Organisatorische Aspekte Der Internationalen Verwaltung Von Entwicklungshilfe: Ein Beitrag Zur Organisationsanalyse Internationaler Organisationen Am ... Des Undp Und Der Weltbank (German Edition) 3428040651, 9783428040650
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German Pages 389 [390] Year 1978
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GERD WIEGAND
Organisatorische Aspekte der internationalen Verwaltung von Entwicklungshilfe
Schriften zur Verwaltungswissenschaft BandS
Organisatorische Aspekte der internationalen Verwaltung von Entwickl ungshilfe Ein Beitrag zur Organisationsanalyse internatioDaler Organisationen am Beispiel des UNDP und der Weltbank
Von
Dr. Gerd Wiegand Master of Public snd International Affairs (MPlA)
DUNCKER & HUMBLOT / BERLIN
Gedruckt mit Unterstützung der Deutschen Forschungsgemeinschaft
D 21 Alle Rechte vorbehalten & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1978 bei Berliner Buchdruckerei Union GmbH., Berlin 61 Printed in Germany
© 1978 Duncker
ISBN 3 428 04065 1
Meiner Mutter
Inhaltsverzeichnis Einleitung
21
1. TEIL
Grundlagen und Rahmen der Untersuchung
25
1. KapiteL
Internationale Organisationen und Entwicklungshilfe
25
2. KapiteL
Komponenten der Organisations analyse
28
A. Ziel und Arbeit ..................................................
29
B.· Rechtliche und finanzielle Grundlagen ............................
30
C. Organisationsstruktur ............................................
30
D. Beziehungen zur Umwelt ........................................
31
E. Entscheidungsprozeß
33
F. Technologie ......................................................
33
G. Führerschaft
34
2. TEIL
Formen der internationalen Verwaltung von Entwicklungshilfe
35
3. KapiteL
Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP)
35
1. Abschnitt
Entwicklung des UNDP
35
A. Reguläres Entwicklungsprogramm ................................
35
1. Errichtung ....................................................
36
11. Organisation ..................................................
37
Inhaltsverzeichnis
8
B. Erweitertes Programm der Technischen Hilfe (EPTA) ............
38
I. Errichtung
38
H. Organisation
39
C. Sonderfonds (SF) ................................................
43
I. Errichtung des Sonderfonds ............... , ... .. . . .. .. ... . . . . . .
43
H. Organisation des Sonderfonds ................................
45
D. Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) ..........
48
I. Errichtung des UNDP ........................................
48
II. Reform des UNDP .......................................... 1. Notwendigkeit der Reform ................................ 2. Durchführung der Reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51 51 53
2. Abschnitt Organisatorische Merkmale des UNDP
58
A. Ziel und Arbeit .................................... . .............
58
I. Koordinierung der Entwicklungshilfe ..........................
58
H. Bereitstellung von technischer Hilfe ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Gegenstand der Hilfe ...................................... 2. Art und Weise der Hilfeleistung ....... ,. " . . . . .. . .. ... .. ...
59 59 62
B. Rechtliche und finanzielle Grundlagen ............................
64
I. Rechtliche Grundlagen ........................................
64
II. Finanzielle Grundlagen ......................................
68
C. Organisationsstruktur ............................................
73
D. Beziehungen zur Umwelt ........................................
78
I. Generalversammlung der Vereinten Nationen.. . .. . . .. ... . . . .. . 1. Zusammensetzung 2. Funktionen ............................................... .
78 78
H. Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) ....................... . 1. Zusammensetzung 2. Funktionen ............................................... .
84
81 84
94
IH. Verwaltungsrat des UNDP ................................... . 97 1. Zusammensetzung ....................................... . 97 2. Funktionen ............................................... . 104 3. Verhältnis zum Wirtschafts- und Sozialrat ................. . 111 4. Verhältnis zur Generalversammlung ..................... . 113
Inhaltsverzeichnis IV. Ausführende Organisationen .................................. 1. Stellung des UNDP im UN-System ........................ 2. Zusammenarbeit auf der Hauptquartiersebene (IACB) ...... a) Zusammensetzung ...................................... b) Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Verhältnis zum Verwaltungsrat . .. ..... . ..... . .. . .. . .. . .. 3. Zusammenarbeit auf der Länderebene ...................... V. Vereinte Nationen ............................................ 1. Status des UNDP .......................................... 2. Verhältnis zum Generalsekretariat ........................ a) Personalhoheit .......................................... b) Finanzhoheit............................................ 3. Vereinte Nationen als ausführende Organisation ............ VI. Teilnehmende Länder ........................................ 1. Teilnahme am UNDP ...................................... 2. Beziehungen zu den Geberländern ........................ a) Beiträge ................................................ b) Einfluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Koordinierung mit bilateraler Entwicklungshilfe ........ 3. Beziehungen zu den Empfängerländern .................... a) Hilfeleistung............................................ b) Einfluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. E. Entscheidungsprozeß
114 115 119 119 120 122 124 128 128 130 130 131 133 135 135 138 138 140 148 149 149 159 166
I. Indikative Planungszahlen ....................................
II. Landesprogramm
9
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
167 168
1. Aufstellung ................................................... 169
2. Genehmigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..................................................
172
I1I. Projekte ...................................................... 1. Formulierung .............................................. 2. Genehmigung ....................................... ;...... 3. Ausführung................................................
175
F. Technologie ......................................................
183
3. Revision
I. Fachkenntnisse Ir. Informationssysteme .......................................... 1. Management Information System (MIS) .................... 2. Development Support Communication Services (DSCS) ......
175
176 178 182
184 186 186 187
10
Inhaltsverzeichnis
G. Führerschaft
189
1. Administrator ................................................
190
11. Resident Representative ......................................
192
4. Kapitel
WeItbankgruppe - World Bank Group
197
1. Abschnitt
Entwicklung der Weltbankgruppe
197
A. Errichtung der IBRD ............................................
197
B. Errichtung der IFC
203
C. Errichtung der IDA
205
D. Errichtung des ICSID ............................................
207
2. Abschnitt Organisatorische Merkmale der Weltbankgruppe
209
A. Ziel und Arbeit ..................................................
209
1. IBRD ........................................................
209
H.IDA ..........................................................
213
IH.IFC
214
B. Rechtliche und finanzielle Grundlagen ............................
216
I. Rechtliche Grundlagen ........................................
216
H. Finanzielle Grundlagen ...................................... 1. IBRD .................................................... 2. IDA ...................................................... 3. IFC
216 216 219 222
C. Organisationsstruktur ............. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
223
........................................................
223
II. IDA ..........................................................
I. IBRD
234
IH. IFC ............................................................. 236 D. Beziehungen zur Umwelt ........................................
238
I. GouverneursratIBoard of Governors .......................... 1. Zusammensetzung
238 238
Inhaltsverzeichnis
11
2. Stimmenverhältnisse ...................................... a) IBRD ..................................................
239 240
b) IDA .................................................... c) IFC .................................................... 3. Funktionen ................................................
245 248 252
H. ExekutivdirektorenjExecutive Directors 1. Zusammensetzung 2. Stimmenverhältnisse a) IBRD ... ................................................
b) IDA und IFC .... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. 3. Funktionen ................................................ a) Vertretungsfunktion .................................... b) Kontrollfunktion ........................................ IH. Mitgliedsländer
261 261 277 277 280 282 283 285 290
1. Beziehungen zu den "Geberländern" ........................ 2. Beziehungen zu den Empfängerländern ....................
293 297
IV. Beziehungen zur Geschäftswelt ................................
303
1. Geschäftswelt als Finanzquelle ............................ 2. Geschäftswelt als Empfänger von Mitteln.................. 3. Portfolio-Verkäufe ........................................
303 306 307
V. UN-Familie ..................................................
309
1. Vereinte Nationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. Sonderorganisationen ......................................
309 312
VI. Regionale Entwick:lungsbanken ................................
315
E. Entscheidungsprozeß I. Vorbereitungsphase 1. Landeswirtschaftsbericht: Basic Country Economic Report .. 2. SektorenübersichtsberichtjSector Survey Report ............ 3. Landesprogramm/country program ........................
11. Hauptphase
..................... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III. Ausführungsphase
317 317 317 319 320 322
326
F. Technologie ......................................................
331
G. Führerschaft
334
Inhaltsverzeichnis
12
3. TEIL
Vergleich und Schlußfolgerungen
338
5. Kapitel
Vergleich des UNDP und der Weltbank
339
A. Erscheinungsbild
339
B. Ziel und Arbeit ..................................................
342
C. Organisationsstruktur ............................................
343
D. Umwelteinfiüsse
346
1. Autonomie
346
H. Mitgliedsländer 1. Mitarbeit in den Organen .................................. 2. Direkte Kontakte .......................................... IH. Entscheidungsprozeß
348 349 354 356
E. Technologie ......................................................
359
F. Führerschaft
360
6. Kapitel
SchlUßfolgerungen A. Arbeit als Grundlage der Organisation ..
363
~.......................
364
B. Selbständigkeit der Organisation ..................................
365
C. Länderbezogenheit der Organisationsstruktur ....................
366
D. Gleichberechtigte Vertretung von Geber- und Empfängerländern ..
367
Literaturverzeichnis 1. Bücher und Artikel
372 372
11. Dokumente ........................................................ 376
Tahellenverzeichnis Tab. 1:
Organe der Entwicklungsprogramme der UN ................
50
Tab. 2:
Projektausgaben nach Art der Hilfeleistungen
61
Tab. 3:
Art der beschafften Ausrüstungsgegenstände
61
Tab. 4:
Projektausgaben nach Sektoren (in Prozent) ................
62
Tab. 5:
Anteil des UNDP an der Ausführung von Projekten ........
63
Tab. 6:
Einnahmen und Ausgaben des UNDP für 1976 ..............
68
Tab. 7:
Gesamtbeiträge und Ausgaben des UNDP ..................
70
Tab. 8:
Vorausschätzung von Einnahmen und Ausgaben des UNDP
72
Tab. 9:
Nichtmitglieder in den UN und deren Beiträge zum UNDP ..
79
Tab. 10:
Besetzung der Amtspositionen im 2. Ausschuß der Generalversammlung der UN ......................................
81
Tab. 11:
Mitglieder des ECOSOC, GC (Sonderfonds), TAC und GC (UNDP) ..................................................
86
Tab. 12:
Sitzverteilung im ECOSOC zwischen Entwicklungs- und Industrieländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
91
Tab. 13:
Besetzung der Amtspositionen im ECOSOC der UN ........
93
Tab. 14:
Beiträge zum UNDP und Mitgliedschaft im Verwaltungsrat des UNDP ................................................
98
Tab. 15:
Besetzung der Amtspositionen im Verwaltungsrat des Sonderfonds ..................................................
101
Tab. 16:
Besetzung der Amtspositionen im Verwaltungsrat des UNDP 102
Tab. 17:
Teilnahme von Staaten als Beobachter an den Tagungen des Verwaltungsrats des UNDP ................................
103
Tab. 18:
Anzahl der nichtöffentlichen Sitzungen des Verwaltungsrates des UNDP ................................................
111
Tab. 19:
Anteil der ausführenden Organisationen an der Projektausführung des UNDP ........................................
116
Tab. 20:
Ausgab~n
einiger Sonderorganisationen ....................
117
Tab. 21:
Teilnahme von Mitgliedern des IACB an Sitzungen des GC ..
123
Tab. 22:
Mitgliederzahl der UN, Sonderorganisationen und IAEA ....
136
Tab. 23:
Größte Geberländer unter den Empfängerländern ..........
137
Tab. 24:
Beiträge der wichtigsten Geberländer zu UNDP und UN ....
139
14
Tabellenverzeichnis
140
Tab. 25:
Beiträge der Hauptgeberländer von 1959-1977
Tab. 26:
Mitgliedschaft der wesentlichen Geberländer in GA/2. Ausschuß, ECOSOC und Verwaltungsrat des UNDP ............ 141
Tab. 27:
Besetzung der ständigen Missionen der Entwicklungs- und Industrieländer bei den UN ................................ 143
Tab. 28:
Hauptsächliche Herkunftsländer von Projektmaterial ......
145
Tab. 29:
Verleihung von Unterverträgen an Firmen der Hauptgeberländer ....................................................
146
Tab. 30:
Vergabe von UNDP-Aufträgen an Geberländer ............
147
Tab. 31:
Bereitstellung von Experten und Studienplätzen durch Geberländer ....................................................
148
Tab. 32:
Indicative Planning Figures für 1972-1976 nach Ländern. ...
152
Tab. 33:
Größenordnung der IPF's für 1972-1976 ....................
154
Tab. 34:
Empfängerländer mit den größten IPF's 1972-1976 ........
154
Tab. 35:
Empfängerländer mit den größten IPF's für 1977-1981
155
Tab. 36:
Indicative Planning Figures 1977-1981 nach Ländern
157
Tab. 37:
Mitgliedschaft der wesentlichen Empfängerländer in GA/ 2. Ausschuß, ECOSOC und Verwaltungsrat des UNDP ...... 159
Tab. 38:
Empfängerländer mit der längsten Amtszeit im Verwaltungsrat des UNDP ............................................
Tab. 39:
Besetzung der Außenbüros des UNDP in Empfängerländern 162
Tab. 40:
Follow-up Investitionen von UNDP-Projekten ..............
183
Tab. 41:
Regionale Verteilung der IBRD-Darlehen ..................
