Pravna država i poredak u senci: pravo, institucije i društveni otpori u Srbiji 9788663911239

Citation preview

PR AVNA DRŽ AVA I POREDAK U SE NC I

PR AVO, I NST I T UCIJE I DRU ŠT V E NI OTPORI U SR BIJ I olitičke elite u Srbiji izgradile su u poslednjih nekoliko decenija sistem koji im obezbeđuje faktičku nekažnjivost pred zakonom. Uspostavile su dva paralelna pravna i institucionalna poretka, jedan koji važi za građane i većinu privrednika, u kome postoji elementarna pravna odgovornost i drugi, „poredak u senci“, koji važi samo za političku i ekonomsku elitu, u kome važe druga pravila (ne)odgovornosti. U pravnoj državi zakoni ograničavaju moći nosioca vlasti i uspostavljaju mehanizme kojima se oni drže odgovornim za svoje postupke, dok su na vlasti i kasnije. Politički i partijski sistem drži ih odgovornim pred biračima, pravosuđe i nezavisna tela pred zakonima, a građani svojim aktivizmom ograničavaju moć i delanje političara i drže ih odgovornim pred društvom. Pored ovih institucionalnih, za uspostavljanje pravne države potrebni su i neki kulturni faktori. Da bi zakoni vladali, obični građani i pripadnici elite moraju verovati u tu ideju i moraju biti opredeljeni da poštuju vladavinu zakona. Drugim rečima, moraju postojati i društveni akteri koji imaju interes da podrže pravnu državu i odgovornu vlast. Pravna država tako postaje skup institucija koje počivaju na interesima društvenih grupa i aktera, vrednostima koje čine njihovu političku i pravnu kulturu, te formalnim i neformalnim institucijama datog društva. Pravna država, na taj način, postaje sociološki fenomen. U ovoj knjizi analizira se rad institucija koje političare drže odgovornim, kao i stavovi, vrednosti i aktivnosti običnih građanа, sudijа i tužilaca, političara i privrednika, koji čine te institucije i njihovu snagu. Autor traga za društvenim akterima koji imaju moć da ograniče nosioce vlasti i osnaže pravnu državu. Oslanjajući se na sociološka istraživanja, pokušava da odgovori na pitanja zašto vlasti u Srbiji nisu odgovorne pred biračima, zakonima i građanima i da li naše društvo ima unutrašnje snage da uspostavi i očuva pravnu državu i odgovornost vlasti.

Dizajn korica: Dušan Marinković

PRAVNA DRŽAVA I POREDAK U SENCI

P

DANILO VUKOVIĆ

DANILO VUKOVIĆ

DANILO VUKOVIĆ

PRAVNA DRŽAVA I POREDAK U SENCI P R AV O , I N S T I T U C I J E I D R U Š T V E N I O T P OR I U SRBIJI

BIBLIOTEKA

ARHETIP KNJIGA 70

Za izdavača: Nikola Janković Glavni urednik: dr Dušan Marinković Tehničko uređenje: Mediterran Publishing Recenzenti: prof. dr Dragica Vujadinović prof. dr Miloš Bešić prof. dr Dalibor Petrović Lektura i korektura: Biljana Cukavac Copyright © Danilo Vuković i Mediterran Publishing 2022. Sva prava zadržana

CIP – Каталогизација у публикацији Библиотека Матице српске, Novi Sad 342.2(497.11) ВУКОВИЋ, Данило, 1974Pravna država i poredak u senci : pravo, institucije i društveni otpor u Srbiji / Danilo Vuković. - Novi Sad : Mediterran publishing, 2022 (Novi Sad : Art print). - 366 str. : graf. prikazi ; 21 cm. (Biblioteka Arhetip ; knj. 70) - Bibliografija. ISBN 978-86-6391-123-9 а) Правна држава -- Србија COBISS.SR-ID 69609737 ISBN-978-86-6391-123-9

Štampa: Art Print, Novi Sad Mediterran Publishing d.o.o. Lisinskoga 1 Petrovaradin www.mediterran.rs

Nijedan deo ove knjige ne sme biti reprodukovan, analogno ili digitalno, bez dopuštenja autora i izdavača.

Danilo Vuković

PRAVNA DRŽAVA I POREDAK U SENCI PRAVO, INSTITUCIJE I DRUŠTVENI OTPORI U SRBIJI

Novi Sad 2022.

DANILO VUKOVIĆ PRAVNA DRŽAVA I POREDAK U SENCI: PRAVO, INSTITUCIJE I DRUŠTVENI OTPORI U SRBIJI

SADRŽAJ Uvod PARALELNI INSTITUCIONALNI I NORMATIVNI POREDAK: KORUPCIJA, KLIJENTELIZAM I NEDODIRLJIVA ELITA

Neformalne prakse, institucije, norme i poreci Korupcija i klijentelizam Percepcija korupcije Partijsko ovladavanje privredom i društvom: klijentelističke mreže u Srbiji Paralelni normativni poredak ili nova „druga“ Srbija Zaključak

IZBORI I PARLAMENT: PRAZNA LJUŠTURA POLITIČKE ODGOVORNOSTI

Tri uloge parlamenta: predstavljanje, donošenje zakona i kontrola izvršne vlasti Izborni i partijski sistem kao osnov političke odgovornosti Kriza predstavljanja ili povratak u jednostranačku prošlost Donošenja zakona ili samo dizanje ruku Parlamentarna kontrola vlasti: mehanizam bez zuba Zaključak

PRAVOSUĐE I NEZAVISNA TELA: PRAVNA ODGOVORNOST „BEZ ZUBA“

Pravosuđe u demokratskoj pravnoj državi Pravosudne reforme i otpori Politički i medijski pritisci na pravosuđe: od uticaja na presude do delegitimisanja sistema Republičko javno tužilaštvo: karika koja nedostaje Od sukoba do sklada: izvršna vlast i nezavisna tela Zaključak

11 31 34 39 53 66 79 90 93 96 102 110 115 126 133 136 137 144 158 168 179 184

KRIZA INSTITUCIJA I LEGITIMITETA I TRAŽNJA ZA PRAVNOM DRŽAVOM

Poverenje u institucije Unutrašnja i spoljašnja kriza legitimiteta pravosuđa Paradoks pravne kulture Zaključak

187 189 202 219 228

PRIVREDNICI I PRAVNA DRŽAVA: OD ZAROBLJENE DRŽAVE DO ZAROBLJENE PRIVREDE

231 Politički kapitalizam i zarobljavanje države i privrede 233 Prevlast države i politike nad drugim segmentima društva 239 Uticaj države na privredu i socio-ekonomske ishode 246 Vrednosne orijentacije privrednika i stavovi prema pravnoj državi 258 Zaključak 268

VIŠE LICA GRAĐANSKOG OTPORA: ODGOVORNOST VLASTI PRED DRUŠTVOM

Građanski protesti u savremenom svetu Godine vrućih đonova i užarenih tastatura: 2017–2019. Nevladine organizacije i odgovornost vlasti Uske društvene osnove građanskog aktivizma Zaključak

ZAKLJUČAK: BUDUĆNOST PRAVNE DRŽAVE I ODGOVORNOSTI VLASTI

Napomena autora Literatura

271 272 282 293 303 309 312 323 326

Mom sinu Andriji.

Uvod Knjiga koju držite u rukama posvećena je pravnoj državi i odgovornosti vlasti u savremenoj Srbiji. Pravnom državom obično se bave pravnici, ponekad politikolozi i ekonomisti, a sociolozi veoma retko. Pre više od pola veka, Filip Selznik (Phillipe Selznick) govorio je da vladavina prava mora biti centralna tema sociologije prava i ova knjiga prati upravo tu ideju. Razumevanje pravne države u sociološkoj perspektivi zahteva da se odmaknemo od rasprave o normama i idejama, konceptima i njihovoj istorijskoj genealogiji, te da se odvažno upustimo u polje društvene akcije, interesa i vrednosti, kako bismo razumeli društvenu dinamiku koja stoji u osnovi pravne države. Pravna država tako postaje skup institucija koje počivaju na interesima društvenih grupa i aktera, vrednostima koje čine njihovu političku i pravnu kulturu, te formalnim i neformalnim institucijama datog društva. Zato se u ovoj knjizi manje bavim istorijskom i konceptualnom analizom, a više procesima i procentima i, koristeći sociološke teorije i metode, pokušavam da pokažem kako je pravna država živ društveni fenomen. Od svih značenja pravne države ili vladavine prava1 ja ću se baviti jednim, idejom da se zakon jednako odnosi na sve, na političare i nosioce vlasti, isto kao i na obične građane. Pomenuta dimenzija pravne države je posebno značajna za savremenu Srbiju, verujem iz očiglednih razloga: zato što imamo dugu istoriju auto1 Pojmovi pravna država i vladavina prava nastali su na dvema akademskim i istorijskim tradicijama. Koncept vladavine prava ukorenjen je u britanskoj istoriji i ostavio je dubok trag na ustavne aranžmane u Sjedinjenim Američkim Državama i drugim zemljama koje su sledile britansku tradiciju. Ideja najpre je nastala u nemačkoj liberalnoj misli u drugoj polovini 19. veka, a odatle se proširila u Evropu. Iako su nastali na različitim istorijskim i akademskim tradicijama, neki autori smatraju da postoji „koncepcijska ekvivalencija“ ta dva pojma (Zolo, 2007), neki naglašavaju razlike među njima (Polombella, 2009), dok mnogi drugi te termine koriste kao sinonime, naglašavajući razlike među njima, ali vodeći se kolokvijalnom upotrebom. Ja ću koristiti oba termina naizmenično, pretpostavljajući da imaju jedinstveno značenje (za detaljniju raspravu Čavoški ur. 2000; Unger, 1976: 181 i dalje; Vasić, 2004).

11

12

Pravna država i poredak u senci

ritarnih vlasti (Ković, ur. 2015; Perović, 2006), zato što su tranzicija i privatizacija raspirile korupciju i gotovo normalizovale zloupotrebu javnih resursa od strane političke i ekonomske elite (Begović et al., 2007; Holmes, 2008; Zurnić, 2018; Vuković, 2005) i konačno zato što su usporena demokratizacija i ekonomski razvoj obeleženi nejednakostima i bogaćenjem političke i ekonomske elite učinili da mnogi među nama svoju zemlju smatraju nenormalnom i nemoralnom, nedostojnom življenja i bez perspektive (Antonić, 2006; Greenberg, 2011; Greenberg, 2014; Mikuš, 2018; Filipović, 2018; Friedman and Hercigonja, 2017; Jansen; 2001). Kao što izreka kaže, svega toga ne bi bilo da je vlast bila odgovorna, da je polagala račune građanima za svoj rad i da su postojali mehanizmi kojima će je građani kazniti za zloupotrebu moći. A kako nije, i kako smo suočeni sa suštinski proizvoljnom vlašću, utoliko je i potreba da se bavimo ovim pitanjima veća. I ta potreba je kako teorijska, tako i praktična. Uprkos tome što izgradnja pravne države predstavlja proces dugog trajanja, ova rasprava je ograničena na period nakon 5. oktobra 2000. godine. Navedeni datum jeste prekretnica, jer je jedan autoritarni režim smenjen i ubrzana je tranzicija u kapitalizam i demokratiju. Taj period u razvoju srpske države i društva nazivam „petooktobarskom republikom“. Pokazaću da su u te dve kratke decenije stali napori, ali i rezultati, u uspostavljanju pravne države, isto kao i napori i, opet, rezultati, u njenom rastakanju. Pored vremenskog, knjiga je opterećena i jednim koncepcijskim ograničenjem. Ja analiziram domaće aktere (elitu, privrednike, građane i srednje slojeve), njihove interese, vrednosti i strategije, analiziram procese u kojima su oni učestvovali tražeći društvene osnove pravne države i odgovornosti vlasti. Izvan analize ostaju međunarodni akteri i njihov uticaj na izgradnju pravne države. Samo po sebi, to pitanje jeste složeno i značajno za države na poluperiferiji svetskog sistema, ali, kao i analiza istorijskih determinanti, ostaje izvan dometa ovog rada (za neke uvide uporedite Mendelski, 2013; Mendelski, 2015; Dallara, 2014; Spasojević ur. 2021; Coman, 2014; Kmezić, 2017). Pravna država ili vladavina prava jeste pravni i politički sistem u kome su državni službenici i građani u dva smisla ograniče-

Uvod

13

ni zakonom. Prvo, moraju da se ponašaju u skladu sa pozitivnim pravom – u suprotnom, sledi im zakonska kazna, što znači da nisu iznad zakona i da zakoni važe za njih isto kao i za „obične“ građane. Drugo, mogu da menjaju zakone, ali samo na način koji je propisan zakonom, a ne proizvoljno. Granice koje se postavljaju zakonodavnoj delatnosti mogu biti proceduralne ili sadržinske i svode se na sledeća četiri ograničenja: (1) ustavne procedure; (2) međunarodni pravni dokumenti; (3) opšteprihvaćene koncepcije ljudskih prava i (4) prirodno ili božansko pravo (Tamanaha, 2009: 5). U modernim društvima ključno ograničenje zakonodavne vlasti predstavlja široko prihvaćena lista ljudskih prava (Tamanaha, 2004: 115 i dalje). Centralna ideja vladavine prava jeste ta da su nosioci vlasti pod vlašću zakona isto kao i obični građani, te da su u određenom smislu jednaki. Navedena ideja ima deskriptivnu i preskriptivnu upotrebu – opisuje određen skup političkih institucija, a ujedno predstavlja politički ideal ili cilj (Costa, 2018: 135). Kada nosioci vlasti koriste svoju moć bez opravdanja i bez polaganja računa, oni podrivaju ideju o jednakosti ljudi. Oni tada uspostavljaju sistem u kome su građani podređeni njima i njihovoj vlasti. Jednaki su odgovorni jedni drugima, kaže Gauder (Pol Gowder), nadređeni nisu odgovorni podređenima: čak i ako gospodar ili šef imaju neki koherentan razlog za svoje ponašanje, oni to ne moraju da objašnjavaju svojim robovima ili zaposlenima (Gowder, 2016: 19). Da li će građani biti jednaki pred zakonom zavisi, između ostalog, i od odlika formalne legalnosti. Da bi država bila pravna, zakoni moraju biti takvi da dovode do izvesnosti, predvidljivosti i sigurnosti u odnosu između građana i države i građana međusobno (Tamanaha, 2009: 7). Zakon se mora znati unapred, mora biti opšti, jasan, stabilan i izvestan i mora se na sve jednako primenjivati. Pravni teoretičari posvećuju veliku pažnju tim aspektima vladavine prava;2 zahvaljujući njima zakon ostvaruje svoje 2 Na primer, Hajek (Hayek) je insistirao na tom određenju, govoreći da vladavina prava omogućava da se sa sigurnošću predvidi kako će vlast koristiti svoja sredstva prinude u datim okolnostima i da se na osnovu tog saznanja planiraju individualni poslovi (Hayek, 1994: 80). Slične stavove nalazimo i kod Nojmana (Franz Neumann), koji kaže da vladavina prava predstavlja preduslov kapitalističke utakmice (Scheuerman ed., 1996: 116).

14

Pravna država i poredak u senci

funkcije u pogledu ograničavanja moći državnih službenika, uspostavljanja poretka, koordiniranja ponašanja i transakcija među pojedincima. Pored ideje jednakosti, u raspravama o pravnoj državi, posebno mesto imalo je pitanje arbitrarne upotrebe moći. Građani su na tri načina podložni arbitrarnoj upotrebi moći, a da bi se nazvao nearbitrarnim, režim mora imati dobre rezultate na sva tri testa (Krygier, 2018: 76–77): 1. Vlastodršci nisu odgovorni, odnosno, za svoj rad ne polažu računa (engl. accountanable) i njihov rad se ne kontroliše. Da bi se to izbeglo, vlast je predmet kontrole drugih organa ili građana. 2. Vlastodršci tako koriste moć da građani ne mogu da predvide, razumeju ili da se pridržavaju odluka vlasti. Da bi se to izbeglo, zakoni moraju biti jasni i javni, ne smeju biti retroaktivni i tako dalje. 3. Vlastodršci odlučuju na takav način da ne uzimaju u obzir stavove i interese građana. U pravnoj državi zakoni ograničavaju diskrecione moći državnih službenika tako što ograničavaju njihove delatnosti na zakonske okvire i daju jasne mehanizme kojima se oni drže odgovornim za svoje postupke, dok su na vlasti i kasnije (Tamanaha, 2007: 8). Glavni elementi pravne države kojima se bavim jesu jednakost pred zakonom i nearbitrarna upotreba političke moći. U osnovi takvog poretka stoji niz institucionalnih, društvenih i kulturnih preduslova (Tamanaha, 2004; Przeworski, 2003; Unger, 1976). Jedan od najvažnijih institucionalnih preduslova za uspostavljanje i održavanje pravne države čini nezavisno pravosuđe. Pravosuđe koje je u stanju da se brani od nasrtaja političke vlasti predstavlja ključni garant vladavine prava. Ono će moći da sudi i osuđuje građane i predstavnike vlasti kada budu kršili zakon, bez obzira na njihovu političku moć ili uticaj. U tom smislu, ono ima dvostruku ulogu: vertikalno, omogućava da se državni službenici drže odgovornima za svoje postupke i horizontalno, omogućava rešavanje sporova među građanima u skladu sa zakonom (Tamanaha, 2007:14). Tamo gde ne postoji opšta saglasnost u vezi sa nezavi-

Uvod

15

snošću sudstva i gde se ono percipira kao produžena ruka izvršne vlasti sudski postupci protiv visokih državnih službenika opažaju se kao politički motivisani, čime se derogira značaj samih procesa i sudstva uopšte (Kurkchyian, 2003). Takvi sudski postupci onda nisu element, ili pokazatelj pravne države, već mehanizam za rešavanje sukoba unutar elite. Uspostavljanje nezavisnog pravosuđa nije lako, ali spisak faktora koji tome doprinose uključuje i izbor sudija prema njihovim kvalifikacijama, imenovanje na dug rok, proceduralne i suštinske prepreke za smenjivanje sudija, razumno visoke plate i dovoljna sredstva za funkcionisanje celokupnog sudskog sistema (Tamanaha, 2004: 124).3 U sistemima kao što je naš, tome treba dodati i elementarnu nezavisnost javnog tužilaštva, jer je ono, uz sudove, institucija koja obezbeđuje pravnu kontrolu rada izvršne vlasti. Pored institucionalnih uslova, mnogi autori naglašavaju da mora postojati odgovarajuća pravna ili politička kultura. Brajan Tamanaha (Brian Tamanaha) smatra da za uspostavljanje pravne države mora postojati rašireno uverenje i orijentacija među građanima i državnim službenicima da zakon vlada i da treba da vlada – dakle, da bi zakoni vladali, ljudi moraju verovati u tu ideju i moraju biti opredeljeni da poštuju vladavinu prava. Navedeni stav nije pravno pravilo, već pre politički ideal koji ima oblik kulturne vrednosti ili verovanja i on je jači kada postoji tradicija poštovanja zakona, a opada u nestabilnim društvima sa dugom istorijom konflikata i zloupotreba vlasti. Ako je ta vrednost raširenija, vladavina prava će biti istrajnija i preživeće povremene epizode u kojima vladini službenici krše vladavinu prava (Tamanaha, 2007: 11). Opisanu ideju detaljno obrazlaže i Pol Gauder (Gowder) i naglašava da se vladavina prava uspostavlja i održava samo ako članovi političke zajednice teže da se izbore za jednak pravni i politički status i ako su opredeljeni da ograniče moć nosilaca vla3 Uspostavljanje nezavisnog sudstva u vezi je i sa drugim faktorom – razvojem pravničke struke (Tamanaha, 2004: 22). Pravnička profesija razvijala se uporedo sa razvojem modernog kapitalizma, da bi danas predstavljala modernu i etabliranu profesionalnu zajednicu, sa jasnim pravilima ulaska, visokim društvenim ugledom i moći koja proizlazi iz monopola na pisanje i tumačenje zakonskih propisa.

16

Pravna država i poredak u senci

sti (Gowder, 2016: 5). Gauder smatra da se pravna država može uspostaviti sa veoma različitim institucionalnim mehanizmima. Ključni faktor za uspostavljanje pravne države jeste spremnost ljudi da koordinirano deluju i ograničavaju vlast političara. Kako će se ta koordinacija odvijati zavisi od konkretnih društvenih i istorijskih uslova koji važe za dato društvo i državu (Gowder, 2016: 155-156). Vladavina prava je, kaže on, tehnologija kojom se koordinisano kontrolišu moćni. Može se uspostaviti ako među onima u populaciji koji imaju dovoljno moći da podržavaju rad zakona postoji raširena spremnost da se takav sistem podrži (Gowder, 2016: 144). U toj jednačini, međutim, nisu samo građani važni. Vladavina prava mora biti u interesu i onih koji bi trebalo da je sprovode. To može biti politička ili ekonomska elita ili plemstvo. Ako je zakon usklađen sa interesima onih koji ga sprovode, stvaraju se podsticaji za njegovo sprovođenje (Gowder, 2016: 146). Ako pravna država postaje sociološki, a ne toliko pravni ili teorijski koncept, i ako u njenoj analizi ključni značaj imaju podrška građana i društvena dinamika koja stoji „ispod“ nje, onda se menja i uloga institucija koje obezbeđuju pravnu državu. Različite institucije onda igraju ulogu „osigurača“ vladavine prava. Na primer, kada Vrhovni sud Sjedinjenih Američkih Država donese presudu koja kaže da su političari prekršili zakon, on, kako kaže Gauder, služi kao signalizator. Vrhovni sud daje javnosti signal da su političari napravili prekršaj. Nakon toga, političari će prestati s takvim akcijama jer će, u suprotnom, biti kažnjeni od birača. U tom slučaju, sud biračima daje informaciju i razrešava nedoumice (ako su postojale) u vezi sa prirodom postupaka vlasti. U nekim okolnostima može se zamisliti da i druge ustanove igraju ulogu suda – na primer, nezavisni novinari mogu da signaliziraju biračima da političari krše zakone, nakon čega će ih birači kazniti (Gowder, 2016: 156–157). Navedene institucije imaju, zapravo, ulogu da odvraćaju političare od kršenja ustava i zakona i šalju im kredibilno upozorenje da će snositi političku ili zakonsku odgovornost. Tako se uspostavljanje vladavine prava otkriva kao politički proces u čijoj osnovi su građani i društvene grupe koje podrža-

Uvod

17

vaju ili podrivaju vladavinu prava. Vladavina prava nije tehnički termin, stanje do koga se može doći nepolitičkim tehničkim koracima, kao što se često pretpostavlja, posebno kada se raspravlja o nerazvijenim zemljama i njihovim naporima da uspostave vladavinu prava (Rajagopal, 2008: 1349). Posebno se to vidi u diskursu i ideologiji međunarodnog razvoja čiji su nosioci Svetska banka, UN, bilateralni donatori i drugi. Vladavinu prava oni svode na (ne)postojanje određenog skupa institucija (Rajagopal, 2008: 1363). U velikoj meri, taj diskurs je oblikovao političke procese, a posebno građanski aktivizam i tražnju za pravnom državom u savremenoj Srbiji. Otuda je on često depolitizovan i tehnički, po svojoj prirodi, usmeren na institucije, propise i javne politike, manje nego na društvene grupe i promenu odnosa moći u društvu. No, i takav društveni aktivizam predstavlja tražnju za pravnom državom i ja ću analizirati dinamiku građanskog društva, proteste i rad udruženja građana koji se bore za pravnu državu. U mojoj analizi, institucije, takođe, imaju važnu, mada ne i jedinu ulogu. Institucije ostaju centralni mehanizam pravne države, naročito institucije koje ograničavaju arbitrarnu vlast i uspostavljaju političku, pravnu i društvenu odgovornost vladara. Zato ću posebnu pažnju posvetiti položaju i ulozi dve grupe institucija koje obezbeđuju političku i pravnu odgovornost – parlamentu i pravosuđu. Izgradnja i razgradnja takvih institucija, međutim, predstavlja proces koji je duboko politički i čvrsto povezan sa društvenim akterima i njihovim interesima. Zato ću institucionalnoj analizi dodati analizu stavova građana, ali i ljudi koji čine te institucije, sudija, tužilaca, advokata i poslanika, kako bih ukazao na snagu ili slabost institucija. Stavovi, vrednosti i aktivnosti tih ljudi čine osnov na kome institucije počivaju i analizirajući ih mi možemo bolje razumeti snagu „tražnje za pravnom državom“ i njene društvene osnove. Ne samo da ta sociološka perspektiva daje doprinos analizi uspostavljanja, održavanja ili razgradnje pravne države, već se, zapravo, ti procesi ne mogu ni razumeti bez te spoljašnje društvene i sociološke perspektive. Potporu tom stavu daje i istorija. Pravna država bila je vekovima predmet učenih rasprava, ali je u stvarnom svetu nastala kroz

18

Pravna država i poredak u senci

borbu društvenih interesa. To ne znači da pravničke ili filozofske rasprave nisu uticale na uspostavljanje pravne države – naprotiv, kao što ćemo videti kasnije, bez nekih metapravnih ideja o tome kako uspostaviti balans moći i odgovornosti u društvu, ideja pravne države ne bi mogla da se formuliše, niti da zaživi. U stvarnom svetu, međutim, mehanizmi i procedure koji čine pravnu državu nastaju i opstaju zahvaljujući delovanju društvenih aktera i njihovih interesa. Pravna država nastaje kada nijedan od dominantnih društvenih aktera ne uspeva da nametne kontrolu nad ključnim ekonomskim i političkim resursima i tako trajno isključi druge aktere iz utakmice. Pravnu državu zato posmatram kao ideju o samoregulaciji i samoograničavanju državne vlasti: ona omogućava pravnu i imovinsku sigurnost pojedincima i grupama koji nisu na vlasti (onda kada nisu na vlasti), tako što grupama i pojedincima koji su trenutno na vlasti ograničava vlast, odnosno, ograničava sadržaj i moć upotrebe resursa koji proističu iz položaja na vlasti. Institucionalni mehanizmi koji stoje u osnovi pravne države jesu nezavisno sudstvo i zakoni koji garantuju svojinska prava i slobodu ugovaranja. Oni predstavljaju rezultat društvenog, političkog i pravnog razvoja koji svoje korene ima u široko definisanim društvenim interesima. To su bili politički, kulturni, ekonomski i drugi interesi vladara, sveštenstva, plemstva, buržoazije i slobodnih gradova. Ne postoji jedan jedinstven izvor te tradicije. Koreni vladavine prava mogu se tražiti u borbi kraljeva i papa za vrhovnu vlast, u germanskom običajnom pravu (koje je sadržavalo stav da kralj podleže zakonu i da njegovi podanici imaju pravo na pobunu ako kralj krši zakon) ili u borbi plemića da ograniče vlast vladara oličenoj u Velikoj povelji o slobodama poznatoj kao Magna Carta (Tamanaha, 2004: 15 i dalje). U kasnijoj, pretkapitalističkoj fazi razvoja evropskog kontinenta, uspostavljanju pravne države doprineli su i drugi važni faktori: razvoj pravničke profesije i klase trgovaca, odnosno trećeg staleža, koji su uglavnom živeli u gradovima, nisu imali političku moć, ali su postepeno, sklapajući saveze sa kraljevima ili plemstvom, uspevali da unaprede svoj politički i socijalni status i zaštite imovinu. Pomenuti savez je doveo do rasta slobodnih gradova, oslobađanja kmetova koji su

Uvod

19

postajali najamna radna snaga i uspostavljanja poretka koji je štitio imovinu i interese narastajuće kapitalističke klase (Tamanaha, 2004: 22 i dalje; Unger, 1976: 70 i dalje; Scheuerman, ed., 1996: 101 i dalje). Istorijski gledano, u osnovi ideje o ograničavanju suverena nije bila ideja individualnih sloboda, već težnja da se ograniči tiranija (Tamanaha, 2004: 115). Gde god je nastajala pravna država, navodi Unger (Roberto Mangabeira Unger), aristokratija, ili treći stalež, ili oni zajedno igrali su važnu ulogu u ograničavanju kraljevske moći, bilo tako što su primoravali vlasti da priznaju njihova prava, ili tako što su sami učestvovali u vlasti. Posmatrano pojedinačno, međutim, svaki od tih aktera je svoje interese mogao bolje da ostvari u nekim drugim okolnostima. Aristokratija je težila da zadrži svoje privilegije koje su nastale u sistemu u kome svaki stalež ima svoja prava i dužnosti i koji nije saglasan sa idejom jednakosti pred zakonom, koja stoji u osnovi pravne države. Zato Unger naglašava da ne čudi što nijedno feudalno ili aristokratsko društvo nije uspelo da stvori pravni sistem u savremenom smislu te reči (Unger, 1976: 72–73). Slično tome, trgovci ili treći stalež, takođe, nisu imali puno razloga da traže pravnu državu. Njihove interese bi bolje opsluživali institucionalni sistemi koje bi sami izgradili, kao što su pravila, sudovi i neformalni mehanizmi kontrole koje trgovačke ili poslovne zajednice grade. Istorijske okolnosti ukazuju upravo na to: tamo gde su zajednice trgovaca uspele da uspostave nezavisnost od države, kao što je bio slučaj u srednjovekovnoj Evropi, islamskim zemljama, Japanu ili mediteranskim civilizacijama, one su se borile da uspostave svoja udruženja i sopstvene zakone, paralelno sa birokratskim zakonom države, i na taj način zaštite svoje interese (Unger, 1976: 74). Svaka društvena grupa je svoje interese dakle mogla bolje zaštititi u nekom drugom sistemu, ali nijedna nije imala dovoljno moći da takav sistem uspostavi i održava. U evropskim državama, te grupe su sklapale različita savezništva u međusobnoj borbi i činila međusobne ustupke. Po pravilu, međutim, postojao je balans snaga svih tih aktera i oni su, po Ungerovim rečima, morali da teže kompromisnom ili „second best“ rešenju (Unger, 1976: 75).

20

Pravna država i poredak u senci

Iako društvene osnove pravne države Unger nalazi u pluralizmu interesa i moći, on sam po sebi nije dovoljna garancija da će se razviti pravna država. U okolnostima u kojima postoje jake društvene grupe, one se mogu dogovoriti da se oslone na fleksibilne aranžmane kojima će balansirati svoje interese, a da ne razdvajaju zakonodavstvo od uprave ili pravosuđa. Zato su transcendentalni ili metapravni principi prirodnog prava drugi neophodan uslov za uspostavljanje pravne države. Oni donose ideje jednakosti i granica koje većina ne sme preći kada je reč o sferi individualnih prava (Unger, 1976:84–86). Uspostavljanje i održavanje pravne države posmatraćemo upravo u kontekstu skiciranom ovde: da bi se uspostavila pravna država, moraju postojati društveni interesi koji će podržati i promovisati takve težnje. Ali, o kakvim moćima i interesima je reč? Pževorski (Adam Przeworski), u svojoj analizi, bio je usmeren na ekonomske faktore i njegov argument je da preko određenog nivoa prihoda demokratija ne može da bude urušena (Przeworski, 2003: 115). Kada velike društvene grupe dostignu određeni nivo blagostanja one imaju jak interes da zadrže demokratski poredak, zakonitost i predvidljivost opšteg društvenog toka, jer imaju puno da izgube, nasuprot stanovnicima i elitama u siromašnim zemljama (Przeworski, 2003: 131). Ja verujem da su ekonomski interesi u ovom smislu odlučujući, ali da postoje i drugi politički interesi koje ne smemo zanemariti i koji se mogu zasnivati na ideološkim, identitetskim, simboličkim i drugim pitanjima. Među njima nemali značaj imaju vrednosti i ideologija, odnosno, političko opredeljenje da se podržava pravna država i demokratija. Navedeni stavovi zavise od društveno-ekonomskih faktora kao što su društveno-ekonomski položaj, efekti redistribucije i slično, ali se na njih ne mogu svesti. Zato ću u analizi pažnju posvetiti i tim pitanjima. Drugu dimenziju analize čine društvene grupe koje nose ove interese. To može biti elita čiji je strukturni položaj u društvu i na tržištu takav da ima interes od uspostavljanja pravne države, ili srednji slojevi (uključujući sitne i srednje preduzetnike, nezavisne profesije, stručnjake i dr.) koji imaju jasne interese da se moć

Uvod

21

države ograniči i da se izvršna vlast stavi pod kontrolu zakona i nezavisnog sudstva. Njihov položaj možemo smatrati analognim položaju plemstva koje se borilo protiv apsolutne vlasti monarha ili nezavisnih trgovaca čije su interese ugrožavali samovolja kraljeva i plemića, ali i pritisci Katoličke crkve koja je trgovinu i finansijske usluge smatrala nedostojnim poslom. Društveno delovanje tih grupa, uokvireno (dominantnim) vrednostima koje čine političku i pravnu kulturu vladavine prava, predstavljaju osnovu tog pravnog, političkog i društvenog sistema. Savremenu pravnu državu ne možemo odvojiti od kapitalističke privrede i demokratskog političkog sistema. Kapitalizam i slobodno tržište predstavljaju institucionalni, ideološki i politički okvir koji je presudno uticao na jačanje ideje o vladavini prava. Posmatrano u istorijskom kontekstu, narastajuća kapitalistička klasa tražila je zaštitu svoje imovine i ugovora i predvidljivost i pouzdanost u sprovođenju zakona. Na naučnom i ideološkom planu, liberalizam je bio teorija koja je reflektovala nove društvene odnose i interese buržoazije (Tamanaha, 2004: 43–44). Veza kapitalizma i vladavine prava je neraskidiva: kapitalizam počiva na zaštiti individualnih svojinskih prava, slobodnom ugovaranju, nezavisnom sudstvu koje nepristrasno odlučuje o zakonima i njihovoj primeni, a sve to zahteva neku formu konstitucionalizma. Isti ti koncepti stoje, kao što smo videli, u osnovi ideje vladavine prava (Pejović, 2004, Đurković, 2005, Scheuerman, ed., 1996). Posmatrajući je u jednom širem teorijskom kontekstu, pravna država stoji u tesnoj vezi sa demokratijom. Od brojnih značenja materijalnog (a ne samo formalnog) pojma pravna država – vlada ograničena zakonom, jednakost pred zakonom, red i zakon, predvidljiva i efikasna pravda, javna uprava koja poštuje osnovna ljudska prava – jedan značajan deo zahteva demokratski poredak. Bez demokratije nije moguća jednakost pred zakonom, predvidljiva i efikasna pravda i zaštita ljudskih prava (Morlino, 2010: 40; Maravall and Przeworski eds., 2003; za drugačije stanovište uporedite Zolo, 2009: 32 i dalje; Gowder, 2016). U kontekstu modernih država, rasprave o demokratiji i vladavini prava se preklapaju (npr. Przeworski, 2003; Weingast, 1997). Iako se time umanjuje oštrina

22

Pravna država i poredak u senci

i ugrožava jasnoća pojma vladavine prava (Tamanaha, 2004), ja ću se kretati upravo tom stazom, jer će najveći deo ove rasprave biti posvećen odgovornosti i kontroli vlasti, temama koje podjednako spadaju u domen teorije demokratije i vladavine prava. U demokratskoj pravnoj državi nosioci vlasti polažu račune građanima, odnosno, njima su odgovorni. Pod odgovornošću podrazumevamo obavezu vlasti da objasni ili opravda svoje ponašanje. U javnosti će se termini odgovornost i polaganje računa često tako koristiti da bi zamenili ili obuhvatili čitav niz pojmova kao što su transparentnost, demokratija, odgovornost, efikasnost i dobra uprava (Bovens, 2007: 450–451). Nezavisno od date terminološke nepreciznosti, pojam odgovornost vlasti jeste važan, jer ukazuje na to da je vlast ograničena u svojoj samovolji i da granice postavljaju volja naroda, odnosno, glasača i sami zakoni. Nosioci vlasti odgovorni su pred biračima, zakonom i čitavim društvom. Prvi tip odgovornosti jeste politička odgovornost. Giljermo Odonel (Guillermo O’Donnell) ovaj tip odgovornosti naziva vertikalnom odgovornošću. Osnov vertikalne ili političke odgovornosti jesu slobodni izbori na kojima političari periodično polažu račune građanima za svoje postupke. Ukoliko su građani zadovoljni radom političara i odobravaju njihove odluke, nagradiće ih još jednim mandatom. Ukoliko nisu, teorija kaže da će doći do smene vlasti. Izbori, međutim, nisu garancija da će političari biti odgovorni, jer političari mogu manipulisati izborima, ili pak obezbediti podršku glasača iako krše zakone, otimaju javne resurse ili podrivaju vladavinu prava. Političari koriste različite mehanizme da u tome uspeju: kontrolišu medije; stvaraju klijentelističke mreže zbog kojih građani zavise od političara, a ne obrnuto, političari od građana, te ne mogu slobodno glasati; podrivaju izborni proces; uništavaju opoziciju i tako dalje (Ackerman, 2004: 449). Političari dakle mogu raditi stvari koje manje ili više srpska politička elita radi decenijama unazad i tako obesmisliti ideju političke odgovornosti. Zato, kaže teorija, važnu ulogu ima zakonska ili, kako je Odonel naziva, horizontalna odgovornost, koja se ostvaruje u okviru pravosudnih institucija i nezavisnih regulatornih i kon-

Uvod

23

trolnih tela koja reaguju i kažnjavaju političare zbog njihovih (ne) dela (O’Donell, 2004: 37). I ti mehanizmi, međutim, mogu zatajiti. Nezavisna regulatorna tela i pravosuđe, kao što smo već videli, mogu biti pod kontrolom vlasti, mogu im nedostajati ovlašćenja ili kapaciteti da prate i kažnjavaju zloupotrebe. U takvim okolnostima, nadu daje treći oblik odgovornosti – odgovornost vlasti prema građanima i društvu. 4 Prema Odonelu, odgovornost vlasti prema društvu jeste važna, jer, zapravo, predstavlja pokazatelj kvaliteta demokratije. Demokratija ne može postojati bez vertikalne odgovornosti, odnosno, bez izbora, a bez odgovornosti političara prema građanima nema jake ili konsolidovane demokratije (O’Donell, 2004). U izgradnji konsolidovane demokratije važnu ulogu imaju udruženja i pokreti građana, te nezavisni mediji (u poslednje vreme to su uglavnom internet mediji) koji prate rad vlade, identifikuju zloupotrebe, vrše pritisak i pokreću mehanizme političke ili zakonske odgovornosti, uspostavljajući ili učvršćujući vladavinu prava. Vrlo često, takva udruženja ili medije podržavaju i međunarodni razvojni akteri kao što su Ujedinjene nacije, Svetska banka ili bilateralni donatori, to jest razvojne agencije pojedinih država kao što su USAID, DFID, SIDA i druge (Malena, Reiner and Singh, 2004; Peruzzotti and Smulovitz, 2006). Kada nastanu ti mehanizmi, kao što su, na primer Transparentnost Srbija, BIRN, CINS, CRTA, ali i samonikli pokreti građana i mala udruženja koja rade u pojedinim mestima u Srbiji, očekuje se da će oni identifikovati (ne)dela 4 Postoje dve interpretacije koncepta odgovornosti prema građanima ili društvu. U užem smislu, reč je o rada državnih organa i političara, a u širem smislu, o praćenju rada i . Uža interpretacija ovog koncepta kaže da građani, građanske organizacije i mediji drže političare odgovornim sprovodeći različite aktivnosti kao što je praćenje, odnosno, monitoring rada državnih organa (praćenje realizacije budžeta, praćenje rada državnih organa), informisanje javnosti (npr. kroz istraživačko novinarstvo, zagovaračke kampanje (engl. ) i sl.), imenovanje onih koji krše zakone i podizanje krivičnih prijava, demonstracije i tako dalje (Peruzzotti and Smulovitz, 2006: 13 i dalje). Širi koncept potiče iz međunarodnih razvojnih organizacija. Ovde je sada reč o jačanju pojedinaca i zajednica da zahtevaju bolje usluge, transparentno odlučivanje, manje korupcije i veće učešće građana u donošenju odluka (Malena, Forster and Singh, 2004: 3 i dalje). Da bi se to postiglo formiraju se različite komisije, forumi i administrativna tela koja omogućavaju građanima da učestvuju u procesima odlučivanja i uvode nove procedure za kreiranje zakona i javnih politika koje zahtevaju određene oblike konsultovanja ili informisanja javnosti.

24

Pravna država i poredak u senci

vlasti i izneti ih na uvid javnosti i pravosuđa, te da će se tako ili (a) smanjiti politička podrška koju vlast ima među biračima ili (b) će neki nosioci vlasti odgovarati za svoja (ne)dela pred zakonom. Drugim rečima, kazna koju građani ispostavljaju političarima zavisi od konkretnih okolnosti. U stabilnoj demokratiji, to će biti kazna na izborima, dok u nekim drugim sistemima to mogu biti demonstracije, štrajkovi ili neredi (Gowder, 2016: 109). Vodeći se tim trima dimenzijama odgovornosti, ja ću ispitivati kapacitet političkog sistema, a pre svega parlamenta, da političare na vlasti drži odgovornima. Zatim ću analizirati sposobnost pravosuđa da ih drži odgovornima pred zakonima. Konačno, baviću se društvenim aktivizmom, odnosno, građanskim društvom koje svojim aktivnostima ograničava moć i delanje političara. No, tačka od koje krećem jeste stanje pravne države u savremenoj Srbiji. Od mnogih dimenzija i analiza pravne države, ja ću početi od one koja se tiče moje centralne teme – odgovornosti vlasti. Nakon uvoda, u drugom poglavlju bavim se sistemom koji su političke elite izgradile u poslednjih nekoliko decenija i koji im omogućava faktičku nekažnjivost pred zakonom. Osnov tog sistema čini partijsko ovladavanje državom i mreže klijentelizma i korupcije. Pomenute prakse i institucije imale su presudnu ulogu u raspodeli ograničenih resursa i predstavljale su osnovu društvene i političke moći političke elite. Istraživanja daju jasnu sliku o klijentelističkim mrežama u Srbiji. Njihovi članovi su pripadnici političke elite, privrednici i građani, a predmet razmene su različiti resursi kao što su ugovori, radna mesta, informacije i slično. U njihovoj osnovi stoje jasne norme koje rukovode ponašanjem aktera među kojima lojalnost stranci, šefu stranke i članovima mreže predstavlja verovatno najvažniju. U nekim delovima Srbije identifikovane su i trajne lokalne klijentelističke strukture koje „prelaze“ iz jedne u drugu stranku (prêt-à-porter ili klijentelističke strukture „za poneti“). To nagoveštava da su klijentelističke mreže zapravo trajne strukture unutar kojih nastaje, organizuje se i demonstrira društvena moć lokalnih i nacionalnih aktera. One izvrću linije pravne i političke odgovornosti i podrivaju celokupan institucionalni poredak. Od neformalnih praksi najvažniju predstavlja korupcija. Prema mišljenju građana, ona je i jedan od najvažnijih problema s

Uvod

25

kojima se zemlja suočava. Građani Srbije veruju da je korupcija veoma raširena (i onda kada imaju i onda kada nemaju neposredno iskustvo sa korupcijom) i jasno mogu da lociraju aspekte života, odnosno, procese i događaje u kojima korupcija i druge neformalne prakse imaju važnu ulogu. Generalizovan stav o raširenosti korupcije objašnjava se ponašanjem elite o čijim zloupotrebama vlasti mediji svakodnevno izveštavaju i koja uspeva da ostane nekažnjena za očigledna kršenja zakona. Posledica tog pravnog i institucionalnog paralelizma jeste faktička zakonska nekažnjivost elite. U njenoj osnovi stoje institucionalni mehanizmi i politička kultura koji čine trajnu odliku petooktobarske republike. U nastavku teksta razvijam ideju o paralelnim normativnim porecima. Pokušaću da pokažem kako klijentelističke mreže predstavljaju ne samo mehanizam vladanja i preraspodele javnih dobara, već i osnovu jednog novog institucionalnog, normativnog i vrednosnog poretka, paralelnog sistema u kome žive i rade pripadnici političke, a vrlo verovatno i ekonomske elite, unutar koga važe posebne norme i koji svoje članove oslobađa odgovornosti pred zakonima i institucijama. To je „poredak u senci“ koji pominjem u naslovu knjige. Srpsko društvo odlikuju dva paralelna „pravna poretka“, jedan koji važi za građane i većinu aktera na tržištu, u kome postoji elementarna pravna odgovornost za (ne) postupanje i drugi koji važi za političku elitu, u kome važe druga pravila (ne)odgovornosti koja su suštinski političke prirode, a ne pravne. Institucionalno i kulturno-vrednosno nasleđe socijalizma i naš mlak raskid s tom tradicijom, dodatno je osnažio te tendencije. To je paralelni sistem koji obezbeđuje nekažnjivost elite i stvara uverenje da je naše društvo „nemoralno“ i „nenormalno“. U trećem poglavlju bavim se institucijom koja je važna za uspostavljanje i održavanje pravne države – parlamentom. U poslednje dve decenije, srpske vlasti sistematski rade na urušavanju nekoliko institucija koje su ključne za održavanje pravnog poretka i pravne države, a među njima je i Narodna skupština Republike Srbije. Parlament postepeno gubi svoje ključne funkcije – predstavničku, zakonodavnu i kontrolnu. U prvom periodu petooktobarske republike predstavnička funkcija parlamenta nije bila ugrožena. U njenoj osnovi stajao je sistem slobodnih i pravičnih izbora i me-

26

Pravna država i poredak u senci

diji koji su bili dostupni svim društvenim grupama. Od kraja prve decenije 20. veka počinju procesi urušavanja pravičnosti izborne utakmice i medijskog pluralizma. Upravo ti procesi vodili su do urušavanja demokratskog sistema i do toga da se Srbija označava kao hibridni režim ili takmičarski autoritarizam. Nakon 2020. godine i kulminacije višegodišnje strategije režima da se uništi partijski sistem i opozicija, parlament je postao predstavničko telo bez opozicije, odnosno, telo koje ne predstavlja dobar deo birača u Srbiji. U ranijim periodima, nedostaci predstavljanja bili su regionalne ili socio-ekonomske prirode, da bi danas postali sistemski i politički. Time su podrivene osnove političke odgovornosti vlasti, ali i kontrolna i zakonodavna uloga parlamenta. Od samog početka petooktobarske republike zakonodavna aktivnost parlamenta bila „tanka“, a sâm zakonodavni proces obavijen velom tajne i sklonjen iz vidokruga javnosti. Faktori koji su tome doprineli jesu višestruki i kreću se od intenzivne produkcije zakona u sklopu evropskih integracija, ubrzane i hitne procedure donošenja zakona u parlamentu, slabe stručne i administrativne podrške parlamentarnih službi, da bi u poslednjim godinama kulminirala i otvorenom zloupotrebom zakonodavnog procesa od strane parlamentarne većine kroz „amandmansku groznicu“. Kontrolna funkcija parlamenta, pogotovo ona u vezi sa kontrolom rada nezavisnih organa, takođe je utihnula. Istraživanja u ranijim sazivima parlamenta (poslednji saziv sa većinom koalicije okupljene oko Demokratske stranke i prvi sa većinom koju čini Srpska napredna stranka sa svojim koalicionim partnerima) pokazuju da poslanici imaju relativno nisku svest o toj funkciji parlamenta i da se vrlo često kontrolna funkcija sprovodi kao prazni spektakl za javnost. Pod vlašću Srpske napredne stranke (SNS) u jednom periodu potpuno su suspendovani mehanizmi usvajanja izveštaja nezavisnih organa (nezavisnih kontrolnih tela), da bi zatim bili privremeno oživljeni. Kontrolna funkcija u odnosu na izvršnu vlast je sve vreme potpuno protokolarna. U četvrtom poglavlju analiziram položaj pravosuđa i nezavisnih organa. Sudstvo je, kao što je dobro dokumentovano, za vreme vlasti Demokratske stranke (DS) bilo predmet institucionalnih, ustavnih i zakonskih reformi koje su završile neuspešno. Pored

Uvod

27

institucionalnog preoblikovanja, sudstvo je bilo i ostalo predmet kontinuiranih pritisaka od izvršne vlasti i medija. Ankete sa sudijama i tužiocima lepo ilustruju obim i karakter tih pritisaka. Poslednji korak u podrivanju sudstva jesu javne kampanje delegitimisanja sudova, sudija i njihovih odluka od političke elite i medija. Podrivanje sudstva dakle ima dvostruku formu: institucionalno preoblikovanje i javno delegitimisanje (čak do tačke da se najavljuje temeljno odustajanje od podele vlasti). Sudije okupljene oko Društva sudija Srbije su se opirale tim pritiscima. Njihov otpor je doveo do sloma reforme pravosuđa i do relativno uspešno sprovedene ustavne reforme s kraja 2020. i početka 2021. godine. Ustavnom reformom su uvedena nešto povoljnija ustavna rešenja koja garantuju neznatno viši stepen nezavisnosti. No, kako ću pokazati, u osnovi nezavisnosti pravosuđa stoje koliko institucionalna rešenja, toliko, ako ne i više, i pravna i politička kultura elite i građana koja se nije bitno menjala. Tužilaštvo je relativno neistraženi element pravosudnog sistema. Zahvaljujući krutoj hijerarhijskoj strukturi i političkoj kontroli, ono nikada nije imalo mogućnosti, niti snage da postane nezavisni akter u zaštiti pravnog poretka i zakonitosti i postavljanja granica izvršnoj vlasti. Istraživanja pokazuju da ga pripadnici pravosudnih profesija (sudije, tužioci i advokati) opažaju kao neefikasno i nestručno. Nezavisni organi bili su, takođe, predmet pritisaka, ignorisanja i institucionalnog podrivanja. Neki među njima, kao što su Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti i Zaštitnik građana, imali su važnu ulogu u održavanju sistema odgovornosti vlasti, kako političke i pravne, tako i odgovornosti prema društvu (kao što pokazuju analize rada udruženja građana koja se bave kontrolom rada vlasti). Nakon niza političkih i medijskih sukoba i kampanja delegitimisanja, novi rukovodioci tih tela pokazuju jasnu nameru da ne samo otupe, već i da potpuno ukinu kritičku oštricu koju su ta tela imala u prethodnom periodu. Politička elita je dakle uspela da glavne mehanizme političke i zakonske odgovornosti eutanazira. Time su, kao što će se videti u narednim poglavljima, postavljeni temelji i za ograničavanje dometa građanskih akcija koje su usmerene na osnaživanje, ili uspostavljanje pravne države.

28

Pravna država i poredak u senci

U petom poglavlju bavim se vrednostima i stavovima građana i pripadnika pravosudnih profesija, vrednostima i stavovima koje bi trebalo da budu osnov pravne države. Najpre pokazujem kako je autoritarna modernizacija dovela do krize institucija, a zatim i do krize njihovog legitimiteta. Prva jeste kriza poverenja u politički sistem i parlament i nju označavam krizom legitimiteta predstavničke demokratije. Druga jeste kriza legitimiteta pravosuđa, koja može biti unutrašnja i spoljašnja. Pripadnici pravosudnih profesija nezadovoljni su radom pravosudnog sistema (po svim elementima koje pravosuđe u pravnoj državi mora imati: nezavisnost, nepristrasnost, efikasnost i stručnost) i nemaju u njega poverenja. Na sličan način i građani nemaju poverenja u sistem i ocenjuju ga kao pristrasan, zavisan i neefikasan. Zatim sledi kriza pravosudnih profesija kojima nedostaje ugled, samopouzdanje i profesionalna snaga da odbrane svoje interese. Rezultat takvog sistema ogleda se u maloj karijernoj privlačnosti tih profesija za buduće pravnike (pogotovo za uspešne i ambiciozne studente), čime se otvara i pitanje njihove budućnosti, a time i budućnosti mehanizama kontrole vlasti. U nastavku odeljka bavim se paradoksom pravne kulture u Srbiji. Istraživanja danas pokazuju da građani Srbije dele dva skupa vrednosti među kojima postoji prividna protivrečnost. S jedne strane, oni snažno podržavaju vrednosti i principe pravne države (jednakost, nepristrasnost, poštovanje zakona i sl.) i to su uglavnom obrazovaniji, bogatiji, demokratski i liberalno orijentisani, dobitnici tranzicije. Građanska moralnost i poštovanje zakona snažno se podržavaju, mada ovog puta od strane manje obrazovanih građana, autoritarnih i tradicionalista. S druge strane, građani Srbije veruju da su neformalne prakse veoma raširene i dele uverenje da stvari u Srbiji nisu ni moralne, niti normalne. Kulturnovrednosni paralelizam ogleda se u istovremenoj tražnji za redom, poretkom i zakonitošću (koju objašnjavamo kao pozitivnu proaktivnu reakciju na anomiju) i pesimističkim diskursom nenormalnosti (koju objašnjavamo kao defetističku i pasivnu reakciju na anomiju). Tako se pravnoinstitucionalni paralelizam pretvorio u vrednosni paralelizam ili dualizam. Šesto poglavlje posvećeno je ulozi privrede i privredne elite u uspostavljanju pravne države i odgovornosti vlasti. Pravna

Uvod

29

država je utemeljena u društvenim grupama koje imaju moć da kontrolišu rad vlade i da se uzajamno ograničavaju. U te grupe spadaju privrednici i srednji slojevi, koji će biti predmet narednog poglavlja. U ovom poglavlju analiziram strukturu srpske privrede i stavove privrednika prema pravnoj državi. U prvom delu pokazujem da veliki deo srpske privrede otpada na male aktere, preduzetnike i mikropreduzeća, a da mala i srednja preduzeća, takođe, čine značajan deo privredne strukture. Ti akteri nemaju snagu da ograniče moć države, posebno ako se ima u vidu činjenica da je sama država značajan ekonomski akter. Država naime ima veliki uticaj na privredu preko velikog udela zaposlenosti u javnom sektoru, te državnih subvencija, kredita i javnih nabavki. Oba pokazatelja analiziram u društvenom kontekstu koji obeležavaju nizak kvalitet radnih mesta i raširene mreže klijentelizma. Navedeni faktori uvećavaju dejstvo države na privredu. U nedostatku istraživačkog materijala o odnosu privrednika prema odgovornosti vlasti i pravnoj državi i njihovim aktivnim strategijama, okrećem se anketama sa privrednim akterima i analiziram njihove stavove o pravnoj državi. Privredni akteri nisu zadovoljni funkcionisanjem pravnog poretka, pravosuđem i političarima. Uprkos dubokom i utemeljenom nezadovoljstvu, čini se da privrednici ne predstavljaju izvor tražnje za pravnom državom, makar ne onako glasan i javan kao što su to građani, pogotovo srednji slojevi. U sedmom poglavlju bavim se strategijama borbe za pravnu državu i zakonitost koju sprovode različiti društveni akteri. Srbiju su tokom poslednje decenije potresali građanski protesti usmereni na pitanja zaštite pravne države, demokratije i etičkih vrednosti. Pomenuti protesti su bili ukorenjeni u srednjim slojevima i bili su motivisani „apstraktnim“ vrednostima kao što su istina, transparentnost i odgovornost, mnogo više nego ekonomskim interesima. Po tome oni liče na proteste srednjih slojeva u razvijenim zapadnim društvima. Građanski protesti su imali ograničen uspeh u uspostavljanju odgovornosti vlasti i pravne države i u ovom poglavlju pokušavam da dam objašnjenje tog neuspeha. Protesti su bili depolitizovani, usmereni na apstraktne vrednosti i ukorenjeni u jednom neoliberalnom individualizovanom i ato-

30

Pravna država i poredak u senci

mizovanom pogledu na društvo. Kao takvi, imali su malo uspeha u mobilisanju širih slojeva građana. Bili su i ostali su ograničeni na gradske srednje slojeve, vrlo često dobitnike tranzicije. S druge strane, njihov kapacitet za umrežavanje bio je mali i u tome leže razlozi njihovog relativnog neuspeha. No, i kao takvi, građanski protesti bili su i ostali jedina snažna tačka otpora rušenju pravne države. U sledećem odeljku bavim se depolitizovanim aktivizmom nevladinih organizacija koji stvara jednu „monitoring demokratiju“, ali ne uspeva da obezbedi zakonitost i odgovornost vlasti, jer ne uspeva da aktivira mehanizme „sa zubima“ (kao što su mehanizmi pravne i političke odgovornosti). Ipak, u nedostatku institucionalnih mehanizama kojima bi se štitila zakonitost i institucije pravnog poretka, građanski aktivizam, demokratske vrednosti i tražnja građana za pravnom državom ostaju jedini mogući izvori za osnaživanje pravnog poretka i zakonitosti. Na kraju, u ovom tekstu analitički analiziram osnove pravne države, ali sam krajičkom oka zagledan i u njenu budućnost. Budućnost pravne države je, kao i njena nedavna prošlost, obeležena ambivalentnošću. S jedne strane, izgradnja pravne države zahteva vreme i odgovarajuće društvene uslove. Neke od njih Srbija ima, a neke očigledno ne. I zato je neopravdan pesimizam koji preovladava u našoj intelektualnoj, političkoj i opštoj javnosti. S druge strane, snaga onih koji osporavaju pravnu državu jeste velika, mnogo veća nego snaga njenih zastupnika. Zahvaljujući toj snazi i odlučnosti u razaranju institucija i pravnog i političkog poretka, Srbija danas klizi u autoritarni poredak. Iz te perspektive, pesimizam se čini opravdanim. Neki aspekti naše istorije, kako nedavne, tako i ranije, pogoduju održavanju autoritarnog poretka, a neki pak daju snažnu nadu da ćemo uspeti da obnovimo ono malo pravne države što smo u nekim periodima uspeli da izgradimo. Analitički gledano, ta nada nema snažne osnove, ali da su analitički razlozi određivali istoriju, mnoge epizode na koje smo danas ponosni nikada se ne bi odigrale.

Paralelni institucionalni i normativni poredak: korupcija, klijentelizam i nedodirljiva elita Tokom vanrednog stanja koje je uvedeno 2020. godine zbog izbijanja pandemije bolesti izazvane virusom kovid-19, vlast je uvela zabranu kretanja (policijski čas). Opoziciona javnost je ocenjivala da vlast krši Ustav Srbije i zakone i koristi vanredno stanje da poveća podršku birača. U jednom trenutku, opozicija je započela akciju lupanja u šerpe i lonce za vreme „Dnevnika“ Radiotelevizije Srbije. Revoltirani tim znacima neslaganja i građanskog otpora, članovi vladajuće Srpske napredne stranke i navijači Partizana organizovali su okupljanja na ulicama i krovovima zgrada u nekoliko srpskih gradova, puštajući glasnu muziku i paleći baklje. U akciji su učestvovali i političari, a među njima i predsednik Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu Narodne skupštine Republike Srbije Vladimir Đukanović. Budući da je bilo belodano da se time krše propisi o zabrani kretanja i okupljanja i premda su se snimci sa tih okupljanja pojavili na društvenim mrežama i u medijima, policija i tužilaštvo nisu pokrenuli nijednu istragu. Niko od učesnika nije snosio političku, pravnu ili moralnu odgovornost (Danas, 2020, Savatović, 2020). Negde u to vreme, Đorđe Bajović, dvadesetdvogodišnji mladić iz Kraljeva, dva puta je prekršio zabranu kretanja. „Prvo su ga uhapsili 4. aprila oko 18 časova, jer nije na vreme stigao kući, a potom i 7. aprila oko 23 časa, kada se vraćao od druga. Tada ga je policijskoj patroli prijavio komšija koji ga je video sa prozora svo-

31

32

Pravna država i poredak u senci

je zgrade“ – priča njegova majka Olgica Moravčić Bajović. „Bacili su ga na zemlju, a potom odveli u stanicu u Kraljevu gde su ga dodatno maltretirali“ (Živanović, 2021b). Bajovićeva majka kaže da njen sin jeste napravio prekršaj, ali da je najviše boli nepravda, odnosno dvostruki aršini: „Upravo kada je policija privodila mog sina, širom Srbije su organizovane bakljade zbog kojih niko nije odgovarao.“ Olga je samohrana majka koja zarađuje 40.000 dinara mesečno. Kaže da je Đorđe nije obavestio o hapšenjima da je ne bi uznemiravao, i da je za to saznala tek kada je stiglo rešenje od 130.000 dinara koje mora da plati. Dodaje da oni te pare nemaju i da, poput većine stanovnika Srbije, jedva sastavljaju kraj s krajem. Pošto nije mogao da plati kaznu, Đorđe je upućen na izdržavanje zakonske kazne od 120 dana. Njegova majka se nada da boravak u zatvoru neće ostaviti posledice po njenog sina (Živanović, 2021b). Zakon očigledno nije važio sa predstavnike Srpske napredne stranke, njihove simpatizere i navijače, na način na koji je važio za Đorđa Bajovića. Slično tome, postoje sumnje da su političari povezani s vlašću kršili zakone u brojnim drugim situacijama, da zakon za njih nije važio i da nisu snosili posledice. Jedan od najpoznatijih primera jeste rušenje objekata i izgradnja stambenih i poslovnih zgrada u beogradskoj Savamali. Tokom 2014. godine, vlast je obnarodovala da započinje izgradnju stambeno-poslovnog kompleksa Beograd na vodi na obali Save, u takozvanom Savskom amfiteatru. Da bi se u delo sproveo građevinsko-urbanistički projekat koji je od samog početka izazivao stručne i političke polemike, u noći između 24. i 25. aprila 2016. godine nepoznate maskirane osobe blokirale su Hercegovačku ulicu, oterale prolaznike i organizovale rušenje dvanaest objekata. Policija nije reagovala na prijave građana. Čini se da su u samu akciju bila uključena javna preduzeća: struja je ugašena, Parking servis je uklonio vozila, Gradska čistoća te večeri nije čistila Hercegovačku ulicu (Zaštitnik 2017: 10–11; 127; Karabeg, 2018). Opisani događaj predstavlja faktičko suspendovanje pravne države – niz zakona i javnih ovlašćenja ukinut je da bi se privatni interesi aktera uključenih u izgradnju Beograda na vodi

Paralelni institucionalni i normativni poredak

33

ostvarili.1 Uprkos jasnom kršenju zakona i protestima građana i stručne javnosti, političari su prebacivali odgovornost s jedne na drugu instituciju i izbegavali da javno osude taj čin (Glavonjić, 2016; Georgijev, 2019). Jedino je osuđen šef smene u policijskoj stanici Savski venac, zbog nesavesnog vršenja dužnosti, jer nije odgovarao na pozive građana. Nakon što mu je istekla uslovna kazna, legalizovana mu je nezakonito izgrađena četvorospratna zgrada u beogradskom naselju Mirijevo (Zorić, 2021). Rušenje objekata u Savamali nije jedina kontroverza u vezi s tim projektom. Naredno veliko pitanje tiče se zaštite javnog interesa i upotrebe budžetskih sredstava za izgradnju Beograda na vodi. Partner na projektu je arapski investitor čiji se tačni ulog nikada nije saznao (u ovom, ali i u drugim projektima, cf. Ilić, Velimir, 2016), ali su zato konture javnog uloga i budžetskih troškova tog projekta postepeno isplivali na svetlo dana. Da bi se projekat Beograd na vodi ostvario, najpre je menjan prvobitni urbanistički plan po kome je taj prostor bio namenjen javnoj upotrebi, da bi nakon izmene bila dozvoljena gradnja stambeno-poslovnih objekata. Zatim je posebnim zakonom omogućena eksproprijacija zemljišta.2 Država se obavezala na velika javna ulaganja koja čine zemljište u centru grada (100 hektara), te na troškove njegovog infrastrukturnog opremanja, izmeštanja autobuske i železničke stanice i pruge i na izgradnju nove infrastrukture (TI, 2015). Tačan iznos koji je strani partner uneo u taj projekat, kao i tačni javni troškovi koji su s njim povezani, do danas su ostali tajna (Nikoletić, 2018), a svi napori da se detalji projekta obelodane 1 Zaštitnik građana je aktivno ocenjivao poštovanje zakona u tom slučaju i ukazao na niz nepravilnosti u radu državnih organa, kao što je povreda prava građana na slobodu i bezbednost, kršenje nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta i povreda imovinskih prava (Zaštitinik, 2016; Zaštitnik, 2017). 2 Zakon o utvrđivanju javnog interesa i posebnim postupcima eksproprijacije i izdavanja građevinske dozvole radi realizacije projekta izgradnje Beograd na vodi, 34/2015, 103/2015 i 153/2020. Ustavnom sudu podneta je inicijativa za ocenu ustavnosti tog zakona. Ustavni sud odbacio je inicijativu smatrajući da je postojao legitiman interes za utvrđivanje javnog interesa za eksproprijaciju (odluka US IUz 115/2015 od 25. aprila 2019). Inicijativa Ne davimo Beograd podnela je republičkoj javnoj tužiteljki predlog za podnošenje tužbe radi utvrđenja ništavosti tog ugovora (https://nedavimobeograd.files. wordpress.com/2017/03/predlog-za-utvrc491ivanje-nic5a1tavosti.pdf). Očekivano, predlog je odbijen, bez posebnog obrazloženja.

34

Pravna država i poredak u senci

ostali su uzaludni (Vreme, 2016). Za sada je jasno da je umesto prvobitno najavljenih 3,5 milijardi evra stranog ulaganja, ugovorom predviđeno ulaganje od tek 150 miliona evra i još 150 miliona evra kredita (Mihajlović, 2015). I pored toga što je u prvom slučaju u igri 120 dana života jednog običnog mladića iz centralne Srbije, a u drugom milijarde evra i stotine hektara zemljišta u centru prestonice, te njen simbolički i politički identitet, u osnovi oba događa stoji ista logika. U oba slučaja, akteri iz vlasti su oslobođeni pravne odgovornosti upravo zahvaljujući tome što su zakon kršili dok su učestvovali u stranačkim akcijama. Navedeni primeri pokazuju da će oni koji zakon krše po nalogu političke elite i u sklopu klijentelističkih mreža biti oslobođeni odgovornosti. Za njih zakon neće važiti, tužilaštvo protiv njih neće podnositi prijave, a sudovi ih neće osuditi. Oni, kao što ću pokazati u ovom i narednim poglavljima, žive u posebnom, paralelnom normativnom poretku. Osnov tog poretka čine neformalne prakse i institucije među kojima su najvažnije korupcija i klijentelizam.

Neformalne prakse, institucije, norme i poreci U neformalne prakse spadaju čašćavanje službenika nakon što su nam pružili uslugu, davanje poklona lekarima i nastavnicima, zakazivanje termina u bolnici ili opštinskoj upravi preko veze, plata koja se isplaćuje „na ruke“ i rad na crno. U tom smislu, mi nismo mnogo drugačiji od Zapada i Istoka. Istraživanja neformalnih praksi pod rukovodstvom Alene Ledeneve (Alena Ledeneva) pokazuju da širom sveta ljudi ulaze u neformalne odnose, poštuju neformalne norme i učestvuju u neformalnim praksama. Japanci daju poklone nastavnicima i šefovima očekujući bolji tretman, Italijani koriste veze i poznanstva, Englezi se oslanjaju na mreže školskih drugara, na Balkanu se ljudi povezuju preko mesta porekla i kumstva, dok se na Zapadu šire neformalne stambene zajednice skvotera. Uopšteno govoreći, neformalnim praksama nazivamo one prakse koje se odvijaju van formalne sfere, bilo da je reč o eko-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

35

nomiji, politici ili društvu uopšte (Aliev, 2015). Formalne prakse su regulisane normama koje donosi država ili druga ovlašćena institucija – preduzeće, organizacija, crkva ili međunarodna organizacija – dok neformalne prakse nastaju spontano i van tih formalnih institucionalnih okvira. Slično tome, postoje formalne i neformalne norme. Formalne norme su stvorene u nekom zvaničnom okviru, ljudi se zvaničnim kanalima obaveštavaju o postojanju tih normi, zvaničnim kanalima se sprovode i društvo ih kao takve prihvata. Nasuprot tome, neformalne norme jesu društveno prihvaćena (raširena) pravila, obično nepisana, koja se stvaraju, šire i primenjuju izvan zvaničnih kanala (Helmke and Levitsky, 2004: 727). Davanje poklona službenicima u državnoj službi jeste primer tipične neformalne prakse. Ne postoji norma koja kaže da se to mora uraditi, to nije deo zvanične administrativne procedure, ali ljudi to ipak rade. Istraživanje sprovedeno u Srbiji pokazuje da se mito u vidu poklonа i novcа češće nudi (u tri četvrtine slučajeva) nego što se direktno traži (jedna četvrtina). Polovina onih koji su dali mito kažu da su to uradili da bi dobili uslugu, a jedna četvrtina da bi izbegli probleme sa vlastima.3 Nekada se, međutim, dogodi da novac ne ponudimo, a da uslugu na koju imamo zakonsko pravo ne dobijemo: na primer, čekamo operaciju ili dozvolu, ali oni ne stižu. U takvim okolnostima, verovatno je neko odlučio da rešavanje našeg problema uspori, kako bi nas naterao da platimo mito. To usporavanje ili nerešavanje našeg zahteva predstavlja neku vrstu sankcije, sankcije za to što nismo izvršili neformalno plaćanje. Ako se suočimo sa neformalnom praksom čije nepoštovanje povlači neki oblik društvene sankcije, onda je reč o neformalnoj instituciji. Načelno govoreći, institucije jesu skupovi formalnih i neformalnih pravila i procedura koje daju okvire, odnosno, uputstva za ljudsko delovanje. Unutar tih okvira nalazimo neke uobičajene oblike ponašanja i delanja ljudi (Brinks, 2003: 3–5; Helmke and Levitsky, 2004: 725; Nee, 2005: 55; Smelser and Baltes, ed. 2001: 3 Podaci dobijeni u okviru EU projekta „Anticorruption Policies Revisited Global Trends and European Responses to the Challenge of Corruption“, https://anticorrp.eu, proračun autora.

36

Pravna država i poredak u senci

7561; Portes, 2006: 241–242). Institucije dakle čine formalna i neformalna pravila koja određuju kako će ko delati i s tim pravilima povezane sankcije, i faktičko, ustaljeno i uobičajeno delovanje ili ponašanje ljudi. U osnovi neformalnih institucija nalaze se neformalne norme koje su, da ponovimo, društvena pravila koja su obično nepisana, ali su široko prihvaćena i koja nastaju, šire se i primenjuju izvan zvaničnih, odnosno, formalnih kanala. U stvarnosti, formalne i neformalne institucije nisu uvek oštro razdvojene. Neke formalne institucije će funkcionisati, između ostalog, i zahvaljujući dejstvu neformalnih normi i institucija. Na primer, političke institucije lakše i bolje funkcionišu kada ih podržavaju neformalne institucije (uporedite Christiansen and Piattoni, 2003), a odnosi između firmi i poslovnih ljudi regulisani su kako formalnim, tako i neformalnim institucijama (uporedite Jütting, Drechsler, Bartsch and de Soysa eds., 2007). Nekada neformalne institucije potiskuju formalne, kao što je slučaj u delovima Italije u kojima mafija kreira vlastite sisteme upravljanja i paralelne norme (uporedite Catino, 2015). Nekada pak neformalne norme i institucije postaju osnova za buduće formalne (uporedite Griffiths, 1995). Jedan sistematičan pregled mogućih relacija između formalnih i neformalnih institucija daju Helmki i Levicki (Gretchen Helmke, Steven Levitsky). Neformalne institucije dele na: (1) komplementarne, koje povećavaju efikasnost formalnih institucija; (2) omogućavajuće, koje utiču na funkcionisanje formalnih institucija tako što menjaju njihove ishode, ali ne kršeći zakone pri tome; (3) kompetitivne, kada neformalna pravila proizvode efekte koji su suprotni efektima koje je trebalo da proizvedu formalna pravila i (4) supstitutivne institucije, koje zamenjuju formalne (Helmke and Levitsky, 2004: 728–729). Institucije, bilo da su formalne ili neformalne, zasnovane su na normama koje regulišu delovanje aktera. Norme su zahtevi da se nešto čini ili ne čini koji su prihvaćeni od određene grupe ljudi. Kada dovoljan broj ljudi veruje da norma postoji i kada očekuju od drugih ljudi da se ponašaju u skladu s normom, tada možemo reći da norma postoji. Na osnovu kolektivnih uverenja i očekivanja nastaju pravilnosti ponašanja koje pokazuju da nor-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

37

me usmeravaju ljudsko delovanje (Bicchieri, 2005: 2). Pravilnost u ponašanju nije dovoljan uslov da kažemo da u njenoj osnovi stoji norma. Jedan dodatni kriterijum jeste taj da se pravilnost u ponašanju tretira kao standard za ocenu ponašanja, odnosno, kao osnov za kritiku, postavljanje zahteva da se delovanje uskladi sa standardom i priznanje da su te kritike i zahtevi opravdani (Hart, 1994: 55–56). Normativni poredak predstavlja jedinstvo (1) normi i institucija koje regulišu društvene odnose; (2) zajedničkih očekivanja u pogledu poštovanja normi i (3) faktičkog ponašanja u skladu s normama (za detaljniju raspravu, uporedite Vuković i Spaić, 2022). Normativni poredak mogu činiti formalne i neformalne norme i institucije. U tom smislu, mogu postojati formalni i neformalni normativni poreci. Da bismo uopšte mogli da tvrdimo da imamo posla sa normativnim poretkom neophodno je da su ispunjena dva uslova: 1. norme i institucije koje ulaze u sastav tog poretka moraju biti međusobno uslovljene i povezane tako da čine sistem; i 2. sistem normi i institucija mora biti efikasan u značajnoj meri, to jest mora efektivno regulisati ponašanje lica na koja se odnosi. Ako ta dva uslova nisu ispunjena možemo govoriti o skupovima neformalnih normi i institucija, ali ne i o normativnom poretku (Vuković i Spaić, 2022). Normativni poredak može biti formalni i neformalni. Pod formalnim poretkom najčešće podrazumevamo sistem zakona koje donosi država. Neformalni normativni poredak može biti proizvod religije, običaja i tradicije. Postojanje više normativnih poredaka opisuje se i objašnjava teorijom pravnog pluralizma koja nastaje u okvirima pravne teorije, sociologije i filozofije prava. Pomenuti pristup se, međutim, suočio sa velikim teškoćama u definisanju prirode formalnih i neformalnih normi, a konačno i prirode zakona (Griffits, 1986; Tamanaha, 2008; An-Na’im, 2011). Sledeća strategija bila je da se ta činjenica opiše sintagmom nor-

38

Pravna država i poredak u senci

mativni pluralizam, sa idejom da se ne raspravlja previše o prirodi normi, već da se prihvati njihovo istovremeno postojanje, različiti izvori i domeni važenja. Moramo, ipak, kako upozorava Tvining (William Twining), imati na umu prirodu tih pluralnih normi. Kao što se ideja pravnog pluralizma suočila sa velikim teškoćama u susretu sa jednom čudnom okolnošću – nemogućnošću da se definiše pojam zakona – tako se i koncept normativnog pluralizma suočava sa činjenicom da ne postoji opšta teorija normi, odnosno, usaglašena terminologija i opšta klasifikacija normi (Twining, 2009: 478–479). Uprkos ovim i drugim teorijskim teškoćama, ja ću pod normativnim pluralizmom podrazumevati istovremeno važenje više normativnih poredaka na određenoj teritoriji. U tom značenju, normativni pluralizam predstavlja „društvenu činjenicu“ (Griffithss, 1986: 4) već s obzirom na to da je naše svakodnevno delovanje regulisano pravilima koja pripadaju različitim normativnim sistemima. To mogu biti nadnacionalni poreci koje čine međunarodne ili norme Evropske unije, nacionalni poreci koje propisuje država, te lokalna pravna pravila koja ulaze u sastav formalnih poredaka i čije kršenje je podložno sankcionisanju državnim aparatom prinude, kao i teže primetna društvena pravila koja regulišu odnose bez institucionalizovanih sankcija za njihovo kršenje (Twining, 2009: 475–476; moj naglasak). Neformalni normativni sistemi uglavnom nisu pravni, jer im nedostaje pravni karakter (za detaljnu raspravu uporedite Vuković i Spaić, 2022). Formalni i neformalni normativni poreci mogu biti u različitim odnosima (1) sukobu, kada jedan drugog teže da podriju; (2) takmičenje, kada se takmiče, ali ne teže jedan drugog da podriju; (3) saradnji, kada neformalni poreci podržavaju funkcionisanje formalnih i (4) dopunjavanju, kada neformalni poreci povećavaju efikasnost formalnog tako što im se, na primer, delegiraju neke funkcije kao što je medijacija (Swenson, 2018). U centru moje analize biće jedan specifičan normativni poredak koji nastaje na osnovama korupcije i klijentelizma. Upravo on predstavlja osnov „poretka u senci“, specifičnog pravnog i političkog sistema u savremenoj Srbiji koji omogućava pripadnicima

Paralelni institucionalni i normativni poredak

39

političke i ekonomske elite da nekažnjeno krše zakone i zloupotrebljavaju javna ovlašćenja i resurse. Zato ću u narednom odeljku objasniti šta su korupcija i klijentelizam, u kakvim su vezama ove pojave, te kakve su im implikacije na funkcionisanje pravnog i političkog sistema.

Korupcija i klijentelizam Korupcija predstavlja jednu od najraširenijih neformalnih praksi i institucija. Korupcija je zloupotreba javnog položaja za ostvarivanje lične ili političke koristi (Rose-Ackerman, 2004: 526) i može biti sitna i krupna. Sitnu korupciju čine mali pokloni i usluge i mala novčana davanja. Kada platimo saobraćajcu da izbegnemo kaznu ili odnesemo poklon lekaru ili službeniku, mi učestvujemo u sitnoj korupciji. Ljudi smatraju da su takve prakse neispravne, ali ih prihvataju jer ne postoji drugi način da ostvare prava ili dobiju usluge. Sitna korupcija omogućava velikom broju ljudi da se nose sa urušenim javnim sektorom koji usluge ne uspeva da pruža rutinski. Nasuprot tome, kako kaže Uslaner (Erick Uslaner), u velikoj korupciji učestvuje manji broj ljudi i njena ključna odlika jeste što omogućava tom malom broju učesnika da se obogate. Velika korupcija je važna zato što produbljuje i naglašava nejednakosti u društvu i zato je ljudi smatraju neprihvatljivom. Prema njoj su manje tolerantni i njeno prisustvo izaziva moralnu osudu i odijum javnosti (Uslaner, 2008: 10–11). Pod krupnom korupcijom podrazumevamo i situacije u kojima političari menjaju zakone tako da ih prilagode nečijim partikularnim potrebama i interesima, bilo da je reč o političkoj ili poslovnoj eliti. Korupcija „za izmenu zakona“ (Vuković, 2003: 169–176) graniči se sa konceptom „ovladavanja“ ili „zarobljavanja“ države. Država je zarobljena ako različiti segmenti elite, paravojne formacije ili kriminalne grupe uspevaju da utiču na državne odluke (uključujući i donete zakone) i da ih usmere u svoju korist. Država je zarobljena i kada donosi zakone pod uticajem međunarod-

40

Pravna država i poredak u senci

nih kompanija, zakone od kojih najveće koristi imaju upravo te kompanije, kada nije u stanju da se odupre pritiscima i ucenama, ili kada celokupni državni aparat servisira partije na vlasti (Innes, 2014: 88; Hellman, Jones, Kaufman, 2000: 2). Korupcija, po pravilu, predstavlja odliku sistema, a ne individualnu strategiju političara ili državnog službenika. Mehanizam koji omogućava da korupcija postane „sistemska devijacija“ jeste klijentelizam. Klijentelizam zapravo jeste institucionalna potka korupcije, jer mreže koje čine patroni i klijenti predstavljaju kanal u kome se razmenjuju usluge i sprovode koruptivne radnje (della Porta i Vanucci, 2010: 7). Pod klijentelizmom podrazumevamo odnos između dve osobe ili grupe ljudi koje nazivamo patronima i klijentima. Osoba na višem društvenom položaju – patron – koristi svoju moć i uticaj da obezbedi zaštitu ili beneficije osobi na nižem socio-ekonomskom položaju – klijent – koji, zauzvrat, daje podršku i pomoć patronu (Scott, 1972: 91). Unutar klijentelističkih mreža odvija se razmena različitih resursa: novca, ugovora, radnih mesta, usluga i drugih resursa. Opisani odnos se posmatra kao oblik instrumentalnog prijateljstva, jer se dve osobe ili grupe osoba, iako nejednake društvene moći, nalaze u bliskom uzajamnom odnosu koji se zasniva na nekoj vrsti reciprociteta. Klijentelizam se, međutim, može posmatrati i kao odnos političke potčinjenosti u kojem osoba koja ima političku moć dobija podršku u zamenu za neka dobra ili usluge. U tradicionalnim društvima, klijentelizam je podrazumevao razmenu usluga između klijenata i patrona, odnosno, između kmetova ili seljaka, s jedne strane, i vlastelina ili vladara, s druge. Patroni su klijentu pružali zaštitu i podršku, a klijenti su radili za patrona, ratovali i pružali mu političke usluge (Scott, 1972: 98– 99). U savremenom demokratskom društvu, klijentelizam je zadržao tu dimenziju razmene, samo što sada klijenti pružaju samo te poslednje, političke usluge, dok patroni raspodeljuju zaštitu i različite ekonomske resurse. Ključna razlika između tradicionalnog i savremenog klijentelizma leži u tome što danas patroni raspodeljuju beneficije zahvaljujući tome što kontrolišu državni aparat i javne resurse (Bliznakovski, 2021: 276).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

41

Poput klijentelističkih mreža koje čine osnovu korupcije, u savremenom svetu partijska patronaža predstavlja osnov klijentelizma. Pod partijskom patronažom podrazumevamo praksu da se partijski kadar postavlja na mesta u državnoj upravi (Christiansen and Piattoni, 2003), ili, šire posmatrano, na mesta u državi, u koja spadaju državna služba, javna preduzeća, upravni odbori, univerziteti, savetodavni odbori i komisije, regulatorna tela i druga mesta (Kopecký and Scherlis, 2008: 356). Sve dok stranka ne kontroliše državne institucije kroz proces imenovanja kadrova, teško da će biti u poziciji da razvije klijentelističke mreže ili da nezakonito koristi javne resurse za privatne potrebe članova (Kopecký and Scherlis, 2008: 357–358).4 Definisanu na taj način, partijsku patronažu je lako razlikovati od klijentelizma i korupcije. Bliskost tih pojmova ogleda se u tome što je partijska patronaža mehanizam koji stoji u osnovi klijentelističkih i koruptivnih mreža. Dva poznata istraživača klijentelizma Herbert Kičelt i Stiven Vilkinson (Herbert Kitschelt, Steven Wilkinson) kažu da klijentelističke mreže karakterišu sledeće osobine: asimetrija moći, direktna razmena, predvidljivost i monitoring (Kitschelt and Wilkinson, 2007a, Kitschelt and Wilkinson, 2007b). Uz određena pojednostavljivanja, njihov argument glasi ovako. Klijentelističke mreže sastoje se iz dve grupe aktera od kojih jedni imaju, a drugi nemaju moć. Akteri koji imaju moć mogu ovim drugim nametnuti uslove pod kojima će njihov odnos funkcionisati i zato se kaže da klijentelističke mreže odlikuje asimetrija moći. Ti akteri stupaju u direktan odnos u kome se, na primer, daje glas za novac ili posao, i zato kažemo da klijentelističke mreže odlikuje direktna razmena. Za razliku od partijskog delovanja, kod koga stranka nudi beneficije nekim društvenim grupama ili geografskim područjima, tražeći zauzvrat političku podršku, kod klijentelističkih veza ta razmena jeste direktna i usmerena na pojedinca. U prvom slučaju, stranka ili političari obraćaju se velikom 4 Patronaža, međutim, ima i drugu ulogu. Pošto su masovne stranke nestale, imenovanje kadrova u državnoj upravi predstavlja način kako da stranke jačaju svoju organizaciju, da učvrste svoje mreže u javnoj sferi i da tako dugoročno obezbede uticaj na proces kreiranja politike (Kopecký and Scherlis, 2008: 359).

42

Pravna država i poredak u senci

broju ljudi od kojih očekuju glas, ali ne mogu biti sigurni da će ga i dobiti. S druge strane, kada prave klijentelističke šeme, stranke i političari se obavezuju da će pojedincima ili manjim grupama obezbediti poslove, ugovore, materijalna dobra, infrastrukturu i slično, kako bi dobili njihovu podršku i lojalnost. To ne rade za veće društvene grupe, već samo za one koji im iskazuju podršku i lojalnost. U prvom slučaju, stranke raspodeljuju javna dobra (npr. infrastrukturu, blagostanje, bolje obrazovne usluge), a u drugom slučaju dele privatna dobra (npr. poslove, ugovore i slična dobra) (Kitschelt and Wilkinson, 2007a: 9–11). Zbog ograničenih resursa kojima raspolažu, političari stupaju u klijentelističke odnose sa onim ljudima za koje su sigurni da će glasati za njih. Predvidljivost je dakle treća osobina klijentelističkih mreža (Kitschelt and Wilkinson, 2007a: 12–14). Da bi bili sigurni da će im glasači dati glas, političari ih prate. Zato se kaže da jedna od odlika klijentelističkih mreža jeste – praćenje ponašanja klijenata. Da bi uspešno pratili ponašanja klijenata, političari od njih traže da javno učestvuju u partijskim aktivnostima, da se isto tako javno izjašnjavaju kao članovi ili simpatizeri, da objavljuju kako su glasali i da to dokazuju, odnosno, ta tajno glasanje pretvore u javno. U Srbiji se to postiže tako što građani slikaju mobilnim telefonom svoj glasački listić ili ga daju sledećem u nizu glasača, što predstavlja takozvani bugarski voz (Insajder, 2020). Stranačke aktivnosti kao što su kampanje od vrata do vrata i davanje poklona, čiji je cilj da se naprave spiskovi sigurnih glasača, takođe, spadaju u mehanizme klijentelističkog nadzora (Kitschelt and Wilkinson, 2007a: 15–17). U savremenim višestranačkim sistemima stranke na vlasti obezbeđuju, a stranke iz opozicije obećavaju materijalna dobra određenim grupama ili geografskim oblastima. Obećavaju se investicije, izgradnja javnih ustanova i puteva, podrška razvoju privrede, a zauzvrat se traže ili očekuju glasovi. Takva vrsta distribucije javnih resursa predstavlja normalan deo politike i političke borbe. Klijentelistička razmena je mnogo direktnija, vrlo često personalizovana i ostvaruje se unutar klijentelističkih mreža. Pomenuta dva tipa redistribucije javnih dobara često postoje para-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

43

lelno. Neki autori zato govore o formalnom izbornom sistemu koji se zasniva na programskoj redistribuciji dobara i paralelnom izbornom sistemu, koji se zasniva na klijentelističkoj razmeni. Oba sistema, po pravilu, postoje istovremeno (Volintiru, 2010: 11–12). Institucionalni paralelizam čini suštinsku odliku klijentelizma i toj temi ću se vratiti u narednim odeljcima. Korupcija i klijentelizam najčešće se objašnjavaju institucionalnim faktorima. Društva sa raširenom korupcijom nemaju institucije kao što su nezavisno pravosuđe i odgovorna javna uprava, nemaju odgovarajuće zakone i tradiciju vladavine prava. Ma koliko uobičajena, takva objašnjenja nisu dovoljna da objasne poreklo korupcije i klijentelizma, jer društva koja imaju pomenute institucije, gotovo po definiciji, imaju i niske stope korupcije. Slično stvari stoje i sa kulturom: društva u kojima vlada kultura poštovanja vladavine prava i u kojima političari i državni službenici smatraju da korupcija nije opravdana, po definiciji će imati manje stope korupcije. Problem s takvim „objašnjenjima“ leži u tome što između nezavisnih i zavisne varijable gotovo da nema teorijske razlike. Iz tog razloga ona ne uspevaju da objasne nastanak ili smanjivanje korupcije u pojedinim društvima (Rohstein and Teorell, 2015: 83; Bukovansky, 2006). Budući da se korupcija ne može objasniti institucionalnim faktorima, onda se ne može ni rešiti prostim uspostavljanjem institucija i donošenjem zakona. To onda znači da korupcija nije tehnički, već društveni i politički problem. Upravo suprotno tom uvidu, u međunarodnim organizacijama, kao što su Svetska banka ili Evropska unija, dominira tehnokratski ili tehnički pogled na korupciju koji je doveo i do specifičnih antikorupcionih politika i saveta. Uglavnom, oni se svode na predloge za donošenje zakona i uspostavljanje institucija od kojih se očekuje da zauzdaju korupciju. Upravo zato što zanemaruju društvenu i političku dinamiku, suprotstavljene interese i vrednosti, koji stoje u osnovi korupcije, napori da promoviše vladavinu prava u nerazvijenim zemljama nisu bili uspešni (Bukovansky, 2006: 204). Drugi važan problem s objašnjenjem korupcije leži u tome što naučnici, političari i aktivisti polaze od pretpostavke da je društvo

44

Pravna država i poredak u senci

lišeno korupcije norma ili uobičajeno stanje stvari u odnosu na koje onda posmatramo i objašnjavamo društva u kojima korupcija cveta. Zahvaljujući teorijama modernizacije, mi danas razmišljamo o uslovima ili institucijama koja korumpirana društva nemaju, a transparentna zapadna društva imaju, te o merama koje prva treba da sprovedu u delo, kako bi počela da liče na ta druga. Elena Mungiu-Pipidi (Elena Mungiu-Pippidi) kaže da se većina definicija korupcije oslanja na razliku između javnog i privatnog i pretpostavlja ne samo da javna i privatna sfera funkcionišu u skladu sa odgovarajućim skupovima pravila i normi, već i da je pogrešno mešati ih. Čak i danas, međutim, postoje čitava društva koja se oslanjaju na kolektivističke, a ne na individualističke aranžmane i ne vrednuju i ne artikulišu u praksi takve razlike. Zato je, kaže Mungiu-Pipidi, pogrešno pretpostaviti da nepristrasna i bezlična vlast koja opslužuje građane kao individue predstavlja podrazumevani dizajn državnih institucija. Mnoga društva se zapravo sastoje iz različitih grupa klijenata koji imaju različite, nekada komplementarne, a nekada sukobljene interese (MungiuPippidi et al., 2011: 4). Zato Mungiu-Pipidi predlaže da okrenemo perspektivu naglavačke i da korupciju i klijentelizam posmatramo kao početno stanje koje karakteriše sva društva u nekim fazama njihovog razvoja. Posmatrano tokom istorije, vlast su, po pravilu, imali ljudi koji su je koristili da ispune svoje lične interese, ili interese svojih mreža, bilo da su one nastale na osnovu porodičnih, zavičajnih, etničkih ili partijskih veza. Mungiu-Pipidi kaže da mi treba da objasnimo kako se zapravo ta početna pozicija promenila u nekolicini razvijenih zapadnih zemalja u kojima je uspostavljena vladavina prava i zauzdana korupcija. Potrebno je da objasnimo normu da vladar treba da bude nepristrasan kad primenjuje zakone i javne politike i da ne treba nikoga da favorizuje, a ne ovo drugo stanje, koje u ovoj perspektivi postaje „normalno“ (Mungiu-Pippidi et al., 2011: 6). Zato je za nju ključno pitanje kako se iz stanja partikularizma, koje je prirodno stanje, prelazi u stanje univerzalizma, koje odlikuje samo moderne demokratske države (Mungiu-Pippidi et al., 2011: 26).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

45

Korupcija, u toj perspektivi, postaje društveni fenomen koji ima istorijske korene. U srpskom kontekstu, oskudne istorijske analize ukazuju na to da klijentelizam i korupcija odlikuju kako rane periode razvoja srpske i jugoslovenske moderne države, tako i period socijalizma (za etnografske beleške o korupciji uporedite Begović i Mijatović red. 2001: 25 i dalje). U samostalnoj Srbiji, jednako kao i u međuratnoj Jugoslaviji, korupcija je bila raširena među političkom elitom i činovništvom (Perović, 2006: 232, 246; Šuvaković, 2011). Zloupotrebe ovlašćenja beleže se u različitim oblastima, od vojske do privrede, dok državu potresaju skandali nalik na sadašnje (uporedite Šuvaković, 2011; Antonić, 2005; Miletić, 2005; Miletić, 2005b, Cvetković, 2005). Izborni proces bio je obeležen teškim povredama načela tajnosti glasa, neurednim biračkim spiskovima, pritiscima opštinskih vlasti i policije, korupcijom, i kupovinom glasova (Popović–Obradović, 2009: 176). Tadašnji diskurs o partijskom ovladavanju državom liči na onaj koji dominira današnjom Srbijom (uporedite Popović–Obradović, 2009: 240). U savremenoj literaturi o Srbiji i drugim zemljama Istočnog bloka, koreni neformalnih praksi, klijentelizma i korupcije posebno se traže u periodu socijalizma. Iz različitih zemalja dolaze slična svedočanstva o tome kako su radnici koristili fabričke pogone i mašine da obavljaju privatne poslove, kako su tokom zvaničnog radnog vremena radili „na crno“, kako su krali materijal i alat iz fabrika, i kako su njihovi šefovi to znali, ali su prećutno tolerisali, dobijajući, na taj način, i pristanak radnika za sopstvene malverzacije (uporedite Scheppele, 1999, za Mađarsku, i Vuković 2005: 7–8, za Srbiju). U osnovi tih praksi stajala je društvena imovina za čije očuvanje, uvećanje ili umanjenje niko nije bio odgovoran. Rizici upravljanja tom imovinom bili su prebačeni na čitavo društvo, te su se lako razvile sve pomenute prakse koje su sve imale zajedničku karakteristiku – društvena imovina i javni resursi, uopšte, služili su da se uveća lično blagostanje radnika i rukovodilaca. Pored društvene imovine, drugi faktor koji je podsticao razvoj neformalnih praksi bila je oskudica. Socijalizam je zapravo odlikovala ekonomija oskudice. Nestašice potrošnih dobara bile su

46

Pravna država i poredak u senci

česte (u nekim zemljama i trajno stanje), a mnoge javne usluge bile su nedovoljno razvijene i nedostupne velikom broju građana. Ekonomija oskudice stvorila je preduslove za rast uticaja neformalnih praksi kao što su lične mreže i veze. Tada, kao i sada, one su služile da se obezbede potrošna dobra i radna mesta (Mitzal, 2000: 206 i dalje; Scheppele, 1999: 518). Neki autori smatraju da je oslanjanje na veze i neformalne mreže pri rešavanju svakodnevnih praktičnih pitanja postalo jedna vrsta navike, a ne nužde. Istorijske okolnosti oskudice, to jest nedostatka materijalnih dobara i javnih usluga i neodgovorno upravljanje društvenim imovinom, stvorili su specifičnu kulturu korupcije. S prelaskom u kapitalizam i demokratiju, ta kultura korupcije nije nestala (Grødeland, 2013: 539–540). Grodeland (Åse Grødeland) čak smatra da na Zapadnom Balkanu postoje dve kulture. Jedna je kultura straha, čiji su nosioci uglavnom stariji ljudi sa iskustvom života u socijalizmu. Iz navike, oni poštuju zakone, jer su se socijalizovali u periodu kada je postojao snažan socijalni pritisak da se poštuju zakoni. Po pravilu, to su siromašniji ljudi koji imaju manje veza, što ih dodatno podstiče da se oslanjaju na zakone. S druge strane, postoji i nihilistička pravna kultura koja ne kaže da norme ne treba poštovati, ali je spremna da toleriše nepoštovanje zakona. Ljudi koji prihvataju tu kulturu ne smatraju, na primer, da je opravdano krasti od drugih ljudi, ali im je sasvim opravdano da se obogate na račun države (Grødeland, 2013: 541–542). Iz te podele, Grodeland izvlači zaključak da je spremnost da se dâ mito delimično zasnovana na strahu, delimično na kulturi: građani se ili plaše da ako ne daju mito, njihovi problemi neće biti uspešno rešeni ili daju nešto nekome nakon što su problemi rešeni iz navike, na primer, kao izraz zahvalnosti. Čini se, dalje piše Grodeland, da je stav običnih građana na Zapadnom Balkanu prema korupciji zasnovan na suprotstavljenim standardima: s jedne strane, građani smatraju da je neophodno, a samim tim i prihvatljivo, dati mito, kako bi dobili nešto što im je važno. S druge strane, oni rado kritikuju vladine službenike da su korumpirani, dok priznaju da su korumpirani službenici u određenoj meri kreacija samih građana koji daju mito (Grødeland, 2013: 552).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

47

Neformalne prakse i institucije čine deo svakodnevice u zemljama bivšeg socijalizma (Grødeland and Aasland, 2011: 132; Aliev, 2015: 189) i one imaju istorijske korene u tom sistemu. No, neformalne prakse i institucije nalazimo i u nerazvijenim državama Azije i Afrike, ali i u razvijenom svetu. Tamo, jednako kao i ovde, one ispunjavaju različite društvene uloge: jačaju veze među ljudima, produbljuju solidarnost, ali imaju i instrumentalnu vrednost omogućavajući pristup različitim resursima. Neformalnih praksi i institucija ne samo da ima u razvijenom svetu, već nekada formalnost ili neformalnost ne možemo posmatrati kao suprotnosti, već i kao uzajamno dopunjujuće sfere i prakse. Upravo to jeste slučaj kada neformalne prakse osnažuju formalne i daju podsticaj ljudima da se ponašaju u skladu sa pravilima (Ledeneva, 2018: 5). Za razliku od našeg dela sveta i od drugih manje razvijenih država, na Zapadu su formalne prakse i institucije uspele da zaklone tu neformalnu sferu. Spletom složenih društvenih i istorijskih okolnosti nastale su snažne i trajne formalne institucije i pravni poredak, tako da su neformalne prakse ostale ispod radara i na marginama formalne sfere (Ledeneva, 2018: 20). Neefikasnost formalnih institucija često se navodi kao jedan od razloga zbog kojih je neformalna sfera vidljivija i snažnija u Centralnoj i Istočnoj Evropi ili u nerazvijenim zemljama (Helmke and Levitsky, 2004: 730–731). Uzmimo za primer rad lokalnih samouprava na izdavanju dozvola za gradnju. Ako su lokalne samouprave efikasne i ako se njihov rad kontroliše (što opet znači da su neke druge institucije efikasne), manja je verovatnoća da će se razviti neformalne prakse i institucije u vezi sa izdavanjem dozvola i rešenja. Ukoliko uprava ne izdaje dozvole na vreme, građani se okreću korupciji ili nelegalnoj gradnji. Druge oblasti, takođe, nude primere neformalnih praksi: kada se u zdravstvu formiraju duge liste čekanja, pacijenti koriste veze i plaćaju mito; kada policija ne uspeva da zaštiti decu od narkotika, građani se sami organizuju i progone dilere, kao što je svojevremeno bio slučaj sa udruženjem „Sveti Sava“ iz Lazarevca (Živanović, 2021), a kada država ne može da obezbedi sigurnost, građani prave noćne straže ili gone lovokradice (Vuković and Babović, 2018). Nekada se

48

Pravna država i poredak u senci

neformalne prakse i institucije javljaju kao reakcija ne samo na stvarnu, već i na pretpostavljenu neefikasnost formalnih institucija. Do toga dolazi, na primer, kada polazimo od pretpostavke da redovnim kanalima nećemo dobiti lekarsku uslugu i odmah tražimo vezu (Grødeland, Aasland and Pleines, 2012). Drugi važan razlog zašto se neformalne prakse i institucije lakše nalaze u nerazvijenim društvima jeste nedostatak resursa. U našoj zemlji nema dovoljno radnih mesta, a pogotovo nema dovoljno dobrih radnih mesta. To su radna mesta u velikim privatnim firmama ili u državnom sektoru. Zaposleni u tim firmama imaju sva prava iz radnog odnosa, od prava na odmor i bolovanje, do uplaćenih poreza i doprinosa. Nasuprot tome, nalazi se veliki broj radnih mesta u neregulisanom tržištu rada koje karakteriše nesigurnost, male plate, nedostatak radno-pravne zaštite (Aleksić, Arandarenko i Ognjanov, 2020). Pošto je dobro plaćeno dostojanstveno radno mesto redak resurs, a u raspodeli tog resursa značajno mesto imaju političari i politički imenovani direktori javnih preduzeća, u njihovoj raspodeli važnu ulogu imaće dve neformalne institucije – korupcija i klijentelizam. Drugim rečima, klijentelizam će najverovatnije naći plodno tlo u kontekstu rasprostranjenog urbanog i ruralnog siromaštva i nejednakosti, a ne u kontekstu imućnih i društveno mobilnih društava (Kopecký and Scherlis, 2008: 357). Konačno, ne zaboravimo i ulogu ljudi i njihovih slabosti i strasti. Nisu uzrok neformalnih institucija samo strukturni faktori. Nekada su u njihovoj osnovi tako jednostavne stvari kao što je pohlepa. Nelegalni ciljevi, želja za bogaćenjem, težnja da se ostvare ciljevi koji nisu društveno prihvatljivi – sve to jesu razlozi koji, takođe, vode do nastanka neformalnih institucija (Helmke and Levitsky, 2004: 730). Neformalne prakse i institucije u najširem smislu onemogućavaju normalno funkcionisanje formalnih praksi i institucija. Sa stanovišta pravnog poretka, njihova najvažnija posledica jeste ugrožavanje ili čak poništavanje jednakosti pred zakonom i institucijama. U samoj osnovi ideje korupcije stoji da se službenici i političari ne vode opštim, nego pojedinačnim interesima, odno-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

49

sno, da se odluke ne sprovode na jedan bezlični, već suprotno, na ličan ili personalizovan način. To znači da se korupcijom krši jednakost pred zakonom, jer se jednim građanima nudi preferencijalni položaj pred institucijama i zakonima (Rohstein and Teorell, 2015: 81). Zahvaljujući tome, korupcija onemogućava jednak pristup pravima, uslugama i resursima, kao što su obrazovanje, zdravstvena zaštita, radna mesta ili administrativne usluge. Radžagopal (Balakrishnan Rajagopal) tu ideju dalje razrađuje i kaže da korupcija nekada predstavlja uzrok kršenja ljudskih prava, odnosno, neku vrstu strukturne pretpostavke koja omogućava da do kršenja dođe, a nekada sâm čin korupcije predstavlja direktno kršenje ljudskih prava. Korupcija je strukturna pretpostavka kršenja ljudskih prava tako što, na primer, podriva pravnu državu koja ima ključnu ulogu u zaštiti ljudskih prava. To se događa tako što birokatija narušava pošteno i efikasno pružanje javnih dobara, što je od suštinskog značaja za uživanje ekonomskih i socijalnih prava. Korupcija unosi element subjektivnosti i proizvoljnosti u odluke administracije i primenu krivičnih zakona, što može dovesti do kršenja ljudskih prava. Konačno, ona poništava nezavisnost i nepristrasnost pravosuđa koje su, takođe, neophodne za zaštitu ljudskih prava i slabi predstavničke institucije tako što u demokratsko odlučivanje, koje je usmereno na opšte dobro, ubacuje logiku pojedinačnih interesa (Rajagopal, 1999: 499). S druge strane, sâm čin korupcije može predstavljati neposredno kršenje ljudskih prava. Do toga dolazi kada se pravo na političku participaciju krši, jer javna dobra raspodeljuju mimo interesa građana. Pravo na slobodu govora se krši kada su novinari podmićeni da pišu, ili ne pišu, o određenim temama, ili kada se mitom uskraćuje pristup informacijama o transakcijama između vlade i privatnog sektora. Konačno, pravo na jednakost pred zakonom i jednaku zaštitu zakona, koja uključuje pravo da ne budu diskriminisani, krši se kada se određeni pojedinci, ili grupe, privileguju zahvaljujući tome što su platili mito (Rajagopal, 1999: 500). Klijentelizam, takođe, može biti izvor diskriminacija i nepravične raspodele javnih resursa. To se dešava onda kada se državni ugovori ne dodeljuju najboljim ponuđačima, nego članovima kli-

50

Pravna država i poredak u senci

jentelističkih mreža, kada se ne zapošljavaju najbolji kandidati, već članovi stranaka i slično. Posledice mogu biti loše izvedeni radovi, rupe u budžetu, neefikasne javne službe u kojima ne rade sposobni kadrovi, kao i generalna percepcija društva kao nepravednog i nemeritokratskog. Klijentelističke mreže, takođe, produbljuju nejednakosti. Jedno istraživanje o klijentelizmu u sektoru bezbednosti otkriva neke od mehanizama: na primer, firme koje pružaju usluge obezbeđenja uspevaju da daju dovoljno niske ponude i osvoje ugovore tako što smanjuju radna i socijalna prava radnika ispod minimuma koje propisuju zakoni: ne isplaćuju im minimalne zarade, kasne u isplatama i slično (Pešić i Milošević, 2021: 124).5 Neformalne prakse i institucije ne samo da podrivaju rad formalnih institucija, već mogu da prodru u njih i da postanu važnije za njihovo funkcionisanje nego formalna pravila rada (Aliyev, 2015: 190 i dalje). Zahvaljujući političkoj i ekonomskoj moći koja je u njih ugrađena, mreže klijentelizma i korupcije uspevaju da svoje interese nametnu instituciji i da je uslove da odlučuje u skladu s njima, a institucije su onda sprečene da donose zakonite odluke i da efikasno deluju. Suštinski, odluke se u tim situacijama ne donose formalnim kanalima, već u okviru neformalnih mreža koje postoje u samim institucijama, a kasnije se mogu „ozakoniti“ propisanim procesom odlučivanja, dok će i njihova primena zavisiti od neformalnih mreža. Tako se dešava da fakultet ili univerzitet ne može da odluči o nedvosmislenom plagijatu u doktorskoj disertaciji političara ili da sud efikasno poništi odluku univerziteta kojom se zbog plagijata kažnjava profesor blizak vlastima. U normalnim okolnostima, student doktorskih studija je za svoj rad odgovoran fakultetu i nastavnicima, kako u pogledu kvaliteta, tako i u pogledu zakonitosti svog rada, profesor je odgo5 Pored korupcije i klijentelizma, i druge neformalne prakse dovode do diskriminacije. Istraživanja u anglosaksonskim državama pokazuju da žene u određenim profesijama ne mogu da napreduju na najviše rukovodeće pozicije suočavajući se sa fenomenom staklenog plafona (engl. ). Reč je o neformalnim normama koje nalažu da se, u dominantnom muškom poslovnom okruženju, ograniči karijerno napredovanje žena. Tome doprinose patrijarhalne norme, ali i činjenica da su žene isključene iz neformalnih mreža unutar kojih se dogovaraju poslovi i regrutuju ljudi za rukovodeće pozicije (Rouch Anleu, 2010: 94).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

51

voran svom fakultetu i univerzitetu, a svi zajedno, kao građani, za zakonitost svojih postupaka odgovorni su pred zakonom i sudovima. U zemlji koja je premrežena klijentelističkim strukturama, fakulteti će biti odgovorni svojim moćnim studentima, a sudovi moćnim pojedincima upravo zato što je klijentelizam sistem razmene dobara i usluga koji karakteriše nejednaka raspodela moći. U klijentelističkim strukturama, političari, a ne građani, privrednici, a ne sudije, imaju moć i zato se linije odgovornosti preokreću (Fox, 2014; Peruzzoti and Smulovitz, 2006; Vuković and Babović, 2018). Na kraju, neformalne prakse kao što su klijentelizam i korupcija krše osnovne pretpostavke demokratije tako što se, prvo, kupovinom glasova obesmišljavaju slobodni izbori i odgovornost vlasti i, drugo, tako što se slabi građansko društvo, jer se građani podstiču da se ne učlanjuju u udruženja i da ne budu aktivni u javnoj ili političkoj sferi (Fox, 2008: 41–42). Klijentelizam podriva demokratiju tako što podriva jedan od njenih temelja – slobodne, tajne i fer izbore. U različitim delovima sveta, tako i u Srbiji, građani često dobrovoljno objavljuju svoje glasačke listiće. To čine tako što ih pokazuju drugim ljudima koji prisustvuju glasanju ili tako što ih slikaju mobilnim telefonom i zatim te slike prosleđuju. Na taj način, oni pokazuju da su ispunili svoje obaveze koje su preuzeli onda kada su stupili u klijentelističke odnose, odnosno, onda kada su pristali da svoj glas zamene za novac, materijalna dobra, zaposlenje ili neku drugu uslugu. Budući da demokratija počiva na pretpostavci da građani, svojom slobodnom voljom, na tajnim izborima ocenjuju rad političara i biraju one koji će u narednom mandatu vršiti vlast, na taj način se podrivaju same osnove demokratije. Klijentelizam podriva građansko društvo tako što podstiče ljude da se uzdrže od građanskog ili političkog aktivizma. U autoritarnim ili nedemokratskim državama vlast ima interes da oslabi građansko društvo, to jest sve one aktere iz tog domena koji mogu tražiti odgovornost vlasti: udruženja građana, nezavisne medije, profesionalna udruženja (npr. udruženja sudija, tužilaca, sindikate), čak i male i neformalne grupe građana, meštana nekog sela ili

52

Pravna država i poredak u senci

dela grada koji su se okupili oko pojedinog lokalnog problema. Klijentelističke mreže upravo to podstiču, one navode građane da odbace sve druge metodе kojima bi mogli da ostvare svoje interese (glasanje, organizovanje i protestovanje) i da ih svedu na jedan metod: direktan dogovor sa patronom. Klijentelizam podriva poverenje građana u državu i njene institucije. Istraživanja potvrđuju da je to poverenje manje u državama sa raširenim klijentelističkim mrežama. Razlog leži u tome što klijentelizam podriva osnovne pretpostavke demokratije: pravične procedure i jednakost pred zakonom (Kitschelt and Wilkinson, 2007b: 339). Utoliko je to jasnije ukoliko imamo u vidu da poverenje u državu i poštovanje zakona zavisi od percepcije proceduralne pravičnosti institucija i normi (Tyler, 1997; Letki, 2006; Levi and Stoker, 2000; Dulton, 2004), a klijentelistička raspodela dobara svakako ne podstiče tu vrstu percepcije. Bukovanska (Mlada Bukovansky), pozivajući se na Makijavelija, argumentuje kako korupcija podriva slobodu jedne političke zajednice, jer ona postaje zavisna ili od stranih sila ili od domaćih tirana koji vladaju samo u svoju korist. Zato ona, u republikanskoj tradiciji, predlaže da se o korupciji govori ne samo kao o individualnoj strategiji korumpiranih službenika, već kao o bolesti političke zajednice. Građani koji dele građanske vrednosti i vrline zainteresovani su za razvoj svoje države. Ta vrsta građanske moralnosti, prema njenom mišljenju, treba da bude osnova na kojoj se grade i odražavaju dobre institucije (Bukovansky, 2006: 200–201). Konačno, klijentelizam i korupcija sprečavaju ekonomski razvoj društva. Ono što sprečava razvoj nije toliko nezakonita priroda samog akta korupcije, koliko kršenje principa jednakosti u poslovanju i pristupu javnim servisima, kao i podrivanje principa slobodne konkurencije (uporedite Mungiu-Pippidi, 2011: 23). Kada je o Srbiji reč, u javnosti se procenjuje da zbog korupcije samo na javnim nabavkama Srbija gubi stotine miliona evra (JV, 2018; uporedite Antonić 2006, Zurnić, 2018, kao i niz analiza Transparentnost Srbija), dok nešto preciznije procene daje Fiskalni savet koji tvrdi da Srbija godišnje gubi oko 200 miliona evra

Paralelni institucionalni i normativni poredak

53

zbog neostvarenog rasta BDP-a koji je posledica korupcije (M. O, 2019). Ovim se završava ovaj kratak prikaz negativnih posledica korupcije i klijentelizma. One se, da se podsetimo, tiču koliko funkcionisanja pravnog i političkog sistema, toliko i položaja građana i pripadnika elite, pristupa institucijama i uslugama, te ukupnog ekonomskog razvoja društva. U onoj meri u kojoj se mogu pokazati i objasniti negativne posledice klijentelizma i korupcije, u toj meri je istraživanje ovih pojava, a pogotovo njihovo kvantifikovanje, otežano tajnošću kojom su obavijeni. Iz tog razloga ću u narednom odeljku prikazati rezultate istraživanja kojima je ispitivana ona dimenzija korupcije koje jeste dostupna naučnicima – percepcija raširenosti korupcije.

