Presseberufe im Gemeinsamen Markt: Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des Richtlinienvorschlages der Kommission der Europäischen Gemeinschaften [1 ed.] 9783428429073, 9783428029075

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 213

Presseberufe im Gemeinsamen Markt Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des Richtlinienvorschlages der Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Von

Andreas Lahusen

Duncker & Humblot · Berlin

ANDREAS

LAHUSEN

Presseberufe im Gemeinsamen Markt

Schriften zum öffentlichen Band 213

Recht

Presseberufe im Gemeinsamen Markt Eine Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung des Richtlinien Vorschlages der Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Von

Dr. Andreas Lahusen

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Alle Rechte vorbehalten © 1973 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1973 bel Alb. Sayffaerth, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 02907 0

Inhaltsverzeichnis A. Einleitung

11

B. Die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr im EWG-Vertrag 13 I. Das Niederlassungsrecht

13

I I . Das Dienstleistungsrecht

18

I I I . Der Richtlinienvorschlag „Presseberufe"

C. Der Journalist I . Betroffener

Personenkreis

20

23 23

1. Der freie Journalist

23

2. Der freie Mitarbeiter

25

3. Der Korrespondent

26

4. Der Pressefotograf

27

I I . Die aufzuhebenden Ausländerdiskriminierungen 1. B R D

29 29

2. I t a l i e n

29

3. Frankreich

30

4. Benelux-Staaten

31

I I I . Die gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise (Art. 57 Abs. I E W G - V )

31

1. Das italienische Presseberufsgesetz

32

2. Das belgische Gesetz über den Berufsjournalismus

33

3. Probleme der Gleichwertigkeit

34

I V . Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften gemäß A r t . 57 Abs. I I E W G - V 1. Grundsätzliches 2. Mögliche Maßstäbe bei der Koordinierung a) Allgemeine Prinzipien des Niederlassungsrechts b) Allgemeine Wirtschaftsprinzipien des E W G - V

36 36 37 37 38

6

nsverzeichnis 3. Die denkbaren Konstellationen

39

4. Notwendigkeit einer Berufskonzeption a) Grundsätzliches b) Journalistenausbildung notwendig c) Die Ausbildungssituation i n der E W G aa) I t a l i e n bb) B R D cc) Frankreich dd) Niederlande ee) Belgien u n d L u x e m b u r g ff) Andere Länder d) Vorteile einer Journalistenausbildung e) Keine Pflichtausbildung f) A r t der Ausbildung g) Notwendigkeit neuer Einrichtungen

40 40 41 44 44 45 45 46 46 46 47 48 50 52

5. Verfassungsrechtliches

53

Problem

V. Koordinierung der Berufsausübungsregeln gemäß A r t . 57 Abs. I I EWG-V

54

1. Die Ausübungsregeln i n der E W G a) Grundsätzliches b) I t a l i e n c) B R D d) Frankreich e) Niederlande f) Belgien u n d L u x e m b u r g

54 54 54 56 57 57 58

2. Probleme der Koordinierung a) Allgemeines b) Historische Argumentation: 1933—1945 c) Vervollständigte Historie: 1924/1952 d) Verfassungsrechtliche Problematik aa) Einführung bb) Die „ I n s t i t u t i o n " Presse cc) Die „öffentliche Aufgabe" der Presse dd) Frage der einschlägigen Verfassungsnorm (a) Grundsätzliches (b) Rechtsprechung (c) Lösungsvorschlag e) Mögliche Formen eines Presseberufsrechts aa) Grundsätzliches bb) Der Journalist als staatlich gebundener Beruf (a) Allgemeines (b) Die Freiheit des journalistischen Berufes (c) Grundsätze staatlich gebundener Tätigkeit (d) Gemeinsamkeiten zwischen journalistischer staatlich gebundener Tätigkeit (e) Probleme der Sozialbezogenheit (f) Pressepolitische Überlegungen cc) Der Deutsche Presserat

58 58 59 62 63 63 64 65 68 68 68 69 71 71 73 73 73 76

und

77 79 82 83

nsverzeichnis f) Verhältnis Gemeinschaftsrecht — nationales Recht aa) Grundsätzliches bb) Die Rechtsprechung des E u G H cc) Schrifttum dd) Eigene Stellungnahme g) Zusammenfassung aa) Bisheriges Ergebnis bb) Schlußfolgerung u n d Aspekte f ü r die Z u k u n f t 3. Aufgaben der Presse i m Gemeinsamen M a r k t V I . Berufsvereinigungen i n der E W G

85 85 86 86 87 91 91 92 94 97

1. Der Richtlinienvorschlag

97

2. A r t . 55 E W G - V

98

V I I . Koordinierung der Einreise- u n d Aufenthaltsbestimmungen 1. Grundsätzliches

100 100

2. Die Regelung i n der B R D

101

3. Die Regelung i n Frankreich

102

D. Agenturen u n d Pressedienste I . Presseagenturen

104 104

1. Grundsätzliches

104

2. Arbeitsweise der Agenturen

104

3. Die Agenturen i n der E W G a) B R D b) Frankreich c) I t a l i e n d) Niederlande e) Belgien f) L u x e m b u r g

106 106 106 107 107 107 107

4. Diskriminierungen a) Allgemeines b) Frankreich c) I t a l i e n d) B R D e) Benelux-Staaten

108 108 108 109 109 110

I I . Pressedienste

110

1. Grundsätzliches

110

2. Die begünstigten Unternehmen a) Allgemeine Einteilung b) Beispiele aus der B R D

110 110 112

3. Diskriminierungen

113

8

nsverzeichnis I I I . Zusammenfassende Betrachtung

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebstätigkeiten I. Grundsätzliches I I . Publikations- u n d Verlagstätigkeiten

113

117 117 117

1. Allgemeines

117

2. Die Situation i n der E W G a) B R D b) Frankreich c) I t a l i e n d) Benelux-Staaten

119 119 120 120 121

I I I . Pressevertrieb

121

1. K r i t i k des Richtlinienvorschlages

121

2. Grundlagen des Pressevertriebs

123

I V . Zusammenfassung

125

F. Schlußbetrachtung

127

Literaturverzeichnis

131

Abkürzungsverzeichnis

À b l . Gem. AG Annuaire AnwBl. AöR ArchPR Aufl. AWD BAO BAG BB BFH BFM BGBl. BRAO BRD BReg. BStBl. BT Bulletin BVerfG BVerfGE CEE DÖV DVB1. EMRK EStG

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A m t s b l a t t der Europäischen Gemeinschaften Amtsgericht Annuaire Francais de droit international Anwaltsblatt A r c h i v des öffentlichen Rechts A r c h i v f ü r Presserecht Auflage Außenwirtschaftsdienst des Betriebsberaters Bundesärzteordnung Bundesarbeitsgericht Der Betriebsberater Bundesfinanzhof Bundesministerium der Finanzen Bundesgesetzblatt Bundesrechtsanwaltsordnung Bundesrepublik Deutschland Bundesregierung Bundessteuerblatt Bundestag B u l l e t i n der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Communauté Economique Européenne Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsches Verwaltungsblatt. Europäische Menschenrechtskonvention Einkommensteuergesetz Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Entscheidungen des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften Europarecht Europa-Archiv Europäische Verteidigungsgemeinschaft Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur G r ü n d u n g der Europäischen schaftsgemeinschaft Finanzgericht

Wirt-

10 GG G.I. G.U. GVB1. GV. N W . IG J. O. JuS JZ Komm. LG Mémorial MDR Moniteur nds. NJW PG RabelsZ

Abkürzungsverzeichnis =» Grundgesetz Giurisprudenza Italiana « Gazzetta Ufficiale della República Italiana •• Gesetz- u n d Verordnungsblatt = Gesetz- u n d Verordnungsblatt v o n Nordrhein-Westfalen = Industriegewerkschaft •• Journal Officiel de la République Française Juristische S d i u l u n g • • Juristenzeitung «• K o m m e n t a r — Landgericht = Mémorial d u Grand-Duché de L u x e m b o u r g = Monatsschrift f ü r deutsches Recht = Moniteur Beige/Belgisch Staatsblad ™ niedersächsisch = Neue Juristische Wochenschrift •• Pressegesetz = Rabeis Zeitschrift f ü r ausländisches u n d internationales Privatrecht

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= Wirtschaftsprüferordnung =* Wirtschaft u n d Wettbewerb = Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches R e d i t u n d Völkerrecht = Zeitschrift f ü r Rechtsvergleichung « Zeitschrift f ü r die gesamten Staatswissenschaften = Zeitschrift für das Gesamte Handelsrecht u n d W i r t schaftsrecht Ä Zeitschrift f ü r Rechtspolitik « Zeitungsverlag « Zeitungs- u n d Zeitschriftenverlag

ZfRV ZgesStW ZHR ZRP ZV ZVZV

Reichsgesetzblatt Randnote Sociaal-economische wetgeving Europa Staatsblad v a n het K o n i n k r i j k der Nederlanden Steuerberatergesetz Strafgesetzbuch Versicherungsrecht Vorbemerkung Veröffentlichungen der Vereinigimg der Deutschen Staatsrechtslehrer

A. Einleitung I n der allgemeinen presserechtlichen Diskussion i n der Bundesrepublik spielen augenblicklich die Auseinandersetzungen u m Pressekonzentration und „Innere Pressefreiheit" eine große Rolle. Es erscheint dennoch nicht ohne Interesse, sich einmal den anderen Fragen zuzuwenden, denen sich Presseberufe i n der Europäischen Gemeinschaft gegenübersehen. Z u m einen hat die Presse als Faktor der öffentlichen Willensbildung eine solche Bedeutung erlangt, daß es schon aus diesem Grunde zweckmäßig und lohnend erscheint, den Blick über die eigenen Landesgrenzen hinaus zu werfen und durch die Kenntnis der Erfahrungen und Modelle anderer Staaten vielleicht i n den Stand versetzt zu werden, die eigenen Probleme nun besser lösen zu können. Zum anderen ist die Presse, was noch näher zu zeigen sein wird, durchaus i n der Lage, dem europäischen Integrationsprozeß wesentliche Impulse zu verleihen, i h n durch ihre Arbeit voranzutreiben und so einen Beitrag zu leisten zu der wünschenswerten wirtschaftlichen und politischen Einigung Europas. U m diesem Ziel näherzukommen, sind Liberalisierung wie Harmonisierung des europäischen Presseberufswesens erforderlich. Vor allem letztere läßt sich jedoch nur dann i n Angriff nehmen, wenn man über ein Modell verfügt, auf das h i n die Koordinierungsmaßnahmen ausgerichtet werden können. Erforderlich ist also eine Berufskonzeption, die ihrerseits wiederum die Kenntnis der entsprechenden Systeme aller EWG-Staaten voraussetzt. Die Themenstellung erfordert einige grundsätzliche Ausführungen sowohl auf dem Gebiet des Presserechts wie dem des europäischen Gemeinschaftsrechts. Da es bei manchen Presseberufen durchaus schon i m Bereich des Möglichen liegt, i n absehbarer Zeit m i t einer Koordinierung der unterschiedlichen presse- und berufsrechtlichen Systeme zu beginnen, reichen die Erörterungen hier häufig ins Pressepolitische hinein. Andererseits bringt es die Berücksichtigung der durch die Koordinierung entstehenden Probleme m i t sich, daß auch auf rechtlichem Gebiet teilweise Erwägungen anzustellen sind, die augenblicklich noch nicht von aktuellem Interesse sein mögen, die aber nach einem klaren Standort spätestens dann verlangen, wenn es zu einer Harmonisierung auf dem Gebiet des Presseberufswesens kommt. Aus verschiedenen Gründen ist der Tätigkeit des selbständigen Journalisten — wobei ein Großteil selbständiger Presseberufe unter

12

A. Einleitung

diesem Begriff zusammengefaßt w i r d — i m Zusammenhang dieser Thematik besondere Bedeutung zuzumessen. Die Herstellung der Niederlassungsfreiheit wie des freien Dienstleistungsverkehrs erscheint bei dieser Gruppe nicht nur i n hohem Maße wünschenswert, sondern auch i n naher Zukunft realisierbar. Die vorliegende Arbeit berücksichtigt daher den m i t dieser Pressetätigkeit zusammenhängenden Problemkreis i n besonders starkem Maße. Der hierauf beruhende Aufbau der Untersuchung bedingt es, daß zahlreiche Schwierigkeiten, die auch bei anderen Presseberufen auftauchen, bereits bei der Darstellung der m i t journalistischen Tätigkeiten zusammenhängenden Probleme erörtert werden.

B. Die Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungs verkehr im EWG-Vertrag I. Das Niederlassungsrecht Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft 1 enthält die Bestimmungen über das Niederlassungsrecht i n den A r t i k e l n 52 bis 58. Die auf diesem Gebiet getroffenen Regelungen sind i m Zusammenhang m i t den allgemeinen Zielen des EWG-V zu sehen, die gemäß A r t . 2 „durch die Errichtung eines Gemeinsamen Marktes und die schrittweise Annäherung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten" erreicht werden sollen. U m einen einheitlichen W i r t schaftraum m i t binnenmarktähnlichen Verhältnissen zu schaffen 2 , für den Arbeitsteilung und Wahl des günstigsten Standorts notwendige Voraussetzung sind 3 , ist es erforderlich, auch die Beweglichkeit der Produktionsfaktoren herbeizuführen. Daher hat der Vertrag neben den Bestimmungen über die Liberalisierung des Kapitalverkehrs (Art. 67 ff.) und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Art. 48 ff.) auch diejenigen über die Freiheit der Niederlassung und der Dienstleistungen geschaffen. Denn wenn sich die Produktion nach den günstigsten Standfaktoren orientieren soll ist es unerläßlich, daß sich auch die Angehörigen der einzelnen Mitgliedstaaten frei bewegen und dort, wo es ihnen am günstigsten erscheint, Arbeit oder Kapital einsetzen können. Der Begriff der Niederlassung ist zwar nicht definiert worden, läßt sich jedoch an Hand des A r t . 52 bestimmen: „Niederlassung" umfaßt hiernach die Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten sowie Gründung und Leitung von Unternehmungen und Gesellschaften durch Angehörige eines Mitgliedstaates i n einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft. Nach A r t . 52 des Vertrages sind zwei Formen der Niederlassung möglich: A u f der einen Seite die Verlegung des Ortes der Erwerbstätigkeit ins Ausland — d. h. die vollständige Übersiedlung i n einen anderen Mitgliedstaat (Art. 52 Abs. II) —, auf der anderen Seite die Gründung von Agenturen, Zweigniederlassungen und i BGBl. 1957 I I , S. 753. * Vgl. Groeben-Boeckh, Vorbem. v o r A r t . 48 ff., R N 5. 5 Siehe dazu Everling, Niederlassungsrecht S. 2.

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B. Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsverkehr im EWG-Vertrag

Tochtergesellschaften ohne Verlegung des inländischen Hauptunternehmens (Art. 52 Abs. I). I n A r t . 52 Abs. I I des Vertrages ist hervorgehoben, daß die Erwerbstätigkeit, deren Aufnahme und Ausübung die Niederlassungsfreiheit umfaßt, eine selbständige sein muß. Dieser Begriff dient insbesondere als Abgrenzungskriterium gegenüber dem vorhergehenden Kapitel „Arbeitskräfte", was bei einem Vergleich mit den anderssprachigen Texten noch klarer hervortritt als i m deutschen Wortlaut 4 . Unter einer selbständigen Erwerbstätigkeit ist jede unabhängige Erwerbstätigkeit zu verstehen, die dem Erwerb von Einkommen dient 5 . I n Zweifelsfällen kann auch das K r i t e r i u m der Tätigkeit auf eigene Rechnung und auf eigenes Risiko herangezogen werden, dessen Vorliegen für eine selbständige Tätigkeit spricht 6 . Die Schwierigkeiten, die bei der Abgrenzung des Niederlassungsrechts gegenüber anderen Regelungen des Vertrages, etwa dem Kapitalverkehr oder dem freien Dienstleistungsverkehr, auftreten können, sollen hier nicht i m allgemeinen eine Darstellung erfahren 7 ; soweit i m Dienstleistungsbereich spezielle Probleme auftauchen, werden sie i m folgenden i n den einzelnen Kapiteln erörtert werden. Jede gewerbliche oder sonstige berufliche Tätigkeit wird, sofern sie nicht Arbeitnehmertätigkeit ist, von den Vorschriften über das Niederlassungsrecht erfaßt 8 . Diese haben daher auch Geltung für die freien Berufe. Da die Leistung freiberuflich Tätiger nach überwiegender 9 , wenn auch angesichts der heutigen Gegebenheiten stark bezweifelbarer Auffassung 10 nicht i n erster Linie am Gewinnstreben orientiert ist, üben diese zwar kein Gewerbe aus i m Sinne der deutschen Gewerbeordnung, so daß deren Bestimmungen insoweit enger sind als diejenigen des Niederlassungsrechts. Denn ein Rechtsanwalt oder Arzt übt kein Gewerbe i m Sinne der Gewerbeordnung aus 11 , fällt aber, 4 I m französischen W o r t l a u t des Abs. 2 heißt es: activités non salarieés; i m italienischen: a t t i v i t a non salariata; i m niederländischen: werkzaamheden anders dan i n loondienst. 5 Everling, Niederlassungsrecht S. 15.

« Everling, Niederlassungsrecht S. 16; Platz, S. 13; Bühnemann, S. 10. 7 Siehe dazu etwa Everling, S. 17 ff.; Bühnemann, S. 25 ff.; Platz, S.30f. 8 Everling i n Wohlfahrt-Everling, A n m . 2 zu A r t . 52; Ehring i n GroebenBoeckh, A n m . 8 zu A r t . 52; Vignes, Annuaires Francais 1961, 672; Platz, S. 14. 9 Siehe statt aller Fleischmann, S. 46 m i t weiteren Nachweisen. 10 Der Zweifel bezieht sich nicht auf das Berufsethos dieser Gruppe, sondern n u r darauf, daß das mangelnde Gewinnstreben auch heute noch so evident sein soll, daß es als Abgrenzungskriterium gegenüber anderen Berufen verwandt werden kann. " Vgl. etwa § 1 der B Ä O v o m 2.10.1961 (BGBl. I S. 1857) u n d § 1 der WPO v o m 24.7.1961 (BGBl. I S. 1094), ferner Landmann-Rohmer-EyermannFröhler-Neumann, Gewerbeordnung, Kommentar, München/Berlin seit 1963, Einleitung R N 100.

I. Das Niederlassungsrecht

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wenn er freiberuflich tätig ist, unter den Niederlassungsbegriff des EWG-V 1 2 . Auch er nimmt am Erwerbsleben und gesamten wirtschaftlichen Prozeß teil 1 3 . Daß die freien Berufe von den Regelungen des Vertrages erfaßt werden, ergibt sich bereits aus A r t . 57 Abs. I I I , der die ärztlichen Berufe ausdrücklich erwähnt. Ebenso wie künstlerische Tätigkeiten i m Bereich von Theater- und Filmwesen 1 4 werden auch die selbständigen Presseberufe von den Vertragsregelungen erfaßt. Der EWG-V sieht i n A r t . 52 Abs. I vor, daß während der Übergangszeit die Beschränkungen der freien Niederlassung schrittweise aufgehoben werden. Den Erleichterungen auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts entspricht i m Bereich des innergemeinschaftlichen Warenverkehrs die Befreiung von Maßnahmen gleicher W i r k u n g wie Zöllen und Kontingenten. Da die Niederlassungsfreiheit den begünstigten Personen nach den Bestimmungen des Aufnahmelandes für seine eigenen Angehörigen gewährt werden soll, handelt es sich bei den aufzuhebenden Beschränkungen u m die Ausländerdiskriminierungen 1 5 oder, wie Abschnitt I I I des Niederlassungsprogramms es ausdrückt, jede andersartige Behandlung von Inländern und Ausländern. Dies ist i m Grunde eine Wiederholung des i n A r t . 7 des Vertrages zum Ausdruck kommenden Verbotes der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts 16 . Da es sich bei letzterem jedoch u m ein Sondergebiet handelt, t r i t t A r t . 7 insoweit zurück 17 . Die „Allgemeinen Programme" — die selbst keine Außenwirkung erzeugen, aber eine Selbstbindung des Rates und der anderen Gemeinschaftsorgane b e w i r k e n 1 7 a — enthalten einen detaillierten Zeitplan zur Durchführung der erforderlichen Maßnahmen 18 . Die ursprünglich vorgesehenen Termine konnten jedoch wegen der Vielzahl der Probleme bei zahlreichen Erwerbstätigkeiten nicht eingehalten werden — « Everling, Niederlassungsrecht S. 1091; Vignes , Annuaires Francais 1961, 681; Platz, S. 14. 13 Vgl. Everling, Niederlassungsrecht S. 110. 14 Anlage I V des „Allgemeinen Programms zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit", A b i . Gem. Nr. 2 v o m 15.1.1962, 36/62. iß Everling, Niederlassungsrecht S. 16; ders., B B 1958,860; Meyer-Marsilius, S. 20; Schlachter, Revue d u Marché Commun 1961, 76; Bühnemann, S. 36. iö Bode, S. 144; vgl. auch Everling, Niederlassungsrecht S. 21; Nicolaysen, S. 91 f. 17 Everling, Niederlassungsrecht S. 21; ders. i n Wohlfahrt-Everling, Anm. 3 zu A r t . 52; Ehring i n Groeben-Boeckh, A n m . 1 v o r A r t . 52; Bode, S. 144; Gaudet, SEWE 1961, 60. " a v g l . Everling, S. 24 m i t weit. Nachw. iß Neben dem Niederlassungsprogramm gibt es noch das „Allgemeine Programm zur Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs", A b i . Gem. 2/62.

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B. Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsverkehr im EWG-Vertrag

so hätte die Liberalisierung der Presseberufe bis zum Ende des Jahres 1963 erfolgen sollen. Die Ursache für diese Verzögerung liegt ferner auch i n der Verfahrensweise. Die Richtlinien richten sich zwar gemäß A r t . 189 EWG-V an die Mitgliedstaaten, die Gemeinschaft hat aber keine Befugnis zu unmittelbarem Eingriff i n das Recht der Mitgliedstaaten. Z u der bisher durchaus herrschenden Meinung, daß Entscheidungen und Richtlinien stets nur mittelbare Wirkungen äußern, steht allerdings die neueste Rechtsprechung des EuGH i n Widerspruch 1 8 0 . Insgesamt ist die Niederlassungsfreiheit — dies gilt besonders für die freien Berufe — bisher noch nicht i n vollem Umfang hergestellt worden. A m 30. A p r i l 1970 hatte der Rat auf dem Gebiet des Niederlassungsrechtes 32 Richtlinien erlassen, die vorwiegend Landwirtschaft, Handel, Industrie, Handwerk und produzierendes Gewerbe betrafen 19 . Die freien Heil- und Beratungsberufe sind bisher ebensowenig liberalisiert worden wie die Tätigkeiten i m Pressewesen. U m die Ziele des Vertrages zu erreichen, müssen also bestimmte Vorschriften innerstaatlicher Rechtsordnungen geändert werden. Einen besonders wichtigen Platz nehmen dabei Berufs- und Gewerberecht ein. Das „Allgemeine Programm" sieht die Beseitigung insbesondere solcher Bestimmungen vor, die Ausländern die Ausübung bestimmter Berufe verbieten oder durch zusätzliche Bedingungen erschweren 20 . Die Rechtsvorschriften, die allgemein i m Inland gelten und etwa den Inländern eine bestimmte Tätigkeit verbieten, werden vom Niederlassungsrecht nicht berührt: i n einem solchen Land kann auch der Angehörige eines anderen Mitgliedstaates den betreffenden Beruf nicht ausüben 21 . Der materielle Gehalt der Niederlassungsfreiheit differiert i n jedem Staat der Gemeinschaft. Denn da die Niederlassungsfreiheit lediglich Inländergleichbehandlung bedeutet, hängt ihr Umfang davon ab, wie das jeweilige EWG-Land die Rechtsstellung der selbständig Tätigen geregelt hat. Die Niederlassungsfreiheit ist nur ein relativer Maßstab für die Behandlung niedergelassener Ausländer, abhängig von der Behandlung der eigenen Staatsangehörigen i n der Rechtsordnung des Niederlassungslandes. Das Gebot der Inländergleichbehandlung besagt nicht etwa, daß das Berufsrecht des jeweiligen Gastgeberlandes geändert oder aufgelockert werden müßte. Auch ist ein Mitgliedstaat nicht gehindert — etwa durch A r t . 53 des Vertrages — eine neue Berufsgesetzgebung einzuführen, die gegenüber der bisheriso insbesondere das U r t e i l des E u G H v o m 6.10.1970 („Leberpfennig"), N J W 1970, 2182. 19 Vgl. die Gesamtübersicht i n „Gemeinschaftliche Maßnahmen zur Rechtsangleichung (1958—1969)", Sonderbeilage zum B u l l e t i n 6—1970. 20 Allgemeines Programm, Abschn. I I I A , erste Hälfte l i t a—d; vgl. auch A b s c h n . I I B ; I I I A letzter Absatz; I I I A erste Hälfte l i t g , i , Everling, Niederlassungsrecht S. 16,

I. Das Niederlassungsrecht

17

gen Regelung strengere Anforderungen stellt, wenn nur das neue Gesetz gleichmäßig für Inländer wie Ausländer g i l t 2 2 . Unter diesem Gesichtspunkt kann also nichts eingewendet werden gegen das noch näher zu untersuchende italienische Pressegesetz von 196323, das eine wesentliche Verschärfung für die Aufnahme und Ausübung der Presseberufe m i t sich brachte. Es w i r d so ersichtlich, daß die Abschaffung der Ausländerdiskriminierungen allein nicht ausreicht, u m gleiche Niederlassungsbedingungen zu schaffen. Der niederlassungswillige Ausländer t r i f f t i m Aufnahmeland auf dessen Berufsordnungen. Ihre Anforderungen kann er nicht erfüllen, da er weder die notwendige Vorbildung mitbringt noch die i m Aufnahmeland erforderlichen Examina u. ä. vorweisen kann 2 4 . Es ließe sich hier einwenden, vom Ausländer werde nicht mehr verlangt al|^ vom Inländer. Dabei würde man jedoch übersehen, daß der Ausländer zwangsläufig von den i n seinem Heimatland geltenden Bestimmungen ausging und nun m i t einem i h m völlig fremden Berufsrecht konfrontiert wird, während der Inländer sich von Anbeginn an gemäß den i h m bekannten Gesetzen seines Landes hat ausbilden lassen können. Es wurde daher zu Recht darauf verwiesen, daß die Bedeutung des A r t . 52 Abs. I I EWG-V eher i n der „Gleichheit" als i n der „Freiheit" zu suchen ist 2 5 . Es zeigt sich also, daß die Beseitigung der gesetzlichen oder administrativen Ausländerbeschränkungen ohne Angleichung des materiellen Rechts nicht genügt, u m gleichartige Berufsmöglichkeiten i n den einzelnen Mitgliedstaaten zu schaffen. Durch die Aufhebung der Diskriminierungen werden zwar wesentliche Hindernisse der Niederlassungsfreiheit beseitigt; eine Annäherung der i n Anforderungen und Struktur stark differierenden Rechtsordnungen w i r d jedoch nicht erreicht. Der Vertrag sieht daher die „Angleichung", „Koordinierung" und „Harmonisierung" der Vorschriften vor, u m auf diese Weise ein vergleichbares Niveau zu schaffen und damit die wechselseitige Tätigkeit zu erleichtern 2 6 . Von den wesentlichen Maßnahmen, die der Vertrag zur Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit vorsieht — Beseitigung der Ausländerdiskriminierungen, gegenseitige Anerkennung der Diplo22 Vgl. Erläuterungen zum Niederlassungsprogramm S. 30,49; ferner Bode, S. 175. 23 Gesetz v o m 3.2.1963, G. U. v o m 20. 2.1963, Nr. 49. 24 Everling, Niederlassungsrecht S. 55. 25 Schlachter, Revue d u Marché Commun 1961, 76. 26 Erläuterungen zum Niederlassungsprogramm S. 41. Dazu, daß die genannten Begriffe synonym sind oder zumindest auf dasselbe hinauslaufen, siehe Gaudet, Z H R 124 (1962), 82; Lutter, N J W 1966, 274; Audinet, Journal du droit international 1959, 1040; Beitzke, Z f R V 1964, 83; Everling, A k t u e l l e Fragen S. 60 ff.; Strauss , S. 18.

2 Lahusen

18

B. Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsverkehr im EWG-Vertrag

me, Koordinierung der nationalen Rechtsordnungen über Berufsaufnahme und -ausübung — ist allerdings nur der Abbau der Diskriminierungen zwingend für alle selbständigen Tätigkeiten bis zum Ende der Ubergangszeit vorgeschrieben. Die anderen beiden Maßnahmen ergreift der Rat lediglich nach seinem Ermessen, je nach den Erfordernissen vor oder nach der Ubergangszeit. Eine Verbindung besteht allerdings insoweit, als der Rat bei der Beseitigung von Diskriminierungen jeweils zu untersuchen hat, i n welcher zeitlichen Reihenfolge er von den beiden anderen Maßnahmen Gebrauch machen will27. Der EWG-V enthält — neben den allgemeinen Vorschriften über die Rechtsangleichung (vgl. A r t . 100—102 des Vertrages) — auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts Koordinierungsbestimmungen für folgende Gebiete: — für die Einreise- und Aufenthaltsvorschriften für Ausländer, — für die Schutzbestimmungen des Gesellschaftsrechts, die i m Interesse der Gesellschafter und dritter Gläubiger vorgeschrieben sind (Art. 54 Abs. I I I g; 57 Abs. II), — für die Beihilfen der einzelnen Mitgliedstaaten (Art. 54 Abs. I I I h), — für die gegenseitige Anerkennung der Prüfungszeugnisse, Diplome und sonstigen Befähigungsnachweise (Art. 57 Abs. I) und für alle Bestimmungen, die die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten regeln (Art. 57 Abs. II). Ziel all dieser Bestimmungen ist es, durch Schaffung gleicher Bedingungen die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten zu erleichtern. I I . Das Dienstleistungsrecht Nach Darlegung der für den Bereich der Niederlassungsfreiheit geltenden Prinzipien können die Erörterungen über das Kapitel „Dienstleistungen" einen weniger breiten Raum einnehmen. Denn die beiden Sachgebiete verfügen über weitreichende Gemeinsamkeiten. Wie bereits erwähnt wurde, ist auch für die Aufhebung der Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs ein „Allgemeines Programm" erlassen worden 2 8 . U m Dienstleistungen i m Sinne der A r t . 59 ff. des Vertrages handelt es sich, wenn Leistungen durch einen i n einem M i t gliedsstaat ansässigen Leistungserbringer an einen Leistungsempfänger erbracht werden, der i n einem anderen Mitgliedstaate der Gemeinschaft 27 „Allgemeines Programm", Abschnitt V. 28 Siehe oben F N 18.

II. Das Dienstleistungsrecht

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ansässig ist. Dabei können folgende Möglichkeiten unterschieden werden 29 . a) Die Dienstleistungen werden über die Grenze verbracht, ohne daß die Geschäftspartner (Leistungserbringer und Leistungsempfänger) ihren Heimatstaat verlassen; b) die Dienstleistungen werden i n dem Mitgliedstaat erbracht, i n dem der Leistungsempfänger seinen Wohnsitz hat — der Leistungserbringer muß also vorübergehend i n einem anderen Land tätig sein; c) die Dienstleistungen werden beim Leistenden entgegengenommen, der Leistungsempfänger begibt sich zu diesem Zweck i n das Land des Leistungserbringers. Es handelt sich bei Dienstleistungen also u m Leistungen „über die Grenze" 30 , während die Anwendung der Niederlassungsbestimmungen einen i m Aufnahmeland begründeten gewerblichen Mittelpunkt voraussetzt, von dem aus eine Tätigkeit ausgeübt w i r d 3 1 . Fragen der berufsrechtlichen Einordnung und der Abgrenzung gegenüber dem Niederlassungsrecht stellen sich nur bei der oben m i t b) gekennzeichneten Gruppe, da i n den übrigen Fällen der Leistende i n seinem eigenen Land tätig w i r d 3 2 . I m einzelnen ergeben sich i n nicht unbeträchtlichem Maße Überschneidungen und Abgrenzungsschwierigkeiten gegenüber anderen Vertragsbereichen. Dies beruht zum Teil auf der nicht immer sachgerecht erscheinenden Aufteilung zwischen den Kapiteln Niederlassungsrecht und Dienstleistungen, die der Vertrag selbst vorgenommen hat; als Beispiel sei die Bestimmung des A r t . 52 Abs. I I Satz 2 genannt, nach der die Errichtung von Agenturen, Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften i n das Sachgebiet des Niederlassungsrechtes eingefügt wurde 3 3 . Andere Abgrenzungsschwierigkeiten ergeben sich gegenüber dem Kapitel „Kapitalverkehr" und demjenigen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer — etwa bei dem Personal, das den Erbringer von Dienstleistungen i n ein anderes Land der Gemeinschaft begleitet. Diese Probleme brauchen jedoch zum Teil i m Rahmen dieser Arbeit nicht untersucht zu werden, zum Teil werden sie auch dadurch gelöst, daß die Regelungen für Dienstleistung wie freie Niederlassung i n den jeweiligen Richtlinien zusammengefaßt werden, wie dies auch i m Richtlinienvorschlag über die Presseberufe der Fall ist. Die dennoch verbleibenden Schwierigkeiten sollen bei der Darstellung 29 Vgl. dazu besonders Ehring i n Groeben-Boeckh, so Everling, Niederlassungsrecht S. 17. 31

Vorbem. 2 vor A r t . 59 ff.

Ebd.; vgl. auch Ehring i n Groeben-Boeckh, A n m . 9 zu A r t . 52. Vgl. Everling, Niederlassungsrecht S. 72. 33 K r i t i s c h hierzu Schlachter, Revue d u March6 Commun 1960, 393; vgl. auch Everling, B B 1958, 819. 32

2»

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B. Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsverkehr im EWG-Vertrag

der einzelnen Presseberufe behandelt werden. Ein Vergleich der „ A l l gemeinen Programme" zeigt jedoch, daß spezifische Probleme i m Rahmen der Dienstleistungen — also ohne gleichzeitige Gültigkeit für den Bereich des Niederlassungsrechts — nur i n geringem Umfange übrigbleiben werden: die i m Bereich der Dienstleistungen zu beseitigenden Beschränkungen 34 entsprechen i m wesentlichen denen des Niederlassungsrechts. Wie aus A r t . 60 Abs. I I I EWG-V folgt, kommt auch der Dienstleistungsfreiheit keine andere Bedeutung zu als der Beseitigung von Ausländerdiskriminierungen 3 5 . Die Formulierungen des Dienstleistungsprogramms weichen insoweit von denen des Niederlassungsprogramms kaum ab. Ferner ergibt sich aus A r t . 60 Abs. I I I , daß ebenso wie i m Bereich des Niederlassungsrechts auch bei den Dienstleistungen die Beseitigung der Beschränkungen nur Inländergleichbehandlung bedeutet, das Aufnahmeland also nicht etwa die für seine eigenen Angehörigen geltenden Bestimmungen beseitigen muß 3 6 . Ferner entsprechen sich gemäß A r t . 66, der auf die Bestimmungen der A r t . 55—58 verweist, Dienstleistungs- und Niederlassungsprogramm i n ihren Formulierungen über Koordinierung der Rechtsvorschriften sowie Anerkennung der Prüfungszeugnisse, Diplome und sonstigen Befähigungsnachweise. Schließlich ist auch der Zeitplan i m Bereich der Dienstleistungen dem des Niederlassungsprogramms angepaßt 37 .

I I I . Der Richtlinienvorschlag „Presseberufe" Die „Allgemeinen Programme" sehen die Abschaffung einer auf Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung auch für die „Sonstigen Dienste für das Geschäftsleben" vor. Unter diese Gruppe fallen bestimmte Presseberufe. Zu unterscheiden sind dabei Personen, die i n einem Presseunternehmen eine selbständige Tätigkeit ausüben, von solchen, bei denen der kaufmännische oder handwerkliche Charakter ihres Berufes überwiegt. Letztere fallen nicht unter die hier zu behandelnde Gruppe der Presseberufe. Der Richtlinienvorschlag der Kommission „zur Festsetzung der Einzelheiten zur Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für Presseberufe" 38 bestimmt, welche Berufe von der Richtlinie erfaßt werden sollen 3 9 : 34

35 36 37 38 39

Abschnitt I I I des „Allgemeinen Programms". Everling, Niederlassungsrecht S. 69. Ebd. S. 78. Siehe dazu Everling, Niederlassungsrecht S. 78. Abi. Gem. v o m 1.3.1965, 493/65. A r t . 2 des Richtlinienvorschlags.

III. Der Richtlinienvorschlag „Presseberufe"

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— die Tätigkeit eines selbständigen Journalisten, — die Tätigkeit eines selbständigen Pressefotografen, — die Tätigkeiten einer Presseagentur oder eines Informationsbüros, — Publikations- oder Verlagstätigkeiten einer Zeitung oder Zeitschrift, — Presseversandtätigkeiten. Alle diese Berufe haben, wie es i n den Erläuterungen des Richtlinienvorschlags heißt, auf Grund einer besonderen Struktur ein Sonderstatut, bilden i n der Gesetzgebung mehrerer Mitgliedstaaten eine eigene Berufsgruppe und werden deshalb i n einer besonderen Richtlinie erfaßt. Andererseits ist hiermit, worauf der Wirtschafts- und Sozialausschuß hinweist 4 0 , nur ein erster Schritt getan, u m zu einer Gesamtregelung auf dem Gebiet des Nachrichtenwesens zu gelangen. Der Ausschuß unterstreicht i n seiner Stellungnahme die politische wie kulturelle Bedeutung der Presse und empfiehlt, auch die restlichen Liberalisierungsmaßnahmen so schnell als möglich zu realisieren. I n den „Allgemeinen Programmen" sind Bestimmungen vorgesehen, wonach neben der Aufhebung der Beschränkungen auch geprüft werden muß, ob gleichzeitig mit, vor oder nach der Beseitigung eine gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise sowie eine Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung dieser Tätigkeiten erforderlich ist. Wie noch i m einzelnen zu zeigen sein wird, sind die Voraussetzungen, unter denen i n den einzelnen Mitgliedstaaten Presseberufe ergriffen werden können, sehr verschieden. I n einigen Ländern der Gemeinschaft sind Aufnahme- und Ausübungsbedingungen vorhanden, i n anderen nicht. Die Kommission hat es nicht für erforderlich gehalten, gleichzeitig m i t der Aufhebung der Diskriminierungen auch die Koordinierung vorzunehmen. Vielmehr soll diese abhängig gemacht werden von einer zunehmenden Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien DienstleistungsVerkehrs 41 . Das gleiche gilt bezüglich der gegenseitigen Anerkennung der Befähigungsnachweise, die teilweise Voraussetzung sind für die Ausübung eines Presseberufes. Daß keine Parallelregelung getroffen wurde — dies gilt nicht nur für die Niederlassungsfreiheit der Presseberufe, sondern für die gesamte Praxis der Gemeinschaft i n diesem Bereich —, hat einleuchtende Gründe: die Garantie der Inländerbehandlung bereitet keine solchen Schwierigkeiten wie die Angleichung des Berufs- und Gewerberechts aller Mitgliedstaaten oder auch nur eine Entscheidung über die Gleich40 Stellungnahme des Wirtschafts- u n d Sozialausschusses zum Richtlinienvorschlag, A b i . Gem. v o m 1.3.1965, 497/65. 41 Richtlinienvorschlag, S. 494/65, rechte Spalte oben.

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B. Niederlassungsfreiheit und Dienstlistungsverkehr im EWG-Vertrag

Wertigkeit nationaler Ausbildungswege 42 . Aus diesem Grund sieht auch das Allgemeine Niederlassungsprogramm die Möglichkeit von Übergangsregelungen vor, die bis zur endgültigen Erreichung eines gleichwertigen Niveaus Berufszugang und -ausübung erleichtern und Verzerrungen vermeiden sollen. Von dieser Möglichkeit ist auch i m Richtlinienvorschlag für die Presseberufe Gebrauch gemacht worden. U m die durch die unterschiedlichen nationalen Rechtsordnungen bedingten Behinderungen von Presseangehörigen abzuschwächen, sieht der Richtlinienvorschlag (Art. 4—8) eine vorläufige Anerkennungsmaßnahme vor. Diese bestimmt beispielsweise, daß i n denjenigen Ländern, i n denen die Aufnahme eines Presseberufes von der Vorlage eines Berufsbefähigungszeugnisses abhängig gemacht wird, der Nachweis als ausreichend betrachtet werden soll, daß der betreffende Beruf i m Heimatland während eines angemessenen Zeitraumes tatsächlich ausgeübt worden ist. A r t . 8 bestimmt, daß ein etwa i m Aufnahmeland erforderlicher Nachweis beruflicher oder finanzieller Zuverlässigkeit durch die i m Herkunftsland hierfür gebräuchlichen und ausgestellten Bescheinigungen, gegebenenfalls auch durch Strafregisterauszug oder eidesstattliche Erklärungen erbracht werden kann. Abgesehen von den aufzuhebenden Beschränkungen für die i n der Presse Berufstätigen ist der Richtlinienvorschlag auch für Zeitungsunternehmen von Wichtigkeit, w e i l er ihnen das Recht gibt, i n jedem Mitgliedstaat der Gemeinschaft Presseagenturen zu gründen oder sich an ihnen zu beteiligen, ohne durch irgendwelche diskriminierende Maßnahmen eingeschränkt zu werden. Diese vorzeitige Maßnahme hat nur so lange Gültigkeit, als nicht die gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise erfolgt ist.

42 Niessen, A W D 1967, 13.

C. Der Journalist

I. Betroffener Personenkreis

Nicht nur wegen der i m Richtlinienvorschlag gewählten Reihenfolge sollen zuerst die m i t der Tätigkeit des Journalisten zusammenhängenden Probleme erörtert werden. Vielmehr kommt allen Berufen, die sich unter den Begriff des „Journalisten" subsumieren lassen, sowohl i n den Presseunternehmen wie auch für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs besondere Bedeutung zu. Vor einer Darlegung der speziellen Probleme soll der Personenkreis derer umrissen werden, die unter den i m Richtlinienvorschlag genannten „selbständigen Journalisten" fallen. Dabei ist von vornherein klar, daß für alle i n Anstellungsverhältnissen stehenden und feste Gehälter beziehenden Presseberufstätigen eine Anwendung der Bestimmungen über das Niederlassungsrecht nicht i n Betracht kommt, da sie Arbeitnehmer sind und keiner selbständigen Erwerbstätigkeit nachgehen. Es sollen an dieser Stelle die Betätigungsfelder für selbständige Journalisten nicht i n aller Ausführlichkeit dargestellt werden 4 3 . Es geht nur darum, einen Überblick zu schaffen, u m damit zu zeigen, daß eine erhebliche Zahl von Presseberufstätigen 44 die Niederlassungsfreiheit i m Gemeinsamen Markt w i r d i n Anspruch nehmen können. 1. Der freie Journalist Die größte Gruppe der i m Pressewesen Tätigen, die einen selbständigen Beruf ausüben, w i r d von den freien Journalisten gebildet. Für sie gilt weder der von den Verbänden der Verleger und Journalisten geschlossene Manteltarifvertrag für Redakteure an Tageszeitungen 45 , noch der sogenannte Gehaltstarifvertrag 46 , der eine Vereinbarung über die 48 Siehe dazu Bäuerlein, S. 38 ff.; Kaesbach-Wortig, L e x i k o n der p u b l i zistischen Berufe, München—Berlin 1967, S. 212 ff. 44 Vgl. etwa die i n einem A n h a n g zu Willy Stamm, Leitfaden f ü r Presse u n d Werbung (Essen 1970) enthaltenen Anschriften freier Journalisten. « Vgl. „Der Journalist" 1968, H e f t 10 S. 1; Löffler, Presserecht I , Kap. 13 R N 51. 4 « Abgedruckt i n Sammlung Delp, Bd. I I , Nr. 101 a.

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C. Der Journalist

Mindestgehaltsätze für festangestellte Redakteure an Tageszeitungen darstellt, noch der „Tarifvertrag über die Altersversorgung für Redakteure an Tageszeitungen" 47 . Vielmehr wurde für freie Journalisten zwischen dem Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e.V. und dem Deutschen Journalisten-Verband e.V. eine eigene Vereinbarung getroffen, die sogenannten „Richtlinien für Vertragsbedingungen und Mindesthonorare der freien hauptberuflich tätigen Journalisten an Tageszeitungen" 4 8 . Diese Richtlinien besitzen keine bindende materiell-rechtliche Wirkung, sind aber als Richtschnur von Bedeutung 49 . I m Gegensatz zum Manteltarifvertrag bestehen hier also keine klagbaren A n sprüche, durch die Richtlinien ist aber eine — von Gerichten zu beachtende — Verkehrssitte entstanden 50 . Freie Journalisten lassen sich i n verschiedene Gruppen aufteilen. Das Steuerrecht differenziert allerdings nur i n geringem Maße: § 18 Abs. I Ziff. 1 EStG macht weder Unterschiede zwischen Presse- und Rundfunkjournalisten noch zwischen Journalisten und Reportern; Tatsachenbericht und eigengedankliche Arbeit dürfen nicht getrennt werden 51 . Ferner gehört zu den § 18 EStG unterfallenden Berufen der Bildberichterstatter, wobei gleichgültig ist, ob er selbst oder die Redaktion die Bilder m i t Texten versieht. Sowohl der Bildjournalist, Fotoreporter und Pressefotograf 52 wie auch der Pressezeichner 53 werden dem Begriff des Bildberichterstatters zugeordnet. Es w i r d ersichtlich, daß der steuerrechtliche Begriff des freien Journalisten i n diesem Zusammenhang nicht i n vollem Umfang übernommen werden kann; hinzutritt, daß der Pressefotograf i m Richtlinienvorschlag aus bestimmten, noch zu erörternden Gründen eine eigenständige Gruppe innerhalb der Presseberufe bildet. Freie Journalisten werden seltener i m Lokalteil — als Lokalberichterstatter — tätig, als vielmehr auf bestimmten Fachgebieten, als Fachjournalisten. Aus terminlichen wie personellen Gründen können Zeitungsredaktionen gewisse Aufgaben nicht selbst wahrnehmen, die jedoch für die Berichterstattung von Wichtigkeit sind. Hier ergeben sich Betätigungsfelder für den freien Journalisten. Zu erwähnen ist ferner die Gruppe derer, die sich nicht auf das Verfassen von A r t i k e l n und 47

Abgedruckt ebd., Nr. 102 a. Abgedruckt ebd., Nr. 100. Löffler, Presserecht I, Kap. 13 R N 51. Ebd. Kap. 13 R N 73; vgl. L G Mainz i n „Das Recht der Presse" 19&4, 12 S. 3. Karteierlaß des B F M , zitiert bei Hans Schmidt-Osten, Das Steuerrecht der Presse, Bonn 1964, S. 37. 62 Erlaß des B F M i n BStBl. 1955 I, S. 169. 53 Vgl. dazu SchmidUOsten, Das Steuerrecht der Presse, Bonn 1964, S. 72. 48 4» ßo Heft

I. Betroffener Personenkreis

25

Kommentaren beschränkt, sondern ihr Urprodukt, das Manuskript, noch um einige Phasen weiterverarbeitet. Es werden fertig ausgelegte Seiten mit genauer Zeilen- und Anschlagzahl geliefert, man arbeitet den modernen Druckverfahren direkt zu 5 4 . M i t zu dieser Kategorie sind die Korrespondenten zu zählen, die über eigene Büros m i t Fernschreiber u. ä. verfügen; sie sollen jedoch erst weiter unten behandelt werden.