210
Tab. 42:
Kreditprioritäten der IBRD und IDA
214
Tab. 43:
Mitgliedschaft in IBRD, IFC und !DA
240
Tab. 44:
Stimmenzahl von 18 Mitgliedsländern der IBRD ............
242
Tab. 45:
Stimmenanteile in Ufo von 18 Mitgliedsländern der IBRD ....
243
Tab. 46:
Stimmenverhältnisse in der IBRD ..........................
244
Tab. 47:
Stimmenzahl von 18 Mitgliedsländern der IDA ..............
246
Tab. 48:
Stimmenanteile in % von 18 Mitgliedsländern der IDA ......
247
Tab. 49:
Stimmenverhältnisse in der IDA ..........................
248
Tab. 50:
Stimmenanteile in Ofo und Stimmenzahl von 18 Mitgliedsländern der IFC .......................................... 249
160
Tab. 51:
Stimmenverhältnisse in der IFC ............................
Tab. 52:
Beschlußfassungsverfahren im Gouverneursrat der Weltbank 254
251
Tab. 53:
Zusammensetzung des Präsidiums des Gouverneursrates der Weltbank . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 256
Tab. 54:
Sitzverteilung im JPC zwischen Entwicklungs- und Industrieländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
258
Tabellenverzeichnis
15
Tab. 55:
Besetzung der Amtspositionen im JPC des Gouverneursrates der Weltbank .............................................. 260
Tab. 56:
Zahl der Exekutivdirektoren und Mitglieder der IBRD
Tab. 57:
Mitgliedsländer der Weltbank, ihre Exekutivdirektoren und ihre Stimmenzahl ........................................ 264
Tab. 58:
Anzahl der Direktoren aus Entwicklungs- und Industrieländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
276
Tab. 59:
Stimmenanteil eines Mitgliedslandes und Besetzung von Direktorensitzen in der Weltbank...... ..... . ... ..... ... ...
277
Tab. 60:
Stimmgewichte der Exekutivdirektoren in der IBRD, IDA und IFC .................................................. 278
Tab. 61:
Durchschnittliches Stimmgewicht der Exekutivdirektoren in der IBRD .................................................. 279
Tab. 62:
Durchschnittliches Stimmgewicht der Exekutivdirektoren in der IDA und IFC .......................................... 282
Tab. 63:
Verteilung der Finanzzusagen der Weltbankgruppe ..... " ...
291
262
Tab. 64:
Verteilung der Anleihen der IBRD ..........................
294
Tab. 65:
Von der Weltbank unterstützte Konsortien und Beratungsgruppen und deren Mitgliedsländer ........................
297
Tab. 66:
Die größten Darlehensnehmer der Weltbankgruppe ........
298 299
Tab. 67:
Regionale Verteilung der Außenbüros ......................
Tab. 68:
Formelle Kompetenzverteilung im Entscheidungspr~ß der Weltbank (Linear Responsibility ChaTt) ..... "... . .. ... .. . .. 328
Tab. 69:
Vertretung der wesentlichen Geberländer in Organen des UNDP und der Weltbank .................................. 351
Tab. 70:
Besetzung der Amtspositionen in Organen des UNDP und der Weltbank. ...... .. . ... ... ... . ....... ...... ... ... ... . . .. 352
Schaubilderverzeichnis Schaubild 1: Organisationsplan des UNDP ..........................
74
Schaubild 2:
Organisationsplan der IBRD, 1947
224
Schaubild 3:
Organisationsplan der IBRD, 1952
225
Schaubild 4:
Organisationsplan der IBRD/IDA, 1971
227
Schaubild 5: Organisationsplan der IBRD/IDA, 1973
229
Schaubild 6:
Organisationsstruktur einer typischen Regionalabteilung der IBRD/IDA .......................................... 230
Schaubild 7:
Organisationsplan der IFC, 1974 ......................
237
Abkürzungsverzeichnis AASM
Assoziierte afrikanische Staaten und Madagaskar (EG)
Abs.
Absatz
ACABQ
Advisory Committee (of the General Assembly) on Administrative and Budgetary Questions
ACC
Administrative Committee on Co-ordination (UN)
AfDB
African Development Bank
AsDB
Asian Development Bank
App.
Appendix
Art.
Artikel
BRD
Bundesrepublik Deutschland
BTAO
Bureau of Technical Assistance Operations (UN Secretariat)
CDF
Capital Development Fund (UN)
CIAP
Inter-American Committee on the Alliance for Progress (OAS)
CPP
Country Pro gram Paper (World Bank)
DAC
Development Assistance Committee (OECD)
Dok.
Dokument
DSCS
Development Support Communication Services (UNDP)
ECOSOC
Economic and Social Council of the UN
EEF
Europäischer Entwicklungsfonds (EG)
EG
Europäische Gemeinschaften
EIB
Europäische Investitionsbank (EG)
Ent.land
Entwicklungsland
EPTA
Expanded Pro gram of Technical Assistance (UN)
ESA
Department of Economic and Social Affairs (UN Secretariat)
EWG
Europäische Wirtschafts gemeinschaft
Eximbank
Export-Import-Bank (USA)
FAO
Food and Agriculture Organization of the UN
18
Abkürzungsverzeichnis
GA
General Assembly of the UN
GC
Governing Council (UNDP)
IACB
Inter-Agency ConsuItative Board of UNDP
IAEA
International Atomic Energy Agency
IBRD
International Bank for Reconstruction and Development
ICAO
International Civil Aviation Organization
ICC
International Computing Centre
ICSID
International Centre for Settlement of Investment Disputes (World Bank)
IDA
International Development Association (World Bank)
IDB
Inter-American Development Bank
IDFA
Industrial development field adviser
IDR
International Development Review
IFAD
International Fund for Agricultural Development (UN)
IFC
International Finance Corporation (World Bank)
ILO
International Labour Organization
IMF
International Monetary Fund
Ind.land
Industrieland
lOB
Inter-Organization Board for Information Systems and Related Activities
ITU
International Telecommunication Union
JIU
Joint Inspection Unit (UN)
JPC
Joint Procedures Committee of the Board of Governors (World Bank)
lit.
litera
MIS
Management Information System
NAC
National Advisory Council on International Monetary and Financial Problems (USA)
NYCC
New York Computing Centre
NZZ
Neue Zürcher Zeitung
OAS
Organization of American States
OECD
Organization for Economic Co-operation and Development
OFM
Operational and Financial Manual (UNDP)
OTC
Office of Technical Co-oporation (UN)
AbkÜrzungsverzefchnfs
pwe:
Programme Working Group (UNDP)
Res.
Resolution
S.
Seite
SAA
Senior Agricultural Adviser
Sec.
Section
SF
Special Fund of the UN
Stellv.
Stell vertreter
SUNFED
Special United Nations Fund for Economic Development
TA
Technical Assistance
TAA
Technical Assistance Administration (UN Secretariat)
TAB
Technical Assistance Board (EPTA)
TAC
Technical Assistance Committee (EPTA)
UN
United Nations/Vereinte Nationen
19
UNCTAD
United Nations Conference on Trade and Development
UNDP
Uni ted Nations Development Programme
UNESCO
United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
UNFPA
United Nations Fund for Population Activities
UNIDO
United Nations Industrial Development Organization
UPU
Universal Postal Union
USA
United States of America
v.
vom
WGAFM
Working Group on Administrative and Finance Matters (UNDP)
WHO
World Health Organization
WMO
World Meteorological Organization
Einleitung Der Titel dieser Forschungs-arbeit wirft wohl sofort drei Fragen auf: Warum internationale Verwaltung? Warum internationale Verwaltung von Entwicklungshilfe? Warum organisatorische Aspekte der internationalen Verwaltung von Entwicklungshilfe? Schon die kurze Antwort auf diese drei Fragen läßt die Berechtigung und Bedeutung der vorliegenden Studie deutlich werden. Öffentliche Verwaltung war vor etwa 100 Jahren noch gleichbedeutend mit nationaler Verwaltung als Ausdruck des souveränen Staates. Doch was mit der Einrichtung der International Telegraphic Union (1865) und der Universal Post al Union (1874) so unscheinbar begann, ist heute zu einem bestimmenden Merkmal des internationalen Lebens geworden. Neben die nationalen Organisationen sind in zunehmendem Maße internationale Organisationen, neben nationale Verwaltungen internationale Verwaltungen getreten. Internationale Verwaltungen nehmen recht unterschiedliche Formen an und fordern daher zum Vergleich geradezu heraus. Ein solcher Vergleich kann wesentliche Einblicke in die Systematik der internationalen Organisationen geben. Da die internationalen Verwaltungen entscheidend durch die Funktionen geprägt sind, die sie wahrnehmen\ kann der Vergleich sinnvollerweise nur Organisationen zum Gegenstand nehmen, die gleichartige Funktionen erfüllen. Angesichts der funktionalen Bedeutung der multilateralen Entwicklungshilfe wurde daher die internationale Verwaltung von Entwicklungshilfe zum Gegenstand der Organisationsanalyse gemacht, um einen gemeinsamen Nenner für den Vergleich zu haben. Internationale Organisationen werfen eine Fülle von Problemen auf, die in zunehmendem Maße auch zum Gegenstand wissenschaftlicher Forschung gemacht werden. Dabei bieten internationale Organisationen ein faszinierendes Bild, in dem rechtliche, politische und organisato1
Vgl. J. Sewell: Functionalism and World Politics, Princeton, 1966, S. 10 f.
22
Einleitung
rische Fragen eng miteinander verknüpft sind. Rechtswissenschaft, politische Wissenschaft und Verwaltungswissenschaft können daher gleichermaßen einen wesentlichen Beitrag zum besseren Verständnis internationaler Organisationen leisten. Die vorliegende Arbeit richtet das Augenmerk in erster Linie auf die organisatorischen Aspekte der internationalen Verwaltung, die bisher nicht genügend Beachtung gefunden haben2 • Der Begriff Organisation wird dabei im weiteren Sinne verstanden und umfaßt nicht nur die Verwaltung im engeren Sinne, die sog. Verwaltungsbürokratie3 , sondern z. B. auch die für die Organisation maßgebenden Organe, die die lebenswichtigen Verbindungen zur Umwelt herstellen 3• Da rechtliche und politische Fragen die organisatorischen Merkmale in erheblichem Maße beeinflussen, werden diese Gesichtspunkte im Rahmen der Untersuchung berücksichtigt, soweit es zum Verständnis der organisatorischen Aspekte erforderlich ist. Da kaum veröffentlichtes Material zu diesem Fragenkomplex vorliegt, stützt sich die Untersuchung fast ausschließlich auf umfangreiche empirische Studien in Form von internen und externen Dokumenten und zahlreichen Interviews von Fachleuten innerhalb und außerhalb der Entwicklungshilfeorganisationen. Eine besondere Schwierigkeit bei Abfassung der Arbeit bereitete die Terminologie, da sowohl das UNDP als auch die Weltbankgruppe Englisch als Arbeitssprache benutzen und sich noch kaum deutsche Begriffe eingebürgert haben. Soweit es sinnvoll erschien, wurden die Fachbegriffe eingedeutscht unter Hinweis auf die englische Terminologie. Um eigenwillige übersetzungen zu vermeiden, mußte jedoch teilweise die englische Terminologie beibehalten werden, um dem Leser die Brücke zum Studium des einschlägigen Materials zu schlagen. Mein besonderer Dank gilt Herrn Professor Dr. Roman Schnur, der sich in sehr entgegenkommender Weise bereiterklärt hat, diese Arbeit trotz ihrer eigenwilligen ThemensteIlung innerhalb seines Fachbereiches zu fördern. Ohne diese rückhaltlose Unterstützung wäre diese Arbeit ungeschrieben geblieben. Danken möchte ich auch Herrn Professor Dr. Fred C. Bruhns, der die Arbeit während meines zweijährigen USA-Aufenthaltes durch Rat und Tat gefördert hat. Ferner möchte ich an dieser Stelle meinen Dank aussprechen für die Bereitwilligkeit, mit der mir zahlreiche Mitarbeiter der Vereinten Nationen, des UNDP, der Weltbank und anderer Sonderorganisationen sowie der diplomatischen 2 Vgl. E. Skolnikoff: The International Imperatives of Technology, Berkeley, 1972, S. 156. 3 R. Cox/H. Jacobson: The Anatomy of Influence, New Haven, 1973, S.16.
Einleitung
23
Vertretungen bei diesen Organisationen ihre Zeit und Sachkunde zur Verfügung gestellt haben. Entsprechend der von allen Seiten vorausgesetzten Vertraulichkeit ist es mir leider verwehrt, alle Beteiligten persönlich zu nennen. Schließlich möchte ich dem Deutschen Akademischen Austauschdienst und der Deutschen Forschungsgemeinschaft für die großzügige und unbürokratische Förderung meines Forschungsund Studienvorhabens und Herrn Professor Dr. J. Broermann für die Aufnahme der Monographie in diese Schriftenreihe danken. Bonn, im August 1977
G.W.