Percepcija korupcije Medijski izveštaji o korupciji svedoče o njenoj raširenosti u našem društvu, te o nesposobnosti institucija da kazne učesnike u korupcionim radnjama koji čine ekonomsku i političku elitu. Oni svedoče o nezadovoljstvu i zgražavanju javnosti nad korupcijom, kao i nad svim onim neformalnim praksama i institucijama koje stoje u vezi s njom i koje je omogućavaju: zapošljavanjem preko veza u javnom sektoru, vezama koje su potrebne za lečenje ili rešavanje administrativnih pitanja, te vezama koje premrežavaju političku i ekonomsku arenu, pa i svakodnevni život. Iz tih napisa ne bi se dalo naslutiti da u Srbiji postoji delotvoran javni pritisak, niti da je država opredeljena da se bori protiv korupcije i neformalnih praksi. Iz njih se stiče utisak da je ceo sistem duboko prožet korupcijom i vezama i da niko nema ozbiljnu nameru da se sa tim uhvati ukoštac. Možda jedan razlog za takav utisak leži u tome što su ove prakse deo svakodnevice velikog broja ljudi. U balkanskim zemljama 2011. godine 35 posto domaćinstava svakodnevno se oslanjalo na neformalne privatne mreže sigurnosti, što je više nego u postsocijalističkim zemljama Centralne Evrope (30 posto), iako daleko

54

Pravna država i poredak u senci

manje nego u bivšem Sovjetskom Savezu (60 posto) (Aliev, 2015: 182). Iako su podaci oskudni, čini se da se neformalno rešavanje problema ne odnosi na svakodnevne situacije, već samo na izvanredne životne događaje koji su od velike važnosti za pojedince i porodice, kao što su lečenje, zapošljavanje ili rođenje i upis deteta u vrtić ili školu. Na primer, većina građana Srbije veruje da nema potrebe da nekoga podmite za redovni zdravstveni pregled, ali su uvereni da složene medicinske procedure zahtevaju podmićivanje (tabela 1). Ako je verovati predstavljenim podacima, neformalnost ipak nije postala redovna i svakodnevna „strategija preživljavanja“, već se neformalnim praksama i institucijama okrećemo da bismo završili poslove u vanrednim situacijama. Tabela 1. Da li je mito potrebno za… (2015) (u%) Da

Ne

Ne zna/bez odgovora

Običan pregled

6

64

30

Laboratorijski pregled

5

62

33

Pregled doktora specijaliste

22

39

39

Smeštaj u zdravstvenu ustanovu

24

30

46

Operacija

41

20

39

48

10

42

Operacija preko reda

Izvor: UNDP, 2015: 32

Neformalne prakse nisu jednako važne za svaki susret sa javnim sektorom ili državnom upravom. Na primer, veliki broj građana okreće se neformalnim praksama u susretu sa zdravstvom. Jedna trećina građana „čašćava“ medicinske radnike u domovima zdravlja, a među njima svaki drugi smatra da će time dobiti bolji tretman (ABPK, 2013b: 21). Pomenuta praksa je još prisutnija u bolnicama – više od polovine pacijenata (52 posto) redovno ili povremeno daje određene poklone lekarima i medicinskim sestrama, odnosno, „čašćava“ ih za pruženu uslugu ili poklon daje unapred, pre pružene usluge. Polovina onih koji daju poklone veruje da će im to omogućiti da dobiju bolju uslugu (ABPK,

Paralelni institucionalni i normativni poredak

55

2013b: 49). Navedeni nalazi mogu se uzeti kao potvrda teze da je reč o ciljno-racionalnom ponašanju, a ne delu tradicije i kulture (ABPK, 2013b: 21). Nasuprot zdravstvu, u pravosuđu su neformalne prakse i institucije kao što su „veze“ i „poznanstva“ sa zaposlenima, kao i davanje poklona u „znak zahvalnosti“, uglavnom ograničene na sudsku administraciju. Na primer, 81 posto ispitanika nisu nikada pokušali da traženjem „veze“ ili „poznanstva“ sa zaposlenima u sudu utiču na proceduru (npr. da ubrzaju ili uspore neki postupak, da utiču na zakazivanje ili odlaganje ročišta i sl.), 8 posto je to uradilo i pre nego što su ušli u postupak, a 11 posto je to uradilo tek nakon što su shvatili da ne mogu ništa da urade bez veze. Vezama se nešto češće koriste svedoci–oštećeni i zastupnici fizičkih lica, dok advokati to rade ređe od proseka. Još je manji broj onih koji su preko veze pokušali da utiču na odluku suda – takvih je samo 10 posto (ABPK, 2013: 20–21). S druge strane, značajan broj ispitanika kaže da su sami „častili“ nekog u sudu sitnim poklonom, a da im to niko nije tražio: 8 posto pre kraja procedura, a 14 posto na kraju, u znak zahvalnosti. Pokloni i mito mnogo češće se daju radnicima iz sudske administracije nego sudijama (ABPK, 2013: 22–23). Neformalne prakse, kao što su veze, predstavljaju važan resurs i u drugim oblastima života i rada. Istraživanje na uzorku mladih (19–35 godina) pokazuje da oni smatraju da se najefikasniji kanali društvene pokretljivosti nalaze u neformalnim sferama. Više od dve trećine ispitanika je reklo da je poznavanje pravih ljudi od ključnog značaja, dok je polovina ispitanih ključnom smatrala političku pripadnost, a samo jedna trećina mladih smatra da je obrazovanje važno za pronalaženje posla (Mojić 2012: 103). Ne samo što smatraju da su veze efikasan mehanizam za traženje posla, već je četvrtina ispitivanih diplomaca našla posao upravo zahvaljujući vezama svojih roditelja (Tomanović, i dr. 2012).6 6 Iako su diplomci povezani sa svojim roditeljima snažnim vezama, jedan drugi tip veze, slabe veze, odnosno kontakti roditelja s ljudima s kojima se sami diplomci teško mogu povezati, najverovatnije će im pomoći da dobiju posao (Granovetter 1973). Pored tih slabih veza, jedan od važnih kanala za zapošljavanje, odnosno, za raspodelu tako važnog resursa kao što je radno mesto, predstavljaju korupcija i klijentelizam.

56

Pravna država i poredak u senci

Osim veza, i druge neformalne prakse i institucije igraju važnu ulogu u društvenom životu. Među njima, korupcija ima posebno mesto. Međunarodna istraživanja i poređenja potvrđuju rasprostranjeno uverenje da su srpsko društvo i institucije korumpirane, te da je postignut skroman napredak u uspostavljanju pravne države. Na indeksu percepcije korupcije za 2017. godinu (CPI), sa vrednošću 41, Srbija je postigla lošije rezultate od svih zemalja EU, uključujući Bugarsku (43), Mađarsku (45), Rumuniju (48), Sloveniju (61) ili Dansku (88). S druge strane, Srbija je uspela da bude bolja od mnogih istočnoevropskih zemalja kao što su Bosna i Hercegovina (38), Rusija (29) i Turkmenistan (19). Srpski rezultati su bili prilično konstantni od 2012. godine do danas i kreću se u opsegu od 39 do 42 poena. Indeks vladavine prava Svetske banke daje istu uznemirujuću sliku. U 2012. godini indeks je iznosio –0,33,7 a Srbija je bila lošije ocenjena od svih evropskih zemalja osim Rusije, Belorusije, Albanije, Bosne i Hercegovine i Moldavije. U 2018. godini rezultati su bili nešto bolji i indeks je bio –0,19, ali opet, Srbija je uspela da bude samo ispred Albanije, Belorusije, Bosne i Hercegovine, Makedonije, Moldavije i Rusije. Građani Srbije smatraju da je korupcija raširena u vrhu vlasti (grafikon 1). To uverenje je raširenije nego u razvijenim zapadnim zemljama, ali i manje nego u nekim drugim zemljama Centralne i Jugoistočne Evrope. U istraživanju Evropske banke za obnovu i razvoju (EBRD) pod nazivom „Život u tranziciji“,8 26,8 posto ispitanika smatra korupciju veoma raširenom na najvišem nivou vlasti (ovde sam sabrao odgovore „većina“ i „svi“), što je daleko više nego u Nemačkoj (8 posto) i Češkoj (10,4 posto) i nešto više nego u Italiji (21,7 posto). Ipak, rezultati u Bosni i Hercegovini (52,2 posto), Albaniji (34,6 posto) ili Slovačkoj (36,5 posto) daleko su lošiji. 9 7 Indeks se može kretati od -2,5 što ukazuje na slabe, do 2,5 što ukazuje na dobre performanse. 8 EBRD Life in Transition Database, dostupno na adresi http://www.ebrd.com/ downloads/research/surveys/lits2.dta, pristupljeno 19. septembra 2019. godine. 9 Visok procenat ispitanika, posebno u tranzicionim zemljama, ne zna koliko je raširena korupcija u najvišim nivoima vlasti ili kažu da nisu čuli dovoljno da bi mogli da procene.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

57

Grafikon 1. Koliko je korumpiranih: predsednik ili premijer i službenici, 2016. godine (u %)

Izvor: EBRD Life in Transition Database, proračun autora Na slično pitanje o raširenosti korupcije među sudijama, policajcima ili vladinim službenicima, daleko više ispitanika dalo je potvrdne odgovore. Gotovo jedna trećina ispitanika smatra da je korupcija veoma raširena među sudijama – 31,5 posto smatra da su većina ili sve sudije korumpirane. Kao i u prethodnom slučaju, ima tranzicionih zemalja u kojima je situacija lošija. Tako 54,4 posto ispitanika u Albaniji deli to mišljenje, 45 posto u Makedoniji, 43,6 posto u Bosni i Hercegovini. Viši je procenat ispitanika koji to isto misle, na primer, za policajce (55,6 posto), vladine službenike (52,3 posto), službenike lokalnih samouprava (49,2 posto) i poslanike (47,4 posto).

U nekim zemljama, kao što su Crna Gora, Hrvatska i Poljska, to kaže svaki drugi ispitanik, dok ih je u Srbiji tek neznatno manje – 37 posto. Ta neodlučnost može biti iskaz nepoverenja ispitanika i njihove nespremnosti da javno govore o korupciji, jednako koliko i stvarnog neznanja.

58

Pravna država i poredak u senci

Grafikon 2. Koliko je korumpiranih sudija, 2016. godina (u %)

Izvor: EBRD Life in Transition Database, proračun autora Izloženi podaci pokazuju kako percepcija korumpiranosti varira od institucije do institucije, kao i od zemlje do zemlje. U slučaju Srbije, dva su nalaza zanimljiva. Prvo, građani se češće okreću korupciji u potrazi za zdravstvenim uslugama ili poslom, nego u susretu sa sudovima. Čini se da je tome doprinelo više faktora: većina ljudi se pre ili kasnije susretne sa zdravstvenim sistemom, a samo neki završe pred sudovima, dok neefikasnost zdravstvenog sistema, kao i otvorenost pojedinih zaposlenih za te vrste odnosa, podstiču percepciju o njegovoj korumpiranosti. I unutar tih okvira, međutim, postoje nijanse, tako da se neformalne prakse koriste kod vanrednih intervencija, više nego kod redovnih. Drugi zanimljiv nalaz govori da postoji jače uverenje da je sistem korumpiran, nego njegov sâm vrh. Na stranu što takav stav teško može proći test logičke konzistencije, mnogo je važnije dati makar kakvo plauzibilno objašnjenje. Jedino što mi pada na pamet jeste to da dobijeni rezultat predstavlja posledicu političke popularnosti tadašnjeg premijera, a potonjeg predsednika Srbije Aleksandra Vučića. Ta popularnost stvorila je uverenje da on i njegovo okruženje nisu korumpirani (za razliku od dobrog dela ostatka sistema). Osim toga, Vučić je na vlast došao zahvaljujući

Paralelni institucionalni i normativni poredak

59

obećanjima da će okončati korupciju. Očigledno da je to uverenje preživelo gotovo deceniju njegove vlasti koju odlikuje nesmanjen nivo korupcije i klijentelizma. Upravo zahvaljujući tako vešto građenom imidžu borca protiv korupcije, građani Srbije izdvajaju upravo predsednika Republike kao osobu koja je lično najviše odgovorna za smanjenje korupcije: 22 posto ispitanika u jednom istraživanju navodi njega, 19 posto vladu, a tek 6 posto policiju i posto sudstvo (CeSiD, 2020: 15). Nasuprot tome što među građanima Srbije prevladava uverenje da je društvo korumpirano, istraživački podaci ne potkrepljuju tezu da je korupcija svakodnevno iskustvo većine stanovništva. Podaci prikupljeni istraživanjem koje je sprovedeno u okviru ANTI-CORP projekta10 pokazuju da je 15 posto ispitanika ili članova njihovih porodica platilo mito u poslednjih 12 meseci. Taj broj je veći nego u Nemačkoj (1,8 posto) ili Italiji (5,2 posto), ali niži nego u Bosni i Hercegovini (20,3 posto) ili Albaniji (24,9 posto). Uprkos tome što primenjuju različite metodologije, i druga istraživanja pokazuju da je ograničen broj građana koji imaju neposredno iskustvo sa korupcijom. Prema podacima iz 2015. godine, samo 8 posto ispitanika iz nacionalno reprezentativnog istraživanja imalo je direktno iskustvo sa korupcijom i taj broj je konstantan od 2012. godine i neznatno opada od 2009. godine kada je registrovano 15 posto ispitanika sa takvim iskustvom (UNDP, 2015: 11). Istraživanje CeSiD-a iz 2020. godine pokazuje da je 9 posto ispitanika davalo mito. Većina je sama nudila mito (6 posto), po 1 posto ispitanih kaže da im je mito traženo ili da su ga sami ponudili radi dobijanja usluge ili da bi izbegli kaznu (CeSiD, 2020: 51).11 10 Projekat pod nazivom „Anticorruption Policies Revisited Global Trends and European Responses to the Challenge of Corruption“, https://anticorrp.eu. Baza podataka je preuzeta sa ovog linka: https://anticorrp.eu/publications/integrated-dataset-with-datafrom-wp-11/. Pristupljeno 12. septembra 2019. godine. 11 Ranija istraživanja, takođe, sistematski potvrđuju da su iskustva korupcije (davanja ili primanja mita) ograničena na manji segment populacije (Vasović, 2007; Vuković, 2003). Evropska istraživanja, takođe, beleže jaz između broja onih koji učestvuju u korupciji i percepcije korupcije. Na primer, u 27 zemalja EU, istraživanjem je zabeleženo da 89 posto ispitanika nisu došli u situaciju da im neko traži mito. Istovremeno, čak 78 posto ispitanih se slaže da je korupcija jedan od najvećih problema u njihovoj zemlji (Mungiu-Pippidi,

60

Pravna država i poredak u senci

Ni istraživanja na uzorcima građana koji su učestvovali u sudskim postupcima u trenutku ispitivanja ne daju bitno drugačiju sliku. Prema istraživanju Svetske banke relativno nizak procenat građana „korisnika suda“ priznaje da se upušta u korupciju ili korišćenje drugih neformalnih sredstava, kako bi ubrzali svoje predmete u srpskom pravosuđu.12 Neformalna sredstva najviše koriste učesnici u prekršajnim predmetima (9 posto), dok je takvih u građanskim i krivičnim predmetima daleko manje – 4 i 2 posto (MTDF, 2014b: 165). Istraživanje Agencije za borbu protiv korupcije daje slične rezultate: svega 1 posto ispitanika tvrdi da im je nekada u sudu direktno i otvoreno traženo mito, a 9 posto ispitanika tvrdi da im je mito traženo indirektno, na primer, nepotrebnim odugovlačenjem procedura i posrednim ukazivanjem da se na proceduru može uticati davanjem nekog oblika mita (ABPK, 2013: 22). Istraživanja dakle beleže da mali broj građana ima neposredno iskustvo sa korupcijom. Taj broj je mali, posebno ako se ima u vidu koliko je rašireno uverenje da su svi segmenti društva korumpirani i koliko su loše ocene naše zemlje u uporednim analizama korupcije i vladavine prava (kao što su procene Međunarodne transparentnosti i Svetske banke, o čemu će kasnije biti više reči). Da li su ispitanici krili da su učestvovali u korupciji, ili je naša percepcija društva kao temeljno korumpiranog neobjektivna? Davanje mita, ma kako bilo rašireno, nije moralno opravdano i ispitanici to znaju. To može biti razlog zašto neki među njima ne priznaju da su davali ili primali mito. Analize sprovedene na uzorku poslovnih ljudi iz Rumunije potvrđuju da ispitanici u javnomnjenjskim istraživanjima nisu uvek spremni da govore o svojim iskustvima korupcije. Prema procenama, ta istraživanja bele2011: 13–14). Treba, takođe, napomenuti da je u 75 posto slučajeva mito nuđeno. Obrazloženje za davanje mita bilo je da se „dobije određena usluga“ (51 posto onih sa direktnim iskustvom korupcije) i „da se izbegnu problemi sa vlastima“ (24 posto), dok je mito traženo u 25 posto slučajeva (UNDP, 2015: 15). 12 Autori studije smatraju da prikazani podaci verovatno potcenjuju obim korupcije u pravosuđu. Kao potvrdu teze navode drugo istraživanje Svetske banke prema kome 11 posto ispitanika kaže da su nezvanično platili zdravstvene usluge, dok 88 posto navodi neformalno plaćanje kao povremeno, često ili veoma često prisutno u zdravstvenom sistemu (MTDF, 2014b: 165).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

61

že za trećinu manje slučajeva korupcije nego što ih stvarno ima (Treisman, 2014: 98). Nažalost, na osnovu dostupnih podataka za Srbiju ne može se reći koliko ispitanika izbegava da dâ iskren odgovor. Građani razvijenih zemalja, po pravilu, takođe nemaju iskustva sa korupcijom. Razlika između njih i nas ogleda se u tome što mi smatramo da korupcija jeste raširena, čak i ako mi nismo s njom imali iskustva. Za razliku od građana Srbije, ispitanici iz Finske, Holandije ili Nemačke misle da u njihovim zemljama nema korupcije čak i onda kada imaju iskustva s plaćanjem mita. Jednako često to misle, kao i oni građani koji nisu imali direktna iskustva plaćanja mita. Nasuprot tome, ispitanici iz Ukrajine, Srbije, Hrvatske ili Slovačke koji nisu imali iskustvo plaćanja mita ocenili su svoje zemlje kao više korumpirane (Charron, 2016: 11). Percepcija korupcije dakle ne zavisi od neposrednih ličnih iskustava sa korupcijom, već postoji rašireno i prihvaćeno uverenje da u zemlji kao što je Srbija korupcija predstavlja endemski problem, dok isto takvo shvatanje nećemo naći u Holandiji, Nemačkoj ili nekoj od uspešnih tranzicionih zemalja kao što su Češka ili Poljska. Korene dominantne percepcije najverovatnije treba tražiti u procesu postsocijalističke transformacije, čiji deo je bila i privatizacija državnih preduzeća i drugih javnih resursa (kao što su koncesije, prirodni resursi, uključujući poljoprivredno i građevinsko zemljište). Privatizacija je predstavljala ogroman administrativni, ekonomski i politički poduhvat i pružila je osnovu za razvoj novih ekonomskih i političkih elita (Lazić, 2011; Vuković, 1994). Povrh toga što je bila generator nastanka nove elite, privatizacija je bila i generator korupcije (Hoff, Stiglitz, 2004), i u tom pogledu Srbija nije bila izuzetak. Poslednje decenije obeležene su brojnim ekonomskim i političkim skandalima, od kojih su mnogi bili nusproizvod privatizacije, ili drugih oblika preraspodele javnih dobara, pre svega javnih nabavki i pristupa prirodnim resursima. Politika skandala i rasprostranjenost mreža klijentelizma i patronaže, doprineli su raširenom uverenju da su korupcija i privredni kriminal među najvažnijim društvenim i političkim problemima u savremenoj Srbiji (Pavlović, 2006; Pešić, 2007; Krastev, 2004, EC,

62

Pravna država i poredak u senci

2018). Ranija istraživanja pokazuju da postoji korelacija između percepcije korupcije i opšteg stava ispitanika prema društvenim i političkim prilikama i vlasti. To znači da su pojedinci koji su kritičniji prema vlasti skloniji da tvrde da je korupcija raširena. Tranzicioni gubitnici, kako kaže Mirjana Vasović, smatraju da je društvo u višem stepenu korumpirano nego što to procenjuju ostali pripadnici društva (Vasović, 2007: 233). Kako je gubitnika bilo mnogo, to je i rezervoar skepse i uverenja u raširenost korupcije bio veoma veliki. Ne samo da je korupcija bujala, već je bila predmet svakodnevnog izveštavanja medija, posebno u periodu pre smene vlasti 2012. godine i postepenog ukidanja medijskih sloboda. Kada su izloženi informacijama o korupciji, ljudi veruju da je korupcija raširena i smatraju da je ona važan društveni i politički problem. Taj nalaz potkrepljuju istraživanja u različitim delovima sveta (za istraživanja u Španiji uporedite Palau and Davesa, 2013, za nalaze iz Australije uporedite Masters and Graycar, 2015). Kada vlasti kontrolišu izvore informacija i medije, izveštaja o korupciji ima manje. Posledično, građani su manje uvereni u to da je korupcija raširena. U takvim okolnostima, međutim, na scenu mogu stupiti neformalni izvori informacija i tračevi. Ako se u tim paralelnim izvorima informacija pominju korupcionaške afere, porašće i percepcija korupcije među običnim građanima (nalaz je potvrđen istraživanjima u Kini, uporedite Zhu, Lu and Shi, 2013). Uloga medija u oblasti korupcije se ne završava ovim što smo izneli. Mediji u savremenoj demokratiji mogu biti ne samo izvor uverenja u raširenost korupcije, već i izvor skepse u politiku i politički sistem. Pozivajući se na činjenicu da mnogo više ljudi veruje da je korupcija raširena nego što imaju neposredna iskustva s korupcijom, Flinders (Matthew Flinders) skreće pažnju na to da upravo mediji jesu odgovorni za opšte nepoverenje u političare i rašireno uverenje da su političari nečasni, lažljivi i nedostojni poverenja. Povećavanjem broja medijskih kuća, pooštrava se konkurencija među njima i borba za svakog gledaoca i čitaoca i za svaki „klik“, što stvara potrebu da se kreira ogromna količina vesti i priča. U takvim okolnostima, nije lako zadržati profesionalne

Paralelni institucionalni i normativni poredak

63

standarde (Flinders, 2012: 151). Mediji stvaraju sve atraktivnije i skandaloznije izveštaje koji više služe interesima novinara, izdavača, vlasnika i reklamnih agencija, nego interesima javnosti. Ne doprinose time odgovornoj političkoj debati, niti kultivišu demokratski javni duh rasprave (Flinders, 2012: 143–144). Mediji stvaraju jednu iskrivljenu sliku političara – lažljivih i ciničnih manipulatora – i, na taj način, podrivaju poverenje javnosti u političke institucije i političare (Flinders, 2012: 162). S druge strane, mediji mogu imati i izrazito pozitivnu ulogu. Pored opšteg informisanja javnosti i o onim pitanjima koja izazivaju skepsu, kao što je korupcija i klijentelizam, oni mogu predstavljati osnov politike čistih ruku i transparentnosti. U Švedskoj, na primer, državi koja beleži veoma niske stope korupcije, kontrolu korupcije uglavnom vrše dobro informisani građani i mediji kojima su informacije o radu vlade lako dostupne. Upravo su mediji zaslužni za većinu otkrića o skandalima i nepravilnostima u radu vlade, dok formalni mehanizmi kontrole imaju manji značaj (Andersson and Anechiarico, 2014: 260). Mediji mogu biti izvor kontrole korupcije, ali konačna tačka kontrole, zapravo, jesu građani, obični ljudi, birači. U nekim političkim sistemima, oni mogu proizvesti političku i zakonsku odgovornost političara, a u nekima pak ne. Generalni osećaj u Centralnoj, Istočnoj i Jugoistočnoj Evropi jeste da obični ljudi ne mogu puno da urade u borbi protiv korupcije, a u manjoj ili većoj meri preovladava pesimizam i odsustvo nade. Za razliku od toga, u zemljama Zapadne Evrope kao što su Italija, Grčka i Nemačka, građani smatraju da je prijavljivanje korupcije važna mogućnost koja im stoji na raspolaganju. To znači da u ovim društvima još uvek postoji poverenje u mehanizme „horizontalne odgovornosti“. Čini se, stoga, da građanski pesimizam Istoka stoji u oštrom kontrastu prema poverenju u institucije i optimizmu Zapada.

7

19

16

3

12

4

13

17

14

13

20

Makedonija

Nemačka

Grčka

Mađarska

Italija

Poljska

Rumunija

Srbija

Slovačka

Slovenija

10

Hrvatska

18

11

Bugarska

Estonija

11

Bosna i Hercegovina

Češka

5

Albanija

Ne zna, bez odgovora

Izvor: EBRD Life in Transition Database, proračun autora 39

42

29

27

23

21

45

17

9

40

29

33

31

39

34

21

14

28

17

25

28

20

11

32

11

19

29

34

24

24

24

31

18

6

14

11

12

24

7

31

35

7

12

10

17

11

10

18

Obični ljudi ne mogu Odbijanje ništa da se plati Prijavljivanje

1

2

7

5

8

8

6

5

7

2

3

6

5

4

4

5

Glasanje za čiste partije

9

10

18

15

16

22

19

13

22

12

9

10

13

13

17

20

Građanski aktivizam

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Ukupno

64 Pravna država i poredak u senci

Tabela 2. Šta obični ljudi mogu da urade u borbi protiv korupcije

65

Paralelni institucionalni i normativni poredak

Kada je o srpskom uzorku reč, postoje razlike u pogledu stavova o građanskom aktivizmu i tome šta mogu ljudi uraditi u borbi protiv korupcije, posebno između manje i više obrazovanih ispitanika. Obrazovaniji ispitanici manje fatalistički gledaju na ulogu građana u borbi protiv korupcije i u većoj meri zastupaju proaktivne strategije, kao što je prijavljivanje i građanski aktivizam. I među njima, tradicionalni mehanizam za uspostavljanje vertikalne političke odgovornosti prema građanima – izbori – ne vide se kao delotvorno sredstvo za smanjivanje korupcije. Tabela 3. Šta obični građani mogu da urade u borbi protiv korupcije po obrazovanju Osnovno obrazovanje i niže

Srednje obrazovanje

Više i visoko obrazovanje

Ukupno

Ne zna, bez odgovora

20

14

11

14

Ništa

31

31

17

29

Odbijanje da se plati

17

16

19

17

Prijava korupcije

10

15

20

14

Glasanje

8

7

9

7

Građanski aktivizam

14

18

24

18

Izvor: EBRD Life in Transition Database, proračun autora Istraživanja javnog mnjenja otkrivaju nekoliko paradoksa korupcije. Građani Srbije dakle veruju da je korupcija raširena i onda kada imaju neposredna iskustva s njom i onda kada ih nemaju. A mnogi, zapravo, takva iskustva nemaju, ali svejedno veruju u raširenost korupcije. Opštem uverenju o korumpiranosti društva doprinose i mediji koji već decenijama detaljno i intenzivno izve-

66

Pravna država i poredak u senci

štavaju o korupciji u politici, privredi, ali i u zdravstvu i obrazovanju. Kada tih izveštaja ima manje, ljudi misle da i korupcije ima manje. Spisak „paradoksa korupcije“ se tu ne završava. Iako veruju da je raširena u društvu, građani Srbije su manje skloni da osude politički vrh nego ostale delove državne uprave i javnog sektora. Lojalnost stranci i uverenost u moralnu ispravnost rukovodstva očigledno je jača od uvreženih percepcija. Konačno, iako misle da je korupcija raširena, osećaju se bespomoćno u susretu s njom, posebno oni na nižim lestvicama društva, i ne veruju da kao građani mogu mnogo toga da urade da se korupcija obuzda. Javno mnjenje karakteriše dakle nekoliko suprotnosti: između percepcije i realnog iskustva korupcije, između percepcije korupcije i percepcije rukovodstva zemlje i između percepcije ozbiljnosti problema i uverenja u snagu sopstvenog aktivizma. Premda na prvi pogled izgledaju konfuzno i nelogično, te suprotnosti su zapravo samo jedan element u nizu vrednosnih nedoslednosti i dualizama koje ću u ovoj knjizi analizirati. U njihovoj osnovi stoji realna ambivalentnost između snažnih neformalnih praksi i institucija u eliti i nešto uređenijeg životnog prostora običnih građana. Društvo percipiramo kao korumpirano ne zbog svojih svakodnevnih iskustava, već zbog korupcije u vrhu političke i ekonomske elite i to političke elite koja je razorila politički i medijski sistem, podrila institucije i demokratiju, konsolidovala svoju vlast i izgradila veliko poverenje među biračima, s jedne strane, i apatiju, s druge. Ako oblast percepcije korupcije odlikuje ambivalentnost, to ni u kom slučaju ne važi za klijentelizam kojim se bavim u nastavku.

Partijsko ovladavanje privredom i društvom: klijentelističke mreže u Srbiji Klijentelizam je praksa koja se odvija u tajnosti, van očiju javnosti i van zvaničnih kanala odlučivanja. O klijentelizmu i njegovim ishodima saznajemo iz medija, preko afera u kojima se otkrivaju mehanizmi partijskog zapošljavanja, dodeljivanja dr-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

67

žavnih ugovora i subvencija firmama i preduzećima koja su bliska vlasti. Nasuprot izobilju medijskih izveštaja, naučnih istraživanja o klijentelizmu nema mnogo. Jedino sveobuhvatno istraživanje sprovela je 2016. godine grupa sociologa okupljena oko organizacije Sekons (SeConS) (Cvejić ur., 2016) na osnovu 98 intervjua sa predstavnicima političke i ekonomske elite, posrednicima i stručnjacima. Upravo to istraživanje koristiću kao osnov za analizu strukture i načina funkcionisanja klijentelističkih veza u savremenoj Srbiji (rezultati istraživanja prikazani su na osnovu Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 44–65). Na svim nivoima vlasti mogu se naći manje ili više stabilne neformalne mreže koje povezuju političke i ekonomske aktere. U okvirima tih mreža donose se najvažnije političke i ekonomske odluke i unutar njih se izdvajaju tri grupe aktera: političari, posrednici i privrednici. Političari su najvažniji akteri u klijentelističkim mrežama. Moć političara, isto kao i posrednika, proističe iz položaja ili angažovanja u političkim strankama, bilo na osnovu članstva i stranačkog rada, ili na osnovu usluga koje pružaju stranci. Među političkim akterima razlikuju se oni koji nemaju nikakav položaj u privredi, kako javnoj, tako i privatnoj, ali su u interakciji sa privrednicima. Njih istraživači smatraju čisto političkim akterima. Osim njih, postoje i politički akteri koji su u prošlosti imali položaj u nekom javnom preduzeću ili ga trenutno imaju. I njihova moć proizlazi primarno iz političke moći i veze sa strankama. Oni se nazivaju posrednicima, jer su preko njih povezane sfere političke i ekonomske moći (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 45). Treću grupu čine ekonomski akteri – rukovodioci i vlasnici privatnih preduzeća i oni se regrutuju iz ekonomske sfere i, po pravilu, nemaju neposredne i formalne političke pozicije. Partijske mreže predstavljaju osnovu klijentelizma. Srpske stranke su formalno ustrojene i imaju strukturu moći koja liči na piramidu na čijem čelu stoji šef stranke. Ispitanici, međutim, svedoče da postoje i neformalni krugovi u kojima su moć i lojalnost najvažniji. U tim uskim krugovima donose se najvažnije odluke, a tek nakon toga se ozvaniče na formalnim sastancima.

68

Pravna država i poredak u senci

Slične strukture moći nalaze se i na nivou lokalne samouprave i tu su koncentrisane oko predsednika opštine ili oko gradonačelnika (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 46). U okviru stranaka formiraju se trajne mreže pojedinaca koje vezuju zajednički interesi, poverenje i lojalnost i te mreže se nazivaju „ekipama“ i presecaju partijske strukture horizontalno (npr. unutar odbora, saveta i predsedništva) i vertikalno (od predsedništva do lokalnih odbora). Da bi mreža dobro funkcionisala moraju se kontrolisati nezadovoljni akteri. To se radi raspodelom resursa (npr. novca, radnih mesta, ugovora) ili partijskim disciplinovanjem (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 46).13 Pripadnici različitih mreža u okviru same partije mogu se sukobljavati, ređe zbog programskih pitanja, a mnogo češće zbog sopstvenih interesa. Ti sukobi su posebno snažni u periodima kada se formira vlast i kada se raspodeljuju političke funkcije. Nekada se sukobi razrešavaju pobedom jedne „ekipe“, a nekada podelom stranke (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 47). Najvažniji kriterijum za izbor članova „ekipa“ jeste lična i partijska lojalnost. Svaka „ekipa“ sastoji se od politički najuticajnijih ličnosti, to jest, užeg kruga najbližih partijskih kadrova, zatim šireg partijskog kruga, te na kraju baze. Da bi se postao deo najuže „ekipe“ potrebne su dve stvari: određene sposobnosti i bliskost sa šefom stranke (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 53–54). Političke veze među akterima su čvrste, duže se grade radom u stranci ili kroz privatne veze, i teže se raskidaju nego ekonomske (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 64). Najvažnija norma koja reguliše odnose unutar klijentelističkih mreža jeste lojalnost rukovodstvu ili šefu stranke. Prema tom kriterijumu biraju se ljudi koji neposredno okružuju predsednika. To mogu biti članovi njegove lične mreže – školski drugovi, kumovi i prijatelji – ali i saradnici iz stranke u koje on ili ona imaju poverenje. Vrlo često, njihovo imenovanje izaziva nezadovoljstvo među partijskim „vojnicima“. Sa stanovišta predsednika stranke, međutim, takav izbor 13 Lojalnost, međutim, ne mora biti trajna. Istraživanje beleži i široko prihvaćenu neformalnu normu da se lojalnost može preneti drugoj stranci, ako je to u ekonomskom interesu aktera. Čak i sami ispitanici, lokalni političari, svedoče kako fascinantno, sa velikom lakoćom, različiti akteri raskidaju stara i sklapaju nova savezništva, bez ikakvih skrupula.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

69

je logičan, jer se dobijaju lojalni članovi njegove neposredne mreže koji nemaju svoju bazu u stranci, te ne mogu predstavljati pretnju. Oni moraju biti lojalni predsedniku, jer od njega zavisi njihov položaj (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 55). Unutar tog najužeg kruga donose se najvažnije političke odluke, raspodeljuju se direktorska mesta i mesta u upravnim odborima, odlučuje o ugovorima i sličnim pitanjima. Ispitanici koji su učestvovali u istraživanju bili su uvereni da je vlast u Srbiji centralizovana u rukama premijera (u vreme sprovođenja istraživanja to je bio Aleksandar Vučić). Formalna pozicija u strukturi vlasti, međutim, nije najvažniji kriterijum koji će odrediti centar političke moći. Ispitanici svedoče da je to nekada mesto premijera, a nekada predsednika države, i ta struktura centralizovane političke moći ne zavisi od politike jedne ili druge dominantne stranke. Tako je, uvereni su ispitanici, uvek bilo. Oko dominantne političke figure postoji još nekoliko aktera koji imaju uticaj na odluke, dok su formalno ovlašćena tela, kao što je parlament, gotovo nebitna (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 47). Drugi važan element klijentelističkih mreža jesu ekonomski akteri iz javnog i privatnog sektora. U javnom sektoru to su članovi upravnih odbora i direktori javnih preduzeća. Ujedno, oni su i kadrovi stranaka na vlasti i na te funkcije ih postavlja partija. Javna preduzeća se, međutim, osvajaju i „po dubini“, te se i na sva niža rukovodeća mesta, takođe, postavljaju ljudi lojalni partiji. Tako se potpuno ovladava javnim preduzećima (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 57). Uloga tih ljudi jeste da rukovode preduzećima, ali i da strankama obezbeđuju resurse kao što su novac, usluge i radna mesta. Zato se oni smatraju veoma važnim akterima od čijeg rada zavisi funkcionisanje stranaka na vlasti (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 48). Ekonomski akteri su, po mišljenju ispitanika iz ovog istraživanja, manje značajni od političkih. U politici leži prava moć, a privrednici i menadžeri se samo prilagođavaju toj moći ili pokušavaju da anticipiraju kako će se menjati odnosi snaga na političkoj sceni. Samo najveći preduzetnici, koji se nazivaju „tajkunima“, mogu samostalno da „vode politiku“. Ostali preduzetnici i firme

70

Pravna država i poredak u senci

teže da uspostave dobre odnose sa budućim ili sadašnjim vlastima i da na osnovu toga obezbede sebi određene povlastice. Mogu to biti ugovori sa državom, informacije o investicijama (npr. gde će se graditi fabrika ili put, kako se mogu dobiti subvencije) ili manji pritisak inspekcija i „gledanje kroz prste“ prilikom kršenja zakona (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 48). Veze privrede i politike nekada su presudne za razvoj privatnog biznisa. Neke firme nastaju, rastu, dobijaju čak i monopolski položaj, upravo zahvaljujući vezama sa stankama. Kada stranke padnu sa vlasti, i te firme nestaju sa horizonta. Od privrednika u klijentelističkim mrežama se očekuje lojalnost – u njihov najveći „greh“ spada bavljenje politikom. U tim slučajevima, politička elita „kažnjava“ privrednike, iako se, kako ispitanici u ovom istraživanju primećuju, može dogoditi da politički nelojalni privrednici uspeju da „promene stranu“ (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 48–49). Privrednici finansiraju političke stranke dobrovoljno, ali i pod prinudom. Neki privrednici razumeju da je davanje novčanih donacija strankama „pravilo igre“ i tom pravilu se povinuju pod manjom ili većom dozom prinude. Kako ispitanici svedoče, glavno pitanje s kojim se suočavaju jeste koga plaćati, odnosno, kojoj stranci će uplaćivati donacije. Neki privrednici čak plaćaju više stranaka, kako bi sebi obezbedili povoljan tretman nakon izbora (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 60). Ako odbiju da finansiraju stranke, privrednici se mogu suočiti sa „kaznama“. Kazna može biti stroža kontrola inspekcija ili otkazivanje ugovora sa državom ili javnim preduzećima. Nekada su ti pritisci toliko snažni da mogu dovesti do zatvaranja preduzeća (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 60–61). Treći akteri jesu posrednici koji povezuju te dve grupe, političare i privrednike. Posrednici mogu biti ljudi koji rade, na primer, u kompanijama ili javnim preduzećima, članovi upravnih odbora. Njihova uloga je važna, jer strankama obezbeđuju resurse koji su im neophodni za funkcionisanje i za osvajanje i zadržavanje vlasti: novac, radna mesta i usluge različite vrste. Oni u sebi objedinjuju političke i ekonomske veštine, moraju imati moć prilago-

Paralelni institucionalni i normativni poredak

71

đavanja i pregovaranja i predstavljaju jedan od ključnih resursa kojim raspolažu stranke unutar klijentelističkih mreža. U klijentelističkim mrežama, kako smo naveli, razmenjuju se različiti resursi – novac, zaposlenje, mesta u upravnim odborima, volonterski rad, doprinosi „u naturi“, informacije i ugovori. Novac se razmenjuje u različitim oblicima i to preko radnih mesta ili zapošljavanjem, članstvom u upravnim odborima i donacijama strankama. Preko partijskih klijentelističkih mreža postavljaju se članovi upravnih odbora koji dobijaju visoke nadoknade koje se smatraju nagradom za lojalnost stranci, ali i zalogom da će oni glasati kako stranci odgovara, kada za to dođe vreme. Jedan od važnih oblika klijentelizma u Srbiji jeste zapošljavanje partijskih kadrova i simpatizera u javnom sektoru. Dešava se, međutim, da se i od privatnika traži da zaposle partijski kadar. Preko klijentelističkih mreža mogu se dobiti stalni ili privremeni i povremeni poslovi (pri čemu su, naravno, stalni poslovi poželjniji, jer nude veću sigurnost, a i niži stepen zavisnosti od stranke). Stalna radna mesta u javnom sektoru su posebno tražena, zbog dualnosti tržišta rada koja se ogleda u razlici između bolje plaćenih radnih mesta u javnim preduzećima i velikim privatnim firmama, sa odgovarajućom radnopravnom zaštitom, i lošije plaćenih radnih mesta u sitnom privatnom sektoru, bez te zaštite. Neki od ispitanika navode da svi oni moraju deo svoje zarade, između 5 i 10 odsto, da daju stranci (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 48–49). Od zaposlenih se traži da volonterski rade za stranku, posebno tokom predizborne kampanje. U uslovima kada radnih mesta nema, ili nisu dobro plaćena, plate koje oni dobijaju postaju značajan finansijski resurs, kako za same radnike, tako i za stranke (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 50, 59).14 Nekada se dešava da se razmenjuju i dobra i usluge. Javna ili privatna preduzeća, na primer, finansiraju putovanja, usluge, štampu promotivnog materijala, plaćaju medijski prostor ili daju 14 U vezi s tim, Jovan Bliznakovski pravi razliku između malih i velikih beneficija koje građani dobijaju kroz klijentelističke mreže. U značajnije beneficije spada zaposlenje, a u manje značajne spadaju davanja u novcu ili naturi. I političke partije prave razliku između značajnijih i manje značajnih usluga koje im građani pružaju. U manje značajne usluge spada glasanje, a u značajnije spada trajniji stranački angažman (Bliznakovski, 2021: 279).

72

Pravna država i poredak u senci

formalne i neformalne donacije strankama i tako im omogućavaju da plaćaju zaposlene i finansiraju svoje aktivnosti. Za taj deo su od presudnog značaja, na primer, direktori javnih preduzeća, jer se upravo njihova uloga sastoji u tome da obezbede donacije za partiju (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 50–51). Državni budžet predstavlja izdašni resurs za raspodelu „partijskog plena“. Ta raspodela vrši se kroz dva ključna kanala: državne subvencije i ugovore. U oba slučaja, sklapaju se nezvanični dogovori među ključnim političkim i ekonomskim akterima. Profit koji preduzeća ostvaruju može se uvećati i naknadnim proširivanjem obima posla ili povećanjem troškova. To se radi potpisivanjem aneksa osnovnog ugovora. Nekada se raspodela vrši bez znanja rukovodstva stranke, preko privatnih neformalnih mreža na čijem čelu stoje uticajni partijski funkcioneri (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 57). Informacije, takođe, čine jedan od važnih resursa za poslovni sektor. Mogu biti informacije o predviđenim izmenama zakona, novim investicijama, tenderima i slične informacije iz kojih preduzetnici mogu izvući koristi. Ko unapred ima informaciju o tome gde će se graditi put ili aerodrom, može, na primer, da kupi poljoprivredno zemljište koje će posle postati mnogo vrednije, jer je bliže putu. Ista logika važi, na primer, i za informacije o subvencijama i tenderima. Na kraju, jedan od resursa u toj razmeni jesu „prava mesta“. Predstavnici poslovnog sektora teže da postave „svoje ljude“ na „prava mesta“, kako bi dobili pristup odlukama i informacijama. Tako će lakše dobijati tendere, ugovore, podršku za svoj rad, javne investicije i slično. Neki od ispitanika čak su tvrdili da postavljanje svojih ljudi na neka važna mesta oni plaćaju velikim sumama novca (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 51). Za političare, upotreba kontrolnih mehanizama predstavlja jedan od najvažnijih resursa. Najčešće su to različite inspekcije i one se mogu koristiti na dva načina. Prvo, inspekcije se mogu slati preterano revnosno, kada se želi izvršiti pritisak na nekog preduzetnika ili na neku kompaniju da uđe u klijentelističke strukture i podržava stranku na vlasti. Drugo, dešava se da političari donesu

Paralelni institucionalni i normativni poredak

73

odluku da se takvi mehanizmi ne koriste, kako bi se lojalnim članovima mreže oslobodio prostor za nesputano poslovanje (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 51, 61 i dalje). Inspekcije zapravo predstavljaju formalnu kaznu za one koji krše neformalne norme koje su uspostavljene u klijentelističkim mrežama. Istovremeno, kada političari odluče da inspekcije ne treba da posećuju određena preduzeća i kontrolišu njihov rad, oni zapravo svojim klijentima iz privrede daju neformalnu zaštitu od formalnih mehanizama kontrole. U tim slučajevima, politički i privredni akteri bivaju oslobođeni zakonske odgovornosti za svoje poslovanje. Na isti način se ograničava rad drugih kontrolnih mehanizama, kao što su policija i pravosuđe, i stvara sistem u kome pripadnici političke i ekonomske elite nisu odgovorni za svoje postupke pred zakonom, već samo u odnosu na norme lojalnosti i poslušnosti koje klijentelističke strukture stvaraju (za primere kako ti mehanizmi zaista funkcionišu, uporedite Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 63). Rezultati ovog istraživanja beleže da se preko klijentelističkih mreža dogovaraju i u delo sprovode izmene zakona. Najčešće se to radi na zahtev privatnih preduzetnika i kompanija. Menjaju se i zakoni i podzakonska akta. Ispitanici kažu da je proces evropskih integracija suzio prostor za takve intervencije, ali da on i dalje postoji (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 51). Na taj način, klijentelističke mreže postaju kanal za ovladavanje ili zarobljavanje države. Nema dileme u vezi s tim da šefovi dominantnih stranaka i same stranačke strukture jesu ključni za uspostavljanje mreža koje vladaju srpskim društvom od ustrojstva višestranačkog sistema. Pitanje je, međutim, kako objasniti činjenicu da u brojnim sredinama nailazimo na lokalne političare koji i po dvadeset godina zauzimaju najvažnije funkcije u opštinskoj ili gradskoj, a ponekad i u republičkoj vlasti. Kako objasniti da oni opstaju na vlasti tako što menjaju stranke, u skladu sa njihovom trenutnom snagom? U javnosti se ti političari nazivaju „lokalnim šerifima“, a kada menjaju stranke, nazivaju se „preletačima“. O njima postoje broj-

74

Pravna država i poredak u senci

ni medijski i stručni izveštaji koji naglašavaju njihovu instrumentalizaciju stranačkog „tržišta“. Predstavljeni su kao prilagodljivi akteri koji menjaju stranačku pripadnost, prevodeći svoju lokalnu stranački infrastrukturu iz jedne stranke u drugu, zadržavajući tako vlast u svojim rukama (Crta, 2019).15 Lokalni lideri nesumnjivo imaju važno mesto u klijentelističkim mrežama. Da li oni opstaju kao lokalni lideri zato što im klijentelističke mreže na nivou države omogućavaju da ostanu na vlasti, ili su oni potrebni strankama da bi učvrstile svoju vlast? Čini se da je tu na delu dvosmerno instrumentalni odnos: lokalni akteri koriste stranke da bi zadržali vlast u gradu ili opštini, a stranke koriste njih kako bi uspostavile infrastrukturu u svim delovima zemlje. To su dva komplementarna dela klijentelističkih mreža – nacionalni i lokalni – bez kojih ovaj sistem ne bi mogao da funkcioniše. Ključna uloga „lokalnih šerifa“ sastoji se u tome što oni predstavljaju nosioce autonomnih lokalnih prêt-à-porter klijentelističkih mreža, ili mreža koje se mogu „poneti i preneti“. Ključni kriterijum na osnovu čega sam identifikovao lokalne klijentelističke mreže jeste da postoji političar (ili grupa političara) koji duži niz godina, makar nekoliko izbornih ciklusa, uspeva da zadrži rukovodeće pozicije kao što su predsednik skupštine opštine, gradonačelnik, pokrajinski sekretar, direktor javnog preduzeća i ministar, prelazeći s jedne na drugu, menjajući stranke ili ostajući u jednoj. Mediji često izveštavaju ne samo o vodećim lokalnim političarima, već i o njihovim najbližim saradnicima, što dodatno olakšava identifikovanje takve mreže. Nekada važnu ulogu u lokalnoj mreži imaju dugogodišnji direktori velikih javnih preduzeća koji na tom mestu ostaju uprkos promenama vladajućih koalicija (takvih mesta je doduše tek nekoliko), ali, po pravilu, nosioci lokalnih mreža jesu političari. U nedostatku sistematskog istraživanja na državnom nivou, analizirao sam medijske napise o vodećim akterima u lokalnoj 15 Fenomen menjanja stranaka ili „preletanja“ bio je čak i predmet satirične predsedničke kampanje fiktivnog lika Belog Preletačevića na izborima održanim 2016. godine. Pomenutu kampanju vodio je Luka Maksimović iz Obrenovca i ona je predstavljala jedan vid javnog revolta protiv korumpiranog i neefikasnog partijskog sistema. Na izborima, Beli Preletačević osvojio je 344.498 glasova i zauzeo treće mesto.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

75

politici. Uspeo sam da identifikujem nekoliko desetina lokalnih samouprava u kojima postoje takvi uticajni pojedinci. Pored poznatih primera kao što su Jagodina, Pirot, Čajetina, Topola, Surdulica, Pirot, tu su još i Nova Crnja, Brus, Bačka Palanka, Bosilegrad, Bor, Despotovac, Dimitrovgrad, Kikinda, Kragujevac, Kraljevo, Kula, Leskovac, Loznica, Lučani, Novi Bečej, Novi Pazar, Obrenovac, Pančevo, Ruma, Rača, Sečanj, Smederevo, Sremska Mitrovica, Stara Pazova, Sopot, Svilajnac, Temerin, Ub, Užice, Vrbas, Vršac, Zaječar, Zrenjanin, čak i Novi Sad. Da bih bolje razumeo kako i zašto nastaju te mreže i kako funkcionišu, obavio sam niz eksplorativnih intervjua sa stručnjacima, političarima i aktivistima iz nevladinog sektora. Intervjui pokazuju da klijentelističke mreže „za poneti“ nastaju usled strukturnih ograničenja i specifične lokalne političke ekonomije oskudice – oskudice kadrova, privrednih aktera i alternativnih strategija. U manjim opštinama, ljudski i svi drugi resursi su ograničeni. Kao što Sekonsovo istraživanje o klijentelističkim mrežama pokazuje, pored partijske pripadnosti i lojalnosti, za funkcionisanje mreža potrebna je i određena doza sposobnosti. Kako jedan ispitanik kaže, nikome ne treba neko ko će napraviti grešku i završiti na naslovnoj strani tabloida (Stanojević, Babović i Gundogan, 2017: 54). U manjim sredinama, takvih sposobnih ljudi nema mnogo, a i u većim sredinama se političari rukovode time da izaberu one koji su svoje sposobnosti već dokazali. Ograničenost lokalnih resursa sputava ili usporava stvaranje lokalne političke kontraelite. Zato u nekim sredinama ne postoji pravi politički pluralizam, niti stranke imaju mogućnost da se oslone na političke aktere koji deluju van klijentelističkih mreža. Analizom medijskih izveštaja utvrdio sam da se sa značajnim brojem mreža asociraju različiti skandali. Moji ispitanici smatraju da je uključivanje kompromitovanih pojedinaca u partijske strukture čin političkog pragmatizma: takvi ljudi su ucenjeni i lakše se disciplinuju. Lokalne klijentelističke strukture oblikuje nedostatak ljudskih resursa, ali tu nije kraj ograničenjima. Ograničena su i lokalna tržišta. Zapravo, ta tržišta su „plitka“; u mnogima nema ne samo

76

Pravna država i poredak u senci

sposobnih ljudi, već ni firmi koje mogu uspešno da obavljaju određene poslove za javni sektor. Država je često najveći, ako ne i jedini naručilac poslova, odnosno, jedini klijent. U tako ograničenim lokalnim tržišta teško nastaju kompetentne firme i stručnjaci. Zato se političari oslanjaju na postojeće firme koje su već deo klijentelističkih mreža. Konačno, i obični ljudi imaju ograničene resurse i mogućnosti da zadovolje svoje ekonomske potrebe. Nema puno slobodnih radnih mesta van javnog sektora i firmi koje se otvaraju zahvaljujući nekom vidu državne pomoći. Posebno nema mnogo kvalitetnih radnih mesta na primarnom tržištu rada. Iz tog razloga, građani se lakše vezuju za trajne klijentelističke mreže koje predstavljaju izvor sigurnosti. Labavu povezanost pojedinaca sa strankama olakšava i priroda partijskog sistema u Srbiji – karakteriše je slaba ideološka profilisanost stranaka, nestabilnost partijskog sistema i neukorenjenost stranaka u društvu (Spasojević i Stojiljković, 2020: 41 i dalje).16 Otuda stranke nemaju stalne birače u određenim društvenim grupama i zato podrška strankama na izborima oscilira, a same stranke i stranački sistem nisu stabilni. Slabe veze između građana i stranaka olakšavaju „transfere lojalnosti“ i prelazak iz jednog u drugi stranački blok. Istraživanja javnog mnjenja potvrđuju dati nalaz i pokazuju do koje mere su partijske veze i pripadnost klijentelističkim mrežama važni za obične građane Srbije i zemalja nalik našoj. Građani neuspešnih tranzicionih zemalja, kao što su zemlje regiona, pridaju mnogo veći značaj političkim vezama, kao faktoru uspeha u životu, nego građani razvijenih zapadnih zemalja (sa izuzetkom Grčke i Italije). Nasuprot njima, uspešne tranzicione zemlje nalik na Češku, Slovačku i Poljsku, te zapadne zemlje smatraju se više meritokratskim. U njima mnogo više ispitanika bira ovaj faktor uspeha, nego političke veze. 16 Istraživanja pokazuju da se partije u Srbiji teško mogu jasno profilisati u odnosu na uobičajene ideološke pozicije (levica i desnica; liberalizam, konzervativizam ili socijaldemokratija). Najveći broj birača i političara svrstava se u šire polje centra. Takvo ideološko stanje se najčešće objašnjava dominacijom velikih identitetskih tema u srpskoj politici, kao što su: odnos prema Evropskoj uniji, status Kosova ili saradnja s Haškim tribunalom. Navedene teme okupiraju i popunjavaju politički prostor i otežavaju profilisanje drugih političkih pitanja, od kojih se posebno značajne ekonomske teme (Spasojević, 2021: 109).

2 6 3 3 6 2 4 8 1 3 4 4 3 2 6 1

Makedonija

Albanija

Hrvatska

Srbija

Grčka

Mađarska

Bugarska

Italija

Slovačka

Slovenija

Poljska

Estonija

Češka

Rumunija

Nemačka

Ne znam

Bosna i Hercegovina

 

56

48

36

22

37

39

36

37

30

32

34

29

33

33

31

34

Trud i vredan rad

36

21

34

52

30

13

23

26

20

23

23

15

15

17

13

14

Inteligencija i veštine

3

10

16

17

18

24

25

27

28

31

31

37

39

40

42

42

Političke veze

1

12

8

4

7

16

7

3

11

4

5

9

7

6

6

4

Kršenje zakona

3

3

5

2

4

4

6

6

3

7

5

4

4

2

2

4

Drugo

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

Ukupno

Paralelni institucionalni i normativni poredak

77

Tabela 4. Najvažniji faktori uspeha (u %)

Izvor: EBRD Life in Transition Database, proračun autora

78

Pravna država i poredak u senci

Klijentelističke mreže predstavljaju mehanizam kojim se vrši politička vlast u Srbiji i važan faktor u dominaciji vladajućih stranaka u poslednje tri decenije. Zahvaljujući resursima koji se u tim mrežama razmenjuju, stranke na vlasti uspevaju da mobilišu veliki broj aktivista i glasača, kao i da podrivaju slobodu i tajnost glasanja i tako dodatno osnaže svoju poziciju u biračkom telu. Snažne klijentelističke mreže ograničavaju politički i građanski aktivizam i sprečavaju pojavu kredibilne opozicije koja može ugroziti vladajuću stranku. Pored toga, klijentelističke mreže su mehanizam za kontrolu ekonomije. Preko njih, politička elita uslovljava privrednike i uspeva da obezbedi finansijsku podršku za funkcionisanje vladajuće stranke. Kontrolom privrede, vladajuće strukture kontrolišu i politiku, tako što sprečavaju da se privrednici okrenu opoziciji. Klijentelističke mreže, takođe, imaju i redistributivnu ulogu – one služe za raspodelu javnih fondova i resursa u okviru političke i ekonomske elite, ali i za raspodelu resursa ka nižim društvenim slojevima. U tom smislu, one za neke građane imaju ulogu mreža podrške. Sa stanovišta izgradnje pravne države i odgovorne vlasti, klijentelizam je važan jer podriva vladavinu prava i odgovornost vlasti. Kada klijentelističke mreže osvoje zvanične institucije, one prestaju da delaju u javnom interesu i postaju servis vladajuće stranke. Istraživanja pokazuju da se to dešava na tržištu rada, u inspekcijama i policiji, u javnim preduzećima i državnoj upravi. Povrh svega toga, klijentelističke mreže postaju izvor paralelnog normativnog poretka. Za članove mreža zakon ne važi, jer su zarobljene institucije koje bi zakon trebalo da sprovode. Istovremeno, za njih važi jedan drugi skup normi koji ih rukovodi u političkim i poslovnim aktivnostima. Te norme su skicirane u istraživanju koje sam predstavio: lojalnost, poslušnost, razmena, podrška čine pozitivne norme koje uređuju razmenu u mrežama, dok sankcije čine uskraćivanje podrške, izbacivanje iz mreža i prepuštanje zvaničnim institucijama i pravnom poretku. O tome će više reči biti u narednom odeljku.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

79

Paralelni normativni poredak ili nova „druga“ Srbija Internet je postao moćno sociološko sredstvo. Pretraživanjem pojmova korupcija i Srbija na internetu, nailazimo na dve vrste vesti. S jedne strane su vesti o velikoj korupciji, o milionima evra koje su pripadnici političke i ekonomske elite zaradili na poslovima sa državom, o stanovima, of-šor firmama, kumovskim vezama, ucenama i procentima. S druge strane, vesti o hapšenjima i suđenjima zbog velike korupcije nema. O razlozima ima manje istraživanja, a više nagađanja, tako da se pretpostavlja da je to posledica nesposobnosti policije i tužilaštva da dokaže složena dela korupcije ili prosto odsustva onog što se u javnom diskursu zove „političkom voljom“. Nasuprot tome, vesti o hapšenjima za sitnu korupciju ima u izobilju. U njima su u glavnim ulogama šumari, lekari, službenici ili policajci; njih hapse i izvode pred lica medija i pravde zbog mita koje se kreće od nekoliko stotina do nekoliko hiljada evra i često bivaju osuđeni, pred javnošću, pred sudovima ili na oba mesta. Iako je u osnovi reč o istom prekršaju, primanju mita, čini se da pripadnici političke i ekonomske elite za koje se sumnja da učestvuju u velikoj korupciji ne žive u istom svetu kao i obični građani koji daju i primaju manje iznose mita. Kako, zapravo, izgleda „svet“ u kome živimo mi, obični građani, a kako onaj u kome žive pripadnici političke i ekonomske elite? „Svet“ u kome žive obični građani jeste „svet“ u kome su aktivnosti ljudi jasno ograničene zakonom. Ako prekršimo zakon, najverovatnije ćemo odgovarati pred sudom. Mnoga od naših građanskih i političkih prava su elementarno zaštićena. Naš fizički integritet i lična bezbednost nisu ugroženi u onoj meri u kojoj se to događa ljudima koji žive u manje bezbednim, a jednako nerazvijenim zemljama, na primer, Južne Amerike. Mala je verovatnoća da će nas na ulici neko oteti ili napasti i opljačkati, a ostati nekažnjen. Naša imovina je razumno zaštićena, kao i naš lični i fizički integritet, a mala je verovatnoća da ćemo biti žrtve policijske torture. Postoji osnovna zaštita od diskriminacije i pravo na pošteno suđenje i pobrojana prava važe za veliku većinu građana, iako ne i za sve (uporedite Vuković, 2021).

80

Pravna država i poredak u senci

Naša prava su dakle u načelu zaštićena. Jedan od faktora koji utiče na ostvarivanje i zaštitu prava jesu socioekonomske nejednakosti. Od toga koliko političkog, socijalnog, kulturnog ili ekonomskog kapitala posedujemo zavisi koliko ćemo uspešno ostvarivati prava pred sudovima (Vuković i Mrakovčić, 2021); koliko ćemo koristiti javno obrazovanje (Baucal i Pavlović, 2009) ili zdravstvo (UNICEF, 2020), koliko ćemo poreza plaćati (Arandarenko, 2018; Kostić and Vuković, 2019), koliko će javne politike i državni resursi biti usmereni na naše sopstvene potrebe (npr. u oblasti stambene, saobraćajne, poreske ili neke druge politike; pogledajte SeConS and DCIG, 2019; Vuković, 2017). Navedeni nedostaci u zaštiti naših prava su sistematski, imaju istorijsku pozadinu, ponekad su dugog trajanja, ali su i dalje nedostaci koji ceo sistem građanskih i socioekonomskih prava ipak ne čine suštinski disfunkcionalnim. Sve to nas postavlja bliže stanovnicima Evrope nego milijardama manje srećnih ljudi koji žive u Aziji, Africi ili Južnoj i Centralnoj Americi. I to je, jednom rečju, „svet“ u kome žive obični građani Srbije. U Srbiji, međutim, postoji i drugi „svet“ i taj drugi „svet“ čine pripadnici političke i ekonomske elite i u njemu ne važe sva pravila koja važe u prvom. Nominalno, građani oba ta „sveta“ jesu jednaki, imaju ista prava i obaveze pred Ustavom Srbije i pred zakonima. Razlikuju ih šanse da ostvare svoja prava, šanse koje zavise od njihovog društvenog položaja, ekonomskog, socijalnog i kulturnog kapitala. Posedovanje neke od tih vrsta kapitala nije, međutim, ključna demarkaciona linija između ta dva sveta. U svim zemljama postoje manje ili veće socioekonomske nejednakosti koje uslovljavaju pristup pravima, uslugama i resursima. Ovde je reč o nečemu drugom, o statusu građana „prve“ i „druge“ Srbije pred zakonom, onda kada ga prekrše. Građani te „druge“ privilegovane Srbije mogu prekršiti zakone o javnim nabavkama ili budžetska pravila i ostati nekažnjeni. Mogu preusmeriti javna sredstva privatnim firmama bez konkursa i ostati nekažnjeni. Mogu sklapati ugovore kojima se javna svojina ustupa privatnim firmama i ostati nekažnjeni. Mogu uzimati provizije za javne radove i ostati nekažnjeni. Drugim rečima, oni

Paralelni institucionalni i normativni poredak

81

učestvuju u različitim nelegalnim koruptivnim radnjama i ostaju nekažnjeni. Za njih zakoni ne važe kao za „obične“ građane. Lekar koji uzme 200 evra za operaciju može završiti u pritvoru (sasvim je druga stvar da li će na kraju biti osuđen i završiti u zatvoru), a ministar koji uzme nekoliko miliona evra provizije – neće. Blagajnica u opštini koja preusmeri nekoliko desetina hiljada dinara na svoje privatne račune biće krivično gonjena, političar koji to isto uradi sa stotinama hektara građevinskog zemljišta – ne. Ako je običan građanin pod opravdanom sumnjom da je skrivio nečiju smrt, najverovatnije će mu se suditi. Ako to uradi građanin „druge“ Srbije – najverovatnije neće. U tom drugom svetu neki ili mnogi zakoni ne važe. Da li to znači, ako zakoni ne važe, da se društveni procesi (ekonomski i politički, pre svega) u tom prostoru odvijaju bez ikakvih pravila? Ili na scenu stupaju neke druge norme koje upravljaju ponašanjem ljudi? Činjenica da zakoni Italije ne važe, ili imaju ograničeno važenje kada je reč o pripadnicima mafije i ljudima koji od njih zavise, ne znači da ne postoje norme koje ih zamenjuju. I na drugim prostorima i u drugim društvenim sferama postoje pravila koja upravljaju ponašanjem ljudi i uređuju njihove međusobne odnose, a nisu zakoni. U svakom društvu zapravo postoje različiti sistemi pravila. Jedan deo čine pravila koja donosi država. Druga pravila donose međunarodne organizacije, zatim preduzeća, organizacije, crkve ili sportski klubovi, dok neka pravila usvajamo kao deo svog kulturnog nasleđa. Neka od tih pravila jesu formalna, a neka neformalna, upravo kao što je slučaj u „drugoj“ Srbiji. Srbija nije prva država u kojoj pravni sistem ne važi jednako za sve ljude (uporedite Veber, 1976, tom 1: 655–656). Jedan od najpoznatijih opisa i analiza takvog sistema potiče od nemačkog advokata jevrejskog porekla Ernsta Frenkela (Ernst Fraenkel) koji je u nacističkoj Nemačkoj uspeo da sačuva svoju praksu, između ostalog, zahvaljujući i zaslugama u Prvom svetskom ratu. Sakupljajući i analizirajući građu o pravnom poretku tokom nacizma, Frenkel je razvio tezu o dualnoj državi, o dve paralelne države i pravna sistema. Jedan je činila „normativna država“ koja je pošto-

82

Pravna država i poredak u senci

vala svoje zakone, a druga je bila „prerogativna država“ koja je te iste zakone kršila. Prerogativnom državom označavao je državni sistem koji karakteriše neograničena samovolja i koji sprovodi nasilje bez ikakvih zakonskih ograničenja. Prerogativna država je kontrolisala političke procese i proganjala državne neprijatelje. Oni su bili stavljeni van zakona i država, odnosno, partija i njeni aparati (kao što je tajna policija) imali su neograničenu moć da prema njima postupaju po sopstvenoj volji. Frenkel tu dimenziju države ilustruje uredbama kojima se Gestapo stavlja van zakonske i sudske kontrole, pokazujući kako su u tome i sudije imale važnu ulogu, jer su podlegali pritiscima nacističke partije i države (Fraenkel, 2017: 73–89). Normativna država, po Frenkelu, predstavlja administrativno telo koje ima razrađena ovlašćenja za čuvanje pravnog poretka izraženog u zakonima, sudskim presudama i aktivnostima administrativnih agencija. Normativna država se bavila pitanjima koja nisu bila politički problematična, regulisala je ekonomske i međuljudske odnose, te je čak i sačuvala kapitalističke odnose i privredu. Garantovala je prava i slobode koji su bili od suštinske važnosti za kapitalistički sistem, kao što su privatna svojina i sloboda ugovaranja (Fraenkel, 2017: xxiii). Cilj normativne države bio je da se osigura rad privrede tako što bi joj se obezbedio pravni okvir koji štiti interese privrednih aktera, pre svega u vezi s izvesnošću zakona i poslovanja (Fraenkel, 2017: xlii–xliv). Prerogativna država imala je primat nad normativnom zato što je primena zakona u prerogativnoj državi zavisila od toga da li će ih ona tolerisati ili ukinuti. A normativna država, po Frenkelu, nije ukinuta, jer se vlast brinula kako će obezbediti funkcionisanje privrede i njen napredak. Sličan dualizam postojao je i u komunističkom Sovjetskom Savezu. Bio je to sistem koji čine teror i zakonitost koji paralelno egzistiraju (Sakwa, 2010: 188). I u tom poretku postojala je suštinska razlika između zakonskog i sudskog tretmana politički osetljivih i običnih pitanja, političkih procesa i građanskih parnica. Kada je reč o politički osetljivim slučajevima, primena zakona nije pratila princip zakonitosti, već logiku partijske pripadnosti i partijskih interesa. U tim slučajevima, odlučujući su bili principi

Paralelni institucionalni i normativni poredak

83

političke svrsishodnosti i arbitrarnost u primeni prava, nasuprot nepristrasnom tumačenju i primeni zakona (Sharlet, 1977: 156). Koreni tog sistema sežu u dalju istoriju, nasleđen je iz perioda carske Rusije, a na snazi je ostao kako u komunističkoj, tako i u današnjoj Rusiji. Dualnost države u savremenoj Rusiji ogleda se u tome što, s jedne strane, postoji formalni ustavni poredak, a sa druge, polje neformalnih odnosa, političkih sukoba i paraustavne političke prakse. Termin paraustavni označava sistem u kome politički režim i njegove frakcije ne odbacuju formalni ustavni okvir, već deluju u opsegu njegovih institucionalnih ograničenja, istovremeno podrivajući njegov duh. Dualna država nastala je na osnovu ta dva sistema, a veliki deo politike odvija se u zoni između njih (Sakwa, 2010: 185). Ključni podsticaj za stvaranje paralelnih institucija dala je tranzicija,17 ali je, istovremeno, razvijena kultura prilagođavanja ustavnih struktura interesima elite. U njihovoj osnovi stoje klijentelističke mreže i neformalne prakse, kao što je blat ili veze i poznanstva (Hendley, 2011). Prateći dalje istorijsku i geografsku evoluciju tog koncepta, dolazimo do Južne Amerike. Giljermo Odonel koristi koncept dualne države u analizi teškoća u konsolidaciji demokratije i vladavine prava u tom delu svetu. Odonel kaže da ako država donosi i sprovodi zakone, onda zakoni predstavljaju konstitutivni element države i takvu državu naziva zakonitom i ona prožima društvo i daje stabilnost društvenim procesima. Nasuprot, Odonel naglašava da u mnogim zemljama Latinske Amerike zakonita država ima ograničen domet. U nekim udaljenim oblastima ili u predgrađima velikih gradova, ona nije delotvorna, a zakoni se retko ili nikad ne primenjuju. U tim oblastima vladaju neki drugi zakoni, neformalni, koje donose patrimonijalne strukture ili kriminalne organizacije, odnosno, oni koji imaju moć da faktički vladaju tim oblastima. Pomenuti neformalni pravni poreci postoje uporedo sa demokratskim pravnim poretkom donetim u legitimnim političkim centrima (O’Donnell 1994: 41). U osnovi dualnih poredaka ili paralelnih sistema pravila mogu biti partija i rasa, kao što je bio slučaj u nacističkoj Nemačkoj; 17 Za pregled nekih od tih institucija, uporedite Sakwa, 2010: 192 i dalje.

84

Pravna država i poredak u senci

samo partija, kao što je bio slučaj u nekadašnjem Sovjetskom Savezu; partijske i klijentelističke mreže, kao što je slučaj u savremenoj Rusiji ili klijentelističke mreže u čijoj osnovi stoje kriminalne organizacije, kao što je slučaj u delovima Italije ili Južne Amerike. Pitanje paralelnih normativnih sistema ima, međutim, svoju deskriptivno-analitičku stranu, koju rasvetljavaju sociologija, ekonomija ili politikologija, ali i normativnu, koja je predmet pravno-teorijske analize. Ključno pitanje za čijim rešenjem tragaju pravni teoretičari jeste priroda i određenje pravnog poretka. Iako je jasno da neformalne institucije generišu norme, dužnosti i očekivanja, da suspenduju zvanični pravni poredak i da su činjenica društvenog života, ta saznanja ne daju odgovor na pitanje da li te norme čine neki normativni poredak i kakve je on vrste. Neformalni poredak čine neformalna pravila koja nastaju i primenjuju se unutar ograničene mreže aktera uključenih u neformalne institucije i prakse. Iako su neformalna, ta pravila su zasnovana na realnim društvenim strukturama i odnosima moći, na isti način na koji su i pravila državnog prava zasnovana na društvenim, državnim, političkim i ekonomskim institucijama i odnosima moći u jednom društvu. S obzirom na to da važe u određenoj sferi društva, i institucije na koje se oslanjaju biće specifične. Reč je o neformalnim institucijama kao što su klijentelizam i korupcija,18 koje proizvode normativna očekivanja, odnosno, nameću pravila igre akterima koji učestvuju u razmeni u tim institucijama. Drugim rečima, neformalne institucije proizvode norme koje akteri poštuju i koje važe u jednom ograničenom socijalnom domenu za aktere koji čine deo tih neformalnih institucija. U teorijskom uvodu normativni poredak sam odredio na osnovu tri elementa: 1) postojanja normi; 2) postojanja zajedničkih očekivanja da se norme poštuju i 3) faktičkog ponašanja u skladu s normama. Istraživanje klijentelističkih mreža koje predstavlja primarnu empirijsku građu za ovaj tekst (Cvejić ed., 2016) nedvo18 Klijentelizam i korupcija jesu institucije, a ne samo prakse, i naglašavam da nije reč o puko sholastičkoj razlici. Ako prihvatimo da je klijentelistička struktura institucija ili da je korupcija institucija, onda prihvatamo da te institucije proizvode normativna očekivanja, odnosno, nameću pravila igre i ponašanja akterima koji učestvuju u razmeni unutar tih institucija.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

85

smisleno pokazuje da postoje norme koje regulišu odnose unutar klijentelističkih mreža. Ta neformalna pravila su unapred poznata akterima iz tih društvenih sfera. Akteri klijentelističkih mreža nezvaničnim putem saznaju sopstvena prava i obaveze koja su tim pravilima ustanovljena. Saznaju to na osnovu izričito ili prećutno saopštenih očekivanja o tome šta treba da urade u odnosima razmene unutar klijentelističkih mreža (Cvejić, ed., 2016).19 O postojanju neformalnih pravila i svesti aktera o njihovom postojanju svedoče i mehanizmi ulaska u klijentelističke mreže. Nekada akteri dobrovoljno pristupaju mrežama, a nekada pod pritiskom. Pritisak se može sprovoditi tako što državni organi manipulišu potvrdama i dozvolama, odugovlačeći njihovo izdavanje i, na taj način, stvaraju prepreke za delovanje i poslovanje. Time se šalje implicitna ili eksplicitna poruka da je jedini način da deluju i posluju, na primer, u datoj lokalnoj samoupravi, da neformalno plaćaju političare i službenike ili da pružaju neke druge usluge. Pritisak da se poštuju neformalne norme katkad dobija i druge oblike, kakvi su pretnje da se ugovori neće produžiti, ili će se državnim kompanijama i institucijama poslati poruka da ne sarađuju s nekooperativnim akterima (Stanojević, Gundogan and Babović, 2016: 234). Ipak, najčešći oblik pritiska na poštovanje neformalnih pravila oslanja se na kontrolne i prinudne državne organe, kao što su inspekcija i policija. Lica koja (još) ne pripadaju klijentelističkoj mreži, po pravilu, dobijaju poziv da se uključe u neformalne strukture. Pristanak se očekuje od članova mreže, a ukoliko privrednici odbiju da se uključe u klijentelističke mreže, političari šalju inspekciju i policiju da proveravaju njihov rad. Pored direktne prinude kojom se privrednici primoravaju da se uključe u neformalne mreže, postoji i implicitni pritisak, „opšta 19 S jedne strane se čini da ta pravila ne znaju samo oni, već i opšta javnost. Svaki građanin može relativno lako da rekonstruiše pravila tog sveta u sporadičnim susretima sa akterima klijentelističkih mreža, ili na osnovu medijskih izveštaja o postupanju pripadnika političke i ekonomske elite. S druge strane, pojedinosti funkcionisanja složenih klijentelističkih struktura i korupcije su uglavnom nedostupne i obavijene velom tajne. To su netransparentni sistemi o kojima se teško saznaju precizni mehanizmi, akteri i njihovi odnosi (Stanojević, Gundogan and Babović, 2016: 233; Uslaner, 2008). Razmena u tom sistemu odvija se iza zatvorenih vrata, u uskom krugu prijatelja i saradnika. Upravo zato se transparentnost smatra jednim od glavnih lekova protiv korupcije (Ulsaner, 2008).

86

Pravna država i poredak u senci

atmosfera pritiska“20 – rašireno uverenje da je uključivanje u partijske strukture i mehanizme razmene jedini način da se uopšte vodi privatno preduzeće. Jedan preduzetnik svedoči o tome da kada pristane da „igra po pravilima igre“, preduzeće šalje znak da je spremno da sarađuje, da razume pravila igre i da ih, što je posebno važno, prihvata kao deo opšteg miljea poslovanja (Stanojević, Gundogan and Babović, 2016: 233). Među akterima postoji zajedničko i podeljeno očekivanje da će se norme poštovati. Kršenje neformalnih pravila klijentelizma i korupcije povlači neodobravanje, pritisak, kritiku, te i relativno precizno određene sankcije. Oni koji se odvaže da prekrše pravila igre unutar sistema tako što, primera radi, postanu nelojalni, gramzivi, ugroze poziciju patrona ili proizvode preveliku policijsku i medijsku štetu, trpe posledice u okviru neformalnog poretka. Posledice mogu biti gubitak podrške u okviru neformalnih mreža i prednosti koje su na osnovu te podrške imali, ili gubitak članstva u partiji, ili u organizacijama koje su sa partijom povezane, ili gubitak zaštite pred državnopravnim sistemom. Ako je prestup većeg obima, ili se tiče kršenja neformalnih pravila koja se u okviru poretka smatraju posebno značajnim, kao što je pravilo lojalnosti, oni se isključuju iz neformalnog poretka koji ih obezbeđuje od državnopravnog poretka. Kada nečiji prestup ugrožava osnove neformalnog normativnog poretka, kažnjava se prepuštanjem državnom pravosuđu (za jedan potencijalno ilustrativan primer uporedite Štetin Lakić, 2021). Baš kao što poštovanje neformalnih pravila omogućava zaštitu od državnopravnog sistema, neku vrstu ograničenog imuniteta za aktere u neformalnim institucijama, tako i kršenje pravila te socijalne sfere podrazumeva ukidanje zaštite pred državnopravnim sistemom. Iako imaju moć da suspenduju pravni poredak, važenje neformalnih normi nije univerzalno. Naprotiv, to su pravila sa ograničenim važenjem – ona važe samo u jednoj društvenoj sferi, onoj koju čine uži krugovi političke i ekonomske elite. Ulaskom u klijentelističke sisteme razmene dobija se odgovarajuća zaštita 20 Ta vrsta pritiska liči na uticaj političke vlasti na pravosuđe koji je identifikovan u ranijim istraživanjima u oblasti pravosuđa (uporedite Vuković, 2020 i četvrto poglavlje ove knjige).

Paralelni institucionalni i normativni poredak

87

od delovanja državnopravnog poretka. Stepen zaštite je u direktnoj srazmeri sa značajem aktera u klijentelističkim strukturama – niže pozicionirani akteri mogu biti predmet sudskog gonjenja, iako i tada mogu imati određeni stepen političke i faktičke zaštite, dok je za moćnije aktere to već daleko manje verovatno. Već i letimičan pregled naslova u medijima u poslednje dve decenije daje snažnu potvrdu toj tezi. U navedenom periodu, bilo je mnogo skandala koje su otkrili nezavisni istraživački mediji, a malo sudskih ishoda. Bilo je mnogo osuđenih za razna krivična dela, uključujući korupciju, trgovinu uticajem i zloupotrebu službenog položaja, a malo onih iz najužih i najviših krugova vlasti. Ulaskom u te ograničene krugove političke i ekonomske elite dobija se implicitna ili eksplicitna dozvola da se prate ta pravila, dozvola koja izvesno nosi imunitet od zakonskih normi. Članovi mreže koji poštuju neformalna pravila imaju pak privilegovan status tako što se, na primer, ne proverava kvalitet radova ili usluga koje pružaju državnim organima (Pešić and Milošević, 2021: 124), lišeni su inspekcijske kontrole i na razne druge načine im se „gleda kroz prste“. Rekonstrukcija načina funkcionisanja neformalnih institucija prima facie svedoči u prilog tvrdnji da neformalne norme ne čine prost skup pravila, već da je reč o razgranatom sistemu u kojem važenje jednih pravila zavisi od važenja drugih. Norme koje ga čine regulišu razmenu unutar mreža: od klijenata se očekuje javna politička i finansijska podrška, od patrona se očekuje politička zaštita i preferencijalni tretman u redistribuciji resursa i pred zakonima. Ključna norma koja povezuje ostale norme tog sistema jeste norma lojalnosti. Lojalnost stranci i njenom rukovodstvu ili lojalnosti „ekipi“ u okviru stranke obezbeđuje redistributivne dobitke koje omogućava klijentelistička mreža, kao i imunitet od sankcije zvaničnog pravnog poretka. Obaveza lojalnosti grupama koje su hijerarhijski podređene rukovodstvu političke partije zasnovana je na ovlašćenju da se klijentelistički i koruptivni odnosi uspostave na nižim nivoima. Kršenje normi neformalnog poretka dovodi do suspenzije zaštite od državnopravnog poretka, te je osnovna neformalna sankcija za kršenje neformalnih pravila prepu-

88

Pravna država i poredak u senci

štanje izgrednika državnopravnom sistemu i njegovim formalnim mehanizmima sankcionisanja. Korupcija i klijentelizam pripadaju onom tipu institucija koje proizvode efekte koji su suprotni efektima koje bi trebalo da proizvedu formalna pravila državnog prava. Navedeni sistem pravila funkcioniše zato što u određenim slučajevima i u određenim domenima uspeva da suspenduje zvanični normativni poredak, odnosno, pravni sistem. To je postignuto različitim metodama, a među njima su i sledeće. 1. Preoblikovanjem institucija tako da one postanu manje funkcionalne i lakši predmet kontrole. Na primer, u slučaju Republičkog javnog tužilaštva, institucionalne reforme, a posebno uvođenje tužilačke istrage, učinile su sistem disfunkcionalnim. 2. Političkom i personalnom kontrolom i negativnom partijskom selekcijom kadrova tako da se njihov potencijal za samostalno delovanje i primenu zakona potpuno poništi. Na primer, u pravosuđu se to postiže tako što se kontrolišu imenovanja sudija i tužilaca ili u nezavisnim telima, tako što se medijskim napadima izlažu rukovodioci, a onda se biraju podobni i neambiciozni zamenici. 3. Zastrašivanjem i pritiscima, kako bi se različiti društveni akteri odvratili od samostalne primene normi. Tako, postoji osnovana sumnja da je vlast vršila pritisak na nezavisne aktere kao što su fakulteti i univerziteti kada je trebalo da sankcionišu ponašanje koje je suprotno normama, na primer, plagiranje. 4. Stvaranje paralelnih struktura upravljanja, odnosno, otvaranjem prostora da neformalne strukture i prakse „preuzmu“ institucije. Na primer, u pravosuđu i tužilaštvu stvaraju se neformalne strukture moći u kojima se donose ključne odluke, jer je jedino tako moguće objasniti ćutanje tužilaštva u nizu slučajeva u kojima je kršenje zakona bilo belodano, ili pak nestanak sudskih dokaza. Vrlo je verovatno da takvi „paralelni sistemi komandovanja“ postoje i u policiji i sličnim sistemima. 5. Javnom relativizacijom formalnog normativnog poretka, posebno u slučajevima kada pripadnici klijentelističkih struktura dođu u sukob s njim i postanu predmet istraga i suđenja. U tim situacijama nosioci vlasti eksplicitno negiraju da je pripadnik mreže počinio krivično delo ili negiraju samo biće krivičnog dela.

Paralelni institucionalni i normativni poredak

89

Zahvaljujući dejstvu navedenih faktora, norme koje čine formalni državni pravni poredak sprovode se sporadično, delimično ili se pak ne sprovode uopšte. Odnos između neformalnog pravnog poretka koji analiziram i formalnog pravnog sistema može se oceniti kao delimično konfliktan, a delimično kompetetivan normativni pluralizam. Konfliktni normativni pluralizam podrazumeva da neformalni normativni poredak nastoji da aktivno podrije državnopravni poredak, dok se u kompetetivnom normativnom pluralizmu vrhovni autoritet državnopravnog poretka ne dovodi u pitanje, jer nedržavni normativni poreci ne nastoje da u potpunosti podriju autoritet države. Paralelni neformalni poredak omogućava političkoj i ekonomskoj eliti da se ponaša protivno zvaničnom pravu i da stavi van snage njegove norme. U tom smislu, reč je o konfliktnom normativnom poretku. S druge strane, kada je potrebno sankcionisati postupke koji nisu u skladu s neformalnim normativnim poretkom, taj sistem se oslanja na zvanične institucije tako što prestupnike „prepušta“ policiji, inspekcijama ili pravosuđu. U tom smislu, reč je o nekoj vrsti parazitskog odnosa u kome se neformalni sistem oslanja na formalni i osnažuje se njegovim dejstvom. 21 Najvažnija uloga tog sistema pravila jeste da upravlja (re)distribucijom javnih resursa. Zapravo, on reguliše procese razmene u okviru klijentelističkih mreža i čini osnovu mreža korupcije. Taj sistem reguliše razmenu ekonomskih dobara za dozvole i dr21 U pravnoj teoriji postoje i drugačiji stavovi o prirodi normativnog poretka koji nastaje iz korupcije i klijentelizma. Nemački pravni teoretičar Hans-Joakim Laut (Hans-Joachim Lauth) tvrdi da neformalne institucije mogu da proizvedu „neformalni zakonski poredak“. Da bi se jedan skup normi nazvao neformalnim zakonskim poretkom ili „skupom normi koje liče na zakone“, on mora postojati, a postoji tako što jasno . Tada se može opaziti da je sastavljen od poznatih i priznatih pravnih normi. Drugi element koji Laut zahteva jeste postojanje tela koje presuđuje o tome da li se pravne norme primenjuju. Konačno, potrebno je da postoji subjektivno uverenje aktera da su obavezani normama tog poretka. Neformalni zakonski poreci su, po pravilu, zasnovani na nekim tradicionalnim normativnim porecima kao što je islamsko, plemensko ili neko slično pravo (Lauth, 2015: 157–158). Norme koje proizlaze iz neformalnih institucija kao što je klijentelizam ne mogu se, po Lautovom mišljenju, nazvati pravnim ili zakonskim. Iako imaju sankcije, one nemaju karakter zakona (inače, da nema sankcija, onda bi bilo reči o praksama ili konvencijama). Laut smatra da su to pravila koja uređuju ponašanje, ali nemaju karakter zakonitosti, između ostalog i zato što im nedostaju mehanizmi za rešavanje sporova (sudovi) (Lauth, 2015: 159).

90

Pravna država i poredak u senci

žavne ugovore i razmenu političke podrške za različite usluge (od zapošljavanja, preko inspekcijske kontrole do političke podrške). Konačno, on upravlja ključnim društvenim procesom koji verovatno obuhvata sve ostale oblike klijentelističke razmene: prelivanje javnih sredstava u privatne ruke. Taj obiman posao bio je predmet naučnih analiza (Antonić, 2006; Lazić, 2011; Pavlović, 2016; Zurnić, 2018) i medijskih izveštaja i mi imamo dobre razloge da verujemo da to jeste ključni društveni proces koji je stajao u osnovi tranzicije, a kasnije zauzeo važno mesto na agendi političke i ekonomske elite.

Zaključak Korupcija se u Srbiji doživljava kao deo svakodnevnog života običnih ljudi. Građani Srbije, kao uostalom i građani drugih istočnoevropskih zemalja, veruju da je korupcija raširena, da je ima u pravosuđu, politici, zdravstvu, obrazovanju, u privredi i na tržištu rada. Nasuprot tom čvrstom uverenju da je društvo temeljno korumpirano stoje podaci o malom broju građana koji su imali neposredno iskustvo davanja ili primanja mita. No, mi imamo puno razloga da verujemo da ispitanici izbegavaju da priznaju da su učestvovali u podmićivanju zato što je to društveno neprihvatljivo. Prema nekim procenama, istraživanja beleže za trećinu manje slučajeva korupcije nego što ih stvarno ima. Čak i kada se ta moguća greška uračuna, ostaje relativno mali broj građana sa neposrednim iskustvom korupcije i velika većina koja veruje da je korupcija zahvatila čitavo društvo. Istraživanja dalje pokazuju da se u korupciji učestvuje u izuzetnim situacijama, manje nego u redovnim okolnostima. Na primer, ljudi će se okrenuti korupciji u zdravstvu onda kada su suočeni sa vanrednim okolnostima i složenim medicinskim zahvatima, dok redovni zdravstveni pregledi ne zahtevaju korupciju. Čini se, međutim, da čak ni ta dva argumenta ne objašnjavaju percepciju korupcije. To jeste prvi paradoks u percepciji korupcije koji se tiče jaza između prakse i percepcije korupcije. Istraživanja pokazuju da

Paralelni institucionalni i normativni poredak

91

percepcija korupcije ne zavisi od neposrednog iskustva korupcije. Štaviše, i oni koji su imali i oni koji nisu imali neposredno iskustvo davanja ili primanja mita jednako veruju da je društvo temeljno korumpirano. Tako Srbiju, kao i druge istočnoevropske zemlje, odlikuje generalizovan stav o korumpiranosti društva. Da stvari budu komplikovanije, na Zapadu postoji isti takav generalizovan stav, ali o nekorumpiranosti društva. Taj stav dele i ispitanici koji nisu imali iskustva primanja ili davanja mita i oni koji jesu. To pokazuje kako je percepcija korupcije suštinski nezavisna od neposrednog iskustva korupcije i da predstavlja jedan uopšten stav o društvu i odnosima u tom društvu. Kako se, onda može objasniti to čvrsto uverenje u raširenost korupcije koje beležimo među građanima Srbije? Čini se da se taj paradoks jedino dâ objasniti ponašanjem političke i ekonomske elite. Srpska politička elita je, u principu, nekažnjiva za kršenje zakona i zloupotrebu javnih resursa i položaja. To se vidi na osnovu čvrstih indikatora kao što je broj optuženih i osuđenih – u poslednje dve decenije sasvim mali broj državnih i partijskih funkcionera odgovarao je pred sudovima i bio osuđen za svoje postupke. Ali, potvrdu te teze nalazimo i u izjavama političara kojima se relativizuju kršenja prava i zloupotreba javnih resursa. Raširenost korupcije i klijentelizma obično se objašnjava slabošću formalnih institucija. Neformalne institucije, kao što su korupcija i klijentelizam, snažne su i ukorenjene i uspevaju da ovladaju formalnim institucijama. Zbog toga formalne institucije više nisu u stanju da donose odluke u skladu sa opštim interesom. Da li je to dovoljno objašnjenje? Ja verujem da nije i da je za razumevanje istrajnosti korupcije i klijentelizma, za razumevanje snage neformalnih praksi i institucija, potrebno još nešto. U ovom poglavlju pokušao sam da iznesem jednu ambiciozniju tvrdnju – da u Srbiji postoji paralelni neformalni institucionalni i normativni poredak koji je zasnovan na mrežama klijentelizma i partijskim ovladavanjem državom i društvom. Paralelni normativni poredak čine pravila koja regulišu ponašanje članova mreža i upravljaju razmenom različitih resursa unutar

92

Pravna država i poredak u senci

klijentelističke mreže i važi u ograničenom socijalnom domenu i za mali broj aktera – za članove klijentelističkih mreža. On donosi neposredne koristi svim učesnicima. Svi dobijaju resurse koji su im potrebni, od glasova i političke podrške, preko ugovora i subvencija i donacija, do radnih mesta, različitih usluga i novca. Isto tako, on donosi imunitet od sankcija zvaničnog pravnog poretka. Neki članovi mreža su, kada krše zakon kao članovi mreže i u korist klijentelističkih mreža kojima pripadaju, izuzeti od sankcija zvaničnog pravnog poretka. Kada pak prekrše pravila razmene i normu lojalnosti u klijentelističkoj mreži, oni trpe različite neformalne sankcije, od uskraćivanja podrške unutar mreže, preko gubitka privilegija koje članstvo nosi, do prepuštanja zvaničnom pravnom poretku, odnosno, do ukidanja imuniteta koji paralelni klijentelistički normativni poredak daje. Klijentelističke mreže i paralelni neformalni poredak predstavljaju mehanizme upravljanja društvenim, političkim i ekonomskim procesima i, što je posebno važno, preraspodele javnih resursa. Zahvaljujući snazi neformalnih institucija i normativnog poretka koji je na njima izgrađen, članovi tih mreža čine jednu privilegovanu „drugu“ Srbiju koja uživa u raspodeli javnih resursa i suštinskom imunitetu pred formalnim pravnim poretkom. Snaga neformalnog poretka počiva na njegovoj sposobnosti da potisne formalni pravni i institucionalni poredak, ali, povrh toga, i da utihne društvenu dinamiku koja bi mu osporila snagu. Da bi to postigla, politička elita je morala da otupi mehanizme političke i pravne odgovornosti, kao i da pasivizira građanstvo i umanji pritisak javnosti. Upravo tim pitanjima bavim se u narednim poglavljima.

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti Pažljivom posmatraču rada Narodne skupštine Republike Srbije neće promaći da tri stvari imaju posebno mesto u medijskim izveštajima o srpskom parlamentarnom životu: skupštinski restoran, nerad poslanika i zvonce. Upravo su te tri teme obeležile izveštavanje i javni diskurs o parlamentu i parlamentarnom životu u Srbiji u poslednje dve decenije. Sve je počelo pre dvadeset godina s temom o ponudi i cenama u skupštinskom restoranu. Na samom početku petooktobarske republike, davne 2002. godine, u javnosti se vodila rasprava o kolačima u skupštinskom restoranu (NIN, 2002). Nekoliko godina kasnije, u jeku vladavine Demokratske stranke, mediji su izveštavali da je restoran „jeftin“, a poslanici „debeli“ (N. M. J., 2007). Nakon toga, 2011. godine mediji izveštavaju da poslanici mogu da ručaju za manje od dva evra (Čaluković, 2011), a naredne 2012. godine, bavili su se navodnim zahtevom poslanika da se u meni uključe „puževi i žablji bataci“ (Žigić, 2012). Skupštinski restoran bio je tema i 2014. godine, kada su mediji detaljno prenosili koliko košta supa, a koliko salata (Jelovac, 2014), a dve godine kasnije, jedan portal javlja da je „pojeftinila hrana u skupštinskom restoranu“, te da vešalica košta 196 dinara (Blagović i Avalić, 2016). Slične napise nalazimo u medijima iz ne tako davne, 2018. godine. Tada se izveštava da se za taj restoran nabavlja „pekorino, gorgonzola, bademovo mleko“, i naglašava da je posle te nabavke „skupštinski restoran postao još iritantniji“ (L.G., 2018). Retki su bili tekstovi u kojima su se mogli naći uravnoteženi tonovi ili informacije da

93

94

Pravna država i poredak u senci

slični restorani postoje u drugim državnim ustanovama i javnim preduzećima, te da se u restoranu ne hrane samo poslanici, već i novinari, policajci i službenici skupštine (npr. E. K., 2018). Mediji su u istom tonu izveštavali i o platama poslanika i o tome koliko oni (ne)rade. Tako smo u poslednje dve decenije mogli čitati kako neki poslanici primaju platu „četiri puta veću od prosečnog građanina Srbije“ (Latković, 2011), da su poslanici poznati ne po radu, već po „psovkama, uvredama i gađanju kompjuterskim mišom“ (E. K., 2018), da poslanici „lenčare deset meseci“ (E. K., 2017) ili da „su u samo mesec dana, za samo tri održane sednice, ne računajući plate, građane koštali oko milion evra“ (Trivić, 2008), dok su čak i ozbiljni nedeljnici pisali da je narodni poslanik jedno od pet najatraktivnijih zanimanja, zbog visoke zarade i zato što se za obične ljude čini baš lagodnim (Vreme, 2010). Konačno, treća tema, koja je možda privukla manje pažnje od te dve jeste – zvonce. Mediji javljaju da „predsedavajući parlamenta koristi zvonce koje inače služi za umirivanje žamora da bi signalizirao vladajućoj većini kada treba glasati za. U danu za glasanje se dešava da se dvadesetak odluka donosi rapidno – primeri koje smo analizirali pokazuju da nekada između dva glasanja prođe manje od 35 sekundi! – pa famozno zvonce smanjuje mogućnost da neko zadrema i glasa pogrešno“ (Rujević, 2017). Dešavalo se, međutim, da predsednica parlamenta pogrešno zvoni, pa poslanici glasaju za predlog opozicije, nakon čega bi glasanje bilo poništeno (Žarković, 2017). Sudeći po vesti, zvonce služi za disciplinovanje nemirnih i lenjih poslanika. Posmatrajući, međutim, iz ugla samih poslanika, stvari izgledaju nešto drugačije. U jednom istraživanju, poslanici na sledeći način objašnjavaju ulogu zvona. „Znate kako izgleda rasprava. Zavisi šta je dogovoreno na nivou koalicije šta će da prođe. Jedan zakon ima i po 300 amandmana. Svaki mora da se pročita, da se kaže ko ga je podneo, da se pročita tekst amandmana, kaže se mišljenje nadležnog odbora, ne znaš napamet ceo zakon, ne znaš kako glasi amandman, i onda se izgubiš, a glasanje traje četiri sata. Onda kad god dođe amandman koji treba da se prihvati, predsednica zvoni na ono zvono

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti

95

za tišinu i onda znaš da je to taj za koji treba da se glasa. Tako da to nikada nije neka velika rasprava kad do toga dođe“ (Vuković, 2013: 82–83). Teško je naći još neki primer tako kontinuiranog negativnog, jednostranog i pristrasnog medijskog izveštavanja tokom gotovo pune dve decenije. Teško je naći jednu političku ili državnu instituciju o kojoj je s toliko prezira i podsmeha pisano. Narodna skupština je apsolutni prvak tog neprofesionalnog i senzacionalističkog izveštavanja. Mediji su svaki pokušaj da se diskusija o tim pitanjima vrati u okvire razumne političke debate a priori odbacivali, a tome, kao što smo videli, nisu odoleli ni ozbiljni mediji, niti stručnjaci koji su za njih govorili (Vreme, 2010; Trivić, 2008; E. K., 2018b). Istini za volju, neretko su i sami poslanici svojim nastupima u parlamentu i van njega davali živopisan doprinos degradaciji Narodne skupštine (uporedite Insajder, 2016; Jelovac, 2021; RSE, 2021; Petrović, 2006; KCN, 2019; KCN, 2021; Čekerevac, 2014). Navedene ilustracije kao da pokazuju kako je Narodna skupština bila predmet združenog poduhvata delegitimisanja u kome su zdušno učestvovali mediji, političari i sami poslanici. Nisu političari bili nežni jedni prema drugima, niti su mediji štedeli političare i druge institucije. Čini se, međutim, da je u grotlu srpske politike i medija, Narodna skupština postala dežurni krivac srpske politike. Zašto je to bio slučaj? Zašto baš Narodna skupština? Odgovor leži u prirodi te institucije. Iako ton rasprava i živopisne pojave nekih poslanika uporno šalju poruku da je reč o instituciji koja nije preterano značajna, istina je potpuno drugačija. Narodna skupština predstavlja posebnu instituciju u političkom sistemu, instituciju koja direktno predstavlja građane, koja kontroliše izvršnu vlast i predstavlja najviše zakonodavno telo. Upravo zbog tih funkcija, parlament postaje predmet napada, ismevanja i delegitimisanja. U narednom odeljku podsetiću ukratko na osnovne uloge parlamenta u savremenoj demokratiji, a do kraja poglavlja ću se baviti Narodnom skupštinom Republike Srbije i njenom predstavničkom, kontrolnom i zakonodavnom ulogom.

96

Pravna država i poredak u senci

Tri uloge parlamenta: predstavljanje, donošenje zakona i kontrola izvršne vlasti Parlamenti se nazivaju najvišim predstavničkim i zakonodavnim telima koja ujedno kontrolišu rad izvršne vlasti. Pored toga, parlament služi i za povezivanje građana i političkih institucija, legitimisanje poretka i socijalizaciju budućih političkih lidera (Kreppel, 2014: 86; Leston-Bandeira, 2004: 7–8). Od svih tih funkcija, ja ću se usredsrediti na tri – predstavničku, zakonodavnu i kontrolnu – jer su one posebno važne za razumevanje uloge političkih institucija u izgradnji i razgradnji pravne države. Predstavnička uloga parlamenta ogleda se u tome što je parlament mesto u kome su, makar načelno, predstavljeni svi građani jedne zemlje koji neposredno biraju svoje predstavnike u parlamentu. Parlament ima potencijal da predstavlja najrazličitije društvene grupe, bilo da su one socioekonomske, kulturne ili teritorijalne. Do koje mere će se taj potencijal i ostvariti zavisi od karakteristika izbornog sistema i samih partija, kao i od kapaciteta društvenih grupa da se organizuju i izbore za to da njihovi interesi budu predstavljeni u parlamentu. Osim toga, parlament je vrhovno zakonodavno telo u kome se donose zakoni i o njima se raspravlja. Većinu zakona u većini parlamenata u svetu zapravo ne pripremaju poslanici, već vlada. Načelno, parlamenti mogu da odbace predloge zakona koje podnosi vlada i da samostalno vode politiku. Koliko će u tome biti uspešni zavisi od brojnih spoljašnjih faktora, od načina na koji se poslanici biraju, do organizacije samog parlamenta. Zbog sve veće uloge izvršne vlasti u zakonodavnom procesu, često se kaže da parlament u demokratskoj pravnoj državi jeste telo koje utiče na zakonodavni proces, ali nije nosilac tog procesa. Kako jača svest o tome da parlament zapravo nije vrhovno zakonodavno telo, tako se sve više naglašava kontrolna uloga parlamenta. To je posledica sve većeg društvenog nezadovoljstva demokratijom i izvršnim vlastima (Griglio, 2020: 4). Na taj način se parlament pridružuje građanskom društvu i medijima

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti

97

u razvoju, kako je Džon Kin (John Kean) nazvao, „monitoring demokratije“ (Kean, 2009; uporedite Kin, 2009, Kriesti et al. ur. 2013). Kontrolna uloga parlamenta sastoji se u tome što parlament prati, analizira i nadgleda rad vlade i organa izvršne vlasti, dok vlada za svoj rad odgovara parlamentu (Yamamoto, 2007: 9 i dalje). Kontrolna funkcija parlamenta je vitalna i zahvaljujući njoj parlament može da iskaže volju naroda i svojim autoritetom ograniči izvršnu vlast i garantuje vladavinu prava. Parlamenti imenuju i smenjuju vlade, prate kako izvršna vlast sprovodi zakone i javne politike, odnosno, prate da li vlada na pravi način odgovara na potrebe građana i društva kao celine, kontrolišu rad vlade tako što izglasavaju budžete, a neki parlamenti mogu da organizuju samostalne istrage o pojedinim društvenim i političkim pitanjima. Zahvaljujući takvim svojim moćima, parlament zapravo drži vladu odgovornom za svoj rad tako što je poziva da objasni svoje postupke, čak i tako što vladi ili pojedinim ministrima uskraćuje poverenje. Kako slabi uloga parlamenta u donošenju zakon, tako jača uverenje da je njegova ključna odlika upravo sposobnost da kontroliše rad izvršnih organa. U svakoj od navedenih funkcija, parlament može biti manje ili više uspešan. U svakoj od tih funkcija, parlament može imati manje ili više snage i kapaciteta, odnosno, manje ili više sposobnosti da predstavlja sve građane i društvene grupe, manje ili više sposobnosti da donosi zakone i javne politike i manje ili više sposobnosti da kontroliše rad izvršne vlasti. Ta sposobnost parlamenta zavisiće kako od njegove unutrašnje strukture, tako i od spoljašnjih okolnosti – od snage izvršne vlasti do političke kulture datog društva. Kada je konkretno reč o zakonodavnoj funkciji, snaga parlamenta u političkom životu određuje se prema tome da li može (1) samostalno da kreira zakone i javne politike i da definiše politička pitanja kojima će se baviti, te da li može da (2) menja ili odbacuje predloge vlade, uključujući i zakonodavne predloge ili (3) ima samo minimalnu ulogu prihvatanja ili validiranja vladinih zakonskih predloga i politika.

98

Pravna država i poredak u senci

Prvi tip parlamenta bio bi aktivan parlament, a najpoznatiji primer jeste američki Kongres; drugi tip bio bi reaktivan parlament i primer bi mogli biti mnogi evropski parlamenti, a treći – minimalni parlament – kakav nalazimo u jednopartijskim i hibridnim režimima (Norton, 1998). Najveći broj parlamenata zapravo spada u drugu grupu. To su parlamenti koji nemaju moć da samostalno vode politiku, donose zakone, obaraju predloge zakona koji dolaze iz vlade i slično. Upravo unutar druge grupe parlamenata nailazimo na velike razlike u političkom položaju i snazi parlamenata. Neki imaju veću sposobnost da samostalno delaju (npr. švedski parlament), neki su u sredini (nemački), a neki su pak slabi (kao što je slučaj sa francuskom skupštinom). Parlamenti koji imaju viši stepen samostalnosti i dalje su reaktivni – odgovaraju na predloge vlade – ali imaju veću moć da ih menjaju nego ovi drugi (Norton, 1998: 2–3).1 Nezavisno od snage ili slabosti, svaki parlament u demokratskom uređenju ima određenu moć da kaže „ne“ vladi. Fascinantno u pogledu te moći, kako kaže Filip Norton (Philip Norton), nije pitanje da li imaju tu moć, već njihova nespremnost da upotrebe moć (Norton, 1998b: 192). Korene te nespremnosti najpre ćemo tražiti u načinu na koji se biraju poslanici, a zatim u prirodi i organizaciji samog parlamenta. U principu, izbori se mogu odvijati na dva načina. U prvom, većinskom izbornom sistemu, građani neposredno biraju svoje predstavnike, tako što u svojoj izbornoj jedinici glasaju za njih po imenu i prezimenu. Kandidat sa najvećim brojem glasova odnosi pobedu i on ili ona imaju direktnu vezu sa biračima i njima su neposredno odgovorni. U takvom izbornom sistemu, uspeh kandidata zavisi od njihovih ličnih karakteristika i od stranačke organizacije koja im vodi kampanju. U proporcionalnom izbornom sistemu, kakav je na snazi kod nas, građani biraju poslanike sa stranačkih lista. Poslanički 1 Nešto složeniju analizu snage parlamenta daje indeks parlamentarne snage koji sadrži 32 indikatora kojima se meri moć parlamenta u odnosu na druge grane vlasti u oblasti donošenja zakona, postavljanja i smenjivanja sudija, guvernera narodne banke i drugih funkcionera, te ispostavljanja računa izvršnoj vlasti (Fish, 2006: 8; Fish and Kroenig, 2009).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti

99

kandidati koji imaju viša mesta na listi, imaju veće šanse da budu izabrani. Da li će biti izabrani, zavisi od broja glasova koje osvoji lista, a ne oni lično. U takvom sistemu, građani biraju poslanike preko stranačkih lista, a kandidati za poslanike su dvostruko zavisni od stranaka i koalicija koje ih kandiduju: prvo, od njihovog položaja u stranačkim organizacijama zavisi koje će mesto zauzeti na listi kandidata i drugo, od stranačke organizacije i njenog rada na terenu zavisi broj glasova koje će osvojiti na samim izborima. Uticaj stranke i stranačke oligarhije posebno je veliki u sistemima sa malim brojem izbornih jedinica, kao što je naš. S druge strane, u proporcionalnim sistemima sa većim brojem izbornih jedinica kandidati su vidljiviji i imaju veći uticaj na ishod izbora. Poslanici koji se biraju sa manjim uticajem stranaka na kandidovanje i glasanje biće samostalniji u svom radu (Saiegh, 2014: 498). Tako, u većinskom izbornom sistemu, veza poslanika i birača jeste direktna. Birači poslanike biraju imenom i prezimenom, a poslanici direktno odgovaraju za svoj rad biračima u svojim izbornim jedinicama. Zahvaljujući tome, njihov politički položaj je jači i oni imaju viši stepen samostalnosti (Uslaner and Zittel, 2006). Na primer, oni će moći da glasaju protiv zakonodavnih predloga vlade ili da zahtevaju odgovornost vlade i onda kada takva politika nije usklađena sa drugim poslanicima iz vladajuće većine. Naravno, to će biti izuzeci, jer, po pravilu, vladajuće stranke i izvršna vlast uspevaju da obezbede kontrolu glasanja u parlamentu, čak i u sistemima sa izrazito samostalnim poslanicima i jakom vezom poslanika i građana (Saiegh, 2014: 499). Američki Kongres je paradigma parlamenta u kome su poslanici izabrani većinskim izbornim sistemom. Kongresmeni imaju svoje osoblje, budžet i kancelarije u državama koje predstavljaju. Zahvaljujući tome, oni mogu da ostvare stalni kontakt sa svojim biračima, da utvrde njihove interese, te da ih brane u Kongresu. Nasuprot tome, u tipičnom evropskom parlamentu, u kome su poslanici izabrani proporcionalnim izbornim sistemom, poslanici nemaju niti svoje osoblje, niti budžet za rad. Poslanici, zapravo, nemaju resurse da uspostave bliske veze sa svojim izbornim

100

Pravna država i poredak u senci

telom. S druge strane, partije i poslanički klubovi imaju značajnu ulogu u radu poslanika i parlamenata. Čak i u razvijenim demokratijama, kao što su Danska i Nemačka, istraživanja beleže veliku partijsku disciplinu pri glasanju, a poslušnost poslanika klubovima je tako velika da vrlo često traže pismenu dozvolu od partijskog rukovodstva da postave poslaničko pitanje (Uslaner and Zittel, 2006: 458). Većinski izborni sistem može da proizvede jak i aktivan parlament, mada, on ima i negativnih strana. U većinskom izbornom sistemu kandidat sa najvećim brojem glasova dobija poslaničko mesto i to je sistem u kome pobednik dobija sve. Zato u takvom sistemu često nalazimo dve dominantne partije, dok mnoge društvene grupe i interesi neće imati svoje predstavnike u parlamentu. Nasuprot tome, u proporcionalnom izbornom sistemu, i stranke koje osvoje manji broj glasova dobijaju određeni broj mesta u parlamentu. Zato proporcionalni izborni sistem omogućava bolje predstavljanje različitih društvenih grupa. Parlament je, po pravilu, sastavljen iz više stranaka, a vlade su često koalicione i nestabilne (Pajvančić, 2008). Način izbora poslanika utiče i na sposobnost parlamenta da kontroliše izvršnu vlast. Naučnici veruju da sistem u kome izvršna vlast ima manji uticaj na izbor poslanika i u kome se poslanici biraju u različitim izbornim jedinicama i različitim periodima može da proizvede parlament koji uspešno kontroliše izvršnu vlast. Ako poslanici ne zavise od stranačkih struktura ili od izvršne vlasti, onda će oni biti zainteresovani da kontrolišu rad vlade. To je posebno slučaj onda kada dolaze iz različitih stranaka. Tada mogu nastati trajni mehanizmi kontrole, a ne samo ad hoc inicijative. Primer takvog parlamenta opet je američki Kongres. Konačno, jedan od uslova da se razvije parlament koji može da kontroliše izvršnu vlast jeste dugačak period mirne demokratije (Morgestern and Manzzeti, 2003: 138–139). Kontrolna uloga parlamenta, međutim, zavisi od niza drugih faktora osim prirode izbornog sistema. Na primer, ona nije ista u britanskom i kontinentalnom modelu demokratije, kao ni u predsedničkim, polupredsedničkim i parlamentarnim demokratijama

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 101

(Griglio, 2020: 34 i dalje). Snaga i ukorenjenost unutarstranačke demokratije, takođe, utiču na snagu kontrolne uloge parlamenta – ukoliko postoje frakcije i unutarstranačka politička dinamika, za očekivati je da će biti sukoba i oko izvršne vlasti, a samim tim i odgovornosti izvršne vlasti. Ukoliko tih sukoba nema, nadzorna uloga parlamenta će biti manja. Konačno, i od unutrašnjeg ustrojstva parlamenta zavisi kolika će biti njegova sposobnost kontrole rada vlade. Skupštine koje imaju razvijene odbore sa jasnom specijalizacijom, razvijenim procedurama i resursima, te sa mandatom da prikupljaju podatke i da menjaju ili odbijaju predloge zakona, imaju veću moć da utiču na javne politike i zakone. Slično tome, parlamenti u kojima je plenum dobro razvijen, sa sposobnošću da postavlja političku agendu i sa pravilima rada koja se teško menjaju, takođe će imati jaču poziciju na političkoj sceni (Norton, 1998: 4, 9). Snaga parlamenta je važan pokazatelj otvorenosti zakonodavnog procesa i sposobnosti parlamenta da nadzire vladu. To znači da od snage parlamenta zavisi koliko će snažni biti mehanizmi horizontalne odgovornosti vlasti, odnosno, koliko će snažna biti vladavina prava, dok u jednom širem kontekstu, od snage parlamenta zavisi i snaga i konsolidovanost demokratije (Fish, 2006). Uloga parlamenta u savremenim demokratijama zavisi dakle od tipa izbornog sistema, unutrašnje organizacije i institucionalnih kapaciteta. Time je postavljen kontekst za analizu rada Narodne skupštine Republike Srbije. Idealna slika parlamenta u kome sede dostojanstveni i samostalni poslanici i učeno raspravljaju o zakonima i najvažnijim društvenim problemima ostaće samo ideal. Ni u jednoj demokratiji parlament nije lišen nedostataka i prema takvim parlamentima ćemo ocenjivati rad srpskog. Ako ni zbog čega drugo, da ne bismo upali u „institucionalnu skepsu“ koja krasi naše društvo, u stanje dubokog nepoverenja u sve temeljne političke i društvene institucije. Imajuću dakle u vidu ovaj svet i ovozemaljske parlamente kao referentni okvir, pogledajmo kako izgleda i radi Narodna skupština Republike Srbije.