2. Der freie Mitarbeiter Die Gruppe der freien Mitarbeiter deckt sich insoweit m i t der der freien Journalisten, als auch der freie Mitarbeiter selbständig ist, keiner Redaktionsgemeinschaft angehört und i n seiner Tätigkeit Fragen des Zeitgeschehens kritisch verfolgt und interpretiert 5 5 . Wegen einiger Besonderheiten soll diese Berufsgruppe jedoch eine eigene Darstellung erfahren. Freie Mitarbeiter — und darin liegt der Hauptunterschied zu den freien Journalisten — stehen i n wesentlich engerer Verbindung m i t einer bestimmten Zeitung. Vom festen Anstellungsverhältnis trennt sie allerdings, daß ihnen weder Arbeitsplatz und -zeit vorgeschrieben noch sie an feste Weisungen gebunden sind 5 6 . Auch für sie gelten die oben erwähnten Richtlinien für Vertragsbedingungen und Mindesthonorare. Freie Mitarbeiter schaffen sich bisweilen feste „Domänen" 5 7 i n der Berichterstattung über gewisse Sachgebiete. So können Literatur-, Theater-, Film- oder Fernsehkritiker 5 8 (Rezensenten), Karikaturisten oder Feuilletonisten i m freien Mitarbeiterverhältnis stehen. Das gleiche gilt von der neben den Redakteuren (die das Material bearbeiten und die Zeitung zusammenstellen) und den Reportern (die den Stoff be^ schaffen) stehenden Gruppe der Kommentatoren, die bei großen Zeitungen gelegentlich als freie Mitarbeiter tätig sind. Schließlich ist hier auch der Kolumnist zu erwähnen, der regelmäßig eine Kolumne oder Spalte m i t seiner persönlichen Meinung f ü l l t 5 9 . Die Beiträge des Kolumnisten sind i n höherem Maße als bei sonstigen Kommentaren m i t Namen und Person des Verfassers verbunden 6 0 und sollen häufig unabSonntag i n „Der Journalist" 1969, H e f t 12 S. 18. Einzelheiten bei Bäuerlein, S. 103. m Die persönliche Abhängigkeit des Arbeitnehmers v o m Arbeitgeber sieht das B A G (E 19,324) als Charakteristikum f ü r ein festes Anstellungsverhältnis an. Bäuerlein, S. 36. 58 Siehe dazu Bäuerlein, S. 101 ff. 69 Vgl. Helmut Lindemann, Die Rolle der freien Publizisten, i n : Harry Pross (Hrsg.), Deutsche Presse seit 1945, Bern/München/Wien 1965, S. 222. 60 Bäuerlein, S. 102. 55

26

C. Der Journalist

hängige Auffassungen enthalten, die auch von den sonstigen redaktionellen Ansichten und „Linien" abweichen. Schwierigkeiten können dort auftauchen, wo freie Mitarbeiter sich zwar nicht i n ein festes Anstellungsverhältnis begeben haben, andererseits aber auch nicht mehr nach Zeilen u. ä. bezahlt werden, sondern eine Pauschale oder ein F i x u m erhalten (sog. „Pauschalisten" 61 ). Bleibt die Leistung solcher freier Mitarbeiter zeitweilig unter der vereinbarten Garantiesumme, dem Fixum, so trägt der Mitarbeiter diesen Verlust nicht. Für diese A r t Pressetätigkeit dürften die Niederlassungsbestimmungen keine Geltung haben; denn es fehlt an dem Merkmal selbständiger Tätigkeit, der Beruf w i r d weder auf eigene Rechnung noch auf eigenes Risiko ausgeübt. Der Status dieser Presseberufstätigen kommt dem des Angestellten so nahe 62 , daß der Richtlinienvorschlag auf sie keine Anwendung finden kann.

3. Der Korrespondent Schließlich ist noch die Berufsgruppe der Korrespondenten zu erwähnen, die ihrer Tätigkeit teilweise i m Ausland nachgeht und daher eine besondere Rolle i m Rahmen der Niederlassungsfreiheit für Presseberufe spielt. I m Gegensatz zu den Reportern, die i m allgemeinen am Sitz der Redaktion tätig sind, handelt es sich bei den Korrespondenten u m die auswärtigen Mitarbeiter eines Presseorgans. Sie haben nicht nur die Aufgabe, Informationen zu sammeln und zu übermitteln, sondern sie schreiben auch Kommentare. Denn da sie nicht i n den Organismus einer arbeitsteiligen Redaktion eingespannt sind, sondern für sich allein auf einem Außenposten stehen, nehmen sie mehrere Funktionen gleichzeitig wahr 6 3 . Eine besondere Gruppe stellen die i m Ausland tätigen Journalisten dar 6 4 . Ein Auslandskorrespondent ist ein Journalist, der Nachrichten sammelt und an ein Presseunternehmen übermittelt, das i n einem anderen Staat liegt, als der Ort, von dem aus der Korrespondent berichtet. Ein Auslandskorrespondent verursacht hohe Kosten, so daß nicht jede Zeitung über einen eigenen Korrespondenten verfügt, sondern sich häufig mehrere Presseorgane (ebenso Rundfunkanstalten) einem sog. „Korrespondentenring" anschließen (Beispiel: der „Springer-AuslandsM Vgl. dazu Löffler, Presserecht I Kap. 13, R N 72; Bäuerleirt, S. 83. « So auch Bäuerlein, S. 83; Sonntag i n „ D e r Journalist" 1969 Heft 12, S. 18. G3 Bäuerlein, S. 80. 64 v g l . hierzu Christian Köster, Die Rechte des ausländischen Korrespondenten i m internationalen Presserecht, Diss. Erlangen 1957; ferner F. Maxwell, The foreign correspondent (1954).

I. Betroffener Personenkreis

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dienst") und die entstehenden Kosten anteilig tragen 6 5 . Auch Korrespondenten können i m festen Anstellungsverhältnis stehen. Aber häufig arbeiten sie auf Honorarbasis i n freier Stellung und fallen dann unter die i m Richtlinienvorschlag genannte Gruppe der selbständigen Journalisten. 4. Der Pressefotograf Der Pressefotograf nimmt, wie bereits erwähnt, i m Richtlinienvorschlag eine eigene Position ein. Er wurde nicht zu der Gruppe der selbständigen Journalisten gezählt, sondern hat eine gesonderte Einstufung erfahren. Warum auf diese Weise verfahren wurde, vermag auf den ersten Blick nicht einzuleuchten. Angesichts der Tatsache, daß die verschiedenartigsten Pressetätigkeiten mühelos unter den Oberbegriff des selbständigen Journalisten gebracht werden können, ließe sich dies auch von der Tätigkeit eines Pressefotografen denken. Die Unklarheit w i r d beseitigt durch einen Blick auf die entsprechende Gesetzgebung der einzelnen EWG-Staaten. Es zeigt sich nämlich, daß i n Belgien i m Jahre 1961 ein Gesetz erlassen worden ist 6 6 , i n dem die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten eines Pressefotografen geregelt wurde. Dieses Gesetz legte es nahe, Pressefotografen i n einer gesonderten Rubrik zu erfassen; denn insbesondere für Fragen der Koordinierung war die belgische Regelung von Bedeutung. Das Gesetz ist jedoch i n der Zwischenzeit aufgehoben worden 6 7 . Diese Änderung der rechtlichen Lage beseitigt nun die Notwendigkeit, den Beruf des Pressefotografen gesondert zu behandeln; seine Tätigkeit soll daher i m Zusammenhang m i t derjenigen des selbständigen Journalisten behandelt werden. Denn auch bei der Bildberichterstattung handelt es sich u m Publizistik, nur daß sie sich als Aussagemittel nicht des geschriebenen Wortes, sondern des Bildes bedient. Für die Tätigkeit des Pressefotografen finden sich verschiedene Benennungen: man bezeichnet i h n auch als Bildberichterstatter, Fotoreporter oder Bildjournalisten. Der Versuch einer exakten Begriffsbestimmung — die zum Teil für unmöglich gehalten w i r d — braucht hier nicht vorgenommen zu werden. N u r ist festzustellen, daß auch der Pressefotograf freiberuflich tätig sein muß, wenn er zu den vom Richtlinienvorschlag begünstigten Personen gehören soll. Nach Auffassung des Deutschen Journalisten-Verbandes erschöpft sich das Wesen der Bildberichterstattung „nicht i n dem Ergebnis eines technischen Vorgangs und i n der Handfertigkeit. Was der Berufsarbeit Siehe dazu Bäuerlein, S. 83. «« A . R. v o m 24.10.1961, Moniteur Beige v o m 2./3. u n d 4.11.1961. 67 Moniteur Beige v o m 30.10.1964.

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C. Der Journalist

des Bildberichterstatters den journalistischen Charakter gibt, ist die auf individueller Beobachtung beruhende Erfassung des Bildmotivs und seines Nachrichtenwerts. Die Tätigkeit des Bildberichterstatters w i r k t gestaltend auf den geistigen Inhalt von Zeitungen und Zeitschriften". Der Bundesfinanzhof hat dieser Auffassung des Journalisten-Verbandes zugestimmt 68 und entschieden, „daß auch der i n der aktuellen Berichterstattung für den Fernsehfunk selbständige K a m e r a m a n n . . . i n der Regel eine freiberuflich journalistische Tätigkeit ausübt". M i t dem Eindringen der Fotografie i n die gedruckte Publizistik hat das B i l d erheblich an Bedeutung gewonnen und ist heute aus Zeitungen und Zeitschriften nicht mehr fortzudenken. Bildpublizistik kann nachrichtlichen, unterhaltenden, polemisch-aggressiven oder dekorativen Charakter haben 69 . Entsprechend vielseitig sind auch die Einsatzmöglichkeiten für Pressefotografen. Die Betätigungsfelder decken sich großenteils m i t den bereits genannten der freien Journalisten. So vermag auch der Fotograf wichtige Aufgaben zu erfüllen, für die eine Zeitungsredaktion keine Zeit oder kein Personal hat. Der Bedarf an Fotografen ist groß, die Aufmachung vieler Presseorgane w i r d nicht mehr von der Schlagzeile, sondern vom B i l d her bestimmt 7 0 . Durch die rasch fortschreitende Technik auf dem Gebiet der Fotografie ist es möglich geworden, die verschiedensten Aussagemöglichkeiten durch ein B i l d zu schaffen 71 . Wenn die Tätigkeit eines Pressefotografen i n früheren Zeiten darin bestanden haben mochte, einen einzelnen Bericht durch ein B i l d zu illustrieren, so gibt es heute auch den Bildjournalismus, bei dem das gedruckte Wort nur der weiteren Erläuterung der Bildgeschichte dient 7 2 . I n dem so erweiterten Wirkungskreis liegen große Chancen für einen Pressefotografen, aber auch Versuchungen und Gefahren 73 . Denn zwar vermag der Pressefotograf m i t seinen Bildern das Bewußtsein der Menschen zu schärfen oder zu erweitern, aber er kann seine Objekte auch verzerrt darstellen, sei es durch die technischen Möglichkeiten (Bildausschnitt, Perspektive, Beleuchtung), sei es durch den Moment der Aufnahme oder überhaupt die Auswahl des Motivs 7 4 . «8 E 81, 398. «• Koszyk - Pruys, Wörterbuch, Stichwort „ B i l d p u b l i z i s t i k " . 70 Hagemann, S. 104. Vgl. R. Fabian, Die Meinungsmacher, H a m b u r g 1970, S. 89 f.; A.Silbermann (Hrsg.), Die Massenmedien u n d ihre Folgen, München—Basel 1970, S. 17 f. 72 Scheuch, Die primäre u n d die sekundäre Wirklichkeit, i n : „ M e r k u r " 1970 Heft 3,218. 73 Siehe hierzu die Aufsätze i n K. Pawek (Hrsg.), P a n o p t i k u m oder W i r k lichkeit. Der Streit u m die Photographie, H a m b u r g 1965. 74 Hagemann, S. 105; vgl. auch F. Kempe, Fetisch des Jahrhunderts, Düsseldorf—Wien 1964, S. 193; Scheuch, S.217, 218.

II. Die aufzuhebenden Ausländerdiskriminierungen

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A l l diese Gesichtspunkte lassen es gerechtfertigt erscheinen, i n dieser Arbeit den Pressefotografen dem Journalisten gleichzustellen, m i t der Folge, daß auch für i h n die Erörterungen über Berufsausbildung und -ausübung Geltung haben. I I . Die aufzuhebenden Ausländerdiskriminierungen 1. BRD Der Richtlinienvorschlag führt i n A r t . 3 gesetzliche Bestimmungen der einzelnen Mitgliedstaaten auf, die Beschränkungen der freien Niederlassung und des freien Dienstleistungsverkehrs m i t sich bringen und als Ausländerdiskriminierungen aufzuheben sind. Für die BRD sind, die Berufstätigkeit des Journalisten betreffend, zwei landesrechtliche Bestimmungen zu erwähnen. Es handelt sich um das nordrhein-westfälische Gesetz über die Berufsausübung von Verlegern, Verlagsleitern und Redakteuren 75 , gemäß dessen § 3 Abs. d) die Berufsausübung bei fehlender aktiver Wahlberechtigung untersagt werden konnte. Ferner ist das schleswig-holsteinische Gesetz zur vorläufigen Regelung des Pressewesens 76 anzuführen, das i n § 2 Abs. 1 die Voraussetzung des passiven Wahlrechts normiert. Beide Bestimmungen sind i n der Z w i schenzeit aufgehoben worden 7 7 ; sie hatten eindeutig ausländer diskriminierenden Charakter und hätten sich auch auf Grund des A r t . 56 EWG-V nicht aufrechterhalten lassen 78 . Nachdem sie nicht mehr i n K r a f t sind, stehen der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für Journalisten aus anderen M i t gliedsstaaten der Gemeinschaft i n der BRD keine gesetzlichen Diskriminierungen mehr entgegen. 2. Italien I n Italien werden die vom EWG-V begünstigten Personen i n ihrer Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dadurch beeinträchtigt, daß die den Journalisten betreffenden Berufsregelungen an die Voraussetzung der italienischen Staatsangehörigkeit anknüpfen. Der Richtlinienvorschlag muß i n dieser Hinsicht ergänzt werden. Er nennt als aufzuhebende Beschränkung die A r t . 31, 33 und 35 des italienischen Presseberufsgesetzes 79. A r t . 31 normiert das Erfordernis der italienischen 75 Gesetz v o m 17.11.1949, GVB1.1949, S. 293. ™ Gesetz v o m 27. 9.1949, GVB1.1949, S. 199. 77 I n Nordrhein-Westfalen gemäß § 27 des Pressegesetzes v o m 24.5.1966, GV. NW. S. 340, i n Schleswig-Holstein gemäß §26 Abs. 2 l i t c des Pressegesetzes v o m 19. 6.1964, GVB1.1964, S. 76. 78 I n diesem Sinne auch Oppermann, B B 1964, 566. 7 » Siehe oben F N 23.

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C. Der Journalist

Staatsangehörigkeit. A r t . 33 und 35, die die Journalistenanwärter und die Publizisten betreffen, verweisen auf A r t . 31, so daß auch hier die Staatsangehörigkeitsvoraussetzung gegeben sein muß. Hinzuzufügen ist A r t . 36 des Berufsgesetzes, der das Staatsangehörigkeitserfordernis ausdrücklich auf ausländische Journalisten erstreckt, sowie A r t . 33 und 36 des i n Ausführung des Gesetzes ergangenen Dekrets 8 0 , das ebenfalls auf A r t . 31 des Gesetzes Bezug nimmt. A l l e diese die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit enthaltenden Bestimmungen verstoßen gegen den Grundsatz der Inländergleichbehandlung und sind als typische Ausländerdiskriminierungen aufzuheben. Rechtfertigende Gesichtspunkte lassen sich nicht finden; A r t . 56 greift bei Staatsangehörigkeitserfordernissen nicht ein. Daß die Abschaffung der Beschränkungen auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen wird, ist kaum zu erwarten. 3. Frankreich Schwierigkeiten mit der Verwirklichung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit für Journalisten innerhalb des Gemeinsamen Marktes w i r d es jedoch vermutlich i n Frankreich geben. Hier ist bisher eine ausgesprochen zurückhaltende Tendenz gegenüber der Beseitigung der bestehenden Diskriminierungen sichtbar geworden. Bei den Beschränkungen handelt es sich u m das Erfordernis eines Gewerbeausweises für ausländische Kaufleute 8 1 , die Voraussetzung einer obligatorischen Stellungnahme des Informationsministers 82 , das mögliche Verbot des Innenministers 8 3 (soweit es nicht gemäß A r t . 56 EWG-V gerechtfertigt ist) sowie die Voraussetzung der französischen Staatsangehörigkeit 84 . Diese Bestimmungen, insbesondere die „Ordonnance de presse" von 1944, spielen zum Teil eine besonders wichtige Rolle bei den Gesellschaften gemäß A r t . 58 EWG-V, so daß sie noch an späterer Stelle zu erörtern sind. Für Journalisten ergeben sich insbesondere durch das Erfordernis der französischen Staatsangehörigkeit erhebliche Behinderungen. Diese Voraussetzung ist bereits i n dem Gesetz von 1881 (Code so Dekret v o m 4.2.1965, Nr. 115, G. U. v o m 12. 3.1965, Nr. 63. 81 „Carte spéciale d'étranger" bzw. „Carte d'identité d'étranger commerçant", Décretloi v. 17. 6.1938, J. O. v o m 26.6.1938; Décretloi v. 12.11.1938, J. O. v. 12./13.11.1938; Gesetz v o m 8.10.1940, J. O. v. 13.11.1940; Décret Nr. 45—2658 v. 2.11.1945. J. O. v. 4.11.1945; Décret N r . 59/582 v. 8.7.1959. 82 A r t . 5 des Dekrets v. 17.1.1936, J. O. v o m 20./21.1.1936, abgeändert durch Dekret v. 2.6.1954, J. O. v. 9. 6.1954. 83 A r t . 14 des Gesetzes v. 29.7.1881, J. O. v o m 30.7.1881, abgeändert durch D. L . v o m 6.5.1939, J. O. v. 17. 5.1939. 84 A r t . 3 der Ordonnance v o m 26.8.1944, sowie A r t . 4 des Gesetzes v. 16.7. 1949, J. O. v o m 19.7.1949, abgeändert durch Gesetz v. 29.11.1954, J. O. v. 1.12.1954, Ordonnance v. 23.12.1958, J. O. v. 24.12.1958 u n d Dekret v o m 15. 7.1960, J. O. v. 16. 7.1960.

III. Die gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise

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de la Presse, CdP) enthalten und hat durch die Ordonnance von 1944 lediglich eine neue Fassung erhalten. So hat sich beispielsweise der nach dem CdP (Art. 6) für jede periodische Schrift erforderliche „gérant" i n der Ordonnance i n einen „directeur de la publication" 8 5 gewandelt — das Erfordernis der französischen Staatangehörigkeit blieb bestehen. Es gilt insoweit das gleiche wie für die i n Italien bestehenden Beschränkungen; auch die französischen Bestimmungen sind gemäß A r t . 52 EWG-V als Diskriminierung zu beseitigen. 4. Benelux-Staaten I n den Niederlanden bestehen keine Ausländerbeschränkungen bezüglich des Journalistenberufes. I n Luxemburg gab es eine diskriminierende Bestimmung 8 6 , die die Gültigkeitsdauer der Genehmigungen für Ausländer begrenzte. Diese ist durch Gesetz vom 5. August 1967 aufgehoben worden 8 7 . Lediglich Belgien verfügt noch, indem es einen besonderen Ausweis für ausländische Berufstätige („Carte professionelle") verlangt 8 8 , über eine Vorschrift, die zu beseitigen sein wird, da sie ausländerdiskriminierenden Charakter hat.

I I I . Die gegenseitig Anerkennung der Befähigungsnachweise (Art. 57 Abs. I EWG-V) Wie bereits dargelegt wurde, reicht die Aufhebung der Diskriminierungen für eine Gleichstellung von Inländern und Ausländern dann nicht aus, wenn ein Mitglied der Gemeinschaft bzw. mehrere Mitgliedstaaten über Berufszulassungsbestimmungen verfügen, deren A n forderungen ein Ausländer wegen der Andersartigkeit des von i h m durchlaufenen Ausbildungsganges nicht oder nur schwer zu erfüllen vermag. Was den Journalisten betrifft, so zeigt ein Blick auf die einzelnen EWG-Staaten, daß lediglich i n Italien ein Gesetz über die A u f nahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten von Journalisten geschaffen worden ist 8 9 . I n keinem anderen Land der Gemeinschaft bestehen Reglementierungen, die mit jenem Gesetz vergleichbar wären. 85 Siehe A r t . 15 der Ordonnance. 8 « A r t . 21 des Gesetzes v o m 2. J u n i 1962, Mémorial A Nr. 31 v o m 19. J u n i 1962. 87 Mémorial A Nr. 54 v o m 12. August 1967. w a . R . Nr. 62 v o m 16.11.1939, Moniteur v o m 27./28.11.1939; Décret M i n i stériel v o m 17.12.1945, Moniteur v o m 19.12.1945; Gesetz v o m 14.7.1951; Moniteur v o m 27.7.1951; Décret Ministériel v o m 11.3.1954, Moniteur v o m 12. 3.1954.

89 Das bereits mehrfach erwähnte Gesetz v o m 3.2.1963, Nr. 69, G. U. v o m 20.2.1963, Nr. 49.

C. Der Journalist

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Nur Belgien verfügt noch über eine i m Richtlinienvorschlag nicht aufgeführte gesetzliche Regelung, die jedoch, da sie inhaltlich wie umfangmäßig nicht m i t dem italienischen Berufsgesetz verglichen werden kann, erst nach diesem dargestellt werden soll. Wer innerhalb der Gemeinschaft den Beruf eines Journalisten ergreifen w i l l , stößt nur i n Italien auf nennenswerte, gesetzlich normierte Anforderungen hinsichtlich Ausbildung, Prüfungen u. ä. Da dem italienischen Presseberufsgesetz bei der gegenseitigen Anerkennung der Befähigungsnachweise wie auch bei Fragen der Koordinierung wesentliche Bedeutung zukommt, soll es i n seinen Grundzügen dargestellt werden. 1. Das italienische Presseberufsgesetz Dem italienischen Gesetz liegt die Auffassung zugrunde, die Tätigkeit des Journalisten sei Erfüllung einer öffentlichen Funktion, so daß den Angehörigen dieser Berufsgruppe neben speziellen Rechten auch besondere Pflichten zufielen. Dies kommt i n A r t . 2 zum Ausdruck, der folgende Punkte enthält: — die Freiheit der Berichterstattung und der K r i t i k ist ein absolutes Recht („diritto insopprimibile") des Journalisten, das nur durch Gesetz zum Schutze der Persönlichkeit Dritter eingeschränkt werden kann; — der Journalist hat den entscheidenden Wahrheitsgehalt der Tatsachen zu respektieren, wobei aus Treueverhältnissen und gutem Glauben resultierende Verpflichtungen zu berücksichtigen sind; — Nachrichten, die einen I r r t u m enthalten, müssen berichtigt werden, Fehler sind wiedergutzumachen; — soweit der vertrauliche Charakter der Mitteilung es erforderlich macht, müssen — bezüglich ihrer Informationspflichten — Verleger wie Journalisten das Berufsgeheimnis wahren. Außerdem sollen sie die Kollegialität zwischen den Journalisten, die Zusammenarbeit m i t den Verlegern sowie das Vertrauensverhältnis zwischen der Presse und ihren Lesern fördern. A r t i k e l 1 des Gesetzes nennt die Personen, die von diesem Katalog betroffen sein sollen: die Berufsjournalisten und die sog. Publizisten („i giornalisti professionisti e i publicisti"). Zu den ersteren gehört, wer ausschließlich und ständig als Journalist arbeitet 9 0 . Publizist ist, wer außer einer bezahlten Tätigkeit i m Pressewesen noch einen anderen Beruf hat; dabei darf die Betätigung i m journalistischen Bereich nicht nur sporadisch erfolgen 91 . I m Gegensatz zu den „Freien Mitarbeitern", fl

o „ i n modo esclusivo e continuativo", a.a.O., A r t . 1 Abs. I I . Ebd. A r t . 1 Abs. I I I .

91

III. Die gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise

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die nur gelegentlich A r t i k e l für die Presse verfassen, dürfen den vom Gesetz geschützten Titel „Journalist" nur die Publizisten und Berufsjournalisten führen. Insbesondere i n den A r t i k e l n 26—36 des Gesetzes sind die Voraussetzungen normiert, die bei der Aufnahme des Berufes vorliegen müssen. Haupterfordernis ist das Ableisten einer mindestens 18 Monate währenden praktischen Ausbildung, an deren Ende eine umfassende Prüfung steht. Sie erstreckt sich auf die praktischen, handwerklichen Fähigkeiten des Journalisten (Zeitungstechnik, journalistische Praxis), seine Allgemeinbildung wie seine Kenntnis der m i t dem Journalismus zusammenhängenden juristischen Fragen 92 . I n der Prüfung soll sich zeigen, ob der Bewerber über die für den Journalistenberuf erforderliche Geeignetheit verfügt. Das Examen w i r d von einer Landesprüfungskommission abgenommen, die aus 7 Mitgliedern besteht. 5 von ihnen werden durch den Vorstand des Berufsverbandes unter Berufsjournalisten ausgewählt, die mindestens 10 Jahre i m Berufsregister eingetragen sein müssen. Die beiden anderen Mitglieder werden vom Appellationsgericht bestellt: ein Richter der ersten Instanz und einer der Berufungsinstanz als Vorsitzender 93 . Ein erfolgreich abgelegtes Examen ist Berufszulassungsvoraussetzung; erst wenn sie erfüllt ist, erfolgt die Eintragung i n das Berufsregister und die Erlaubnis, den Titel eines Journalisten zu führen. Entsprechend der Regelung bei anderen Berufen m i t subjektiven Berufszulassungsvoraussetzungen w i r d auch der Titel des Journalisten geschützt; wer als „Journalist" tätig wird, ohne diese Bezeichnung m i t Recht zu führen, w i r d ebenso bestraft 9 4 wie derjenige, der den Beruf eines Arztes, Ingenieurs oder Rechtsanwaltes ausübt, ohne die erforderliche Qualifikation zu besitzen. Um „Journalist" werden zu können, bedarf es ferner des Mindestalters von 21 Jahren und der Vorlage verschiedener Bescheinigungen 95 , von denen diejenige über die italienische Staatsangehörigkeit als Diskriminierung zu beseitigen ist 9 6 .

2. Das belgische Gesetz über den Berufsjournalismus Auch i n Belgien ist ein Journalistengesetz erlassen worden 9 7 . Es bleibt allerdings insoweit hinter den Bestimmungen des italienischen Presseberufsgesetzes weit zurück, als es sich i m wesentlichen auf den Schutz »2 Ebd. A r t . 32. 9 3 Z u r Prüfung der Geeignetheit siehe M. Palunta, I I giornalista i n Europa, Rom 1970, S. 59 ff. 94 Gemäß § 348 codice penale. 95 A r t . 31 des Gesetzes. 96 Siehe oben S. 29. 97 Gesetz v o m 30.12.1963, L e x Belgica v o m 20.1.1965, S. 6018. 3 Lahusen

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C. Der Journalist

des Titels „Berufsjournalist" beschränkt. Das belgische Gesetz sieht weder Praktika oder Prüfungen vor noch ein Berufsregister nach italienischem Vorbild. Die einzige Bedingung sind ein Mindestalter von 21 Jahren 9 8 und das Nichtvorbestraftsein nach gewissen Strafbestimmungen des Code pénal 9 9 ; schließlich w i r d noch gefordert, daß der journalistische Beruf als Hauptberuf ausgeübt wird, daß dies mindestens 2 Jahre lang der Fall gewesen sein muß und keine Unterbrechung der Berufsausübung von mehr als 2 Jahren stattgefunden hat. Eine Kommission w i r d eingesetzt, die die genannten Bedingungen festsetzt und überwacht. 3. Probleme der Gleichwertigkeit U m i n Italien Journalist werden zu können, muß also ein Befähigungsnachweis i m Sinne des A r t . 57 Abs. I EWG-V erbracht werden. Auch das belgische Gesetz enthält einige Mindestbedingungen, die dem Schutz des Journalistentitels dienen sollen. Was die i m Vertrag genannte „gegenseitige Anerkennung" betrifft, so lassen sich hierfür nur schwer allgemeine Grundsätze aufstellen 100 . Üblicherweise werden die jeweils geforderten Befähigungsnachweise und Ausbildungswege geprüft und hinsichtlich ihres verschiedenartigen Gehalts, ihrer Intensität und Dauer einer eingehenden Wertung unterzogen. Ein solcher Vergleich führt hier nicht weiter, da lediglich ein Land, Italien, den Nachweis von Kenntnissen verlangt. Die belgische Regelung fällt insoweit aus, da sie keine entsprechenden Vorschriften enthält. Für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit wäre es ohne Wirkung, wenn das italienische Diplom i n anderen Gemeinschaftsländern anerkannt würde — denn i n diesen kann ohnehin jedermann Journalist werden. Es kann i n diesem Bereich bei der gegenseitigen Anerkennung nur darum gehen, ausländischen Journalisten den Zugang nach Italien nicht dadurch zu erschweren oder gar zu versperren, daß man auch ihnen die vorgeschriebene gesetzliche Prüfung abverlangt, die für sie m i t weit größeren Schwierigkeiten verbunden wäre als für die Inländer. Andererseits würde eine völlig freie Zulassung ausländischer Journalisten eine Schlechterstellung der italienischen bedeuten. Als Lösungsmöglichkeit bietet sich an, für Ausländer an die Stelle der i n Italien geforderten formellen Voraussetzung den Nachweis treten zu lassen, daß sie längere Zeit über als Journalist praktisch tätig gewesen s i n d 1 0 0 a . Dieser Weg

»8 Ebd. A r t . 1 Abs. I . 98 Ebd. A r t . 1 Abs. I I . loo Everling, Niederlassungsrecht S. 61. looa Als V o r b i l d k a n n insoweit die i n der Richtlinie für das H a n d w e r k (Richtlinie 64/429, A b i . Gem. 1964,1880) getroffene Regelung dienen, die eben-

III. Die gegenseitige Anerkennung der Befähigungsnachweise

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erscheint gangbar; er setzt allerdings voraus, daß die i n der Praxis erworbenen Fähigkeiten gleichwertig 1 0 1 sind denen, die der i n Italien vorgeschriebene Ausbildungsgang vermittelt. Diese Forderung nach Gleichwertigkeit kann erfüllt werden, da die italienische Prüfung weder spezielle landeskundliche Kenntnisse noch etwa solche auf einem Fachgebiet verlangt, sondern sich i m wesentlichen auf die praktischen Seiten des Journalismus beschränkt. Deren Kenntnis w i r d man auch ohne Prüfung als gegeben ansehen können, wenn ein Journalist seinen Beruf über eine längere Zeitspanne h i n in seinem Herkunftsland ausgeübt hat. Fraglich ist nur, wie lange die praktische Berufstätigkeit bei ausländischen Journalisten sein muß, u m eine ähnliche Qualifikation wie bei den durch ihr Diplom ausgewiesenen italienischen Journalisten zu erreichen. Angesichts der i n Italien vorgeschriebenen Ausbildung, insbesondere der mindestens 18monatigen praktischen Lehrzeit und des Examens, erscheint die i m Richtlinienvorschlag vorgesehene Zeit von 2 Jahren 1 0 2 als Untergrenze 103 . Allerdings bestimmt der Richtlinienvorschlag, der selbst von „zumindest" 2 Jahren spricht, daß diese Zeit unmittelbar vor Antragstellung auf Ausübung des Journalistenberufs und tatsächlich ausgeübt wurde. Damit erhält die praktische Berufstätigkeit ein etwas größeres Gewicht, und es besteht eher die Garantie dafür, daß tatsächlich Gleichwertigkeit erreicht w i r d ; zudem w i r d auf diese Weise i m wesentlichen den Anforderungen des belgischen Journalistengesetzes entsprochen. Der Vorschlag des Verfassers geht dennoch dahin, eine Mindestzeit von 3 Jahren selbständiger Tätigkeit zu fordern, u m die italienische Regelung nicht abzuwerten. Eine solche Zeitspanne nennt auch der Wirtschafts- und Sozialausschuß i n seiner Stellungnahme zum Richtlinienvorschlag 104 . Der Ausschuß hält es andererseits für wünschenswert, vom Erfordernis der unmittelbaren Berufsausübung vor Antragstellung abzugehen. Dieser Vorschlag erscheint jedoch nicht als sinnvoll; vielmehr ist die Notwendigkeit, den Journalistenberuf unmittelbar vor Antragstellung ausgeübt zu haben, ein geeignetes Mittel, um dafür zu sorgen, daß die durch die Praxis erworbenen Fähigkeiten von gleichwertigem Gewicht sind wie die durch das Diplom ausgewiesenen Kenntnisse. falls praktische Tätigkeit als Nachweis f ü r diejenigen Länder ausreichen läßt, die keine bestimmten Kenntnisse u n d Fähigkeiten verlangen. *oi Siehe dazu Everling, Niederlassungsrecht S. 60. 102 A r t . 4 des Richtlinienvorschlags. 103 Siehe auch Oppermann, B B 1964, 566, der v o n „ m e h r j ä h r i g e r " selbständiger Berufstätigkeit spricht. 104 Abi. Gem. v o m 1. 3.1965, 499.

3*

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C. Der Journalist

Was die i m belgischen Journalistengesetz enthaltenen Bestimmungen über Vorstrafen betrifft, so kann nach dem Richtlinienvorschlag verfahren werden. Da außerhalb Belgiens ein entsprechender Zuverlässigkeitsnachweis nur noch i n Italien gefordert w i r d 1 0 5 , ist A r t . 8 Abs. I I des Richtlinienvorschlags anwendbar. Er sieht vor, daß das Aufnahmeland die Vorlage eines einem Strafregisterauszug gleichwertigen Dokuments verlangen kann, das von einer zuständigen Gerichts- oder Verwaltungsinstanz des Heimatlandes ausgestellt w i r d und aus dem hervorgehen muß, daß die verlangten Voraussetzungen erfüllt sind.

IV. Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften gemäß Art. 57 Abs. I I EWG-V 1. Grundsätzliches Neben der gegenseitigen Anerkennung der Befähigungsnachweise stellt sich weiter angesichts der unterschiedlichen Regelungen i n den nationalen Rechtsordnungen das Problem der Koordinierung. Zunächst soll kurz dargetan werden, was der Begriff der Koordinierung meint und was nicht i n i h m enthalten ist 1 0 6 . Dabei geht es nur u m die i m Kapitel über das Niederlassungsrecht genannten Koordinierungen von Rechtsvorschriften und hierbei insbesondere u m die Bestimmung des Art. 57 Abs. I I EWG-V. Für den Dienstleistungsverkehr gilt gemäß A r t . 66, daß die Vorschriften der A r t . 55—58 entsprechende Anwendung finden. Der Sinn des Koordinierens ist i n diesem Bereich der, daß mehrere verschiedene Ordnungen, die bisher selbständig waren, i m Interesse der Schaffung einer gemeinsamen, harmonischen Ordnung aufeinander ausgerichtet werden, so daß sie reibungslos zusammenspielen; es geht um das Einpassen i n einen größeren Rahmen 1 0 7 . Die betreffenden Regelungen sollen i n den wesentlichen Punkten aufeinander abgestimmt und i n großen Zügen auf ein vergleichbares Niveau gebracht werden 1 0 8 . Darüber, auf welche A r t und Weise dieses Ziel erreicht werden soll oder kann, gibt der geschmeidige Begriff der Koordinierung als solcher keine Auskunft 1 0 9 . los A r t . 36 i. V. m. A r t . 31 des Berufsgesetzes. 106 Z u m Begriff der Koordinierung siehe Strauss, S. 18; Zweigert, RabelsZ 24 (1959), 551 ff.; ders., Festschrift f ü r Dölle S.405; Ophüls, Z H R 124 (1962), 137 f.; Gaudet, Z H R 124, 82; Lochner, Was bedeuten die Begriffe H a r m o n i sierung, Koordinierung u n d gemeinsame P o l i t i k i n den Europäischen V e r trägen, ZgesStW 118 (1962), 35 ff.; Schmidt, VersR 1964, 553; Everling, Niederlassungsrecht S. 63. 107 Nicolaysen, S. 93. 108 Everling, B B 1958, 863. 109 Vgl. hierzu Audinet, 1040 f.

IV. Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften

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2. Mögliche Maßstäbe bei der Koordinierung a) Allgemeine Prinzipien des Niederlassungsrechts Wenn sich angesichts der verschiedenen Berufsregelungen i n der Gemeinschaft die Frage nach einem Orientierungspunkt erhebt, an dem das angestrebte vergleichbare Niveau i m Berufsrecht gemessen werden könnte, so ist festzustellen, daß ein solcher Maßstab unter den Normen des Vertrages nicht zu finden ist 1 1 0 . Auch ein Blick auf die leitenden Gedanken und Prinzipien des Niederlassungsrechts — die Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sollen am günstigsten Standort eingesetzt werden können, was die freie, an ökonomischen Gesichtspunkten orientierte, von den differierenden nationalen Rechtsordnungen möglichst unabhängige Wahl des Ortes der selbständigen Tätigkeit m i t umfaßt 1 1 1 — h i l f t hier nicht weiter. Der nach den Erläuterungen der Kommission dem Niederlassungsrecht zugrundeliegende Grundsatz der natürlichen Standortwahl 1 1 2 vermag bei der Frage, auf welches Niveau hin das Journalistenrecht oder allgemein Presseberufe koordiniert werden sollen, nicht als brauchbarer Maßstab zu dienen. Die Niederlassungsfreiheit ist bereits dann hergestellt, wenn Ausländer und Inländer gleich behandelt werden. Eine vollständige Vereinheitlichung der Berufsordnungen ist nicht geboten, lediglich die einschneidensten Unterschiede i m Niveau sollen abgebaut werden 1 1 3 . Aus der Zielsetzung des Vertrages (Erleichterung der Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten, A r t . 57 Abs. I) und den Grundsätzen des Niederlassungsrechts ist auch nicht herzuleiten, daß das Recht der Aufnahme und Ausübung selbständiger Erwerbstätigkeiten besonders liberal ausgestaltet werden müsse, etwa durch Einführung vollständiger Berufs- und Gewerbefreiheit 114 . Es ist also nicht so, daß die Koordinierung sich nur i m Sinne einer stets größeren Freiheit auswirken könne 1 1 5 . Zum einen verlangt A r t . 52 des Vertrages nur die Beseitigung der Ausländerdiskriminierungen, hierauf richtet sich auch die Liberalität, die i n dem Begriff „Niederlassungsfreiheit" zum Ausdruck 110

v. d. Groeben, Die europäische Wirtschaftsgemeinschaft als Motor der gesellschaftlichen u n d politischen Integration, Tübingen 1970, S. 7. 111 Dazu, daß diese wirtschaftspolitischen Ziele des Vertrages m i t Hilfe der A r t . 48 ff. erreicht werden sollen, siehe Everling in Wohlfahrt-Everling, Vorbem. 1 vor A r t . 51; Adler, S. 41. 112 Erläuterungen der Kommission zum Vorschlag des A l l g . Programms f ü r die Liberalisierung des Niederlassungsrechts (Dok. III/C/573/60—D). U3 Everling, Niederlassungsrecht S. 58,63; Audinet, 1040; vgl. auch Zweigert, S. 406 f. ii4 Vignes , Revue de droit international et de droit comparé 1963, 22; Gaudet, SEWE 1961, 65; Audinet, 1044 ff.; Everling, Niederlassungsrecht S. 16, 42, 44. iiß Gaudet, Z H R 124 (1962), 81; Hilger, S. 150.

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C. Der Journalist

k o m m t 1 1 6 ; eine absolute Berufsfreiheit läßt sich daraus nicht herleiten. Zum anderen ist ohne weiteres einsichtig, daß aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie zahllosen sozialen und politischen Erwägungen heraus kein Staat ohne gewisse Berufsregelungen auskommen kann 1 1 7 . Ein solcher Endzustand war auch von den einzelnen Ländern nicht geplant, als sie den EWG-V schlossen. Er wäre jedoch eingetreten, wenn die vorgesehene Koordinierung sich etwa stets an der jeweils liberalsten Rechtsordnung orientiert oder sich i n Richtung völliger Berufsfreiheit bewegt hätte. Denn da es bei fast allen Berufssparten i n einem Land der Gemeinschaft keine gesetzliche Regelung gibt 1 1 8 , hätten die Mitgliedstaaten ihre Gewerbe- und Berufsregeln praktisch aufheben müssen 119 . Dies war jedoch nicht beabsichtigt, es sollte sich lediglich eine Erleichterung innerhalb der Gemeinschaft ergeben. K e i n Mitgliedstaat sollte bestehende Regelungen aufheben bzw. neue einführen müssen, wenn nicht die Entwicklung der Gemeinschaft dies erforderlich werden ließ 1 2 0 . b) Allgemeine Wirtschaftsprinzipien

des EWG-V

Es werden noch andere Gründe genannt, die den Schluß auf eine liberale Berufs- und Gewerbepolitik gebieten oder zumindest nahelegen sollen: ein bestimmtes wirtschaftliches System, das dem EWG-V zugrundeliege und die Mitglieder der Gemeinschaft hinsichtlich ihrer Wirtschaftspolitik 1 2 1 festlege; als i m Vertrag verankerte Prinzipien werden etwa das Konzept der Marktwirtschaft oder des Wettbewerbs genannt 1 2 2 . Ohne daß i n dieser Arbeit auf die Einzelheiten 1 2 3 jener Problematik eingegangen werden kann, soll festgehalten werden, daß der EWG-V jedenfalls eine eindeutige wirtschaftspolitische Konzeption nicht enthält. A r t . 222 des Vertrages beläßt die Eigentumsordnung ausschließlich weiterhin der Entscheidungsgewalt der Mitgliedstaaten 1 2 4 . u« Everling, Niederlassungsrecht S. 58. ii7 Vgl. Everling, A k t u e l l e Fragen S. 66. U8 Siehe Everling, Niederlassungsrecht S. 57 f., 62 f. Ii» Everling, A k t u e l l e Fragen S. 75. 1 2 0 Vgl. Everling, Niederlassungsrecht S. 58. 121 Siehe zu diesem Begriff K. Schiller, Wirtschaftspolitik, i n : Handwörterbuch der Sozialwissenschaften Bd. 12 (1965), S. 210 ff. 122 Hallstein, Wirtschaftliche Integration S. 275; v. d. Groeben, W u W 1961, 339; Günther, Die ordnungspolitischen Grundlagen des EWG-Vertrages, W u W 1963, 191 f.; Zweigert, S.403; Ophüls, Z H R 124 (1962), 136 ff.; vgl. auch J. Scherer, Die Wirtschaftsverfassung der EWG, Baden-Baden 1970, S. 87 ff. m i t weit. Nachw. 123 Siehe dazu Günther, Die ordnungspolitischen Grundlagen des E W G Vertrages, W u W 1963, S. 161 ff.; Ophüls, Z H R 124 (1962) S. 136 ff.; Everling, Wirtschaftspolitik S. 163 ff. m i t weit. Nachw.

IV. Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften

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A r t . 104 hat die allgemeinen wirtschaftspolitischen Probleme (Geldwertstabilität, Wachstum, Arbeitslosigkeit etc.) ebenfalls nicht der Zuständigkeit der Gemeinschaft übertragen. Überhaupt ist i m Vertrag keine umfassende Befugnis der Gemeinschaftsorgane für die allgemeine Wirtschaftspolitik vorgesehen 125 . I n A r t . 105 ist nicht etwa eine gemeinsame Wirtschaftspolitik normiert, sondern lediglich eine Koordinierung innerhalb der Mitgliedstaaten, bei der die zuständigen Verwaltungsstellen zusammenarbeiten sollen 1 2 6 . Die Empfehlungen, die die K o m mission dem Rat unterbreiten soll 1 2 7 , beschränken sich auf jene Zusammenarbeit — Empfehlungen hinsichtlich der Wirtschaftspolitik i m materiellen Sinne sind nicht vorgesehen 128 . Angesichts der genannten Bestimmungen und der eher begrenzten 129 wirtschaftspolitischen Kompetenz der Gemeinschaft ist die Annahme einer dem Vertrag zugrundeliegenden Wirtschaftskonzeption — ganz abgesehen von den anderen Problemen, die m i t einer vorgegebenen wirtschaftspolitischen Ordnung verknüpft wären 1 3 0 — zumindest so zweifelhaft 1 3 1 , daß jedenfalls Schlüsse auf eine dem EWG-V zugrundeliegende spezifisch liberale Berufspolitik i m Bereich der freien Niederlassung und des freien Dienstleistungsverkehrs nicht gezogen werden können. Als Ergebnis ist festzuhalten, daß sich keine allgemein maßgebliche Linie i m Vertrag finden läßt, die festlegt, auf welches Niveau h i n die jeweiligen Rechtsordnungen auf dem Gebiete des Niederlassungsrechts zu koordinieren sind. 3. Die denkbaren Konstellationen Die Suche nach einem Maßstab würde sich erübrigen, wenn es nur eine Richtung gäbe, die bei Fragen der Koordinierung einzuschlagen wäre. Es lassen sich jedoch mehrere Konstellationen denken. 124 G. Burghardt, Die Eigentumsordnungen i n den Mitgliedstaaten u n d der EWG-Vertrag, H a m b u r g 1969, S. 13 ff. m i t zahlr. Nachw. * 2« Everling, Wirtschaftspolitik S. 172. im A r t . 105 Abs. I , Satz 2 E W G - V . A r t . 105 Abs. I, Satz 3 E W G - V . 128 Einzelheiten hierzu w i e auch zu dem Problem der Beschlußkompetenz des Rates auf diesem Sektor siehe bei Everling, Wirtschaftspolitik S. 172 f.

i 2 » Rambow, S. 108. 130 Siehe hierzu Nipperdey, Die soziale Marktwirtschaft i n der Bundesrepublik, Juristische Studiengesellschaft Karlsruhe, Heft 10 (1954); Ballerstedt, Wirtschaftsverfassungsrecht, i n Bettermann-Nipper dey -Scheuner, Die Grundrechte Bd. I I I / l , S. 1 ff. 131 So auch Reuter, Aspects de la Communauté Economique Europeénne, Revue d u Marché Commun 1958, 11 ff.; Bühnemann, S. 63; Nicolay sen, S. 102f f.; ders., i n : Planung I I I (Hrsg.: J . K . Kaiser), Baden-Baden 1968, S. 343; Catalano, Manuel de droit des Communautées europeénnes, 2. A u f l .

