen tätig, in dem sie ursprünglich über die Subvention eingestellt worden waren. Sicherlich sind aber Rotationseffekte, das heißt die Rückkehr in die Arbeitslosigkeit, für diese Personen wie auch für alle Arbeitnehmer, nicht gänzlich auszuschließen. Auf der Grundlage der zuvor ausgeführten Überlegungen und empirischen Befunde über die möglichen Wirkungen bei Einstellungszuschüssen ist der Nettobeschäftigungseffekt dieser Förderart in seiner Größenordnung abgeschätzt worden. Für den längerfristigen Rotationseffekt wird dabei davon ausgegangen, daß die Betroffenheit dieser Personengruppe durch Arbeitslosigkeit hier zumindest so hoch ist wie die durchschnittliche Arbeitslosigkeit. Da mehr als vier Fünftel aller Personen, die über einen Einstellungszuschuß gefördert wurden, Frauen sind, wird in der Abschätzung des Rotationseffektes annäherungsweise die Arbeitslosenquote der Frauen (20 vH) zugrundegelegt. Für den Verdrängungseffekt wird der oben erwähnte empirische Befund angenommen (50 vH) und für den Mitnahmeeffekt wird angenommen, daß er mit den nicht im Unternehmen verbliebenen Arbeitnehmern ausreichend quantifiziert ist. Der Nettobeschäftigungseffekt würde nach dieser Betrachtung um ungefähr die Hälfte geringer sein als der Bruttobeschäftigungseffekt. Sicherlich handelt es sich bei dieser Größenordnung aber eher um einen unteren Wert. Schließlich ist auch die Frage nach den Substitutionseffekten aufzugreifen: In der wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion wird allgemein davon ausgegangen, daß zielgruppenspezifische Subventionen in aller Regel überwiegend oder sogar in vollem Umfang, dazu führen, daß die Beschäftigungschancen zugunsten der Zielgruppen und zu Lasten anderer potentieller Arbeitssuchender umverteilt werden. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß in der untersuchten Förderung die Substitutionseffekte anders zu beurteilen wären. So ist der hier angegebene Beschäftigungseffekt wohl vor allem als ein Effekt bezogen auf die Zielgruppen und zugunsten dieser zu interpretieren.

215

Werden die für Einstellungszuschüsse zur Verfügung gestellten ESF-Mittel in Relation zu der Nettobeschäftigung gesetzt, so wird die Förderung um fast das vierfache aufwendiger als in der Bruttobetrachtung. 3.6.4

Beurteilung der Förderung durch Einstellungszuschüsse

Abschließend soll die Förderung durch Einstellungszuschüsse insgesamt beurteilt werden. Mit der Gewährung von Lohnkostenzuschüssen wird der Überlegung Rechnung getragen, daß bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern ihre volle Leistungsfähigkeit erst nach einer gewissen Zeit in der Beschäftigung erreichen. Die tatsächliche oder vermeintlich verminderte Produktivität dieser Personengruppen soll durch die Förderung ausgeglichen werden, so daß sie auch auf regulären Arbeitsplätzen im wettbewerbsmäßig arbeitenden Bereich eingestellt werden. Einstellungszuschüsse in Sachsen zielen vorrangig auf die Förderung von arbeitslosen Frauen. Um den gewünschten Selektionseffekt sicherzustellen und um Mitnahmeeffekte größeren Ausmaßes zu vermeiden, sind Zielgruppenauflagen und ihre Kontrolle durch die Zuwendungsgeber unabdingbar. Die Förderung ist prinzipiell daran gekoppelt, daß mit der Person, die eingestellt werden soll, ein unbefristeter Arbeitsvertrag abgeschlossen wird, der den tariflichen bzw. den ortsüblichen Vergütungen entsprechen muß. Mit der Förderung von Einstellungszuschüssen in Sachsen können damit sofortige beschäftigungspolitische Erfolge erzielt werden. Die Analyse der Umsetzung der ESF-Förderung in Sachsen hat ergeben, daß über 16 900 Personen in der kurzfristigen Betrachtung in der untersuchten Förderperiode durch einen Einstellungszuschuß einen festen Arbeitsplatz erhalten haben. Gut 85 vH der Geförderten waren Frauen, die überwiegend in Unternehmen eingestellt wurden, die im konsumorientierten Dienstleistungsbereich tätig waren. Damit ist unter quantitativen Aspekten die Konzentration der Förderung auf Frauen erreicht worden. Allerdings zeigen die Ergebnisse auch, daß der Anteil der Frauen, die in dem Unternehmen verblieben sind, das sie ursprünglich eingestellt hatte, mit der zeitlichen Entfernung zur Förderung stärker abnimmt, als der Anteil von Männern. Nach der regionalen Verteilung konzentriert sich, die Förderung der Einstellungszuschüsse mit zwei Fünfteln aller Bewilligungen auf den Regierungsbezirk Dresden. Weniger Arbeitslose als es dem Ausmaß der Arbeitslosigkeit im Regierungsbezirk entsprochen hätte, erhielten im Regierungsbezirk Chemnitz mit knapp einem Drittel aller Bewilligungen einen Arbeitsplatz über einen Einstellungszuschuß. Ein Viertel der geförderten Personen schließlich fanden eine geförderte Beschäftigung im Regierungsbezirk Leipzig. Der beschäftigungspolitische Erfolg ist auch nach dem Ablauf der Förderung und in mittelfristiger Sicht beachtlich. So ist die arbeitsmarktliche Situation der Zielgruppe auch in dieser Betrachtung durch die Förderung überaus positiv beeinflußt worden. Auf der Grundlage der Ergebnisse

216

der Befragung ist davon auszugehen, daß mehr als 80 vH der Geförderten auch noch anderthalb Jahre nach dem Förderende in einem festen Arbeitsverhältnis bei dem Unternehmen beschäftigt waren, daß die Subvention gewährt bekam. Auch in Anbetracht dessen, daß in Sachsen von einer Prüfung der in den Zuwendungsbescheiden enthaltenen Nachbeschäftigungspflicht abgesehen wird, ist dies besonders zufriedenstellend. Relativiert werden muß dieses Ergebnis allerdings, weil davon auszugehen ist, daß die Verhältnisse in den Unternehmen, die nicht geantwortet haben, eher nicht so günstig sind, wie die in den antwortenden Unternehmen. So wird sicherlich ein Teil der Unternehmen, die nicht geantwortet haben, nicht mehr existieren, und der Anteil dieser Unternehmen, die die Personen nicht mehr beschäftigen, dürfte bei den nicht antwortenden Unternehmen größer sein, als bei den antwortenden Unternehmen. Die für Sachsen ermittelten erfolgreichen Übergänge in den ersten Arbeitsmarkt auch nach dem Auslaufen der Förderung sind aber dennoch, beispielsweise auch gemessen an anderen Einstellungszuschüssen, bemerkenswert hoch. Untersuchungen am Anfang der 80er Jahre über den Verbleib von Personen, die einen Einstellungszuschuß der Bundesanstalt für Arbeit nach dem AFG erhalten hatten, ergaben, daß vier bis sechs Monate nach dem Ende dieser Förderung 70 vH der Betroffenen in einem Arbeitsverhältnis standen, 57 vH darunter noch beim gleichen Arbeitgeber. Sicherlich ist die häufige Übernahme auch darauf zurückzuführen, daß die Unternehmen den geförderten Mitarbeiter selbst ausgewählt haben. Die Ergebnisse der Befragung haben gezeigt, daß die Unternehmen, die den vormals geförderten Arbeitnehmer nicht übernommen hatten, - mindestens ein Fünftel aller Geförderten sind nicht im Unternehmen verblieben - dies überwiegend mit einer nicht ausreichenden Arbeitsleistung des geförderten Mitarbeiters begründeten. Zugleich ergab die Befragung, daß die weitaus meisten Arbeitnehmer lediglich im Rahmen eines „learning by doing" für ihre Tätigkeit qualifiziert wurden. Dies entspricht auch der Konzeption der Förderung. Durch eine verpflichtende Qualifizierung des Arbeitnehmers in dem Zeitraum, in dem der Arbeitnehmer über einen Einstellungszuschuß gefördert wird, könnten die Bedenken der Unternehmen hinsichtlich einer mangelnden Arbeitsleistung aufgegriffen, ohne Zweifel verringert und damit die Wirksamkeit der Einstellungszuschüsse auch unter mittel- und langfristigen Aspekten erhöht werden. So wäre selbst, wenn der geförderte Arbeitnehmer nicht im Unternehmen verbleiben könnte, durch einen allgemeinen Qualifikationsnachweis seine Beschäftigungs'chance bei einem anderen Unternehmen zumindest zu erhöhen. Zur Vermeidung qualifikationsbedingter Ineffektivsten sollte darüber hinaus auch die Möglichkeit der Inanspruchnahme einer begleitenden Beratung der Unternehmen zur Beseitigung der Problemlagen angeboten werden. Zusammenfassend ist festzuhalten, daß sich die Einstellungszuschüsse als ein wirksames Instrument der Zielgruppenförderung bewährt haben. In den verschiedensten Untersuchungen wird darauf verwiesen, daß von der Förderung selektiver Einstellungszuschüsse in erheblichem Ausmaß Substitutionseffekte ausgehen, und daß quantitative Zusatzeffekte zumeist nicht im Vordergrund dieser Förderung stehen. In Sachsen wird für die Förderung dagegen auch explizit das

217

Ziel der Schaffung zusätzlicher und dauerhafter Arbeitsplätze formuliert. Dies soll dadurch erreicht werden, daß die Gewährung der Förderung davon abhängig gemacht wird, daß das einstellende Unternehmen nachweisen kann, daß in diesem Unternehmen in den letzten zwölf Monaten vor Beginn der Förderung, weder von Arbeitnehmern, noch vom Arbeitgeber eine Kündigung ausgesprochen worden ist. Geprüft wird dies durch die Consults anhand der Lohnjournale. Die Zusätzlichkeit des Arbeitsplatzes wird dabei allerdings nur im Verhältnis zum Beschäftigtenstand des Unternehmens vor der Inanspruchnahme der Förderung geprüft, während zum Abschluß der Förderung lediglich geprüft wird, ob der geförderte Arbeitnehmer noch in dem Unternehmen beschäftigt ist, daß den Einstellungszuschuß in Anspruch genommen hat. Ohnehin bezieht sich die Zusätzlichkeit nur auf die betriebliche Situation. So ist angesichts eines derzeit generell hohen Arbeitsplatzdefizits davon auszugehen, daß die Einstellungszuschüsse in Sachsen kaum zu einer Erhöhung des gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsniveaus geführt haben, vielmehr dürfte es sich zumeist um eine Umverteilung von Beschäftigungschancen zugunsten der Zielgruppen handeln. Neben der zielgruppenspezifischen Ausrichtung haben die Einstellungszuschüsse auch eine struktur- und damit wirtschaftsfördernde Bedeutung dadurch, daß die durch ESF-Mittel kofinanzierten Einstellungszuschüsse von kleinen und mittleren Betrieben mit bis zu 250 Beschäftigten in Anspruch genommen werden können. Die Konzentration der Förderung auf strukturpolitisch bedeutsame Bereiche - hier auf die kleinen und mittleren Betriebe - ist sicherlich wirkungsvoller als eine ungezielte Förderung für alle Arbeitslosen in Unternehmen jeder Größe. Indes birgt dies auch Gefahren in sich. Die Befragung hat ergeben, daß in Sachsen vor allem ganz kleine, relativ junge Unternehmen und oftmals auch Existenzgründer, die Einstellungszuschüsse in Anspruch nehmen: Vier Fünftel der Unternehmen, die sich an der Befragung beteiligten, gaben an, daß sie nur einen Mitarbeiter - den ESF-geförderten Arbeitnehmer - hätten. Diese ganz kleinen Unternehmen haben häufig weniger gute Überlebenschancen als Unternehmen in der mittleren Beschäftigtengrößenklasse. Hinzu kommt, auch dies ist ein Ergebnis der Befragung, daß die Förderung überwiegend für Unternehmen im konsumorientierten Dienstleistungsbereich bewilligt wurde, der von Verdrängungsprozessen besonders geprägt ist. Eine auch langfristige Beschäftigung der vormals geförderten Arbeitnehmer ist unter diesen Voraussetzungen mit einem größeren Risiko behaftet als die Beschäftigung in wirtschaftlich stabilen und wettbewerbsfähigen Unternehmen. Dieser Entwicklung wäre dadurch zu begegnen, daß das Antrags- und Bewilligungsverfahren der Einstellungszuschüsse nicht allein auf eine Bekanntmachung der Förderung ausgerichtet sein dürfte und auch nicht nur auf eine quantitative Umsetzung, sondern daß auch bereits wettbewerbsfähige Unternehmen mit zukunftsträchtigen Aktivitäten für die Inanspruchnahme von Einstellungszuschüssen gezielt angesprochen und geworben werden. Die Vergabe der Förderung würde damit allerdings für die mit der Umsetzung beauftragten Institutionen aufwendiger werden.