102

Pravna država i poredak u senci

Izborni i partijski sistem kao osnov političke odgovornosti Jedan od simbolički, a možda i faktički presudnih događaja u istoriji srpskih izbora zbio se u pauzi između prvog i drugog kruga predsedničkih izbora 2012. godine, kada su lideri SNS-a Tomislav Nikolić i Aleksandar Vučić izašli pred novinare sa džakom punim glasačkih listića i optužili do tada vladajući DS da je pokrao izbore. Stručnjaci su se složili da je to bio efektan marketinški potez koji je SNS-u doneo određen broj glasova i na kraju ih doveo na vlast. No, taj potez je predstavljao i nešto više. Tim potezom oni su prvi put posle 2000. godine temeljno osporili samu instituciju demokratskih izbora. Da bih pojasnio zašto je taj događaj važan iskoristiću podelu koju je američki filozof i lingvista Džon Serl (John Searle) uveo između konstitutivnih i regulativnih pravila. Regulativna pravila, kao što im i ime kaže, regulišu postojeće oblike ponašanja, dok konstitutivna pravila ne samo da regulišu, već stvaraju ili definišu nove oblike ponašanja. Pravila fudbala ili šaha, kaže on, stvaraju samu mogućnost igranja takvih igara. Regulativna pravila pak uređuju aktivnost koja je već postojala, aktivnost čije je postojanje logički nezavisno od pravila (Serl, 1991: 83–84). Institucija fudbala zasnovana je na nekoliko konstitutivnih pravila: igraju dva tima sa po jedanaest igrača, lopta se gura nogom, gol se postiže tako što se lopta ubaci u mrežu na krajnjoj ivici protivničkog dela terena i tako dalje. Ako „igramo“ fudbal tako što u rukama nosimo loptu i ramenima odgurujemo suparničke igrače, to više nije igra koju zovemo fudbalom. Slično tome, institucija demokratskih političkih izbora utemeljena je na nekoliko pretpostavki ili konstitutivnih pravila: jednak pristup glasačima i resursima, sloboda glasanja, tajnost glasanja, tačno brojanje glasova i drugo (VC, 2002; OSCE, 1990; Elklit and Svensson, 1997). Unutar njih, regulativna pravila nalažu određene oblike ponašanja: predstavljanje programa biračima, laganje ili saopštavanje istine, poštovanje ili nepoštovanje političkih protivnika, učestvovanje ili neučestvovanje u debatama

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 103

i slično. Kršenje regulativnih pravila ne urušava instituciju, dok podrivanje konstitutivnih pravila to čini. Ukoliko pobrojana konstitutivna pravila negiramo ili stavljamo van snage, u jednom trenutku i institucija demokratskih političkih izbora neće više postojati i tada politički sistem počinje da gubi demokratski karakter. Prvi pokušaj da se dovedu u pitanje konstitutivna pravila igre koju zovemo demokratski, fer i slobodni izbori odigrao se dakle te 2012. godine, u pauzi između dva izborna kruga. Ako je u tom trenutku potez SNS-a izgledao kao vešta politička strategija, potonji događaji će samo pokazati da je to bio prvi korak u postepenom poništavanju konstitutivnih pravila izborne utakmice. U pogledu kvaliteta izbornih uslova izdvajaju se dva perioda: od 2000. do 2014. godine i od 2014. do danas. U prvim godinama petooktobarske republike došlo je do temeljnog napretka u izbornom procesu i izgradnji demokratije uopšte. Napredak se, pre svega, ogleda u tome što je normalizovan politički i medijski pluralizam. Nepravilnosti koje su obeležile prethodnu deceniju – zastrašivanje birača i napadi na opozicione političare – iščezli su iz srpskog političkog života. Medijsko izveštavanje je bilo mnogo objektivnije. Opozicija je imala pristup nacionalnim medijima, i uprkos tome što su vlasti imale bolji tretman u njima, glasovi opozicije su se mogli redovno čuti. Izborni proces je bio regularan i akteri nisu dovodili u pitanje njegov kvalitet. Vlade su se mirno smenjivale na izborima, što je govorilo da se demokratija konsoliduje. Većina prevremenih izbora održana je da bi se rešile političke krize, osim prevremenih predsedničkih izbora do kojih je dovela ostavka predsednika Tadića koji je želeo da spoji parlamentarne i predsedničke izbore i tako poveća šanse svoje DS da osvoji većinu poslaničkih mandata (Vladisavljević, 2019: 11–15). Politička borba i u tom periodu, između tada dominantnih stranaka (Demokratska stranka i Demokratska stranka Srbije) dovodila je do ozbiljnog urušavanja izbornog procesa. Jedan očiti primer jeste bojkot predsedničkih izbora 2002. godine od strane DS-a i Vlade Republike Srbije, što je dovelo do nedovoljne izlaznosti (tada je još važio cenzus od 50 posto upisanih birača)

104

Pravna država i poredak u senci

i do neuspeha izbora (za detalje uporedite Antonić, 2020: 511 i dalje). Drugi važan primer jeste uticaj na izborne ishode oduzimanjem mandata poslanicima Demokratske stranke Srbije sredinom 2002. godine.2 Uporedo sa tim povredama temeljnih demokratskih procedura, beleže se i prve naznake sistemske manipulacije izbornim, partijskim i političkim sistemom: personifikacija politike, zloupotrebe javnih funkcija, izlaženje predsednika iz svojih ustavnih ovlašćenja i koncentracija moći na tom mestu, te pokušaji kontrole medija političkim i ekonomskim sredstvima. Već od sredine mandata predsednika Tadića dolazi do ozbiljnijeg pogoršavanja izbornih i medijskih uslova i razvijaju se klice autoritarnog sistema koji će predsednik Vučić u narednom periodu podići na viši nivo (Matić i Milivojević, 2021). Uprkos svim tim nedostacima, ključna odlika tog perioda jesu prepreke u konsolidaciji demokratije (zloupotreba vanrednog stanja, zloupotreba javnih ovlašćenja i raširena korupcija, manipulacije izbornim sistemom i medijima), te se naziva periodom nekonsolidovane demokratije. Time se naglašava to da suštinski demokratski karakter poretka nije doveden u pitanje, već samo stepen ili kvalitet demokratije (Vladisavljević, 2020; Ilić, 2021). Okolnosti počinju dramatično da se menjaju nakon vanrednih parlamentarnih izbora održanih 2014. godine. Vlast je nastavila da zloupotrebljava kontrolu javnih resursa (od funkcionerskih kampanja do finansiranja kampanja iz javnih sredstava), ali i da urušava integritet izbornog procesa, što je kulminiralo u otvorenim pritiscima i zastrašivanjima birača i opozicionih političara i faktičkom ukidanju tajnosti glasanja (CRTA 2016b; CRTA, 2020b; Jovanović i Vučičević, ur. 2021). Vlast je relativno lako uspela da manipuliše izbornim procesom između ostalog zahvaljujući i sve manjoj snazi opozicionih partija koje nisu uspevale da ispostave kredibilnu pretnju vlasti. Do toga je došlo zahvaljujući nizu složenih faktora. Jedan od njih je slaba ukorenjenost stranaka u društvu ili slaba institucionalizacija 2 Administrativni odbor Narodne skupštine Republike Srbije oduzeo je mandate poslanicima zbog neredovnog dolaska na sednice parlamenta (B92, 2002) čime su propuštali da obezbede kvorum tada vladajućoj većini.

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 105

stranaka i stranačkog sistema. Političke stranke nisu ukorenjene u društvu u smislu da imaju stalne birače u određenim društvenim grupama, te zato doživljavaju iznenadne uspone i padove; ne uživaju legitimitet, kao ni čitav partijski i politički sistem; stvaraju ih lideri, od njih zavisi njihova sudbina, a unutarpartijska demokratija nije institucionalizovana (Spasojević i Stojiljković, 2020: 41–43). Otuda stranački sistem karakteriše velika nestabilnost stranaka. Drugi faktor na koji valja skrenuti pažnju jeste skup unutrašnjih osobina stranaka. Budući da nema dugotrajne partijske tradicije i ukorenjenih odnosa stranaka sa društvenim i interesnim grupama, stranke su nastajale na osnovu inicijative lidera, a lideri su zadržali dominantnu ulogu u radu stranaka. Unutarstranačka demokratija je nerazvijena, što uz odsustvo frakcija dovodi do usitnjavanja stranaka (Spasojević, 2021: 123–124; Spasojević i Stojiljković, 2020: 155 i dalje, 168). Takve liderske i neukorenjene stranke ne uspevaju uvek da se prilagode novim okolnostima. Upravo to se dogodilo i strankama koje su se nakon 2012. godine našle u opoziciji. Slabost tih stranaka i odsustvo kredibiliteta i sposobnosti da ponude realnu političku alternativu, doprinela je urušavanju stranačkog i izbornog sistema. U sledećem koraku, to je doprinelo padu kvaliteta demokratije i, što je u kontekstu ove rasprave najvažnije – sve manjoj, ako ne i potpuno urušenoj sposobnosti partijskog i političkog sistema da izvršnu vlast drži odgovornom za svoje postupke. Dinamika koju smo uočili u vezi sa kvalitetom izbornog procesa – rasta u prvoj deceniji, a nakon toga pad – odlikuje i medijsku scenu. U periodu nakon 2000. godine dolazi do nesumnjivog rasta medijskih i političkih sloboda u Srbiji. Politički pluralizam je normalizovan, a mediji relativno uravnoteženo izveštavaju o političkim događajima (za više detalja uporedite Matić i Milivojević, 2021). Klica urušavanja medijskih sloboda dostignutih u tim turbulentnim godinama počinje da se razvija za vreme mandata predsednika Tadića. Važnu prekretnicu u medijskim slobodama doneo je Zakon o medijima iz 2009. godine kojim su uvedene visoke kazne za medije, što je vodilo ka

106

Pravna država i poredak u senci

samocenzuri i sužavanju medijskih sloboda (Antonić, 2020: 547). U tom periodu dolazi do postepene komercijalizacije političkih kampanja; one se sve više oslanjaju na plaćene oglase, a manje na javne debate. Zakupljivanje termina dovelo je do niza negativnih posledica: pada kvaliteta i depolitizacije medijskog izveštavanja, neravnopravnosti u medijskom predstavljanju stranaka i velikog uticaja političkih stranaka i države na medije, jer mediji nisu uspevali da obezbede dovoljno prihoda na tržištu, pa su se okretali javnim resursima (Matić i Milivojević, 2020: 373 i dalje). Zahvaljujući svemu tome, već tokom predizborne kampanje za predsedničke izbore održane 2008. godine, tadašnji predsednik Tadić bio je u ubedljivoj medijskoj prednosti u odnosu na svoje takmace (Antonić, 2020: 550), a taj trend se, kao što ćemo videti, nastavio i razvio u narednom periodu jer je metode koje je uveo DS sa Tadićem na čelu, SNS dodatno usavršio. Ako je prve dve godine vlasti SNS karakterisao ograničeni medijski pluralizam, u periodu nakon 2014. godine vladajuća stranka je postepeno stavljala pod kontrolu gotovo celokupnu medijsku scenu. Prvo su privatne komercijalne televizije postale „servisi vladajuće stranke“, promovišući stranku, njenog lidera i njegovu politiku. Kako navode Matić i Milivojević, nizom sumnjivih poslovnih transakcija pod kontrolu su stavljene preostale televizije sa nacionalnom frekvencijom, a ljudi bliski vlasti su privatizovali lokalne medije (Matić i Milivojević, 2020: 382–383). Državni uticaj na medije i dalje je vidljiv kroz netransaprentno projektno finansiranje lokalnih i nacionalnih medija i reklamiranje državnih preduzeća (Kleut, 2021: 169). Zahvaljujući takvoj kontroli medija, tokom kampanje za predsedničke izbore 2017. godine, tadašnji premijer Aleksandar Vučić je, u ulozi premijera i predsedničkog kandidata, imao dvostruko više vremena u medijima nego svi ostali kandidati zajedno. Gotovo svi ti izveštaji bili su pozitivni po svom tonu (Pavlica, Gavrilović i Đapić, 2017: 13). Opozicija najpre nema jednak pristup nacionalnim medijima, a s vremenom zapravo gubi bilo kakav pristup javnim medijima (uporedite Pavlica, Gavrilović, Papić, 2017: 8 i dalje). Nakon protesta zbog rušenja

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 107

u Savamali, kampanja blaćenja i kriminalizacije opozicionih političara i medija izgubila je sva ograničenja (Matić i Milivojević, 2021; Gavrilović, Mijatović, Pavlica, 2017; Gavrilović, 2020; BIRODI, 2019).3 Novinari i urednici sve češće krše Kodeks novinara Srbije (Milojević i Krstić, 2016),4 a istraživanja beleže pad medijskih i političkih sloboda uopšte: između 2013. i 2019. godine Srbija je pala za 30 mesta na svetskom indeksu medijskih sloboda. Organizacija koja računa taj indeks – Reporteri bez granica – navodi da je Srbija zemlja u kojoj je posao novinara postao opasan, a novinari i mediji ne uživaju podršku vlasti. U petooktobarskoj republici, mediji, kako navode Jovanka Matić i Snježana Milivojević, nisu uspeli da stabilizuju svoju kritičku i kontrolnu funkciju i da postanu akteri odbrane javnog interesa (Matić i Milivojević, 2020: 381). Medijsku scenu danas karakteriše jedna vrsta duopola koji čine vlastima naklonjeni privatni mediji i javni servis, s jedne, i kritički nastrojeni mediji (uglavnom u vlasništvu jednog stranog investicionog fonda), s druge strane. Jelena Kleut navodi da se u celini medijske ponude Srbije mogu pronaći raznovrsni sadržaji, formati i glasovi različitih grupa (eksterni pluralizam), ali da na nivou pojedinačnog medija sadržaji nisu raznovrsni i uglavnom se pojavljuje samo ograničeni broj gledišta (Kleut, 2021: 168). Drugim rečima, eskterni pluralizam ide u paru s odsustvom internog pluralizma. Novinari trpe pritiske od vlasnika, rukovodilaca i urednika. Pritisci su češće ekonomske, nego političke prirode, i vode do autocenzure, čemu doprinosi i loš socioekonomski i profesionalni status novinara (Kleut, 2021: 172). Tako je Srbija, dve decenije nakon uspostavljanja demokratije, i nakon više od jedne decenije objektivnog informisanja privatnih i javnih medija, za samo nekoliko godina vlasti SNS-a, došla u situaciju da se vode politički 3 Uporedite tipične izveštaje o opoziciji u: Informer, 2019a; Informer, 2019b; Informer, 2019c; Informer, 2019d i tako dalje. 4 Tokom 2015. godine, na primer, osam dnevnih listova kršilo je kodeks i do 722 puta mesečno (Savet, 2018). Najveći deo tih prekršaja (89 posto) otpada na tabloide bliske vlasti. Slične podatke pokazuje i monitoring on-lajn portala. Istraživači su na osam najpopularnijih portala pronašli čak 4.344 prekršaja samo tokom devet nedelja 2017. godine (Savet, 2017). Kao i kod dnevnih novina, prednjače infotejment i tabloidni portali bliski vlasti.

108

Pravna država i poredak u senci

pregovori uz međunarodno posredovanje o tome kako će stavovi opozicije biti bolje predstavljeni na javnim medijskim servisima. 5 Urušavanje izbornog procesa i medijske scene dovelo je i do promene karaktera političkog sistema. Srbija je, kada je reč o izbornom sistemu i medijima, u poslednje tri decenije prešla put od kompetitivnog autoritarizma, preko nekonsolidovane demokratije, nazad do kompetitivnog autoritarizma (Levitsky and Way, 2010; Ilić, 2021; Jovanović i Vučičević ur. 2021; Vladisavljević, 2019; Vladisavljević, 2020; Pavlović, 2021). Kompetitivni ili takmičarski autoritarni režimi jesu režimi u kojima postoje formalne demokratske institucije i one se vide kao primarni kanal za osvajanje vlasti. Predstavnici vlasti imaju značajnu prednost u odnosu na opoziciju, opozicija može da se takmiči sa vlašću, ali vlast uživa sistematsku prednost u odnosu na opoziciju, tako da takmičenje jeste stvarno, ali ne i pravično (Levitsky and Way, 2010: 5). Takmičarski autoritarni sistem se razlikuje od demokratije po tome što vlast krši tri pretpostavke demokratije: slobodne izbore, zaštitu građanskih sloboda i jednake uslove takmičenja (Levitsky and Way, 2010: 7; moj naglasak). Važno je, međutim, napomenuti da ni na jednom od tih polja hibridni režim ne prelazi u domen otvorene represije i ukidanja prava i sloboda, odnosno, u domen neprikrivenog autoritarizma (Vladisavljević, 2020: 5–6). Prvo, izbori jesu kompetitivni u tom smislu da se opozicioni kandidati mogu prijaviti i učestvovati na izborima. Uslovi pod kojima se takmiče kandidati vlasti i opozicije, međutim, nisu jednaki, jer ima mnogo manipulacija izbornim procesom i spiskovima birača, čak i lažiranja rezultata. Iako mogu da promene ishod glasanja, sve pomenute nepravilnosti nisu tako velike da kandidovanje i glasanja učine potpuno besmislenim (Levitsky and Way, 2010: 8). 5 Jedan od rezultata tih pregovora je uspostavljanje parainstitucionalnih mehanizama (ili paralelnih institucija), kao što je Privremeno nadzorno telo za praćenje medija tokom kampanje, te niz ad hoc izmena institucija (npr. izmena sastava Republičke izborne komisije) i pravila igre (npr. dogovor da se takozvana funkcionerska kampanja zaustavi deset dana pred izbore, Beta, 2021c). Navedena rešenja liče na paralelne institucije koje autoritarne vlade uspostavljaju kako bi privremeno rešile neki problem, kao što je odgovornost vlasti (uporedite Vuković and Babović, 2018).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 109

Drugo, građanske slobode kao što su sloboda govora, štampe i udruživanja, nominalno su zaštićene, ali se ne poštuju u potpunosti. S jedne strane, nezavisni mediji i različita udruženja građana postoje i rade javno. S druge strane, ima puno napada na opozicione političare, sudije, novinare, uključujući i njihovo hapšenje. Često su ti pritisci zaodenuti u pravno ruho, pa se koriste poreski zakoni, propisi o medijima i njihovim slobodama da se kazne protivnici. Na medije se vrši pritisak podnošenjem strateških tužbi kojima se ograničava njihova sloboda (Levitsky and Way, 2010: 9). Konačno, u režimima takmičarskog autoritarizma postoji sistemska nejednakost političkih aktera zato što se (1) državne institucije koriste za ostvarivanje privatnih ciljeva; (2) nosioci vlasti uživaju sistemsku prednost u odnosu na opoziciju (npr. tako što koriste državne resurse u kampanji, imaju pristup kreditima), a (3) sposobnost opozicije da se kandiduje i takmiči na izborima sistematski je podrivena. U tom smislu, posebno je važan nejednak pristup resursima (npr. nosioci vlasti koriste države resurse u kampanji i isisavaju resurse iz privatnih preduzeća), medijima (opozicione stranke nemaju jednak pristup medijama koje većina populacije koristi) i zakonu (kada vlast kontroliše sudove, izborne komisije i slična tela koja mogu da ugroze njihovu sistematsku prednost) (Levitsky and Way, 2010: 9–12). Ako opozicione stranke mogu ozbiljno da ugroze vlast na izborima, onda je to hibridni režim. U čistoj autokratiji, opozicija se isključuje iz izbora ili su izborne prevare tako obimne da svako takmičenje čine besmislenim (Levitsky and Way, 2010: 33). Prema tim kriterijumima, Srbija je dakle zemlja kompetitivnog autoritarizma (Vladisavljević, 2019; Ilić, 2021; Bieber, 2018). Slične nalaze izlaže i Dušan Pavlović koji, koristeći indeks liberalne demokratije razvijen u okviru projekta „Varieties of Democracy“, pokazuje kako se u drugoj deceniji XXI veka primećuje pad kvaliteta demokratije u čitavom regionu. Najveći pad zabeležila je upravo Srbija (Pavlović, 2021: 1014). Poseban uticaj na pad Srbije imali su elementi indeksa koji se odnose na kvalitet izbornog procesa i medijske slobode, više nego oni koji se odnose na nezavi-

110

Pravna država i poredak u senci

snost sudstva, individualne slobode i parlamentarno ograničenje izvršne vlasti (za detalje uporedite Pavlović, 2021: 1015–1016). Analiza pokazuje da na to utiču kupovina glasova, izborno zastrašivanje, neregularnosti izbornih procedura i slobodnih i poštenih izbora, kao i parametri medijskih sloboda tokom i između izbora. Slično tome, indeks medijskih sloboda u okviru projekta „Varieties of Democracy“ pokazuje da od 2012. godine dolazi do pada medijskih sloboda u Srbiji. Na pad medijskih sloboda značajan uticaj imaju pitanja bezbednosti novinara, samocenzure i jednostranog izveštavanja (Pavlović, 2020: 1019). U obe perspektive, kvalitet demokratije i izbornog procesa u Srbiji jeste više nego upitan. To, kao što ćemo videti u narednom odeljku, dovodi u pitanje snagu i reprezentativnost Narodne skupštine, a samim tim i njenu sposobnost da nadzire rad izvršne vlasti.

Kriza predstavljanja ili povratak u jednostranačku prošlost Karakter izbornog procesa i stepen medijskih sloboda čine osnov političke odgovornosti vlasti i njihova derogacija predstavlja, u teorijskom okviru ove knjige, i pad institucionalnih, društvenih i političkih preduslova vladavine prava. Ako se opozicija suočava sa sistemskim nejednakostima u pokušajima da smeni vlast, onda će i sposobnost političkog sistema da političare drži odgovornim biti upitna. Ta veza se vrlo jasno vidi upravo na tački koja je predmet ovog poglavlja – radu i ulozi parlamenta. Sposobnost parlamenta da predstavlja sve građane jedne zemlje zavisi od tipa izbornog sistema i kvaliteta izbornog procesa, a podrivanje izbornog procesa podriva i tu funkciju parlamenta – da predstavlja sve građane, društvene grupe i njihove vrednosti i interese. Kao što ćemo kasnije videti, podrivena predstavnička uloga parlamenta znači da parlament ima umanjenu sposobnost da kontroliše vlast ne samo kroz političku debatu, već i kroz zakonodavni rad i neposredni nadzor nad radom izvršne vlasti.

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 111

Narodna skupština Republike Srbije bila je u punom smislu višestranačka, čak i fragmentisana do 2014. godine. Nakon toga, počinje period izrazite dominacije SNS-a koji je kulminirao 2020. godine kada Srbija dobija gotovo jednostranački parlament. U prvom sazivu parlamenta petooktobarske Srbije koalicija Demokratska opozicija Srbije (DOS) imala je apsolutnu većinu od 176 poslanika. Koalicija DOS je bila heterogena i tokom tog skupštinskog saziva Srbiju su pogađale brojne političke i bezbednosne krize, uključujući i ubistvo premijera Zorana Đinđića. U kasnijim sazivima, sve do 2014. godine, parlament je bio mnogo fragmentisaniji, dominacija najvećih stranaka (odnosno, lista) nije bila tako izražena, a mandati su bili ravnomernije raspoređeni većem broju stranaka i koalicija. Time su stvorene osnovne pretpostavke da različiti interesi u društvu budu ravnopravnije zastupljeni u parlamentu (grafikon 3). Trend izrazite dominacije jedne stranke (ne jedne koalicije, kao što je bio slučaj u prvom sazivu parlamenta nakon izbora 2000. godine) započinje nakon izbora 2014. godine, kada SNS konsoliduje svoju vlast. Grafikon 3. Razlika između prve i druge liste po broju mandata i broj opozicionih poslanika 2000–2020. godine

Izvor: Ilić, 2021, dopunjeno podacima za 2000–2007. i podacima o broju opozicionih poslanika

112

Pravna država i poredak u senci

Mnogo jasniju sliku mehanizama predstavljanja građana u Srbiji daju podaci o snazi opozicionih partija (grafikon 3). Tokom prve faze petooktobarske republike, obeležene vlašću DS-a i DSS-a, srpska parlamentarna opozicija bila je relativno snažna i imala je između 35 i 48 posto poslanika. Dolaskom SNS-a na vlast njihov udeo pada na 15 posto nakon izbora 2014. godine, te dve godine kasnije raste na 32 posto, da bi 2020. parlament ostao bez opozicionih poslanika. Na smanjivanje kapaciteta parlamenta da predstavlja sve građane Srbije uticale su i druge strategije vladajućih stranaka. Jedna od njih tiče se raspodele funkcija u odborima. Od 2018. godine, poslanici koji ne pripadaju vladajućoj koaliciji predsedavaju nad svega dva skupštinska odbora od ukupno dvadeset. Drugi se tiče strukture i kulture parlamentarne rasprave. Period dominacije SNS-a obeležen je onemogućavanjem opozicije da utiče na dnevni red i tok rasprava u parlamentu. Primera radi, u martu 2019. godine, po prvi put od 2015. godine, na dnevni red plenarne sednice uvrštena su dva predloga opozicionih poslanika (OP, 2019: 18). Jedan od pokazatelja disfunckionalnosti parlamentarnog života jeste činjenica da su opozicione stranke od kraja januara 2019. godine bojkotovale rad parlamenta. Konačno, kultura parlamentarne rasprave u tom periodu je drastično opala, te je odlikuje odsustvo konstruktivne rasprave i poštovanja političkih protivnika. Pitanje kapaciteta parlamenta da predstavlja sve građane i njihove interese ne tiče se samo njegove partijske strukture. U domaćoj literaturi obično se u obzir uzimaju i tri dodatna kriterijuma: geografska i rodna predstavljenost i zastupljenost nacionalnih manjina. Prema kriterijumu geografske reprezentativnosti, o srpskoj skupštini govori se kao izrazito „metropolizovanom“ parlamentu, jer između 40 i 50 posto poslanika dolazi iz četiri najveća grada (Orlović, 2012: 27–28).6 Nijansiranije analize zapravo po6 U skupštinskom sazivu od 2020. godine, 102 poslanika dolazi iz četiri najveća grada: 83 iz Beograda, 8 iz Niša, 7 iz Novog Sada i 4 iz Kragujevca. Prethodni saziv (2016–2020) bio je nešto centralizovaniji sa 105 poslanika iz najvećih gradova (73 iz Beograda, 15 iz Novog Sada, 10 iz Niša i 7 iz Kragujevca). Saziv 2012–2016. godine bio je još centralizovaniji sa 154 poslanika iz najvećih gradova (119 iz Beograda, 15 iz Novog Sada i po 10 iz Niša i Kragujevca).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 113

kazuju da je Beograd previše zastupljen u broju poslanika, dok su svi ostali regioni jednako podzastupljeni. Beograd ima prosečno 16 posto više poslanika nego birača u izborima od 2008. do 2020. godine, Raški, Šumadijski i Moravički okrug su na oko jedan posto razlike, dok svi ostali okruzi imaju za oko jedan posto manje poslanika nego birača (Ilić, 2021: 67). Druga strana „metropolizacije“ nacionalnog parlamenta jeste veliki broj opština i gradova u Srbiji koji nemaju svoje predstavnike u parlamentu. U četiri saziva Narodne skupštine, od 2000. do 2008. godine, u proseku 100 opština nije imalo predstavnika, nakon izbora 2012. godine bilo je 111 takvih opština, da bi posle 2016. godine taj broj pao na 72, a posle izbora 2020. godine porastao na 90 predstavnika. Naravno, veliko je pitanje da li bi ta mesta imala svoje poslanike i da je izborni sistem drugačiji. Kako pokazuje Vujo Ilić, ukoliko bi se promenom izbornog sistema uvelo 250 jednomandatnih izbornih jedinica, očekivani broj birača u izbornoj jedinici bio bi 26.000, više od prosečnog broja birača u opštinama koje u prethodnom periodu nisu bile zastupljene u skupštini (11.000), te bi one svakako bile deo većih izbornih jedinica sastavljenih od više opština (Ilić, 2021: 67). Kada je reč o reprezentativnosti našeg parlamenta, verovatno najveći napredak ostvaren je na polju ravnomerne rodne zastupljenosti među poslanicima. Zakonskim izmenama iz 2004. godine uveden je prirodni prag za nacionalne manjine, kao i odredba po kojoj 30 posto kandidata na listi moraju biti manje zastupljenog pola, to jest, po jedan među svaka četiri kandidata na listi. Time je učinjen prvi korak u uspostavljanju rodne ravnopravnosti među poslanicima. U narednom sazivu parlamenta (koji je formiran nakon izbora 2008. godine) pokazali su se, međutim, nedostaci takvog rešenja. Predlagač liste naime nije bio obavezan da poslaničke mandate dodeljuje po redosledu sa liste. Iz tog razloga, broj poslanica bio je manji nego što bi se očekivalo na osnovu usvojene kvote od 30 posto. Narednim izmenama zakona iz 2011. godine povećana je kvota za manje zastupljeni pol na jednog kandidata među tri, što je dovelo do veće zastupljenosti žena u parlamentu. Istim izmenama smanjen

114

Pravna država i poredak u senci

je izborni prag za stranke nacionalnih manjina. Umesto praga koji je važio za sve stranke, uveden je takozvani prirodni prag. Taj element izbornog sistema obezbeđuje da manjinske stranke lakše uđu u parlament.7 Tabela 5. Udeo poslanica u Narodnoj skupštini Republike Srbije Izbori

Udeo poslanica u %

2000.

11

2003.

12

2007.

20

2008.

22

2012.

30

2016.

34

2020.

39

Izmene zakona iz 2011. godine ticale su se ne samo rodne zastupljenosti, već je njima načelno poboljšan položaj poslanika. Najvažnija promena je da su liste kandidata za poslanike postale „zaključane“ i mandati su dodeljivani po redosledu na listi. To je dovelo do povećanja broja poslanica u parlamentu, ali i do jačanja pozicije poslanika u odnosu na stranke i koalicije koje su ih predlagale. Moć poslanika u odnosu na predlagače dodatno je uvećana i promenom po kojoj je prevremeni kraj mandata bio moguć samo u slučajevima lično predate ostavke, što je okončalo dotadašnju praksu blanko ostavki (Ilić, 2021: 48–49).

7 Računica izgleda ovako: ukupan broj glasova izašlih birača na izbore podeli se sa brojem mesta u parlamentu (250) i dobije koliko glasova nosi jedno poslaničko mesto. U odnosu na taj broj, partije manjina osvajaju onoliko mandata koliko se dobije kada se broj glasova koje osvoje podeli brojem glasova koliko nosi jedan mandat. Na primer, ako na izbore izađe 3.750.000 birača i taj broj podeli sa brojem mesta u parlamentu (250), dobija se 15.000, što znači da jedno poslaničko mesto nosi toliko glasova. Ako partija neke manjine osvoji 30.000 glasova, to se podeli sa 15.000 i ta partija dobija dva mandata u Skupštini (Orlović, Lončar, Spasojević, Radojević, 2012: 20).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 115

Sledeće izborne promene sprovedene 2020. godine bile su predmet oštrih kritika u javnosti zato što su sprovedene u izbornoj godini.8 Pomenutim zakonskim izmenama smanjen je izborni prag sa 5 na 3 posto. Bio je to pokušaj režima da sačuva privid višestranačja u situaciji kada je deo opozicije bojkotovao izbore, a deo nije bio u stanju da pređe prag od 5 posto. Drugim izmenama povećan je udeo žena – na listi je moralo biti 40 posto kandidata manje zastupljenog pola, to jest 2 žene u 5 kandidata na listi – a broj manjinskih glasova u formuli za preraspodelu poslaničkih mesta uvećan je za 35 posto. Zahvaljujući tome, povećan je broj poslanika manjina – u prvom periodu petooktobarske republike, manjine su imale između 3 i 4 posto poslanika, nakon izbora 2008. godine imale su 7 poslanika, u periodu od 2012. do 2016. godine između 10 i 11 poslanika, dok je nakon izbora 2020. godine njihov udeo porastao na 8 posto ili 19 poslanika. Opisane izmene dovele su do veće zastupljenosti žena i manjina u parlamentu, kao što pokazuju podaci, ali sâm politički sistem nisu učinile demokratičnijim.

Donošenja zakona ili samo dizanje ruku Snaga zakonodavne i kontrolne funkcije parlamenta zavisi, u velikoj meri, od njegove sposobnosti da predstavlja sve građane, društvene grupe i interese u društvu. Ulogu Narodne skupštine u donošenju zakona oslikavaju kako primeri iz njene prakse, tako i precizne analize njenog rada. U ovom odeljku najpre ću izložiti jedan ilustrativan primer kako srpski parlament donosi zakone. Reč je o Zakonu o parničnom postupku koji je na dnevni red Narodne skupštine došao u proleće 2021. godine. Najpre je Vlada Republike Srbije najavila da će biti usvojene izmene Zakona o parničnom postupku. Ova relativno dosadna i zapravo ezoterična materija odmah je došla na naslovne strane medija. Protiv zakonskog teksta ustali su advokati, udruženja korisnika bankarskih 8 Što se ocenjuje suprotnim međunarodnim standardima, pri čemu se najviše misli na Kodeks dobre prakse Venecijanske komisije (Ilić, 2021: 49).

116

Pravna država i poredak u senci

usluga i potrošačka udruženja i stručnjaci. Izmene zakona trebalo je da smanje broj „masovnih“ tužbi protiv banaka za nezakonitu naplatu troškova obrade kredita kojih je, prema nekim procenama, bilo i do 200.000. Time bi se smanjio pritisak na sudove, a banke ne bi morale da vraćaju, po nekim procenama, stotine miliona evra (Obradović, 2021). Uvek obaveštena politička čaršija je analizirala da li zakonske izmene predstavljaju posledicu uticaja „bankarskoj lobija“ ili pak Međunarodnog monetarnog fonda i Svetske banke (Beta, 2021; Popović, 2021). Nakon štrajka advokata i pritiska javnosti, vlada je odustala od planiranih izmena. Nedugo nakon toga, vlast je, međutim, u javnost izašla sa „solomonskim rešenjem“. Početkom jula 2021. godine srpsku političku javnost je iz tropskih vrućina prenula vest da će Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo Narodne skupštine Republike Srbije doneti autentično tumačenje zakona koji regulišu obligacione odnose, zaštitu potrošača i korišćenje finansijskih usluga, dakle upravo zakona na osnovu kojih se pokreću tužbe s početka teksta. Na predlog tri poslanika, Odbor je trebalo da donese obavezujuće tumačenje tih zakona kojim bi se rešio problem koji je vlada pokušala da reši izmenama Zakona o parničnom postupku. I ovoga puta, usledio je oštar protest advokata i Skupština je, nakon, kako su mediji preneli, „molbe“ predsednika Republike, odustala od svoje namere (Novosti, 2021). Opisana crta iz srpskog parlamentarnog života lepo oslikava ulogu parlamenta u savremenoj demokratiji. Parlament donosi zakone, ali ne samostalno, već uglavnom na predlog vlade; parlament je politička institucija, ali sa malo moći da samostalno vodi ili kreira politiku; parlament je vrhovno predstavničko telo, ali je, po pravilu, spremnije da se povinuje interesima izvršne vlasti, nego građana. U ovom odeljku bavim se zakonodavnom funkcijom parlamenta, institucije koja se ponosno naziva vrhovnim zakonodavnim telom. I ma koliko tu frazu ponovili, političari, novinari i obični ljudi neće nakon toga dodati drugu notornu činjenicu: najvažniju ulogu u donošenju zakona nema parlament, već vlada. Upravo se u izvršnoj vlasti pripremaju tekstovi zakona i donose

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 117

ključne odluke o sadržaju zakona i rešenjima koje novi zakoni uvode. U parlamentarnim demokratijama, vlade predlažu najmanje 70 posto zakona koji se nađu na dnevnom redu parlamenata. Veliki deo, oko 80 posto tih zakona na kraju biva usvojen (Orlović ur., 2012). Ostatak zakona koji dođu na dnevni red predlažu drugi akteri, među kojima su i poslanici. Među njima, tek svaki peti biva usvojen. Navedeni trendovi važe i za Srbiju, s tim što uloga izvršne vlasti vremenom postaje sve jača i vidljivija. U periodu od 2005. do 2010. godine, vlada je predlagala oko dve trećine usvojenih zakona i drugih akata, kao što su međunarodni sporazumi (Đurašinović Radojević, 2012: 82). Poslanici su retko predlagali zakone, a i kada bi to uradili, tek oko 16 posto njihovih predloga bilo bi usvojeno (Orlović, 2007). U to vreme, srpski parlament je kritikovan, jer je njegovim radom dominirala izvršna vlast, dok poslanici nisu pokazivali nameru, niti kapacitete da se tom pritisku ozbiljnije suprotstave (Vuković, 2013). U narednoj deceniji, položaj parlamenta u odnosu na izvršnu vlast postao je još lošiji. U jedanaestom sazivu našeg parlamenta (2016–2020. godina), čak 97 posto zakona predložila je vlada. Od ukupno 354 usvojena zakona, 344 predložila je vlada, a po 5 guverner Narodne banke Srbije i poslanici vladajuće većine. Zakoni koje su predlagali opozicioni poslanici nisu ni uvrštavani u skupštinsku raspravu (Tepavac, 2019: 6). Stvari nisu, međutim, idealne ni tamo gde zakoni nastaju, u izvršnoj vlasti. Ministarstva su najvažniji akteri u donošenju zakona: ona pokreću inicijativu za pripremu zakona, formiraju radne grupe i formalno predlažu zakone parlamentu. Često, međutim, ministarstva nemaju unutrašnje kapacitete da pripreme tekst zakona. Nekada im nedostaju stručnjaci, nekada ideje, nekada finansijska sredstva, a nekada poverenje u političke aktere. U takvim okolnostima, izvršna vlast se oslanja na podršku spoljašnjih aktera kao što su agencije Ujedinjenih nacija, Svetska banka, Međunarodni monetarni fond, bilateralni donatori, Evropska unija i međunarodne nevladine organizacije. Oni finansiraju konsultante i zaposlene u izvršnoj vlasti, ali i rad radnih grupa na izradi za-

118

Pravna država i poredak u senci

kona (Vuković, 2013, 38 i dalje; uporedite i Vuković, 2017; Milovanović i dr. 2012).9 Pored konsultanata, spoljašnji članovi mogu biti stručnjaci ili predstavnici organizacija ili institucija iz date oblasti (npr. preduzeća, škola, poreskih organa). Time se obezbeđuje demokratski legitimitet procesa, jer akteri iz date oblasti dobijaju svoj udeo u oblikovanju zakona. Mnogo važniji kriterijumi za izbor članova radnih grupa jesu, međutim, čisto utilitarni: da se obezbedi finansiranje rada radne grupe, da se obezbedi politička ili društvena podrška za novi zakon, da se obezbedi većina u radnoj grupi za usvajanje pojedinih rešenja i slično. Navedeni kriterijumi stavljaju u drugi plan ono što, sa stanovišta demokratskog donošenja odluka, predstavlja ključno pitanje: čije interese predstavljaju članovi radne grupe? Ukoliko se pojavi dilema u vezi s tim koga predstavljaju ljudi koji prave zakone, postoji makar jedan od mehanizama čija svrha jeste da zakonodavni proces bude javan i demokratski, odnosno, da u njemu mogu učestvovati svi građani. To su javne rasprave. I taj mehanizam, međutim, često je bio prazna ljuštura. Jedno istraživanje pokazuje da od 176 tekstova zakona koji bi trebalo da budu predmet javne rasprave, samo za 43 zakona su zaista i organizovane (Milovanović i dr. 2012: 113). Javne rasprave često traju kratko, na primer, sedam dana ili se organizuju samo u Beogradu. Na njih se često pozivaju pojedinci i organizacije koje su u dobrim političkim odnosima s vladom i od kojih se očekuje da „ne talasaju“ i pruže podršku tekstu zakona. U mnogim slučajevima, ni javnost nije preterano zainteresovana da učestvuje u javnim raspravama. Kako kaže jedan zaposleni u ministarstvu „Javna rasprava je često simulacija. Ne dolazi kvalifikovana stručna 9 Uloga tih eksternih eksperata se tu ne završava: od prve vlade u petooktobarskoj Srbiji, pa do danas, važan deo izvršne vlasti čine stručnjaci, menadžeri, konsultanti, a ponekad i administrativni radnici koje angažuju spoljašnji akteri (npr. agencije UN-a, konsultantske kuće preko evropskih projekata, bilateralni donatori ili nevladine organizacije). Oni su zaduženi kako za osmišljavanje i sprovođenje reformi i usaglašavanje sa Evropskom unijom, tako i za obavljanje redovnih poslova. Oni rade u ministarstvima (npr. prvo ministarstvo zaduženo za socijalnu zaštitu imalo je kabinet koji je gotovo u potpunosti bio sastavljen od konsultanata), ali i u centru izvršne vlasti, u kabinetu predsednika vlade (npr. kabineti Ane Brnabić imali su prvo Delivery Unit, a zatim Integration Unit, koje su osmislili i finansirali spoljni akteri).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 119

javnost. Velika je nezainteresovanost. Na primer, nema profesora univerziteta, sem ako nisu u NVO. S druge strane, predlagači nisu zainteresovani da čuju ideje. Nema međusobnog poverenja [....] Mediji su slabi, nemaju znanje i kredibilitet, a ni sami političari nemaju znanja i ne mogu da razumeju [....]” (Vuković, 2013: 57). Celokupan proces izrade zakona, od izvršne vlasti do parlamenta, odvija se dakle u institucijama koje odlikuju nedovoljni stručni i administrativni kapaciteti. Proces priprema zakonskog teksta je veoma složen. Pisac zakona najpre treba da poznaje oblast koju zakon reguliše, što znači da treba da poznaje način rada institucija ili organizacija u toj oblasti. Na primer, ako želi da donese zakon o porezima, treba da poznaje rad poreskih organa, preduzeća i pojedinaca. Kako nijedna oblast života u društvu nije izolovana od drugih, pisac zakona mora poznavati i niz drugih oblasti i zakona. Mora, na primer, poznavati propise iz oblasti rada, poslovanja i knjigovodstva. U savremenom globalizovanom svetu, malo je segmenata društva koji su izolovani od svetskih procesa, a privreda svakako nije među njima. Zato predlagač zakona mora poznavati i međunarodnu poresku praksu. Osim toga, domaći zakoni moraju biti usaglašeni sa međunarodnim. Zato predlagač zakona mora poznavati međunarodno, a posebno evropsko pravo. Na kraju, tekst zakona nije bilo kakav tekst i njegova priprema zahteva posebna znanja i veštine i poznavanje pravničke terminologije. Zato predlagač zakona mora imati znanja i iskustva iz oblasti nomotehnike. Pred pojedinca, pa i poslanika, sve to stavlja gotovo nemoguće izazove. Videli smo da se izvršna vlast služi radnim grupama i spoljnim saradnicima onda kada ona sama nema dovoljno kapaciteta. Poslanici, međutim, nemaju takve resurse na raspolaganju. U svom radu, oni se oslanjaju na pomoć Stručne službe Narodne skupštine čija je uloga da pruža stručnu i pravnu podršku poslanicima, da im pomaže u pripremi amandmana i tekstova zakona ili u pripremi diskusija. Poslanici angažuju zaposlene iz Stručne službe da im urade uporednopravne analize ili prikupe podatke, bilo za potrebe rasprave ili pripreme amandmana.

120

Pravna država i poredak u senci

I taj mehanizam se, međutim, u praksi pokazao manjkavim. Stručna služba Narodne skupštine ima manje zaposlenih od drugih parlamenata, rokovi za izradu analiza su kratki, jer se zakoni donose po hitnom postupku, a za analize je često potrebno više vremena nego što poslanici imaju (jer oni ne znaju unapred plan rada parlamenta, te ne mogu na vreme da pošalju zahteve Stručnoj službi). U takvim okolnostima, poslanici se mnogo više oslanjaju na neformalne mreže podrške (npr. konsultuju se sa prijateljima koji poznaju određenu oblast) ili na poslaničke klubove (ovo posebno važi za poslanike opozicije).10 Poseban izazov za poslanike predstavlja ubrzana zakonodavna aktivnost. Od 2001. godine do 2019. godine svaki drugi zakon donet je po hitnoj proceduri. Procenat bi bio i viši kada bi se isključili zakoni o potvrđivanju međunarodnih sporazuma (npr. u periodu od 2016. godine do 2019. godine, 67 posto zakona doneto je po hitnom postupku) (uporedite Tepavac, 2019: 18). Zahvaljujući tom „zakonodavstvu na steroidima“, poslanici su u proseku imali manje od jednog dana za diskusiju o svakom zakonu, a nekada samo nekoliko minuta. Poslanici izjavljuju da ne mogu da stignu ni da pročitaju zakon o kome glasaju. Tako, jedna poslanica izjavljuje kako dobiju po „45 cm papira“ za sednicu i da to ni u kom slučaju ne može da pročita.11 Uprkos svim ovim preprekama, narodni poslanici imaju na raspolaganju jedan mehanizam kojim mogu da menjaju i unapređuju tekstove zakona. Reč je o amandmanima i Narodna skupština zaista usvaja veliki broj amandmana i uspeva da izmeni i do 15 posto teksta zakona o kojem raspravlja (Đurašinović Radojević, 2012: 87–88). Na prvi pogled, taj podatak kao da daje razloga za optimizam: parlament ipak ima nekakav uticaj na zakone koje usvaja. Dalja analiza, međutim, otkriva kako je proces menjanja zakona pomoću amandmana, zapravo, samo privid parlamentarne aktivnosti. Dublje analize pokazuju da Narodna skupština, po 10 U jednom periodu, poslanici su osnivali svoje poslaničke kancelarije čija je uloga bila da održavaju odnose sa građanima i pružaju podršku poslanicima u njihovom radu, ali ta praksa nije zaživela. 11 U takvim okolnostima, upravo je već pomenuto zvonce jedini orijentir za poslanike koji nemaju dovoljno informacija o zakonima, niti o amandmanima koji su na dnevnom redu zasedanja (Vuković, 2013: 82).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 121

pravilu, usvaja amandmane koje podnose poslanici vlasti, ali ne i opozicije. Amandmani koje podnose poslanici vladajuće većine, zapravo su amandmani vlade. Po pravilu, zakoni se pripremaju u kratkim rokovima i kada vlada uoči greške i nedostatke u tekstu zakona, ona to menja preko poslaničkih amandmana. Kako jedan poslanik svedoči, „da ne bi sama sebi podnela pedeset amandmana, onda [Vlada] podeli na poslaničke grupe i odbore“ (Vuković, 2013: 83; Đurašinović Radojević, 2012: 88). Uloga amandmana u srpskom parlamentarnom životu znala je, međutim, da bude i mnogo živopisnija. Tokom 2017. i 2018. godine, u srpski parlamentarni život stigla je jedna novina koja je obesmišljavanje zakonodavne funkcije parlamenta bez zadrške iznela pred javnost. Ako je do tada tanka zakonodavna i politička uloga parlamenta bila sakrivena u procedurama i mehanizmima, „amandmanska groznica“ ju je iznela pred oči javnosti. Tokom 2018. godine poslanici vladajućih stranaka, a pre svega SNS-a, podnosili su stotine gotovo istovetnih amandmana, najčešće na prve članove predloženih zakona, trošeći tako raspoloživo vreme za diskusiju i onemogućavajući da se opozicioni poslanici uopšte pojave za govornicom. Kasnije bi svoje amandmane povlačili i o njima se, po pravilu, poslanici nisu ni izjašnjavali. Opisanom strategijom praktično je ubijen parlamentarni dijalog i parlamentarni život uopšte. Na taj način, diskutovalo se o zakonima o strancima, ratnim memorijalima, čak i o budžetu. Samo tokom 2018. godine podnet je 16.891 amandman, što je između tri i petnaest puta više nego u prethodnih nekoliko godina. Sudbina svih tih amandmana bila je ista, za njih je retko ko glasao ili niko – čak i oni koji su ih predložili.12 12 Na Predlog zakona o Centralnom registru obaveznog socijalnog osiguranja podnet je 521 amandman, a najviše amandmana je podnela Srpska napredna stranka. Slična strategija iskorišćena je i kod Predloga zakona o strancima. Poslanici vladajuće većine podneli su 360 amandmana, odnosno 36 poslanika SNS-a podnelo je po 10 amandmana, i to na prvih deset članova zakona. Amandmani se razlikuju u svega nekoliko reči (Insajder, 2018), a zapravo, kada se uporede, razlikuje im se samo kraj rečenice. Tako je jedna poslanica predložila sledeći amandman: „Zakon o strancima treba da omogući budućim investitorima u Republici Srbiji brže dobijanje potrebnih ličnih dokumenata u cilju ekonomskog razvoja i poboljšanja kadrovskih resursa.“ Drugi poslanici predložili su amandman istog sadržaja, s tim što je promenjeno poslednjih nekoliko reči i one glase „u cilju ekonomskog razvoja i poboljšanja uslova života izbeglih i raseljenih lica“ ili „razvoja siste-

122

Pravna država i poredak u senci

Podestimo se, amandman je predlog za izmenu i dopunu predloga zakona. Amandmanima, vladajuća koalicija, međutim, nije imala za cilj da unapredi tekst zakona, ni zbog njihovog sadržaja, a posebno ne zbog načina na koji ona s njima postupa – pre svega zato što se o tim amandmanima nije raspravljalo ili glasalo. Upravo ta činjenica otkriva njihov „fantomski“ karakter koji su naglašavali i opozicioni političari (Beta, 2019). Uprkos tome što su bili besmisleni i što za njih niko nije glasao, predstavnici vlasti branili su tu strategiju, nazivajući je legitimnom metodom parlamentarne borbe. U narednom sazivu Narodne skupštine Republike Srbije više nije bilo potrebe za takvom strategijom, jer su suparnici u parlamentu – nestali. Tanka i nesadržajna uloga parlamenta u zakonodavnom procesu nužno se videla i u medijima. Da bih stekao neanegdotsku, već sistematičnu sliku medijskog izveštavanja o radu Narodne skupštine, tokom 2018. godine sproveo sam kratko istraživanje na jednomesečnom uzorku od 77 članaka iz dnevnih novina Politika, Danas i Blic i portala televizija N1 i RTS u kojima su teme bile zakonodavna aktivnost Narodne skupštine i priprema, predlaganja i izglasavanje novih zakona. Izabran je netabloidni deo medijske scene koji ima najveći uticaj na formiranje stavova javnosti. Istraživanje je sprovedeno u periodu od 8. maja do 8. juna 2018. godine. Bio je to period uobičajene parlamentarne aktivnosti: parlament je zasedao, poslanici su diskutovali o predloženim zakonima, a u javnosti su vođene rasprave o velikom broju nacrta i predloga zakona koji još nisu stigli u skupštinsku proceduru. Od ukupno 77 analiziranih tekstova, 27 se bavo zakonodavnom aktivnošću parlamenta (isključeni su tekstovi koji se bave drugim aktivnostima parlamenta, kao što je postavljanje poslaničkih pitanja i razmatranje izveštaja nezavisnih tela), a 50 pripremom predloga novih zakona i javnim raspravama. Uzorak je mali i to ma obrazovanja“, „boljeg pristupa finansijskim resursima“, „unapređenja poljoprivrede“ i tako dalje (Latković, 2018). Sledeći sličnu logiku, na Predlog zakona o ratnim memorijalima, poslanici vladajuće koalicije podneli su 583 amandmana (Milenković, M. R., 2018). Slična strategija primenjena je dve godine ranije: vreme od 600 minuta je potrošeno posle tri dana rasprave o prvim tačkama dnevnog reda koje se tiču rebalansa državnog budžeta za 2017. godinu. Utrošila ga je uglavnom vladajuća većina, obrazlažući više od 300 gotovo istovetnih amandmana (Insajder, 2017).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 123

istraživanja treba posmatrati kao eskplorativno, ali iskusnom posmatraču srpske političke scene svaki nalaz će se, siguran sam, činiti sasvim pouzdan. Glavni nalazi istraživanja mogli bi se sumirati na sledeći način. Javni diskurs je zatrovan i bilo šta može biti rečeno (od toga da se poslanici bave magijom i alternativnom medicinom, do toga da su lopovi), a da se za izrečeno ne snosi nikakva posledica, ni moralna, niti politička, a ni zakonska.13 Suština javnih pitanja se zamagljuje, a protivnicima režima se odriče legitimitet i pravo da učestvuju u javnom životu. Glavni akteri u javnim raspravama su poslanici i ministri, dok se stručna i zainteresovana javnost javlja tek sporadično. Mediji veliku pažnju posvećuju sukobima i svađama u parlamentu. Time se bavi svaki drugi tekst koji je posvećen radu parlamenta. Tom porivu nisu odoleli ni „ozbiljni“ mediji koji su ušli u naš uzorak, dok tabloidi bez mnogo zazora o parlamentu i poslanicima pišu kao o mestu na kome se samo vode svađe i prizemne diskusije i u kome nas predstavljaju ljudi lišeni dostojanstva. Javne diskusije su niskog nivoa, sadrže psovke i uvrede, a glavna odlika je ad hominem argumentacija kojom se izbegava suština predmeta diskusije. Strategiju iznošenja ad hominem argumenata mnogo češće koriste predstavnici izvršne vlasti (npr. ministri i državni sekretar) i vladajućih stranaka, nego opozicija. U svakom četvrtom tekstu koji je posvećen raspravama u parlamentu nailazimo na prikaze takvih diskusija predstavnika izvršne vlasti, dok poslanici vladajuće većine tu strategiju koriste još češće, u 30 posto slučajeva. Poslanici opozicije najčešće kritikuju zakone (41 posto), dok ad hominem argumente iznose u 15 posto tekstova. Ad hominem argumentacija dobija različite oblike i čini se da predstavlja svesnu i razvijenu strategiju komuniciranja vladajuće koalicije. Sudeći prema medijskim izveštajima, uobičajena strategija odgovora na kritike svodi se na delegitimisanje kritičara, bilo tako što se insinuira ili jasno navodi da su oni uvučeni u nelegalne radnje ili tako što se javnost „podseća“ da oni dolaze iz stranaka 13 Kvalitet političkog i parlamentarnog diskursa nije visok ni za najviše nosioce vlasti, te posledično ni za niže funkcionere i poslanike (za primere uporedite Beta, 2019b; Beta, 2019c; Vučić, 2019; Politika, 2018).

124

Pravna država i poredak u senci

koje su „odgovorne“ za nedela iz prošlosti. Političari iz vlasti odriču legitimitet kritičarima i protivnicima i na njihove argumente ne odgovaraju sa dužnom pažnjom i dostojanstvom. Kada nisu ad hominem i proizvoljni, argumenti se tiču efikasnosti, produktivnosti, racionalnosti, a vrlo retko pravde i pravičnosti, dok se u tom periodu evropske integracije kao motiv za zakonske promene gotovo ne pojavljuju. Tek u retkim slučajevima čitaoci i gledaoci mogu biti upoznati sa detaljima zakonskog predloga i njegovim posledicama za pojedince i društvo. Produktivan politički dijalog izostaje, ili se u medijima ne može videti zbog očigledno mnogo zanimljivijih i provokativnijih tema. Zbog toga građani ostaju lišeni informacija o radu parlamenta i poslanika, kao i o aspektima zakonskih predloga koji bi ih mogli interesovati. Tako se ozbiljni argumenti koji se iznose za zakonski predlog i protiv njega pojavljuju tek u svakom četvrtom tekstu, dok se, kao što smo rekli, svaki drugi tekst bavi svađama. U sasvim malom broju tekstova čitaoci mogu pročitati predloge za poboljšanje zakona koje su dali poslanici ili stručnjaci (u našem uzorku to su bila dva, odnosno, samo jedan tekst), dok u svakom četvrtom tekstu nalazimo predloge za poboljšanje zakona koje su dale zainteresovane strane. Stavovi stručnjaka relativno retko su predstavljeni, u svakom petom tekstu, dok su češće prikazani stavovi zainteresovanih strana (42 posto tekstova). U argumentaciji za i protiv zakona, kako u javnoj sferi, tako i u parlamentu, dominiraju tehnička i društvena pitanja, dok je pitanje pravednosti manje zastupljeno. Na nivou celog uzorka, u svakom drugom tekstu nailazimo na argument da će novi zakon rešiti neki društveni problem, dok se tek u 16 posto tekstova pominje da će zakon rešiti neku nepravdu. I u argumentaciji protiv zakona, češće je pominjano to da zakon neće rešiti neki društveni problem (22 posto tekstova), nego da neće rešiti nepravdu (16 posto). Izneti podaci jasno pokazuju da, iako je Srbija zemlja raširenog siromaštva i dubokih društvenih nejednakosti, pitanja pravičnosti i pravednosti nisu zastupljena u javnim i parlamentarnim raspravama o zakonskim predlozima. Raspravama o zakonskim predlozima dominira neoliberalna logika koji je usmerena na

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 125

ekonomska pitanja i ishode kao što su racionalnost, efikasnost i delotvornost. Uprkos tome što istraživanja pokazuju da su evropske integracije važan pokretač zakonodavne aktivnosti (Vuković, 2013; Tepavac, 2019), u samo 7 posto tekstova nailazimo na argument da je novi zakon neophodan korak ka Evropskoj uniji. Moguće je da taj podatak ne daje pravu sliku rada parlamenta, jer smo istraživanjem obuhvatili samo jedan mesec i iako je u tom periodu bilo mnogo različitih zakonskih predloga u javnoj i parlamentarnoj raspravi, prosto se moglo dogoditi da nijedan nije bio deo agende pridruživanja Evropskoj uniji. Iako sami zakoni nisu bili deo agende pridruživanja, u objašnjenjima potrebe da se oni donesu i javnim diskusijama, javljali su se argumenti o potrebi da se usvajaju evropski standardi i evropske prakse. Konačno, i ne manje značajno, u posmatranom periodu međunarodni akteri nisu bili vidljivi u zakonodavnom procesu. Iz ranijih istraživanja mi znamo da oni učestvuju u pisanju zakona (Arandarenko i Golicin, 2007; Vuković, 2017), tako da je moguće da je država osvojila jednu dozu samostalnosti u odnosu na međunarodne aktere ili, što je, po mom mišljenju, mnogo verovatnije, da je njihova uloga ostala, namerno ili nenamerno, sakrivena od javnosti i da se i dalje svodi na pružanje stručne pomoći pri izradi zakona i javnih politika kroz projekte (u uzorku se nalaze dva takva teksta). Iz uzorka tekstova koje sam analizirao čini se da u poslaničkim klupama, pre svega vladajuće koalicije, ali i opozicije, sede pojedinci čiji je zadatak upravo da iznose izjave koje će skretati pažnju javnosti sa bitnih pitanja sadržaja zakona i davati jedan senzacionalistički ton parlamentarnim raspravama i izveštavanju. Mediji, s druge strane, izgleda da ne uspevaju da odole izazovu da naglasak stave na te elemente rasprave, a ne na one temeljnije i ozbiljnije. U tome, naravno, prednjače tabloidi i deo te medijske stvarnosti smo već ilustrovali u tekstu. Ali, ni ozbiljni mediji nisu, kao što smo videli, ostali imuni na virus „tabloidizacije“ pri izveštavanju o radu skupštine. Tako i ovo eksplorativno istraživanje uspeva da mapira ključne aktere propasti srpskog parlamenta: političku elitu, medije, ali i same građane. Ako je suditi po vestima koje sam

126

Pravna država i poredak u senci

analizirao, ni oni sami nisu spremni, niti zainteresovani za neki ozbiljniji sadržaj koji bi došao iz parlamenta.

Parlamentarna kontrola vlasti: mehanizam bez zuba Naučnici, kada pišu o kontroli rada vlade i njenoj odgovornosti, često govore o mehanizmima sa ili bez zuba (Joshi 2013: 42–43; moj naglasak). Neki parlamenti imaju više zuba (npr. američki), a neki su, kao mnogi evropski, tek umereno moćni u tom pogledu. Srpski parlament ima više mehanizama pomoću kojih vrši nadzor nad radom vlade: interpelacija u vezi s radom vlade ili ministra; glasanje o nepoverenju vladi ili ministru; razmatranje izveštaja o radu vlade; razmatranje izveštaja o radu koje ministarstva podnose resornim odborima; javna slušanja; osnivanje anketnih odbora ili komisija; razmatranje izveštaja nezavisnih organa kao što su zaštitnik građana i poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti; poslanička pitanja; usvajanje budžeta i kontrola njegovog izvršenja i drugi mehanizmi. Istraživanje Otvorenog parlamenta o kontrolnoj ulozi parlamenta iz 2013. godine, u čijem sam sprovođenju učestvovao, pokazuje da poslanici smatraju da su sednice odbora najbolji mehanizmi kontrole sednice odbora (42 posto poslanika iz vlasti i 24 posto iz opozicije deli to mišljenje). Sledeći mehanizam po efikasnosti jesu poslanička pitanja, samo što u njihovu efikasnost veruje 39 posto poslanika vlasti i 18 posto poslanika opozicije. Nakon toga slede razmatranja izveštaja nezavisnih tela (16 posto poslanika vlasti i 6 posto poslanika opozicije), javna slušanja (7 i 12 posto) i razmatranje izveštaja ministarstava (7 i 3 posto). Poslanici opozicije veruju u efikasnost poslaničkih pitanja kao mehanizma u principu, ali ne i u kontekstu rada Narodne skupštine. Oni smatraju da Vlada Srbije izbegava da rešava probleme koji su naglašeni poslaničkim pitanjima i da daje odgovore na njih. Zanimljivo je da poslanici smatraju da su poslanička pitanja pre sredstvo usmeravanja vlade i prikupljanja informacija, a manje

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 127

pritiska i kontrole. Reč je o izrazito „mekom“ tumačenju instituta poslaničkog pitanja (OP, 2014: 20). Slično tome, opozicioni poslanici smatraju da su javna slušanja u principu dobar mehanizam kontrole, ali ne i ona koja sprovodi Narodna skupština Srbije (OP, 2014: 9–10). Prateći redosled koji su postavili poslanici, prvi mehanizam koji ću analizirati jeste rad odbora. Rad odbora jeste važan iz više razloga. U odborima se odvija usredsređena diskusija o određenim pitanjima, tako da tek rad u ovim telima omogućava da se na plenumu vodi informisana i smislena diskusija (Yamamoto, 2007:16). Upravo zato se smatra da rad u odborima predstavlja najsistematičniji metod kontrole rada izvršne vlasti (Bitam, 2008: 128). U srpskom parlamentu, odbori prate rad vlade i nezavisnih organa, kao što su zaštitnik građana, poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, državne revizorske institucije i drugi i usvajaju njihove redovne izveštaje. Kako će odbor raditi zavisi i od njegovog sastava i rukovodstva. Upravo sastav odbora i predsedavanje odborima predstavljaju jedan od indikatora razumevanja parlamenta i parlamentarne demokratije, te njenog statusa u savremenoj Srbiji. U periodu od 2008. godine do 2012. godine, više od polovine predsednika odbora bilo je iz opozicije. Kada je formirana nova skupštinska većina na čelu sa SNS-om, taj procenat je počeo da opada, da bi se 2014. godine sveo na 20 posto, a pet godina kasnije na 10 posto. Nakon izbora 2020. godine, u srpskom parlamentu nije bilo predsedavajućih odbora iz redova opozicije, zato što ni opozicionih poslanika uopšte nije bilo. Ranija istraživanja pokazuju da poslanici pridaju relativno mali značaj radu u odborima. To nije posledica individualnih odluka poslanika, već sistemskih podsticaja ili njihovog odsustva. Poslanici opozicije koje sam tada intervjuisao žalili su se da poslanici vladajuće većine pokazuju malo interesovanje za njihove predloge. Čak i ako ga imaju, oni nemaju samostalnost u radu i za sve moraju da traže dozvolu od stranačkih centrala i izvršne vlasti. U takvim okolnostima, oni ne očekuju da će njihovi predlozi

128

Pravna država i poredak u senci

biti prihvaćeni, pa se i ne angažuju posebno na pripremi i samom radu odbora. Konačno, ni sama izvršna vlast ne pridaje značaj radu odbora, jer na sednice ne dolaze ministri, već zamenici i pomoćnici. Jedan poslanik je na sledeći način sumirao suštinu rada odbora: „Na odborima se ne rade analize. Opozicija ima interes da priča na plenumu, gde se čuje. Zato se retko govori na odborima.“ Drugi poslanik je još direktniji: „Čim se ugase kamere, sve stane“ (Vuković, 2013: 79). Drugi mehanizam po efikasnosti na srpskoj rang-listi parlamentarne kontrole jesu – poslanička pitanja.14 Poslaničkim pitanjima vlast se kontroliše na više načina: ona mogu služiti kao ex ante mehanizam kojim se prikupljaju informacije i vrši pritisak na vlast da unapredi svoje buduće aktivnosti, ali i kao ex post mehanizam kojim se od vlade traži da opravda svoje prethodne odluke i postupke (Griglio, 2020: 116–118). Poslanici Narodne skupštine smatraju da su poslanička pitanja veoma efikasan mehanizam kontrole izvršne vlasti. Istraživanja, međutim, pokazuju da od stranačke pripadnosti poslanika zavisi kako će ocenjivati delotvornost ovog mehanizma. Za razliku od poslanika vlasti, poslanici opozicije nisu zadovoljni ni institutom poslaničkog pitanja, niti odgovorima vlade. Najvažniji faktor svakako jeste spremnost vlade da učestvuje u otvorenoj političkoj debati, a vlade u poslednje dve decenije, po pravilu, nisu iskazivale takvu spremnost. Pored političke kulture, na delotvornost poslaničkih pitanja utiče i način na koji su organizovana. Poslanici ukazuju na to da se nalaze u neravnopravnom položaju u odnosu na vladu kada postavljaju usmena pitanja. „Vlada kroz taj proces može prosto da dominira raspravom“, svedoči jedan poslanik, „zbog toga što ima gotovo neograničeno vreme, a, s druge strane, što ne postoji nikakva garancija, pa čak ni najave unapred ko će iz vlade dolaziti, što poslaničkim grupama vrlo otežava pripreme ili definisanje tema.“ Nekada kvalitet odgovora zavisi od čiste slučajnosti „od 14 Ovaj institut deo je tradicije parlamentarnih sistema, dok ih ređe nalazimo u predsedničkim sistemima. Na primer, američki Kongres ne poznaje mehanizam poslaničkih pitanja, jer je uspostavljen na ideji suprotstavljenosti, a ne saradnje izvršne i zakonodavne vlasti.

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 129

toga na koga naleti to pitanje kada stigne u Vladu ili ministarstvo“ (OP, 2014: 17–18). Nekada pak ceo institut postaje žrtva vlade, nespremne na kontrolu. Dešava se naime da predstavnici vlade iskoriste tri ili četiri puta više vremena nego poslanici. Pored toga, sve češće se događa da na jedno poslaničko pitanje odgovara sve veći broj predstavnika vlade, a nauštrb sve manjeg broja poslanika koji ih postave (OP, 2019: 18–20).15 Navedeni primer pokazuje kako svaki politički instrument zavisi od procedura i od političke kulture. Drugim rečima, to što predstavnici izvršne vlasti nisu vremenski ograničeni u davanju odgovora jeste problem procedura (koje tako nešto ne predviđaju). Istovremeno, to je posledica činjenice da političari nisu spremni da sami sebe ograniče i poštuju institucije, jer to zapravo još uvek nije ni deo njihove individualne, niti naše šire društvene političke kulture. Poslanička pitanja, iako dobijaju više ocene od poslanika vlasti, predstavljaju zapravo mehanizam koji je najpre namenjen opoziciji (Griglio, 2020: 118). Nekada se ipak dešava da i poslanici vladajuće većine postavljaju pitanja vladi. I to nije novost ni u našem, niti u političkom životu drugih zemalja. Smisao poslaničkih pitanja trebalo bi da bude kontrola vlasti. Kako srpske stranke ne odlikuje konkurencija među strujama u strankama, niti postoji unutarstranačka demokratija, poslanička pitanja koja postavljaju predstavnici vlasti uglavnom imaju za cilj da reklamiraju rad vlade, posebno zato što su sednice parlamenta otvorene za jasnost (OP, 2019: 20–21). Vlast koristi taj mehanizam ne samo da reklamira svoj rad, već, što je još važnije, i da „otme“ sve mehanizme kontrole opoziciji. „Otimajući“ vreme koje je predviđeno za poslanička pitanja, vlast obesmišljava suštinsku svrhu poslaničkih pitanja kao mehanizme kontrole ili nadzora izvršne vlasti od strane parlamenta. Sledeći, relativno atraktivan, ali u srpskom parlamentarnom životu retko korišćen mehanizam kontrole, jesu javna slušanja. Prema Rečniku pojmova na sajtu Narodne skupštine Republike Srbije, javna slušanja služe da narodni poslanici prikupe infor15 Poslanička pitanja se obesmišljavaju i drugima strategijama. Na primer, tako što vlada pošalje politički manje važne ministre da odgovaraju na pitanja poslanika, a oni sami izbegavaju ili ne umeju da daju precizne odgovore na postavljena pitanja (Spasojević, 2012: 142).

130

Pravna država i poredak u senci

macije, stručna mišljenja i komentare zainteresovanih strana o pitanju koje je predmet javnog slušanja, na primer, o predlogu zakona, o sprovođenju određenog zakona ili prosto o nekom pitanju koje je u nadležnosti odbora koji organizuje javno slušanje. Javna slušanja imaju višestruku ulogu: ona imaju ulogu u zakonodavnom procesu, kada se poslanici informišu o određenom pitanju ili prikupljaju stavove javnosti o predlogu zakona, ali mogu biti i deo kontrolne funkcije parlamenta, kada poslanici prikupljaju podatke o aktivnosti izvršne vlasti. U našem parlamentarnom životu, javna slušanja najpre se odvijaju u formi komisija i anketnih odbora (OP, 2019: 28; Grilglio, 2020: 82 i dalje), ali postojala je i praksa održavanja javnih slušanja upravo pod tim nazivom. Konačno, javna slušanja i anketni odbori nisu zamišljeni tako da proizvedu „čvrste“ političke posledice, kao što su obavezujući zaključci. Upravo suprotno, oni imaju više diskusionu formu i, kao što svedoče sami poslanici, njihov značaj leži pre svega u potencijalu da pokrenu javnost i medije. U tom smislu, njihov kontrolni potencijal zavisi od ukupnog kvaliteta demokratije u zemlji. Istraživanje o kontrolnoj ulozi parlamenta iz 2013. godine pokazalo je da je velika većina poslanika imala iskustvo sa javnim slušanjima i da ih ocenjuje kao važne za ostvarivanje kontrolne uloge parlamenta. Govoreći o značaju javnih slušanja u ostvarivanju kontrolne uloge, jedan od intervjuisanih poslanika izjavio je sledeće: „Može i javnost da se informiše i tako digne neku paniku i tek onda se odreagovalo. Javna slušanja su bolja nego odbori zato što više dopiru do naroda, običnog čoveka, što može da stvori kritičnu masu koja može da vrši svojevrsni monitoring. Samo ako se narod uzbuni onda se tako vrši pritisak.“ Isto istraživanje beleži i skepsu u pogledu anketnih odbora kojima nedostaje istražna funkcija i koje su tada često vodili poslanici opozicije. Prema mišljenju poslanika, ti faktori su doprineli da pitanja kojima su se bavili anketni odbori ostanu nerazjašnjena (OP, 2014: 24–26). Sâm institut javnih slušanja uveden je u našu parlamentarnu praksu 2010. godine. U prvih pet godina održavana su relativno redovno, između 10 i 15 puta godišnje. Najviše ih je održano

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 131

2013. godine, čak 28. Od tada, međutim, počinje da pada broj organizovanih javnih slušanja, da bi 2017. godine i 2018. godine bilo organizovano samo po jedno godišnje (OP, 2019: 28). Tokom 2019. godine organizovano je šest, a godinu dana kasnije četiri javna slušanja. Kao i kod drugih aktivnosti parlamenta, brojevi ne govore sve. Pored kvantiteta, važan je i kvalitet javnih slušanja, odnosno, odabir teme i učesnika. U periodu kada je taj institut intenzivno korišćen, između 2012. godine i 2014. godine, javna slušanja bila su posvećena tada i sada važnim pitanjima kao što su medijske slobode, visoko obrazovanje, uticaj GMO na životnu sredinu i zdravlje, stanje metalske industrije ili lokalni izbori na Kosovu i Metohiji. Kasnije su birane politički manje atraktivne i važne teme (npr. ciljevi održivog razvoja, 2017. godine ili radijaciona i nuklearna bezbednost 2018. godine) (OP, 2019: 29–30). U naredne dve godine, Narodna skupština uspevala je da organizuje javna slušanja na teme od manjeg ili većeg društvenog značaja, među kojima su izborni zakoni, digitalizacija i kvalitet vazduha. Pobrojane javne događaje karakteriše tehnokratski pristup i odsustvo dijaloga. Po pravilu, oni sadrže niz uvodnih izlaganja, nakon čega sledi manje ili više kontrolisana diskusija u vidu nastupa „iz publike“. Značaj javnih slušanja umanjen je i slabljenjem ukupne uloge Narodne skupštine, te sveukupnim slabljenjem demokratije i javnog dijaloga. Dobar primer predstavlja javno slušanje posvećeno Predlogu zakona o izmenama Zakona o izboru narodnih poslanika i Predlogu zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnim izborima. Iako je javno slušanje bilo načelno otvoreno za sve učesnike i iako su na njemu predstavljeni stavovi niza aktera, uključujući i udruženja građana koji su izrazito kritični prema vlasti, sâm događaj nije imao nikakav efekat kako na rad parlamenta, tako i na politički život u Srbiji. Dati primer jasno pokazuje kako i najbolje koncipiran institut parlamentarne kontrole nema efekta ako se sprovodi u uslovima niske opredeljenosti političke elite da se očuvaju demokratske procedure. Poslednji mehanizam koji ću analizirati jeste interpelacija. Interpelacija u vezi sa radom vlade ili ministra predstavlja me-

132

Pravna država i poredak u senci

hanizam parlamentarne kontrole izvršne vlasti kada poslanici postavljaju pitanja vladi s ciljem da izazovu političku raspravu o odgovornosti vlade ili njenih članova i, eventualno, dovedu do pada vlade (Pejić, 2007: 178). Interpelaciju mora da podnese najmanje 50 poslanika. Prema Ustavu Republike Srbije (član 129), ako ne prihvati odgovor vlade, Narodna skupština pokreće glasanje o poverenju vladi ili članu vlade. Iako to u principu jeste snažan mehanizam kontrole, on zavisi od sastava parlamenta i političke kulture. Kada parlamentom dominira jedna stranka ili koalicija i kada ne postoji tradicija unutarstranačke demokratije, interpelacija nema potencijal kontrole rada izvršne vlasti i njenog pozivanja na odgovornost. Upravo zato, u političkom životu petooktobarske Srbije sprovedene su samo dve interpelacije, a poslednja je bila 2011. godine. Moć srpskog parlamenta da kontroliše izvršnu vlast je upitna i ovaj pregled to jasno pokazuje. Ni sami poslanici ne veruju da Narodna skupština zaista ima moć da kontroliše rad izvršne vlasti. U istraživanjima, sami poslanici priznaju da ni skupština, niti oni sami nemaju moć, već da je prava moć u rukama stranke i vlade. Dušan Spasojević citira poslanike koji u istraživanju izjavljuju: „Naše kontrole su potpuno formalne, gotovo da ih nema.“ Pri tome, oni smatraju da nije problem u pravnom okviru, već u spremnosti samih poslanika da koriste ovlašćenja koja Narodna skupština ima. Jedan poslanik izjavljuje: „[…] to je problem integriteta poslanika, znanje poslanika, veštine poslanika, rešavanje etičkih dilema poslanika između stranačkog, institucionalnog interesa i ličnog stava.“ Razlozi za takvo stanje nalaze se u dominaciji partijskih elita, u velikom broju zakona koje Skupština usvaja, što oduzima najviše vremena, kao i u uverenju da je „poslanik podređen ministrima, a ne obratno“ (Spasojević, 2012: 141).

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 133

Zaključak Značaj parlamenta kao političke institucije leži u tome što se u njemu vodi politički dijalog, usvajaju zakoni i vrši kontrola izvršne vlasti. U prvoj deceniji petooktobarske republike u Narodnoj skupštini Republike Srbije odvijali su se višeznačni procesi. S jedne strane, jačana je njegova uloga kroz podizanje kvaliteta javnog i poslaničkog dijaloga i normalizaciju opozicionog delovanja, izgrađivana je njegova unutrašnja struktura jačanjem stručne službe, a uvođeni su i novi mehanizmi parlamentarnog rada kao što su javna slušanja. Sve skupa, to je podiglo institucionalne kapacitete parlamenta i on je, u nekim periodima, uspevao da se nametne kao važna politička institucija i forum za rešavanje društvenih i političkih problema. S druge strane, parlament je u tom periodu bio predmet podrivanja i delegitimisanja, od afere Bodrum, preko izbacivanja poslanika DSS-a, do blanko ostavki poslanika. Po pravilu, nosioci tih aktivnosti bili su u izvršnoj vlasti, mada često ni sami poslanici nisu pružali otpor. U drugoj deceniji je ta protivrečnost nestala i ostali su samo procesi urušavanja parlamenta. Sposobnost parlamenta da obezbedi političku odgovornost izvršne vlasti zavisi od niza uslova, od kojih ću u ovom zaključku skrenuti pažnju na tri: izborni proces, unutrašnji kapaciteti parlamenta i politička i pravna kultura društva. Slobodni i fer izbori čine prvi preduslov da različiti politički stavovi i interesi koji postoje u društvu budu artikulisani, predstavljeni biračima i preslikani u sastav parlamenta. U naučnoj javnosti postoji opšta saglasnost o tome da izbori u Srbiji nisu fer i slobodni i da svi akteri nemaju jednak pristup glasačima i resursima. Mediji nisu slobodni i unutar dominantnih privatnih medija i javnog servisa ne postoji pluralizam stavova i vrednosti. Izvršna vlast manipuliše izbornim procesom kupovinom glasova, manipulacijama izbornim spiskom, pritiscima i na druge načine. Zahvaljujući tome ne postoji dovoljno slobodan politički prostor da se artikulišu interesi, niti da oni budu predstavljeni u parlamentu. Takav izborni sistem je Srbiju izmestio iz domena nekonsolidovanih demokratija u hibridne režime, konkretno, u takmičarski autoritarizam, i oslabio kontrolnu ulogu parlamenta.

134

Pravna država i poredak u senci

Koliko će, jednom kada je uspostavljen, parlament kontrolisati vladu zavisi od njegovog ustrojstva i ovlašćenja koja su mu data. Ustav, zakoni i pravilnici daju određeni kapacitet parlamentu: ne postoje eksplicitna ograničenja u pogledu rasprave o svim pitanjima, pa i o radu vlade, a poslanici imaju na raspolaganju niz mehanizama za nadzor izvršne vlasti. U tom smislu, određeni institucionalni preduslovi da Narodna skupština kontroliše rad izvršne vlasti zaista postoje. Ali, do koje mere će se ostvariti taj kapacitet zavisi i od aktera. Tu na scenu stupa treći uslov. Treći uslov jesu stavovi poslanika i političke elite, s jedne strane, i građana, s druge. Ako uža i šira pravna i politička kultura podržavaju parlament i jačaju njegove funkcije, onda će kontrola izvršne vlasti biti bolja. Ako pak odgovarajući stavovi izostanu, parlament će ostati bez svojih „društvenih osnova“, pa će kršenje njegove uloge i ugleda imati manju cenu u javnosti. U tom pogledu, čini se da srpski parlament nema saveznika ni u eliti, niti u poslanicima. Sve što znamo o aktivnostima političke elite pokazuje da ona nije zainteresovana za negovanje snažnog parlamenta. Upravo suprotno, manipulišući njegovim procedurama, podsmevajući se poslanicima i izlažući parlament dvodecenijskoj negativnoj medijskoj kampanji, politička elita je uspela da marginalizuje njegovu ulogu u političkom životu. Poslanici, kao nosioci procedura, niti imaju lični kapacitet, niti ambicije da koriste kontrolne mehanizme. Često, oni svesno učestvuju u delegitimisanju i obesmišljavanju parlamenta: onda kada njihova izlaganja i javni nastupi podrivaju ugled parlamenta i onda kada njihovi postupci obesmišljavaju i parlamentarne i demokratske procedure. Konačno, ni spolja ne postoji brana koja bi zaustavila urušavanje parlamenta. Opšta politička kultura, a posebno politička kultura vladajućih stranaka, takva je da bez suspregnuća obesmišljava sve političke institucije, a tako i kontrolnu ulogu parlamenta. Zahvaljujući dejstvu ta tri faktora, sve manje slobodnim izborima, nepotpunim ili, još bolje, neuposlenim institucionalnim kapacitetima parlamenta i političkoj kulturi koja ne neguje nezavisnost i kontrolnu ulogu ove institucije, Narodna skupština

Izbori i parlament: prazna ljuštura političke odgovornosti 135

Republike Srbije danas ima marginalnu ulogu u političkom životu. Ona nije reprezentativna, nije mesto na kome se vodi smisleni društveni dijalog o zakonima (već kad ne može biti mesto na kome se zakoni stvaraju i donose), a pogotovo nije mesto iz koga će se kontrolisati izvršna vlast. Isprazniti takvu instituciju od sadržaja u sve tri njene dimenzije predstavlja poduhvat kojim se postižu tri cilja. Prvo, ukidanjem jedne arene društvenog i političkog dijaloga čini se jedan korak ka ukidanju pluralne politike u društvu i jačanju autoritarizma. U parlamentu kakav danas imamo, građani više ne mogu čuti svoje predstavnike u najvišem telu, niti mogu pratiti sukobljavanje stavova o najvažnijim pitanjima s kojima se kao društvo suočavamo. Verovatno nije ni potrebno naglašavati koliko je važno i lekovito za društvo da se interesi javno predočavaju, da se ne delegitimišu a priori i da se razrešavaju u okvirima političkog dijaloga i institucija. Kada se to ne radi, politika se seli iz institucija na ulicu, a mirno razrešavanje konflikata zamenjuje se nasilnim. Drugo, ukidanjem parlamenta kao vrhovnog zakonodavnog tela, proces uređivanja društvenih odnosa izmiče kontroli javnosti. Seli se u sale i kancelarije u kojima privilegovani još slobodnije mogu kreirati realnost u kojoj živimo. Tako se gubi kontrolni kapacitet javnog zakonodavnog procesa i smanjuje mogućnost da se u tom segmentu rada vlada i politička elita drže odgovornim za svoje postupke. Treće, ukidanjem parlamentarne kontrole, vlast je oslobođena jedne od ključnih poluga horizontalne odgovornosti. Institucionalna moć Narodne skupštine da kontroliše i istražuje rad vlade je umanjena, ako ne i sasvim ukinuta. Skupa sa ukidanjem političkog dijaloga u parlamentu, vlada je ostala praktično lišena nadzora centralnog političkog tela kojemu je to svrha. Time se pitanje odgovornosti izvršne vlasti svodi na dva polja – pravosuđe i nezavisna tela i građansko društvo – kojima su posvećena naredna poglavlja.

Pravosuđe i nezavisna tela: pravna odgovornost „bez zuba“ Predsednik Osnovnog suda u Šapcu tražio je od Biljane Mraović, sudije, da u jednom predmetu postupa pažljivo. Naglasio je da predmet prate iz ministarstva i da treba da donese odluku koja neće podići prašinu. A predmet o kome je reč bio je osetljiv, jer je optuženi bio tadašnji gradonačelnik Šapca Nebojša Zelenović, jedan od retkih opštinskih čelnika iz redova opozicije. Državna revizorska ustanova optužila ga je za nenamensko trošenje novca, a kompjuterski program je slučaj dodelio Biljani Mraović. Biljana Mraović je bila poznata kao sudija od integriteta i kao istaknuti borac protiv korupcije. Bivšeg predsednika šabačkog suda 2009. godine prijavila je za korupciju, a imala je i istoriju sukoba sa režimom Borisa Tadića. I tada, kao i sada, bunila se protiv pritisaka na pravosuđe i loše osmišljene i sprovedene reforme. Pod tim dvostrukim bagažom samostalnosti, Biljana Mraović je započela proces protiv Zelenovića i nakon nekoliko ročišta donela oslobađajuću presudu. Oslobađajuća presuda izazvala je snažne kritike vlasti. Biljanu Mraović su optuživali da je korumpirana, jer je njena ćerka tokom procesa, nakon godinu dana volontiranja i položenog stručnog ispita, zajedno sa još trinaest vaspitača, dobila posao na određeno u šabačkoj predškolskoj ustanovi. Pored klevetanja i dezavuisanja u medijima, bila je predmet i fizičkih napada: na ulici ju je prolaznik jednom prilikom pljunuo i opsovao zato što je „oslobodila Zelenovića“. U njenu odbranu stalo je Društvo sudija Srbije, a pojedine sudije i svojim imenom i prezimenom. No, njen slučaj nije zadobio veliku pažnju javnosti. Institucija u kojoj radi, Osnovni sud u Šapcu, nije joj pružila zaštitu. Kritike i napadi na Biljanu

136

Pravosuđe i nezavisna tela

137

Marović nisu posebno zabrinuli predsednika tog suda, koji je tada izjavio: „Svako ima pravo da komentariše“ i dodao „ne može biti pritisak kada je to rečeno posle donošenja presude. Da li će to uticati na sudije koje će se u nastavku baviti ovim predmetom, zavisi od sudije“ (izvori: lična komunikacija i Informer, 2020; Politika, 2018b; Đurić, 2018). Slučaj Biljane Mraović otkriva niz mehanizama kojima se na pravosuđe u savremenoj Srbiji vrši pritisak i kojima mu se podriva ugled. U tome učestvuju političari i mediji, a neretko i predsednici sudova. Sudske odluke se delegitimišu ad hominem argumentima ili pozivanjem na sistemsku korumpiranost sudstva i njegovu otuđenost od naroda. Otpor tim pritiscima pružaju pojedine sudije svojim individualnim aktivizmom kao i Društvo sudija Srbije. Ostale tačke otpora uglavnom su pasivizirane. Umesto da predstavljaju čuvare nezavisnosti pravosuđa, predsednici sudova vrlo često predstavljaju izvore ili prenosioce političkih pritisaka. Time se stvara profesionalna kultura nedavanja otpora. Ukratko, taj jedan slučaj oslikava stanje u pravosuđu gotovo jednako tačno i živopisno kao i nekoliko desetina strana koje slede.

Pravosuđe u demokratskoj pravnoj državi Kakvo treba da bude pravosuđe u državi koju nazivamo demokratskom i pravnom? Ako je suditi po javnim raspravama u Srbiji, spisak ideja je veoma raznolik i kreće se od toga da pravosuđe treba da bude nezavisno od izvršne vlasti, kako to tvrde stručnjaci i predstavnici sudija i tužilaca, do toga da treba da bude odgovorno narodu, a ne otuđeno od njega, kako su predstavnici vlasti skloni da kažu. Jedan način da se izbegnu lutanja i dođe do relativno preciznog spiska odrednica, jeste da se počne od ideje pravne države, odnosno, od vladavine prava. Ja ću poći od pretpostavke da je ovo temeljniji koncept iz koga se može izvesti koncept nezavisnog pravosuđa i njegovih osobina. Ovaj odeljak ću zato započeti kratkom razradom pojma vladavine prava, a u sledećem koraku ću iz ideje vladavine prava izvesti i osobine koje pravosuđe u takvom sistemu treba da ima.

138

Pravna država i poredak u senci

Američki teoretičar prava Brajan Tamanaha (Brian Tamanaha) kaže da rasprave o vladavini prava prate tri linije argumentacije. U prvom argumentu reč je o vladi koja je ograničena zakonom (Tamanaha, 2004: 114–115). Da bi vlast bila ograničena zakonom, a to znači da bi, pre svega, izvršna vlast bila ograničena zakonom, njeni nosioci moraju pred pravosuđem da odgovaraju za svoja (ne)dela. To znači da pravosuđe mora imati određeni stepen nezavisnosti u odnosu na druge grane vlasti (Tamanaha, 2004: 117). Tamanaha dalje razrađuje ovu ideju i kaže da je nezavisno ono pravosuđe u kome se sudije biraju na osnovu svoje stručnosti (to jest, na osnovu obuka koje su prošli i iskustva koje su stekli), pravosuđe u kome se sudije imenuju na višegodišnje ili doživotne mandate, u kome postoje procesne i suštinske zaštite protiv smene, pravosuđe u kome su plate sudija razumne i u kome ima dovoljno finansijskih sredstava za funkcionisanje celokupnog sistema (npr. za pokrivanje troškova održavanja, za zapošljavanje osoblja) (Tamanaha, 2004: 124). Drugačije rečeno, nezavisno je ono sudstvo koje može da donosi odluke na koje političari nemaju uticaj, pravosuđe koje je autonomno (nezavisno) i od izvršne i od zakonodavne vlasti, pravosuđe koje je finansijski nezavisno u odnosu na izvršnu vlast (npr. pravosuđe koje ima svoj sopstveni budžet) i ima određene moći (ovlašćenja) koja ne zavise od političara i izvršne vlasti (Bühlmann and Kunz, 2011: 322–323). Jedino takvo, nezavisno pravosuđe može biti garancija zaštite prava svih građana. Drugi pravac rasprava o vladavini prava tiče se odlika prava, odnosno, zakona. U takvom sistemu, zakoni moraju biti opšti, javni i izvesni, i odnositi se na budućnost, odnosno, ne smeju važiti retroaktivno. U tom smislu, formalna zakonitost podrazumeva da postoji pravni poredak koji je uspostavila i koji održava vlada. U takvom sistemu, svi pojedinci imaju jednako pravo na ravnopravan tretman u sudskom postupku (Tamanaha, 2004: 119). Da bi građani imali takvo pravo pred sudovima, sudovi moraju biti proceduralno pravični i nepristrasni. Zato proceduralna pravičnost i nepristrasnost sudova predstavlja još jedan segment vladavine prava.

Pravosuđe i nezavisna tela

139

Za razliku od nezavisnosti, koja se ogleda u preprekama za neprimeren uticaj izvršne i zakonodavne vlasti na rad sudija, nepristrasnost se vidi u odnosu sudije prema strankama. Nepristrasnošću se smatra sposobnost sudija da se jednako odnose prema svim strankama i da ne budu naklonjeni nijednoj od njih, nezavisno od njihovih osobina kao što su socioekonomski status, rod, etnička pripadnost i slične karakteristike (Mack and Roach Anleu, 2010: 140–141; Gibson, 2008: 60; Tyler, 2003). Nepristrasnost se postiže tako što se predmeti dodeljuju slučajnim metodom i jednom kad se dodele sudiji, ne mogu se oduzimati i dodeljivati drugom. Sudije se, takođe, moraju izuzeti iz postupanja ukoliko postoje okolnosti koje mogu dovesti u pitanje njihovu nepristrasnost i ne smeju stupati u službu ili politički angažman koji je nespojiv sa sudijskom funkcijom (Boljević, 2019: 14). Treći pravac promišljanja vladavine prava tiče se vladavine zakona, a ne ljudi. Pravna država štiti sve nas od ljudskih slabosti i strasti, predrasuda i neznanja, pohlepe i ćudi. Da bi se to postiglo, potrebno je da postoje dobro obučene sudije koje, takođe, imaju i moralne pretpostavke da budu nezavisni od drugih strana vlade (Tamanaha, 2004: 122–124). Zato sudstvo mora biti sastavljeno od sudija koji su stručni i obučeni. Stručnost predstavlja sposobnost da se tumače i primenjuju zakoni i donose i obrazlažu odluke. Stručnost je, takođe, pretpostavka dobrog sprovođenja zakona. Navedenim osobinama sudstva treba dodati još dve: efikasnost i dostupnost. Efikasnost označava sposobnost pravosuđa da donosi presude u razumnom roku, bez neopravdanih kašnjenja. Jedan od osnovnih aspekata efikasnosti jeste taj da se suđenje okonča u razumnom roku. Neopravdano dugo trajanje postupka za stranku ima isti smisao kao da joj je sudska zaštita uskraćena, kao što kaže i poznata izreka: „Odložena pravda jeste uskraćena pravda“1 (Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović i Reljanović, 2012: 40). S druge strane, dostupnost je u vezi s nepristrasnošću i efikasnošću sudova i podrazumeva da svi ljudi, nezavisno od svojih osobina, mogu ostvariti svoja prava pred sudovima. To znači da moraju postojati mehanizmi koji će umanjiti značaj prepreka s kojima 1 Engl. justice delayed – justice denied.

140

Pravna država i poredak u senci

se ljudi suočavaju kada žele da ostvare svoja prava i interese pred sudovima. Te prepreke mogu se ticati, na primer, troškova suđenja, udaljenosti sudova, razumevanja procesa. Od svih pobrojanih osobina pravosuđa – nezavisnost, nepristrasnost, stručnost, efikasnost i dostupnost – prva osobina je bila u centru političkih i društvenih rasprava u Srbiji, osobito institucionalni mehanizmi kojima je cilj da sačuvaju tu nezavisnost. Među njima su saveti pravosuđa ili mehanizmi imenovanja i napredovanja sudija, te finansijski aspekti nezavisnosti i druge ustavne i zakonske garantije. Institucionalni aspekt nezavisnosti obično ima sledeće odlike. 1. Dužina sudijskog mandata. Ako je sudijski mandat vremenski ograničen, onda se povećava šansa da će sudije biti podložne političkom uticaju zato što političari mogu uticati na njihov ponovni izbor. Ako je mandat doživotan, onda su te šanse znatno manje, zato što će tako izabran sudija na svojoj funkciji ostati duže od političara koji mogu da utiču na njegov rad i odluke. 2. Proces izbora. Mehanizmi izbora koji uključuju sudijska tela i više aktera povećavaju nezavisnost sudija zato što smanjuju uticaj pojedinih političkih aktera na izbor. Na primer, ako se sudije biraju tako što savet sudstva podnese spisak sudija vladi koja sa tog spiska izabere određen broj sudija i pošalje ga u parlament koji onda natpolovičnom većinom (recimo sa tri petine glasova) izabere sudije, to će biti sistem u kome je sudijska nezavisnost veća, jer imenovanje ne zavisi samo od jednog političkog aktera. 3. Proces razrešenja. I pod uslovom da je proces imenovanja takav kakvim sam ga opisao, on neće proizvesti nezavisne sudije ako proces razrešenja nije restriktivan. Drugim rečima, sudije neće biti nezavisne ako izvršna vlast lako može da ih razreši bez obzira na to koliko je aktera učestvovalo u njihovom postavljenju. Zato je važno da postoje jasna ograničenja za razrešenje i da u razrešenju učestvuje više aktera, na primer, sudski savet i skupština. 4. Materijalna sigurnost. Ako su plate sudije zaštićene od smanjivanja i od uticaja izvršne vlasti, onda će i nezavisnost sudstva biti veća. Često se pod materijalnom sigurnošću posmatra i šira finansijska nezavisnost sudstva kojom se obezbeđuje dovoljno

Pravosuđe i nezavisna tela

141

materijalnih sredstava za funkcionisanje pravosuđa. U to spadaju sudski budžet, pomoćno osoblje, prostorije za rad, materijali i druga sredstva (Melton and Ginsburg, 2014: 195 i dalje; Bühlmann and Kunz, 2011: 322–323; Dabetić, 2018; Dabetić, 2019). Od institucionalnih mehanizama za zaštitu nezavisnosti pravosuđa, posebnu pažnju privlači Visoki savet sudstva. Slične institucije postoje i u drugim evropskim zemljama, mada ne u svim: Italija, Francuska, Španija i Portugalija, na primer, imaju visoke savete sudstva, dok Austrija i Nemačka nemaju. Po pravilu, te institucije su zamišljene kao čuvari nezavisnosti i samostalnosti sudstva i sudijske profesije. Visoki saveti su nadležni za imenovanja i napredovanja sudija i u njima sudije čine većinu ili značajan broj članova (Di Federico, 2005: 131). U nekim kontinentalnim sistemima, imenovanje i napredovanje sudija zavisi primarno od procene starijih i iskusnijih sudija koji sede na višim položajima, dok je u sistemima sa visokim savetima proces izbora i napredovanja u rukama sudija iz saveta koji dolaze ne samo iz viših, već i iz nižih sudova. Time se smanjuje uticaj koji starije sudije imaju u odnosu na napredovanje mlađih sudija. Ako izbor i napredovanje sudija najviše zavisi od ocene starijih sudija koji sede u višim i apelacionim sudovima, onda će mlađe sudije biti sklonije da u svojim odlukama vode računa o stavovima i tumačenjima onih sudija koji će, možda, raditi ocenu i reviziju njihovih presuda. To znači da starije sudije imaju uticaj ne samo na napredovanje, već i na presude mlađih sudija. Kada su visoki saveti sastavljeni od političara i sudija, postiže se balans između interesa unutrašnjih aktera (korporativistički interes sudstva) i spoljašnjih aktera (političara i javnosti). To dovodi do višeg stepena nezavisnosti sudija. Nezavisnost koju oni postižu jeste unutrašnja – pa odluke sudija manje zavise od uticaja i tumačenja sudija u višim i apelacionim sudovima koji ocenjuju rad mlađih sudija i rade revizije njihovih presuda – i spoljašnja – pa odluke sudija manje zavise od uticaja političara, jer i sama sudijska karijera manje od njih zavisi (Gee, 2012: 131–132).

142

Pravna država i poredak u senci

Nijedan poznati mehanizam, međutim, ne uspeva da u potpunosti eliminiše uticaj politike. Onda kada se to dogodi, nastupa druga krajnost: sudstvo je pod prevelikim uticajem unutrašnjih aktera (Di Federico, 2005) i nedostaje mu jaka veza sa društvom i demokratski legitimitet (Fekete, 2015).2 Tada sudije mogu da političke preferencije spoljašnjih aktera zamene svojim, bez kontrole i ograničenja. U zemljama nekonsolidovane demokratije, to otvara pitanje da li takve okolnosti mogu dalje da podrivaju demokratiju (Parau, 2015: 410). Neki autori čak smatraju da depolitizacija sudstva predstavlja terminološku i faktičku zabludu. Depolitizacija zapravo označava izmeštanje procesa odlučivanja iz političke u neku drugu arenu. Time se odgovornost za odluke prebacuje sa izabranih predstavnika građana na druge pojedince ili tela, na primer: stručnjake ili kolektivna stručna tela kao što su saveti pravosuđa i agencije. Činjenica da će političari manje učestvovati u donošenju odluke ne znači, međutim, da odluka po karakteru neće biti politička (Gee, 2012: 140–142). Pored institucionalnih faktora, na nezavisnost pravosuđa utiču i stavovi samih sudija, političara i birača. Razliku između pravnih i institucionalnih rešenja, s jedne strane, i prakse, s druge, hvataju pojmovi de iure i de facto nezavisnosti. De iure nezavisnost oličena je u ustavu, zakonima i pravilnicima po kojima funkcioniše pravosuđe i koji (ne)garantuju njegovu nezavisnost. De facto nezavisnost jeste stvarna ili faktička nezavisnosti pravosuđa koja se vidi u njegovom svakodnevnom radu i ona pokazuje koliko su institucionalne garancije nezavisnosti zaista delotvorne i koliko su sudije stvarno nezavisne (Linzer and Staton, 2015). Istraživanja pokazuju da na faktički stepen nezavisnosti pravosuđa utiče stepen de iure nezavisnosti, to jest norme i prakse koje je čuvaju, ali i stepen razvijenosti demokratskog političkog sistema i postojanje nezavisnih medija (Hayo and Voigt, 2007: 2 Postoji tenzija, kako kaže Gibson, između nezavisnosti pravosuđa i demokratske odgovornosti. U demokratskim društvima, institucije koje kreiraju politiku obično se smatraju odgovornim u političkom procesu. Ako su sudovi prepoznati kao kreatori politike, prirodno se javlja očekivanje da budu odgovorni, odnosno, da javnosti i građanima polažu račune za svoj rad (Gibson, 2006: 529).

Pravosuđe i nezavisna tela

143

286). Drugim rečima, na faktičku nezavisnost pravosuđa uticaće stavovi ne samo sudija, već i drugih političkih aktera, sudija kao profesionalne zajednice, političara i birača, među kojima posebno mesto ima snaga njihovog uverenja da je nezavisnost pravosuđa vrednost koju treba očuvati i spremnost da to svoje uverenje brane (Jackson, 2012: 21). Vrlo često se navodi da položaj pravosuđa u Sjedinjenim Američkim Državama više duguje političkoj kulturi koja odbija kažnjavanje sudija zbog njihovih odluka, nego posebnim ustavnim rešenjima (Ramseyer, 1994, citirano prema Jackson, 2012). U sistemima u kojima je politička cena pritiska na sudije veća, nezavisnost će, takođe, biti veća. To znači da će političari poštovati nezavisnost sudstva ako demokratska javnost i mediji osuđuju političare zbog pritisaka (odnosno, kada javnost deluje kao signalizator kršenja zakona), što onda može dovesti do toga da političari izgube podršku građana. Takva reakcija javnosti pre će se pojaviti u razvijenoj demokratiji, nego u zemlji u kojoj se demokratija tek razvija ili nije ni uspostavljena. S druge strane, i neformalne norme i prakse mogu da ograničene de iure nezavisnost. U njih spadaju prakse imenovanja neformalnim kanalima, neformalni uticaji na sudije i njihove odluke, otvoreno kršenje zakona od političara, bez sudskih ili političkih posledica i slično. Da bi se jasnije video značaj kulture i stavova na nezavisno prosuđivanje, obrnuću argument o nezavisnosti na sledeći način: nezavisnost ima dve dimenzije. Jedna je nezavisnost sudija, kao pojedinaca, i sudstva, kao sistema, koja se pokazuje kao nezavisnost od pojedinaca ili institucija koje mogu poželeti da ugroze njihovu nezavisnost. Druga dimenzija jeste nezavisnost koja se vidi u ponašanju i odlučivanju sudija pojedinaca i takvom ponašanju koje otkriva da oni imaju visok stepen autonomije. U nekim sistemima, kao što je japanski, sudije imaju visok stepen formalne autonomije u odnosu na izvršnu vlast, ali uprkos tome retko donose odluke koje dovode u pitanje autoritet izvršne vlasti. Navedeni paradoks se objašnjava time što razvijena institucionalna autonomija sakriva nedostatak lične autonomije

144

Pravna država i poredak u senci

sudija unutar sudske hijerarhije. Slično tome, u Rusiji ne postoje garantije nezavisnosti sudstva, a opet mnoge sudije donose odluke koje izgledaju kao da su autonomne. Razlog leži u tome što su neke sudije zadržale sposobnost da samostalno razmišljaju i prosuđuju, a neke ne (Russel, 2001: 6–7). Izgradnja te specifične kulture sudijske profesije koju čine stavovi o sopstvenoj profesiji, radu i vezama sa spoljašnjim akterima, odvija se veoma sporo. Praktični napori da se uspostavi nezavisno pravosuđe usmereni su na različite institucionalne aranžmane koji bi tu nezavisnost trebalo da garantuju. Rasel (Russel), međutim, kaže da nezavisnost sudijinog duha i ponašanja ne može da se proizvede (Russel, 2001: 8). Izložena razmatranja izmeštaju koncept nezavisnosti pravosuđa iz lagodnog i jednodimenzionalnog pravničkog okruženja koje čine ustav, zakoni i drugi propisi u dinamično i često neuhvatljivo i nerazumljivo sociološko okruženje koje čine akteri, institucije, kultura, interesi, čije se dejstvo vidi u sadašnjosti, ali i u istorijskoj perspektivi. Ona, zapravo, pokazuju šta znači sociološki promišljati i analizirati vladavinu prava. Iako su institucije i zakonska rešenja od centralnog značaja za razumevanje i uspostavljanje nezavisnog, efikasnog, nepristrasnog i dostupnog pravosuđa, ono se ne može posmatrati izolovano od šireg društvenog i profesionalnog konteksta unutar koga se ove osobine (ne)konstituišu. Zapravo, tek taj šiti kontekst daje ili oduzima snagu institucionalnim mehanizmima. Da bismo jasnije razumeli kako funkcionišu najpre institucionalni mehanizmi, a onda i šire društveno okruženje u kome se oni nalaze, u narednom odeljku ću ukratko prikazati proces pravosudnih reformi koji se, s manjim prekidima, odvija već pune dve decenije, da bih kasnije prešao na analizu šireg društvenog konteksta i pravne i političke kulture.

