Recht auf Information, Schutz vor Information: Menschen- und staatsrechtliche Aspekte. Referate und Diskussionsbeiträge eines Symposiums des Instituts für Internationales Recht vom 21. bis 24. November 1984 in Kiel [1 ed.] 9783428460496, 9783428060498

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Redtt auf Information- Sdtutz vor Information

VERÖFFENTLICHUNGEN DES INSTITUTS FOR INTERNATIONALES RECHT AN DER UNIVERSITXT KIEL

Herausgegeben von Jost Delbrück · Wuhelm A. Kewenig · Rüdiger Wolfrum

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Recht auf Information Schutz vor Information Menschen- und staatsrechtliche Aspekte Referate und Diskussionsbeiträge eines Symposiums des Instituts für Internationales Redlt vom 21. bis 24. November 1984 in Kiel

herausgegeben von

Rüdiger Wolfrum

DUNCKER

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HUMBLOT I BERLIN

CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek

Redlt auf Information- Sdlutz vor Information:

menschen- u . staatsrechtl. Aspekte; Referate u. Diskussionsbeitr. e. Symposiums d. Inst. für Internat. Recht vom 21. - 24. November 1984 in Kiel 1 hrsg. von Rüdiger Wolfrum. - Berlin: Duncker & Humblot, 1986. (Veröffentlichungen des Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel; 94) ISBN 3-428-06049-0 NE: Wolfl"um, Rüdiger [Hrsg.]; Institut für Internationales Recht (Kiei): Veröffentlichungen des Instituts ...

Alle Rechte, einschließlich das der Übersetzung, vorbehalten. Ohne ausdrückliche Genehmigung des Verlages ist es nicht gestattet, das Buch oder Teile daraus in irgendeiner Weise zu vervielfältigen. @) 1986 Dunelter & Humblot GmbH, Berlin 41 Satz: G. Schubert, Berlin 65 Druck: A. Sayfiaerth- E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3-428-06048-0

Inhalt Vorwort ..............••...... . ............ ,. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die neuen Medientechniken Ordnung

9

Medlenpolitisdle Bedeutung und redltlldle

Von Klaus Berg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

11

Diskussion zum Referat von Klaus Berg . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36

Programmausgewogenheit und Trigervielfalt - sldl ergänzende oder widerstreitende Ansätzet Von Karl-Ulrich Meyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

Diskussion zum Referat von Karl-Ulrich Meyn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

Grundzüge des Landesrundfunkgesetzes von Sdlleswlg-Holstein Von Uwe Lützen ......................... . .. . . . . . ........... . . . ..... 113 Diskussion zum Referat von Uwe Lützen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120 Der Zugang zu dem internationalen InformatlonsverteUungssystem als Forderung des Völkerredltsl Von Dietridl RauschDing .. . ....................................... . . 129 Diskussion zum Referat von Dietrich RauschDing . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 Die kulturelle und individuelle Identitllt als Grenzen des Informationspluralismusf Von Jost Delbrück . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 Diskussion zum Referat von Jost Delbrück

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Anhang: Rundfunkgesetz für das Land Schleswig-Holstein (Landesrundfunkgesetz- LRG). Vom 27. November 1984 ................................ 233 Teilnehmerverzeidlnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

Abkürzungen a.a.O. AJIL Anm. AöR ARD

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=

Art. BBD BDI BGBI. BGH Btx BVerfGE

=

= = = =

BVerwGE CB COMSAT DBS DFS Doc. DOV dpa DVBI. ECS EFE EG EMRK ESA EUTELSAT

Citizen Band Communications Satellite Corporation

= =

Direct Broadcasting Satellite Deutsdles Fernmeldesatellitensystem Document Die Offentliehe Verwaltung Deutsdle Presse-Agentur Deutsches Verwaltungsblatt

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FRAG GATT GEMA

=

GG GVBI.

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Hrsg.