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Die öffentlichen Aufwendungen für die Förderung der Einstellungszuschüsse sind deutlich höher: Werden die Fördermittel nur auf die Personen zugerechnet, die auch noch zum Befragungszeitpunkt in den befragten Unternehmen verblieben waren, und unter Berücksichtigung von Verdrängungseffekten beträgt dieser Wert knapp 30 000 DM und damit fast das vierfach des Wertes in der Bruttobetrachtung. Sicher ist, daß Effizienzverluste nicht vollständig zu verhindern sind, desto wichtiger ist es, mit relativ geringem Aufwand zu beeinflussende Hemmnisse in der Umsetzung der Förderung zu beheben. Ein Aspekt dabei ist offensichtlich die Antragsberatung und -betreuung der Unternehmen durch die Consults. Auf die Frage nach der Bedeutung der am Antrags- und Bewilligungsprozeß Beteiligten für die Inanspruchnahme der Förderung durch die Unternehmen sind Defizite im Umsetzungsgeschehen im Hinblick auf die Tätigkeit der Consults deutlich geworden. Nur ungefähr die Hälfte der antwortenden Unternehmen hat die Beratung und Hilfestellung durch die Consults als sehr hilfreich empfunden, knapp 10 vH gaben sogar an, daß sie überhaupt keinen Kontakt zu einem Consultbüro gehabt hätten. Vor diesem Hintergrund ist eine Verbesserung der Beratungsqualität durch die Consults erforderlich. Darüber hinaus könnten Wirksamkeitsverluste aber auch durch eine Begleitung der Inanspruchnahme der Förderung begrenzt werden. Dazu sollte die Werbung, Ansprache und Auswahl der Unternehmen, die einen Einstellungszuschuß erhalten sollen, aktiver und gezielter erfolgen als bislang. Auch ein kontinuierliches Beratungsangebot an die Unternehmen, die mit den geförderten Arbeitnehmern nicht zufrieden sind oder Qualifikationsprobleme haben, könnte die Verluste im Hinblick auf den Fördererfolg verringern. Schließlich spricht die Größenordnung der Wirksamkeitsverluste auch für einen verpflichtenden Qualifizierungsanteil für die Arbeitnehmer, die über einen Einstellungszuschuß gefördert werden. Einstellungszuschüsse führen durch die Koppelung an ein Beschäftigungsverhältnis direkt und unmittelbar mit der Förderung zu einer Integration der Zielgruppen in den ersten Arbeitmarkt. In Sachsen haben in dem zu untersuchenden Zeitraum etwas mehr als 16 920 Personen diese Förderung erhalten, 85 vH davon waren Frauen. Der Arbeitsmarktentlastungseffekt würde - wenn man unterstellt, alle geförderten Personen hätten auch nach der Förderung ein festes Arbeitsverhältnis - bei 5 vH der arbeitslosen Personen liegen. Unter Effizienzgesichtspunkten ist allerdings nicht die Zahl dér Geförderten entscheidend, sondern die regulären Arbeitsverhältnisse, die auch noch nach dem Abschluß der Maßnahme bestehen. Die Abschätzungen in der vertieften Wirkungsanalyse haben dazu ergeben, daß rund 80 vH der vormals Geförderten ohne Berücksichtigung von weiteren Nebeneffekten auch noch anderthalb Jahre nach dem Ende der Förderung bei dem gleichen Unternehmen beschäftigt sind. In diesem Fall würde der Arbeitsmarktentlastungseffekt dieser Förderart bei 4 vH liegen. Werden auch Verdrängungs- und Rotationseffekte berücksichtigt, ist davon auszugehen, daß die Förderung für rund 4 500 Personen der Zielgruppen zu einer dauerhaften Eingliederung geführt hat. Der Förderaufwand aus ESF-Mitteln würde für diese Maßnahmeart damit je „dauerhaft" Einge-

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gliederten 113 etwas mehr als 36 600 DM betragen, der Wert ohne Berücksichtigung der Nebeneffekte läge bei 7 450 DM. Unter Berücksichtigung der abgeschätzten Nebeneffekte würde der Arbeitsmarktentlastungseffekt bei 1 vH liegen. 3.7

Beschäftigungswirkungen von Existenzgründerzuschüssen

Durch Existenzgründerzuschüsse wurden in Sachsen fast 11 530 Personen gefördert. Nur 40 vH der geförderten Existenzgründer sind Frauen gewesen. Der Förderaufwand je Geförderten aus ESF-Mitteln war für diese Förderart höher als in beiden anderen Förderarten und betrug rund 8 000 DM. Auch in dieser Förderart ist der Übergang in den ersten Arbeitsmarkt als Selbständiger zumindest in kurzer Frist während der Dauer der Förderung erfolgt. Daran gemessen würde der Arbeitsmarktentlastungseffekt etwas mehr als 3 vH der arbeitslosen Personen betragen. Eine Wirkungsanalyse darüber, ob die gegründete Existenz auch nach der Förderung noch besteht, konnte angesichts des zeitlichen Rahmens in der Zwischenbewertung nicht durchgeführt werden. Eine grobe Abschätzung der Überlebenschancen der gegründeten Existenzen kann aber auf der Grundlage allgemeiner Informationen über die Situation von Existenzgründern erfolgen. Der Statistik der Gewerban- und -abmeldungen sind die getätigten Gewerbean - und -abmeldungen zu entnehmen, die hier als Maßstab für die Überlebensfähigkeit herangezogen werden. Danach wurden in Sachsen in dem untersuchten Zeitraum zwei Drittel aller angemeldeten Gewerbe wieder abgemeldet. Bezogen auf die durch ESF-Mittel Geförderten wären damit nur etwas mehr als 3 800 Existenzgründer überlebensfähig, dies würde nur noch einem Arbeitsmarktentlastungseffekt von 1 vH entsprechen. Die ESF-Förderung würde in dieser Betrachtung pro Existenzgründer gegenüber den Geförderten um das Dreifache steigen: Je erfolgreichen Existenzgründer würden damit aus ESF-Mitteln gut 24 000 DM aufgewendet werden. Eine Reihe von Untersuchungen über Existenzgründer gehen davon aus, daß jeder fünfte Existenzgründer nicht überlebensfähig ist. Nach dieser optimistischeren, aber für die hier Geförderten eher nicht wahrscheinlichen Variante würden mehr als 9 200 Geförderte auch das gegründete Unternehmen stabilisieren können. Der Arbeitsmarktentlastungseffekt läge danach etwas unter 3 vH . Die ESF-Mittel je erfolgreich Geförderten sind in dieser Berechnung nur um gut 25 vH höher als bezogen auf die Zahl der Geförderten insgesamt. 3.8

Fondsbezogene Zusammenfassung und Empfehlungen

Die Zwischenbewertung gibt Auskunft über die regionalen Arbeitsmarktaktivitäten in Sachsen, die im Rahmen der Kofinanzierung durch den Europäischen Sozialfonds auf der Grundlage des 1,1

„Dauerhaft" ist hier definiert als länger als der Förderzeitraum und bis zum Zeitpunkt der Befragung.

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Gemeinschaftlichen Förderkonzeptes für die Strukturfondsinterventionen sowie auf der Grundlage der sächsischen Operationellen Programme für die Jahre 1994 bis 1999 entwickelt wurden. Die vorgelegte Zwischenbewertung umfaßt ein Analyse des erreichten Umsetzungsstandes und eine Beschreibung des Umsetzungsverfahrens. Im Rahmen von Wirkungsanalysen wurden die Beschäftigungseffekte und die Kosteneffizienz von ESF-geförderten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Sachsen berechnet. Um über die Umsetzung hinausgehende Aussagen zu den Wirkungen und über den Erfolg der Förderung treffen zu können, wurde für zwei Förderarten in eigens dafür konzipierten Befragungen der berufliche Verbleib der Geförderten bzw. die arbeitsmarktliche Verwertbarkeit der erworbenen Qualifikationen nach Beendigung der Förderung untersucht. Ausgewählt wurden dafür zum einen aus dem Spektrum der vielfältigen Projektarten, die die beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen umfassen, die Existenzgründerseminare. Der Grund dafür war vor allem, daß Maßnahmen zur Unterstützung von Existenzgründungen eine hohe politische Priorität genießen. Des weiteren wurden die Einstellungszuschüsse ausgewählt, die vorrangig auf die Förderung von Frauen ausgerichtet sind. Institutionelle

Zuständigkeiten

in der ESF-Förderung

Voraussetzung für eine relativ reibungslose Umsetzung eines Fördervolumens, wie es der ESF umfaßt, ist eine funktionierende Aufgabenverteilung. Der organisatorische Rahmen, in dem die ESF-Förderung umgesetzt wird, erfüllt diese Voraussetzungen. Die Vergabe der ESF-Mittel wird in Sachsen zentral vom Fondsverwalter gesteuert, koordiniert und kontrolliert. Als zentrales Gremium der Umsetzung hat der Fondsverwalter den Landeskoordinierungskreis (LKK) eingerichtet, den er federführend leitet. Ziel dieses Gremiums ist es, die Fördermittel so zu bewilligen, daß mit ihnen ein möglichst effizienter Beitrag zur regionalen Beschäftigungspolitik erreicht werden kann. Im Mittelpunkt der Beratungen im LKK stehen die beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen. Der LKK kann Förderungen befürworten, zur Klärung zurückstellen oder als nicht förderwürdig ablehnen. In diesem Gremium vertreten sind die sächsischen Fachministerien, die eine fachliche Beurteilung und Prioritäten für berufliche Qualifzierungsmaßnahmen abgeben und das sächsische Landesarbeitamt. Teilnehmer an dem LKK sind des weiteren die drei Regierungspräsidien, die als Bewilligungsbehörden tätig sind und die Zuwendungen auf der Grundlage der vom LKK empfohlenen Förderungen bewilligen. Am LKK nehmen auch die vier Consultbüros teil, die insbesondere mit der inhaltlichen Antragsberatung beauftragt sind. Drei Consults arbeiten weitestgehend nach dem Regionalprinzip und sind zuständig für jeweils einen Regierungsbezirk, eine Consult ist allein zuständig für Maßnahmen im sozialen und Jugendhilfebereich. Mit der datenmäßigen Vorbereitung des EDV-gestützten Verwaltungs- und Begleitsystems ist die Controllingstelle beauftragt, die zudem auch die Aufgaben einer Vorprüfstelle für die sachliche und rechnerische Richtigkeit der ESF-geförderten Maßnahmen wahrnimmt. Die Controllingstelle und die vier Consultbüros sind privatwirtschaftlich arbeitende Unternehmen, die im Rahmen einer Ausschreibung für die ersten

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drei Jahre der Förderperiode beauftragt wurden und im Rahmen der Technischen Hilfe finanziert werden. Der LKK ist ein Instrument der ressortübergreifenden Interessenskoordination im Hinblick auf arbeitsmarktpolitische Belange. Allein aufgrund der vielen Beteiligten ist die Arbeit des Gremiums im zeitlichen Ablauf zum Teil recht umständlich. Diesem Nachteil stehen aber die Vorzüge dieses Gremiums gegenüber, die in dem koordinierenden und überregionalen Charakter zu sehen sind. Die Gesamtschau der institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen die ESFFörderung in Sachsen umgesetzt wird, ist gegenwärtig im großen und ganzen transparent und klar strukturiert. Auch die zu Anfang der Förderperiode erfolgten institutionellen Umstrukturierungen, die zunächst mit Reibungsprozessen einhergegangen sind, kommen heute nicht mehr zum Tragen. Umsetzung der ESF-Förderung

...