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C. Der Journalist

Eine Möglichkeit wurde bereits angedeutet: Ein Ausländer vermag die Bedingungen des Aufnahmelandes — auch wenn diese gleichermaßen für die Einreisenden wie für die eigenen Staatsangehörigen gelten — schwerer zu erfüllen, da die Anforderungen i n seinem Heimatland andere waren als die jetzt an i h n gestellten. Hier w i r d das Aufnahmeland sich nicht mit den geringeren Kenntnissen zufriedengeben, die der Einreisende i n seinem Heimatland erworben hat. Vielmehr wird, um ein vergleichbares Niveau zu schaffen, das eine Land seine A n forderungen abschwächen oder das andere sie verschärfen 132 . Weiterhin ist denkbar, daß ein Mitgliedstaat, der für bestimmte Tätigkeiten überhaupt kein Berufsrecht oder aber besonders liberale Regelungen geschaffen hat, starke Zuwanderung aus Gemeinschaftsländern erfährt, die über ein strenges Berufszulassungsrecht verfügen. Diese Möglichkeit w i r d i n der Literatur häufig erörtert, auch unter dem Gesichtspunkt der negativen Auslese, die i n Gestalt der i m eigenen Land an den scharfen Bedingungen gescheiterten Personen nun i n das Aufnahmeland strömen kann 1 3 3 . Auch i n diesem Fall müssen die Anforderungen aller Gemeinschaftsländer auf ein vergleichbares Niveau gebracht werden. Es läßt sich allerdings sagen, daß ein solches Gefälle auf dem Gebiet journalistischer Berufe sich wohl nicht ergeben wird. Es ist kaum zu erwarten, daß es i n diesem Bereich zu den genannten unerwünschten Verschiebungen kommen würde. Diese Vermutung w i r d dadurch bestätigt, daß trotz des seit 1963 bestehenden italienischen oder auch des belgischen Journalistengesetzes kein starker Zustrom von Journalisten aus jenen Ländern i n andere Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bekanntgeworden ist. 4. Notwendigkeit einer Berufskonzeption a) Grundsätzliches Die EG-Kommission vertritt die Ansicht, daß man i m Interesse der Gemeinschaft zu einer möglichst weitgehenden Koordinierung kommen müsse. Auf dem Gebiet des journalistischen Berufsrechts sind sowohl Aufnahme- wie Ausübungsbedingungen i n den Mitgliedstaaten verParis 1964, S. 408; Steindorff, Rechtsschutz u n d Verfahren i m Recht der europäischen Gemeinschaften, Baden-Baden 1964, S. 19; Clapham i n Festschrift für M ü l l e r - A r m a c k (1966), S. 175; Huth, Die Sonderstellung der öffentlichen Hand i n den Europäischen Gemeinschaften, H a m b u r g 1965, S. 352 f., 361; Schmidt i n : Planung I I I , S. 301 ff.; Rambow, S. 108. 132 Nicolaysen, S. 98. 133 Everling, Niederlassungsrecht S. 56; ders., B B 1958, 818; Vignes , Annuaires Francais 1961, 714; Schulz, Freier Arbeitsmarkt S. 223; Hilger, S. 127; Bülow, S. 96.

IV. Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften

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schieden geregelt. Bei der Koordinierung muß also entweder zwischen den jeweiligen nationalen Regelungen eine Wahl getroffen 1 3 4 oder eine neue EWG-Konzeption entwickelt werden. Voraussetzung hierfür ist allerdings, daß man über eine Berufskonzeption verfügt bzw. sich für eine solche entscheidet, die dann für die gesamte Gemeinschaft Geltung haben soll 1 3 5 . M i t einer Konzeption verfügt man über die für eine Koordinierung erforderliche Richtschnur, einen Maßstab. Ob also etwa Italien oder auch Belgien ihr Presseberufsrecht entschärfen sollten oder ob es vorzuziehen wäre, die Länder der Gemeinschaft, i n denen bisher keine Regelung bestand, führten eine solche ein — diese Entscheidung läßt sich erst treffen, wenn genaue Vorstellungen darüber bestehen, was i m Presseberufsrecht möglich, nötig oder empfehlenswert ist. Zur Gewinnung einer solchen Konzeption sollen die folgenden Überlegungen beitragen. b) Journalistenausbildung

notwendig

Die Frage nach Vor- und Ausbildung des Journalisten, nach möglichen Aufnahmemodalitäten für diesen Beruf würde sich nicht i n solchem Maße stellen, wenn der i m wesentlichen von ihm gestalteten „Ware" eine ähnliche Funktion zukäme wie anderen, dem täglichen Bedarf dienenden Konsumgütern. Aber es ist offensichtlich und bedarf keiner ausführlichen Erörterung, daß Presseerzeugnisse eine andere und ungleich größere Rolle i n der Gesellschaft spielen; i n seiner Stellungnahme zum Presse-Richtlinienvorschlag hat der Wirtschafts- und Sozialausschuß m i t Recht „die besondere politische und kulturelle Bedeutung der Presse sowie die Wichtigkeit ihrer wirtschaftlichen und sozialen Aspekte" betont 1 3 6 . Zwar besteht kein Grund, die Presse m i t den politischen Parteien 1 3 7 zu vergleichen, sie als eine A r t Parlament 1 3 8 oder gar als vierte Gewalt 1 3 9 zu bezeichnen. Denn es ist selbstverständlich, daß andere Einrichtungen und Organe für das Funktionieren der Demokratie ebenso wichtig sind wie die Presse und ihnen daher m i t dem gleichen Recht bzw. der gleichen W i l l k ü r solche Bezeichnungen zugeordnet werden könnten. Durch die genannten Attribute w i r d die Presse überbewertet 1 4 0 . Unbestritten ist jedoch, daß sie ein Wesenselement des freien Staates 141 und von fun134 So Dittrich, N J W 1968, 336. 135 Vgl. v. d. Groeben, Z u r P o l i t i k der Rechtsangleichung i n der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, ZfRV 8 (1967), 129. 136 A b i . Gem. v o m 1.3.1965, 498. ist Ridder, S. 257. 13« Löffler, Presserecht I, Kap. 1 R N 30; vgl. auch Groß, S.29. 139 Löffler, Presserecht R N 57. 1 4 0 So auch Oppermann, Kulturverwaltungsrecht S. 482 u n d 488, F N 200. 141 BVerfGE 20,162 (174).

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damentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben ist 1 4 2 . Da der Journalist einen wesentlichen Anteil an der praktischen Verwirklichung der Pressefreiheit und dem Zustandekommen des i n der Demokratie unentbehrlichen Meinungsbildungsprozesses hat, scheint der Schluß nahezuliegen, daß er zur Erfüllung dieser großen Aufgaben über eine entsprechende Ausbildung verfügen muß. Dennoch ist, wie sich gezeigt hat, lediglich i n Italien die Journalistenausbildung gesetzlich normiert worden. Bei technischen, rechtsberatenden oder medizinischen Berufen w i r d eine Fachausbildung als selbstverständlich vorausgesetzt und auch i m Hinblick auf die berufliche Leistung für unabdingbar gehalten. Beim Beruf des Journalisten verhält es sich anders, obwohl sich nicht sagen läßt, seine Aufgabe sei weniger wichtig als etwa die Rechtspflege oder der Dienst an der Volksgesundheit: die mögliche Einflußnahme auf die Bildung eines politischen Bewußtseins i m Volke 1 4 3 , die Vermittlung von Kenntnissen politischer und wirtschaftlicher Zusammenhänge, die Herstellung einer Verbindung zu den Wissenschaften, schließlich die Funktion einer Kontrollinstanz von Politik und W i r t schaft 144 — all diese Aufgaben sind von außerordentlich großer Bedeutung. Daß, hieran gemessen, die Frage nach einer Journalistenausbildung verhältnismäßig selten gestellt wird, hat verschiedene Gründe. Einmal spielen historische Erfahrungen eine Rolle. Der Beruf des Journalisten war stets frei von Ausbildungs- und Ausübungsregeln. Lediglich die Zeit des Nationalsozialismus brachte eine Ausübungsreglementierung, die allerdings nicht der qualitativen Anhebung des Berufsstandes dienen, sondern diesen i n ein Abhängigkeitsverhältnis zum Staat bringen sollte 1 4 5 . Das herkömmliche Selbstverständnis der Journalisten legt, jedenfalls i n Deutschland, großen Wert darauf, daß ihr Beruf i n jeder Beziehung frei bleibe. E i n weiterer, ebenfalls historisch motivierter Grund dafür, daß der Ruf nach einer systematischen Vorbildung des Journalisten bisher nur verhältnismäßig wenig Resonanz hatte, dürfte darin liegen, daß Journalisten i n früheren Zeiten m i t Intelligenz und einer gewissen Allgemeinbildung auszukommen vermochten. Sie kamen bei ihrer Tätigkeit zwar m i t verschiedenen Gebieten i n Berührung, aber weder Politik noch Wirtschaft, K u l t u r oder Technik verlangten eine dem heutigen Stand entsprechende De142 BVerfGE 12,205 (259). 143 Vgl. dazu DrögelWei$seriborn/Ha{t, W i r k u n g e n der Massenkommunikation, Münster 1969, passim, m i t zahlr. weit.Nachw. 144 Z u den Funktionen der Presse i n einer Demokratie siehe Wildenmanni Kaltefleiter, Funktionen der Massenmedien, i n : Hermens (Hrsg.), Demokratische Existenz heute, 1965. 145 Siehe das Reichskulturkammergesetz v o m 22.9.1933 (RGBl. I S. 661) u n d das Schriftleitergesetz v o m 4.10.1933 (RGBl. I S. 713).

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tailkenntnis 1 4 6 . „Der Journalist w i r d nicht ausgebildet, er w i r d gebor e n " 1 4 7 : dieser Satz hat heute keine Geltung mehr, zu Recht w i r d er als abgegriffen 148 oder Gemeinplatz 1 4 9 bezeichnet. Die Beschäftigung m i t Wissenschaft, Politik etc. erfordert vielmehr Spezialwissen, so wie es i n anderen Berufen unzweifelhaft auch der Fall ist. Es entspricht vereinfachender und deshalb oberflächlicher Argumentation, wenn behauptet wird, der „Diplomjournalist" würde einer i n obrigkeitlichen Kategorien denkenden Gesellschaft besser gefallen 1 5 0 . Denn es geht nicht u m die Schaffung neuer Titel, die den Wünschen einer konformen Gesellschaft entgegenkommen könnten, sondern darum, daß eine fundierte Ausbildung dazu beitragen kann, wesentliche Bedürfnisse der Allgemeinheit besser zu befriedigen und auch vielleicht dem allgemeinen Konformismus etwas entgegenzuwirken. Das Interview eines Fachmanns ist nur sinnvoll, wenn der Journalist i n dem jeweiligen Gebiet vorgebildet ist 1 5 1 , der Bericht eines Gerichtsjournalisten nur bei entsprechenden Kenntnissen 1 5 2 . Wer auf der einen Seite die Existenz nicht genügend qualifizierter Journalisten bedauert, andererseits sich auf den Standpunkt zurückzieht, stärkere und schwächere Begabungen gebe es i n jedem Beruf 1 5 3 , verkennt das wahre Problem einer journalistischen Ausbildung. Zudem — und das gilt auch für andere Autoren — sollte man, jedenfalls i n diesem Zusammenhang, angesichts mancher Ergebnisse der neueren Bildungstheorie, nach der der entscheidende Faktor bei der Begabung weniger i m biologischen Erbe als vielmehr bei der Lernerfahrung zu suchen i s t 1 5 3 a , etwas zurückhaltender m i t dem Schlagwort der Begabung operieren. Festzuhalten bleibt, daß die Presse als Kommunikationsmittel wie als Kontrollinstanz wesentlich an W i r k samkeit einbüßt, wenn die i n ihr Tätigen nicht über eine entsprechende Grundausbildung verfügen. Die Erfüllung der der Presse gestellten Aufgaben verlangt nach einer speziellen Ausbildung der Journalisten 1 5 4 . 146 Vgl. auch das „Memorandum zur Journalistenausbildung" des Deutschen Presserats Bonn 1971. 147 Diese M a x i m e taucht i n zahlreichen publizistischen Werken auf, so schon i n : Zieler, Die V o r b i l d u n g des Journalisten, Z V 1902 Nr. 9, S. 198; Meister, Die Deutsche Presse i m Kriege u n d später (1916), S. 83. 148 Schwarz, Hauptausbildungssysteme S. 1. 14 ® Arbeitskreis Pressefreiheit, S. 218. 150 Flach, Macht u n d Elend der Presse S. 52. 151 Frankenfeld, Diskussionsbeitrag i n : Die Ausbildung des publizistischen Nachwuchses, S. 38. «2 v g l . hierzu Kohlhaas, N J W 1963, 477. 153 Gerigk i n „Der Journalist" 1967, Heft 4 S.4. i53a Siehe etwa Edding, Ökonomie des Bildungswesens, Freiburg 1963, S. 238 ff., 277 ff.; Roth (Hrsg.), Begabung u n d Lernen — Ergebnisse u n d Folgerungen neuer Forschungen, Deutscher Bildungsrat — Gutachten u n d Studien der Bildungskommission, Bd. 4, Stuttgart 1969 m i t zahlr. Nachw.

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C. Der Journalist

Diese Spezialisierung bedeutet nicht, daß der betreffende Journalist nur noch auf seinem Fachgebiet schreiben dürfte. „ M u t und Fähigkeit zum Dilettantismus" 1 5 5 sollen durch eine Spezialausbildung nicht abgeschnitten werden. Der Ansicht jedoch, das Wissen des Journalisten solle „enzyklopädisch" sein 1 5 6 und bleibe als solches notwendigerweise relativ oberflächlich, kann nicht gefolgt werden; mag man auch der Presse „Universalität" zuerkennen 157 , so kann diese Eigenschaft für den Journalisten angesichts der heutigen Probleme einer Gesellschaft auf sozialen, technischen, wirtschaftlichen u. a. Gebieten nicht mehr Ausbildungsziel sein. Die Frage ist, auf welche Weise die erforderliche Journalistenausbildung vorgenommen werden kann. Diesem Problem soll i m folgenden nachgegangen werden. Dabei sei nochmals betont, daß es bei einer Koordinierung auf dem Gebiet der Journalistenausbildung nicht darum geht, zu einer vollständigen Vereinheitlichung der verschiedenen Vorschriften zu gelangen. Auch geht es nicht um die Schaffung eines europäischen Journalistenrechts, sondern letzteres bleibt Angelegenheit des jeweiligen nationalen Gesetzgebers. Ferner verlangt der EWG-V nicht, daß eine journalistische Berufsordnung, w e i l sie teilweise besteht, nun auch i n allen anderen Mitgliedstaaten eingeführt würde, die eine Regelung bisher nicht für notwendig erachtet haben. Die Frage der Koordinierung w i r d jedoch eines Tages Aktualität erlangen, wenn nämlich „die zunehmende Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit dies erforderlich macht" 1 5 8 . Spätestens zu diesem Zeitpunkt w i r d es notwendig werden, die verschiedenen Ausbildungssysteme zu vergleichen und Überlegungen darüber anzustellen, welche Konzeption den Anforderungen dieses Berufes am ehesten entspricht. c) Die Ausbildungssituation

in der EWG

aa) Italien Welchen Weg Italien eingeschlagen hat, wurde bereits oben gezeigt 159 . Anzufügen ist, daß das i m Jahre 1963 geschaffene Ausbildungsgesetz nur den Schlußakt nach jahrzehntelangen Bemühungen um eine Ver154 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 218; Dovifat, Fachbildung S. 33; Frankenfeld, S. 38; Pollak, i n : Richter u n d Journalisten S. 269; ähnlich: Bericht der Pressekommission, BT-Drucksache V/2403, Einführung X sowie die Stellungnahme der Bundesregierung, ebenda S. 147, 148; siehe auch den Zwischenbericht der BReg. über die Lage von Presse u n d R u n d f u n k i n der BRD, BT-Drucksache VI/692. 155 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 218. iw 157 iss 15»

Bäuerlein, S. 28. Ebd. S. 29. Richtlinienvorschlag (Gründe), A b i . Gem. v o m 1.3.1965, 494. s. o. bei der gegenseitigen Anerkennung der Befähigungsnachweise.

IV. Die Koordinierung der Berufsaufnahmevorschriften

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besserung der journalistischen Bildung dargestellt. I n keinem anderen Land der Gemeinschaft hat man sich schon so früh Gedanken über eine Lösung dieser Probleme gemacht. Von den Bildungseinrichtungen, die nach dem Kriege geschaffen wurden, seien genannt: das der Universität Rom zugehörige „Istituto Italiano di Pubblicismo", an dem seit 1947 zweijährige Einführungs- und Diplomkurse abgehalten werden; dreijährige Kurse gibt es seit 1949 an der Universität Urbino, „Corso di Giornalismo"; schließlich ist zu erwähnen, das „Istituto de Giornalismo i n Palermo", an dem seit 1952 dreijährige Diplomkurse stattfinden 1 6 0 . bb) BRD I n der Bundesrepublik ist eine Ausbildung nicht vorgeschrieben; lediglich die Ableistung eines zwei Jahre dauernden Volontariats ist i n der Praxis üblich. Dementsprechend ist die Zahl der für eine Ausbildung i n Betracht kommenden Einrichtungen gering. A n akademischen Institutionen gibt es drei Lehrstühle für Publizistik (in Berlin, Münster und München), die das Studium dieses Gebietes als Hauptfach ermöglichen 1 6 0 3 . Zu erwähnen sind ferner das i m Jahre 1960 gegründete „Deutsche Institut für publizistische Bildungsarbeit" i n Düsseldorf, das einmal jährlich acht- bis zehntätige Fortbildungskurse und dreimal jährlich vierwöchige Volontärkurse veranstaltet, sowie die 1970 i n Hamburg gegründete „Akademie für Publizistik", die sich berufsbegleitende Aus- und Fortbildung von Journalisten zum Ziel gesetzt hat. Schließlich besteht i n München für ausgewählte Volontäre eine Journalistenschule, deren zwei Semester dauerndes Programm neben einer Nachrichtenredaktion Kurse i n Politik, K u l t u r u. ä. vorsieht. Kritisiert w i r d hieran, daß durch solche „Behelfsschulen" weder geistige Bildung noch fachliche Sachkunde vermittelt werde, sondern „Allerweltswissen", das für die Praxis keinesfalls genüge 161 . cc) Frankreich I n Frankreich gibt es das i m Jahre 1951 gegründete „Institut Francais de Presse", das seit 1957 ein Institut der Universität Paris und Zentrum von Studium und Forschung auf dem Gebiet der Presse ist. Das private, von Zeitungsdirektoren und Journalisten gegründete „Centre de formation des journalistes" und die der Universität L i l l e angeschlossene „Ecole Supérieure de Journalisme" versuchen, die für den Journa160 Eine umfassende Übersicht enthält das Handbuch der Weltpresse I, Stichwort „ I t a l i e n " . i60a Daneben bestehen Lehrstühle bzw. Institute f ü r Publizistikwissenschaft i n Bochum, Göttingen, Mainz u n d Erlangen/Nürnberg. 161 Dofivat,

Fachbildung S. 34.

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C. Der Journalist

listenberuf erforderliche Vorbildung zu schaffen und so der Förderung des Nachwuchses zu dienen. Bereits erwähnt wurde, daß es keine gesetzlich normierten Anforderungen bezüglich einer Ausbildung gibt 1 6 2 . dd) Niederlande I n den Niederlanden besteht seit 1966 i n Utrecht eine Fachschule für Journalistik („School voor de Journalistiek"). Voraussetzungen für die Aufnahme sind die mittlere Reife und Ablegung eines Eignungstestes. Die Ausbildung dauert drei Jahre und vermittelt, abgesehen von einem dreimonatigen Zeitungspraktikum, Kenntnisse vorwiegend auf kulturellem und sozialem Gebiet. Zwei weitere Einrichtungen (Institut voor Perswetenschap, Universität Amsterdam und Katholiek Institut voor de Journalistiek, Universität Nijmegen) halten Wochenendkurse ab, die zwei Jahre lang dauern. ee) Belgien und Luxemburg I n Belgien besteht für Zwecke der Journalistenausbildung nur eine Abendschule i n Brüssel, das „Institut pour Journalistes de Belgique — Institut voor Journalisten van Belgie". Luxemburg verfügt über keine eigenen Ausbildungsstätten. ff) Andere Länder Als Beispiel für außerhalb der Gemeinschaft stehende Länder sollen noch die Vereinigten Staaten genannt werden, i n denen wesentlich mehr als i n Europa für die Ausbildung der Journalisten getan w i r d 1 6 3 : es bestehen allein 672 Journalistenschulen 164 , i n denen Theorie gelehrt w i r d wie praktische Übungen abgehalten werden. Die K r i t i k an diesen Schulen lautet, daß sie Oberflächlichkeit, Uniformität und kritiklose Anwendung allgemein gelehrter Rezepte erreichten 165 . Anzumerken ist noch, daß i n Amerika zwei Institutionen bestehen, die sich der Weiterbildung bereits i m Beruf stehender Journalisten widmen: die Einrichtung der Nieman Fellows i n Harvard (1 Jahr Ausbildung für erfahrene Berufsjournalisten) und das der Columbia School of Journalism angegliederte American Press Institute i n New York (Weiterbildung durch iß 2 Einzelheiten siehe i m Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „ F r a n k reich". 163 Eine umfassende Darstellung über außereuropäische Regelungen siehe bei: L a formation des Journalistes, Unesco Paris 1958; l'enseignement d u journalisme, Centre international d'enseignement d u journalisme, Strasbourg (periodisch); Schwarz, Hauptausbildungssysteme; Handbuch der Weltpresse I. 164 z i t i e r t nach Schwarz, Hauptausbildungssysteme S. 3. 165 Schwarz, Hauptausbildungssysteme S. 4.

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kurze Seminarkurse). Schließlich soll noch das Schweizer System erwähnt werden, da sich an i h m besonders kraß zeigt, daß die Einrichtung von Journalistenschulen allein offenbar kein sicheres M i t t e l ist, u m journalistisches Wissen und Zeitungsniveau zu heben und zur besseren Erfüllung der der Presse gestellten Aufgaben beizutragen: trotz Bestehens zahlreicher journalistischer Kurse und Seminare 1 6 6 haben fast 7 0 % der i n der schweizerischen Presse tätigen Journalisten einen akademischen Grad, rekrutieren sich also nicht aus den Journalistenschulen. d) Vorteile

einer

Journalistenausbildung

Grundgedanke aller genannten Ausbildungsstätten ist es, daß für den Journalisten heute die Beherrschung der technischen Seite seines Berufes nicht mehr ausreicht. Die erforderliche fundierte Vorbildung könnte neben den erwähnten Vorteilen noch andere positive Folgen nach sich ziehen, die ihrerseits wiederum der Erfüllung der publizistischen Aufgaben dienten. Eine abgeschlossene Ausbildung würde der beruflichen Sicherheit des Journalisten zugute kommen 1 6 7 . Von einer solchermaßen gewonnenen Sicherheit könnten weitere positive Impulse ausgehen: ein Ausbildungsgang, der durch eine Prüfung, etwa ein Diplom, seinen Abschluß erfährt, vermag nicht zur Entstehung von „Standesbewußtsein" 168 zu begünstigen, sondern kann beitragen zu größerer Unabhängigkeit gegenüber dem Arbeitgeber. Nicht nur durch praktische Tätigkeit erworbenes Können, verbunden m i t einem Titel, w i r d zwar eventuell bestehende Abhängigkeiten nicht beseitigen, aber schwächen können 1 6 9 . Eine solchermaßen verbesserte Journalistenausbildung könnte somit auch einen Beitrag leisten zur Lösung der m i t der „Inneren Pressefreiheit" bzw. der Pressekonzentration zusammenhängenden Probleme. Da sich allmählich herausstellt, daß gesetzliche Maßnahmen gegen die Konzentration i m Pressewesen zwar zukünftige Entwicklungen werden beeinflussen, nicht aber den augenblicklichen Stand der Konzentration werden entscheidend verändern können, bleibt als Lösungsmöglichkeit, die Folgen der Konzentration durch eine Sicherung der „Inneren Pressefreiheit" abzuschwächen 170 . Dazu vermag eine ver166 Einzelheiten bei: Dokumentation 1970: Publizistik/Zeitungswissenschaftcommunication Research/Journalism. Hrsg.: Deutsche Gesellschaft f ü r P u b l i zistik u n d Zeitungswissenschaft, B e r n 1970; vgl. auch Schwarz, Hauptausbildungssysteme S. 4. 167 Dovifat, Fachbildung S. 34. 168 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 217. 16» So auch Arbeitskreis Pressefreiheit S. 217; vgl. auch Flach, S. 54 ff. 170 Vgl. Heizier, ZPR 1969, 7; O. v. Nell-Breuning, Unternehmensverfassung für Presseunternehmen, i n : O. Wilfert (Hrsg.), Es geht nicht n u r u m Springer, Mainz 1968, S. 28 ff.

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C. Der Journalist

besserte Journalistenausbildung beizutragen, wenn auch selbstverständlich die rechtliche Absicherung der Unabhängigkeit des Journalisten gegenüber dem Verleger hinzutreten muß. Noch auf ein weiteres Abhängigkeitsverhältnis, i n dem der Journalist steht, ließe sich durch eine Ausbildung einwirken: auf dasjenige zum Konsumenten, zum Leser. Das System des i n vielen Zeitungen zu beobachtenden Konformismus, der Monotonie und „langweiligen Sensationsmache" 171 könnte erschüttert werden, wenn die Ausbildung auch den „ M u t zum unabhängigen Denken und Schreiben" 172 stärkte. Das Entstehen einer wesentlichen Voraussetzung hierfür — größere Unabhängigkeit vom Verleger, Chefredakteur oder sonstigen Vorgesetzten — liehe sich, wie erwähnt, durch eine gute Ausbildung fördern. Ein zweites Hindernis ergibt sich aus der Rücksichtnahme auf die uniformen Informationsbedürfnisse der Leserschaft, die eine entsprechende uniforme Produktion auf Seiten der Journalisten b e w i r k t 1 7 5 . Die hier bestehenden Probleme ließen sich m i t dadurch lösen, daß der Journalist über ein Berufsethos verfügte, das i h m durch Kenntnisse vom Meinungsbildungsprozeß, der Psychologie — speziell der Psyche der Leserschaft — und durch Bewußtmachung der Erfüllung einer politischen und pädagogischen Aufgabe vermittelt würde 1 7 4 . Durch die Ausbildung könnte also der „unbequeme Journalist" 1 7 5 gefördert werden. e) Keine Pflichtausbildung U m den Weg zu zeigen, auf dem das angestrebte Ziel erreicht werden kann, muß zunächst geklärt werden, ob die Ausbildung obligatorisch sein oder ob auch nicht speziell vorgebildeten Personen der Zugang zu journalistischer Tätigkeit offenbleiben soll. Letzteres ist aus verschiedenen Gründen vorzuziehen 176 ; allerdings sollten die Berufsmöglichkeiten für den examinierten Journalisten so attraktiv gestaltet werden, daß der zu schaffende Ausbildungsgang Gewicht erhält und tatsächlich i n Anspruch genommen wird. Insoweit könnte die italienische Regelung als Vorbild dienen: dem ausgebildeten Journalisten wurden größere Vorteile und Chancen eingeräumt, andererseits hat man den Nicht171 Deneke, S. 160. 172 Eberhard, S. 43. 173 Vgl. hierzu K . Jaspers, Werden w i r richtig informiert, i n : Hübner (Hrsg.), Information oder herrschen die Souffleure (1964), S. 22 ff.; G.Schoenberger, Meinungslenkung contra Information, ebenda S. 57 ff. 174 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 218; Schwarz, Hauptausbildungssysteme S. 6. 175 Eberhard, S. 44. 176 Auch das Memorandum des Deutschen Presserates (Bonn 1971) geht davon aus, daß der Zugang zum journalistischen Beruf nicht von obligatorischen Voraussetzungen abhängig gemacht w i r d (S. 6).

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ausgebildeten den Weg zu publizistischer Tätigkeit nicht versperrt. Z u Recht ist darauf hingewiesen worden 1 7 7 , daß beispielsweise Studenten ohne Abschluß, Autodidakten oder auch Berufsfremde, die erst spät aus ihrem bisherigen Tätigkeitsbereich i n eine Zeitungsredaktion überwechseln wollen, durchaus qualifizierte Journalisten werden können und ihnen daher dieser Weg nicht durch eine obligatorisch vorgeschriebene Ausbildungsordnung abgeschnitten werden sollte. Zu bedenken ist auch, daß sich auf eine Ausbildung von Journalisten nicht dieselben Gedanken übertragen lassen, die die Ausbildungsvorschriften anderer freier Berufe mitmotiviert haben, daß also, jedenfalls i n diesem Punkte, die Vergleichbarkeit zwischen dem freien Beruf des Journalisten und der Tätigkeit von Arzt, Rechtsanwalt u. ä. entfällt. Wer den Wunsch hat, sich der Gesundheits- oder Rechtspflege zu widmen, durchläuft zu Recht einen fest vorgeschriebenen Ausbildungsgang, ohne den jene Tätigkeiten nicht ausgeübt werden können. Wer Operationen durchführen oder Recht sprechen w i l l , muß als unabdingbare Voraussetzung über Kenntnisse der Materie verfügen. Zwar werden solche vom Journalisten auch verlangt. Aber hier sind Personen denkbar, die auf Grund ihrer Lebens- und Berufserfahrung journalistisch tätig werden können, ohne eine spezielle publizistische Vorbildung genossen zu haben. Hinzu t r i t t , daß — einmal abgesehen von der Gemeinschaftsbezogenheit, der sozialen Relevanz, die bei diesen Berufen Ausbildungs- und Ausübungsnormen verlangen — Kranke oder Rechtsuchende überall die gleichen Bedürfnisse haben. Beim Journalismus verhält es sich anders. Sowohl sind, i n einer Demokratie notwendigerweise, die Zeitungen verschieden, was etwa Charakter und politische Richtung angeht, wie auch die Leserbedürfnisse. Kleine Lokalzeitungen sehen sich anderen Lesergruppierungen gegenüber, als überregionale Organe; entsprechenden Unterschieden ist der Bedarf an Redakteuren unterworfen. A u f Grund dieser, bei der Tätigkeit des Journalisten eine zusätzliche Rolle spielenden Momente ist eine scharfe Normierung und Reglementierung bei der Ausbildung weder nötig noch sinnvoll. Es sollten allerdings, wenn es u m Fragen der Koordinierung journalistischen Berufsrechts geht, die Argumente sachlicher, rationaler und entsprechend überprüfbarer A r t sein. So wie bei Fragen des Berufsordnungsrechts, worauf noch einzugehen sein wird, zumindest i n der BRD die Erfahrungen während der Zeit des Nationalsozialismus (Reichskulturkammer- und Schriftleitergesetz) i n der Diskussion überstrapaziert werden zu Lasten einer nüchternen Betrachtungsweise, werden auch auf dem Gebiet der Ausbildung Meinungen vertreten, auf die nicht weiter einzugehen wäre, wenn sie sich nicht so zählebig halten würden. " 7 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 218. 4 Lahusea

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So w i r d die Ansicht geäußert, wegen möglicher Gefahren könne es eine verpflichtende Ausbildung, eine Prüfung oder Berechtigung für den Journalisten nicht geben, die Gesellschaft sei vielmehr auf „das Charisma, die Berufung und das Gewissen der Meinungsbildner selbst angewiesen" und müsse etwa entstehende Risiken tragen 1 7 7 3 . Das Angewiesensein auf solche ebenso großartigen wie — jedenfalls i n dieser Häufung — raren Eigenschaften und Persönlichkeitsmerkmale kann sich eine demokratische Gesellschaft gerade nicht mehr leisten, zumal bei einem Beruf nicht, der für sie von erheblicher Relevanz ist. Was die Risiken betrifft, so w i r d sich kaum bestreiten lassen, daß sie sich beispielsweise durch eine solide Ausbildung eher verringern lassen als durch eine „Berufung". Was schließlich die Meinung angeht, durch einen Befähigungsnachweis solle politisch zuverlässiger Nachwuchs gesichert werden, es solle dadurch nicht die berufliche Tauglichkeit, sondern die politische Brauchbarkeit für einen äußerlich unterwürfigen, der Staatsmacht willigen Journalismus festgestellt w e r d e n 1 7 7 b , so ist dazu lediglich anzumerken, daß ein so geartetes Mißtrauen, ungelöst von der Vergangenheit und unbeeinflußt durch die gegenwärtigen politischen und verfassungsrechtlichen Gegebenheiten, nicht zeitlos und ohne Bezug auf die Realität i n der Diskussion verwandt werden kann, da es den Blick auf die augenblicklichen Wirklichkeiten verstellt. Art der Ausbildung Aufgrund der bisher angestellten Überlegungen würde es sich empfehlen, daß Journalisten neben der technischen Seite des Berufs i n einem Spezialfach ausgebildet würden, u m den heutigen Anforderungen und Aufgaben gewachsen zu sein. Dazu reicht das Lehrfach Publizistik nicht aus — schon gar nicht, so lange es sich überwiegend m i t zeitungswissenschaftlichen Problemen beschäftigt. M i t Recht wurde festgestellt, daß man auch einen Lehrer nicht Pädagogik studieren lasse, sondern i n erster Linie ein Fachgebiet und daneben Pädagogik 1 7 8 . Es müssen sich vielmehr i n dem Maße, i n dem sich die Anforderungen an Presse und Journalisten gewandelt haben, auch Lehrprogramme und -methoden ändern. Daher müssen herkömmliche Stoffgebiete wie Presserecht und Geschichte des Pressewesens zurücktreten zugunsten soziologischer und sozialpsychologischer Fächer oder auch „der Lehre von der Funktion des Journalisten i n der Demokratie" 1 7 9 . Dazu ist ein volles Fachstudium anzustreben 180 , an dessen Ende eine Prüfung steht, die sowohl die 177a Dirks, Die Verantwortung der Meinungsbildner S. 44. i77b Groth, Die unerkannte K u l t u r m a c h t Bd. I V , S. 517. 178 Eberhard, S.43. 170 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 219.

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praktischen Seiten des Journalismus wie das jeweilig gewählte Spezialfach umfaßt. Ein solcher Weg wäre dem vorzuziehen, den das italienische Journalistengesetz eingeschlagen hat, das neben der Eignungsprüfung, die sich auf Zeitungstechnik, journalistische Praxis und Kenntnisse des Presserechts erstreckt, nur noch die Allgemeinbildung prüft, nicht Wissen auf speziellen Gebieten. Empfehlenswerter ist der Vorschlag, entweder ein normales Universitätsstudium zu absolvieren oder aber sich auf noch einzurichtenden Fachhochschulen die erforderliche Ausbildung geben zu lassen 181 , wobei dann schon bei der Einstellung der Journalist verpflichtet werden sollte, an Fortbildungskursen teilzunehmen. Die schwächste der von Frankenfeld vorgeschlagenen Konzeptionen ist allerdings diejenige, die „einige Semester" Studium als „Gasthörer oder Student" vorsieht — ein abgebrochenes Studium kann für keinen Beruf als Konzeption angeboten werden. Was den Vorschlag der Fachhochschulen betrifft, so sollten diese, wie bereits erwähnt, die Auswahl der zu lehrenden Fächer den Erfordernissen der Gegenwart anpassen. Angemerkt werden soll noch ein anderes Extrem, dessen Übernahme i n die Europäische Gemeinschaft sich nicht empfiehlt. Es handelt sich um die Ausbildung am „Institut für Journalistik der Universität Freiburg" (im Uechtland). Diese i m Jahre 1965 gegründete Einrichtung, die sich i n ihrer Lehre zunächst auf die Presse beschränkte, seit dem Wintersemester 1968/69 aber eine Ausweitung auf alle Kommunikationsmittel erfahren hat, bietet nach den erforderlichen 4 Semestern Studium A b schlußmöglichkeiten an verschiedenen Fakultäten. E i n Diplom w i r d jedoch nur erteilt, wenn bereits ein akademischer Grad erworben worden ist: es handelt sich u m ein typisches post-graduate Studium. Bei der Suche nach einer Berufsausbildungskonzeption auf europäischer Ebene vermag die genannte Schule nicht als Modell zu dienen, da ihre A n forderungen zu hoch sind. Es können jedoch einzelne Anregungen von ihr ausgehen. Das vorgesehene Praktikum von 3 Monaten muß allerdings als zu kurz angesehen werden. Gleiches gilt von der Utrechter Fachschule für Journalistik (School voor de Journalistiek), die ebenfalls nur ein dreimonatiges Zeitungspraktikum vorsieht. Erwägenswerter ist der Vorschlag, das sich an die Abschlußprüfung anschließende Volontariat neben praktischer publizistischer Ausbildung zum Teil aus 180 So schon die Expertenversammlung f ü r die Berufsausbildung v o n Journalisten, die von der Unesco i n Paris organisiert wurde, Tagung v o m 9.—13. J u l i 1956, Unecso — Dokument MC/28. 181 Frankenfeld, V i e r Konzeptionen f ü r die journalistische Ausbildung. Eine A r b e i t f ü r den Deutschen Presserat. Veröffentlicht i n „Der Jounalist" 1970, Heft 10, S. 18; die Konzeptionen sind teilweise ins „Memorandum zur Journalistenausbildung" (Bonn 1971) des Presserates übernommen worden.

4*

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einer pressefremden Tätigkeit i m jeweiligen Spezialgebiet (Verbände, Fernsehen, Wirtschaft) bestehen zu lassen 182 . Gewiß gingen positive Impulse von einer solchen Berufstätigkeit aus; sie würde die Betrachtungsweise des i m Studium Erlernten vervollständigen, den Blick für die Realität schärfen, zur Vermeidung von Einseitigkeiten beitragen und so insgesamt der späteren Zeitungsarbeit zugute kommen. U m diese Zeit des Volontariats möglichst effektiv zu gestalten, wäre an den Abschluß von Tarifverträgen zu denken 1 8 3 . Wiederholt sei, daß eine solche Ausbildung nicht obligatorisch sein sollte. U m aber auf der anderen Seite keine völlig wirkungslose, weil nicht i n Anspruch genommene Regelung zu schaffen, wäre für eine möglichst attraktive Gestaltung durch bessere Bezahlung oder Aufstiegschancen des diplomierten Journalisten zu sorgen 184 . Diese Idee klingt, wenn auch i n bescheidenem Umfang, i n den Niederlanden an: wer nach der dreijährigen Ausbildung an der „School voor de Journalistiek" das Prüfungsdiplom erhält, braucht nur noch 1 Jahr Volontärzeit abzuleisten; das gleiche gilt für akademisch vorgebildete Journalisten. Auch das „Memorandum zur Journalistenausbildung" des Deutschen Presserats sieht vor, Akademiker durch ein wesentlich verkürztes Volontariat zu fördern 1 8 5 . g) Notwendigkeit

neuer

Einrichtungen

U m die dargelegten Aufgaben erfüllen zu können, bedarf es der Einrichtung zahlreicher Lehrstätten. Praktisch wäre es erforderlich, sowohl neue Lehrstühle für Publizistik zu schaffen wie auch Journalistenschulen oder -akademien, die während der Ausbildung praktische Übungen und nach dem Abschluß Fortbildungskurse abhalten könnten, nach dem Muster der Nieman Fellows oder der American Press Institute. Auch das „Memorandum" des Presserats sieht vor, daß i n den einzurichtenden Hochschulen für Journalisten diese nicht nur auf ihren Beruf vorbereitet werden, sondern später sowohl berufsbegleitenden (während der praktischen Redaktionsausbildung) wie fortbildenden Unterricht (während der Berufstätigkeit) erhalten 1 8 6 . Ferner wäre an die Errichtung einer Internationalen Journalistenakademie zu denken. Diese könnte sowohl der Fortbildung erfahrener Journalisten dienen — dies auch für Fragen der Europäischen Gemein182 iss vom 184 185 186

Arbeitskreis Pressefreiheit S. 220. v g l . den E n t w u r f der K l e i n e n Kommission der I G Druck u n d Papier 17.12.1968. Arbeitskreis Pressefreiheit S. 220. Siehe „ M e m o r a n d u m zur Journalistenausbildung", Bonn 1971. Einzelheiten siehe ebenda.

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schaft: Presse, Recht, Einigung, wirtschaftliche Zusammenarbeit etc. — wie Aufgaben „europäischer" Journalisten übernehmen und damit die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs fördern: Journalisten, die sich i n anderen Ländern der Gemeinschaft niederlassen wollten, könnte an einem solchen Institut, vom Sprachunterricht angefangen, alles Wissenswerte und -notwendige über das Aufnahmeland vermittelt werden, von K u l t u r und Politik, wirtschaftlichen und sozialen Problemen bis h i n zu Presserecht und Zeitungswesen. 5. Verfassungsrechtliches Problem I n allen Landespressegesetzen der BRD ist die Bestimmung enthalten 1 8 7 , die Pressetätigkeit einschließlich der Errichtung eines Verlagsunternehmens oder eines sonstigen Betriebs eines Pressegewerbes dürfe nicht von irgendeiner Zulassung abhängig gemacht werden. Es stellt sich daher die Frage, ob die Schaffung einer Ausbildungsordnung für Presseberufe zu den genannten landesrechtlichen Bestimmungen i n Widerspruch stehen würde. Sollten diese durch A r t . 5 GG geboten sein, müßte noch zusätzlich entschieden werden, wie bei einer Tangierung nationalen Verfassungsrechts durch Koordinierungsmaßnahmen zu verfahren ist. Denn § 2 der Landespressegesetze stellt eine Ausweitung der i n A r t . 5 GG garantierten Pressefreiheit dar. Zulassungsvoraussetzungen ließen sich durchaus m i t A r t . 5 Abs. I I GG vereinbaren 1 8 8 . Die Frage nach dem Rangverhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht bedarf daher an dieser Stelle keiner Erörterung, da ein einfaches Landesgesetz i m Rang unter dem Gemeinschaftsrecht steht. Hinzu t r i t t , daß eine Ausbildungsordnung nicht einmal gegen § 2 der Landespressegesetze verstoßen würde. Denn m i t der dort genannten Zulassung sind ein Verwaltungsakt oder auch eine gerichtliche Entscheidung gemeint, von denen abhängt, ob eine natürliche oder juristische Person eine Pressetätigkeit ausüben darf 1 8 9 . Die Freiheit von strafrechtlichen 190 , gewerberechtlichen 191 oder sonstigen 192 Zulassungserfordernissen soll sicherstellen, daß jedermann ohne behördliche Behinderungen einen Presseberuf ergreifen kann. Eine nicht obligatorische 187 Jeweils gleichlautend § 2 ; eine Ausnahme bildet n u r das bayerische Pressegesetz, indem es v o n „gewerberechtlicher Zulassung" spricht. iss Löffler, Presserecht I I , § 2 R N 12.

im Ebd. R N 21; Rebmann-Ott-Storz, §2 R N 2. 190 Vgl. Rebmann-Ott-Storz, § 2 R N 9. 191 Dies k o m m t besonders i m bayerischen Pressegesetz zum Ausdruck, vgl. oben F N 187. 192 Siehe dazu Rebmann-Ott-Storz, § 2 RN. 10.

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C. Der Journalist

Ausbildungsordnung, die auch weiterhin Außenseitern die Möglichkeit zur Aufnahme einer Pressetätigkeit gibt, tangiert somit die landesgesetzliche Bestimmung nicht.

V. Koordinierung der Berufsausübungsregeln gemäß Art. 57 Abs. I I EWG-V 1. Die Ausübungsregeln in der EWG a) Grundsätzliches Bei den i m Niederlassungsrecht auftauchenden Fragen der Koordinierung geht es nicht nur u m Vorschriften, die die Aufnahme selbständiger beruflicher Tätigkeit betreffen. Der EWG-V sieht vielmehr i n A r t . 57 Abs. I I auch die Koordinierung von Ausübungsregelungen vor, denen erhebliche Bedeutung zukommt. U m einen Uberblick über die hier bestehenden Probleme zu gewinnen, sind zunächst die verschiedenen Systeme innerhalb der Gemeinschaft i n ihren Grundzügen darzustellen. b) Italien Ähnlich wie bei der Aufnahme eines journalistischen Berufes hat Italien auch auf dem Gebiet der Berufsausübung die umfassendste Regelung innerhalb der Gemeinschaft getroffen. Daher soll die Situation i n diesem Land zuerst untersucht werden. Wie bei der Koordinierung der Aufnahmevorschriften erwähnt wurde, geht das italienische Gesetz 193 davon aus, daß journalistische Tätigkeit Erfüllung einer öffentlichen Funktion sei. Folgerichtig hat der dortige Gesetzgeber neben besonderen Rechten, die dem Journalisten zustehen, auch ein Berufsordnungsrecht geschaffen; denn bei der Wahrnehmung gesellschaftsrelevanter Aufgaben stellt sich notwendigerweise auch die Frage nach Verantwortung und Verantwortlichkeit. Wie dargestellt wurde, betrifft das Gesetz Berufsjournalisten und sog. Publizisten 1 9 4 . Beide sind Mitglieder der nach dem Vorbild von Ärztekammern und Anwaltskammern geschaffenen „Journalistenkammer" (Tordine dei giornalisti italiani) und verpflichtet, sich i n ein besonderes Berufsregister (albo) eintragen zu lassen 195 . Dies gilt nicht für die freien Mitarbeiter, die keinem solchen Zwang unterliegen, aber auch 193 siehe oben F N 23. 194 Z u m Unterschied zwischen beiden Berufen siehe oben S. 32, vgl. ferner das U r t e i l des A G Padua v o m 21.6.1968, G. 1.121 (1969), I I , 249 ff. 1 9 5 A r t . 1 des Gesetzes; vgl. hierzu Palunta, I I Giornalista i n Europa, Rom 1970, S. 56 f.