British Broadcasting Corporation Bundesverband der Deutsdlen Industrie Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bildsdlirmtext Amtlidle Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgeridlts Amtlidle Sammlung der Entsdleidungen des Bundesverwaltungsgerichts

=

=

= = =

GYIL

am angegebenen Ort American Journal of International Law Anmerkung Ardliv des öffentlidlen Redlts Arbeitsgemeinsdlaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutsdlland Artikel

European Communication Satellite Agencia Eie Europäisdle Gemeinsdlaft Europäische Mensdlenredltskonvention European Space Agency European Telecommunication Satellite Organization Freie Rundfunk-Aktiengesellschaft in Gründung General Agreement on Tariffs and Trade Gesellsdlaft für musikalische Aufführungs- und mechanische Vervielfältigungsredlte Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutsdlland Gesetz- und Verordnungsblatt für: Bayern (Bay.), Berlin (Bln.}, Hamburg (HH), Niedersachen (Nds.), Nordrhein-Westfalen (NRW), Rheinland-Pfalz (RhPf.), Schleswig·Holstein (SH) German Yearbook of International Law (Jahrbudl für Internationales Recht) Herausgeber

8 INTELSAT IPbürgR IPwirtR

Abkürzungen

IPS ITU ITV

International Telecommunication Satellite Organization Internationaler Pakt über bürgerli!ne und politisdle Redlte Internationaler Pakt über wirtsdlaftlidle, soziale und kultu· relle Redlte Inter Press Service International Telecommunication Union Independent Television

KSZE

Konferenz über Sidlerheit und Zusammenarbeit in Europa

m.E.

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=

meines Eradltens

NDR NHK NJW

Norddeutsdler Rundfunk Nippon H:oso Kyokai Neue Juristisdle Wodlensdlrift

ORF

Osterreidlisdler Rundfunk

PAL PKS

=

Phase Alternation Line (Farbfernsehsystem) PI·ogrammgesellsdlaft für Kabel· und Satellitenrundfunk mbH

RAI RCA Rn

=

Radiotelevisione ltaliana Radio Corporation of America Radio Tele-Luxemburg

SDA SECAM SRG

:=

TASS TDF

=

=

Sdlweizerisdle Depesdlen-Agentur Sequentiel Couleur 6 Memoire (Farbfernsehsystem) Sdlweizerisdle Rundsprudl-Gesellsdlaft Telegrafnoje Agentsvo Sowietskowo Soyuza Telediffusion de France

UN UPI

United Nations United Press International

vgl.

vergleidle

WARC WDR

World Administrative Radio Conference Westdeutsmet Rundfunk

ZaöRV

Zeitsdlrift für ausländisdles öffentlidles Recht und Völkerrecht Zweites Deutsches Fernsehen

ZDF

=

Vorwort Die sidl abzeidmende tiefgreifende Veränderung der nationalen und internationalen Medienlandsdlaft durch die Entwicklung neuer Tedlniken zur Informationsverbreitung bedeutet eine Herausforderung an die menschen- und verfassungsredltlichen Leitbilder von Informationsfreiheit und lnformationspluralismus. Wenn, wie in der Bundesrepublik Deutsdlland, Rundfunk und Fernsehen traditionell einem staatlidlen Fernmeldemonopol unterlagen, erfordert die Zulassung privater Veranstalter neue Konzepte, um Vielfalt der Verbreitung und der Beschaffung von Information im Sinne dieser Leitbilder zu gewährleisten. Parallel zu dieser Entwicklung im nationalen Rahmen führen international die steigenden Sendekapazitäten über Nadlridltensatelliten zu einem wamsenden Bedürfnis gerade der Entwicklungsländer nadl Teilhabe - aber audl der Mitbestimmung am internationalen Nachridltenmarkt, dlarakterisiert durch das Schlagwort der .Neuen Weltinformationsordnung•. Der vorliegende Band enthält die Referate und Diskussion des zehnten Symposiums des Instituts für Internationales Recht, das vom 21. bis 24. November 1984 in Kiel veranstaltet wurde. Ziel dieses Symposiums war es, da~ angesprochene Spannungsverhältnis in der nationalen wie internation~llen Medienlandsdlaft offenzulegen und Anregungen für die zukünftige Redltsentwidtlung zu geben. Das Institut dankt den Referenten, die mit ihren Referaten zu einer frudltbaren Diskussion ebenso beigetragen haben wie die übrigen Symposiumsteilnehmer. Um Nadlsidlt bittet das Institut insbesondere die Referenten für die verzögerte Drucklegung des Symposiumbandes; das Thema hat allerdings in der Zwischenzeit nidlt an Aktualität verloren. Der Dank des Instituts gilt weiterhin der Stiftung Volkswagenwerk für die großzügige finanzielle Unterstützung der Durdlführung des Symposiums. Kiel, im November 1985 Rüdiger Wolfrum