... nach dem Stand der Bewilligung und Auszahlung

In dem Zeitraum 1994 bis 1996 wurden an ESF-Mitteln (einschließlich Vorbindungen für die Folgejahre) insgesamt 770 Mill. DM gebunden. Ohne Vorbindungen sind zum Stichtag der Zwischenbewertung nicht ganz 660 Mill. DM zugesagt worden. Gemessen an den geplanten ESFMitteln laut OP sind damit für den ESF insgesamt etwas weniger als 90 vH gebunden worden. Auch die Auszahlung der ESF-Mittel ist bislang zügig abgelaufen. 80 vH der bewilligten Mittel ohne Vorbindungen für die Haushaltsjahre 1997 und folgende, sind bereits ausgezahlt worden. Der ESF insgesamt hat damit eine gute Akzeptanz gehabt. Während im ESF-dominierten Programm der Plan genau erfüllt wurde, sind im EFRE-dominierten Programm noch nicht einmal 80 vH der geplanten Mittel zur Bewilligung gekommen. Dies ist insbesondere auf die Entwicklung im Förderschwerpunkt 4 - Umweltverbessernde Maßnahmen zurückzuführen. In diesem Bereich hat sich der arbeitsmarktliche Bedarf gegenüber der Planung derart verschlechtert, daß Förderzusagen für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen nur noch in reduziertem Umfang gegeben wurden. Um einen höheren Umsetzungsstand im SP 3 - Forschung, Technologie und Innovation - erreichen zu können, würden erhebliche Anstrengungen zur Entwicklung solcher Projekte und Akquisitionsbemühungen der Umsetzungsinstitutionen erforderlich werden. Zwar entspricht die Bewilligung im ESF-dominierten OP den Planungen, Mittelverschiebungen gab es aber innerhalb dieses OP zwischen den Förderschwerpunkten und zwischen den drei Förderarten. Aufgestockt wurden die Bewilligungen für den Förderschwerpunkt 5.2, da die Verbesserung der arbeitsmarktlichen Situation von benachteiligen Personen nicht nachhaltig genug war. Obwohl für innovative arbeitsmarktpolitische Maßnahmen nur knapp 2 vH aller Fördermit-

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tel vorgesehen waren, konnten diese Mittel hingegen nicht gebunden werden. Hier wirkte sich offensichtlich aus, daß Träger von Qualifizierungsmaßnahmen, aber auch die potentiellen Inanspruchnehmer von Qualifizierungen nur wenig Bereitschaft hatten, noch nicht bekannte Maßnahmeangebote durchzuführen bzw. an ihnen teilzunehmen. Dem Fondsverwalter wird hier angesichts der anhaltenden Arbeitsmarktprobleme empfohlen zu versuchen, die Umsetzung innovativer Maßnahmen zu verstärken und die Förderatmosphäre für solche Maßnahmen positiv zu gestalten. Im Oktober 1996 hat der Fondsverwalter einen Änderungsantrag eingereicht, mit dem eine Erhöhung der Mittel des SP 5.2 zu Lasten des SP 5.3 sowie Verminderungen im SP 3 und SP 4 zugunsten des SP 2 - Kleine und mittlere Unternehmen - beantragt wurden. Unter dem Gesichtspunkt der Fördereffizienz handelt der Fondsverwalter dabei verantwortlich, wenn er aufgrund aktueller arbeitsmarktlicher Entwicklungen, die in den Programmplanungen noch nicht absehbar waren und zur Vermeidung von Förderungen, die zu einem Überangebot an Arbeitskräften führen könnten, von früher geplanten Vorhaben abweicht. Hinsichtlich des Auszahlungsstandes - wie er sich statistisch darstellt - besteht kein Anlaß, davon auszugehen, daß die finanzielle Abwicklung nicht zügig erfolgt. Ein Handlungsbedarf wird für diesen Teil der Umsetzung daher nicht gesehen. Dies heißt nicht, daß es nicht in Einzelfällen durchaus auch zu verzögerten Zahlungen gekommen ist bzw. kommen kann. Der zum Stichtag 31.12.1996 erreichte Bewilligungsstand ist zwar nicht in vollem Umfang den Planungen gemäß umgesetzt worden, dennoch ist aus heutiger Sicht die Programmplanung zum Ende der Förderperiode ohne weiteres zu erfüllen. Dies setzt allerdings voraus, daß die arbeitsmarktliche Entwicklung nicht noch weiter von den Prognosedaten abweicht. Gründe für Bewilligungsrückstände, wie sie noch für die erste Phase der untersuchten Förderperiode zutrafen, etwa verspätete Mittelüberweisungen durch die EU, verspätete Fertigstellung der Förderrichtlinien und schließlich institutionelle Veränderungen, die Hemnisse in der Umsetzung bewirkten, dürften jedenfalls für die kommende Förderphase keine Rolle mehr spielen. ... nach den Operationellen

Programmen und Förderschwerpunkten

Auf das EFRE-dominierte Programm entfielen mehr als die Hälfte aller ESF-Mittel, gemessen an der Zahl der Teilnehmer konzentrierten sich sogar gut 62 vH der ESF-Geförderten insgesamt auf dieses OP. Im ESF-dominierten Programm sind gut zwei Fünftel der ESF-Mittel gebunden worden. Gefördert wurden in diesem OP allerdings nur ein Drittel aller ESF-geförderten Personen. Der weitaus geringste Teil der Bewilligungen entfiel mit 5 vH auf das EAGFL-dominierte OP. Die Förderung wurde in diesem OP von 4 vH aller Geförderten in Anspruch genommen. Gemessen an den ESF-Mitteln je Geförderten waren damit in diesem OP die förderintensivsten

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Maßnahmen bewilligt worden. Am günstigsten ist diese Relation für bewilligte Maßnahmen im EFRE-OP. Eine weitere Untergliederung nach Förderschwerpunkten ergibt, daß im EFRE-dominierten OP auf den SP 2 - Kleine und mittlere Unternehmen - mit knapp einem Viertel aller ESF-Mittel das höchste Fördervolumen entfiel. Mit einem Drittel aller Geförderten erhielten in diesem SP auch die meisten Personen eine Förderung. Im ESF-dominierten Programm waren die ESF-Mittel auf den SP 5.1.1 - Verbesserung der Qualifizierungen und Beschäftigungsmöglichkeiten der aktuellen und potentiellen Arbeitskräfte - und auf Maßnahmen des SP 5.2.1 - Beschäftigungsmaßnahmen für Langzeitarbeitslose - konzentriert. Rund 16 vH der ESF-Mittel insgesamt waren für jeden dieser beiden SP bewilligt worden und ein Viertel aller ESF-Geförderten hatten ihre Förderung in einem der beiden SP erhalten. ... nach der Maßnahmeart

Fast drei Viertel aller ESF-Mittel waren in dem untersuchten Zeitraum für berufliche Qualifizierungsmaßnahmen gebunden worden. Auf Einstellungszuschüsse entfallen rund 16 vH der ESFMittel und auf Existenzgründerzuschüsse schließlich 12 vH. Gemessen an der Zahl der Geförderten war die Konzentration auf Maßnahmen der beruflichen Qualifzierung noch ausgeprägter. So wurden mehr als vier Fünftel aller ESF-Geförderten im Rahmen einer beruflichen Qualifizierungsmaßnahme gefördert. Jeder 10. Geförderte hatte im Rahmen eines Einstellungszuschusses einen Arbeitsplatz im ersten Arbeitsmarkt erhalten und 7 vH der ESF-Geförderten insgesamt sollten über einen Existenzgründerzuschuß als Selbständige den Übergang in den ersten Arbeitsmarkt schaffen. Gemessen an dem Mitteleinsatz je Begünstigten - Nebeneffekte sind in dieser Berechnung nicht berücksichtigt - sind die beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen weitaus günstiger als beide anderen Förderarten. Unter 4 000 DM wurden in dieser Förderart je Teilnehmer aufgewendet. Fast das Doppelte davon mußte für einen Einstellungszuschuß und etwas mehr als das Doppelte sogar für einen Zuschuß zur Existenzgründung aufgewendet werden. Bei den beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen werden in Sachsen mehr als 15 Projektarten gefördert. Diese Maßnahmen zielen in aller Regel zunächst einmal auf die Vermittlung von Kenntnissen und Fähigkeiten, intendieren aber in aller Regel auch auf einen Übergang in den ersten Arbeitsmarkt bzw. wie im Falle der berufsbegleitenden Maßnahmen auf die Sicherung und Beibehaltung eines bestehenden Arbeitsplatzes. Gemessen an den ESF-Mitteln lag der Schwerpunkt der Förderung auf Maßnahmen zur beruflichen Erstausbildung (28 vH), gefolgt von FuU (19vH). Für "Arbeit statt Sozialhilfemaßnahmen" wurden 15 vH der Mittel aufgewendet.