V. Koordinierung der B e r u f s a u s r e n

55

keinen Anspruch haben auf Eintragung und somit auf Abschluß des m i t besonderen Vorteilen verbundenen „Arbeitsvertrages des Journalisten". Die i n A r t . 2 des Gesetzes normierten Berufspflichten sind strikt einzuhalten. So bestimmt A r t . 11, daß Anstand und Würde der eingetragenen Mitglieder zu überwachen seien. U m dies Ziel zu erreichen, ist eine Kontrollinstanz i n Gestalt von „Räten" vorgesehen. Dem Nationalrat des Berufsstandes — dem obersten Zentralorgan — ist auch die Koordinierung der kulturellen Vorhaben „ i m Hinblick auf die Verbesserung und Vervollkommnung des Berufsstandes" übertragen. Die Räte werden von den i m Berufsregister eingetragenen Journalisten i n geheimer Wahl gewählt und auf regionaler Ebene tätig. Sie kontrollieren die Einhaltung der dem Journalisten obliegenden Pflichten und können bei deren Verletzung Disziplinarmaßnahmen verhängen 1 9 6 , z. B. ein Schreibverbot; als einschneidenste Maßnahme kommt die Streichung aus dem Berufsregister i n Betracht 1 9 7 . Zum Verfahren soll nur kurz angemerkt werden, daß jeder Journalist — bei der Eintragung ins Berufsregister wie auch bei der Streichung — 4 Instanzen durchlaufen kann, von denen die beiden ersten Verwaltungsbehörden, die anderen Gerichte sind; bei den gerichtlichen Instanzen ist jeweils auch ein Berufsjournalist und ein Publizist m i t Stimmrecht vertreten. Für ausländische Journalisten, die i n Italien tätig sein wollen, sind m i t den A r t . 28 und 36 spezielle Regelungen getroffen worden. Diese Bestimmungen wie auch weitere Einzelheiten des italienischen Presseberufsgesetzes sollen hier nicht weiter dargestellt werden 1 9 8 , da die jetzige Regelung m i t Sicherheit Änderungen erfahren wird, die sich auf das Gesetz selbst wie auf die bereits erwähnte Ausführungsverordnung 1 9 9 beziehen werden 2 0 0 . So wurden i n einigen gerichtlichen Entscheidungen Einzelheiten der gesetzlichen Regelung, insbesondere hinsichtlich des Berufsregisters und des m i t der Einschreibung verknüpften Verfahrens, für unvereinbar m i t der i n A r t . 21 der italienischen Verfassung garantierten Pressefreiheit gehalten 2 0 1 . Da auf journalistischem Gebiet weder der Prozeß der Berufsgesetzgebung noch der der verfassungsrechtlichen Überprüfung der bestehenden Regelungen abgeschlossen erscheint, sollen letztere keine vertiefte Darstellung erfahren. A u f 196 A r t . 48—59 des Gesetzes. 197 Ebd. A r t . 51 l i t . d. 198 v g l . dazu insbesondere den Aufsatz von Rossano, Configurazione sistematica . . . , G. 1.119 (1967), 160 ff. 199 Siehe oben F N 80. 200 Dazu, daß der speziell f ü r Ausländer geltende A r t . 36 als D i s k r i m i n i e r u n g zu beseitigen ist, siehe oben S. 30. 201 Siehe das U r t e i l des A G Catania v o m 5.6.1967, G. 1.120 (1968), 11,137; Entscheidungen des Corte Costituzionale v o m 23.3.1968, G. 1120 (1968), 1,904 u n d v o m 10. 7.1968, G. 1.120,1,1454.

56

C. Der Journalist

der anderen Seite kann das bestehende Gesetz bei Fragen der Koordinierung durchaus als Modell dienen, da, was die Grundsätze betrifft, die Schaffung eines Berufsordnungsrechtes für Journalisten i n Italien nicht i n Zweifel gezogen worden ist. Schließlich geht es dem Verfasser bei den hier zu behandelnden Fragen einer Koordinierung eines Berufsausübungsrechtes nicht darum, detailliert ausgearbeitete Vorschläge hinsichtlich der Berufsausübung für Journalisten zu unterbreiten. Es sollen lediglich die Hauptprobleme aufgezeigt und vom Grundsatz her m i t einem Lösungsvorschlag bedacht werden. c) BRD I n der BRD gibt es kein Presseberufsrecht, das Ausübungsvorschriften für Journalisten enthielte. Standesorganisationen und -gerichte, die auf Zwangsbasis beruhen oder über hoheitliche Befugnisse verfügen, sind unzulässig. Dies ist i n den Pressegesetzen der einzelnen Bundesländer festgesetzt. Sie verbieten eine „Berufsorganisation der Presse m i t Zwangsmitgliedschaft" sowie eine „ m i t hoheitlicher Gewalt ausgestattete Standesgerichtsbarkeit der Presse" 202 . I n der Bundesrepublik besteht lediglich ein Presserat. Er ist zwar keine vom Gesetzgeber eingesetzte Instanz, sondern wurde i m Jahre 1956 von den 3 Berufsverbänden der Presse 203 gegründet. Dennoch ist die Einrichtung des Presserates i n diesem Zusammenhang kurz darzustellen, w e i l sie u. a. auch die Aufgaben einer standesrechtlichen Kontrollinstitution wahrnehmen soll und unter Hinweis auf diese Funktion häufig die Notwendigkeit eines Berufsordnungsrechtes für Pressetätige bestritten wird. Sollte diese Auffassung berechtigt sein, könnte die Einrichtung des Deutschen Presserates i m Rahmen der Koordinierung als Modell verwertet werden. Die 20 Mitglieder des Deutschen Presserates setzen sich je zur Hälfte aus Verlegern und Journalisten zusammen. Nach der als „Geschäftsordnung" bezeichneten Satzung des Presserates 204 hat dieser i m wesentlichen die Aufgabe, die Pressefreiheit zu schützen, Mißstände i m Pressewesen zu bekämpfen und die Presse i n ihrer Gesamtheit gegenüber Regierung, Parlament und Öffentlichkeit zu vertreten. I n der Satzung ist i m einzelnen das Verfahren geregelt, nach dem der Presserat tätig w i r d — er kann dies sowohl aus eigener Initiative wie auch auf Grund an i h n herangetragener Anregungen und Be202 Das hessische Pressegesetz verbietet lediglich eine berufsständische Gerichtsbarkeit (§ 2 Abs. 3). A l l e anderen Landespressegesetze verwenden die oben genannte Formulierung (jeweils § 1 Abs. 4, i n Bayern § 1 Abs. 3). 203 „Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e.V.", „Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e.V." u n d „Deutscher Journalistenverband e.V.". 204 Abgedruckt bei Löffler-H6barre, S. 169 sowie bei Löffler-Cron, S. 68.

V. Koordinierung der B e r u f s a u s r e n

57

schwerden. Die vom Presserat beschlossenen Resolutionen oder Mißbilligungen können Presse und Rundfunk zur Veröffentlichung zugeleitet werden. Der Deutsche Presserat beruht auf Freiwilligkeit. Er ist nicht befugt, irgendwelche Sanktionen zu verhängen. Letzteres gilt auch für die „Selbstkontrolle Illustrierter Zeitschriften" (SIZ), die nach vorübergehender Auflösung neu gegründet wurde i m Jahre 1966, i m J u l i 1971 jedoch wiederum ihre Tätigkeit einstellte. Trotz dieser neuerlichen Auflösung soll ein kurzer Blick auf die SIZ geworfen werden. Sie ging nach ihrer Satzung von der publizistischen Verantwortung der Presse gegenüber der Gesellschaft aus und hatte sich die Aufgabe gesetzt, jugendgefährdende Darstellungen i n Illustrierten zu vermeiden. Die SIZ konnte, abgesehen von allgemeinen Richtlinien etc., spezielle Beanstandungen gegenüber einer ihr angeschlossenen Illustrierten aussprechen. Diese gingen dahin, die beanstandete Veröffentlichung als „bedenklich", „die Richtlinien der SIZ verletzend" oder als „groben Verstoß" zu bezeichnen. Wurden 3 grobe Verstöße i n 3 verschiedenen Ausgaben einer Zeitschrift innerhalb eines Jahres festgestellt, so erfolgte — und dies war die einzig mögliche Sanktion des SIZ — der Ausschluß aus der Organisation. Da auch diese Maßnahme nicht als echte Strafe anzusehen ist, vermochte die SIZ — und gleiches gilt vom Presserecht — bestenfalls eine moralische Wirkung auf ihre M i t glieder auszuüben. d) Frankreich I n Frankreich bestehen weder gesetzlich normierte Ausübungsregeln für Presseberufe noch wurde eine dem Deutschen Presserat vergleichbare Einrichtung geschaffen. Vielmehr herrscht Mißtrauen gegenüber jeglichen Institutionen der Pressekontrolle 205 . Es besteht lediglich eine A r t Ehrenkodex für Presseberufstätige („Charta der Berufspflichten der Journalisten"), der bereits i m Jahre 1918 von der nationalen Journalistengewerkschaft aufgestellt worden ist. Allerdings sind keinerlei Sanktionen für eine Verletzung der Berufspflichten vorgesehen. e) Niederlande Eine gesetzliche Berufsordnung gibt es auch i n den Niederlanden nicht. Die einzige berufsständische Organisation ist der 1960 gegründete „Raad voor de Journalistiek", dem alle Journalisten, nicht aber die Verleger angehören. Diese Einrichtung verfügt über eine 43 A r t i k e l umfassende Verfahrensordnung und soll eine A r t standes205 Terrou

i n : Löffler-Htbarre,

S. 107.

58

C. Der Journalist

rechtlicher Rechtsprechung ausüben. Dies Ziel ist jedoch nicht zu erreichen, da auch der „Raad", ähnlich wie der Deutsche Presserat, auf die moralische Wirkung seiner Entscheidungen angewiesen ist. f) Belgien und

Luxemburg

I n beiden Ländern bestehen keine Ausübungsregelungen für Journalisten. Das drei A r t i k e l umfassende belgische Journalistengesetz 206 enthält keine Bestimmungen, die als Ausübungsvorschriften angesehen werden könnten. 2. Probleme der Koordinierung a) Allgemeines Zunächst ist ein grundsätzlicher Einwand zu behandeln, der gegen eine Koordinierung von Presseberufsregeln durch Organe der Gemeinschaft geltend gemacht werden könnte. I h m liegt die Überlegung zugrunde, daß die EWG als primär wirtschaftliche Gemeinschaft gar nicht dazu „berufen" sei, ein Gebiet wie das Pressewesen zu regeln und sich dabei sogar m i t Berufsausbildungs- und -ausübungsproblemen zu befassen. Ein solcher Einwand ist jedoch nicht stichhaltig. Zunächst w i r d dabei vergessen, daß es sich bei den Produkten der Presse auch u m Waren handelt, also durchaus der Wirtschaftssektor berührt wird. Ferner muß es als überaus schwierig erscheinen, die politische und kulturelle Tätigkeit der Presse von ihrer wirtschaftlichen und finanziellen Basis zu trennen 2 0 6 a . Schließlich verfolgt der EWG-V keineswegs ausschließlich wirtschaftliche Z i e l e 2 0 6 b . Vielmehr betont die Präambel zum EWG-V gleich am Anfang den festen Willen der Mitglieder, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluß der europäischen Völker zu schaffen". Eine Koordinierung auf dem Gebiet des Pressewesens stellt somit keine „sachfremde" Regelung dar, die i n Widerspruch stünde m i t dem Text bzw. den Intentionen des EWG-V. Bereits bei der Erörterung der verschiedenen Aufnahmebestimmungen wurde dargelegt, daß eine Berufskonzeption notwendig ist, wenn es um die Entscheidung zwischen den unterschiedlichen Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten geht. Das gleiche gilt für die Ausübungsbedingun20« Siehe oben F N 97. 206a Hierauf weist besonders Dehousse als Berichterstatter eines v o m Rechtsausschuß des Europäischen Parlaments ausgearbeiteten Berichts zum Presserichtlinienvorschlag h i n (Verhandlungen des Europäischen Parlaments, Sitzungsbericht v o m 2. 7.1968, S. 28). 206 *> So auch Dehousse i m Namen des Rechtsausschusses, a.a.O.; die endgültige Stellungnahme des Parlaments zum Richtlinienvorschlag ist v e r öffentlicht i n A b i . Gem. Nr. C 72 v. 19. 7.1968, S. IQ.

V. Koordinierung der B e r u f s a u s r e n

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gen. Hier stehen sich als extreme Regelungen diejenigen Italiens (Einrichtung von Pressekammern und Berufsregister) und die der BRD (Verbote von Berufsorganisationen m i t Zwangsmitgliedschaft und m i t hoheitlicher Gewalt ausgestatteter Berufsgerichtsbarkeit) gegenüber. Bei der Suche nach einer Konzeption auf diesem Gebiet des Presseberufsrechts sind bei der Frage nach der geeigneten Lösung nicht nur Kriterien des Zweckmäßigen und Empfehlenswerten, also pressepolitische Momente zu beachten. Vielmehr tauchen auch verfassungsrechtliche Probleme auf, wie sich i n Italien bereits gezeigt hat 2 0 7 . Auch i n der BRD könnten sich verfassungsrechtliche Schwierigkeiten ergeben. Wer i n Italien den Titel eines Journalisten führen w i l l , muß sich dem Kammersystem und der Disziplinargewalt unterwerfen. Ein so ausgestaltetes Presseberufsrecht würde i n der BRD nicht nur die Regelung der Landespressegesetze, sondern vielleicht auch die Art. 5 und 12 GG tangieren. Speziell i n der BRD spielen überdies historische Überlegungen eine große Rolle; insbesondere die Erfahrungen aus der Zeit des Nationalsozialismus werden immer wieder zitiert und treten häufig an die Stelle rechtlicher Auseinandersetzung. U m die erforderliche Berufskonzeption zu gewinnen, müssen zunächst die genannten Argumente geprüft werden, wobei m i t den historischen Überlegungen begonnen werden soll. b) Historische Argumentation:

1933—1945

Die historische Argumentation nimmt i n der Literatur, jedenfalls was ihre Häufigkeit betrifft, einen gewichtigen Platz ein. Nicht nur ist die jetzige landesgesetzliche Regelung auf die Erfahrungen zurückzuführen, die die Presse während der Zeit des Nationalsozialismus i n Deutschland machen mußte, sondern auch i n der heutigen Diskussion werden Änderungsvorschläge hinsichtlich eines Presseberufsrechtes häufig m i t dem Hinweis auf jene geschichtliche Epoche abgelehnt. Dabei ist unbestreitbar richtig, daß die nationalsozialistische Diktatur die Pressefreiheit beseitigte und die Presseberufstätigen zu Dienern der herrschenden Ideologie und Politik gemacht wurden 2 0 8 . Nachdem die Meinungs- und Pressefreiheit (Art. 118 WRV) durch die „Notverordnung zum Schutze von Volk und Staat" vom 22. 9.1933 außer K r a f t gesetzt worden war, kam es bald zu den ersten Beschlagnahmen bzw. Verboten von Zeitungen, und die Zensur wurde wieder eingeführt; durch das Reichskulturkammergesetz 209 vom 22. 9.1933 und insbesondere das am 4.10.1933 erlassene Schriftleitergesetz 210 brachte 2°7 208 20» 2io

Siehe oben F N 201. K.D.Abel, Presselenkung i m NS-Staat, B e r l i n 1968, S. 103. RGBl. I. S. 661. RGBl. I. S. 713.

60

C. Der Journalist

der Staat die gesamte Presse endgültig und vollständig unter seine Herrschaft 2 1 1 . Diese historischen Ereignisse stehen fest, und auf den ersten Blick mag es verständlich erscheinen, wenn der Gesetzgeber bei der Neuregelung des Pressewesens dem Staat möglichst wenig Gelegenheit zur Einflußnahme geben wollte, u m die Gefahr des Mißbrauchs der Macht von vornherein zu verhindern. Zu bezweifeln ist jedoch, ob die historisch bedingte Motivation des Gesetzgebers auch i n der heutigen Diskussion u m eine berufsständische Regelung i m Pressewesen noch ein ausschlaggebendes Argument abzugeben vermag. Jedenfalls reichen Begründungen wie die, ein staatlich gebundener Presseberuf sei „ein Ergebnis, dem schon wegen seiner fatalen Assoziation zum nationalsozialistischen Schriftleitergesetz nicht nur engagierte Presserechtler die Gefolgschaft versagen werden" 2 1 2 , gewiß nicht aus — wobei es hier nur auf die A r t und Weise der Beweisführung ankommt, das Problem der staatlichen Gebundenheit soll erst an späterer Stelle erörtert werden. Presserechtliche Argumentationen, die aus den Erfahrungen des „Dritten Reiches" gebildet werden, haben keinen Ewigkeitswert; sie sind nicht unbegrenzt und nicht absolut, d. h. ohne Berücksichtigung der Entwicklung nach der Diktatur, verwendungsfähig, sondern sollten von Zeit zu Zeit daraufhin überprüft werden, ob sie nicht durch die verfassungsrechtliche und politische Entwicklung an Gewicht verloren haben. Damit soll die Pressepolitik des Nationalsozialismus weder verharmlost noch der Vergessenheit überantwortet werden. Die oben zitierten „fatalen Assoziationen" wie auch sonst i n der Literatur stereotyp wiederholte Hinweise auf die nationalsozialistische Epoche reichen jedoch heute schlechthin nicht mehr aus. Es w i r d übersehen, daß auf der einen Seite angesichts der jetzigen verfassungsrechtlichen Situation Bestrebungen, die auf eine totalitäre Herrschaft hinauslaufen, unterbunden werden können, es andererseits i m Falle des Wiedererstehens einer Diktatur für die Presse völlig gleichgültig ist, ob sie eine berufsständische Ordnung besitzt oder nicht; denn daß der totalitäre Staat jede Institution für seine Dienste einspannen und mißbrauchen kann, bedarf keiner Ausführungen. Schließlich ist noch denjenigen, die geneigt sind, i n jedem Pressegesetz — sei es auch rechtsstaatlich durchaus vertretbar — einen Vorläufer der Diktatur zu sehen, i n die Erinnerung zurückgerufen, daß die Diktatur nicht etwa durch eine Beschränkung der Pressefreiheit entstanden ist. Diese 211 Einzelheiten siehe bei H. Schmidt-Leonhardt/P. Gast, Das Schriftleitergesetz v o m 4. Oktober 1933, 3. A u f l . 1944. Z u r nationalsozialistischen Pressep o l i t i k siehe statt vieler: K.D. Bracher, Die Deutsche D i k t a t u r , B e r l i n 1969, S. 278 ff.; J. Hagemann, Die Presselenkung i m D r i t t e n Reich, Bonn 1970, m i t zahlr. Nachw. 212 Bethge, S. 29.

V. Koordinierung der B e r u f s a u s r e n

61

Freiheit bestand vielmehr vor 1933 i n vollem Umfang. Zwar wurde sie, nachdem Hitler an die Macht gekommen war, beseitigt — aber dazu, daß das NS-Regime sich überhaupt zu etablieren vermochte, haben die Presseorgane der Weimarer Zeit — etwa die bekannten Veröffentlichungen eines „Stürmer" oder „ A n g r i f f " — einen nicht unbeträchtlichen Anteil geleistet; wer diese Gegebenheiten vergißt, mag i n der Tat Ursache und Wirkung der Diktatur verwechseln 213 . Ferner sei grundsätzlich angemerkt, daß es unter Berücksichtigung der Entwicklung nach 1945 und angesichts der heutigen Verfassungslage nicht mehr angemessen erscheint, bei der Auslegung des GG, hier A r t . 5, negative Abgrenzungskriterien der A r t zu verwenden, daß man auf die Handhabung unter einer totalitären Herrschaft verweist. Vielmehr ist es angezeigt, die Reaktion auf die i n der Diktatur gesammelten Erfahrungen, die das „Fallen von dem einen i n das andere E x t r e m " 2 1 4 war, kritisch zu betrachten, wozu auch gehört, daß man „einmal absieht von der Belastung der Diskussion durch den Mißbrauch des Kammergedankens" 2 1 5 während der Zeit des Nationalsozialismus. Zuletzt seien diejenigen, die stets den Schutz der Presse vor dem Staat i n so starkem Maße betonen, noch auf die Probleme der „Inneren Pressefreiheit" 216 und der Pressekonzentration hingewiesen, deren Lösung von entscheidender Bedeutung sein w i r d dafür, daß die Presse auch i n Zukunft ihre Aufgaben w i r d erfüllen können. Die Verbreitung von Informationen, Berichten, Kommentaren unterschiedlicher Tendenz etc. w i r d nicht durch Eingriffe des Staates gefährdet, sondern durch die Entwicklung des Verhältnisses zwischen Verleger und Redakteur sowie durch zunehmende Oligopolisierung. Die Machtkonzentration auf publizistischem Gebiet bedroht Journalisten und Redaktionen i n so starkem Maße, daß der Gesetzgeber zur Hilfeleistung aufgefordert w i r d — u m der Erhaltung der Pressefreiheit willen. Diese erscheint hier weniger durch die „Freiheit vom Staat" als vielmehr durch die „Freiheit durch den Staat" gewährleistet werden zu können 2 1 7 . I n Erinnerung ist schließlich zu rufen, daß es Mißbrauch auch i n Italien gegeben hat, zur Zeit des Faschismus. Die schlechten Erfahrungen jener Epoche haben die Journalisten nicht gehindert, weiterhin eine Berufsordnung zu verlangen: das Pressegesetz von 1963 erging auf Wunsch und Inititative der Journalisten 2 1 8 . 21« So Kohlhaas, N J W 1963, 478. 214 Hoppe, S. 20. 215 Deneke, S. 280; ähnlich Pollak i n „Richter u n d Journalisten", S. 268. 216 Siehe hierzu statt aller: D. Geiser, Probleme der „Inneren Pressefreiheit", Diss. Mainz 1970, u n d die dort angeführte Literatur. 217 Hesse, S. 160. 218 Lefövre i n Löffler-Höbarre, S. 98; Garbarino i n „ D e r Journalist" 1965 Heft 11, S.2.

62

C. Der Journalist c) Vervollständigte

Historie:

1924/1952

Es muß i n diesem Zusammenhang auf zwei weitere geschichtliche Ereignisse hingewiesen werden. Dies geschieht deshalb, w e i l i n der Diskussion u m ein Presseberufsrecht immer wieder die Ansicht geäußert wird, die Freiheit des Journalisten von jeglicher berufsständischer Organisation sei ein Erfolg der von jeher für diese Freiheit kämpfenden Berufsverbände und beruhe auf langer Tradition. Diese Auffassung ist nicht etwa nur einseitig, sondern m i t den geschichtlichen Gegebenheiten nicht vereinbar. Denn es wurde längere Zeit auch innerhalb der Presse die Meinung vertreten, eine berufsständische Selbstverwaltung sei das zweckmäßigste Mittel, u m das Ansehen des Journalistenstandes zu festigen und Mißstände i n den eigenen Reihen zu beseitigen 219 . Als nachahmenswertes Beispiel wurde die Selbstverwaltung bei Anwälten, Ärzten und ähnlichen Berufen genannt. Beide Pressegesetzentwürfe von 1924, sowohl der des Reichsverbandes der Deutschen Presse 220 wie der des Innenministeriums 2 2 1 sahen die Einrichtung von Pressekammern vor, die u. a. die Möglichkeit haben sollten, einen Redakteur für unwürdig zur Ausübung seines Berufes zu erklären. Der Referentenentwurf des Innenministeriums fand die Zustimmung der Journalisten 2 2 2 , scheiterte aber am Widerstand der Verleger 2 2 3 . Bis zum Jahre 1932 waren es die Journalisten, die immer wieder eine gesetzlich geregelte Selbstkontrolle i n der Form von Pressekammern forderten 2 2 4 . Das Schriftleitergesetz der NS-Zeit war selbstverständlich von dieser Seite aus nicht beabsichtigt; zwar bestehen zwischen i h m und den Reformentwürfen der Weimarer Zeit gewisse äußere Ähnlichkeiten, aber kein vergleichbarer innerer Zusammenhang. Denn diejenigen, die vor 1933 Reformvorschläge unterbreiteten, konnten von der Grundlage einer verfassungsrechtlich garantierten Pressefreiheit ausgehen, während danach der Journalist vollständig der staatlichen Macht ausgeliefert war. Auch nach 1945 gab es zahlreiche Entwürfe für ein Berufsrecht der Presseangehörigen, die hier nicht dargestellt werden sollen 2 2 5 . Sie 219 Löffler, Presserecht I I , § 1 R N 99. 220 „ E n t w u r f eines Gesetzes, betreffend die Rechtsverhältnisse der Redakteure", abgedruckt i n „Deutsche Presse" Nr. 7/8 v o m 22. 2.1924, S. 1 f. 221 „Referentenentwurf eines Gesetzes über die Rechte u n d Pflichten der Schriftleiter periodischer Druckschriften", abgedruckt bei Bringmann, Die Presse u n d i h r Recht, i n : Festschrift f ü r A n t o n Betz, Düsseldorf 1963, S. 124 ff. 222 Groth, Die Zeitung Bd. I V , S. 30 f., 82 ff., 313. 223 Ebd., S. 32 ff.; Hagemann, S. 65; Heinrichsbauer, Scholand, S. 316 ff. 224 Heinrichsbauer, S. 42 ff. 225 Siehe dazu insbes. Heinrichsbauer, S. 86 ff.

S. 37, 48; vgl. auch

V. Koordinierung der B e r u f s a u s r e n

63

zeigen, daß zunächst — und zwar noch unter dem starken und unmittelbaren Eindruck der i n der Diktatur gesammelten Erfahrungen — von beiden Seiten auch die Vorteile einer berufsständischen Organisation und wirksamen Pressekontrolle gesehen wurden und man die Möglichkeit staatlichen Mißbrauchs i n der Diskussion nicht über Gebühr strapazierte. So ist rückblickend der Referentenentwurf des Innenministeriums aus dem Jahre 1952 226 , was die große Linie betrifft, als der umfassendste und gelungenste Versuch anzusehen, Rechte und Pflichten der Presse i n ein ausgewogenes Verhältnis zueinander zu bringen. Die K r i t i k an i h m war zwar berechtigt, soweit sie etwa die vorgesehenen strafrechtlichen Sanktionen oder auch die Normierung umfassender Pressepflichten betraf. Als positiv ist jedoch die Konsequenz des Entwurfes zu bezeichnen, aus den öffentlichen Funktionen der Presse deren Verantwortlichkeit und — hieraus folgend — die Notwendigkeit von Berufsregelungen herzuleiten. d) Verfassungsrechtliche

Problematik

aa) Einführung Nach 1945 änderten sich Situation und Ansehen der Presse von Grund auf. Man erkannte allgemein die Wichtigkeit der der Presse obliegenden Aufgabe, Material für die Meinungsbildung zu liefern und so für das Entstehen einer qualifizierten öffentlichen Meinung 2 2 7 zu sorgen, darüber hinaus noch die Ausübung der Staatsgewalt zu kontrollieren 2 2 8 . A u f Grund des engen Zusammenhangs zwischen der Pressefreiheit und den Grundlagen eines freien Staates 229 wurde i n der Rechtsprechung schon früh die überragende Bedeutung des A r t . 5 GG für die freiheitliche Verfassung von Staat und Gesellschaft anerkannt 2 3 0 . So bezeichnete das BVerfG den Gehalt des A r t . 5 als von „fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben" 2 3 1 . I n die meisten Landespressegesetze wurde die Bestimmung aufgenommen, die Presse erfülle eine öffentliche Aufgabe 2 3 2 . Auch die Literatur hat der Presse zum Teil gewichtige 226 Text bei Lüders, S. 266 ff. 227 Siehe dazu Krüger, Staatslehre S. 437 ff.; ders., öffentliche Massenmedien S. 6. 228 Dagtoglou, S. 23. 229 Scheuner, W D S t R L 22, S. 19. 230 BVerfGE 5, 85 (134, 137); 10, 118 (121); 12, 205 (260); vgl. auch BVerfGE 20, 162 (174; 205 ff.); 25, 256 (268). 231 BVerfGE 12, 205 (259). 232 Jeweils § 3 der Landespressegesetze i n unterschiedlichen F o r m u l i e r u n gen; i m bayerischen w i e i m hessischen Pressegesetz allerdings fehlt eine entsprechende Normierung.

64

C. Der Journalist

Attribute zuerteilt. Diese brauchen i m Rahmen der vorliegenden Arbeit nicht erschöpfend dargestellt zu werden, sind jedoch insoweit zu untersuchen, als aus ihnen rechtliche Folgerungen für die Einordnung des Journalistenberufs gezogen werden. Verschiedene Argumente sollen die These sichern, die Ausübungsregelungen der Landespressegesetze stellten lediglich die Konkretisierung eines i n A r t . 5 GG ohnehin schon enthaltenen Gebotes dar. bb) Die „Institution" Presse Eine i n der Literatur stark vertretene Meinung 2 3 8 geht dahin, i n A r t . 5 GG weniger eine Grundrechtsvorschrift zu sehen als eine Bestimmung institutionellen Charakters, etwa i m Sinne der Lehre von den institutionellen oder Institutsgarantien. Was allerdings exakt unter der institutionellen Seite der Pressefreiheit zu verstehen ist, ist angesichts der zahlreichen und teilweise erheblich voneinander abweichenden Meinungen nur schwer zu ergründen. Insbesondere nachdem das BVerfG von der „institutionellen Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung" 2 3 4 gesprochen hatte, wurde jener Begriff immer häufiger zitiert. Heute wiederum mehren sich die Stimmen derjenigen, die der Lehre von der Institution kritisch oder ablehnend gegenüberstehen 235 . Es braucht jedoch zu dem dogmatischen Streit i n diesem Zusammenhang nicht Stellung genommen zu werden. Denn es kommt bei fast allen Autoren zum Ausdruck, daß sie die Begriffe der institutionellen Garantie und Institutsgarantie nicht i n dem Sinne verwenden, i n dem sie seit dem Ende der zwanziger Jahre entwickelt worden sind 2 3 6 . M i t ihrer Hilfe soll vielmehr klargestellt werden, daß sich die Bedeutung von A r t . 5 GG nicht i n seiner Beziehung zur Einzelperson erschöpft, sondern darüber hinaus eine überindividuelle Komponente besitzt 2 3 7 . 233 v. Mangoldt-Klein, A r t . 5 G G , V I , 1, S. 244; Dagtoglou, S. 12 ff.; ders., D Ö V 1963, 638 ff.; K. G. Paulitsch, Grundgesetz u n d Pressefreiheit, Diss. Erlangen 1956, S. 31; Jeschek, Pressefreiheit u n d militärisches Staatsgeheimnis, B e r l i n 1964, S.6; Scheuner, Recht — Staat — Wirtschaft I V , S. 106 ff.; ders., W D S t R L 22, S. 12, 33 ff.; Leibholz-Rinck, A r t . 5 GG, R N 3; Scheer, Presserecht § 1 ndsPG I I I ; Rebmann-Ott-Storz, Landespressegesetz § 1 R N 2; Hesse, Grundzüge S. 151. 234 E 10, 118 (121). 235 Bettermann, DVB1.1963, 42f. („Nebel des Institutionellen"); Forsthoff, DÖV 1963, 635 u n d Der Staat 1966, 14; G.H.Kemper, Pressefreiheit u n d Polizei, B e r l i n 1964, S. 53; Schüle(-Huber), Persönlichkeitsschutz S. 27 F N 63; Schnur, W D S t R L 22, S. 117 ff.; Rehbinder, DVB1.1966, 560 f.; ders., Presserecht R N 14; Lerche, Ev. Staatslexikon, Sp. 1604; ders., Übermaß S. 240 („Modeentwicklung"); Windsheimer, S. 101 ff.; Czajka, S.92. 236 Siehe Carl Schmitt, Verfassungslehre, 4. A u f l . B e r l i n 1965, S. 130 ff.; vgl. ferner die Übersicht bei v. Mangoldt-Klein, K o m m . 2. A u f l . S. 83 f.

V. Koordinierung der Berufsausübungsregeln

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Nun ist die „soziologische Breitenwirkung" 2 3 8 des A r t . 5 nicht zu bestreiten, und es bleibt unklar, weshalb diese Bestimmung nicht nur i n die Rubrik der Grundrechte, sondern zusätzlich i n diejenige der institutionellen Garantie eingeordnet wird. Diese Unklarheit war darzustellen, denn es zeigt sich, daß der Begriff der Institution für die Frage nach der Vereinbarkeit eines Journalistenberufsrechts mit A r t . 5 GG nichts herzugeben vermag. Mehr Klarheit ist allerdings zu gewinnen, wenn man sich dem Begriff der „öffentlichen Aufgabe" zuwendet, die den Grund darstellt für die Institutionalisierung der Pressefreiheit 2 3 9 . Aus der „öffentlichen Aufgabe" der Presse folgt deren „institutionelle Sicherung" 2 4 0 wie der institutionelle Charakter des Grundrechts. Die hier vertretenen Auffassungen machen sichtbar, daß durch das A t t r i b u t der institutionellen Garantie neue Konsequenzen gezogen werden sollen, die aus A r t . 5 als Grundrecht nicht hergeleitet werden konnten. cc) Die „öffentliche Aufgabe" der Presse Der gesamte Stand der Meinungen zum Begriff der „öffentlichen Aufgabe" kann hier nicht dargestellt werden. Es ist dies auch nicht erforderlich, solange aus i h m nur begriffliche Konsequenzen gezogen werden, wie dies teilweise auch der F a l l ist bei den oben erwähnten, der Presse zugeordneten Attribute einer „Vierten Gewalt" oder eines „Parlamentes" 2 4 1 . Erstaunlich ist nur, daß die Literatur, die sich m i t dem i n den Landespressegesetzen enthaltenen Verbot gewisser Formen einer Berufsorganisation auseinandersetzt, zwar immer wieder die „öffentliche Aufgabe" oder die „Institution" der Presse hervorhebt, daß aber eine überzeugende Begründung dafür, daß einer der beiden Begriffe die landesgesetzliche Bestimmung über das Standesrecht erzwingt, bis heute nicht erfolgt ist; sie w i r d auch i n anderem Zusammenhang nicht gegeben. Es werden jedoch — häufig eben i m Anschluß an Erörterungen der „öffentlichen Aufgabe" oder der „Institutionellen Garantie" — das „Wesen der Pressefreiheit" 242 oder nur „die Presse237 Siehe etwa Scheuner , W D S t R L 22, S. 69 ff.; Dagtoglou, S. 3; Zippelius, JuS 1965, 382 ff.; Glotz, Problemgeschichtliche Einleitung, i n : O.B.Roegele, Pressereform u n d Fernsehstreit, Gütersloh 1965, S. 21; vgl. auch Herzog i n Maunz-Dürig-Herzog, A r t . 5 A n m . 12. 238 Herzog, i n Maunz-Dürig-Herzog, A r t . 5 A n m . 13. 239 Siehe etwa M . Güde, Die Geheimsphäre des Staates u n d die Pressefreiheit, F r a n k f u r t a . M . 1959, S.4; Mallmann, Pressefreiheit S.329; Ridder, S. 258. 240 BVerfGE 10, 118 (121). Siehe oben S. 41. 242 Scheer, ndsPG § 1 E — allerdings widersprüchlich, da die fragliche Bestimmung andererseits n u r deklaratorischen Charakter haben soll u n d keine Möglichkeit zur Durchsetzung m i t Zwangsmaßnahmen bestehe. 5 Lähmen

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C. Der Journalist

freiheit" 2 4 3 oder wieder „die institutionelle Garantie der Pressefreih e i t " 2 4 4 als Begriffe genannt, die die Regelung der Landespressegesetze als durch A r t . 5 GG geboten erscheinen lassen sollen. Deshalb war auf jene Bezeichnungen kurz einzugehen — wobei, es sei wiederholt, sowohl dahingestellt bleiben soll, welche dogmatischen Folgerungen sich aus ihnen ziehen lassen wie auch, ob bzw. welche Bedeutung ihnen für andere presserechtliche Bereiche zukommen mag. Was die „öffentliche Aufgabe" betrifft, so steht lediglich fest, daß die Presse faktisch eine politisch bedeutungsvolle Funktion ausübt. Die Tätigkeit der Presse liegt i m Interesse von Staat und Gesellschaft, so daß man von einer „öffentlichen Aufgabe" sprechen kann, wenn man die Tätigkeit der Presse beschreiben w i l l 2 4 5 . Ein Rechtsstatus, aus dem besondere Rechte herzuleiten wären, w i r d aus solcher Beschreibung der Funktionen nicht begründet 2 4 6 . Dies ist zu betonen, w e i l die Mehrzahl der Argumentationen, die Berufsorganisationen m i t Zwangsmitgliedschaft wie bestimmte Formen einer Berufsgerichtsbarkeit für unvereinbar m i t der Garantie der Pressefreiheit halten, von der Feststellung ausgehen, der Presse komme i n der Demokratie eine außerordentlich bedeutsame Funktion zu. Diese Auffassung ist unbestreitbar richtig. Der Sprung jedoch von dem Ausgangspunkt, daß eine Tätigkeit für die Gesellschaft besonders wichtig sei, zu der Folgerung, diese Tätigkeit dürfe bestimmte Formen berufsrechtlicher Regelungen nicht erfahren, findet keine rechtliche Stütze; für ein Berufsstandesrecht i m Pressewesen lassen sich jedenfalls auf diese Weise keine Argumente gewinnen. Angefügt sei, daß sich dagegen m i t guten Gründen Ansichten vertreten lassen, die u. a. aus der besonderen Gesellschaftsrelevanz der Presse schließen, Marktwirtschaft und Wettbewerb ließen die Massenmedien notwendig ihre „öffentliche Aufgabe" verfehlen 2 4 7 . Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Krügers Vorschlag, den Zeitungsmarkt durch Schaffung öffentlicher Massenmedien zu korrigieren, ist hier nicht näher zu behandeln — sicher ist, daß die privatwirtschaftliche Wettbewerbsordnung nicht geschützt wird. Was die „öffentliche Aufgabe" betrifft, so wohnt diesem Begriff ein juristisch faßbarer Gehalt nicht inne 2 4 8 ; er ist juristisch „nichtssagend" 249 , eine „ideologische Floskel" 2 5 0 und bedeutet nichts weiter als: für die Gesellschaft relevant 2 5 1 . 243 Thiele, S. 13; Schneider, S. 106; Rehbinder, Presserecht S. 29. 244 Groß, S. 43 f. 245 Herzog i n Maunz-Dürig-Herzog, A r t . 5 G G R N 120. 246 v g l . Herzog, i n Maunz-Dürig-Herzog, A r t . 5 G G R N 120 f. 247 Krüger, öffentliche Massenmedien S. 61; I G Druck u n d Papier, E n t w u r f eines Bundespresserahmengesetzes für Zeitungen u n d Zeitschriften, Oktober 1968; H. Holzer, Massenkommunikation u n d Demokratie i n der BRD, Opladen 1969, S. 68 f.

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Die Unzulässigkeit eines Standesrechts für Presseberufe ergibt sich somit weder daraus, daß A r t . 5 GG etwa eine institutionelle Garantie der Presse oder sogar der „öffentlichen Meinung" 2 5 2 enthielte, noch aus einer der Presse zuerkannten „öffentlichen Aufgabe". Die Fragestellung — Unzulässigkeit von Berufsordnungen wegen öffentlicher Aufgaben — erscheint vielmehr geradezu paradox; denn i m Gegenteil läßt ja gerade eine als gesellschaftsrelevant erkannte Tätigkeit wie die der Presse es erforderlich erscheinen, ihr i n gleichem Maße eine Berufsordnung zu geben, wie dies — als notwendige Folge gemeinschaftsbezogener Aufgaben — bei dem Beruf eines Rechtsanwaltes oder Arztes für selbstverständlich gehalten wird. Die Gewährleistung der Pressefreiheit i n A r t . 5 Abs. I Satz 2 GG soll der Sicherung der Aufgaben der Presse i n der Demokratie dienen 2 5 3 . Es wurde gezeigt und steht außer Frage, daß die Freiheit der Presse entscheidende Voraussetzung dafür ist, den Prozeß der Meinungsbildung i n Bewegung zu bringen und zu halten. Diese verfassungsrechtlich garantierte Freiheit würde durch die Einführung eines Presseberufsrechts aber überhaupt nicht tangiert werden; eine überzeugende Begründung läßt sich weder aus den oben erörterten Begriffen gewinnen noch aus „der Pressefreiheit" oder „dem Wesen der Pressefreiheit". Zwar läßt sich der Gehalt dessen, was Pressefreiheit meint, nicht positiv umschreiben. Die diesem Begriff zugeordneten Bezeichnungen reichen vom bloßen „terminus technicus" 2 5 4 bis zum „ m i t institutioneller Garantie ausgestatteten Grundrecht", das i n zahlreiche Einzelrechte zerfällt 2 5 5 . Selbst wenn man diesen letzteren, sehr weit gefaßten Begriff der Pressefreiheit zugrundelegt, sie also i n viele einzelne Rechte aufgliedert, ergibt sich kein Widerspruch zwischen der Garantie der Pressefreiheit und der Einführung eines Berufsstandesrechts für Presseangehörige: weder die Meinungsäußerungs- noch Meinungsverbreitungs- noch Informationsfreiheit 2 5 6 werden berührt; auch die „äußere Pressefreiheit", d. h. die Freiheit der Presse von Behinderungen, die durch die öffentliche 248 Siehe ausführlich Klein, Z u m Begriff der öffentlichen Aufgabe, D Ö V 1965, 755 ff. m i t zahlreichen Nachweisen. 249 Dagtoglou, S. 16. 250 Rehbinder, Presserecht S.23; ähnlich ders., N J W 1963, 1387 ff. 251 Dagtoglou, S. 27; vgl. auch Mallmann, J Z 1966, 628, F N 23, der darauf verweist, daß die „öffentliche Aufgabe" i m wesentlichen i m Hinblick auf die Problematik des § 193 StGB i n die Gesetze aufgenommen worden ist. 252 So BVerfGE 8, 104 ff. (112 ff.), unter Berufung auf Ridder.

253 vgl. Hesse, S. 159. 254 Mangoldt i m Parlamentarischen Rat, Stenografischer Bericht der 25. Sitzung des Ausschusses f ü r Grundsatzfragen, S. 23.

255 Löffler,

Presserecht I, Kap. 5, RN 20.

256 Ebd. R N 18.

5*

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Gewalt ausgehen 257 , w i r d nicht betroffen. Man w i r d i n der Tat neben der Eigenständigkeit der Presse die Freiheit der Information von staatlicher Ingerenz 2 5 8 als besonders wesentlich ansehen müssen. Es scheint für die Pressefreiheit die entscheidende Frage zu sein, ob und aus welchem Grund Hindernisse bestehen, Informationen zu bekommen oder zu liefern 2 5 9 . Auch wenn man dieses Bewertungskriterium zugrunde legt, ergibt sich durch die Einführung eines Standesrechtes für Presseberufstätige keine Beeinträchtigung der durch A r t . 5 GG geschützten Pressefreiheit. Dieses Ergebnis betrifft das grundsätzliche Verhältnis von A r t . 5 GG und Ausübungsregeln i m Pressewesen; die mögliche oder erstrebenswerte Form eines solchen Berufsrechtes w i r d noch zu erörtern sein. dd) Frage der einschlägigen Verfassungsnorm (a) Grundsätzliches Als weiteres Problem i n dem Komplex „Presseberufsrecht" taucht die Frage auf, ob als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab A r t . 5 GG allein heranzuziehen ist oder ob daneben noch A r t . 12 Anwendung findet. Ein Zeitungsverleger etwa n i m m t neben dem Grundrecht der Pressefreiheit meistenfalls auch noch dasjenige der Berufsfreiheit und des Eigentums i n Anspruch; dabei muß er die Regeln des Gewerberechts wie auch die Eigentumsordnung beachten — insoweit gewährt die Pressefreiheit keine Privilegien 2 6 0 . Auch bei der Tätigkeit des Journalisten erscheinen auf den ersten Blick sowohl A r t . 5 wie A r t . 12 GG einschlägig zu sein, so daß sich ein doppelter Aspekt ergeben w ü r d e 2 6 1 : für den großen Bereich, den die Zeitung als M i t t e l der Meinungsbildung und -Verbreitung einnimmt, käme die Anwendung von A r t . 5 GG i n Betracht, während auf dem Gebiet der Berufswahl und -ausübung i m Pressewesen A r t . 12 herangezogen werden könnte. Daß es für die Frage, ob und i n welcher Weise Presseberufe geregelt werden können, von großer Wichtigkeit ist, welches Grundrecht A n wendung findet, zeigt ein kurzer Blick auf den Wortlaut beider Bestimmungen bzw. ihre Auslegung durch die Rechtsprechung. (b) Rechtsprechung Bei A r t . 12 GG ist zu unterscheiden zwischen der Freiheit von Berufswahl und -ausübung. Seit dem Apothekenurteil des BVerfG 2 6 2 Ebd. R N 19. 258 Geiger, S. 17. 259 Hoppmann i n : Arbeitskreis Pressefreiheit, S. 120. 260 Rüfner i n „ D e r Staat" Bd. 7 (1968), S. 120. 261 Siehe dazu besonders Forsthoff, Neue Aspekte S. 1 ff. 262 E 7, 377 ff. 257

V. Koordinierung der Berufsausübungsregeln

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sind hinsichtlich der Intensität des Eingriffs i n die Freiheitssphäre verschiedene Stufen zu unterscheiden, nämlich auf dem Gebiet der Berufswahl objektive und subjektive Zulassungsvoraussetzungen sowie bloße Regelungen der Berufsausübung. Auch i m letztgenannten Bereich allerdings müssen u . U . die strengen Maßstäbe der Berufswahlstufe angelegt werden, wenn nämlich auf die Berufsfreiheit besonders nachhaltig eingewirkt w i r d 2 6 3 . Entscheidend soll also nicht mehr sein, daß der Eingriff auf einer bestimmten Stufe erfolgt ist, sondern welche Intensität er aufzuweisen hat 2 6 4 . Der Stufenkatalog des BVerfG sieht vor, daß i n die Freiheit der Berufswahl nur zum Schutze überragender Gemeinschaftsgüter eingegriffen werden d a r f 2 6 5 ; objektive Zulassungsvoraussetzungen sind nur dann gerechtfertigt, wenn nachweisbare oder höchstwahrscheinlich schwere Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut abzuwehren sind 2 6 6 . Unter diesen Voraussetzungen ist somit das Schutzgut des A r t . 12 GG einer Regelung durch den Gesetzgeber zugänglich. Bei der Pressefreiheit verhält es sich anders. Dies Grundrecht kann nur nach Verwirkung gemäß A r t . 18 GG durch das BVerfG aberkannt werden. Beide Grundrechte unterliegen also unterschiedlicher Gewährleistung 2 6 7 . Deshalb muß geklärt werden, ob für Fragen i m Bereich der Berufsorganisation von Presseangehörigen neben A r t . 5 auch A r t . 12 GG anwendbar ist. (c) Lösungsvorschlag Sind mehrere Grundrechte einschlägig, so besteht die Möglichkeit, daß eines seinem Gewicht nach das andere völlig verdrängt und so als das für die Beurteilung eines Sachverhalts allein maßgebende anzusehen ist 2 6 8 . So w i r d i m öffentlichen Dienst A r t . 33 Abs. V und beim Beruf des Geistlichen A r t . 4 anzuwenden sein, trotz formaler Einschlägigkeit von A r t . 12 GG 2 6 9 . Als weiteres Beispiel kann der gesamte Bereich der Kunst herangezogen werden: Ausgehend von dem Gedanken, daß Musiker, Schriftsteller, Bildhauer und andere Künstler ihre spezifischen Leistungen nur i n absoluter Freiheit, ohne jede staatliche oder ständische Bindung erbringen können 2 7 0 , hat diese Gruppe kein eigenes Berufsrecht erhalten. Dies ist Ausdruck von 263 2«4 265 266 267 268 26» 270

BVerfGE 11, 30 (42 f.). Bachof, Rechtsprechung Bd. I I , A 103, S. 105. BVerfGE 7, 377 (407). Ebd. 408. Forsthoff, Verfassungsschutz der Zeitungspresse S. 43. v g l . Bachof, Freiheit S. 170. Vgl. ebenda; BVerfGE 7, 377 (398). So auch Fleischmann, S. 171.