Die neuen Medientechniken Medienpolitische Bedeutung und rechtliche Ordnung Von Klaus Berg Meine Damen und Herren: Als ich vor einem guten Jahr darum gebeten wurde, vor Ihnen heute zu referieren, war das Thema aktuell wie kaum zuvor. Es ist aber den Veranstaltern erstaunlicherweise gelungen, die Aktualität weiter zu steigern und insbesondere einen sehr spezifischen norddeutschen Akzent in die Thematik hineinzubringen. Das schleswig-holsteinische Landesrundfunkgesetz steht vor der Verabschiedung•, und die aktuelle Diskussion zentriert um den Ort Bremerhaven. Zu Bremerhaven will ich mich zwar in der Sache später schon äußern, aber nicht unmittelbar zur Frage, ob dieser Staatsvertrag zustande kommt, wie er zustande kommt und wann er zustande kommt. Zunächst ein Glückwunsch an die Veranstalter wegen der ziemlich flexiblen Formulierung. Ich hatte schon gefürchtet, es hieße wiederum "Die neuen Medien•. Die neue Medientechnik ist genau das, worum es geht, nämlich neue Möglichkeiten der Verbreitung von Inhalten, die weitgehend alte Inhalte sind, so daß man eigentlich in der Umkehrung des Bibelwortes vom alten Wein in jungen Schläuchen sprechen kann oder - noch freier gesagt - daß man hier weiterhin alte Probleme in jungen Schläuchen hat. I. Die neuen Medientechniken 1. Satellitenrundfunk

Als neue Medientechniken, über die ich hier sprechen werde und die uns sicherlich während der gesamten Tagung beschäftigen werden, sind fünf vor allem zu nennen. Ich beginne zunächst mit dem Satellitenfernsehen, und ich werde Sie nicht lange mit technischen Angaben dazu überschütten, zumal dies ja auch nicht mein unmittelbares Sachgebiet ist. Das Satellitenfernsehen ist in drei Erscheinungsformen zu sehen, die derzeitig noch eine rechtlich unterschiedliche Ordnung erfahren. Ich • Das inzwischen verabschiedete Gesetz ist abgedruckt im Anhang, S. 233 ff.