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Gemessen an den ESF-Mitteln je Geförderten war diese Projektart aufgrund des erforderlichen hohen Betreuungsanteils mit 15 000 DM am förderintensivsten. ... nach Zielgruppen des Arbeitsmarktes

Hinsichtlich des ESF-Anspruchs auf dem Arbeitsmarkt zur Chancengleichheit der Geschlechter beizutragen, zeigt die Analyse der Umsetzung, daß mehr als die Hälfte aller Geförderten Frauen waren. Besonders hoch mit 85 vH war dabei der Anteil von Frauen bei Einstellungszuschüssen, mit 40 vH am geringsten war er bei den Existenzgründerzuschüssen. Ohne Zweifel ist der quantitative Anteil von Frauen in der ESF-Förderung zunächst einmal beeindruckend. Allerdings ist die Zielgruppe der Frauen in der ESF-Förderung noch nicht entsprechend ihrem Anteil an allen Arbeitslosen - dieser lag zuletzt bei knapp 60 vH - vertreten. Hinzu kommt, daß Frauen in beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen vor allem Förderungen im zweiten Arbeitsmarkt in Anspruch nahmen, beispielsweise eher AB-Maßnahmen als berufsbegleitende Fortbildung. Für die verbleibende Förderperiode wird daher empfohlen, weitere Fördermittel für Frauen zur Verfügung zu stellen und einen Schwerpunkt auch auf die qualitative Komponente der Förderung von Frauen zu legen. Rund ein Fünftel aller Geförderten waren vor der Inanspruchnahme der Förderung länger als ein Jahr arbeitslos. Die weitaus meisten dieser Personen (66 vH) wurden in Qualifizierungsmaßnahmen gefördert. Auch für diese Zielgruppe ist festzustellen, daß ihr Anteil an allen ESFgeförderten Personen geringer war als der Anteil dieser Personen an den Arbeitslosen insgesamt. Eine stärkere Berücksichtigung in der Förderung wäre hier ebenso angebracht wie bei den Frauen. Der Fondsverwalter hat durch seine im Oktober 1996 eingebrachten Änderungsanträge, die vor allem eine Aufstockung der Mittel für diese Zielgruppen vorsehen, bereits Schritte in die richtige Richtung unternommen. Knapp die Hälfte aller Geförderten waren unter 25 Jahre. Diese Gruppe wird in der ESFFörderung in stärkerem Umfang erreicht, als es ihrem Anteil an der Arbeitslosigkeit entspricht. ... nach der regionalen Verteilung

Am meisten ESF-Mittel wurden mit gut einem Drittel der Mittel insgesamt im Regierungsbezirk Dresden wirksam. Im Regierungsbezirk Chemnitz wurden gut ein Viertel der ESF-Mittel gebunden und im Regierungsbezirk Leipzig mit 16 vH schließlich am wenigsten. Die restlichen Mittel sind für sachsenweite Qualifizierungsmaßnahmen, für berufliche Erstausbildung und für Fortbildungen im Sozialbereich, bewilligt worden.

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Die Geförderten konzentrierten sich mit zwei Fünfteln der ESF-Geförderten insgesamt stärker noch als die Mittel auf sachsenweite Projekte. Mit einem Viertel war dafür der Anteil im Regierungsbezirk Dresden geringer als der Mittelanteil in diesem Regierungsbezirk. Dennoch profitierte der Regierungsbezirk Dresden sowohl hinsichtlich der Mittel als auch der Geförderten am meisten. Die Verteilung der Arbeitslosigkeit auf die drei Regierungsbezirke zeigt allerdings, daß der Regierungsbezirk Chemnitz von der Arbeitslosigkeit gleichermaßen betroffen war, wie der Regierungsbezirk Dresden. In der zweiten Hälfte der Förderperiode sollten daher Anstrengungen unternommen werden, die - wenn auch nur leichten - regionalen Ungleichgewichte in der ESF-Förderung aufzuheben. Beschäftigungswirkungen

von....

... Existenzgründerseminaren

Auf der Grundlage einer schriftlichen Befragung wurden Teilnehmer aus ausgewählten Existenzgründerseminaren über ihren beruflichen Verbleib nach der Förderung befragt. Ausgewählt wurden insgesamt 249 Teilnehmer, das waren 9 vH der Teilnehmer, die zum Befragungszeitpunkt in auswertbaren Existenzgründerseminaren gefördert wurden. Berücksichtigt wurden nur Teilnehmer, die im Zeitraum vom 1.1.1996 bis zum 30.6.1996 den Besuch eines Existenzgründerseminars beendet hatten. Die Befragung fand im Oktober 1996 statt. Der Rücklauf aus der Befragung betrug 40 vH, allerdings waren von allein 12 vH der Angeschriebenen die Unterlagen durch die Post als unbekannt verzogen zurückgesandt worden. In Anbetracht dessen, daß die Adressen den Teilnehmerlisten über abgerechnete Maßnahmen entnommen worden waren, war dies ein denkwürdiges Ergebnis. Verstärkt wurde dies noch dadurch, daß einige der Angeschriebenen explizit mitteilten, niemals an einem entsprechenden Existenzgründerseminar teilgenommen zu haben. Die Vermutung, daß hier Unregelmäßigkeiten in der Trägerabrechnung vorlagen, wurden noch dadurch erhärtet, daß es sich in fast allen Fällen um ein und denselben Träger handelte. Der Fondsverwalter ist noch in der Zeit der Zwischenbewertung diesem Sachverhalt nachgegangen. Der Rücklauf von auswertbaren Antworten betrug letztlich 27 vH der angeschriebenen Teilnehmer. Die wesentlichen Ergebnisse dieser Befragung sind: -

Der Fondsverwalter möchte mit den Existenzgründerseminaren insbesondere Teilnehmer erreichen, die bereits über eine Gründungsidee verfügen und ein Gründungsvorhaben angedacht haben. Ganz offensichtlich ist diesem Kriterium bei der Akquisition der Teilnehmer durch die Träger nicht in ausreichenden Maße entsprochen worden. Immerhin gut 12 vH der früheren Teilnehmer an einem Existenzgründerseminar waren bereits selbständig tätig, zum Teil schon mehrere Jahre. Sicherlich ist auch für diese Personengruppe häufig genug eine

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Stabilisierung der Selbständigkeit angebracht, allerdings fördert der Fondsverwalter für diese Belange spezifische Qualifizierungsmaßnahmen zur Existenzsicherung. -

Umgekehrt sind aber auch Personen in den Seminaren gewesen, für die sich von vornherein die Frage einer Existenzgründung nicht ernsthaft gestellt hat. So wurde in der Befragung auch angegeben, daß Teilnehmer nur die Zeit bis zum Ruhestand überbrücken wollten. Auch hier ist eine Förderung, die stärker auch auf den Aspekt der sozialen Abfederung eingeht, geeigneter. Dies gilt umso mehr, als es sich bei den Existenzgründerseminaren um eine sehr fördermittelintensive Projektart handelt.

-

Knapp 40 vH der Teilnehmer sind nach dem Seminar selbständig geworden, die Mehrzahl von ihnen waren Frauen. Fast alle diese Personen gaben an, daß das Seminar bei der Gründung eine wesentliche Unterstützung geboten hat.

- Gegründet wurde insbesondere im Dienstleistungsbereich und dabei in wenig innovativen und weniger beständigen Sparten. -

Nahezu alle Existenzgründer waren Berufsumsteiger. Die Koppelung Berufsumsteiger und Arbeitsloser ist hinsichlich der Überlebensfähigkeit von Existenzgründungen besonders anfällig für Unternehmensauflösungen.

Werden die Ergebnisse der Befragung auf die Situation in der gesamten Förderung bis Ende September 1996 übertragen, so hätten knapp 1 200 Teilnehmer an Existenzgründerseminaren eine Existenz gegründet, das wäre mehr als jede Dritte in dieser Förderart geförderte Person. Allerdings spricht einiges dafür, daß der Anteil derjenigen, die keine Existenz gegründet haben, bei denen höher ist, die nicht geantwortet haben. In einer unteren Variante, die vermutlich realistischere Verhältnisse berücksichtigt, wurde daher der Anteil der Existenzgründer an den Befragten insgesamt zugrundegelegt. Danach würde nur noch jeder 10. Geförderte, das sind 280 Personen, in die Selbständigkeit gehen. Mit der Befragung war nicht zu klären, ob es sich bei den gegründeten Existenzen um überlebensfähige Unternehmen handelt. Ebenso wenig konnten von der Förderung ausgehende Nebenwirkungen aus der Befragung direkt ermittelt werden. Nur Wiederholungsbefragungen können hierfür zu einer Antwort führen. Auszugehen ist allerdings aufgrund der Angaben in der Befragung davon, daß es zu Verdrängungs- und Rotationseffekten gekommen ist. So gaben viele der Personen, die keine Existenz gegründet haben, aber auch die Existenzgründer an, daß die Konkurrenzsituation sehr groß sei und eines der größten Probleme der Neugründer war. Eine Berechnung der Kosten der Maßnahmen bezogen auf die Förderung im gesamten betrachteten Zeitraum und bezogen auf die erfolgreichen Existenzgründer ohne Berücksichtigung weiterer Nebeneffekte, ergibt, daß der Förderaufwand je erfolgreich Geförderten im günstigsten Fall

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bei 20 980 DM liegt. Für die untere Variante allerdings, wonach nur jeder zehnte Teilnehmer an einem Existenzgründerseminar im Anschluß daran auch eine Existenz gegründet hätte, würde der Aufwand für die Förderung exorbitant auf insgesamt 84 000 DM steigen. Bereits die Analyse der Umsetzung hat ergeben, daß Existenzgründerseminare im Vergleich zu anderen Projektarten eine relativ kosten intensive Projektart sind. Die Berechnung der Effizienz verstärkt diese Einschätzung. Vor diesem Hintergrund ist eine zielgerichtete Auswahl der Teilnehmer und Veranstalter solcher Angebote ein förderpolitisches Erfordernis. Die Aufgabe des Fondsverwalters ist es letztlich, dafür Sorge zu tragen, daß die Fördermittel so effizient wie möglich verausgabt werden. ... beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen

insgesamt

Aufgrund der unterschiedlichen Projektarten ist es nicht möglich, aus der Untersuchung der Wirkungen einer einzelnen Projektart Aussagen über die Wirkungen der beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen insgesamt anzugeben. Ohne Zweifel ist aber davon auszugehen, daß berufliche Qualifizierung dem Einzelnen einen möglichen Übergang in den ersten Arbeitsmarkt erleichtert. Ob allerdings die Teilnahme an einer Qualifizierung zum Globalziel der Verringerung der Arbeitslosigkeit führt ist letztlich davon abhängig, ob die erworbene Qualifikation überhaupt nachgefragt und entsprechende Arbeitsplätze angeboten werden. Für Sachsen wie auch für die neuen Bundesländer insgesamt dürften die Arbeitsmarktprobleme in stärkerem Umfang auf ein zu geringes Arbeitsplatzangebot zurückzuführen sein und weniger auf falsche oder fehlende Qualifikationen. Andererseits können Qualifizierungsmaßnahmen durchaus auch den Wandel zu leistungsfähigen Unternehmen wirksam unterstützen. ... Einstellungszuschüssen

Als eine beschäftigungspolitische Maßnahme werden in Sachsen kategoriale oder selektive Einstellungszuschüsse gewährt. Mit der Senkung der betrieblichen Lohnkosten soll dabei die Beschäftigung benachteiligter Gruppen des Arbeitsmarktes erreicht und damit einer weiteren Strukturalisierung der Arbeitslosigkeit entgegengewirkt werden. Im letzten Jahr der zu betrachtenden Förderperiode gehörten zu den Zielgruppen für diese Förderart arbeitslose oder unmmittelbar von Arbeitslosigkeit bedrohte Frauen, Alleinerziehende und Sozialhilfeempfänger. Die Förderung ist daran gekoppelt, daß mit der Person, die eingestellt werden soll, ein unbefristeter Arbeitsvertrag abgeschlossen wird, der den tariflichen bzw. den ortsüblichen Vergütungen entsprechen muß. Auch für die Wirkungsanalyse der Einstellungszuschüsse wurde eine Befragung zum beruflichen Verbleib der vormals Geförderten durchgeführt. Um einen ausreichenden zeitlichen Abstand zum Förderende zu haben, der auch Aussagen über mittelfristige Wirkungen der Förderung zu-

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läßt, wurde für die Befragung aus allen Förderfällen, die zwischen dem 1.1.1994 begonnen haben und spätestens zum 30.6.1996 beendet waren, eine repräsentative sachsenweite Zufallsstichprobe gezogen. In diesem Zeitraum wurden insgesamt 6 700 Unternehmen und knapp 9 200 Arbeitnehmer über einen Einstellungszuschuß gefördert. 1 082 Unternehmen wurden in die Befragung einbezogen. Die Befragung fand im November 1996 statt. Der Rücklauf war mit knapp 50 vH sehr hoch. Dennoch ist hinsichtlich der Interpretation der Ergebnisse zu berücksichtigen, daß für diejenigen, die nicht geantwortet haben, im Hinblick auf den interessierenden Befragungstatbestand vermutlich ungünstigere Verhältnisse vorhanden sind, als für diejenigen, die geantwortet haben. Die Ergebnisse aus der Befragung im einzelnen sind: -

80 vH aller antwortenden Unternehmen wurden erst nach der Wende gegründet, ein großer Teil sogar erst nach 1992. Für gut die Hälfte aller antwortenden Unternehmen ist die Förderung bereits zwischen einem und zwei Jahren beendet. Ganz überwiegend sind die befragten Unternehmen im Dienstleistungsgewerbe tätig und die Mehrzahl von ihnen hat zwischen zwei und fünf Beschäftigte. Rund 58 vH der Mitarbeiter in diesen Unternehmen war männlich. Frauen waren in stärkerem Maße als Männer in den kleinsten Unternehmen tätig.