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A r t . 5 Abs. I I I , so daß diese Bestimmung als lex specialis gegenüber A r t . 12 GG anzusehen ist 2 7 1 . I n dem Bereich, i n dem der Journalist Schutz durch das GG erfährt, erfüllt er eine für die Gesellschaft relevante Aufgabe. Insofern gleicht seine Tätigkeit der des Arztes, Apothekers oder Anwaltes. Für die letztgenannten Berufe wurde allerdings keine Spezialvorschrift geschaffen, wie sie A r t . 5 GG für den Beruf des Journalisten darstellt. Man könnte deshalb die Vergleichbarkeit zwischen dem Beruf des Journalisten und anderen freien Berufen für erschwert halten, weil für den Journalisten — zumindest auch, wenn nicht ausschließlich — A r t . 5 Anwendung fände, während bei anderen Berufen A r t . 12 GG einschlägig wäre. Diese Überlegung kann jedoch nicht richtig sein. Die Tätigkeit des Journalisten ist weder wichtiger noch weniger wichtig für die Allgemeinheit als andere Berufe, die mit der Erledigung öffentlicher Aufgaben betraut sind. Ein Unterschied dürfte nur insoweit bestehen, als die Tätigkeit von Arzt oder A n w a l t nicht als so schutzbedürftig angesehen wurde wie die des Journalisten. Deshalb mußten jene Berufe auch nicht durch eine dem A r t . 5 GG vergleichbare spezielle Bestimmung gesichert werden. Die Schaffung dieses besonderen Grundrechtes der Pressefreiheit ist ein erstes Indiz dafür, daß daneben A r t . 12 keine Anwendung mehr findet, A r t . 5 GG vielmehr das gesamte Kommunikationswesen abschließend geregelt hat. Etwas anderes ergibt sich auch nicht dadurch, daß etwa die Bestimmungen über Pressefreiheit und Berufsfreiheit i n völlig verschiedene Richtungen zielten. Vielmehr ist es gerade dann, wenn man die Presse für besonders schutzbedürftig hält, erforderlich, auch das Presseberufsrecht i n A r t . 5 GG hineinzunehmen. Denn wenn A r t . 5 eine „Freie Presse" schützt, dann fallen i n diesen Schutzbereich auch die i n i h m arbeitenden Personen. Wäre es anders, so bestünde die Gefahr, daß die i m Pressewesen Tätigen jenem Schutzbereich entzogen und dem Berufsrecht des A r t . 12 GG unterstellt würden, was eine Aufspaltung des einheitlichen Grundrechtes der Pressefreiheit zur Folge hätte. Dies aber widerspräche dem Gedanken, daß wegen der besonderen Schutzbedürftigkeit der Presse für diese eine eigene Grundrechtsbestimmung geschaffen wurde. Denn schutzbedürftig ist die Presse nicht nur i n dem großen Bereich der sachlichen M i t t e l einschließlich der fertigen Erzeugnisse, sondern auch i m personalen Teil, der entscheidende Voraussetzung dafür ist, daß eine Zeitung herausgebracht werden kann. 271 Bachof, S. 170; Fleischmann, S. 171. — Nicht ausgeschlossen durch A r t . 5 Abs. I I I GG w i r d allerdings eine A n w e n d u n g des A r t . 33 G G (Beispiel: Professor als staatl. Beamter).

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Diese Überlegungen werden bestätigt durch die Rechtsprechung des BVerfG. Es hat zwar die Frage, ob neben A r t . 5 auch A r t . 12 GG Anwendung finde, offengelassen 272 , immerhin aber eine Norm, i n der ein Berufsverbot für Journalisten vorgesehen war, i m Hinblick auf A r t . 18 GG für unwirksam erklärt. Die weitere Rechtsprechung des BVerfG läßt den Schluß zu, daß es Art. 12 i m Bereich der Presse für unanwendbar hält: indem es die „institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung" betont 2 7 3 , erstreckt es die Pressefreiheit auf alle i m Pressewesen tätigen Personen. Damit w i r d das Presseunternehmen nicht als ein wirtschaftlicher Betrieb gewürdigt, sondern rückt vielmehr als notwendiges technisches Instrument der Meinungsfreiheit an diese heran 2 7 4 . Die genannten Gründe sprechen dafür, den Journalisten ausschließlich dem Schutz des A r t . 5 GG zu unterstellen. A r t . 5 ist als lex specialis zu A r t . 12 anzusehen und hat als solches den Vorrang 2 7 5 . Die Einführung eines Journalistenberufsrechts ist trotz A r t . 12 nur i n den Grenzen des A r t . 5 GG zulässig 276 . e) Mögliche Formen eines Presseberufsrechts aa) Grundsätzliches Es ergibt sich die weitere Frage, was i m einzelnen i n einem Berufsrecht für Journalisten geregelt werden könnte. I n der presserechtlichen Literatur w i r d bei der Erörterung des Problems der Pressekontrolle überwiegend von der Überlegung ausgegangen, welche Grenzen dem Staat zu ziehen seien, damit es nicht zu einer der Pressefreiheit abträglichen Einflußnahme komme. A u f der anderen Seite ist jedoch auffällig, wie häufig die Aufgaben der Presseangehörigen aus der Sphäre des Privaten herausgehoben und i n die Nähe des Staates gerückt werden. So w i r d die Tätigkeit der Presse als „öffentliche Magistratur" 2 7 7 , „öffentlicher Dienst" 2 7 8 oder „öffentliches A m t " 2 7 9 be272 E 10, 118 (123). 273 Ebd. 118 (121). 274 Forsthoff, Verfassungsschutz der Zeitungspresse S. 43. 275 Ebd. S. 44; Fleischmann, S. 173. 276 so auch Rüfner i n „ D e r Staat" Bd. 7 (1968), S. 59; vgl. auch BVerfGE 10, 118 ff. 277 So Johann Friedrich Cotta, zitiert von Dovifat, Die Zeitungen, B e r l i n 1925, S. 116. 278 So schon Dovifat 1924, zitiert bei Heinrichsbauer, S. 4 9 1 ; ferner Mallmann, Pressefreiheit S. 331; Hirsch, S. 15; R. Pinto, L a liberté d'opinion et d'information, Paris 1955, S. 42. 279 Smend, Das Problem der Presse i n der heutigen geistigen Lage, V o r trag v o m 13. August 1946, abgedruckt i n : Staatsrechtliche Abhandlungen 1955,

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zeichnet; ein „gewisser öffentlich-rechtlicher Einschlag" 2 8 0 liege i n ihrer Tätigkeit, sie übe ein „gleichsam öffentliches A m t i n privatem Mand a t " 2 8 1 aus; der Journalist w i r d als „Funktionär des öffentlichen Interesses" 282 , als „Privatbeamter der Öffentlichkeit" 2 8 3 bezeichnet; er übt einen „öffentlich (bzw. öffentlich-rechtlich) gebundenen B e r u f " 2 8 4 aus, i n dem die Pflichten den Rechten mindestens die Waage halten 2 8 5 . Diese Bezeichnungen könnten den Schluß nahelegen, der Journalist sei dem Rechte des öffentlichen Dienstes unterstellt und es handele sich bei seiner Tätigkeit geradezu u m einen verstaatlichten Beruf. Dies jedoch war von den zitierten Autoren selbstverständlich nicht beabsichtigt, und es bedarf auch keiner weiteren Erörterung, daß die Verstaatlichung des Journalistenberufes 286 und damit die Errichtung einer abhängigen Staatspresse i m Hinblick auf A r t . 5 GG verfassungsw i d r i g wäre 2 8 7 . Zweifellos w i r d jedoch durch die Zuordnung der erwähnten Bezeichnungen der Journalist i n die Nähe des staatlich gebundenen Berufes gerückt. Dies Problem ist i m folgenden zu behandeln. Zur Lösung der bei der Koordinierung der Ausübungsregeln entstandenen Frage, ob innerstaatliches Recht bestimmten Formen eines Presseberufsrechtes entgegenstehen könnte, muß auch der Problematik des staatlich gebundenen Berufes nachgegangen werden, soweit es für den Bereich journalistischen Berufsrechtes erforderlich ist. Denn sowohl enthalten die i n den Landespressegesetzen normierten Verbote bestimmter Formen eines journalistischen Standesrechts wesentliche Merkmale derjenigen Berufe, die als staatlich gebundene bezeichnet werden, wie auch finden sich i n dem italienischen Presseberufsgesetz zahlreiche Bestimmungen, die i n der Bundesrepublik i n den Berufsordnungen staatlich gebundener Berufe anzutreffen sind. Sollte es also eines Tages zu Maßnahmen i m Rahmen der Koordinierung kommen, denen als Modell die italieniS. 389; vgl. auch Küster, Persönlichkeitsschutz u n d Pressefreiheit („fast ein öffentliches A m t " ) , S. 20 u n d 22. 280 Rebmann-Ott-Storz, Landespressegesetz § 3, R N 4. 281 So E.Müller-Meiningen, i n SDZ N r . 111/1954, S.4, zitiert m i t B i l l i g u n g von F.Schneider, Presse- u n d Meinungsfreiheit S.75. 282 Rehbinder, Die öff. Aufgabe S. 121. 283 Ebd. S. 121. 284 Smend, i n : Staatsrechtliche Abhandlungen 1955, S.389; Mallmann, Pressefreiheit S. 331. 285 Mallmann, Pressefreiheit S. 331. 286 Z u r Verstaatlichung freier Berufe siehe Feuchtwanger, Der Staat u n d die freien Berufe, Königsberg 1929; Geiger, A r t . Berufsfreiheit u n d Berufsregelung, i n „Staatslexikon der Görres-Gesellschaft", 6. Aufl., Bd. 1, Freiburg 1957, Sp. 1118; Hoffmann, DVB1.1964, 457 ff. 287 v g l . Ridder, Probleme der inneren Pressefreiheit, Vortrag auf dem 2, Deutschen Journalistentag i n K ö l n , Beilage zu „ D e r Journalist", H e f t 5 1962.

V. Koordinierung der Berufsausübungsregeln

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sehe Regelung zugrundeliegt, so w i r d sich für die BRD zwangsläufig die Frage ergeben, ob bzw. wie sich das Berufsbild des Journalisten mit demjenigen staatlich gebundener Berufe vergleichen läßt. Es w i r d dabei auch zu untersuchen sein, ob sich die Tätigkeit des Journalisten von vergleichbaren anderen Berufen so unterscheidet, daß die Einführung etwa eines Kammersystems nach italienischem Vorbild schon aus diesem Grunde nicht i n Betracht kommt. bb) Der Journalist als staatlich gebundener Beruf (a) Allgemeines Schon seit langem ist bei bestimmten Berufen als Besonderheit anerkannt, daß sie zwar i n der Nähe des Beamtentums stehen, dennoch aber nicht von Beamten ausgeübt werden müssen. Ausführlich hat sich als erster Triepel 2 8 8 m i t dieser Berufsgruppe befaßt. Er verstand unter den „Halbbeamten" 2 8 9 Personen, „die, ohne Beamte zu sein und ohne ein A m t zu haben, kraft eines besonderen Rechtsverhältnisses des öffentlichen Rechts dem Staate oder einem Selbstverwaltungskörper für die Ausübung ihres Berufes verantwortlich sind". Triepel zählte hierzu Rechts- und Patentanwalt, den Privatdozenten und die öffentlich angestellten Gewerbetreibenden i m Sinne des § 26 der Gewerbeordnung. Heute werden u. a. noch die Notare, Wirtschaftsprüfer, Bücherrevisoren, Steuerberater und Helfer i n Steuersachen, die Versteigerer, Hebammen, Kassenärzte, Fleischbeschauer und Bezirksschornsteinfegermeister zu dieser Gruppe gezählt 2 9 0 . Die Angehörigen all dieser Berufe sind weder Inhaber eines staatlichen Amtes noch w i r d ihre Tätigkeit unter rein privaten Gesichtspunkten betrachtet. Wo jedoch die Grenze zu ziehen ist zwischen freier Privattätigkeit und öffentlichem Dienst, ist auch heute noch umstritten. (b) Die Freiheit

des journalistischen

Berufs

Die Tätigkeit des Journalisten w i r d zu den freien Berufen gezählt. Die Frage ist, ob diese „Freiheit" einen Hinderungsgrund für die Schaffung eines Berufsordnungsrechts darstellt. Dabei können und sollen allgemeine, m i t der rechtlichen Einordnung der freien Berufe zusammenhängende Fragen hier nicht erörtert werden 2 9 1 . Einige A n merkungen sind jedoch erforderlich, u m klarzustellen, welche Bedeutung der „Freiheit" des journalistischen Berufes i n diesem Zusammenhang zukommt. 288 Staatsdienst u n d staatlich gebundener Beruf, Festschrift f ü r K a r l Binding, I I , S. 1 ff. 28® Ebd. S. 66. wo Siehe die Übersicht bei Bachof, Freiheit S. 184, 185. 29i Siehe dazu neuestens Fleischmann, Freie Berufe, m i t zahlreichen Nachweisen.

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C. Der Journalist

I n der BRD gibt es weder eine allgemeine Definition des freien Berufs noch ist es ganz klar, inwieweit der Journalist zu dieser Gruppe zu zählen ist. Für den i m Rahmen des Niederlassungs- und Dienstleistungsrechts zu behandelnden selbständigen Journalisten dürfte allerdings feststehen, daß er einen freien Beruf ausübt. Zum einen w i r d seine Arbeit steuerrechtlich als freie Berufstätigkeit gewertet (§ 18 Abs. I EStG). Z u m anderen w i r d der selbständige Journalist herkömmlich zu den freien Berufen gezählt, auch die i m Sprachgebrauch üblichen Kriterien für den Begriff des freien Berufes liegen vor — geistige Freiheit, ein gewisses Maß an Qualifikation der Tätigkeit, ein geistig qualifizierter Inhalt des Berufs 2 9 2 . Ob auch unselbständige, fest angestellte Redakteure zu den freien Berufen zu zählen sind, braucht hier letztlich nicht entschieden zu werden; selbstverständlich sind sie nicht Begünstigte i m Sinne der Niederlassungs- und Dienstleistungsbestimmungen. Das Problem ist jedoch zu erwähnen, w e i l gerade auf publizistischem Gebiet die Berufsbilder starkem Wandel unterworfen sind und sich daher Überschneidungen ergeben können. Einiges spricht dafür, auch die i m Anstellungsverhältnis befindlichen Journalisten unter die Gruppe der freiberuflichen fallen zu lassen, und zwar nicht nur deshalb, w e i l etwa „das Berufsbild noch immer von den Idealen des freien Berufes geprägt i s t " 2 9 3 . Vielmehr stehen einerseits den Begriffsbestimmungen des Steuerrechts dieienigen der Berufsgesetze gegenüber, die durchaus auch festangestellte Personen zu den freiberuflich Tätigen rechnen 294 , zum andren w i r d i m Bereich des Pressewesens die Tendenz sichtbar, trotz eines festen Anstellungsverhältnisses die Weisungsgebundenheit und sonstige Abhängigkeiten von Vorgesetzten zu lockern; dies zeigt sich besonders deutlich i n den Diskussionen u m die Sicherung der „Inneren Pressefreiheit". So erscheint es gerechtfertigt, einen freien Mitarbeiter, wenn er auch für seine Tätigkeit einen festen Pauschalbetrag erhält, dennoch zu den freien Berufen zu zählen. Der Begriff der Freiberuflichkeit allein läßt sich nicht als Abgrenzungskriterium gegenüber staatlich gebundenen Berufen verwenden. Wie erwähnt, werden Arzt, A n w a l t oder Wirtschaftsprüfer zu jener Gruppe gerechnet, obwohl ihre Tätigkeit freiberuflich ist. Auch die Rechtsprechung führt zu keinem anderen Ergebnis. Das BVerwG ist zwar der Ansicht 2 9 5 , ein Beruf könne nicht staatlich gebun282 Diese Merkmale nennt Kühn, S. 5. 2*3 Deneke, S. 161. 294 Vgl. §§ 27 ff., 130 Abs. I I der W P O v o m 24. 7.1961 (BGBl. I , S. 1049); §§161 f. S t B G v. 16.8.1961 (BGB1.I S.1301); §46 B R A O v. 1.8.1959 (BGB1.I S. 565); auch die B Ä O v. 2.10.1961 (BGBl. I S. 1857) bezeichnet den Beruf des Arztes grundsätzlich als frei, ohne einen Unterschied zu machen zwischen freipraktizierenden, angestellten oder beamteten Ärzten.

295 E 2, 86; 4, 168 (169).

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den sein, so lange er zu den freien Berufen gehöre; es rechnet daher die Tätigkeit eines Rechtsanwaltes nicht zu staatlich gebundenen Berufen 2 9 6 . Zur Klärung der Begriffe kann die Rechtsprechung des BVerwG jedoch nicht herangezogen werden, da sie nicht überzeugend begründet w i r d 2 9 7 ; so w i r d beispielsweise nicht klar, inwieweit das i n der „Bezirksschornsteinfegermeisterentscheidung" 298 geforderte „stärkere öffentlich-rechtliche Gepräge" bei dem Schornsteinfegermeister vorliegen, bei den vom Gericht als „frei" bezeichneten Tätigkeiten der Rechtsberatung 299 oder auch des Apothekers 3 0 0 aber fehlen soll 3 0 1 . Nach Meinung des BVerfG ist der Begriff des freien Berufes kein eindeutig bestimmbarer und für die Rechtsordnung einheitlich normierter Rechtsbegriff 302 . Er ist soziologischer Herkunft, präzise normative Wirkungen gehen nicht von i h m aus. Das BVerfG behandelt auch weder i m Apothekenurteil 3 0 3 noch i m Hebammenbeschluß 304 noch i n den beiden Kassenarztentscheidungen 305 die Frage, ob die hier behandelten Berufe spezifischen verfassungsrechtlichen Bindungen gegenüber den freien unterliegen; vielmehr w i r d eine solche Unterscheidung nicht getroffen 3 0 6 . „Gewisse öffentlich-rechtliche Bindungen", wie sie das BVerfG beim Apothekenurteil annimmt 3 0 7 , schließen weder aus, daß der Beruf seiner Gesamtstruktur nach als Gewerbe 3 0 8 , noch, daß er als freier Beruf anzusehen ist 3 0 9 . Das BVerfG hat also bei den staatlich gebundenen Berufen des Apothekers 3 1 0 , der Hebamme 3 1 1 und des Arztes 3 1 2 keine spezifischen Grundrechtsbindungen entwickelt, durch die eine Trennung der staatlich gebundenen von den freien Berufen ermöglicht würde 3 1 3 . Vielmehr w i l l das BVerfG die Frage, ob ein Beruf zu den staatlich gebundenen 29« E 2, 86. 297 Ä h n l i c h Burger, A r t . 3 3 G G S.23; Fleischmann, S. 127. 298 E 6, 72 (74). 299 E 2, 85 (86); 2, 89 (92); 6, 13 (14). 300 E 4, 169. 301 So auch Fleischmann, S. 127. 302 vgl. E 10, 354 (364); 11, 105 (117). 303 E 7, 377. 304 E 9, 338. 305 E 11, 30; 12, 144. 306 Rupp, AÖR 92 (1967), 212. so? E 7, 377 (398). 308 vgl. ebenda. 309 Bachof, Freiheit S. 185. 310 E 7, 377. 311 E 9, 338. 312 Einschließlich des Kassenarztes, E 11, 30; 12, 144. 313 Rupp, AÖR 92 (1967), 239.

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zu zählen ist, nach „Eigenart und Gewicht der zu erfüllenden Aufgaben" 3 1 4 entscheiden. Wenn daher Schüle 315 sagt, das B i l d des öffentlich gebundenen Journalistenberufes ließe sich juristisch nicht halten, da es sich u m den „freiesten aller freien Berufe" handele, so reicht diese Argumentation alleine noch nicht aus, da es sich hierbei nicht u m Widersprüche handelt. Schüle führt allerdings noch weitere Gründe an, etwa den, die Hauptpflichten des Journalisten seien bis heute dem Staate gegenüber noch nicht durch berufsspezifische öffentlich-rechtliche Normen sichergestellt 316 . Dies ist richtig, und es ist nicht zu bestreiten, daß der deutsche Journalist zur Zeit gewiß keinen staatlich gebundenen Beruf ausübt. Es war jedoch zu zeigen, daß die „Freiheit" journalistischer Tätigkeit kein Hinderungsgrund wäre, die Sozialgebundenheit dieses Berufes rechtlich festzulegen. (c) Grundsätze staatlich gebundener Tätigkeit Es ist weiterhin zu untersuchen, ob andere Berufe, die auf Grund ihrer spezifischen Aufgaben über ein Standesrecht verfügen, als Vergleich herangezogen werden und eventuell als Modell für ein zu schaffendes Presseberufsrecht dienen können. Verbindende Merkmale könnten sich entweder aus dem Begriff des staatlich gebundenen Berufs oder aber aus einem konkreten Vergleich staatlich gebundener Berufstätigkeiten m i t derjenigen des Journalisten ergeben. Das BVerfG hatte i n seiner Rechtsprechung zunächst das Merkmal der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben für entscheidend angesehen für die Frage, wann ein Beruf zu den staatlich gebundenen zu zählen sei 3 1 7 . Dies wurde wegen der Unklarheit des Begriffs der öffentlichen Aufgabe zu Recht kritisiert 3 1 8 . Das BVerfG selbst ließ auch i n seiner späteren Rechtsprechung nicht mehr das Gewicht der Aufgaben entscheidend sein, sondern stellte auf die öffentlich-rechtliche Organisation des betreffenden Berufes ab 3 1 9 . Wenn es allerdings die Auffassung vertritt, die „nächste Nachbarschaft" zu den Beamten sei das Merkmal, das den staatlich gebundenen Beruf erkennen lasse 320 , so ist dieser Begriff wegen fehlender Konturen wieder kaum geeignet, als A b grenzungskriterium zu dienen 3 2 1 . «4 E 7, 377 (398). 3i« Persönlichkeitsschutz S. 25. Ebd. S. 25. 317 Vgl. etwa das Apothekenmehrbetriebsurteil, E 17, 232. 318 Rupp, N J W 1965, 995; Forsthoff, D Ö V 1963, 633; siehe auch Burger, A r t . 33 GG S.23. 31» Dies bereits i m Kassenarzturteil (E 10, 30 ff., 40), besonders stark d a n n i n den Notarbeschlüssen (E 16, 6 ff.; 17, 371 ff.). 320 E 16, 6 ff. (22). 321 Ä h n l i c h Fleischmann, S. 129.

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Auch die i n der Literatur vertretenen Meinungen schaffen keine Klarheit. Eine positive Bestimmung des Begriffes „staatlich gebundener Beruf" findet sich bei nur wenigen Autoren 3 2 2 ; sie w i r d zum Teil für unmöglich gehalten 3 2 3 . Auch w i r d die Auffassung vertreten, es handele sich nur u m einen soziologischen Begriff 3 2 4 , der jedenfalls zur A b grenzung gegenüber anderen Berufen ungeeignet sei 3 2 5 . A u f die Einzelheiten der Diskussion braucht hier insoweit nicht eingegangen zu werden, als sie sich — wie dies zu einem großen Teil der Fall ist — m i t denjenigen Berufen beschäftigt, die staatliche Funktionen ausüben, und dabei m i t der Frage, i n welchem Umfang den Inhabern dieser Berufe der Schutz des A r t . 12 GG zukommt 3 2 6 . U m eine solche Tätigkeit handelt es sich bei der des Journalisten ganz sicher nicht. Eine notwendige und auch sachgerechte Konsequenz ist nämlich aus den Auffassungen, die i n Rechtsprechung und Literatur vertreten werden, zu ziehen: wegen der großen Unterschiede, die innerhalb der staatlich gebundenen Berufe bestehen 327 , muß diese Gruppe aufgeteilt werden 3 2 8 . Dabei läßt sich an den von den einzelnen Berufen zu erledigenden Aufgaben anknüpfen: entweder werden hoheitliche Kompetenzen ausgeübt oder aber Tätigkeiten i m Sinne einer „öffentlichen Aufgabe" verrichtet 3 2 9 . Dabei w i r d „öffentliche Aufgabe" i m oben bereits erwähnten 3 3 0 Sinne verwandt, nämlich als Begriff für eine Tätigkeit, deren Erfüllung für die Allgemeinheit wichtig ist; es werden gemeinschaftsbezogene Funktionen wahrgenommen. Diese Einteilung bedeutete für den Beruf des Journalisten, daß er unter die zweite Gruppe fiele, da er ebensowenig wie ein Architekt oder ein Arzt Staatsaufgaben erfüllt, sondern wie jene einen privaten Beruf ausübt. (d) Gemeinsamkeiten zwischen journalistischer und staatlich gebundener Tätigkeit Die soeben getroffene Gruppenbildung allein erlaubt allerdings noch keine Rückschlüsse der A r t , daß etwa der Beruf des Journalisten zu einem staatlich gebundenen gemacht werden könnte, w e i l „öffentliche Aufgaben" zu erfüllen sind. Daher ist i m einzelnen zu prüfen, ob 322 Siehe etwa Hoff mann, DVB1.1964, 458; Krüger, Staatslehre S. 408; Burger, A r t . 33 G G S. 31 f. 323 Bachof, Freiheit S. 185, F N 127. «24 Burger, S.33. 32ß Bethge, S. 33, 34. 326 Siehe hierzu etwa Burger, S. 82 ff.; Rupp, AöR 92 (1967), 242; Badura, S. 249; Ipsen i n Festgabe f ü r Erich Kaufmann, S. 141 ff. 327 Darauf verweist insbesondere Bachof, Freiheit S. 185. 328 So Fleischmann, S. 134 f. 329 v g l . Fleischmann, S. 134. 330 Siehe oben S. 65 f.

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bzw. welche Gemeinsamkeiten zu verzeichnen sind zwischen der Tätigkeit des Journalisten und derjenigen anderer Berufe, die ebenfalls gemeinschaftsrelevante Aufgaben zu erfüllen und deshalb ein eigenes Berufsordnungsrecht erhalten haben. Ein großer Teil dieser vergleichbaren Tätigkeiten findet sich i n § 18 Abs. I EStG. Wie dargelegt, fallen für das hier zu behandelnde Problem diejenigen Berufsträger aus, die hoheitliche Kompetenzen ausüben. I n Betracht kommen etwa die Berufe des Arztes, Rechtsanwaltes, Wirtschaftsprüfers oder Steuerberaters. Eine vollständige Untersuchung aller für einen Vergleich i n Frage kommenden Tätigkeiten würde hier zu weit führen. Sie ist auch nicht erforderlich, w e i l sich zeigt, daß jene Berufe über Grundgemeinsamkeiten verfügen, die entscheidende Schlüsse zulassen. Sie alle, die Tätigkeit des Journalisten eingeschlossen, haben Aufgaben zu erfüllen, die i n besonderem Maße gemeinschaftsbezogen sind und deren Erfüllung auch der Gesellschaft zugute kommen soll. Aus dem speziellen Aufgabenbereich ergibt sich die Sozialgebundenheit jener Berufe, was sich auch i n den Bestimmungen der jeweiligen Berufsordnungen niederschlägt. Wegen ihrer Bedeutung für die Allgemeinheit ist eine entsprechende Verantwortung mit den genannten Tätigkeiten verbunden. Sie sind daher dem Bereich der reinen Privatautonomie entrückt und haben eine eigene rechtliche Ordnung erhalten. Diese normiert die Mindestanforderungen i m sozialethischen Bereich der jeweiligen Tätigkeit. Die Berufsordnungen können teilweise — so etwa bei Anwälten und Ärzten — auf eine lange Tradition zurückblicken und stimmen durchweg i n den grundsätzlichen Regelungen überein. Wenn auch die Ansichten, der Journalist sei „ein A n w a l t des Rechts und ein Helfer i n sozialer N o t " 3 3 1 , er müsse, auch ohne besonderen Auftrag, als „ A n w a l t der Öffentlichkeit" 3 3 2 angesehen werden, übertrieben erscheinen, so ist doch richtig, daß die ethischen Anforderungen an den Journalisten nicht geringer sein können als die an irgendeinen anderen freien und geistigen Beruf 3 3 3 . Die „öffentliche Aufgabe" der Presse i m Sinne ihrer Verantwortung gegenüber der Gesellschaft beinhaltet für den Journalisten eine ethische Standespflicht, so wie sie sich für den Arzt aus seinem „Dienst an der Gesundheit des einzelnen Menschen und des gesamten Volkes" 3 3 4 oder den Rechtsanwalt aus seiner Stellung als „unabhängiges Organ der Rechtspflege" 335 ergibt. »31 Deneke, S. 161. 332 Klee, Das Recht auf Wahrheit als Grundprinzip des § 193 StGB, i n : Festgabe f ü r Frank, Bd. I I , 1930, S. 384. 333 Deneke, S. 161. 334 § 1 B Ä O . 335 § 1 BRAO.

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Denn auch die Arbeit des Journalisten ist Dienst an der Allgemeinheit. Die Folge dieses Dienstes aber ist die entsprechende Bindung des Berufs, die dazu führte, daß i n den Ordnungen anderer freier Berufe deren Pflichten normiert wurden und ständische Kontrollorgane für ihre Einhaltung sorgen. Die Annahme, gerade der Journalist sei i n seiner Freiheit bedroht, wenn sein Beruf einer stärkeren Kontrolle unterworfen würde, ist nicht gerechtfertigt. Die berufsständischen Einrichtungen anderer freier Berufe achten auch auf das Verhalten ihrer Mitglieder und verurteilen es nötigenfalls, ohne daß angesichts dieser Kompetenzen der V o r w u r f des Undemokratischen oder der Staatsabhängigkeit erhoben würde. Ob für den Journalisten unter dem Gesichtspunkt, daß seine Tätigkeit als „Wächter" und „Kontrolleur" i n den Bereich des Politischen einschlagen kann, eventuell eine andere Form von standesrechtlicher Organisation geschaffen werden muß, ist noch zu prüfen; Pauschalurteile werden jedenfalls, es sei wiederholt, dem Problem nicht gerecht, wie sich auch an den aufgezeigten Gemeinsamkeiten des journalistischen Berufs m i t anderen gemeinschaftsrelevanten Tätigkeiten zeigt. (e) Probleme der Soziälbezogenheit Die bisher angenommene Vergleichbarkeit zwischen der Tätigkeit des Journalisten und anderen freien, ständisch organisierten Berufen würde erschüttert, wenn die Bindung beim Journalistenberuf auf Grund weniger intensiver Soziälbezogenheit als geringer angesehen werden müßte. Dem Journalisten obliegt eine öffentliche, d. h. für die Gesellschaft relevante Aufgabe. Es wurde oben gezeigt, daß der Begriff der „öffentlichen Aufgabe" die Diskussion kaum erleichtert, sondern viel eher Verwirrung geschaffen hat 3 3 6 . Denn nur wenige Personen werden ihre Tätigkeit nicht als Dienst an der Allgemeinheit und so als öffentliche Aufgabe ansehen oder wenigstens ansehen können. Dies ist nicht auf die staatlich gebundenen Berufe beschränkt, sondern gilt auch für Landwirte, Handwerker, Arbeiter oder auch Geschäftsleute 337 . Sie alle können darauf verweisen, daß i n einer arbeitsteiligen Gesellschaft jeder auf den anderen angewiesen ist, und sich so als Diener der Allgemeinheit empfinden. Aber die Intensität der Soziälbezogenheit der verschiedenen Tätigkeiten differiert voneinander 3 3 8 . So kommt beispielsweise dem Anwalts- oder Arztberuf aus verschiedenen Gründen eine bedeutungsvollere Stellung — i m Sinne der sozialen Relevanz 336 Siehe oben S. 65 ff. 337 So D. Riesmann , Die einsame Masse, H a m b u r g 1958, S. 147. 338 ipsen, Rechtsfragen berufsständischer Zwangsversorgung, i n : A k t u e l l e Probleme der Versicherungswirtschaft, B e r l i n 1954, S. 38.

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der Tätigkeit — zu als der Tätigkeit eines Arbeiters oder Angestellten: die Träger dieser letztgenannten Berufe sind innerhalb einer modernen Gesellschaft leichter auswechselbar und ersetzbar, da ihre Tätigkeit überwiegend sach- und materialbezogen und dadurch sowohl bezüglich der Arbeitseinstellung wie auch der Leistung an anderen Begriffen orientiert ist; das Element personaler Bindung fehlt überwiegend, da dem Bereich zwischenmenschlicher Beziehungen i m Berufsleben dieser Personen häufig nur geringere Bedeutung zukommt 3 3 9 . Ferner ist zu berücksichtigen, daß die Fehlleistung eines Wirtschaftsprüfers oder Arztes gemeinhin weitreichendere und einschneidendere Folgen für die unmittelbar Betroffenen wie für die Gesellschaft hat. Deshalb besteht zu Recht alles Interesse daran, daß das Vertrauen i n den Beruf eines Anwaltes, Apothekers oder Steuerberaters nicht erschüttert w i r d — auch dies hätte stärkere Belastungen zur Folge als es bei anderen Berufen der Fall ist 3 4 0 . Eine ähnliche Gefahr für die Erfüllung der Sozialfunktion jener Berufe entsteht auch dort, wo ein hemmungsloses Gewinnstreben die öffentliche Aufgabe vergessen läßt und so nicht qualifizierte Personen Gelegenheit zur Ausübung der Berufe bekommen 3 4 1 . M i t der Möglichkeit, daß Gefahren für die Allgemeinheit entstehen, wächst auch die Tendenz, entsprechende Berufspflichten rechtlich zu fixieren. Dies sind die Grundlinien, die bei der Frage nach der Sozialbezogenheit und der ihr entsprechenden Bindung eines Berufes hervortreten. Die zum Vergleich herangezogenen Tätigkeiten, die außerhalb der Gruppe der staatlich gebundenen Berufe stehen, bilden nur einen Ausschnitt. Er sollte zeigen, welche Grundunterschiede zwischen bindungslosen Tätigkeiten und den anerkannten Berufen m i t staatlicher Bindung bestehen, u m dann zu prüfen, ob der Beruf des Journalisten solche Eigenheiten gegenüber den gebundenen Berufen aufweist, daß das Fehlen jeglicher Bindung als gerechtfertigt oder geboten erscheint. Solche Besonderheiten, die bei der journalistischen Tätigkeit einen geringeren Grad an Sozialbezogenheit zur Folge hätten, sind nicht zu erkennen. Das, was i n den vergleichbaren Berufsordnungen an gesellschaftlich relevanten Werten normiert ist, differiert seinem Gehalt nach nicht von dem, was die Landespressegesetze als „öffentliche Aufgabe" bezeichnen. Begriffe wie Volksgesundheit oder Rechtspflege beinhalten die Sozialfunktion der betreffenden Tätigkeit. Die der Presse obliegende „öffentliche Aufgabe" unterscheidet sich bezüglich ihrer Gemeinschaftsbezogenheit und sozialen Relevanz von der Rechtspflege nicht mehr als dies beispielsweise die Volksgesundheit tut. Daß die eine oder andere 83» Vgl. Fleischmann, 340 v g l . ebenda. 341 Deneke, S. 279.

S. 1)4.

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Aufgabe weniger wichtig sei, läßt sich nicht feststellen. Zu bedenken ist vielmehr, daß i m Gefüge des gesellschaftlichen Kommunikationsprozesses die Presse eine überragende Position errungen hat, die ihr die bereits erwähnten Attribute eines Parlamentes und einer Vierten Gewalt, oder auch Vergleiche m i t politischen Parteien 3 4 2 und kommunalen Versorgungseinrichtungen 343 eingebracht hat. Ein Faktum ist, daß die Macht der Presse immer stärker angewachsen ist, je mehr sie sich i m Rahmen der heutigen Gesellschaftsstruktur als unentbehrlich empfinden konnte. Die Presse hat sich als Macht zum bedeutenden Faktor der tatsächlichen Machtverhältnisse i m Staatsgefüge herangebildet. „Macht" mag zwar zunächst ein wertneutraler Begriff sein 3 4 4 ; wer aber über eine Machtstellung verfügt, wie dies heute die Presse tut, trägt notwendigerweise große Verantwortung gegenüber der Allgemeinheit. Diese ist ohne Zweifel m i t dem Risiko des verantwortungslosen Handelns und somit des Machtmißbrauchs belastet. Gerade diese latente Gefahr aber ist treibendes Motiv für die Schaffung von Berufsordnungen. Ein ethische Normen verletzender Arzt, ein Wirtschaftsprüfer oder Anwalt, der gegen Grundanforderungen seines Berufes verstößt: sie gefährden die Erfüllung der Sozialfunktion ihres Berufes und damit die Allgemeinheit. Ein korrupter Journalist, der an der politischen Meinungsbildung m i t w i r k e n soll und dieser Aufgabe auf das gröblichste zuwiderhandelt, ist nicht minder gefährlich. Ähnliches läßt sich von dem großen Sektor der Illustrierten- und Unterhaltungspresse sagen. Die Folgen journalistischer Tätigkeit zeigen sich vielleicht nicht so schnell und unmittelbar, wie dies bei fehlerhaften Leistungen eines medizinischen oder rechtsberatenden Berufes der Fall ist. Aber es kann kein Zweifel daran bestehen, daß die Suggestionskraft des gedruckten Wortes erhebliche Schädigungen bewirken k a n n 3 4 5 ; gleiches läßt sich von der Fotografie sagen. Daß dies eine Einwirkung über eine längere Zeit hin voraussetzen mag, ändert nichts an der grundsätzlich gleichen Beurteilung der genannten Tätigkeiten. E i n letzter Einwand gegen die Schaffung eines journalistischen Beruf sstandesrechts soll noch erwähnt werden: Journalisten seien freien Künstlern vergleichbar, bei denen das Fehlen jeglichen Berufsrechts als selbstverständlich angesehen würde. Es zeigen sich jedoch weitreichende Unterschiede zwischen beiden Berufsgruppen. Künstler haben weder eine ähnlich starke Sozialfunktion zu erfüllen, noch obliegen ihnen vergleichbare öffentliche Aufgaben, noch hat ein Versagen i n ihrer 342 Ridder, S. 257. 343 Hagemann, S. 34. 344 Siehe dazu W. E. Mühlmann, Aspekte einer Soziologie der Macht, Archiv für Rechts- u n d Sozialphilosophie 40, 84 ff. 345 Rehbinder, Die öffentliche Aufgabe S. 10. 6 Lahmen

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Arbeit so einschneidende Folgen. Auch der Gedanke, daß eine bestimmte Gruppe freier Berufe ihr spezifisches Werk nur i n völliger Freiheit von Stand und Staat verrichten könne 3 4 6 , ist auf den Journalisten nicht übertragbar, so daß die Vergleichbarkeit beider Tätigkeiten entfällt. Sie gehen i n verschiedene Richtungen, sind von unterschiedlicher Wirkung und — was entscheidend ist — nur die eine Berufsgruppe verfügt über eine Monopolstellung und hat ein Wächteramt auszuüben. V o n der Aufgabe und A r t der Tätigkeit des Journalisten her läßt sich also das Fehlen jeglicher Berufsordnung nicht begründen m i t dem Hinweis auf die Gruppe der freien Künstler. (f) Pressepolitische

Überlegungen

Der Staat hat bei einzelnen freien Berufen den Standesorganisationen Aufgaben übertragen, die i m Grunde er selbst zu erfüllen hätte. Die berufsrechtlichen Einrichtungen werden i m Rahmen der Selbstverwaltung tätig 3 4 7 . Bei den Berufsgesetzen lassen sich verschiedene Stufen unterscheiden 348 , ausgehend von Ordnungen, die dem Schutz einer Berufsbezeichnung dienen, bis zu solchen Berufsgesetzen, die über eine sog. Kammerverfassung und eine besondere Berufsgerichtsbarkeit verfügen. Die bisherige Untersuchung hat ergeben, daß es angesichts der heutigen Aufgaben der Presse nicht ausreicht, die Berufsbezeichnung zu schützen, fachliche Voraussetzungen für die Zulassung sowie bestimmte Berufspflichten festzusetzen. A u f Grund der dargestellten öffentlichen Funktion der Presse und der hieraus folgenden Notwendigkeit einer Kontrolle erscheint es vielmehr erforderlich, auch die ständische Selbstverwaltung der Presseberufstätigen i n Form einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft zu organisieren 349 und eine Berufsorganisation zu schaffen. Dabei kann das italienische Presseberufsgesetz i n seinen Grundzügen als Vorbild dienen. Es sollte ein Berufsregister geschaffen und der Titel des Journalisten geschützt werden; führen darf i h n nur, wer die erwähnten fachlichen Voraussetzungen besitzt. Da deren Aneignung eine nicht unbeträchtliche Zeit i n Anspruch nehmen wird, sind Abweichungen von dem i m italienischen wie belgischen Journalistengesetz geforderten Mindestalter von 21 Jahren kaum zu 346 Fleischmann, S. 171. 347 Z u den rechtlichen Problemen des Selbstverwaltungsrechts der K a m mern, der Zwangsmitgliedschaft u n d der Berufsgerichtsbarkeit vgl. statt vieler: G. Erler, Freiheit u n d Grenze berufsständischer Selbstverwaltung, Göttingen 1952; I. Richter, Die Rechtsprechung zur Berufsausbildung, S t u t t gart 1969, S. 80 ff. 348 Siehe ausführlich Kühn, S. 17 f. 349 So bereits Dovifat i n „Deutsche Presse" 1925, N r . 50; Meyer i n „Deutsche Presse" 1930, Nr. 23; ferner Hoppe, S. 79; Nenning „Richter u n d Journalisten" S. 241; Pollak, ebenda S. 269; vgl. auch Dovifat i n „ D e r Tag" v o m 19.3.1952.