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Klaus Berg

betone das Wort .,derzeit", da dies schon eines der ersten Probleme ist, die sich inhaltlich an der technischen Unterschiedlichkeit als rechtlichen Verschiedenheit festmachen lassen. Die Direktsatelliten mit relativ hoher Senderleistung sind zum unmittelbaren Empfang bestimmt. Es reicht zum unmittelbaren Empfang, der eine zusätzliche Antenne voraussetzt, eine Parabolantenne, die von relativ großem Umfang, aber doch immerhin unter einem Meter Durchmesser sein wird. Von der Konzeption her ist der Direktsatellit sehr vergleichbar mit dem Konzept, das der terrestrischen Versorgung zugrunde liegt, also im unmittelbaren Ansprechen des Empfängers von seiten des Rundfunkveranstalters ohne Zwischenschaltung eines weiterleitenden Betreibers. Selbstverständlich kann auch ein weiteres Zwischenglied eingeschaltet werden in Form einer Kabelstation. Dies wird möglicherweise ohnehin die größere Chance auch des Direktsatelliten sein, daß also von zentralen Empfangsstationen die Sendungen aufgefangen und dann weitergeleitet werden auch an die Endabnehmer, die keine eigene Antenne haben. Zu unterscheiden vom Direktsatelliten ist der Fernmeldesatellit. Er war ursprünglich konzipiert für eine Punktzu-Punkt-Versorgung und nicht für den allgemeinen Empfang. Dieser Fernmeldesatellit läßt sich jedoch auch so umgestalten oder so nutzen, daß die Sendungen, die darüber verbreitet werden, über eine größere Antenne unmittelbar aufgefangen werden können. Ich will mich nun nicht auf Zentimeter festlegen, zumal sich hier die Dinge sehr schnell wandeln. Im Prinzip ist der Fernmeldesatellit nicht zum Einzelempfang bestimmt. Im Prinzip ist er dazu vorgesehen, von sehr großen Empfangsstationen, also in der Regel in der Bundesrepublik von der Deutschen Bundespost, empfangen zu werden, um dann umgesetzt und weitergeleitet zu werden in Kabelanlagen. Die dritte Form - und das ist bereits eine leichte Mischform - ist der sog. Hybridsatellit Als Beispiel ist Coronet zu nennen. Hierbei handelt es sich um den Plan einer amerikanischen Gruppe, die mit Luxemburger Konzession einen Satelliten in Europa starten wollte, der zwar aus dem Fernmeldesatelliten entwickelt worden ist, aber im Grunde eine Zwischenform darstellt. Gegenüber dem Direktsatelliten weist er eine verringerte Stärke auf, aber eine größere Stärke gegenüber dem Fernmeldesatelliten. Dieser Coronet-Satellit hätte eine sehr viel leichtere Empfangsmöglichkeit nahezu im Individualbereich ermöglicht. Coronet ist zunächst daran gescheitert, daß in den Verhandlungen zwischen Frankreich und Luxemburg erhebliche Bedenken dagegen geäußert wurden. Coronet wurde auch gesehen als ein amerikanischer Einbruch in die europäische Technologie oder - noch pointierter - in die europäische Postvorherrschaft. In Europa ist anders als in den Vereinigten Staaten der Satellitenbetrieb eindeutig dominiert von den nationalen Postverwaltungen.

D1e neuen Medientedmiken

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Diese drei Satelliten sind nun gegenwärtig noch unterschiedlichen Rechtsregelungen unterworfen und schon auf der Ebene der tatbestandliehen Zuordnung der einzelnen Medientechniken stellt sich die Frage, wie lange sich derartiges halten kann, wie schnell die Angleichung erfolgen wird. Noch vor wenigen Jahren hätte niemand geglaubt, daß die Fernmeldesatelliten Transportmittel für Rundfunkprogramme sein könnten, die an alle gerichtet sind, die dann eben schlicht über Kabelanlagen umgesetzt werden. Die Problematik liegt auf der Hand, wenn Sie sich vor Augen führen, daß die Einspeisung ja ein eigener Vorgang in einer auf nationalem Gebiet befindlichen Kabelanlage durch eine zusätzliche Organisation ist. Das heißt also, die Bundespost in der Bundesrepublik Deutschland oder - mehr theoretisch - ein anderer Kabelbetreiber können darüber entscheiden, ob sie ein bestimmtes Programm weiterverbreiten an den Endabnehmer oder nicht. Der Gesetzgeber und das ist der wesentliche Punkt - kann darüber entscheiden, ob er an die Tatsache erneuten Verbreitens bestimmte Auflagen, bestimmte Regularien, bestimmte Mindestschwellen anknüpfen will. Der Gesetzgeber hat dies in den bestehenden Mediengesetzen und in den Entwürfen von Mediengesetzen auch getan. Er hat an die Kabelverbreiter unterschiedlich hohe Voraussetzungen geknüpft. Der Gesetzgeber kann schon von der Technik her Direktsatelliten in ihrer Empfangsmöglichkeit keinen Regularien unterwerfen. Die Vorstellungen der Störung, des Ausschlusses und des Verbotes scheinen mir ziemlich abwegig und letztlich auch nicht ernsthaft verfolgt. In der öffentlichen Diskussion hatten sie auch mehr die Aufgabe des bekannten Pappkameraden, der unter viel Getöse und tapferem Einsatz schließlich zu Fall gebracht wurde. Die Frage stellt sich allerdings, ob auf Dauer eine unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt ist, je mehr sich beide Systeme, der Direktsatellit und der Fernmeldesatellit, einander annähern. Schon heute kann man sagen, die Programme können über den Direktsatellit in derselben Erscheinungsform dem Endverbraucher zugeleitet werden, wie über den Fernmeldesatelliten, nämlich unter Einschaltung einer Zwischeninstanz. Damit ist nach der Konzeption des Mediengesetzgebers zu fragen, ob er wirklich rechtlich differenzieren will, nur weil es ein technisch unterschiedlich ausgelegter Träger ist, wobei der Unterschied im wesentlichen in der Senderstärke liegt. Das Angebot über Satellit ist nun nicht beschränkt auf Fernsehprogramme, sondern genauso möglich für Hörfunkprogramme. Und hier gibt es einen Unterschied, den man sehen muß und zu dem man wiederum Bezug nehmen kann auf das Eingangswort von dem alten Wein in jungen Schläuchen. Im Bereich des Hörfunks gibt es die Möglichkeit, den sog. digitalen Hörfunk zu verbreiten. Der digitale Hörfunk wird eine wesentliche Verbesserung der Empfangsqualität des Hörfunks