1. TEIL
Grundlagen und Rahmen der Untersuchung 1. Kapitel
Internationale Organisationen und Entwicklungshilfe Internationale Organisationen können gemäß ihrer Aufgabenstellung in zwei Kategorien eingeteilt werden: Forumorganisationen (forum organisation) und Dienstorganisationen (service organisation)l. Während die Forumorganisationen vor allem dazu dienen sollen, als "Forum" zur Klärung internationaler Zweifelsfragen und Konfliktsituationen beizutragen, sollen die Dienstorganisationen operative Aufgaben wahrnehmen, wobei natürlich manche Organisationen auch beide Funktionen erfüllen können. Zu den operativen Aufgaben gehört auch die Verwaltung internationaler Entwicklungshilfe. Entwicklungshilfe oder genauer der Transfer vor Kapital und know how von höher auf weniger entwickelte Länder gehört heute bereits zu den traditionellen Komponenten internationaler Beziehungen. Was vor einem Vierteljahrhundert noch als Randerscheinung betrachtet worden ist, hat sich im Laufe der letzten Jahrzehnte zu einer Aufgabe erster Ordnung entwickelt. Im selben Maße wie der Ost-West-Konflikt an Schärfe verloren hat, hat der Nord-Süd-Konflikt an Bedeutung gewonnen. Erst im Laufe der Zeit ist ·erkannt worden, welche komplexen Fragen mit der Entwicklung sog. Entwicklungsländer verbunden sind, und welche mannigfaltigen Probleme die Vergabe von Entwicklungshilfe aufwirft, finanzielle und wirtschaftliche Probleme ebenso wie politische und rechtliche und last not least Probleme der Organisation und Verwaltung 2 • Im Hinblick auf die Organisation der Entwicklungshilfe hat sich die nun schon klassische Zweiteilung von bilateraler und multilateraler Entwicklungshilfe herausgebildet. Während die bilaterale Entwick1
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CoxlJacobson, S. 6. K. Hesse: Das System der Entwicklungshilfen, Berlin 1969, S. 8 ff.
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1. Kap.: Internationale Organisationen und Entwicklungshilfe
lungshilfe zunächst vorwiegend eine Fortsetzung alter Kolonialpolitik bedeutete, ist sie inzwischen als Mittel erkannt worden, die Kluft zwischen reichen und armen Ländern und die daraus entstehenden Spannungen zu mildern. Die bilaterale Entwicklungshilfe ist eingebettet in die Gesamtpolitik eines Staates, insbesondere in dessen Außen-, Wirtschafts- und Handelspolitik. Demgemäß ist die nationale Verwaltung von Entwicklungshilfe oft den entsprechenden Ressorts eingegliedert, z. B. dem Außen- und Finanzministerium in Italien, manchmal einem selbständigen Ministerium als Koordinierungseinheit anvertraut, wie z. B. in der BR Deutschland. Die multilaterale Entwicklungshilfe entwickelte sich nahezu gleichzeitig, wenn auch in bescheidenerem Umfang. Bei den Versuchen, ein neu es internationales System zur Bewältigung der Nachkriegszeit aufzubauen, wurden die Probleme der Entwicklungsländer zwar erkannt, wenn auch nur sehr vage. Denn die Fragen internationaler Friedenssicherung beschäftigten die Delegationen, z. B. in San Francisco, weit mehr. Doch das änderte sich unter dem Einfluß der Entwicklungsländer bald, als diese in immer größerer Zahl ihre Selbständigkeit erlangten und damit Mitglieder internationaler Organisationen wurden. Entwicklungshilfeprogramme nahmen daher auch in den internationalen Organisationen immer größeren Raum ein, so daß z. B. die Vereinten Nationen schon als eine "wirtschaftliche Institution" bezeichnet werden können3 , da 80 % ihrer Mittel für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung verwandt werden4 • Während Erfolg oder Mißerfolg der Friedenssicherung durch internationale Organisationen weiterhin im Scheinwerferlicht der Öffentlichkeit stehen, bleiben die Früchte multilateraler Entwicklungshilfe weitgehend unbeachtets• Ihre Bedeutung soll etwas mehr herausgehoben werden durch die Prägung des Leitgedankens von "Collective Economic Security" für die Arbeit der Vereinten Nationen6 • Diese neue Terminologie zeigt den größeren Zusammenhang auf, in dem auch die multilaterale Entwicklungshilfe steht und versucht, der breiten Öffentlichkeit die Bedeutung internationaler Entwicklungshilfe vor Augen zu führen. Die beiden bedeutendsten Träger multilateraler Entwicklungshilfe sind heute das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen / United Nations Development programme (UNDP) und die Weltbankgruppe. Obwohl beide Organisationen zum System der Vereinten Nationen geVgl. H. Richards: The UN: an economic institution, London, 1970. Ebd., S.l. S G. Mangane: UN Administration of Economic and Social Programs, New York, 1966, S. XI. 6 Generalsekretär Kurt Waldheim vor der 53. Sitzung des ECOSOC, vgl. Survey of International Development, Vol. X, Nr. 6, Juni 1973, S. 1. 3
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1. Kap.:
Internationale Organisationen und Entwicklungshilfe
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hören, kann nur das UNDP universalen Anspruch erheben, während die Weltbankgruppe durch die weitgehende Abwesenheit kommunistischer Länder gekennzeichnet ist. UNDP hat sich zur größten internationalen Organisation für technische Hilfe entwickelt, während die Weltbankgruppe zur größten Quelle multilateraler Kapitalhilfe geworden ist. Angesichts dieser Vorl'angstellung unter den Trägern multilateraler Entwicklungshilfe können beide Organisationen besonders gute Einblicke in die internationale Verwaltung von Entwicklungshilfe geben. Durch ihre Tätigkeit auf dem Gebiet der multilateralen Entwicklungshilfe gehören beide zu den Dienstorganisationen und bilden damit eine geeignete Basis für einen Vergleich. Auf der anderen Seite unterscheiden sie sich hinreichend, um chal'akteristische Merkmale der internationalen Verwaltung von Entwicklungshilfe herausarbeiten zu können.
2. Kapitel
Komponenten der Organisationsanalyse Die Unterscheidung zwischen Forum- und Dienstorganisationen1 ist nicht nur ein nützliches Hilfsmittel zur Klassifizierung internationaler Organisationen, sondern gibt auch einen wesentlichen Anhaltspunkt für die Anwendbarkeit wissenschaftlicher Theorien. Während Forumorganisationen in der Regel mit Theorien der politischen Wissenschaft besser er faßt werden können, ist für Dienstorganisationen die Organisationstheorie hilfreicher 2 • Die Organisationstheorie als Kernbestand der Verwaltungswissenschaften3 hat eine g,anze Reihe von Merkmalen entwickelt, die der Organisations analyse zugrundegelegt werden können'. Angesichts der Vielfalt der zahlreichen Organisationstheorien legen die Autoren den Komponenten unterschiedliche Bedeutung bei. Während beispielsweise die europäischen Verwaltungswissenschaften stark durch die Rechtswissenschaft beeinflußt sind, folgt die amerikanische ,administrative science vor allem politologischen und soziologischen Gedankengängen 5 • Dementsprechend wird z. B. strukturellen Fragen verschiedenes Gewicht beigemessen. Keine der entwickelten Theorien, gleichgültig ob sie zur klassischen Schule oder zur New Public Administration, zum Scientific Management oder zur Management Science zu rechnen ist, kann und will behaupten, alle Aspekte einer Organis'ation zu erfassen. Daher kann die Auswahl der von den verschiedenen Schulen herausgearbeiteten Faktoren nur an Hand des konkreten Studienobjektes, in unserem Fall einer öffentlichen internationalen Verwaltung, getroffen werden. Da selbstverständlich nicht alle denkbaren Aspekte im vorliegenden Zusammenhang analysiert werden können, gilt es, sich auf wenige zu Vgl. oben 1. Kapitel. Cox!Jacobson, S. 6. 3 Vgl. die Definition von H. Simon: Administrative Behavior, 2nd edition, New York, 1965, S.38 "The theory of administration is concerned with how an organization should be constructed and operated in order to accomplish its work efficiently". 4 A. Gouldner: Organizational Analysis, in: R. Merton u. a. (ed), Sociology today, New York 1959, S. 400 ff. 5 Vgl. J. Thompson/V. Vroom (eds): Organizational Design and Research, Pittsburgh, 1971, insbesondere die Abhandlung von R. StogdiH: Dimensions of Organization Theory, S. 1 ff. 1
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A. Ziel und Arbeit
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beschränken, die - in den Augen des Verfassers - wesentliche Einblicke in diese beiden internationalen Organisationen geben. Da die Untersuchung verschiedener Aspekte letztlich bedeutet, das gleiche Studienobjekt nur unter verschiedenen Blickwinkeln zu sehen, birgt jede Analyse den Faktor der Willkürlichkeit in sich. überschneidungen und Wiederholungen sind daher praktisch unvermeidlich, wie immer man auch die analytischen Schnitte legen mag. Die Organisationsanalyse beschränkt sich auf sieben Komponenten, die für beide Organisationen wesentlich erscheinen. Die Anwendung der Methode der vergleichenden Organisationsanalyse bedeutet jedoch nicht, daß die Untersuchung Punkt für Punkt parallel läuft. Vielmehr sollen unter diesen sieben Gesichtspunkten die für jede Organisation charakteristischen Probleme herausgearbeitet werden. A. Ziel und Arbeit
Ausgangspunkt der Organisationsanalyse sind Ziel und Arbeit der Organisationen. Eine Organisation ist nicht Selbstzweck, sondern Organisationen werden zur Erreichung eines bestimmten Zieles geschaffen und sollen bestimmte Funktionen ausüben. Das Ziel weist der Organisation die Richtung, in die sie gehen soll. Die Arbeit ist das Mittel, die gesetzten Ziele zu erreichen. Die Arbeit ist daher die Grundlage der Organisation. Je nach Art der Arbeit kann eine Organisation ganz verschiedene Gestalt gewinnen. Eine Organisation ist nicht lediglich ein formales Gebilde, und die Organisationsanalyse betrifft nicht nur formale Strukturen. Vielmehr gibt die von einer Organisation zu bewältigende Aufgabe der Organisation materiellen Gehalt und bestimmt nicht nur den Gesamtrahmen, sondern auch die Einzelheiten der Organisation. Daher kommt es entscheidend darauf an, die Tätigkeiten qualitativ und quantitativ zu erfassen. Das bedeutet, daß man von Entwicklungshilfeorganisationen nicht sprechen kann, ohne auch von Entwicklungshilfe zu sprechen. Dabei kann man sich aber nicht mit der Feststellung begnügen, daß die beiden in Frage stehenden Organisationen auf dem Gebiet der Entwicklungshilfe tätig sind. Vielmehr muß die Art der Hilfeleistung, der finanzielle Umfang und die Verteilung der Hilfe untersucht werden. Nur auf diese Weise können Schlüsse gezogen werden, ob die Organisationen ihre Ziele tatsächlich verfolgen und erreichen6 • Die Arbeit der Organisation nimmt daher eine Schlüsselstellung ein und zieht sich wie ein roter Faden durch die gesamte Organisationsanalyse.
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A. Etzioni: Modern Organization, Englewood CUffs. 1964, S. 5.
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2. Kap.: Komponenten der Organisations analyse
B. Rechtliche und finanzielle Grundlagen Besteht Klarheit über das von der Organisation zu verfolgende Ziel und die zu verrichtende Arbeit, geht es darum, die Grundlagen der Organisation herauszuarbeiten. Jede Organisation ruht vor allem auf zwei Pfeilern, einem rechtlichen und einem finanziellen. Die einschlägigen Rechtsvorschriften bilden den Rahmen, in dem die Organisation operiert. Die Grundlinien der Organisation, ·aber auch viele Einzelheiten, wie z. B. Kompetenzen der Organe, Management, Mitgliedschaft, sind rechtlich geregelt und bestimmen die Arbeitsweise der Organisation. Diese Fragen sind daher für den Verwaltungswissenschaftler ebenso interessant wie für den Juristen. Nicht weniger wichtig ist die finanzielle Basis. Dies ist ein kritischer Faktor in jeder Organis'ation. Ohne ausreichende finanzielle Mittel kann keine Organisation am Leben bleiben. Dies trifft um so mehr für Entwicklungshilfeorganisationen zu, da ihre Operationen einen erheblichen finanziellen Einsatz erfordern. Die Art und Weise der Finanzierung, sowohl des Verwaltungshaushaltes, als auch der Entwicklungshilfetätigkeiten, beeinflußt die Organisation ganz entscheidend. Das gilt nicht nur in Bezug auf die Höhe der Finanzmittel, sondern vor allem auch für deren Quelle und die Art der Vergabe. Ist die finanzielle Grundlage bereits für nationale Organisationen ein wesentliches Problem, so sind die Schwierigkeiten auf internationaler Ebene noch viel größer, da viele internationale Organisationen auf eigene Steuere innahmen verzichten müssen.