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erwarten. Auch bezüglich der Disziplinarstrafen kann das italienische Gesetz als Modell herangezogen werden. Nicht empfehlenswert ist es, ein Kammersystem etwa nach dem Vorb i l d der deutschen Anwalts- oder Ärztekammern i n vollem Umfang auf das Berufsrecht des Journalisten zu übertragen. Dies nicht deshalb, w e i l das „Wächteramt" der Presse sich m i t einem solchen System nicht vereinbaren ließe, sondern w e i l es auch bei Bestehen einer Ausbildungsordnung wünschenswert ist, daß weiterhin Außenseiter einen publizistischen Beruf ergreifen können 3 5 0 . Da diese den Titel eines Journalisten nicht führen dürfen, ist das System der Zwangsmitgliedschaft nicht i n dem Maße durchführbar wie bei Anwälten oder Ärzten; es ließen sich zwar alle „Journalisten" erfassen, nicht aber diejenigen, die ebenfalls publizistisch tätig sind, ohne jedoch den Titel erworben zu haben. Dies muß sich nicht nachteilig auswirken bezüglich der Effektivität der Berufsorganisation, wenn es gelingt, entsprechend dem italienischen Beispiel Vorteile für den ausgebildeten Journalisten i n einem Maße zu schaffen, daß die Nichtzugehörigkeit zur Berufsorganisation die Ausnahme ist. Die Problematik eines Berufsverbotes für Journalisten braucht i n diesem Zusammenhang nicht näher untersucht zu werden 3 5 1 . Die Frage ergibt sich nämlich selbst dann nicht, wenn — wie hier — eine Regelung empfohlen wird, die der des italienischen Berufsgesetzes entspricht. Denn A r t . 5 GG könnte nur dann tangiert werden, wenn ein völliger Ausschluß aus Presseberufen verfügt werden würde. Dies ist aber nicht der Fall, da ja ein aus dem Berufsregister gestrichener Journalist weiterhin — wenn auch unter anderer Berufsbezeichnung — einer publizistischen Tätigkeit nachgehen könnte. cc) Der Deutsche Presserat Noch ein letztes Argument ist zu untersuchen, das gegen die Einführung eines Standesrechts i m Pressewesen angeführt w i r d : die i n der BRD bestehende Presseselbstkontrolle reiche aus, u m „die Wächter zu überwachen" 3 5 2 ; neben der öffentlichen Meinung und der Rechtsordnung biete der Deutsche Presserat hinreichende Kontrollmöglichkeiten 3 5 3 . Bezüglich der Wirksamkeit des Presserates werden auch gegenteilige Ansichten geäußert 354 . U m die Richtigkeit der vertretenen Auffassun350 v g l . oben S. 48 ff. 351 Siehe dazu Löffler, Presserecht I I , § 1 R N 100; § 2 R N 20; D. Wilke, Die V e r w i r k u n g der Pressefreiheit u n d das strafrechtliche Berufsverbot, Heft 3 der Berliner Abhandlungen zum Presserecht, B e r l i n 1964. 352 Löffler, Verfassungsauftrag S. 8. 353 Ebd. S. 8. 354 Krüger, öffentliche Massenmedien S.70; Stammler i n Löffler-Cron,

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gen zu prüfen, ist ein kurzer Blick auf die Tätigkeit des Deutschen Presserates zu werfen 3 5 5 . Was den Schutz der Pressefreiheit betrifft, so hat sich der Presserat u. a. m i t der Notstandsverfassung, der „Spiegel"-Affäre, der Reform des Presserechts und dem Zeugnisverweigerungsrecht befaßt 3 5 6 . Ferner hat er zur Bekämpfung von Mißständen i m Pressewesen Resolutionen gefaßt, etwa gegen die Mißachtung religiöser und sittlicher Empfindungen, gegen die Herabwürdigung fremder Staatsoberhäupter, gegen das Uberhandnehmen von „sex and crime" i n der Presse etc. Beim Presserat gehen jährlich etwa 150 Beschwerden ein 3 5 7 , von denen aber nur 20 vor das Plenum des Presserates gelangen 358 . Es mag dem Presserat gelungen sein, sein Ansehen zu festigen 359 , und er stellt auch insofern eine begrüßenswerte Einrichtung dar, als von i h m moralische Impulse ausgehen können und er sich i n seiner Arbeit u m die Klärung grundsätzlicher wie aktueller Probleme des Pressewesens bemüht. Die A n sicht jedoch, der Presserat sei eine ausreichende Kontrolleinrichtung 3 6 0 und habe seinen Entscheidungen i m Laufe der Zeit Gewicht zu verleihen vermocht 3 6 1 , vermag — eben i m Hinblick auf eine wirksame Pressekontrolle — nicht zu überzeugen. Vielmehr ist festzustellen, daß die bestehenden Kontrolleinrichtungen i n keiner Weise den wesentlichen, gemeinschaftsbezogenen Aufgaben der Presse entsprechen. Dies ist bereits durch die Organisation des Deutschen Presserates bedingt: eine Kontrollinstanz auf dem Gebiet des Pressewesens, die nicht über die Möglichkeit von Sanktionen verfügt, ist ihrem Wesen nach ungeeignet, wirksam zu kontrollieren 3 6 2 . Was die äußerst geringe Zahl der beim Presserat eingehenden Beschwerden betrifft, so mag sie zwar m i t darauf zurückzuführen sein, daß diese Beschwerdemöglichkeit zu wenig bekannt ist 3 6 3 . Andrerseits ist der geringe Bekanntheitsgrad einer seit 15 Jahren bestehenden Organisation als Symptom zu werten; es spielt sicherlich keine geringe Rolle, daß der Presserat selbst i n den Fällen, i n denen er eine Beschwerde für begründet hält, keine Sanktionen verhängen kann. Selbstkontrolle S.29; Cron, ebenda S.9; Kohlhaas, N J W 1963, 477; Dovifat i n Handbuch der Publizistik I, S. 188 F N 20. 355 Z u r Organisation des Presserates siehe oben S. 56 ff. 356 siehe die Tätigkeitsberichte des Deutschen Presserates, Bad Godesberg, periodisch seit 1956. 357 Meistens wegen Ehrverletzungen oder Eingriffen i n die Intimsphäre. 358 siehe Löffler, Presserecht I , Kap. 7 R N 15. 359 Löffler, Presserecht I, Kap. 7 R N 15. 360 siehe oben F N 352. 361 Löffler, Presserecht I, Kap. 7 R N 15. 362 Krüger, öffentliche Massenmedien S. 70. 363 Löffler, Presserecht I , Kap. 7 R N 15.

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Noch eindeutiger war die Situation bei der inzwischen aufgelösten SIZ. Von einer wirksamen Kontrolle konnte angesichts dessen, was die weitaus größte Zahl illustrierter Produkte i n der Bundesrepublik inhaltlich — an Wort wie B i l d — darbot (und darbietet; das publizistische Angebot auf diesem Sektor w i r d von der Existenz oder Auflösung der SIZ nicht beeinflußt), nicht die Rede sein 3 6 4 . Dabei ist zu beachten, daß Illustrierte nicht nur der reinen Unterhaltung dienen, sondern auch politischen Einfluß nehmen 3 6 5 . Wie dies beim Deutschen Presserat der Fall ist, so fehlte auch bei der SIZ jegliche wirksame Sanktionsmöglichkeit. Die Frage nach einem Standesrecht erledigt sich somit auch nicht durch den Hinweis auf die bestehenden Kontrolleinrichtungen. Es bleibt vielmehr festzuhalten, daß die Presse die einzige Einrichtung von öffentlichem Rang ist, die politisch kontrolliert, ohne selbst kontrolliert zu werden, und deshalb gleichsam ein unbewachter Wächter ist 3 6 6 . f) Verhältnis Gemeinschaftsrecht — nationales Recht aa) Grundsätzliches Wie sich gezeigt hat, können bei der Koordinierung verfassungsrechtliche Probleme auftreten. Angesichts möglicher Konfliktsituationen stellt sich die Frage nach dem Rangverhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht. Da die bisherige Untersuchung zu dem Ergebnis geführt hat, daß das innerdeutsche Verfassungsrecht der Schaffung eines Standesrechts für Presseangehörige jedenfalls i m Grundsatz nicht entgegenstehen würde, soll die Frage nach dem Rangverhältnis nur eine kurze Darstellung erfahren, die sich i m wesentlichen auf das Verhältnis Gemeinschaftsrecht — nationales Verfassungsrecht beschränken soll. Innerhalb der Rangproblematik ist diese Frage allerdings w o h l als die schwierigste anzusehen. Das BVerfG hat es m i t Rücksicht auf die Natur des Gemeinschaftsrechts abgelehnt, dieses auf eine Verfassungsbeschwerde h i n auf seine Vereinbarkeit m i t den Grundrechten zu überprüfen 3 6 7 . Wegen der Unmöglichkeit, i m Rahmen dieser Untersuchung eine Auseinandersetzung m i t der umfassenden Literatur und Rechtsprechung, die sich m i t jenem Problemkreis befaßt, zu führen, sollen nur einige Gedanken die Ansicht des Verfassers erkennen lassen. 3«4 siehe auch E. Wasem, Medien der Öffentlichkeit, Düsseldorf 1969, S. 88. 365 v g l . dazu Holzer, Illustrierte u n d Gesellschaft. Z u m politischen Gehalt von „Quick", „Revue" u n d „Stern", Freiburg 1967. 366 Eschenburg, Kritische Betrachtungen eines Zeitungslesers, Vortrag zum Deutschen Journalistentag 1960, Beilage zu „ D e r Journalist" H e f t 5, 1960. 367 BVerfGE 22, 296.

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Der EWG-V selbst enthält keinen Grundrechtskatalog, auch keinen Hinweis auf nationale Grundrechte 3 6 8 ; die Gemeinschaftsorgane sind daher bei der Ausübung ihrer Kompetenzen nicht explizit an innerstaatliche Grundrechte gebunden 369 . M i t dieser Feststellung ist allerdings das Problem des Rangverhältnisses nicht gelöst. Denn es bleibt die Frage, ob nicht die von den Gemeinschaftsorganen gesetzten Rechtsakte für den Fall, daß nationales Verfassungsrecht tangiert wird, an dem jeweilig betroffenen innerstaatlichen Verfassungsrecht gemessen werden müssen 370 . bb) Die Rechtsprechung des EuGH Die Auffassung des EuGH ist klar und eindeutig. Er hat i m Verlauf der letzten Jahre wiederholt entschieden 371 , auf Grund der Eigenständigkeit und verbindlichen Gemeinsamkeit der neuen Rechtsordnung komme dem Gemeinschaftsrecht der Vorrang zu und i n Konfliktsfällen werde das nationale Recht verdrängt. Die nationalen Gerichte sind der Rechtsprechung des EuGH zum Teil gefolgt und haben dem Gemeinschaftsrecht den Vorrang eingeräumt gegenüber innerstaatlichen Rechtsnormen; teilweise haben sie die Auffassung des EuGH abgelehnt 3 7 2 . cc) Schrifttum Innerhalb der Literatur gehen die Meinungen weit auseinander 373 . Von verschiedenen Ansatzpunkten her werden die unterschiedlichsten Auffassungen vertreten 3 7 4 . Nach wie vor stehen sich i m wesentlichen die sog. konventionell-völkerrechtliche und die mehr bundesstaatliche Auffassung gegenüber. Nach der ersteren sind primäres (EWG-V) und 368 Dies i m Gegensatz zu früheren Vertragsentwürfen: i m Vertrag zur Gründung der E V G w u r d e diese zur Achtung der allgemeinen Freiheitsrechte u n d Grundrechte der Menschen verpflichtet (Art. 3); zu erwähnen ist auch das Statut der Europäischen politischen Gemeinschaft, das von der A d - h o Versammlung ausgearbeitet worden war, die die E M R K zum Bestandteil des Statuts erklärte (Art. 3) u n d dem Gerichtshof entsprechende Befugnisse übertrug (Art. 43). Vgl. dazu Breitner, E u r A r c h 9 (1954), 6559 ff. 369 Rupp, N J W 1970, 355. 370 Rupp, ebenda. 371 E u G H E X , 1253 („Costa-Enel"); X I I I , 39; X V , 14; vgl. ferner ausführlich Pescatore, Gemeinschaftsrecht u n d staatliches Recht i n der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, N J W 1969, 2065 ff. 372 So etwa B F H , N J W 1969, 388; Französ. Conseil d'Etat, N J W 1968, 2208 (Leitsatz) = EuR 1968, 318; vgl. ferner die Übersicht bei Römer, S. 18. 373 Z u m Streitstand i n Italien, wo die Diskussion wegen ähnlicher Z u ständigkeiten der Gerichte (neben der BRD) am heftigsten innerhalb der Gemeinschaft geführt w i r d , siehe Riccardo Monaco, D i r i t t o delle Communitä ¿uropee e d i r i t t o interno, M a i l a n d 1967, S. 210 ff. 374 siehe die Übersichten bei: Constantini-dös-Migret, L e droit de la CEE et l'ordre j u r i d i q u e des Etats membres, Paris 1967; Grabitz, Gemeinschafts-

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sekundäres (vor allem die Verordnungen nach A r t . 189) Gemeinschaftsrecht anderen völkerrechtlichen Verträgen gleichzustellen. Die Folge ist, daß das Gemeinschaftsrecht den Hang des Transformationsgesetzes und damit eines einfachen Gesetzes (Art. 59 Abs. I I GG) hat. Dieser Konsequenz versuchen die Anhänger der mehr bundesstaatlichen A u f fassung auf verschiedene Weise zu entgehen und zu einem absoluten Vorrang des Gemeinschaftsrechts, unter Einschluß des nationalen Verfassungsrechtes, zu gelangen. Hauptansatzpunkte, die den Vorrang des Gemeinschaftsrechts sichern sollen, werden i n A r t . 24 GG gesehen, der zur Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen ermächtigt, sowie i n einer entsprechenden Anwendung von A r t . 31 GG. I n Konfliktsituationen soll das Gemeinschaftsrecht innerstaatlichem Recht jeglicher Qualität vorgehen 3 7 5 . dd) Eigene Stellungnahme Den Anhängern der mehr bundesstaatlichen Richtung kann hier nicht gefolgt werden. Weder genügt der Hinweis auf die angeblich „präföderale" Struktur der Gemeinschaften, um auf diese Weise zu einer entsprechenden Anwendung von A r t . 31 GG zu kommen 3 7 6 , noch vermag die Auffassung zu überzeugen, A r t . 24 GG habe hier zu einem endgültigen Verlust ausschließlicher Kompetenzen der Mitgliedstaaten geführt 3 7 7 . Daß die Ermächtigung des A r t . 24 Abs. I GG nicht etwa eine „Übertragung" von Grundrechten umfaßt, ist verschiedentlich nachgewiesen worden 3 7 8 . Schließlich läßt sich rechtlich nicht halten, daß nach Übergang der Gesetzgebungskompetenz gemäß A r t . 24 GG der innerstaatliche Gesetzgeber, wenn er sich bei seiner Tätigkeit i n Widerspruch zu Gemeinschaftsrecht setzt, i m Hinblick auf A r t . 5 EWG-V kompetenzlos handele. Solche Folgerungen können aus A r t . 5 nicht gezogen werden. Auch der EuGH 3 7 9 , der sich u. a. auf A r t . 5 Abs. I I EWG-V beruft, übersieht, daß diese Bestimmung lediglich eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten normiert; bei deren Verletzung greifen die A r t . 169 ff. EWG-V ein, die recht; Großfeld, JuS 1966, 350 ff.; Ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 1 ff.; Schlochauer, ArchVR 11, 8 ff.; Wagner, S. 348 ff.; Zuleeg, Gemeinschaften. 375 ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 17 ff., 27; Wohlfahrt-Everling, Vorbem. 3—5 vor A r t . 189; Ophüls, N J W 1963, 1697 ff.; ders. i n Festschrift f ü r Otto Riese, Karlsruhe 1964, S. 21 ff.; ders., A W D 1964, 65 ff. 376 So Constantinid&s-Migret, L e droit de la CEE et Pordre j u r i d i q u e des Etats membres, S. 108 ff.; dagegen insbesondere Wagner, S. 350 ff. sowie Zuleeg, S. 82 ff. 377 so Ophüls i n : Recht i m Wandel (1965), S. 549 ff. 378 So etwa v o n Herpers, S. 43 ff. m i t zahlreichen Nachweisen; Rupp, N J W 1970, 353; Küchenhoff, Grundrechte u n d europäische Staatengemeinschaft, D Ö V 1963, 161 ff. 370 E u G H E X , 1255 ff., 1269 ff.

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andernfalls eine nicht i n den Vertrag passende Regelung darstellten. Die Versuche, dem Ubertragungsgesetz des A r t . 24 GG eine A r t verfassungsrechtlicher Gesetzesqualität zukommen zu lassen, mögen zwar den politischen Intentionen dieser Vorschrift entsprechen 380 , sind rechtlich jedoch nicht abzusichern. Der „Integrationshebel" 3 8 1 des A r t . 24 GG ist lediglich eine Ermächtigung, die Rechtsfolgen einer vollzogenen Integration bleiben ungeregelt 382 . Das Gemeinschaftsrecht kennt keinen Grundrechtsschutz der EWGAngehörigen. Derjenige der innerstaatlichen Verfassung kann, wenn ein Vorrang des Gemeinschaftrechts auch vor nationalem Verfassungsrecht angenommen wird, durch eine Ausdehnung des nicht an einen Grundrechtskatalog gebundenen Gemeinschaftsrechts unterlaufen werden 3 8 3 . Schon aus diesem Grunde muß die Möglichkeit bestehen. Has Gemeinschaftsrecht auch an Grundrechten messen zu können. Wem allerdings i n einem solchen Fall die Prüfungskompetenz zustehen sollte, ist ungeklärt, nachdem das BVerfG sich für inkompetent erklärt hat 3 8 4 . Neben oder i m Zusammenhang m i t A r t . 24 GG, der die maßgebliche Vorschrift sein soll, u m zum Vorrang des Gemeinschaftsrechtes zu gelangen 3 8 5 , werden noch andere Begründungen genannt. Grundlegende Vertragsgedanken 386 , ungeschriebene Rechtssätze 387 , die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft 388 oder A r t . 189 Abs. I I EWG-Vert r a g 3 8 9 sollen den Vorrang des Gemeinschaftsrechts sichern. Diesen Argumenten — die Reihe ließe sich erweitern — ist gemeinsam, daß sie nicht vom positiven Recht her gebildet wurden. Aus der Funktionsfähig380 Vgl. dazu Frowein, A W D 1964, 233 ff., 237; Carstens, Der Rang europäischer Verordnungen gegenüber deutschen Rechtsnormen, i n : Festschrift f ü r Otto Riese, Karlsruhe 1964, S. 78 f. sei Ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 26. 382 Zweigert, RabelsZ 1964, 636; Jaenicke, ZaöRV 23 (1963), 525; HamannLenz, Einführung S. 102 R N 1; vgl. auch Partsch, Berichte der Deutschen Gesellschaft f ü r Völkerrecht 1964, Heft 6, S.98; Krüger, D Ö V 1959, 723 f.; Lambach, S. 43 ff., 78 f. 383 Siehe dazu insbesondere Rupp, N J W 1970, 353 ff.; vgl. auch Wenger, V V D S t R L 23, 109 ff. 384 BVerfGE 22, 296. 385 Neben Ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 17 ff. vgl. auch Kaiser, V V D S t R L 23, 18 f. 386 Donner , Les Rapports entre la compétance de l a Cour de Justice des Communautés Européenne et les T r i b u n a u x internes, Académie de droit international, Recueil des Cours, Bd. I I , S. 55. 387 Zweigert, RabelsZ 1964, 638; vgl. auch Badura, V V D S t R L 23, 34 ff.; Pescatore, N J W 1969, 2069 (IV). 388 Ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 17 ff.; Zulegg, S. 155; Zweigert , RabelsZ 1964, S. 638; Hesse, S. 43; v.d.Groeben i n : Probleme des Europäischen Rechts. Festschrift f ü r Walter Hallstein, F r a n k f u r t / M . 1966, S. 231. 389 ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 20 ff.; Grabitz, S. 166 ff.; ähnlich Sattler, Prinzip, passim.

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keit lassen sich juristische Folgerungen für den Geltungsvorrang des Gemeinschaftsrechts nicht herleiten 3 9 0 . Wenn Zweigert bemerkt 3 9 1 , der Berechtigung seiner Thesen könne sich nicht verschließen, wem die gedeihliche Fortentwicklung der Gemeinschaften am Herzen liege, so w i r d hier das gleiche „Wunschdenken" sichtbar, das dem EuGH bezüglich seiner Rechtsprechung zum Rangproblem vorgeworfen worden ist 3 9 2 . Auch kann aus der Sicherung der Funktionsfähigkeit nicht gefolgert werden, daß gemäß der „Wert- und Qualitätsbestimmung der Gemeinschaftsverordnungen" 393 i n A r t . 189 Abs. I I EWG-V dem Gemeinschaftsrecht der absolute Vorrang zukomme. Schon m i t Rücksicht auf A r t . 5 und A r t . 169 ff. vermag A r t . 189 Abs. I I EWG-V nicht als K o l lisionsregel zu dienen. Die i m Rahmen des A r t . 189 Abs. I I ergehenden Verordnungen haben unmittelbare, einer Transformation nicht bedürftige innerstaatliche Geltung. Dies und nicht mehr ist durch A r t . 189 Abs. I I festgesetzt — der innerstaatliche Rang ist nicht geregelt worden 3 9 4 . Auch wenn das Verfahren nach A r t . 169 ff. EWG-V über nicht genügende Wirksamekit verfügte, läßt sich daraus nicht die „mitgliedstaatliche Unantastbarkeit" 3 9 5 der Verordnungen herleiten. A r t . 189 Abs. I I EWG-V w i r d i n eine „die Vertragsstruktur ändernde Kollisionsregel, eine bundesstaatliche Konfliktsnorm" 3 9 6 umgedeutet. Juristisch zu überzeugen vermögen alle genannten Begründungsversuche eines generellen Vorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht. W i l l man zu einem solchen Vorrang gelangen, ist es unumgänglich, eine wertende Entscheidung zu treffen 3 9 7 . Wenn also i m Rahmen von Koordinierungsmaßnahmen innerdeutsche Verfassungsrecht tangiert würde, so ließe sich nach der hier vertretenen Auffassung die Problematik nicht m i t dem Hinweis auf den absoluten Vorrang des Gemeinschaftsrechts lösen 3 9 8 . Dem Charakter einer supranationalen Gemeinschaft mag zwar ein solcher Vorrang angemes890 So auch Rupp, N J W 1970, 356 R N 21. 391 RabelsZ 1964, 642. 392 Rupp, N J W 1970, S. 356 m i t weit. Nachw. 393 ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 21. 394 So auch Carstens i n Festschrift f ü r Riese (s. o. F N 380), S. 74; Arnold, S. 248. 395 ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 21. 396 Hamann-Lenz, Einführung S. 104. 397 Wagner, S. 348 ff.; Zuleeg, S.35ff., 66 ff. 398 Den Vorrang nationalen Verfassungsrechtes vertreten: Jerusalem, Das Recht der Montanunion (1955), S. 60; Münch, Die Abgrenzung des Rechtsbereichs der supranationalen Gemeinschaft gegenüber dem innerstaatlichen Recht, Berichte der Deutschen Gesellschaft f ü r Völkerrecht 2 (1958), S. 73 ff.; Thieme, W D S t R L 18 (1960), S.50ff. (68); F G Bremen, A W D 1963, 281; Elxle, M D R 1964, 12 f.; Fuß, N J W 1966, 1784; vgl. auch Hamann-Lenz, Einführung S. 101 ff. m i t zahlreichen weiteren Nachweisen.

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sener sein 3 9 9 , und seine Verfechter wollen größtenteils damit d:^ nationale und politische Einigung Europas vorantreiben. Rechtlich jedoch findet diese Auffassung keine Stütze, weder GG noch EWG-V treffen über den Geltungsrang direkte oder konkludente Aussagen. Der angebliche Geltungsvorrang des Gemeinschaftsrechts beruht auf einem „supranationalen Postulat, nicht auf einem Rechtssatz" 400 . Koordinierungsmaßnahmen stehen also i m Range unter der Verfassung, Diese Konsequenz ist angesichts der augenblicklichen Rechtslage unabweislich. E i n Ansatzpunkt für eine Lösung des Konflikts könnte sich aus der Rechtsprechung des EuGH ergeben. I n ihr sind schon f r ü h „allgemeine Rechtsgrundsätze" anerkannt worden 4 0 1 , so z. B. das Prinzip der Haftung der Gemeinschaft 402 , dasjenige der Rechtssicherheit 403 und der Wahrung wohlerworbener Rechte 404 , der Grundsatz von Treu und Glauben 4 0 5 und des „ne bis i n idem" 4 0 6 . Beiläufig hat der Gerichtshof auch einige Grundrechte, insbesondere den Gleichheitsgrundsatz, als den Rechtsordnungen aller EWG-Staaten gemeinsame (vgl. A r t . 215 Abs. I I EWG-V) Rechtsgrundsätze ins Gemeinschaftsrecht übernommen und es auf diese Weise ergänzt 4 0 7 . Neuerdings hat der E u G H 4 0 8 sogar erstmals und ausdrücklich festgestellt, die allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts enthielten „Grundrechte der Person" und der Gerichtshof habe ihre Wahrung zu sichern 409 . Diesen Feststellungen kommt besondere Bedeutung zu. Das Argument, ein Vorrang des Gemeinschaftsrechts auch vor innerstaatlichem Verfassungsrecht sei wegen einer Gefahr der Aushöhlung der nationalen Grundrechte nicht akzeptabel, könnte durch die Rechtsprechung des EuGH an Gewicht verlieren. Der Ansicht, die genannten Grundsätze würden auch heute schon eine befriedigende Regelung des Problems des Grundrechtsschutzes ermöglichen 410 , kann allerdings nicht gefolgt werden. Da der Gerichtshof 399 Vgl. hierzu Ipsen, A k t u e l l e Fragen S. 3 f., 17 ff.; Wohlfahrt, Anfänge einer europäischen Rechtsordnung u n d i h r V e r h ä l t n i s z u m deutschen Recht, i n : Juristen-Jahrbuch 3 (1962/63), S.269. 400 Hamann-Lenz, E i n f ü h r u n g S. 106, R N 4. 401

V g l . dazu Pescatore, D i e Menschenrechte u n d die europäische I n t e gration, „ I n t e g r a t i o n " H e f t 2 (1969), S. 103 ff. 402 E u G H E I I , 21. 403 E u G H E V I , 39; V I I I , 113; 549; X I , 911; X I I , 797. 404 E U G H E V I I , 162; 259; 260; X , 1234. 405 E U G H E V I , 989; 1139. 406 E U G H E X I I , 178. 407 EUGHE I I I , 118 f.; 126; 200; I V , 257; X V , 15; v g l . hierzu Zuleeg, S. 163 m i t w e i t . Nachw.; Kropholler, E u R 1969, 128 ff. 408 U r t e i l v o m 22.11.1969, E u G H E X V , 419. 409 Siehe hierzu die U r t e i l s a n m e r k u n g v o n Ehlermann, E u R 1970, 41 (45 f.), m i t weiteren Nachweisen. 410 pescatore, „ I n t e g r a t i o n " H e f t 2, 1969, S. 127.

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i n der zitierten Entscheidung zu konkreteren Ausführungen über die von i h m anerkannten Grundrechte nicht gezwungen war, bleibt die weitere Rechtsprechung zu diesem Problem abzuwarten 4 1 1 . g) Zusammenfassung aa) Bisheriges Ergebnis Die Untersuchung hat bisher folgendes ergeben: Bei den verfassungsrechtlichen Problemen, die i m Rahmen der Koordinierung der Berufsausübungsregeln auftreten können, ist ausschließlich von A r t . 5 GG auszugehen. Das i n den Landespressegesetzen enthaltene Verbot, Berufsorganisationen m i t Zwangsmitgliedschaft und eine m i t hoheitlicher Gewalt ausgestattete Berufsgerichtsbarkeit zu schaffen, w i r d durch A r t . 5 GG nicht erzwungen. Beachtlich ist, daß — jedenfalls bezüglich der Berufsorganisation — auch der hessische Gesetzgeber dieser Ansicht ist: die Schaffung von Berufsorganisationen m i t Zwangsmitgliedschaft ist nach dem hessischen Landespressegesetz nicht verboten. Rechtlich überzeugende Argumentationen für die Auffassung, A r t . 5 GG gebiete die Regelung der übrigen Landespressegesetze, gibt es bisher nicht; der pauschale Hinweis auf den Gehalt des A r t . 5 reicht nicht aus. Die landesgesetzlichen Bestimmungen können jederzeit geändert oder aufgehoben werden 4 1 2 . A r t . 5 GG fordert nicht das Verbot einer jeglichen m i t hoheitlicher Gewalt ausgestatteten Standesgerichtsbarkeit und jeder m i t Zwangsmitgliedschaft versehenen Berufsorganisation 413 . Der „öffentlichen Aufgabe" der Presse kommt substantiell keine andere Bedeutung zu als den Aufgaben anderer, vergleichbarer Berufe. Der Journalist soll eine A r t öffentlichen Wächteramtes ausüben und hat auf dem Gebiet der öffentlichen Meinungsäußerung eine gewisse Monopolstellung inne. Aus ihr heraus hat die Presse eine Machtstellung errungen: sie ist der „mächtigste Faktor der Meinungsbildung" 4 1 4 , eine „Macht ersten Ranges" 4 1 5 die die „Meinung machen" 4 1 6 kann, eine beherrschende Rolle i m demokratischen Staatswesen spielt 4 1 7 und von 411 Neben dem bereits erwähnten „Leberpfennig"-Urteil siehe auch das diese Rechtsprechung fortsetzende U r t e i l des E u G H v o m 17.12.1970, DVB1. 1971, 353. — Vgl. zum ganzen neuestens Zieger, Das Grundrechtsproblem i n den Europäischen Gemeinschaften, „Recht u n d Staat" Heft 384/385 (1970), insbesondere S. 37 ff. 412 So auch Rebmann-Ott-Storz, Landespressegesetz § 1 R N 30 ( „ n u r ein Programmsatz"); Scheer, Presserecht, nds. Pg § 1 E; Löffler, Presserecht I I , § 1 R N 101. 413 So auch Löffler, Presserecht I I , § 1 R N 101. 414 u . Volder, Soziologie der Zeitung, Stuttgart 1959, S. 149. 415 Forsthoff i n „ D e r Staat" 1966, S. 15. 4 i« Geiger, S. 13; vgl. auch Krüger, Staatslehre, S.448. 4 i7 Geiger, S. 13; ähnlich Thiele, S. 16.

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der als „echter sozialer Macht" 4 1 8 Gefahren ausgehen können 4 1 9 . A n gesichts der faktisch bedeutsamen, gemeinschaftsrelevanten Aufgabe der Presse erwachsen ihr nicht nur besondere Privilegien, sondern auch Pflichten; es stellt sich natürlicherweise die Frage nach der Verantwortlichkeit. Es ist nicht nur zulässig, sondern wünschenswert, auch i m Pressewesen eine berufsständische Selbstverwaltung zu schaffen. bb) Schlußfolgerung und Aspekte für die Zukunft M i t Ausnahme Italiens sind die i n der EWG bestehenden Kontrolleinrichtungen, Ehrenkodices etc. ihren Strukturen nach zu wirksamer Kontrolle ungeeignet und nicht i n der Lage. Die für eine Einzelperson bestehende Möglichkeit, i n einem Zivilprozeß oder Strafverfahren die Verletzung einer der Presse obliegenden Pflicht geltend zu machen, muß unter dem Aspekt der Kontrolle gering erachtet werden angesichts der Tatsache, daß die Presse i n dem besonders relevanten Bereich der politischen Berichterstattung so gut wie keiner Kontrolle unterliegt, obwohl hier i m Hinblick auf die „öffentliche Aufgabe" besonders hohe Anforderungen zu stellen wären. Denn hier geht es u m die Herstellung einer informierten und kontrollierenden Öffentlichkeit, die Bildung einer kritischen öffentlichen Meinung 4 2 0 . Diese Anforderungen an die Presse werden auch nicht etwa geringer auf Grund der häufig gemachten Erfahrung, daß die Massenmedien eher vorhandene Meinungen bestärken als etwa i n entgegengesetzte Richtungen leiten können 4 2 1 . Es ließe sich hieraus nur die zusätzliche, schwierige Aufgabe für die Presse ableiten, sich i n verstärktem Maße für eine Offenheit 4 2 2 ihrer Leser für Argumente und Tatsachen zu bemühen; die Notwendigkeit einer wirksamen Kontrolle entfällt deshalb nicht. Allerdings bleibt es bisher bei Appellen 4 2 3 . I m Rahmen der Koordinierung der Ausübungsregeln sollte beachtet werden, daß angesichts der Funktion der Presse i n einer Demokratie den i n diesem Bereich Tätigen kein absoluter Freiheitsraum zugebilligt werden kann. «8 Scheuner, W D S t R L 22, S. 32. 419 Löfffler i n Löffler-Hebarre, Presseselbstkontrolle S. 7; Stein, Lehrbuch des Staatsrechts, S. 125; Geiger, S. 14; Volder, Soziologie der Zeitung, S t u t t gart 1959, S. 149. 420 Vgl. H. Bauer, Die Presse u n d die öffentliche Meinung, i n „Geschichte u n d Staat" Bd. 106, S. 64. 421 Vgl. Lazarsfeld/Menzel, Massenmedien u n d personaler Einfluß, i n : Schramm (Hrsg.), Grundfragen der Kommunikationsforschung, 1964, S. 119. 422 v g l . hierzu Janis, Persönlichkeitsstruktur u n d Beeinflußbarkeit, i n : Schramm, Grundfragen der Kommunikationsforschung, 1964, S. 73 ( „ V e r suche, i n größerem Umfang soziale Vorurteile u n d stereotype politische Vorstellungen zu verändern, treffen auf einen ungewöhnlich hohen Grad von psychologischem Widerstand"). 423 Czajka, S. 77.

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Abgesehen von dem Moment der Kontrolle greift hier überdies dieselbe Überlegung ein, die bereits i m Rahmen der Koordinierung der Ausbildungsbestimmungen angestellt wurde: ein nicht nur i n lockeren Verbänden organisierter Journalisten-Berufsstand könnte seine soziale, gesellschaftliche und arbeitsrechtliche Stellung stärken. Nicht von ungefähr waren es die Verleger, die die Selbstverwaltungsvorschläge anfangs der zwanziger Jahre ablehnten. Durch diese Entwicklung ist den Journalisten auch die Möglichkeit entgangen, sich gegen Ubergriffe seitens der Verleger und gegen soziale Benachteiligungen wirksam zur Wehr zu setzen 424 . Ohne Zweifel w i r d bei der Koordinierung zu berücksichtigen sein, daß das Presseberufsrecht i n den einzelnen Mitgliedstaaten auf unterschiedlichen historischen Erfahrungen beruht und so bei den jetzigen Regelungen traditionelle und soziologische Momente eine beträchtliche Rolle spielen 425 . Die bei der Koordinierung des Berufs- und Gewerberechts zu treffenden Entscheidungen berühren politische Bereiche, es w i r d i n ein bestimmtes öffentliches Bewußtsein und i n das soziale und gesellschaftliche Gefüge der Berufe eingegriffen 426 . A l l diese verschiedenen historischen, soziologischen und auch wirtschaftlichen Faktoren müssen bei der Koordinierung beachtet werden 4 2 7 . Dabei werden jedoch Unterschiede bei den einzelnen Berufen sichtbar. So würde i n der Tat etwa die Abschaffung des Großen Befähigungsnachweises i m deutschen Handwerk, das als „tragender Pfeiler des Wirtschafts- und Staatslebens" bezeichnet wurde 4 2 8 , ein Entschluß tiefgreifenden Charakters sein 4 2 9 . Die Einführung eines Presseberufsrechts wäre zwar auch eine Entscheidung m i t historischem und politischem Bezug. Aber die historische Entwicklung ist, wie dargestellt wurde, keineswegs i n einheitlichen Bahnen verlaufen, sondern weist Perioden m i t durchaus gegegensätzlichen Einstellungen — zumal auch innerhalb der Presse selbst — auf. Da die sich über Jahrzehnte erstreckende Diskussion auch in der Gegenwart noch andauert, ist unwahrscheinlich, daß es sich bei Schaffung eines Presseberufsrechts u m eine einschneidende, auf die Öffentlichkeit „schockartig" 4 3 0 wirkende Rechtsänderung handeln würde. Bei der Rechtsangleichung, so heißt es mitunter, müsse „schrittweise, maßvoll, taktvoll" vorgegangen werden, es sei eine „allmähliche, dosierte Gewöhnung" erforderlich 4 3 1 : es ist zweifelhaft, ob eine m i t solcher 424

So auch Hagemann, S. 65. 425 Everling, A k t u e l l e Fragen S. 82 f.; Meyer-Cording, ArchVR 10, 46. 26 Everling, A k t u e l l e Fragen S. 82; Nicolaysen, S. 91. 4 27 Bühnemann, S. 70. 428 BVerfGE 13, 97 (107 ff.). 429 Everling, A k t u e l l e Fragen S. 82 f. 430 Ebd. S. 88. 431 Ebd. S. 88. 4

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Tendenz i n Angriff genommene Rechtsangleichung die Ziele erreichen wird, die i m EWG-V niedergelegt sind. Bei Zugrundelegung der These, Rechtsangleichung setze bereits eine weit fortgeschrittene Integration voraus 4 3 2 , besteht — jedenfalls für den Bereich des Gewerbe- und Berufsrechts — die Gefahr, daß diejenigen Kräfte, die Veränderungen stets m i t dem Hinweis auf historische Erfahrungen und soziologische Gegebenheiten ablehnen, entscheidende Veränderungen verhindern werden. Die Fragestellung sollte daher i n erster Linie von den Belangen der Gemeinschaft ausgehen, und nicht von den gewachsenen Ordnungen der jeweils betroffenen Mitgliedstaaten 4 3 3 . Nationale Eigentümlichkeiten müssen beachtet werden, sollten sich jedoch nicht als Hemmschuh für die Einigung Europas auswirken. 3. Aufgaben der Presse im Gemeinsamen Markt Nach Betrachtung der Hauptprobleme, die Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr m i t sich bringen, ist nun noch zu untersuchen, welche Aufgaben die Presse i n Europa erfüllen kann. Damit ist letzten Endes die Frage aufgeworfen, ob die Verwirklichung der genannten Freiheiten und damit die Mobilität journalistischer Berufe i n der primär wirtschaftlichen EWG überhaupt notwendig oder wünschenswert ist. Der Prozeß der europäischen Integration spielt sich aber nicht nur i m volkswirtschaftlichen Bereich ab, sondern ergreift auch die Gesellschaft 434 . Dieser i n der Präambel des E W G - V 4 3 4 a hervortretende Gedanke wurde auf der Haager Gipfelkonferenz i n den Erklärungen der Staats- und Regierungschefs am 1.12.1969 ausdrücklich bestätigt 4 3 6 . Smend hat die Ansicht vertreten 4 3 5 3 , bei der Bildung einer Gemeinschaft, wie sie auch i n Europa angestrebt wird, seien weniger Organisationen und Normen entscheidend als vielmehr eine den Zusammenschluß fördernde geistig-seelische Verständigung der Mitglieder. Daß seiner Auffassung von Staat und Staatsverfassung Einseitigkeiten anhaften, hat Smend selbst eingeräumt 4 3 6 , und es ist nachgewiesen worden, daß sein System der Entwicklung der europäischen Integration nicht 432 Ebd. S. 89; vgl. auch Kruse, Strukturelle Kongruenz u n d Homogenität, i n : Festschrift f ü r Herbert Kraus (1954), S. 112 ff. 433 v g l . Nicolaysen, S. 104 f. 434 Vgl. dazu v. d. Groeben, „ I n t e g r a t i o n " Heft 1, 1969, S. 57 f. 434a Siehe dazu oben S. 58. 4 35 Abgedruckt i n : B u l l e t i n der Europäischen Gemeinschaften, H e f t 2 1970, S. 33 ff. 435a Rudolf Smend, Integrationslehre, Handwörterbuch der Sozialwissenschaften Bd. 5, 1956, S. 299. «6 Ebd. S. 301.

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zugrundegelegt werden kann 4 3 7 . Sicher ist jedoch, daß i m Rahmen der europäischen Einigung dem Meinungsaustausch eine wichtige Funktion zukommt, und zwar nicht nur dem, den die Gemeinschaftsorgane und politischen Führer untereinander pflegen, sondern i n besonderer Weise auch demjenigen, der den Bürger i n den Gemeinschaftsstaaten erfaßt. Dieser geistige Entwicklungsprozeß der europäischen Integration kann durch die „indirekte soziale V e r m i t t l u n g " 4 3 8 i n Gang gebracht bzw. gefördert werden. Dabei kommt den Kommunikationsmitteln und unter ihnen der Presse erhebliche Bedeutung zu 4 3 9 . Der Gang der Geschichte ist schon i n früheren Zeiten durch das geschriebene Wort beeinflußt worden, und bei der heutigen Massenverbreitung von Druckschriften sind die Möglichkeiten für die Presse noch gewachsen. Heute bildet sich gesellschaftliches Bewußtsein unter der Einwirkung von Massenmedien 4 4 0 . Die Presse kann den Angehörigen der EWG-Staaten die stetige Entwicklung der Integration vor Augen führen und somit selbst integrierenden Einfluß auf die Menschen ausüben. Die Presse vermag sich zu beteiligen am Einigungsprozeß, sie kann ein Gefühl des Zusammenhalts und der europäischen Verbundenheit 4 4 1 hervorrufen, von dem stark integrierende K r a f t ausgeht 442 . Wenn politische, kulturelle oder soziale Vorstellungen und Wertbegriffe i n den verschiedenen M i t gliedstaaten differieren, wenn Interessen, Traditionen und Lebensform starken Unterschieden unterworfen sind 4 4 3 , so kann die Presse durch Darstellung und Kommentierung zu einer Angleichung beitragen, wobei auch schon das vereinte Bemühen u m eine Gemeinsamkeit integrierend w i r k t 4 4 4 . Informationserweiterung und geistige Auseinandersetzung vermögen die für die europäische Einigung wesentlichen Fragen i n das Bewußtsein der Bürger zu bringen und so zur gesellschaftlichen geistigen Integration beizutragen 446 . W i r d die Verwirklichung der geistigen Einheit durch eine gewisse „Europamüdigkeit" gebremst, so kann die Presse daran mitwirken, daß der Einigungsprozeß nicht zum Stillstand k o m m t 4 4 6 . 437 Meyer-Cording, A r c h V R 10, 42 ff. m i t ausführlichen Belegen. 438 Smend, Verfassung u n d Verfassungsrecht (1928), S. 14 f.; siehe auch Litt, I n d i v i d u u m u n d Gemeinschaft, 2. A u f l . 1924, S. 127 f., 139 f. 439 v g l . Mandl i n „ D i e Presse i m Dienste der Einheit Europas", S. 8. 440 Picht i n „ M e r k u r " , Heft 3, 1970, S. 199. 441 Vgl. v. Puttkammer, Europäische Einigung, i n : Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts I , S. 451 ff. 442 Meyer -Cording, ArchVR 10, 45. 443 vgl. dazu Czernetz i n „ D i e Presse i m Dienste der Einheit Europas", S. 47. 444 Meyer-Cording, ArchVR 10, 49. 445 v g l . G. Ermecke, Über Pressefreiheit u n d Presseverantwortimg, Paderborn 1965, S. 24. 446 Z u r inneren D y n a m i k der Integration siehe statt vieler: MeyerCording, ArchVR 10, 58 ff. m i t zahlreichen Nachweisen.

C. Der Journalist

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Diese integrationsfördernden Möglichkeiten kann die Presse nur v o l l ausschöpfen bei einer Mobilität ihrer Angehörigen. E i n Austausch der Kräfte wie der Beiträge ist erforderlich 4 4 7 . Er vermag sprachliche wie nationale Schranken zu überwinden. Nachdem endlich die Möglichkeit besteht, i m Zuge der europäischen Einigung den engen einzelstaatlichen Rahmen zu sprengen, müssen nun die anstehenden Probleme auch i m europäischen Rahmen gesehen werden; ein Denken i n kontinentalen Maßstäben ist erforderlich, zu dem die Presse entscheidende Impulse zu geben vermag. U m einen solchen Prozeß geistiger Auseinandersetzung, zu dem das Näherbringen der kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Grundlagen anderer Mitgliedstaaten und des Denkens ihrer Bewohner gehört, effektiv vorantreiben zu können, ist es i n hohem Maße empfehlenswert, wenn nicht unerläßlich, daß die Presseberufstätigen ihren Heimatstaat verlassen und i m fremden Land i n näheren Kontakt zu Menschen und Gegebenheiten gelangen. Nur so vermögen sie die Probleme, Vorstellungen und Wertbegriffe i n solchem Maße kennenzulernen, daß von ihrer Arbeit integrierende K r a f t ausgehen wird. Eine solchermaßen fortschreitende gegenseitige Durchdringung kann wesentlich dazu beitragen, daß die innere wie äußere Beschränkung auf kleine nationale Räume gelockert, eine engere Verbindung zwischen Menschen und Staaten geschaffen und das Entstehen eines europäischen Bewußtseins 448 gefördert wird. Ein solches sich durch eine Neuorientierung an übernationalen Zusammenhängen 449 bildendes Bewußtsein 4 5 0 kann die gesellschaftliche Bewegung vorantreiben. Nationalstaatliche Eigenheiten können durch die Tätigkeit der Presse abgebaut und Gemeinsamkeiten hergestellt werden. Letzten Endes vermag die Presse daran mitzuwirken, daß es zu einer Gleichartigkeit der Strukturen k o m m t 4 5 1 , die trennende, nationalistische Elemente zurücktreten lassen. So kann die Mobilität der Presseberufstätigen einen Beitrag leisten zum „immer engeren Zusammenschluß der Völker" und zu „engeren Beziehungen zwischen den Staaten" 4 5 2 .

447 Siehe dazu Pollak S. 71 f. 44

i n „ D i e Presse i m Dienste der Einheit Europas",

® Vgl. Sannwald-Strohler, 449 Steiger, S. 35.

Wirtschaftliche Integration, 2. A u f l . 1961, S. 221.