-

Nach den Gründen für die Inanspruchnahme befragt, gaben gut ein Viertel der Unternehmen an, daß sie den Arbeitnehmer nur wegen der Förderung eingestellt hätten. In etwa in gleichem Umfang und zumeist in Kombination mit dem zuerst genannten Grund wurde angegeben, daß ein Beitrag zum Abbau der Arbeitslosigkeit geleistet werden sollte. Diese Antwort ist sicherlich auch als "schönfärberisch" zu bezeichnen. Fast drei Viertel der Unternehmen, die geantwortet hatten, sind mit den Geförderten durchweg zufrieden gewesen. Nur in einigen wenigen Fällen wurde eine Unzufriedenheit mit dem geförderten Arbeitnehmer angegeben und mit dessen mangelnder Arbeitsleistung begründet.

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Die prozeduralen Gegebenheiten des Antrags- und Bewilligungsverfahrens sind von der Mehrzahl der Befragten als akzeptabel bezeichnet worden. Allerdings wurde die Tätigkeit der Consults, die für die Beratung und Hilfestellung der Antragsteller zuständig sind, nicht uneingeschränkt positiv beurteilt: Nur die Hälfte der antwortenden Unternehmen teilte mit, daß sie die Beratung durch die Consults als sehr hilfreich empfunden hätten. Knapp 10 vH gaben an, daß sie überhaupt keinen Kontakt zu einer Consult gehabt hätten.

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Insgesamt wurde angegeben, daß 804 ESF-geförderte Beschäftigte in den Unternehmen tätig waren. Mehr als vier Fünftel dieser Arbeitnehmer waren vor der Förderung arbeitslos, allein ein Drittel sogar länger als ein Jahr. Dies entspricht auch den Verhältnissen wie sie für die Grundgesamtheit ausgewiesen werden. Fast vier Fünftel der über einen Lohnkostenzuschuß

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eingestellten Arbeitnehmer waren Frauen, mehr als 85 vH von ihnen waren in Dienstleistungsberufen tätig. Nur 10 vH der geförderten Personen waren älter als 50 Jahre, fast ein Drittel war jünger als 25 Jahre. -

Gut vier Fünftel der vormals geförderten Arbeitnehmer waren auch noch zum Befragungszeitpunkt in dem gleichen Unternehmen beschäftigt wie in der Förderung. In größeren Unternehmen ist die Chance, auch nach der Förderung übernommen zu werden, offensichtlich größer als in den ganz kleinen Unternehmen. 80 vH der in den Unternehmen verbliebenen Arbeitnehmer waren Frauen. Eine Betrachtung der ehemals Geförderten nach dem Geschlecht und dem Maßnahmeende zeigt, daß der Anteil der Frauen, die im Unternehmen verblieben waren, mit zunehmenden zeitlichen Abstand zum Förderende stärker gesunken war als bei Männern. Fast alle Unternehmen, die zum Befragungszeitpunkt noch einen vormals ESF-geförderten Arbeitnehmer beschäftigten, teilten mit, daß sie diesen Arbeitnehmer auch künftig weiter behalten wollten.

-

Über den beruflichen Verbleib der Arbeitnehmer, die zum Zeitpunkt der Befragung nicht mehr in dem befragten Unternehmen beschäftigt waren (20 vH), wurden mit der Untersuchung keine detaillierten Informationen erhoben. Die Gründe indes, warum der geförderte Arbeitnehmer nicht weiterbeschäftigt wurde, sind erfragt worden. Gut die Hälfte der in Frage kommenden Unternehmen teilte dazu mit, daß die geförderten Arbeitnehmer wegen ihrer Arbeitseinstellung und -leistung nicht weiterbeschäftigt worden sind. Bei diesen Unternehmen ist davon auszugehen, daß bei der Einstellung des subventionierten Arbeitnehmers die Mitnahme der Förderung im Vordergrund stand, da sich eine nicht ausreichende Arbeitsleistung in aller Regel nicht erst am Ende einer Förderung herausstellt. Zur Vermeidung solcher qualifikationsbedingten Ineffektivsten sollte mit der Förderung ein obligatorischer Qualifizierungsanteil vorgesehen werden, ebenso wie begleitende Beratungsangebote für die Unternehmen, die die Förderung in Anspruch nehmen.

Auf der Grundlage der Ergebnisse aus der Befragung und auf der Grundlage verschiedener Untersuchungen über die Wirkungen von Einstellungszuschüssen erfolgte eine Abschätzung der mittelfristigen Bruttoeffekte der Einstellungszuschüsse insgesamt. Darüber hinaus wurde auch die Größenordnung des Nettoeffektes abgeleitet. Nach diesen Überlegungen würden aus dem sofortigen beschäftigungspolitischem Bruttoeffekt von mehr als 16 900 rund 13 540 vormals Geförderte auch noch ein halbes Jahr und länger nach der Beendigung der Förderung in einem festen Arbeitsverhältnis stehen. Werden Mitnahme-, Rotations- und Verdrängungseffekte berücksichtigt, so würde der Beschäftigungseffekt um ungefähr die Hälfte geringer sein als der Bruttobeschäftigungseffekt. Die ESFFörderung ist in der Nettobetrachtung mit 30 000 DM je Geförderten fast um das vierfache aufwendiger als in der Bruttobetrachtung. Ganz sicherlich könnte einem Teil der Wirksamkeitsver-

230

Iuste begegnet werden, beispielsweise durch gezieltere Akquisition und intensivere Beratung der geförderten Unternehmen wie auch durch verpflichtende Qualifizierungen während der Förderphase. Im Hinblick auf Substitutionseffekte ist davon auszugehen, daß angesichts eines derzeit generell hohen Arbeitsplatzdefizits die selektiven Einstellungszuschüsse kaum zu einer Erhöhung des gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsniveaus geführt haben, vielmehr dürfte es sich zumeist um eine Umverteilung von Beschäftigungschancen zugunsten der Zielgruppen handeln. Die Einstellungszuschüsse haben sich insofern als ein wirksames Instrument der Zielgruppenförderung bewährt. Nicht zu verkennen ist dabei aber, daß die Förderung von Einstellungszuschüssen zu einer dauerhaften Subventionierung führen kann, mit den Folgen, die eine dauerhafte Subventionierung nach sich ziehen kann, wie beispielsweise die Aufrechterhaltung von nichtwettbewerbsfähigen Unternehmen. Mit der Förderung von kleinen und mittleren Betrieben wird eine strukturpolitische und wirtschaftsfördernde Ausrichtung der Förderung angestrebt. Hierin liegen Chancen für die Beschäftigtenentwicklung, aber auch Gefahren: So handelt es sich bei den geförderten Unternehmen häufig um ganz kleine und junge Unternehmen, die überwiegend im konsumorientierten wenig innovativen Dienstleistungsbereich tätig sind. Eine überschlägige Berechnung der Arbeitsmarktentlastungseffekte ergibt schließlich, daß in der Bruttobetrachtung 5 vH der arbeitslos gemeldeten Personen durch Einstellungszuschüsse in den ersten Arbeitsmarkt eingegliedert werden konnten. Unter Berücksichtigung der Nebeneffekte dürften schätzungsweise 4 vH der gegenwärtig Arbeitslosen eingegliedert worden sein. ... Existenzgründerzuschüssen

Über Existenzgründerzuschüsse haben fast 11 530 Personen eine selbständige Beschäftigung aufgenommen. Zwei Fünftel davon waren Frauen. Gemessen an den aufgewendeten Fördermitteln je Geförderten sind die Zuschüsse an Existenzgründer die teuerste Maßnahmeart. 3 vH der arbeitslos registrierten Personen haben über diese Förderung zunächst eine Existenz gegründet. Unter Berücksichtigung der Überlebenschancen von neu gegründeten Existenzen läge die Entlastung des Arbeitsmarktes unter der Annahme, daß auf drei Gewerbeanmeldungen zwei Gewerbeabmeldungen entfallen, bei 1 vH der Arbeitslosen. In einer optimistischeren Variante, die allerdings für die hier untersuchten Förderfälle eher unwahrscheinlich sein dürfte, würden etwas weniger als 3 vH aller Arbeitslosen durch diese Förderung eine Beschäftigung aufnehmen können.

231

Empfehlungen

Die europäische Strukturpolitik unterstützt mit dem ESF das nationale arbeitsmarktpolitische Instrumentarium. Die vorliegende Bewertung der ESF-Förderung umfaßt insofern nur einen Ausschnitt der arbeitsmarktpolitischen Förderung in Sachsen. Mit dem in Sachsen zur Anwendung kommenden Fördermix von beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen, Einstellungs- und Existenzgründerzuschüssen werden Maßnahmen gefördert, die direkt auf den ersten Arbeitsmarkt, auf wettbewerbsfähige Arbeitsplätze, gerichtet sind oder den Übergang in diesen erleichtern sollen. Damit werden sowohl zielgruppenspezifische als auch strukturpolitische Belange aufgegriffen. Strukturpolitische Bedeutung hat etwa die Unterstützung von Existenzgründern oder die gezielte Förderung durch Einstellungszuschüsse für kleine und mittlere Unternehmen. Nicht zu übersehen sind dabei allerdings die Grenzen, die einer strukturpolitischen Orientierung der Arbeitsmarktpolitik durch den Ansatz der Zielgruppenförderung gesetzt sind. Wenn auch die einzelnen Fördermaßnahmen grundsätzlich auf die arbeitsmarktspezifischen Problemlagen in Sachsen abgestimmt sind, ergeben sich aus den Ergebnissen der Evaluation doch einige Anhaltspunkte für die künftige Gestaltung der ESF-Förderung: -

Die Umsetzung verläuft gegenwärtig - von wenigen einschränkenden Aspekten abgesehen unter transparenten und übersichtlich strukturierten institutionellen Zuständigkeiten. Die organisatorischen Voraussetzungen für eine plangerechte Umsetzung in der zweiten Hälfte der Förderperiode sind damit im großen und ganzen gegeben, so daß aus heutiger Sicht die Programmplanung bis zum Ende der Förderperiode zu erfüllen sein dürfte.