C. Organisationsstruktur Die Organisationsstruktur ist bereits eine klassische Komponente der Organisationsanalyse und wird manchmal fälschlicherweise mit der Organisationsanalyse ·als solch~r identifiziert. Das geht teilweise auf eine etwas einseitige Interpretation von Max Weber und den Einfluß des Scientific Managemenf zurück. Die überbetonung der formalen Organisation hat als Gegenreaktion dazu geführt, die Bedeutung der Organisationsstrukturen abzuwerten und mehr auf die informelle Organisation abzustellen, ein besonderes Anliegen der Human-Relations-Schule. Jedoch macht die Anerkennung informeller Strukturen die Existenz der formalen Strukturen nicht hinfällig. Vielmehr bleibt die formale Organisation, die sich z. B. im Organisationsschaubild niederschlägt, das Rückgrat der Organisation, indem sie nicht nur den Grad der Arbeitsteilung, sondern auch die Autoritätslinien und die Entscheidungsebenen aufzeigt. 7 Vgl. z. B. L. GulicklL. Vrwick (eds): Papers on the Science of Administration II, 1937.
b. Beziehungen zur Umwelt
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D. Beziehungen zur Umwelt
Die Beziehungen der Organisationen zur Umwelt bilden das Kernstück der Analyse. Es ist vor allem das Verdienst des sog. "Institution Building Models", diesen organisatorischen Aspekt unter dem Begriff der "linkages" herausgearbeitet zu haben8 • Insbesondere für internationale Organisationen ist das Konzept der linkages von fundamentaler Bedeutung. Obwohl internationale Organisationen nicht in den Rahmen eines nationalen Staatsapparates eingebettet sind, wäre es unrichtig anzunehmen, daß sie etwa in einem Vakuum arbeiten und ein isoliertes Dasein führen. Vielmehr sind sie in ein ganzes Netz von Bindungen, Einflußnahmen und Kontrollen eingefügt. Es gilt, diese Beziehungen zu zergliedern und den Grad der Abhängigkeit und Unabhängigkeit der Verwaltung festzustellen. Angesichts der Vielfalt dieser Beziehungen können nur eInIge behandelt werden. Die Aufmerksamkeit soll vor allem auf die Hauptorgane der Organisation gerichtet werden. Die Organe sind ihrer Funktion nach dazu bestimmt, als Nahtstellen zwischen den Mitgliedsländern der Organisation und der Verwaltung zu dienen. Ihre Zusammensetzung und ihre Funktionen können recht unterschiedlich sein. Die Beziehungen zu den Mitgliedsländern beschränken sich aber nicht auf die Mitarbeit in den Organen. Vielmehr bestehen mannigfache andere Kontakte, die entweder durch die Vertretungen der Mitgliedsländer bei den Organisationen geknüpft werden oder sich direkt zwischen nationalen und internationalen Verwaltungen entwickeln. Die Mitgliedsländer in Entwicklungshilfeorganisationen können in zwei Gruppen eingeteilt werden. Beide Gruppen verfolgen verschiedene Interessen, haben verschiedenen Anteil an der Organisation, ziehen unterschiedlichen Nutzen aus der Organisation und verfügen über unterschiedlichen Einfluß. Allgemein werden sie im englischen Sprachgebrauch als developing countries und developed countries oder im deutschen Sprachgebrauch als Entwicklungsländer und Industrieländer bezeichnet. Beide Bezeichnungen sind, wie allgemein anerkannt ist, unglücklich und teilweise sogar unzutreffend. Jedoch kommt es im vorliegenden Zusammenhang weniger auf Bezeichnungen als auf die Tatsache der Existenz von zwei Interessengruppen an, die in den Entwicklungshilfeorganisationen unterschiedliche Positionen einnehmen. Während die sog. Industrieländer die Organisationen weitgehend finanzieren und daher üblicherweise als Geberländer bezeichnet werden, sind es die Entwicklungsländer, die Entwicklungshilfe von diesen Orga8 M. Esman: The Elements of Institution Building, in: J. Eaton (ed.), Institution Building and Development, Beverly Hills, 1972, S. 21 ff.
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2. Kap.: Komponenten der Organisationsanalyse
nisationen empfangen und daher üblicherweise - und wenig schön als Empfängerländer bezeichnet werden. Obwohl die Fragwürdigkeit beider Begriffspaare vom Vedasser uneingeschränkt anerkannt wird, sollen die Bezeichnungen dennoch für analytische Zwecke benutzt werden, um die beiden Interessengruppen identifizieren zu können. Als Abgrenzungskriterium der beiden Interessengruppen wird in der Regel das Pro-Kopf-Einkommen benutzt. Auch die Bedenken gegen dieses Kriterium sind allgemein bekannt. Angesichts der Unsicherheit anderer Unterscheidungsmerkmale bleibt aber kaum etwas anderes übrig, als dieses Kriterium weiterhin zu benutzen. Dies ist deswegen nicht besonders schwerwiegend, da in der Mehrzahl der Fälle die Zugehörigkeit zu der einen oder anderen Gruppe nicht zweifelhaft sein kann. Die Länder mit einem hohen Pro-Kopf-Einkommen gehören zu den sog. Industrieländern (Geberländern), während die Länder mit einem niedrigen Pro-Kopf-Einkommen zu den Entwicklungsländern (Empfängerländern) zählen. Schwierigkeiten bieten vor allem zwei Gruppen: die Ostblockländer und die sog. Ölländer. Die Ostblockstaaten verfügen zwar über einen relativ hohen technologischen Entwicklungsstand, aber verhältnismäßig geringe Pro-Kopf-Einkommen. Die Ölländer verfügen dagegen über ein verhältnismäßig hohes Pro-Kopf-Einkommen, haben aber einen verhältnismäßig geringen technologischen Entwicklungsstand aufzuweisen. Unter diesen Umständen wird die von der IDA entwickelte Unterscheidung zwischen Teil I und Teil Ir Ländern der Analyse zugrundegelegt, die weitgehend auf dem Pro-Kopf-Einkommen aufbaut9 • Die beiden erwähnten Gruppen werden daher (mit Ausnahme der UdSSR) den Entwicklungsländern zugerechnet, obwohl mancherlei Bedenken bestehen. Da die Analyse sich über einen Zeitraum von drei Jahrzehnten erstreckt, in dem die Strukturen und der Entwicklungsstand mancher Länder starken Änderungen unterworfen waren, bleibt kaum eine andere Wahl, als diesen rigorosen Schnitt zu vollziehen. Die Analyse wird aber zeigen, daß die wenigen Zweifelsfälle der Zuordnung zur einen oder anderen Interessengruppe die Ergebnisse kaum beeinflussen können, da die Anzahl der sog. Industrieländer im globalen Maßstab in jedem Fall verschwindend klein ist. Neben den "vertikalen" Beziehungen der Organisationen zu den Mitgliedsländern ist vor allem auch das "horizontale" Verhältnis der beiden Entwicklungshilfeverwaltungen zu anderen Organisationen von wesentlicher Bedeutung. Dabei kann es sich um ein Konkurrenzverhältnis handeln, das die Zusammenarbeit erschwert, aber auch um ein über- und Unterordnungsverhältnis, in dem eine Organisation von der anderen abhängig ist. 9
Vgl. World Bank, Annual Report 1976, S. 140 - 142.
F. Technologie
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E. Entscheidungsprozeß
Die Beziehungen zur Umwelt sind eng mit einem anderen wesentlichen organisatorischen Aspekt verbunden, dem Entscheidungsprozeß in der Verwaltung. Dem Verwaltungs- und Entscheidungsprozeß wird in der Organisationstheorie große Bedeutung beigemessen, und er wird manchmal sogar als der Kerntatbestand der Organisation angesehen10 • Dies ist nicht ganz unberechtigt, da das Hauptprodukt einer Verwaltung tatsächlich in einer ungeheuren Zahl von Entscheidungen besteht, die entweder interne oder externe Wirkungen haben. Daher kann die Art und Weise, wie die Entscheidungen getroffen werden, ein bezeichnendes Licht nicht nur auf die Arbeitsweise der Organisation werfen, sondern auch auf die Entscheidungsfreiheit der Verwaltung, insbesondere des Management. Angesichts der besonderen, von den beiden Organisationen zu erfüllenden Aufgaben soll der Entscheidungsprozeß für eine Hauptgruppe von Entscheidungen herausgearbeitet werden, die für die Organisation typisch ist, die Vergabe von Entwicklungshilfe. Dabei erweist es sich allerdings als notwendig, den Entscheidungsprozeß so weit zurückzuverfolgen, daß auch die vorbereitenden Stufen miteinbezogen werden, die zwar nicht unmittelbar Bestandteil der Einzelentscheidung sind, diese aber maßgebend beeinflussen. F. Technologie
Ein Faktor, der in der Organisationstheorie immer mehr Beachtung findet, ist die Art und Weise, wie die Verwaltung ihre Leistungen erbringt. Diese organisatorischen Aspekte werden vielfach unter dem Begriff Technologie (technology) zusammen ge faßt. Dieser Begriff bezieht sich - nach dem amerikanischen Sprachgebrauch - auf das sog. delivery system, bei dem es nicht nur auf input und output, sondern auch auf den Bearbeitungsprozeß ankommt. Technologie ist also im weitesten Sinn zu verstehen und umfaßt sowohl die Anwendung von Computertechnik als auch den Gebrauch von Experten, die Rationalisierung des Entscheidungsprozesses, die Auswahl der Entscheidungskriterien und die Beziehung zum "Kunden" (client) der Organisation. Da der Entwicklungsprozeß eines Landes anerkanntermaßen ein ungemein komplizierter Vorgang ist, muß auch die Entwicklungshilfe in einer solchen Weise gegeben werden, daß dieser Prozeß tatsächlich gefördert und nicht etwa gehindert wird. Gehindert werden kann die Entwicklung aber nicht nur durch die "falsche" Hilfe, sondern auch 10
Simon, S. 1 ff.
3 Wiegand
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2.
Kap.: Komponenten der Organisationsanalyse
durch die "falsche" Art und Weise der Hilfeleistung. Es kommt daher nicht nur darauf an, daß Hilfe gegeben wird, sondern auch darauf, wie sie gegeben wird.
G. Führerschaft Als letzte Komponente soll schließlich die Rolle der führenden Beamten der Verwaltung analysiert werden. Das Problem der Führerschaft hat in der Organisationstheorie insbesondere durch die Forschungsarbeit von P. Selznickl1 Beachtung gefunden. Dieses Problem ist in der internationalen Verwaltung deshalb besonders kritisch, weil sie weniger homogen ist als die nationale Verwaltung. Intern arbeiten Beamte verschiedener Nationalität zusammen, die nicht nur über eine verschiedene Ausbildung, sondern auch über einen unterschiedlichen kulturellen Hintergrund verfügen. Extern hat sich die internationale Organisation auf der internationalen Ebene zu behaupten, die weit stärker Schwankungen unterworfen ist als die nationale Ebene. Den verschiedensten Einflüssen und Machtkämpfen ausgesetzt muß sich insbesondere der Leiter der Organisation in dem Kräftespiel behaupten und auf einen Ausgleich der verschiedenen Interessen hinarbeiten. Da es im Gegensatz zum nationalen kaum ein internationales Interesse per se gibt, liegt es hauptsächlich an dem Führer der Organisation, diese zusammenzuhalten und auf die Erreichung der gesetzten Ziele trotz der ständig wechselnden weltpolitischen Szenerie hinzuarbeiten. Bei der Untersuchung soll insbesondere aufgezeigt werden, welche Stellung die Mitgliedsländer dem Leiter der Organisation einräumen, der die Organisation nach außen repräsentiert. Auf der Grundlage dieser sieben Komponenten sollen im zweiten Teil die bei den ausgewählten Organisationen, das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) und die Weltbankgruppe (IBRD, IDA, IFC) analysiert werden. Dabei soll auch nicht annähernd der Anspruch der Vollständigkeit erhoben werden. Das mannigfache Bild, das die beiden komplexen Organisationen bieten, erfordert die Begrenzung und Auswahl. Daher versucht die Analyse vor allem, die großen Linien entsprechend der besonderen Eigenart der jeweiligen Organisation aufzuzeigen, während Details nur angeführt werden, um die Aussagen zu illustrieren. Dabei wird als sehr wesentlich betrachtet, die Organisation in ihrem historischen Zusammenhang zu sehen, wenn selbstverständlich auch beide Organisationen in ihrer gegenwärtigen Form die Basis für die Analyse bilden. Die Daten sind - soweit im Frühjahr 1977 bereits verfügbar - nach dem Stand vom J'ahre 1976 zusammengestellt worden. 11
P. Selznick: Leadership in Administration, Evanston, 1957.
2. TEIL
Formen der internationalen Verwaltung von Entwicklungshilfe 3. Kapitel
Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen United Nations Development Programme (UNDP) Das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen / United Nations Development Programme (UNDP) ist heute das größte multilaterale Programm der technischen Hilfe 1 und nimmt daher eine gewisse Führungsposition in diesem Bereich der Entwicklungshilfe ein, da es universal ist, nicht nur in der Vergabe von Hilfe auf weltweiter Basis, sondern auch in der Leistung von Beiträgen. Es hat nahezu eine Generation gebraucht, bis UNDP als Organisation entstanden ist. Die lange, wechselvolle und manchmal stürmische Entwicklung hat UNDP entscheidend geprägt. Und es ist dieser Hintergrund, auf dem UNDP in seiner heutigen Form verstanden werden muß.
1. ABSCHNITT: ENTWICKLUNG DES UNDP
Die Anfänge des UNDP gehen auf die Anfänge der Vereinten Nationen selbst zurück. Und in der gleichen Weise, wie die Vereinten Nationen mannigfachen Veränderungen unterworfen waren, wechselte die Gestalt der Programme der technischen Hilfe.
A. Reguläres Entwicklungsprogramm In Ausführung der in Art. 1 Nr. 3 niedergelegten Zwecke macht die Charta der Vereinten Nationen in Kapitel IX die internationale wirtschaftliche und soziale Zusammenarbeit zum Gegenstand des Aufgabenbereiches der Vereinten Nationen. Artikel 55 legt fest, daß die Vereinten Nationen u. 'a. fördern sollen 1
3'
Dok. DP/184, S. 5, Abs. 13.
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3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP "higher standards of living, full employment, and conditions of economic and social progress and development;
-
solutions of international economic, social, health, and related problems; and international cultural and educational cooperation"2.