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bringen über das hinaus, was wir heute in Stereoqualität haben. Es gibt Prognosen, daß durch die verfeinerte Technik der digitale Hörfunk in 10 Jahren weitgehend den gesamten übrigen Hörfunk in der Qualität überrundet haben wird und vielleicht sogar ersetzen wird. Die Prognosen gehen dahin, daß im Endstadium der digitale Hörfunk das sein wird, was die Qualitätssteigerung seinerzeit in den fünfziger Jahren von UKW gegenüber der alten Verbreitung auf Mittelwelle war. Dieser digitale Hörfunk hat wie der Hörfunk überhaupt den Vorzug, daß er wesentlich weniger Kanalkapazität erfordert als das Fernsehen, während in einem Satellitenkanal ein einziges Fernsehprogramm verbreitet werden kann. können Sie bis hin zu etwa 16 - je nach der Auslegung - Hörfunkprogramme über einen einzigen Kanal verbreiten. Deshalb bietet sich dieses Medium besonders an, um eine sehr weitreichende und eher vielfältige Verbreitung des Hörfunks zu erreichen. 2. Die Kabelverbreitung

Der zweite Bereich, den ich unter dem Titel "Neue Medientechniken" nennen möchte, ist der besonders interessante und vielfältige Bereich der Kabelverbreitung. Die Kabelverbreitung, das Kabelfernsehen und der Kabelhörfunk, sind im Grunde weniger spektakuläre neue Erscheinungsformen, als das generell in der öffentlichen Diskussion den Anschein hat. Kabelverbreitung über Rundfunkprogramme gab es schon seit Jahrzehnten. Es gab den alten Drahtfunk in Deutschland bis in die 50er Jahre. Es gibt heute noch in der Schweiz den Drahtfunk, der sehr stark genutzt wird, nur dort immer noch schmalbandig auf der Basis des Telefonkabels. Das Kabelfernsehen, ebenso der Kabelhörfunk, hat zunächst einmal den Vorteil einer relativ guten Empfangsqualität, bei der eine ganze Reihe von Störungen der drahtlosen Versorgung ausgeschlossen sind. Es hat aber vor allem die faszinierende Möglichkeit, daß man über das Kabel relativ viele Programme weiterleiten kann und damit nicht mehr auf die Frequenzen angewiesen ist, die ja nach wie vor relativ knapp sind, jedenfalls in den Bereichen, die offiziell den Rundfunkdiensten zugewiesen sind. Wieviele Programme nun im einzelnen über eine Kabelanlage verbreitet werden können, läßt sich nicht abstrakt ein für allemal beantworten. Es hängt einmal davon ab, welche Art des Kabels verwendet wird, ob schmalbandig, breitbandig oder Glasfaser, je nachdem ist dies sehr unterschiedlich. Ich würde mich gerne auf die Formel zurückziehen, daß das Kabelfernsehen oder die Verkabelung generell eine wesentlich größere Zahl von Programmen in der Zuführung erlaubt, als dies drahtlos durch die terrestrischen Sender möglich ist. Uber die Kabelangebote lassen sich dann auch noch weitere Textdienste anbieten, die ich zunächst einmal aus meiner Be-