4so z u r Bedeutung des Bewußtseins i n diesem Zusammenhang vgl.: Landheer, Die S t r u k t u r der Weltgesellschaft u n d ihre rechtliche F o r m gebung, ArchVR 12 (1964/65), S. 1 f. 4ßi Steiger, S. 35; vgl. zur B i l d u n g u n d Angleichung v o n S t r u k t u r e n modernen Gesellschaften auch Landheer, ArchVR 12 (1964/65), S. 1 f. «2 Präambel u n d A r t . 2 E W G - V .

in

VI. Berufsvereinigungen in der EWG

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VI. Berufsvereinigungen in der EWG 1. Der Richtlinienvorschlag Als letztes der üblicherweise mit der Ausübung selbständiger Tätigkeiten verbundenen „Rechte" w i r d i m „Allgemeinen NiederlassungsProgramm" die Befugnis genannt, Berufsvereinigungen beizutreten 4 5 3 . Damit sind nicht privatrechtliche Verbände gemeint, sondern i n erster Linie berufsständische Organisationen wie Ärzte- und Anwaltskammern oder Industrie- und Handelskammern 4 5 4 . Wie dargelegt wurde, ist durch das italienische Journalistengesetz die Institution von Berufskammern geschaffen worden, wobei für diejenigen, die den Titel eines Journalisten führen wollen, Zwangsmitgliedschaft besteht. Durch zwangsweisen Beitritt wie auch durch Verweigerung der Zulassung zur Kammer können Angehörige anderer Mitgliedstaaten stark behindert werden. U m zu einer Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs zu gelangen, müssen Ausländer das Recht erhalten, solchen Berufsorganisationen unter den gleichen Voraussetzungen beitreten zu können wie Inländer, wie auch leitende Stellungen innerhalb der Organisation zu erreichen 455 . Andererseits ist für eine Befreiung von der Zwangsmitgliedschaft i n den Fällen zu sorgen, i n denen es u m die Erbringung bloßer Dienstleistungen ohne dauerhafte Niederlassung geht. Diese Überlegungen finden ihren Ausdruck i n A r t . 6 des Richtlinienvorschlages: Abs. 1 bestimmt, daß Niederlassungswillige den Berufsvereinigungen mit den gleichen Rechten und Pflichten beitreten können wie die eigenen Staatsangehörigen, Abs. 3, daß Dienstleistungserbringer an Stelle der Beitrittspflicht eine vorherige Erklärung über die Erbringung ihrer Leistungen an die jeweilige Organisation richten können. So behalten die Berufsvereinigungen auch über solche Personen eine gewisse Standeskontrolle. Absatz 2 schließlich enthält die Bestimmung, daß das Beitrittsrecht auch das passive Wahlrecht für die leitenden Stellungen einer Berufsorganisation umfaßt. Allerdings können solche Positionen m i t Rücksicht auf A r t . 55 EWG-V Inländern vorbehalten bleiben, wenn die Berufsvereinigung auf Grund einer Rechtsoder Verwaltungsvorschrift teil hat an der Ausübung öffentlicher Gewalt 4 5 6 . Es stellt sich die Frage, unter welchen Voraussetzungen jener Vorbehalt i m Pressewesen aktuell werden könnte. 453 Abschnitt I I I , l i t i der 2. Aufzählung unter „ A " . 54 Oppermann, B B 1964, 564. 455 siehe zum Vergleich, daß ausländische Arbeitnehmer zur V e r w i r k lichung der Freizügigkeit das aktive w i e passive Wahlrecht zum Betriebsrat besitzen, A r t . 9 Abs. I I der Verordnung Nr. 38/64 E W G v o m 25.3.1964 (Abi. Gem. v. 17. 4.1964, 965). 456 A r t . 6 Abs. I I Satz 2 des Richtlinienvorschlages. 4

7 Lahuseq

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C. Der Journalist 2. Art. 55 EWG-V

Den i n A r t . 55 EWG-V niedergelegten Vorbehalt zu interpretieren, bereitet Schwierigkeiten, da der Begriff der „öffentlichen G e w a l t " 4 5 7 nicht eindeutig zu bestimmen ist. Für den hier i n Frage stehenden Bereich der Presse läßt sich Klarheit gewinnen, wenn man sich vergegenwärtigt, welche Intentionen m i t der Schaffung des A r t . 55 verbunden waren. Die Ziele des EWG-Vertrages sollen durch einen weitestgehenden Abbau der Beschränkungen auf all den Gebieten erreicht werden, die der Gemeinschaftsbildung entgegenstehen. Dieser Grundsatz erfährt jedoch Einschränkungen, insbesondere auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts: der EWG-Angehörige kann i n einem fremden Mitgliedstaat nicht über die Angelegenheiten des dortigen Gemeinwesens mitbestimmen 4 5 8 , er besitzt kein politisches Wahlrecht, A r t . 48 Abs. I V des Vertrages durchbricht den Grundsatz der Inländergleichbehandlung hinsichtlich der i n der öffentlichen Verwaltung Beschäftigten. A u f bestimmten Gebieten des öffentlichen Rechts sollen also nur die eigenen Staatsangehörigen tätig werden: die Schlechterstellung von Angehörigen fremder EWG-Staaten auf diesem Sektor — Betätigung i m hoheitlichen Bereich eines fremden Staates — w i r d völkerrechtlich allgemein für zulässig gehalten 4 5 9 . Erweist sich somit A r t . 55 zwar als eine Norm, die — auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts — Überfremdungsgefahren abschwächen und „die Reinheit der staatlichen Willensbildung aus nationaler Quelle" 4 6 0 erhalten w i l l , so ist doch klar, daß nicht jeder Beruf, der für den Staat wesentliche oder gesellschaftsrelevante Funktionen ausübt, dem Vorbehalt des A r t . 55 unterfällt 4 6 1 . Der unklare Begriff 4 6 2 der „öffentlichen Aufgabe", den die Landespressegesetze der Presse zuordnen, reicht gewiß nicht zur Anwendung des A r t . 55 aus. Es muß sich hier vielmehr u m die Wahrnehmung staatlicher, hoheitlicher Funktionen handeln 4 6 3 . 457 i m französischen T e x t heißt es: „ . . . les activités participant dans ce Etat, même à t i t r e occasionel, à l'exercise de l'autorité publique." 458 Tomuschat, ZaöRV 27 (1967), 67. 459 k . Doehring, Die allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts u n d das deutsche Verfassungsrecht, Beiträge zum ausländ, öff. Recht u n d Völkerrecht 39, S. 93, 98; D.Schindler, Gleichberechtigung von I n d i v i den als Problem des Völkerrechts, Zürich 1957, S. 57; Tomuschat, S. 66; vgl. auch U. Erdmann, Europäisches Fremdenrecht, F r a n k f u r t / M . u. B e r l i n 1969, S. 28 f. 460 Tomuschat, S. 68. 461 Everling, Niederlassungsrecht S. 46; Tomuschat, S. 68. 462 Siehe dazu insbesondere Klein, D Ö V 1965, 755 ff. 463 Siehe statt vieler Everling, Niederlassungsrecht S. 47; Tomuschat, S. 69 ff. m i t weit. Nachw.

VI. Berufsvereinigungen in der EWG

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Dabei ergeben sich gegenüber einzelnen Berufen, etwa dem des Rechtsanwaltes 4 6 4 , Abgrenzungsschwierigkeiten. Für den Bereich des Pressewesens sind damit jedoch die Möglichkeiten, gemäß A r t . 6 Abs. I I des Richtlinienvorschlages zu einer Anwendung des A r t . 55 EWG-V zu gelangen, stark eingeengt. Man könnte daran denken, sie etwa i m Rahmen staatlicher Informationspolitik zu suchen, die i n der BRD von den amtlichen Pressestellen betrieben w i r d 4 6 5 . Denn i n diesem Zusammenhang w i r d häufig von einer „Akkreditierung" ausländischer Journalisten gesprochen 466 , die an die Ausübung öffentlicher Gewalt i m Sinne des A r t . 55 EWG-V erinnern könnte. Auch diese Möglichkeit einer A n wendung des A r t . 55 entfällt jedoch, da die ausländischen Journalisten keiner Akkreditierung i m diplomatischen Sinne bedürfen. Erforderlich ist lediglich, daß die „akkreditierte" Person von ihrem Arbeitgeber als berechtigt und geeignet bezeichnet w i r d zur Ausübung der jeweiligen Auslandstätigkeit. Die Akkreditierung erschöpft sich somit darin, daß ein Schreiben des Presseunternehmens überreicht wird, für das der Journalist tätig ist 4 6 7 . Die „Akkreditierung" ist weder an politische noch persönliche Bedingungen geknüpft, gefordert w i r d nur der Nachweis, daß ein „ernstzunehmendes" 468 Presseorgan vertreten wird. U m etwa an den Bundespressekonferenzen 469 teilnehmen zu können, müssen Auslandskorrespondenten lediglich Mitglied des Vereins der Auslandspresse sein 4 7 0 , was ein rein privatrechtlicher Vorgang ist. Auch die Existenz einer Presseberuf skammer würde nicht zu einer A n wendung des A r t . 55 EWG-V führen. Denn durch die Zugehörigkeit zu einer öffentlich-rechtlich organisierten Berufsorganisation würde ein Presseberufstätiger nicht zum Träger öffentlicher Gewalt — dies ergibt sich bereits aus der i n A r t . 57 Abs. II, I I I EWG-V getroffenen Regelung für die medizinischen und pharmazeutischen Berufe, die trotz Kammerverfassungen der Liberalisierung unterfallen 4 7 1 . 464 Siehe dazu: Arnold, A n w B l . 1959, 27 ff.; Brangsch, A n w B l . 1959, 234 ff.; Möhring, N J W 1965, 1633 (1639); ders., A n w B l . 1965, 267 (272f.); Tomuschat, S. 53; Holch, N J W 1969, 1505 ff. 4 65 Siehe dazu G.Sänger, F u n k t i o n amtlicher Pressestellen, insbes. S.25ff.; vgl. auch Kapp/Küffner, Das Presse- u n d Informationsamt der Bundesregierung, Bonn 1969. 466 So sind i n : W.Stamm, Leitfaden für Presse u n d Werbung (1970) i n einem Anhang die Anschriften der „bei der Bundesregierung akkreditierten" Auslandskorrespondenten enthalten. 467 vgl. C.Köster, Die Rechte des ausländischen Korrespondenten i m internationalen Presserecht, Diss. Erlangen 1957, S. 58, m i t weiteren Nachweisen. 468 Flach, S. 75. 469 vgl. dazu Sänger, S. 31 f. 470 Sänger, S.31. 471 Möhring, N J W 1965, 1639; J. Collard, L a liberté d'établissement des avocats dans la communauté europeénne, Journal des T r i b u n a u x 1964, 39 f.;

7*

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C. Der Journalist

A r t . 6 Abs. I I des Richtlinienvorschlages hat somit für die BRD keine aktuelle Bedeutung, sondern innerhalb der EWG augenblicklich nur für Luxemburg. A r t . 6 Abs. I V des Richtlinienvorschlages bestimmt, daß i n Luxemburg die Mitgliedschaft i n der Handelskammer den Begünstigten nicht das Recht auf Teilnahme an der Wahl der Verwaltungsorgane verleiht. Diese Bestimmung wurde deshalb getroffen, weil i n Luxemburg Parlament und Regierung zu allen Gesetz- oder Verordnungsentwürfen über berufsrechtliche Fragen Gutachten der berufsständischen Kammern einzuholen haben 4 7 2 ; es mußte deshalb klargestellt werden, daß die Kammerzugehörigkeit 4 7 3 von niedergelassenen Angehörigen fremder Mitgliedstaaten nicht das Recht mitumfaßt, an der Wahl der Verwaltungsorgane der Kammern teilzunehmen. V I I . Koordinierung der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen 1. Grundsätzliches Voraussetzung für die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs ist die Freiheit der Einreise und des Aufenthalts für Angehörige innerhalb der Gemeinschaft 474 . Das „ A l l gemeine Niederlassungsprogramm" 475 sowie zwei Richtlinien 4 7 6 des Rates enthalten daher eingehende Liberalisierungsbestimmungen über Einreise und Aufenthalt für Ausländer. Bereits das „Allgemeine Programm" sah jedoch vor, daß Rechts- und Verwaltungsvorschriften über Einreise und Aufenthalt ausländischer EWG-Angehöriger dann nicht abgeändert werden müßten, wenn sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gemäß A r t . 56 des Vertrages gerechtfertigt seien. Eine völlige Beseitigung der bestehenden Beschränkungen war demnach kaum zu erreichen, da ihre Mehrzahl gerade auf die i n A r t . 56 genannten Gründe gestützt w i r d 4 7 7 ; vielmehr kam nur eine Koordinierung unter Zugrundelegung möglichst liberaler Kriterien gemäß A r t . 56 Abs. I I i n Betracht. Zugleich mit den bereits erwähnten Richtlinien zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen S.-P.Laguette, Essai d'une application de l'article 55 d u Traité CEE à une profession libérale: la profession d'avocat, Revue trimistrielle de droit européen 1966, 254. 472 p . Majérus, L ' E t a t Luxembourgeois, 2. Aufl. 1959, S. 280. 473 Der Wirtschafts- u n d Sozialausschuß schlägt m i t Recht vor (Abi. Gem. v o m 1.3.1965, 499), i n A r t . 6 auch die Handwerkskammern aufzunehmen; denn diese sind ebenso zu hören w i e die Handelskammern. 474 v g l . Präambel der Richtlinie 64/220 E W G (Abi. Gem. 845/64). 475 Abschnitt I I A. 476 Richtlinie 64/220 (siehe F N 474) u n d Richtlinie 68/360 E W G (Abi. Gem. L 257, S. 13). 477 Everling, Niederlassungsrecht S. 50.

VII. Koordinierung der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen

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erließ der Rat daher eine Richtlinie zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind 4 7 8 . Die genannten Richtlinien haben Geltung i m Rahmen der Niederlassung wie der Erbringung von Dienstleistungen. Eine völlige Inländergleichbehandlung w i r d i m Recht der Einreise und des Aufenthalts nicht erreicht. Es bleibt sowohl das Erfordernis einer besonderen Aufenthaltserlaubnis bestehen 479 wie auch die Möglichkeit der Ausweisung 4 8 0 . Allerdings ist die Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich zu erteilen, und auch die Ausweisung ist nur i n engen Grenzen möglich 4 8 1 , so etwa nicht grundsätzlich bei strafrechtlicher Verurteilung 4 8 2 . I n einem Anhang zur Richtlinie 64/221 EWG sind diejenigen Krankheiten abschließend 483 aufgeführt, die die öffentliche Sicherheit, Ordnung oder Gesundheit gefährden können. Ferner ist festgelegt worden, daß die Vorlage eines gültigen Personalausweises oder Reisepasses zur Einreise i n einen fremden EWG-Staat ausreicht 484 . Nach innerstaatlicher Durchführung der Richtlinien sind die Angehörigen aller EWG-Staaten i n ihrem Recht auf Einreise und Aufenthalt fast gleichen Voraussetzungen unterworfen. Es soll daher darauf verzichtet werden, alle bisher getroffenen Regelungen der Mitgliedstaaten zu untersuchen. Die Situation soll vielmehr an zwei — bisher gegensätzlichen — Beispielen dargestellt werden, nämlich der BRD und Frankreich. I n der BRD bestanden seit jeher für Niederlassungs- und Dienstleistungswillige verhältnismäßig liberale Voraussetzungen, während Frankreich i n diesem Bereich — ähnlich wie bei den Ausländerdiskriminierungen — die meisten Hürden innerhalb der Gemeinschaft errichtet hatte. Da es hier nur darum geht, einen Uberblick über die gesetzlichen Regelungen zu verschaffen, w i r d von der Darstellung von Einzelheiten abgesehen. 2. Die Regelung in der BRD I n der BRD wurde am 22. 7.1969 das „Gesetz über Einreise und A u f enthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der EWG (AufenthG/ EWG)" erlassen 485 . Es hat Geltung für niedergelassene selbständige 478 Richtlinie 64/221 E W G (Abi. Gem. 850/64). 479 A r t . 3 Richtlinie 64/220 EWG. 480 A r t . 7 Richtlinie 64/221 EWG. 481 Ebd. A r t . 2 ff. 482 Ebd. A r t . 3 Abs. I I . 483 Ebd. A r t . 4 Abs. I . 484 Vgl. zu den einzelnen Bestimmungen der Richtlinie 64/221 E W G : Selmer, Die öffentliche Sicherheit u n d Ordnung als Schranke der A r b e i t nehmerfreizügigkeit gemäß A r t . 48 Abs. I I I E W G - V , D Ö V 1967, 328 ff. 485 B G B l . I , S. 927.

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C. Der Journalist

Erwerbstätige 4 8 6 , Erbringer von Dienstleistungen 487 und Empfänger von Dienstleistungen 488 . A l l diesen Personen w i r d Freizügigkeit gewährt. Niederlassungswillige erhalten eine Aufenthaltserlaubnis, deren Gültigkeitsdauer 5 Jahre beträgt und die verlängert werden kann 4 8 9 . Für den Dienstleistungsverkehr wurde entsprechend den andersartigen Bedürfnissen eine abweichende Regelung getroffen 4 9 0 : übersteigt die voraussichtliche Dauer der Dienstleistung nicht 3 Monate, bedarf es keiner Aufenthaltserlaubnis. Wenn sich der Aufenthalt jedoch über einen Zeitraum von über 1 Monat erstreckt, ist eine Aufenthaltsanzeige an die Ausländerbehörde erforderlich. Entsprechend der Richtlinie bestehen Möglichkeiten für die Ausweisung 4 9 1 nur i n engem Rahmen. Sie ist, ebenso wie die Abschiebung, nur zulässig, wenn Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung bestehen oder „sonstige erhebliche Belange der BRD" beeinträchtigt werden könnten, nicht aber zu wirtschaftlichen Zwecken oder auf Grund bloßer strafrechtlicher Verurteilung. 3. Die Regelung in Frankreich Die Kommission hatte am 2.4.1969 eine Reihe nicht vorschriftsmäßiger Ausführungen von Richtlinien durch Frankreich festgestellt 492 . Bis zu diesem Jahr hatten sich Ausländer, wenn sie i n Frankreich eine gewerbliche, selbständige Tätigkeit aufnehmen wollten, eine besondere Geschäftsführungskarte (carte de commerçant) erteilen lassen müssen. Der Besitz dieser Karte war für überaus viele Tätigkeiten zwingend vorgeschrieben; dem Antrag waren umfangreiche Unterlagen beizufügen, deren Bearbeitung lange Zeit i n Anspruch nahm 4 9 3 . M i t Verordnung vom 28. 8.1969 494 wurde dieser besondere Gewerbeausweis 495 abgeschafft. A m 5.1.1970 erging das Dekret über die Einreise» und Niederlassungsbestimmungen für Staatsangehörige der EWGStaaten 496 . Es hat nicht nur für Niederlassungswillige, sondern auch für Grenzgänger und Saisonarbeiter Geltung 4 9 7 . EWG-Angehörige, 486 Ebd. § 1 Abs. I , Ziff. 2. 487 Ebd. § 1 Abs. I, Ziff. 3. 488 Ebd. § 1 Abs. I , Ziff. 4. 489 Ebd. § 4. «0 Ebd. §§8,9. 4 9i Ebd. § 12. 4 *2 Siehe B u l l e t i n 6—69, Kap. V, Ziff. 7. 493 Einzelheiten bei: J. Goubaux, Das europäische Niederlassungsrecht — Frankreich, Düsseldorf 1964, S. 9 ff. 494 j . o. v o m 15. 9.1969. 495 Genauer T i t e l : „Carte d'identité de commerçant pour les étrangers." 496 Dekret Nr. 70—29, J. O. v o m 14.1.1970. 497 Ebd. A r t . 2.

VII. Koordinierung der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen

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die sich i n Frankreich niederlassen wollen, müssen innerhalb einer Frist von 3 Monaten nach der Einreise eine „carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la Communauté économique européenne" beantragen 498 . Ferner besteht die Verpflichtung, außer einem Personalausweis oder Paß ein von einem bei der Verwaltung anerkannten Arzt ausgestelltes Gesundheitszeugnis vorzuweisen. Bei bestimmten, insbesondere ansteckenden Krankheiten kann die Aufenthaltsgenehmigung verweigert werden — eine Bestimmung, die sich i m Rahmen der EWG-Richtlinien hält. Das gilt auch für die „carte de séjour". Sie w i r d erstmals für 5 Jahre und anschließend für 10 Jahre ausgestellt 499 . Eine Schlechterbehandlung der Ausländer ist damit nicht verbunden, da jene Fristen der Gültigkeitsdauer des französischen Personalausweises entsprechen und die „carte de séjour" für das gesamte französische Gebiet Gültigkeit hat 5 0 0 . Auch hier kann nur bei Vorliegen einer i n einem Zusatzprotokoll aufgezählten K r a n k heit oder aus Gründen der öffentlichen Ordnung die Erteilung der Karte versagt werden. Für alle Presseberufstätigen ist die Freiheit der Einreise und des Aufenthalts von hoher Bedeutung. Denn sie ist Voraussetzung dafür, daß Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr tatsächlich verwirklicht werden können.

«8 Ebd. A r t . 4. 499 Ebd. A r t . 5. wo Ebd. A r t . 6.

D. Agenturen und Pressedienste I. Presseagenturen 1. Grundsätzliches Nach dem selbständigen Journalisten und Pressefotografen nennt der Richtlinienvorschlag i n seinem Art. 2 „Tätigkeiten einer Presseagentur oder eines Informationsbüros". Warum auch für diese Unternehmen die Vorschriften der Richtlinie Geltung haben sollen und welche Probleme sich hieraus ergeben, w i r d i m folgenden erörtert werden, wobei mit den Presseagenturen begonnen werden soll. Wie bereits dargelegt wurde, ist der Mensch auf dem Gebiet der Meinungsbildung heutzutage weitgehend abhängig von den Informationen, die i h m die Massenmedien liefern. Diese Abhängigkeit erschöpft sich nicht i m Verhältnis des einzelnen etwa zu einer Zeitung, sondern sie besteht auch gegenüber den hinter einem Presseorgan stehenden Vorlieferanten. Als solche kommen i n erster Linie Nachrichtenagenturen i n Betracht. Daß sie eine maßgebende Rolle bei der Beschaffung der Information spielen, stellt auch der „Günther"-Bericht fest 3 0 1 . Die Nachrichten, die eine Agentur an die einzelnen Redaktionen leitet, werden von diesen häufig nur i n geringem Umfang redaktionell bearbeitet 5 0 2 . Auch von den Agenturen her droht also die Gefahr, daß die „Monotonisierung der Presse durch zunehmende inhaltliche Gleichförmigkeit" 5 0 3 vorangetrieben wird. Die Meinungsbildung des einzelnen Bürgers kann auch darunter erheblich leiden, daß Agenturen die bei ihnen eingehenden Meldungen unter bestimmten Aspekten zur Weitergabe auswählen 504 . 2. Arbeitsweise der Agenturen Die Tätigkeitsgebiete der Agenturen haben sich i m Lauf ihrer Geschichte 505 erheblich ausgeweitet. Dazu trugen sowohl Fortschritt und ßoi „Günther-Kommission", Bericht v o m 14. J u n i 1968, BT-Drucksache V/3122, S. 39. 502 Noelle-Neumann, Pressekonzentration u n d Meinungsbildung, i n : A r beitskreis Pressefreiheit, S. 74. 503

Noelle-Neumann, Gesichtspunkte zur Diskussion, a.a.O. S. 50. Vgl. hierzu den wettbewerbsrechtlichen Lösungsvorschlag des Arbeitskreises Pressefreiheit, S. 185 f. 504

I. Presseagenturen

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Verbreitung der Kommunikationsmittel bei, wie der Zwang zu immer größerer Schnelligkeit der Nachrichtenweiterleitung wie schließlich auch Konkurrenzverhältnisse zwischen einzelnen Zeitungen sowie zwischen Presse und Rundfunk 5 0 6 . Heute sind schon wegen des enormen Umfangs der Informationen nur noch wenige Zeitungen i n der Lage, den Lesestoff durch einen eigenen Redaktionsstab herzustellen. Es lassen sich Weltagenturen und nationale Agenturen unterscheiden. Gegenwärtig bestehen etwa 110 Agenturen i n 82 Ländern der Erde 5 0 7 . Zu den Weltagenturen zählen: Agence France Presse (AFP), Reuters Ltd., Associated Press (AP), United Press International (UPI) und Telegrafnoje Agenstwo Sowjetskawo Sojusa (TASS). Außer der Agentur Reuter sind die genannten Unternehmen gleichzeitig nationale Agenturen i n ihren eigenen Ländern; sie stellen die nationalen Informationen für die Zeitungen ihres Landes zusammen und reichen sie an diese weiter 5 0 8 . Weltagenturen müssen über ein weitverzweigtes Netz von Korrespondenten verfügen, die die Nachrichten sammeln und an den Sitz der Agentur leiten. Dort werden sie bearbeitet und schließlich den Auslandsbüros, den vertraglich angeschlossenen nationalen Büros oder direkt den abonnierten Zeitungen weitergegeben 509 . Die Übermittlung erfolgt i n der Regel i m Fernschreibverfahren; die von einer AgenturZentrale gesendete Nachricht w i r d von allen Kunden gleichzeitig m i t den eingeschalteten Empfangsgeräten aufgenommen. Demgegenüber verfügen die nationalen Agenturen über kein vergleichbares Korrespondentennetz. Sie sind bei einer oder mehreren Weltagenturen abonniert und lassen sich durch diese m i t Nachrichten beliefern 5 1 0 . Sie werden nur i m nationalen Rahmen tätig, verfügen jedoch, was den Bereich der Landesnachrichten sowie die Verteilung der Informationen aus dem Ausland betrifft, häufig über eine Monopolstellung. Einige nationale Agenturen haben auch einen eigenen beschränkten Auslandsdienst eingerichtet; so verteilt z.B. die Deutsche Presse Agentur (dpa) ihre Nachrichten nach Südamerika, die italienische Agenzia Nazionale Stampa Associata (ANSA) die ihren nach Nordamerika. Ferner sind nationale Agenturen selbstverständlich trotz ihrer Belieferung durch die Weltagenturen nicht daran gehindert, eigene Berichterstatter i m Ausland zu unterhalten. 505 z u r Geschichte der Presseagenturen vgl. statt aller: Handbuch der Weltpresse, I , unter dem jeweiligen Länderstichwort, m i t zahlreichen Nachweisen. 506 vgl. dazu Clausse, S. 59. 507 Löffler, Presserecht I , Kap. 1 RN18. 508 Clausse, S.61. 509 Ebd. S. 60. 510 Einzelheiten siehe bei Clausse, S. 66 f.

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D. Agenturen und Pressedienste 3. Die Agenturen in der EWG a) BRD

I n der Bundesrepublik gab es bis zum Jahre 1933 zwei konkurrierende Unternehmen 5 1 1 , die 1934 zum Deutschen Nachrichtenbüro (DNB) vereinigt wurden. Nach 1945 erklärten sich die Siegermächte für zuständig auf dem Gebiet des Nachrichtenwesens und gründeten verschiedene Agenturen 5 1 2 . Die drei i n den Westzonen arbeitenden Agenturen schlossen sich i m Jahre 1947 zur Deutschen Presse Agentur (dpa) zusammen, die am 1. 9.1949 ihre Arbeit aufnahm und der die Form einer GmbH gegeben wurde 5 1 3 . Die 204 Gesellschafter setzen sich aus Zeitungsverlegern, Verlags- und Kundfunkanstalten zusammen. Nach der Satzung erfüllt die Agentur ihre Aufgaben „unparteiisch und unabhängig von Einwirkungen und Einflüssen durch Parteien, Weltanschauungsgruppen, Wirtschafts- und Finanzgruppen und Regierungen". Die Gesellschafter können jeweils nur 1 °/o des Gesellschaftskapitals erwerben, die Rundfunkanstalten kontrollieren insgesamt 10 °/o. Zwei Geschäftsführer leiten das Unternehmen, ein Chefredakteur steht — der Geschäftsführung gleichgeordnet und dem Aufsichtsrat verantwortlich — an der Spitze der Redaktion. Die dpa hat etwa 1000 festangestellte und 2500 freie Mitarbeiter i m In- und Ausland; sie verfügt über ungefähr 25 Inlandsvertretungen und 60 Auslandsniederlassungen 5 1 4 . Zu erwähnen ist ferner noch der „Deutsche Depeschendienst" (DDD), der i m Dezember 1971 seine Arbeit i n der BRD aufnehmen w i l l , nachdem der UPI-Deutschlanddienst beschlossen hat, seine Tätigkeit zum gleichen Zeitpunkt einzustellen. b) Frankreich Die verschiedenen i n Frankreich bestehenden Agenturen wurden gegen Ende des zweiten Weltkrieges zusammengefaßt 515 . Heute ist die zentrale französische Nachrichtenagentur die Agence France Presse 511

Die offiziöse „Continental Telegraphen Compagnie" u n d die „Telegraphen-Union". 512 Die Amerikaner die D E N A (Deutsche Nachrichten-Agentur), die Engländer den GNS (German News Service), die Franzosen die Rheina (Rheinische Nachrichtenagentur) u n d die Russen den A D N (Allgemeiner Deutscher Nachrichtendienst). 513 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g siehe: Sänger, Die Nachrichtenagenturen, i n : Pross (Hrgb.), Deutsche Presse seit 1945, Bern/München/Wien 1965, S. 104ff.; Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „Deutschland", Geschichte der Nachrichtenagenturen. 014 Einzelheiten über dpa siehe i n : Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „ B R D " , Nachrichtenwesen; Bäuerlein, S. 74. 515 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g siehe: Koszyk-Pruys, Wörterbuch, Stichwort „Nachrichtenagenturen"; Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „Frankreich", Nachrichtenwesen.

I. Presseagenturen

107

(AFP), die unter diesem Namen 1944 gegründet wurde und halbstaatlichen Charakter hat. Der Generaldirektor w i r d von der Regierung bestimmt, die der Agentur auch die Finanzen zuweist. AFP verfügt über etwa 2000 feste Angestellte und 1300 freie Mitarbeiter. I m Ausland besitzt die Agentur ungefähr 67 Hauptbüros und 25 Zweigniederlassungen; sie beliefert etwa 400 Zeitungen und 120 Rundfunkanstalten mit Nachrichtenmaterial 516 . c) Italien I n Italien erfolgte 1945 die Gründung der Agenzia Nazionale Stampa Associata (ANSA) 5 1 7 . Sie befindet sich heute i m genossenschaftlichen Eigentum aller italienischen Tageszeitungen und des Verlegerverbandes. Jüngeren Datums ist die Agenzia Italia, die der Ente Nazionale Indrocarburi (ENI), einer halbstaatlichen Gesellschaft, gehört. d) Niederlande I n den Niederlanden wurden i m Jahre 1935 mehrere Nachrichtenbüros zusammengeschlossen, und es entstand — als genossenschaftliches Unternehmen der niederländischen Zeitungsverleger — das „Algemeen Nederlandsch Persbureau" (ANP). A N P hat eigene Vertretungen i m Ausland und arbeitet auch m i t anderen Agenturen des Auslands zusammen. Die Agentur w i r d von einem Direktorium geleitet, das aus 6 gewählten Verlegern und einem Vertreter der Vereinigung „De Nederlandse Dagbladpers" (NDP) besteht. Neben der A N P ist noch das „Katholiek Nederlandse Persbureau" (KNP) zu erwähnen, das jedoch von wesentlich kleinerem Umfang ist. e) Belgien I n Belgien wurde 1920 die „Agence Belga/Belgisch Pers-Telegraafagentschap — Agentschap Belga" gegründet, m i t privatem Kapital. Heute befindet sich die Agentur zum größten Teil i n Händen der belgischen Presse. Die Agentur sammelt die Inlandsnachrichten durch eigene Redakteure, Informationen aus dem Ausland erhält sie auf Grund von Verträgen, die m i t Reuter, A F P sowie dpa geschlossen wurden. Auch i n Belgien besteht eine kleine katholische Presseagentur, die Agence de Presse Catholique (CIP). f)

Luxemburg

Luxemburg verfügt über keine eigene Presseagentur. Es bestehen Verträge zwischen der luxemburgischen Presse und ausländischen Agenturen, die das Nachrichtenmaterial anliefern 5 1 8 . M® Einzelheiten siehe i m Handbuch der Weltpresse (vgl. FN515). «17 Z u r geschichtlichen E n t w i c k l u n g i n I t a l i e n siehe: Handbuch der W e l t presse I, Stichwort „ I t a l i e n " (Nachrichtenwesen).

108

D. Agenturen und Pressedienste 4. Diskriminierungen a) Allgemeines

Auch für die Nachrichtenagenturen gilt grundsätzlich die Forderung nach Aufhebung der Ausländerdiskriminierungen innerhalb der EWG. Bezüglich der allgemeinen Bedeutung der Beseitigung von Diskriminierungen kann auf die obigen 5 1 9 Ausführungen verwiesen werden. Zusätzlich zu erwähnen ist, daß gemäß Art. 221 EWG-V die Mitgliedstaaten binnen drei Jahren nach Inkrafttreten die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich ihrer Beteiligung am Kapital von Gesellschaften i m Sinne des Art. 58 den eigenen Staatsangehörigen gleichstellen. Nach Art. 58 gelten als „Gesellschaften" diejenigen des bürgerlichen Rechts und des Handelsrechts einschließlich der Genossenschaften und die sonstigen juristischen Personen des öffentlichen und privaten Rechts mit Ausnahme derjenigen, die keinen Erwerbszweck verfolgen. Es erhebt sich die Frage, i n welchen Mitgliedstaaten der Gemeinschaft es noch Beschränkungen gibt, die der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs auf diesem Gebiet entgegenstehen. b) Frankreich Die Situation i n Frankreich w i r d deshalb zuerst dargestellt, w e i l sich auf Grund der hier bestehenden Regelungen die größten Probleme ergeben. Eine besondere Ordonnance 520 wie ein Gesetz 521 legen fest, daß keine Ausländer, sondern nur Franzosen i n einer Presseagentur tätig sein können. Diese Regelung erfaßt alle i n einem Publikationsunternehmen Tätigen sowie die Eigentümer, Aktionäre, Kommanditisten und Geschäftsführer. Das gleiche gilt für alle übrigen an einem solchen Unternehmen, und damit auch an einer Presseagentur, finanziell Beteiligten — eine ausländische Beteiligung ist untersagt. Die französische Regierung lehnt es bisher ab, die genannten Regelungen zu beseitigen. Zur Begründung beruft sie sich dabei auf A r t . 56 des Vertrages. Die Möglichkeit, daß die Beteiligung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten an französischen Publikationsunternehmen eine Gefahr für die öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit darstellen könnte, ist jedoch heute 5 2 1 2 1 gering zu veranschlagen 522 . Der 518 Einzelheiten z u m Nachrichtenwesen der BeneluxrStaaten siehe i m Handbuch der Weltpresse I, unter dem jeweiligen Länder-Stichwort, ßiö Siehe oben S. 15. 520 Siehe oben F N 84. 521 Siehe ebenda. 52ia A u f die Zeitbedingtheit der französischen Ordonnance u n d die i n zwischen veränderten Voraussetzungen weist auch der Rechtsausschuß des

I. Presseagenturen

109

wahre Grund dürfte vielmehr darin zu suchen sein, daß die französische Regierung grundsätzlich gegen eine Anwendung des EWG-V auf das Pressewesen ist 5 2 3 . Auch die EG-Kommission ist der Auffassung, daß Art. 56 hier nicht eingreift; sie hat gegen Frankreich ein Verfahren nach A r t . 169 wegen Verletzung der Vorschrift des Art. 221 EWG-V eingeleitet, jedoch wieder zurückgestellt 524 . Festzuhalten bleibt, daß die oben genannten Bestimmungen gegen A r t . 221 EWG-V verstoßen und schon spätestens am 1. Januar 1961 hätten außer K r a f t gesetzt werden müssen. c) Italien I n Italien bestehen ähnliche, wenn auch nicht so weitreichende Beschränkungen wie i n Frankreich. Es ist hier vor allem ein Gesetz aus dem Jahre 1948 zu nennen 5 2 5 , das für verantwortliche Direktoren, Verleger und Besitzer eines Publikationsunternehmens die Voraussetzung der italienischen Staatsangehörigkeit enthält. Es gilt hier das gleiche wie für die französischen Bestimmungen. Die Voraussetzung der Staatsangehörigkeit ist als eindeutige, weder durch A r t . 56 noch durch andere Erwägungen zu rechtfertigende Diskriminierung zu beseitigen 526 . d) BRD I n der Bundesrepublik ergaben sich Beschränkungen durch § 12 der Gewerbeordnung und § 292 des Aktiengesetzes; beide Bestimmungen enthielten das Erfordernis einer besonderen Genehmigung für den Gewerbebetrieb i m Inland durch ausländische juristische Personen. Da diese Vorschriften i n der Zwischenzeit aufgehoben worden sind, ergeben sich für die BRD keine gesetzlichen Beschränkungen mehr 5 2 7 , die EWGAusländern oder Ausländern überhaupt die Errichtung einer Presseagentur oder die Beteiligung daran untersagen würden 5 2 8 .

Europäischen Parlamentes h i n (siehe: Verhandlungen Parlaments, Sitzungsbericht v. 2.7.1968, S. 29). 522 So auch Berkhouwer i n einer schriftlichen Anfrage Abi. Gem. v. 21.4.1966, 1065. s23 So ausdrücklich der französische Staatssekretär f ü r wesen, Le Theule, i n einer Rede vor dem Syndikat Provinzzeitungen (siehe den Bericht i n Z V Z V 1969, 455); cour , Revue du marché Commun 1968, 975 f.

des

Europäischen

an die Kommission, das Informationsder französischen vgl. auch Cray en-

624 Siehe die A n t w o r t der Kommission auf die Anfragen Berkhouwers, Abi. Gem. v o m 21. 4.1966, 1066. '525 A r t . 3 u n d 4 des Gesetzes v o m 8. 2.1948, Nr. 47, G. U. v o m 20. 2.1948, Nr. 43.

«« Vgl. auch oben S. 30. Vgl. hierzu Bülow, S. 95. 52 ® Siehe als Beispiel: der bis 1971 bestehende UPI-Deutschlanddienst.

110

D. Agenturen und Pressedienste e) Benelux-Staaten

I n den Benelux-Staaten bestehen i n diesem Bereich keine Diskriminierungen 5 2 8 a . I I . Pressedienste 1. Grundsätzliches Der Richtlinienvorschlag nennt die Tätigkeiten einer Presseagentur zusammen m i t denen eines „Informationsbüros". Die Wahl dieser Formulierung muß als mißglückt bezeichnet werden, wenn man bedenkt, daß sowohl der R a t 5 2 9 wie auch der Wirtschafts- und Sozialausschuß 529a die genannten Tätigkeiten i m weitesten Sinne verstanden wissen wollen. Denn die vielerlei spezialisierten Agenturen, Informations- und K o r respondentenbüros wären sinnvoller unter dem Oberbegriff eines Pressedienstes zusammengefaßt worden. M i t dieser Definition hätten sich alle Unternehmen erfassen lassen, die die Presse m i t Wort- oder Bildbeiträgen versorgen 530 . Der gescheiterte Pressegesetzentwurf von 1952 531 sah hierfür den Begriff der „presseredaktionellen Hilfsunternehmen" vor532. 2. Die begünstigten Unternehmen a) Allgemeine

Einteilung

Unter die Gruppe der i m Richtlinienvorschlag als „Informationsbüros" bezeichneten Unternehmen fallen zum einen Agenturen, die Informationen nur auf einem bestimmten Sektor bearbeiten 533 . I n fast allen EWG-Staaten bestehen solche Büros i n großer Z a h l 5 3 4 ; ihre Lebensdauer ist häufig begrenzt, es erfolgen viele Neugründungen. Diese Unternehmen werden entweder auf politischen, weltanschaulichen oder anderen speziellen Gebieten tätig und geben nur die zu diesen Bereichen gehörenden Nachrichten weiter 5 3 5 . Andere Büros widmen sich 528a siehe den Presse-Richtlinienvorschlag sowie i m Handbuch der W e l t presse I, unter dem jeweiligen Länderstichwort. 529 A b i . Gem. v. 1.3.1965, 494. 529a Ebd. 499. wo So auch Metzler, ArchPR 1965, 506. 531 Vgl. oben S. 63. 532 Abschnitt V (§§ 31—35) des Entwurfes, siehe oben F N 226. 533 v g l . auch zum folgenden: Clausse, S. 62. 534 Siehe die Übersicht bei Stamm, T e i l 9, 39 ff. 535 Beispiele: Internationale Fides, Rom; Agence Day, Brüssel; Katholiek Nederlands Persbureau; Evangelischer Pressedienst (epd) u n d Katholische Nachrichtenagentur (KNA).

II. Pressedienste

111

finanziellen, wirtschaftlichen oder sportlichen Gebieten und sammeln die speziellen, auf diesem Sektor anfallenden Informationen. Gerade die Nachrichtendienste und Informationsblätter i n wirtschaftlichen, steuerlichen u. ä. Bereichen sind äußerst zahlreich. Ferner sind noch solche Pressedienste zu nennen, die sich auf fotografischem Gebiet spezialisiert haben 5 3 6 und sich m i t der Sammlung und Verteilung von Bildmaterial befassen. Die Bildagenturen übersenden ihr Material teilweise als reproduzierfähige Fotografie, teils übermitteln sie es über F u n k 5 3 7 . Schließlich unterfallen dem Begriff des „Informationsbüros" auch die Materndienste. Es handelt sich dabei um Wirtschaftsunternehmen, die die Matern (Spezialfolien, i n die Zeitungstexte und Bilder vom fertigen Satz eingeprägt sind 5 3 8 ) zum Zwecke der Vervielfältigung an Zeitungen und Zeitschriften liefern, die darauf meistens abonniert sind 5 3 9 . Die Materntechnik soll i n erster Linie die Bezirksausgabensysteme regional verbreiteter Zeitungen rentabel gestalten 540 . Einer ähnlichen Tätigkeit gehen die Unternehmen nach, die sich Presse- oder Zeitungskorrespondenzen nennen; auch sie sammeln planmäßig Material aller A r t für Zeitungen oder Zeitschriften, bearbeiten und vervielfältigen es und liefern es an eine möglichst große Zahl von Presseunternehmen aus. Pressekorrespondenzen beschränken sich nicht auf die Verbreitung von Nachrichten, vielmehr besteht der von ihnen gelieferte Redaktionsstoff auch aus Kommentaren, Romanen, Sportberichten usw. Bei Zeitungskorrespondenzen wie bei anderen Büros, die sich nicht auf die Belieferung von Nachrichten beschränken, werden häufig — insbesondere wenn es sich bei den Trägern u m Gewerkschaften, Industrie- oder sonstige Verbände, weltanschauliche Organisationen oder politische Parteien handelt — starke Tendenzen der Beeinflussung i n eine bestimmte Richtung sichtbar 5 4 1 . Zu den K o r respondenzen zählen sowohl die offiziellen Organe der genannten Institutionen wie Privatunternehmen 5 4 2 . Zuletzt sind noch solche Büros zu nennen, die sich auf die Lieferung von Zeitungsteilen spezialisiert haben; i n Betracht kommen hierbei 536 Übersicht bei Stamm, T e i l 9, 60 ff. Stichwort: Pressebilderdienst/ Bildardiive. 537 Einzelheiten bei Clausse, S. 51 f. 538 Einzelheiten bei Dovifat, Zeitungslehre Bd. I I , 5. Aufl. B e r l i n 1967, S. 26. 539 Sog. „Anschlußzeitungen". 540 v g l . Koszyk-Pruys, Wörterbuch, Stichwort „Materndienste"; zur geschichtlichen E n t w i c k l u n g der Materndienste siehe Löffler, Presserecht I I , § 7 R N 46. 541 Vgl. Löffler, Presserecht I I , § 7 R N 50. 542 z u Korrespondenzbüros vgl. insbesondere Groth, Die unerkannte K u l t u r m a c h t I V , S. 761 ff.

112

D. Agenturen und Pressedienste

insbesondere vorgefertigte Unterhaltungs-, Sport-, Sonntags- oder allgemeine illustrierte Beilagen 5 4 3 . Es handelt sich innerhalb der EWG größtenteils u m Unternehmen, die von den Nachrichtenagenturen völlig unabhängig sind. Lediglich die Weltagenturen verfügen häufig über ihnen angeschlossene Spezialbüros. So gibt etwa die auf privatwirtschaftlicher Basis arbeitende United Press International (UPI) neben Nachrichten-, Bild- und anderen journalistischen Sonderdiensten (bis hin zu comic strips) auch einen umfassenden Fernsehfilmdienst 544 heraus. Vergleichbare Unternehmen bestehen i m EWG-Raum nicht. b) Beispiele aus der BRD Einige wenige Beispiele aus der überaus großen Zahl von Pressediensten sollen die bisherigen Ausführungen verdeutlichen. I n der BRD seien dazu zunächst zwei weltanschauliche Nachrichtendienste genannt; Organisation, Arbeitsweise und Umfang dieser Institutionen geben einen besonders guten Einblick i n die Struktur eines Pressedienstes. Der Evangelische Pressedienst (epd) ist ein relativ kleines Unternehmen, wenn er auch i n etwa 20 Städten der BRD vertreten ist. Es handelt sich um einen eingetragenen Verein, der nicht etwa ein offizielles oder halbamtliches Organ der Evangelischen Kirche i n Deutschland (EKD) ist, sondern seinem Statut nach ein unabhängiges publizistisches Unternehmen. Einmal pro Woche erscheint die „epd-Zentralausgabe", die die bedeutsamsten Nachrichten aus dem Bereich der E K D enthält. Zusätzlich werden, ebenfalls einmal wöchentlich, besondere Informationsdienste herausgebracht 545 , ferner einmal i m Monat der Filmdienst „Kirche und F i l m " 5 4 6 . Einen ungleich größeren Umfang hat die Katholische Nachrichtenagentur (KNA). Sie bringt täglich mehrmals den „aktuellen Dienst" wie den „Vorausdienst" 5 4 7 heraus, dazu zahlreiche Sonderdienste. Sechs Landesbüros liefern spezielle Landesberichte, alle deutschen Rundfunk- und Fernsehanstalten, Radio Vatikan, Radio Free Europa und Radio Luxemburg werden mit Nachrichten versorgt. Dazu kommen sämtliche katholischen Nachrichtenagenturen i n der Welt, etwa 900 Tages- und Wochenzeitungen und -Zeitschriften i m In- und Ausland m i t einer Gesamtauflage von etwa 20 Millionen Exemplaren täglich. 543 Z u r Organisation u n d Arbeitsweise aller genannten „Hilfsunternehmen" siehe: A. Thommen, A u f b a u u n d Organisation eines Informationsdienstes, 2. A u f l . Zürich 1967. 544 „ U P I - N e w s f i l m " . 545 „Kirche u n d Rundfunk", „Kirche u n d Fernsehen". 546 v g l . Stamm, T e i l 9, S. 45. 547 Diesen über Fernschreiber.