Die Mitglieder verpflichten sich, gemeinsame und getrennte Maßnahmen zur Erreichung dieser Zwecke in Zusammenarbeit mit den Vereinten Nationen zu unternehmen 3 • Damit tritt die Förderung internationaler wirtschaftlicher und sozialer Zusammenarbeit gleichberechtigt neben die Aufgabe der Friedenssicherung und der Wirtschafts- und Sozialrat neben den Sicherheitsrat. I. Errichtung
Auf der Basis dieser Grundsätze faßte die Generalversammlung der Vereinten Nationen bereits am 14. Dezember 1946 einen Grundsatzbeschluß: 4 "The General Assembly considering that the Members of the United Nations are not yet all equally developed; Considering that some Member nations may need expert advice in the various fields of economic, social and cultural development; Recognizing the responsibility of the United Nations under the Charter for assisting in such development; Recognizing the import an ce of social development for the peace and prosperity of the world; Recognizing the responsibility of the specialized agencies in their respective fields: decides to refer to the Economic and Social Council for study the questions of providing effective ways and means for furnishing, in co-operation with the specialized agencies, expert advice in the economic, social and cultural fields to Member nations, who desire this assistance." Die Tragweite dieses Beschlusses konnte seinerzeit kaum edaßt werden, angesichts des bescheidenen materiellen Inhaltes der Resolution. Jedoch war es diese Resolution, die die Entwicklung der Programme der technischen Hilfe der Vereinten Nationen einleitete. Es war der erste Schritt in das Gebiet der Entwicklungshilfe und der Versuch, einem nur vage wahrgenommenen Bedürfnis der Entwicklungsländer gerecht zu werdenS. 2 Art. 55lit. a und b Charta der Vereinten Nationen. 3 Art. 56 Charta der Vereinten Nationen. 4 GA Res. 52 (I) vom 14. Dezember 1946. S H. Bräker: Multilaterale Hilfeleistung für Ent.wicklungsländer, Köln, 1968, S. 92.
A. Reguläres Programm
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11. Organisation
In Ausführung der Resolution wies der Generalsekretär der Vereinten Nationen in einer Vorlage an den Wirtschafts- und Sozialrat darauf hin, daß bereits der Völkerbund und auch die Internationale Arbeitsorganisation technische Hilfe in Form der Entsendung von Missionen oder Ernennung von Experten geleistet hätten6 • Daher empfahl er, zunächst auf die Dienste der im Generalsekretariat tätigen Fachleute zurückzugreifen7 • Die Generalversammlung folgte diesen Gedankengängen und ermächtigte den Generalsekretär, entsprechende Schritte zu unternehmenS. Das hatte zwei wesentliche Konsequenzen. Einmal sollte für das Hilfeleistungsprogramm keine besondere Verwaltung aufgebaut, sondern die Durchführung dem Generalsekretariat übertragen werden. Zum anderen sollten die Mittel aus dem "regulären" Budget der Vereinten Nationen fließen. Somit handelte es sich nur um die Spezifizierung einer Aufgabe der bereits bestehenden Organisation. Daher wird diese Tätigkeit als Regular Programme, das "Reguläre Entwicklungshilfeprogramm" bezeichnet, ein Ausdruck, der auch für andere UN-Organisationen, insbesondere die Sonderorganisationen, verwendet wird, soweit deren Hilfe aus dem regulären Haushalt bestritten wird9 • Als Aufgaben des Regulären Programmes wurden insbesondere festgelegt 10 : die Organisierung von Expertengruppen, die die Regierungen bei der Aufstellung von Entwicklungsprogrammen beraten konnten, die Bereitstellung von Stipendien für die Ausbildung von Personal aus den Entwicklungsländern, die Ausbildung von Personal in den Entwicklungsländern, die Unterstützung der Entwicklungsländer bei der Beschaffung von technischem Personal und Ausrüstungsgegenständen zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung. Verwaltungstechnisch wurde lediglich eine besondere Verwaltungseinheit innerhalb des Department of Economic and Social Affairs des Generalsekretariats geschaffen, das Bureau of Technical Assistance Operations 11 • Während das Department of Economic and Social Affairs somit für die Ausführung des Programmes verantwortlich war, fielen Dokument E/328, ECOSOC, 4th session, Official Records, Annex 26, S. 323. Ebd. S M. Dupuy: L'Assistance Technique et Financiere aux Pays Insuffisamment Developpes, Paris 1956, S. 6I. 9 Y. Alexander: International Technical Assistance Experts, New York 1966, S. 3. 10 GA Res. 200 (lI!) vom 3. Dezember 1948. 11 U. Kirdar: The Structure of United Nations Economic Aid To Underdeveloped Countries, The Hague, 1966, S. 15. 6
7
38
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
z. B. rechtliche Fragen in die Zuständigkeit der Rechtsabteilung, wurden Sitzungen vom Office of Conference Services vorbereitet usw. Die verwaltungsmäßige und haushaltsrechtliche Integration in das Generalsekretariat setzte dem Regulären Programm natürlich enge Grenzen, denn es war nur eine von vielen Aktivitäten, und die Generalversammlung erhöhte die haushaltsrechtlichen Ansätze für diese neue Aufgabe nur in bescheidenem Maße 12 • Dabei muß jedoch berücksichtigt werden, daß viele Mitgliedsländer zu jener Zeit noch mit dem Wiederaufbau ihrer kriegszerstörten Gebiete beschäftigt waren und daher nur beschränkte Beiträge zum Haushalt der Vereinten Nationen leisten konnten. Um dem Programm mehr Kontinuität zu geben, beschloß die Generalversammlung im Jahre 1949, das Reguläre Programm nicht mehr von jährlichen besonderen Zuweisungen abhängig zu machen, sondern ihm laufende Zuweisungen zu gewähren13 • Seitdem wird regelmäßig ein bestimmter Anteil des Haushaltes der Vereinten Nationen der regulären technischen Hilfe zugeführt14 • Die Kontrolle des Regulären Programmes liegt beim Generalsekretär der Vereinten Nationen, der dem Wirtschafts- und Sozialrat einen Tätigkeitsbericht vorlegt. Der Wirtschafts- und Sozialrat schlägt seinerseits der Generalversammlung notwendige Maßnahmen in Bezug auf Richtlinien und Finanzierung des Programmes vor15 • B. Erweitertes Programm der Technischen Hilfe (EPTA) I. Errichtung
Trotz des bescheidenen Umfanges der vom Generalsekretariat der Vereinten Nationen (und den Sonderorganisationen) geleisteten technischen Hilfe wurde deren Bedeutung recht hoch eingeschätzt. Daher wurde schon bald die Forderung nach Erweiterung dieser Aktivitäten erhoben. Diese Forderung erhielt entscheidenden Auftrieb durch die Antrittsrede von Präsident Truman am 20. Januar 1949, der als Punkt IV verstärkte Hilfe für die Entwicklungsländer unter Einschluß der Vereinten Nationen versprach16 • Daß eine solche entschiedene Stellungnahme des politisch und finanziell wichtigsten Mitgliedes der Vereinten Nationen nicht ohne Wirkung bleiben würde, war vorauszusehen. Auf die Initiative der US-Delegation hin17 bat der Wirtschaft- und Sozialrat 12 R. Asher u. a.: The United Nations and Economic and Social Co-operation, Washington, 1957, S. 441. 13 GA Res. 305 (IV) vom 16. November 1949.
14 15
10 17
Kirdar, S. 22. GA Res. 200 (IH) Dupuy, S. 62. ,Al$her, S. 448.
Abs. 5 und 6 vom 4. Dezember 1948.
B.EPTA
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den Generalsekretär der Vereinten Nationen, "to formulate a comprehensive plan for an expanded co-operation programme of technical assistance for economic development through the United Nations and its specialized agencies, paying due attention to quest ions of a social nature which directly condition economic development"18. Der Generalsekretär kam dieser Aufforderung nach und erstellte eine Art "Weißbuch"19. In Zusammenarbeit mit den Sonderorganis'ationen wurde im Mai 1949 ein "Plan for an expanded co-operation programme through the United Nations and the specialized agencies" vorgelegt20 • Während über die allgemeinen Grundsätze übereinstimmung erzielt werden konnte, gingen die Ansichten in Bezug auf die Organisationsform ,auseinander, so daß die Vorschläge des Generalsekretariats und der Sonderorganisationen getrennt unterbreitet werden mußten21 . Das Streben der Sonderorganisationen nach weitgehender Autonomie widersprach den Bemühungen des Generalsekretärs um enge organisatorische Zusammenarbeit. Nach ausführlichen Diskussionen, die durch ein entsprechendes Vorgehen des Vertreters der UdSSR starke politische Untertöne hatten22 , verabschiedete der Wirtschafts- und Sozialrat schließlich eine Resolution zur Errichtung eines Erweiterten Programmes der Technischen Hilfe I Expanded Programme of Technical Assistance (EPTA)23. Am 16. November 1949 wurde die Vorl,age des Wirtschafts- und Sozialrates von der Generalversammlung angenommenu . Damit war das EPTA ins Leben gerufen und konnte 1950 seine Tätigkeit aufnehmen. 11. Organisation
Wesentlich ist, daß EPTA weder das Reguläre Programm der Vereinten Nationen, noch das der Sonderorganisationen ersetzen sollte oder ersetzte, obwohl der Zweck des EPTA und der Regulären Programme übereinstimmte. Es wurde EPTA zur Aufgabe gemacht. "to help those countries to strengthen their national economies through the development of their industries and agriculture, with a view to promoting their economic and political independence in the spirit of the Charter of the United Nations, and to ensure the attainment of higher levels of economic and social welfare for their entire populations25."
18 ECOSOC Res. 180 (VIII) vom 4. März 1949. 19
20
Dupuy, S. 63.
Dok. E/1327jAdd. 1.
21 Ebd., S. VIII. 22
23 2i
25
Dupuy, S. 64.
ECOSOC Res. 222 A (IX) vom 15. August 1949. GA Res. 304 (IV) vom 16. November 1949. ECOSOC Res. 222 A (IX), Annex I, General Principles Abs. 1.
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
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Auch einige leitende Prinzipien, wie sie von der Generalversammlung in Resolution 200 (IH) vom 4. Dezember 1948 formuliert worden waren, wurden ausdrücklich übernommen: - "Technical assistance for economic development of underdeveloped countries shan be rendered by the participating organisations only in agreement with the Governments concerned and on the basis of requests received from them; - The kinds of services to be rendered to each country shan be decided by the Government concerned; - The countries desiring assistance should perform, in advance, as much of the work as possible in order to define the nature and scope of the problem involved; - The technical assistance furnished shan - not be a means of foreign economic and political interference in the internal affairs of the country concerned and not be accompanied by any considerations of a political nature. - be given only to or through Governments, - be provided as far as possible in the form which that country desires; - Avoid distinctions arising from the political structure of the country requesting assistance, or from the race or religion of its population 26 ." Trotz dieser Ähnlichkeiten unterschied sich EPTA vom Regulären Programm in organisatorischer Hinsicht. Während die Regulären Programme mehr oder weniger zusammenhanglos nebeneinander herliefen und der Kompetenz der Vereinten Nationen oder der Sonderorganisationen unterstanden, war es das besondere Kennzeichen des EPTA, daß es auf eine Zusammenarbeit dieser Organisationen auf dem Gebiet der technischen Hilfe abzielte. Sehr vereinfacht ausgedrückt, handelte es sich bei EPTA um einen Fonds, an dem die verschiedenen UN-Organisationen teilnahmen. Dieser Fonds wurde nicht 'aus den Haushalten der UN-Organisationen gespeist und war daher nicht in das Budget dieser Organisationen integriert. Vielmehr wurde der Generalsekretär ermächtigt, ein Sonderkonto für technische Hilfe einzurichten27 , das durch Sonderzuwendungen der Mitgliedsländer der Vereinten Nationen oder Sonderorganisationen gespeist wurde. Auf Veranlassung des "Negotiating Committee for Extl'a-Budgetary Funds" der Vereinten Nationen wurde eine Technical Assistance Conference im letzten Jahres viertel jeweils in New York abgehalten28 • In diesen sog. "pledging conferences" wurde die Höhe der Gesamtbeträge und der einzelnen Zuwendungen bekanntgegeben29 • Da die Beiträge freiwillig waren, lag 26
27 28 29
Ebd., Abs. 2 und 3. GA Res. 304 (IV) Abs. 3. Vgl. Kirdar, S. 35. J. Stoessinger u. a.: Financing the United Nations System, Washington,
1964, S. 204.