Pravosudne reforme i otpori Srpsko pravosuđe radi u veoma složenom i protivrečnom društvenom okruženju. S jedne strane, ono je suočeno sa veoma raširenom korupcijom i snažnim mrežama klijentelizma koje

Pravosuđe i nezavisna tela

145

podrivaju sve institucije, tako i pravosudne (o čemu je bilo reči u prvom poglavlju o pravno-institucionalnom paralelizmu). S druge strane, građani podržavaju vrednosti pravne države i pravna kultura je više obeležena željom za redom i poretkom, nego težnjama da se opravda anomija (o čemu će biti reči u petom poglavlju o pravnoj kulturi i legitimitetu institucija). Od uspostavljanja petooktobarske republike, vlast je u nekoliko navrata reformama pravosuđa pokušala da ograniči njegovu nezavisnost. Zapravo, reforme u srpskom pravosuđu sprovode se različitim intenzitetom već gotovo dve decenije. Verovatno najupečatljivija jeste ona koja je sprovedena u periodu između 2006. i 2012. godine. Taj prvi talas reformi bio je inspirisan idejom da se srpsko pravosuđe pripremi za integraciju u Evropsku uniju i nju su podržavali brojni međunarodni akteri (Dallara, 2014: 95). Reformom je unapređena informacionokomunikaciona struktura sudstva, a došlo je i do racionalizacije mreže sudova.3 Najkontroverzniji aspekt reforme bio je opšti reizbor sudija i tužilaca koji je doveo do otpuštanja 837 sudija i preko 200 tužilaca i zamenika tužilaca. U to vreme, sve sudije bile su izabrane na doživotni mandat. To je bilo njihovo stečeno pravo koje retroaktivno nije moglo biti poništeno. Uprkos tome, vlast se odlučila da prvo promeni imena sudova (npr. Vrhovni sud u Vrhovni kasacioni sud) bez suštinske izmene nadležnosti (Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 44–45), pa onda da to iskoristi za ponovni izbor celokupnog sudijskog kadra u Srbiji. 4 3 Nekadašnjih 138 opštinskih sudova organizovano je u 34 osnovna suda, ustanovljeno je 26 viših sudova umesto nekadašnjih 30 okružnih, 4 apelaciona suda i Vrhovni kasacioni sud (kasnijim zakonskim izmenama uspostavljena je mreža sudova koju čine 25 viših sudova, 66 osnovnih sudova, 16 privrednih sudova, 44 prekršajna suda, 4 apelaciona suda i Vrhovni kasacioni sud). Došlo je, takođe, i do odgovarajuće organizacione promene u strukturi tužilaštva: 109 opštinskih javnih tužilaštava transformisano je u 34 osnovna, 30 okružnih u 26 viših, a formirana su 4 apelaciona, te tužilaštva za ratne zločine i organizovani kriminal. 4 Osnove za sprovođenje reformi pronađene su u Ustavnom zakonu za sprovođenje Ustava iz 2006. godine u kome se u čl. 7 navodi da će se „prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršiti najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva“. U istom članu najavljuje se i opšti reizbor svih sudija: „Izbor sudija i predsednika ostalih sudova izvršiće se najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Viso-

146

Pravna država i poredak u senci

Ovaj poduhvat bio je predmet oštrih stručnih i političkih kritika, kako u Srbiji, tako i iz Evropske unije. Jedan od osnovnih prigovora jeste da je reformom narušen princip doživotnog imenovanja koji je zaštićen zakonom. Kritičari su govorili, na primer, da Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca nisu radili u punim sastavima, da žalbe odbijenih kandidata nisu obrađivane, da kandidati koji su se prvi put prijavili nisu intervjuisani (EC, 2010:10). Stručnjaci su reizbor sudija ocenili kao neustavan (Marković, 2010; Marinković, 2009; Orlović, Slobodan, 2010; Rakić-Vodinelić, 2010; Rakić-Vodinelić et al. 2012), a proces izbora kao netransparentan (Pavlović, 2010: 91), navodeći još da odluke kojima su sudije i tužioci ostali bez posla nisu bile individualizovane (Marković, 2010). Načelno gledano, čini se da je vlast iskoristila organizacione reforme ne samo da unapredi stručne kapacitete sudstva, već i da se reši neposlušnih sudija (Mendelski, 2015: 335). Osim iz naučne javnosti, posebno snažan otpor dolazio je od Društva sudija Srbije i drugih udruženja građana. Odlukama Ustavnog suda iz 2010. i 2012. godine, neki od ključnih elemenata reforme poništeni su i naloženo je da se ponovo izaberu tužioci, zamenici tužioca i sudije koje nisu prošle „reizbor“. Prva tačka sporenja bio je sastav privremenog Visokog saveta sudstva koji je izvršio proces reizbora, a koji je bio izabran po posebnoj proceduri, na osnovu prelaznih i završnih odredaba Zakona o Visokom savetu sudstva, sa zadatkom da izvrši reizbor sudija koje je već ranije izabrala Narodna skupština.5 Taj saziv kog saveta sudstva.“ Same te odredbe zakona na osnovu koga je izvršena reforma ocenjene su u stručnoj javnosti kao neustavne (Marinković, 2009: 288). 5 U prvoj deceniji petooktobarske Srbije, pre početka prvog talasa reformi, pravosuđem su rukovodili Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca. Ova tela uvedena su 2001. godine zakonom, a 2006. godine i Ustavom Srbije. U Visokom savetu sudstva sedelo je 11 članova, od kojih je 8 birala Narodna skupština (6 sudija i 2 istaknuta pravnika). Ostali su bili članovi po položaju: predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar pravde i predsednik Odbora za pravosuđe Narodne skupštine. U periodu do donošenja Ustava Srbije, članove iz reda sudija birao je Vrhovni sud, a kasnije Narodna skupština. Prema prvobitnom zakonskom rešenju, sudije članove Visokog saveta sudstva birao je Vrhovni sud, kao najviši organ sudske vlasti, kasnije je to rešenje Ustavom Srbije ukinuto, čime su smanjene garancije nezavisnosti pravosuđa. Sudije bira političko telo, ali sa liste kandidata koje predlaže Visoki savet sudstva na osnovu kandidatura koje podnose pojedine sudije ili

Pravosuđe i nezavisna tela

147

Visokog saveta sudstva bio je sporan, jer je predloge za njegov sastav davao raniji Visoki savet pravosuđa, a ne sudije; jer je sudijama članovima garantovan napredak na viša mesta po okončanju reizbora, čime su oni praktično potkupljivani i, konačno, jer je njegov sastav bio profesionalno i zakonski problematičan. U Visokom savetu sudstva su sedele sudije čije su odluke padale pred Evropskim sudom za ljudska prava, dekan jednog pravnog fakulteta (što je funkcija koja nije saglasna članstvu u Visokom savetu) i advokat koga nije izabrala Advokatska komora Srbije, već njen upravni odbor (Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 64–65, 97). Takav sastav Visokog saveta sudstva bio je ocenjivan ne samo kao neadekvatan za donošenje važnih odluka, već i neustavan (Marković, 2010). Druga tačka sporenja bio je sâm proces (re)izbora koji je kritikovan iz više razloga. Prvo, (re)izbor je ocenjivan kao neustavan, posebno zato što je pravdan reorganizacijom sudova. Umesto da sudije premesti iz jednog suda u drugi bez zadiranja u njihove sudijske funkcije, vlast je činjenicu da se osnivaju novi sudovi iskoristila da ukine sudijske funkcije i sprovede (re)izbor (Marinković, 2009: 289). Prema rečima Ratka Markovića, zakonodavac je, propisujući novo uređenje sudova, ukinuo ustavno načelo stalnosti sudijske funkcije. Ne manje važno i zanimljivo jeste Markovićevo zapažanje da tadašnja opozicija, a sadašnja vlast, nije iskoristila mogućnost da pokrene postupak pred Ustavnim sudom i tako ospori reforme (Marković, 2010; uporedi i Oslović, 2009). Drugo, proces je bio veoma obiman, pa je Visoki savet sudstva za samo tri meseca obradio 5.020 prijava. To znači da je svakom kandidatu posvećeno veoma malo vremena (Ratko Marković je svojevremeno tvrdio da je reč o pet minuta). Treće, u samom postupku izbora sudije nisu ocenjivane u pravom smislu. Iako je sudovi u njihovo ime. Sudije su na izborima glasale za svoje kandidate i to tako što su, na primer, sudije apelacionih sudova mogle da glasaju samo za kandidate koji bi predstavljali apelacione sudove. Slično Visokom savetu sudstva, Državno veće tužilaca ima 11 članova. Tri člana su po položaju: Republički javni tužilac, ministar pravde i predsednik Odbora za pravosuđe, a 8 je izbornih članova, od kojih su 6 javni tužioci ili zamenici, a 2 su istaknuta pravnika (advokat i profesor pravnog fakulteta). Narodna skupština bira članove Državnog veća tužilaca sa spiska kandidata koji su dobili najviše glasova svojih kolega.

148

Pravna država i poredak u senci

Visoki savet sudstva doneo podzakonski akt (Odluka o utvrđivanju kriterijuma i merila za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti za izbor sudija i predsednika sudova) na osnovu čega je trebalo ocenjivati kvalitet rada sudija, kako kvantitativnim, tako i kvalitativnim pokazateljima (npr. broj presuda, broj oborenih presuda, razlozi i kvalitet tih presuda), to nije učinjeno (Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 73 i dalje). Kandidati nisu pozivani na razgovore i nisu primenjivani objektivni kriterijumi za ocenu njihovog rada. Osim toga, u oceni kandidata korišćeni su i neki neformalni i neobjavljeni kriterijumi, na primer, da nemaju supružnika advokata (RakićVodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 98). Četvrto, odluke o (ne)izboru nisu bile individualizovane i obrazlagane, već su sve sudije koje nisu izabrane dobile jednu odluku koja se sastojala od spiska od 837 neizabranih kandidata i kratkog obrazloženja (Marković, 2010). Zato je Ustavni sud već 2009. godine, po tužbi sudije Zorana Saveljića, poništio odluku Visokog saveta sudstva i naložio da se sudiji dostavi konkretna, individualizovana i obrazložena odluka (US, 2010). U tom slučaju, Ustavni sud nije iskoristio mogućnost da donese odluku po kojoj bi ova, kao i svaka druga odluka Visokog saveta sudstva o (ne)izboru bila poništena iz istih razloga (Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 90–91) ili mogućnost da prosto poništi odluku Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske funkcije (Marković, 2010). Ne manje važan bio je i ishod procesa reizbora sudija. Iako je obrazlagan potrebom da se uspostavi otklon u odnosu na period komunizma i devedesete, iako je pravdan kao vid lustracije sudstva, ovaj proces je doveo i do toga da za sudije budu izabrani kandidati koji su učestvovali u izbornim krađama, osuđivali političke protivnike režima ili donosili presude za verbalni delikt i uvredu ličnosti političara, zloupotrebljavali službenu dužnost, te deca i supružnici uticajnih sudija i funkcionera (Rakić-Vodinelić, 2009). Kada su vlasti uvidele da se nalaze u ćorsokaku, pokušale su da isprave štetu koja je načinjena kako pravosuđu, tako i

Pravosuđe i nezavisna tela

149

političarima. Prva mera bilo je donošenje po hitnom postupku Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama. Ovaj zakon je retroaktivno uveo kriterijume po kojima će Visoki savet sudstva ocenjivati prijave (uporedite Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 110 i dalje). Zakonom su, takođe, sve žalbe podnete Ustavnom sudu okončane i bukvalno pretvorene u prigovore Vrhovnom savetu sudstva (čl. 5), iako se sâm Ustavni sud o tome nije pitao. Tačku na reformu pravosuđa stavio je upravo Ustavni sud koji je tokom 2011. godine i 2012. godine doneo pet presuda kojima se prihvataju sve žalbe neizabranih sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, između ostalog i zato što nije postojala individualizovana odluka u svakom pojedinačnom slučaju, zato što su kršena prava na pravično presuđivanje pred Državnim većem tužilaca, te zato što kriterijumi ocenjivanja nisu bili jasni i dosledno primenjivani (uporedite Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović, Reljanović, 2012: 221 i dalje). Time je okončana neuspešna reforma pravosuđa, a neizabrane sudije i tužioci su vraćeni na posao. Reforma jeste okončana i, zapravo, poništena, ali je ostavila dubok trag u srpskom pravosuđu. Istraživanja su pokazala da sudije osećaju nepoverenje, strah i jasnu svest o tome da će svaka naredna vlast moći da pokuša da unizi tu granu vlasti (Dabetić, 2020b). Možda je to i bila namera vlasti. „Reforma“ sudstva, piše Ratko Marković, je konačno srušila sveti princip sudijske funkcije – stalnost sudijskog poziva. Kod sudija je sasvim poljuljano uverenje u taj princip. Njegovim rušenjem, srušeno je i glavno obeležje rada sudova – njihova nezavisnost. Kod sudija koje su prošle izbor usađena je nesigurnost i strah od gubitka posla ako se zamere vladajućoj političkoj garnituri (Marković, 2010). Ključne tačke otpora svim tim reformama dolazile su iz domaće i međunarodne stručne javnosti koju su činili istaknuti pravnici, Društvo sudija Srbije i Udruženje tužilaca. Domaći otpori su dobro dokumentovani u publikacijama tih organizacija i u najobuhvatnijoj domaćoj studiji o reformi pravosuđa koju su napisali Vesna Rakić-Vodinelić, Ana Knežević Bojović i Mario Reljanović (uporedite Rakić-Vodinelić, Knežević Bojović

150

Pravna država i poredak u senci

i Reljanović, 2012: 203 i dalje). Navedenim akterima značajnu stručnu i političku podršku pružale su međunarodne organizacije kao što su Medel6 i Venecijanska komisija. 7 Posebno je značajna Venecijanska komisija, jer su njena mišljenja davala snagu domaćim kritičarima, a vlastima su postavljale okvire legitimnih i dopuštenih promena, kako u ovoj, tako i u potonjim fazama reforme pravosuđa.8 U narednom periodu izdvojile su se dve tačke sporenja – pravosudni saveti i pravila ulaska u pravosuđe – i jedna nova ideja, ideja o „otuđenju“ pravosuđa od države i naroda. Prva tačka na kojoj je nova vlast osporavala nezavisnost pravosuđa ticala se „pravila ulaska“ u pravosudni sistem i uloge Pravosudne akademije. Zakon o Pravosudnoj akademiji usvojen je 2013. godine i predviđao je da položena obuka u toj instituciji bude uslov za izbor sudija i tužilaca. Iste godine započeo je proces ocene ustavnosti tog zakona pred Ustavnim sudom. Vlast, međutim, to 6 Evropsko udruženje sudija pod nazivom „Evropske sudije za demokratiju i slobodu“. 7 Venecijanska komisija je stručno telo Saveta Evrope čiji je zvanični naziv Evropska komisija za demokratiju kroz pravo. Na sajtu Komisije stoji da je njena uloga da daje „pravne savete članicama Saveta Evrope i posebno da pomaže državama koje žele da svoje institucije i zakonodavstvo usklade sa evropskim standardima i međunarodnim iskustvima u oblasti demokratije, ljudskih prava i vladavine prava“. Komisija ima 62 države članice, ali je sama sastavljena od pojedinaca, profesora, sudija, poslanika i državnih službenika, koji, kao članovi Komisije, deluju samostalno. 8 Međunarodni akteri ne samo da su pružali podršku domaćim protivnicima reformi, već su oblikovali neka ključna institucionalna rešenja u pravosudnim sistemima Centralne i Istočne Evrope. Istraživanja u Rumuniji, Češkoj i Poljskoj pokazuju kako je veliki uticaj na reforme pravosuđa imala transnacionalna epistemička mreža (engl. epistemic community) odnosno, mreža usmerena na kreiranje javnih politika (engl. policy network). Nju čine sudije, pravnici i profesori koji dele zajedničke ideje o tome kako pravosuđe treba da se ustroji i zajedničke političke i profesionalne vrednosti. Oni zauzimaju istaknute položaje u svojim zemljama i transnacionalnim institucijama kao što je Evropski sud za ljudska prava, Savet Evrope sa svojim telima kao što je Venecijanska komisija, pa i sama Evropska unija. Ova mreža je, kako pokazuju analize iz Rumunije, uticala na ustavne reforme koje su pravosuđu dodelile visoki stepen nezavisnosti. Jedno institucionalno rešenje ima posebno mesto u programu te mreže – visoki saveti sudstva. Ovo rešenje je promivisano u mnogim zemljama, s idejom da se na taj način ojača nezavisnost pravosuđa i demokratija (Parau, 2015: 413 i dalje). Otuda je i u Rumuniji bilo rašireno uverenje da je Venecijanska komisija čuvar „svetog grala“ evropskog prava (Parau, 2015: 420). Neka istraživanja ukazuju na širi značaj tih profesionalnih mreža pravnika i pokazuju da su uticale na evropske integracije i stvaranje jedinstvenog evropskog prava decenijama unazad, na primer, u oblastima kao što je krivično pravo (Cohen and Vauchez, 2007, Mégie, 2014).

Pravosuđe i nezavisna tela

151

nije sprečilo da krajem 2013. godine po hitnom postupku usvoji izmene Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu kojima se, takođe, predviđalo da svi novi kandidati za mesta sudija i zamenika tužilaca prođu obuku na Pravosudnoj akademiji. Time su osnovni zakoni koji regulišu pravosuđe upodobljeni Zakonu o Pravosudnoj akademiji koji je već tada bio upitan (Lazović, 2018). Ustavni sud je te zakonske odredbe 2014. godine ocenio neustavnim, jer povređuju ustavno načelo jednakosti svih pred ustavom i zakonom, kao i ustavom utvrđenu funkciju Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca da, kao nezavisni i samostalni organi, između ostalog, predlažu kandidate za prvi izbor za sudiju, odnosno zamenika javnog tužioca. Kasnije je Ustavni sud ocenio neustavnim i odredbe Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu. Godinu dana nakon što je Ustavni sud poništio odredbe kojima je Pravosudna akademija uvedena kao uslov za ulazak u pravosuđe, Ministarstvo pravde je opet, ali ovog puta na mala vrata, tu ustanovu uvrstilo u spisak uslova za imenovanje sudija i tužilaca. Ovoga puta to je urađeno sa mnogo više imaginacije. Krajem 2015. godine Narodna skupština usvojila je izmene Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu. Izmenjeni i dopunjeni zakoni su davali precizan spisak uslova koje sudija, odnosno, tužilac treba da ispuni pre prvog imenovanja. Među njima je bila i stručnost i osposobljenost kandidata koja se proverava na ispitu koji za buduće tužioce organizuje Državno veće tužilaca, a za sudije Vrhovni savet sudstva. U oba slučaja, kandidati koji su završili početnu obuku na Pravosudnoj akademiji nisu dužni da polažu ispit. Time je, zapravo, ovim organima oduzeto pravo da ocenjuju stručnost i osposobljenost kandidata, ako su oni tu proveru prošli pred Pravosudnom akademijom (Lazović, 2018). Ključna primedba koja se stavlja ideji da Pravosudna akademija bude ulaz za pravosuđe tiče se njene nezavisnosti. Zakon o Pravosudnoj akademiji kaže da nadzor nad zakonitošću njenog rada vrši Ministarstvo pravde (čl. 3). Iako u upravljačkim strukturama Akademije većinu čine sudije i tužioci, stalni pritisci izvršne vlast stvorili su nepoverenje, tako da je opšta ocena

152

Pravna država i poredak u senci

stručne javnosti da je uvođenje Pravosudne akademije kao ulaza u pravosuđe zapravo njegova politizacija i ugrožavanje nezavisnosti. Drugi prigovor odnosi se na to ko zapravo vrši izbor budućih kadrova. Ako je položena obuka na Pravosudnoj akademiji ulaznica, ili makar prečica, za ulazak u pravosuđe, to znači da bi Pravosudna akademija faktički mogla od tužilačkog i sudskog saveta da preuzme ulogu selekcije, ako bi, na primer, smanjila broj kandidata koje svake godine upisuje. Na taj način, samo oni kandidati koji budu upisani na Akademiju mogu postati sudije i tužioci, a uloga saveta bi se svela na nominovanje kandidata koje je prethodno odabrala Pravosudna akademija (Ilić, 2018b: 23). Uprkos vrlo glasnim otporima iz stručne i akademske javnosti, Ustavni sud je u svojoj odluci iz 2019. godine doneo odluku da su izmene i dopune zakona u skladu s Ustavom Srbije (US, 2019). Sredinom 2017. godine započet je naredni krug pravosudnih reformi. Cilj je, ovog puta, bila izmena Ustava Srbije iz 2006. godine. Vlada se programom pristupanja Evropskoj uniji (Akcioni plan za poglavlje 23) obavezala da će izmeniti Ustav Srbije i obezbediti veću samostalnost i nezavisnost pravosuđa. Iako u stručnoj javnosti postoji saglasnost da sadašnja ustavna rešenja treba menjati (npr. CEPRIS, 2017; Jerinić, Kljajević, 2016), kao i kod prethodnih reformi, širi društveni i profesionalni konsenzus nije uspostavljen. Proces je započet tako što je Ministarstvo pravde uputilo poziv stručnoj javnosti da ponudi svoje viđenje ustavnih reformi. Udruženja građana i stručna udruženja koja su učestvovala u toj početnoj i široko definisanoj javnoj raspravi ispunila su uslov da u pet minuta predstave svoje viđenje ustavnih reformi na javnim konsultacijama. U narednih nekoliko meseci vodili su se „razgovori“ bez jasnog predloga ustavnih reformi, da bi početkom 2018. godine Ministarstvo pravde izašlo u javnost sa Nacrtom amandmana na Ustav Srbije. Predlog amandmana na ustav koji je sačinilo Ministarstvo pravde nikada nije bio valjano obrazložen. Primera radi, sredinom 2021. godine na sajtu Ministarstva pravde može se naći dokument sa poslednjom verzijom amandmana i vrlo oskudnim obrazloženjima koja se, uglavnom pozivaju na stavove Venecijanske

Pravosuđe i nezavisna tela

153

komisije.9 Pored toga što je bio neobrazložen, tekst amandmana stigao je i mimo propisane procedure, jer Ministarstvo pravde nije ovlašćen predlagač izmena ustava.10 Nakon što su se gotovo dve godine vodile rasprave o neobrazloženim amandmanima koje je podneo neovlašćeni predstavnik, sredinom 2021. godine amandmani su prošli skupštinsku proceduru i tako je proces vraćen u zakonske okvire. Proces pisanja amandmana bio je internacionalizovan u tom smislu da su u njemu učestvovali međunarodni konsultanti i da su „evropski standardi“, a to znači stavovi Venecijanske komisije i drugih savetodavnih tela, predstavljali referentni okvir koji je korišćen za odbranu ili kritiku predloženih rešenja. Učešće Evropske komisije i Venecijanske komisije u ustavnim reformama bilo je obeleženo kontroverzama, jer su predstavnici vlasti selektivno koristili međunarodne preporuke da odbrane sopstvena rešenja, ali i zato što su međunarodni akteri i Evropska unija bili kritični, ali relativno nezainteresovani za sâm tok i sadržaj izmena Ustava Srbije (uporedite Boljević, 2020).11 U onoj meri u kojoj je mobilizacija međunarodnih aktera imala važnu ulogu u zaustavljanju prethodnih reformi (2009. do 2012. godine), u toj 9 Na diskurzivnom planu, Venecijanska komisija imala je važnu ulogu u legitimisanju ustavnih promena (uporedite RTS, 2021). Inače, reference na međunarodnu praksu i „evropske standarde“ često su pisane tendenciozno, tako što su birani elementi argumentacije, na primer, Venecijanske komisije koja odgovara stavovima ministarstva, a prenebregavani su oni stavovi koje ne odgovaraju. Za detaljnu analizu uporedite Boljević, 2018. 10 To mogu učiniti trećina narodnih poslanika, predsednik Republike, vlada i najmanje 150.000 birača. 11 Venecijanska komisija bila je kritična prema predloženim rešenjima u ustavnim amandmanima, smatrajući da ona ugrožavaju nezavisnost pravosuđa. I njeno učešće u ustavnim reformama obeleženo je, međutim, i određenim nedoumicama. Tokom 2018. godine, Komisija je odlučila da su rešenja iz revidiranih ustavnih amandmana u skladu sa njenim ranijim preporukama. Kasnije se, međutim, ispostavilo da su se srpske vlasti obratile administrativnom telu Komisije, Sekretarijatu, a da sama Komisija o ovome nije zasedala, niti se izjašnjavala, već da je odluku doneo Sekretarijat kao administrativno telo Komisije. Ova činjenica je vlastima poslužila da istaknu kako je tekst izmena ustava dobio „zeleno svetlo“ Venecijanske komisije, dok su kritičari ukazivali da se to ne može smatrati stavom same Komisije (Boljević, 2020: 9; Dajović, 2019: 152 i dalje). Druga dva konslultativna tela Saveta Evrope – Konsultativno veće evropskih sudija i Konsultativno veće evropskih tužilaca – ostala su kritična prema ustavnim amandmanima (Dajović, 2019: 158 i dalje).

154

Pravna država i poredak u senci

meri su, čini se, ovaj put ti akteri bili relativno nezainteresovani. Ključne kritike, kao i ranije, dolazile su iz reda stručnjaka, sudija i tužilaca. Tekst ustavnih amandmana bio je predmet jednoglasnih kritika stručne i političke javnosti. Kritikovali su ga udruženja sudija i tužilaca, sudovi, profesori prava, udruženja građana i političke stranke. Predmet kritika bila su brojna rešenja koja se, na primer, tiču podele vlasti, načina izbora sudija i tužilaca, garancija nezavisnosti sudstva, te ujednačavanja sudske prakse i očuvanja slobodnog sudijskog uverenja (Dajović ur., 2019; Petrović Škero, 2018). U pogledu nezavisnosti sudstva, Ustav Srbije (čl. 4) predviđa da uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli, a sudska vlast je, prema tekstu ustava, nezavisna. Ustav, međutim, ne predviđa eksplicitne ustavne garancije nezavisnosti sudstva (institucionalne, organizacione, personalne ili procesne), niti definiše sudsku vlast na način na koji to čini sa zakonodavnom (čl. 98 i 99) i izvršnom (čl. 122 i 123) (Petrović Škero, 2018). Predložene izmene ustava na prvi pogled povećavaju nezavisnost i samostalnost pravosuđa, jer izbor sudija i tužilaca poveravaju visokim savetima sudstva i tužilaštva. Prema sadašnjem ustavu, taj posao obavlja Narodna skupština i zbog toga je ustav bio predmet stručnih kritika, kao i kritika međunarodnih tela kao što je Venecijanska komisija, koja je naglašavala da se time pravosuđe politizuje (VC, 2007: 13–14). Rešenja koja je 2018. godine predložila vlada, a 2021. godine usvojila Narodna skupština, predviđaju, međutim, da izvršna vlast i dalje zadržava odlučujući uticaj na sastav i rad tih tela. Vlast naime imenuje polovinu članova Visokog saveta sudstva, dok sudije imenuju drugu polovinu. Predsednik se bira iz reda članova koji nisu sudije i on ima odlučujući glas onda kada su glasovi podeljeni (amandman 12). Visoki savet tužilaštva čine četiri tužioca koje biraju sami tužioci, vrhovni javni tužilac Srbije i pet istaknutih pravnika, koje sve bira Narodna skupština i ministar pravde. Na

Pravosuđe i nezavisna tela

155

taj način, faktička kontrola nad sastavom i radom pravosuđa ipak ostaje u rukama vlasti. Iako su na taj predlog stigle kritike domaće i međunarodne stručne javnosti, on je ipak usvojen. 12 Ustavnim izmenama izbačene su neke garancije nezavisnosti pravosuđa koje su do sada bile deo ustava. Izbačena je, na primer, odredba po kojoj su sudske odluke obavezne za sve i ne mogu biti predmet vansudske kontrole (čl. 145) i ona kojom se zabranjuje svaki uticaj na sudiju u vršenju sudijske funkcije (čl. 149). Аmandmani 4 i 6 predviđaju da se zakonom uređuje ujednačavanje sudske prakse i da Vrhovni sud Srbije obezbeđuje jedinstvenu primenu zakona od strane sudija. U reakcijama na predložene izmene ustava, stručnjaci su ukazivali da bi trebalo pojasniti ulogu Vrhovnog suda u ujednačavanju sudske prakse i primene zakona, tako što bi se, recimo, reklo da Vrhovni sud obezbeđuje jedinstvenu primenu zakona „kroz svoje presude“. Time bi se izbegla mogućnost da Vrhovni sud kreira posebne mehanizme za ujednačavanje sudske prakse i tako ograničava slobodno sudijsko uverenje i nezavisnost sudova (Dajović, ur. 2019: 40, 158–161).13 Kada je reč o izboru sudija, vlast je najpre u tekst amandmana uvela stari–novi uslov za prvi izbor sudija i tužilaca – završena obuka u instituciji za obuku pravosuđa osnovanoj zakonom (amandmani 4 i 18). Pomenuta institucija jeste zapravo Pravosudna akademija koja se nalazi pod neposrednom kontrolom Ministarstva pravde. Uvođenjem Pravosudne akademije kao uslova definisanog Ustavom Srbije za prvo imenovanje na funkcije sudije i tužioca pokazuje da je cilj tih ustavnih izmena da se uspostavi još jedan mehanizam kontrole pravosuđa, ovoga puta kontrolom pravila 12 Detaljna analiza ustvnih amandmana, stavova Venecijanske komisije i Konsultativnog veća evropskih sudija Saveta Evrope, te pregled uporedne prakse mogu se naći u Boljević, 2018 i Ilić, 2018b. 13 Govoreći o ujednačavanju sudske prakse i značaja slobodnog sudijskog uverenja, Dragana Boljević kaže: „Nametanje obaveznosti sudske prakse na neki drugi način, pa i ustavnim propisivanjem sudske prakse kao izvora prava, podrivalo bi unutrašnju nezavisnost sudija i povećalo bi inertnost sudija, šabloniziralo bi suđenje, demotivisalo bi sudije da odluke donose na osnovu svog slobodnog uverenja, pogubno uticalo na pravičnost suđenja i dalje podrilo poverenje građana u sudstvo, bez čega nema vladavine prava“ (Boljević, 2018: 11).

156

Pravna država i poredak u senci

ulaska u sistem (Petrović Škero 2018; Ilić, 2018). Međutim, usled oštrih stručnih kritika, ustavni amandmani koji su bili predmet referenduma sadržali su samo odredbu po kojoj se izbor sudija uređuju zakonom (amandman 7). Amandmani nisu pismeno obrazlagani do trenutka kada je, početkom 2022. godine organizovan referendum na kome su ustavne promene prihvaćene. Do tada, predstavnici vlasti su ustavne i pravosudne reforme u javnosti na različite načine objašnjavali i branili. Reforme su, po njihovim rečima, bile neophodne jer se tako povećava nezavisnost pravosuđa, njegova efikasnost i odgovornost. Odgovornost pravosuđa bila je posebno zanimljiva tema. U jednom ilustrativnom nastupu, državni sekretar u Ministarstvu pravde izjavio je: „Sudstvo i tužilaštvo postali su neodgovorna grana vlasti, zatvoren sistem koji vodi računa samo o sebi i koji niko ne kontroliše eksterno“ i založio se da izvršna vlast bira sudije i tužioce. Ustav, po njegovim rečima, treba menjati da bi pravosuđe dobilo eksternu kontrolu (N1, 2020). Time je u javni diskurs uneta jedna nova tačka pritiska i nova tema za delegitimisanje pravosuđa, njegova navodna otuđenost od naroda. 14 Srbija nije jedinstvena kada je reč o brizi da će se sudstvo odvojiti i da neće za svoj rad polagati računa nikome osim višim sudovima. U Nemačkoj, na primer, postoji shvatanje da bi imenovanje sudija od samih sudija značilo da tom procesu nedostaje demokratski legitimitet (Riedel, 2012: 118), dok u Mađarskoj kritičari zameraju pravosuđu da je postalo izolovano od društva zbog prevelike autonomije u radu i izboru kadrova, to jest sudija (Fekete, 2015: 173). Balans između autonomije i 14 Ovu temu je na sličan način elaborirao i poslanik SNS-a Vladimir Đukanović i predsednik Odbora za pravosuđe Narodne skupštine, koji se protivi ideji da članove Visokog saveta sudstva biraju samo sudije, jer „pravosuđe ne može biti nezavisno od naroda, a veza sa narodom je preko Skupštine“. Đukanović je u Skupštini Srbije govorio da bi, ako bi sudije same sebe birale, to bila „sudokratija“ ili „država u državi“. Time bi sudska vlast bila odvojena od naroda i države i tako bi se stvorio prostor da strane ambasade utiču na sudske odluke (Beta, FoNet, 2021). Pomoćnik ministra pravde Čedomir Backović izjavljivao je da su se nosioci pravosudnih funkcija odvojili od naroda, da među njima vlada klijentelizam i nepotizam i da oni, ako su nezadovoljni najavljenim promenama, treba da izađi na izbore i da dobiju podršku građana (Ćebić, 2018).

Pravosuđe i nezavisna tela

157

nezavisnosti, s jedne strane, i odgovornosti, polaganja računa i demokratskog legitimiteta, s druge, nije lako uspostaviti. Neki naučnici čak veruju da bi određeni mehanizmi odgovornosti mogli da ojačaju nezavisnost, dok drugi govore o nezavisnosti i odgovornosti kao neodvojivim odlikama pravosuđa (Jackson, 2012: 61). Kao što je rečeno u prethodnom odeljku, uvođenje spoljašnjih aktera u proces izbora sudija je opravdano ako se time postiže ravnoteža različitih uticaja. Ako političari ne učestvuju u izboru sudija, onda će izbor i napredovanje sudija zavisiti samo od stavova starijih sudija i onih koji su na višim položajima u hijerarhiji. Time će njihovi stavovi i preferencije oblikovati sudijske odluke i profesionalnu strukturu pravosuđa. S druge strane, ako izbor presudno zavisi od političara, onda će sudije imati niži stepen nezavisnosti i njihove odluke će opet biti oblikovane stvarnim ili zamišljenim interesima političke elite. Izložena jednačina, međutim, nije potpuna bez uvođenja dodatnih faktora, kao što su vrednosti samih sudija, političara i građana i stepen njihove uverenosti u nezavisnost pravosuđa i spremnost da ga brane. Jasniji uvid u ta pitanja daće nam naredna poglavlja. Zasad, vredi napomenuti da su u srpskom kontekstu ključna sledeća pitanja: Da li je zaista pravosuđe odvojeno od naroda i političke vlasti u situaciji kada političari imaju odlučujući uticaj na imenovanja i napredovanja sudija? Da li je važnija odgovornost ili nezavisnost pravosuđa u pravnom poretku u kome su predstavnici političke elite već tri decenije (uz neznatne izuzetke) suštinski nekažnjivi i izvan dodira zakona, policije, tužilaštva i sudova? I konačno, da li je izvršna vlast u poslednjih dvadeset godina nedvosmisleno negovala pravnu i političku kulturu koja poštuje pravosuđe i njegove odluke i neguje vladavinu prava? Pošto verujem da je na sva tri pitanja odgovor „Ne“, verujem i da rasprava o „sudokratiji“ u sprskom kontekstu ostaje samo vešt i ubedljiv argumentativni manevar koji izvan domena rasprave ostavlja ova važna pitanja. Rasplet ustavnih reformi odigrao se početkom 2022. godine kada je na referendumu na koji je izašlo oko 30,6 posto upisanih glasača, a većina od 59,6 posto je glasala za predložene promene

158

Pravna država i poredak u senci

Ustava Srbije. Time je stavljena tačka na ovu fazu reforme pravosuđa. Kao što smo videli, mišljenja javnosti su bila uglavnom negativna, s tim što su se u profesionalnim pravosudnim krugovima mogli čuti i glasovi podrške novim ustavnim rešenjima (uporedite RTV, 2021; Mandić, 2021). Moj osnovni argument je da institucionalna rešenja nezavisnosti pravosuđa ili efikasnosti parlamenta predstavljaju samo deo „slagalice“ pravne države. Ona ni u kom slučaju nisu nebitna, ali sama po sebi ne predstavljaju rešenja ovih pitanja koja posmatram u širem društvenom kontekstu. Zato, da bismo bolje razumeli okruženje u kome će reformisane pravosudne institucije živeti, u narednom odeljku okrećem se upravo širem kontekstu koji čine profesionalne prakse u pravosuđu i stavovi i ponašanje političke elite i medija prema ovom sistemu.

Politički i medijski pritisci na pravosuđe: od uticaja na presude do delegitimisanja sistema U predvečerje trijumfa na parlamentarnim i predsedničkim izborima 2012. godine, Aleksandar Vučić, Tomislav Nikolić i Srpska napredna stranka su prethodnu vlast Demokratske stranke nazivali tajkunskom i napadali je zbog sumnjive privatizacije državne imovine i veza biznisa, politike i kriminala. Na vlast su došli obećavajući borbu protiv korupcije i ubrzo su počeli da ispunjavaju predizborna obećanja. Najspektakularniji dokaz njihove odlučnosti da se bore protiv korupcije i kriminala, dokaz nakon koga je rejting samog Vučića eksplodirao, podnet je javnosti nedugo po dolasku SNS-a na vlast – uhapšen je Miroslav Mišković, jedan od najbogatijih, ako ne upravo najbogatiji građanin Srbije. Pre hapšenja, Mišković je u tabloidima bio označavan kao tajkun i kriminalac, sa vezama sa bivšom vlašću, a u noći hapšenja Vučić je RTS-u izjavio: „Tužioci u ovom predmetu imaju čistu situaciju, jer je reč o državnom, isisanom novcu“ i podsetio da su i javni tužilac Zagorka Dolovac i specijalni tužilac Miljko Radisavljević kadrovi „bivše vlade“ (Marković, 2017).

Pravosuđe i nezavisna tela

159

Mišković je proveo sedam meseci u pritvoru, a u toku samog suđenja tražio je da mu se vrati oduzeti pasoš, kako bi mogao da ode na trodnevno poslovno putovanje. Odluka sudije Vladimira Vučinića da Miškoviću vrati oduzeti pasoš uz kauciju od 12 miliona evra u gotovini izazvala je erupciju besa i ogorčenja. Napali su ga predstavnici izvršne vlasti, mediji, pa i kolege sudije. Tabloidi su odluku sudije bez ustručavanja označili kao korupciju. Tako je Informer na naslovnoj strani objavio tekst sa naslovom „Para vrti gde burgija neće: Miškovića sud pušta u London?“ Politika je bila suptilnija i objavila je tekst u kome se kaže da o odluci suda nije bio upoznat specijalni tužilac, iako sudija ne mora svoju odluku obrazlagati nikome, a ponajmanje specijalnom tužiocu (Čarnić, 2013). Predsednik Višeg suda Aleksandar Stepanović je čak pretio sudiji Vučiniću i tražio da povuče svoju odluku. Vučinić je to odbio i obratio se Visokom savetu sudstva za zaštitu. Uprkos napadima u medijima, predsednik Višeg suda nije se obratio javnosti. Na kraju to čini sâm sudija Vučinić, s namerom da objasni svoju odluku, zbog čega je disciplinski gonjen od predsednika Višeg suda. Visoki savet sudstva je rešio da je Vučinić učinio manji disciplinski prekršaj, ali je ta odluka pala pred Upravnim sudom (uporedite Krik, 2016). Epilog tog slučaja je bio sledeći: sudija Vučinić je najpre smenjen sa mesta predsednika Posebnog odeljenja Višeg suda, Visoki savet sudstva doneo je odluku da postupci predsednika suda nisu problematični i da njegove pretnje da će smeniti sudiju i zahtevi da preinači svoju odluku, nisu pritisci; sudija Vučinić će nakon nekog vremena napustiti sudijsku funkciju i preći u advokate; Miroslav Mišković je pravosnažno oslobođen odgovornosti za izvlačenje novca iz putarskih preduzeća, dok su on i njegov sin nepravosnažno osuđeni zbog utaje poreza. Političari su oštro reagovali na presudu sudije Vučinića, jednako kao i na njegovu odluku da vrati pasoš Miškoviću. Revoltiran oslobađajućom presudom, predsednik Republike je rekao „Evo vam tajkuni, neka vam vode državu i neka pokradu sve što je u međuvremenu stvoreno“ (RTS, 2017). Njegove misli je kasnije razradio narodni poslanik Milovan Drecun: „Ja sam

160

Pravna država i poredak u senci

potpuno iznenađen ovakvim ponašanjem suda, ne želim da se mešam, ali mislim da to nije dobra poruka. Moramo da imamo potpuno drugačije ponašanje, odgovornost onih koji su dužni da sprovode zakon, posebno onih koji treba da sankcionišu one koji krše zakon“ (Marković, 2017). Slučaj Mišković–Vučinić jasno pokazuje kako funkcionišu politički i medijski pritisci na pravosuđe. Politički pritisci mogu biti direktni, kao kada je od sudije Vučinića traženo da preinači sviju odluku ili indirektni, kada se stvara atmosfera u kojoj je odluka koja nije po volji vlasti nezamisliva ili opasna (npr. odluka da se oslobodi Mišković u situaciji kada se sudija napada zato što mu je na tri dana vratio pasoš, iako je položio jemstvo od 12 miliona evra u gotovini). Jasne dokaze o političkim pritiscima daje nekoliko istraživanja sprovedenih na uzorcima pravnika iz pravosuđa. Istraživanje koje sam sproveo sa kolegama iz Srbije i Hrvatske tokom 2019. godine na prigodnom uzorku pravnika (sudija, tužilaca, advokata, profesora i pravnika van pravosuđa) otkriva da je na više od polovine anketiranih sudija vršen pritisak u vezi s poslom i presudama koje donose (58 posto). Jedna trećina (36 posto) trpela je pritisak po jednom osnovu, 12 posto po dva, a 11 posto po tri ili više osnova.15 Sudijski pomoćnici mnogo su ređe prijavljivali pritiske, u samo 18 posto slučajeva. Izvori pritiska su očekivani i u skladu sa okruženjem u kome sudije rade. Sudije se najčešće žale na indirektne sistemske pritiske: 29 posto sudija kaže da je to bio pritisak da se donese određena odluka. Nakon toga, po broju odgovora (a moguće je bilo dati više od jednog odgovora) sledi pritisak predsednika suda koji može biti direktan (8 posto ispitanika to navodi) ili indirektan pritisak raspitivanjem (13 posto). Drugim rečima, svaki peti sudija u Srbiji trpeo je pritisak predsednika suda, što pokazuje koliko je ta funkcija važna u održavanju (ne)zavisnosti sudstva. Sledeći izvor 15 Ispitanici su mogli da izaberu više izvora ili modaliteta pritiska: direktno od predsednika suda; direktno od drugih nosilaca vlasti; indirektno – „raspitivanjem“ za predmet od predsednika suda; indirektno – dodeljivanjem predmeta drugim sudijama; indirektno – od drugih nosilaca vlasti; indirektno – od javnosti i indirektno, jer postoji sistemski pritisak (atmosfera opšteg pritiska na sudije).

Pravosuđe i nezavisna tela

161

pritisaka je vlast: svaki peti sudija prijavljuje da je bio žrtva te vrste pritiska. Kao i kod predsednika suda, i ovde pritisak može biti direktan (11 posto) ili indirektan (12 posto). Na kraju, 12 posto ispitanika kaže da su iskusili indirektan pritisak javnosti. Istraživanje koje je Društvo sudija Srbije sprovelo 2017. godine na slučajnom reprezentativnom uzorku od 1.585 sudija, takođe, pokazuje koliko su sudije ranjive i podložne pritiscima. Gotovo polovina, ili 44 posto sudija koji su učestvovali u istraživanju izjavljuje da su u radu osetili pritisak da donesu određenu odluku. Među sudijama koji su bili izloženi pritisku da donesu određenu odluku, svaki drugi ispitanik navodi da je to posledica opšteg, odnosno, sistematskog pritiska. Ostali navode konkretne izvore pritiska: 27 posto kaže da su pritisak osetili od drugih nosilaca vlasti, 22 posto od predsednika suda, a 8 posto od svojih kolega sudija. Kao i ilustracija s početka odeljka, i to istraživanje pokazuje kako posebno mesto među mehanizmima pritisaka imaju predsednici sudova. Političari imaju presudan uticaj na imenovanje predsednika sudova, a preko njih kasnije vrše pritisak na sudije. Kvantitativna istraživanja otkrivaju brojeve, a kvalitativna bacaju svetlo na procese, stavove i doživljaje aktera. Premda zakon to zabranjuje, istraživanja beleže slučajeve raspitivanja o toku suđenja, sugerisanje sastava sudijskog veća i slične mehanizme kojima predsednici sudova, a u nekim slučajevima i druge sudije, utiču na sudske procese i odluke (Dabetić, 2018: 42 i dalje). Direktni pritisci se najčešće javljaju u politički osetljivim predmetima, gde je ishod spora povezan sa interesima vladajućih struktura i dolaze kako od izvršne tako i od sudske vlasti. Po pravilu, sudije se žale na odsustvo adekvatne reakcije sistema na njih (Dabetić, 2018:31–32). Dobijeni nalazi kao da nagoveštavaju da je vreme direktnih pritisaka prošlo, te da je došlo vreme suptilnih indirektnih pritisaka koje je katkad teško prepoznati, ali je isto tako teško na njih odgovoriti i dokazati ih. Indirektni pritisci dolaze iz vlasti, ali i medija, i imaju za cilj da kod sudija probude osećaj profesionalne i lične nesigurnosti, čak i strah za sopstvenu egzistenciju. Ponekad,

162

Pravna država i poredak u senci

umesto samih sudija, pritiske i kazne trpe ljudi s kojima oni rade, sudijski pomoćnici i administrativno osoblje, i sudije to vrlo jasno identifikuju kao pritisak na njih. Posebno je komplikovano to što se takvi pritisci ne mogu lako dokazivati, a svejedno deluju. Konačno, sudije identifikuju kao posebno važan i sistemski pritisak ili opštu atmosferu nesigurnosti (Dabetić, 2018: 34–36). Nekoliko procesa je posebno uticalo na stvaranje i održavanje te atmosfere, a najvažnije mesto ima neuspešna reforma pravosuđa i opšti, kasnije poništeni, reizbor sudija koji je ta reforma proizvela. Sudeći prema narativima sudija, taj događaj je ostavio trajne posledice, uprkos tome što je nakon velikog stručnog i političkog otpora, reforma zaustavljena, a reizbor sudija poništen. Neuspela reforma je naime dovela do toga da sudije veruju da to što se jednom dogodilo, može da se ponovi (Dabetić, 2018: 37), zahvaljujući čemu je sudijska profesija postala trajno ranjiva. Izloženi nalazi nedvosmisleno pokazuju koliko su sudije podložne pritiscima, kako percepcija ranjivosti sudstva utiče na njihova shvatanja šireg društvenog konteksta u kome sudovi rade, te kako važnu ulogu u svemu tome imaju mediji i javnost. Pored pitanja da li su imali iskustva pritiska, važno je, međutim, razumeti i šta se dešava onda kada dođe do takvog pritiska. Istraživanje pokazuje da su u tim slučajevima sudije prepuštene samima sebi i profesionalnim i donekle neformalnim mrežama podrške, dok institucionalni mehanizmi koji bi trebalo da garantuju njihovu nezavisnost zakazuju. Sudije se najčešće nikome ne obraćaju za pomoć, niti je i od koga dobijaju. Iako bi predsednici sudova i Visoki savet sudstva trebalo da budu brana nezavisnosti sudstva, oni nisu tako percipirani od sudija, niti faktički igraju tu ulogu. Među onim sudijama i sudijskim pomoćnicima koji su iskusili pritiske, najveći broj se nije nikome obraćao (30 posto), jedna petina se obraćala predsedniku suda, 14 posto kolegama i još 10 posto Društvu sudija Srbije. Visoki savet sudstva ne vidi se kao izvor podrške, jer se samo 5 posto sudija obratilo toj instituciji. Najveći je broj, sudija koji, nažalost, nije ni od koga dobio pomoć (35 posto). Glavni izvor podrške jeste Društvo sudija Srbije, za 11 posto sudija, dok su ostali mehanizmi, čak i oni neformalni, gotovo nebitni.

163

Pravosuđe i nezavisna tela

Tabela 6. Izvori podrške u slučaju pritiska (u %) Kome ste se obratili za pomoć?

Od koga ste dobili pomoć?

Predsednik suda

20

3

Kolege sudije

14

5

Sekretarijat

0

0

Visoki savet sudstva

5

1

Sudijsko udruženje

10

11

Niko

30

35

Izvor: Istraživanje „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“ Istraživanje Društva sudija Srbije, takođe, pokazuje da sudije koje su bile izložene pritisku, po pravilu, ne koriste nikakve mehanizme zaštite: svaki peti sudija koji je iskusio pritiske nije iskoristio nijedan od dostupnih mehanizama za zaštitu samostalnosti i nezavisnosti. Sudije svoje (ne)činjenje pravdaju uverenjem da se ništa ne može promeniti i strahom za posao. Samo 8 posto sudija koji su bili izloženi pritiscima preduzeli su neke korake u svoju zaštitu (DSS, 2017: 47–49). Pored pritiska koji dolazi iz redova izvršne vlasti i političara, sudije i sudovi su izloženi i pritisku medija. Prvi način na koji mediji utiču na suđenja jeste kršenje pretpostavke nevinosti, koje često ide uporedo sa kršenjem prava na privatnost, kako osumnjičenog, tako i žrtve, i to na dva načina: (1) najpre se neko proglasi krivim za kažnjivo delo, a potom mu se zadire u privatnost; (2) lice se označi krivim, a žrtvi se krši pravo na privatnost. Najčešće se krše prava odraslih žrtava (31 posto tekstova u jednom istraživanju) i osumnjičenih i ljudi iz njihovog okruženja (po 28 posto). Posebno je značajno što takve povrede prava, po pravilu, ne trpe javne ličnosti, već obični građani, za koje javnost nikada ne bi saznala da se nisu pojavili u ulozi žrtava, osumnjičenih ili njihove rodbine i okruženja (Kleut i Prodanović. 2017: 42–45; 57–60; uporedite i Kleut i Mišljenović, 2016).

164

Pravna država i poredak u senci

Pretpostavka nevinosti često se pretvara u medijski linč. Pre nekoliko godina, mediji su izveštavali o muškarcu koji je obljubio trinaestogodišnju devojčicu i pri tome potpuno otkrili njegov identitet. Puno ime i prezime te osobe, starost i mesto prebivališta stavljeni su na raspolaganje javnosti i pre nego što je pokrenut sudski postupak koji jedini može da utvrdi nečiju krivicu – čovek je unapred osuđen. Nedugo zatim, objavljeno je dovoljno podataka koji otkrivaju identitet devojčice (Strika i Maticki, 2017: 75–76). U drugom slučaju, službenik Ministarstva unutrašnjih poslova koji je osumnjičen da je odavao službene tajne unapred je označen kao „špijun“ i moralno i pravno diskvalifikovan. Nekada i najviši državni funkcioneri negiraju pretpostavku nevinosti. Tako je svojevremeno predsednik Republike najavio hapšenje osobe koju je označio kao najvećeg narko-dilera u Srbiji „čije ime“, kako je tada rekao „niko, osim mene, ne sme ni da spomene“ (Krik, 2015), a drugom prilikom ministra finansija Sinišu Malog oslobodio odgovornosti od optužbi da je sumnjivim poslovima stekao 24 stana na bugarskom primorju, tvrdeći na nema stanove u Bugarskoj, te da je njegov potpis falsifikovan (Krik, 2015b). Osumnjičeni, a nekada i obični građani koji se protive odlukama vlasti, prolaze kroz javni linč tokom koga su unapred osuđeni kao mafijaši, lopovi, pedofili, saradnici tajkuna i stranih ambasada i slično. Da li će oni doći pred sud i da li će sud doneti pravosnažnu odluku po tim optužbama, gotovo da nije važno. Primarni cilj je, kako piše Miodrag Jovanović, javno kaštigovanje i diskvalifikacija u političkom trenutku pogodnom po vlast. Krajnji efekat medijskog linča je zatiranje prava na pravično suđenje, zajemčenog ustavom, i neprimeren pritisak na sudstvo da slučaj – ako do njega uopšte i dođe – reši u skladu sa „presudom“ izrečenom tokom javnog progona (Jovanović, 2021). Javni linč osumnjičenih sâm proces čini izlišnim, a donošenje presude koja neće biti u skladu sa očekivanjima vlasti – malo verovatnim. Ako sud ipak ne donese presudu koju političari ili javnost očekuju, on postaje predmet javnih kritika i osuda. Izjave date povodom oslobađajuće presude Miroslavu Miškoviću jasno pokazuju kako mehanizam funkcioniše: političari nisu zadovoljni

Pravosuđe i nezavisna tela

165

presudom, javno iznose sumnje da su nezakonite, da pravosuđe ne radi u interesu naroda, već određenih ličnosti ili grupa, kao i očekivanje da će buduće presude biti drugačije. Sudija koji ne sudi po volji političara može ostati bez posla (tako što će, kao sudija Vučinić, preći u advokate) ili napredovanja (o primerima napredovanja onih koji sude „uz dlaku“ režimima uporedite svedočanstva u Ćebić, 2018). Zbog pogubnog efekta koje može imati po pravosuđe, javno komentarisanje nepravosnažnih sudskih postupaka bilo je krivično delo između 2009. i 2013. godine. Kriminalizacija tih postupaka svojevremeno je nailazila na osude (Šoškić, 2010; Stojanović, 2013), jer je njome suženo polje slobode izražavanja. Kasniji tok događaja, međutim, koji obeležavaju sve bezobzirniji napadi izvršne vlasti na sudove, doveo je do prvih glasova kojima se traži vraćanje tog krivičnog dela (Danas, 2021).16 Neprofesionalno izveštavanje medija dovelo je do toga da sudije, tužioci i advokati medije opažaju kao pretnju svom integritetu. U istraživanjima Svetske banke iz 2009. godine i 2013. godine, tri četvrtine sudija i tužilaca i polovina advokata smatrali su da mediji negativno utiču na integritet pravosuđa. Mediji stvaraju negativnu sliku o pravosuđu i ta slika nije tačna, nije objektivna i prikazuje pravosuđe gorim nego što ono stvarno jeste; to misli velika većina sudija i tužilaca, između 75 i 85 posto, dok su advokati nešto oprezniji, pa tek jedna polovina deli to mišljenje. Sudije smatraju da su, pored medija, političari, političke stranke i izvršna vlast glavni akteri koji podrivaju nezavisnost pravosuđa, dok se poslovni i nevladin sektor mnogo ređe vide u toj ulozi (MDTF-JSS, 2014: 72–78). Kao i u mom istraživanju, advokati su mnogo kritičniji u vezi s ulogom medija i političkih aktera, nego sudije i tužioci. Uprkos tim razlikama, sasvim je jasno da postoji konsenzus među pravnicima da su integritet i nezavisnost pravosuđa pokleknuli pred medijima i političkom elitom. 16 Iako javno komentarisanje postupaka i pritisak na sud više nisu krivično delo, drugi zakoni svejedno zabranjuju takve postupke. Na primer, u Zakonu o uređenju sudova u članu 6 stoji da je, radi čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda zabranjeno korišćenje javnog položaja i javno istupanje kojim se utiče na tok i ishod sudskog postupka. U istom članu se, takođe, zabranjuje svaki drugi uticaj na sud i pritisak na učesnike u postupku.

166

Pravna država i poredak u senci

Zanimljivo je da ta istraživanja beleže značajna neslaganja među grupama ispitanika u vezi s objektivnošću medija i slike koje šalju o pravosuđu. Sudije i tužioci većinom smatraju da ta slika nije objektivna i da je gora od stvarnosti, advokati su podeljeni – polovina smatra da je gora od stvarnosti, trećina da je objektivna, a petina da je medijska slika bolja od stvarnosti. Najveće nedoumice imaju građani i oni su podeljeni na tri velike grupe: one koji smatraju da mediji objektivno izveštavaju (trećina ispitanika) i one koji misle da je slika koju mediji šalju gora (26 posto) ili bolja od stvarnosti (28 posto). Grafikon 4. Percepcija slike pravosudnog sistema koju stvaraju mediji (2013. godina)

Izvor: MDTF-JSS, 2014: 79 Druga istraživanja snažno potkrepljuju nalaze prema kojima mediji imaju posebno negativnu ulogu u odnosu prema pravosuđu. Prema istraživanju Društva sudija Srbije iz 2017. godine, dve trećine ispitanih sudija (66 posto) smatra da mediji ne izveštavaju objektivno o sudskim postupcima, dok samo 14 posto smatra da je izveštavanje medija objektivno. Velika većina sudija izrazito je kritična prema novinarima i medijima. Na primer, čak 79 posto sudija smatra da novinari nemaju dovoljno znanja o postupcima, ali i da ne pokušavaju da ga dobiju, usled čega je

Pravosuđe i nezavisna tela

167

njihovo izveštavanje neobjektivno, nepotpuno ili nedovoljno tačno. U principu, sudije svako izveštavanje o postupku smatraju potencijalno opasnim: tek 4 posto sudija se slaže sa izjavom „Izveštavanje o slučaju ne predstavlja nikakav pritisak na sudije“, a svi ostali se ne slažu. Kada se pitanju pristupi nijansirano, pojavljuju se i pukotine u toj naizgled monolitnoj odbojnosti prema medijima. Pokazuje se naime da neće svako izveštavanje nužno predstavljati pritisak, već da to zavisi od načina izveštavanja (s tim se slaže 42 posto ispitanika). I same sudije imaju određenu ulogu – 23 posto ispitanih smatra da od samih sudija zavisi da li će neko izveštavanje predstavljati pritisak (DSS, 2017: 54–55). Ako su u jednom trenutku sudije i bile sklone da objektivno sagledaju odnos medija i sudova, čini se da je neprofesionalno izveštavanje među sudijama stvorilo duboku i trajnu averziju prema medijima kao takvim, a posebno prema tome kako mediji i izvršna vlast komentarišu presude. Otuda čak 85 posto sudija smatra da pre pravosnažnog okončanja postupka medijima treba dozvoliti iznošenje samo informacija koje se tiču toka postupka, a ne i komentarisanje odluka i prenošenje komentara, dok se tek 9 posto s tom tvrdnjom nije složilo (DSS, 2017: 56). Sklonost izvršne vlast da podriva autoritet sudova, senzacionalizam medija i odsustvo profesionalne kontrole medijske sfere stvorili su uverenje da sudije i sudovi treba da budu oslobođeni suda i komentara javnosti dok pravosnažno ne završe svoj posao. Time bi sudovi bili oslobođeni dela pritiska, ali bi javnost bila lišena mogućnosti da raspravlja o pitanjima koja su predmet sudskih procesa, a imajući u vidu koliko dugo traju sporovi u Srbiji, takva zabrana bi možda i trajno ukinula pravo na raspravu. Posledice političkih pritisaka i neprofesionalnog izveštavanja medija vide se i na širem institucionalnom planu, a to vodi do pada poverenja u pravosuđe i njegovu nezavisnost. Pravosuđe u koje građani nemaju poverenja nije legitimno (o tome će više reči biti u petom poglavlju), a odluke sudova ne mogu imati političke posledice kakve bi bile da je reč o sistemu koji ima nepodeljeno društveno poverenje. Zato pravosuđe ne predstavlja političku

168

Pravna država i poredak u senci

opasnost za vlast, ne može biti kontrolor rada izvršne vlasti, niti garant vladavine prava. Time izvršna vlast samo dodaje još jednu liniju odbrane svoje faktičke nekažnjivosti. U narednom odeljku, analiziraću rad još jednog važnog aktera pravosudnog sistema – Republičkog javnog tužilaštva. Pažnja stručne i opšte javnosti uglavnom je bila usmerena na rad sudova. Međutim, tokom poslednjih nekoliko godina i Republičko javno tužilaštvo dolazi pod lupu ove dve javnosti, kako zbog očigledne nespremnosti da se suoči sa potencijalnim kršenjima zakona od strane političke i ekonomske elite, tako i zbog rastuće svesti o važnosti svih segmenata pravosuđa za izgradnju i očuvanje pravne države.

Republičko javno tužilaštvo: karika koja nedostaje U srpskoj javnosti raširilo se uverenje da je Republičko javno tužilaštvo jedna ćutljiva institucija. Tako je Republičko javno tužilaštvo ćutalo u vezi sa nizom slučajeva u kojima se očekivalo da će pokrenuti istragu. Tužilaštvo je ćutalo kada je pao vojni helikopter koji je prevozio bolesnu bebu, a u nesreći je poginulo sedam osoba. Iako je postojala sumnja da su političari vršili pritisak da se obavi nebezbedan let, niko od njih nije odgovarao (Jeremić, 2016; Novosel i Jeremić, 2019). To se nije dogodilo ni prilikom sudara u kome je učestvovao direktor JP Putevi Srbije Zoran Babić. Sudar su snimile sigurnosne kamere, ali su poslednja dva minuta snimka nestala. Sudski proces je završen bez reakcije tužilaštva, iako je predsednik države izjavio da je video nedostajući deo snimka (Insajder, 2020). Tužilaštvo se nije izjašnjavalo ni kada su političari na vlasti tokom čitave 2021. godine izjavljivali da je neko prisluškivao predsednika Vučića, uprkos teškim optužbama koje imaju krivičnu, političku i bezbednosnu dimenziju (Gajić, 2021). Tužilaštvo nije reagovalo ni na navode u stranim i domaćim medijima, o kojima je novinarsko istraživanje vodio Međunarodni konzorcijum istraživačkih novinara, da je

Pravosuđe i nezavisna tela

169

ministar finansija Siniša Mali prekršio zakon i nije prijavio svu svoju imovinu (Cvetković, 2021).17 Nelegalno rušenje u Savamali, takođe, nije izazvalo reakciju tužilaštva (Istinomer, 2018; Insajder, 2016). Navedeni su samo nedavni primeri strategije tužilačke ćutnje. Istovremeno, republički javni tužilac Zagorka Dolovac bila je kritikovana da je aktivnija u disciplinovanju svojih potčinjenih, nego u rasvetljavanju afera koje su potresale javnu scenu (Mandić, 2020). Izostanak reagovanja na navedene činjenice doveo je do toga da se o republičkom javnom tužiocu u javnosti sarkastično govori kao o nestaloj osobi čiji se „nestanak“ čak prijavljuje Interpolu (Beta, 2020b). Nijedna od tih javnih kritika nije, međutim, dovela do promene rada Republičkog javnog tužilaštva. Kao što ćemo videti, ovakav rad tužilaštva posledica je organizacije tužilaštva i individualnih strategija aktera koji ga vode, a ključni među njima jeste republički javni tužilac. Čini se da se ta dva faktora, strukturni i individualni, međusobno osnažuju i tako stvaraju pravno-institucionalni vakuum u istraživanju i krivičnom gonjenju pripadnika političke elite. Tužilaštvo se često doživljava kao deo pravosuđa (Škulić, 2016: 46), a tužioci kao jedna od pravničkih ili pravosudnih profesija. Istovremeno, oni su često povezani sa izvršnom vlašću i nalaze se pod njenim nadzorom (Jehle, 2006: 4).18 Ustav Srbije, međutim, definiše tužilaštvo na drugačiji način. Ustav kaže da je tužilaštvo samostalni državni organ koji goni učinioce krivičnih dela i preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti (čl. 156).19 Na čelu tog organa nalazi se republički javni tužilac koji rukovodi celokupnim tužilaštvom uz pomoć 12 zamenika javnog tužioca i 17 U ovom slučaju, zamenik javnog tužioca Predrag Milovanović izjavio je da bi trebalo pokrenuti predistražni postupak (Beta, 2021). I nakon te individualne reakcije jednog tužioca, formalna reakcija Republičkog javnog tužilaštva je izostala. 18 Predstava o tužilaštvu kao delu pravosuđa se čini smislenom. Uloga tužilaštva ne može se svesti samo na ulogu stranke, jer tužilaštvo vodi istragu i predistražni postupak kojim se kontroliše rad policije (Škulić, 2016: 46). 19 Ova odredba otvara niz dilema (koje ću samo pomenuti) u vezi sa statusom tužilaštva u krivičnom procesu i van njega, te pitanje ko je nosilac javnotužilačke funkcije – javno tužilaštvo, Republičko javno tužilaštvo ili javni tužilac u svakom konkretnom tužilaštvu (Nenadić, Majić, Ilić, 2016: 16-17).

170

Pravna država i poredak u senci

2 upućena zamenika. Republičko javno tužilaštvo jeste organ koji rukovodi i nadzire rad ostalih tužilaštava, postupa po vanrednim pravnim lekovima i preduzima zaštitu ustavnosti i zakonitosti.20 U Srbiji je rašireno uverenje da su sudovi i tužilaštva pod političkom kontrolom. To je deo svakodnevnog zdravorazumskog poimanja stvarnosti, nešto što možemo čuti u običnim razgovorima običnih ljudi. Isti stav dele stručnjaci i nezavisna tela, ali to je stav koji je teško neposredno dokazati, uprkos tome što u njega ima tako malo sumnje. Tako Savet za borbu protiv korupcije u jednom izveštaju iz 2016. godine kaže da je tužilaštvo zavisno od izvršne vlasti i da postoji samo deklarativna samostalnost tužilaštva (SBPK, 2016). S tom ocenom se slaže i zaštitnik građana koji u godišnjem izveštaju za 2015. godinu navodi da „postoji snažna percepcija, koju je teško materijalno dokumentovati, da su sudska i tužilačka funkcija pod snažnim uticajem političke vlasti“ (Zaštitnik, 2015; Nenadić, Majić, Ilić, 2016: 22). Uvid u rad tužilaštva gotovo je nemoguće dobiti neposredno, na primer, u razgovoru s tužiocima. Tužioci su obavezani zakonskim obavezama i profesionalnom kulturom, te nisu spremni da otvoreno govore o svom poslu, odnosima sa političarima i policijom, pritiscima, motivima njihovih odluka i sličnim temama. Zato ću u nastavku pokušati da dokažem da je izvršna vlast uspostavila kontrolu nad radom tužilaštva preko dve ključne tačke: načina imenovanja tužilaca i tužilačke istrage. Da bi tužilaštvo u demokratskoj pravnoj državi bilo uspešno u borbi protiv svih oblika kriminala, pored sposobnosti da kontroliše rad istražnih organa, moraju ga odlikovati sledeće tri osobine: samostalnost, nezavisnost i nepristrasnost. Samostalnost podrazumeva da tužioci u vršenju svoje funkcije budu samostalni 20 Pored Republičkog javnog tužilaštva, postoje 34 osnovna javna tužilaštva koja se osnivaju za područje jednog ili više osnovnih sudova; 26 viših javnih tužilaštava koja se osnivaju za područja viših sudova; 4 apelaciona javna tužilaštva koja se osnivaju za područje apelacionog suda i imaju sedišta u Beogradu, Novom Sadu, Nišu i Kragujevcu, te javna tužilaštva posebne nadležnosti (Tužilaštvo za organizovani kriminal i Tužilaštvo za ratne zločine). Osnovna javna tužilaštva krivično gone učinioce krivičnih dela za koja je zaprećena kazna zatvora do 10 godina. Viša javna tužilaštva krivično gone učinioce krivičnih dela za koja je zaprećena kazna zatvora preko 10 godina, dok apelaciona javna tužilaštva postupaju po žalbi.

Pravosuđe i nezavisna tela

171

u odnosu na zakonodavnu i izvršnu vlast, sredstva javnog informisanja, udruženja građana, javne ličnosti ili druga lica i da vrše funkciju nezavisno od bilo kakvog spoljašnjeg uticaja, ograničenja, nagovaranja, pritiska ili pretnji u skladu sa sopstvenom ocenom dokaza i tumačenjem pravnih normi. Drugo, samostalnost znači da tužioci svojim ponašanjem održavaju i jačaju poverenje javnosti u samostalnost nosilaca javnotužilačke funkcije i javnog tužilaštva, te da o svakom nedozvoljenom uticaju na rad javnog tužilaštva obaveste nadležne državne organe u skladu sa zakonom i drugim propisima (Ilić i dr., 2019: 9). Razlika između samostalnosti i nezavisnosti tužilaštva može biti nejasna. U Ustavu Sbije je termin „samostalnost“ rezervisan za tužilaštvo, a „nezavisnost“ za sudove. To je verovatno posledica istorijskog nasleđa u kome je tužilaštvo posmatrano kao deo državnog aparata za čije delove je korišćen koncept „samostalnih organa“. U tom smislu, samostalnost tužilaštva bi podrazumevala da ono u okviru svojih poslova jeste neprikosnoveno, to jest, da je zaštićeno od bilo kakvog uticaja spolja (Nenadić, Majić, Ilić, 2016: 21). Nezavisnost tužilaštva je, prema stavu Konsultativnog veća evropskih tužilaca, neophodan dokaz nezavisnosti sudstva. Prema mišljenju tog tela „nezavisnost znači da su tužioci oslobođeni nezakonitog uplitanja u vršenje svojih dužnosti radi osiguranja punog poštovanja i primene zakona i principa vladavine prava i da ne budu izloženi bilo kakvom političkom pritisku ili nezakonitom uticaju bilo koje vrste“. Garancije nezavisnosti ne pripadaju samo tužilaštvu u celini, već i svakom pojedinačnom nosiocu javno- tužilačke funkcije (Ilić i dr., 2019: 29). Tužilaštvo, takođe, mora biti nepristrasno. Nepristrasnost predstavlja garanciju da niko neće biti neosnovano optužen ili gonjen, odnosno, da će biti zaštićen od bilo kog vida pristrasnog krivičnog gonjenja. Nepristrasnost čini osnov legitimiteta tužilaštva (Ilić i dr., 2019: 30). Nezavisnost i nepristrasnost tužilaštva, kao i nezavisnost sudstva, mogu biti de iure osobine koje figuriraju samo na papiru, ili de facto, stvarne i primenjene odlike koje karakterišu

172

Pravna država i poredak u senci

rad tužilaštva. De iure nezavisnost i samostalnost zavisi od stepena zakonske i institucionalne zaštite tužilaca, njihovog profesionalnog integriteta i pravne i političke kulture društva. Ilustracije sa početka odeljka ukazuju na to da Republičko javno tužilaštvo nije samostalno i nezavisno u svom radu. Isto mišljenje dele i tužioci. Prema anketi koju je sprovelo Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca na uzorku tužilaca, samo mali broj tužilaca (17 posto) smatra da postoje dovoljne efektivne garancije samostalnosti i nezavisnosti. Velika većina tužilaca, čak 72 posto, smatra da su samostalnost i nezavisnost samo deklarativno garantovani, a da su postojeće garancije slabe (Ilić i dr., 2019: 14). Tužioci su skeptični i u pogledu sopstvene samostalnosti. Oko dve trećine tužilaca smatra da nije samostalno u vršenju svoje funkcije u odnosu na zakonodavnu vlast, kao i da Državno veće tužilaca nema na raspolaganju sve mehanizme da na odgovarajući način brani nezavisnost javnih tužilaca (Ilić i dr. 2019, 15). Tužioci su, isto kao i sudije, izloženi različitim pritiscima – sa time se slaže više od 40 posto tužilaca. Tužioci su najčešće izloženi pritiscima nadređenih, to izjavljuje čak 65 posto tužilaca (ovde su ispitanici mogli dati više odgovora), a zatim sledi pritisak medija (56 posto) i drugih organa vlasti (46 posto). Isto tako, 44 posto tužilaca osetilo je pritiske osoba koje su posredno ili neposredno uključene u predmete, 38 posto od civilnog društva u Srbiji (pri tome se misli pre svega na nevladin sektor, odnosno, na udruženja građana), 34 posto od kolega, po 33 posto od osoba sa društvenih mreža i od političkih partija ili partijskih funkcionera, po 20 posto od prijatelja i rođaka, odnosno od poslovnog sektora, i konačno, 9 posto od inostranih aktera (ambasade, međunarodne organizacije i slično) (Ilić i dr, 2015: 17–18). Kada je trebalo da izdvoje jedan pritisak, najviši procenat tužilaca zaokružio je pritiske nadređenih kroz raspitivanje o predmetima (19 posto), zatim pritisak medija (16 posto), te pritisak drugih nosilaca vlasti (16 posto) (Ilić i dr. 2019: 19). Tužioci su izrazito nezadovoljni mehanizmima zaštite od uticaja, kao što su poverenik za samostalnost pri Državnom veću tužilaca

Pravosuđe i nezavisna tela

173

i strukovna udruženja. Samo 3 posto je koristilo te mehanizme, a ukoliko bi u ovom trenutku bilo izloženo nekoj vrsti pritiska, 38 posto tužilaca ne bi se obratilo nikome (Ilić i dr., 2019: 19–20). Izloženi podaci jasno pokazuju da je ustrojstvo tužilaštva koren njegove nesamostalnosti u odnosu na izvršnu vlast. Jer, ako najveći broj tužilaca doživljava pritiske od svojih nadređenih i taj kanal identifikuje kao najvažniji izvor pritisaka, te ne veruje mehanizmima koji su kreirani da zaštite njihov profesionalni integritet, to znači da nešto u strukturi i načinu rada tužilaštva predstavlja prepreku njegovoj samostalnosti i nezavisnosti. Jedna karakteristika Republičkog javnog tužilaštva se u tom smislu posebno ističe – hijerarhija. Tužilaštvo je izrazito hijerarhijski ustrojen sistem. U svom radu, niži javni tužilac podređen je neposredno višem javnom tužiocu, a niže javno tužilaštvo neposredno višem javnom tužilaštvu. To znači da je osnovno javno tužilaštvo podređeno višem, više apelacionom, a Tužilaštvo za organizovani kriminal i Tužilaštvo za ratne zločine – Republičkom javnom tužilaštvu. Zakon o javnom tužilaštvu jasno definiše hijerarhijsko ustrojstvo tužilaštva u članu 16: Svaki javni tužilac je podređen republičkom javnom tužiocu i svako javno tužilaštvo Republičkom javnom tužilaštvu. Hijerarhijsko ustrojstvo podrazumeva da tužilac koji je viši u rangu može izdati nižem tužiocu obavezno uputstvo za postupanje u pojedinim predmetima kada postoji sumnja u efikasnost i zakonitost njegovog postupanja, a republički javni tužilac takvo uputstvo može izdati svakom javnom tužiocu (čl. 18). Po pravilu, reč je o pismenom uputstvu, ali ono može biti i usmeno. Ako postoji sumnja u zakonitost uputstva, tužilac se može žaliti republičkom javnom tužiocu, ali do odluke mora postupati po uputstvu. Kada uputstvo izdaje republički javni tužilac, prigovor nije moguć. Tim institutom otvara se mogućnost da se tužilac koji je viši u rangu meša u aktivnosti nižih tužilaca bez jasne napomene da je ta mogućnost izuzetak i bez postavljanja komplikovanijih uslova za njeno pokretanje, osim proste sumnje u zakonitost (Ilić, 2018: 8). Velika ovlašćenja republičkog javnog tužioca bila su predmet stručnih kritika. Tako Goran Ilić, zamenik republičkog javnog

174

Pravna država i poredak u senci

tužioca, u jednom tekstu navodi da je hijerarhijski ustrojeno tužilaštvo nasleđe komunizma – ono je prvi put uvedeno 1946. godine i do danas taj sistem nije menjan. Analizirajući rad tužilaštva, Ilić postavlja retoričko pitanje: zar činjenica da republički javni tužilac sistemom nadređenosti može da kontroliše sve istrage u zemlji nije potencijalna opasnost i prevelika koncentracija ovlašćenja u posedu jedne ličnosti (Ilić, 2018: 6). Tužilac na čelu sistema ili dela sistema snosi odgovornost za rad tužilaštva. Zbog koncentracije moći i odgovornosti u rukama tužilaca, dolazi do slabljenja uloge i odgovornosti zamenika tužilaca. S jedne strane, zamenici mogu da rade samo ono što im nadređeni tužilac poveri. Zamenici imaju apsolutnu dužnost da ispunjavaju naloge svojih nadređenih koji im mogu davati zadatke, ali i oduzeti poverene poslove, bez objašnjenja. S druge strane, neki tužioci imaju veliki broj zamenika, pa se postavlja pitanje odgovornosti za rad. Na primer, u Beogradu radi 50 zamenika javnih tužilaca i veliko je pitanje da li rukovodilac tog tužilaštva može imati uvid u sve što radi tako veliki broj ljudi (Ilić, 2018: 7, 12).21 Jednako važan, ako ne i važniji problem takvog ustrojstva tužilaštva jeste politička kontrola. Sistem koji je tako kruto hijerarhijski ustrojen, na čijem čelu se nalazi jedna osoba koja praktično rukovodi radom 767 tužilaca i zamenika javnih tužilaca (koliko ih je sredinom 2021. godine bilo izlistano na sajtu Republičkog javnog tužilaštva), može se lako kontrolisati preko jedne jedine tačke, osobe koja se nalazi na njegovom čelu. Taj uticaj vrši se političkom kontrolom rada i izbora republičkog javnog tužioca.22 Ključnu ulogu u izboru republičkog javnog tužioca imaju izvršna vlast i političari. Na tu funkciju, njega ili nju imenuje Narodna skupština, na osnovu predloga Vlade Srbije, na period od 6 godina (Ustav Srbije, čl. 158). Narodna skupština, takođe, bira 21 Uprkos strogoj hiejrarhijskoj uređenosti tužilaštva, Ilić smatra da ono može da reaguje u zaštitu zakonitosti i u onim oblastima koje su posebno zanimljive u posttranzicionom okruženju: kod dodele državne pomoći privredi i subvencija, stranih direktnih investija i javnih nabavki (Ilić, 2018: 11–23). 22 Sadašnji republički javni tužilac nalazi se na tom mestu od 2010. godine. Sredinom 2021. godine Zagorka Dolovac izabrana je na treći šestogodišnji mandat.

Pravosuđe i nezavisna tela

175

javne tužioce i zamenike javnog tužioca kada se prvi put biraju na period od 3 godine. Drugi izbor koji je trajan vrši Državno veće tužilaca, telo sastavljeno od 11 članova. Članovi po funkciji jesu republički javni tužilac, ministar pravde i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine. Narodna skupština bira 8 članova: 6 javnih tužilaca ili zamenika javnih tužilaca sa stalnom funkcijom i 2 ugledna i istaknuta pravnika, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta. Ovakav sastav Državnog veća tužilaca bio je predmet kritika. Pravosudne reforme i pravosudni sistem u celini kritikovani su zbog velikog uticaja izvršne vlasti i političara na rad pravosuđa i izbor i napredovanje kadrova. U skladu sa stručnim i političkim konsenzusom koji je stvoren u međunarodnim pravničkim krugovima, Venecijanska komisija je, na primer, zastupala tezu da uticaj političara na izbor sudija treba što je moguće više isključiti. Taj argument je mnogo jasnije branilo Evropsko udruženje sudija i tužilaca za demokratiju Medel koje u svojoj Deklaraciji o principima javnih tužilaca (Napuljska deklaracija) kaže da bi tužioce trebalo da postavlja i smenjuje tužilački savet koji će biti biran i sastavljen od tužilaca (Medel, 1996; Ilić, 2016: 22–23). Slično tome, Savet Evrope preporučuje da se nadležnost za izbor i napredovanje sudija poveri telu koje će biti nezavisno od drugih grana vlasti (Matić Bošković, 2017: 174). Ni sami tužioci nisu zadovoljni sastavom i načinom izbora Državnog veća tužilaca. U jednoj anketi, samo 11 posto tužilaca je pozitivno ocenilo sastav veća. Velika većina smatra da bi političke aktere trebalo izostaviti iz sastava veća. Na primer, 81 posto to smatra za predsednika skupštinskog odbora, jer je reč o političaru, a 68 posto za ministra pravde, zato što izvršna vlast ima najveći uticaj na rad veća (Ilić, 2016: 20). U samoj Evropi, međutim, postoje veoma različita institucionalna rešenja. U nekim zemljama tužilaštvo je pod direktnom upravom izvršne vlasti, a u nekim je nezavisno. Na primer, državno tužilaštvo u Austriji je pod direktnim rukovodstvom saveznog ministra pravde. To znači da ministar pravde može da naloži javnom tužiocu da se u pojedinom slučaju

176

Pravna država i poredak u senci

žali da presudu. Tužioci se imenuju iz reda sudija i za imenovanje je potrebno odobrenje saveznog ministarstva pravde (Stawa, 2012: 4, 10). U Francuskoj, ključnu ulogu u imenovanju i napredovanju sudija i tužilaca ima visoki savet u kome izabrani predstavnici sudija i tužilaca čine većinu. Položaj sudije i tužioca se razlikuje, jer tužioci rade pod rukovodstvom Ministarstva pravde (Errera, 2012: 60). U Nemačkoj postoji složen sistem tužilaštva u saveznim državama i praksa nije ujednačena. Glavnog saveznog tužioca imenuje savezna vlada ili ministar pravde. Ministarstvo pravde imenuje tužioce, dok je glavni tužilac uključen u proces izbora (Riedel, 2012: 85). Neke zemlje imaju pravosudne savete koji upravljaju samo sudstvom, u nekima su sudski i tužilački savet spojeni, a u nekima saveti ne postoje. Pravosudne savete imaju, primera radi, Francuska, Italija, Portugalija i Španija. U svim zemljama osim u Portugaliji izabrani predstavnici sudija čine većinu. U nekim zemljama saveti sudstva i tužilaštva su jedinstveni, a u nekima ne (izuzetak je opet Portugalija). Sudije i tužioci imaju posebno jak uticaj na sastav i rad saveta u Italiji, gde oni čine većinu članova i biraju ih kolege, a ne parlament (Di Federico, 2012: 131). Svako rešenje jeste posledica specifičnih odlika pravosuđa, državne uprave, istorije i političke kulture zemlje. Zapadnoevropskim sistemima zajednička jeste ustavna, pravna i politička kultura koja vrednuje nezavisnost sudova i tužilaštva. Čak i u zemljama, kao što je Nemačka, u kojima je tužilaštvo podređeno ministarstvu pravde, nezavisnost tužilaštva nije dovedena u pitanje, jer su vrednosti pravne države raširene i prihvaćene među građanima i elitom, a profesionalni integritet tužilaca je garancija da nadređeno ministarstvo neće zloupotrebljavati svoja ovlašćenja (Nenadić, Majić, Ilić, 2016: 15). Lepu ilustraciju tih okolnosti pruža slučaj istrage zbog sumnji na korupciju protiv nekadašnjeg austrijskog kancelara Sebastijana Kurca. Iako je pod neposrednim rukovodstvom ministra pravde, tužilaštvo je sprovelo istragu protiv kancelara. Tri dana nakon što je javnost saznala za istragu i nezakonite radnje za koje je osumnjičen, pritisak koalicionih partnera i javnosti doveo je do

Pravosuđe i nezavisna tela

177

toga da austrijski kancelar podnese ostavku (RSE, 2021). Optužbe za korupciju dovele su u pitanje ugled niza aktera u izvršnoj vlasti, otvorile prostor za unutarstranačke i međustranačke sukobe. Neki akteri (kao što su koalicioni partneri Zeleni) očigledno su procenili da je politički „trošak“ nečinjenja veliki i zato je kancelar bio prinuđen da dâ ostavku. Taj prvi čin – politička odgovornost – snažno utemeljuje drugi čin o kome ćemo svedočiti u budućnosti – njegovu pravnu odgovornost.23 A svi zajedno čine temelj nezavisnosti austrijskog pravosuđa. Navedeni primer pokazuje kako politička i pravna kultura, ali i odlike političkog sistema koje su prima facie irelevantne za samo tužilaštvo, zapravo čuvaju ili ugrožavaju njegovu nezavisnost. Vratimo se sada srpskom tužilaštvu i drugoj njegovoj odlici koja utiče na nezavisnost. Njegova uloga je da pokrene istragu pošto sazna da je izvršeno krivično delo ili da postoji sumnja. Tužilaštvo pokreće istragu za dela koja se po zakonu gone po službenoj dužnosti. S druge strane, tužilaštvo ima i preventivnu funkciju zaštite ustavnosti i zakonitosti. Kada je reč o prvoj ulozi, tužilaštvo vodi predistražni postupak, odlučuje o tome da li će se pokrenuti istraga, sprovodi istragu, može da zaključi sporazum o priznanju krivičnog dela i sporazum o svedočenju, podiže optužnicu i zastupa je pred sudom, može i da odustane od optužbe, podnosi žalbe i drugo (Zakonik o krivičnom postupku, čl. 43). Izloženi su elementi tužilačke istrage koja je u Srbiji uvedena 2013. godine, čime je tužilaštvo preuzelo funkcije istražnog sudije. Te promene nisu bile praćene jačanjem kapaciteta tužilaštva i mehanizmima kojima bi se policija podstakla na saradnju, na šta stručnjaci i tužioci često skreću pažnju (Ilić, 2008: 6–7). Tužilaštvo naime nema ingerencije nad radom kriminalističke policije i ne može faktički da sprovodi istrage. Kriminalistička policija je pod upravom Ministarstva policije i, kako svedoče tužioci, kada postoji spremnost policije, odnosno, izvršne vlasti da se neki predmet „izvuče iz fioke“, tada se stiču uslovi da tužilaštvo radi 23 Za razjašnjenje pojmova političke i pravne odgovornosti uporedite odeljak o pravnoj državi i odgovornosti vlasti.

178

Pravna država i poredak u senci

svoj posao.24 Uvođenjem tužilačke istrage u naš pravni sistem dodatno je dakle kompromitovana sposobnost tužilaštva da se bori protiv raznih oblika kriminala. Ni sami tužioci nisu zadovoljni promenama koje su reforme iz perioda od 2009. do 2013. godine donele. U jednoj anketi čak polovina ispitanih tužilaca izražava nezadovoljstvo reformama. Posebno su nezadovoljni načinom na koji je uvedena tužilačka istraga i u tome se s njima slažu i policajci. Iako većina smatra da je koncept kao takav dobar (u to više veruju tužioci nego policajci, 63 prema 58 posto), slažu se da on nije valjano pripremljen i da ne postoje organizacioni i drugi uslovi za uvođenje tužilačke istrage (dve trećine ispitanika u obe grupe). Polovina tužilaca smatra da je sudijska istraga primerenija našoj pravnoj kulturi. Tužioci nisu sasvim zadovoljni saradnjom s policijom, a podaci pokazuju da je nezadovoljstvo obostrano: na pitanje šta bi unapredilo saradnju policije i tužilaštva, 72 posto policajaca kaže da bi se to postiglo većom samostalnošću policije, a 84 posto tužilaca kaže većim ingerencijama tužilaštva nad policijom (CeSID, 2016). Tužilaštvo u Srbiji ima dakle dve slabe tačke preko kojih je ograničena njegova nezavisnost i samostalnost u delovanju. Prva tačka jeste hijerarhijsko ustrojstvo. Republičko javno tužilaštvo je sistem u kome jedna osoba može kontrolisati rad svih tužilaca u zemlji. Onaj ko kontroliše osobu na vrhu tog sistema, kontroliše i rad čitavog tužilaštva. Ključnu reč u imenovanju republičkog javnog tužioca imaju političari preko Narodne skupštine, Vlade Srbije i Državnog veća tužilaca. Na tu funkciju se dolazi na osnovu implicitne ili eksplicitne političke saglasnosti i preko nje se kontroliše rad čitavog tužilačkog sistema. Druga tačka jeste tužilačka istraga kojom je tužilaštvo ovlašćeno da rukovodi radom kriminalističke policije tokom istrage. Tužilaštvo, međutim, nema vlast nad tim delom policije, već Ministarstvo unutrašnjih poslova, a nema ni organizacione kapacitete da upravlja novim modelom istrage (između ostalog i zato što je dobilo nadležnosti koje su ranije bile kod istražnog 24 Uporedite, na primer, izjave tužilaca na tribinama koje je CEPRIS tim povodom organizovao: https://youtu.be/qPMhdM1U844, pristupljeno 23. 8. 2021. godine.

Pravosuđe i nezavisna tela

179

sudije). Tako političari preko Ministarstva unutrašnjih poslova faktički kontrolišu sve istrage u zemlji. Politička kontrola tužilaštva nije toliko vidljiva kada je reč o običnim građanima koji krše zakon. Obični ljudi koji krše zakon se redovno gone, a to čak možda važi i za profesionalne kriminalce. U prilog tome govori činjenica da je broj zatvorenika po stanovniku u Srbiji za 50 posto veći nego u Evropskoj uniji.25 Ako je to valjan pokazatelj, onda naše tužilaštvo radi svoj posao i pred pravdu izvodi prekršioce zakona. Ako bi to bio jedini pokazatelj, onda bi svi u Srbiji bili zadovoljni radom tužilaštva. A to, kao što smo videli, nije slučaj. Radom tužilaštva nisu zadovoljni građani, niti profesionalci iz pravosuđa. Razlog je jednostavan i leži u činjenici da tužilaštvo nije u stanju da procesuira upravo one slučajeve kršenja zakona koji jesu predmet medijskih izveštaja već pune dve decenije. Svi oni imaju jednu zajedničku karakteristiku – osumnjičeni su pripadnici elite, a njihovim delovanjem je oštećen javni interes. To dovodi do faktičke nekažnjivosti elite koja leži u korenu disfunkcionalnosti krivično-pravnog sistema i u korenu nepoverenja koje prema njemu gaje kako obični građani, tako i pravnici iz pravosuđa. Institucionalnim reformama koje su sprovedene u poslednje dve godine, pravosuđe je „osnaženo“ nizom nezavisnih tela čija je uloga da kontrolišu rad izvršne vlasti. Iako su njihova ovlašćenja uža nego pravosudnih organa, ona mogu imati važnu ulogu u uspostavljanju pravne države i odgovorne vlasti. U narednom odeljku ću u kratkim crtama prikazati rad ovih tela i ukazati na njihovu ulogu u savremenom srpskom društvu.

Od sukoba do sklada: izvršna vlast i nezavisna tela Važan mehanizam kontrole zakonitosti rada izvršne vlasti predstavljaju nezavisni kontrolni organi: Zaštitnik građana, 25 Uporedite izlaganje zamenika javnog tužioca Radovana Lazića na tribini CEPRIS-a o radu tužilaštva, https://www.youtube.com/watch?v=qPMhdM1U844&list=PL3THL7ptyg rLuSEnUa_ZaB_EObSlGL1-7&index=8

180

Pravna država i poredak u senci

Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Agencija za borbu protiv korupcije i Državna revizorska institucija. Nezavisni kontrolni organi pomažu parlamentu da ostvari svoju kontrolnu funkciju, tako što kontrolišu rad uprave (i drugih institucija koje imaju javna ovlašćenja), a o tome podnose redovne i posebne izveštaje Narodnoj skupštini. Koliko će delotvoran biti rad nezavisnih organa zavisi od njihove sposobnosti da privuku pažnju građana i parlamenta, kao i od spremnosti poslanika da ih razmatraju i koriste u sprovođenju nadzora i kontrole (Milenković, 2013: 90, citirano prema Tepavac, 2019: 35). Za izgradnju demokratije i pravne države u poslednje dve decenije, posebno važnu ulogu imali su Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Obe institucije formirane su početkom petooktobarske republike26 i tokom nekoliko godina rada učvrstile su svoje mesto u javnom i političkom životu Srbije kao oštri kritičari vlasti i zaštitnici zakonitosti. Nova parlamentarna većina formirana nakon izbora 2012. godine zatekla je upravo takve nezavisne organe – relativno autonomne, sa snažnim liderima opredeljenim da ispune svrhu institucija kojima su rukovodili. Zato ne čudi to što je izvršna vlast vrlo brzo ušla u niz sukoba sa nezavisnim organima, demonstrirajući nameru da umanji njihov uticaj u javnom i političkom životu i otupi oštricu njihovog kritičkog odnosa prema izvršnoj vlasti. U nekim fazama, sukob je bio tinjajući, kao u periodu od 2015. do 2018. godine, kada je Narodna skupština Srbije tokom čitave četiri godine odbijala da raspravlja o izveštajima Zaštitnika građana i Poverenika.27 U nekim fazama, 26 Zakon o zaštitniku građana usvojen je 2005. godine, a ta institucija dobila je svoje mesto i u Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine. Institucija poverenika ustanovljena je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja iz 2004. godine. Donošenjem Zakona o zaštiti podataka o ličnosti iz oktobra 2008. godine preimenovana je u Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. 27 I kada je počela da raspravlja o njihovom radu, vladajuća većina se više bavila bivšim poverenikom Rodoljubom Šabićem, nego radom institucije poverenika. Tako je, tokom razmatranja godišnjeg izveštaja poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, prethodni poverenik Rodoljub Šabić pomenut imenom čak 235 puta (Tepavac, 2019).

Pravosuđe i nezavisna tela

181

ti sukobi postali su uistinu dramatični, a najvišu tačku i gotovo „ličnu“ dimenziju poprimili su dve godine po dolasku na vlast Srpske napredne stranke. Prelomni događaj u ovom odnosu zbio se 28. septembra 2014. godine tokom Parade ponosa, kada je došlo do sukoba jedinice Žandarmerije i pripadnika Vojnobezbednosne agencije koji su bili u pratnji Andreja Vučića, brata tadašnjeg premijera Aleksandra Vučića, i Predraga Malog, brata tadašnjeg gradonačelnika Beograda Siniše Malog. Prema izjavama žandarma, oni su pokušali da ih zaustave i legitimišu, Mali i Vučić i pripadnici jedinice Kobre su to odbili, izbio je sukob koji je snimila kamera televizije N1 i sve se kasnije završilo presudom suda koji je žandarme proglasio krivima (Georgijev, 2020; Radojević, 2015). Zaštitnik građana optužio je pripadnike vojske za napad na pripadnike Žandarmerije, te utvrdio nepravilnosti u radu Vojnobezbednosne agencije, kao što je prikupljanje podataka od građana i firmi. Čak je izneo optužbe da Vojnobezbednosna agencija nezakonito prati i prisluškuje političare i sindikalne aktiviste, te je predložio smenu ministra odbrane i direktora Vojnobezbednosne agencije (Zaštitnik, 2015; BCLJP, 2015: 84). Navedeni događaj i aktivnosti zaštitnika građana pokrenuli su otvoreni sukob koji je kulminirao dugačkom medijskom kampanjom koja je protiv zaštitnika građana vođena u provladinim medijima i tabloidima. Osnov kampanje bilo je samoubistvo koje je prijatelj tadašnjeg zaštitnika građana Saše Jankovića izvršio u njegovom stanu 1993. godine. Iako se činilo da je istraga zatvorena i da je reč bila o samoubistvu, 22 godine docnije taj slučaj je iskorišćen za diskreditovanje tadašnjeg nosioca funkcije zaštitnika građana (uporedite, npr. Novosti, 2015). Tabloidi bliski vlasti su Jankovića direktno nazivali zločincem i raspisali nagradu za svakog ko dostavi informaciju „koja bi mogla dovesti do utvrđivanja istine o ’samoubistvu’ u stanu ombudsmana“ (Informer, 2015). Na kampanju protiv zaštitnika gađana reagovale su i međunarodne institucije (Tomić i Hedošević, 2015). Janković, međutim, već početkom 2016. godine daje ostavku i uključuje se u trku za predsednika Srbije. Uprkos velikoj podršci opozicionih

182

Pravna država i poredak u senci

stranaka i javnosti, Janković osvaja svega 16 posto glasova i neposredno nakon toga završava političku karijeru. Nakon imenovanja novog zaštitnika građana, odnosi između tog organa i izvršne vlasti lišeni su napetosti. Kao što pokazuje izveštaj Globalne alijanse institucija za ljudska prava, zaštitnik građana sada je mnogo manje prisutan u javnosti, manje kritikuje izvršnu vlast, manje je aktivan u zaštiti prava, a dobija i manje pritužbi od građana, što se može tumačiti smanjenim poverenjem u rad te institucije. Jedan od rezultata novog pristupa radu zaštitnika jeste i ugrožen međunarodni kredibilitet te institucije.28 Sličnu istoriju odnosa sa izvršnom vlašću ima i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Taj odnos bi se mogao opisati kao put od mlake i uljudne podrške, preko tihe opstrukcije, do otvorenog sukoba. Redovni izveštaji Poverenika daju ilustracije tog odnosa, kao i odnosa izvršne vlasti prema sopstvenim zakonskim obavezama. U njima Poverenik redovno ukazuje na problem opstrukcije izvršne vlasti. Primera radi, u periodu od 2011. do 2013. godine Upravna inspekcija Ministarstva pravde nije podnela nijedan zahtev za pokretanje prekršajnog postupka zbog povrede Zakona o pristupu informacijama, uključujući i slučajeve nepostupanja po nalogu poverenika. U 2014. godini pokrenuta su četiri prekršajna postupka, a naredne čak 60, da bi taj broj 2017. godine pao na 11 (a te godine je, primera radi, bilo preko 3.000 osnovanih žalbi povereniku). Odnos 1 prema 4.000 bio je već sledeće godine. Poverenik konstatuje da vlada ne koristi svoje pravo da prinudom obezbedi izvršenje rešenja poverenika. Od 294 zahteva koja su upućena od 2010. godine do 2019. godine, Vlada Srbije nije postupila ni po jednom, a od brojnih krivičnih prijava, tužilaštvo nijednu nije ni pokrenulo niti odbacilo, praktično ostavljajući poverenika bez mogućnosti da se pozove na zakonsku odgovornost prekršilaca (Poverenik, 2013; Poverenik, 2014; Poverenik, 2015; Poverenik, 2017; Poverenik, 2020). Usled tog sve jačeg otpora izvršne vlasti da sarađuje sa Poverenikom i njene nespremnosti da postupa po njegovim rešenjima, 28 Najpre, to se ogleda u ugroženom profesionalnom statusu zaštitnika unutar Globalne alijanse institucija za ljudska prava. Osim toga, zaštitnik nije bio predmet posebno kritičkih međunarodnih izveštaja. Uporedite Yucom, 2019.

Pravosuđe i nezavisna tela

183

efikasnost Poverenika opada tokom analiziranog perioda. Rezultat takvog institucionalnog položaja je jasan: na početku decenije, Poverenik je beležio oko 10 posto neuspešnih intervencija, dok sredinom decenije, u 2016. godini, 26 posto rešenja koje je poverenik dostavio nisu izvršena, a u poslednjoj godini rada prvog poverenika Rodoljuba Šabića udeo neizvršenih rešenja poverenika iznosi oko 30 posto. Ni nakon postavljanja novog poverenika, stvari se, sudeći po godišnjem izveštaju za 2019. godinu, nisu promenile: otpori i opstrukcije vlasti su nastavljene u istom obliku i istom obimu, samo što je jezik izveštaja umereniji i prilagođen novim okolnostima.29 Osim što iznosi primere i statistiku opstrukcije izvršne vlasti u svojim izveštajima, novopostavljeni poverenik je manje prisutan u javnosti i izbegava da otvoreno kritikuje izvršnu vlast, kao što je to činio njegov prethodnik. Nakon što je okončana faza otvorenog konflikta, posebno sa Zaštitnikom građana, dok je na čelu te institucije bio Janković, ali i u velikoj meri sa Poverenikom na čelu sa Šabićem, nastupio je period tihe opstrukcije tih institucija od Narodne skupštine. Navedene institucije podnose godišnje izveštaje Narodnoj skupštini koja je dužna da ih u roku od mesec dana razmatra na sednicama nadležnih odbora. Odbori podnose Skupštini predloge zaključaka ili preporuka. Nakon toga, Skupština bi trebalo da razmatra izveštaje nezavisnog organa, te sama da donese zaključak i preporuke o unapređenju stanja u oblasti kojom se bavi izveštaj.30 Uprkos toj 29 U izveštaju za 2013. godinu naglašava se da je nepostupanje po rešenjima poverenika najizraženije kod državnih preduzeća (Poverenik, 2014), dok dve godine kasnije navodi da „višegodišnje odsustvo odgovornosti za kršenje Zakona o pristupu informacijama, nefunkcionisanje mehanizama obezbeđenja izvršenja rešenja poverenika od strane vlade i nemogućnost prinudne naplate novčanih penala za izvršenje rešenja poverenika, jesu ozbiljno upozorenje da takvo stanje podstiče kršenje zakona te da ga treba neodložno menjati izmenom zakona, ali i faktičkim delovanjem svih nadležnih organa“ (Poverenik, 2015). Već dve godine kasnije, izveštaj poverenika je mnogo eksplicitniji: „Već prisutan problem prinudnog izvršenja rešenja poverenika se toliko usložio u drugoj polovini 2017. godine da je takvo izvršenje postalo potpuno nesprovodivo zbog odsustva saradnje drugih državnih organa, odbijanja nadležnosti, kao i zbog načina na koji oni tumače relevantne propise. Nemogućnost poverenika da primeni propisane mere prinudnog izvršenja svojih rešenja, uz odsustvo angažovanja vlade u obezbeđenju izvršenja i odsustvo adekvatne odgovornosti za kršenje prava, predstavlja najveću prepreku ostvarivanju prava“ (Poverenik, 2018). 30 Uporedite odredbe Poslovnika Narodne skupštine, članovi 237 do 239, Službeni glasnik broj 20/2012 i Zakon o Narodnoj skupštini, član 58, Službeni glasnik broj 9/2010.

184

Pravna država i poredak u senci

obavezi, Narodna skupština nije razmatrala izveštaje nezavisnih organa u periodu od 2014. do 2018. godine. No, to je nije sprečilo da, u periodu kada ih sama nije razmatrala (2013. i 2014. godine), usvoji zaključke kojima obavezuje vladu da sprovodi preporuke nezavisnih organa i o tome redovno izveštava Skupštinu. Vlada je uredno 2014. godine uspostavila mehanizme izveštavanja u skladu sa tim zahtevom, ali nijedan takav izveštaj nije dostupan javnosti, niti je o njemu raspravljano u Skupštini (prema Tepavac, 2019: 36). Na taj način je izvršna vlast, prazneći jedne kanale saradnje i mehanizme kontrole i stvarajući paralelne koji zapravo ne funkcionišu, dala još jedan kreativan doprinos obesmišljavanju institucija i njihovog pražnjenja od sadržaja. Ništa uspešnija nije bila ni saradnja nezavisnih organa i Narodne skupštine u pripremi zakona. Tako je poverenik bio faktički isključen iz procesa donošenja Zakona o zaštiti podataka o ličnosti. Umesto predloga zakona koji je predstavio poverenik, parlament je raspravljao o tekstu zakona koji je pripremila izvršna vlast, a poverenika je lišila prilike da učestvuje u javnoj raspravi i utiče na sadržaj zakona tako što je Odbor za pravosuđe za 50 sekundi odbio 124 amandmana koje je poverenik podneo (Tapavac, 2019: 35). Zaštitnik građana, kao ovlašćeni predlagač zakona iz svoje oblasti, nalazi se u sličnoj situaciji. Ovo ovlašćenje se retko koristi: 2016. godine sedam puta, 2017. godine 10 puta, a 2018. godine 5 puta. Prema analizi Jukoma, to može biti rezultat činjenice da je većina njegovih inicijativa prošla bez bilo kakvog, pa makar i formalnog odgovora nadležnih organa. Slična je situacija i sa pokretanjem postupka za ocenu ustavnosti pred Ustavnim sudom, te je ovu mogućnost Zaštitnik građana iskoristio tek 2 puta 2016. godine (YUCOM, 2019: 22).

Zaključak Politička elita već dve decenije različitim institucionalnim mehanizmima održava političku kontrolu nad pravosuđem. Za vreme vladavine DS-a sprovedena je neuspešna reforma pravosuđa tokom koje su bez posla ostale stotine sudija i tužilaca. Kasnijim

Pravosuđe i nezavisna tela

185

odlukama Ustavnog suda celokupna reforma je poništena, a sudije i tužioci su vraćeni na posao. Reforma, međutim, kako pokazuju njihova svedočanstva, iako označena kao neuspešna, bila je uspešna u jednom smislu – ona je među pripadnike pravosudnih profesija usadila strah i osećaj ranjivosti koji će kasnije predstavljati jedan od osnova institucionalne i personalne slabosti pravosuđa. Politička kontrola pravosuđa vrši se procesom imenovanja sudskih i tužilačkih saveta i imenovanja samih sudija i tužilaštva. Vlasti su na različite načine pokušavale da uspostave kontrolu nad sudovima i nad procesom „ulaska“ u pravosuđe (npr. tako što će se kao uslov uvesti pohađanje Pravosudne akademije, koja je pod kontrolom izvršne vlasti) i trajnog imenovanja i napredovanja (npr. političkom kontrolom procesa imenovanja članova Visokog saveta sudstva). U tome su se suočavali sa političkim, profesionalnim i širim društvenim otporima, što je dovelo do toga da se početkom 2022. godine na referendumu nađe predlog ustavnih promena koji je ipak dobio elementarnu saglasnost profesionalnih zajednica pravnika. Naravno, ostaje da se vidi kako će se određena pitanja, kao što su pravila ulaska u sudijsku profesiju, rešiti zakonima. Za razliku od sudova, tužilaštvo je dobijalo manju pažnju javnosti. Važan element političke kontrole Republičkog javnog tužilaštva predstavlja hijerarhijska struktura tužilaštva i tužilačka istraga. Hijerarhijsko ustrojstvo tužilaštva dovodi do toga da se celokupan njegov rad praktično može kontrolisati ako se kontroliše izbor i rad osobe koja je na njegovom čelu – republički javni tužilac. S druge strane, tužilačka istraga je otupila oštricu kontrole koju ima Republičko javno tužilaštvo, jer tužioci nemaju faktičku kontrolu nad radom policije koja sprovodi istragu i prikuplja dokaze. Samim tim, oni imaju manji uticaj na tok istrage i na određeni način su lišeni osnovnih mehanizama za kontrolu zakonitosti postupaka običnih građana, privrednika i političara. Institucionalnim mehanizmima kontrole treba dodati i neinstitucionalne. Istraživanja beleže da su pritisci nadređenih, političara i medija deo svakodnevnog iskustva velikog broja sudija i

186

Pravna država i poredak u senci

tužilaca. Upravo oni delovi sistema koji bi trebalo da štite njegovu nezavisnost, kao što su predsednici sudova, ne samo da ne vrše svoju ulogu, već predstavljaju izvor pritisaka i podrivanja nezavisnosti pravosuđa. Time se stvara, kako veruju sudije i tužioci, atmosfera opšteg pritiska i izloženosti neargumentovanoj političkoj kritici i sudu javnosti. U poslednjoj deceniji, institucionalnim promenama i direktnim i indirektnim pritiscima na sudije i tužioce treba dodati i eksplicitnu kampanju delegitimisanja pravosuđa koju vode političari na vlasti i mediji koji su bliski njima. Predstavnici vlasti ne samo da kritikuju odluke pravosuđa koje im nisu po volji, već odlaze i korak dalje, tvrdeći da je pravosuđe odnarođeno i da služi nekim stranim ili ekonomskim interesima. Tako stvaraju klimu u kojoj se svaki potez pravosuđa može osporiti, upravo suprotno onome što jeste uloga pravne i političke kulture pravne države. Otuda ne čudi sumnjičavost pravnika prema medijima koja ide dotle da su spremni da ukinu javnost rasprava o odlukama sudova i tužilaštva. Pravosuđe je, uprkos otporima, suštinski doživelo istu sudbinu kao i parlament. Pražnjenjem pravosuđa od sadržaja, vlast je uspela da ostvari dva cilja. Prvo, kao skup institucija koje državne organe drže pravno ili zakonski odgovornim za svoje postupke, pravosuđe čini temelj odgovornosti vlasti i pravne države. Podrivanjem pravosuđa, vlast je najpre uspela da se oslobodi tereta opravdavanja svojih postupaka. Drugo, ona je uspela da oslobodi prostor za alternativne ili paralelne strukture. Među njima su najvažnije klijentelističke mreže koje igraju višestruku ulogu – omogućavaju vršenje političke vlasti i predstavljaju kanal za redistribuciju materijalnih dobara. Uspostavljanje političke kontrole nad pravosuđem jeste ključna institucionalna strategija uspostavljanja paralelnog normativnog poretka.

Kriza institucija i legitimiteta i tražnja za pravnom državom Početak 2022. godine obeležila je saga s učešćem Novaka Đokovića na teniskom turniru u Australiji. U trenutku kada je širom sveta stvoren konsenzus o tome da je vakcinacija jedini način da se čovečanstvo izbori sa pandemijom, najbolji teniser sveta se zaputio u Australiju sa validnim medicinskim izuzećem. Đoković naime nije želeo da se vakciniše, a kako se kasnije pokazalo, krajem decembra je preležao kovid. Po sletanju u Melburn, imigracione vlasti su mu uskratile vizu u poslale ga u hotel u koji se smeštaju osobe koje vlasti ne žele da prime i koje čekaju deportaciju. Nekoliko dana kasnije, sud je presudio u njegovu korist i on je napustio hotel i započeo pripreme za nastupajući teniski turnir. Sud je doneo odluku na osnovu procene da Đokoviću nije ostavljeno dovoljno vremena da odgovori na nameru da mu se ukine viza na aerodromu u Melburnu. Tokom samog suđenja, premijer Australije je rekao da je Đokovićev slučaj sada u rukama suda i da ga dalje neće komentarisati. Vlasti su, međutim, najavile da i dalje razmatraju mogućnost da mu ukinu vizu na osnovu diskrecionih ovlašćenja ministra. U kasnijim izjavama, ministar nadležan za imigraciju je rekao da je Đoković na valjani način ušao u zemlju i da to nije osnov za njegovu deportaciju, te da je napravio grešku u prijavi, što nije pohvalno, ali da ni to nije osnov za njegovu deportaciju. Osnov za njegovu deportaciju jeste to što je on poznata ličnost koja se nije vakcinisala, te zato može probuditi antivakcinaška osećanja i stavove, te na taj način ugroziti javno zdravlje građana Australije (Hurst, 2022). U skladu s tim stavovima, Đokovićeva viza je ponovo ukinuta, njegovi advokati su se žalili, a slučaj je završio pred Vrhovnim sudom Australije. 187

188

Pravna država i poredak u senci

Tročlano sudsko veće je odlučilo da je odluka ministra za imigraciju opravdana. Jedan od sudija je objasnio da slučaj pred sudom nije žalba na odluku ministra, već sudsko procenjivanje da li je ta odluka bila nezakonita, neracionalna i pravno nerazumna. To je prijava sudu, kao posebnoj grani vlasti, da proceni odluku izvršne vlasti po ta tri osnova. Sudija je naglasio da nije uloga suda da odlučuje o meritumu ili o tome koliko je odluka mudra. Đokovićevi advokati nisu uspeli da dokažu da se radi o bilo kojoj od tih stvari, pa odluka ministra za imigraciju da ukine Đokovićevu vizu važi, pojasnio je sudija (Frater, 2022). Komentarišući odluku Saveznog suda, predsednik Srbije je rekao: „Začuđen sam pre svega zbog činjenice da takve odluke mogu da donose izvršni organi vlasti, a posle pravovaljanih odluka sudskih organa vlasti. Neretko nam drže pridike o tome šta je vladavina prava, i možete da zamislite kako bi izgledalo kada bi u Srbiji neki ministar mogao da poništava odluke sudija, dakle važećih pravosudnih organa. Ali time su nam samo pokazali možda kako donekle izgleda nezavisno pravosuđe, ali pre svega kako izgleda nebitno pravosuđe, jer sva vlast je u rukama izvršnih organa“ (Marković, 2022). Premijerka je novinarima rekla da je odluka skandalozna, da ne može da veruje da su donete dve međusobno protivrečne sudske odluke u roku od samo nekoliko dana, te da je to dokaz kako vladavina prava funkcioniše, odnosno, ne funkcioniše u nekim državama (Karp, 2022). Nasuprot izjavama srpskih političara, australijski političari su napadali premijera, a ne sud. Primera radi, jedna opoziciona političarka je rekla da je vlada Australije „ismejana na svetskoj sceni“. Argument vlade pred sudom, tvrdila je ona, bio je da Đokoviću treba ukinuti vizu, jer bi njegovo prisustvo ovde moglo da podstakne raspoloženje protiv vakcinacije na osnovu onoga što je uradio i rekao pre nego što je dobio vizu (Karp, 2022). Udruženja australijskih pravnika skretala su pažnju na sadržaj odluke i njenu važnost za budućnost, jer postavlja gotovo nemoguće standarde ponašanja, te da je u suprotnosti sa principima slobode mišljenja i govora. Na osnovu te odluke, oni su argumentovali, vlada može zabraniti ulazak u zemlju bilo kome ko ima stanovišta suprotna vladinim (ALA, 2022).

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 189

Neki zapadni mediji su jasno ukazivali na to da je odluka u svojoj osnovi politička. Australija je naime vodila relativno strogu politiku zabrane kretanja i kontakta, čak i kada bi se pojavio mali broj slučajeva bolesti izazvane virusom kovid-19. Istovremeno, mediji su izveštavali da je bilo puno propusta i sukoba nadležnosti između saveznih država i savezne vlade. Zato su kritičari vlade tvrdili da su australijski političari zbog svoje nekompetentnosti, ali i strogih pravila karantina koje su sprovodili tokom dve godine, tražili način da donesu odluku koja će im povećati popularnost pred nastupajuće izbore (Khalil, 2022). U zapadnim medijima bilo je reči o političkom karakteru odluke, ali niko nije osporio legitimnost suda koji je presuđivao. U srpskim medijima, naprotiv, političari su skretali pažnju na nelegitimnost odluke i samog suda koji ju je doneo i u prvom koraku osporili ne samo nezavisnost australijskog pravosuđa, već i sâm koncept nezavisnog pravosuđa. Ni 15000 kilometara udaljenosti suda nije pomoglo da se njihova skepsa prema nezavisnosti pravosuđa otkloni i isti aršini kojima su merene presude u Šapcu i Beogradu iz prethodnih poglavlja primenjeni su i na Vrhovni sud Australije. Sasvim je sigurno da su te izjave raširile uverenje da australijsko pravosuđe nije nezavisno i da služi interesima vlade, sasvim slično uverenjima koja postoje o srpskom pravosuđu. Takva uverenja ne predstavljaju plodno tlo za izgradnju poverenja u institucije, a bez poverenja javnosti, političara i profesionalaca, nema ni legitimnog i efikasnog pravosuđa. Upravo tim pitanjima, poverenja i legitimiteta, baviću se u narednim odeljcima.