Die neuen Medientechniken

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trachtung herauslassen möchte, insbesondere gibt es einen Dienst, der in der Theorie und in der technischen Einschätzung sehr hoch rangiert, aber offenbar in der praktischen Nutzung relativ wenig Sinn hat, den sog. Kabeltext. Das ist ein Textangebot über das Kabel selbst, das wiederum beispielsweise Videotext, also auch der drahtlosen Versorgung mit Texten erheblich überlegen ist. Ferner ist der technisch und in seinen Nutzungsmöglichkeiten außerordentlich interessante Bereich der Zwei-Wege-Kommunikation zu nennen. Auch er spielt bisher eine relativ geringe Rolle, weil alle Experimente insbesondere auch in den Vereinigten Staaten gezeigt haben, daß hier zwar technisch sehr viel machbar ist, daß aber die Nachfrage außerordentlich gering ist. Ich will nur daran erinnern, daß es in Columbus/Ohio ein sehr großes Projekt gegeben hat von Warner Communications mit sehr starkem Akzent auf dem Zwei-Wege-System. Dieses Experiment ist im Ergebnis gescheitert. Letztlich hat sich dieser Zwei-Wege-Dienst reduziert auf die Frage, ob man bestimmte Sendungen gut oder schlecht finde und bestimmte Programmangebote (a, b, c oder d) haben wolle. Hier hat sich ganz eindeutig nicht die Nachfrage ergeben, die man zunächst angenommen hatte. 3. Low-power-stations

Als drittes will ich einen Bereich nennen, der in der gegenwärtigen innenpolitischen Diskussion relativ wenig Aufmerksamkeit erfährt. Das sind die sog . .,low-power-stations". Die .low-power-stationsM fallen im Grunde unter die traditionellen Möglichkeiten der Nutzung von Frequenzen im Rundfunk und der drahtlosen Versorgung, aber in einem äußerst kleinen Bereich, den man in Großstädten etwa als StadtteilRundfunk bezeichnen könnte oder der im ländlichen Raum beschränkt ist auf einzelne Gemeinden oder Großgemeinden.• Low-power-stationsM gibt es in den Vereinigten Staaten, die ein anderes System der Frequenznutzungen und Frequenzzuteilungen als wir haben. Sie sind im Grunde deshalb möglich, weil die Nutzung von Frequenzen mit geringer Sendestärke nicht die Uberschneidungen bringt, die wir in unserem System haben, wo wir ja darauf achten müssen, daß die Frequenznutzungen sich nicht gegenseitig stören, um nicht Verwirrungsgebiete zu schaffen, die den Empfang erheblich beeinträchtigen würden. Diese .,low-power-stations• wären auch in der Bundesrepublik möglich, wenn man sich entschließen würde, die Frequenzzuteilungen etwas verändert vorzunehmen, wobei man noch nicht einmal bestehende Frequenzen wegnehmen müßte, sondern sich nur zu einer etwas weniger vorsichtigen und vor allem weniger großflächigen Zuteilung entschließen müßte... Low-power-stations• werden als mögliche Nutzung neuer Frequenzen von denjenigen Ländern erwogen, die Stadtstaaten sind, wie

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Harnburg und Berlin, aber auch von Baden-Württemberg. Darüber hinaus wird das Thema relativ kühl und wenig interessiert behandelt. Das hat natürlich auch seinen Grund darin, daß die "low-power-stations" kein großes Geschäft sind. Das muß man eindeutig sehen. Ihre Begrenzung auf sehr geringe Empfangsräume gibt zwar Ausdru