-

Unter Kosten-Nutzen-Erwägungen ist es verständlich, daß der ESF-Fondsverwalter das ESFBegleitsystems so konzipiert hat, daß der Schwerpunkt auf ein Monitoringsystem zur Finanzkontrolle liegt. Allerdings setzen Wirkungsanalysen - wie sie für den ESF von Seiten der EU gewünscht werden -, auch eine an längerfristigen Erfolgsfragen ausgerichtete Datenerhebung und -aufbereitung voraus. Das ESF-Begleitsystem sollte daher nicht nur als reines Finanzmonitoring dienen, sondern systematisch erweitert werden, so daß es - stärker als bislang möglich auch für Wirkungsanalysen genutzt werden kann.

-

Programmgestalterische Aktivitäten müßten in der Umsetzung gegenüber der reinen finanzund haushaltstechnischen Abwicklung verstärkt werden. Die ausgereifte Organisation des Bewilligungsverfahrens und die zum Ende der Förderperiode stabilisierten institutionellen Zuständigkeiten bieten dafür gute Voraussetzungen.

- Vor dem Hintergrund der Verfestigung von Langzeitarbeitslosigkeit und einer nach wie vor hohen Arbeitslosigkeit von Frauen sollten neben der vermehrten quantitativen Umsetzung auch qualitative Aspekte bei der Förderung dieser beiden Arbeitsmarktgruppen in der ver-

232

bleibenden Förderperiode verstärkt werden. Bei den Frauen spricht dafür auch, daß deren berufliche Qualifikationen und Erfahrungen in Sachsen wie auch in den neuen Bundesländern insgesamt gute Voraussetzungen dafür bieten. -

In der regionalen Verteilung der ESF-Mittel sollten die Regierungsbezirke entsprechend ihrem Anteil an der Arbeitslosigkeit berücksichtigt werden. In der zweiten Hälfte der Förderperiode müßten daher auch die Akquisitionsbemühungen im Regierungsbezirk Chemnitz verstärkt und mehr Mittel für Personen in diesem Regierungsbezirk gebunden werden, insbesondere an Bewilligungen von beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen.

- Auf der Grundlage der Wirkungsanalyse der Existenzgründerseminare wurde dem Fondsverwalter zur Vermeidung von Wirksamkeitsverlusten empfohlen, Teilnehmer und Veranstalter gezielter auszuwählen. Anregungen des Evaluators dazu wurden vom Fondsverwalter noch in der Zeit der Zwischenbewertung aufgegriffen. -

Bei den Einstellungszuschüssen wird vorgeschlagen, daß die geförderten Arbeitnehmer auch Qualifizierungen erhalten und den Unternehmen ein begleitende Beratung angeboten wird.

-

Um eine möglichst effektive Förderung bei den Existenzgründerzuschüssen zu erreichen, sollte schließlich - auch angesichts der vielen Insolvenzen und Konkurse von neu gegründeten Unternehmen - erwogen werden, die Antragsberatung zu einer auch inhaltlichen Beratung über das Gründungskonzept zu erweitern.

233

4

Gesamtbewertung der Strukturfondsintervention in Sachsen

4.1

Grundsätzliche Bewertung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland und Handlungsempfehlungen

Sachsen weist im wesentlichen die gleichen wirtschaftlichen Probleme wie die übrigen ostdeutschen Länder auf. Der Aufholprozeß hat an Schwung verloren: So hat die kräftige Investitionswelle ihren Scheitelpunkt überschritten, und die Zahl der Arbeitslosen hat sich im Jahre 1996 wieder erhöht. Ohne einen anhaltenden Aufschwung wird es aber nicht dazu kommen, daß der Rückstand in der wirtschaftlichen Leistungskraft zwischen Ost- und Westdeutschland geringer wird. Die Wirtschaft der neuen Länder ist nach wie vor stark transfer- und förderabhängig. Ohne Förderung wäre der Rückstand allerdings weit größer. Neben dem Niveauproblem gibt es aber auch Strukturdefizite. Wenn sich auch die Wirtschaftsstruktur Sachsens im Vergleich zu den anderen neuen Bundesländern etwas weiter den alten Bundesländern angenähert hat, ist die Exportbasis nach wie vor schwach. Stark ausgeprägt ist dagegen der Anteil des Staatssektors und der Bauwirtschaft an der Beschäftigung und Wertschöpfung. Trotz massiver Wirtschaftsförderung auch mit Unterstützung der Strukturfonds ist es noch nicht gelungen, einen selbsttragenden Aufschwung in Gang zu bringen. Sachsen verfügt durch seine zentrale Lage in Europa, seine gute Ausstattung mit qualifizierten Arbeitskräften und seine lange industrielle Tradition über ein beachtliches Entwicklungspotential. Allerdings kommen diese Standortvorteile durch gravierende Standortnachteile, die für alle neuen Bundesländer gelten, bisher nur unzureichend zur Geltung. Die notwendige Erweiterung der Infrastruktur bedarf noch eines langen Atems. Vielen neugegründeten Unternehmen mangelt es an Eigenkapital. Ostdeutsche Unternehmen stoßen häufig auf Marktzutrittsbarrieren. Die Risikoanfälligkeit der ostdeutschen Wirtschaft ist zudem höher als die der westdeutschen Wirtschaft, vor allem wegen typischer Startschwierigkeiten neugegründeter Unternehmen. Nachteilsausgleich zur Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen wird daher auch mittelfristig ein Grund sein, Unternehmen in Ostdeutschland besonders zu unterstützen. 114 Auch eine soziale Flankierung des Anpassungsprozesses unter in Zukunft stärkerer Betonung der Brückenfunktion der Arbeitsmarktpolitik zum ersten Arbeitsmarkt wird noch nötrg sein. Allerdings besteht in der konkreten Ausgestaltung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland Reformbedarf. Es ergeben sich folgende Leitlinien für die Fortführung und Umgestaltung der Wirtschaftsförderung in Ostdeutschland: Soweit die Standortnachteile in Infrastrukturmängeln und wachstumshemmenden institutionellen Rahmenbedingungen bestehen, sollte deren Besei-

114

Die folgenden Vorschläge zur Umgestaltung der ostdeutschen Wirtschaftsförderung wurden von den Instituten DIW, IfW und IWH entwickelt. Vgl. DIW (1997): Gesamtwirtschaftliche und unternehmerische Anpassungsfortschritte in Ostdeutschland, 15. Bericht, in: Wochenbericht des DIW Nr. 3/97. 235

tigung Priorität genießen. Der Förderung wirtschaftsnaher Infrastruktur im Rahmen der GRW kommt dabei große Bedeutung zu. Im Bereich der Unternehmensförderung wird vorgeschlagen, in Ergänzung zur bisherigen Engpaß- und Schwachstellenförderung zu einer Basisförderung in Form einer künftig schrittweise zurückzuführenden Investitionszulage, auf die ein Rechtsanspruch besteht, überzugehen. Der Zweck dieser Investitionszulage besteht im Ausgleich allgemeiner Standortnachteile in Ostdeutschland. Den Investitionszuschüssen der GRW kommt dabei die ergänzende Funktion zu, für den Ausgleich regionalspezifischer Standortnachteile zu sorgen und Investoren von außerhalb zu gewinnen. Diese Instrumente sollten auf die Industrie und diejenigen Zweige des Dienstleistungssektors, die im überregionalen Wettbewerb stehen, konzentriert werden. Die sächsische Staatsregierung setzt auf die Strategie, vorrangig produzierende Unternehmen in strukturschwachen Regionen zu fördern sowie regionale und sektorale Förderprioritäten zu setzen. Das DIW geht auf der Basis anderer Untersuchungen dagegen davon aus, daß die regionale Differenzierung derart vorgenommen werden sollte, daß wirtschaftliche Aktivitäten dort unterstützt werden, wo sie einen zusätzlichen Nutzen in Form von /,spillover"-Effekten aufweisen. Solche „Spillover-Effekte" sind am ehesten in den Agglomerationszentren vorhanden, die in Ostdeutschland noch weit von einem selbsttragenden Wachstumsprozeß entfernt sind. Ansatzpunkte für eine entsprechende regionale Differenzierung der Fördersätze liegen nicht so sehr in der allgemeinen Wirtschaftsförderung in Gestalt der Investitionsförderung für Unternehmen, sondern in erster Linie in der Infrastrukturförderung. Einer solchen Strategie sollte sich auch -soweit Infrastrukturförderung - der EFRE anschließen. In Ergänzung zu den genannten Programmen wird die Fortführung der Förderung für Existenzgründer und Eigenkapitalhilfen, allerdings in Form von immer mehr langfristigen Darlehen, zur Finanzierung von materiellen und immateriellen Investitionen (auch FuE) für notwendig erachtet. Die Vorschläge zur Umgestaltung laufen auf eine deutliche Reduzierung der Förderprogramme in Ostdeutschland hinaus. Die bisherige Förderpraxis ist durch ein Nebeneinander von Bundesund Länderprogrammen z.T. mit Kofinanzierung der EU gekennzeichnet. Die Reduzierung des Förderdschungels auf die oben beschriebenen wenigen Programme würde eine große Kraftanstrengung für ganz Ostdeutschland bedeuten und-entzieht sich'unter Subsidiaritätsaspekten der direkten Einflußnahme der EU. Die Wirkungsmöglichkeiten eines einzelnen Bundeslandes wie Sachsen sind ebenfalls begrenzt, soweit es hier um eine grundsätzliche Umgestaltung der Förderpolitik für ganz Ostdeutschland geht. Die bisherigen Versuche in allen ostdeutschen Bundesländern, die vielen unterschiedlichen Programme mit gleichen Förderzielen zusammenzufassen, um die Transparenz und Effizienz zu erhöhen, haben noch nicht zu überzeugenden Erfolgen geführt. Zumindest ist auch zukünftig eine stärkere Koordination zwischen Bundesförderpolitik und der Förderung der Länder erforderlich. Die Förderung durch die europäischen Strukturfonds sollte sich daher auf Schwerpunktprogramme konzentrieren, um den Förderdschungel von spezialisierten Klein- und Kleinstprogrammen nicht noch zu vergrößern. Die Länder sollten aus 236

dem breiten Förderkatalog der Strukturfonds eine Auswahl treffen und die Anstrengungen, ihre Landesförderpolitik weiter zu straffen, fortsetzen. 4.2

Beurteilung der Strategie der Strukturfondsförderung in Sachsen

Vor dem Hintergrund der Problematik in ganz Ostdeutschland und den skizzierten Ansatzpunkten für die Wirtschaftsförderung ist die konzeptionelle Strategiefähigkeit der Strukturfondsintervention in Sachsen im wesentlichen grundsätzlich gegeben. Die kofinanzierten Maßnahmen setzen an den wichtigsten strategischen Faktoren an. Die Strukturfondsintervention in Sachsen zielt in ihrem Kern auf die Schaffung und Sicherung von wettbewerbsfähigen Arbeitsplätzen durch folgende, sich ergänzende Maßnahmen: -

die Förderung von Unternehmensinvestitionen in der Industrie und denjenigen Dienstleistungsbereichen, die im überregionalen Wettbewerb stehen (EFRE)

-

Investitionen in wirtschaftsnahe und touristische Infrastrukturen (EFRE)

-

Verbesserung der Innovationsfähigkeit und damit Stabilisierung der Unternehmen durch Förderung von Forschung und Entwicklung (EFRE)

-

Einstellungszuschüsse und Existenzgründerförderung (ESF)

-

Erhöhung der Wettbewerbsfähigkeit bestehender Arbeitsplätze durch Qualifizierungsmaßnahmen (ESF)