Poverenje u institucije Institucije oblikuju ili utiču na ponašanje političkih aktera, na odnose moći među njima i na njihove političke odluke. Institucionalizam, kao teorija, kaže da se institucije nalaze iznad aktera, a ispod velikih strukturnih faktora koji oblikuju politiku i ekonomiju, kao što su klasni ili međunarodni odnosi. Kao što

190

Pravna država i poredak u senci

široki društveni faktori oblikuju institucije, tako i institucije kanališu i oblikuju njihova dejstva: na primer, klasne odnose kanališu i oblikuju institucije kao što su sindikati ili mehanizmi socioekonomskog pregovaranja, dok institucije političkog sistema utiču na to kako će se uobličavati i usaglašavati politički interesi društva. Zato što uspostavlja vezu između trajnih i ukorenjenih društvenih struktura, s jedne stane, i političkih aktera, s druge strane, kažemo da je institucionalizam teorija srednjeg obima (Bell, 2002: 364 i dalje). Institucije nastaju i funkcionišu u određenom društvenom kontekstu. U autoritarnom sistemu, institucije su mehanizam za realizaciju vladarevih naloga i želja, samo jedna poluga lične vlasti. U demokratskom društvu pak institucije služe da bi kanalisale suprotstavljene interese pojedinaca i društvenih grupa i da se, prema unapred utvrđenim procedurama, u tim različitim preferencijama i interesima nađe zajednički imenitelj i donese i u delo sprovede legitimna odluka. U oba slučaja, institucije su instrument vlasti – preko i kroz institucije se vlada i upravlja javnim poslovima. Institucije ne mogu nastati preko noći, jednim fiat. Monteskije je govorio da je za uspostavljanje despotizma potrebna samo strast, a nju može svako da ispolji. Za uspostavljanje institucija potrebno je vreme, opredeljenje da se one poštuju, kao i jačanje autonomnih centara moći i uticaja koji će, štiteći sopstvene interese, štititi institucije o kojima je reč. Od svega toga, autoritarni režim može ispoljiti samo političku volju. Svi ostali faktori su u suprotnosti sa prirodom takvog režima. U savremenoj Srbiji, institucije su se našle na udaru posebne vrste autoritarne vlasti: autoritarne modernizujuće vlasti. Autoritarna modernizujuća vlast je prosvećena i najbolje zna šta je dobro za njene podanike. To je vlast koja, na primer, razvija privredu i industriju, koja gradi, razvija društvo, sprovodi sekularizaciju, podiže infrastrukturu, gradi puteve, škole i bolnice (Molnar, 2000: 121–122). Autoritarna modernizujuća vlast rađa se iz potrebe da se razreše konflikti koji parališu društvo i nađe formula za pomirenje i uspostavljanje stabilnosti, te da se stvore

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 191

uslovi za razvoj i napredak. Upravo zato što su konflikti dugi, iscrpljujući i naizgled nerešivi, i zato što demokratske procedure i institucije ne donose onoliko brz napredak i efikasna rešenja kako očekuju zabrinuti političari i kulturne elite, često se govori o jednoj, kao što ću pokazati, lažnoj dilemi: da li je izlaz iz tih konstantnih kriza i hronične nesposobnosti elita da izgrade državu i zdrave i efikasne institucije lična vladavina jakog, harizmatskog lidera sa vizijom budućnosti ili pokoravanje odlučujućem uticaju onih koji su te probleme u svojim zemljama uspeli da reše?1 Autoritarna modernizujuća vlast izgrađena je na pretpostavci da će vladar biti izvrstan, a usmerenost na karakteristike vladara posledica su pogrešno postavljenog pitanja ko treba da vlada. Poper misli da je Platon odgovoran što tako često postavljamo to pitanje, istovremeno naglašavajući da bi uvek trebalo da pokušamo da dobijemo najbolje vođe, ali i da se pripremamo za najgore (Poper 1993 I: 165, 183). Govoreći o rešenjima za nezadovoljavajuću politiku demokratskog režima, R. Aron kaže da je „tiranija rešenje o kojem svi maštamo u besanim noćima. Uslov je naravno da se vlast da onima koji misle kao mi“ (Aron, 1997: 225, moj naglasak). Na pitanje Šta ako dobijemo najgoreg?, iz perspektive autoritarne modernizacije ne može se izvesti dovoljno uverljiv odgovor. Za razliku od toga, demokratija koja je izgrađena na ideji smenjivosti loših vladara, makar načelno nudi rešenje.2 U našoj bogatoj istoriji ima više primera autoritarne modernizujuće vlasti: Aleksandar Karađorđević, Josip Broz Tito, čak i Zoran Đinđić spadaju u tu grupu, uprkos raširenom uverenju da je Đinđić bio prvi pravi demokratski premijer 1 Vođen logikom tog pitanja, fenomen autoritarnih tendencija u mladim demokratijama može se ogledati u jačanju autoritarnih lidera i stranaka, a nekada u manje ili više otvorenim pozivima da se u zemlju uvede strani protektorat koji će je bezbolno, svojom dobrohotnom očinskom rukom, izvesti iz stanja političke nezrelosti i uvesti u društvo razvijenih i civilizovanih država (uporedite Beta, 2005; Banjac, 2016). 2 Demokratija, očigledno, negde daje rezultate a negde ne, ali autoritarni režimi gotovo nigde ne daju rezultate. Remon Aron kaže da demokratski režimi, po definiciji, ne mogu izvoditi tako spektakularne akcije uporedive sa akcijama režima u kojima vlastodršcima nikakve prepreke ne stoje na putu, a ni činiti tako krupne greške karakteristične za te druge režime (Aron, 1997: 158).

192

Pravna država i poredak u senci

Srbije. Aleksandar Molnar piše da je vlast Zorana Đinđića imala tendenciju da bude autoritarna modernizujuća i demokratizujuća. Đinđić je, pre svega, hteo da autoritarnim sredstvima evropeizuje Srbiju. U Đinđićevoj slici sveta, piše Molnar, Srbija je bila beznadežno zaostala, a njena sveukupna elita nedorasla svom liderskom zadatku, tako da je samo od jednog jedinog spasioca – njega samog – zavisilo da li će se Srbija sa populističkim olujama uzburkanog okeana tranzicije napokon skloniti u mirnu luku Evropske unije. Srbija je, prema Đinđiću, izgubila čitav XX vek u propalim ideologijama i državnim poduhvatima i njegova ideja bila je da će za relativno kratko vreme, odričući se ideologija i vodeći se čistim pragmatizmom, uspeti da se modernizuje, a to znači uspeti da uđe u Evropsku uniju (Molnar, 2010c: 251). Jedan od načina da ostvari svoju viziju bio je da zanemari granice koje nameće pravni i institucionalni okvir. Zato je vlada Zorana Đinđića slobodno tumačila zakone, a suštinski vladala uredbama (samo u periodu od 2001. do 2002. godine donela je više uredaba nego Miloševićeve vlade za čitavu deceniju, Molnar, 2010). Jedan od najpoznatijih primera jeste proizvoljno tumačenje Zakona o izboru narodnih poslanika koje je Đinđiću omogućilo da oduzme mandate neposlušnim poslanicima Demokratske stranke Srbije. Time je na putu autoritarne modernizacije podrivao još jednu važnu instituciju, instituciju koja je sklona razdorima, vodi besplodne diskusije i nije dovoljno potčinjena vlasti premijera – parlament (Molnar, 2010; Molnar, 2010b). Upravo je kratka vlast ubijenog srpskog premijera Zorana Đinđića svedočanstvo kako se u prevratničkim vremenima političke i ekonomske krize konstituiše autoritarna modernizujuća vlast. Kao i drugi autoritarni vladari, Đinđić je suspendovanje demokratskih procedura i institucija opravdavao krizom. Kroz istoriju su političari, ali i mislioci, od Makijavelija do Rusoa, ukidanje zakona i neefikasne demokratske vlasti i uvođenje lične vlasti smatrali opravdanim kada se država nalazi u velikoj krizi. U sličnim okolnostima vanrednog stanja nastala je, u prvim vekovima rimske republike, institucija diktatora, a njeno neograničeno produžavanje u vremenu pravdano je nepredvidljivošću trajanja krize (Bobio, 1990: 179–180).

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 193

Neprestano proizvođenje i produžavanje krize predstavlja strategiju koju koristi i režim Aleksandra Vučića. Prvi tip krize nastaje iz pritisaka opozicije na vlast, koja se prikazuje kao nacionalna izdaja opozicije i stranih neprijatelja, pokušaji atentata i državnih udara koji se iznova ponavljaju kao dominantna naracija u političkom diskursu već godinama. Druga kriza jeste kriza međuetničkih odnosa koja nosi sa sobom pretnju obnavljanjem nasilja. Treća jeste regionalna politička kriza koja izvire iz nestabilizovanih etničkih i političkih odnosa u regionu i ona se ogleda u odnosima prema vlastima u Prištini, te konfliktima i čarkama sa rukovodstvima Bosne i Hercegovine i Hrvatske. Četvrta kriza je unutrašnjopolitička, izborna i marketinška i ogleda se u stanju kontinuirane političke kampanje u kontekstu neprestanih vanrednih i redovnih izbora (Bieber, 2018: 93 i dalje). Vučićeva vladavina ocenjuje se kao autoritarna i zbog načina na koji se organizuje i sprovodi izborni proces. U trećem poglavlju izneo sam argumente o padu izbornih i medijskih sloboda zbog kojih se Srbija označava kao zemlja takmičarskog autoritarizma. Iako učestvovanje u političkoj utakmici nije u potpunosti lišeno smisla, kao što je slučaj sa čistim autoritarnim režimima, opozicija se u savremenoj Srbiji suočava sa podrivanjem izbornog procesa, nejednakim pristupom medijima i strukturnom nejednakošću, zbog čega se čitavom sistemu odriče demokratski karakter. Prva dimenzija sadašnje srpske vlasti je time ocrtana – autoritarizam ili makar autoritarne tendencije. Lična vlast Aleksandra Vučića je, međutim, kompleksnija, a ujedno i ambivalentnija. Iako podriva demokratske institucije i procedure, ona nesumnjivo ima modernizujuće ambicije i rezultate. Na početku, ona se legitimisala antikorupcionim ciljevima i politikom čistih ruku, a kasnije ekonomskim rastom i razvojem. Ekonomski program je usmeren na rast industrije i zaposlenost kroz subvencije stranim ulagačima i doveo je do rasta zaposlenosti i materijalnog standarda i, ako ne umanjivanja, onda do zaustavaljanja rasta inače velikih regionalnih socioekonomskih nejednakosti (Arandarenko, Aleksić i Lončar, 2021). Infrastrukturni projekti (kao što su auto-putevi) započeti za

194

Pravna država i poredak u senci

vreme vladavine Borisa Tadića i Vojislava Koštunice su završeni, a započeti su i neki novi, što nesumnjivo nosi veliki potencijal razvoja za gradove i regione koje ta infrastruktura spaja (Antonić, 2022). U određenim fazama, Vučićeva vlast je radila na približavanju Evropskoj uniji, makar do tačke kada su dve ključne prepreke postale nepremostive – priznanje nezavisnosti južne srpske pokrajine Kosova i Metohije i kriza Evropske unije i zasićenje proširivanjem. S druge strane, modernizacijski karakter vlasti je ograničen njenim autoritarnim i neefikasnim karakterom i snažnim klijentelističkim i ekstraktivnim strukturama koje ne dozvoljavaju dublje promene. Tako su izvan dosega modernizacije ostale reforme državne uprave (osim digitalizacije), zdravstva, obrazovanja, javnih preduzeća, što modernizacijski karakter ove vlasti čini ograničenim (za pregled uporedite Spasojević, ur. 2021; Vladisavljević, 2019; Vuković, 2017; Bieber, 2019: 50–52).3 Nasuprot ličnoj, autoritarnoj, makar i modernizujućoj vlasti, stoji bezlična demokratska vlast. Uloga institucija u te dve vrste vlasti radikalno je različita. Raspravljajući o Platonovom projektu idealne države, Poper kaže da svaka dugoročna politika jeste institucionalna, a da načelo vođstva ne zamenjuje institucionalne probleme problemima ličnosti, ono samo stvara nove institucionalne probleme (Poper, 1993 I: 172). Zato je protivrečna pretpostavka da bi autoritarna vlast mogla da gradi demokratske institucije, jer to bi značilo da se u tim institucijama nalazi prava moć, ili bi demokratske institucije služile samo kao ukras, što onda znači da ne bi ni bile prave institucije, barem ne onakve za kakvim mi tragamo. Ali, i jednoj i drugoj vrsti vlasti potrebne su institucije i to svakako institucije koje dobro funkcionišu. Više podsticaja za izgradnju takvih institucija ima demokratski nego autoritarni poredak, i demokratijama su potrebne efikasne institucije u koje građani imaju poverenje, kako bi svoje odluke vlasti mogle da sprovode u delo. 3 Ambivalentnosti vlasti doprinose i druge odluke među kojima je imenovanje prve LGBT premijerke Ane Brnabić, osobe bez političkog iskustva i kapitala (na isti način na koji je Boris Tadić za premijera imenovao politički neuticajnog Mirka Cvetkovića). Time je on sačuvao centar moći u kabinetu predsednika, istovremeno poslavši sliku o modernizovanoj Srbiji na čijem čelu se nalazi gej premijerka.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 195

Poverenje u institucije nije nebitna stvar, iako ponašanje savremenih političara u Srbiji i svetu same institucije, pa i građansko poverenje u njih, čini nebitnim.4 Poverenje u institucije predstavlja preduslov funkcionisanja i legitimnosti demokratskog poretka i oko toga postoji široka saglasnost u savremenoj društvenoj nauci. Što je poverenje u institucije veće, to je veća podrška demokratskom političkom poretku, a on sam je stabilniji, čak i u lošim vremenima, kada se država i društvo suočavaju sa ekonomskim ili nekim drugim krizama. Ako veruju institucijama, građani će prihvatati demokratske vrednosti i ideale, a odbacivati nedemokratske alternative, što opet obezbeđuje stabilnost demokratskog poretka i smanjuje mogućnost da se demokratija zbaci ili ukine. Poverenje u institucije povećava političku participaciju, to jest, čini da veći broj građana na kvalitetniji ili dublji način učestvuje u političkom životu zajednice (a to znači ne samo formalno ili ne samo jednom u četiri godine kada izlaze na glasanje). Konačno, poverenje u institucije olakšava političarima da upravljaju državom, dajući im više manevarskog prostora za donošenje odluka, nekada teških. U tim situacijama njima će biti jednostavnije da donesu nepopularne odluke, jer će ih građani lakše prihvatiti, zato što veruju institucijama i političkom sistemu (Hetherington, 1998; Maldini, 2006; Matić, 2000).5 4 Kada predsednik države ili ministar kažu da su sudije potkupljene i da presuđuju po nalozima ambasada (Anđelković, 2019), ili kada premijer kaže da su poslanici najobičnije kukavice (Politika, 2014), oni najdirektnije kažu da građani ne treba da imaju poverenja u sudije, sudove, skupštinu i poslanike. 5 Kao i drugi pojmovi u društvenim naukama, poverenje izaziva brojne naučne polemike i neslaganja. Postoje najmanje dve škole mišljenja u vezi s poverenjem u institucije: ona koja poverenje posmatra kao deo šire kulture, pa je nazivamo kulturalističkom i ona koja poverenje posmatra kao reakciju na rad institucija, pa ćemo je nazvati institucionalna. U prvoj teorijskoj perspektivi poverenje u institucije dolazi spolja, van političke sfere. Ono naime proizlazi iz stavova o ljudima koji su duboko usađeni u kulturne norme i verovanja i koji se usvajaju u ranim periodima socijalizacije. Prema tom shvatanju, međuljudsko poverenje, koje usvajamo tokom detinjstva, pretvara se u poverenje u institucije, tako da postoji hijerarhija poverenja, od ljudi bliskih nama, preko generalnog interpersonalnog poverenja do poverenja u institucije (Mishler & Rose, 2001: 31; Mishler & Rose, 2005: 1052–1053; Levi and Stoker, 2000). U institucionalnoj perspektivi, poverenje u institucije dolazi iznutra, to jest, povezano je sa funkcionisanjem političkih institucija i proizlazi iz toga. To je racionalni stav građana, to jest, sud kojim se procenjuje rad institucija, te, shodno tome, institucije koje dobro rade imaju veće poverenje, dok institucije koje ne

196

Pravna država i poredak u senci

U sociološkim istraživanjima poverenje je pokazatelj legitimiteta: institucije imaju legitimitet ako građani imaju poverenje u njih (Mrakovčić i Vuković, 2019; Bühlmann and Kunz, 2011; Gibson, Caldeira, Spence, 2003). Sâm legitimitet jeste višeznačan pojam. Ja ću poći od relativno jednostavnog i intuitivnog razumevanja legitimiteta: institucije su legitimne onda kada su prikladne ili moralno ispravne (Dogan, 1992: 116), ili kada im javnost daje podršku iz načelnih razloga, zbog njihove ispravnosti ili opravdanosti, a ne samo iz straha (Fallon, 2005: 1795). Jedan sistem ili odluka jesu legitimni onda kada su usklađeni sa normama, vrednostima i verovanjima koji stoje u njihovoj osnovi (Troyer, 2007: 2584; McEwen and Maiman, 1986: 258) i ta usklađenost sa normama mora biti potvrđena eksplicitno od javnosti ili stručnjaka (Beetham and Lord, 2013: 3). Iako važno, poverenje manjka mnogim institucijama. Zapravo, nepoverenje u institucije je panevropska bolest – građani Evropske unije skeptični su prema institucijama, posebno političkim, dok nešto više poverenja imaju u pravosuđe, obrazovni i zdravstveni sistem. Još veće nepoverenje beleže istraživanja u Srbiji,6 posebno konstantno nisko poverenje u parlament, vladu, stranke i pravosuđe (uporedite i Živković i Čolović, 2021). Dok u Srbiji parlamentu i vladi veruje do jedne četvrtine građana, u Evropskoj uniji taj broj raste do jedne trećine. Brojevi u Evropskoj uniji su stabilniji tokom vremena, što nagoveštava da je reč o stabilnoj difuznoj podršci, odnosno, odsustvu podrške, koja ne zavisi od trenutne političke konstelacije. Kod nas se procenti menjaju i u poslednjih nekoliko godina rastu, tako da se čini da je nova vlast uspela da povrati delić legitimiteta demokratskih institucija. Ako je on u prvoj deceniji petooktobarske republike bio gotovo uništen, u drugoj deceniji se stabilizovao na relativno niskim granama. rade dobro izazivaju nepoverenje i skepticizam. Izvor te procene mogu biti ekonomski efekti institucija, ali i zaštita sloboda, smanjenje korupcije, uspostavljanje vladavine prava i drugo (Mishler & Rose, 2005: 1054). 6 Postoje, naravno, i vrlo specifični izuzeci, kao što su vojska, policija i crkva. Tako, prema podacima Evropskog istraživanja o vrednostima (engl. European value survey) iz 2018. godine u zdravstveni sistem Srbije poverenje ima 38 posto građana, u obrazovanje polovina, a u crkvu i vojsku nešto više (55 i 58 posto).

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 197

Tabela 7. Poverenje u institucije: procenat ispitanika koji imaju poverenje Srbija 2008.

Srbija 2018.

EU 2008.

EU 2018.

Stranke

6

6

18

19

Vlada

15

26

32

34

Parlament

12

28

34

34

Policija

41

58

63

73

Vojska

52

58

70

74

Pravosuđe

25

26

46

53

Izvori: Eurobarometar za EU; Evropsko istraživanje o vrednostima, podaci za Srbiju Podaci Evropskog istraživanja o vrednostima pokazuju da poverenje u nacionalne skupštine imaju građani samo 9 zemalja; to su zemlje u kojima je srednja vrednost poverenja 5 ili više, na skali od 1 do 10 (grafikon 5). Poverenje u srpski parlament je relativno nisko u poređenju sa drugim državama – mi se nalazimo na donjem delu lestvice, ispred Hrvatske, Bugarske, Slovenije, Slovačke i Poljske, ali i iza velikog broja razvijenijih evropskih zemalja. Najviše poverenja u svoje skupštine imaju građani severnih i skandinavskih država.

198

Pravna država i poredak u senci

Grafikon 5. Poverenje u nacionalni parlament (srednja vrednost, 1 znači „uopšte nemam poverenje“, 10 znači u „potpunosti imam poverenje“)

Izvor: Evropsko društveno istraživanje (engl. Europan Social Survey) 2018, n=48,511; proračun autora Ni nezavisne institucije ne uživaju posebno visoko poverenje. Prema istraživanju Cesida iz 2013. godine (CeSID, 2013), na skali od 1 (što znači „uopšte nemam poverenje“) do 5 („u potpunosti imam poverenje“), tek su tri nezavisna tela dobila „prelaznu ocenu“. Prosečna vrednost odgovora za Agenciju za borbu protiv korupcije bila je 3,19, za Poverenika za informacije od javnog značaja 3,13, dok je 3,10 za Zaštitnika građana. Ostale institucije imaju prosečne vrednosti ispod praga poverenja: Poverenik za zaštitu ravnopravnosti (2,79), Državna revizorska ustanova (2,69), Republička radio-difuzna agencija (2,51) i Komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki (2,30). Nisko poverenje u parlament, vladu i stranke ukazuje na krizu legitimiteta predstavničke demokratije u Srbiji. Posebno važan element te krize jeste nisko poverenje u političke stranke. Nisko poverenje u partije podriva izborni i stranački sistem i, u velikoj meri, otežava konsolidaciju opozicije. A upravo konsolidacija

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 199

opozicije čini preduslov za uspostavljanje političke odgovornosti vlasti (uporedite treće poglavlje). Nepoverenje u stranke ima implikacije i u oblasti građanskog aktivizma. Kao što ćemo videti u sedmom poglavlju, ta skepsa onemogućava artikulisanje tražnje za pravnom državom i demokratijom. Građanske inicijative i proteste u poslednjim decenijama upečatljivo odlikuje departizacija i depolitizacija građanskih protesta (uporedite sedmo poglavlje). Tako se kriza predstavničke demokratije očekivano preliva i na druge institucije; recimo, građani Srbije jednako malo veruju i pravosuđu. Pad poverenja u političke institucije beleži se ne samo u Srbiji, već i u Sjedinjenim Američkim Državama i Evropskoj uniji. Posebno pada poverenje u političke institucije u kojima sede predstavnici naroda, dok je poverenje u nepredstavničke institucije kao što su policija i pravosuđe nešto stabilnije (Norris, 2011: 114). Skupa s tim beleži se pad zainteresovanosti za tradicionalnu politiku i uobičajene oblike političkog aktivizma. U literaturi se upravo to i uzima kao jedan od pokazatelja krize demokratije. Debate o krizi demokratije nisu nove, do te mere da bi se danas teško moglo govoriti o demokratiji, a da se ujedno ne napomene da je ona u krizi. Rasprave o krizi demokratije bile su žive i pre pedeset godina, samo što je kriza tada drugačije razumevana (Merkel, 2014). Danas, kriza demokratije jeste kriza participacije – demokratija je u krizi zato što građani sve manje učestvuju u demokratskim procesima i zato što su institucije demokratije ispražnjene od sadržaja. Polako nestaje tradicionalna demokratija koja se oslanjala na široku participaciju građana u političkim procesima, kroz delovanje jakih političkih partija koje su predstavljale njihove (klasne) interese. Posredstvom medija i političkih stranaka, elite trivijalizuju demokratiju tako što izbornu politiku pretvara(ju) u nadziranu i kontrolisanu predstavu (Pešić, 2019; Pavićević, 2016; Crouch, 2016; Ferrin and Kriesi eds. 2016). Iako u krizi i iako je odlikuje pad poverenja kako u demokratiju, tako i u predstavničke institucije, građani zapadnih zemalja sve više prihvataju demokratiju kao takvu. Sve je više ljudi uvereno u vrednosti demokratskog uređenja, ali su nezadovoljni njegovim

200

Pravna država i poredak u senci

trenutnim stanjem, kao i političarima koji ga predstavljaju. Taj jaz naziva se paradoksom demokratije (Norris, 2011: 3 i dalje). Građani podržavaju apstraktnu demokratiju, ali ne i sve one institucije koje stoje u njenoj osnovi, na primer, glasanje, aktivizam, praćenje vesti. Istraživanja, štaviše, pokazuju da raste broj građana Evropske unije i Sjedinjenih Američkih Država koji bi podržali nedemokratske alternative, na primer, preuzimanje vlasti od strane vojske. Da stvar bude opasnija i čudnija, takve stavove više zastupaju mlađi i bogatiji Evropljani i Amerikanci (Foa and Mounk, 2016: 13). Jedan od razloga zašto ljudi kritički ocenjuju rad demokratskih institucija jeste sve veća raširenost „emancipatorskih vrednosti“. To su vrednosti koje naglašavaju autonomiju, slobodu izbora i podržavaju aktivni odnos prema politici (Welzel, 2013: 307–308; 324–325).7 Pomenute vrednosti postaju raširene u društvima koja uspevaju da obezbede visok stepen materijalne sigurnosti za veliki deo svojih članova, ali istovremeno su deo velikog kulturnog zaokreta ka individualizmu i vrednostima samoostvarenja. Deo tog vrednosnog sistema jeste i opšta skepsa prema politici, jedan antipolitički sentiment prema kome je politika prljava i nedostojna. Ti stavovi samo produbljuju institucionalnu skepsu koja karakteriše naše vreme. U Srbiji su na dejstvu kako ovi globalni faktori, tako i specifične odlike našeg društva. Najpre, domaća istraživanja pokazuju da je poverenje u institucije u obrnutoj srazmeri sa obrazovanjem: manje obrazovani ispitanici više veruju institucijama i obrnuto, obrazovaniji su skeptičniji prema njihovom radu. To je posebno vidljivo kod parlamenta, političara i stranaka (Vuković, 2020). Nosioci institucionalne skepse su građani sa srednjim i posebno sa visokim obrazovanjem. Zahvaljujući svom obrazovanju, oni imaju jasnije uvide u rad institucija koji verovatno ocenjuju 7 Vrednosti koje naglašavaju autonomiju mere se pitanjima o tome da li ispitanici vrednuju nezavisnost i maštu kao važne dečije karakteristike; vrednosti koje naglašavaju slobodu izbora mere se stavovima prema abortusu, razvodu i homoseksualnosti; vrednosti jednakosti operacionalizovane su preko rodne jednakosti; a značaj koji se pridaje glasu i slobodi izražavanja meri se stavovima prema slobodi govora i ulozi običnih ljudi u odlučivanju (Welzel, 2013: 67).

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 201

prema višim standardima, nego manje obrazovani građani, bilo zato što su im očekivanja veća ili zato što referentni okvir grade imajući u vidu razvijene zemlje u poređenju s kojima Srbija po svim parametrima loše stoji. Ta dva faktora, verujem, oblikuju institucionalnu skepsu srednje i visokoobrazovanih građana. Tabela 8. Srednje vrednosti poverenja (od 1=uopšte nemam poverenja, 10=u potpunosti verujem)

Obrazovanje

Parlament

Pravni poredak

OŠ i manje, majstorski zanat (1 do 2 godine)

5,0

4,5

5,7

3,9

3,5

Srednja škola

3,5

3,7

4,7

2,5

2,3

Viša škola, fakultet, master, magistratura, doktorat

3,4

3,5

4,7

2,1

2,0

1>2, 3

1>2, 3

1>2, 3

1>2, 3 2>3

1>2, 3

Post-hoc

Policija Političari Stranke

Izvor: Evropsko društveno istraživanje, 2018. godine, proračun autora Građani dakle ne veruju parlamentu, a ako je za utehu, jednako su kritični i prema drugim institucijama. Na stavove i (ne)poverenje utiče i procena rada institucija: oni koji imaju jasniji uvid u rad pravosudnih institucija, u njih imaju više poverenja. Zahvaljujući svom neposrednom iskustvu sa pravosuđem, oni su manje podložni generalizovanim stavovima o korumpiranosti i nesposobnosti pravosuđa. Neposredno iskustvo s pravosuđem, pored klijenata, svedoka, saradnika, imaju i oni koji rade u pravosuđu – sudije, tužioci i advokati – te oni koji su posredno

202

Pravna država i poredak u senci

vezani za pravosuđe – profesori prava i naučnici i pravnici van pravosuđa. Imajući to u vidu, opravdano je postaviti pitanje da li oni, zato što iz prve ruke znaju kako pravosuđe radi, o njemu imaju bolje ili lošije mišljenje od građana. Da li ti unutrašnji akteri veruju pravosuđu ili ne? Te unutrašnje osnove pravosudnog sistema predmet su narednog odeljka.

Unutrašnja i spoljašnja kriza legitimiteta pravosuđa Da bi politički poredak funkcionisao, građani moraju imati poverenje u niz institucija kao što su parlament, vlada, nezavisna tela, lokalne samouprave, policija i vojska. Među tim institucijama je i pravosuđe koje garantuje poštovanje zakona od svih društvenih aktera, uključujući i političare, i zaštitu njihovih prava i interesa. Legitimitet pravosuđa jeste važan zbog uloge pravosuđa u pravnoj državi. Sudovi donose odluke koje imaju dalekosežne posledice i na ljude i institucije izvan sudnice. Sudovi donose odluke da se okrivljeni oslobodi ili osudi, da se nekom dozvoli ili ograniči sloboda kretanja, da se deca dodele na staranje jednom ili drugom roditelju, da se dugovi plate ili otpišu, da se visoki funkcioner pošalje u zatvor zbog korupcije ili ne. Sudovi mogu donositi i odluke koje utiču na temeljne institucije našeg društva i na naša osnovna uverenja. Na primer, sud može doneti odluku kojom će se izmeniti priroda jedne od temeljnih društvenih institucija kao što je brak i legalizovati istopolni brakovi. To se dogodilo u Južnoafričkoj Republici u kojoj je Ustavni sud de facto legilazovao istopolne brakove (De Vos and Barnard, 2007). Sud može odlučivati o legitimnosti političkog poretka, kao u primeru odluke Vrhovnog suda Sjedinjenih Američkih Država kojom su suštinski kao legitimni ocenjeni predsednički izbori iz 2001. godine (Chemerinsky, 2001; Gibson, Caldeira and Lester, 2003). Nešto slično desilo se 2004. godine u Ukrajini, kada je Vrhovni sud te zemlje poništio predsedničke izbore zbog kršenja zakona, u Irskoj 1996. godine kada se Vrhovni sud umešao u referendum

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 203

o braku, te Rusiji 1996. godine kada je sud ukinuo odluku o uvozu nuklearnog otpada koju je doneo vrh države (Gibson, 2006: 514–515). Sud može izneti mišljenje o jednoj važnoj finansijskoj instituciji kao što su krediti indeksirani u švajcarskim francima (VKS, 2019). Neke od tih odluka su kontroverzne i tiču se moralnih i političkih pitanja o kojima često nema suglasnosti u društvu. Zato je važno da građani te odluke prihvate. Ako izvor odluka smatraju legitimnim, lakše će ih prihvatati i sprovoditi u delo, čak i one odluke s kojima se ne slažu. I to će raditi upravo zato što izvor odluka smatraju legitimnim. Zapravo, legitimitet pravosuđa postaje najvažniji onda kada postoji neslaganje oko politika i mera i upravo zato što pravosuđe nema onu vrstu političkog legitimiteta koji imaju izabrani organi (Gibson, 2006: 525). Legitimno pravosuđe jeste ono u koje građani i pravnici imati poverenje, pravosuđe koje je nezavisno, nepristrasno, efikasno, stručno i dostupno. Ako nema te osobine, ima malo nade da će pravosudni sistem ostvariti pravdu u društvu ili je učiniti dostupnom svima, bez obzira na socioekonomski položaj i društvenu moć stranke. Ako nema te osobine, pravosudni sistem neće imati kapacitete da kazni pripadnike elite za kršenje zakona, niti će moći da zaštiti obične građane od arbitrarnosti vlasti. Drugim rečima, neće moći da služi kao garant demokratske vladavine prava.8 Pravosuđe jeste legitimno ako je usklađeno sa normama koje definišu ulogu, strukturu i rad pravosuđa u demokratskoj i pravnoj državi. U takvom poretku pravosuđe mora imati sledeće osobine: nezavisnost, stručnost, nepristrasnost, efikasnost i dostupnost (uporedite Peršak, 2016; O’Connor, 2003; Dallara, 2014; Tamanaha, 2004). Nezavisnost podrazumeva da je pravosuđe sposobno da se odupre pritisku vlasti da donosi odluke u njenom interesu, te da tu nezavisnost čuva na nivou institucije 8 Poverenje u pravosuđe je, prema jednom stavu Evropskog suda za ljudska prava, jedan od ključnih elemenata pravne države. Poverenje u pravosuđe ugrožavaju neujednačena sudska praksa koja vodi ka pravnoj nesigurnosti, netransparentno upravljanje pravosudnim sistemom, pristrasnost i nepostojanje garancija nezavisnosti i nepristrasnosti pravosuđa (Ilić i dr., 2918: 10).

204

Pravna država i poredak u senci

i zakona (de jure nezavisnost) i na nivou praksi i neposrednog iskustva zaposlenih (de fakto nezaposlenost). Druga osobina jeste stručnost, odnosno, sposobnost pravosuđa da tumači zakone i donosi argumentovane odluke, a osnovna pretpostavka za to je da sudije i zaposleni u sudovima i tužilaštvima imaju stručne kapacitete. Treća osobina je nepristrasnost, što jeste sposobnost zadovoljenja pravde bez obzira na socioekonomsku moć ili status strana u sporu. Četvrta osobina jeste efikasnost, odnosno sposobnost pravosuđa da donosi odluke u razumnom roku, bez nepotrebnog odlaganja. Poslednji pokazatelj kvaliteta pravosuđa jeste njegova dostupnost. Pod dostupnošću podrazumevam to da svi ljudi, nezavisno od svojih socioekonomskih karakteristika mogu da koriste pravosuđe i ostvare pred njim svoja prava. Ako je pravosuđe usklađeno s pobrojanim normama i očekivanjima, onda će ga građani smatrati legitimnim. Kako pokazuje Evropsko istraživanje o vrednostima tek jedna četvrtina građana Srbije ima poverenje u pravosuđe. Druga istraživanja potvrđuju ove nalaze: pravosuđu veruje tek svaki peti ili četvrti stanovnik Srbije (CESID, 2017; MDTF, 2014: 72). Nizak stepen poverenja na već identifikovanu krizu legitimiteta predstavničke demokratije dodaje još jednu krizu – krizu legitimiteta pravosuđa. Ovu krizu ću nazvati spoljašnjom krizom poverenja i legitimiteta, za razliku od unutrašnje krize poverenja koje sam identifikovao analizom stavova sudija, tužilaca i advokata. Nepoverenje u pravosuđe nije odlika svih evropskih zemalja. Što su demokratije stabilnije i pravednije, to je poverenje u državne institucije veće. Na severu Evrope, u skandinavskim zemljama, ono je naročito visoko, dok je na jugu i istoku Evrope situacija nešto drugačija. Hrvatska i Slovenija, iako su članice EU, na primer, ne razlikuju se mnogo od Srbije u pogledu poverenja u pravosuđe – i tamo i ovde je 2018. godine tek svaki četvrti, a u Hrvatskoj tek svaki osmi građanin imao poverenje u pravosudni sistem.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 205

Grafikon 6. Srednja vrednost poverenja u pravosuđe (srednja vrednost, 1 znači „uopšte nemam poverenje“, 10 znači u „potpunosti imam poverenje“)

Izvor: Evropsko društveno istraživanje 2018, n=48,511; proračun autora Pored toga što nemaju poverenje u pravosudne institucije, građani Srbije ne veruju da pravosuđe može da obezbedi pravdu. U jednom istraživanju gotovo polovina ispitanika (47 posto) izjavljuje da je pravosuđe bilo nepravedno tokom prethodnih 12 meseci, dok njihovo mišljenje deli samo 14 posto sudija i 17 posto tužilaca (MDTF-JSS, 2014: 49). Povrh toga, 63 posto ispitanika kaže da bi izbeglo da problem rešava pred sudom, a kao razloge navode: visoke troškove suđenja (65 posto ispitanika, moguće je bilo dati više odgovora), dužinu postupka (49 posto), nepoverenje u pravosuđe (22 posto), korupciju (19 posto), lične razloge i predrasude prema sudovima (16 posto) (MDTF-JSS, 2014: 79). S druge strane, istraživanja koja su sprovedena sa korisnicima usluga sudova, dakle sa svedocima, oštećenima, zastupnicima fizičkih lica i strankama u sporu, pokazuju nešto drugačije rezultate. Stepen poverenja u sudove među njima daleko je viši. Prema jednom takvom istraživanju iz 2013. godine (ABPK,

206

Pravna država i poredak u senci

2013), 53 posto ispitanika kaže da ima poverenje u sud, a 14 posto da ima puno poverenje, dok jedna trećina ili 33 posto nema poverenje (ABPK, 2013: 17). Najmanje poverenja imaju svedoci oštećeni (60 posto veruje) i fizička lica koja vode sudske procese bez zastupnika (41 posto), a najveće advokati (85 posto). Razlika između stavova opšte populacije i korisnika sudova može se objasniti na dva načina: ili je (1) u pitanju posledica neposrednog iskustva i sagledavanja rada institucije o kojoj većina ispitanika u javnomnjenjskim istraživanjima ima malo ili nikakvo neposredno iskustvo, niti utemeljeno znanje, ili su u (2) pitanju metodološke razlike između anketa. 9 Kada je ispitanicima traženo da izdvoje jedan faktor koji najviše utiče na nepoverenje u pravosuđe, građani su u 34 posto slučajeva izabrali korupciju u pravosuđu, zatim političke pritiske na pravosuđe (23 posto), dužinu procesa (16 posto), neadekvatne kazne za korupciju (10 posto), način na koji se zapošljava osoblje (6 posto) i tako dalje. Samo 4 posto građana izabralo je nepravičnost. S druge strane, ispitanici iz poslovnog sektora najpre biraju dužinu procesa (34 posto), potom korupciju (18 posto), političke uticaje (15 posto), neadekvatne kazne za korupciju (8 posto). I među njima, samo 4 posto smatra da nepravičnost pravosuđa predstavlja glavni razlog nepoverenja (WB, 2011: 38). Izloženi podaci u najmanju ruku pokazuju da je nepoverenje povezano sa nezavisnošću, nepristrasnošću i efikasnošću pravosuđa. I druga istraživanja pokazuju da postoji snažna veza između percepcije korumpiranosti pravosuđa i poverenja u pravosuđe.10 Ispitanici koji nemaju poverenje u pravosudni sistem češće smatraju da je pravosuđe korumpirano (58 posto) nego oni koji u pravosuđe imaju poverenje (16 posto). Kasnije ću pokazati kako se na manjem uzorku pravnika pokazuje ista ta veza: pravnici koji su zadovoljni radom pravosuđa (prema njegovim normativnim osobinama) i koji smatraju da je proceduralno pravično, imaće u njega više poverenja. 9 Kada je reč o drugoj opciji, razlike mogu biti posledica preračuna. Ako je u anketi Agencije za borbu protiv korupcije postojao odgovor „ne znam“, moguće je da su ovi procenti nastali preračunavanjem u odnosu na broj onih koji su se izjasnili. U tom slučaju, konačni procenti bili bi veći od procenata iz drugih anketa. 10 Naredni podaci su iz baze podataka Anti-corrp projekta (svi proračuni su moji).

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 207

Ako je nepoverenje u pravosuđe povezano sa ocenom njegovog rada, onda bi podatak da u naše pravosuđe veruje tek svaki četvrti građanin zapravo značilo da je to sistem koji ne uspeva da ispuni minimum očekivanja, na primer, u pogledu nezavisnosti, nepristrasnosti, stručnosti. Takav isti zaključak sledi i za stranke, vladu i parlament. To bi zapravo značilo da je naš pravosudni i politički sistem suštinski nefunkcionalan. A mi znamo da to ipak nije slučaj. Podatak da 60 posto fizičkih lica koja su bila pred sudom i 85 posto advokata imaju poverenje u pravosuđe (ABPK, 2013: 17), nagoveštava da bi svi oni koji imaju neposredno iskustvo u radu s pravosuđem mogli razbiti taj oklop nepoverenja koji ga okružuje. Rezultati istraživanja koje sam sproveo s Markom Mrakovčićem sa Pravnog fakulteta u Rijeci, međutim, ne daju puno osnova za optimizam.11 Čak i letimičan pregled dobijenih rezultata (tabela 9) jasno ukazuje na to da pravnici nemaju poverenje u državne, političke i društvene institucije.12 Srednje vrednosti poverenja za sve institucije su ispod 3, a samo su pravosuđe i vojska blizu teorijske granice poverenja.

11 Istraživanje „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“ sprovedeno je 2018. godine u Srbiji i Hrvatskoj. Srpski uzorak činilo je 716 ispitanika među kojima je bilo 159 sudija i sudijskih pomoćnika, 50 tužilaca i tužilačkih pomoćnika, 272 advokata i advokatskih pripravnika, 69 pravnika van pravosuđa i 87 profesora prava. Ispitivanje je vršeno metodom internet anketa (anketni upitnik bio je postavljen na jedan od sajtova za on-line anketiranje), a do ispitanika sam dolazio kombinovanom metodom: slanjem dopisa preko profesionalnih mreža i udruženja i metodom snežne grudve. U centru pažnje nalaze se sudije, tužioci, advokati, profesori prava i pravnici u privredi i javnoj upravi. Prve tri profesije – sudije, tužioci i advokati – izabrani su jer su konstitutivni element pravosudnog sistema; profesori prava su izabrani jer ga reprodukuju i svojim stručnim radom i stavovima imaju ulogu u njegovom oblikovanju, a pravnici van pravosuđa su u interakciji sa sistemom, te smo smatrali da ga mogu ocenjivati kao relativno nezavisni akteri. U istraživanju smo pošli od pretpostavke da se svi oni bave pravnim pitanjima i da su u interakciji sa pravosudnim sistemom (iako to ne mora nužno biti tačno), jer smo do njih došli kanalima koji su primarno išli preko kontakata u pravosuđu i preko mreže profesora i svršenih studenata. 12 Kada u nastavku rada budem raspravljao o broju ispitanika koji nemaju poverenje u institucije govoriću o zbiru ispitanika koji su odabrali kategorije 1 i 2, a na kategorije 4 i 5 referiraću kada budem govorio o onima koji imaju poverenje.

208

Pravna država i poredak u senci

Tabela 9. Poverenje u institucije pripadnika pravničkih profesija (sudija, tužilaca, advokata i drugih pravnika) u % Poverenje u:

Uopšte nemam poverenje

Uglavnom nemam poverenje

Niti Uglav- U potimam nom punosti niti imam imam nemam povere- poverepoverenje nje nje

Srednja vrednost

Narodna skupština

41

25

23

8

2

2,1

Vlada

41

24

22

9

3

2,1

Političke partije

61

23

13

2

1

1,6

Lokalna samouprava

39

31

23

5

2

2,0

Vojska

19

19

33

24

5

2,8

Pravosuđe

12

22

33

28

5

2,9

Policija

17

24

35

21

3

2,7

Crkva

25

17

32

19

7

2,7

Mediji

45

35

17

2

1

1,8

Sindikati

42

31

21

4

1

2,0

Nevladine organizacije

38

23

30

7

2

2,1

EU

32

21

33

11

3

2,3

Izvor: istraživanje „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“ , n=716 Među pravnicima, advokati prednjače u skepsi prema institucijama; oni najmanje veruju svim institucijama – političkim, pravosudnim i institucijama građanskog društva.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 209

Sudije i tužioci su manje kritični i jedino oni pokazuju poverenje u institucije pravosudnog sistema, kao i u pravosuđe generalno. Veće poverenje sudija i tužilaca u pravosuđe može se objasniti njihovim društvenim položajem i specifičnom profesionalnom kulturom. Materijalni položaj i profesionalne karijere sudija i tužilaca zavise od pravosudnog sistema u kome rade, dok advokati imaju veću nezavisnost, jer njihov položaj i ugled primarno zavisi od tržišta i kvaliteta njihovog rada. Ta nezavisnost očigledno im omogućava da zadrže kritički odnos prema sistemu. Pored strukturnog položaja, na stavove utiče i profesionalna kultura. Sudovi, a posebno tužilaštva su hijerarhijski ustrojeni sistemi unutar kojih se ne neguje duh kritike i samostalnosti. Takva profesionalna kultura posebno je razvijena u tužilaštvu, u kome se osobito razvija kultura subordinacije i nepoverenja.13 Na taj način oblikovani profesionalni identiteti neće biti sposobni da iznedre kritičko preispitivanje pravosuđa ili makar to preispitivanje neće biti izneto u javnost. Poput pravosudnih profesija koje su sastavljene od različitih aktera koji imaju svoje sopstvene profesionalne interese i identitete, te u skladu s njima i ocenjuju institucije, tako je i pravosudni sistem složen. Čine ga brojni akteri i institucije u koje pravnici ne moraju nužno imati isti nivo poverenja. Zato smo ispitanike pitali u kojoj meri veruju institucijama pravosuđa i otkrili smo nijanse unutrašnje krize poverenja. Tek oko jedne trećine anketiranih sudija, tužilaca i advokata ima poverenje u različite segmente pravosudnog sistema (tabela 10). Između trećine i polovine stoje neodlučni, a ostali rezolutno izjavljuju da nemaju poverenje u sistem. Ispitanici najmanje veruju Pravosudnoj akademiji, a najviše sudovima.

13 Jedan od faktora koji osnažuje takvu kulturu jesu bliske veze sa policijom – naime, tužioci ne samo da redovno rade sa policijom, već često i dolaze iz redova nekadašnjih policajaca.

210

Pravna država i poredak u senci

Tabela 10. Poverenje u institucije pripadnika pravničkih profesija (sudija, tužilaca i advokata) u % Poverenje u:

Uopšte nemam poverenje

Uglavnom nemam poverenje

Niti imam, niti nemam poverenje

UgU pot- Sredlavnom punosti nja imam imam vredpovere- povere- nost nje nje

Advokatske kancelarije

6

13

50

28

4

2,8

Tužilaštva

14

19

38

23

5

2,8

Sudove

6

16

36

34

9

3,1

Visoki savet sudstva

14

17

40

21

9

2,9

Državno veće tužilaca

16

16

42

18

8

2,8

Pravosudnu akademiju

34

19

35

8

5

2,3

Izvor: istraživanje „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“, n=425 Tmurnu sliku nepoverenja u pravosudne i druge institucije dopunjavaju stavovi o stanju u pravosuđu, reformama i kvalitetu našeg pravosudnog sistema u poređenju sa zemljama Evropske unije. Srpski pravnici nisu zadovoljni stanjem u pravosuđu (68 posto ispitanika), niti reformama koje su sprovedene u poslednjih 20 godina (čak 70 posto). Koliki je stepen nezadovoljstva možda najbolje pokazuje sledeći podatak: po 5 posto ispitanika jeste zadovoljno stanjem u pravosuđu i reformama koje su sprovedene do sada.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 211

Tabela 11. Zadovoljstvo radom pravosuđa (u%) Uopšte nisam zadovoljan

Uglavnom nisam zadovoljan

Niti sam zadovoljan, niti nezadovoljan

Uglavnom sam zadovoljan

U potpunosti sam zadovoljan

Srednja vrednost

Primerenošću cena advokatskih usluga standardu naših građana

21

24

39

13

3

2,5

Kvalitetom usluga koje pružaju advokati

6

17

47

28

3

3,1

Stručnim znanjem zakona i procedura koje poseduju advokati

6

17

47

28

3

3,1

Postojećom organizacijom sudova

15

25

37

21

3

2,7

Kvalitetom presuda koje donose sudovi

13

31

38

16

2

2,6

Brzinom rešavanja sporova / donošenja presuda na našim sudovima

35

32

22

9

2

2,1

Koliko ste zadovoljni:

212

Pravna država i poredak u senci

Načinom na koji sudije odolevaju spoljašnjim pritiscima

24

31

30

11

3

2,4

Kvalitetom optužnica koje sastavljaju tužioci

18

28

42

12

1

2,5

Kvalitetom rada tužilaštva

18

29

40

12

1

2,5

Postojećom organizacijom tužilaštva

16

26

47

10

1

2,6

Izvor: „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“, 2018. godine, n=481 Pravosuđe koje pravnici u ovom istraživanju ocenjuju trebalo bi da bude nezavisno, samostalno, stručno, efikasno i dostupno. Upravo te osobine karakterišu pravosuđe u demokratskoj i pravnoj državi. Da bismo proverili u kojoj meri su pravnici zadovoljni pravosuđem kada se ocenjuje prema datim pokazateljima, napravili smo spisak od deset dimenzija rada pravosuđa koje oslikavaju upravo ove njegove ključne osobine. Pokazalo se da sudije, tužioci, advokati, profesori i pravnici van pravosuđa ne samo da nisu zadovoljni pravosuđem u celini, već su veoma kritični i prema čitavom nizu dimenzija kojima smo merili rad pravosuđa. Među njima su, na primer, i pitanja kao što su kvalitet advokatskih usluga, organizacija sudova, kvalitet optužnica i presuda. Od deset dimenzija koje smo ispitivali, samo se dve izdvajaju: kvalitet advokatskih usluga i stručni kapaciteti advokata. Na svim ostalim dimenzijama stepen zadovoljstva je ispod granice poverenja (ocena 3). I ovde je na delu obrazac koji smo identifikovali kod poverenja – svako je zadovoljniji „svojim“

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 213

delom sistema: tužioci su zadovoljniji tužilaštvom, sudije sudstvom, a advokati advokaturom. Teorija kaže da mi imamo poverenje u institucije onda kada one ispunjavaju određena očekivanja, onda kada u svom radu slede norme koje stoje u njihovoj osnovi. U zdravstveni sistem ćemo imati poverenje ako pruža brze, dostupne i kvalitetne usluge; u obrazovanje ćemo verovati ako našoj deci daje kvalitetno znanje i ako se bavi vaspitnim radom. Ako je tačno da institucijama verujemo onda kada ispune norme koje ih definišu i očekivanja koja su iz njih iznikla, onda će poverenje u pravosuđe imati oni ispitanici koji su zadovoljni njegovim radom u pet dimenzija koje definišu pravosuđe u pravnoj državi, odnosno, oni koji su zadovoljni njegovom nezavisnošću, nepristrasnošću, stručnošću, efikasnošću i dostupnošću. Ovo istraživanje pokazalo je upravo to, da se poverenje može objasniti zadovoljstvom radom i obrnuto, da koreni nepoverenja leže u lošoj oceni rada. Između legitimiteta (koji se meri pitanjem o poverenju) i ocene rada (koji se meri pitanjem o zadovoljstvu) postoji snažna veza. Što su ispitanici zadovoljniji radom pravosuđa po nabrojanih pet dimenzija, to u njega imaju veće poverenje i obrnuto. Drugim rečima, (ne)poverenje u pravosudni sistem i njegove institucije direktno je povezano s (ne)zadovoljstvom njihovim radom. Ako pravosuđe funkcioniše u skladu s normama koje definišu njegov rad, onda će i njegov legitimitet biti viši. To znači da poverenje nije proizvoljni stav ili neutemeljen hir pojedinca, već rezultat procene rada i institucionalnih performansi (za detalje analize uporedite Mrakovčić i Vuković, 2019). Prema ranijim istraživanjima, pravnici ne sumnjaju u nepristrasnost pravosuđa. Na pitanje da li je pravosuđe u poslednjih 12 meseci bilo pravedno, oko 80 posto sudija i tužilaca odgovaralo je da jeste (MDTF-JSS, 2014: 49). Mi smo hteli na nešto suptilniji način da otkrijemo da li oni vide nepravičnosti sistema. Zato smo ih pitali da ocene u kojoj meri ostvarivanje prava i interesa pred sudovima zavisi od sledećih osobina stranaka: njihovog materijalnog statusa (odnosno, od ekonomskog kapitala) i nivoa veza i poznanstava koje imaju (odnosno, od socijalnog

214

Pravna država i poredak u senci

kapitala). Anketirani pravnici (sudije, tužioci i advokati) ocenjivali su u kojoj meri nizak ili visok materijalni, odnosno, socijalni kapital utiču na ostvarivanje prava i kako, pozitivno ili negativno. Rezultati su vrlo jednoznačni i sasvim suprotni početnim: 77 posto ispitanika smatra da nizak ekonomski kapital umanjuje šanse građana da ostvare svoja prava; a isto toliko ispitanika smatra da visok ekonomski kapital uvećava šanse. Kod socijalnog kapitala, ispitanici su jednako uvereni: 78 posto ispitanika smatra da mali socijalni kapital umanjuje, a 80 posto kaže da visok socijalni kapital uvećava šanse građana da ostvare svoja prava pred sudovima. Kada tako posmatraju pravosuđe, ispitanici vide i spremni su da posvedoče o njegovoj pristrasnosti. Dalje analize pokazale su da se (ne)poverenje može objasniti i stavovima ispitanika u vezi sa nepristrasnošću pravosuđa: što su više smatrali da je pravosuđe nepristrasno, to su u njega imali više poverenja i obrnuto, oni ispitanici koji su pravosuđe videli kao pristrasno imali su u njega manje poverenja (za detalje analize uporedite Vuković, 2020; Vuković and Mrakovčić, 2021). Izloženim rezultatima smo ukazali na svojevrsnu unutrašnju krizu pravosuđa koja se ogleda u niskom nivou poverenja u pravosuđe i njegove institucije, te u nezadovoljstvu funkcionisanjem njegovih delova. Sudovi u koje građani i pripadnici pravničkih profesija nemaju poverenja jesu sudovi koji nemaju legitimitet, to jest, nemaju snagu, nezavisnost i sposobnost da presuđuju protivno volji izvršne vlasti, a to su, po definiciji, sudovi koji ne mogu obezbediti pravdu. Sudovi u koje nemamo poverenje su, takođe, sudovi koji ne mogu nepristrasno da presuđuju nezavisno od društvenih ili ekonomskih odlika stranaka. Upravo iz tih razloga podaci o nepoverenju u pravosuđe, kako građana, tako i stručnjaka, nikako nisu neka usputna i zamorna ilustracija naše stvarnosti. Naprotiv, oni su najalarmantnije upozorenje da je nešto trulo u našem sistemu koji čuva i deli pravdu. Pored krize legitimiteta, pravosuđe se suočava sa krizom ugleda i reprodukcije profesije. Ugled ili status jedne društvene grupe ili profesije očituje se u različitim nagradama koje pripadnici profesije dobijaju u društvu i u privlačnosti te profesije za buduće

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 215

članove. Značaj koji društvo pripisuje jednoj profesiji može se iskazivati kao simbolička dobit, odnosno, kao ugled ili prestiž profesije i kao materijalna nagrada koju rad u profesiji donosi. Članovi profesija se različitim strategijama bore za društveni položaj koji će im doneti više ugleda i veće materijalne nagrade i te strategije nazivamo strategijama profesionalizacije (Abbott, 1988). Profesionalni ugled možemo posmatrati i kao jednu od osnova društvene moći pojedinaca i grupa i njihove sposobnosti da utiču na ponašanje i stavove drugih ljudi (Sandefur, 2001: 384). Zato je ugled element unutrašnje snage profesije: što profesija ima veći ugled, to je veća i sposobnost članova profesionalne zajednice da se bore za svoje interese. Ugled je tesno povezan sa još jednim pokazateljem društvenog statusa profesije, a to je njena privlačnost za buduće članove. Karijerna privlačnost profesije ukazuje na njen društveni položaj koji odlikuju prestiž, materijalne nagrade i uslovi rada. Što su veći prestiž i materijalne nagrade i što su bolji uslovi rada (u koje spadaju materijalni uslovi rada, uslovi ocenjivanja rada i napredovanja i sl.), to će profesija biti privlačnija karijerna opcija studentima. Poželjnost profesije govori ne samo o njenom sadašnjem društvenom statusu, već i o njenoj budućnosti. Novi kadrovi koje profesija treba da privuče, sa svim svojim znanjima i kapacitetima, jedan su od ključnih resursa na koje će se profesija oslanjati u budućim izazovima koji se budu ticali različitih dimenzija njenog rada, od kriterijuma stručnosti u radu do odbrane esnafskih ili profesionalnih interesa (o ugledu pravničkih profesija uporedite Calavita, 2010: 26 i dalje; Ballakrishnen, 2012: 382; Cummings et al., 2020). Percepciju ugleda pravničkih profesija analiziraću na podacima iz istraživanja „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“ iz 2019. godine, odnosno, poduzorka sudija, advokata i tužilaca (n=481). Ispitanici su ocenjivali ugled profesija na skali od 1, što znači izrazito nizak, do 5, što znači izrazito visok. Ispitani pravnici pripisuju svojoj profesiji relativno mali profesionalni ugled. Jedina profesija za koju misle da je manje ugledna od pravnika jeste profesija nastavnika, odnosno, prosvetnih radnika, dok sve ostale, po njihovom mišljenju, imaju daleko veći ugled.

216

Pravna država i poredak u senci

Grafikon 7. Ugled profesija (srednja vrednost, 1=izrazito nizak, 5= izrazito visok), samo sudije i sudijski pomoćnici, advokati i pripravnici i tužioci i tužilački pomoćnici

Izvor: „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“, 2018. godine, n=481 Među pravničkim profesijama, sudije imaju najviši ugled, zatim slede advokati, pa tužioci. Zanimljivo jeste to da je visok ugled sudijske profesije proistekao iz ocena tužilaca i advokata, a ne samih sudija. Jedna trećina sudija (34 posto uzorka) smatra da sudije imaju visok ili izrazito visok ugled, dok to stanovište deli nešto više tužilaca (45 posto) i advokata (49 posto). Nasuprot tome, svaki četvrti sudija smatra da sudije imaju nizak ili izrazito nizak ugled u društvu, dok to stanovište deli po 15 posto tužilaca i advokata. Rezultati pokazuju da među sudijama postoji jedna vrsta krize profesionalnog samopouzdanja, možda čak i kriza profesionalnog identiteta koja se ogleda u niskom uverenju u ugled sopstvene profesije.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 217

Tabela 12. Procena ugleda profesija (srednja vrednost, 1=izrazito nizak, 5=izrazito visok) Koliki ugled u našem društvu imaju: Profesija ispitanika

Sudije

Tužioci

Advokati

Sudije i sudijski pomoćnici

3,1

3,0

3,4

Tužioci i tužilački pomoćnici

3,4

3,3

3,5

Advokati i pripravnici

3,5

3,0

3,2

Ukupno

3,4

3,1

3,3

Izvor: „Pravnici i pravničke profesije u Srbiji i Hrvatskoj“, 2018. godine, n=481; proračun autora Navedeni stavovi svakako su oblikovani profesionalnim iskustvima i radom u pravosuđu. Na to ukazuje i sledeći podatak: stariji ispitanici pridaju sudijskoj profesiji niži ugled nego mlađi ispitanici. Najmlađi ispitanici, 72 posto, misle da sudije imaju visok ugled, dok kod ispitanika starijih od 50 godina njihov udeo pada na jednu četvrtinu. Iskustvo u radu u pravosuđu, čini se, razbija iluzije o njegovom posebnom društvenom položaju. Nizak društveni ugled pravosuđa pretvara se u njegovu malu karijernu privlačnost. Istraživanje na uzorku studenata prava pokazuje da oni visoko vrednuju sudijsku profesiju, ali za sebe bi izabrali drugačiju karijeru – advokatsku.14 Više od polovine (58 posto) studenata četvrte godine izabralo bi advokaturu kao svoju buduću profesiju, 21 posto je reklo da bi voleli da rade kao pravnici van pravosuđa, 10 posto bi izabralo da bude sudija, a 9 posto tužilac. Za ocenu karijerne privlačnosti sudijske i tužilačke profesije jednako su važni i podaci o tome koje profesije bi 14 Istraživanje stavova studenata završne godine na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu „Profesionalne preferencije studenata Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu“. Istraživanje je sprovela Mila Đorđević u sklopu izrade master rada tokom novembra 2019. godine na uzorku od 344 studenta.

218

Pravna država i poredak u senci

studenti izbegli: po trećina studenata izjavljuje da se nikada ne bi bavila sudijskim ili tužilačkim pozivom ili da će gledati da te profesije izbegne, nasuprot samo 10 posto koji to izjavljuju za advokaturu. 15 Podaci o percepciji ugleda pravničke profesije ukazuju na to da je na delu još jedna kriza ove profesije. Pored krize legitimiteta, pravnička profesija se suočava i sa krizom unutrašnjeg ugleda i profesionalnog identiteta i samopouzdanja. Ogleda se u tome što pravnici ugled svoje profesije percipiraju s puno skepse i opreza. Posebno su značajni sledeći nalazi. Prvo, svi pravnici smatraju da profesija pravnika ima relativno nizak ugled u društvu. Drugo, sudije su posebno skeptične prema ugledu sudijske profesije. Treće, stariji i iskusniji ispitanici pripisuju svojim profesijama niži ugled, dok su mlađi ispitanici skloniji da ih opažaju kao ugledne. Ovo su pokazatelji relativno lošeg opšteg društvenog položaja pravnika, a posebno sudija. Prikazano stanje jeste direktna posledica strategija vlasti prema pravosuđu. Kao što smo videli, već pune dve decenije srpsko pravosuđe svakodnevno je izloženo političkim pritiscima izvršne vlasti koja pokušava da zauzda i ono malo nezavisnosti koje mu je preostalo. Poslednje godine donele su i novine u strategijama izvršne vlasti. One sada ne samo da podrivaju nezavisnost pravosuđa, već podrivaju i njegov legitimitet javnim istupima i kampanjama koje vode protiv „neposlušnih“ sudija. Zato je danas srpsko pravosuđe sistem koji liči na svoju državu, umoran, bez želje da se bori, poljuljanog samopouzdanja i urušenog identiteta. To je sistem niskog ugleda, sumnjive nezavisnosti, nepristrasnosti, stručnosti i efikasnosti; sistem u koji poverenja nemaju ni građani, ni pravnici koji u njemu rade; te sistem koji nije privlačna karijerna opcija studentima prava (iako oni još uvek imaju iluzija o njego15 Velika većina studenata prava želi da radi u advokaturi, a sasvim mali deo je zainteresovan za rad u pravosuđu, bilo u tužilaštvu ili u samim sudovima (Đorđević, 2020). Kada biraju buduće profesije, mladi pravnici se najviše rukovode time koliko im profesija omogućava mogućnost napredovanja, zarade i autonomije u radu. U takvom motivacionom okviru, očekivano je da se advokatura bolje kotira, posebno ako se ima u vidu da pravnici načelno smatraju da se u sudu i tužilaštvu lakše napreduje preko veza, nego na osnovu meritokratskih kriterijuma. Uporedite podatke iznete u MONS-u broj 11 pod nazivom „Pravosuđe i pravda u Srbiji“, na adresi www.mons.rs.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 219

vom ugledu i društvenom značaju). Jednom rečju, to je sistem i profesija koja se suočava sa višestrukom krizom, krizom legitimiteta, krizom ugleda i krizom profesionalnog identiteta. Imajući sve to u vidu, ne čudi i njegova poslednja odlika koja snažno oslikava poslednje dve decenije: to je sistem koji ne uspeva da odbrani svoju ustavnu poziciju nosioca jedne grane vlasti.

Paradoks pravne kulture Građani Srbije žive u društvu koje je obeleženo klijentelizmom, korupcijom i drugim neformalnim praksama, a istovremeno čvrsto podržavaju vrednosti vladavine prava, gotovo jednako kao i građani drugih evropskih zemalja. Potvrđuju to dva istraživanja koje sam sproveo sa Slobodanom Cvejićem 2012. i 2018. godine (Vuković and Cvejić, 2014; Vuković and Cvejić, 2019). Na prvi pogled, nalaz da građani Srbije podržavaju vladavinu prava približno jednako kao i članovi drugih evropskih društava bio je kontraintuitivan, imajući u vidu veliki uticaj korupcije i klijentelizma na društveni i ekonomski razvoj i dominantni javni diskurs o nemoralnoj postsocijalističkoj transformaciji i dubokoj „nenormalnosti“ našeg društva. Podaci se mogu tumačiti ili kao izraz političke zrelosti našeg društva ili kao izraz „tražnje za pravnom državom“ – u situaciji kada je korupcija raširena i kada elita nekažnjeno otima javne resurse, građani podržavaju pravnu državu, jer za njom vape. No, pre nego što se posvetim tumačenju podataka, objasniću šta se podrazumeva pod pravnom kulturom, zašto je ona važna i kakvi su rezultati istraživanja u Srbiji. Između odlika jednog društva i promena koje doživljava, s jedne stane, i vrednosti koje građani neguju, s druge, postoji snažna veza (Parsons, 1969; Ingelhart, 1997; Lazić and Cvejić, 2011). Na primer, liberalne i demokratske vrednosti su osnove demokratije i prepreka za antidemokratske političare ili ideologije. Kako kažu Ingelhart i Velzel (Roland Ingelhart; Christian Welzel), demokratija onda nije samo posledica dogovora unutar elite, već zavisi od duboko ukorenjenih stavova građana. Prava demokratija

220

Pravna država i poredak u senci

nije mašina koja radi sama od sebe, jednom kad se pokrene. Naprotiv, demokratija zavisi od ljudi i njihovih vrednosti i akcija (Inglehart and Welzel, 2005: 2).16 Sličan argument se primenjuje i za pravnu državu: neke vrednosti jesu posledica toga što postoji funkcionalna pravna država, ali su istovremeno i deo njenih društvenih osnova. Pravna država predstavlja sistem koji zavisi ne samo od institucija i zakona, već i od vrednosti i stavova običnih ljudi. Da bi postojala pravna država, mora postojati „kultura pravne države“. To su stavovi i vrednosti ljudi koji se odupiru kršenju zakona, proizvoljnosti i korupciji (Gibson et al., 2010).17 U sličnom tonu, Brajan Tamanaha kaže: da bi pravna država postojala, ljudi moraju u nju verovati i biti joj lojalni. Ako takva uverenja deli veliki deo građana, ona će biti žilava i preživeće epizode kada je političari i državni službenici otvoreno ruše. Ako ta kulturna uverenja nisu snažna i raširena, pravna država će biti slaba ili uopšte neće postojati (Tamanaha, 2007: 13). Na drugom mestu, Tamanaha dodaje da raširena privrženost pravnoj državi predstavlja onaj misteriozni sastojak zahvaljujući kome pravna država opstaje (Tamanaha, 2004: 141; za suprotno stanoviše uporedite Przevorski, 2003). S druge strane, vrednosti i kultura mogu biti odraz institucija i društvenih procesa (uporedite Alesina and Guiliano, 2015; Alesina and Fuchs-Schündeln, 2007). U tom smislu, demokratske vrednosti predstavljale bi društvenu osnovu demokratskog poretka, ali i deo političke kulture koja nastaje u demokratskom poretku, kao posledica demokratskih institucija koje dobro funkcionišu. Slično tome, pravna kultura koja stoji u osnovi pravne države ujedno jeste i njen proizvod, ona je dakle odraz društvenih i institucionalnih faktora, ali istovremeno može uticati na to kako će se zakon primenjivati i učvršćivati pravnu državu. 16 Vezu između vrednosti i demokratije potvrđuju i istraživanja u zemaljama u kojima se demokratija tek konsoliduje, kao i u bivšim socijalističkim zemljama (Cohen and Lampe, 2011; Bugarčić, 2008; Galligan and Kurkchyian eds. 2003; Klingemann et al. eds. 2005; Rose and Chull Shin, 2011). 17 Demokratija i vladavina prava blisko su isprepletane, barem u smislu da jednakost pred zakonom, predvidljiva, efikasna pravda i javna moć uz poštovanje osnovnih prava podrazumevaju već postojeću demokratiju (Morlino, 2010: 40; up. Maravall i Przevorski eds. 2003; Veingast, 1997). U tom smislu, društveni temelji demokratije i vladavine prava zasnovani su na istom skupu individualnih vrednosti.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 221

Jednu uticajnu koncepciju pravne kulture osmislili su američki naučnici Džejms Gibson i Gregori Kaldeira (James Gibson, Gregory Caldeira) i ona sadrži tri dimenzije: (1) stavovi prema vladavini prava; (2) percepcija neutralnosti zakona i (3) relativna važnost koja se pridaje individualnoj slobodi (Gibson and Caldeira, 1996).18 Nalazi Gibsona i Kaldeire otkrivaju da pravna kultura ne zavisi od državljanstva ispitanika. To, doduše, ne znači da razlike između zemalja uopšte ne postoje. Izveštavajući o rezultatima svog istraživanja, oni kažu da u zemljama tako različitim kao što su Grčka, Belgija, Luksemburg, Portugalija i teritorija bivše Istočne Nemačke, poštovanje vladavine prava nije bilo snažno, podrška individualnoj slobodi pojedinca bila je slaba, a otuđenje od prava prilično uobičajeno. Na suprotnom kraju kontinuuma bili su Danska, Holandija, Zapadna Nemačka i Velika Britanija (Gibson and Caldeira, 1996: 68–70). Kasnija istraživanja pokazuju da postoje neke geografske razlike i da su građani bivših socijalističkih zemalja manje skloni da podrže vladavinu prava (Jakubowska-Branicka, 1996; Grødeland and Aasland, 2011b). Ključne razlike, međutim, nećemo naći među zemljama, već među socioekonomskim slojevima. Obrazovaniji ispitanici više podržavaju vladavinu prava, individualne slobode i veruju u neutralnost zakona. Sličan zaključak važi za socioekonomski status, dok rod, starost i religija imaju daleko manji uticaj. Gibson i Kaldeira kažu da, u određenoj meri, upravo oni koji profitiraju od 18 Stavovi prema vladavini prava mereni su tvrdnjama koje zapravo mere strogo pridržavanje zakona i nespremnost da se tolerišu odstupanja: „Nije neophodno poštovati zakon koji smatrate nepravednim“; „Ponekad je možda bolje ignorisati zakon i rešavati probleme odmah, a ne čekati zakonsko rešenje“ i „Ako se posebno ne slažete sa zakonom, u redu je da ga prekinete, samo ako pazite da vas ne uhvate“. Da bismo adekvatno uhvatili prevladavajuća pitanja vladavine prava u srpskom kontekstu, dodali smo sledeća dva iskaza: „U redu je zaobići zakon, sve dok ga ne prekršimo“ i „U redu je kršiti zakon, ako je to u našem interesu“. Stavovi prema neutralnosti zakona mereni su ovim izjavama: „Zakon je retko na mojoj strani; zakoni su obično restriktivni i protiv mojih interesa“; „Moji interesi su retko zastupljeni u zakonu; obično zakon odražava stavove onih koji žele da me kontrolišu“ i „Krajnja osnova zakona treba da budu vrednosti naroda, a ne vrednosti dominantnih političkih, ekonomskih i društvenih grupa“. Stavovi prema individualnoj slobodi mereni su sledećim izjavama: „Društvo ne bi trebalo da trpi one koji imaju političke ideje koje se puno razlikuju od većine“ i „Bolje je živeti u uređenom društvu nego dopustiti ljudima toliko slobode da mogu da počnu da nas ometaju“.

222

Pravna država i poredak u senci

postojećeg društveno-ekonomskog poretka pokazuju tendenciju da vide pravo kao instituciju od koje svi imaju koristi, dok radnici ne prihvataju tako lako ideju da je zakon neutralan, ne podržavaju toliko vladavinu prava, niti veruju da individualne slobode treba da nadjačaju red i poredak (Gibson and Caldeira, 1996: 71–73; 79). Gibsonova novija analiza ruske pravne kulture otkriva da pozitivni stavovi prema vladavini prava koreliraju sa boljim obrazovanjem i pozitivnim stavovima prema demokratskim institucijama. Iz tog razloga on zaključuje da su u Rusiji stavovi prema vladavini prava sastavni deo demokratskog sistema vrednosti (Gibson, 2004). Njegovo istraživanje ukazuje da je ekonomsko blagostanje loš prediktor stavova prema vladavini prava, dok, s druge strane, Ketrin Hendli (Catherin Handley) pokazuje da oni koji sebe vide na vrhu ili na dnu ekonomske piramide manje podržavaju vladavinu prava. Prema njenom mišljenju, to potvrđuju dva naizgled kontradiktorna zdravorazumska uvida o savremenoj Rusiji. Nihilizam bogatih podržava rašireno uverenje među Rusima da bogati zakon doživljavaju kao neugodnost, a ne kao nešto što ograničava njihove akcije. S druge strane, i oni koji se bore da obezbede egzistenciju za svoje porodice, takođe, pokazuju tendenciju da budu nihilisti (Handley, 2012: 13). Njeno istraživanje pokazuje snažnu vezu između demokratskih vrednosti i podrške vladavini prava i još snažniju vezu između poverenja u javne institucije i podrške vladavini prava. Naša analiza iz 2012. godine u skladu je sa nekim od tih zaključaka.19 Srpski ispitanici su pokazali prilično snažnu posvećenost vrednostima vladavine prava: samo 10 posto se slaže da je kršenje zakona opravdano ako je to u interesu pojedinca, ili ako se ne slažu sa njegovim sadržajem, a približno jedna trećina uzorka opravdava kršenje nepravednog zakona i zaobilaženje i ignorisanje zakona. U poređenju sa zemljama Evropske unije iz istraživanja Gibsona i Kaldeire, građani Srbije pokazali su visok stepen posvećenosti vrednostima vladavine prava: Srbija je bila između država sa niskom podrškom vladavini prava (Grčka, Belgija, Portugal i teritorije bivše Istočne Nemačke) i onih gde je ta podrška veća (Holandija i Nemačka). 19 U ovom odeljku predstaviću rezultate analize podataka istraživanja sprovedenog u novembru–decembru 2012. Intervjui licem u lice sprovedeni su sa nacionalno reprezentativnim višestepenim uzorkom od 1.057 ispitanika.

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 223

Slobodan Cvejić i ja smo tada, razmišljajući o korenima te snažne podrške, pretpostavili da ona ima veze sa predizbornom propagandom iz 2012. godine, koja se u velikoj meri fokusirala na antikorupciju i retoriku o „pravdi za malog čoveka“. Ton te propagande i očekivanja koja je izrodila, razmišljali smo tada, doprinela je takvom ishodu (Vuković and Cvejić, 2014). Dalje analize pokazale su da što ljudi više veruju u političke institucije i što im je materijalni standard viši, to više podržavaju vladavinu prava. S druge strane, što su ispitanici autoritarniji20 i patrijarhalniji, odnosno tradicionalniji,21 više su skloni odbacivanju vladavine prava. Poslednji nalaz je bio posebno intrigantan: ispitanici sa visokim obrazovanjem koji su u novom sistemu uspeli da podignu svoj materijalni standard podržavali su vladavinu prava. Nasuprot tome, ispitanici sa visokim obrazovanjem koji u tome nisu uspeli, odbacivali su vrednosti pravne države. Dobijene stavove smo objašnjavali promenama koje su se odvijale u našem društvu. Počeli smo od ideje da se u tranziciji menja društvena stratifikacija i načini kako se poredak legitimiše, te da nastaje novi normativni okvir (tj. javno priznate norme) koji promoviše demokratiju i pravnu državu. Taj normativni okvir je razvijen u skladu sa interesima elita i delova srednje klase koji će postati društveni temelj novog društvenog i političkog sistema. Upravo su tim slojevima demokratija, pravna država i slobodna tržišna ekonomija pružali ekonomske dobiti. Za neke segmente srednjih slojeva novi sistem je donosio bolju tržišnu poziciju u slobodnoj i otvorenoj ekonomiji, a za elite je doneo mogućnost kontrole državnih i javnih resursa i njihovo pretvaranje u privatne resurse. Sociološka istraživanja dosledno su potvrđivala da se, upravo u skladu sa očekivanjima koje je tranzicija donela, materijalni položaj elita i malih preduzetnika stalno povećavao, dok su stručnjaci iz srednje klase uspeli da povećaju i zadrže koristi od novog sistema, barem do izbijanja ekonomske krize. Najnoviji 20 Skala autoritarnosti sastoji se od sledećih izjava: Kolektivni interesi moraju biti važniji od pojedinačnih; Bez vođe, nacija je kao čovek bez glave; Svako ima sve što mu treba ako je država jaka; Homoseksualci nisu ništa bolji od kriminalaca i treba ih strogo kazniti; U svetu postoje dve glavne grupe ljudi: slabi i jaki; i Najvažnije je naučiti decu da budu poslušna roditeljima. 21 Skala tradicionalizma sastoji se od sledećih izjava: Ako je jedan supružnik zaposlen, prirodnije je da je to muškarac; Većina domaćih poslova po svojoj prirodi više pripada ženama; i Muškarcima su bliskije javne, a ženama privatne aktivnosti.

224

Pravna država i poredak u senci

podaci ukazuju na porast materijalnog položaja srednje klase, ali ne na nivo pre krize i konstantno nizak materijalni položaj radnika i poljoprivrednika (tabela 13). Tranzicija je donela očigledne koristi višim društvenim slojevima i oni su zato bili spremni da legitimišu (opravdaju) novi poredak, tako što će prihvatiti vrednosti koje mu stoje u temelju. Širi segmenti stanovništva bili su izostavljeni iz napretka, jer je izostao efekat „prelivanja“, zahvaljujući kome bi i oni imali koristi od opšteg napretka i otuda su i oni bili manje skloni da legitimišu novi sistem. Tabela 13. Materijalni položaj društvenih slojeva u Srbiji na skali od 1=nizak materijalni položaj do 5=visok materijalni položaj 2003.

2012. 2018.

Elita: krupni i srednji preduzetnici, viši i srednji direktori, političari

3,7

3,7

3,9

Preduzetnička i menadžerska srednja klasa: mali i mikro preduzetnici, niži direktori, krupni poljoprivrednici

3,4

3,1

3,1

Stručnjačka srednja klasa: stručnjaci, samozaposleni i slobodne profesije, niži rukovodioci sa univerzitetskim obrazovanjem

3,3

2,7

2,9

Prelazni sloj: službenici, tehničari, samozaposleni, slobodne profesije i niži rukovodioci bez univerzitetskog obrazovanja

2,8

2,1

2,4

Kvalifikovani radnici

2,4

1,8

2,0

Nekvalifikovani radnici

1,9

1,5

1,7

Sitni privatni poljoprivrednici

1,8

1,7

1,9

Ukupno

2,6

2,1

2,3

Izvori: podaci iz 2003. godine iz Projekta društvenog istraživanja Jugoistočne Evrope koji je finansiralo Ministarstvo nauke Kraljevine Norveške (n=2.997); podaci za 2012. i 2018. godinu iz projekta „Izazovi društvene integracije“ koji finansira Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja (n=2.500 u 2012. godini i n=2.211 u 2018. godini)

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 225

Istraživanje iz 2012. godine pokazalo je dakle da su vrednosti pravne države široko prihvaćene. Prihvatanje vrednosti pravne države je zavisilo od strukturnog socioekonomskog položaja ispitanika i toga da li su ljudi smatrali da su njihovi lični interesi ispunjeni tokom procesa postsocijalističke transformacije. Za kasniji nalaz bilo je presudno to što smo identifikovali razlike među bolje obrazovanim ispitanicima. Obrazovaniji ispitanici koji su uspeli da svoje obrazovanje na tržištu pretvore u bolje prihode, više su podržavali vladavinu prava, a oni koji to nisu uspeli, bili su među najskeptičnijim u pogledu vladavine prava. Ostalo je, međutim, sumnjivo da li su ovi nalazi u skladu sa socijalnom i političkom realnošću Srbije. Kao što smo već rekli, visok nivo podrške vrednostima vladavine prava u istraživanju iz 2012. godine bio je kontraintuitivan, imajući u vidu raširenu korupciju, to da vlast nije odgovarala za svoje postupke i svakodnevna iskustva neformalnosti u Srbiji. Pripisali smo to predizbornoj propagandi iz 2012. godine, te je naš zadatak sa novim skupom podataka bio da proverimo da li to objašnjenje i dalje važi. Drugo istraživanje sprovedeno je sredinom 2018. godine na uzorku od 2.211 ispitanika.22 Najočiglednija promena u odnosu na 2012. godinu odnosi se na percepciju neutralnosti prava – mnogo je manje onih koji veruju da je zakon neutralan. Druga novina koju su doneli podaci iz 2018. godine odnosi se na blagi pad podrške vladavini prava. U poređenju sa podacima iz 2012. godine, više ispitanika se slaže da je „ponekad bolje ignorisati zakon i odmah rešiti probleme, a ne čekati zakonsko rešenje“ i da je „u redu da se zaobilazi zakon dok god ga ne kršimo“ (tabela 14). Pored tog pravnog pragmatizma i skepticizma koji se odnosi na nepoštovanje zakona iz praktičnih razloga, postoji sve veći pravni nihilizam, odnosno, cinizam. Tim terminom označavamo stavove kojima se podržava ili opravdava praktično nepoštovanje zakona. Na primer, više ispitanika se slaže sa tvrdnjom „ako se ne slažeš sa zakonom, u redu je da ga prekršiš, samo da paziš da ne budeš uhvaćen“ i da „je u redu da prekršimo zakon ako je to u našem 22 Istraživanje je sprovedeno u okviru projekta „Izazovi društvene integracije“ koji je realizovao Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu.

226

Pravna država i poredak u senci

interesu“. No, uprkos ovim promenama, načelno ne bismo mogli reći da srpski ispitanici ne podržavaju vrednosti vladavine prava. Naprotiv, većina podržava i iako broj pravnih skeptika i nihilista raste, oni i dalje predstavljaju manjinu. Tabela 14. Pravna kultura u Srbiji, 2012. u poređenju sa 2018. godinom (u%) Godina: Iskaz:

2012.

2018.

Ne slaže se

Neodlučan

Slaže se

Ne Neodlu- Slaže slaže čan se se

Zakon je retko na mojoj strani, zakoni me obično ograničavaju i protiv su mojih interesa.*

42

21

37

39

23

38

Moji interesi su retko predstavljeni u zakonu, zakon obično oslikava interese onih koji imaju moć. **

38

25

38

25

17

59

Nije neophodno pridržavati se zakona koje smatramo nepravednim.

55

16

30

55

16

29

Nekada je bolje da se ignoriše zakon i odmah reši problem nego da se čeka pravno rešenje.

51

15

34

50

13

36

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 227 U redu je da se zaobilazi zakon ako se pri tome ne krši.

47

18

35

43

13

45

Ako se baš ne slažemo sa zakonom, u redu je da ga prekršimo, samo da pazimo da nas ne uhvate.

77

12

11

75

10

15

Opravdano je 78 14 8 80 8 12 da prekršimo zakon ako je to u našem interesu. *U istraživanju iz 2018. koristili smo sledeću izjavu: Retko je da je zakon na mojoj strani. ** U istraživanju iz 2018. koristili smo sledeću izjavu: Moji interesi retko su zastupljeni u zakonu; obično zakon odražava stavove onih koji imaju moć.

Izvor: Istraživanje o pravnoj kulturi za 2012. godinu i istraživanje „Izazovi društvene integracije“ za 2018. godinu Dalja analiza pokazala je da stavovi prema pravnoj državi najviše zavise od obrazovanja, nivoa blagostanja, odnosno, od materijalnog statusa i od tradicionalizma. Podrška vrednostima vladavine prava raste sa porastom obrazovanja i materijalnog statusa. Što su ispitanici tradicionalniji, manje je verovatno da će podržati vladavinu prava. Konačno, starost se pokazala kao važan faktor – stariji ispitanici češće prihvataju vrednosti vladavine prava (Vuković i Cvejić, 2019). Podaci koje sam naveo ne samo da su potvrdili posvećenost većine srpskog stanovništva vrednostima vladavine prava (mada se nivo prihvatanja neznatno smanjio u 2018. godini u odnosu na 2012. godinu) već su i poduprli strukturalističko objašnjenje koje

228

Pravna država i poredak u senci

smo Slobodan Cvejić i ja dali. Građani koji su uspeli da unaprede svoj društveno-ekonomski položaj podržavaju vladavinu prava i prihvataju legitimacijsku formulu novog sistema više od onih koji u tome nisu uspeli i imaju niži standard. Pretpostavili smo da su ti stavovi deo šireg skupa prodemokratskih stavova i vrednosti koje su postale ukorenjene tokom tri decenije postsocijalističke transformacije. Da bismo proverili tu pretpostavku, analizirali smo uticaj demokratskih vrednosti na pravnu kulturu i ustanovili da što ljudi više prihvataju demokratiju, to više prihvataju i pravnu državu. Sada je postalo očigledno da podaci za 2012. godinu nisu bili izuzetak ili anomalija, već deo šire konzistentne slike preovlađujuće vrednosne orijentacije stanovnika Srbije.

Zaključak Poverenje u institucije predstavlja preduslov funkcionisanja i legitimnosti demokratskog poretka, ono povećava političku participaciju i olakšava upravljanje državom. Poverenje u pravosuđe olakšava sprovođenje sudskih odluka, posebno onih koji se tiču osetljivih društvenih i političkih pitanja. U ovoj analizi, poverenje sam posmatrao kao pokazatelj legitimiteta institucija. Prema ovom stanovištu, legitimne su one institucije kojima građani daju poverenje i podršku iz načelnih razloga, zato što su u svom radu usklađene sa principima na kojima su izgrađene. Brojna istraživanja beleže pad poverenja građana Srbije i razvijenih demokratija u političke, posebno predstavničke institucije, dok građani na Zapadu zadržavaju nešto veće poverenje u pravosuđe, obrazovanje i slične institucije. Iako ne veruju političkim institucijama kao što su vlade, skupštine i stranke, građani Srbije, a posebno zapadnih društava, podržavaju demokratiju. Zato naučnici i novinari danas pišu o paradoksu i krizi demokratije. Dok je na Zapadu poverenje u pravosuđe preživelo ove talase kriza, u Srbiji to ni u kom slučaju nije tako. Građani Srbije imaju izrazito nisko poverenje u pravosuđe, a, što je posebno zanimljivo, veoma su nepoverljivi i oni koji „konstituišu“ taj sistem: struč-

Kriza institucija i legitimiteta i težnja za pravnom državom 229

njaci koji u njemu rade, pravnici, sudije, tužioci i advokati. Oni nisu zadovoljni radom pravosuđa, ne veruju da može biti efikasno i nepristrasno i nemaju poverenja u njega. Tako se srpsko pravosuđe suočava sa spoljašnjom i unutrašnjom krizom legitimiteta. Loše stanje u pravosuđu, njegov relativno loš društveni i posebno politički položaj, te pravila ulaska i napredovanja koja, kako se čini, ne stavljaju dovoljno veliki naglasak na zasluge, dovode do toga da se i pravosudne profesije nalaze u jednoj posebnoj krizi. To se odnosi pre svega na sudije i tužioce, ali ne i na advokate. Kriza profesije ogleda se u njenom malom ugledu i karijernoj privlačnosti za buduće diplomirane pravnike. Nasuprot svim tim krizama, stoje građani Srbije koji kao da „vape“ za vladavinom prava. Obični ljudi žive i rade u zakonima uređenom društvu u kojima se ista pravila ne odnose na njih i pripadnike elite. Ovi drugi mogu nekažnjeno, ili makar sa mnogo manje rizika, kršiti zakone i bogatiti se prisvajanjem javnih resursa. Paradoksalno, i jedni i drugi podržavaju vladavinu prava, s tim što postoje i određene razlike. Oni koji su uspeli da unaprede svoj socio-ekonomski položaj tokom tranzicije podržavaju pravnu državu, odnosno, dele pravnu kulturu koja stoji u osnovi pravne države. Nasuprot njima, „gubitnici tranzicije“ manje podržavaju vladavinu prava. Nezavisno od razlika između pripadnika različitih slojeva, u Srbiji postoji „tražnja“ za pravnom državom, ali i pravna kultura koja nas u velikoj meri približava građanima razvijenih evropskih društava. Pravna i politička kultura u društvu, kao i profesionalna kultura sudija, tužilaca i advokata, ne predstavlja osnov nezavisnosti i snage pravosuđa kao sistema. To je kultura koja je nepoverljiva prema nezavisnosti pravosuđa i njegovoj sposobnosti da se odupre pritiscima izvršne vlasti i sprovodi zakone. I simbolički potencijal odluka sudova i pravosuđa kao signalizatora kršenja prava i načela pravne države se umanjuje na taj način. Te poruke nemaju legitimitet i snagu da pokrenu druge mehanizme kontrole, kao što su politička kontrola od strane birača i opozicije i društvena kontrola od strane građanskog društva, niti sami ti mehanizmi imaju snagu i nezavisnost potrebne da se vlast drži odgovornom.

230

Pravna država i poredak u senci

Drugim rečima, ne samo da su institucionalna rešenja takva da podrivaju nezavisnost pravosuđa i njegovu sposobnost da vlast drži odgovornom, već su i politička i pravna kultura takve da ne predstavljaju osnov za uspostavljanje drugačijeg pravosuđa. Društvena saglasnost da se čuva nezavisnost pravosuđa može se tražiti u stavovima političke elite, profesionalnim zajednicama i među običnim ljudima, a istraživanja pokazuju da političke i pravne kulture koja bi stajala u osnovi nezavisnosti pravosuđa nema ni na jednom od ta tri nivoa.

Privrednici i pravna država: od zarobljene države do zarobljene privrede Svaka vlast ima „svoje“ firme, svedoče učesnici istraživanja o klijentelizmu u Srbiji (Cvejić, ur. 2016). U prvoj deceniji XX veka jedna od najuticajnijih građevinskih firmi bila je Monterra koja je godinama izvodila brojne građevinske radove u Beogradu i Srbiji. Pomenuto preduzeće je učestvovalo u jednoj od 24 sporne privatizacije čije je razrešenje svojevremeno tražila i Evropska unija, ali tužilaštvo je utvrdilo da u postupcima te privatizacije nije počinjeno krivično delo, dok su mediji navodili brojne probleme u njenom poslovanju, od neizvršenih obaveza do poreskih dugovanja. Firma je bila u vlasništvu nekadašnjeg funkcionera tada vladajuće stranke i predsednika jedne beogradske opštine koga su novinari nazivali „kraljem nekretnina“ koji je svoje bliske veze sa vlašću iskoristio da razvije uspešan biznis (Ćirković, 2010). Nakon smene vlasti firma je otišla u stečaj, a prema medijskim navodima, njen vlasnik je promenio granu poslovanja. U narednoj deceniji, verovatno najpoznatija građevinska firma u Srbiji postaje Milenijum tim, opet u vlasništvu ljudi bliskih vlastima. Kao i ranije, oni dobijaju poslove na državnim projektima kao što je Beograd na vodi, izvode radove na velikim infrastrukturnim projektima gasifikacije, a povrh toga dobijaju i bespovratnu državnu pomoć za izgradnju hotela u Vrnjačkoj Banji (Momčilović, 2021; Krik, 2021). Kao i ranije, medijski izveštaji nagoveštavaju da je reč o firmi koja je bliska vlastima (Kostić, 2019). Kakva će biti njena sudbina, pokazaće vreme.

231

232

Pravna država i poredak u senci

Obe firme predstavljaju svedočanstvo bliskih veza države i privrede. U oba perioda novije srpske istorije, postojale su firme koje su uspevale da osvoje veliki broj ugovora sa državom i javnim preduzećima. Vlasti, međutim, nisu imale tako benevolentan odnos prema privatnom biznisu. Verovatno najupečatljiviji primer te druge strane novčića predstavlja Miroslav Mišković, vlasnik najvećeg srpskog preduzeća Delta. Karijeru je započeo kao direktor u državnom preduzeću, zatim je za vreme vladavine Slobodana Miloševića kratko bio u vlasti, a sve vreme joj ostao veoma blizak. Imao je preferencijalni tretman od države i tome se pripisuju njegovi početni ekonomski uspesi (uporedite Bogović, 2018). U petooktobarskoj Srbiji, njegov biznis je nastavio da se razvija u više pravaca, od proizvodnje hrane, preko bankarstva i hotelijerstva, do trgovine i građevinarstva. Mediji i stručnjaci su tada spekulisali da je jedna od ekonomski moćnih figura koja stoji iza „zarobljavanja države“ (Džihić and Segert, 2012). Proces zarobljavanja ili ovladavanja državom odvijao se tako što su uticajni privrednici, ali i drugi delovi „redistributivnih koalicija“ uticali na ekonomske, fiskalne, monetarne, socijalne, stambene i druge politike koje su pogodovale višim i srednjim slojevima (Antonić et al. 1993, Arandarenko, 1995; Arandarenko, 2010; Vuković, 2017). Jedan od primera koji se često pominjao jeste politika jakog dinara koja je pogodovala uvoznicima u koje je i Mišković spadao. Posle smene vlasti 2012. godine uhapšen je zajedno sa sinom i poslovnim saradnicima. U javnosti je njegovo hapšenje tumačeno kao konačni dokaz da je država krenula u obračun sa korupcijom. Deset godina nakon tog događaja, čini se, međutim, da je glavni cilj bio da država demonstrira svoju vlast i sposobnost da se suprotstavi i najmoćnijim privrednicima. Navedena tri primera pokazuju ambivalentni odnos državne vlasti i privrednika. S jedne strane, krupni privrednici teže da državne politike prilagode svojim interesima i taj proces nazivamo „ovladavanje državom“. Manje moćni teže da profitiraju na ugovorima sa državom i na preferencijalnom tretmanu koji dobijaju zahvaljujući vezama s vlastima. Posmatrano sa te strane, čini se da je privreda dobitnik tog odnosa, jer uspeva da uveća

Privrednici i pravna država

233

svoj profit zahvaljujući javnim resursima. Takva država je skuplja, tako da nezavisni privrednici moraju dodatno da finansiraju one povezane sa državom. Povezivanje privrednika sa državom, odnosno, političkom klasom na vlasti, često je uslov opstanka i na taj način država širi sferu uticaja na privredu. To nas vodi do druge dimenzije odnosa države i privrede – država teži da kontroliše ili makar utiče na privrednike tako što kontroliše njihovo poslovanje ili tako što podržava firme koje osnivaju ljudi iz vlasti. Taj proces ću nazivati „ovladavanjem privredom“ (Bartlett, 2021; Szanyi, 2019). U tom odnosu, država, odnosno, politička klasa na vlasti je prima facie dobitnik, jer zadržava prevlast u odnosu na privredu. Odnos privrede i države nije dakle jednoznačan i srpska stvarnost se verovatno nalazi između ta dva idealno-tipska modela. Ujedno, oni čine i teorijski okvir na osnovu kojeg ću posmatrati ulogu privrede u uspostavljanju pravne države ili, preciznije, u ispostavljanju kredibilnih zahteva za pravnom državom. U tom smislu, tekst koji sledi jeste neka vrsta političke ekonomije i sociologije pravne države.

Politički kapitalizam i zarobljavanje države i privrede U ranim fazama razvoja srpskog društva, država je uspevala da nametne svoju moć različitim podsistemima, od kulture i medija do privrede. Tome su doprineli nerazvijenost društva, privrede i institucija, te nediferenciranost društva čiju većinu su decenijama činili poljoprivrednici. Srednji slojevi su se sporo razvijali i činili su ih uglavnom činovnici, a proces uspostavljanja kapitalističke elite takođe je tekao veoma sporo. Za vreme socijalizma i tokom devedesetih godina prošlog veka, politika je zadržala dominaciju nad ekonomijom i društvom, a taj trend se zadržao do danas. U savremenoj Srbiji politička vlast uspeva da ostvari veliki uticaj, na primer, na medijsku sferu finansiranjem privatnih i državnih medija i manje ili više transparentnom podrškom akterima koji učestvuju u privatizaciji medija (Kleut, 2021; Savet, 2015; Savet,

234

Pravna država i poredak u senci

2015b). Uprkos relativno malim izdvajanjima za kulturu (CESK i NKSS, 2019), značaj državnog finansiranja kulture na osnovu javnih konkursa ostaje veliki, ali i predmet oštrih debata (Mikić, 2011). Slično tome, država izdašno investira u sport i ostvaruje uticaj kako na javnost, tako i na navijače (uporedite Nikolić, 2019), dok mnogi istaknuti sportisti i umetnici čine deo političke elite (uporedite Maričić, 2021). Jedan okvir za objašnjenje tog specifičnog odnosa privrede i društva jeste teorija o političkom kapitalizmu. Veber određuje politički kapitalizam kao sistem u kome je sticanje dobiti zasnovano na korišćenju političke moći, odnosno, korišćenjem politički orijentisanih grupa ili lica, finansiranjem rada ili revolucija ili finansiranjem partijskih vođa (Veber, 1976, I: 130). Država koja daje u zakup naplatu poreza pomaže politički orijentisani kapitalizam, a ne tržišno orijentisanu delatnost čiji je cilj sticanje dobiti. Pozajmljivanje i davanje u prebendu prava na dažbine, naglašava Veber, sputava nastanak kapitalizma i teži očuvanju postojećih izvora prihoda. Ono teži, Veberovim rečima, da privredu učini stereotipnom i tradicionalnom (Veber, 1976, I: 159-160). Politički kapitalizam dakle ometa razvoj autonomno tržišno orijentisanog kapitalizma, već izglede za dobit na tržištu ometaju merama, kao što su posebne privilegije, koje su sa stanovišta tržišta iracionalne. Ovakav sistem onemogućava tržišne aktere na planiraju svoje delovanje, jer ne mogu da predvide postupke države ili aktera koji su s njom povezani (Veber, 1976, I: 160). Politički kapitalizam dakle za Vebera jeste sistem u kome politika dominira ekonomijom, odnosno, u kome nema prave autonomije ekonomske sfere i koji je ekonomski neefikasan. Iako Veber politički kapitalizam posebno detaljno objašnjava na primeru Rima (uporedite Veber, 1976, I: 793 i dalje), ovaj teorijski koncept se i danas koristi za analizu društvenih i ekonomskih odnosa. Naravno, kao i drugi teorijski koncept, i politički kapitalizam doživljava modifikacije. Na primer, govoreći o savremenoj Americi, Halkomb (Halcombe) u kojoj glavna politička moć potiče iz ekonomske elite, politički kapitalizam određuje kao ekonomski i politički sistem u kome ekonomska i

Privrednici i pravna država

235

politička elita sarađuju na obostranu korist. Ekonomska elita utiče na državne politike tako što koristi zakone, državni budžet i poreski sistem da zadrži svoj dominantni status u privredi. Pri tome, ona pomaže političkoj eliti da održi svoj status i odnose razmene koji koriste kako političkoj, tako i ekonomskoj eliti (Halcombe, 2015: 41). Ovde nije samo reč o tome da politika utiče na privredu, ili da je politika responzivna prema interesima privrede. Politički kapitalizam, prema Holkombovoj interpretaciji, jeste sistem u kome dve elite kreiraju pravila igre, odnosno, dizajniraju sistem tako da mogu da zadrže svoje dominantne pozicije (Halcombe, 2015: 43). U daljim razradama tog koncepta, navodi se da politički kapitalizam odlikuje to što ekonomska elita koristi svoju moć da sprovodi politiku koja štiti njene ekonomske interese; obično, takve politike bi trebalo da obeshrabruju konkurenciju i inovacije i postavljaju prepreke za ekonomsku liberalizaciju. Opisani sistem se naziva i „zarobljena demokratija“ ili „dominacija ekonomske elite“ (Krieger and Meierrieks, 2015: 20 i dalje). Branko Milanović nudi nešto drugačiju definiciju političkog kapitalizma koja, kako se čini, nastaje pre svega na osnovu iskustva savremene Kine. U ovom čitanju, politički kapitalizam podrazumeva postojanje efikasne birokratije, odsustvo vladavine prava i autonomiju države (Milanović, 2019: 95). Prva važna karakteristika sistema jeste da birokratija (koja je primarni korisnik sistema) ima dužnost da ostvari visok ekonomski rast i sprovodi politike koje omogućavaju postizanje tog cilja. Ekonomski rast je neophodan da bi vlast imala legitimitet, a da bi bila ekonomski uspešna, birokratija treba da bude tehnokratska i moraju je činiti ljudi koji su izabrani po meritokratskom principu (Milanović, 2019: 91). Drugu karakteristiku političkog kapitalizma čini odsustvo vladavine prava. Takve države imaju zakone i oni se u najvećem broju slučajeva primenjuju. Vladavina prava, međutim, ne postoji, jer bi to uništilo osnove sistema i izmenilo njegove glavne korisnike. Elita ima koristi od pravne i institucionalne proizvoljnosti, jer može da ne primenjuje zakon kada joj to odgovara. S druge strane, može ga primeniti punom snagom kada

236

Pravna država i poredak u senci

„nepoželjni“ politički akter, ili poslovni konkurent, treba da bude kažnjen (Milanović, 2019: 93). Korupcija je, naglašava Branko Milanović, endemska odlika političkog kapitalizma. Svaki sistem koji zahteva diskreciono donošenje odluka mora imati endemsku korupciju. Ona jeste opasna, jer može da podrije same osnove sistema. Ako se raširi, korupcija podriva integritet birokratije i njenu sposobnost da sprovodi ekonomsku politiku koja proizvodi visok rast. Ako nema rasta, građani neće više podržavati sistem i ključni deo društvenog dogovora na kome počiva politički kapitalizam tada je podriven (Milanović, 2019: 94). Politički kapitalizam je, kao sistem, uvek u nesigurnoj ravnoteži. Ako korupcija izmakne kontroli, sistem se može urušiti. Ali ako se vladavina prava u potpunosti primeni, onda se sistem radikalno menja i prelazi sa kontrole jedne stranke ili jedne elite na sistem konkurencije među elitama. Da bi sistem funkcionisao, elita stoga mora da pronađe srednji put između dva kursa, od kojih nijedan ne može da primeni u potpunosti (Milanović, 2019: 95). Pišući u originalnoj veberovskoj perspektivi, Mihail Arandarenko i Slobodan Antonić koristili su teoriju o političkom kapitalizmu da objasne sistem koji je vladao devedesetih godina u Srbiji. U tom sistemu, tržišna sfera bila je podređena političkoj. Nakon 2000. godine, sistem se održao u novom izdanju i nastavio da funkcioniše na osnovu novog prećutnog sporazuma, sada između reformisane postkomunističke privredno-političke elite i srednje klase i redistributivnih koalicija bliskih njima. Mehanizmi upravljanja privredom su nešto drugačiji, a radikalno su promenjena pravila raspodele u korist srednje klase, a na štetu „nižih“ klasa (Arandarenko, 2010: 77). Slobodan Antonić, opet sledeći Vebera, kaže da je reč o sistemu u kome se profit dominantno ostvaruje iskorišćavanjem politički kreiranih monopola, a ne na slobodnom tržištu (Antonić, 1993). U kasnijim radovima on naglašava da petooktobarsku Srbiju, takođe, odlikuje sistem koji ne naziva političkim kapitalizmom, ali koji zadržava neke ključne odlike sistema iz devedesetih. Među njima jesu važni uloga države u ekonomiji, sistem privilegija i mreže patronaže (Antonić, 2006).

Privrednici i pravna država

237

Ako politički kapitalizam, u Veberovom duhu, znači da tržištima manipulišu moćnici, da politički dobro povezani preduzetnici uživaju ozbiljne prednosti u odnosu na svoje konkurente i da na raspodelu resursa odlučujuće utiču političke odluke, onda bismo se mogli zapitati u čemu se Rusija razlikuje od Francuske (Ganev, 2009: 648–649). Odgovor koji daje Venelin Ganev objašnjava da to jeste sistem koji je usredsređen na privilegije, u kome ne postoje stabilne garancije svojinskih prava, u kome se kontrola nad javnom imovinom uspostavlja nizom fragmentiranih i personalizovanih mehanizama, a granice države su porozne i podložne prekoračenju „društvenih predatora“ (Ganev, 2009: 664, 672). Slični elemente personalizovane vlasti i poroznih granica države detaljno sam analizirao u oblasti politike i pravosuđa u prethodnim poglavljima, tako da se proširenje na domen privrede čini sasvim koherentnim. Drugi pojam kojim se objašnjavaju bliski odnosi privredne i političke elite i prilagođavanje javnih politika interesima privrednika jeste „zarobljavanje države“. Analize pokazuju da je region Centralne Evrope podložan dvema vrstama zarobljavanja države: partijskom i korporativnom. U prvom slučaju, partije kolonizuju državu i uspostavljaju politički monopol. U drugom slučaju, privatne firme potplaćuju političare da donose odluke u njihovu korist, a državna vlast se upotrebljava upravo za ostvarivanje privatnih koristi (Innes, 2013). U našem regionu, važan akter u procesu zarobljavanja države bile su populističke stranke koje su nastupale kao preduzeća, sa jasnom namerom ne samo da osvoje vlast da bi sprovodile svoj program, već da bi ostvarivale dugoročne ekonomske koristi za sebe i svoje članove. Postizale su svoj cilj tako što su menjale pravila igre, ukidale tržišnu utakmicu, uspostavljale dominaciju nad svim društvenim i političkim sferama kao što su pravosuđe, mediji i privreda (Szanyi, 2019). Vilijam Bartlet (William Bartlett) naglašava veze između ta dva teorijska koncepta, političkog kapitalizma i zarobljavanja države, i pokazuje kako su socijalističko nasleđe i građanski ratovi doprineli da se u zemljama nastalim raspadom Jugoslavije razvije

238

Pravna država i poredak u senci

specifičan oblik političkog kapitalizma. Analizirajući primere iz Srbije i Hrvatske, on tvrdi da su veze između kapitalističkih i demokratskih institucija u najboljem slučaju slabe. Bogatstvo čak i moćnih poslovnih ljudi na milosti je uticajnih političkih pokrovitelja i mreža, a političke partije dominiraju ekonomijom na isti način, ali u modifikovanom obliku, kao što je komunistička partija dominirala institucijama samoupravnog socijalizma u bivšoj Jugoslaviji. Tom modelu političkog kapitalizma nedostaje jedan element na kome insistira Milanović, a to je efikasna birokratija (Bartlet, 2021: 292). Pored zarobljavanja države, dolazi i do zarobljavanja firmi (uporedite Bartlett, 2021b: 4; Szanyi, 2019: 2; Innes, 2013). Do zarobljavanja firmi dolazi tako što se donose politike od kojih posebnu korist imaju privilegovani preduzetnici, tako što se izabrane firme štite od tržišne konkurencije, tako što im se dodeljuju povoljni krediti i subvencije i štite se od dosledne ili proizvoljne primene prava, pa umesto da moćni preduzetnici ovladavaju državom, sada političari uspevaju da ovladaju privredom preko mreža klijentelizma i patronaže (Bartlett, 2021b: 4–5). Odnos između privrede i politike zavisi od opšteg političkog konteksta. Miloš Resimić zastupa tezu po kojoj što je više političke neizvesnosti u kontekstu nerazvijenih institucija, to je veća ravnoteža moći između političkih partija i biznisa. Političke partije su, u takvim uslovima, zainteresovane za kratkoročno izvlačenje resursa iz privrede, kako bi se pripremile za sledeće izbore. U tim okolnostima, privrednici utiču na vlast da donosi politike koje su u njihovom interesu. Tako se unosni poslovi sa državom i preferencijalni tržišni i zakonski tretman razmenjuju za (ne)formalno finansiranje stranaka. S druge strane, kada je politička nestabilnost manja, moć vladajuće političke partije raste, čime se produžavaju njeni „vremenski horizonti“. Tada je vlast spremnija da odozgo nadole kolonizuje privredu, jer dominantne političke partije teže da ostvare dugoročnu dominaciju nad političkim sistemom onda kada na tom planu dolazi do opadanja konkurentnosti. Tada na scenu stupaju firme u kojima političari imaju posebne interese ili čiji su vlasnici oni ili članovi njihovih

Privrednici i pravna država

239

mreža. Razdelnicu između ta dva modela u Srbiji, Resimić smešta u 2012. godinu, kada je došlo do smene vlasti i nakon čega se moć jedne stranke i jednog čoveka uvećava i konsoliduje (Resimić, 2022; Rasemić, 2021). Politički kapitalizam jeste dakle sistem u kome postoje bliske veze države i privrede, odnosno, političke i ekonomske elite, te sistem privilegija koje proizlaze iz pripadnosti klijentelističkim mrežama. Mehanizmi odlučivanja i raspodele su personalizovani, kao što su personalizovani i odnosi u klijentelističkim mrežama, dok je autonomija privrede u odnosu na državu ograničena.1 U tom okviru ću analizirati položaj i stavove privredne elite. Najpre ću, međutim, u kratkim crtama prikazati istorijske konture odnosa države i privredne elite, da bih pokazao kako uzajamno zarobljavanje države i privrede i prevlast klijentelističkih mreža jeste model uređivanja privrednih i društvenih odnosa koji ima duboke istorijske korene.

Prevlast države i politike nad drugim segmentima društva Prevlast politike nad drugim segmentima društva predstavlja deo našeg istorijskog nasleđa, iz perioda socijalizma i predratne Jugoslavije. Dobar deo XIX veka i početak XX obeležila je borba za nacionalno oslobođenje i uspostavljanje moderne države i tom pitanju bili su podređeni društveni i politički procesi. Upravo zato su narasle društvene grupe vezane za državu, kao što su politička elita i administrativni i represivni aparat. Razvoj kapitalističke privrede u Srbiji bio je usporen i obeležen velikom ulogom države, a time je bio otežan i razvoj drugih društvenih slojeva, kao što su buržoazija i radništvo. Primera radi, u Kraljevini Jugoslaviji sloj kapitalista bio je nerazvijen, kao i samo slobodno tržište i 1 Kao što je ograničena i autonomija države u odnosu na privredu i političku elitu, a sama država je stalno na udaru moćnih pojedinaca i grupa. U ovom kontekstu, autonomija države podrazumeva sposobnost da se kontroliše ucenjivanje i korupcija i da se izbegne ovladavanje državom od strane moćnih društvenih grupa i interesa (Rueschemeyer and Evans, 1999; uporedite Evans et al. eds.,1999).