III. Zusammenfassende Betrachtung

113

Radio Vatikan, der „Osservatore Romano" und das „Centrum Informations Catholicum" (CIC) erhalten täglich eine Ubersicht über die von K N A verbreiteten Meldungen. Durch eigene Korrespondenten wie die Zugehörigkeit zur „Fédération Internationale des Agences Catholiques de Presse" (FIAC) ist K N A i n 21 verschiedenen Ländern vertreten. Als Beispiele für Pressedienste aus anderen Bereichen i n der BRD mögen die „Vereinigten Wirtschaftsdienste/VWD" genannt werden, die 1949 i n Düsseldorf gegründet wurden. Sie verfügen über 12 Zweigstellen und sind auch i m Ausland vertreten 5 4 8 . Es werden 30 verschiedene Spezialdienste herausgebracht 549 , darunter auch der „ V W D Europa" m i t Nachrichten aus den Europäischen Gemeinschaften. A u f sportlichem Sektor sei der „Sportinformationsdienst/sid" erwähnt, dessen Gründung i m Jahre 1945 erfolgte. Speziell für die Bedürfnisse mittelgroßer Tageszeitungen besteht ein allgemeiner Nachrichtendienst, der „ D I M I T A G — Dienst mittlerer Tageszeitungen". Der AxelSpringer-Verlag gründete 1954 eine eigene Wort- und Bildagentur („Presse-Photo-Radio/PPR"), die 1960 i n den „Springer-Auslandsdienst/ SAD" umgewandelt wurde. Große Nachrichtendienste, wie z. B. die D I M I T A G , gehören teilweise wirtschaftlichen Arbeitsgemeinschaften, Verlags- oder Anzeigenringen an. Da „Publikations- und Verlagstätigkeiten" i m Richtlinienvorschlag als eigenständige Gruppe aufgeführt werden, sollen jene Unternehmen z. T. erst dort behandelt werden. 3. Diskriminierungen Bezüglich der Diskriminierungen kann auf die Darstellung bei den Nachrichtenagenturen verwiesen werden 5 4 9 a . Die auf diesem Sektor i n Frankreich und Italien bestehenden ausländerdiskriminierenden Bestimmungen gelten für Publikationsunternehmen i n weitem Sinne und somit i n gleicher Weise für Agenturen wie für jede A r t von Pressediensten. I I I . Zusammenfassende Betrachtung Auf Grund der bisherigen Darstellung steht fest, daß die Nachrichtenagenturen m i t Recht i n den Richtlinienvorschlag aufgenommen wurden, da sie eine überaus wichtige Rolle bei der Beschaffung der Informationen spielen. Wenn die Redaktionen das ihnen von den Agenturen angelieferte Material auch auf den politischen Seiten nahezu unverändert «48 i n n e r h a l b der E W G i n Belgien u n d Luxemburg. 549 Siehe Einzelheiten bei Stamm, T e i l 9, S. 46. Möa Siehe oben S. 108 ff. 8 Lahmen

114

D. Agenturen und Pressedienste

übernehmen, entsteht die Gefahr zunehmender inhaltlicher Gleichförmigkeit 5 5 0 . Die finanzielle Aufwendigkeit einer Agentur läßt zusätzlich die Gefahr einer zu kleinen Zahl von Informationsträgern entstehen 551 . Ferner können die Einflußmöglichkeiten noch steigen durch die Verträge der Agenturen m i t ihren Kunden und i n noch höherem Maße durch gegenseitige Abkommen der Agenturen unter sich 552 . Schließlich sind die m i t einem rechtlichen oder zumindest tatsächlichen Monopol für die Nachrichtenverteilung ausgerüsteten Agenturen ohne weiteres i n der Lage, eine bestimmte Auswahl unter dem vorliegenden Informationsmaterial zu treffen 5 5 3 und auf diese Weise Bewußtseinsinhalte ganzer Völker zu steuern 5 5 4 . A u f Grund dieser möglichen Einflußnahmen erwachsen große Aufgaben, die i n erster Linie vom jeweiligen nationalen Gesetzgeber zu lösen sein werden. Angesichts der augenblicklichen Lage i n den 6 EWGStaaten kann es noch nicht u m eine strukturelle Angleichung gehen, wie dies etwa beim Beruf des Journalisten durchaus schon i m Bereich des Möglichen liegt. Eines der schwierigsten Probleme, denen sich Agenturen i m Ausland gegenübersehen können — dem der Freiheit der Berichterstattung — w i r d innerhalb der gegenwärtigen Sechsergemeinschaft nicht aktuell, da jene Freiheit i n keinem Mitgliedstaat den Beschränkungen unterworfen ist, die außerhalb des EWG-Raums liegende Diktaturen geschaffen haben. Der Richtlinienvorschlag geht i n A r t . 4 Abs. 2 noch davon aus, daß Koordinierungsmaßnahmen i m Bereich der Presseagenturen wie der Informationsbüros ein luxemburgisches Gesetz zu beachten haben würden 5 5 5 . Dies hat i n der Zwischenzeit jedoch solche Änderungen erfahren 5 5 6 , daß es für die Koordinierung i m Pressewesen keine Rolle mehr spielt 5 5 7 . Wichtig ist zunächst — dies auch unter dem Gesichtspunkt einer möglichst hohen Zahl von Informationsträgern — die Abschaffung der Diskriminierungen, damit der europäische M a r k t offener w i r d für die Gründung ausländischer bzw. die Beteiligung an inländischen Agenturen. Daß die auf diesem Gebiet des Nachrichtenwesens hergestellten Freiheiten auch einer großen Anzahl von Personen, die i n den wo Siehe oben F N 503. «si Fikentscher/Sandberger i n : Arbeitskreis Pressefreiheit S.66. 552 siehe dazu Clausse, S. 65; Fikentscher/Sandberger, i n : Arbeitskreis Pressefreiheit S. 66. 553 Clausse, S. 60; Löffler, Presserecht I I , §7 RN53. 554 Arbeitskreis Pressefreiheit S. 186. 555 A r t . 4 des Gesetzes v o m 2. 6.1962, Mémorial A N r . 31 v o m 19.6.1962. 556 Durch Gesetz v o m 5.8.1967, M é m o r i a l A Nr. 54 v o m 12.8.1967. 557 v g l . auch oben S. 31.

I I I . Zusammenfassende Betrachtimg

115

Unternehmen tätig sind, zugutekommen würden, wurde oben gezeigt. Die auf dem Gebiet der Nachrichtenvermittlung beherrschende Stellung der Agenturen sollte weiterhin durch eine entsprechende Organisationsform dieser Unternehmen entschärft werden 5 5 8 . Was die dpa betrifft, so sind hier die möglichen Gefahren angesichts der bestehenden Gesellschaftsform als verhältnismäßig gering anzusehen; so vermag etwa ein einzelner Verleger hier keine beherrschende Stellung einzunehmen. Die Organisationsform der dpa erscheint als die beste unter den i m EWG-Raum bestehenden; nur die genossenschaftliche Konstruktion der italienischen A N S A kommt ihr nahe, was die möglichst weitgehende Sicherung der Objektivität betrifft. Die halbstaatliche Verfassung der französischen A F P ist als Modell nicht empfehlenswert, da die Einflußmöglichkeiten hier ohne Zweifel höher einzuschätzen sind als etwa bei der dpa. Insgesamt sollte, wenn auch die dpaKonstruktion weitgehenden Schutz vor Manipulationen auf dem Informationsmarkt bietet, bei einer — etwa aus dem „Günther"-Bericht gezogenen 559 — gesetzgeberischen Konsequenz nicht vergessen werden, daß Gefahren auch durch die erwähnte Zusammenarbeit zwischen den Agenturen entstehen können; der denkbaren Folge einheitlicher Nachrichtenverbreitung muß rechtzeitig begegnet werden 5 6 0 » 5 6 1 . Was schließlich die Pressedienste betrifft, so steht nach den dargestellten Möglichkeiten und der weiten Verbreitung dieser Unternehmen i n allen EWG-Staaten fest, daß auch hier die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs sinnvoll und anzustreben ist. Dies gilt sowohl für privatwirtschaftliche Unternehmen auf diesem Sektor, die, indem sie die i n ihrem Bereich anfallenden Ereignisse und Entwicklungen zugänglich machen, der allgemeinen Vertrauenswerbung dienen wollen, wie auch für andere Träger solcher Informationsdienste, seien es Verbände, Behörden, kulturelle Institutionen, Unternehmen oder andere individuelle Interessenten. Anzumerken ist allerdings, daß zwar Nachrichten- oder Fotoagenturen, Bild- und Informationsdienste jeglicher A r t auf ihre Weise auch einen Beitrag zur weiteren Integration Europas zu leisten vermögen, daß aber insgesamt zwar die Mobilität der Nachrichtenagenturen (und die Beseitigung der hier bestehenden Diskriminierungen) anzustreben ist, diejenige der Pressedienste aber von weniger vordringlichem Interesse erscheint. Es wurde gezeigt, daß Journalisten und Pressefotografen imstande sind, dem europäischen Integrationsprozeß wesentliche Impulse zu geben, die von der Richtlinie angestrebte Mobilität 558 Vgl. hierzu M. Steffens, Das Geschäft m i t der Nachricht, H a m b u r g 1969, S. 248 ff. 65» Siehe oben F N 501. 560,561 Vgl. hierzu Arbeitskreis Pressefreiheit, S. 185.

8»

116

D. Agenturen und Pressedienste

hier also i n vollem Umfang ihren Sinn hat 5 6 2 » 5 6 3 . Bei den Pressediensten verhält es sich anders, zumindest soweit es sich u m rein kommerzielle Betriebe handelt, die sich auf Grund ihres überwiegend kaufmännischen Charakters ohnehin nur bei weiter Auslegung 5 6 4 den Presseberufen zuordnen lassen. Zwar ist die Mobilität auch i n diesem Bereich grundsätzlich anzustreben; es soll aber darauf hingewiesen werden, daß die Herstellung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs für Journalisten, Fotografen und Nachrichtenagenturen wichtiger erscheint und daher vorrangig verwirklicht werden sollte.

562,563 v g l . oben S. 94 ff. Die allerdings beabsichtigt ist, siehe die Erläuterungen des Richtlinienvorschlages, A b i . Gem. v o m 1. 3.1965, 494, l i n k e Spalte. 564

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebstätigkeiten I. Grundsätzliches Der Richtlinienvorschlag führt i n A r t . 2 auf der einen Seite Publikations« und Verlagstätigkeiten, auf der anderen Seite den Presseversand auf, trennt also beide Tätigkeiten voneinander. Diese Lösung, wie überhaupt die Aufnahme jener Bereiche i n den Richtlinienvorschlag, muß — jedenfalls i n der vorliegenden Formulierung — als mißglückt bezeichnet werden. Dies gilt für beide Tätigkeiten. Da die Kommission m i t der Bezeichnung „Publikations- oder Verlagstätigkeit" zum Ausdruck bringen wollte, daß hiermit die gesamte Verlagstätigkeit umfaßt sein sollte, d.h. neben der redaktionellen Arbeit auch das Anzeigenund Vertriebsgeschäft 565 , hätte es der Klarheit gedient, wenn das Gebiet des Anzeigenwesens ebenfalls i m Richtlinienvorschlag Erwähnung gefunden hätte; der Vorschlag, die Anzeigenwerbung wie -Verwaltung i n die Aufzählung des A r t . 2 aufzunehmen, wurde jedoch abgelehnt 5 6 6 . K r i t i k muß auch die Formulierung „Presseversandtätigkeiten" hervorrufen: zum einen gibt es — jedenfalls i n der BRD — keine selbständige Tätigkeit, die sich als „Presseversand" bezeichnen ließe, es muß vielmehr von Presse vertrieb gesprochen werden; andererseits w i r d jeder Pressevertrieb, soweit er durch den Verlag selbst erfolgt, bereits durch die „Publikations- u n d Verlagstätigkeiten" erfaßt. Aus all diesen Gründen erscheint es angebracht, i n dieser Arbeit die genannten Tätigkeiten zusammengefaßt i n einem Kapitel abzuhandeln. I I . Publikations- und Verlagstätigkeiten 1. Allgemeines M i t den „Publikations- u n d Verlagstätigkeiten" soll der gesamte Arbeitsbereich eines Verlages umrissen werden. Die Position des Verlegers ist innerhalb der EWG verschieden ausgeprägt. Wohl aus diesem Grunde w i r d i n den Erläuterungen zum Richtlinienvorschlag 5 6 7 w« Vgl. Metzler, ArchPR 1965, 506. m® Einzelheiten bei Metzler, S. 506, 507.

««7 siehe oben F N 564.

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E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebsttigkeiten

darauf hingewiesen, daß zu jener Gruppe auch der Besitzer einer Zeitung gehören soll. Unter diesen Begriff fällt ohne Zweifel auch der Herausgeber (meistens w i r d sogar Identität vorliegen), also diejenige Person, die die geistige Grundrichtung einer periodisch erscheinenden Schrift bestimmt 5 6 8 . Der Herausgeber wiederum ist häufig m i t dem Verleger identisch, andernfalls hat er die Möglichkeit, hinter dem Verleger stehend die Tendenz des jeweiligen Presseorgans zu bestimmen oder zu beeinflussen. I n der Person des Verlegers vereinigen sich alle organisatorischen und leitenden Funktionen innerhalb des Pressebetriebes als w i r t schaftlichem Unternehmen. Er ist der Eigentümer oder Geschäftsführer eines Verlages, besitzt Entscheidungsbefugnis gegenüber Redaktion, Verlag und Vertrieb einer Zeitung und hat die Aufgabe, die Vermittlung des Zeitungsinhaltes an die Leserschaft vorzubereiten und durchzuführen 569 . Es soll nun i m folgenden Kapitel ein kurzer Uberblick über den Bereich der „Publikations- und Verlagstätigkeiten" i n der EWG gegeben werden. Dabei läßt sich i m Rahmen dieser Arbeit weder das gesamte Verlagswesen der einzelnen EWG-Staaten darstellen 5 7 0 noch können die Eigenarten und unterschiedlichen Erscheinungsformen einzelner Presseorgane innerhalb der EWG untersucht werden 5 7 1 . Dies ist auch nicht erforderlich; denn es geht hier nicht darum, die grundsätzliche Regelung des Verlagswesens innerhalb der EWG darzutun, sondern u m Aufzeigung der strukturellen Unterschiede bzw. Abweichungen, die i m Zuge der Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs eine Rolle spielen könnten. Die folgende Übersicht ist daher weniger den verlegerischen Tätigkeiten gewidmet, die sich i m gesamten EWG-Raum gleichen (normale Verlagstätigkeit, Herausgabe oder Besitz einer Zeitung oder Zeitschrift), als vielmehr speziellen Erscheinungsformen i m Verlagswesen der einzelnen EWG-Staaten. Darüber hinaus soll der Überblick einen Eindruck davon vermitteln, welch eine große Zahl der verschiedenartigsten Unternehmen sich unter dem Begriff der „Publikations- und Verlagstätigkeiten" zusammenfassen lassen.

5

«8 H.Mannheim, Presserecht, B e r l i n 1927, S. 13; Haacke, Publizistik — Elemente u n d Probleme, Essen 1962, S . 4 2 1 ; Scheer, §23 nds. PG. A I I I , 4; Rebmann-Ott-Storz, §23 R N 9; Neumann-Duesberg, N J W 1964, 1697 (1699, F N 14). «69 Rebe, Die Träger der Pressefreiheit nach dem Grundgesetz, B e r l i n 1969, S. 68; Dovifat, Zeitungslehre I , S. 49 f.; Scheer, §23 nds. PG. A I I I , 3; Reh-Groß, Hessisches Pressegesetz, Kommentar, Wiesbaden 1963, § 6 , 4 b ; Rebmann-Ott-Storz, § 23, R N 8. 570

Siehe dazu Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „Verlagswesen". Siehe dazu die ausführlichen Darstellungen i m Handbuch der W e l t presse, Bd. I I . 571

II. Publikations- und Verlagstätigkeiten

119

2. Die Situation in der EWG a) BRD I n der BRD ist i m Presseverlagswesen eine starke Konzentration zu beobachten. A n erster Stelle ist die Erscheinungsform der sog. Zeitungsgruppen oder -ketten zu erwähnen. I n einer solchen Gruppe erscheinen mehrere Zeitungen, die durchweg über publizistische Selbständigkeit verfügen, während zwischen den Verlagen enge Verbindungen bestehen. Als Beispiele mögen der Axel-Springer-Verlag dienen, dessen Organe i n 4 verschiedenen Einzelunternehmen erscheinen 572 , sowie die „Konzentration GmbH", eine Verlagsgesellschaft der SPD, deren Mitgliedsverlage 13 Tageszeitungen m i t einer Gesamtauflage von etwa 1,5 Millionen Exemplaren herausgeben 573 . Als weitere Besonderheit i m Presseverlagswesen der BRD ist eine große Anzahl von „Heimat"- oder „Kleinzeitungen", also kleinen Verlagseinheiten, zu verzeichnen, die nach dem Fortfall der Lizenzpflicht i m Jahre 1949 574 entstanden. Die hohen Kosten, die m i t der regelmäßigen Herausgabe einer Zeitung verbunden sind, führten dazu, daß sich ein erheblicher Teil solcher Zeitungen zu wirtschaftlichen Arbeitsgemeinschaften zusammenschloß. So wurde i m Jahre 1965 die „Standortpresse GmbH" gegründet, die sich aus mehreren solchen Arbeitsgemeinschaften zusammensetzt: der bereits erwähnten Redaktionsgemeinschaft „ D I M I T A G — Dienst mittlerer Tageszeitungen", der Verlagsgemeinschaft „ A M T — Arbeitsgemeinschaft mittlerer Tageszeitungen" und der „ Z M A — Zeitungsgemeinschaft für Marktforschung und Absatzförderung". Der Gruppe gehören insgesamt rund 120 Mitgliedsverlage m i t einer täglichen Gesamtauflage von etwa 2,6 M i l lionen Exemplaren an. Die „Arbeitsgemeinschaft regionaler Abonnementszeitungen" setzt sich aus 68 Verlagen zusammen, deren Objekte eine Gesamtauflage von über 8 Millionen Exemplaren erreichen. Die genannten Zahlen zeigen, daß i n der BRD eine starke und m i t ernstzunehmenden Gefahren für die erstrebenswerte publizistische Vielfalt verbundene Konzentrationsbewegung stattfindet. Zusammenarbeit gibt es auch auf redaktionellem Gebiet. Aus Gründen der Rationalisierung schließen sich mehrere Verleger zur Führung einer gemeinsamen Redaktion zusammen 575 . Solche Redaktionsgemeinschaften bearbeiten entweder den gesamten redaktionellen Bereich «7* Siehe dazu ausführlich Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „Bundesrepublik". 2. «78 Einzelheiten i n : Handbuch der Weltpresse, ebenda. 574

Z u r Geschichte des deutschen Verlagswesens siehe: Handbuch Weltpresse I , Stichwort „Deutschland", A 2. «7« Einzelheiten siehe bei Dovifat, Zeitungslehre Bd. I I , S. 30.

der

120

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebsttigkeiten

oder nur einzelne Teile einer Zeitung. Redaktionsgemeinschaften bestehen i n der BRD i n großer Zahl; bereits i m Jahre 1960 gab es 63 solcher Unternehmen m i t einer Gesamtauflage von etwa 5 Millionen Exemplaren 5 7 6 . 1970 sind die größten Redaktionsgemeinschaften i n der B R D 5 7 7 die „Redaktionsgemeinschaft Deutscher Heimatzeitungen" (60 Mitgliedsblätter), die „Bayerische Heimatzeitungsverleger GmbH" (39 Blätter), der „Südwestdeutsche Zeitungsverband" (37 Blätter) und die „Südwest-Presse GmbH" (26 Blätter); Die Gesamtauflage dieser Gemeinschaften beträgt über 600 000 Exemplare 5 7 8 . Ausländerdiskriminierende Bestimmungen gibt es auf diesem Sektor i n der BRD nicht. b) Frankreich Auch i n Frankreich w i r d ein Trend zur Presseverlagskonzentration sichtbar, vor allem bei Tageszeitungen. Die meisten Zeitungen und Zeitschriften werden i n Frankreich von selbständigen Gesellschaften herausgegeben. Es bestehen nur wenige Pressegruppen 579 , deren Beteiligungen an publizistischen und anderen Unternehmen jedoch zum Teil einen breiten Raum einnehmen. Dies w i r d besonders deutlich an der bedeutendsten unter diesen Gruppen, Hachette: neben der Kontrolle von über 25 Zeitungen und anderen publizistischen Organen besitzt sie eine erhebliche Anzahl von Bücher- und Zeitungsläden, ist beteiligt an verschiedenen Verlagshäusern und am Kapital des Nachrichtendienstes N.M.P.P. U m die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs herzustellen, müssen auch hier — wie schon bei den Tätigkeiten des Journalisten und Fotografen sowie dem Betrieb einer Agentur dargestellt — diejenigen Diskriminierungen aufgehoben werden, die sich aus der Voraussetzung der französischen Staatsangehörigkeit ergeben 680 . c) Italien I n Italien ist als strukturelle Besonderheit i m Verlagswesen zu verzeichnen, daß i m Gegensatz zu der Lage i n anderen EWG-Staaten ein besonders hoher A n t e i l der erscheinenden Tageszeitungen und Zeitschriften von bestimmten Wirtschaftszweigen oder Interessengruppen herausgebracht wird. A l l e i n 41 % der Gesamtauflage besteht «7« Ebd. S. 30. «77 Vgl. Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „Bundesrepublik", 2. «78 Übersicht bei Stamm, T e i l 1, S. 30 ff. «7» Siehe die Übersicht i n : Handbuch der Weltpresse I , Stichwort „ F r a n k reich", Druckerei- u n d Verlagswesen. 580 siehe oben F N 84.

III. Pressevertrieb

121

aus Tageszeitungen, die Industrieunternehmen gehören. Wenn auch die Verlagsunternehmen formell autonome Gesellschaften sind, so enthält die starke industrielle Bindung doch die Gefahr der Einflußnahme; auch kann ein etwaiges Verlagsdefizit jederzeit durch w i r t schaftliche Gewinne gedeckt werden. Weiter bestehen 15°/o der Gesamtauflage aus Parteizeitungen, 10 °/o aus katholischen Blättern, 7 °/o aus halbstaatlichen; etwa 2 0 % befinden sich i n Familienbesitz. Weiterhin ist als besondere Erscheinungsform zu vermerken, daß den italienischen Tageszeitungen und Zeitschriften durch Gesetz erhebliche Vergünstigungen zuteil werden: so sind sie von der Einnahmeund Herstellungssteuer befreit, der Preis des Zeitungspapiers w i r d niedrig gehalten, die Papierrollen werden besonders b i l l i g transportiert, es bestehen Fahrpreisermäßigungen für Journalisten sowie verbilligte Tarife für Ferngespräche und Fernschreiber. Ähnlich wie i n Frankreich gilt auch für Italien, daß die Diskriminierungen, die sich aus der geforderten italienischen Staatsangehörigkeit für verantwortliche Direktoren, Besitzer und Verleger einer Zeitschrift ergeben, abgeschafft werden müssen 581 . d)

Benelux-Staaten

Hier ist i n erster Linie die i n den Niederlanden neben den üblichen Tageszeitungen bestehende Gattung der Nachrichtenblätter (Nieuwsbladpers) zu erwähnen. Sie werden mehrmals pro Woche an einen festen Abonnentenkreis geliefert und enthalten überwiegend Nachrichten und Leitartikel. I m Jahre 1965 bestanden über 160 solcher Nachrichtenblätter m i t einer Auflage von etwa 1 M i l l i o n Exemplaren. Ferner ist anzumerken, daß es i n Belgien einen wirtschaftlichen Zusammenschluß auf dem Gebiet des Verlagswesens gibt, die „Vereinigung belgischer Tageszeitungen". Sie wurde 1968 gegründet und umfaßt 20 Blätter. Ausländerdiskriminierende Bestimmungen gibt es i n diesem Bereich i n den Benelux-Staaten nicht.

I I I . Pressevertrieb 1. Kritik des Richtlinienvorschlages Wie bereits angedeutet wurde, ist die Übernahme der „Presseversandtätigkeiten" i n den Richtlinienvorschlag als mißglückt zu bezeichnen. Dies hat verschiedene Gründe. A u f der einen Seite ist vom Begriff her unklar, was m i t „Presseversand" gemeint ist. Eine solche Siehe oben FN525.

122

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebsttigkeiten

Einrichtung existiert i n der EWG nur zum Teil (Beispiel: Frankreichs „Hachette" 5 8 2 ); i n einigen Ländern, wie i n der BRD, gibt es keinen Presseversand, sondern nur einen Vertrieb 5 8 8 . A u f der anderen Seite besteht die Unklarheit, daß der Vertrieb bei der offensichtlich von der Kommission beabsichtigten weiten Fassung der „Publikations- und Verlagstätigkeiten" bereits von diesen erfaßt wird, die eigenständige Nennung der Gruppe „Presseversandtätigkeiten" also zumindest insoweit überflüssig wäre, als der Vertrieb durch den Verlag selbst erfolgt. I m Zusammenhang m i t dieser Erwägung steht die weitere Unsicherheit, was überhaupt vom „PresseVersand" umfaßt sein soll, wenn es bei den Beratungen über den Richtlinienvorschlag abgelehnt wurde, das Anzeigengeschäft m i t i n diesen aufzunehmen — dabei gibt es i n diesem Bereich unbestritten auch selbständige Tätigkeiten, für die die Richtlinie Geltung haben würde und für die die Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit von Interesse wäre 5 8 4 (etwa freie Anzeigenvertreter für Presserzeugnisse oder selbständig Tätige i m Bereich von Anzeigenannahme und -Werbung). Schließlich greift noch eine letzte Überlegung ein, die dagegen spricht, i n die Richtlinie die Pressevertriebstätigkeiten — jedenfalls i n dieser Form — m i t aufzunehmen. Zwar werden von der Garantie der Pressefreiheit nicht nur die „geistige" Herstellung einer Zeitung, sondern notwendigerweise auch die technischen und betrieblichen Seiten des Zeitungsgeschäfts geschützt, so neben der Nachrichtenbeschaffung, dem Satz und Druck 5 8 5 auch Vertriebs- und Anzeigengeschäft 586 ; ohne Zweifel ließe sich der Gehalt der Pressefreiheit aufweichen, wenn durch sie die freie Verbreitung der Presseerzeugnisse nicht mitumfaßt würde. A u f der anderen Seite steht außer Frage, daß gerade der Pressevertrieb einen starken Einschlag i n den geschäftlichen, kaufmännischen Sektor des Zeitungswesens hat und daß dieser Charakter i n der Praxis überwiegt. Dadurch w i r d dieser Bereich zwar nicht der Garantie der Pressefreiheit entzogen; es setzt hier aber das letzte Bedenken gegen die Aufnahme des Vertriebs i n die Richtlinie ein, denn diese w i l l ja gerade Erwerbszweige kaufmännischen Charakters nicht erfassen 5 8 7 . Dabei gründen sich die Bedenken zusätzlich zu den genannten, «M v g l . oben S. 120. «83 Der Vertrieb ist der weitere Begriff, da er i m Gegensatz z u m reinen Versand beispielsweise auch die Werbung mitumfaßt. Vgl. auch Metzler, ArchPR 1965, 506. «84 vgl. Dokumente CES 275/64 u n d CES 314/64 des Wirtschafts- u n d Sozialausschusses sowie Metzler, S. 506. «8« Dies ist allerdings s t r i t t i g — siehe die Nachweise bei Rebe, Die Träger der Pressefreiheit nach dem Grundgesetz, B e r l i n 1969, S. 51. «86 BVerfGE 10, 118 (121); 21, 278 ff.; Ehmke, Freiheit i n der Presse, Beilage zu „Der Journalist" 1969, H e f t 6 , S.3; P.Schneider, Pressefreiheit u n d Staatssicherheit, Mainz 1968, S. 186; vgl. auch Arndt, J Z 1965, 337 f.

III. Pressevertrieb

123

eher dogmatischen Erwägungen auch darauf, daß der Erlaß der Richtlinie durch die Hereinnahme zu vieler Tätigkeiten, die zudem, wie noch zu zeigen sein wird, von starken strukturellen Unterschieden i n der Gemeinschaft geprägt sind, eher verzögert werden kann. Aus den genannten Gründen soll der Pressevertrieb i m folgenden nur einer kurzen Betrachtung unterzogen werden. 2. Grundlagen des Pressevertriebs Unter den Pressevertrieb fällt die gesamte Verbreitung von Zeitungen und Zeitschriften eines Verlages an die Leser. Umfaßt werden also sowohl die Auslieferungen an die Abonnenten (durch Träger oder Post) wie die an Großisten und Einzelverkaufsstellen auf feste Rechnung und i n Kommission 5 8 8 . Insgesamt lassen sich folgende Hauptvertriebsarten unterscheiden: — — — — —

Zeitungs- und Zeitschrifteneinzelhandel, Zeitungs- und Zeitschriftengroßhandel, Werbender Zeitschriftenhandel, Postzeitungsdienst, Verlagsunmittelbare Abonnentenwerbung.

Dazu kommen noch die Lesezirkel 5 8 9 und die Bahnhofsbuch- und -zeitschriftenläden. Der Zeitschrifteneinzelhandel (Kioske, Stände, Ladengeschäfte) w i r d von den Großhändlern 5 9 0 beliefert, die als M i t t l e r zwischen Verlag und Verkäufer stehen und denen die Organisation des Betriebs, die Betreuung des Einzelhandels wie die Erschließung neuer Verkaufsmöglichkeiten obliegt 5 9 0 a . Der werbende Zeitschriftenhandel arbeitet überwiegend m i t Vertretern und sucht feste Abonnenten. Die wichtigsten Vertriebssysteme sind das Abonnement und der Einzelnummerverkauf 5 9 1 . Für das Abonnement ist noch zu erwähnen, daß hier die Zeitungen entweder unter Streifband 5 9 2 oder aber durch den vergünstigten Postzeitungsdienst 593 bezogen werden können. 587 Siehe Erläuterungen zum Richtlinienvorschlag, A b i . Gem. v . 1.3.1965, 494 (linke Spalte oben). «» Vgl. näher: Nußberger, S. 118. 589 I n der B R D w e i t verbreitet: über 1 M i l l i o n Abonnenten, die wöchentlich m i t etwa 10 M i l l i o n e n Zeitschriften beliefert werden (Zahlen aus: K.Felske, Die deutschen Lesezirkel, Düsseldorf 1969, S.34). 590 A u f den Großhandel m i t Presseerzeugnissen dürfte zur Zeit bereits die Richtlinie 64/223/EWG (Abi. Gem. 64/863) über die V e r w i r k l i c h u n g der Niederlassungsfreiheit u n d des freien Dienstleistungsverkehrs f ü r Tätigkeiten i m Großhandel A n w e n d i m g finden. woa Schmidtler i n : Felske, Die deutschen Lesezirkel, Düsseldorf 1969, S.53. «w Nußberger, S. 119 ff. 592 Siehe dazu Nußberger, München 1954, S. 13.

Die Grundlagen der Zeitungsbetriebswirtschaft,

124

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebsttigkeiten

Diese verschiedenen Vertriebssysteme sind i n allen EWG-Staaten anzutreffen. Größere strukturelle Unterschiede hingegen lassen sich i m Bereich des Anzeigenwesens feststellen. Hier sollen nur einige wenige Erörterungen angestellt werden, da zweifelhaft ist, ob diese Sparte des Pressewesens überhaupt Eingang finden w i r d i n die Richtlinie; wie die Beratungen der Fachgruppe des Wirtschafts- und Sozialausschusses zeigen, wurde die Aufnahme der selbständigen Tätigkeiten auf dem Gebiet des Anzeigenwesens bewußt nicht m i t i n den Richtlinienvorschlag aufgenommen, i m übrigen greifen hier die gleichen Bedenken durch, die bereits für den Pressevertrieb geäußert w u r d e n 5 9 4 . Es sollen daher nur zwei besondere Erscheinungsformen i m Anzeigenwesen dargestellt werden. I n der BRD und den Benelux-Staaten ist das Anzeigengeschäft Sache des Verlegers, der den Anzeigenteil selbst verwaltet. I n Italien und Frankreich hingegen besteht das System der „Anzeigenpacht": die Zeitungsverlage betreiben hier das Anzeigengeschäft nicht i n eigener Regie, sondern verpachten es an Dritte. Es handelt sich hierbei u m Werbefirmen, die eigens zu diesem Zweck gebildet werden u n d als Partner der Verlage das gesamte Anzeigenwesen verwalten. Die zweite Besonderheit, die eine Ausnahme von der grundsätzlichen Verwaltung des Anzeigenteils durch den Verleger selbst darstellt, betrifft die sog. „Anzeigenringe". Es handelt sich hierbei u m den Zusammenschluß mehrerer Zeitungsverlage zum Zwecke einer gemeinschaftlichen Organisation des gesamten Anzeigengeschäfts 595 . I n der BRD bestanden i m Jahre 1967 21 Anzeigenringe, die für eine Gesamtauflage von etwa 1,5 Millionen Zeitungen u n d Zeitschriften tätig waren 5 9 6 . Auch i n anderen EWG-Staaten gibt es diese Zusammenschlüsse 597 . Die Anzeigenringe eröffnen kleineren u n d mittleren Zeitungen erst die Möglichkeit, am Aufkommen der Markenartikelwerbung zu partizipieren, da solche Blätter zu geringe Reichweiten haben und die Werbeagenturen aus organisatorischen Gründen m i t möglichst wenigen Zeitungen verhandeln wollen. Der Benachteiligung kleiner Blätter i m Bereich der Werbung kann durch die zentrale Anzeigenverwaltung eines Anzeigenringes begegnet werden 5 9 8 .

Siehe dazu P. Hermann, Der Postzeitungsdienst der Deutschen Bundespost, Diss. Erlangen 1965. BM Siehe oben S. 121. 595 Vgl. Dovifat, Zeitungslehre Bd. I I , S. 30. 506 vgl. näher den Bericht der Pressekommission, BT-Drucksache V/2403, S.123. «07 Siehe dazu Stamm, T e i l 2, 1 ff.; 131 ff. 598 Vgl. Nußberger, S. 86 f.; Koszyk-Pruys, Wörterbuch, Stichwort „ A n zeigenring".

IV. Zusammenfassung

125

IV. Zusammenfassung Bezüglich der beiden zuletzt abgehandelten Tätigkeitsbereiche ist festzustellen, daß es wichtiger erscheint, die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet der „Publikations- und Verlagstätigkeiten" herzustellen als auf dem des Pressevertriebs 598a . Was den Verleger, Besitzer, Herausgeber oder andere selbständige Tätigkeiten i m Bereich von Publikation und Verlag betrifft, so gilt für die herzustellenden Freiheiten hier das gleiche, wie bereits beim Beruf des Journalisten ausgeführt w u r d e 5 9 9 : Es ist wünschenswert und kann der weiteren Integration Europas förderlich sein, wenn die Möglichkeit besteht, den verlegerischen Tätigkeitsbereich über die eigenen Landesgrenzen auszudehnen. Auch hier ist vordringlich die Aufhebung der bestehenden Diskriminierungen. Dies erscheint wichtiger als die Herstellung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit auf dem Gebiet des Pressevertriebs. Denn auf der einen Seite gibt es hier keine gesetzlichen Beschränkungen, andererseits kann die Gefahr entstehen, daß sich der Erlaß der Richtlinie weiter verzögert, wenn zu viele Tätigkeitsbereiche aufgenommen werden. Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte bestehen Bedenken gegen die jetzige Fassung des Richtlinienvorschlags, jedenfalls was die beiden letzten i m A r t . 2 genannten Bereiche betrifft. So ist es gewiß konsequent 6 0 0 , etwa die selbständigen Tätigkeiten auf dem Gebiet des Anzeigenwesens m i t i n die Richtlinie aufzunehmen; es fragt sich jedoch, ob dem wünschenswert raschen Erlaß der Richtlinie damit gedient wäre. I n jedem Fall empfiehlt es sich, bei deren Erlaß die beiden letzten Gruppen des A r t . 2 exakter zu formulieren: der „Presseversand" ist sprachlich umzuformulieren, dabei ist klarzustellen, welche Bereiche er umfassen s o l l 6 0 0 a . Es muß geklärt werden, ob selbständige Tätigkeiten i m Anzeigenwesen von der Regelung der Richtlinie betroffen sein sollen. Schließlich sollten die „Publikations- und Verlagstätigkeiten" entweder umformuliert werden i n „Gesamte Verlagstätigkeit einer Zeitung oder Zeitschrift" (in diesem Fall w i r d auch der vom Verlag durchgeführte Vertrieb erfaßt) oder aber es sollte dieser Tätigkeitsbereich, wofür auch einiges spricht, auf die publizistischen, 598a Z w a r ist grundsätzlich die Liberalisierung beider Bereiche anzustreben. Wenn jedoch wegen der schleppenden Behandlung des Richtlinienvorschlages Prioritäten zu setzen sind, so erscheint die Liberalisierung des Vertriebs weniger vordringlich. m* Siehe oben S. 94 ff. 600 Metzler , ArchPR 1965, 506. 6ooa Der Änderungsvorschlag des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments (siehe Sitzungsbericht v. 2.7.1968, S. 29), an die Stelle des „Presseversands" die Bezeichnung „Pressevertriebstätigkeiten" zu setzen, reicht nicht aus, da auch er nicht exakt genug ist.

126

E. Publikations-, Verlags- und Pressevertriebstfitigkeiten

redaktionellen Aufgaben eines Verlages beschränkt werden — damit fiele das Vertriebsgeschäft heraus, und beide Bereiche wären klarer gegeneinander abgegrenzt. Wie bereits erwähnt, bestehen auf diesem Sektor keine Ausländerdiskriminierungen. Die i n Frankreich und Italien bestehenden ausländerdiskriminierenden Bestimmungen 6 0 0 5 greifen hier nicht ein, da der Begriff des „Publikationsunternehmens", der jenen Vorschriften zugrundeliegt, dem reinen Vertrieb nicht mitumfaßt.

«oob siehe oben S. 108 f.

F. Schlußbetrachtung Es hat sich gezeigt, daß es bei allen i n dieser Arbeit untersuchten selbständigen Presseberufen erforderlich und wünschenswert ist, die Ausländerdiskriminierungen zu beseitigen, u m zu einer wirklichen Mobilität i m Gemeinsamen M a r k t zu gelangen. Darüber hinaus ist eine Koordinierung der verschiedenen Systeme anzustreben. Andererseits stellt sich am Ende der Untersuchung die Frage, i n welchem Maße bzw. ob überhaupt i n der Praxis durchführbar ist, was sich theoretisch als empfehlenswert herausgestellt hat. Zwar ist seit langem die Entwicklung zu beobachten, daß sich die kulturellen Beziehungen zwischen den europäischen Staaten verstärken und speziell Presseorgane wie auch Presseberufstätige die eigenen Landesgrenzen überschreiten 601 . Es wäre also durchaus an der Zeit, die Konsequenzen sowohl aus den Niederlassungs- und Dienstleistungsprogrammen wie aus der praktischen Entwicklung zu ziehen. Wie sich gezeigt hat, sind aber bisher noch nicht einmal die gravierendsten Diskriminierungen beseitigt worden. Die Harmonisierung gar scheint i n noch größerer Entfernung zu liegen, obwohl die Probleme bei den selbständigen Presseberufen nicht von solcher Komplexität sind wie diejenigen, die bei einer Harmonisierung des gesamten europäischen Presserechts auftauchen: Diese wurde schon vor Jahren gefordert 6 0 2 , führte zu Vorschlägen 603 , die dem Europarat zugeleitet wurden 6 0 4 , es liegen Berichte und Resolutionen v o r 6 0 5 , ein Kolloquium fand statt 6 0 6 . Aber auch hier ergeben sich immer wieder Schwierigkeiten, ähnlich wie bei dem Richtlinienvorschlag der Kommission. Dies ist bedauerlich; denn insgesamt hat die Entwicklung der europäischen Integration i n den letzten Jahren gezeigt, daß sich die Lösung der anstehenden Probleme nicht unbegrenzt hinausschieben läßt 6 0 7 . Ferner sind i m «oi Vgl. Dokument des Europarates AS/COL (68) 19, S. 2. Siehe Dokument 2226 der 4. Konferenz der europäischen Justizminister. 603 Siehe Dokument 2140 der Beratenden Versammlung des Europarates. «04 Dokument Nr. 593 des Europarates. 60« Siehe Dokument 2168 der Beratenden Versammlung des Europarates. «0« Vgl. die Dokumente des Europarates AS/COL (68) 23 u n d 19, sowie S. 1 der Broschüre des Europarates „Colloque sur les droits de l'homme et les moyens de communications de masse". «07 v g l . v. d. Groeben, E u r A r c h 1, 1971, S. 8.

128

F. Schlußbetrachtung

Richtlinienvorschlag keine politischen Vorstellungen oder Programme enthalten, deren Verwirklichung — wie etwa die Diskussion über den „Werner-Bericht" 6 0 8 zeigt — auf besonderen Widerstand stößt 6 0 9 . Der politische Bereich w i r d allerdings insoweit angesprochen, als sich gezeigt hat, daß Frankreich bestrebt ist, auch auf dem Gebiet des Pressewesens seine nationale Souveränität ungeschmälert zu erhalten, und daher etwa die Aufhebung der Ordonnance aus dem Jahre 1944 610 — eine der einschneidensten Behinderungen i n diesem Bereich 6 1 1 — bisher strikt ablehnt. Da sich auf der anderen Seite heute nicht mehr sagen läßt, die Zeit für eine Angleichung sei noch nicht gekommen 6 1 2 , sollen noch einige abschließende Gedanken über die jetzige Fassung des Richtlinienvorschlages geäußert werden, die vielleicht zu einer rascheren Entscheidung auf diesem Gebiet beitragen können. Daß die Aufnahme der Publikations-, Verlags- und Vertriebstätigkeiten i n dieser Form den Erlaß der Richtlinie w i r d verzögern können, wurde bereits dargestellt. Unter diesem Blickwinkel muß auch die Ansicht des Wirtschafts- und Sozialausschusses613 heute als wirklichkeitsfremd erscheinen: der Ausschuß gab seinem Bedauern darüber Ausdruck, daß nicht der gesamte Bereich der Nachrichtenübermittlung aller Kommunikationsmittel zusammenfassend geregelt wurde — die Entwicklung zeigt, daß für eine solche Regelung praktisch keine Chance bestünde, i n einer überschaubaren und für die Betroffenen erträglichen Zeitspanne verwirklicht zu werden. Insgesamt ist bereits der Geltungsbereich der vorliegenden Richtlinie schlecht abgegrenzt worden 6 1 4 , indem er beispielsweise die völlig verschiedenen Tätigkeiten der Vertriebsabteilung eines Verlages m i t denen eines selbständigen Journalisten zusammenfaßt, wobei m i t letzteren wiederum nur eine Minderheit ergriffen wird, da der große Teil der festangestellten Journalisten von der Richtlinie ausgeschlossen bleibt 6 1 5 . Insgesamt wäre ohne Zweifel den von der Regelung Betroffenen am meisten 608 Bericht einer v o m Rat der Europäischen Gemeinschaften eingesetzten Arbeitsgruppe an Rat u n d Kommission über die stufenweise V e r w i r k l i c h u n g der Wirtschafts- u n d Währungsunion i n der Gemeinschaft v o m 8. Okt. 1970, Wortlaut i n : E u r A r c h 22, 1970, S . D 5 3 0 f f . 609 Vgl. dazu den W o r t l a u t des Berichtes der Außenminister der M i t g l i e d staaten der Europäischen Gemeinschaften an die Staats- u n d Regierungschefs v o m 20. J u l i 1970 betr. mögliche Fortschritte auf dem Gebiet der politischen Einigung (Davignon-Bericht), i n : E u r A r c h 22, 1970, S . D 5 2 0 f f . 610 Siehe oben F N 84. eil Crayencour, Revue d u Marché Commun 1968, 975.

So der schriftl. Bericht des Wirtschaftsausschusses über den Richtlinienvorschlag, BT-Drucksache IV/2615, S. 1, Nr. 3. «13 Abi. Gem. v o m 1.3.1965, 498. So auch Crayencour, « 5 Ebd. S. 975.

Revue d u Marché Commun 1968, 974.

F. Schlußbetrachtung gedient, wenn angesichts der aufgezeigten Schwierigkeiten ein neuer Richtlinienvorschlag erarbeitet würde, der sich auf die Tätigkeiten des Journalisten beschränkte. Neben den geschilderten Problemen — insbesondere den französischen Diskriminierungen 6 1 6 — besteht hier lediglich die Schwierigkeit, zu klären, welche Berufsgruppen unter den Begriff des Journalisten fallen sollen. I n der BRD würde dies nur geringe Schwierigkeiten verursachen, und auch i n Ländern wie Frankreich, das etwa die direkten Mitarbeiter einer Redaktion als Journalisten bezeichnet 617 , werden sich die Probleme durch eine exakte Fassung der Richtlinie ohne weiteres lösen lassen. Selbstverständlich sind auch die anderen i m jetzigen Richtlinienvorschlag genannten Pressetätigkeiten zu liberalisieren. Der Denkprozeß, insbesondere bezüglich der Organisation von Nachrichtenagenturen und auch von Verlags- und Vertriebswesen 618 , scheint hier jedoch noch nicht i n dem Maße abgeschlossen zu sein, daß eine A n gleichung zum jetzigen Zeitpunkt bereits i n Betracht zu ziehen w ä r e 6 1 8 a . Jedenfalls bleibt festzuhalten, daß es i n hohem Maße wünschenswert wäre, wenn möglichst rasch eine Einigung zumindest über die Liberalisierung journalistischer Berufe erzielt werden könnte. Eine letzte Bemerkung soll noch den Problemen der Koordinierung gelten. Die Freiheit der i m EWG-Raum bestehenden Pressesysteme schließt nicht aus, daß die Interessen Dritter oder der Allgemeinheit nach einer stärkeren „Bindung" der Presse verlangen 6 1 9 . Dabei soll nicht eine abzulehnende enge personelle Bindung des Journalisten zum Staat 6 2 0 erreicht werden, sondern die vorgeschlagenen Lösungen stellen die natürliche Folge der Funktion dar, die die Presse i m demokratischen Staatswesen heute wahrnimmt. Es ging dem Verfasser nicht darum, aus den m i t juristisch geringem Gehalt ausgestatteten A t t r i buten des Wächteramtes, der öffentlichen Aufgabe, des Verfassungs616 Siehe oben S. 30 f.; vgl. ferner Blin/Chavanne/Drago, Traité du Droit de la Presse, Paris 1969, S. 123, 124. 617 z.B. rédacteurs-traducteurs, sténographes-rédacteurs, rédacteurs-réviseurs, reporters; vgl. näher Blin/Chavanne/Drago, a.a.O. S. 517; siehe auch Terrou-Solal, Legislation for Press, F i l m and Radio, Comparative study of the m a i n types of regulations governing the information media, UNESCO Paris, 1951. 618 Vgl. den Vorschlag von Williams , Druckereien u n d Vertriebsorganisationen teilweise als öffentlich-rechtliche Anstalten zu betreiben, Dok. der U N O E/C. N. 4/Sub. 1/S. R. 63. «8a Andererseits sollten die i m E W G - V bzw. den Allgemeinen Programmen gesetzten Termine (dazu oben S. 15) nicht zu sehr überzogen werden; die Liberalisierung der Pressetätigkeiten hätte bereits 1963 abgeschlossen sein sollen. 819

Vgl. Oppermann, Kulturverwaltungsrecht S. 492. «20 Ebd. S. 483, F N 183. 9 Lahuten

130

F. Schlußbetrachtung

auftrages, der vierten Gewalt, des unsichtbaren Parlamentes 621 usw. eine staatliche Aufsicht über die Presse herzuleiten. Zu zeigen war nur, daß die Koordinierung des Presseberufsrechts i n der EWG i n der Bundesrepublik entgegen verschiedenen traditionellen, überkommenen und juristisch nicht überzeugenden Argumenten auf keine nennenswerten Schwierigkeiten stoßen w i r d ; der Journalist als „öffentlicher Wächter" kann (in den aufgezeigten Grenzen) ebenso i n ein Kammersystem integriert werden wie etwa der m i t dem gleichermaßen etwas bombastischen A t t r i b u t eines „Organs" ausgestattete Beruf des Rechtsanwaltes. Es bleibt zu hoffen, daß die eines Tages erfolgende Liberalisierung so weit gehen wird, daß von der Mobilität der Presseberufe wirkliche Impulse auf die Fortentwicklung des europäischen Zusammenschlusses auszugehen vermögen. Die Liberalisierung gerade der Presseberufe als einer für die Verständigung zwischen den Völkern besonders wesentlichen Tätigkeit könnte dann einen wichtigen Beitrag dazu leisten, daß es i m Zuge der weiteren Integration zu wachsender Solidarität zwischen den europäischen Völkern und Menschen kommt.

621 Siehe zu diesen Bezeichnungen auch Oppermann, recht S. 482, 483.

Kulturverwaltungs-

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devant

le

Marché

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9*

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