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B.EPTA
es in der Hand der teilnehmenden Regierungen, ihre Anteile festzulegen. Jedoch fand eine interne Abstimmung der maßgebenden Geberländer statt. An der Arbeit des EPTA nahmen teil neben den Vereinten Nationen auch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO), die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO), die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO), die Internationale Zivil-Luftfahrt-Organisation (ICAO) und die Welt gesundheitsorganisation (WHO). Jede dieser Mitgliedsorganisationen erhielt einen festen Anteil der Mittel des Fonds zugewiesen30 : UN .............. 23 ILO .............. 11 FAO .... . . . . . . .. 29
% % %
UNESCO ........ 14 % ICAO ............ 1 % WHO ............ 22 %
Später beteiligten sich auch der Internationale Fernmeldeverein (ITU) , die Weltorganisation für Meteorologie (WMO), die Internationale Atomenergie-Agentur (IAEA) und der Weltpostverein (UPU). Obwohl das System der festen Anteile 1955 'als solches aufgehoben und durch Entwicklungsprogramme ersetzt wurde, änderte sich in der Praxis kaum etwas, da auch die Programme zu fast gleichbleibenden Zuweisungen an die ausführenden Organisationen führten 31 • Diese Art der Finanzierung bestimmte auch die Organisation des EPTA. Da lediglich die Aufbringung und Verteilung der Mittel zentral, die Verwendung dagegen durch die einzelnen UN-Organisationen erfolgte, war die Einrichtung einer starken Zentralverwaltung nicht nötig und möglich. Daher wurde lediglich als über den Organisationen stehendes Organ (inter-agency organ) das Amt für Technische Hilfeleistung / Technical Assistance Board (TAB) geschaffen, das aus den Leitern der Sonderorganisationen und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen bestand. Dieser führte zunächst den Vorsitz, wurde aber später durch einen Geschäftsführenden Vorsitzenden / Executive Chairman abgelöst32 • Entscheidungen sollten durch Konsensus erreicht werden33 • Schon diese Konstruktion als kollegiales Organ zeigt, daß der TAB nicht als starke zentrale Institution gedacht war, sondern nur als Koordinierungsmittel. Als solches besaß es auch keine eigene RechtspersönlichkeW4 • Die Funktion des TAB war es lediglich, die Aktivitäten ECOSOC Res. 222 A (IX) Abs. 9 c. Vgl. Symonds: Functional Agencie"s and International Administration, in: R. S. Jordan (ed.), International Administration, New York 1971, S.104; Kirdar, S. 37 f. 32 J. Von Goeckingk: United Nations Technical Assistance Board, New York, Woodrow Wilson Foundation, 1955, S. 7. 33 ECOSOC, Res. 222 A (IX), Abs. 3. 34 Vgl. Kirdar, S. 31 f. 30
31
3. Kap.,!. Abschn.: Entwic.1dung des UNDP
42
unter EPTA zu koordinieren und zu überwachen und die Ersuchen der Entwicklungsländer in ein Gesamtprogramm einzufügen. TAB verfügte zwar über ein Sekretariat, das unter der Leitung des Geschäftsführenden Vorsitzenden stand. Er wurde aber nur von einem verhältnismäßig kleinen Stab von Mitarbeitern unterstützt, die von den teilnehmenden Organisationen abgeordnet wurden3s • Seit Anfang der 50er Jahre unterhielt das Sekretariat auch Außenstellen in den Entwicklungsländern36 • Diese sog. Resident Representatives (oder auch kurz ResRep genannt) dienten vorwiegend als Informationskanäle zwischen den Empfängerländern und TAB 37 • Als Kontrollorgan des TAB wurde der Ausschuß für Technische Hilfeleistung I Technical Assistance Committee (TAC) als ständiger Ausschuß des Wirtschafts- und Sozialrates eingesetzt, dem der TAB Bericht erstatten mußte 38 • Ursprünglich war er aus der gleichen Anzahl von Mitgliedern zusammengesetzt wie der Wirtschafts- und Sozialrat, also 1839 • Später wurde jedoch seine Mitgliederzahl auf 2440, schließlich auf 30 erhöht41 • Die Aufgabe des TAC war es vor allem, die Programme und Aktivitäten des EPTA zu überwachen, die Berichte des TAB zu diskutieren und die Zusammenarbeit der teilnehmenden Organisationen zu überprüfen42 • Die Arbeit des TAC wurde ihrerseits durch den Wirtschafts- und Sozialrat und schließlich durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen überwacht. Die Ausführung des EPT A lag in den Händen der teilnehmenden Organisationen. Auf diese Weise wurden auch die Vereinten Nationen wie die Sonderorganisationen zur ausführenden Organisation des EPTA, obwohl sie gleichzeitig Koordinierungsaufgaben für EPTA wahrnahmen. Um dieser Rolle gerecht zu werden, wurde eine besondere Verwaltungs einheit innerhalb des Generalsekretariats geschaffen, die Technical Assistance Administration (TAA). Die TAA war sowohl für das Reguläre als auch für das Erweiterte Programm zuständig43 • Als "operational department" war es sozusagen einer Sonderorganisation gleichwertig und hob sich bewußt vom übrigen Genel'alsekretariat abu. Die neue Abteilung wurde von einem Generaldirektor geleitet, ECOSOC Res. 222 A (IX) Abs. 5. Vgl. Bräker, S. 105 f. 37 Kirdar, S. 34. 38 ECOSOC Res. 222 A (IX) Abs. 6. 39 Ebd. 40 ECOSOC Res. 647 (XXIII). 41 ECOSOC Res. 863 (XXXII). 42 ECOSOC Res. 222 A (IX) Abs. 6. 43 AZexander, S. 24. 44 H. KeenZeyside: International Aid: A Summary, New York 1966, S. 202. 35 36
C. Sonderfonds
43
der direkt dem Generalsekretär unterstand45 • Auf diese Weise spalteten die Vereinten Nationen ihre Koordinierungsaufgaben im TAB und ihre Ausführungsaufgaben im Rahmen des EPTA. Diese Verselbständigung der Funktionen der technischen Hilfe im Rahmen des Generalsekretariats wurde jedoch von manchen Mitgliedsländern, insbesondere der UdSSR, als unwirtschaftlich und daher als unzweckmäßig angesehen. Insbesondere im Beratenden Ausschuß für Verwaltungs- und Budgetfragen der Generalversammlung wurde eine regelrechte Kampagne zur Eingliederung der TAA in das Department of Economic and Social Affairs (ESA) geführt46 , die bereits 1952 zu einem entsprechenden Beschluß der Generalversammlung führte 47 • Entgegen seiner besseren überzeugung stimmte Generalsekretär Hammarskjöld nach langem Zögern schließlich diesem Vorschlag zu. Mit Wirkung vom 1. Februar 1959 wurde TAA als selbständige Abteilung aufgelöst und in das Department of Economic and Social Affairs eingegliedert48 • Es war nun vorwiegend das Bureau of Technical Assistance Operation (BTAO), das für EPTA und auch das Reguläre Programm zuständig war 49 • Es unterstand einem besonderen Commissioner for Technical Assistance 5o • Damit war gerade der durch die Schaffung der TAA gewollte Effekt wieder beseitigt. Vom organisatorischen Standpunkt aus gesehen bedeutet EPTA nur in bescheidenem Maße eine Fortentwicklung des Regulären Programmes. Die Anteile der Organisationen an EPTA-Mitteln wurden praktisch zum Bestandteil des Budgets dieser Organisationen, wenn die Mittel auch für diese besonderen Zwecke verwendet wurden. TAB und TAC dienten mehr der Information als der Koordination und beschnitten die Autonomie der teilnehmenden Organisationen k'aum, ganz zu schweigen davon, daß etwa TAB oder EPTA als besondere Entwicklungsorganisation angesehen werden konnten. C. Sonderfonds (SF) I. Errichtung des Sonderfonds
Obwohl die Zuwendungen an EPTA laufend gestiegen waren 51, wurde von den Entwicklungsländern immer wieder die Forderung nach neuen Entwicklungshilfemaßnahmen erhoben, um wirkliche oder 'an45 46
47 48
49 50
61
Ebd., S. 208.
Ebd., S. 234 ff. GA Res. 681 (VII) vom 21. Dezember 1952. KeenZeyside, S. 244. AZexander, S. 25.
Ebd.
K. Hesse: Das System der Entwicklungshilfen, Berlin, 1969, S. 89.
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
44
gebliche Lücken im System der Entwicklungshilfe zu füllen. Kleinere kurzfristige Maßnahmen der technischen Hilfe wurden aus den Regulären Programmen bestritten. Größere, längerfristige Vorhaben der technischen Hilfe wurden aus dem Erweiterten Programm finanziert. Kapitalhilfe war vor allem von der Weltbank erhältlich. Dagegen fehlte eine Finanzierungsquelle für sogenannte "preinvestment"-Projekte, die den späteren Einsatz von Kapital ermöglichen sollten. Daher benutzten die Entwicklungsländer das Forum der Vereinten Nationen dazu, auf die Bereitstellung neuer Finanzmittel und entsprechender Institutionen zu drängen. Ging die Errichtung des EPTA noch weitgehend auf die Initiative der USA zurück, so sahen sich die USA schon in den folgenden Jahren in die Defensive gedrängt. So unkompliziert die Errichtung des EPTA vor sich ging, so kompliziert erwiesen sich die Verhandlungen für weitergehende Maßnahmen. Die ganze Diskussion drehte sich vorwiegend um die Errichtung eines "Special United Nations Fund for Economic Development" (SUNFED)52. Bereits im Januar 1952 verabschiedete die Generalversammlung eine Resolution, in der ECOSOC ersucht wurde, "to submit to the General Assembly at its seventh regular session a detailed plan for establishing, as soon as circumstances permit, a special fund for grants-in-aid and for low-interest, long-term loans to under-developed countries for the purpose of helping them, at their request, to accelerate their economic development and to finance non-self-liquidating projects, which are basic to their economic development 53 ." Als der Druck immer stärker wuchs, begegneten die USA dem SUNFED mit einem Gegenvorschlag, einem Special Projects Fund54 • Die USA erklärten sich bereit, zunächst 38 Ofo und dann ein Drittel der Beiträge für diesen Fonds zu tragen55 • Nach langwierigen Verhandlungen wurde ein Kompromiß erzielt, der stärker dem Vorschlag der USA als dem Entwurf für SUNFED glich56 • Am 14. Dezember 1957 beschloß die Generalversammlung, "that, subject to the conditions prescribed hereunder there shall be established as an expansion of the existing technical assistance and development activities of the United Nations and the specialized agencies a separate Special Fund which would provide systematic and sustained assistance in fields essential to the integrated technical, economic and social development of the less developed countries, that, in view of the resources prospectively available at this time, which are not likely to exceed 100 million US-Dollar annually, the operations of the Special Fund shall be 52 J. Hadwen and J. Kaufmann: How United Nations Decisions Are Made, Leyden, 1981, S. 85 ff. 53 GA Res. 520 A (VI), Abs. 1 vom 12. Januar 1952. 54 Hadwen and Kaufmann, S. 95 f. 55 5G
Bräker, S. 109.
Hadwen and Kaufmann, S. 97.
C. Sonderfonds
45
directed towards enlarging the scope of the United Nations Programmes of technical assistance so as to include special projects in certain basic fields to be defined by the Preparatory Committee provided for in paragraph 4 below, for example, intensive surveys of water, mineral and potential power resources, the etablishment-including staffing and equipping-of training institutes in public administration, statistics and technology, and of agricultural and industrial research and productivity centres, that while, without impairing the separate identity of the Special Fund, the fullest possible use should be made of the existing machinery of the United Nations, the specialized agencies-including the existing international financial institutions-and the Expanded Programme of Technical Assistance, the Special Fund will require some new administrative and operation al machinery 57." Der durch diesen Beschluß eingesetzte vorbereitende Ausschuß 5s tagte vom 1. März bis 15. April 1958 und legte dem Wirtschafts- und Sozialrat einen Bericht vor, der nicht nur von ECOSOC, sondern auch von der Generalversammlung begrüßt wurde 59 • Bereits am 14. Oktober 1958 errichtete die Generalversammlung durch Resolution 1240 (XIII) den Sonderfonds / Special Fund (SF) und legte die Richtlinien für diesen fest. Am 1. Januar 1959 nahm der Sonderfonds seine Tätigkeit auf60 • 11. Organisation des Sonderfonds
Auf den ersten Blick hat der Sonderfonds / Special Fund starke Ähnlichkeiten mit EPTA. Der Sonderfonds hatte keine Mitglieder, sondern nur Teilnehmer. Am Sonderfonds teilnehmen konnten alle Mitglieder der Vereinten Nationen, der Sonderorganisationen oder der IAEA61 • Die Finanzmittel wurden in Form von freiwilligen Zuwendungen von den teilnehmenden Sta'aten oder nicht-öffentlichen Trägern aufgebracht 62 • Die Beiträge wurden auf der jährlichen "pledging conference" von EPTA festgelegt bzw. bekanntgegeben63 • Es war die Aufgabe des Sonderfonds, "to provide systematic and sustained assistance in fields essential to the integrated technical, economic and social development of the less developed countries. The Special Fund is thus envisaged as a constructive advance in United Nations assistance to the less developed countries, which should be of immediate significance in accelerating their economic development by, inter alia, facilitating new capital investments of all types by creating con57
58 50
80 61 62 63
GA Res. 1219 (XII) Abschnitt II, Abs. 1 - 3. Vgl. Hadwen and Kaufmann, S. 99. Kirdar, S. 200. Ebd., S. 202. GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 7. Ebd., Abs. 45. GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 46; vgl. Kirdar, S. 208.