240

Pravna država i poredak u senci

privreda. U skladu s tim, sloj industrijskih radnika bio je relativno malobrojan. Pred sâm Drugi svetski rat, u Srbiji je tri četvrtine zaposlenih radilo u poljoprivredi (uporedite Čalić, 2004: 150, 415; Đurović, 1986: 285–286; Vuković, 2012). U uslovima nerazvijene privrede, delovanje ekonomske elite je bilo primarno usmereno ka državi i njenim resursima kao načinu da se obezbede privilegije, a ne ka tržištu radi akumuliranja resursa za ekonomski razvoj (Lazić, 2009: 15, 21).2 Ništa manju usmerenost na državne resurse nalazimo i u srednjim slojevima, posebno slobodnim profesijama kao što su advokati, lekari i inženjeri. Studija Dubravke Stojanović o pripadnicima slobodnih profesija u predratnom Beogradu pokazuje rast tog sloja i rast njegovog društvenog uticaja. Dubravka Stojanović napominje da predratnu Jugoslaviju odlikuje neizdiferenciranost naučne, kulturne i političke elite. U tom periodu, istaknuti književnici, naučnici, profesori univerziteta, advokati i lekari imali su aktivnu ulogu u političkom životu Kraljevine Jugoslavije (isto kao i u Kraljevini Srbiji) i radili su kao državni činovnici, ambasadori, poslanici i ministri (Stojanović, 2008: 180–193). Oni su se spajali sa činovništvom ili političkom elitom i zajedno činili privilegovan sloj koji je bio sastavljen od najpreduzimljivijih pojedinaca. Uloga države u odnosu na privredu ostala je presudna i za vreme socijalizma, uprkos ubrzanoj modernizaciji. Taj proces je podrazumevao razvoj velikih gradova, seobu stanovnika iz sela u gradove, razvoj privrede i infrastrukture i izmene u strukturi društva koje su se ogledale u padu udela poljoprivrednika i rastu udela radnika i srednjih slojeva. U takvim okolnostima, država je svoj značaj dugovala odsustvu privatnog vlasništva i državnoj kontroli privrede. 2 Istoričari naglašavaju da je Kraljevinu Jugoslaviju odlikovalo potpuno odsustvo strategija privrednog razvoja. Prema rečima Branke Prpe, jugoslovenske političke elite pokazivale su neshvatljivu indiferentnost u odnosu na ekonomiju (Prpa, 2003:107), što ona objašnjava konstantnom političkom krizom koja se ticala tipa unutrašnjeg uređenja, raspodele moći između nacionalnih elita i međunacionalnih odnosa uopšte. Industrijski rast u tom periodu pripisuje se naoružavanju i državnim nabavkama u sklopu priprema za rat (Čalić, 2004: 381 ff).

Privrednici i pravna država

241

Za vreme socijalizma, privatno vlasništvo bilo je ograničeno na sitno zanatstvo i poljoprivredu. Nakon Drugog svetskog rata, celokupna privreda je nacionalizovana i dominacija državnog vlasništva nad privredom trajala je punih četrdeset pet godina. Savez komunista je imenovao kako državne, tako i privredne rukovodioce, a zvanična ideologija i komunistička praksa su počivale na ideji punog jedinstva partije, države i privrede. Jednakost i pravda ostvarivane su radničkim samoupravljanjem koje je predstavljalo niz složenih mehanizama odlučivanja, čiji je cilj bio veće učešće radnika u upravljanju preduzećem i društvom, a, samim tim, i u preraspodeli javnih resursa.3 Istraživanja su, međutim, pokazala da su u preduzećima de facto odlučivali rukovodioci (Vuković, 1985), a interesima radnika izlazili su u susret zato što su direktori preduzeća bili privredni, ali i politički kadar imenovan u političkim strukturama. Zato su direktori morali ostvariti i privredne i ideološke ciljeve preduzeća, te obezbediti socijalni mir i političku podršku „u bazi“. Društvena moć direktora bila je velika i ogledala se, između ostalog, u višem materijalnom standardu i nizu privilegija koje su išle sa njihovim društvenim položajem. Sa sadašnje tačke gledišta, te privilegije izgledaju skromno: bolji stanovi, vikendice, lakši pristup javnim uslugama, bolja radna mesta za članove porodice i slično (uporedite Vuković, 1994). Elita je prisvajala državne resurse, a zauzvrat, tolerisala je ostalim članovima društva da na isti način, ali u manjem obimu, prisvajaju državnu imovinu, bez ozbiljnije zakonske ili moralne osude. Državna imovina je percipirana kao ničiji i svačiji resurs za podmirivanje najrazličitijih potreba i ambicija. Tako su i radnici, službenici i stručnjaci mogli da ostvaruju dodatne prihode koristeći resurse preduzeća u kojima su radili. Krađa materijala i alata iz fabrike, privatan rad sa državnim resursima, nelegalna gradnja, besplatno korišćenje opreme ili 3 Pošto su radnici u socijalističkim preduzećima ujedno bili i „vlasnici“, nalazili su se u sukobu između dvaju suprotstavljenih interesa – da se prihodi investiraju u razvoj ili u potrošnju, što je bio njihov interes kao vlasnika, ili da se prihodi preraspodele kroz plate i beneficije, što im je bio interes kao radnika. Interesi radnika su prevladali nad interesima vlasnika, pa su preduzeća nedovoljno sredstava usmeravala u razvoj, tako da su postepeno počela da zaostaju, na primer, u pogledu tehnologija, organizacije rada, osvajanja novih tržišta i proizvoda (Pejovich, 1984).

242

Pravna država i poredak u senci

prostorija, što bi se inače plaćalo, predstavljaju samo neke od mehanizama. Spisak sitnih ili krupnijih koristi bio je beskrajan, ali je tako raširena praksa ujedinila više i niže društvene slojeve u prećutnom društvenom i političkom dogovoru. Viši društveni slojevi obezbeđuju političku podršku „baze“ tako što tolerišu neodgovornost, niz sitnih prestupa, rasipanje i krađu državne imovine. S druge strane, niži društveni slojevi nijednog trenutka ne učestvuju u masovnijim političkim protestima i pokretima (Vuković, 2005). Prećutni dogovor u sitnoj preraspodeli privilegija i javnih resursa nije, međutim, mogao da obezbedi temelje nove ekonomske elite. Direktori preduzeća za vreme socijalizma nisu raspolagali imovinom preduzeća, niti su je mogli nasleđivati i prisvajati. U nedostatku jasnog titulara te svojine (uporedite Hiber, 1993), te mehanizama kontrole, raspolaganjem te imovine, mnogi su se odlučili da povećaju ulog i da iskoriste kontrolu javnih resursa tako što će preraspodelu dobiti i resursa izvršiti u crnoj zoni. Tako su rukovodioci socijalističkih preduzeća stvarali neformalne mreže i preko lažnih izveštaja ili prenisko postavljenih planskih ciljeva zadržavali i među sobom vršili preraspodelu „viškova“(Arandarenko, 2000: 341). Bili su to rani mehanizmi pretvaranja javnih u privatne resurse koji će tokom postsocijalističke transformacije dobiti nove oblike i mnogo veći obim. Poslednja decenija XX veka označava se kao period usporene ili blokirane transformacije. Vlast je bila rešena da zaustavi promene i da prisvoji što je moguće više državnih i društvenih resursa. Vođena praktičnim ili ideološkim razlozima, težila je da po svaku cenu spreči mirnu promenu vlasti i društvenu, političku i ekonomsku transformaciju (uporedite Lazić, ur. 2000; Antonić, 2002; Vuković, 1996). Društvena osnova promena bila je ograničena. Tokom devedesetih godina, političke i društvene promene natprosečno su podržavali stručnjaci, mladi, visokoobrazovani koji su, opravdano, od novog sistema očekivali bolji društveni položaj. Radnici i seljaci su ispravno procenjivali da će im se položaj u liberalnom kapitalističkom poretku pogoršati.

Privrednici i pravna država

243

„Pokretu za promene“ pridružili su se tek 1999. godine, kada je postalo sasvim jasno da od starog sistema ne mogu očekivati bolji društveni položaj (Babović, 2002). Konačno, nepovoljan međunarodni položaj Srbije u velikoj meri je onemogućio demokratizaciju i ekonomski oporavak. Država, kao najširi okvir unutar koga treba da se odvija proces uspostavljanja demokratskih praksi i institucija, stalno je bila upitna (Linc i Stepan, 1998). Sukobi sa međunarodnom zajednicom davali su vlasti osnov za opravdavanje ekonomskih i političkih neuspeha i za delegitimisanje opozicije i ideja koje je ona nosila (Vuković, 1996; Branković, 1994). Ključni doprinos promeni vlasti dale su strane sile koje su, nakon NATO agresije, finansijski, medijski i organizaciono podržale tadašnju opoziciju u promeni vlasti. Tokom devedesetih godina, odnosno, perioda usporene postsocijalističke transformacije, postojali su višestruki mehanizmi političke kontrole ekonomske sfere. Neki od njih su nasleđeni iz perioda socijalizma, a neki su predstavljali socijalnu i političku inovaciju tadašnjih vlasti. Direktorska mesta i članstvo u upravnim odborima državnih preduzeća, kao i u prethodnom sistemu, bili su rezervisani za pripadnike vladajućih stranaka. Na taj način je vlast uspostavila potpunu kontrolu nad najvećim delom privrede. Mreža zavisnosti i kontrole prostirala se i dalje od granica državnog sektora, na primer, kroz mehanizme javnih nabavki, poslovne saradnje, podugovaranja. Pojednostavljeno govoreći, politička pripadnost i podobnost vlasnika uticala je na to da li će preduzeće dobijati ugovore sa državnim preduzećima i ustanovama ili dozvole za uvoz i izvoz. Privrednici su plaćali pristup tržištu i ono je bilo zatvoreno za one koji nisu mogli ili nisu hteli da plate pristupnicu (Begović et al. 2004). Partijske veze bile su i ostale, naravno, presudne i za dobijanje poslova u državnim preduzećima i javnoj upravi. Partijsko članstvo je već uveliko bilo integrisano u ekonomsku elitu i srpska vlada je, zahvaljujući vlasničkoj i upravljačkoj strukturi privrede, samo nastavila da koristi mehanizme koje je nasledila od komunističkih vlasti. U tom periodu zapažamo i kretanje u obrnutom smeru, integrisanje

244

Pravna država i poredak u senci

ekonomske elite u političku, a dobar primer za tu tendenciju predstavljaju vlade ministara-direktora. Uticaj države i partijsko-državne elite na privredu nije se ovde završavao. Tokom sankcija i kasnije, važni segmenti ekonomije nisu bili liberalizovani. Na primer, spoljnotrgovinska razmena zasnivala se na sistemu dozvola za uvoz, kao i na trgovanju deficitarnim proizvodima, kao što su nafta i naftni derivati, cigarete i slični proizvodi. Dozvole je, naravno, izdavala vlada i pristup je bio ograničen na partijske funkcionere, finansijere i pojedince iz, kako će se kasnije pokazati, kriminalnog miljea. Devizno tržište, takođe, nije bilo slobodno, tako da su istovremeno postojali zvanični, ujedno i najniži kurs, prema kome su samo privilegovana preduzeća mogla da kupuju devize, zatim žiralni kurs i kurs na crnom tržištu. Privatizacija, kao verovatno ključna ekonomska promena u sklopu postsocijalističke transformacije, započeta je uz velike teškoće početkom devedesetih godina. Privredna i politička elita je tokom tog perioda uradila sve što je bilo u njenoj moći da privatizaciju uspori ili zakoči (Arandarenko, 2000).4 Društvena preduzeća su propadala pod teretom neefikasnog upravljanja, igrala su važnu socijalnu ulogu time što su zapošljavali radnike za kojima nije postojala potreba ili koji su bili samo fiktivno zaposleni, a velika budžetska sredstva trošena su na subvencije tom neefikasnom segmentu privrede.5 Svi ti mehanizmi omogućili su koncentraciju kapitala u rukama narastajuće ekonomske elite i njenu postepenu konsolidaciju kao zasebne društvene grupe. Nakon sloma socijalizma i transformacije privrede i društva, nova srpska ekonomska elita velikim je delom nastala iz redova nekadašnje nomenklature. Prema istraživanjima koje je sproveo Mladen Lazić sa saradnicima, tokom devedesetih godina dve trećine, a 2003. godine polovina pripadnika vladajućeg sloja (koji kontrolišu ekonomske resurse) dolazila je iz redova političke i 4 U literaturi postoje različita objašnjenja, od ideoloških razloga do sasvim konkretnih ekonomskih interesa (Vuković, 1996; Vuković, 1996b; Lazić, 1994). 5 Nazivajući to „velikom pljačkom naroda“ Mlađan Dinkić tvrdi da su tokom perioda hiperinflacije, između 1991. i 1994. godine, vlade Slobodana Miloševića prisvojile 6 milijardi dolara društvenog i individualnog kapitala stanovnika Srbije (Dinkić, 1996).

Privrednici i pravna država

245

ekonomske elite iz perioda socijalizma. Političku moć su pretvarali u ekonomsku, a ključni mehanizam predstavljala je konverzija javnih u privatne resurse. Izgradnja ličnog bogatstva zahvaljujući kontroli javnih resursa sprovođena je različitim mehanizmima, od kriminala, preko korišćenja privilegovanog položaja na tržištu, trgovanja deficitarnim proizvodima, oslanjanja na uvozne dozvole, korišćenja jeftinih državnih kredita, do pravljenja privatnih firmi paralelno sa državnim kojima su upravljali. U kasnijim istraživanjima iz 2012. godine, struktura elite se menja i većinu njenih pripadnika čine pojedinci koji su se na najviše društvene položaje uzdigli nakon petooktobarskih promena (Lazić, 2014: 83–85). Najobimniji od svih procesa prelivanja državnih resursa u privatne odvijao se pod okriljem privatizacije. Privatizacija je najobimniji poduhvat sistemskog (a to znači zakonima i institucijama kontrolisanog) pretvaranja državnih u privatne resurse tokom kojeg su elite, upravljajući procesom privatizacije, zapravo „raspolagale“ tim sredstvima. Istovremeno, taj proces bio je prilika da se na nelegalan ili nelegitiman način „produže“ sistemske osnove elite u Srbiji koje su se primarno zasnivale na raspologanju državnim resursima. Izbor modela privatizacija bio je prilagođen tom cilju (Arandarenko, 2010), kao i čitav niz politika i političkih skandala kojima je podrivana pravna država.6 Istovremeno, političke elite tolerišu niz isto tako nelegalnih ekonomskih aktivnosti nižih slojeva (npr. rad na crno, ulična prodaja, nelegalna gradnja) ili sitno pretvaranje javne u privatnu 6 Prisvajanje javnih resursa dobilo je u petooktobarskoj republici nove oblike i dimenzije. Globalni finansijski integritet (engl. Global Financial Integrity), neprofitna organizacija iz Sjedinjenih Američkih Država, procenjuje da je u periodu između 2004. i 2013. godine iz Srbije na nezakonit način izneta oko 41 milijarda dolara (Kar and Spanjers, 2014: 32). Ovaj iznos obuhvata tri vrste transakcija: one koje proističu iz korupcije i krađe od strane državnih funkcionera, kriminala (trgovina drogom i ljudima i sl.) i raznih manipulacija kojima je cilj izbegavanje plaćanja poreza i carina. Izraženo u milijardama dolara taj iznos znatno je viši nego u Mađarskoj (38) Hrvatskoj (35), Rumuniji (35), Bugarskoj (25) ili Makedoniji (5). Mediji su detaljno izveštavali o pojedinačnim slučajevima i načinu kako su se državni resursi prelivali na račune privatnika. Na primer, Međunarodni konzorcijum za istraživačko novinarstvo (engl. The International Consortium of Investigative Journalism) detaljno izveštava o mehanizmima kojima su uništavane nekada uspešne srpske firme, a njihova sredstva prebacivana na račune firmi u poreskim rajevima (Pedejski et al., 2013).

246

Pravna država i poredak u senci

svojinu (Vuković, 2005: 44; Vuković, 1996: 92). Takve prakse imale su u jednom periodu i ulogu održavanja materijalnog standarda stanovništva, posebno tokom devedesetih godina, kada je životni standard drastično opao (Cvejić, 2002). Država je dakle u celokupnoj modernoj istoriji Srbije imala važnu ekonomsku ulogu. Ka njoj i njenim resursima bile su orijentisane strategije ekonomske i političke elite u predratnoj Jugoslaviji i u Srbiji nakon pada socijalizma. Konačno, i što je za našu argumentaciju posebno važno, upućenost privredne elite na državu (ali i srednjih slojeva, uporedite Vuković, 2017) i prakse prisvajanja javnih resursa trajale su veoma dugo, imale su široko društveno prihvatanje i postale su obrasci ponašanja, pa čak i socijalne norme koje oblikuju strategije i stavove tih društvenih slojeva i u narednom periodu. U narednom odeljku ću pokušati, koristeći nešto preciznije kvantitativne indikatore, da ukažem na značaj savremene srpske države kao ekonomskog aktera.

Uticaj države na privredu i socio-ekonomske ishode Uticaj države na tržištu i njen uticaj na privredu i privrednu elitu analiziraću na osnovu tri grupe kvantitativno-kvalitativnih pokazatelja. Prva grupa pokazatelja odnosi se na poreklo ekonomske elite, druga se tiče direktne uloge države kao ekonomskog aktera na tržištu, a treća na (netransparentne i nezakonite) mehanizme kontrole privrede koje država ima na raspolaganju. Udeo zaposlenosti u javnom sektoru nije jednostavno utvrditi zbog neujednačenih definicija. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku o formalnoj zaposlenosti, ona je od sredine druge decenije u padu. Na primer, 2015. godine iznosila je 40 posto, da bi 2020. godine pala na 34 posto. U vreme ekonomske krize došlo je do skoka udela zaposlenih u javnom sektoru zato što je privatni sektor otpuštao radnike. Na početku druge decenije ovog veka, kada je započeo ekonomski oporavak, opada udeo zaposlenih u javnom sektoru iz dva razloga: raste broj zaposlenih u privatnom sektoru i smanjuje se broj zaposlenih u javnom sektoru (uporedite Vladisavljević, 2019: 60).

247

Privrednici i pravna država

Tabela 15. Udeo zaposlenih u javnom sektoru u Srbiji 2008.

40

2009.

40

2010.

43

2011.

43

2012.

45

2013.

46

2014.

44

2015.

41

2016.

39

2017.

38

2018.

36

2019.

35

2020.

34

Izvor: ILOSTAT, baza podataka Međunarodne organizacije rada https://ilostat.ilo.org/data/ U zapadnoevropskim zemljama udeo zaposlenih u javnom sektoru je relativno stabilan i zato je opravdano porediti podatke iz regiona iz 2018. godine sa ranijim podacima iz Zapadne Evrope kojima raspolažem. Prema podacima Međunarodne organizacije rada udeo zaposlenih u javnom sektoru je visok u poređenju sa drugim zemljama (tabela 16). Podsetimo se, te 2015. godine s kojom se sada poredimo, udeo zaposlenosti u javnom sektoru u Srbiji bio je 41 posto.

248

Pravna država i poredak u senci

Tabela 16. Udeo zaposlenih u javnom sektoru po zemljama, 2018. godine (udeo u zaposlenosti kod pravnih lica) Crna Gora

40

BiH

37

Srbija

36

Mađarska

36 (2015)

Albanija

34

Norveška

34 (2015)

Litvanija

33 (2015)

Slovenija

33 (2015)

Slovačka

28 (2015)

Severna Makedonija

30

Belgija

29 (2015)

Estonija

28

Hrvatska

28 (2015)

Izvor: ILOSTAT, baza podataka Međunarodne organizacije rada https://ilostat.ilo.org/data/ Udeo zaposlenosti u javnom sektoru je visok, ali je udeo zarada zaposlenih u javnom sektoru u ukupnom fondu zarada još viši. U septembru 2020. godine prosečna neto plata u javnom sektoru bila je 67.658 dinara, a u privatnom sektoru 56.250 dinara (RZS, 2021). Republički zavod za statistiku registruje 1.764.127 zaposlenih u pravnim licima u 2020. godini, od čega je 600.553 u javnom sektoru. Prema nekim istraživanjima, taj broj je još veći. Na primer, Biljana Bogićević Milikić i Milica Čučković su na osnovu podataka Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja ustanovile da u javnom sektoru rade oko 673.443 zaposlena (Milikić i Čučković, 2019). Računato na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku, udeo zaposlenih u javnom sektoru je 34 posto, a udeo plata u ukupnom fondu plata

Privrednici i pravna država

249

je 38 posto. Ukoliko bi se pokazalo da je broj zaposlenih u javnom sektoru veći, zbog teškoća u jasnom definisanju ko sve prima platu iz budžetskih sredstava, pogotovo na nivou lokalnih samouprava, i da je bliži sumi od 700.000, onda bi udeo u zaposlenosti bio 38 posto, a udeo plata u javnom sektoru u ukupnom fondu plata bio bi oko 40 posto. Broj radnih mesta u javnom sektoru i njegov udeo u fondu zarada treba posmatrati u kontekstu najvažnijih odlika tržišta rada: niskih plata, niskog kvaliteta zaposlenosti i dualnosti tržišta rada. Plate u Srbiji su niže u poređenju sa regionom i Evropskom unijom. Analize Bečkog instituta za međunarodne ekonomske studije pokazuju da je plata u Srbiji, kada se meri dolarima, jednake kupovne moći (čime se uzimaju u obzir razlike u životnom standardu između zemalja) 2019. godine iznosila 1.282 dolara, što je manje nego u Severnoj Makedoniji (1.373), Bosni i Hercegovini (1.485) i Crnoj Gori (1.554), a daleko manje nego u Austriji (2.944) ili Hrvatskoj (1.840) (Aleksić, Arandarenko, Ognjanov, 2020: 24). Niske zarade idu uporedo sa nepovoljnom strukturom zarada. Iako prosečna plata raste i dostigla je krajem 2019. godine magičnu granicu od 500 evra, polovina zaposlenih prima manje od 375 evra (što je medijalna zarada), dok 15 do 20 posto zaposlenih prima minimalnu platu od oko 250 evra (uporedite Stevanović, 2019; Fiskalni savet, 2021: 10; Aleksić, Arandarenko i Ognjanov, 2020). Konačno, srpsko tržište rada odlikuje dualnost7 i njega čine dve grupe radnih mesta. S jedne strane, to su bolje plaćeni i sigurni poslovi u javnom sektoru i velikim privatnim kompanijama i, s 7 Na dualnim tržištima rada radna snaga je podeljena po različitim linijama: klasi, etničkoj ili rasnoj pripadnosti ili rodu. Tako, u zapadnoevropskom kontekstu beli muškarci zauzimaju poslove koji zahtevaju stručnu radnu snagu, članovi su sindikata, bolje štite svoj polozaj i prihode i slično. Vrlo često se organizuju u profesionalne zajednice koje, na primer, uspešno postavljaju prepreke za prijem novih ili drugih aktera u vidu različitih testova, vremenskih rokova za prijem. Nasuprot tome, imigranti se češće nalaze u manuelnim zanimanjima koja su slabo plaćena, a nekada su i sezonskog karaktera. Slično tome, postoji i segmentirano tržište rada za žene: one u zapadnim društvima često imaju slabo plaćene, privremene i povremene poslove u uslužnom sektoru (Mullard and Spicker, 1998: 107–108).

250

Pravna država i poredak u senci

druge strane, lošije plaćeni poslovi sa nižim stepenom radnopravne zaštite u sitnom privatnom sektoru, kao i među samozaposlenima i neformalno zaposlenima (Arandarenko, 2018: 23 i dalje). U primarnom sektoru su dakle bolje plaćeni poslovi kojih je manje nego na sekundarnom tržištu rada. U javnom sektoru njihov broj je ograničen zbog zabrane zapošljavanja, ali su plate više. Kada se prilagode za stepen obrazovanja 2014. godine bile su više za 17,3 posto: u javnim preduzećima razlika je bila 19,5 posto, a u državnom sektoru 15,6 posto (Vladisavljević, 2020:355). U privatnom sektoru raste broj radnih mesta, kako u preduzećima, tako i u sektoru samozaposlenosti. Upitan je, međutim, njihov kvalitet. Na primer, strane firme koje otvaraju fabrike (između ostalog, privučene i izdašnim subvencijama), po pravilu, zapošljavaju niskokvalifikovanu radnu snagu na manuelnim radnim mestima. Pored ekonomskih faktora, pristup boljim radnim mestima ograničen je i političkim faktorima. Kao što smo videli, ključni mehanizam političke raspodele dobrih radnih mesta u javnom sektoru jesu klijentelističke mreže koje gradi politička elita. Širi kontekst unutar koga analiziram tržište radne snage u Srbiji odlikuje rasprostranjeno siromaštvo i duboke društvene nejednakosti. Veliki deo stanovnika Srbije živi u siromaštvu, ili sa prihodima koji nisu dovoljni da obezbede pristojan životni standard. Prema podacima iz 2012. godine, 34 posto domaćinstava veoma teško „sastavlja kraj s krajem“, 31 posto teško, a 29 posto sa izvesnim teškoćama. Tek 5 posto domaćinstava izjavljuje da lako „sastavlja kraj s krajem“. Sedam godina kasnije situacija je neznatno bolja, jer je došlo do preraspodele unutar onih koji imaju teškoća, tako da sada ima manje domaćinstava sa velikim, a više sa umerenim teškoćama: 15 posto domaćinstava veoma teško „sastavlja kraj s krajem“, 32 posto teško, 43 posto sa izvesnim teškoćama, a 8 posto lako (RZS, 2019). Zvanični podaci o siromaštvu i ekonomskim nejednakostima, takođe, daju tmurnu sliku srpske stvarnosti. Prema stopi rizika od siromaštva,8 Srbija je u samom evropskom vrhu. Više stope 8 Stopa rizika od siromaštva jeste mera finansijskog siromaštva i predstavlja udeo lica čiji

Privrednici i pravna država

251

siromaštva u 2019. godini imale su samo Rumunija i Bugarska, dok su sve ostale evropske zemlje imale manje siromašnih nego Srbija. Prosek za Evropsku uniju te godine je iznosio 16,5 posto, dok je stopa siromaštva u Srbiji bila 23,2 posto.9 Iako broj siromašnih opada u poslednjih nekoliko godina – na primer, 2012. godine iznosio je 26,7 posto – to nije bilo dovoljno da Srbiju odlepi od evropskog dna. Siromaštvom su posebno pogođeni nezaposleni. Među njima je stopa siromaštva duplo viša nego u opštoj populaciji i iznosi 47,5 posto. S druge strane, stope siromaštva su niže među penzionerima (14,9 posto) i zaposlenima (9,1 posto). Iako se na prvi pogled čini da zaposlenost uspešno brani od siromaštva, to je slučaj samo sa zaposlenima koji rade puno radno vreme i kod poslodavca (četvrtina pomažućih članova domaćinstva i trećina radnika sa skraćenim radnim vremenom su u riziku od siromaštva), što je još jedan direktan pokazatelj značaja kvaliteta radnih mesta, a, samim tim, i značaja radnih mesta u javnom sektoru. Dok je u tradicionalnoj državi blagostanja rad štitio radnike od siromaštva, danas to više nije slučaj, kako u razvijenim zemljama, tako i u Srbiji. Tome doprinosi nizak kvalitet zaposlenosti. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, više od pola miliona radnika ili gotovo petina zaposlenih radi „na crno“. Među njima, polovina radi u poljoprivredi, a ostali u građevini, trgovini i prerađivačkoj industriji. Raste i broj nestandardno zaposlenih. U tu grupu spadaju privremeno zaposleni, zaposleni sa nepunim radnim vremenom i zaposleni preko agencija. U poslednjih nekoliko godina njihov broj raste, sa 14 posto u 2012. godini na 23 posto u 2019. godini, što je za oko 10 procentnih poena više nego što je prosek EU 28.10 je dohodak po potrošačkoj jedinici nakon socijalnih transfera niži od 60 posto medijane nacionalnog dohotka po potrošačkoj jedinici. U Srbiji je u 2019. godini linija siromaštva bila na nivou 19.381 RSD za jednočlano domaćinstvo. 9 Svi podaci su preuzeti sa sajtova Republičkog zavoda za statistiku i Eurostata. 10 I dok se u Evropskoj uniji ljudi odlučuju za ovaj tip rada kako bi pomirili privatne i poslovne obaveze, u Srbiji je dominantan motiv to što se ne može naći posao na neodređeno. Svaki peti privremeno zaposleni radnik u Srbiji prihvatio je ovaj oblik zaposlenosti

252

Pravna država i poredak u senci

Pored siromaštva, naše društvo odlikuju i izražene nejednakosti. Ekonomske nejednakosti, merene indeksom S80/ S20 i Džini koeficijentom spadaju u sâm evropski vrh. Odnos S80/S20 predstavlja odnos ukupnog ekvivalentnog dohotka 20 posto populacije jedne zemlje sa najvišim dohotkom, prema ukupnom ekvivalentnom dohotku 20 posto populacije sa najnižim dohotkom. Što je veći taj odnos, veće su nejednakosti. Džini koeficijent jeste druga mera za praćenje nejednakosti u raspodeli dohotka. Sada se nejednakost meri na celoj populaciji, a ne samo na 20 posto najbogatijih i najsiromašnijih. Džini koeficijent se kreće u rasponu od 0, što je stanje idealne jednakosti, odnosno, stanje u kome svi stanovnici imaju isti dohodak, do 1, što je stanje idealne nejednakosti, odnosno, stanje u kome jedna osoba prima sav raspoloživi dohodak u zemlji. U EU27 indeks S80/S20 2019. godine iznosio je 4,99, u Makedoniji 5,56, u Srbiji 6,46, a u Turskoj 8,35. Džini koeficijent iste godine u Evropskoj uniji je iznosio 30,2, a u Srbiji 33,7 indeksnih poena. Ova kontekstualizacija je pokazala kako značaj radnih mesta u javnom sektoru raste zbog njihovog kvaliteta, odnosno, zbog niskog kvaliteta zaposlenosti u Srbiji, zatim zbog viših zarada i zbog raširenog siromaštva i dubokih nejednakosti. U takvim okolnostima, trećina radnih mesta koje nudi javni sektor i njihovih 40 posto u udelu fonda plata predstavljaju značajan „ucenjivački“ potencijal države i struktura koje kontrolišu raspodelu tih radnih mesta. Iako nemamo (niti ih iko može ustanoviti) jasne kvantitativne podatke o tome kako se raspodeljuju ta radna mesta, rasprostranjenost klijentelističkih mreža i njihov modus operandi nedvosmisleno ukazuju na to da su oni ključni mehanizam zapošljavanja u javnom sektoru. Time se uticaj države i političke elite na privredu i celokupno društvo još više uvećava. 11 iz tog razloga, nasuprot svakog trinaestog privremeno zaposlenog radnika u Evropskoj uniji . Slična je situacija i sa radom na određeno vreme, koji se bira više iz nužde, a ne zbog usklađivanja privatnih i poslovnih obaveza (Stojiljković, Aleksić, Arandarenko i Katić, 2021: 12–13). 11 Jedan posredan indikator mogao bi biti procenat radnika koji rade na određeno vreme i koje poslodavci, bilo iz javnog ili iz privatnog sektora, lakše mogu ucenjivati. Prema podacima Fiskalnog saveta, u periodu između 2013. i 2018. godine, broj zaposlenih na neodređeno u javnom sektoru nominalno je smanjen za 40.770, dok je broj zaposlenih

Privrednici i pravna država

253

Treći pokazatelj uticaja države na privredu tiče se raspoloživosti javnih fondova i mehanizama njihove raspodele. Isto kao i radna mesta u javnom sektoru, ta sredstva se raspodeljuju u uslovima raširenih mreža klijentelizma i korupcije. Istraživanja o klijentelizmu i korupciji koja sam prikazao u drugom poglavlju jasno pokazuju da su mehanizmi kontrole (policija, tužilaštvo, sudovi i inspekcije) i sami pod kontrolom političke elite. Upravo politička elita ima odlučujuću reč u imenovanju, radu i napredovanju ljudi koji rade u policiji, tužilaštvu i inspekcijama. Stvarajući paralelni neformalni institucionalni i normativni poredak, politička elita je uspela ne samo da sebe izuzme od dejstva formalnog pravnog poretka, već je stvorila moćan mehanizam preraspodele javnih resursa i kontrole ekonomije. Zahvaljujući uplivu neformalnih mreža u formalne institucije, one ili ne rade svoj posao ili ga rade selektivno, po diktatu političke elite. Bez sumnje, kontrolni mehanizmi se koriste da bi se osigurala zakonitost rada i aktivnosti kako privrednih aktera, tako i građana. Istovremeno, kontrolni mehanizmi se koriste kao sredstvo prinude kojim se privrednici uvlače u klijentelističke mreže, kao sredstvo obračuna sa neposlušnim pojedincima i privrednicima, te kao sredstvo prevencije svih mogućih budućih aktivnosti koje bi ugrozile položaj i strategije političke i ekonomske elite (za detalje uporedite drugo poglavlje). Ne postoji način da se te mreže kvantifikuju, a onda neposredno dovedu u vezu sa diskrecionom potrošnjom javnih sredstava. Zato ću u prikazu tih mehanizama raspodele javnih resursa poći od pretpostavke da anegdote koje ih prate predstavljaju jasnu ilustraciju načina raspodele sredstava i poveznicu između podataka o strukturi i načinu rada klijentelističkih mreža, s jedne strane, i podataka o raspodeli javnih resursa, s druge strane. Jednostavnije rečeno, zato što postoje anegdotski primeri klijentelizma u raspodeli javnih resursa, zato što imamo posredne podatke o raširenosti klijentelizma i korupcije, zato što imamo uvid u veličinu i značaj javnog sektora kao privrednog igrača na određeno vreme (privremeni i povremeni poslovi) povećan za 19.161. Tako je učešće privremeno zaposlenih u javnom sektoru povećano na 11,5 odsto, a uoči pandemije se kalkulisalo da je taj rast dosegao čak 15 procenata (Božić, 2021).

254

Pravna država i poredak u senci

i konačno, zato što znamo obim državnih sredstava koja se raspoređuju bez posebne kontrole, opravdano je pretpostaviti da ta sredstva predstavljaju jedan važan mehanizam kojim politička elita kontroliše privredu i društvo i da se njihov značajan deo raspodeljuje upravo preko te mreže. Srpska država raspolaže velikim resursima i spada u zemlje sa relativno visokim udelom javne potrošnje (tabela 17). Posebno veliki udeo imaju diskrecioni budžeti. U širem ekonomskom smislu, pod diskrecionim budžetom ili izdatkom podrazumevaju se sredstva koja ispunjavaju nekoliko intuitivnih uslova: nisu nastali na osnovi inercije, ne podrazumevaju trajne obaveze (kao što je slučaj, na primer, s penzijama ili javnim dugom) i imaju privremeni karakter (odnosno, mogu se otpočeti i okončati demokratskom procedurom odlučivanja). Tipični primeri su podsticajne mere, javne nabavke i kapitalne investicije (Coricelli and Fiorito, 2013). Rukovodeći se raspoloživim podacima, ja ću analizirati tri aspekta diskrecione javne potrošnje: diskrecione budžete ministarstava u užem smislu (odnosno, sredstva koja ministarstva samostalno troše na različite ugovore), javne nabavke i državnu podršku privredi. Ovom analizom ću ukazati na još jednu dimenziju uloge države na privredu. Pored prva dva pokazatelja koja se odnose na (1) uslove nastanka nove ekonomske elite na osnovama javnih resursa i (2) velikog značaja države kao neposrednog aktera na tržištu, što sam merio prema udelu zaposlenosti u javnom sektoru i udelu fonda plata u javnom sektoru u ukupnom fondu plata, treći indikator će pokazati kako država pomoću mehanizama preraspodele javnih resursa ima potencijal da utiče na značajne segmente srpske privrede. Tabela 17. Opšta državna potrošnja kao procenat BDP-a Zemlje

2018.

Francuska

55,6

Austrija

48,7

Grčka

48,5

255

Privrednici i pravna država Zemlje

2018.

Crna Gora

47,2

Mađarska

45,9

Srbija

41,9

Španija

41,7

Poljska

41,5

BiH

51,0

Estonija

39,4

Letonija

39,4

Bugarska

34,3

Rumunija

32,0

Severna Makedonija

30,2

Irska

25,5

Izvor: Međunarodni monetarni fond, World Outlook Database, https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weodatabase/2021/October Prema istraživanju BIRN-a srpska ministarstva su u periodu od 2010. do 2014. godine potrošila 90 milijardi dinara ili oko 850 miliona evra na različite usluge, od održavanja kompjuterske mreže, preko istraživanja, do različitih projektnih usluga (uporedite bazu podataka na sajtu www.javno.rs). Baza podataka s tim izdacima sadrži spisak usluga za koje su ministarstva trošila diskrecione budžete. Prema rečima autora baze, ona sadrži izdatke za dve budžetske linije „usluge po ugovoru“ i „specijalizovane usluge“. Ministri i drugi nadležni državni službenici sami odlučuju o tome na šta će se trošiti novac, vrlo često uz skraćene procedure i izbegavanje Zakona o javnim nabavkama i drugih pravnih akata. Zbog toga ti troškovi predstavljaju diskrecione rashode i upravo način postupanja prilikom nabavljanja roba i usluga može biti osnov korupcije, jer sami budžeti ne daju precizne odrednice za šta će taj novac biti utrošen (Novaković, 2015).

256

Pravna država i poredak u senci

Diskreciona sredstva ministarstava predstavljaju sasvim mali deo javne potrošnje. Zanimljiva su za istraživanje i analizu, jer predstavljaju javne finansije koje se troše mimo procedura i bez nadzora. Mnogo značajniji efekat javne potrošnje na privredu i društvo imaju, međutim, javne nabavke. Toplički centar za demokratiju i ljudska prava analizirao je tokom 2019. i 2020. godine način na koji je država sklapala najvrednije ugovore za javne nabavke. Prema tom istraživanju, vrednost 100 najvećih ugovora u 2020. godini iznosila je 2,8 milijardi evra. Od tih 100 najvrednijih poslova, 80 ugovora je zaključeno nakon sprovedenog postupka javnih nabavki, 3 nakon postupka za izbor privatnog partnera, dok je 17 deo bilateralnih sporazuma. Na bilateralne ugovore otpada oko 2 milijarde evra, dok je ukupna vrednost javnih nabavki oko 750 miliona evra. Za poslove koji su finansirani tim novcem tokom 2020. godine u proseku se takmičilo 1,27 ponuđača, dok je godinu dana ranije taj broj bio nešto veći i iznosio 1,42 ponuđača. U 79 posto slučajeva pojavljuje se samo jedan ponuđač. Detaljni uvidi u neke od velikih javnih nabavki pokazuju da ugovore sa državom ponuđači dobijaju u netransparentnom postupku, a vrlo često ugovori se sklapaju sa nizom povezanih firmi (TCDLJP, 2020: 11–16). Na kraju, ova analiza obuhvata još jedan aspekt državnog upliva u privredu: državnu pomoć ili subvencije privredi. Iznos državne pomoći u Srbiji veći je nego u zemljama Evropske unije i kretao se između 2,2 i 2,9 posto BDP-a u periodu između 2009. i 2015. godine. Poređenja radi, u Hrvatskoj je 2010. godine iznosio 1,2 posto BDP-a, a prosek u Evropskoj uniji je oko 0,7 posto. U Srbiji, godišnje se za pomoć privredi izdvoji između 700 i 800 miliona evra. Autori izveštaja tome dodaju još oko 400 do 500 miliona evra kreditnih garancija firmama i pomoći velikim preduzećima; zatim 200 miliona evra godišnje kredita državnih banaka, te iznose male državne pomoći (koja nije prelazila iznos od 200 hiljada evra godišnje po firmi). Kada se sve ove stavke saberu, država godišnje troši između 1,3 i 1,5 milijardi evra na različite oblike pomoći firmama, što je 5 posto BDP-a, ili ravno izdacima za zdravstvo, a za 40 posto veće od izdataka za školstvo (TCDLJP, 2019: 51–52).

Privrednici i pravna država

257

Analiza Svetske banke o državnoj pomoći privredi ukazuje na slične obrasce (The World Bank, 2019). Autori studije procenjuju da Srbija troši oko 2,2% BDP na državnu pomoć privredi, što je oko tri puta više nego što je prosek u EU28.12 Ona čini 6,4 posto svih državnih izdataka, što je četiri puta više nego što je prosek u Evropskoj uniji. Za razliku od EU, gde najveći deo državne pomoći (94%) biva usmeren na pitanja opšteg interesa, kao što je zaštita prirodne sredine, istraživanje i razvoj, inovacije i regionalni razvoj, u Srbiji trećina sredstava odlazi na ove namene, dok po još jedna trećina bivaju usmerene na podršku manje razvijenim regionima i pojedinim sektorima privrede (The World Bank, 2019: 6–8). Najveći deo državne pomoći dobijaju javna preduzeća, za pokrivanje dugova odlazi oko 60% korporativnih subvencija, dok startap firme i mala i srednja preduzeća dobijaju mnogo manje državne pomoći. Posebno veliki udeo imaju Železnice Srbije, dok se značajna sredstva izdvajaju za filmove, a u poslednjih pet godina i medije, za šta se nakon 2015. godine troši oko trećine državne pomoći (The World Bank, 2019: 3–10). Autore izveštaja posebno zabrinjavaju mali udeli domaćih firmi, te nedovoljna usmerenost na pitanja efikasnosti raspodele sredstava (odnosno, njihove sposobnosti da generišu nova radna mesta i prihode), iako jasno naglašavaju da državna pomoć ima značajnu ulogu u revitalizaciji srpske privrede. Pitanja korupcije i klijentelizma ostaju izvan domena analize Svetske banke, ali drugi istraživački nalazi daju okvir unutar koga možemo tumačiti nalaze kako Svetske banke, tako i druge 12 U ovom dokumentu, državna pomoć se definiše kao ekonomska prednost u bilo kom obliku koju preduzećima daju javni organi na selektivnoj osnovi. Prema definiciji EU, državna pomoć je svaka pomoć koja se (1) dodeljuje iz državnih sredstava; (2) predstavlja ekonomsku prednost za određenu kompaniju, privredni sektor ili region; (3) selektivna je, jer utiče na ravnotežu između kompanija koje primaju pomoć i njihovih konkurenata; i (4) ima negativan uticaj na konkurenciju i trgovinu između država članica. U nekim slučajevima, kao što su subvencije, zajmovi ili garancije, stvarni element pomoći može se razlikovati od nominalnog iznosa. Sa ekonomskog stanovišta, centralni element ove definicije je pojam „favorizovanja“ – pružanja prednosti. Zbog toga se subvencije pojedincima ili opšte mere otvorene za sva preduzeća ne kvalifikuju kao državna pomoć. Na primer, poreske olakšice ili subvencije se mogu smatrati državnom pomoći samo kada primaocu daju prednost na selektivnoj osnovi, na primer, određenim preduzećima ili privrednim sektorima (The World Bank Group, 2019: 6).

258

Pravna država i poredak u senci

analize potrošnje javnih sredstava. Istraživanja o korupciji i klijentelizmu zapravo nikada ne mogu da izmere koliki je njihov obim ili rasprostranjenost, ali mogu da ukažu na obrasce njihovog delovanja. Iz kvalitativnih socioloških istraživanja (uporedite za detalje drugo poglavlje) znamo da se preko klijentelističkih mreža raspodeljuju upravo ovakva sredstva, za različite vrste javnih nabavki i investicija. Opravdano je pretpostaviti da se i državna pomoć jednim delom distribuira preko klijentelističkih mreža. Ta saznanja potvrđuju neki anegdotski primeri o tome kako se novac iz budžeta ministarstava na netransparentan način raspodeljuje udruženjima građana ili firmama koji su bliski vlasti (za najnovije slučajeve uporedite Đorđević, 2021; Insajder 2021a; Insajder 2021b; Insajder 2021c; Kostić, 2019 i druge medijske izveštaje). Zato je opravdana pretpostavka autora istraživanja Timočkog centra za demokratiju i ljudska prava da 170 miliona evra, koliko prosečno godišnje srpska ministarstva troše diskrecionim putem, 750 miliona evra nabavki i oko 1,3 milijarde evra državne pomoći, zapravo jednim delom bivaju raspodeljene kroz klijentelističke mreže (TCDLJP, 2019; TCDLJP, 2020). Osim toga što opslužuju mreže, odnosno, vlastima lojalne firme, udruženja i pojedince, ta sredstva služe i za ideološku i medijsku podršku vlastima, jer se njima za državu i vlast vezuju važni segmenti srednjih slojeva koji imaju ulogu ideološkog opravdavanja poretka (uporedite za taj argument Antonić, 2012). Na taj način se stvara mreža aktera koji su lojalni vlastima, a preko medija i kulturnih proizvoda se taj novi poredak legitimiše.

Vrednosne orijentacije privrednika i stavovi prema pravnoj državi Jasnih i sistematizovanih podataka o aktivnostima privredne elite koje su usmerene ka izgradnji pravne države nema. U nedostatku tih „čvrstih“ podataka, okrenuću se analizi njihovih stavova i vrednosnih orijentacija. Najpre ću analizirati stavove pripadnika političke i ekonomske elite prema vladavini prava

Privrednici i pravna država

259

dobijene istraživanjem „Izazovi nove društvene integracije u Srbiji: koncepti i akteri“, koje je sproveo tim Instituta za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu 2018. godine. Zatim ću prikazati slične podatke Svetskog ekonomskog foruma iz njihovih redovnih godišnjih istraživanja (konkretno, analiziram podatke iz 2007, 2010, 2013. i 2017. godine). U prvom istraživanju su učestvovali pojedinci i u centru analize nalaziće se stavovi pripadnika političke i ekonomske elite i preduzetnika. U drugom istraživanju učestvovali su predstavnici preduzeća različite veličine i iz različitih sektora, u privatnom isto kao i u javnom vlasništvu. Pre toga ću skrenuti pažnju na strukturu srpske privrede, jer polazim od pretpostavke da stavovi privrednika zavise od vrste i veličine preduzeća. Ti faktori njihovog društvenog i privrednog položaja će uticati kako na njihove stavove, tako i na njihov potencijal za društvenu akciju. Pojednostavljeno gledano, srpsku privredu čine tri grupe aktera. 1. Preduzetnici i mikropreduzeća. Prema podacima iz 2016. godine, preduzetnici čine ili zapošljavaju 20 posto radne snage koja radi u privatnom formalnom sektoru i ostvaruju 11 posto prometa (RZS, 2020). Mikropreduzeća, odnosno, preduzeća koja imaju do 10 zaposlenih i ostvaruju promet do 700.000 evra, zapošljavaju 12 posto radnika i ostvaruju 15 posto prometa. U te dve grupe najmanjih privrednih subjekata, mikropreduzećima i preduzetnicima, radi trećina radne snage, u njima se ostvaruje oko 26 posto prometa i 20 posto bruto dodate vrednosti (BDV). Bruto dodata vrednost po zaposlenom iznosila je 578.000 dinara. Učešće domaćeg kapitala u mikropreduzećima iznosilo je 76,8 posto. 2. Mala i srednja preduzeća. Mala preduzeća zapošljavaju do 50 radnika i imaju prihod do 8,8 miliona evra, a srednja do 250 radnika i 35 miliona evra prihoda. U njima radi trećina radne snage i ostvaruje se 40 posto prometa. Skupa gledano, mala i srednja preduzeća i preduzetnici čine najveći deo srpske privrede: 99,9 posto privrednih subjekata koji zapošljavaju trećinu zaposlenih,

260

Pravna država i poredak u senci

ostvaruju 40 posto prometa i 31 posto bruto dodate vrednosti. Po zaposlenom, bruto dodata vrednost je iznosila oko 1,7 miliona dinara. Učešće domaćeg kapitala u malim preduzećima iznosilo je 52,9 posto, a u srednjim 65,3 posto. 3. Krupna privreda. Konačno, na vrhu se nalazi pet stotina velikih preduzeća koja zapošljavaju trećinu radne snage, ostvaruju 35 posto prometa i 50 posto bruto dodate vrednosti. Bruto dodata vrednost po zaposlenom iznosila je oko 2,5 miliona dinara. Učešće domaćeg kapitala u velikim preduzećima iznosilo je 80,6 posto. Najniže je u uslugama smeštaja i ishrane (27,7 posto), trgovini (33,5 posto), administrativnim i pomoćnim uslužnim delatnostima (44,9), prerađivačkoj industriji (47,4) i informisanju i komunikaciji (72,6 posto). U ostalim delatnostima preovlađuje domaće vlasništvo. Navedene tri grupe aktera sigurno nemaju iste interese, niti načine kako svoje interese ostvaruju u poslovanju i u odnosu sa državom. Кao što Franc Nojman (Franz Neumann) kaže, monopolima ne treba vladavina prava – krupan biznis svoje probleme može da reši i bez zaštite zakona i to vrlo često na mnogo efikasniji način (Scheurman, ed., 1996: 132). O ulozi krupnog kapitala u petookrobarskoj republici postoje različita svedočanstva. Neka pokazuju da je krupni biznis u Srbiji uspevao ne samo da zaštiti svoje interese, već i da ih nametne državi kao javne, utičući na javne politike i odluke izvršne vlasti.13 Nasuprot krupnim ili monopolskim igračima, malim preduzetnicima i slobodnim akterima na tržištu, onima koji svoj uspeh i blagostanje ne zasnivaju na osvajanju velikih državnih ugovora i monopola, niti uticaju na državne politike, potrebni su zakonska zaštita i predvidljivost poslovanja i investiranja. U javnoj sferi, međutim, nije ostalo puno tragova njihovih pokušaja da unapre13 Primera koji rečito govore u prilog toj tezi ima mnogo: analize poreske politike koje pokazuju da je krupni biznis privilegovan i da država ne sankcioniše odliv novca u „poreske rajeve“ (Kostić and Vuković, 2019), dok o poroznosti državnih struktura govore naučne analize i svedočanstva aktera (Cvejić ed. 2019; Pavlović, 2016). I u ekonomski perifernim, a politički i simbolički važnim oblastima kao što je tržište udžbenika, država nije bila sposobna da upravlja tržištem mimo volje i interesa krupnog biznisa (Đorđević, Rujević, Jovanović, 2018; Rujević, 2018; Vuković, 2017).

Privrednici i pravna država

261

de vladavinu prava, osim aktivnosti udruženja koja obuhvataju mala i srednja preduzeća. Iako o njihovim aktivnostima na tom planu imamo oskudna svedočanstva, možemo pretpostaviti da su, u nedostatku kapaciteta da utiču na politike i institucije, makar neki među njima bolji položaj na tržištu rada osiguravali uključivanjem u klijentelističke mreže (Cvejić ed. 2016). Preciznih uvida u njihove poslovne strategije ili obim tih mreža nema, ali zato postoje sistematski uvidi u njihove stavove o zakonima i pravnoj državi i o tome će biti reči u nastavku ovog odeljka. Istraživanjem smo merili tri grupe stavova prema zakonima: podršku vladavini prava, te stavove o neutralnosti zakona i vrednovanje ideje individualne slobode (tabela 18). Grubo govoreći, ispitanici najmanje veruju u neutralnost zakona. Jedino pripadnici političke i ekonomske elite veruju da zakon predstavlja njihove interese, dok svi ostali slojevi pokazuju veliku otuđenost od zakona. Stavovi u vezi sa individualnim slobodama jesu nešto ambivalentniji. Dok većina ispitanika načelno podržava individualne slobode, a posebno nepovredivost imovine, spremnost da žrtvuju individualne slobode zarad reda i poretka najviše pokazuju radnici. Konačno, podrška vrednostima vladavine prava je izraženija u odnosu na neutralnost prava i zaštitu individualnih sloboda, ali tu ima vidljivih razlika. Dve grupe se izdvajaju kao nosioci naznačenih vrednosti: elita i srednji slojevi.14 Politička i ekonomska elita (visoki i srednji rukovodioci i vlasnici velikih i srednjih preduzeća) prihvatila je vrednosti koje stoje u osnovi pravne države (tabela 18). Pripadnici elite najmanje su otuđeni od zakona, ne misle da je zakon retko na njihovoj strani, niti da predstavlja nečije tuđe interese.15 Nisu spremni da opravdaju kršenje zakona, ni kada su zakoni nepravedni, niti kada to nalažu racionalni ili pragmatični razlozi. Štite principe 14 Istraživanja sprovedena sredinom perioda koji analiziram pokazuju da ekonomska i politička elita i srednji slojevi prihvataju vrednosti ekonomskog i političkog liberalizma više nego drugi društveni slojevi. Stepen prihvatanja tih vrednosti, iako viši nego kod radnika i poljoprivrednika, i dalje se kreće oko središne tačke skale ili nešto iznad nje (Lazić i Poleti, 2014: 159 i dalje). 15 Stepen otuđenosti od zakona je, iznenađujuće, viši među političkom, nego među ekonomskom elitom.

262

Pravna država i poredak u senci

zakonitosti i onda kada se država, hipotetički, nalazi u stanju duboke krize. Odgovori daju sliku političke i ekonomske elite koja podržava poštovanje zakona i vladavinu prava, a same zakone vidi kao neutralne i sposobne da zaštite njene interese. Rečju, elita je prihvatila normativni i vrednosni okvir savremene kapitalističke demokratske pravne države. Pored političke i ekonomske elite, srednji slojevi su drugi bastion vrednosti pravne države. Srednji slojevi, takođe, podržavaju vladavinu prava, nešto manje podržavaju individualne slobode, ali ne veruju u neutralnost zakona. U tom smislu, oni jesu prihvatili novi normativni poredak, doduše ne u onoj meri u kojoj i elita. Kod drugih društvenih grupa podrška je manja, a u tom pogledu posebno odudaraju sitni preduzetnici. Smatraju da su zakoni retko na njihovoj strani i da su njihovi interesi retko predstavljeni u zakonu. Stepen njihovog otuđenja od pravnog poretka može se porediti sa radnicima i poljoprivrednicima, što pokazuje da pravni i institucionalni sistem vide kao neprijateljski nastrojen, kao sistem koji ne radi za njih i njihove interese, već upravo suprotno, za druge društvene grupe i aktere. Verovatno, ti stavovi predstavljaju posledicu lošeg položaja sitnih preduzetnika u ekonomiji i na tržištu, koji je obeležen nesigurnostima, niskim prihodima i visokim stopama siromaštva. Pored toga, njihov poslovni život se u velikoj meri odvija u okruženju koje odlikuje nepoštovanje zakona i neformalne prakse i institucije. Život i rad u takvom okruženju sigurno ne deluje podsticajno na prihvatanje vrednosti koje stoje u osnovi pravne države, upravo onih vrednosti koje se kose sa njihovim svakodnevnim iskustvima.

263

Privrednici i pravna država

Stručnjaci i samozaposleni sa VSS

Službenici, tehničari i poslovođe

VKV i KV radnici

NKV i PKV radnici

Sitni poljoprivrednici

Ukupno

2,0

3,1

2,4

2,5

2,9

3,0

2,6

2,6

Moji interesi su retko predstavljeni u zakonu, zakon obično oslikava interese onih koji imaju moć.

2,3

2,2

3,4

3,0

3,2

3,5

3,7

3,2

3,2

Nije neophodno pridržavati se zakona koje smatramo nepravednim.

1,8

1,9

2,3

2,0

2,1

2,6

2,4

2,6

2,3

Nekada je bolje da se ignoriše zakon i odmah reši problem nego da se čeka pravno rešenje.

1,9

2,1

2,7

2,3

2,4

2,7

2,7

2,6

2,5

U redu je da se zaobilazi zakon ako se pri tome ne krši.

2,3

2,7

2,9

2,8

2,7

3,1

2,8

2,7

2,8

Samo ekonomska elita

2,1

Visi sloj

Zakon je retko na mojoj strani.

Klasa

Sitni preduzetnici

Tabela 18. Stavovi prema zakonima i pravnom sistemu (indikatori pravne kulture), 1=u potpunosti se ne slažem; 5=u potpunosti se slažem. Niže vrednosti označavaju veće prihvatanje vrednosti pravne države

264

Pravna država i poredak u senci

Ako se baš ne slažemo sa zakonom, u redu je da ga prekršimo, samo da pazimo da nas ne uhvate.

1,5

1,9

1,8

1,6

1,7

1,9

1,9

1,7

1,8

Opravdano je da prekršimo zakon ako je to u našem interesu.

1,3

1,4

1,6

1,4

1,4

1,8

1,6

1,7

1,6

U kriznim situacijama država može da suspenduje zakone da bi rešila goruće socijalne probleme.

2,7

2,7

3,0

2,9

2,7

3,2

3,2

2,9

2,9

Čak i kada se bori protiv kriminala, država mora da 1,9 poštuje prava i imovinu svakog građanina.*

1,8

1,8

2,0

2,1

2,0

1,7

1,9

1,9

Prosečne vrednosti

2,1

2,5

2,3

2,3

2,6

2,5

2,4

2,4

2,0

* Na tom pitanju skala je obrnuta: 1=u potpunosti se slažem; 5= u potpunosti se ne slažem.

Izvor: Istraživanje „Izazovi nove društvene integracije u Srbiji: koncepti i akteri“, proračun autora Dve važne grupe privrednih aktera dakle ne dele iste stavove i vrednosti u vezi sa pravnim poretkom i vladavinom prava. Poslovna elita – ovde predstavljena stavovima visokih i srednjih rukovodilaca i vlasnika velikih i srednjih preduzeća – zastupnik je vrednosti pravne države, dok sitni preduzetnici, najranjiviji i najmanji akteri na tržištu, spadaju među najskeptičnije delove populacije, u ravni sa radnicima i poljoprivrednicima. Objašnjenje te razlike verovatno leži u faktorima socijalizacije, ali, još važnije od toga, ona pokazuje da je modernizatorski potencijal jednog dobrog dela srpske privrede u najmanju ruku mali. Da bih jasnije razumeo potencijal privrede da bude inicijator društvenih promena kojim bismo se približili pravnoj državi, analizirao sam i njihove stavove u vezi sa radom državnih organa, uključujući i pravosuđe, te procene koliko svoje interese mogu ostvariti u okvirima pravnog poretka.

265

Privrednici i pravna država

Privrednici u Srbiji smatraju da su političari i politički sistem korumpirani, te da političari favorizuju dobro povezane kompanije i pojedince kada odlučuju o državnim merama i ugovorima. U periodu između 2007. i 2017. godine, velika većina (između 63 i 82 posto) privrednika izjavljuje da takva vrsta pristrasnosti postoji. Poverenje u nepristrasnost vladinih službenika pokazuje tek poneki privrednik 7 posto prema poslednjem istraživanju iz 2017. godine (tabela 19). Na direktnije pitanje „Koliko je uobičajeno preusmeravanja javnih sredstava kompanijama, pojedincima ili grupama putem korupcije?“ oko dve trećine privrednika kaže da je uobičajeno, oko četvrtine su neodlučni, a ostali kažu da se te stvari ne događaju. Iako ima fluktuacija u godišnjim istraživanjima, mogli bismo reći da danas, za vreme vlasti SNS-a, privrednici procenjuju sistem nešto korumpiranijim nego pre deset ili petnaest godina (tabela 19). Tabela 19. U vašoj zemlji, u kojoj meri vladini službenici favorizuju dobro povezane kompanije i pojedince pri odlučivanju o politikama i ugovorima? 1= favorizuju u velikoj meri, 7=ne favorizuju uopšte 2007.*

2010.

2013.

2017.

1

21

28

29

40

2

25

36

26

16

3

17

19

27

18

4

17

8

14

19

5

9

5

4

3

6

8

4

0

2

7

5

1

0

2

Total

100

100

100

100

* Prilikom odlučivanja o politikama i ugovorima, vladini službenici: 1=obično favorizuju dobro povezane kompanije i pojedince, 7=neutralni su Izvor: Global Competitiveness Report of the World Economic Forum, Executive Opinion Survey za godine 2007, 2010, 2013 I 2017, proračun autora

266

Pravna država i poredak u senci

Tabela 20. Koliko je uobičajeno preusmeravanja javnih sredstava kompanijama, pojedincima ili grupama putem korupcije (u%)? 2007.

2010.

2013.

2017.

Uobičajeno

55

60

67

60

Neodlučni

20

19

25

27

Nikad se ne događa

26

21

8

13

Ukupno

100

100

100

100

Izvor: Global Competitiveness Report of the World Economic Forum, Executive Opinion Survey za godine 2007, 2010, 2013. I 2017, proračun autora Privrednici su veoma kritični prema pravosuđu. Većina, oko dve trećine i više, smatra da pravosuđe nije nezavisno od vlasti, građana ili preduzeća. Ta ocena je posebno pogoršana 2010. godine, čemu je verovatno doprinela i neuspela reforma pravosuđa koja je u javnost iznela sve njegove mane i dodatno podrila poverenje građana i privrede. Nakon tog perioda, tek svaki deseti anketirani privrednik smatra da je pravosuđe nezavisno. Tabela 21. Da li je pravosuđe nezavisno od uticaja izvršne vlasti, građana ili preduzeća (u%)? 2007.

2010.

2013.

2017.

Nije

37

76

72

63

Neodlučni

23

16

18

24

Jeste

40

8

10

13

Ukupno

100

100

100

100

Izvor: Global Competitiveness Report of the World Economic Forum, Executive Opinion Survey za godine 2007, 2010, 2013. I 2017, proračun autora

267

Privrednici i pravna država

Jedan od najvažnijih indikatora položaja privrednika prema državi tiče se njihove sposobnosti da ospore njene odluke ili propise koristeći pravne mehanizme. Pitanje zapravo otkriva svu nemoć srpske privrede u odnosu prema državi. Velika većina privrednika smatra da ne može da osporava odluke vlade koristeći pravosudni sistem i zakone: s time se danas slaže tri četvrtine ispitanika, 16 posto je neodlučno, a samo 8 posto smatra da je to moguće. U odnosu na početak decenije, danas su privrednici nešto skeptičniji i manje je onih koji veruju da pravni sistem daje mogućnosti privredi da osporava odluke vlade. Jednako loše ocenjuju i mogućnosti koje pravni poredak pruža za rešavanje sporova među preduzećima (tabela 22). Najviše 15 posto ispitanih preduzeća smatra da je pravni sistem u tom smislu efikasan. Tabela 22. Koliko je lako privatnim preduzećima da ospore vladine odluke ili propise kroz pravosudni sistem (u%)? 1=veoma teško, 7=veoma lako 2010.*

2013.

2017.

1

0

32

28

2

28

21

26

3

35

24

22

4

16

18

16

5

6

4

7

6

0

1

0

7

15

0

1

Ukupno

100

100

100

* 2010. godine pitanje je bilo formulisano na sledeći način: „Koliko je u vašoj zemlji efikasan pravni okvir kada privatna preduzeća žele da ospore zakonitost vladinih odluka ili propisa?“, a odgovori su se kretali od 1=veoma neefikasan do 6=veoma efikasan

Izvor: Global Competitiveness Report of the World Economic Forum, Executive Opinion Survey za godine 2007, 2010, 2013. I 2017, proračun autora

268

Pravna država i poredak u senci

Tabela 23. Koliko je pravni okvir u vašoj zemlji efikasan za privatna preduzeća u rešavanju sporova (u %)? 1=ekstremno neefikasan, 7=ekstremno efikasan 2010.

2013.

2017.

1

16

23

25

2

36

28

26

3

28

24

19

4

16

20

14

5

3

5

11

6

1

0

3

7

0

0

2

100

100

100

Ukupno

Izvor: Global Competitiveness Report of the World Economic Forum, Executive Opinion Survey za godine 2010, 2013. I 2017, proračun autora Privrednici smatraju da tome doprinose i niski etički standardi političara: 2010. godine čak 92 posto ispitanika smatralo je da su etički standardi političara niski, dok 2017. godine to mišljenje deli 67 posto. S druge strane, etički standardi preduzeća ocenjuju se nešto bolje: jedna polovina misli da su loši, jedna trećina je neodlučna, a ostalih 17 posto ih smatra dobrim. Privrednici svoje etičke standarde smatraju višim nego etičke standarde političara, ali i dalje je zapravo reč o snažnoj kritici svih aktera u privrednoj i političkoj sferi. Ne zaboravimo da u poslednjih deset godina tek 17 posto smatra da su ti standardi visoki.

Zaključak Građani Srbije nisu zadovoljni poštovanjem zakona, raširenom korupcijom i klijentelizmom. Istovremeno, oni podržavaju

Privrednici i pravna država

269

vladavinu prava i kao da, odgovarajući na pitanja o poštovanju zakona, poručuju da zahtevaju više zakonitosti i reda. Kada je reč o uspostavljanju zakonitosti i reda, jedan društveni akter tokom novije evropske istorije imao je posebnu ulogu. Reč je o buržoaziji, odnosno, privrednicima koji su uticali na ograničavanje moći izvršne vlasti i afirmaciji pravne države. Privrednici, pripadnici ekonomske elite, poseduju veliku društvenu moć i mogu da utiču kako na državu i njene odluke, tako i na šire društvene procese. U poslednje tri decenije u Srbiji je postepeno nastajala nova „kapitalistička klasa“, sloj privrednika i preduzetnika, vlasnika manjih ili većih preduzeća i sitnih mikropreduzetnika i rukovodilaca različitog ranga u privatnom sektoru. Novi preduzetnički sloj imao je uticaja na petooktobarske promene i, skupa sa međunarodnim akterima, pružao je finansijsku, političku i logističku podršku tadašnjoj opoziciji i tako doprineo uspostavljanju novog sistema (Lazić, 2011: 65 i dalje). Na početku tranzicije postojala su očekivanja da će preduzetnička klasa, jednom kada se završi svojinska transformacija i uspostavi kapitalistička privreda, biti nosilac uspostavljanja pravne države (Vuković, 1996). Ta očekivanja samo su delimično ispunjena i čini se da su privrednici učestvovali kako u osnaživanju pravne države, tako i u osnaživanju paralelnih i neformalnih institucija kojima je redistribuirano javno bogatstvo. Odnos privrednika i privredne elite prema pravnom poretku nije jednoznačan, najpre zato što je taj sloj veoma raznorodan. Među njima ima vlasnika krupnih preduzeća sa gotovo monopolskim položajem, ali i sitnih preduzetnika i mikro i malih preduzeća. Iz različitog strukturnog položaja proizlaze i različiti interesi. Dok su pripadnici političke i ekonomske elite prihvatili legitimacijsku osnovu novog poretka, to ni u kom slučaju ne važi za mikropreduzetnike. Čini se da su država i partijski aparat koji njome upravlja i dalje moćni akteri koji uspevaju da nametnu svoje interese privredi. Država i dalje ima veliki ucenjivački potencijal zato što je važan akter na tržištu (kako tržištu rada, tako i ugovora i javnih nabavki), ali i zato što (ne)koristeći inspekcije može da štiti ili naškodi

270

Pravna država i poredak u senci

interesima privrede. Sitan privatni sektor posebno je zavisan od države, klijentelističkih mreža i kontrolnih mehanizama. Krupan biznis pak često uspeva da zarobi državu i usmeri njene politike u svom interesu. Na taj način, strukturni položaj određuje različite strategije prema pravnom sistemu i državi. Dualnost ili ambivalentnost nije odlika samo strukture i uloge privrednika, već i njihovih stavova i vrednosti. Privrednici veruju u vrednosti pravne države, ali su kritični prema njenom funkcionisanju u Srbiji, nemoćni u odnosu prema korumpiranoj državi i neefikasnom pravosuđu. Vlasnici i menadžeri firmi smatraju da pravosuđe nije nezavisno i da nema sposobnost da kontroliše izvršnu vlast. Jasno opažaju da su etički standardi i standardi poslovnih ljudi, a pogotovo političara niski. Konačno, i najvažnije, oni pravni poredak ne vide kao kanal koji mogu koristiti kada žele da ospore odluke vlasti. Podaci nam dakle daju sliku nezadovoljnih, ali i nemoćnih privrednika, koji prihvataju pravila igre koja vladaju u Srbiji. Očigledno, oni nemaju moć da isporuče zahteve za pravnom državom i boljim uslovima poslovanja i rešavanja sporova i vrlo je verovatno da se priklanjaju strategijama adaptacije, pre nego konfrontacije sa vlastima.

Više lica građanskog otpora: odgovornost vlasti pred društvom U leto 2016. godine našao sam se među nekoliko hiljada demonstranata koji su se bunili zbog nelegalnog rušenja i gradnje u Savamali. Nekoliko nedelja ranije, u noći između 24. i 25. aprila 2016. godine nepoznati ljudi su blokirali Savamalu i građevinskim mašinama rušili objekte u tom beogradskom kraju, dok su ljudi sa fantomkama na glavama zaustavljali prolaznike i nisu im dozvoljavali da se kreću, čuvar poslovnog objekata je vezan, a policija nije odgovarala na pozive građana. To je bilo pravo suspendovanje države i pravne države na jednom delu njene teritorije. Nekoliko godina kasnije, na tom mestu je nikao kraj sa ekskluzivnim stanovima i prodavnicama čiji su vlasnici privatna kompanija u stranom vlasništvu i država. Novinari su otkrili da je udeo stranog kapitala sumnjiv, da ulaganja nisu na nivou ugovorenih, te da su očigledno Savamala ili Beograd na vodi još jedan primer kako se stotine miliona evra javnih resursa preliva u privatne džepove. Opisani događaji izazvali su niz reakcija i protesta u medijima, političkim i stručnim krugovima. Među njima bile su i demonstracije pokreta Ne da(vi)mo Beograd. Cilj je bio da se odgovorni za rušenje izvedu pred lice pravde, a pljačka zaustavi. I upravo tada, na tom protestu, na uglu Beogradske i Bulevara kralja Aleksandra, moj prijatelj i ja, iskusni šetači iz devedesetih, ogorčeni što nam se mladost ponavlja u ranim četrdesetim, počeli smo da uzvikujemo politički uvredljive slogane koji su tih dana bili popularni na opozicionoj sceni. Kako smo prvi put uzviknuli, oko nas se nastao prazan prostor, kao da smo dobili „sanitarni kordon“ i eksplicitnu osudu drugih šetača. Začuđen, time što nam se niko ne pridružuje, a i reakcijom nemog čuđenja i odbacivanja, po prvi

271

272

Pravna država i poredak u senci

put sam pažljivije osmotrio ljude oko sebe i shvatio da nimalo nisu ličili na demonstrante iz devedesetih. Ovoga puta, oko mene je bilo mnogo urednih, lepo obučenih, očigledno dobrostojećih ljudi, koji su šetali u paru ili sa decom, nasmejani i dobro raspoloženi, kao da su na pikniku, a ne na političkom protestu. To nisu bili ljudi koje je nevolja ili egzistencijalni interes isterao na ulice. Upravo suprotno, to su bili ljudi koji su se okupili da izraze protest, svoj stav, politički i etički, ali na jedan radikalno drugačiji način u odnosu na ono kako smo to radili dve decenije ranije. Upravo te dve decenije simbolizuju duboku promenu građanskog aktivizma, kako u Srbiji, tako i u svetu. Upravo ta promena čini predmet ovog poglavlja. Najpre ću analizirati samonikle i samoorganizovane građanske inicijative i proteste, pre svega proteste „Protiv diktature“ i „1 od 5 miliona“, a zatim i aktivnosti nevladinih organizacija. Izabrao sam ova dva protesta zato što predstavljaju masovne proteste koji su direktno bili usmereni na pitanja demokratije, slobode i odgovornosti. Iako su se u poslednje dve decenije u Srbiji odvijali brojni protesti kao što su ekološki, protesti protiv iseljenja i slično i iako su neki od njih imali elemente pozivanja na odgovornost i odbrane pravne države (npr. profesionalni otpori sudija i tužilaca reformama), samo ova dva protesta imala su ta pitanja u svom centru. Iz tih razloga, njih posmatram kao ključne pokazatelje otpora urušavanju pravne države i izraz tražnje za pravom, poretkom i zakonitošću.

Građanski protesti u savremenom svetu Građani, organizacije i pokreti kojima je vlast navodno odgovorna čine građansko društvo. Kao i drugi pojmovi, i ovaj pojam jeste predmet sporenja među naučnicima. Svi se slažu u tome da ga čine organizacije, društveni pokreti, neformalne grupe i aktivni građani koji učestvuju u javnom i političkom životu. Jedna grupa naučnika kaže, međutim, da je reč o areni koja je nezavisna od države i tržišta, areni u kojoj građani teže da ispune svoje individualne i kolektivne interese. Delovanje građana ka-

Više lica građanskog otpora

273

rakteriše pluralnost interesa, saradnja i tolerancija (Ehrenberg, 1999; Chandhoke, 1995). Pošto je takvo, sastavljeno od građana i njihovih udruženja koji dele vrednosti demokratije i tolerancije i međusobno su solidarni, građansko društvo u savremenoj nauci, ali i politici, ima višestruke uloge: ono je važno za uspostavljanje vladavine prava (Peruzzotti and Smulovitz, 2006), demokratije (O’Donell, 2004), odgovorne vlasti (Malena, Forster and Singh, 2004), ali i za jačanje države blagostanja pružanjem socijalnih usluga neprofitnih ili nevladinih organizacija (Edwards, 2011; Jordan, 2006). Takvo razumevanje građanskog društva, inspirisano Tokvilom (Alexis de Tocqueville), često se označava i kao neoliberalno, i dominira u međunarodnim razvojnim krugovima. Drugo razumevanje građanskog društva inspirisano je Gramšijem (Antonio Gramsci) i naziva se radikalnim (Lewis, 2004). Gramšijevsko građansko društvo ne karakteriše harmonija, već ideološke borbe koje se odvijaju u okviru porodice, škole, univerziteta, medija, udruženja i drugih segmenata građanskog društva. Građansko društvo nije nužno neutralno i autonomno u odnosu na državu. Država može da uspostavi ideološku i političku dominaciju nad građanskim društvom. Hegemonija nikada nije potpuna i akteri građanskog društva mogu da joj se opiru, ali i da podržavaju državu u uspostavljanju dominacije (Buttigieg, 1999; Ehrenberg, 1999; Edwards, 2004). Tako, elementi građanskog društva mogu osporavati ili podržavati državne politike, dobijati finansijsku pomoć od države, a država sa svoje strane može tražiti među njima saveznike ili stvarati pokrete i udruženja koja će podržavati njene ciljeve.1 Među akterima iz građanskog društva, posebno mesto imaju nevladine organizacije ili udruženja građana. Na njih se međunarodni razvojni akteri (kao što su Svetska banka, UN, bilateralni donatori, međunarodne nevladine organizacije i dr.) oslanjaju kada razvijaju sisteme obrazovanja i socijalne zaštite, brinu o okolini, štite ljudska prava ili postavljaju granice samovoljnoj vlasti. Nevladine organizacije oni zapravo vide kao glavne po1 Takva udruženja nazivaju se nevladinim organizacijama koje osniva država ili GONGO, što je akronim engleskog izraza „government organized non-governmental organisations“.

274

Pravna država i poredak u senci

kretače društvenih promena (Kamat, 2004; Mandel, 2002; Mosse and Lewis, eds. 2006; Roy, 2008; Sampson, 2004). Organizacije građanskog društva zamišljaju se kao autentični predstavnici građana i zajednica, jer su u njima ukorenjeni, bliski su ljudima i razumeju njihove potrebe, mogu da artikulišu interese i stavove građana i zato se posmatraju kao važni akteri u uspostavljanju vladavine prava i odgovorne vlasti (Babović and Vuković, 2014; Springer, 2010; Rodan and Hughes, 2012, Golubović i Velat, 2009; Mikuš, 2013; Vladara RS, 2010; Wunsch, 2015). Kritička nauka nije ostala nezainteresovana za taj fenomen, pa su brojni naučnici te ideje podvrgli oštrom preispitivanju (Encarnación, 2011, Joshi and Houtzager, 2012; Rodan and Hughes, 2012; Roy, 2008; Springer, 2010). Možda zato, a možda i zbog niza neuspeha u rekonstrukciji društava razorenih ratom ili siromaštvom i u uspostavljanju demokratije, u poslednje vreme dolazi do naznaka da se menja uloga nevladinih organizacija. Na primer, u Srbiji i zemljama regiona kao da je značaj tih organizacija sve manji, dok veću pažnju privlače samonikli građanski pokreti i protesti, te protesti profesionalnih udruženja, nalik na Društvo sudija Srbije. Do te promene dolazi iz istog razloga zbog koga je nastala vera u značaj nevladinih organizacija – nju podstiče čvrsta veza tih pokreta sa građanima i njihova ukorenjenost u društvu i njegovim interesima. Reč je o tipu aktivizma koji se pokreće „odozdo“, i u neposrednoj je vezi sa problemima svakodnevnog života, koji se velikim delom zasniva na angažmanu nezadovoljnih pojedinaca i koji je finansiran iz individualnih priloga, te je, samim tim, uglavnom nezavisan od programa nevladinih organizacija i različitih institucionalnih donatora. U organizovanju i koordinaciji aktivnosti te vrste pokreta internet i društveni mediji dobijaju značajno mesto (Petrović i Petrović, 2018: 414). Upravo takvi oblici građanskog aktivizma spadaju u predmet ove knjige i u njima se sve više vidi potencijal za uspostavljanje i održavanje demokratije i vladavine prava. U savremenim demokratijama, glasanje je najvažniji oblik građanskog aktivizma u kome učestvuje najveći broj građana. Mnogo manje ljudi učestvuje u zahtevnijim oblicima aktivizma, kao

Više lica građanskog otpora

275

što su učešće u političkim kampanjama ili rad u zajednici, demonstracije ili štrajkovi. Da li će neko na taj način učestvovati u političkom životu zavisi od obrazovanja, prihoda i zanimanja, ali i od pola, starosti i etničke pripadnosti. Različiti kulturni faktori koji pozitivno deluju na politički aktivizam stoje u vezi sa socioekonomskim statusom i obrazovanjem – informisanost, zainteresovanost i uverenje da se građanskim aktivizmom mogu postići određeni rezultati (Norris, 2007: 629). Izložena teorija, koja se naziva i teorija mobilizacije resursa, kaže da će oni pojedinci i grupe koji imaju najmanje resursa i u najgorem su društvenom položaju i koji objektivno imaju najviše razloga za protest, zapravo u protestima najmanje učestvovati (McCarthy and Zald, 1977, citirano prema Petrović i Stanojević, 2020). Od trenutka kada je taj model razvijen, nastupile su brojne i duboke promene u razvijenim zapadnim demokratijama. Ljudi su postali manje zainteresovani za politiku, opada broj članova političkih stranaka i nastaje jedan specifičan skeptičan pogled na stranke i političare. Uprkos tome, političke stranke nisu izgubile na značaju; one su i dalje ključni akteri koji oblikuju politike i zakone, iako opada nivo stranačke indentifikacije, kao i broj ljudi koji sebe doživljavaju kao lojalne pristalice pojedinih stranaka. Pipa Noris (Pippa Norris) naglašava da nije sasvim jasno kakvi su trendovi. Moguće je, kaže ona, da opada broj članova „na obodima“ stranaka, ali da broj tvrdih stranačkih pristalica ostaje isti. Istraživanja, smatra Pipa Noris, pokazuju da građani imaju manje vremena i novca da se bave politikom, ali i da stranke sve manje zavise od građana koji ih manje finansiraju i manje volonterski rade za njih. Zato, Pipa Noris zaključuje, nije jednoznačno jasno kakve posledice slabljenje partija ima za demokratiju (Norris, 2007: 634–635). U ovom periodu je, međutim, došlo do nedvosmislene promene. Došlo je do promene građanskog aktivizma. Ranije je on bio organizovan oko formalnih organizacija (npr. klubova, sindikata, stranaka) koje su imale svoja pravila, unutrašnju organizaciju i hijerarhiju, ljudi su plaćali članarinu i učestvovali u njihovom radu. Od šezdesetih godina prošlog veka nastaju novi društveni pokreti

276

Pravna država i poredak u senci

(npr. ženski, antiratni, antiglobalizacijski) i nevladine organizacije i oni donose nove oblike građanskog aktivizma. Novi društveni pokreti usmereni su ne toliko na osvajanje vlasti koliko na društvene promene, promene stavova i životnih stilova, promene zakona i javnih politika. Na scenu sada stupaju labavo povezane inicijative, često decentralizovane, bez članstva, već samo sa ljudima koji učestvuju u pojedinim akcijama. Ti pokreti su usmereni na konkretne ciljeve ili na identitetske politike (kao kod LGBT pokreta). Konvencionalni građanski aktivizam ustupa mesto nekonvencionalnom. U prvi spadaju glasanje, stupanje u kontakt sa političarima, donacije stranaka, volontiranje u kampanjama, članstvo u sindikatima i slične aktivnosti. Istraživanja pokazuju da su u svetu, a i kod nas, takvom tipu aktivizma skloniji muškarci, obrazovaniji i stariji ispitanici. S druge strane stoje nekonvencionalni oblici aktivizma, kao što su članstvo u udruženjima građana, potpisivanje peticija, protesti, etička ili politička potrošnja (kada se proizvodi (ne)kupuju iz etičkih ili političkih razloga) i drugi oblici uticaja na elite. Nekonvencionalnim oblicima aktivizma su skloniji mlađi, obrazovaniji ljudi koji žive u gradovima (Petrović and Stanojević, 2020: 376) i koje odlikuju postmaterijalističke vrednosti (Norris, 2007: 637–640).2 Prelaz sa materijalistčkih na postmaterijalističke vrednosti i sa starih na nove društvene pokrete jeste posledica brojnih društvenih faktora, ali među njima se izdvajaju dva: rast materijalnog blagostanja i brisanje granica između privatne i javne sfere. Ekonomski razvoj posle Drugog svetskog rata doneo je visok nivo blagostanja za značajne delove stanovništva zapadne hemisfere. U poslednjim decenijama XX veka nastalo je društvo koje se naziva i „društvom posle oskudice“, to je društvo u kome nema više masovnog siromaštva, te se ljudi podstiču da potrošnjom postignu 2 Prelaz sa materijalističkih na postmaterijalističke vrednosti, jeste prelaz sa vrednosti koje su usmerene na pitanja kao što su red, sigurnost i materijalno blagostanje, čiji su nosioci sada već stariji građani zapadnih zemalja koji su iskusili oskudicu i krize, kao i nižeobrazovani, na vrednosti koje su usmerene na slobodu i mogućnost ljudi da ispoljavaju svoje ideje i želje, te na vrednosti građanske participacije, vrednosti čiji su nosioci mlađi i obrazovaniji građani.

Više lica građanskog otpora

277

ne samo sreću, već i samoaktualizaciju. Upravo u takvim okolnostima, kada je veliki deo građana uspeo da zaštiti svoja politička i socioekonomska prava, pažnja javnosti mogla je biti usmerena na druga pitanja (Spasić, 2004; Backović i Petrović, 2017: 429 i dalje); razvijaju se postmaterijalističke vrednosne orijentacije i odgovarajući novi socijalni pokreti koji se bave oblicima represije, održivim rastom i sličnim pitanjima (Mullard and Spicker, 1998: 129–130). Drugi faktor koji je doprineo rastu novog građanskog aktivizma jeste država i njen odnos prema privatnom i javnom. U tom periodu, država je počela intenzivno da reguliše sferu privatnosti, u šta spadaju identitet, emocije, međuljudski i porodični odnosi. Granice između privatnog i političkog su zamagljene, tako da se teme koje su nekad spadale u privatnu sferu postepeno prenose u javnu i postaju predmet političkog i građanskog aktivizma. Upravo tako, privatna pitanja kao što su identitet, porodični odnosi, seksualne prakse mogu postati javna pitanja i predmet građanskog aktivizma. Novi, labavo umreženi aktivizam ne zahteva, kao nekada, snažne i jasno profilisane kolektivne identitete. Ne moramo biti radnici, Afroamerikanci ili žene, da bismo bili deo neke građanske akcije (Petrović, J. 2018: 133). Danas je građanski aktivizam personalizovan, izraz naše ličnosti i u njemu možemo učestovati na različite inovativne načine, onako kako nama i našem senzibilitetu odgovara. Taj građanski aktivizam više služi da se izrazi identitet građana i da se oni kao subjekti ili individue u tom procesu konstituišu, nego da se proizvede realna politička promena (Blühdorn, 2006). Tipičan nosilac novih oblika političkog i građanskog aktivizma jeste pripadnik srednjih gradskih slojeva kome su postmaterijalističke vrednosti bliže nego materijalističke. To je novi tip političkog subjekta koji je proizvod kasne modernosti. U osnovi tog novog subjekta (subjekta koji je, kako kaže Gidens, sâm svoj projekat, Gidens, 1998) stoje ideje refleksivnosti i samoaktualizacije, ali i novi neoliberalni tip građanstva – građanin koji je pojedinac, ne posmatra se i ne doživljava kao deo neke veće celine kao što

278

Pravna država i poredak u senci

su kultura ili nacija, već kao pojedinac koji se oslanja na sebe i iz sebe izvlači norme ponašanja (Mau, 2015: vii–viii). Datu kulturnu promenu prati i promena u proizvodnji i potrošnji. Novom tipu ličnosti odgovara i nov tip proizvoda i usluga koji su sve više individualizovani i prilagođeni potrebama pojedinačnog potrošača (Jordan, 2006). Za oblike aktivizma koje nose individue, kao oblik ličnog aktivizma, naučnici su skovali različite izraze kao što su umreženi individualizam ili individualizovano kolektivno delovanje (Petrović, 2009: 33; Petrović, J. 2018: 133). Na kraju, jedna od važnih osobina novih protesta jeste depolitizacija ili otklon od politike, političara i ideologije. U savremenim demokratijama birači su sve skeptičniji prema političarima i politici i prema njima se odnose gotovo sa moralnom indignacijom (Pešić, 2019).3 Depolitizacija je postala duh vremena koji se vidi u opštem otklonu od politike, promeni načina na koji govorimo o političkim i društvenim pitanjima, nezainteresovanosti za stranke i izbore, te promeni načina rada vlade. Drugim rečima, promene kroz koje prolazi građanski aktivizam predstavljaju deo širih procesa koji se odvijaju na nivou vlade, društva i diskursa. To su tri dimenzije depolitizacije koje ću ukratko obraditi. Depolitizacija se, najpre, odvija u sferi vlasti. U zapadnim demokratijama, pa i našoj, sve više ovlašćenja koja su nekada vršili izabrani predstavnici naroda, prebacuju se na različita stručna, nepristrasna i nepolitička tela. Tako, o frekvencijama elektronskih medija, dozvolama za lekove, avionskim letovima, licenciranju raznih organizacija, deviznom kursu i monetarnoj politici i drugim pitanjima odlučuju nezavisna tela koja su sastavljena od stručnjaka i za koja se (često naivno) pretpostavlja da će lakše doneti odluku u interesu javnosti ili naroda, lakše nego izabrani političari. Pomenuti trend je podstaknut dubokim nepoverenjem 3 Metju Flinders (Matthew Flinders) u knjizi U odbranu politike pokazuje kako je niz međusobno manje ili više povezanih procesa, kao što je porast izvora informacija, globalizacija i neoliberalizacija, poistovećivanje građana sa potrošačima i porast uloge medija, kreirao visoka i nerealna očekivanja od političara koja su dovela do razočaranja u politiku, političare i institucije. To razočaranje i otklon prema politici postali su endemska bolest savremene zapadne, ali ne samo zapadne demokratije (cf. Flinders, 2012).

Više lica građanskog otpora

279

u političare koji se doživljavaju kao lažljivi pojedinci, zainteresovani samo za svoje, a ne za interese naroda ili javnosti, kao nesposobni i neko kome se ne može verovati. Flinders smatra da u osnovi tog procesa stoji kriza poverenja u politiku i političare. Negativan odnos građana prema političarima i politici, opšta skepsa i nepoverenje, stavljaju ceo politički sistem u nemoguću situaciju: građani imaju malo poverenje u političare, ali visoka očekivanja; da bi dobili njihov glas, političari im moraju govoriti ono što građani žele da čuju, a ne istinu. Tako građani i političari završavaju u odnosu uzajamnog obmanjivanja i nepoverenja, te političari odlučuju da se reše dela odgovornosti (Flinders, 2012: 98). Suočeni sa neprijateljski nastrojenom javnošću koja o njihovom radu ima više uvida i informacija nego ikada ranije, političari su preokupirani idejom da „ne pogreše“, mnogo više nego idejom „da nešto urade“ i zato su, kako na planu svojih akcija, tako i kada govore, najviše fokusirani na to da se odbrane, ne kažu ništa konkretno i ne urade nešto zbog čega će biti kasnije kažnjeni, te da svoje odgovornosti prebace na nekog drugog (za detalje tog argumenta Flinders, 2012: 89 i dalje). Nepoverenje u političare dovelo je do toga da se njihova moć ograničava nizom proceduralnih i tehnokratskih mehanizama: kreiranjem posebnih tela (agencija) ili uspostavljanjem tehnokratskih pravila rada koja daju uputstva kako se i koliko ljudi može zaposliti, kako se vrše javne nabavke, kako se sklapaju ugovori, koliko imigranata se sme primiti, koliko se i kako zadužuje država i slično (Wood and Flinders, 2020: 157). 4 Proces depolitizacije se, međutim, tu ne završava, već dopire i do samog društva. Ovde je reč o depolitizaciji građana, o sve većoj nezainteresovanosti građana za javna pitanja,5 koja se reflektuje 4 Najvažniji primer političke institucije koja na taj način funkcioniše jeste Evropska unija. Ona se doživljava kao primer institucije koja nema demokratski legitimitet i donosi odluke na tako tehnokratski način, bilo da je reč o donošenju odluka u Komisiji ili njenim telima ili postavljanju predsednika vlada u Italiji i Grčkoj nakon finansijske krize (Furedi, 2020: 109 i dalje). 5 Inače, ova nezainteresovanost se često doživljava kao preduslov funkcionalne demokratije. Tako je još 1975. godine jedan izveštaj Trilateralne komisije argumentovao da je širenje apatije i nezainteresovanosti građana preduslov da demokratije prežive. Za kritike, uporedite Farudi, 2020: Flinders, 2012.

280

Pravna država i poredak u senci

na različite načine: padom interesovanja za građanski aktivizam, manjom izlaznošću na izbore, manjim članstvom u partijama i profesionalizacijom političkog poziva, povlačenjem u privatnu sferu i izbegavanjem javnih diskusija o političkim pitanjima (zahvaljujući čemu se ona sve više predstavljaju kao tehnička pitanja oko kojih nema rasprava ili mogućnosti izbora) i generalno negativan stav prema politici i političarima. U takvim okolnostima, politički život građana se svodi na glasanje bez stvarnog izbora, na personalizovani odnos prema političarima, a ne na racionalni odnos prema političkim pitanjima (Wood and Flinders, 2020: 158–159). Treći nivo jeste diskurzivna depolitizacija do koje dolazi kada se predmet rasprave ne predstavlja kao političko pitanje oko koga ima suprotstavljenih gledišta i interesa i oko koga su mogući različiti politički izbori, već kao tehničko pitanje koje će nauka da reši (Wood and Flinders, 2020: 161). Treća dimenzija depolitizacije je povezana sa rastom značaja nauke za rešavanje svakodnevnih problema. Habermas je skovao termin scientization of politics ili svođenje politike na nauku kojim je hteo da obeleži fenomen prebacivanja odgovornosti za političke odluke sa političara na naučnike i stručnjake.6 Tako se pitanja kao što su gojaznost ili alkoholizam od društvenih pretvaraju u medicinska pitanja, pitanja o kojima konačni sud treba da daju naučnici, a ne društvo ili zajednica, dok se širi i globalni društveni problemi kao što su siromaštvo i nerazvijenost predstavljaju kao nepolitička pitanja za koja se nude nepolitička, odnosno, tehnička rešenja (Cornwall and Brock, 2005; Lyon-Callo and Brin Hyatt, 2003). Paradoks leži u tome da i aktivno građanstvo često depolitizuje lokalnu politiku tako što preuzima funkcije države u obezbeđivanju socijalne sigurnosti, bezbednosti ili zaštiti životnog okruženja. Građanski aktivisti, na primer, pružaju pomoć ugroženima, čiste korita reka, prate zagađivače, prikupljaju pomoć za siromašne, pružaju obrazovne usluge. Na taj način, oni preuzimaju funkcije 6 Pandemija virusa kovid-19 je jedan upečatljiv primer kako se složen društveni fenomen kakav je globalna pandemija svodi na medicinske, odnosno, naučne dimenzije i kako se rešenje koje je suštinski političko traži u nauci (uporedite Farudi, 2020; Baćević, 2020; Vuković, 2020).

Više lica građanskog otpora

281

države i lišavaju je odgovornosti za njeno (ne)postupanje. Iako rešavaju probleme, građanski aktivisti nemaju prilike da se bave strukturama i odnosima moći koji čine uzroke problema koje rešavaju. Drugim rečima, oni društvenim problemima prilaze kao tehničkim, a ne kao političkim pitanjima (Vuković and Babović, 2018; Gaynor, 2011). Nasuprot tom trendu depolitizacije, pravnu državu i odgovornost vlasti posmatraću kao punokrvna politička pitanja. U ovoj knjizi polazim od pretpostavke da će vlade koje sada ne polažu računa za svoj rad postati odgovorne onda kada se promeni balans moći u datom društvu. Istorija nas uči da se to, po pravilu, događa onda kada se naprave savezi između različitih društvenih grupa, savezi koji obuhvataju veći ili veliki deo društva. To pokazuju istraživanja u raznim oblastima, od socijalne politike do vladavine prava (Baldwin 1990; Heller 1996; Korpi 1983; Tamanaha 2004; Unger 1976). U svakom od njih nalazimo primere koalicija društvenih grupa i aktera kojima je cilj bio da uspostave nove odnose moći i tako izmene političke ili neke druge institucije i strukture. Opisani pristup se u velikoj meri razlikuje od pristupa koji neguju međunarodni akteri koji se bave promocijom vladavine prava i odgovorne vlade (Springer, 2010; Richmond and Franks, 2010; Fisher, 1997; Harris, 2002; Kamat, 2004). Zato ću u analizi društvenog aktivizma u Srbiji tražiti naznake tih promena – promena u društvenoj strukturi i odnosima moći – pre nego tehnokratske ili administrativne promene koje donose pomake u odgovornosti i uspostavljanju pravne države. Drugim rečima, tražiću nove društvene snage i njihove koalicije, a ne nove pravilnike i uredbe; izvore kontrole vlasti ću tražiti u društvu, a ne u institucijama i procedurama.

282

Pravna država i poredak u senci

Godine vrućih đonova i užarenih tastatura: 2017–2019. U aprilu 2017. godine, nakon što je Aleksandar Vučić u prvom krugu pobedio na predsedničkim izborima, jedan anonimni mladić iz Beograda pozvao je na svom Fejsbuk profilu građane Beograda da sutradan izađu na proteste. Već prvog dana okupilo se oko 1.000 ljudi, najviše studenata. Za razliku od ranijih protesta, nije bilo vođe, partijske organizacije, ali ni jasno definisanih ciljeva protesta. Protesti su nastavljeni tokom narednih nekoliko nedelja i postepeno su se širili na druge gradove i mesta u Srbiji. U jednom trenutku, svake večeri su desetine, a možda i stotine hiljada ljudi demonstrirali širom zemlje. Tokom protesta formulisani su veoma raznovrsni politički zahtevi: smena članova Republičke izborne komisije, rukovodstva Radio-televizije Srbije i Regulatornog tela za elektronske medije, izmene biračkog spiska, smena izabranih političara i drugi. Najveće okupljanje je održano 8. aprila kada je nekoliko desetina hiljada ljudi demonstriralo ispred Narodne skupštine.7 Nakon nekoliko nedelja broj učesnika počeo je da opada, da bi nakon dva meseca protesti bili okončani bez vidljivih rezultata: politički sistem se nije promenio, stanje demokratije se nije unapredilo, a mediji su postali još manje slobodni. Neuspeh tih demonstracija kao da je pripremio teren za sledeći talas koji je Srbiju pogodio krajem 2018. godine. Protesti „Protiv diktature“ iz 2017. godine bili su po mnogo čemu novina za naše društvo. Prvo, to je prvi veliki protest u Srbiji koji su započeli anonimni pojedinci. Protest je započet pozivom koji je Nemanja Milosavljević, mladi čovek iz Beograda, uputio preko svoje Fejsbuk stranice. Nemanja se vrlo brzo povukao iz protesta i nije se pominjao kao organizator. Takav početak protesta ne bi bio moguć da nije došlo do konkretnih promena u građanskom aktivizmu, promena koje je pre svega doneo internet, i promena u našem shvatanju politike. 7 Vlast i mediji su kritički govorili o protestima, označavajući učesnike kao strane plaćenike (Radišić, 2017), dok su se neki učesnici žalili na policijska ispitivanja i pritiske (Nikolić, 2017).

Više lica građanskog otpora

283

Otuda druga osobina tog protesta – to je prvi veliki protest koji je organizovan pomoću interneta i preko interneta. Ne samo da je jedan pojedinac pokrenuo protest preko svoje Fejsbuk stranice, već je i sâm protest tekao tako što su planovi za naredni dan objavljivani na Fejsbuk stranici protesta. Sami učesnici su se o protestu, a čak i o politici uopšteno, najviše informisali upravo preko interneta i društvenih mreža. Istraživanja pokazuju da internet i mediji na internetu imaju sve veći značaj za informisanje građana, posebno kako pada poverenje u tradicionalne medije. Internet, međutim, ne služi samo za širenje vesti, već i za organizovanje protesta. Omogućava lakšu komunikaciju među ljudima, njihovo povezivanje i pokretanje protesta i drugih akcija. Zato uspeva da zauzme mesto koje su nekada imale organizacije, političke stranke, pokreti, udruženja ili sindikati i da preuzme njihovu organizacionu ulogu (Petrović i Petrović, 2017: 410). 8 Pored toga što omogućava povezivanje ljudi i pokretanje građanskih inicijativa, internet, takođe, predstavlja i prostor na kome autokratski režimi ili režimi koji su na putu da postanu autokratski, vrše aktivnu propagandu. Režimi ulažu velike napore da „zagade“ prostor javne komunikacije na internetu i polarizuju građane, kako bi ih demoralisali i odvratili od političkog aktivizma. Kampanje na internetu mogu imati za cilj da se promoviše ili omalovažava određeno pitanje, da se širi nepoverenje u političke institucije, ili naprosto da se širi konfuzija među građanima ili političkim protivnicima (Petrović, 2018: 13–15). Tako, internet u autokratijama postaje sredstvo za kreiranje apolitičnih i bezvoljnih subjekata. 9 Treće, taj protest je karakterističan, jer predstavlja pravi personalizovani ili individualizovani oblik građanske participacije koja 8 I ranija istraživanja Dalibora Petrovića pokazuju da samonikli pokreti i inicijative veoma uspešno koriste internet i društvene mreže da mobilišu svoje i nove pristalice, promovišu svoje ideje, održavaju redovnu komunikaciju i diskusije, pa i da organizuju proteste (Petrović, 2016). 9 Upravo je „Protest protiv diktature“ dobar primer: postoje osnovane sumnje da je vlast kreirala lažni Fejsbuk nalog organizatora protesta preko koga je slala dezinformacije i demorališući sadržaj, dok se generalno internet prostor u Srbiji opaža kao prostor žestokih medijskih i političkih sukoba, duboko zagađen veoma aktivnom kampanjom vlasti čiji je cilj upravo da se građani odvrate od javnog angažmana (Petrović, 2018).

284

Pravna država i poredak u senci

sve više odlikuje savremene demokratije (Babović i dr. 2017; Vuković, 2016b; Petrović 2016). Najveći broj učesnika je na protest dolazio sâm (30 posto), sa društvom (52 posto) ili sa partnerima (12 posto). Demonstranti su zapravo dolazili samostalno, kao pojedinci, predstavljajući samo sebe i svoje stavove, vrednosti i želje, a ne i stavove eventualne organizacije kojima pripadaju sa svojim interesima i strateškim ciljevima (Babović i dr., 2017: 14; Petrović i Petrović, 2017: 419–420). Uostalom, i sâm protest je nastao iz nezadovoljstva jednog čoveka, a ne kao posledica rada organizacija ili kolektiva. Opisani tip aktivizma je karakterističan za mlađe generacije i, kao što sam rekao, verovatno ne bi bilo moguće pokrenuti ga na ovaj način da nije bilo interneta kao posrednika. Upravo internet, kao visokoindividualizovani medij, sjajno korespondira sa individualizovanim odnosom prema politici, karakterističnim za XXI vek (Babović i dr. 2017: 15–16; 26; Petrović i Stanojević, 2020). Četvrto, to je bio tipičan protest koji teži da se predstavi kao apolitičan, protest ljudi koji su nezadovoljni i demokratijom, i političkim sistemom, i strankama; ljudi koji su okupljeni ne oko nekog konkretnog stranačkog programa, organizacije ili lidera, već oko apstraktnih ideja. Protesti i njihovi učesnici imaju vrlo načelne ciljeve među kojima posebno mesto imaju zahtevi za više demokratije, medijskih sloboda i bolje izborne uslove. Upravo takav apstraktni aktivizam oslikava se i u naracijama građanskih aktivista. Kada govore o svom radu, građanski aktivisti ne govore o nekim konkretnim uspesima, već o veoma apstraktnim ciljevima koje žele da postignu: da promene atmosferu u društvu, utiču na ljude, podstaknu ih da postanu aktivisti, izgrađuju zajedništvo i slično. Premda se takvi stavovi tumače kao pokazatelj nezrelosti pokreta (uporedite Draško Pudar, Fiket and Vasiljević, 2020), meni se čini da je zapravo reč o suštinskoj depolitizaciji aktivizma, o ideji da se politički aktivizam može sprovoditi na nepolitički način i nepolitičkim sredstvima i akterima. Istorija apolitičnih protesta u Srbiji relativno je duga i seže makar do studentskih protesta 1996/1997. godine. Depolitizacija koju takvi protesti nude jeste veoma specifična – oni ne nude

Više lica građanskog otpora

285

imena, stranke i programe koji će rešiti probleme oko kojih su se ljudi okupili, već apstraktne ideje, vodilje za društvene promene i uopštene kritike sadašnjeg stanja. Depolitizovani protesti gaje jedan fundamentalni, etičko-estetski otklon od politike i političara. Iako se bave par excellence političkim pitanjima, na njih ne nude političke, već vrlo načelne etičke ili teorijske odgovore. Zato je zapravo mnogo više reč o departizaciji nego o depolitizaciji protesta, što se ogleda u činjenici da se partije ne samo ne pozivaju na proteste, već i nisu poželjne kao učesnice ili čak kao podrška protestima. Na tome se, na najjasniji način, pokazuje kako institucionalna skepsa i nepoverenje u političke aktere i institucije, zapravo, ograničavaju polje akcije i domet građana u protestu. Učesnici protesta po mnogo čemu su odudarali od opšte populacije Srbije.10 Najveći deo učesnika bili su studenti i pripadnici gradskih srednjih slojeva; to su bili mladi, obrazovani i zaposleni ljudi koji žive u gradskim opštinama Beograda. Gotovo dve trećine učesnika bilo je mlađe od 30 godina. Pored toga, učesnici su bili i bolje obrazovani: više od polovine je imalo završenu srednju školu (53 posto), dok je 44 posto učesnika bilo fakultetski obrazovano. Samo deseti deo učesnika živeo je u prigradskim opštinama, a po 45 posto je dolazilo iz užeg i šireg centra grada. Učesnici su i na druge načine bili nereprezentativni za Srbiju, čak i za Beograd. Na ulicama Beograda, ali i drugih gradova i mesta u Srbiji, našli su se aktivni građani koji mahom učestvuju na izborima i članovi su udruženja građana mnogo češće nego prosečni građani Srbije (Babović i dr., 2017: 10–11). Učesnici protesta su imali iskustva u različitim oblicima građanskog aktivizma, od potpisivanja peticija, preko bojkota proizvoda, do štrajkova i demonstracija (Pešić, 2017: 464; Petrović, J. 2018: 137). Učestvovali su u građanskim protestima, pre svega, bili su učesnici protesta protiv rušenja u Savamali (što su bili mahom mlađi učesnici) i različitih socioekonomskih, odnosno, sindikalnih protesta (što su uglavnom bili stariji učesnici). 10 U nastavku ću prikazati rezultate istraživanja koje je SeConS u saradnji sa Institutom sa sociološka istraživanja sproveo na uzorku učesnika protesta (Babović i dr. 2017). Ovo istraživanje poslužilo je za izradu niza analiza koje sam koristio (Pešić, 2017b; Petrović, J. 2018; Birišev, 2017; Petrović i Petrović, 2017).

286

Pravna država i poredak u senci

Tih meseci na ulicama srpskih gradova šetali su dakle iskusni građanski aktivisti kojima nisu bili strani veoma različiti oblici angažmana. Iako iskusni, oni su skeptični prema tradicionalnim političkim akterima, pre svega partijama. Među učesnicima protesta ima relativno malo članova partija (manje nego u celokupnom stanovništvu Srbije), ali to ne znači da oni nemaju partijske preferencije. Upravo suprotno, više od polovine navodi da postoji neka partija s kojom se identifikuju (među njima, najviše je bilo pristalica nekadašnjeg zaštitnika građana Saše Jankovića, koji je kasnije svoj politički angažman formalizovao osnivanjem Pokreta slobodnih građana i učestvovao na predsedničkim izborima).11 Mnogo više nego članova partija bilo je članova profesionalnih udruženja, što još jednom posredno govori o tome kako je ceo protest bio dominantno protest gradskih srednjih slojeva (Pešić, 2017: 464–465). Kasnije ćemo videti da je jedan od ključnih motiva protesta bila borba za demokratiju. Na pitanje koliko im je važna demokratija, na skali od 1, što znači „uopšte mi nije važno“, do 10, što znači „veoma mi je važno“; 9,2 je bila njihova srednja ocena. Istovremeno, oni su veoma kritični prema stanju demokratije u Srbiji i ocenjuju je srednjom ocenom 2 (Babović i dr. 2017: 12). U paru s tim ide institucionalna skepsa: učesnici protesta su ljudi sa veoma niskim stepenom poverenja u političke i građanske organizacije i institucije, nižim nego u opštoj populaciji Srbije. Kao što je slučaj i u opštoj populaciji, najviše poverenja imaju u vojsku, a najmlađi učesnici i u nevladine organizacije. Generalno, stariji učesnici su nešto nepoverljiviji nego mlađi (Babović i dr. 2017: 12). Demonstranti su se razlikovali od proseka Srbije i po svojim vrednosnim orijentacijama. Jelisaveta Petrović je radila analizu njihovih vrednosti i pokazala da se među ispitanicima našlo 15 posto čistih materijalista, 18 posto postmaterijalista, dok je nešto iznad dve trećine (67 posto) ispitanika mešovite vrednosne orijentacije. Jedno ranije istraživanje pokazalo je da među građani11 U skladu s tim su i nalazi o tome gde sebe vide na spektru desnica–levica. Većina učesnika sebe vidi u centru, blago nagnutom ka levici (57 posto), a od ovoga odstupa samo podatak da među najstarijim učesnicima protesta 15 posto sebe vidi na desnom ekstremu političkog spektra (Babović i dr. 2017: 13).

Više lica građanskog otpora

287

ma Srbije dominiraju materijalistički i mešoviti vrednosni obrasci (po 47 posto), dok je postmaterijalista bilo svega 6 posto (Petrović, J., 2018: 136–137). Najvažniji problem s kojim se, prema učesnicima protesta, Srbija suočava jeste kriza demokratije. Jedna trećina ispitanika na različite načine ukazuje na to. Uprkos tome što su kritični prema medijima i demokratiji u Srbiji, učesnici protesta jasno naglašavaju da su socioekonomska pitanja izrazito važna. Smatraju zapravo da su ekonomski problemi i korupcija, pojedinačno gledano, najveći problemi s kojima se Srbija u tom trenutku suočavala (po 18 posto ispitanih učesnika protesta). Značajan deo ispitanika (21 posto) problem vidi u političkoj kulturi i apatiji stanovnika Srbije. Zanimljivo je da mlađi ispitanici više naglašavaju ekonomiju nego stariji. Među njima prednjače studenti i neformalno zaposleni kod poslodavaca, dakle ljudi čija je ekonomska budućnost zaista neizvesna. Nasuprot tome, zaposleni manje pridaju značaj ekonomskim problemima, što možda sugeriše da je njihov socioekonomski status viši (za podatke, uporedite Birišev, 2017: 397). Politički problemi su za učesnike protesta važniji od ekonomskih i u tome oni vide glavne razloge da se priključe protestu – takav stav ima gotovo dve trećine ispitanika. Pojedinačno, najveći broj ispitanika kaže da je korupcija najvažniji razlog priključivanju protestu (20 posto), zatim slede mediji koji nisu slobodni (19 posto), neregularni izbori (18 posto) i to što se ne rešavaju problemi kao što su siromaštvo, nezaposlenost i odlazak mladih (12 posto). Manji broj učesnika demonstrira jer želi da pruži podršku drugima (9 posto), zato što je sadašnja politika u interesu stranih sila, a ne Srbije i srpskog naroda (8 posto) i zato što se naši resursi prodaju stranim investitorima (5 posto). Najvažniji motiv za učestvovanje u protestu jeste zapravo demokratski deficit – to izjavljuje više od trećine ispitanika (37 posto). Za drugu trećinu to su ekonomski problemi i korupcija (32 posto). Na kraju, izdvaja se i jedan deo učesnika koji su tu zbog protivljenja globalnoj politici i ideologiji (13 posto). Učesnici protesta su raznovrsni i nemaju jedinstven politički identitet ni preferencije. Zato ih ujedinjuju apstraktne ideje kao

288

Pravna država i poredak u senci

što su nezadovoljstvo i želja za promenama (49 posto), zatim borba za demokratiju (29 posto), solidarnost i zajedničke ideje i vrednosti (9 posto) i nezadovoljstvo ekonomskim stanjem (4 posto) (za podatke uporedite Birišev, 2017 i Babović i dr. 2017). Na kraju, zanimljivo je pomenuti da i taj protest na javnu scenu vraća ono što smo identifikovali kao deo popularne kulture u Srbiji – ideju o normalnom društvu, državi i životu. Kvalitativne analize protesta, diskursa i plakata koje su učesnici protesta nosili pokazuju da su oni tražili, između ostalog, normalnost – normalnu državu i normalan život. Bunili su se protiv nenormalnog, a to nenormalno definisano je kao medijsko sveprisustvo vlasti, odsustvo demokratije i slobodnih medija, korupcija i ekonomska kriza (Fridman and Hercigonja, 2017: 14–16). Normalna zemlja i normalni život deo je srpskog političkog diskursa pune tri decenije. Tokom devedesetih godina mladi ljudi u Srbiji su pričali da žele normalan život. Normalan život je bio život ljudi koji imaju normalan posao, sebi mogu da priušte kola ili putovanja. Prema svedočanstvima Džesike Grinberg (Jessica Greenberg; Greenberg, 2014), to je bio život ljudi koji imaju određena materijalna dobra i uživaju politička, socijalna i ekonomska prava. To je bio život ljudi u zemlji koja nije izolovana, iz koje može da se putuje i u koju može da se uđe (Friedman and Hercigonja, 2017: 16). Dve decenije kasnije, normalnost ima malo drugačije konture. Sada je normalnost na protestima definisana pomoću pojmova slobode, demokratije, ekonomskog razvoja i otklona prema političkoj kulturi i manirima sadašnje vlasti. Referentni okvir za definisanje normalne države sada je mnogo složeniji i čine ga visoka, a neispunjena očekivanja tranzicije i razvijene evropske zemlje koja odlikuju političke slobode i ekonomsko blagostanje. Nosioci diskursa normalnosti sada su, čini se, malo manje ekonomski ugroženi, a malo više estetski zgroženi diskursom i manirima vlasti. Estetizacija političkog aktivizma, kao što ćemo videti, biće karakteristika i narednih protesta.12 12 Otklon obrazovanih srednjih slojeva prema novoj vlasti videće se i u eksplicitnom sukobu predsednika Vućića i „lažne elite“, sukobu koji po mnogo čemu liči na populističke epizode koje sada možemo videti i u razvijenim demokratijama Zapada. Uporedite Vuči-

Više lica građanskog otpora

289

Na protestima „Protiv diktature“ okupili su se mlađi, obrazovaniji i aktivniji građani, a mnogi od njih su imali i veće ekonomske resurse od prosečnog stanovnika Srbije. Srednja klasa je na ulicama srpskih gradova tražila više demokratije i rešavanje ekonomskih problema. Građani su nepoverljivi prema institucijama i političkim akterima, te skeptični prema bilo kakvim savezništvima, sa drugim grupama, udruženjima, akterima. Organizatori i učesnici kao da su ostali zarobljeni u balonu apstraktnog građanskog identiteta i depolitizovanog aktivizma koji ih je sprečio da stvaraju delotvorne koalicije koje će im pomoći da ostvare svoje ciljeve. Opisani talas protesta nije doneo očekivane rezultate: medijska scena je ostala zatvorena za protivnike režima, izborni uslovi su se pogoršali, a nivo demokratije i sloboda je nastavio da pada. To je kontekst u kome su, godinu dana kasnije, izbile nove demonstracije. Protest „1 od 5 miliona“ započeo je zbog fizičkog napada na opozicionog političara Borka Stefanovića. Nakon što je na televiziji prikazana njegova krvava košulja, anonimni korisnici Tvitera pozvali su na okupljanje. U početku, protest je nosio naziv „Stop krvavim košuljama“. Iako nema jasnih podataka o samom početku, čini se da je to bilo spontano okupljanje građana, bez jasne organizacije i ideologije. Nosioci protesta u javnosti bile su različite javne ličnosti: umetnici, naučnici, novinari. Nakon početnih okupljanja u Beogradu, protesti su se nastavili u drugim gradovima Srbije, čak i u inostranstvu, gde se okupljala srpska dijaspora. Protesti su promenili naziv u „1 od 5 miliona“ nakon izjave predsednika Vučića da građani mogu da šetaju „do mile volje, ja ni jedan zahtev nikada neću da vam ispunim. Može i pet miliona da vas se skupi“ (Danas, 2018). U tih nekoliko nedelja nakon izbijanja protesta, glavnu reč u organizaciji i profilisanju protesta preuzela je grupa stranaka okupljena oko koalicije Savez za Srbiju (u kojoj je glavnu reč imala Stranka slobode i pravde Dragana Đilasa, a čine je ideološki veoma raznovrsne partije, od levice do desnog centra). Vrhunac protesta dogodio se u proleće 2019. goćev autorski i programski tekst objavljen u leto 2019. godine u Politici, koji daje konture tog političkog i kulturnog rascepa (Vučić, 2019).