-

Verbesserung der Eingliederungschancen benachteiligter Gruppen des Arbeitsmarktes durch Qualifizierungsmaßnahmen (ESF)

Angesichts der Arbeitsmarktlage trägt der ESF zur Schaffung und Sicherung von Arbeitsplätzen auf dem ersten Arbeitsmarkt bei, und erfüllt darüberhinaus eine wichtige Funktion zur sozialen Flankierung und Abfederung des Umstrukturierungsprozesses. Die ESF-geförderten Maßnahmen sind dabei grundsätzlich von den arbeitsmarktlichen Problemlagen in Sachsen bestimmt und darauf abgestimmt. Zweifel hinsichtlich der regionalpolitischen Strategiefähigkeit bestehen lediglich im Bereich der EFRE-kofinanzierten wasserwirtschaftlichen Maßnahmen, da hier in den relevanten Dokumenten eine konsistente Ableitung regionalpolitischer Zielvorstellungen fehlt. Über alle Fonds konnte eine gute Paßfähigkeit der durch die Fonds kofinanzierten Programme mit anderen sächsischen Förderprogrammen festgestellt werden. Doppelförderungen konnten nicht festgestellt werden. Die Straffung des Förderinstrumentariums ist in den Bereichen, die von der Kofinanzierung durch die Strukturfonds berührt werden, und diese umfaßt den Kernbereich der Wirtschaftsförderung und der Arbeitsmarktpolitik, schon weit fortgeschritten, obwohl es

237

nach wie vor noch Potentiale für eine weitere Vereinfachung gibt. Eine weitere Straffung und Reduzierung der kofinanzierten Programme des EFRE in der Technologieförderung wären auf der Grundlage der Erkenntnisse der Zwischenbewertung erforderlich. 4.3

Bewertung, Schlußfolgerungen und Handlungsempfehlungen

4.3.1

Stand der Umsetzung

Die Strukturfondsintervention in Sachsen vermittelt - insgesamt betrachtet - ein positives Bild. Bei allen Fonds wurde ein hoher Bewilligungs- und Auszahlungsstand erreicht. Dies läßt auf eine gute Akzeptanz der kofinanzierten Förderprogramme schließen. Zum heutigen Zeitpunkt ist es nicht abzusehen, daß die Programme in Sachsen nicht ordnungsgemäß zum Ende der Förderperiode abgeschlossen werden können. Nach Fonds und Förderschwerpunkten betrachtet, ergibt sich ein differenziertes Bild der Bewilligungen und Auszahlungen. Beim EFRE ist inklusive der Bewilligungen, die erst in den Folgejahren wirksam werden, insgesamt eine leichte Überbewilligung um 7 vH gegenüber den geplanten Mitteln festzustellen. Die Bewilligung erreicht in fast allen Förderschwerpunkten die geplanten Mittel. Nur in den Förderschwerpunkten 2.2 und 3 bleibt die Bewilligung im Rahmen von verschiedenen Technologieförderprogrammen bisher hinter den Erwartungen zurück. Zu überlegen ist hier, wie einerseits mittelfristig die Ziele des Schwerpunkts durch Veränderungen der bisher kofinanzierten Programme (z.B. Förderung von nationalen Patenten) oder durch andere Maßnahmen der Technologieförderung besser erreicht werden können. Vielleicht ließe sich durch eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit und aktive Akquisition von Projekten für diese Programme die Inanspruchnahme erhöhen. Sollten diese Maßnahmen nicht greifen, wäre zu prüfen, ob die nicht gebundenen Mittel auf andere Schwerpunkte umverteilt werden sollten, in denen keine Absorptionsund Umsetzungsprobleme bestehen, bspw. in den Bereich der beruflichen Bildung. Das Förderverfahren im Rahmen der GRW läuft als eingespieltes Verfahren relativ problemlos. Dasselbe trifft auf die Projektförderung im Bereich der beruflichen Schulzentren zu. Bei der Technologieförderung hat sich die Einbeziehung eines Projektträgers zur Abwicklung der Förderung gut bewährt. Hier sollte jedoch die Möglichkeit einer Entzerrung der Antragswelle bei der Förderung von Technologiezentren geprüft werden. Größere Probleme beim Mittelmanagement und in der Berichterstattung wurden im Bereich der umweltverbessernden Maßnahmen festgestellt. Dort wurde indes schon im Verlauf der Evaluierung auf Anregungen des Evaluators reagiert und große Anstrengungen im Hinblick auf eine Verbesserung der Verfahren unternommen. Beim ESF sind die Bewilligungen ohne Berücksichtigung der Vorbindungen für Folgejahre um etwas mehr als 10 Prozentpunkte geringer als vorgesehen. Zuschüsse wurden dabei in höherem Umfang als geplant bewilligt, bei den Qualifizierungsmaßnahmen blieben die Bewilligungen hinter den Erwartungen zurück. Die Ausschöpfung der Mittel ist im EFRE-dominierten operatio-

238

nellen Programm am geringsten. Dies ist vor allem auf die geringe Inanspruchnahme im Förderschwerpunkt 4 (Umweltverbessernde Maßnahmen) zurückzuführen, ein Bereich, in dem die Nachfrage nach Arbeitskräften stagnierte. Die beiden anderen operationellen Programme sind entsprechend den Planungen umgesetzt worden. Allerdings wurden im ESF-dominierten operationeilen Programm weniger Mittel für innovative Arbeitsmarktmaßnahmen (Schwerpunkt 5.3) bewilligt, als vorgesehen war. Die Orientierung auf traditionelle Maßnahmen, die sich in einer die Planungen übersteigenden Bewilligung in Schwerpunkt 5.2 widerspiegelt, stand im Vordergrund der Bewilligung, da es nicht zu einer nachhaltigen Verbesserung der Arbeitsmarktlage gekommen war. Den veränderten arbeitsmarktlichen Bedarfen wurde durch einen entsprechenden Änderungsantrag des Fondsverwalters zu Lasten der Schwerpunkte 3, 4 und 5.3 Rechnung getragen. Zum Anfang der betrachteten Förderperiode wirkte sich beim ESF auch umsetzungshemmend aus, daß die Mittel von Seiten der EU nicht verfügbar waren. Es wirkte sich aber u.U. auch aus, daß die Förderrichtlinien nicht rechtzeitig vorlagen und institutionelle Zuständigkeiten in einigen Bereichen verlagert wurden. Die organisatorischen Rahmenbedingungen haben sich indessen zunehmend stabilisiert, so daß sich hiermit die Voraussetzungen für eine planmäßige Umsetzung der Förderung verbessert haben. 4.3.2

Effekte der Förderung

Die Effekte der Förderung sind aufgrund der Vielfalt der Projekttypen in den einzelnen Fonds und dem unterschiedlichen Erfassungsgrad an dieser Stelle kaum additiv über die Fonds zusammenzufassen. Für Details sei hier auf die fondsspezifischen Untersuchungen verwiesen. Die Überprüfung der Zielerreichung wurde fast überall dadurch erschwert, daß die Programmziele in den Programmplanungsdokumenten bzw. kofinanzierten Landesförderrichtlinien unklar bleiben und quantifizierte Zielgrößen fehlen. Eine abschließende umfassende Beurteilung von Effektivität und Effizienz der Strukturfondsförderung ist erst nach Abschluß der Förderperiode möglich. Deutlich wird jedoch, daß die Förderung an der Überwindung von Problemfeldern der sächsischen Wirtschaft und des Arbeitsmarktes ansetzt. Im Rahmen der EFRE-Förderung ergibt sich über die gesamte Förderung eine direkte Bruttobeschäftigungswirkung von mindestens 77 120 erhaltenen und 26 220 neu geschaffenen Arbeitsplätzen. Dabei haben die Unternehmensinvestitionen den größten Anteil an den direkten Beschäftigungswirkungen. In den rund 3960 Unternehmen wurden laut Vergabestatistik 76 400 Arbeitsplätze erhalten und 25 700 Arbeitsplätze neu geschaffen. Von den geförderten Infrastrukturmaßnahmen geht zunächst in der Bauphase ein kurzfristiger befristeter Arbeitsplatzeffekt in Höhe von 162,6 Tsd. Personenjahren aus. Die direkten Arbeitsplatzeffekte in den geförderten Einrichtungen selbst sind dagegen gering: Hier wurden rund 450 Arbeitsplätze neu geschaffen bzw. erhalten. Die geförderten Gewerbegebietserschließungen schaffen ein langfristiges Ansiedlungspotential in Höhe von 20 600 Arbeitsplätzen. Für die Förderbereiche Technologie und Umwelt war die Abschätzung der Auswirkungen der Förderung auf die Beschäftigung aufgrund

239

der Datenlage besonders schwierig. Insgesamt dürften damit die Effekte der EFRE-Förderung unterzeichnet werden, da Ausstrahleffekte nicht quantifiziert werden konnten. Die Befragungen der Projektträger ergaben Anhaltspunkte dafür, daß durchschnittlich mindestens ein Drittel der Investitionsvorhaben auch ohne Förderung getätigt worden wären. Beim ESF wird der Umfang der Förderung neben den finanziellen Vollzugsdaten anhand der Zahl der Begünstigten dargestellt. Je nachdem, wie die Förderart konzipiert ist, handelt sich dabei zugleich auch um die während der Förderung erzielten kurzfristigen Bruttobeschäftigungseffekte. Bei den Einstellungszuschüssen beträgt dieser 16 923 Personen und für die Existenzgründerzuschüsse 11 529 Personen. Bei der dritten Maßnahmenart, den beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen, konnte ein Leistungsumfang gemessen an der Zahl der Geförderten von 139 949 Personen realisiert werden. Um Aussagen über die Beschäftigungseffekte dieser Förderart treffen zu können, wären Angaben über den Verbleib der Teilnehmer nach der Förderung eine notwendige Voraussetzung. Derartige Informationen sind im sächsischen ESF-Begleitsystem, das auf die Abrechnung gegenüber der EU und nicht auf Evaluierungszwecke ausgerichtet ist, nicht verfügbar. Zur Gewinnung solcher Informationen wurde für eine ausgewählte Qualifizierungsmaßnahme, für die Existenzgründerseminare sowie für die Einstellungszuschüsse eine schriftliche Befragung zum beruflichen Verbleib der Teilnehmer nach der Förderung durchgeführt. 4.3.3

Integriertes Zusammenwirken der Fonds

Ein wichtiges strukturpolitisches Ziel des Sächsischen Staatsregierung besteht darin, die regionalen Fördermittel unter Einschluß der Strukturfonds auf regionale und sachliche Schwerpunkte zu konzentrieren und integriert einzusetzen, um Synergieeffekte zu ermöglichen 115. Der integrierte Einsatz der Fonds ist zudem ein wichtiges Anliegen der europäischen Strukturpolitik. In den operationeilen Programmen werden mögliche Synergien dargestellt, wie sie aus der konzeptionellen Anlage der Förderung heraus entstehen können. Das sächsische Förderkonzept bietet durchaus eine Reihe von möglichen Ansatzpunkten. Ein tatsächliches systematisches Zusammenwirken der Strukturfonds in Sachsen ist jedoch bisher sehr selten und zufällig. Beobachtet werden konnten im Rahmen der Fallstudien praktische Beispiele für das Zusammenwirken von verschiedenen Landesprogrammen mit ähnlicher bzw. ergänzender Zielrichtung, wie innerhalb der Technologieförderung. In Unternehmen werden beispielsweise Investitionszuschüsse nach der GRW und Einstellungszuschüsse gleichzeitig in Anspruch genommen. Die gleichzeitige Inanspruchnahme verschiedener Förderprogramme für einen spezifischen Zweck ist stark von dem jeweiligen Projektträger abhängig. Die Beteiligung des jeweils kofinan115