3. Kap.,!. Abschn.: Entwicklung des UNDP
46
ditions, which would make such investments either feasible or more effective 64 ." Ebenso wie bei EPTA sollten die Vereinten Nationen, die Sonderorganisationen und die IAEA in erster Linie als ausführende Organisationen dienen65 • Trotz dieser Ähnlichkeiten brachte der Sonderfonds in organis'atorischer Hinsicht jedoch einige wichtige Weiterentwicklungen. Obwohl die Resolution der Generalversammlung einerseits bestimmte, daß der Sonderfonds ein Organ der Vereinten Nationen sein sollte, das unter der Autorität des Wirtschafts- und Sozialrates und der Generalversammlung verwaltet wurde66, wurde andererseits ausdrücklich festgesetzt, daß der Sonder fonds ein getrennter Fonds sein soll (separate fund)67. Daraus wurde nicht nur geschlossen, daß der Sonderfonds im Gegensatz zu EPTA eine von den Vereinten Nationen und den Sonderorganisationen zu unterscheidende Organisation war, sondern auch, daß der Sonderfonds eigene Rechtspersönlichkeit besaß 6B , und daß er nicht nur im Namen anderer Organisationen tätig wurde. Die Organisationsstruktur macht dies sehr deutlich. An der Spitze des Sonderfonds stand ein Geschäftsführender Direktor I Managing Director69 • Er trug die Gesamtverantwortung für die Operationen des Sonderfonds. Der Geschäftsführende Direktor sollte zwar von den bereits bestehenden Einrichtungen Gebrauch machen, konnte aber seinen eigenen Verwaltungsapparat aufbauen70 . Ursprünglich bestand die Verwaltung aus dem Office of the Managing Director, dem Bureau of Operations und der Joint Administrative Division, wurde aber mehrfach umorganisierf'. Dem Geschäftsführenden Direktor wurde ein Beratender Ausschuß I Consultative Board beigeordnet, der ihn vor allem bei der Auswahl und Bewertung der Projekte beraten sollte T2 • Der Beratende Ausschuß bestand aus dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, dem Executive Chairman von TAB und dem Präsidenten der IBRD bzw. deren Vertreter und diente damit der inter-agency Koordination. Jedoch läßt schon die Zusammensetzung erkennen, daß den Sonderorganisationen 64 GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 1. Ebd., Abs. 39. 66 Ebd., Abs. 8. 67 Ebd. 68 Kirdar, S. 202, 214 ff. 69 GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 21. 70 Ebd., Abs. 28. 71 Vgl. Alexander, S. 32. 72 GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 26. 65
C. Sonderfonds
47
nicht das gleiche Gewicht zukam wie im TAB, wodurch die Stellung des Geschäftsführenden Direktors gestärkt wurde. Der Geschäftsführende Direktor wurde vom Generalsekretär der Vereinten Nationen nach Konsultation des Verwaltungsrates I GoveTning Council mit der Zustimmung der Generalversammlung der Vereinten Nationen ernannf3. Dieser Verwaltungsrat gab jedoch nicht nur bei der Auswahl des Geschäftsführenden Direktors, sondern auch in den übrigen Angelegenheiten des Sonderfonds den Ausschlag. Die Aufgabe des Verwaltungsrates war es, "to provide general policy guidance on the administration and operations of the Special Fund. It shall have final authority for the approval of the projects and programmes recommended by the Managing Director. It shall review the administration and the execution of the Fund's approved projects, and shall submit reports and recommendations to the Economic and Social CounciF4." Die Befugnisse des Verwaltungsrates gingen daher über die des TAC hinaus zu Lasten der ausführenden Organisationen, insbesondere der Sonderorganisationen. Denn die Förderungsprogramme wurden auf bloßer Projekt-Basis erstelJt15, so daß keine festen Quoten für die ausführenden Organisationen bestanden wie in EPTA. Der Verwaltungsrat bestand wie der Wirtschafts- und Sozialrat zunächst aus 18 Mitgliedern76 , später aus 24 Mitgliedern77 • Entscheidungen in wichtigen Fragen wie der Genehmigung von Projekten und Verteilung von Finanzmitteln bedurften einer Zwei-Drittel-Mehrheit, alle anderen Entscheidungen wurden mit einfacher Mehrheit getroffen7S . Neben dieser starken Stellung des Verwaltungsrates des Sonderfonds wurden die Funktionen des Wirtschafts- und Sozialrates und der Generalversammlung stark abgeschwächt, obwohl ihnen die Aufsicht über den Sonderfonds zukam79 . Daher wurde das Budget, das vom Haushaltsplan der Vereinten Nationen getrennt erstellt wurde, vom Verwaltungsrat beschlossen und der Generalversammlung zusammen mit dem Jahresbericht lediglich unterbreitetSo. Diese gesamten organisatorischen Anordnungen lassen im Vergleich zum Erweiterten und Regulären Programm einen neuen Ansatz erkennen. Während das Reguläre Programm vollständig in die bereits be73 74 75 76
GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 22. Ebd., Abs. 12. Ebd., Abs. 5I. Ebd., Abs. 11. 77 GA Res. 1945 (XVIII) vom 11. Dezember 1963. 7S GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 16. 7~ Ebd., Abs. 8. so Ebd., Abs. 54.
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
48
stehenden Organisationen eingegliedert wurde und dessen Errichtung nur auf die Spezifizierung einer implizit bereits bestimmten Aufgabe und die Erhöhung der Haushaltsansätze hinauslief, wurde mit EPTA nicht nur die Finanzdecke erhöht, sondern auch vom organisatorischen Gesichtspunkt aus eine Koordinierung der Arbeit des UN-Systems auf dem Gebiet der technischen Hilfe versucht. Der TAB erwies sich jedoch als schwaches Organ. Diese Erfahrungen wurden bei der Errichtung des Sonderfonds in Betracht gezogen und anstelle eines bloßen Koordinierungsorgans eine Zentralverwaltung mit dem Geschäftsführenden Direktor an der Spitze geschaffen. Allerdings war auch dies nur ein bescheidener Schritt, der die Autonomie der Sonderorganisationen kaum beschnitt und deren Bestrebungen, gesicherte Quoten auch aus den Mitteln des Sonderfonds zu erhalten, kaum Einhalt bieten konnte 8t, D. Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) I. Errichtung des UNDP
Mit der Schaffung des Sonderfonds verfügte das UN-System über drei besondere Programme, die mehr oder weniger ausschließlich der technischen Hilfe gewidmet waren. Da jedes Programm über eine andere Struktur verfügte, aber dieselben Zwecke erfüllen sollte, wurde schon bald nach der Errichtung des Sonderfonds die Forderung nach Vereinheitlichung laut. Obwohl der Sonderfonds und EPTA zwei getrennte Programme waren, entwickelte sich auf der Hauptquartiers- und Länderebene eine enge Zusammenarbeit82 . Es erschien daher nur logisch, diese Zusammenarbeit weiter zu vertiefen. Am 27. Juni 1961 unterbreitete der amerikanische Delegierte in der 32. Sitzung des TAC entsprechende Vorschläge unter dem Titel "Strengthening Technical Cooperation through the United Nations"83. Unter anderem wurde ein Zusammenschluß von EPTA und Sonderfonds angeregt. Auf Vorschlag des TAC setzte der Wirtschafts- und Sozialrat ein Ad Hoc-Komitee ein, das diese Fragen untersuchen sollte84 . Dieser Beschluß leitete eine langwierige Debatte in den Vereinten Nationen ein, deren Aufwand in keinem rechten Verhältnis zu dem schließlich erzielten Ergebnis stand. Das Komitee hielt seine erste Sitzung im Januar 1962 und seine letzte Sitzung im Februar/März 1964 ab 85 . Dazwischen lagen zahlreiche Versuche, das Problem in den Griff 81 S. Sen: United Nations in Economic Development Strategy, New York, 1969, S. 111. 82 Dok. DP/5 Capacity Study Vol. II S. 13 Abs. 33. 8.'1
84
Sen, S. 118. Sen, S. 119.
85 Ebd., S. 120, 136.
Need for a New
D. UNDP: Errichtung
49
zu bekommen. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen wurde mit der Erstellung eines Gutachtens über die Vor- und Nachteile einer Verschmelzung der drei Programme beauftragt. Der Bericht des Generalsekretärs "Coordination of Technical Assistance Programmes"86 befürwortete einerseits eine Verbindung von EPTA und SF zu einem United Nations Development Programme. Andererseits wurde eine Einbeziehung des Regulären Programmes in die Zusammenlegung abgelehnt. Die Diskussion des Berichtes im Ad Hoc-Komitee zeigte die Fronten auf. Während z. B. die USA entschlossen für eine Zusammenlegung eintraten, um die Arbeit der Programme zu rationalisieren, sah die UdSSR die Wirksamkeit der Programme durch eine Zusammenlegung gefährdet87 . Großbritannien und Frankreich versprachen sich keine großen Vorteile von einem Zusammenschluß, waren aber bereit, für eine Vereinheitlichung zu stimmen, falls die Identität von Sonderfonds und EPTA aufrechterhalten würde88 . Dagegen fand eine Einbeziehung der Regulären Programme keine Mehrheit im Komitee. Der vom Ad Hoc-Komitee dem Wirtschafts- und Sozialrat schließlich vorgelegte Resolutionsentwurf folgte weitgehend den Vorschlägen des Generalsekretärs. Nach positiver Stellungnahme des ECOSOC wurde er 'auch von der Generalversammlung angenommen. Mit Wirkung vom 1. Januar 1966 kam das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen I United Nations Development Programme (UNDP) zur Entstehung89 . Obwohl dieser Beschluß als großer Fortschritt gefeiert wurde, zeigt die Lösung alle Merkmale eines schlechten Kompromisses. Ein Beamter der Vereinten Nationen fragte mit Recht: "They speak of a merger, but where is it"90. Während ursprünglich eine echte Reform angestrebt worden war, war das Ergebnis wenig mehr als eine Mußheirat, um nicht alle Bemühungen scheitern zu lassen. In finanzieller Hinsicht änderte sich so gut wie nichts. Die Generalversammlung entschied ausdrücklich, daß "the special characteristics and operations of the two programmes, as weIl as two separate funds, will be maintained and that, as hitherto, contributions may be pledged to the two programmes separately"91. Das bedeutete, daß das UNDP kein einheitliches Programm war, sondern über eine sogenannte TAund eine SF-Komponente verfügte. Eine Regierung konnte bestimmen, ob sie Beiträge nur für die TA- oder SF-Komponente oder zu beiden 86 Dok. E/3850 und E/3851. 87 Vgl. dagegen die entgegengesetzte Haltung der UdSSR im Falle der Eingliederung der TAA in das ESA, oben 3. Kap., 1. Abschn., B H. 88 Vgl. Sen, S. 137. 89 GA Res. 2029 (XX) vom 22. November 1965, Abs. 8. 90 Zit. in Sen, S. 140. 91 GA Res. 2029 (XX) Abs. 1. 4 Wiegand
Ausführende Organe
Beratende Organe
Administrative Organe
Legislative Organe
I
I
- -
Generalsekretariat derUN
Generalsekretariat derUN
GA ECOSOC
Reguläres Entwicklungsprogramm GA ECOSOC TAC
nach 1958 BTAOund Sonderorganisationen
------
vor 1958 TAAund Sonderorganisationen
TAB Executive Chairman u. sein Sekretariat
---
I
I
EPTA (bis 31. 12. 1965)
I
I
Sonderorganisa tionen und Generalsekretariat derUN
Sonderorganisationen, Generalsekretariat und andere Organisationen
IACB
Administrator u. sein Sekretariat
Managing Director u. sein Sekretariat Consul tative Board
GA ECOSOC Governing Council
I
I (TA u . SF-Komponente) UNDP
GA ECOSOC Governing Council
Sonderfonds (bis 31. 12. 1965)
Tabelle 1: Organe der Entwicklungsprogramme der UN
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~
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o
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D. UNDP: Reform
51
leisten wollte und in welcher Höhe. Auf organisatorischer Ebene wurde jedoch eine Vereinheitlichung erreicht nach dem Grundsatz von Geben und Nehmen. EPTA "opferte" sein Technical Assistance Committee. UNDP übernahm daher den Verwaltungsrat des Sonderfonds92 • Der Sonderfonds "opferte" den Consultative Board. UNDP erhielt einen Inter-Agency-Consultative Board (IACB), der dem TAB entsprach93 • An die Spitze der Verwaltung wurde ein Verwalter / Administrator dessen Stellung der des Geschäftsführenden Direktors des Sonderfonds gleichkam - und ein Co-Administrator gesetzt94 • Damit war zumindest zahlen mäßig in Bezug auf die Organe die Struktur der UN-Entwicklungsprogramme vereinfacht worden, wie Tabelle 1 zeigt. 11. Reform des UNDP
1. Notwendigkeit der Reform Bereits die Analyse der stufenweisen Entwicklung der technischen Hilfe der Vereinten Nationen zeigt die recht unsystematische Art, in der diese Programme geschaffen wurden. Einmal war es die Generalversammlung, ein anderes Mal eine Mitgliedsregierung, dann eine konzertierte Aktion einer Ländergruppe, die Aktivitäten einleiteten, deren Umfang und Ausgang kaum jemand voraussehen konnte. Insbesondere die Anfangsjahre erwiesen, daß diese neue Tätigkeit der internationalen Zusammenarbeit nicht nur weit größere Bedeutung hatte, sondern auch weit größere Probleme aufwarf und weit höhere Finanzbeträge erforderte, als ursprünglich angenommen worden war. Umfassende verwaltungsmäßige Voraussetzungen mußten geschaffen werden, um den Entwicklungshilfeprogrammen den geeigneten Rahmen zu geben. Dennoch waren die von den maßgeblichen Organen getroffenen Entscheidungen alles andere als zufriedenstellend. Es fehlte die große Linie. Eine Lösung wurde auf die andere gehäuft, ein Programm neben das andere gestellt, ohne deren Vereinbarlreit allzu große Aufmerksamkeit zu schenken. Das ist auch nicht verwunderlich, angesichts der drastischen Änderungen der weltpolitischen Szenerie. Als die ersten Programme der technischen Hilfe anliefen, konnten die maßgebenden Geberländer ihre Zuwendungen mehr als Almosen reichen, ohne wesentliche Interventionen der Entwicklungsländer gewärtigen zu müssen. Da es den Geberländern, insbesondere den USA, möglich war, die Entscheidungen in den maßgebenden Organen und deren Auswirkungen weitgehend zu steuern, konnten die Geberländer 92 93
94
GA Res. 2029 (XX) Abs. 4. Ebd., Abs. 6. Ebd., Abs. 7.