290

Pravna država i poredak u senci

dine kada su desetine hiljada ljudi manje ili više redovno demonstrirali ulicama srpskih gradova. Već na leto, protesti posustaju, da bi i najuporniji demonstranti prestali da dolaze sa izbijanjem pandemije, u proleće 2020. godine. Politički zahtevi su uglavnom bili povezani sa oslobađanjem medija od političke kontrole vlasti i uvođenjem fer izbornih uslova. Bilo je, međutim, i radikalnih zahteva, kao što je smena ministra policije ili predsednika države. Jedan od političkih ishoda protesta jeste formulisanje zahteva za poboljšanje izbornih uslova i pretnja bojkotom izbora. Tu pretnju su ispunile brojne opozicione stranke okupljene u Savezu za promene. Ni nakon pregovora koji su u leto 2019. godine vođeni između vlasti i opozicije na beogradskom Fakultetu političkih nauka, izborni uslovi nisu unapređeni, niti stanje u medijima. Konačni rezultat protesta najjasnije se vidi na stranačkoj političkoj sceni: nastala je takozvana bojkot-opozicija koja je i u naredne dve godine pokušavala, uz posredovanje Evropske unije, da unapredi izborne i medijske uslove, ali u tome, do kraja 2021. godine nije postigla značajniji uspeh. Protest „1 od 5 miliona“ po mnogo čemu liči na protest „Protiv diktature“. I to je bio bunt srednjih gradskih slojeva u kome su najviše učestvovali mlađi i sredovečni, obrazovaniji i zaposleni stanovnici gradskih opština. Okidač je opet bio jedan politički događaj – prebijanje opozicionog političara – a pokretači su bili anonimni građani koji su preko Tvitera pozvali istomišljenike na protest. Protest je započeo kao načelan i nepartijski, ali su stranke, za razliku od ranijih protesta, mnogo ranije uspele da preuzmu organizaciju. Iako će stranke i stranački aktivizam naći svoje mesto u protestu, on je započeo po istom obrascu kao i prethodni i nastavio se, opet kao personalizovano ili individualizovano iskazivanje načelnog nezadovoljstva. Dalibor Petrović lucidno primećuje da je čak i sâm naziv protesta indikativan. Kako inače drugačije razumeti naziv koji ne govori ništa drugo do toga da neko sebe identifikuje kao pojedinca, puki broj u masi drugih pojedinaca sa kojima nema ničeg zajedničkog osim da ih je mnogo kada se svi saberu (Petrović, 2019). Konačno, i u tom slučaju,

Više lica građanskog otpora

291

internet i socijalni mediji imaju važnu ulogu u pokretanju i daljem organizovanju protesta, razmeni informacija i generalno, u informisanju učesnika. Prema istraživanju SeConS-a, na ulice srpskih gradova i tog puta uglavnom su izašli mladi (od 18 do 30 godina) koji su činili 43 posto uzorka i sredovečni (od 31 do 50 godina) koji su činili trećinu uzorka.13 Oni su bili daleko obrazovaniji nego što je prosek Srbije: 58 posto je imalo visoko i više obrazovanje, 40 posto srednje, a samo 2 posto osnovno. Primera radi, visoko obrazovanje u Srbiji ima 16 posto stanovnika, a u Beogradu 28 posto. Učesnici protesta su odstupali od proseka Srbije i po visokom učešću zaposlenih (58 posto, naspram 46 u populaciji Srbije) i studenata (24 posto). Više od četvrtine radilo je u javnom sektoru, a veliki je udeo učesnika koji imaju privremen posao, dok je neformalno zaposlenih manje nego što je tipično za Srbiju (Cvejić, 2019). Nosioci protesta odudarali su od slike Srbije ne samo po svom socijalnom statusu, već i po odnosu prema politici i građanskom aktivizmu. Kao i kod protesta „Protiv diktature“, i ovoga puta su se okupljali ljudi koji imaju iskustva u protestima, i daleko su građanski i politički aktivniji od prosečnog stanovnika Srbije. To su iskusni demonstranti (svaki drugi), štrajkači (svaki četvrti) i peticijaši koji imaju iskustva sa etičkom i političkom potrošnjom (dva od tri). Učesnici protesta su skeptični prema partijama i mali broj njih ima jasnu partijsku identifikaciju. Najpre, najveći broj nikada nije bio član nijedne partije – čak 85 posto – ali su aktivni učesnici u političkom životu i redovni glasači (Petrović, 2019). Među njima ima mnogo više članova profesionalnih udruženja (9 posto) i nevladinih organizacija (10 posto), nego stranaka (5 posto) i sindikata (3 posto). Najveći broj ispitanika (29 posto) kaže da nijedna stranka ne predstavlja njihove stavove i interese; još 27 posto ne želi da se izjasni, a među onima koji imenuju stranke i pokrete prednjače Pokret slobodnih građana (9 posto) i Ne davimo Beograd (7 posto), dok ostale opozicione stranke imaju veoma mali broj pristalica među učesnicima protesta. 13 Istraživanje je sprovedeno na uzorku od 450 učesnika građanskih protesta 1 od 5 miliona u Beogradu tokom jednog tipičnog dana protesta početkom februara 2019. godine (Cvejić, 2019).

292

Pravna država i poredak u senci

Demonstranti su politički veoma raznovrsni, ali istovremeno i veoma tolerantni prema neistomišljenicima: skoro tri četvrtine je reklo da im ne smeta prisustvo nijedne grupe ili pojedinca na protestu (Cvejić, 2019). Njih ne okuplja jasna ideologija ili pripadnost partiji, već načelna želja za promenama – oni se bore za više demokratije, medijskih sloboda i za vladavinu prava. Reč je o protestima koji imaju politički karakter, u kojima učestvuju ljudi koje politika interesuje i koji imaju iskustvo građanskog aktivizma, ali, paradoksalno, pokazuju jak otklon od tradicionalne politike i, što je posebno važno, onaj isti moralno-estetski otklon od stranaka i stranačke politike koji je odlikovao i ranije građanske i političke proteste. Pored toga što su skeptični prema političarima i strankama, učesnici protesta iskazuju i drugu grupu tipično postdemokratskih stavova: oni ne veruju institucijama mnogo više nego prosečan Srbin ili Evropljanin. Posebno je nisko poverenje u stranke, vladu i parlament. Njihovi stavovi odudaraju od onog što obično viđamo u sličnim anketama: iako vojska uživa visoko poverenje (kao i kod ostalih stanovnika Srbije), to nije slučaj sa crkvom. Paradoksalno, oni najviše poverenja imaju u nevladine organizacije (za precizne podatke uporedite Cvejić, 2019). 14 Pored toga što naglašavaju značaj socioekonomskih pitanja, za učesnike su to bili politički protesti. Politički je bio okidač i ključni razlozi zašto su se protestima priključili, bili su, takođe, politički. Za dve trećine učesnika to su pitanja kao što su sloboda medija (21 posto), korupcija (19 posto), nasilje nad opozicijom (12 posto) i zvanična politika koja nije u skladu sa nacionalnim interesima (11 posto). S druge strane, tek svaki peti učesnik kaže da su motivi socijalni i ekonomski: nerešavanje pitanja nezaposlenosti, siromaštva i odlaska mladih. Slobodan Cvejić s pravom naglašava da su ključni motivi učesnika obeleženi gorućim pita14 Nepoverenje u institucije ne mora nužno da vodi građane u pasivnost. Upravo suprotno, niz analiza iz razvijenih zemalja uverljivo pokazuje kako građani koji nemaju poverenje imaju veću sklonost da se angažuju u različitim oblicima protesta. Na taj način, oni zapravo teraju institucije da budu odgovornije i da pažljivije odgovaraju na potrebe građana. S druge strane, visoko poverenje u institucije može, zapravo, negativno uticati na potrebu građana da se angažuju u javnoj sferi (Fiket, Pudar Draško, 2021: 404–405).

Više lica građanskog otpora

293

njima Srbije kao „stabilokratije“ ili „hibridne demokratije“, poput slobode medija i izbora i demokratskog deficita, dok je kapisla koja je pokrenula protest, nasilje nad opozicijom, skliznula u drugi plan (Cvejić, 2019).

Nevladine organizacije i odgovornost vlasti U proteste „Protiv diktature“ i „1 od 5 miliona“ građani Srbije uložili su mnogo energije i još više nade. No, ove ne tako kratke epizode građanskog bunta nisu ostavile trajne tragove na srpskoj političkoj sceni. Naprotiv, vlast SNS-a je nakon 2020. godine postala još jača, u parlamentu nije bilo opozicije, pravosuđe je pred konačnim činom podjarmljivanja, nezavisna tela su pasivizirana, a medijsku scenu odlikuje duopol s jedne strane privatnih i stranih, kritički nastrojenih medija i, s druge strane, domaćih i privatnih medija zatvorenih za opoziciju i posvećenih beskrajnom slavljenju rukovodstva zemlje. U takvim okolnostima nema govora o odgovornosti: ona se ne traži, niti se ima kome podneti. Postoji, međutim, jedan akter koji bez prestanka, punih dvadeset godina, sa velikom strašću i upornošću razotkriva nezakonit rad vlasti i predstavlja ga javnosti. To su nevladine organizacije ili udruženja građana. Među njima se nalaze istraživački internet mediji i nevladine organizacije koje se bave vladavinom prava, demokratijom i transparentnošću rada državnih organa. Upravo njihove aktivnosti predstavljaju predmet ovog poglavlja. Najpre ću analizirati rad nevladinih organizacija, a zatim ću pokušati da ponudim objašnjenje kako i pod kojim uslovima nevladine organizacije mogu uspešno naterati političare da polažu račune i odgovaraju za svoj rad. Nevladine organizacije koje se bave odgovornim trošenjem budžetskog novca, transparentnošću, kao i istraživački mediji koji uglavnom rade na internetu i koji su fokusirani na otkrivanje i objavljivanje primera zloupotrebe vlasti uglavnom su nastali u poslednje tri decenije uz podršku međunarodnih donatora. Nevladine organizacije su postale toliko važan deo građanskog druš-

294

Pravna država i poredak u senci

tva da se ne treba začuditi ako se građansko društvo u potpunosti svede na te organizacije. Često, one se vide kao ključni akteri u procesu demokratizacije, a takvu ulogu nevladinih organizacija podržavaju i međunarodne organizacije, ali u sve većoj meri i domaći političari. Zato nevladine organizacije pozivaju na zvanične samite, u komisije i tela, one rade, na primer, na izradi javnih politika i zakona. Pored toga što su zauzele gotovo dominantno mesto u javnom diskursu o demokratskoj pravnoj državi i odgovornosti vlasti, nevladine organizacije su donele i jedan specifičan pristup u izgradnji takve države, pristup koji se razlikuje od tradicionalne političke borbe, ali i od uobičajenih oblika građanskog aktivizma, među kojima su demonstracije bile najupečatljivije. Nevladine organizacije bave se javnim politikama i procedurama, a ne političkom borbom i sukobima; obraćaju se pojedincima, a ne društvenim grupama; sprovode monitoring vladinih aktivnosti, a ne mobilisanje građana i društvenih grupa; propagiraju saradnju, a ne sukob s državom i vlastima. U nastavku ću ukratko opisati svaki od tih segmenata. Prva karakteristika rada nevladinih organizacija jeste to što se one pretežno bave praćenjem rada državnih organa i informisanjem građana, a ne njihovim mobilisanjem. Informisanje građana o radu državnih organa predstavlja važan aspekt rada nevladinih organizacija koje se bave uspostavljanjem odgovorne vlasti. U toj oblasti, identifikovao sam dve grupe aktivnosti. Prvo, nevladine organizacije prikupljaju i objavljuju informacije o radu državnih organa, najčešće na internetu. U periodu kada je rađeno ovo istraživanje (2014. i 2015. godine), nevladine organizacije su se pri prikupljanju informacija oslanjale na poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, koji se smatrao jednom od najvažnijih institucija u borbi za odgovornost i transparentnost vlasti i jednom od najvažnijih pobeda nevladinog sektora u toj oblasti (za detalje uporedite Vuković, 2015: 647; sa promenom rukovodstva Poverenika, značaj ove institucije je donekle umanjen). Kada se prikupe, informacije se obično objavljuju, na primer, na internetu, u biltenima, portalima, izveštajima.

Više lica građanskog otpora

295

S druge strane, nevladine organizacije imaju važnu ulogu u maloj, ali živoj sceni internet istraživačkog novinarstva. Od trenutka kada je ovo istraživanje sprovedeno do danas (sredina 2022. godine), uloga istraživačkih internet medija uveliko se izmenila. Sa margine medijske scene, oni su došli u samo njeno središte, makar u središe onog dela scene koji čine mediji koji kritički izveštavaju o radu vlade. Njihovi izveštaji i analize sve češće dolaze na naslovne stranice i predstavljaju glavne vesti tih medija, tako da je granica između tradicionalnih ili mejnstrim i istraživačkih internet medija manje oštra nego pre jedne decenije. Informisanje građana predstavlja važan deo njihovih aktivnosti zato što se osnaživanje građana često poistovećuje sa njihovim informisanjem (Vuković, 2015: 650), a i zato što se pravi neopravdana veza između transparentnosti rada državnih organa i njihove odgovornosti (Fox, 2007). Čini se, međutim, da te aktivnosti imaju ograničen domet iz najmanje dva razloga. Prvo, informacije koje se predstavljaju građanima veoma su složene (to su izveštaji o finansijskim mehanizmima, zakonskim propisima i složenim poslovnim procesima) i zahtevaju određeni nivo tehničkih znanja. Drugo, u vreme kada je sprovedeno istraživanje, rezultati istraživačkog novinarstva teško su stizali do mejnstrim medija, a pogotovo do onih pod kontrolom države ili vladajuće stranke. Onda kada bi takve vesti stigle u mejnstrim medije, to je bila posledica političke odluke da se određeni sadržaj „pusti“ (Vuković, 2015: 648 i dalje).15 Iz tih razloga, domet ovih informacija je ograničen, a uticaj aktivnosti informisanja manji od značaja koji mu se često pridaje. Analize i izveštaji nezavisnih medija nisu uspevali da pokrenu ne samo medije, već ni tradicionalne mehanizme kojima se obezbeđuje odgovornost vlasti – pravosuđe i nezavisna regulatorna i kontrolna tela (kao što je Državna revizorska ustanova, Zaštitnik građana ili Poverenik za informacije od javnog značaja). Iako su 15 Tako, u vreme istraživanja mejnstrim mediji su prenosili dve godine stare izveštaje nezavisnog istraživačkog medija o radu nekadašnje gradske uprave pod rukovodstvom Demokratske stranke. Po rečima njihovih predstavnika, tabloidi nisu prenosili da je reč o njihovim nalazima, a sasvim je jasno da je to medijsko izveštavanje namerno iskorišćeno za političku kampanju vladajuće stranke (Vuković, 2015: 648).

296

Pravna država i poredak u senci

podnosili tužbe protiv državnih funkcionera i službenika, to, po rečima ispitanika iz nevladinog sektora, nema gotovo nikakvog efekta, jer se pravosuđe ne percipira kao nezavisno i efikasno. Po pravilu, tužilaštvo ne reaguje na tužbe, niti na informacije o zloupotrebama koje nevladine organizacije iznesu u javnost. Rezultati istraživanja ukazuju na neznatnu zainteresovanost policije, tužilaštva i sudova za rezultate praćenja rada državnih organa (Vuković, 2015: 653). Državni organi nisu skloni da aktiviraju mehanizme zakonske odgovornosti onda kada se ukaže na moguća kršenja zakona, na primer, na zloupotrebe tenderskih procedura i javnih fondova, privilegovan pristup državnim ugovorima i slično. Sve što znamo o radu tih organa ukazuje da oni informacije o zloupotrebama aktiviraju onda kada se to pokaže politički probitačnim. Adekvatan odgovor ih institucija jeste važan zbog postizanja odgovornosti vlasti i uspostavljanja pravne države, ali i zbog održavanja građanskog aktivizma. Ranija istraživanja pokazuju da građanski aktivizam može da utihne ili izgubi na poletu kada se suoči sa tvrdokornom vlašću i neefikasnim pravosuđem (Joshi, 2013). Iz tog razloga je, verovatno, retko beležen optimizam u pogledu građanskog aktivizma i sposobnosti građana da primoraju vlast na poštovanje zakona i odgovornost, a građanske inicijative koje su analizirane nisu uspele da mobilišu veliki broj građana. Jedini izuzetak su bili protesti povodom rušenja u Savamali i ekološki protesti protiv otvaranja rudnika litijuma kraj Loznice i gradnje mini-hidroelektrana na Staroj planini. Pošto ne uspevaju da pokrenu tradicionalne medije i mehanizme kontrole vlasti, nevladine organizacije svoje programe informisanja usmeravaju direktno na građane. Tipičan primer jeste jedna od organizacija koje su učestvovale u istraživanju i koja radi u malom mestu u Vojvodini. Aktivisti te organizacije prate rad lokalne samouprave i otkrivaju različite zloupotrebe (primer koji su u istraživanju dali tiče se javnih nabavki za postavljanje ulične rasvete). Svoje nalaze objavljuju na internet portalu i na bilbordima. Dalje od toga ne idu, jer su njihove aktivnosti usmerene ka građanima i nošene su idejom da će sami građani da izvrše pritisak

Više lica građanskog otpora

297

na vlast. Građani, po pravilu, to ne rade i moji sagovornici listom su govorili o tome da građane treba osnažiti da se bore za vladavinu prava i odgovornu vlast. Zanimljivo je da ispitanici iz nevladinih organizacija nisu govorili o strukturnim odnosima moći kao razlogu koji onemogućava građane da ograniče vladu, već o njihovim individualnim kapacitetima za građanski aktivizam i borbu za demokratiju i vladavinu prava (isto ovakvo istraživanje sproveo sam u Kambodži i nalazi su potpuno identični, uporedite Vuković, 2018). Upravo zato su sprovodili različite programe jačanja individualnih kapaciteta. Te programe čine seminari, obuke i radionice koji se sprovode sa ciljem da osnaže građane da deluju u javnoj sferi. Usmereni su na pojedince, a ne na društvene grupe i tim programima se ljudi informišu o problemima i stiču tehnička znanja o tome kako da kontrolišu vlast ili da utiču na njihove odluke (npr. uče se kako se prati realizacija budžeta i učestvuje u javnim raspravama). Intervjui pokazuju da su znanje i informacije jedan od najvažnijih resursa koji treba izgraditi kod građana. Pretpostavka je da će informisani i edukovani građani biti osnaženi i osposobljeni za nastup u javnoj areni. Druga odlika tih aktivnosti nevladinih organizacija, kao što vidimo, jeste da su usmerene na pojedince, a ne na grupe. Ne samo da su te aktivnosti usmerene na pojedince, već sve analizirane organizacije sistematski izbegavaju da se obrate društvenim grupama. Publiku ili ciljnu grupu čine apstraktni građani, koji se ne posmatraju u društvenom kontekstu u kome žive i rade, sa svojim konkretnim pojedinačnim ili kolektivnim interesima. Slično tome, nijedna od analiziranih aktivnosti nije bila usmerena na uspostavljanje veza sa društvenim grupama koje su se u posmatranom periodu borile za svoje društvene interese i, najčešće socijalna i ekonomska, a ponekad i građanska prava (kao što je slučaj sa zemljoradnicima čije se pravo na okupljanje sistematski osporavalo, uporedite Nešić, 2015). Nekoliko godina kasnije do sličnih nalaza dolaze i istraživanja o samoniklim pokretima u Srbiji i Makedoniji. Dok su makedonski pokreti i udruženja bili otvoreni za saradnju sa različitim političkim i građanskim akterima, kako bi obezbedili da se neki ciljevi ostvare, u Srbiji to nije bio slučaj zbog

298

Pravna država i poredak u senci

nepoverenja i insistiranja na depolitizovanom pristupu (Draško Pudar, Fiket and Vasiljević, 2020). Čini se da u osnovi tog pristupa stoji ideja o građaninu kao individui, kao nosiocu prava, te kao o potrošaču proizvoda i političkih ideja. S druge strane, građanski aktivisti liče na atomizovane pojedince koje vezuju zajedničke vrednosti, a ne interesi. Karakteriše ih individualizovan pogled na društveni aktivizam koji prati i odgovarajuće razumevanje faktora uspeha. Ispitanici su kao faktore uspeha izdvajali individualne karakteristike kao što su iskrenost, doslednost i posvećenost, a ne strukturne faktore, kao što su odnosi moći u društvu ili snaga društvenih savezništava (Vuković, 2015: 656). Treća karakteristika aktivnosti nevladinih organizacije jeste to da su usmerene na javne politike i procedure, a ne na političku borbu. Time se postepeno zaokružuje slika o depolitizovanom pristupu – aktivnosti su usmerene na atomizovane pojedince, čije se kapaciteti osnažuju pre svega informisanjem i prosvećivanjem, a ne mobilisanjem i povezivanjem, a fokus rada su procedure i javne politike, a ne pravi politički angažman. 16 Udruženja građana prate rad državnih organa (prate realizaciju budžeta, proces donošenja odluka, sistem javnih nabavki i sl.) i obaveštavaju javnost o zloupotrebama, učestvuju u procesu izrade javnih politika i zakona kroz kontrolisan proces konsultacija ili rade sa državnim organima na unapređenju njihovih kapaciteta i rada. To je jedan niz tehničkih aktivnosti čiji je osnovni cilj da se unapredi funkcionisanje državnih organa kroz bolje procedure, efikasnije upravljanje, otvorenost prema građanima i slično a ne kroz prebacivanje balansa moći bliže samim građanima. Izbegavaju se tradicionalni oblici političke borbe koji uključuju mobilisanje građana, demonstracije, te ulazak u političku (stranačku) arenu, oni su gotovo u potpunosti izostali. Fokus je na javnim politikama i procedurama, a ne na političkoj borbi kojom će se vlast primorati da se povinuje zakonima i sudu javnosti i zato na16 I druga istraživanja naglašavaju depolitizovan pristup međunarodnim razvojnim inicijativama u različitim oblastima, od socijalne politike do uspostavljanja pravne države (Deacon, 2007; Fisher, 1997; Harris, 2002; Kamat, 2004).

Više lica građanskog otpora

299

glašavam da je na delu jedan depolitizovan pristup uspostavljanju odgovorne vlasti. Važan aspekt depolitizovanog pristupa jeste to što se aktivnosti sprovode u okviru projekata, a ne kao deo društvenih procesa, političkih pokreta i slično. Rad nevladinih organizacija zavisi od spoljašnjeg donatorskog finansiranja i to predstavlja inherentno ograničenje njihovog delovanja. Tokom istraživanja nisam zabeležio aktivnosti koje se nastavljaju nakon isteka projektnog ciklusa. Iako su bili ograničeni u dometu i fokusirani, projekti koje sam analizirao, po pravilu, nisu uspeli da uspostave mehanizme koji bi uspeli da „prežive“ kraj projekta. Četvrta zajednička osobina jeste ta da se analizirane inicijative često oslanjaju na nekonfrontirajući pristup i saradnju sa državnim organima. Mnoge NVO se čak aktivno bave unapređenjem rada državnih organa, jačanjem njihove odgovornosti prema građanima, izgradnjom mehanizama kojima će se javnosti pružiti uvid u rad državnih organa i slično.17 Pomenuti pristup se opisuje kao pristup „kritički nastrojenog prijatelja“ i jasno je ugrađen u principe koncepta „odgovornosti prema društvu“ koji promovišu međunarodne razvojne agencije, a koji se često opisuje krilaticom „brojanje, ne vikanje“18 (Malena, Forster and Singh, 2004). To je ideološki i koncepcijski izvor tih aktivnosti i nema sumnje da tu treba tražiti razloge zašto nevladine organizacije imaju baš te strategije. S druge strane, postoje i neki praktični motivi. Mnoge od projektnih inicijativa su tehničko-proceduralnog karaktera, a ne političkog, i zato se odvijaju u saradnji sa državnim organima. Da bi te aktivnosti dovele do željenih rezultata, potrebno je aktivno učešće državnih organa i državnih službenika, a to se lakše ostvaruje u uslovima saradnje, a ne konflikta. Zato jedna od tipičnih strategija jeste stvaranje ličnih savezništava sa 17 Tipičan primer jeste inicijativa Otvoreni parlament koja okuplja nekoliko srpskih NVO i koja radi sa Narodnom skupštinom Republike Srbije na otvaranju parlamenta za građane i pružanju informacija o radu parlamenta (kroz izveštaje, transkripte i slično). Kako se parlament zatvarao za javnost i kako je kvalitet demokratije opadao, tako je opadao i kvalitet saradnje Otvorenog parlamenta i Narodne skupštine, da bi u jednom trenutku sasvim prestao. 18 Engl. counting not shouting.

300

Pravna država i poredak u senci

državnim službenicima. Vlada pak promoviše taj pristup zarad legitimisanja svojih politika, a i da bi dobila tehničku podršku i stručnost koju te organizacije poseduju. U ovoj jednačini nisu bez značaja strategije koje su vlasti primenile kad su bile suočene sa aktivnostima koje su težile da ospore i ograniče njihovu moć. Vlasti su aktivno usvojile diskurs i strategije nevladinih organizacija i građanskog društva koje one simbolizuju, te kooptirale te organizacije u politički sistem (što podrazumeva njihovo legitimisanje kao saradnika, uključivanje u političke procese i finansiranje). Time su uspeli da pacifikuju mnoge građanske inicijative. Tamo gde u tome nisu uspele, vlast je ignorisala nevladine organizacije i njihove zahteve. U tome je značajnu ulogu imala kontrola koju su uspostavile nad medijima i pravosuđem, što je u velikoj meri smanjilo opasnost za sve funkcionere koji su bili uključeni u kršenje zakona, korupciju i slične prekršaje. Navedeni nalazi, kao i drugi istraživački nalazi o ulozi građanskog društva u uspostavljanju odgovorne vlasti su, u najmanju ruku, ambivalentni. Prvi faktor od koga zavisi uticaj građanskog društva jeste tip političkog sistema. Načelno govoreći, građansko društvo nije posebno uspešno u promovisanju odgovornosti vlasti u nedemokratskim sistemima, ali zato ima više uspeha u krhkim ili nastajućim demokratijama (Gaventa and McGee, 2013: 20). Takve inicijative imaju mnogo veće šanse da daju rezultate onda kada postoje političke slobode, slobodna javna sfera i slobodni mediji (Joshi, 2013: 43; Gaventa and McGee, 2013). Da bi aktivnosti građana bile delotvorne, potrebno je minimum slobode i minimum institucija koje će oni, svojim protestom, analizama i pritiscima, zapravo ojačati. Onda kada takvih institucija nema, građansko društvo teško da može da ih stvori ni iz čega. Druga grupa nalaza odnosi se na odnos građanskih inicijativa za uspostavljanje odgovorne vlasti i tradicionalnih političkih mehanizama kojima se prati i kontroliše rad vlade – pravosuđa, policije i nezavisnih kontrolnih i regulatornih tela. Pobrojani mehanizmi su veoma važni za uspostavljanje odgovorne vlasti (Goetz and Jenkins, 2005), a građanske inicijative imaju veće šanse za

Više lica građanskog otpora

301

uspeh onda kada aktiviraju mehanizme „koji imaju zube“ (Joshi, 2013: 42–43). Osim toga što zavise od navedenih mehanizama kontrole i prinude, inicijative za uspostavljanje odgovorne vlasti imaju više šanse da dovedu do pozitivne promene onda kada su potpuno institucionalizovane (Gaventa and McGee, 2013: 20; Ackerman, 2004: 459). Rečju, one daju rezultate onda kada imaju moć da pokrenu ili osnaže mehanizme horizontalne odgovornosti (Fox, 2014; Peruzzoti and Smulovitz, 2006). Potrebno je dakle da postoji minimum institucija i minimum slobode da bi građani mogli, oslanjajući se na javni prostor i postojeće institucije, da vrše pritisak na vlast da poštuje zakone i odgovara za svoje postupke. Konačno, mnogo toga zavisi i od tipa aktivnosti, jer neće svaka vrsta građanskog aktivizma imati jednake šanse da proizvede političke promene. Nalazi svih, pa i mojih istraživanja ukazuju na slabosti depolitizovanih građanskih inicijativa koje su usmerene ka pojedincima kao apstraktnim građanima, a ne prema društvenim grupama, zatim inicijativa koje ne stvaraju međugrupna savezništva, te onih inicijativa koje se oslanjaju na pretpostavljenu, ali ne i dokazanu vezu između širenja informacija, s jedne, i transparentnosti i odgovornosti vlasti, s druge strane (Fox, 2007; Fox, 2014; Joshi and Houtzager, 2012; Vuković, 2015). Analiza aktivnosti nevladinih organizacija ukazuje na jedan paradoks. Brojne inicijative iz nevladinog sektora koje su sprovođene sa manjim ili većim učešćem državnih organa nailazile su na skroman odziv građana i nisu dovele do veće građanske mobilizacije. Nasuprot tome, u ovom periodu su nastajale autonomne građanske inicijative koje su uspele da mobilišu veći broj ljudi. Upravo su se izvan dometa nevladinog sektora odvijale brojne građanske akcije, društvene grupe i neformalni pokreti koji su osporavali dominantne ili hegemone političke ideje, diskurse i odnose moći. Teško je u kratkom tekstu obuhvatiti sve te inicijative, pojedince i grupe, ali neke su posebno značajne. U njih spadaju aktivisti koji se bore protiv evrotlantskih integracija ili dominantnog neoliberalnog političko-ekonomskog sistema, ekološki pokreti, leve inicijative i radničke inicijative.

302

Pravna država i poredak u senci

Obrasci nastanka i razvoja tih građanskih inicijativa nisu jednoznačni. Građanske inicijative su nastajale iz potrebe da se zaštite osnovni socio-ekonomski interesi (kao što je slučaj sa povremenim štrajkovima i sindikalnim protestima u Srbiji), brane ideološka i identitetska pitanja (protesti protiv NATO i nezavisnosti Kosova i Metohije) ili zaštiti prirodna sredina (protesti protiv rudnika litijuma i mini-hidroelektrana). Nastanak, razvoj i značaj građanskih inicijativa za javni i politički život u Srbiji jeste veliki, ali ostaje van dometa moje analize. Navedene inicijative bile su predmet osporavanja vlasti, međunarodnih organizacija, pa i samih predstavnika građanskog društva. Iako su često, mada ne i uvek, ukorenjene u svojim zajednicama, one se nazivaju na primer, „radikalnim“, „neliberalnim“, „socijalističkim“, „nacionalističkim“, „religioznim“ i na taj način se de-legitimizuju i oduzima im se „pravo građanstva“ u mejnstrim građanskom društvu i međunarodnoj razvojnoj zajednici (Bakić, 2013; Jelinčić i Đurović, eds. 2011; Kostovicova, 2006; the World Bank, 2009). Ako ne budu delegitimizovane, dešava se da ih kooptiraju i pacifikuju međunarodne nevladine organizacije, vlade, muiltinacionalne kompanije ili međunarodne sindikalne inicijative. To se dešava kroz NVO-izaciju građanskih inicijativa, tako što se radikalni sindikalni zahtevi razblažuju međunarodnim ugovorima ili inicijativama za „fair trade“ (Hughes, 2007; Polaski, 2006) ili tako što se aktivisti nevladinih organizacija kooptiraju u državne strukture (Mikuš, 2013, Vetta 2009). Ne treba ni naglašavati da je upravo to put na kome se razvodnjavanju i gube radikalne ideje kojima se traže društvene promene (Banks and Hulme, 2012). Nije verovatno da te grupe mogu promeniti odnose snaga u društvu, ali je definitivno jasno da u tom domenu građanskog društva leži „grassroots“ za kojim nove nevladine organizacije tako često i grčevito tragaju kao za svojom legitimizacijskom osnovom.

Više lica građanskog otpora

303

Uske društvene osnove građanskog aktivizma I pored toga što se na prvi pogled čini da je arena građanskih akcija i otpora dinamična, istina je sasvim suprotna: gotovo punih petnaest godina u Srbiji nije bilo ozbiljnijih javnih demonstracija posvećenih pitanjima kao što su demokratija i vladavina prava. Bilo je sporadičnih socioekonomskih i nacionalnih protesta, ali pokušaja da se vlada ograniči u kršenju zakona – nije. Građanski aktivizam i tražnja za pravnom državom odvijali su se na dva koloseka. Jedan su činila udruženja građana sa svojim specifičnim depolitizovanim aktivnostima, a drugi – građanski protesti koji su se odvijali od 2016. godine. I jedne i druge nosili su malobrojni gradski srednji slojevi. Ne samo da su gradski srednji slojevi bili glavni učesnici uličnih protesta, već je i novonastala scena udruženja građana koja se bave izgradnjom i očuvanjem demokratije i vladavine prava takođe bila ukorenjena u srednjim slojevima (Lazić, 2005). Preciznih istraživanja o veličini srednjih slojeva u Srbiji nema, ali neke posredne uvide daju postojeće ankete. Prema podacima iz istraživanja Instituta za sociološka istraživanja iz 2018. godine srednji slojevi (stručnjaci, sitni preduzetnici i samozaposleni sa višom stručnom spremom) čine 31,3 posto uzorka, a prelazni sloj (službenici, tehničari i poslovođe) još 14,4 posto, od čega polovina radi u javnom sektoru. U Francuskoj, srednji slojevi definisani prema zanimanjima (stručnjaci, administrativni radnici i menadžeri, viši tehničari, poslodavci) čine 50 posto stanovništva, a u Švedskoj 61 posto (Atkinskon and Brandolini, 2013: 93). Izloženi podaci pokazuju da su srednji slojevi malobrojniji u odnosu na razvijene evropske države. Druga strana položaja i uloge srednjih slojeva u Srbiji jeste njihova vezanost za državu, od koje zavisi njihov nastanak, egzistencija i društveni status. Osim u Srbiji, država je bila važan faktor uspostavljanja srednjih slojeva i u razvijenim kapitalističkim društvima. Država je bila i ostala veliki poslodavac, pogotovo država blagostanja, dok je javni obrazovni sistem i danas važan kanal uzlazne društvene pokretljivosti, a time i kanal za obnavljanje i širenje srednjih sloje-

304

Pravna država i poredak u senci

va (Savage et al., 1992: 194 i dalje). Istorija socijalizma i usporena transformacija privrede i društva dali su tome dodatni podsticaj. Za vreme socijalizma svi slojevi su svoje postojanje gradili u odnosu sa državom, prosto zato što tržište nije postojalo. Zbog nerazvijenosti privatnog sektora, taj trend je održan i tokom devedesetih. U tom periodu, srednji slojevi jesu bili nosioci društvenih promena, ali do dubljih društvenih i političkih promena došlo je onda kada su se stekli još neki uslovi: kada je ekonomija definitivno propala nakon NATO agresije, kada su strane sile pružile finansijsku i logističku podršku pokretu za promene i kada su se tom pokretu pridružili radnici koji su shvatili da u novim okolnostima nakon bombardovanja ne mogu očekivati održavanje ili popravljanje svog socioekonomskog položaja (Babović, 2002: 75). Nakon 5. oktobra i uzleta postsocijalističke transformacije, srednji slojevi ostaju malobrojni i vezani za državu i javni sektor. Srednji slojevi doduše uspevaju da ostvare politički uticaj i da se etabliraju kao jedna od društvenih grupa koje stoje u osnovi novog političkog poretka. Analizirajući poresku, monetarnu i druge javne politike, Mihail Arandarenko pokazuje kako je vlast DS-a (od 2000. godine do 2012. godine) počivala na „redistributivnoj koaliciji“ koju su činili elita, srednji slojevi i penzioneri. Taj sistem je funkcionisao tako što je vlast donosila politike koje su tim grupama pružale posebne privilegije, a zauzvrat je dobijala političku podršku. Primera radi, država je vodila regresivnu poresku politiku (niže plate su bile oporezovane višim stopama nego više plate) koja je odgovarala srednjim slojevima. Monetarna politika jakog dinara je podsticala uvoz i to je išlo naruku srednjim slojevima, jer su mogli, između ostalog, da kupuju uvozne proizvode i da putuju, negujući tako životni stil srednje klase. Slično tome, privatizaciona politika bila je izrađena po meri političke i ekonomske elite (Arandarenko, 2010). Njihov materijalni položaj je rastao do ekonomske krize, nakon koje se sporo oporavlja (Cvejić, 2012). Srednji slojevi su ostvarivali uticaj i na druge politike, pogotovo određene profesionalne zajednice. Radnici i poljoprivrednici imali su manji uticaj na državne politike, a njihov materijalni po-

Više lica građanskog otpora

305

ložaj je više trpeo od posledica tržišnih reformi i novih mehanizama raspodele (Vuković, 2017: 314 i dalje). Srednji slojevi su imali snažan uticaj na petooktobarske promene, kao i na kasnije javne politike. Same promene su uspele, između ostalog, i zato što je stvorena šira koalicija društvenih slojeva koji su bili zainteresovani za izmenu sistema. U narednim decenijama beležimo ne konvergenciju, već divergenciju društvenih interesa srednjih i nižih slojeva. Istraživanja klasno-slojne percepcije i percepcije interesa društvenih slojeva otkrivaju jednu vrstu polarizacije društva na više i srednje slojeve, s jedne strane, i niže slojeve radnika i poljoprivrednika, s druge. Pripadnici srednjih slojeva smatraju da se njihovi interesi razlikuju od interesa nižih društvenih slojeva, pre svega radnika i poljoprivrednika, dok interese viših slojeva opažaju kao nešto bliže svojim. S druge strane, pripadnici nižih slojeva društvo posmatraju kao relativno polarizovano, a svoje interese ne poistovećuju ni sa interesima srednjih, ni sa interesima viših slojeva. Srednji i viši slojevi smatraju da su im po interesima najbliži ljudi koji su istog zanimanja i obrazovanja, dok niži slojevi veći naglasak daju mestu porekla i života. Drugim rečima, dok se viši slojevi vezuju za faktore koji određuju njihov strukturni položaj u društvu, niže slojeve povezuje teritorijalna identifikacija (Lazić i Poleti, 2014: 156 i dalje). Sličnu polarizaciju otkrivaju i podaci o materijalnom standardu društvenih slojeva. Početak postsocijalističke transformacije doneo je napredak u materijalnom položaju svih društvenih slojeva koji je prekinula kriza iz 2009. godine. Nakon tog perioda, dolazi do postepenog oporavka materijalnog položaja svih slojeva, ali se nastavlja društvena polarizacija. Materijalni položaj političke i ekonomske elite i srednjih slojeva (nižih rukovodilaca, stručnjaka i samozaposlenih sa visokim obrazovanjem) jeste viši u odnosu na radnike i poljoprivrednike, a u nešto manjoj meri i službenike, tehničare i poslovođe (Manić i Mirkov, 2019: 66). Drugim rečima, ne samo da se interesi društvenih slojeva opažaju kao suprotstavljeni, već je i njihov realni materijalni položaj različit, državne politike ih različito tretiraju, a otuda je i potencijal njihovog za-

306

Pravna država i poredak u senci

jedničkog političkog ili građanskog aktivizma ograničen. Zato su u savremenoj Srbiji društvene osnove građanskog aktivizma uske i ograničene na gradske srednje slojeve. Na njihovu snagu i sposobnost stvaranja savezništava uticali su i nizak socioekonomski položaj većine stanovnika Srbije i jednako niska zainteresovanost za politiku i građanski angažman. Srbija je, kao što smo videli, društvo obeleženo siromaštvom i nejednakostima, te nemogućnošću domaćinstava da obezbede sve potrepštine za svakodnevni život. Udeo zaposlenih u javnom sektoru je visok, dok veliki broj radnika radi u neformalnom sektoru i na lošim radnim mestima. Građani koji nisu zadovoljni ekonomskom i političkom situacijom imaju dobre opcije za izlaz – migracije, makar i kratkoročne i kružne (uporedi Arandarenko, 2021). Njihov potencijal za građanski aktivizam ograničen je lošim socioekonomskim položajem i ograničenim resursima kojima raspolažu, kao i objektivno ograničenim domenom slobode i odlučivanja.19 Drugi faktor koji je doprineo relativno slabom građanskom otporu ugrožavanju demokratije i pravne države nalazi se u vrednosnim orijentacijama građana koje su ukorenjene kako u strukturnom položaju, tako i u istorijskim prilikama. Srpsku političku kulturu odlikuju raširene autoritarne i tradicionalne vrednosti (Pešić, 2017b; Bešić, 2016). U odnosu na građane razvijenih evropskih zemalja i naprednih tranzicionih zemalja, građani Srbije su u proseku manje zainteresovani za politiku, imaju niže socijalno poverenje i liberalnu orijentaciju i manje su politički aktivni. Kada je pak reč o demokratskoj orijentaciji, građani Srbije su na proseku regiona, ali zaostaju za zemljama Zapadne Evrope (tabela 24).

19 Odsustvo građanskog aktivizma i političke borbe radnika u Istočnoj Evropi objašnjava se i drugim faktorima. Neki autori smatraju da su nejednakosti i siromaštvo mali da bi izazvali veće proteste radnika, neki naglašavaju rast neformalne ekonomije i razaranje sindikata i ideološko razočaranje koje je dovelo do rasta podrške nacionalističkim i populističkim strankama, te kriza kolektivnog identiteta radnika (Ekiert and Kubik, 2018: 201 i dalje).

307

Više lica građanskog otpora

Tabela 24. Srednje vrednosti građanske političke kulture i njenih dimenzija (od 0 do 1) Država

InLiberalna teresovan- orijentaje za policija tiku

Socijalno poverenje

Politički aktivizam

Demokratska orijentacija

Ukupno

Srbija

0,37

0,36

0,31

0,38

0,47

0,38

Slovenija

0,39

0,44

0,38

0,41

0,42

0,41

Hrvatska

0,36

0,39

0,32

0,43

0,47

0,39

Češka

0,41

0,42

0,36

0,34

0,42

0,39

Estonija

0,43

0,38

0,41

0,32

0,48

0,40

Nemačka

0,56

0,45

0,44

0,50

0,56

0,50

Danska

0,57

0,49

0,60

0,56

0,61

0,57

Izvor: Bešić, 2016: 311–313. U prvim godinama posle 5. oktobra zainteresovanost za politiku je bila viša – recimo 2004. godine 43 posto građana Srbije je bilo zainteresovano za politiku. U poslednjih deset godina ona je, međutim, na konstantnom i relativno niskom nivou: manje od trećine ispitanika je zainteresovano za politiku uopšte (CRTA, 2020: 13). Građani su mnogo više zainteresovani za lokalnu, nego za nacionalnu politiku, i to je konstanta tokom čitave decenije. Nezainteresovanost za politiku praćena je odsustvom vere da se javnim angažmanom mogu postići društvene promene. Istraživanja koja sprovodi CRTA pokazuju da ne više od 14 posto ljudi veruje da obični ljudi svojim angažmanom mogu menjati nešto u državi. Nešto više građana veruje da su promene moguće na lokalnom nivou, do 20 posto. Kada je reč o konkretnim oblicima uticaja, glasanje se doživljava kao najbolji način da građani utiču na promene (u to veruje do polovine ispitanika), a da se ostvari uticaj na medije (do trećine). Ne više od petine građana veruje u delotvornost aktivnosti kao što su demonstracije, članstvo u strankama, peticije i slični oblici aktivnosti (CRTA, 2020: 21).

308

Pravna država i poredak u senci

Najveći deo građana nema nikakvo iskustvo aktivizma: između 50 i 60 posto nije učestvovalo ni u jednom obliku političkog ili građanskog angažmana. Građani najčešće potpisuju peticije, u proseku oko 15 posto. Nešto manje građana, oko 10 posto, prijavljuje da su prisustvovali nekom protestu. Konačno, veoma mali broj ispitanika, do 5 posto, učestvovao je, na primer, u kampanjama, volontirao u udruženjima građana ili u lokalnoj zajednici, kontaktirao političara (CRTA, 2020; CRTA, 2016). Na malu zainteresovanost građana za politiku i javna pitanja i još manju spremnost da se angažuju u političkoj ili javnoj areni uticali su brojni faktori, a među njima posebno mesto ima duga istorija autoritarne vlasti. Pišući o autoritarnoj modernizujućoj vlasti, Aleksandar Molnar naglašava da ona iza sebe ne može da ostavi funkcionalne institucije koje bi bile temelj moderne demokratske i pravne države, niti da neguje kod građana one osobine koje su potrebne da bi se izgradila takva država. Autoritarna vlast ne može da razvija javnu i privatnu odgovornost i zainteresovanost za javna pitanja zato što je za razvoj tih stavova potrebna praksa u javnom domenu. Upravo suprotno, autoritarna modernizujuća vlast stvara podanike uljuljkane u lažni osećaj sigurnosti i komfora koji im je pružila, a ne podanike koji su zainteresovani za politiku, život zajednice, te odbranu svojih prava i sloboda (Molnar, 2000: 121–122). Druga strana te nezainteresovanosti jeste odsustvo vere da se građanskim aktivizmom može ostvariti vladavina prava ili kontrola rada javnih službenika. Kao što ne veruju da se građanskim ili političkim aktivizmom može ograničiti korupcija (uporedite drugo poglavlje), tako građani Srbije očigledno ne veruju da angažman u javnoj i političkoj sferi može njima i zajednici doneti koristi. Navedene stavove nalazimo samo u uskom krugu obrazovanih gradskih slojeva koji su, tradicionalno, bili nosioci borbe za demokratiju i pravnu državu. No, njihova malobrojnost i nespremnost drugih segmenata društva da se uključe u tu borbu, učinili su da njihove težnje za sada ostanu neispunjene.

Više lica građanskog otpora

309

Zaključak Decenije autoritarne vlasti u Srbiji nisu u potpunosti suzbile građanski aktivizam. Tokom devedesetih godina, on je bio snažan i živopisan (uporedite Babović, ur., 1997; Kocjan, ur. 1997) i kulminirao masovnim građanskim i političkim protestima 2000. godine koji su okončali vlast Slobodana Miloševića. Nakon privremene pauze, u prvoj deceniji petooktobarske republike bili smo svedoci LGBT i anti-LBGT aktivizma na ulicama naših gradova, demonstracija motivisanih nacionalnim pitanjima kao što je proglašenje nezavisnosti Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija ili suđenja našim političarima i oficirima u Hagu. Bilo je i mlakih socio-ekonomskih protesta. Ali, gotovo čitava decenija je prošla pre nego što su srpske ulice i trgovi postali središte političke borbe za više demokratije, slobodne medije i vladavinu prava. Druga decenija XXI veka donela je nove oblike građanskog aktivizma. Nastaje jedan novi, slabo umreženi aktivizam građana pojedinaca iza kojih ne stoje formalne organizacije kao nekada. U njegovoj osnovi su pripadnici gradskih srednjih slojeva, nosioci postmaterijalističkih vrednosti, koji su skeptični prema politici i strankama, nemaju poverenje u aktere i institucije političkog sistema, ali snažno podržavaju demokratiju i vladavinu prava. Upravo takve su bile demonstracije protiv vlasti i njenog kršenja demokratije i vladavine prava koje su se odvijale u periodu od 2016. do 2019. godine. U tom pogledu, posebno su zanimljivi protesti „Protiv diktature“ iz 2017. godine. Proteste je pokrenuo anonimni pojedinac koji je preko Fejsbuka uputio poziv Beograđanima da se okupe. U njegovom pokretanju i budućem organizovanju tradicionalni politički i građanski akteri nisu imali istaknuto mesto, ni stranke, niti udruženja građana, kao ni mediji. Bio je to prvi protest koji je pokrenut i sprovođen preko interneta koji je uspeo da zauzme mesto u sprovođenju građanskih inicijativa koje su nekada imale organizacije. U skladu s tim je i njegova sledeća odlika – to je bio personalizovan i individualizovan protest običnih atomizovanih građana, a ne građana kao pripadnika širih grupa ili organizacija.

310

Pravna država i poredak u senci

Na kraju, to je bio apolitičan protest građana koji su nezadovoljni i demokratijom i vladavinom prava, ali i akterima na kojima one počivaju, od državnih institucija, preko političara, do stranaka. Dve godine kasnije započeo je naredni talas građanskih protesta koji su po nekim odlikama ličili na prethodne, a po nekima su se razlikovali. Demonstranti su tražili bolje izborne uslove i više demokratije. Nosioci protesta bili su gradski srednji slojevi, boljeg materijalnog standarda od proseka, sa iskustvom političkog i građanskog aktivizma. Pokretači te serije demonstracija opet su bili anonimni građani, ali su stranke brzo preuzele glavnu ulogu. Iz protesta je nastala takozvana bojkot opozicija, to jest, oko te ideje su se okupile stranke, udruženja građana i istaknuti pojedinci koji su zagovarali bojkot izbora kao jedino rešenje za urušavanje demokratskih procedura i uslova političke utakmice. Pored građana, važan akter građanskog aktivizma i tražnje za pravnom državom i demokratijom bila su udruženja građana. Kao i kod građanskih protesta, njihov aktivizam je depolitizovan. Udruženja građana prave otklon kako od tradicionalnih mehanizama političke borbe i stvaranja savezništava sa drugim akterima, tako i od političkih ciljeva, aktera i procesa i pokušavaju da svoje zahteve formulišu u tehnokratskim terminima, u okvirima zakona, javnih politika i procedura. U ideološkom smislu, njihov rad je inspirisan ili oblikovan uticajima globalnih razvojnih aktera kao što su Ujedinjene nacije, Svetska banka, međunarodne nevladine organizacije i bilateralni donatori. Iako su uspele da učine javnim kršenje zakona i zloupotrebu javnih resursa od strane elite, nevladine organizacije nisu uspele u tome da pokrenu zvanične mehanizme odgovornosti, niti da stvore šire koalicije za promene. Društvene osnove građanskog aktivizma su sužene i svedene na gradske srednje slojeve. Taj sloj stanovnika Srbije je malobrojan i čini oko trećinu stanovnika, dok u nekim razvijenim zemljama Zapadne Evrope srednji slojevi čine i do dve trećine stanovnika. Položaj i uloga srednjeg sloja su protivrečni. S jedne strane, oni su nedvosmisleni nosioci demokratskih vrednosti i vrednosti pravne države. Ne samo da dele te vrednosti, već se u javnoj sferi za njih aktivno zalažu. S druge strane, srednji slojevi su u velikoj

Više lica građanskog otpora

311

meri vezani za državu i od nje i njenih programa i resursa zavise njihov društveni položaj i međugeneracijsko obnavljanje. Time je aktivizam i moć srednjih slojeva ograničen, jer država i s njom povezana vladajuća stranka imaju veliki „ucenjivački“ potencijal. Pokazatelji tog potencijala su brojni: veliki deo dobrih radnih mesta na primarnom tržištu rada nalazi se u javnom sektoru; država i vladajuće stranke uspevaju da kontrolišu razne oblasti, od ekonomije, preko sporta i medija, do kulture; mreže klijentelizma i patronaže oblikuju ekonomsku politiku i redistribuciju javnih resursa i druge. Druge društvene grupe i slojevi još uvek pokazuju ograničen interes da se priključe zahtevima za osnaživanje ili očuvanje pravne države, te su otuda i ti napori imali ograničen uspeh. Uprkos svim tim ograničenjima, građanski aktivizam ostaje je verovatno najsnažniji mehanizam kontrole vlasti. U njegovoj osnovi stoje, paradoksalno, upravo i slabosti na koje je ova analiza skrenula pažnje. Među njima posebno mesto zauzima usmerenost nevladinog sektora na informisanje građana koje je, u uslovima kontrolisane medijske sfere i oslabljenog partijskog sistema, održalo političku memoriju društva. Ova strategija je pomogla da se nepoštavanje zakona i ograničenja vlasti ipak ne „normalizuju“ na onaj način na koji je to politička elita težila da uradi. Drugi mehanizam je monitoring rada državnih organa i aktiviranje drugih mehanizama pravne države (ma koliko oni bili disfunkcionalni), čime je branjen i legitimisan načelni cilj uspostavljanja depersonalizovanih mehanizama kontrole vlasti, upravo onih i onakvih kakvi su potrebni za uspostavljanje pravne države. Ove aktivnosti su, u trenucima i okolnostima kada su se preklapala sa nezadovoljstvom običnih građana, uspevale da zapale vatru građanskog aktivizma. Taj aktivizam i odgovornost političara pred društvom, pred običnim ljudima, profesionalcima i njihovim udruženjama, predstavljalo je i još uvek predstavlja najživlji vid društvenog otpora zakonima, praksama i kulturom neograničenoj vlasti.

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornosti vlasti Pravna država podrazumeva da su političari ograničeni zakonima i da za svoja dela odgovaraju: pred biračima; pred zakonima i pravosuđem; i, konačno, pred građanima i društvom. U poslednjoj deceniji u sva tri domena beležimo pad: politički sistem je izgubio sposobnost da vlast drži odgovornom; pravosuđe nije uspelo da se uzdigne na nivo nezavisne grane vlasti; dok građansko društvo u određenoj meri uspeva da kontroliše rad političara, ali u nedostatku političkih i zakonskih mehanizama kontrole vlasti, te aktivnosti u najboljem slučaju dovode do izolovanih, ali ne i sistemskih uspeha. Da bi postigla taj stepen otpornosti na kritike i pozive da polaže račune za svoje postupke, politička elita je uradila dve stvari: prvo, izgradila je paralelne mehanizme političke vlasti i paralelni institucionalni i normativni poredak i, drugo, uništila je, ili makar oslabila, svako mesto na kome bi se moglo postaviti pitanje njene odgovornosti. Politička elita je izgradila sistem kroz koji se raspodeljuje moć i bogatstvo i u kome zakoni države ne važe. Ključni elementi tog sistema jesu korupcija i klijentelizam, odnosno, partijska kontrola privrede, društva i politike. Pored toga što pokazuju da se korupcija ne smanjuje, sociološka istraživanja daju uvid u to kako funkcioniše ta partijsko-klijentelistička pijavica. Na vrhu se nalaze državni i stranački funkcioneri koji dodeljuju svojim potčinjenima ugovore, radna mesta ili materijalnu pomoć, a zauzvrat dobijaju političku i finansijsku podršku, javno glasanje na izborima, skupljanje sigurnih glasova i odlaske na mitinge. Na dnu su obični građani, čiji posao i egzistencija zavise od političara, od njihove

312

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornost vlasti

313

pomoći, od dobre volje da ih zaposle u javnom ili privatnom sektoru, olakšaju pristup javnim uslugama, potpomognu njihov sitan biznis ili da ga ne ometaju šaljući im inspekcijske kontrole. U tom sistemu, političari ne odgovaraju građanima za svoj rad, već upravo suprotno, građani polažu račune političarima: stalno dokazujući lojalnost partiji i eliti očekujući manje ili veće mrvice sa stola na kome se vrši velika redistribucija nacionalnog bogatstva. Za razliku od regularne izborne utakmice, razmena resursa unutar tih mreža jeste direktna – građani glasaju za partije na vlasti, a one, na primer, njima direktno obezbeđuju materijalna davanja, poslove, ugovore i slične pogodnosti. Unutar klijentelističkih mreža raspodeljuju se javni resursi i pri tome se, po pravilu, krše zakoni. Zakonska odgovornost nosilaca vlasti, međutim, izostaje. Izostanak reakcije policije i pravosuđa objašnjava se nedostatkom „političke volje“ da se država izbori s korupcijom. Nekada se samo kaže da su institucije neefikasne, a da se zakon ne primenjuje. Takva objašnjenja nam, međutim, ne govore mnogo o tome kako dolazi do faktičke nekažnjivosti političke elite. Jedno objašnjenje, možda i jedino valjano, jeste to da je politička elita, uz pomoć ekonomske, uspela da izgradi paralelni institucionalni i normativni poredak. Po svojoj prirodi, on je u sukobu sa formalnim institucionalnim i normativnim poretkom i nastao je u dva „koraka“. Prvo, neformalne institucije su ovladale formalnim i onemogućile njihovo delovanje. To se postiže uplivom partijskih mreža u institucije, uticajem na izbor, rad i napredovanje ljudi koji u njima rade, čak i pritiscima i ucenama. Drugo, politička elita je izgradila razgranati sistem lokalnih i nacionalnih klijentelističkih mreža. Te mreže, kao i druge neformalne institucije, svojim članovima ispostavljaju pravila ponašanja. Ta pravila rukovode međusobnim odnosima članova mreže i upravljaju preraspodelom resursa. U osnovi stoji jedno jednostavno pravilo, pravilo lojalnosti mreži, šefu ili predsedniku. Pravila koja upravljaju odnosima unutar mreže imaju ograničeno važenje, ona važe samo za članove mreža, i čine jedan paralelni normativni poredak. Taj poredak štiti članove od dejstva formalnog državnog prava i institucija povezanih s njim. Kada prekrše neko od pravila razmene unutar mreža, članovi mogu da izgube podršku mreže,

314

Pravna država i poredak u senci

mogu im biti uskraćeni dobici koje ostvaruju članovi, a, konačno, mogu biti prepušteni da odgovaraju pred formalnim institucijama i pravnim poretkom. Drugim rečima, može im biti ukinut imunitet. Tek postojanje tog paralelnog neformalnog institucionalnog i normativnog sistema objašnjava faktičku nekažnjivost elite i on predstavlja „poredak u senci“ iz naslova ove knjige. Politička elita, da bi uspela u tom naumu, morala je da oslabi sve mehanizme političke, zakonske i društvene odgovornosti, odnosno, morala je da oslabi svako mesto na kome se može postaviti pitanje njihove odgovornosti. Za svoj rad, političari najpre polažu račune biračima na izborima, i to zovemo političkom odgovornošću. Ako postoji opasnost da će birači kazniti političare na vlasti, oni će imati interes da vode računa o svom radu, ali u savremenoj Srbiji takva opasnost ne postoji. Mirna smena vlasti sprovedena 2012. godine predstavlja primer kako politička odgovornost deluje. Ona je predstavljala svojevrsnu kaznu birača zbog korupcije i loše ekonomske situacije, ali kaznu koja se nije pretvorila u dugotrajan i delotvoran lek za te probleme. U poslednjih deset godina, politička elita je uspostavila sistem kontrole i ucenjivanja birača, što je dovelo do toga da izbori više nisu fer i pošteni. Uspostavili su medijsku kontrolu i započeli proces delegitimisanja opozicije i medija, nazivajući ih stranim i tajkunskim plaćenicima i kriminalcima. Na kraju, počeli su sistematski negirati legitimitet i smislenost svake kritike, ma sa koje strane da je došla, i tako ugušili javni dijalog u Srbiji. Takva strategija je politički sistem Srbije prevela iz kampa nekonsolidovanih demokratija u kamp takmičarskih autoritarnih sistema. U takvim okolnostima, na partijskoj sceni nije se pojavila snaga koja može temeljno da ograniči moć vladajuće političke elite. Opozicija u Srbiji ostala je usitnjena i ranjiva i na onim izborima na kojima jeste učestvovala nije uspela da se biračima nametne kao kredibilna alternativa, niti da vlastima postavlja bilo kakve uslove. Dobar deo odgovornosti za takav ishod leži na samoj opoziciji i njenoj nesposobnosti da napravi personalni i politički raskid sa petooktobarskom elitom. Tako je 2020. godine Srbija ostala bez parlamentarne opozicije, a sama Narodna skupština je postala institucija u kojoj se izglasavaju zakoni bez suštinskih ra-

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornost vlasti

315

sprava i koja više ne predstavlja sve građane ove zemlje, niti može da kontroliše rad izvršne vlasti. Vanredni izbori održani početkom 2022. godine tu sliku su ipak promenili i proizveli parlament sa značajnim prisustvom opozicije. Političari mogu polagati račune i pred zakonom i nezavisnim pravosuđem i to zovemo zakonskom odgovornošću. Pravosuđe u Srbiji, a posebno tužilaštvo, nalaze se, međutim, pod čvrstom kontrolom vlasti. Kontrola se vidi u ustavnim i zakonskim rešenjima, ali i u svakodnevnom radu sudija. Čak 41 posto sudija izjavljuje da su predsednik suda, kolege, političari ili mediji na njih vršili pritisak. Pored direktnih postoje i suptilni indirektni pritisci koje je teško dokazati, a još teže na njih odgovoriti. Pritisci dolaze od vlasti, ali i medija, i njihov cilj je da kod sudija probude osećaj profesionalne i lične nesigurnosti, čak i strah za sopstvenu egzistenciju. Otuda sudije, tužioci i advokati ne samo da nisu zadovoljni radom pravosudnog sistema, već u njega nemaju poverenja. U tom pogledu, njihovi stavovi se podudaraju sa stavovima građana i stvaraju unutrašnju i spoljašnju krizu legitimiteta pravosudnog sistema. U takvim okolnostima nastalo je nejako pravosuđe, bez profesionalnog samopouzdanja, u kome rade sudije koji ne veruju da čine posebnu granu vlasti sposobnom da kontroliše izvršnu. U to ne veruju sudije, a ni građani, niti političari. Istorija nedavnih reformi pravosuđa ukazuje i na nešto drugačiju, ambivalentniju sliku. Pravosudne reforme su se suočile sa snažnim otporom profesionalnih zajednica pravnika, posebno sudija i advokata, koji su pokazali zainteresovanost i sposobnost da brane „svoje“ institucije. Zapravo, ako postoji neka društvena snaga koja je uspela da uspori (ako ne i da zaustavi) reforme pravosuđa, onda to jesu same sudije, odnosno, njihovo profesionalno udruženje (Društvo sudija Srbije) i mreže domaćih i međunarodnih pravnika koje su oko njega okupljene. Reforma pravosuđa pokazala je kako se snaga institucije nalazi u njihovom ustavnom i zakonskom dizajnu, ali još više u snazi građana, profesionalaca i društvenih grupa na kojima ta institucija počiva. U pravosuđu, osnov institucionalnog otpora činile su mreže stručnjaka okupljene oko domaćih i međunarodnih organizacija. Kod parlamenta takvih društvenih interesa nije bilo. Za razliku od pravosuđa, u

316

Pravna država i poredak u senci

njegovu odbranu nisu stali mediji, ni građani, niti bilo kakve profesionalne zajednice. Parlament je, ostavljen sam, bez saveznika i bez resursa, postepeno pražnjen od sadržaja i bez kapaciteta da u politički život unese elemente javnosti i kontrole rada izvršne vlasti. Treće mesto na kome političari polažu račune za svoj rad jeste društvo i to je odgovornost prema građanima i građanskom društvu. Ako je društvo sastavljeno iz aktivnih građana, koji prate politiku, potpisuju peticije, idu na demonstracije i glasaju; ako postoje udruženja građana i mediji koji prate i analiziraju rad vlade (npr. prate kako se troše budžetska sredstva ili kvalitet izbornog procesa); ako to i takvo društvo može da zapreti pobunom, onda će cena političkih nedela biti visoka. I to je danas jedino mesto na kome političari koliko-toliko polažu račune za svoj rad. S jedne strane, zato što se tu beleže i pamte njihova nedela, a s druge, zato što tu raste nezadovoljstvo i spremnost na akciju. To se vidi po nizu demonstracija koje su potresle Srbiju u poslednjih nekoliko godina. Ti protesti imali su dva velika ograničenja. Prvo, na ulice su izašli uglavnom srednji, gradski slojevi sa primanjima iznad proseka Srbije. Drugo, oni su imali političke zahteve – više medijskih sloboda i demokratije, ali i socijalne pravde – ali su pokazivali veliku skepsu prema političarima i strankama i nisu s njima hteli da sarađuju. Drugim rečima, odbijali su da političke zahteve ostvare političkim sredstvima. Istorija i iskustva drugih društava govore da će njihov efekat biti veći onda kada se ta dva ograničenja prevaziđu. Upravo povezivanje građanskih akcija i političkih aktera može biti put ka većoj odgovornosti političara i povratku demokratije i vladavine prava u našu zemlju. Neke naznake tog pristupa daju ekološki protesti održani krajem 2021. i početkom 2022. godine, ali njihovi krajni efekti tek treba da se vide. Odgovornost vlasti i budućnost pravne države, međutim, sigurno ne zavise samo od strategije demonstranata; oni počivaju na dubljim društvenim osnovama. Pravna država i odgovornost vlasti počivaju na odnosima moći u društvu, i zavise od toga da li u društvu postoje društvene grupe ili institucije koje su sposobne da postave kredibilne zahteve za uspostavljanje ili održavanje pravne države. Ti zahtevi mogu imati različite oblike, od političke

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornost vlasti

317

borbe, preko medijskog izveštavanja i građanskog aktivizma, do niza mehanizama kojima se podiže simbolička i politička cena kršenja zakona. U njihovoj osnovi stoje društveni interesi koji mogu uzajamno da se kontrolišu, te da kontrolišu vlast. Istorija pravne države ukazuje upravo na to kao na dinamički sistem kojim je uspostavljen skup kontrolnih mehanizama kojima je ograničena moć vladara i postepeno građena pravna država. U savremenom srpskom kontekstu to mogu biti srednji slojevi opredeljeni da zahtevaju demokratiju i vladavinu prava, privrednici koji potražuju poštovanje zakona (u nekim okolnostima to mogu biti i međunarodni faktori, ali taj element društvene dinamike koji stoji u osnovi pravne države izlazi izvan domena ove studije) ili pripadnici političke elite kojima je u interesu uspostavljanje pravne države. Na stranicama ove knjige pokušao sam da analiziram te faktore i da pokažem kako svaki od njih sam po sebi nema dovoljnu moć da ispostavi kredibilan zahtev za uspostavljanje pravne države. Jedna od teorijskih pretpostavki ove knjige je da vladavina prava mora biti u interesu i onih koji bi trebalo da je sprovode. To znači da mora biti u interesu političke i ekonomske elite. Sve što je do sada napisano vrlo jasno govori da politička elita u poslednje dve decenije nije pokazala dovoljno jak interes da uspostavi pravnu državu. Pozitivne pomake možemo pripisati dejstvu međunarodnih aktera i kratkoj kohabitaciji premijera Koštunice i predsednika Tadića (2004-2007. godine). Ostatak perioda koji analiziramo karakteriše neprestana borba za vlast i javne resurse kako lidera, stranaka i njihovih frakcija, tako i neformalnih klijentelističkih struktura, te neprestano podrivanje pravne države. Ideološki i personalni kontinuitet političke elite, koja se praktično nije menjala gotovo tri decenije, nije ni u kom smislu pomogao da se kristališu novi politički i društveni interesi koji bi bili usmereni na izgradnju pravne države. O delovanju ekonomske elite i privrednika imamo malo istraživačkih podataka. Analiza njihovih stavova u vezi sa pravnom državom pokazuje da je reč o društvenim akterima koji zahtevaju više poštovanja zakona i veću izvesnost. Rečju, oni traže pravnu državu. Istovremeno, oni su rezignirani stanjem i ne vide sebe kao aktere koji mogu da ispostave kredibilne zahteve te vrste. Tome

318

Pravna država i poredak u senci

doprinose i veliki uticaj države na privredu kroz razgranate klijentelističke mreže preko kojih se privreda drži u zavisnom položaju u odnosu na državu i političku elitu, ali i struktura privrede u kojoj veliki deo čine mikropreduzeća i preduzetnici i čiji je položaj na tržištu ranjiv i opet zavisan od države. Pomenuti akteri su u ranjivom položaju na tržištu i odlikuje ih visoka zavisnost od aktivnosti države, bilo da je reč o podršci ili kontroli poslovanja. Ankete pokazuju da oni nisu nosioci vrednosti koje stoje u osnovi demokratije i vladavine prava, te otuda ni ne predstavljaju društveni potencijal za uspostavljanje takvog poretka. Zbog razgranatih klijentelističkih mreža i prevlasti politike nad svim sferama društva, privrednici imaju podsticaj da svoj položaj na tržištu i u društvu unapređuju direktnim pregovorima i komunikacijom sa vlastima, umesto da podržavaju političke stranke. Simbiotski odnos politike i privrede odnos ima istorijske korene i više dimenzija. S jedne strane, ekonomska elita je u Srbiji nastala pretvaranjem javnih u privatne resurse u procesu privatizacije i kroz niz legalnih i nelegalnih strategija sa ciljem da se uveća kapital korišćenjem preferencijalnog položaja na tržištu ili pred državnim budžetom. Uloga države nije nestala sa završetkom privatizacije, već je i danas velika zahvaljujući veličini javnog sektora, subvencijama i javnim nabavkama, klijentelističkim mrežama i generalno prevlasti politike nad drugim podsistemima, od privrede, preko kulture i medija, do sporta. Već sam napomenuo zavisan položaj sitne privrede u odnosu na državu. O strategijama i aktivnostima krupnijih ekonomskih aktera posedujem samo posredne uvide. Na osnovu tih izvora može se zaključiti da oni ne predstavljaju izvor tražnje za pravnom državom. U ranoj fazi svog uspostavljanja, nova kapitalistička ekonomska elita nastala je pretvaranjem javnih u privatne resurse. Taj proces i dalje traje, zahvaljujući smeni vlasti i ekonomskih aktera povezanih s njom, ali još više zahvaljujući snažnim mehanizmima korupcije, klijentelizma i političkog kapitalizma. Otuda oni nemaju interes za uspostavljanjem pravne države. Drugi razlog jeste načelne prirode. U autoritarnim sistemima, kakav je naš, krupni kapital će svoje interese lakše ostvariti direktnim pregovorima sa izvršnom vlašću, nego uspostavljanjem pravila igre, bilo da je reč o zakonima ili o institucijama.

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornost vlasti

319

Konačno, građanski otpori ograničeni su na srednje slojeve; oni su malobrojni i u velikoj meri vezani za državu (bilo da za nju direktno rade ili od nje i njenih usluga zavisi njihova egzistencija i reprodukcija). Srednji slojevi u Srbiji jesu bili dosledni borci za pravnu državu i demokratiju, ali istorijsko iskustvo nas uči da to nisu uspeli da postignu samostalno, već u saradnji sa drugim akterima iz društva, politike i privrede, kao što je bio slučaj s petooktobarskim promenama. Nasuprot tom iskustvu, građanski aktivizam koji sam analizirao bio je ograničen uglavnom na srednje slojeve, bio je usmeren na načelna pitanja demokratizacije, medijske scene, izborne uslove i vladavinu prava, a ne na konkretna socijalna ili ekonomska pitanja, a odlikuju ga depolitizacija i departizacija. Upravo taj aktivizam uspeo je da zahteve za demokratijom i vladavinom prava održi na javnoj sceni, ali ne i da ih pretvori u vidljive uspehe. Zašto je uspeh tih procesa i protesta bio ograničen? Najpre, oni se nisu mogli „osloniti“ na funkcionalni partijski sistem koji bi pritisak javnosti pretvorio u politički pritisak. Nefunkcionalna opozicija nije uspela da preuzme kritički pritisak građanskog društva i pretvori ga u delotvoran politički pritisak. S druge strane, taj zadatak je bio gotovo nemoguć u uslovima medijskog duopola koji je sastavljen iz velike većine medija koji nekritički podržavaju vlast i jednog manjeg broja kritičkih medija i praznog prostora i odsustva političke i društvene komunikacije između te dve medijske sfere. Ništa bolji saveznik nisu bile ni institucije koje se brinu o zakonitosti rada izvršne vlasti. Parlament, pravosuđe i nezavisna tela nemaju dovoljan stepen političke i institucionalne samostalnosti, niti ih čine ljudi svesni svoje važne ustavne i političke uloge. Iz tih razloga, njihova uloga u kontroli zakonitosti rada vlade ostala je marginalna, a u poslednjoj deceniji gotovo i nepostojeća. U takvim okolnostima, zapravo, niti jedan društveni akter nije ima dovoljno snage da predstavlja izvor kredibilne pretnje izvršnoj vlasti. To se odnosi kako na političke aktere, stranke pre svega, institucionalne aktere i ljude koji ih čine, tako i na društvene aktere, od udruženja građana i profesionalnih udruženja, do samih građana.

320

Pravna država i poredak u senci

Ako pravnu državu posmatramo kao sistem u kome postoji balans interesa koji počiva kako na institucijama, tako i na društvenim akterima, onda u Srbiji jednostavno nisu izgrađeni društveni i politički preduslovi za uspostavljanje i održavanje pravne države u kojoj bi političari bili odgovorni građanima. Ako pak pravnu državu posmatramo samo kao skup institucija sa određenim osobinama, onda je slika savremene Srbije mnogo bolja. Zakoni garantuju kakvu-takvu nezavisnost pravosuđu, a parlament ima zakonske mogućnosti da vrši kontrolu izvršne vlasti. No, kao što hibridnu demokratiju odlikuje postojanje institucija koje ne funkcionišu u skladu sa svojom normativnom ulogom, tako i hibridnu pravnu državu karakteriše postojanje sistema kontrole, ali suštinski disfunkcionalnih. Ova knjiga je pokušaj da se pokaže da se koreni te disfunkcionalnosti moraju tražiti kako na normativno-institucionalnom, tako i na društveno-vrednosnom planu. U prvom slučaju, odgovor se ne može naći, odnosno, sama institucionalna teorija koja kaže da su institucije uspostavljene, ali da, recimo zbog „nedostatka političke volje“ ne funkcionišu, ne nudi dovoljno jasno objašnjenje disfunkcionalnosti pravne države. Zato sam se okrenuo društveno-vrednosnom planu, stavovima i strategijama aktera koji čine institucije (kao što su političari i pripadnici pravosudnih profesija) i običnih građana. Tek ova empirijska sociološka analiza aktera i njihovih strategija daje pravo objašnjenje uloge normi i institucija i tek ona daje odgovor na pitanje šta onemogućava rad institucija, a time i uspostavljanje i održavanje pravne države. U ovoj analizi, institucije sam posmatrao kao ukorenjene u društvu, njegovoj strukturi i njegovoj istoriji. Istoriji sam se vraćao samo u onoj meri u kojoj je to suštinski polagalo temelje za razumevanje sadašnjosti. Istraživanje istorije pravne države ili istorijsko-sociološka analiza društvenih osnova pravne države zahteva potpuno novi naučni poduhvat, kao što je to slučaj s drugim ograničenjem ove knjige, ulogom međunarodnih aktera. Analiza savremenih društvenih faktora – građana, nevladinih organizacija, medija, pravosudnih institucija i parlamenta – daje, međutim, mnogo više odgovora na pitanje šta onemogućava uspostavljanje pravne države. Zapravo, tek ova analiza otkriva prave i duboke

Zaključak: budućnost pravne države i odgovornost vlasti

321

uzroke ovih teškoća i bez nje je, verujem, nemoguće zaista razumeti i objasniti zašto Srbija nije pravna država. Ona pokazuje kako sociologija predstavlja moćan empirijski i teorijski resurs, naučni okvir unutar koga se mogu prikupljati konkretni podaci i na osnovu njih tumačiti procesi uspostavljanja i razgradnje pravne države. Pomenuta analiza je, zapravo, po mom dubokom uverenju, dokaz da sociologija prava može dati odlučujući doprinos razumevanju fenomena koji zovemo pravna država. Ova analiza pokazuje i sa kakvim ograničenjima se naše društvo suočava kada je reč o uspostavljanju pravne države. Pokazuje dalje i kako institucije ispražnjene od sadržaja, ljudi koji u njima rade i koji ne veruju u sopstvene i institucionalne sposobnosti da ostvare svoje političke i normativne ciljeve, razočarani građani i pasivizirani privrednici postavljaju jednaka ograničenja zakonitosti i odgovornosti kao i pripadnici političke elite odlučni da sve mehanizme kontrole oslabe ili unište. Srpsko društvo kao da se nalazi u nekoj vrsti ambivalentnog ili čak šizofrenog odnosa tražnje za pravnom državom i nespremnosti da se ta tražnja ispolji i da se za nju bori, kritičnog odnosa koji ne prati kritička akcija, kritike stvarnosti i rezignacije njenom istrajnošću. I kao da svi ovi akteri znaju, ali istovremeno zaboravljaju trivijalnu istinu o značaju aktera onda kada su institucije slabe. U tom smislu, neuspeh da se u Srbiji uspostavi pravna država je kombinacija uspeha vladajućih elita koje razgrađuju mehanizme kontrole i neuspeha društvenih aktera da se konstituišu kao politički akteri koji bi ih u tome omeli. Parlamentarni izbori održani početkom 2022. godine vratili su opoziciju u poslaničke klupe, a izvršna vlast u trenutku pisanja ovog teksta nije još uvek konstituisana. U kojoj će meri politički sistem osvežen prisustvom opozicionih glasova moći da ostvari svoju ulogu u držanju vlasti odgovornom, ostaje van okvira moje analize. Posmatrajući poslednje dve decenije, čini se da se partijski i politički život, u tom smislu, ipak otrgnuo od najniže tačke u kojoj se našao nekoliko godina ranije. Konačno, ova analiza pokazuje i da ima osnove za optimizam i veru da bitka za uspostavljanje pravne države i odgovornosti vlasti nije izgubljena. Ona pokazuje relativnu žilavost nekih ta-

322

Pravna država i poredak u senci

čaka otpora, pre svega srednjih slojeva i profesionalnih udruženja i udruženja građana. Čini da se u poslednjoj deceniji u Srbiji funkcioniše samo elementarna odgovornost prema građanskom društvu i da jedino na tom planu još uvek postoji mogućnost kontrole. Ima, takođe, puno razloga za verovanje da je poslednja smena vlasti 2012. godine dobrim delom bila potpomognuta upravo radom udruženja građana i kritički nastrojenih medija. Tako se Srbija našla u paradoksalnoj situaciji, da je na vlasti politička elita veoma kritična prema društvenim akterima koji su prema njoj kritični, a koji su joj, paradoksalno, u značajnoj meri pomogli da dođe na vlast. Snaga ovih aktera nije nestala. Upravo suprotno, analize građanskog i profesionalnog aktivizma pokazuju u kojoj meri su preostalo nezadovoljstvo i kritički odnos prema vlastima ostale trajna odlika velikog dela našeg društva. Ukoliko ova analiza daje osnova za optimizam svih nas koji verujemo da je pravna država važno političko dostignuće, onda će njena budućnost u Srbiji zavisiti od tinjajućeg otpora društva, daleko više nego od institucija ili političkih stranaka. Ukoliko je ova teza tačna, onda će i razumevanje budućnosti pravne države u Srbiji mnogo više zavisiti od profesionalne sociologije nego što se na prvi pogled čini. Konačno, ukoliko je ova teza tačna, onda će taj tinjajući otpor preživeti pritiske i pokušaje gašenja i jednoga dana verovatno predstavljati tačku iz koje će otpori razgradnji pravne države doći jednako efikasno kao i napori da se ona ne samo uspostavi, već i osnaži i trajno odbrani. Od spremnosti građana, kao građana, kao zaposlenih, kao privrednika, kao javnih službenika, sudija, tužilaca i advokata, dakle od građana u raznim društvenim ulogama zavisiće i budućnost pravne države. Odlučnost u odbrani interesa, pravna i politička kultura opredeljena da se čuvaju institucije i zakonitost, ali i politička veština u građanskoj borbi, biće presudni elementi u tom poduhvatu.

Napomena autora U ovoj knjizi sabrana su istraživanja o parlamentu, pravosuđu, pravnoj kulturi i građanskom aktivizmu koja sam sprovodio poslednjih deset godina. Neki od tih radova su nastali u saradnji sa mojim kolegama i prijateljima: Marijom Babović, Slobodanom Cvejićem, Markom Mrakovčićem, Svetislavom Kostićem, Bojanom Spaićem, Valerijom Dabetić i Samirom Forićem. Svima njima se zahvaljujem na dozvoli da naše radove iskoristim u pisanju ove knjige. U pisanju odeljka o pravnoj državi koristio sam delove iz Vuković, 2011. Deo koji se odnosi na odgovornost vlasti u istom odeljku napisan je na osnovu Vuković, 2016 i Vuković, 2015. Uvodna ilustracija iz odeljka o parlamentu preuzeta je i proširena iz Vuković, 2021: 84–85. Odeljak o donošenju zakona nastao je na osnovu ranije objavljenog teksta Vuković, 2017b. U pisanju odeljka o kontrolnoj ulozi parlamenta koristio sam, između ostalog, i izveštaj Otvorenog parlamenta (OP, 2014) u kome su prikazani rezultati istraživanja o kontrolnoj ulozi parlamenta u čijoj sam pripremi učestvovao. U pisanju odeljka o pravosuđu u demokratskoj pravnoj državi koristio sam ideje i delove iz sledećih tekstova: Vuković i Mrakovčić, 2021; Vuković, 2021; Vuković, 2011. U odeljku o nezavisnim telima iskoristio sam nekoliko pasusa i ideja iz Vuković, 2021c. Ilustracija o rušenju u Savamali izložena u uvodu četvrtog poglavlja preuzeta je iz Vuković, 2021b. U pisanju odeljka o neformalnim praksama koristio sam delove iz Vuković, 2021, posebno određenja pojmova (neformalne prakse i institucije, korupcija i klijentelizam), ali je tekst znatno proširen. U odeljku o partijskom ovladavanju državom koristio sam delove iz Vuković 2021, ali sam tekst znatno proširio. Odeljak o legitimitetu institucija nastao je na osnovu Vuković 2020, a odeljak o krizi legitimiteta pravosuđa nastao je preradom ideja iznetih u

323

324

Pravna država i poredak u senci

Mrakovčić i Vuković, 2019, Vuković i Mrakovčić, 2021 i Vuković, 2021d. Odeljak o pravnoj kulturi napisan je na osnovu dva teksta: Vuković i Cvejić, 2014 i Vuković i Cvejić, 2019. Odeljak o nevladinim organizacijama i odgovornosti vlasti nastao je ‚na osnovu Vuković, 2015 i Vuković, 2018. Odeljak o paralelnim normativnim sistemima iznosi neke ideje iz Vuković i Spaić, 2022, u odeljku o institucijama koristio sam nekoliko pasusa iz Vuković, 2007, a u odeljku o privredi za prikaz istorijskog odnosa privrede i društva koristio sam nekoliko strana iz Vuković, 2017. Ostatak, ili oko polovine ove knjige, predstavlja novi tekst koji je nastao u poslednje dve godine i nije ranije objavljivan. Radovi koje sam koristio predstavljani su na brojnim konferencijama među kojima su i sledeće: „Rage, Reckoning and and Remedy“, Global Law and Society Meeting Lisabon 2022. godine u organizaciji Law and Society Association iz SAD-a i Međunarodne sociološke asocijacije; „Sedma Work in Progress konferenceja“ u organizaciji Srpskog udruženja za pravnu i socijalnu filozofiju, Beograd, 2021. godine; „Pravna tradicija i novi pravni izazovi“ u organizaciji Pravnog fakulteta u Novom Sadu, Novi Sad, 2021. godine; „Sudstvo kao vlast“ u organizaciji Centra za pravosudna istraživanja, Beograd, 2019. godine; „Linking generations for global justice“ u organizaciji Međunarodne sociološke asocijacije, Onjati, Španija, 2019. godine; VII Nacionalni kongres Hrvatskog sociološkog društva: Socijalna kohezija u društvu polarizacije, konflikata i nejednakosti, Zagreb, 2019. godine; „Law and Citizenship Beyond The States“ u organizaciji Međunarodne sociološke asocijacije, Lisabon 2018. godine, „Rights Consciousness and Legal Cultures: Theoretical Perspectives“ u organizaciji Instituta za pravne studije Mađarske akademije nauka, Budimpešta 2018. godine; 9th CEE Forum „Democracy, Academia and the Political“, Vroclav, Poljska, 2017. godine; Enterprise and Competitive Environment 2017, FairTax Special Session, Brno, Češka 2017. godine; „Society, Law, and Legal Culture“, Zagreb, 2016. godine; 8th Central and Eastern European Forum for Young Legal, Political and Social Theorists „Central and Eastern European socio-political and legal transition revisited – theoretical

Napomena autora

325

perspectives“ Budimpešta, 2016. godine; „Depolitizovani građani. Umrežene organizacije. Građansko društvo u Srbiji: između osporavanja i ovladavanja“, u organizaciji Sekons-a i Srpskog udruženja za pravnu i socijalnu filozofiju, Beograd, 2015. godine; Informality in Central and South Eastern Europe. Linkages Between Political and Economic Actors, u organizaciji Sekons-a, Crte i Instituta za sociološka istraživanja, Beograd 2015. godine; „Citizens, Societies and Legal Systems: Law and Society in Central and South Eastern Europe“ u organizaciji Pravnog fakulteta, Mađarske akademije nauka i Srpskog udruženja za pravnu i socijalnu filozofiju; „Bridging Formal and Informal Actors and Practices of Democratic Reforms in South-East-European Countries (IN/FORMAL)“, u organizaciji Evropskog udruženja za međunarodne studije EISA, Rapalo, Italija, 2014. godine. Razgovori s učesnicima ovih konferencija i komentari koje sam od njih dobio pomogli su mi da unapredim tekst. Ranije verzije ovog teksta čitali su Dušan Spasojević, Slobodan Vuković, Dalibor Petrović, Mihail Arandarenko, Miloš Bešić i Slobodan Cvejić. Posebnu zahvalnost za detaljno čitanje i komentarisanje teksta dugujem recenzentima: Milošu Bešiću, Dragici Vujadinović i Daliboru Petroviću. Komentari, kritike i sugestije koje su imali pomogli su mi da unapredim tekst onoliko koliko sam bio sposoban. Greške, nedostaci i nedoslednosti koje će čitaoci naći u ovom tekstu isključivo su moja odgovornost.

Literatura Knjige i članci Aasland, Aadne, Åse Berit Grødeland, and Heiko Pleines (2012). Trust and Informal Practice among Elites in East Central Europe, South East Europe and the West Balkans. Europe-Asia Studies 64 (1): 115–143. Abbott, Andrew (1991). The order of professionalization: An empirical analysis. Work and Occupations 18 (4): 355–384. Abercrombie, Nicholas (ed.)(1994). The Penguin Dictionary of Sociology. Penguin Books. ABPK (2013). Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza uspešnosti samoprocene organa javne vlasti: Sistem pravosuđa. Beograd: Agencija za borbu protiv korupcije Republike Srbije. ABPK (2013b). Verifikacija rizika iz planova integriteta i analiza uspešnosti samoprocene organa javne vlasti: Sistem zdravstva. Beograd: Agencija za borbu protiv korupcije Republike Srbije. Ackerman, John (2004). Co-governance for accountability: Beyond ‘‘Exit’’ and ‘‘Voice”. World Development 32(3): 447–463. AKS (2012). Kodeks profesionalne etike advokata. Službeni glasnik br. 27/2012, str. 18–27 Aleksić, Dragan, Mihail Arandarenko, Galjina Ognjanov (2020). Ex post analiza Nacionalne strategije zapošljavanja za 2011–2020. http:// socijalnoukljucivanje.gov.rs/wp-content/uploads/2021/02/Ex_post_ analiza_Nacionalne_strategije_zaposljavanja_za_period_2011-2020.pdf Alesina, Alberto, and Nicola Fuchs-Schündeln (2007). Good-bye Lenin (or not?): The effect of communism on people’s preferences. American Economic Review 97(4): 1507–1528. Alesina, Alberto, and Paola Giuliano (2015). Culture and institutions. Journal of Economic Literature 53(4): 898–944. Aliyev, Huseyn (2015). Post-Soviet informality: towards theory-building. International Journal of Sociology and Social Policy 35 (3–4): 182–198. Andrea Cornwall and Karen Brock (2005). Beyond Buzzwords: Poverty Reduction, Participation and Empowerment in Development Policy, Overarching Concerns Programme Paper Number 10, Geneve: UNRISD Antonić, Branislav (2022). „Urbani i prostorni aspekti depopulacije u Srbiji“. u: Vuković, Danilo (ur.). Ljudski razvoj kao odgovor na demografske promene. Nacionalni Izveštaj o ljudskom razvoju – Srbija 2022. Beograd: UNDP. Antonić, Goran (2005). Činovnička korupcija na Kosovu i Metohiji u periodu državnopravnog provizorijuma. Puls 1–2: 45–46. Antonić, Slobodan (1993). Srbija između populizma i demokratije: politički

326

Literatura

327

procesi u Srbiji 1990–1993. Beograd: Institut za političke studije. Antonić, Slobodan (2002). Zarobljena zemlja: Srbija za vlade Slobodana Miloševića. Beograd: Otkrovenje. Antonić, Slobodan (2006). Elita, građanstvo i slaba država. Beograd: Službeni glasnik. Antonić, Slobodan (2012). Loša beskonačnost: prilozi sociologiji srpskog društva, Beograd: Službeni glasnik. Antonić, Slobodan (2020). Predsednički izbori u Srbiji 1990–2020, u: Jovanović, Milan i Dušan Vučićević (ur.), Kako, koga i zašto smo birali: Izbori u Srbiji 1990–2020. godine, Beograd: Službeni glasnik, str. 471–583. Arandarenko, Mihail (1995). Srbija devedesetih: prvobitna akumulacija ili politički kapitalizam. Srpska politička misao 2(4): 33–50. Arandarenko, Mihail (2000). Ekonomska stvarnost Srbije, u: Lazić, Mladen (2000) (ur.), Račiji hod, Beograd: Filip Višnjić, str. 335–372. Arandarenko, Mihail (2010). Politička ekonomija nezaposlenosti, u: Arandarenko, Mihail, Aleksandra Praščević i Slobodan Cvejić (ur.). Ekonomsko-socijalna struktura Srbije: Učinak prve decenije tranzicije, Beograd: Ekonomski fakultet Univerziteta u Beogradu, str. 71–87. Arandarenko, Mihail (2018). Izazovi tržišta rada i zaposlenosti u Srbiji u XXI veku, u: Kostić, Aleksandar (ur.). Ekonomija: zaposlenost i rad u Srbiji u XXI veku. Beograd: SANU, str. 17–43. Arandarenko, Mihail (2021). How migration, human capital and the labour market interact in Serbia. Brussels: European training foundation, https:// www.etf.europa.eu/en/publications-and-resources/publications/howmigration-human-capital-and-labour-market-interact Arandarenko, Mihail and Pavle Golicin (2007). Serbia, u: Deacon, Bob and Paul Stubbs (eds.) Social policy and international interventions in South East Europe. Edward Elgar, str. 167–187. Arandarenko, Mihail and Vladimir Vukojević (2008). Labor costs and labor taxes in the Western Balkans, u: Bredenkamp, Caryn, Michele Gragnolati & Vedad Ramljak (eds.) Enhancing efficiency and equity: challenges and reform opportunities facing health and pension systems in the Western Balkans. The World Bank, str. 119–161. Arandarenko, Mihail, Dragan Aleksić, and Dragan Lončar (2021). “Expansion of direct investment and resilience of Serbian labour market: A regional and sectoral perspective.” Ekonomika preduzeća 69 (3–4): 203–216. Aron, Rejmon (1997). Demokratija i totalitarizam, Sremski Karlovci: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića. Atkinson, Anthony B. and Andrea Brandolini (2013). On the Identification of the Middle Class, u: Gornick, C. Janet and Markus Jäntti (eds.) Income Inequality: Economic Disparities and the Middle Class in Affluent Countries. Stanford University Press, 77–101. Avramović, Sima (2013). Nastanak i razvitak pravnoistorijskih predmeta na Pravnom fakultetu u Beogradu. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 63(5– 6): 921–944. B92 (2002). Oduzeti mandati 21 poslaniku DSS. B92 11. 6. 2002. godine, https:// www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2002&mm=06&dd=11&nav_ category=1&nav_id=59825

328

Pravna država i poredak u senci

Babović, Marija (2002). Akteri blokade društvenih promena i akteri transformacije, u: Bolčić, Silvano i Milić, Anđelka (ur.), Srbija krajem milenijuma: razaranje društva, promene i svakodnevni život, Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu, str. 67–93. Babović, Marija (ur.) (1997) ‘Ajmo, ‘ajde, svi u šetnju: Građanski i studentski protest 96/97. Beograd: Medija centar. Babović, Marija et al. (2017). Da li like-uješ protest? Beograd: SeConS. https:// www.secons.net/files/publications/84-publication.pdf Backović, Vera i Irena Petrović (2017). Društveni pokret u nastajanju: Vrednosne orijentacije učesnika Protesta protiv diktature. Sociologija 49 (4): 427–451. Baćević, Jana (2020). Science in inaction – The shifting priorities of the UK government’s response to COVID-19 highlights the need for publicly accountable expert advice. LSE blog 27. 4. 2020. https://blogs.lse.ac.uk/ impactofsocialsciences/2020/04/27/science-in-inaction-the-shiftingpriorities-of-the-uk-governments-response-to-covid-19-highlights-theneed-for-publicly-accountable-expert-advice/ Bakić, Jovo (2013). Right-Wing Extremism in Serbia. Beograde: Driedrich Ebert Stiftung. https://library.fes.de/pdf-files/id-moe/09659.pdf Baldwin, Peter (1990). The politics of social solidarity. Class bases of the European welfare state 1875–1975. Cambridge University Press. Banks, Nicola, and David Hulme (2012). The role of NGOs and civil society in development and poverty reduction. Brooks World Poverty Institute Working Paper 171. Bartlett, William (2021). The Yugoslav Successor States: From Self-Management, u: Andreff, Wladimir (ed.) Comparative Economic Studies in Europe. London: Palgrave MacMillan, str. 279–296. Bartlett, William (2021b). The performance of politically connected firms in South East Europe: state capture or business capture?, LEQS Paper No. 171/2020, London: LSE. Baucal, Aleksandra i Dragica Pavlović Babić (2009). Kvalitet i pravednost obrazovanja u Srbiji: Obrazovne šanse siromašnih, Beograd: Vlada RS i Institut za psihologiju. BCLJP (2015). Ljudska prava u Srbiji 2014. Beograd: Beogradski centar za ljudska prava. Beetham, David and Christopher Lord (2014). Legitimacy and the European Union. Routledge. Begović, Boris et al. (2007). Korupcija u Srbiji: pet godina kasnije. Beograd: CLDS. Bell, Stephen (2002). Institutionalism, u: Summers, John (ed.) Government, Politics, Power And Policy In Australia. Pearson Education Australia, str. 363–380. Bessy, Christian and Benoit Bastard (2020). France: The Reconfiguration of a Profession, u: Abel, Richard et al. (eds.) Lawyers in 21st-Century Societies. Vol. 1: National Reports. Bloomsbury Publishing, str. 193–209. Bešić, Miloš (2016). Confidence in Institutions in Former Yugoslav Republics. Sociologija 53 (2): 302–318. Bešić, Miloš (2016b). Građanska politička kultura: Srbija u Evropi. Sociološki pregled 50(3): 299–326.

Literatura

329

Bicchieri, Cristina (2005). The Grammar of Society: The Nature and Dynamics of Social Norms. Cambridge: Cambridge University Press. Bieber, Florian (2018). The Rise of Authoritarianism in the Western Balknas. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Birišev, Ana (2017). Protest Protiv diktature i konstrukcija kolektivnog identiteta. Sociologija 59 (4): 389–404. BIRODI (2017). Monitoring medija. Beograd: Biro za društvena istraživanja, https://www.birodi.rs/birodi-analizirao-medijske-sadrzaje-u-centralniminformativnim-emisijama/ BIRODI (2019). Pregled zaključaka, preporuka i rezultata monitoringa izveštavanja medija u izbornim procesima od 2012. godine. Beograd: Biro za društvena istraživanja, https://www.birodi.rs/pregled-zakljucakapreporuka-i-rezultata-monitoringa-izvestavanja-medija-u-izbornimprocesima-od-2012-godine/ Bitam, Dejvid (2008). Parlament i demokratija u XXI veku: Vodič za dobru praksu. Beograd: UNDP. Bjeletić, Biljana, Arsić, Tanja (2017). Subjekti prava pružanja besplatne pravne pomoći. Blog AKS, https://blog.aks.org.rs/subjekti-prava-pruzanjabesplatne-pravne-pomoci/ Bliznakovski, Jovan (2021). Varieties of Political Clientelism: A Typology of Clientelist Exchanges in the Western Balkans and Beyond, u: Bliznakovski, Jovan (ed.) (2021). Political Clientelism in the Western Balkans. Skopje: ISPJR-UKIM, str. 269–289. Blühdorn, Ingolfur (2006). Self-experience in the theme park of radical action? Social movements and political articulation in the late-modern condition. European Journal of Social Theory 9(1): 23–42. Bobio, Norberto (1990). Budućnost demokratije, Beograd: Filip Višnjić. Boljević, Dragana (2018). Zapažanja o Radnom tekstu amandmana na Ustav Republike Srbije sa obrazloženjima (referencama Venecijanske komisije) u delu koji se odnosi na sudstvo. Sveske za javno pravo 31: 3–19. Boljević, Dragana (2020). Osporavanje legitimiteta sudske vlasti u procesu ustavnog uređenja nezavisnosti sudstva na primeru Srbije. Sarajevo: Centar za javno pravo, http://www.fcjp.ba/analize/Dragana_Boljevic2Osporavanje_legitimiteta_sudske_vlasti_u_procesu_ustavnog_uredjenja_ nezavisnosti_sudstva_na_primeru_Srbije.pdf Boljević, Dragana i dr. (2019). Zašto nam je potreban nezavisan sudija? Beograd: Dosije studio. Boon, Andrew and Semple, Noel (2021). Still Special After All These Years? Fundamental Questions in Legal Service, u: Abel, Richard et al. (eds.) Lawyers in 21st-Century Societies. Vol. 2: Comparisons and Theories, Bloomsbury Publishing, str. 193–209. Bošković, Marina Matić (2017). Tužilački saveti i garancija tužilačke autonomije u državama Zapadnog Balkana. Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 65 (1): 169–186. Bradaš, Sarita (2018). Prekarna zaposlenost na tržištu rada Srbije. Beograd: Fond Centar za demokratiju. Branković, Srbobran (1994). Fenomen podrške neuspešnoj vlasti. Srpska politička misao 1 (1–4): 197–215.