240

Vgl. EFRE-dominiertes OP, S. 29.

zierenden Strukturfonds ist vom Unternehmen bzw. Projektträger nicht beeinflußbar und hängt von finanztechnischen Gegebenheiten zum Zeitpunkt der Antragstellung ab. Aus Sicht des Unternehmens bzw. des Projektträgers ist die Zuteilung von Strukturfondsmitteln Zufall, also auch das Zusammenwirken. Dies gilt umso mehr, als die Finanzquelle für die beantragten Fördermittel und somit auch die Beteiligung der Strukturfonds (soweit überhaupt bekannt) für das Unternehmen bzw. den Projektträger in den meisten Fällen kein Entscheidungskriterium bei der Antragstellung darstellt. Entscheidend ist die Paßfähigkeit in das betriebswirtschaftliche Konzept bzw. zum jeweiligen Projektziel. Noch schwieriger ist die Vorstellung von Synergieeffekten in der Art zu realisieren, daß in EFRE-geförderten Infrastruktureinrichtungen (z.B. Ausbildungseinrichtungen) ESF-geförderte Personen qualifiziert werden, da der Bewilligung jeweils völlig andere Entscheidungskriterien zugrundegelegt werden. Im Gemeinschaftlichen Förderkonzept wird der Hoffnung Ausdruck verliehen, daß durch die neue Form der operationeilen Programme in Gestalt von Multifondsprogrammen die Koordinierung der einzelnen Aktivitäten im Sinne eines integrierten Zusammenwirkens der Fonds verbessert werden könnte. Diese Hoffnung auf einen positiven Effekt auf den integrierten Ansatz hat sich bisher nicht bestätigt. Durch die komplizierte Struktur haben die Multifondsprogramme zur Erhöhung des Verwaltungsaufwandes auf europäischer, Bundes- und Landesebene und Erschwernissen in der Umsetzung der Förderung geführt, da bspw. bei Umschichtungsanträgen u.U. gleich mehrere Programme geändert werden müssen. Das Problem der Zufälligkeit ist damit indes nicht zu lösen. Zur Integration der Strukturfonds bedarf es mehr als der Beschreibung der grundsätzlichen Möglichkeiten eines Zusammenwirkens der Fonds in den Programmplanungsdokumenten. Konsequent im Sinne des integrativen Ansatzes wäre auch für die Flächenländer wie Sachsen die Aufstellung eines einzigen Multifondsprogramms über alle Finanzinstrumente. Dies würde die künstliche Zuordnung der Förderschwerpunkte und die verkürzte, eher alibihafte, Darstellung der jeweils anderen, „nicht-dominierenden" Fonds in den Einzelprogrammen vermeiden. Es ist aber davon auszugehen, daß die finanztechnische Zuständigkeit ohne „eigenes" Programmplanungsdokument anhand der fachlichen Zuständigkeit für die jeweils kofinanzierten Förderprogramme schwierig zu regeln wäre. Eine Rückkehr zu Monofondsprogrammen würde daher die Umsetzung der Förderung erleichtern. Ein integriertes Zusammenwirken der Fonds ist unter den oben genannten Restriktionen sehr schwer umzusetzen. Es bedarf unabhängig davon, ob die Programmplanungsdokumente als Multi- oder Monofondsprogramm gestaltet sind, eines speziellen Konzeptes für das integrative Zusammenwirken auf Landesebene, für das ein Konsens zwischen allen beteiligten Akteuren hergestellt werden muß. Hierin sind die Bereiche zu identifizieren, die überhaupt Synergieeffekte in merklicher Größenordnung versprechen, die von der staatlichen Seite überhaupt beeinflußbar sind und entsprechende Maßnahmen und Koordinationsmechanismen - über die bisherigen fallweisen Absprachen hinaus - zu verankern. Dabei sollten die vorhandenen Abstimmungsgremien genutzt werden. Dies setzt aber auch voraus, daß die Fondsverwalter ihr Haupt241

augenmerk nicht auf die finanztechnische Abwicklung und Berichterstattung richten, sondern auch Zeit für solche konzeptionellen Ansätze haben. Eine Entlastungswirkung wäre auch dadurch zu erreichen, daß die Programmplanungsdokumente und die entsprechende Berichterstattung z.B. durch Reduzierung der Förderschwerpunkte vereinfacht werden. Erforderlich ist außerdem eine gezielte Beratung der Projektträger und potentiellen Begünstigten, damit diese überhaupt auf der Grundlage des integrierten Ansatzes ihre Vorhaben planen und konzeptionieren. Solche Beratungen wiederum setzen aber fundierte inhaltliche Kenntnisse über die Ziele des integrierten Ansatzes bei den mit der Umsetzung Beauftragten voraus. Für die bessere Abstimmung der Fördermaßnahmen könnten auf kommunaler bzw. regionaler Ebene die Erarbeitung regionaler Entwicklungskonzepte genutzt werden. Hier bestünde die Chance vor dem Hintergrund bewerteter regionaler Stärken-Schwächen-Profile die entwicklungsrelevanten Projekte zu identifizieren, für die sich ein entsprechender Fördermittelmix konstruieren ließe, der dann über die verschiedenen Vorhaben auch die entsprechenden Synergieeffekte für die Region aufweisen könnte. Diese ließen sich dann auch evaluieren. Allerdings ist dafür Voraussetzung, daß die Paßfähigkeit von Einzelvorhaben in regionale Entwicklungskonzepte quer über alle Fachpolitiken und Förderprogramme hinweg zur zwingenden Fördervoraussetzung wird. Für eine Unterstützung der Regionen zur flächendeckenden Erarbeitung solcher Entwicklungskonzepte könnte (wie bisher beim EFRE) die Technische Hilfe eingesetzt werden. 4.3.4

Einbeziehung der Wirtschafts- und Sozialpartner

Gegenüber der vorangegangenen Förderperiode hat sich die Zusammenarbeit der beteiligten Akteure (Bund, Land, Regionen, Wirtschafts- und Sozialpartner) weiter verbessert, da die Verwaltungen an Erfahrung gewonnen haben. Im Jahre 1995 konstituierte sich der Unterausschuß. In Sachsen wurden in diesem Gremium erst im Jahre 1996 auch die Wirtschafts- und Sozialpartner Mitglieder, die vorher auf einer separaten Veranstaltung informiert und einbezogen wurden. Von seiten des Landes bestanden starke Vorbehalte gegen eine solche direkte Beteiligung im Unterausschuß. Argument für die Nichteinbeziehung war hauptsächlich die Erhaltung der Arbeitsfähigkeit des Unterausschusses. Die Einbindung der Wirtschafts- und Sozialpartner ist jedoch in Sachsen über verschiedene Formen der Stellungnahme und Anhörung für konkrete Projekte im Rahmen der Bewilligungen gesichert. Die Praxis und institutionelle Gestaltung ist je nach Fonds und kofinanzierten Programm unterschiedlich. Die Einbeziehung der Wirtschaftsund Sozialpartner in den Unterausschuß muß sich in Sachsen erst einspielen. Es kommt jetzt darauf an, daß die Wirtschafts- und Sozialpartner ihre Partizipation und Einflußnahme aktiv gestalten müssen. Dies gilt in erster Linie für grundsätzliche und strategische Entscheidungen z.B. über die neue Förderperiode und nicht so sehr für finanztechnische Details.

242

Voraussetzung dafür wäre, daß durch eine entsprechende Informationspolitik Transparenz gewährleistet wird. Dazu könnte beitragen, daß von Seiten der EU stärker deutlich gemacht wird, was unter der Partnerschaft im Hinblick auf die Wirtschafts- und Sozialpartner verstanden wird. Die Einarbeitung in die schwierige Thematik der Strukturfondsförderung könnte erleichtert werden, indem entsprechende spezielle Informationsangebote unterbreitet werden. 4.4

Beurteilung des angewendeten Evaluierungsverfahrens und der Informationssysteme

Mikroökonomische Evaluierungsansätze sind vor allem dann angezeigt, wenn, wie in Sachsen, eine große Vielfalt an differenzierten Projekttypen und daher unterschiedlichen Wirkungsbereichen zu evaluieren sind. Durch die Nähe zu den beobachtbaren Effekten und die direkte Befragung der Begünstigten können viele Hinweise für die Verbesserung der Implementation der Programme gegeben werden. Die hier verwendete Evaluierungsmethode verfolgt einen pragmatischen Ansatz der Informationsgewinnung. Diese Herangehensweise ist angesichts der Komplexität der hier evaluierten Programme naheliegend. Die Stärken dieser Methode liegen vor allem in der Implementationsanalyse und der differenzierten Betrachtung einzelner Maßnahmen. Gleichzeitig ist diese Methode auch zur Darstellung von Programmwirkungen geeignet, wobei die Fallstudien eine Möglichkeit sind, überhaupt Aussagen über Wirkungszusammenhänge zu treffen. Sie ermöglichen den Nachweis von unterschiedlichen Wirkungszusammenhängen und bestehenden Wirkungsketten auf der mikroökonomischen Ebene, haben indes keinen repräsentativen Charakter. Die Nutzung von Wissen der Programmbeteiligten im Rahmen von Expertengesprächen hat sich für diese Zwischenevaluierung zur Beurteilung und Einordnung von Befragungsergebnissen sowie zur Evaluierung des Verwaltungshandelns bewährt. Die in Sachsen verwendeten Monitoringsysteme des EFRE sind in erster Linie auf die Bedürfnisse des Fondsverwalters zur finanztechnischen Abwicklung und Kontrolle der Förderung abgestimmt. Im Falle der GRW-Förderung und der beruflichen Schulzentren durch den EFRE sind sie auch für die Bedürfnisse des Evaluators im wesentlichen geeignet. Sie decken die wichtigsten Indikatoren ab. Zur Ergänzung wäre eine verbesserte Erfassung der Brutto- und Nettoflächen der erschlossenen Gewerbeflächen, der jeweiligen .Auslastung sowie zur Branchenzugehörigkeit und Betriebsgröße der angesiedelten Unternehmen zu empfehlen, wie es bereits im Regierungsbezirk Chemnitz systematisch praktiziert und der Datenbestand regelmäßig gepflegt wird. Für die beiden anderen „entkoppelten" Bereiche, der Technologieförderung und im Umweltbereich, gibt es jedoch noch erhebliche Lücken, da bestimmte Indikatoren des operationeilen Programms bisher überhaupt nicht erfaßt werden. Vorschläge für entsprechende Indikatoren und die Verbesserung der Datenhaltung wurden in den entsprechenden Kapiteln entwickelt. Beim ESF bietet das Begleitsystem für die Bewertung des Umsetzungsstandes der Förderung umfassende Daten an. Für die Bedürfnisse des Fondsverwalters zur Berichterstattung ist das System

243

damit relativ komfortabel. Weitergehende Informationsbedürfnisse, etwa eine Betrachtung der Zuschüsse nach Branchen oder Betriebsgrößen, sind auf der Grundlage der Datenbank nicht durchzuführen. Keine Informationen gibt es zudem über den beruflichen Verbleib der Teilnehmer nach der Förderung. Das Fehlen eines Erhebungskonzeptes, das über die Belange der Finanzkontrolle hinausgeht, erforderte, daß für die Zwecke der Wirkungsanalyse des ESF für spezifische Maßnahmen Daten gezielt und gesondert erhoben werden mußten.

244

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