330

Pravna država i poredak u senci

Brinks, Daniel M. (2003). Informal institutions and the rule of law: The judicial response to state killings in Buenos Aires and São Paulo in the 1990s. Comparative Politics 36.1: 1–19. Bugarčić, Bojan (2008). Populism, liberal democracy and the rule of law in Central and Eastern Europe. Communist and Post-Communist Studies 41(2): 191–203. Bühlman, Marc and Ruth Kunz (2011). Confidence in the Judiciary: Comparing the Independence and Legitimacy of Judicial Systems. West European Politics 34 (2): 317–345. Bukovansky, Mlada (2006). The hollowness of anti-corruption discourse. Review of international political economy 13 (2): 181–209. Calavita, Kitty (2010). Invitation to Law&Society: An Introduction to the Study of Real Law. The University of Chicago Press. Catino, Maurizio (2015). Mafia rules. The role of criminal codes in mafia organizations. Scandinavian Journal of Management 31(4): 536–548. CEPRIS (2016). Ustavni položaj pravosuđa – Analiza i preporuke za izmene. Beograd: CEPRIS i OEBS, http://www.cepris.org/wp-content/ uploads/2017/02/CEPRIS.Ustavni-polo%C5%BEaj-sudske-vlasti. PROJEKAT.OEBS_.decembar-2016.pdf Cerruti, Tanja (2014). The Political Criteria for Accession to the EU in the Experience of Croatia. European Public Law 20(4): 771–798. CeSID (2013). Izveštaj o istraživanju javnog mnjenja Odnos građana prema Narodnoj skupštini Republike Srbije. Beograd: CeSID, https://www.rs.undp. org/content/dam/serbia/Publications%20and%20reports/Serbian/UNDP_ SRB_Izvestaj_Narodna%20skup%C5%A1tina_%20CeSID_%20UNDP%20 jun%202013.pdf CeSID (2016). Rezultati istraživanja za UTS. Beograd: UTS, https://uts.org.rs/ images/2017/050317.cesid.uts.pdf CESID (2017). Javno mnjenje Srbije. Politički aktivizam građana Srbije, Beograd: Cesid. CeSiD (2020). Izveštaj sa istraživanja javnog mnjenja: percepcija građana o borbi protiv korupcije u Srbiji za 2020. godinu (treći ciklus). Beograd: CeSiD, http://www.cesid.rs/wp-content/uploads/2021/08/USAID-GAI-Izveštaj-saistraživanja-javnog-mnjenja-Percepcija-građana-o-borbi-protiv-korupcijeu-Srbiji-za-2020.godinu-1.pdf CESK i NKSS (2019). Izveštaj o rezultatima komparativnog istraživanja izdvajanja za kulturu u zemljama regiona Jugoistočne Evrope i njihovim glavnim gradovima. Centar za empirijske studije kulture jugoistočne Evrope i Nezavisna kulturna scena Srbije, http://www.seecult.org/sites/default/files/ attachments/finansiranje-kulture-u-regionu-rezultati-istrazivanja-nkss.pdf Charron, Nicholas (2016). Do Corruption Measures Have a Perception Problem? Assessing the Relationship Between Experiences and Perceptions of Corruption Among Citizens and Experts. European Political Science Review 8(1): 147–171. Christiansen Thomas and Simona Piattoni (eds.) (2003). Informal Governance in the European Union. Edward Elgar. Christine Parker (2004). Law firms incorporated: how incorporation could and

Literatura

331

should make firms more ethically responsible. Queensland Law Journal 23 (2): 347–380. Cohen, Antonin, and Antoine Vauchez (2007). Law, lawyers, and transnational politics in the production of Europe. Law & Social Inquiry, 32(1): 75–199. Cohen, Lenard J. and John R. Lampe (2011). Embracing Democracy in the Western Balkan: From Postconflict Struggles toward European Integration. The Johns Hopkins University Press. Coman, Ramona (2014). Quo vadis judicial reforms? The quest for judicial independence in Central and Eastern Europe. Europe-Asia Studies 66 (6): 892–924. Coricelli, Fabrizio and Riccardo Fiorito (2013). Myths and Facts about Fiscal Discretion: A New Measure of Discretionary Expenditure. halshs-00820820. https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-00820820/document Costa, Pietro (2018). The rule of law: An outline of its historical foundations, u: May, Christopher and Adam Winchester (eds.) Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar, str. 135–149. Crouch, Colin (2016). The March Towards Post-Democracy, Ten Years On. The Political Quarterly 87 (1): 73–74. CRTA (2016). Stavovi građana Srbije o učešću u demokratskim procesima 2015. Beograd: Crta. CRTA (2016b). Izveštaj posmatračke misije CRTA – građani na straži: vanredni parlamentarni izbori 2016. godine. Beograd: CRTA. CRTA (2019). Nije život jedna stranka. Beograd: CRTA. CRTA (2020). Stavovi građana Srbije o učešću u demokratskim procesima 2019. Beograd: Crta. CRTA (2020b). Izbori 2020 – izveštaj dugoročnih posmatrača za period 25. maj – 14. jun. Beograd: CRTA. CRTA (2021). Stavovi građana Srbije o učešću u demokratskim procesima 2020. Beograd: Crta. CRTA (2017). Izveštaj posmatračke misije CRTA – građani na straži: predsednički izbori 2017. Beograd: CRTA. Cummings, Scott L., Carroll S. Seron, Ann Southworth, Rebecca L. Sandefur, Steven A. Boutcher, Anna Raup-Kounovsky (2020). United States: Out of Many Legal Professions, One?, u: Abel, Richard et al. (eds.) Lawyers in 21stCentury Societies. Vol. 2: Comparisons and Theories, Bloomsbury Publishing, str. 127-157. Cvejić, Slobodan (2002). Neformalna privreda u postsocijalističkoj transformaciji: siva ekonomija u Srbiji 90-ih, u: Bolčić, Silvano i Anđelka Milić (ur.). Srbija krajem milenijuma; razaranje društva, promene i svakodnevni život. Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, str. 123–140. Cvejić, Slobodan (2012). Novi trendovi u klasno‐slojnoj pokretljivosti u Srbiji, u: Marinković, Dušan i Srđan Šljukić (ur.). Promene u društvenoj strukturi i pokretljivosti. Novi Sad: Filozofski fakultet, str. 143–158. Cvejić, Slobodan (2019). Demokratijom protiv stabilokratije: Ko su i šta žele učesnici protesta 1 od 5 miliona? Mons br. 9. https://mons.rs/demokratijomprotiv-stabilokratije

332

Pravna država i poredak u senci

Cvejić, Slobodan (ed.)(2016). Informal Power Networks, Political Patronage and Clientelism in Serbia and Kosovo*. Beograd: SeConS. Cvetković, Vladimir (2005). Afera Batinjol u skupštini Kraljevine Jugoslavije. Puls 11–12:44–47. Čalić, Mari-Žanin (2004). Socijalna istorija Srbije 1815–1941: usporeni napredak u industrijalizaciji. Beograd: Clio. Čavoški, Кosta (2000). Ustavnost i vladavina prava, Beograd: Centar za unapređivanje pravnih studija. Dabetić, Valerija (2018). Vrste pritisaka na sudije u Srbiji danas i njihovi odgovori. Master rad odbranjen na Filozofskom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Dabetić, Valerija (2019). Personalna nezavisnost sudija u Srbiji – ideal ili iluzija?, u: V. Radović (ur.) Usklađivanje poslovnog prava Srbije sa pravom Evropske unije. Beograd: Univerzitet u Beogradu – Pravni fakultet – Centar za izadavaštvo i informisanje. Dajović, Goran (ur.) (2019). Srpsko pravosuđe na ustavnoj stranputici – svedočanstvo o debati povodom inicijative za promenu Ustava Republike Srbije u oblasti pravosuđa. Beograd: CEPRIS. Dallara, Cristina (2014). Democracy and Judicial Reforms in South-East Europe: Between the EU and the Legacies of the Past. Springer. Dalton, Russell J. (2004). Democratic challenges, democratic choices. Oxford: Oxford university press. De Vos, Pierre and Jaco Barnard (2007). Same-sex marriage, civil unions and domestic partnerships in South Africa, critical reflections on an ongoing saga. South African Law Journal 124: 795–826. Deacon, Bob (2007). Global social policy and governance. London: SAGE. Deflem, Mathew (2008). Sociology of Law: Visions of a Scholarly Tradition. Cambridge University Press. Della Porta, Donatella i Alberto Vanucci (2010). Politička korupcija i loša uprava u Italiji. Političke analize 1 (2): 6–11. Di Federico, Giuseppe (2012). Judicial Accountability and Conduct: An Overview, u: Seibert-Fohr, Anja (ed.). Judicial Independence in Transition. Springer, str. 87–139. Di Federico, Guiseppe (2012). Recruitment, Professional Evaluation, Career and Discipline of Judges and Prosecutors in Italy, u: Di Federico, Guiseppe (ed.) (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austra, France, Germany, Italy, The Netherlands and Spain. Bologna: IRSIG and CNR, str. 127–159. Dinkić, Mlađan (1996). Ekonomija destrukcije. Beograd: Stubovi kulture. Dogan, Mattei (1992). Conceptions of legitimacy, u: Hawkesworth Mary and Maurice Kogan (eds.). Encyclopedia of Government and Politics Volume 1, London and New York: Routledge, str. 110–120. Draško Pudar, Gazela, Irena Fiket, and Jelena Vasiljević (2020). Big dreams and small steps: comparative perspectives on the social movement struggle for democracy in Serbia and North Macedonia. Southeast European and Black Sea Studies, 20(1): 199–219. DSS (2017). Jačanje nezavisnosti i integriteta sudija u Srbiji. Beograd: Društvo sudija Srbije. Džihić, Vedran, and Dieter Segert (2012). Lessons from Post-Yugoslav

Literatura

333

democratization: Functional problems of stateness and the limits of democracy. East European Politics and Societies 26(2): 239–253. Đorđević, Mila (2020). Profesionalne preferencije studenata Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, master rad. Đorđević, Milena (2009). The Export of American Legal Education and Its Impact in Serbia, u: Brand, Ronald A., Wes Rist, D. (eds.) The Export of Legal Education: Its Promise and Impact in Transition Countries. Ashgate. Đurašinović Radojević, Dragana (2012). Zakonodavna funkcija Narodne skupštine Republike Srbije, u: Slaviša Orlović (ur.), Demokratske performanse parlamenata Srbije, Bosne i Hercegovine i Crne Gore. Beograd, Sarajevo, Podgorica: Univerzitet u Beogradu – Fakultet političkih nauka, Sarajevski otvoreni centar, Fakultet političkih nauka – Univerzitet Crne Gore. Đurković, Miša (2005). Kapitalizam, liberalizam i država. Beograd: Filip Višnjić. Đurović, Smiljana (1986). Državna intervencija u industriji Jugoslavije 1918– 1940. Beograd: Institut za savremenu istoriju, citirano prema Lazić, 2011. EC (2010) Serbia 2010 Report. Com (2010), 660. EC (2012). Serbia 2012 Report. Com (2012), 600 final. EC (2014). Serbia 2014 Report. Com (2014), 700 final. EC (2016). Serbia 2016 Report. Com (2016), 715 final. EC (2018). Serbia 2018 Report. Com (2018), 450 final. Ekiert, Grzegorz and Jan Kubik (2018). The study of protest politics in Eastern Europe in the search of theory, u: Fagan, Adam and Petr Kopecký eds. (2018). The Routledge Handbook of East European Politics. Routledge, str. 197–21. Elbasani, Arolda, and Senada Šelo Šabić (2018). Rule of law, corruption and democratic accountability in the course of EU enlargement. Journal of European Public Policy 25 (9): 1317–1335. Elklit, Jørgen, and Palle Svensson (1997). The rise of election monitoring: What makes elections free and fair? Journal of democracy 8 (3): 32–46. Errera, Roger (2012). The Recruitment, Training, Evaluation and Accountability of Members of the Judiciary in France, u: Di Federico, Guiseppe (ed.) (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austra, France, Germany, Italy, The Netherlands and Spain. Bologna: IRSIG and CNR, str. 43–69. Evetts, Julia (2015). Professionalism, Enterprise and the Market: contradictory or complementary, u: Sommerland, Hilary et al. (eds.) The futures of legal education and the legal profession, Hart Publishing, pp. 23–36. Fallon Jr, Richard H. (2005). Legitimacy and the Constitution. Harvard Law Review 118 (6): 1787–1853. Fekete, Balázs (2015). How to Become a Judge in Hungary? From the Professionalism of the Judiciary to the Political Ties of the Constitutional Court, u: Turenne, Sophie (ed.) Fair Reflection of Society in Judicial Systems – A Comparative Study. Springer, str. 169–187. Fekete, Bàlazs (2018). Inconsistencies in the use of legal culture in comparative legal studies. Maastricht Journal of European and Comparative Law 25 (5): 551–564. Ferrín, Mónica, and Hanspeter Kriesi, eds. (2016). How Europeans view and evaluate democracy. Oxford University Press. Filipović, Božidar (2018). O privatizaciji i privatnom vlasništvu – kvalitativni

334

Pravna država i poredak u senci

i kvantitativni pristup problemu vrednosne orijentacije, u: Jelena Pešić, Vera Backović, and Anđelka Mirkov (eds.), Srbija u uslovima globalne krize neoliberalnog oblika kapitalističke regulacije. Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Fish, M. Steven (2006). Stronger legislatures, stronger democracies. Journal of democracy 17 (1): 5–20. Fish, M. Steven, and Matthew Kroenig (2009). The handbook of national legislatures: A global survey. Cambridge University Press. Fisher, William F. (1997). Doing Good? The Politics and Antipolitics of NGO Practices. Annual Review of Anthropology 24: 439–464. Fiskalni savet (2021). Dve decenije zakona o porezu na dohodak građana: mogućnosti i potrebe za sistemskom reformom. Fiskalni savet, http://www. fiskalnisavet.rs/doc/analize-stavovi-predlozi/2021/FS_2021_Reforma_ poreza_na_dohodak.pdf Flinders, Mathew (2012). Defending Politics. Why Democracy Matters in the Twenty-First Century. Oxford University Press. Flood, John (2015). The re-landscaping of the legal profession: Large law firms and professional re-regulation. Current Sociology 59 (4): 507–529. Foa, Roberto Stefan, and Yascha Mounk (2016). The danger of deconsolidation: the democratic disconnect. Journal of democracy 27 (3): 5–17. Fox, Johnathan (2007b). Accountability politics: Power and voice in rural Mexico. Oxford University Press. Fox, Johnathan (2014). Social accountability: What does evidence really say? Global Partnership for Social Accountability Working Paper 1. Washington DC: The World Bank. Fox, Jonathan (2007). The Uncertain Relationship between Transparency and Accountability. Development in Practice 17 (4): 663–671. Frankel, Earnst (2017). The Dual State. A Contribution to the Theory of Dictatorship. Oxford University Press. Freitag, Marcus & Bühlmann, Marc (2009). Crafting Trust. The Role of Political Institutions in a Comparative Perspective. Comparative Political Studies 42 (12): 1537–1566. FREN (2013). The Shadow Economy in Serbia: New Findings and Recommendations for Reform. Belgrade: Foundation for the Advancement of Economics. Fridman, Orli, and Srdjan Hercigonja (2017). Protiv nenormalnog: An analysis of the #protivdiktature Protests in the Context of Memory Politics of the 1990s in Serbia. Contemporary Southeastern Europe 4 (1): 12–25. Furedi, Frank (2020). Democracy Under Siege. John Hunt Publishing. Galligan, D. J.and Kurkchiyan, M. (eds.) 2003. Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience, Oxford: Oxford University Press. Ganev, Venelin (2009). Postcommunist Political Capitalism: A Weberian Interpretation. Comparative Studies in Society and History 51 (3): 648–674 Gaventa, John and Rosemary McGee (2013). The Impact of transparency and accountability initiatives. Development Policy Review, 31 (S1), 3–28. Gavrilović, Zoran (2020). Industrija populizma. Beograd: Biro za društvena istraživanja. Gaynor, Niamh (2011). In-Active citizenship and the depoliticization of

Literatura

335

community development in Ireland. Community Development Journal 46 (1): 27–41. Gee, Graham (2012). The Persistent Politics of Judicial Selection: A Comparative Analysis, u: Seibert-Fohr, Anja (ed.). Judicial Independence in Transition. Springer, str. 121–147. Georgijev, Slobodan (2019). Nasleđe Aleksandra Vučića. Vreme br. 1493, 15. 8. 2019. godine, https://www.vreme.com/cms/view.php?id=1709726 Georgijev, Slobodan (2020). Izgleda da ćemo u Strazbur. Vreme br. 1517, 30. 1. 2020. godine, https://www.vreme.com/cms/view.php?id=1749491 Gibson, James (2004). Russian Attitudes towards the Rule of Law: An Analysis of Survey Data, u: Galligan, J. Denis and Marina Kurkchiyan (eds.) Law and Informal Practices: The Post-Communist Experience. Oxford University Press, str. 77–91. Gibson, James L. (2008). Challenges to the Impartiality of State Supreme Courts: Legitimacy Theory and ‘New-Style’ Judicial Campaigns. American Political Science Review 102 (1): 59–75. Gibson, James L., Gregory A. Caldeira and Lester Kenyatta Spence (2003). The Supreme Court and the US Presidential Election of 2000: Wounds, SelfInflicted or Otherwise? British Journal of Political Science 33 (4): 535–556. Gibson, James L. (2006). Judicial Institutions, u: Rhodes, Rod A.W., Sarah A. Binder and Bert A. Rockman (eds.) The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxftod University Press, str. 514–535. Gibson, Jamesa and Gregory Caldeira (1996). The Legal Cultures of Europe. Law & Society Review 30 (1): 55–85. Gidens, Entoni (1998). Posledice modernosti. Beograd: Filip Višnjić. Goetz, Anne Marie and Rob Jenkins (2001). Hybrid Forms of Accountability: Citizen Engagement in Institutions of Public Sector Oversight in India. Public Management Review 3 (3): 363–383. Gowder, Paul (2016). The Rule of Law in the Real World. Cambridge University Press. Granovetter, Mark S. (1973). The strength of weak ties. American journal of sociology 78 (6): 1360–1380. Greenberg, Jessica (2011). On the Road to Normal: Negotiating Agency and State Sovereignty in Postsocialist Serbia, American Anthropologist 113 (1): 88–100. Greenberg, Jessica (2014). After the Revolution: Youth, Democracy, and the Politics of Disappointment in Serbia. Stanford University Press. Griffiths, John (1995). Legal Pluralism and the Theory of Legislation — With Special Referenceto the Regulation of Euthanasia, u: Petersen, Hanne and Henrik Zahle (eds.). Legal Polycentricity: Consequences of Pluralism in Law. Darthmout, str. 201–234. Griglio, Elena (2020). Parliamentary Oversight of the Executive: Tools and Procedures in Europe. Hart Publishing. Grødeland, Åse and Aadne Aasland (2011). Civil Society in Post-Communist Europe: Perceptions and Use of Contacts. Journal of Civil Society 7 (2): 129– 156. Grødeland, Åse and Aadne Aasland (2011b). Fighting corruption in public

336

Pravna država i poredak u senci

procurement in post-communist states: Obstacles and solutions. Communist and Post-Communist Studies 44 (1): 17–32. Grødeland, Åse B. (2013). Public Perceptions of Corruption and AntiCorruption Reform in the Western Balkans. The Slavonic and East European Review 91 (3): 535–598. Grozdić Valerija (2016). Odnos države prema profesionalnom udruživanju sudija – slučaj Društva sudija Srbije, Pravo i privreda 54 (10–12): 89–110. Gudac-Dodić, Vera (2006). Žena u socijalizmu: položaj žene u Srbiji u drugoj polovini 20. veka. Beograd: Institut za noviju istoriju Srbije. Gvozdanović, Anja (2014). Politički utjecaj i vrijednosti kao odrednice političkog povjerenja mladih u Hrvatskoj. Revija za sociologiju 44 (1): 5–30. Halcomber, Randall (2015). Political Capitalism. Cato Journal 35 (1): 41-66 Ham, James I. (2008). Ethical Considerations Relating to Outsourcing of Legal Services by Law Firms to Foreign Service Providers: Perspectives from the United States. Penn State International Law Review 27 (2): 324–393. Harriss, John (2001). Depoliticizing Development. The World Bank and Social Capital. New Delhi: Left-Word. Hart, Herbert L. A. (1994). The Concept of Law. Oxford University Press. Hayo, Bernd and Stefan Voigt (2007). Explaining de facto judicial independence. International Review of Law and Economics 27 (3): 269–290. Heller, Patric (1996). Social capital as a product of class mobilization and state intervention: Industrial workers in Kerala, India. World Development, 24 (6): 1055–1071. Hellman, Joel S., Geraint Jones, and Daniel Kaufmann (2000). Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition. Policy Research Working Paper 2444, Washington, DC: World Bank. Helmke, Gretchen, and Steven Levitsky (2004). Informal institutions and comparative politics: A research agenda. Perspectives on Politics 2 (4): 725– 740. Hendley, Katherin (2012). Who Are the Legal Nihilists in Russia. University of Wisconsin Law School Legal Studies Research Paper Series Paper, No. 1187. Hendley, Kathryn (2011). Varieties of legal dualism: making sense of the role of law in contemporary Russia. Wisconsin International Law Journal 29: 233–262. Henke, Roger (2011), NGOs, People’s Movements and Natural Resource Management, u: Caroline Hughes and Kheang Un (eds.), Cambodia’s Economic Transformation, Copenhagen: NIAS Press, pp. 288–310. Hetherington, Marc (1998). The political relevance of political trust. American political science review 92 (4): 791–808. Hiber, Dragor (1993), Privatizacija: moć i nemoć države. Sociologija, 35 (1): 39–52. Holcombe, Randall G. (2015) Political capitalism. Cato Journal, 35: 41–66. Holmes, Leslie (2009). Crime, organised crime and corruption in postcommunist Europe and the CIS. Communist and Post-Communist Studies 42 (2): 265–287. HS (2010). Strategija reforme pravosuđa, za razdoblje od 2011. do 2015. godine, Hrvatski Sabor, https://pravosudje.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti// Strategija%20reforme%20pravosu%C4%91a,%20za%20razdoblje%20od%20

Literatura

337

2011.%20do%202015..pdf , pristupljeno 27. 11. 2018. godine. HS (2012). Strategija razvoja pravosuđa, za razdoblje od 2014. do 2018. godine, Hrvatski Sabor, https://pravosudje.gov.hr/UserDocsImages//dokumenti// Strategija%20razvoja%20pravosu%C4%91a,%20za%20razdoblje%20od%20 2013.%20do%202018..pdf, pristupljeno 27. 11. 2018. godine. Hughes, Alex (2007). Supermarkets and the ethical trade/fairtrade movement: Making spaces for alternatives in mainstream economies? u: Burch, David and Geoffre Lawrence (eds.) Supermarkets and agri-food supply chains: Transformations in the production and consumption of foods, str.: 173–191. Ilić, Goran (2016). Državno veće tužilaca i položaj njegovih članova iz ugla međunarodnih dokumenata i uporednog zakonodavstva, u: Škulić, Milan i dr. (2016). Državno veće tužilaca u svetlu najavljenih izmena Ustava. Beograd: Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, str. 11–31. Ilić, Goran (2018). Javno tužilaštvo u odbrani javnog interesa, u: Ilić, Goran i dr. (2018). Javno tužilaštvo i javni interes: mogućnost javnog tužioca da zaštiti javni interes. Beograd: Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, str. 5–24. Ilić, Goran (2018b). Kritičko razmatranje Radnog teksta amandmana Ministarstva pravde na Ustav Republike Srbije (stranputice u tumačenju međunarodnih dokumenata). Sveske za javno pravo 31: 19–27. Ilić, Goran i dr. (2018). Javno tužilaštvo i javni interes: mogućnost javnog tužioca da zaštiti javni interes. Beograd: Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Ilić, Goran i dr. (2019). Jačanje integriteta u javnom tužilaštvu Srbije. Beograd. Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Srbije. Ilić, Vujo (2021). Izborni sistem od 2008. do 2020. godine, u: Spasojević, Dušan (ur.) Podrivanje demokratije. Beograd: Crta, str. 45–79. ILO (2011). Policies and Regulations to Combat Precarious Employment. Geneve: ILO. https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_dialogue/---actrav/ documents/meetingdocument/wcms_164286.pdf Inglehart, Roland (1997). Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic and Political Change in 43 Societies. Princeton: Princeton University Press. Inglehart, Roland and Christian Welzel (2005). Modernization, Cultural Change and Democracy. The Human Development Sequence. Cambridge University Press. Innes, Abby (2013). The political economy of state capture in Central Europe. JCMS: Journal of Common Market Studies 52 (1): 88–104. Jackson, Vicki C. (2012). Judicial Independence: Structure, Context, Attitude, u: Seibert-Fohr, Anja (ed.). Judicial Independence in Transition. Springer, str. 19–87. Jakob Weberstaedt (2014). English Alternative Business Structures and the European Single Market. International Journal of the Legal Profession 21 (1): 103–141. Jakubowska-Branicka, Iwon (1996). Expectations Regarding Law and the Emerging Concept of Legality in the Process of Democratic Transformation, paper presented at the Law and Society Congress, Glasgow, Scotland,

338

Pravna država i poredak u senci

July 1996. http://www.reds.msh-paris.fr/publications/collvir/kourilski/ kourilski4.htm Jansen, Stef (2001). Svakodnevni orijentalizam: doživljaj Balkana/Evrope u Beogradu i Zagrebu. Filozofija i društvo 18: 33–71. Jehle, Jörg-Martin (2006). The Function of Public Prosecution within the Criminal Justice System: Aim, Approach and Outcome of a European Comparative Study, u: Jehle, Jörg-Martin and Marianne Wade (eds.). Coping with Overloaded Criminal Justice Systems: The Rise of Prosecutorial Power Across Europe. Springer, str. 3–27. Jelinčić, Jadranka i Srđan Đurović (eds.) (2011). Evropeizacija Srbije – Građansko društvo. Beograd: Fond za otvoreno društvo. Jelisaveta, Petrović, and Stanojević Dragan (2020). Political Activism in Serbia. Südosteuropa. Journal of Politics and Society 68 (3): 365–385. Jerinić, Jelena, Kljajević, Tijana (2016). Analiza stručnih i političkih predloga za ustavnu reformu. U javnosti predstavljeni predlozi u periodu 2006–2016. Beograd: Fondacija “Fridrih Ebert”, http://library.fes.de/pdf-files/bueros/ belgrad/12950.pdf Jordan, Bill (2006). Social Policy for the Twenty-First Century. Cambridge: Polity Press. Joshi, Anuradha (2013). Do they work? Assessing the impact of transparency and accountability initiatives in service delivery. Development Policy Review 31 (S1): 29–48. Joshi, Anuradha and Houtzager, Peter (2012). Widgets or watchdogs? Conceptual explorations in social accountability. Public Management Review 14 (2): 145–162. Jovanović, Miodrag (2021). Društvo linča. Peščanik 11. 3. 2021. godine, https:// pescanik.net/drustvo-linca/ Julia Evetts (2015). Professionalism, Enterprise and the Market: contradictory or complementary, u: Hilary Sommerland et al. (eds.) The futures of legal education and the legal profession, Hart Publishing, pp. 23–36. Jütting, Johannes, Denis Drechsler, Sebastian Bartsch and Indra de Soysa (eds.) (2007). Informal Institutions: How Social Norms Help or Hinder Development. OECD. Kamat, Sangeeta (2004). The privatization of public interests: Theorizing NGO discourse in a neoliberal era. Review of International Political Economy, 11 (1): 155–176. Kandić, Ljubica (2002). Istorija Pravnog fakulteta 1905–1941. Beograd: Zavod za udžbenike. Kar, Dev and Joseph Spanjers (2015). Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004–2013. Washington D. C.: Global Financial Integrity, https://gfintegrity.org/report/illicit-financial-flows-from-developingcountries-2004–2013/ Karla Hoff, Jozeph Stiglitz (2004). After The Big Bang? Obstacles To The Emergence Of The Rule Of Law In Post-Communist Societies, American Economic Review 94 (3): 753–763. Kean, John (2009). The Life and Death of Democracy. Simon and Shuster. Kin, Džon (1995). Mediji i demokratija. Beograd: Filip Višnjić. Kleut, Jelena (2021). Mediji i demokratija, u: Spasojević, Dušan (ur.) Podrivanje

Literatura

339

demokratije. Procesi i institucije u Srbiji od 2010. do 2020. godine. Beograd: Crta, str. 159–181. Kleut, Jelena i Dragana Prodanović (2017). Monitoring medija: pretpostavka nevinosti i privatnost u medijima, u: Toskić, Ana i Uroš Mišljenović (ur.) (2017). Transparentnost, privatnost i pretpostavka nevinosti: tužilaštvo – mediji – gradani. Beograd: Partneri za demokratske promene Srbija, str. 33–61. Kleut, Jelena i Uroš Mišljenović (2016). Zaštita privatnosti i pretpostavke nevinosti u medijima. Beograd: Partneri za demokratske promene Srbija. Klingemann, Hans-Dieter, Dieter Fuchs and Jan Zielonka (eds.), (2006). Democracy and Political Culture in Eastern Europe, London: Routledge. Kmezić, Marko (2017). EU Rule of Law Promotion – Judiciary Reform in the Western Balkans. London: Routledge. Kober, Jan (2020). The Czech Legal Professions: Looking for Serenity and Stability, in: Abel, Richard et al. (eds.). Lawyers in 21st-Century Societies. Vol. 1: National Reports, Hart, str. 289–309. Kocjan, Darko (ur.) (1997) Buka u modi. Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu. Kop Rajagopal, Balakrishnan (1999). Corruption, legitimacy and human rights: the dialectic of the relationship. Connecticut Journal of Inernational Law 14: 495–507. Kopecký, Petr and Gerardo Scherlis (2008). Party patronage in contemporary Europe. European Review 16 (3): 355–371. Korpi, Walter (1983). The democratic class struggle. London: Routledge and Kegan Paul. Kostić, Svetislav and Danilo Vuković (2019). The perfect silence: An empirical study on how ignorance and lack of critical debate effect the process of enacting tax legislation in Serbia. Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 67 (1): 67–92. Kostovicova, Denisa (2006). Civil society and post-communist democratization: Facing a double challenge in post-Milošević Serbia. Journal of Civil Society 2 (1), 21–37. Ković, Miloš (ur.) (2015). Srbi 1903–1914: istorija ideja. Beograd: Clio. Krastev, Ivan (2004). Zamka nefleksibilnosti: frustrirana društva, slabe države i demokratija. Beograd: UNDP i BFPE. Kreppel, Amie (2014). Typologies and Classifications, u: Shane Martin, Thomas Saalfeld, and Kaare W. Strøm (eds.). The Oxford Handbook of Legislative Studies. Oxford University Press, str. 82–103. Krieger, Tim and Daniel Meierrieks (2015). Political Capitalism: The Interaction between Income Inequality, Economic Freedom and Democracy, CESifo Working Paper, No. 5681. Kriesi, Hanspeter et al. (ur.)(2013). Demokratija u eri globalizacije i medijatizacije. Beograd: Albatros Plus. Krishnan, Jayanth K. (2007). Outsourcing and the Globalizing Legal Profession. William and Mary Law Review 48: 2189–2246. Krygier Martin (with Adam Winchester) (2018). Arbitrary power and the ideal of the rule of law, u: May, Christopher and Adam Winchester (eds.) Handbook on the Rule of Law. Edward Elgar, str. 75–96.

340

Pravna država i poredak u senci

Kurkchiyan, Marina (2003). The Illegitimacy of Law in Post-Soviet Societies in: Galligan, Denis and Marina Kurkchyian (eds.). Law nad Informal Practies: The Post-Communist Experience. Oxford University Press, str. 25–46. Kurkchiyan, Marina (2005). Researching Legal Culture in Russia, u: Banakar, Reza and Max Travers (eds.), Theory and Method in Socio-Legal Research. Oxford, Hart Publishing and The Oñati International Institute for the Sociology of Law, str. 259-278. Lauth, Hans-Joachim (2015). Rule of Law and Informal Institutions. u: Mica, Adriana, Jan Winczorek and Rafał Wiśniewski (eds.). Sociologies of Formality and Informality. Peter Lang, str. 149–173. Lazić, Mladen (2005). Promene i otpori: Srbija u transformacijskim procesima. Beograd: Filip Višnjić Lazić, Mladen (2009), Društveni odnosi u Srbiji u vreme zakasnelog kapitalističkog razvoja. Godišnjak za društvenu istoriju 16 (3): 7–41. Lazić, Mladen (2011). Čekajući kapitalizam. Beograd: Službeni glasnik. Lazić, Mladen (2014). Regrutacija ekonomske elite: kontinuitet i promene, u: Lazić, Mladen (ur.). Ekonomska elita u Srbiji u periodu konsolidacije kapitalističkog poretka. Beograd: Institut za sociološka istraživanja i Čigoja štampa, str. 69–99. Lazić, Mladen and Jelena Pešić (2012). Making and Unmaking of State Centered Capitalism in Serbia. Belgrade: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu i Čigoja. Lazić, Mladen and Slobodan Cvejić (2011). Post-Socialist Transformation and Value Changes of the Middle Class in Serbia. European Sociological Review 27 (6): 808–823. Lazić, Selena i Dunja Poleti (2014). Subjektivni činioci delatnog potencijala ekonomske elite, u: Lazić, Mladen (ur.). Ekonomska elita u Srbiji u periodu konsolidacije kapitalističkog poretka. Beograd: Institut za sociološka istraživanja i Čigoja štampa, str. 145–165. Lazović, Lazar (2018). Istorijat uticaja zakonodavne vlasti na nadležnosti Državnog veća tužilaca i Visokog saveta sudstva u Republici Srbiji. Sarajevo: Sarajevo: Centar za javno pravo. http://www.fcjp.ba/templates/ja_avian_ ii_d/images/green/Lazar_Lazovic1.pdf Ledeneva, Alena (2018). Introduction: the informal view of the world – key challenges and main findings of the Global Informality Project, u: Ledeneva, Alena, Anna Bailey, Barron Sheelagh, Costanza Curro and Elizabeth Teague (eds.) (2018). The Global Encyclopedia of Informality. UCL Press, str. 1–31. Ledeneva, Alena, Anna Bailey, Barron Sheelagh, Costanza Curro and Elizabeth Teague (eds.) (2018). The Global Encyclopedia of Informality. UCL Press. Leslie Holmes (2009). Crime, organised crime and corruption in postcommunist Europe and the CIS. Communist and Post-Communist Studies 42 (2): 265–287. Leston-Bandeira, Cristina (2004). From legislation to legitimation: The role of the Portuguese parliament. Routledge. Levi, Margaret and Laura Stoker (2000). Political trust and trustworthiness. Annual review of political science 3 (1): 475–507. Levitsky, Steven and Lucan A. Way (2010). Competitive Authoritarianism:

Literatura

341

Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge University Press. Linc, Huan i Alfred Stepan (1998). Demokratska tranzicija i konsolidacija, Beograd: Filip Višnjić Linzer, Drew and Jeffrey Staton (2015). A global measure of judicial independence, 1948–2012. Journal of Law and Courts 3 (2): 223–256. Lyon-Callo, Vincent, and Susan Brin Hyatt (2003). The Neoliberal State And The Depoliticization Of Poverty: Activist Anthropology And Ethnography From Below. Urban Anthropology 32 (2): 175–204. MacCormick, Neil (1998). Norms, institutions, and institutional facts. Law and Philosophy 17 (3): 301–345. MacCrudden, Christopsher and Brendan O’Leary (2013). ,,Courts and Consociations, or How Human Rights Courts May De-stabilize Powersharing Settlements. European Journal of International Law 24 (2), 477–501. Mack, Kathy and Sharyn Roach Anleu (2010). Performing Impartiality: Judicial Demeanor and Legitimacy. Law & Social Inquiry 35 (1): 137–173. Maldini, Pero (2006). Političko povjerenje i demokratska konsolidacija. Politička misao 45 (1): 179–199. Malena, Carmen, Reiner Forster, Janmejay Singh (2004). Social accountability: An introduction to the concept and emerging practice. social development papers, participation and civic engagement. Paper No. 76. Washington, DC: The World Bank. Mandić, Sofija (2020). Zagorka Dolovac ponovo među tužiocima. Peščanik 12. 8. 2020. godine, https://pescanik.net/zagorka-dolovac-ponovo-medjutuziocima/ Manić, Željka i Anđelka Mirkov (2019). Materijalni položaj domaćinstava u Srbiji u periodu konsolidacije kapitalističkog poretka, u: Lazić, Mladen i Slobodan Cvejić (ur.) Stratifikacijske promene u periodu konsolidacije kapitalizma u Srbiji. Beograd: Univerzitet u Beogradu – Filozofski fakultet Institut za sociološka istraživanja, str. 49–71. Maravall, Jose Maria and Adam Przeworski eds. (2003). Democracy and the Rule of Law, Cambridge: Cambridge University. Marinković, Tanasije (2009). O ustavnosti opšteg reizbora sudija. Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 57 (1): 283–291. Marković, Ratko (2010). Sudstvo – Ahilova peta države Srbije, Pečat, 28 .4. 2010. godine. Masters, Adam, and Adam Graycar (2015). Media reporting of corruption: Policy implications. Crime, Law and Social Change 64 (2): 153–175. Matić, Davorka (2000). Demokracija, povjerenje i socijalna pravda. Revija za sociologiju 31 (3–4): 183–195. Matić, Jovanka (2012). (Too) High Expectations of Democracy in Serbia? Interpretation of Empirical Research Results. Southeastern Europe 36: 304– 327. Matić, Jovanka i Snježana Milivojević (2021). Tri decenije izborne komunikacije, u: Jovanović, Milan i Dušan Vučičević ur. Kako, koga i zašto smo birali: Izbori u Srbiji 1990–2020. godine. Beograd: Službeni glasnik, str. 347–401. Mau, Steffen (2015). Inequality, Marketization and the Majority Class: Why Did the European Middle Classes Accept Neo-Liberalism? Palgrave Macmillan. McCarthy, John D. and Mayer N. Zald (1977). Resource mobilization and social

342

Pravna država i poredak u senci

movements: A partial theory. American journal of sociology 82 (6): 1212– 1241, citirano prema Petrović i Stanojević, 2020. McEwen, C. A. & Maiman R, J. (1986). In Search of Legitimacy: Toward an Empirical Analysis. Law & Policy 8 (3): 257–273. MDTF (2014). Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji. Beograd: Multidonorski poverenički fond za podršku sektoru pravosuđa u Srbiji, http://www.mdtfjss. org.rs/archive//file/sjfr/Funkcionalna%20analiza%20pravosudja%20u%20 Srbiji%20-%20Kompletan%20izvestaj.pdf MDTF-JSS (2014). Experiences and Perceptions of Justice in Serbia: Results of the survey with the general public, enterprises, lawyers, judges, prosecutors and court administrative staff. Belgrade: Multidonorski poverenički fond za podršku sektoru pravosuđa u Srbiji, https://openknowledge.worldbank.org/ bitstream/handle/10986/21711/94519.pdf?sequence=2&isAllowed=y Medel (1996). MEDEL Declaration Of Principles Concerning The Public Prosecutor. http://medelnet.eu/images/stories/docs/naples%20eng%20rev. pdf Mégie, Antoine (2014). The origin of EU authority in criminal matters: a sociology of legal experts in European policy-making. Journal of European Public Policy 21 (2): 230–247. Melton, James and Tom Ginsburg (2014). Does de jure judicial independence really matter? A reevaluation of explanations for judicial independence. Journal of Law and Courts 2 (2): 187–217. Mendelski, Martin (2013). They Have Failed Again! Donor-driven Promotion of the Rule of Law in Serbia. Südosteuropa. Zeitschrift für Politik und Gesellschaft 61 (1): 79–113. Mendelski, Martin (2015). The EU’s pathological power: The failure of external rule of law promotion in South Eastern Europe. Southeastern Europe 39 (3): 318–346. Micelotta, Evelyn and Gabrielle Dorian (2020). Italy: A delicate balance between maintenance and change, u: Abel, Richard et al. (eds.) Lawyers in 21st-Century Societies. Vol. 1: National Reports. Bloomsbury Publishing, str. 235–253. Mikić, Hristina (2011). Kulturna politika i savremeni izazovi finansiranja kulture: međunarodna iskustva i Srbija. Kultura 130: 75–104. Mikuš, Marek (2013). What Reform? Civil Societies, State and Social Antagonism in European Serbia. Doctoral thesis, London School of Economics and Political Science. Mikuš, Marek (2018). Frontiers of civil society: government and hegemony in Serbia. Berghahn Books. Milanović, Branko (2019). Capitalism, Alone. Cambridge: The Belknap Press of the Harvard University. Milenkovic, Dejan (2013). Javna uprava: odabrane teme, Beograd: Fakultet političkih nauka i Čigoja štampa. Miletić, Aleksandar R. (2005). Zloupotrebe sa obveznicama ratne štete u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca. Puls 7–8:44–47. Miletić, Aleksandar R. (2005b). Korupcija u vojsci Kraljevine Srbije od 1906. do 1912. Puls 5–6:49–52.

Literatura

343

Milić, Anđelka (1994). Žene, politika, porodica. Beograd: Institut za političke studije. Milikić, B. Biljana i Milica Čučković, M. (2019). Psihološki ugovori i radna ponašanja zaposlenih u državnoj administraciji: primer Srbije, u: Praščević, Aleksandra i Miomir Jakšić (ur.). Tranzicija, institucije i društveni razvoj, Beograd: Ekonomski fakultet, str. 223–259. Milojević, Ana i Aleksandra Kritić (2016). Demokratizacija medija u Srbiji: Etika novinarske profesije posmatrana kroz analizu naslova u dnevnoj štampi u: Vujačić, Ilija i Bojan Vranić (ur.). Urušavanje ili slom demokratije. Beograd: Fakultet političkih nauka, str. 277–297. Milovanović, Dobrosav et al. (2012). Studija o unapređenju zakonodavnog procesa u Republici Srbiji. Beograd: GIZ. Mingiu-Pippidi, Alina et al. (2011). Contextual Choices in Fighting Corruption: Lessons Learned. Report 4/2011, Norad, https://www.norad.no/en/ toolspublications/publications/2011/contextual-choices-in-fightingcorruption-lessons-learned/ Mirković, Zoran (2008). Belgrade Higher School (1808–1813) and Legal Education in Serbia. Annals – Belgrade Law Review 56 (3): 195–216. Mishler, William and Richard Rose (2001). What are the origins of political trust? Testing institutional and cultural theories in post-communist societies. Comparative political studies 34 (1): 30–62. Mishler, William and Richard Rose (2005). What are the political consequences of trust? A test of cultural and institutional theories in Russia. Comparative Political Studies 38 (9): 1050–1078. Misztal, Barbara (2000). Informality. Social Theory and Contemporary Practice, London: Routledge. Mitić, Ana (2017). Zašto Vukčević i Nata Mesarović ne mogu u advokate, a nije mogla ni Snežana Malović? Nedeljnik, 27. 1. 2017. godine. Molnar, Aleksandar (2000). Totalitarna vlast i ’modernizacija’. Sociologija 42 (1): 107–134. Molnar, Aleksandar (2010b). Odgovor Vesni Pešić. Peščanik 19. 7. 2010. godine, https://pescanik.net/odgovor-vesni-pesic-2/ Molnar, Aleksandar (2010c). Sunce mita i duga senka Karla Šmita. Beograd: Službeni glasnik. Molnar, Alenksandar (2010d). Šmitova ideja suverene diktature u delima Zorana Đinđića. Peščanik 12. 4. 2010. godine, https://pescanik.net/smitovaideja-suverene-diktature-u-delima-zorana-dindica/ Morgan, Glenn and Sigrid Quack (2005). Institutional Legacies and Firm Dynamics: The Growth and Internationalization of UK and German Law Firms. Organization Studies 26 (12): 1765–1785. Morgenstern, Scott, and Luigi Manzetti (2003). Legislative Oversight: Interests and Institutions in the United States and Argentina u: Mainwaring, Scott, and Christopher Welna, eds. Democratic Accountability in Latin America. OUP Oxford, str. 132–169. Morlino, Leonardno (2010). The two ‘rules of law’ between transition to and quality of democracy, u: Morlino, Leonardno and Gianluigi Palombella (eds.). Rule of Law and Democracy: Inquiries into Internal and External

344

Pravna država i poredak u senci

Issues, Leiden: Brill, str. 39–63. MPV (2014). Funkcionalna analiza pravosuđa u Srbiji. Izveštaj br. 94014-YF. Beograd: Multidonorski poverenički fond za podršku sektoru pravosuđa u Srbiji, http://www.mdtfjss.org.rs/data/pub/sjfr/sr/Funkcionalna-analizapravosudja-u-Srbiji.pdf Mrakovčić, Marko i Danilo Vuković (2019). ’Unutarnja’ kriza pravosuđa? Stavovi pripadnika pravničkih profesija o pravosuđu u Hrvatskoj i Srbiji. Politička misao: časopis za politologiju 56 (1): 75–105. MTDF (2014). Experiences and Perceptions of Justice in Serbia. Beograd: Multidonorski poverenički fond za podršku sektoru pravosuđa u Srbiji. http:// www.mdtfjss.org.rs/archive//file/Experiences%20and%20Perceptions%20 of%20Justice%20in%20Serbia%20-%20EN.pdf Mullard, Maurice and Spicker, Paul (1998). Social Policy in a Changing Society. London: Routledge. Nee, Victor (2005). The New Institutionalism in Economics and Sociology, u: Neil J. Smelser and Richard Swedberg (eds.), The Handbook of Economic Sociology. Princeton and Oxford: Princeton University Press, str. 49–75. Nenadić, Bosa, Miodrag Majić, Goran Ilić (2016). Analiza ustavnog položaja javnog tužilaštva u Republici Srbiji sa preporukama za njegovo unapređenje. Beograd: OEBS. Newton, Keneth, Norris, Pippa (1999). Confidence in Public Institutions: Faith, Culture or Performance?. paper for presentation at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Atlanta, 1-5th September 1999. Norman, D. (2015). From shouting to counting: Civil society and good governance agenda in Cambodia. Pacific Review 27 (2), 241–264. Noronha, Ernesto, Premilla D’Cruz and Sarosh Kuruvilla (2016). Globalisation of commodification: legal process outsourcing and Indian lawyers. Journal of Contemporary Asia 46 (4): 614–640. Norris, Pippa (2007). Political activism: New Challenges, New Opportunities, u: Boix, Carles and Susan C. Stockes (eds.) The Oxford Handbook of Comparative Politics. Oxford University Press, str. 628–653. Norris, Pippa (2011). Democratic deficit: Critical citizens revisited. Cambridge University Press. Norton, Philip (1998). Introduction: The Instituion of Parliaments, u: Philip Norton (ur.). Parliaments and Governments in Western Europe. Routledge, str. 1–16. Norton, Philip (1998b). Conclusion: Do Parliaments Make a Difference?, u: Philip Norton (ur.). Parliaments and Governments in Western Europe. Routledge, str. 190–209. Noutcheva, Gergana, Senem Aydin-Düzgit (2012). Lost in Europeanisation: The Western Balkans and Turkey. West European Politics 35 (1): 59–78. O’Connor, Sandra D. (2003). Vindicating the rule of law: the role of the judiciary. Chinese J. Int’l L. 2 (1):1–10. O’donnell, Guillermo (2004). The quality of democracy: Why the rule of law matters. Journal of democracy 15(4): 32–46. Öjendal, J. and M. Lilja (eds.) (2009). Beyond Democracy in Cambodia. Political Reconstruction in a Post-Conflict Society. Copenhagen: NIAS Press (Nordic Institute of Asian Studies).

Literatura

345

OP (2014). Kako parlament kontroliše izvršnu vlast? Izveštaj Otvorenog parlamenta o kontrolnoj ulozi Narodne skupštine Republike Srbije. Beograd: Otvoreni parlament, https://otvoreniparlament.rs/uploads/istrazivanja/ Kako%20parlament%20kontroliše%20izvršnu%20vlast.pdf OP (2019). Bilten Parlament pod lupom broj 6–8. Beograd: Otvoreni parlament, dostupno na: https://otvoreniparlament.rs/istrazivanje/38 Orlović, Slaviša (2007). Nadležnosti parlamenta, u: Pavlović, Vukašin i Slaviša Orlović (ur.). Dileme i izazovi parlamentarizma. Beograd: Fakultet političkih nauka i Fondacija “Konrad Adenauer”. Orlović, Slaviša (2012). Ustavni, politički i institucionalni okvir Narodne skupštine Republike Srbije, u: Slaviša Orlović (ur.) Demokratske performance parlamenata Srbije, Bosne i Hercegovine i Crne Gore, Beograd, Sarajevo, Podgorica: Univerzitet u Beogradu – Fakultet političkih nauka, Sarajevski otvoreni centar, Fakultet političkih nauka – Univerzitet Crne Gore, 15–43. Orlović, Slaviša, Jelena Lončar, Dušan Spasojević, Dragana Radojević (2012). Poboljšanje demokratskih performansi Narodne skupštine Republike Srbije: Preporuke. Beograd: Fakultet političkih nauka. Orlović, Slobodan (2010). Stalnost sudijske funkcije vs. Opšti reizbor sudija u Republici Srbiji. Anali Pravnog fakulteta u Beogradu 58 (2): 163–196. OSCE (1990). Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, https://www.osce.org/files/f/ documents/9/c/14304.pdf Ou, S. (2013). Sub-national civil society in Cambodia: A Gramscian perspective. CDRI Working Paper Series # 84. Phnom Penh: CDRI. Pajvančić, Marijana (2008). Parlamentarno pravo. Beograd: Fondacija “Кonrad Adenauer”. Palau, Anna M., and Ferran Davesa (2013). The Impact of Media Coverage of Corruption on Spanish Public Opinion. Revista Española de Investigaciones Sociológicas 144: 97–124. Palombella, Gianluigi (2009). The Rule of Law and its Core, u: Palombella, Gianluigi and Neil Walker (eds.). Relocating the Rule of Law. Hart Publishing. Parau, Cristina E. (2015). Explaining governance of the judiciary in Central and Eastern Europe: External incentives, transnational elites and parliamentary inaction. Europe-Asia Studies 67 (3): 409–442. Parsons, Talcot (1977). Societies. Evolutionary and Comparative Perspectives. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall Inc. Pavićević, Đorđe (2016). Postdemokratske kritike demokratije: Transformacija ili urušavanje demokratije. Sociologija 58 (4): 505–524. Pavlica, Dražen, Zoran Gavrilović i Snežana Đapić (2017). Mediji, javnost i izbori 2017. godine. Beograd: Birodi, http://www.birodi.rs/wp-content/ uploads/2017/08/Mediji-javnost-izbori-2017.pdf Pavlović, Dejan (2010). Reforma pravosuđa u Srbiji posle 5. oktobra u: Grupa autora (2010). Razvoj demokratskih ustanova u Srbiji – deset godina posle, Beograd: Fondacija “Heinrich Böll”. Pavlović, Dušan (2007). Zarobljena država, u: Mihailović, Srećko (ur.). Pet godina tranzicije. Beograd: “Friedrich Ebert” Stiftung. Pavlović, Dušan (2016). Mašina za rasipanje para. Beograd: Dangraf.

346

Pravna država i poredak u senci

Pavlović, Dušan (2021). Trideset godina višestranačkih izbora u Srbiji – pun krug, u: Jovanović, Milan i Dušan Vučićević (ur.). Kako, koga i zašto smo birali: Izbori u Srbiji 1990–2020. godine. Beograd: Službeni glasnik, str. 1011– 1027. Pejovich, Steve (1984). The Incentives to Innovate Under Alternative Property Rights. The Cato Journal 4 (2): 427–446. Perović, Latinka (2006). Između anarhije i autokratije: Srpsko društvo na prelazima vekova. Beograd: Helsinški odbor za ljudska prava. Peršak, Nina (2016). Procedural Justice Elements of Judicial Legitimacy and their Contemporary Challenges. Oñati Socio-legal Series [online] 6 (3): 749– 770. http://ssrn.com/abstract=2731546 Peščanik (2015). Pobuna advokata. Peščanik 10. 10. 2014. https://pescanik.net/ emisija-10-10-2014/ Pešić, Jelena (2017). Politička participacija učesnika protesta Protiv diktature. Sociologija 59(4), 452–475. Pešić, Jelena (2017b). Promena vrednosnih orijentacija u postsocijalističkim društvima Srbije i Hrvatske. Politički i ekonomski liberalizam. Beograd: Univerzitet u Beograd – Filozofski fakultet. Institut za sociološka istraživanja. Pešić, Vesna (2007). Partijska država kao uzrok korupcije u Srbiji. Beograd: Res Publica. Petrović Škero, Vida (2018). Nacrt amandmana na ustavne odredbe o pravosuđu i mišljenje Venecijanske komisije br. 921/2018 o Nacrtu amandmana. Sarajevo: Centar za javno pravo, http://fcjp.ba/templates/ja_avian_ii_d/images/green/ Vida_Petrovic_Skero.pdf Petrović, Dalibor (2009). Internet u funkciji personalnog umrežavanja. Sociologija 51(1): 23-44. Petrović, Dalibor (2016). Društveno-aktivistički potencijal online platformi za društveno umrežavanje, Sociološki pregled 50 (3): 397–430. Petrović, Dalibor (2018). Upotreba digitalnih platformi za potrebe političke propagande: slučaj lažne Fejsbuk stranice protesta Protiv diktature. CM Komunikacije i mediji 13 (44): 1–30. Petrović, Dalibor (2019). Protestovanje u doba umreženih demokratija – slučaj protesta 1 od 5 miliona. Mons br. 9, https://mons.rs/protestovanje-u-dobaumrezenih-demokratija-slucaj-protesta-1-od-5-miliona Petrović, Jelisaveta (2018). Protestna politika u digitalno doba. Slučaj protesta protiv diktature, u: Pešić, Jelena, Vera Backović i Anđelka Mirkov (ur.). Srbija u uslovima globalne krize neoliberalnog oblika kapitalističke regulacije. Beograd: ISI, str. 127–147. Petrović, Jelisaveta i Dalibor Petrović (2017). Konektivna akcija kao novi obrazac protestnog aktivizma. Sociologija 49 (4): 405–426. Petrović, N. R. (2006). Imunitet samo za velike krađe. Politika 8. 7. 2006. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/12129/Имунитет-само-за-велике-крађе Phong, Kimchhoy, and Javier Solá (2015). Mobile phones and Internet in Cambodia 2015. Development Innovations and The Asia Foundation, https://open.org.kh/research/phones_2015.pdf Polaski, Sandra (2006). Combining global and local forces: The case of labor rights in Cambodia. World Development 34 (5): 919–932. Poper, Karl (1993), Otvoreno društvo i njegovi neprijatelji, Beograd: BIGZ.

Literatura

347

Popović-Obradović, Olga (2009). Kakva ili kolika država. Ogledi o političkoj i društvenoj istoriji Srbije XIX–XXI veka. Beograd: Helsinški odbor za ljudska prava. Portes, Alejandro (2006). Institutions and Development: A Conceptual Reanalysis. Population and Development Review 32 (2): 233–262. Poverenik (2013). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2012. godinu. Rezime, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2012/rezime.doc Poverenik (2014). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2013. godinu. Rezime, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2013/rezime.doc Poverenik (2015). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2014. godinu. Rezime, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2015/rezime.doc Poverenik (2017). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2016. godinu. Rezime, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2016/rezime.docx Poverenik (2018). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2017 godinu. Rezime, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2017/rezime.doc Poverenik (2020). Izveštaj o sprovođenju Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i zakona o zaštiti podataka o ličnosti za 2019, godinu, https://www.poverenik.rs/images/stories/dokumentacijanova/izvestajiPoverenika/2019/Izvestaj-za2019.docx Prokopijević, Miroslav et al. (2002). Dve godine reformi u Srbiji: propuštena prilika. Beograd: Centar za slobodno tržište, citirano prema Molnar, 2010b. Prpa, Branka (2003). Neuspešni reformisti: Srpski intelektualci u Kraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca (1918–1929), u: Perović, Latinka (ur.). Srbija u modernizacijskim procesima 19. i 20. veka: 3. Uloga elita, Beograd: Izdanje autora, str. 105–125. Przeworski, Adam (2004). Institutions matter? Government and opposition 39 (4): 527–540. Pzeworski, Adam (2003). Why Do Political Parties Obey Results of Elections? u: Maravall, Jose Maria and Adam Przeworski (eds.). Democracy and the Rule of Law, Cambridge: Cambridge University Press. Radojević, Vesna (2015). Posle sukoba Žandarmerije i Kobri zaoštren odnos vlasti prema ombudsmanu. Istinomer 21. 5. 2015. godine, https://www. istinomer.rs/analize/posle-sukoba-zandarmerije-i-kobri-zaostren-odnosvlasti-prema-ombudsmanu/ Rajagopal, Balakrishnan (1999). Corruption, legitimacy and human rights: the dialectic of the relationship.  Connecticut Journal of Inernational Law 14: 495–507.

348

Pravna država i poredak u senci

Rajagopal, Balakrishnan (2008). Invoking the Rule of Law in Post-conflict Rebuilding: A Critical Examination. William & Mary Law Review 49 (4): 1347–1376. Rakić-Vodinelić , Vesna (2014). Advokatura i notarijat u Srbiji danas. Peščanik, 11. 10. 2014. https://pescanik.net/advokatura-i-notarijat-u-srbiji-danas/ Rakić-Vodinelić, Vesna (2009). Novo sudstvo u najnovijoj Srbiji I. Peščanik 18. 12. 2009. godine, https://pescanik.net/novo-sudstvo-u-najnovijoj-srbiji/ Rakić-Vodinelić, Vesna (2010). Kojim putem ka vladavini zakona. Republika br. 476–477, http://www.republika.co.rs/476-477/20.html Rakić-Vodinelić, Vesna, Ana Knežević Bojović i Mario Reljanović (2012). Reforma pravosuđa u Srbiji 2008–2012. Beograd: Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu i Službeni glasnik. Ramseyer, J. Mark (1994). The puzzling (in) dependence of courts: A comparative approach. The Journal of Legal Studies 23 (2): 721–747, citirano prema Jackson, 2012. Reljanović, Mario, Knežević-Bojović, Ana (2014). Judicial reform in Serbia and negotiating chapter 23: A critical outlook. Pravni zapisi 5 (1): 241–253. Resimić, Miloš (2021). Network Ties and the Politics of Renationalization: Embeddedness, Political–Business Relations, and Renationalization in PostMilosevic Serbia, Comparative Political Studies 54 (1): 179–209. Resimić, Miloš (2022). Capture Me If You Can: The Road to the Political Colonisation of Business in Post-Milošević Serbia. Europe-Asia Studies, 2022. https://doi.org/10.1080/09668136.2021.2008878 Richmond, Oliver P. and Jason Franks (2007). Liberal hubris? Virtual peace in Cambodia. Security Dialogue 38 (1), 27–48. Riedel, Johannes (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Germany, u: Di Federico, Guiseppe (ed.) (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austra, France, Germany, Italy, The Netherlands and Spain. Bologna: IRSIG and CNR, str. 69–127. Ritzer, George (ed.)(2007). The Blackwell Encyclopedia of Sociology. The Blackwell Publishers. Roach Anleu, Sheryn (2010). Law and Social Change. SAGE. Rodin, Siniša (2011). Pravo Europske unije i pravni poredak Republike Hrvatske nakon 20 godina hrvatskog Ustava, u: Bačić, Arsen (ed.), Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske. Zagreb: HAZU, str. 87–118. Rose-Ackerman, Susan (2004). The Challenge of Poor Governance and Corruption. Copenhagen Consus, https://www.copenhagenconsensus.com/ sites/default/files/PP+-+Corruption1+FINISHED.pdf Rose, Richar and Don Chull Shin (2001). Democratization Backwards: The Problem of Third-Wave Democracies. British Journal of Political Science 31 (2): 331–354. Roux, Theunis (2009). Principle and pragmatism on the Constitutional Court of South Africa. Icon-international Journal of Constitutional Law 7 (1): 106–138. Rujević, Nemanja (2018). Bukvar za masne profite. DW 26. 5. 2018. godine, https://www.dw.com/sr/bukvar-za-masne-profite/a-43949670 Russel, Peter H. (2001). Towards a General Theory of Judicial Independence, u:

Literatura

349

Russel, Peter H. and Davim M. O’Brian (eds.) Judicial Independence in the Age of Democracy: Critical Perspectives from Arround the World. University Press of Virginia, str. 1–25. RZS (2019). Siromaštvo i socijalna nejednakost 2019. Saopštenje broj 283 – god. LXX, 15. 10. 2020. https://publikacije.stat.gov.rs/G2020/Doc/G20201283. docx RZS (2020). Preduzeća po veličini i preduzetnici u Srbiji 2016–2018. Beograd: Republički zavod za statistiku. RZS (2021). Zarade zaposlenih prema delatnostima, nivoima kvalifikacija i polu. Septembar 2021. Saopštenje broj LXXI, 15. april 2021. godine, Beograd: Republički zavod za statistiku. Saiegh, Sebastian (2014). Lawmaking, u: Shane Martin, Thomas Saalfeld, and Kaare W. Strøm (eds.). The Oxford Handbook of Legislative Studies, str. 481– 514. Sakwa, Richard (2010). The dual state in Russia. Post-Soviet Affairs 26 (3): 185– 206. Savage, Mike (1998). Social Exclusion and Inclusion within the British middle classes, 1980–1995, u: Steijn, Bram, Jan Bering and Mart-Jan De Jong (eds.). Economic Restructuring and the Growing Uncertainty of the Middle Class. Springer US, str. 25–43. Savet (2015). Izveštaj o vlasničkoj strukturi i kontroli medija u Srbiji. 26. februar 2015. godine, Beograd: Savet za borbu protiv korupcije, http://www. antikorupcija-savet.gov.rs/izvestaji/cid1028-2751/izvestaj-o-vlasnickojstrukturi-i-kontroli-medija-u-srbiji Savet (2015b). Izveštaj o mogućem uticaju institucija javnog sektora na medije kroz plaćanje usluga oglašavanja i marketinga. 24. decembar 2015. godine, http://www.antikorupcija-savet.gov.rs/izvestaji/cid1028-3007/izvestaj-omogucem-uticaju-institucija-javnog-sektora-na-medije-kroz-placanjeusluga-oglasavanja-i-marketinga Savet (2017). Rezultati monitoringa poštovanja Kodeksa novinara Srbije i Smernica za primenu Kodeksa novinara Srbije u onlajn okruženju na informativnim portalima u Srbiji. Beograd: Savet za štampu, dostupno na: http://www.savetzastampu.rs/doc/monitoring-2017/izvestaj-rezultatimonitoringa-za-savet-za-stampu.pdf , pristupljeno 27. 9. 2019. godine. Savet (2018). Kršenje Kodeksa novinara Srbije u dnevnim novinama (avgust– decembar 2018). Beograd: Savet za štampu, dostupno na: http://www. savetzastampu.rs/latinica/uploaded/szs_monitoring_avg-dec_2018.pdf, pristupljeno 27. 9. 2019. godine. SBPK (2016). Izveštaj o stanju u pravosuđu, http://www.antikorupcija-savet.gov. rs/izvestaji/cid1028-3082/izvestaj-o-stanju-u-pravosuu Scheppele, Kim Lane (1999). The Inevitable Corruption Of Transition, Connecticut Journal of International Law, 14 (2): 509–532. Scheuerman, William E. (ed.), (1996). The Rule of Law under Siege: Selected Essays of Franz L. Neumann and Otto Kirchheimer, Berkeley: University of California Press. Searle, John (1991). Ogledi iz filozofije jezika. Beograd: Nolit. SeConS and DCIG (2019). Gender Equality in Transport in Serbia. Belgrade; SeConS and Dornier Consulting International, https://www.

350

Pravna država i poredak u senci

rodnaravnopravnost.gov.rs/sr/akademski-kutak/publikacije/rodnaravnopravnost-u-sektoru-transporta Sekulić, Duško i Šporer, Željka (2010). Gubimo li povjerenje u institucije?, u: Josip Kregar, Duško Sekulić i Željka Šporer (ur). Korupcija i povjerenje. Zagreb: Centar za demokraciju i pravo “Miko Tripalo” i Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, str. 71–117. SELDI (2016). Hidden Economy and Good Governance in Southeast Europe Regional Assessment Report 2016. Sofija: Southeast Europe Leadership for Development and Integrity. Selznick Philip (1968). The sociology of law, u: The International Encyclopedia of the Social Sciences, Vol. 9. New York: Macmillan. Sharlet, Robert (1977). Stalinism and Soviet Legal Culture, u: Robert C. Tucker (ed.), Stalinism: Essays in Historical Interpretation. New York: W. W. Norton, str. 155–180. Shultz, Ulrike and Shaw, Gisela (eds.) (2003). Women in the World’s Legal Professions. Oxford and Portland, Hart Publishing. Shultz, Urlike (2003). Women in the World’s Legal Professions: Overview and Synthesis, u: Shultz, Urlike and Shaw, Gisela (eds.). Women in the World’s Legal Professions. Hart Publishing, pp. xxv–lix. Sibinović, Đorđe (2011). Pravo advokature. Beograd: Službeni glasnik. Smelser and Richard Swedberg (eds.) (2001). The Handbook of Economic Sociology. Princeton University Press, str. 49–75. Sommerlad, Hilary (2011) The Commercialisation of Law and the Enterprising Legal Practitioner: Continuity and Change International Journal of the Legal Profession 18 (1&2): 73–108. Spasić, Ivana (2003). Društveni pokret, u: Vukadinović, Đorđe i Predrag Krstić (ur.). Kritički pojmovnik civilnog društva. Beograd: Grupa 484, str. 273–311. Spasić, Slobodan, Šarkić, Nebojša, Sibinović, Đorđe (2011). Pravosudne profesije. Beograd: Službeni glasnik. Spasojević, Dušan (2012). Kontrolna funkcija Narodne skupštine Republike Srbije, u: Slaviša Orlović (ur.) Demokratske performance parlamenata Srbije, Bosne i Hercegovine i Crne Gore. Beograd, Sarajevo, Podgorica: Univerzitet u Beogradu – Fakultet političkih nauka, Sarajevski otvoreni centar, Fakultet političkih nauka – Univerzitet Crne Gore, 135–147. Spasojević, Dušan (2019). Transforming populism – From protest vote to ruling ideology: The case of Serbia, u: Beširević, Violeta (ed.), The new politics of decisionism. The Hague: Eleven, str. 125–140. Spasojević, Dušan (2021). Političke partije u Srbiji, u: Spasojević, Dušan (ur.) (2021). Podrivanje demokratije: Procesi i institucije u Srbiji od 2010. do 2020. Beograd: CRTA, str. 105–127. Spasojević, Dušan (ur.) (2021). Podrivanje demokratije: Procesi i institucije u Srbiji od 2010. do 2020. Beograd: CRTA. Spasojević, Dušan i Zoran Stojiljković (2020). Između uverenja i interesa: Ideologije i organizacija stranaka u Srbiji, Beograd: Fabrika knjiga. Springer, Simon (2010). Cambodia’s neoliberal order violence, authoritarianism, and the contestation of public space. London: Routledge. Staffan Andersson and Frank Anechiarico (2014). The Political Economy of

Literatura

351

Conflicts of Interest in an Era of Public – Private Governance, u: Heywood, Paul M. (ed.) Routledge Handbook of Political Corruption. Routledge, str. 253–271. Stanojević, Dragan (2013). Međugeneracijska obrazovna pokretljivost u Srbiji u XX veku, u: Mladen Lazić and Slobodan Cvejić (eds.) Promene osnovnih struktura društva Srbije u periodu ubrzane transformacije. Beograd: Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, str. 119–139. Stanojević, Dragan i Jelisaveta Vukelić (2014). Objektivni činioci delatnog potencijala ekonomske elite, u: Lazić, Mladen (ur.). Ekonomska elita u Srbiji u periodu konsolidacije kapitalističkog poretka. Beograd: Institut za sociološka istraživanja i Čigoja štampa, str. 125–145. Stawa, Georg (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Austria, u: Di Federico, Guiseppe (ed.) (2012). Recruitment, Professional Evaluation and Career of Judges and Prosecutors in Europe: Austra, France, Germany, Italy, The Netherlands and Spain. Bologna: IRSIG and CNR, str. 1–43. Stojanović, Dubravka (2008). Kaldrma i asfalt: urbanizacija i evropeizacija Beograda 1890–1914. Beograd: Udruženje za društvenu istoriju. Stojanović, Zoran (2013). Da li je Srbiji potrebna reforma krivičnog zakonodavstva? CRIMEN-časopis za krivične nauke 4 (2): 119–143. Stojiljković, Zoran, Dragan Aleksić, Mihail Arandarenko, Nebojša Katić (2020). Sindikati i društvene promene: predlozi za progresivnu ekonomsku i socijalnu politiku. Beograd: Fondacija “Fridrih Ebert”. Stojiljković, Zoran, Dušan Spasojević i Jelena Lončar (2015). Da li je populizam neizbežan sastojak politike u Srbiji?, u: Vesna Knežević Predić (ur.). Politički identitet Srbije u globalnom i regionalnom kontekstu. Beograd: Fakultet političkih nauka, str. 37–50. Strika, Zoran i Nikola Maticki (2017). Prikriveno otkrivanje identiteta, u: Toskić, Ana i Uroš Mišljenović (ur.) (2017). Transparentnost, privatnost i pretpostavka nevinosti: tužilaštvo – mediji – građani. Beograd: Partneri za demokratske promene Srbija, str. 74–77. Swenson, Geoffrey (2018). Legal pluralism in theory and practice. International Studies Review 20 (3): 438–462. Szanyi, Miklos (2019). The emergence of patronage and changing forms of rentseeking in East Central Europe. Post-Communist Economies 1–20, https:// doi.org/10.1080/14631377.2019.1693738 Šestić, Ž. (1998). Advokatura u Srbiji do 1928, u: Istorija jugoslovenske advokature tom 1. Beograd: Savez advokatskih komora Jugoslavije. Škulić, Milan (2016). Veće tužilaca i javno tužilaštvo u Srbiji u svetlu važećih zakonskih i ustavnih rešenja i mogućih/poželjnih promena, u: Škulić, Milan i dr. (2016). Državno veće tužilaca u svetlu najavljenih izmena Ustava. Beograd: Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, str. 45–75. Škulić, Milan i dr. (2016). Državno veće tužilaca u svetlu najavljenih izmena Ustava. Beograd: Udruženje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca. Šoškić, Slobodan (2010). Uvođenje tišine. Danas 19. 1. 2010. godine, https:// www.danas.rs/dijalog/licni-stavovi/uvodjenje-tisine/ Šuvaković, Uroš (2011). Korupcija i političke stranke u Kraljevini Srba, Hrvata i

352

Pravna država i poredak u senci

Slovenaca. Nauka, bezbednost, policija 16: 57–68. Tamanaha, Brian Z. (2004). On the Rule of Law: History, Politics, Theory. Cambridge University Press. Tamanaha, Brian Z. (2007). A Concise Guide to the Rule of Law. Legal studies research paper series paper #07-0082. September 2007. http://www. ruleoflawus.info/The%20Rule/Tamanha%20Concise%20Guide%20to%20 Rule%20of%20Law.pdf TCDLJP (2019). Javna potrošnja: Srbija u vrtlogu političke korupcije. Prokuplje: Toplički centar za demokratiju i ljudska prava. TCDLJP (2020). Indeks transparentnosti javne potrošnje 2020. Prokuplje: Toplički centar za demokratiju i ljudska prava. Tepavac (2019). Narodna skupština Srbije: Hram ili paravan demokratije? Beograd: CRTA, https://crta.rs/narodna-skupstina-republike-srbije-hramili-paravan-demokratije/ Tepavac, Tara (2019). Kontroliše li parlament izvršnu vlast? Mons br. 11, http:// mons.rs/kontrolise-li-parlament-izvrsnu-vlast The World Bank (2019). Reforming State Aid for Growth: New Growth Agenda. Serbia Country Economic Memorandum 2.0. The World Bank Group. https://thedocs.worldbank.org/en/doc/525621576650023118-0080022019/ original/SRBCEMStateAidsm.pdf Thornton, Margaret (2016). Squeezing the life out of lawyers: legal practice in the market embrace. Griffith Law Review 25 (4): 471-491 Tomanović, Smiljka, i dr. (2012). Mladi – naša sadašnjost: istraživanje socijalnih biografija mladih u Srbiji. Beograd: Čigoja štampa. Toskić, Ana i Uroš Mišljenović (ur.) (2017). Transparentnost, privatnost i pretpostavka nevinosti: tužilaštvo – mediji – građani. Beograd: Partneri za demokratske promene Srbija. Treisman, Daniel (2014). What does cross-national empirical research reveal about the causes of corruption?, u: Paul M. (ed.) Routledge Handbook of Political Corruption. Routledge, str. 95–110. Troyer, Lisa (2007). Legitimacy, u: Ritzer Georg (ed.) The Blackwell Encyclopedia of Sociology. Blackwell Publishing, str. 2584–2587. Turner, Brian (ed.)(2006). The Cambridge Dictionary of Sociology. The Cambridge University Press. Twining, William (2009). Normative and legal pluralism: a global perspective. Duke Journal of Comparative and International Law 20: 473–517. Tyler, Tom R. (2003). Procedural Justice, Legitimacy and the Effective Rule of Law. Crime and Justice 30: 283–357. UNDOC (2008). Crime and its Impact on the Balkans and Affected Countries, United Nations Office on Drugs and Crime. UNDP (2015). Stav građana prema korupciji. Beograd: UNDP. Unger, Roberto Mangabeira (1976). Law in modern societies. Towards a criticism of social theory. New York: The Free Press. UNICEF (2020). Istraživanje višestrukih pokazatelja 2019. Beograd: UNICEF, https://www.unicef.org/serbia/publikacije/mics6-istrazivanje-visestrukihpokazatelja-za-2019-godinu UNODC (2011). Corruption In Croatia: Bribery As Experienced By The

Literatura

353

Population. Vienna: United Nations Office on Drugs and Crime. US (2010). Odluka Ustavnog suda VIIIU Broj 102/2010 sa izdvojenim mišljenjima, https://www.sudije.rs/Item/Details/339 US (2019). IУз-158/2017. Rešenje o odbacivanju inicijative. www.ustavni.sud. rs/page/predmet/sr-Cyrl-CS/16104/?NOLAYOUT=1 Uslaner, Eric M. and Thomas Zittel (2006). Comparative Legislative Behavior, u: Rhodes, Rod A. W., Sarah A. Binderand & Bert A. Rockman (eds.). The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford University Press. Uslaner, Erick (2008). Corruption, Inequality, and the Rule of Law. The Bulging Pocket Makes the Easy Life. Cambridge University Press. Uzelac, Alan (2013). Croatia, u: van Rhee, C.H. (Remco) and Yulin, Fu (eds.) Civil Litigation in China and Europe: Essays on the Role of the Judge and the Parties. Springer, str. 197–223. Uzelac, Alan, Preložnjak, Barabara (2012). The Development of Legal Aid Systems in the Western Balkans. A Study of Controversial Reforms in Croatia and Serbia, Kritisk Iuss, Utgitt av Rettspolitisk Forening (Liber amicorum – Jon T. Johnsen) 38 (3–4): 261–287. Vasić, Radmila (2004). Pravna država i tranzicija: Teorijski model i kontekstualno uslovljavanje. Beograd: Dosije. Vasović, Mirjana (2007). Predstave o korupciji 2001–2006: efekat politizacije. Sociološki pregled 41 (2): 221–250. VC (2002). Code of Good Practice in Electoral Matters. Strasbourg: European Commission for Democracy Through Law (The Vennice Commission), https:// www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD(2002)023rev2-cor-e VC (2007). Opinion on the Constitution of Serbia. European Commission for Democracy Through Law. https://www.venice.coe.int/webforms/ documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)004-e Veber, Maks (1976). Privreda i društvo I&II. Beograd: Prosveta. Verheijen, Tony J.G, Aleksandra Rabrenovic2015). Civil Service Development in Central and Eastern Europe and the CIS: A Perfect Storm? u: van der Meer Frits M, Raadschelders, Jos CN and Theo AJ Toonen (eds.) Comparative Civil Service Systems in the 21st Century, Palgrave Macmillan UK, str. 15–37. Vetta, Theodora (2012). NGOs and the State: Clash or Class? Circulating Elites of Good Governance, u: Petric, Boris (ed.) Democracy at Large, NGOs, Political Foundations, Think Tanks and International Organizations. Palgrave Macmillan, str. 169–190. VKS (2019). Pravno shvatanje Punovažnost valutne klauzule kod ugovora o kreditu u švajcarskim francima i konverzija. Vrhovni kasacioni sud. https:// www.vk.sud.rs/sites/default/files/attachments/Valutna%20klauzula_1.pdf Vladisavljević, Marko (2019). Ekonometrijska analiza premije zarada javnog sektora u Srbiji u uslovima fiskalne konsolidacije, doktorska disertacija odbranjena na Ekonomskom fakultetu Univerziteta u Beogradu. Vladisavljević, Marko (2020). Wage premium in the state sector and state‐owned enterprises: Econometric evidence from a transition country in times of austerity. Economics of Transition and Institutional Change 28 (2): 345–378. Vladisavljević, Nebojša (2019). Uspon i pad demokratije posle Petog oktobra.

354

Pravna država i poredak u senci

Beograd: Arhipelag. Vladisavljević, Nebojša (2020). Izbori, demokratija i takmičarski autoritarizam u Srbiji (1990–2020). https://www.researchgate.net/publication/344690596_ Izbori_demokratija_i_takmicarski_autoritarizam_u_Srbiji_1990–2020 . Volintiru, Clara. Clientelism and democratic accountability. Political Studies Association Graduate Network Conference. 2010. http://sar.org.ro/wpcontent/uploads/2012/01/Clientelism-and-Democratic-Accountability.pdf Vučić, Aleksandar (2019). Elita i plebs. Politika, 10. 7. 2019. godine, https:// www.politika.rs/scc/clanak/433411/Elita-i-plebs Vuković, Danilo (2007). Uticaj nacionalnih podela na demokratizaciju i izgradnju države u Bosni i Hercegovini, neobjavljena magistarska teza. Vuković, Danilo (2011). Društvene osnove pravne države: Slučaj Srbije. Sociološki pregled 45 (3): 421–451. Vuković, Danilo (2013). Interesi, mreže i institucije – sociološko-pravna analiza novog socijalnog zakonodavstva Srbije. Sociologija 55 (1): 25–46. Vuković, Danilo (2013). Kako nastaju zakoni u savremenoj Srbiji, Uloga društvenih interesa i institucija u zakonodavnom procesu. Beograd: Sekons i Institut za sociološka istraživanja Filozofskog fakulteta u Beogradu. Vuković, Danilo (2015). The Role of Civil Society in Fostering Government Accountability in Contemporary Serbia, On the Limits of Depoliticized Social Activism, Sociologija 57 (4): 637–661. Vuković, Danilo (2016). Capturing Resources: The Role of Professional Communities and Middle Classes in Fostering Social Reforms Within Serbia. Sociologijа 58 (2): 253–279. Vuković, Danilo (2016b). O knjigama i milionima: Da li NVO mogu naterati vlast da odgovara za svoje postupke. Sociološki pregled, 50(3): 327–346. Vuković, Danilo (2017). Preoblikovanje neoliberalizma. Socijalna politika u Srbiji. Novi Sad: Meditteran. Vuković, Danilo (2017b). The Hollowing Out of Institutions: Law and Policymaking in Contemporary Serbia, u: Balázs Fekete & Fruzsina GárdosOrosz (eds.) Central and Eastern European Socio Political and Legal Transition Revisited. Peter Lang, pp. 155–175. Vuković, Danilo (2018) The Quest for Government Accountability and Rule of Law: Conflicting Strategies of State and Civil Society in Cambodia and Serbia. 2018 Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 29 (3): 590–602. Vuković, Danilo (2018b). Petnaest godina Strategije za smanjenje siromaštva: Iluzije efekta prelivanja i nove socijalne politike. Mons br. 5. https://mons. rs/petnaest-godina-strategije-za-smanjenje-siromastva-iluzije-efektaprelivanja-i-nove-socijalne-politike Vuković, Danilo (2019). Advokatura u Srbiji: rezultati empirijskog istraživanja. Branič, 130 (1–4): 103–114. Vuković, Danilo (2021). Društvo i pravo: Uvod u sociologiju prava. Beograd: Pravni fakultet. Vuković, Danilo (2021b). Ljudska prava i demokratija. u: Spasojević, Dušan (ur.) (2021). Podrivanje demokratije: Procesi i institucije u Srbiji od 2010. do 2020. Beograd: CRTA, str. 127–143.

Literatura

355

Vuković, Danilo (2021c). Vladavina prava u Srbiji. u: Spasojević, Dušan (ur.) (2021). Podrivanje demokratije: Procesi i institucije u Srbiji od 2010. do 2020. Beograd: CRTA, str. 17–45. Vuković, Danilo (2021d). Tri krize pravosudne profesije: poverenje, ugled i karijerna privlačnost, tekst predstavljen na konferenciji Pravna tradicija i novi pravni izazovi, održanoj na Pravnom fakultetu Univerziteta u Novom Sadu 29 i 30. 9. 2021. godine. Vuković, Danilo and Balázs Fekete (2015). Sociology of law in the region: From histories of socio-legal thinking to new research and teaching agendas. Sociologija, 7 (4): 549–570. Vuković, Danilo and Cvejić, Slobodan (2014). Legal culture in contemporary Serbia: Structural analysis of attitudes towards the rule of law. Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 62 (3): 52–73. Vuković, Danilo and Cvejić, Slobodan (2019). Attitudes Towards the Rule of Law in Contemporary Serbia: A Coherent Legal Culture. Jahrbuch für Ostercht 60 (1): 203–221. Vuković, Danilo and Marija Babović (2013). Social Interests, Policy Networks and Legislative Outcomes, The Role of Policy Networks in Shaping Welfare and Employment Policies in Serbia, East European Politics and Societies, 28 (1): 5–24. Vuković, Danilo and Marija Babović (2018). The Trap of Neo-patrimonialism: Social Acco- untability and Good Governance in Cambodia. Asian Studies Review, 42 (1), 144–160. Vuković, Danilo, Milan Antonijević, Katarina Golubović, Marko Milenković, Kristina Vujić (2011). Access to Justice and Free Legal Aid in Serbia: Challanges and Reforms. Belgrade: YUCOM and SeConS. Vuković, Danilo, Mrakovčić, Marko, Forić, Samir (2018). Legal Professions in South East Europe: From Post-Socialist Transformation to Globalization, paper presented at the Law and Citizenship Beyond the State. RCSL and SDJ Annual Meeting, Lisbon, Portugal, 10–13 September 2018. Vuković, Danilo, Valerija Dabetić, Samir Forić (2019). Serbia and Bosnia and Herzegovina: Challenges of Liberalization and Democratic Consolidation, u: Richard Abel et al. (eds.) Lawyers in 21st Century Societies, Vol.1. National Reports, str. 353–371. Vuković, Danilo and Bojan Spaić (2022). „Paralel normative reality: the informal order of corruption and clientelism in Serbia“, Sociologija, prihvaćeno za objavljivanje. Vuković, Slobodan (1985). Radništvo i birokratija. Beograd: Mladost. Vuković, Slobodan (1994). Pokretljivost i struktura društva. Beograd: Institut za kriminološka i sociološka istraživanja. Vuković, Slobodan (1996). Čemu privatizacija. Beograd: Sociološko društvo Srbije i Institut za kriminološka i sociološka istraživanja. Vuković, Slobodan (1996b). Privatizacija i struktura društva. Sociologija 38 (1): 125–140. Vuković, Slobodan (2003). Korupcija i vladavina prava. Beograd: IDN i “Draganić”. Vuković, Slobodan (2005). Pravo, moral i korupcija. Beograd: Filip Višnjić i IDN.

356

Pravna država i poredak u senci

Vuković, Slobodan (2012). Srpsko društvo i ekonomija (1918–1992). Sremski Karlovci: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića. Vuković, Slobodan (2014). Etika zapadnih medija: antisrpska propaganda i humanitarna intervencija. Sremski Karlovci: Izdavačka knjižarnica Zorana Stojanovića. WB (2011). Justice in Serbia: A Multi-Stakeholder Perspective. World Bank. Weberstaedt, Jakob (2014). English Alternative Business Structures and the European Single Market. International Journal of the Legal Profession 21 (1): 103–141. Weingast, Berry R. (1997). The Political Foundations of Democracy and the Rule of Law. American Political Science Review 91 (2): 245–263. Welzel, Christian (2013).  Freedom rising. Cambridge University Press. Wolfgang. Merkel (2014). Is there a crisis of democracy? Democratic Theory 1(2): 11–25. Wood, Matt and Matthe Flinders (2014). Rethinking depoliticization: Beyond the governmental. Policy & Politics 42 (2): 151–170. World Bank. (2009). Cambodia: Linking citizens and the state: An assessment of civil society contribution to the good governance. Phnom Penh: The World Bank. Yamamoto, Hinari (2007). Tools for parliamentary oversight: A comparative study of 88 national parliaments. Inter-Parliamentary Union. Yucom (2019). 5 godina: Analiza rada Zaštitnika građana Republike Srbije u periodu 2015–2019. godina. Beograd: Yucom, https://www.yucom.org.rs/ wp-content/uploads/2019/11/Analiza-rada-Ombudsmana-2015-2019-1.pdf YUCOM (2019). Istraživanje o efikasnosti Zaštitnika građana. Beograd: YUCOM, https://www.yucom.org.rs/wp-content/uploads/2019/12/ Istrazivanje-o-efikasnosti-Zastitnika-gradjana.pdf Zaštitnik (2016). Utvrđenje i preporuke Zaštitnika građana broj 13-122147/2016. https://www.ombudsman.rs/attachments/article/4723/savamala. pdf Zaštitnik (2015). Javne preporuke za razrešenje ministra odbrane i direktora VBA. https://www.ombudsman.rs/attachments/4319_4319_javna%20 preporuka%20za%20razresenje%20MO%20i%20direktora%20VBA.pdf Zaštitnik (2017). Redovan godišnji izveštaj Zaštitnika građana za 2016. godinu. Beograd: Zaštitnik građana. Zhu, Jiangnan, Jie Lu and Tianjian Shi (2013). When grapevine news meets mass media: Different information sources and popular perceptions of government corruption in mainland China. Comparative Political Studies 46 (8): 920–946. Zolo, Danilo (2007). The Rule of Law: A Critical Reappraisal, u: Costa, Pietro and Danilo Zolo (eds.). The Rule of Law: History, Theory and Criticism, Dodrecht: Springer, str. 3–71. Zurnić, Marija (2018). Corruption and democratic transition in Eastern Europe: The role of political scandals in post-Miloševiæ Serbia. Springer. Zvekić, Uglješa (1985). Profesija sudija Sociološka analiza. Beograd: Institut za kriminološka i sociološka istraživanja. Živković, Ivona i Ivo Čolović (2021). Istorijat poverenja u političke institucije

Literatura

357

u Srbiji od 1990. do 2020. godine, u: Jovanović, Milan i Dušan Vučičević (ur.) Kako, koga i zašto smo birali: Izbori u Srbiji 1990–2020. godine, Beograd: Službeni glasnik, str. 249–273.

Medijski izveštaji ALA (2022). Djokovic case sets dangerous precedent, Australian Lawyers’ Alliance, 16. Januar 2022. godine, https://www.lawyersalliance.com.au/ news/djokovic-case-sets-dangerous-precedent?fbclid=IwAR2b5jD1cBQeia 77oYeq4ABulWkgdPj7hIDvPdXa7vPxWgS5xb_iuV0cKXs Anđelković, Nataša (2019). Miodrag Majić: Šta napadi na njega pokazuju drugim sudijama. BBC 24. 5. 2019. godine, https://www.bbc.com/serbian/ lat/srbija-48385140 Banjac, Dragan (2016). Srbiji protektorat, a Hrvatsku izbaciti iz EU. Aljazeera 31. juli 2016. godine. https://balkans.aljazeera.net/opinions/2016/7/31/ srbiji-protektorat-hrvatsku-izbaciti-iz-eu Beta (2005). Mihajlov: EU će uvesti protektorat. B92 1. oktobar 2005. godine. https:// www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2005&mm=10&dd=01&nav_ category=11&nav_id=177664 Beta (2019). Opozicija: Bojkot parlamenta do normalizacije rada. Danas 13. 2. 2019. godine, https://www.danas.rs/politika/opozicija-bojkot-parlamentado-normalizacije-rada/ Beta (2019b). Vučić: Podržavam ljubav rektorke i studenata u blokadi. N1 24. 9. 2019. godine, https://rs.n1info.com/vesti/a528580-vucic-podrzavam-ljubavrektorke-i-studenata-u-blokadi/ Beta (2019c). Vučić pozvao Jeremića, Đilasa, Obradovića, Bakića da odrede vreme i mesto susreta, Danas 13. 6. 2019. godine. https://www.danas.rs/ politika/vucic-pozvao-jeremica-djilasa-obradovica-bakica-da-odredevreme-i-mesto-susreta/ Beta (2020b). Tepić: Prijavila sam Interpolu „nestanak“ republičkog javnog tužioca Zagorke Dolovac. Danas 26. 5. 2020, https://www.danas.rs/politika/ tepic-prijavila-sam-interpolu-nestanak-republickog-javnog-tuziocazagorke-dolovac/ Beta (2021). Advokatica: Nacrt zakona predložio bankarski lobi, to je genocid nad parnicom. N1 26. 5. 2021. godine. https://rs.n1info.com/vesti/ advokatica-nacrt-zakona-predlozio-bankarski-lobi-to-je-genocid-nadparnicom/ Beta (2021). Milovanović: Više javno tužilaštvo da pokrene predistražni postupak o stanovima Siniše Malog. Danas 5. 10. 2021. godine. https://www. danas.rs/vesti/drustvo/milovanovic-vise-javno-tuzilastvo-da-pokrenepredistrazni-postupak-o-stanovima-sinise-malog/ Beta (2021b). Načelnik: Postojala paralelna struktura u MUP čiji je cilj bio da prikuplja podatke o Vučiću. Danas 8. 20. 2021. godine, https://www.danas. rs/drustvo/nacelnik-postojala-paralelna-struktura-u-mup-ciji-je-cilj-bioda-prikuplja-podatke-o-vucicu/

358

Pravna država i poredak u senci

Beta (2021c). Potpisan Sporazum o unapređenju izbornih uslova. Danas 29. 10. 2021. godine, https://www.danas.rs/vesti/politika/potpisan-sporazum-ounapredjenju-izbornih-uslova/ Beta, FoNet (2020). Đukanović: Protiv sam sudokratije, pravosuđe ne može biti nezavisno od naroda. N1 23. 12. 2020. godine. https://rs.n1info.com/vesti/ a686717-djukanovic-protiv-sam-sudokratije-pravosudje-ne-moze-bitinezavisno-od-naroda/ Bilbija, Bojan (2010). SOS marketi – pojas za spasavanje. Politika 12. 6. 2010. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/138321/SOS-marketi-pojas-zaspasavanje Blagović, K. i Avalić, G. (2016). Pojeftinila hrana u skupštinskom restoranu. Blic 13. 2. 2016. godine, https://www.blic.rs/vesti/drustvo/vesalica-196-dinarapojeftinila-hrana-u-skupstinskom-restoranu/r1cjxqq Bogović, Nataša (2018). Slučaj Mišković: Dokazi koje institucije ignorišu gotovo dve decenije. Insajder 20. 4. 2018. godine, https://insajder.net/arhiva/price/ slucaj-miskovic-dokazi-koje-institucije-ignorisu-gotovo-dve-decenije Božić, Branislav (2021). Rad na određeno vreme: Država udovoljava investitorima na štetu radnika. Nezavisnost 04. 08. 2021. godine. https:// nezavisnost.org/rad-na-odredjeno-vreme-drzava-udovoljava-investitorimana-stetu-radnika/ Cvetković, Ljudmila (2021). Siniša Mali i Nikola Petrović nisu jedina imena iz Srbije u ‘Pandorinim papirima’. Radio Slobodna Evropa 4.10.2021. godine. https://www.slobodnaevropa.org/a/sinisa-mali-pandora-papiri/31492213. html Čaluković, N. (2011). U Skupštini ručak 180 dinara. Novosti 02.04.2011. godine, http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/aktuelno.69.html:325346-USkupstini-rucak-180-dinara Čarnić, Dorotea (2013). Sudija Vučinić: Miškoviću pasoš vraćen po zakonu. Politika 12. 12. 2013. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/278423/ Hronika/Sudija-Vucinic-Miskovicu-pasos-vracen-po-zakonu Čekerevac, M. (2014). Vučić DS-u: Vi ste kukavice. Politika 22. 12. 2014. godine, http://www.politika.rs/scc/clanak/314152/Vucic-DS-u-Vi-ste-kukavice Čigoja, M. (2016). Beogradski advokat ostao bez dozvole zbog rada u BiH? https://www.capital.ba/beogradski-advokat-ostao-bez-dozvole-zbognelegalnog-rada-u-bih/ Ćebić, Radoslav (2018). Tri grane vlasti: crno. Vreme 1428, 17. 5. 2018. godine. Ćirjaković, Zoran (2014). Ubijanje demokratije. Politika 6. 2. 2014. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/283539/Specijalni-dodaci/Ubijanjedemokratije Ćirković, Ruža (2010). Jedna zemlja, mnogo kraljeva! Danas 14. mart 2010. godine, https://www.danas.rs/dijalog/licni-stavovi/jedna-zemlja-mnogokraljeva/ Dan (2015). Odlučuju o blokadi Svetovog računa. Dan 16. 4. 2015. godine, https://www.dan.co.me/?nivo=3&datum=201310-13&rubrika=Drustvo&najdatum=2015-0416&cl ana k=486596&naslov=O d lu%E8uju%20o%20blokadi%20 Svetovog%20ra%E8una

Literatura

359

Danas (2018). Vučić opoziciji: Šetajte do mile volje, nijedan zahtev nikada neću da vam ispunim. Danas 9. 12. 2018. godine, https://www.danas.rs/politika/ vucic-opoziciji-setajte-do-mile-volje-nijedan-zahtev-nikada-necu-da-vamispunim/ Danas (2020). Pristalice SNS-a organizovale bakljade kao odgovor na lupanje u šerpe. Danas 29. 4. 2020. godine, https://www.danas.rs/vesti/politika/ pri stalice-sns-a-organizovale-bakljade-kao-odgovor-na-lupanje-u-serpevideo/ Danas (2021). Borović: Poligraf nije dokazno sredstvo. Danas 28. 3. 2021. godine, https://www.danas.rs/drustvo/borovic-poligraf-nije-dokazno-sredstvo/ Derikonjić, M. (2016). „Sukob advokata u Srbiji pod lupom stranih pravnika“, Politika 10. 11. 2016. godine, http://www.politika.rs/sr/clanak/367465/ Sukob-advokata-u-Srbiji-pod-lupom-stranih-pravnika Đorđević, Akeksandar, Nemanja Rujević, Natalija Jovanović (2018). Udžbenici – od lobiranja, preko mita do škole. BIRN 24. 5. 2018. godine. https://birn.rs/ udzbenici-od-lobiranja-preko-mita-do-skole Đorđević, Aleksandar (2021). Sporni konkursi Ministarstva za brigu o porodici, BIRN 23. novembar 2021. godine, https://birn.rs/sporni-konkursiministarstva-za-brigu-o-porodici/ Đurić, Snežana (2018). Novi progon sudije iz Šapca koja je ukazivala na korupciju. Pištaljka 25. 5. 2018. godine. https://pistaljka.rs/home/read/729 E. K. (2017). Poslanici lenčarili 10 meseci: Nerad parlamentaraca nas koštao 2 miliona evra. Kurir 9. 4. 2017. godine, https://www.kurir.rs/vesti/ politika/2776567/poslanici-lencarili-10-meseci-nerad-parlamentaraca-naskosta-dva-miliona-evra E. K. (2018). Maja se pere, ali nevešto! Još ne otkriva ko će jesti buđav sir i piti bademovo mleko, nego prebacuje krivicu: Ja bih skupštinski restoran zatvorila, tamo ionako nikad ne idem! Kurir 12. 10. 2018. godine, https:// www.kurir.rs/vesti/politika/3135941/maja-se-pere-ali-nevesto-jos-neotkriva-ko-ce-jesti-budjav-sir-i-piti-bademovo-mleko-nego-prebacujekrivicu-ja-bih-skupstinski-restoran-zatvorila-tamo-ionako-nikad-ne-idem. E. K. (2018b). Poslanici zakukali: Jedva, bre, preživljavamo sa 100.000 dinara mesečno. Kurir 29. 1. 2018. godine, https://www.kurir.rs/vesti/ politika/2984759/poslanici-zakukali-jedva-bre-prezivljavamo-sa-100000dinara-mesecno Frater, Patrick (2022). Novak Djokovic Loses Australia Deportation Fight, Court Rules, Variety 15. 1. 2022. godine, https://variety.com/2022/global/ asia/novak-djokovic-deportation-court-decision-1235155370/ Gajić, Petar (2021). Nova epizoda „sage prisluškivanje“ – Vulin priča, Tužilaštvo ćuti. N1 15. 6. 2021. godine, https://rs.n1info.com/vesti/nova-epizoda-sageprisluskivanje-vulin-prica-tuzilastvo-cuti/ Georgiev, Slobodan (2019). Nasleđe Aleksandra Vučića. Vreme 15. 8. 2019. godine, https://www.vreme.com/cms/view.php?id=1709726 Glavonjić, Zoran (2016). Još se ne zna ko su rušitelji Savamale u fantomkama. Radio Slobodna Evropa, 4. 5. 2016. godine, https://www.slobodnaevropa. org/a/deset-dana-posle-slucaj-savamale-bez-odgovora/27715594.html Hurst, Daniel (2022). Novak Djokovic deported for breach of Australia’s border

360

Pravna država i poredak u senci

rules, PM says, at odds with government’s legal case, Guardian 17. januar 2022. godine, https://www.theguardian.com/sport/2022/jan/17/novakdjokovic-deported-for-trying-to-breach-australias-border-rules-scottmorrison-says?CMP=Share_AndroidApp_Other Ilić, Velimir (2016). Arapske investicije u Srbiji: Više euforije nego ekonomije. Aljazeera Balkans 6. 11. 2016. godine, http://balkans.aljazeera.net/vijesti/ arapske-investicije-u-srbiji-vise-euforije-nego-ekonomije Informer (2015). Informer raspisuje nagradu: Do 1.000.000 dinara za dokaz o Jankoviću. Informer, 6. 6. 2015. godine, https://informer.rs/vesti/ politika/216319/informer-raspisuje-nagradu-000-000-dinara-dokazjankovicu Informer (2019a). Ðurić: Gangsterski duo Jeremić–Đilas povlači očajničke poteze! Informer 20. 9. 2019. godine, https://informer.rs/vesti/ politika/460373/tuzan-primer-promasenog-coveka-uric-gangsterski-duojeremic-djilas-povlaci-ocajnicke-poteze Informer (2019b). Rade ono što se nikad ne radi. Informer 30. 1. 2019. godine, https://informer.rs/vesti/politika/418569/bednici-bedni-djilas-jeremicpljuju-briselu-srbe-srbiju-rade-ono-sto-nikad-radi-veliku-sramotuopozicije Informer (2019c). Đilas i Jeremić napali i Ružicu! Informer 19. 4. 2019. godine, https://informer.rs/srbija/vesti/431689/samo-informeru-novo-ludiloopozicije-sramota-djilas-jeremic-napali-ruzicu Informer (2019d). Od muljanja sa Šolakom do 52 miliona evra na računima u 15 država sveta. Informer 16. 3. 2019. godine, https://informer.rs/vesti/ politika/593565/dragan-djilas-dragan-solak-dokazi-banke-racuni-svetksebake-pranje-para-dragan-solak-muljanje Informer (2020). Podvala žutog pravosuđa! Nebojša Zelenović izmakao pravdi. Informer 4. 2. 2020. godine. https://informer.rs/vesti/politika/490839/ podvala-zutog-pravosudja-nebojsa-zelenovic-izmakao-pravdi Insajder (2016). Marjan Rističević nedostojan funkcije poslanika. Insajder 18. 11. 2016. godine, https://insajder.net/sr/sajt/tema/2101/ Insajder (2016). Slučaj Hercegovačka: Koliko je javan rad Javnog tužilaštva? Insajder 5. 10. 2016. godine, https://insajder.net/sr/sajt/tema/1688/ Insajder (2017). Opozicija: Vlast onemogućava raspravu o amandmanima na budžet. Insajder 11.12. 2017. godine, https://insajder.net/arhiva/vesti/ opozicija-vlast-onemogucava-raspravu-o-amandmanima-na-budzet Insajder (2018). Nastavljena zloupotreba Poslovnika Skupštine: Amandmani SNS i otpužbe na ručun opozicije, Insajder 3. 12. 2018. godine, https:// insajder.net/sr/sajt/vazno/12743/ Insajder (2020). Slučaj Babić i dva nedostajuća minuta snimka – ko šta nije dobro razumeo. Insajder 4. 1. 2020. godine. https://insajder.net/sr/sajt/tema/16551/ Insajder (2021a). Zvonko Veselinović, Milan Radoičić i njihovi poslovni partneri privatizacijom tri preduzeća do unosnog posla za EPS. Insajder 14. 12. 2021. godine, https://insajder.net/teme/zvonko-veselinovic-milan-radoicic-injihovi-poslovni-partneri-privatizacijom-tri-preduzeca-do-unosnog-poslaza-eps-ttfp1o5j Insajder (2021b). Kako je firma bivše državne sekretarke MUP-a obezbeđivala

Literatura

361

zgrade MUP-a, Insajder 14. 12. 2021. godine, https://insajder.net/teme/kakoje-firma-bivse-drzavne-sekretarke-mup-a-obezbedivala-zgrade-mup-a Insajder (2021c). Državni putevi kao unosan biznis: Od Borovice, Čumeta i Đuraškovića, do Veselinovića i Radoičića, Insajder 14. 12. 2021. godine, https://insajder.net/teme/drzavni-putevi-kao-unosan-biznis-od-borovicecumeta-i-duraskovica-do-veselinovica-i-radoicica-y58r45og Istinomer (2018). Kako je zaćutala Zagorka Dolovac. Istonomer, 10. 5. 2018. godine, dostupno na: https://www.istinomer.rs/amnezija/kako-je-zacutalazagorka-dolovac/ Jelovac, Bojana (2014). Nema kafane jeftinije od ove. Blic 2. 11. 2014. godine, https://www.blic.rs/vesti/politika/sta-jedu-poslanici-nema-kafane-jeftinijeod-ove/782mm4j Jelovac, Jelena (2021). Luka Kebara progovorio i kineski. Nova.rs 28. 4. 2021. godine, https://nova.rs/vesti/politika/luka-kebara-progovorio-i-kineski/ Jeremić, V. (2018). Nema pregovora sa civilnim sektorom. Danas 1. 2. 2018. godine, https://www.danas.rs/drustvo/vladavina-prava/nema-pregovora-sacivilnim-sektorom/ Jeremić, Vuk (2016). Tužilaštvo ćuti o padu helikoptera. Danas 13. 3. 2016. godine, https://www.danas.rs/vesti/drustvo/tuzilastvo-cuti-o-paduhelikoptera/ JV (2018). Korupcija u Srbiji nije pitanje sudbine već pitanje odluke. Južne vesti 18. 3. 2019. godine, https://www.juznevesti.com/Drushtvo/Korupcija-uSrbiji-nije-pitanje-sudbine-vec-pitanje-odluke.sr.html Karabeg, Omer (2018). Ko se još seća Savamale? Radio Slobodna Evropa 28. 10. 2018. godine, https://www.slobodnaevropa.org/a/savamala-aferazataskavanje-most/29567428.html Karović, B. (2014). Tačka na sukobe advokata. Danas 10. 4. 2014. godine, https:// www.danas.rs/drustvo/tacka-na-sukobe-advokata/ Karp, Paul (2022). Novak Djokovic leaves Australia after court upholds visa cancellation, The Guardian 16. 1. 2022. godine, https://www.theguardian. com/sport/2022/jan/16/novak-djokovic-to-be-deported-from-australiaafter-losing-appeal-against-visa-cancellation KCN (2019). Emisija „Dobro jutro sa Đukom – Aleksandar Marković“, TV KCN, 3. 1. 2019. godine, https://www.youtube.com/watch?v=Pw6MpKEv80Q KCN (2021). Emisija „Dobro jutro sa Đukom – Predrag Koluvija“. TV KCN 1.10.2021. godine, https://www.youtube.com/watch?v=9yqxMUmEwHE Khalil, Shaimaa (2022). Novak Djokovic: The politics behind Australia’s decision, BBC 14. 1. 2022. godine, https://www.bbc.com/news/worldaustralia-59991291 Kostić, Vladimir (2019). Rasprodaja u Vrnjačkoj Banji: 2,5 miliona evra SNS biznismenima da srede hotele, Krik 6. 8. 2019. godine, https://www.krik.rs/ rasprodaja-u-vrnjackoj-banji-25-miliona-evra-sns-biznismenima-da-sredehotele/ Krik (2015). Kosmajac optužen zbog uknjižbe zemljišta. Krik 6. 10. 2015. godine, https://www.krik.rs/kosmajac-optuzen-zbog-uknjizbe-zemljista/ Krik (2015b). Siniša Mali tajno kupio 24 stana na bugarskom primorju. Krik 19. 10. 2015. godine, https://www.krik.rs/sinisa-mali-tajno-kupio-24-stana-nabugarskom-primorju/

362

Pravna država i poredak u senci

Krik (2016). Hronologija pritisaka na sudiju Vučiniča. Krik 1. 4. 2016. godine, https://www.krik.rs/hronologija-slucaja-sudije-vucinica/ Krik (2018). Dokument Vlade otkriva kako je 14 miliona evra poklonjeno „Air Serbia“. Krik, 17. 12. 2018. godine, https://www.krik.rs/dokument-vladeotkriva-kako-je-14-miliona-evra-poklonjeno-air-serbia/ Krik (2021). Biznismenima povezanim sa Sinišom Malim država dala 10 miliona evra pomoći, Krik 13. 1. 2021. godine, https://www.krik.rs/biznismenimapovezanim-sa-sinisom-malim-drzava-dala-10-miliona-evra-pomoci/ Krik (2021). Koluvija u intervjuu kod Đukanovića brani Vučića, on iz Dubaija brani Koluviju. Krik 3. 10. 20021. godine. https://www.krik.rs/koluvija-uintervjuu-kod-djukanovica-brani-vucica-on-iz-dubaija-brani-koluviju/ Kulaga, V. (2009). RS dobila spor protiv Rajfajzen investmenta. Glas Srpske 29. 10. 2009. godine, https://www.glassrpske.com/lat/drustvo/vijesti/RS-dobilaspor-protiv-Rajfajzen-investmenta/30133 Latković, I. (2011). Poslanička plata do 190.000 dinara. Blic 22. 11. 2011. godine, https://www.blic.rs/vesti/politika/poslanicka-plata-do-190000-dinara/ bzqwm3s Latković, Nataša (2018). Novi apsurd u Skupštini Naprednjaci podneli 350 amandmana: Nećemo da budemo glineni golubovi opozicije. Blic 9. 3. 2018. dostupno na: https://www.blic.rs/vesti/politika/novi-apsurd-u-skupstininaprednjaci-podneli-350-amandmana-necemo-da-budemo-glineni/ mnmv6gk LG (2018). Pekorino, gorgonzola, bademovo mleko... Skupštinski restoran je posle ovog poteza nadležnih postao još iritantniji. Blic 10. 10. 2018. godine, https://www.blic.rs/vesti/politika/pekorino-gorgonzola-bademovo-mlekoskupstinski-restoran-je-posle-ovog-poteza/swrlm4p, pristupljeno 22. 9. 2019. godine. M. O. (2020). Fiskalni savet: Srbija zbog korupcije ima najmanji rast u Evropi. Danas 1. 3. 2019. godine. https://www.danas.rs/vesti/ekonomija/fiskalnisavet-srbija-zbog-korupcije-ima-najmanji-rast-u-evropi/ Mandić, Sofija (2021). Mlada koleginica. Peščanik 23. 12. 2021. godine. https:// pescanik.net/koleginica/ Maričić, Slobodan (2021). Srbija, sport i politika: Da li srpski sportisti treba da se više politički angažuju, BBC 9. april 2021. godine, https://www.bbc.com/ serbian/lat/srbija-56576505 Marković, Dušan (2022). Vučić poludeo zbog Novaka, poslao poruku premijeru Australije, NovaS 14. januar 2022. godine, https://nova.rs/sport/australijanopen/novak-djokovic-aleksandar-vucic-deportacija/Momčilović, Nikola (2021). Firmi Milenijum tima oko 10 miliona evra bespovratne pomoći za gradnju hotela, Nova Ekonomija 29. januar 2021. godine, https:// novaekonomija.rs/vesti-iz-zemlje/firmi-milenijum-tima-oko-10-milionaevra-bespovratne-pomoći-za-gradnju-hotela Marković, Radmilo (2017). Slučaj Mišković. Vreme 1396, 5. 10. 2017. godine. Mihajlović, Branka (2015). Ugovor o Beogradu na vodi otkriva veliku prevaru. Radio Slobodna Evropa 21. 9. 2015. godine, https://www.slobodnaevropa. org/a/ugovor-o-beogradu-na-vodi-otkriva-veliku-prevaru/27260571.html Milenković, D. (2016). „Agonija srpske advokature: Sukobi zaraćenih komora,

Literatura

363

političke spletke i borba za privilegije“, Ekspres 11. 10. 2016. godine, https:// www.ekspres.net/drustvo/agonija-srpske-advokature-sukobi-zaracenihkomora-politicke-spletke-i-borba-za-privilegije Milenković, M. R. (2018). Čomić: Amandmani SNS nedostojni propagandni igrokaz. Danas 25. 6. 2018. godine, https://www.danas.rs/politika/comicamandmani-sns-nedostojni-propagandni-igrokaz/, pristupljeno 29. 9. 2019. Godine. N. M. J. (2007). Jeftin restoran, debeli poslanici. B92 5. 12. 2007. godine, https://www. b92.net/info/vesti/pregled_stampe.php?yyyy=2007&mm=12&dd=05&nav_ id=275111, pristupljeno 22. 9. 2019. godine. N1 (2020). Državni sekretar: Uvesti eksternu kontrolu pravosuđa, npr. da Vučić bira sudije. N1 19. 1. 2021. godine, https://rs.n1info.com/vesti/a562024drzavni-sekretar-vucic-da-bira-sudije-i-tuzioce/ Nešić, Milan (2015). Protest poljoprivrednika: Drugi dan policijske blokade kod Čente. BBC 25. 11. 2015. godine, https://www.slobodnaevropa.org/a/ protest-poljoprivrednika-drugi-dan-policijske-blokade/27387843.html Nikoletić, I. (2018). Grad ne zna koliko je para uložio u Beograd na vodi. Danas 11. 6. 2018. godine, https://www.danas.rs/politika/grad-ne-zna-koliko-jepara-ulozio-u-beograd-na-vodi/ Nikolić, Goran (2019). Očajna pozicija prosečnog Srbina… Kako je sistematski uništena srpska srednja klasa. Nedeljnik 14. 11. 2019. godine. Nikolić, Maja (2017). Studenti pred sudom zbog „peglanja“ listića i protesta. N1 22. 11. 2017. godine, https://rs.n1info.com/vesti/a343997-studenti-predsudom-zbog-peglanja-listica/ Nikolić, Olgica (2019). Politika iz sporta nikad nije izašla. Danas 6. februar 2019. godine, https://www.danas.rs/sport/politika-iz-sporta-nikad-nije-izasla/ NIN (2002). Kolači. NIN br. 2670, 28. 2002. godine, http://www.nin. co.rs/2002-02/28/22122.html, pristupljeno 22. 9. 2019. godine. Novaković, Nada (2015). Bez ušteda na diskrecionim troškovima. BIRN 30. decembar 2015. godine, https://birn.rs/bez-usteda-na-diskrecionimtroskovima/ Novosel, Slađana, Vuk Jeremić (2019). Niko još nije odgovarao za pad helikoptera. Danas 13. 3. 2019. godine. https://www.danas.rs/vesti/drustvo/ niko-jos-nije-odgovarao-za-pad-helikoptera/ Novosti (2015). Saša Janković imao barut na rukama; Ombudsman: Nađeni su nitrati, prijatelja sam mazio po kosi. Novosti 22. 4. 2015. godine, https://www. novosti.rs/vesti/naslovna/politika/aktuelno.289.html:544779-Sasa-Jankovicimao-barut-na-rukama-Ombudsman-Nadjeni-su-nitrati-prijatelja-sammazio-po-kosi, pristupljeno 27. 3. 2020. godine. Novosti (2021). Predsednik Vučić zatražio da se povuku tumačenja o stambenim kreditima, interes građana je na prvom mestu. Novosti 4. 7. 2021. godine, https://www.novosti.rs/vesti/politika/1013220/novosti-saznaju-predsednikvucic-zatrazio-povuku-tumacenja-stambenim-kreditima-interes-gradjanaprvom-mestu Obradović, Miloš (2021). Novi Zakon o parničnom postupku kraj za masovne tužbe protiv banaka? Danas 31. 5. 2021. godine, https://www.danas.rs/ ekonomija/novi-zakon-o-parnicnom-postupku-kraj-za-masovne-tuzbeprotiv-banaka/

364

Pravna država i poredak u senci

Pedejski, Đorđe et al. (2013). Offshore Firms Funneled Away Millions As Serbian Companies Shed Workers and Lurched Toward Ruin, The International Consortium of Investigative Journalism 3. oktobar 2013. godine, Offshore Firms Funneled Away Millions As Serbian Companies Shed Workers and Lurched Toward Ruin – ICIJ. Petrović, A. (2010). Govori srpski da budeš advokat. Politika 6. 6. 2010. godine, http://www.politika.rs/sr/clanak/137573/Govori-srpski-da-budesadvokat Petrović, Aleksandra (2017). Ko može, a ko ne može da bude advokat? Politika 4. 11. 2017. godine, http://www.politika.rs/sr/clanak/392038/Ko-moze-a-kone-moze-da-bude-advokat Petrović, Aleksandra (2021). Da li „bankarski lobi“ stoji iza nacrta ZPP-a. Politika 28. 5. 2021. godine, https://www.politika.rs/scc/clanak/480072/Dali-bankarski-lobi-stoji-iza-nacrta-ZPP-a Politika (2014). Vučić DS-u: Vi ste kukavice, Politika 22. 12. 2014. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/314152/Vucic-DS-u-Vi-ste-kukavice Politika (2018). Vučić: Nemačka nas je već razgraničila priznanjem Kosova. Politika 14. 8. 2018. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/409253/VucicNemacka-nas-je-vec-razgranicila-priznanjem-Kosova Politika (2018b). Suđenje Zelenoviću ljulja šabačko pravosuđe. Politika 10. 12. 2018. godine, https://www.politika.rs/sr/clanak/417750/Hronika/SudenjeZelenovicu-ljulja-sabacko-pravosude R. D. (2018). Progon sudije koja je odbila da sudi prema sugestijama. Danas 6. 11. 2018. godine, https://www.danas.rs/politika/progon-sudije-koja-jeodbila-da-sudi-prema-sugestijama/ Radišić, Nikola (2016). Ustavni sud obustavio primenu spornih odredbi Statuta AKB, N1 25. 11. 2016. godine, http://rs.n1info.com/Vesti/a210444/Ustavnisud-usvojio-zahtev-grupe-advokata.html Radišić, Nikola (2017). Nekad CIA, MI5 i Mosad, a danas Soroš zadužen za „plaćenike“. N1 18. 4. 2017. godine, https://rs.n1info.com/vesti/a242978-koplaca-strane-placenike/ RSE (2021). NVO prekida saradnju sa Skupštinom Srbije zbog poziva na nasilje. Radio slobodna Evropa 18.3. 2021. godine, https://www.slobodnaevropa. org/a/31157951.html RSE (2021). Odlazak ’zvijezde’ evropskih konzervativaca Sebastiana Kurza. Radio Slobodna Evropa 10. 10. 2021. godine, https://www.slobodnaevropa. org/a/ostavka-sebastian-kurz-austrija/31502094.html RTS (2017). Vučić o presudi Miškoviću. RTS 27. 9. 2017. godine, https://www. rts.rs/page/stories/ci/story/1/politika/2885789/vucic-o-presudi-miskovicu. html RTS (2021). Srbija dobila pozitivno mišljenje Venecijanske komisije na ustavne amandmane. RTS 15. 10. 2021. godine, https://www.rts.rs/page/stories/sr/ story/9/politika/4552326/dacic-venecijanska-komisija-ustav-amandmani. html RTV (2021). Pravi ugao, 21. 12. 2021. godine, https://media.rtv.rs/sr_lat/praviugao/70578 Rujević, Nemanja (2017). Disciplina poslaničke kičme DW, 3. marta 2017.

Literatura

365

godine, dostupno na: https://www.dw.com/sr/disciplina-poslaničkekičme/a-37781535 Savatović, Mladen (2020). Bakljada na krovovima zgrada, MUP i tužilaštvo o tome ćute. Danas 30. 4. 2020. godine, https://rs.n1info.com/vesti/a594653bakljada-na-krovovima-zgrada-mup-i-tuzilastvo-o-tome-cute/ Stevanović, M. N. (2019). „Minimalac u Srbiji prima 15 odsto radnika, u Hrvatskoj 2,25“. Danas 12. 9. 2019. godine, https://www.danas.rs/ekonomija/ minimalac-u-srbiji-prima-15-odsto-radnika-u-hrvatskoj-225 Šarić, Milica (2015). Mali broj postupaka protiv advokata rezultirao kaznama. CINS 21. 5. 2015. godine, https://www.cins.rs/srpski/news/article/mali-brojpostupaka-protiv-advokata-rezultirao-kaznama Štetin Lakić, Jovana (2021). Pritvor Jovičiću – „uklanjanje kukolja“ ili „žrtvovanje jaganjaca“ u SNS-u, N1 5. 6. 2021. godine, https://rs.n1info.com/vesti/ pritvor-jovicicu-uklanjanje-kukolja-ili-zrtvovanje-jaganjaca-u-sns-u/ Tagirov, T. (2017). „Pravnici kao uslužna delatnost“, Vreme 19. 1. 2017. godine, https://www.vreme.com/cms/view.php?id=1459239 The World Bank (2019). Reforming State Aid for Growth: New Growth Agenda. Serbia Country Economic Memorandum 2.0. The World Bank Group. https://thedocs.worldbank.org/en/doc/525621576650023118-0080022019/ original/SRBCEMStateAidsm.pdf TI (2015). Beograd na vodi: geneza slučaja. Beograd: Transparentnost Srbija, https://www.transparentnost.org.rs/images/dokumenti_uz_vesti/Beograd_ na_vodi_medijska_geneza_slucaja.docx Tomić, Nikola i Lena Hedošević (2015). Evropska komisija žestoko: Sramota je šta rade zaštitniku građana. Blic 21. 4. 2015. godine, dostupno na: https:// www.blic.rs/vesti/politika/evropska-komisija-zestoko-sramota-je-sta-radezastitniku-gradana/24fmzkm Trivić, Branka (2008). Narodni poslanici predsedničkih primanja. Radio slobodna Evropa, 9. 9. 2008. godine, https://www.slobodnaevropa. org/a/1197628.html, pristupljeno 23. 9. 2019. godine. Vreme (2010). Pet najboljih poslova u Srbiji. Vreme br. 1008, 29. 4. 2010. godine, https://www.vreme.com/cms/view.php?id=928407, pristupljeno 23. 9. 2019. godine. Vreme (2016). Tribina – Pravni aspekti projekta „Beograd na vodi“: Ideje arapske, pare naše. Vreme 29. 12. 2016. godine, https://www.vreme.com/ cms/view.php?id=1454354&print=yes Vučić, Aleksandar (2019). Elita i plebs. Politika 10. 7. 2019. godine. https://www. politika.rs/scc/clanak/433411/Elita-i-plebs Zorić, Jelena (2021). Policajac priznao krivicu u slučaju Savamala, legalizovana mu zgrada, N1 23. 4. 2021. godine, https://rs.n1info.com/vesti/priznanjezarad-legalizacije-zgrade-i-nova-krivicna-prijava-za-sefa-smene-u-nocirusenja-u-savamali/ Žarković, Dragoljub (2017). Za kim zvonce zvoni – O nepodnošljivoj situaciji u Skupštini Srbije, neponovljivoj predsednici, novim izborima u starim mešinama. Vreme 16. 11. 2017. godine, https://www.vreme.com/cms/view. php?id=1546729 Žigić, Ivana (2012). Dosta je rižota, hoćemo puževe i žablje batake. Press 12.

366

Pravna država i poredak u senci

2. 2012. godine, http://www.pressonline.rs/info/politika/203173/dosta-jerizota-hocemo-puzeve-i-zablje-batake.html, pristupljeno 22. 9. 2019. godine. Živanović, Katarina (2019). Putevi Srbije kriju snimke nesreće na naplatnoj rampi u Doljevcu. Danas 26. 11. 2019. godine, https://www.danas.rs/drustvo/ putevi-srbije-kriju-snimke-nesrece-na-naplatnoj-rampi-u-doljevcu/ Živanović, Katarina (2021). Narko dileri prete, policija ćuti. Danas 4. 3. 2021. godine, https://www.danas.rs/drustvo/narko-dileri-prete-policija-cuti/ Živanović, Katarina (2021b). Osuđen na 130 dana zatvora zbog kršenja policijskog časa. Danas 5. novembar 2021. godine, https://www.danas.rs/ vesti/drustvo/osudjen-na-130-dana-zatvora-zbog-krsenja-policijskog-casa/