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
52
sich ohne große Bedenken zu Beiträgen bereiterklären. Mit dem Einströmen der unabhängig gewordenen Staaten änderte sich das Bild in den Vereinten Nationen. Der Wunsch nach großzügigerer Finanzierung wuchs. Dieses Streben war mit der Forderung nach neuen Institutionen verbunden, da die Entwicklungsländer zumindest auf diese Weise eine Vermehrung der Mittel durchzusetzen hofften. UNCTAD, UNIDO und CDF sind dafür Beispiele. Darüberhinaus nahm die UdSSR ein größeres Interesse an der multilateralen Entwicklungshilfe, allerdings in der Regel nur derart, daß sie die Forderungen der Entwicklungsländer unterstützte. Dadurch wurde die Erarbeitung eines Konsensus in den Organen der Vereinten Nationen immer schwieriger. Die westlichen Industrieländer sahen sich mehr und mehr außerstande, die Abstimmungsmaschinerie zu kontrollieren und die Auferlegung von finanziellen Lasten zu vermeiden, die sie nicht tragen wollten. Unter diesen Umständen waren die maßgeblichen Geberländer daran interessiert, die Wirksamkeit der bestehenden Programme zu erhöhen und deren Verwaltungskosten zu senken, um damit bessere Erfolge mit den gleichen Beiträgen zu erzielen. Das war in groben Zügen etwa der Hintergrund der Resolution 2029 (XX.) der Generalversammlung, mit der EPTA und SF in UNDP aufgingen. Es wurde aber bald klar, daß diese Entschließung nur die letzte der Lückenbüßer-Entscheidungen darstellte. Tatsache war, daß "the programmes have not been merged, only their problems have been submerged"95. Die Idee der Verschmelzung von EPTA und SF war als solche einleuchtend und angebracht. Aber die Ernennung des Managing Direetor des SF als Administrator des UNDP und des Exeeutive Chairman von EPTA als Co-Administrator und die Vereinigung der Organisationsstruktur der beiden Programme konnten nicht als wirkliche Verschmelzung bezeichnet werden, da der SF und das EPTA in der SF und der TA-Komponente des UNDP praktisch fortbestanden. UNDP war damit wenig mehr als ein Konglomerat von verschiedenen Elementen, die sich während der letzten 20 Jahre gebildet hatten96 • Der Verwaltungs rat z. B. sollte direkt für die gesamte Arbeit des UNDP verantwortlich sein, war aber nur ein Ersatz für das Governing Couneil des Sonderfonds und des Technieal Assistanee Committee des EPTA. Das bedeutete, daß es weiterhin in der alten Weise arbeiten mußte und lediglich vermehrte Aufgaben zu bewältigen hatte. Daher wurde es überwältigt von Einzelentscheidungen, insbesondere der Genehmigung von Projekten. Das führte zur Formalisierung der Entscheidungskompetenzen. Da dem Verwaltungs rat die Zeit und der überblick fehlten, 95 96
Sen, S. 140. Dok. DP/L. 24.
D. UNDP: Reform
53
alle Projekte im Detail zu prüfen, blieb ihm kaum etwas anderes übrig, als mehr oder weniger global seine Zustimmung zu erteilen. Auf der anderen Seite hatte der Verwaltungs rat nicht genügend Zeit, die Grundsatzfragen zu erörtern. Notwendigerweise ergab sich die Situation, daß der Administrator des UNDP die eigentliche Entscheidung über Projektanträge traf, ohne die rechtliche Kompetenz zu besitzen, während der Verwaltungsrat die Kompetenz besaß, aber nicht wirklich die Entscheidungen fällte. Die Folgen hatten die Empfängerländer zu tragen. Die Finanzierung von Projekten wurde verzögert, da erst die formelle Entscheidung des Verwaltungsrates eingeholt werden mußte, der nur zweimal jährlich tagte. Ungereimt war auch das Verhältnis zwischen UNDP einerseits und den ausführenden Organisationen und anderen Trägern multilateraler Entwicklungshilfe andererseits. Auf der Länderebene arbeiteten sie bestenfalls nebeneinander, manchmal gegeneinander, aber selten miteinander, so daß die Regierungen oftmals dieselben Probleme mit verschiedenen Beamten von verschiedenen Organisationen mit verschiedenem Ergebnis diskutierten. Dies war angesichts der begrenzten Mittel und der Bedeutung der Aufgabe der Entwicklungshilfe sehr bedauernswert. 2. Durchführung der Reform
Der erste Administrator des UNDP, Paul G. Hoffman, war nicht der Mann, der vor den Schwächen des UNDP die Augen schloß97 • Diese Erkenntnis von Unzulänglichkeiten ist aber der erste wesentliche Schritt für eine Verwaltungs reform. Oft besteht die Notwendigkeit für eine Verwaltungsreform, wird aber nicht erkannt, da andere Faktoren für das Versagen verantwortlich gemacht werden98 • So wurde auch im Falle des UNDP immer wieder die Unzulänglichkeit der Finanzmittel als die Hauptursache der mangelnden Effektivität des Programmes angeprangert. Das Paradoxe im Falle von UNDP ist jedoch, daß die Notwendigkeit für eine durchgreifende Reform gerade durch eine "Reform", nämlich die Verbindung des EPTA und SF zu UNDP, ins Bewußtsein gerufen wurde. In der Verwaltung wuchs die überzeugung, daß eine gründliche Durchleuchtung der organisatorischen Probleme erfolgen mußte, um zu einem neuen Gesamtkonzept für das Programm zu kommen. Andernfalls würde UNDP weiterhin nicht in der Lage sein, seine Aufgaben optimal zu erfüllen, ganz zu schweigen davon, neue zu übernehmen. Es war jedoch auch dem Management klar, daß die Stimmung für tiefgreifende Änderungen, die nach dessen Ansicht 97
98
Vgl. Dok. DP/L. 33, S. 16 f. G. Caiden: Administrative Reform, Chicago, 1969, S. 129 f.
54
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
unbedingt die Stellung der Verwaltung stärken mußte, direkt im Schlepptau der Schaffung des UNDP nicht günstig war. Daher war es wesentlich, die Notwendigkeit für eine Reform deutlich zu demonstrieren und unparteiisch zu dokumentieren. Zum Angelpunkt der Reformbestrebungen wurde die "Kapazität" des UNDP gemacht 99 • Seit dem Start der Programme der technischen Hilfe war die Tendenz erkennbar, daß die Beiträge der Geberländer langsam aber ständig anstiegen, in den 60er Jahren um etwa 9 Ofo jährlich10o . Das bedeutete, daß UNDP nach etwa 10 Jahren seine Kapazität verdoppeln mußte. Dieser Verdoppelungseffekt war für alle Beteiligten sichtbar. Um ihn noch dramatischer wirken zu lassen, wurde angenommen, daß die Finanzmittel sich sogar in fünf Jahren verdoppeln würden. Diese Annahme sollte die Basis für eine grundlegende Analyse sein, die bestimmen sollte, ob UNDP solchen Anforderungen gewachsen sei. Daher schlug P. Hoffmann vor, daß anstelle der UNDP-Verwaltung, wie ursprünglich vorgesehen war, ein unabhängiger Experte ein Gutachten unter Mithilfe des Assistant Administrator / Hilfsverwalters des UNDP erstellen sollte101 . Es konnte erwartet werden, daß eine solche Stellungnahme mit entsprechenden Empfehlungen nachhaltigere Wirkungen haben und einen besseren Ausgangspunkt für die Reformdiskussion bilden würde als ein Bericht der Verwaltung des UNDP. Der Vorschlag stieß jedoch, wie zu erwarten gewesen war, nicht auf begeisterte Zustimmung des Verwaltungsrates, als er während der 5. Sitzungsperiode im Januar 1968 zum ersten Mal zur Sprache gebracht wurde, und gründlichere Erörterungen wurden empfohlen. Widerstand regte sich auch in den Sonderorganisationen, die eine Schmälerung ihrer Einfiußsphäre befürchteten102 . Der Administrator erkannte, daß er die Sonderorganisationen für seine Vorstellungen gewinnen mußte und erörterte die Anfertigung eines solchen Gutachtens mit den Leitern der Sonderorganisationen im Inter-Agency Consultative Board. Der IACB gab schließlich seine Zustimmung mit der Folge, daß leitende Beamte von 7 ausführenden Organisationen als Mitglieder eines Beirates den Sachverständigen beigeordnet wurden (WHO, ILO, IERD, UNESCO, FAO, UNIDO, UN-Generalsekretariat)103. Diese Beteiligung hatte den Vorteil, daß diese Organisationen teilweise Verantwortung für die Grundlagen der Studie trugen und daher kaum deren Gültigkeit vollständig verneinen konnten. Nach dieser Zustimmung des IACB erklärte sich der Verwaltungsrat in der 6. Sitzungs99
100 101 102 103
Vgl. Dok. DP/L. 57, S. 13 f. Dok. DP/5 Vol. II, S. 8. Dok. DP/L. 79, S. 3 f. Dok. DP/5 Vol. I, S. 18, Abs. 46. pok;. DP/5 Vol. I, S. 65 f.
D. UNDP: Reform
55
periode im Juni 1968 mit der Durchführung des Gutachtens einverstanden. Als Gutachter wurde Sir Robert Jackson ausgewählt lO \ der über lange Verwaltungserfahrungen verfügte und leitende Positionen in den Vereinten Nationen bekleidet hatte, u. a. als Senior Deputy Director General der United Nations Relief und Rehabilitation Administration und Executive Deputy Secretary General der Vereinten Nationen105 • Er wurde beauftragt, zu prüfen "the capacity of the United Nations System to make effective use of the present resources of the United Nations Development Programme, its capacity to handle a programme approximately double that of the present operation within the next five years I06 ." Das Gutachten mit dem Titel "A Study of the Capacity of the United Nations Development System"107 wurde im September 1969 fertiggestellt. Die Capacity Study, wie sie allgemein genannt wird, erwies sich als äußerst kritisch UNDP gegenüber und kam zu dem Ergebnis, daß ohne grundlegende Änderungen UNDP keine weiteren Aufgaben übernehmen konnte. Der das Gutachten durchlaufende Grundton ist, daß UNDP keine Organisation aus einem Guß sei und über kein einheitliches Grundkonzept verfüge l08 . Die Hauptkritik richtete sich darauf, daß die Verfahrensweise zu langsam sei, und daß UNDP nicht den besten Gebrauch von den zur Verfügung stehenden Finanzmitteln mache 109 • Als Grund für diese Mängel wurden organisatorische Unzulänglichkeiten identifiziert. Der Verwaltungsapparat auf der Hauptquartiers- und Länderebene sei unzureichend für eine wirkungsvolle Zusammenarbeit mit den EntwicklungsländernllO • Das Bemühen der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, ihre Autonomie zu wahren, führe zu einer Zersplitterung der Kompetenzen und einem Mangel an Führerschaft im UN-Entwicklungssystem im allgemeinen und in UNDP im besonderen. Das Gutachten begnügte sich aber nicht mit tiefsinnigen Analysen und allgemeinen Formulierungen. Der J ackson Report, wie die Capacity Study auch genannt wird, unterscheidet sich daher in bemerkenswerter Weise vom nahezu gleichzeitig entstandenen Pearson Report, der von der Weltbank in Auftrag gegeben worden war. Während der letztere mehr oder weniger einen Appell zur Erhöhung der Entwicklungshilfe darstellt, entwickelte der Jackson Re104 Dok. DP/L. 79, S. 4. 10:; Vgl. Sir Robert Jackson, The Case for an International Development Authority, Syracuse, 1959. 106 DP/5 Vol. lAbs. 1. 107 Dok. DP/5 Vol. I und 11, im folgenden kurz als Capacity Study, VoL ;: oder 11 zitiert. 108 Capacity Study, Vol. 11, S. 63, Abs. 69 ff. 109 Ebd., Vol. I, S. 8, Abs. 19. 110 Ebd., Vol. 11, S. 94, Abs. 146 ff.
3. Kap., 1. Abschn.: Entwicklung des UNDP
56
port handfeste organisatorische Grundlagen für die bessere Nutzung von Mitteln, unabhängig von deren Höhe. Als Reformmaßnahmen wurden u. a. vorgeschlagen 111 : -
die Einführung von Länderprogrammen / country programmes,
-
die Einführung von Indikativen Planungszahlen / Indicative Planning Figures,
-
die vollständige Verschmelzung der TA- und SF-Komponenten,
-
die Stärkung des UNDP im Verhältnis zu den ausführenden Organisationen,
-
die Stärkung der Stellung des Verwalters und der Leiter der Außenbüros,
-
die Einführung von modernen Informationstechniken (Management Information System).
Im Januar 1970 unterbreitete der Administrator des UNDP die Capacity Study dem Verwaltungsrat und dem Inter-Agency Consultative Board, um deren Kommentare zu erhalten und die Möglichkeiten für die Durchführung der Reform auszuloten. Angesichts der in Aussicht genommenen Änderungen und insbesondere der Neuverteilung der Kompetenzen war es nicht überraschend, daß die Reaktion dieser Organe sehr zurückhaltend ausfiel 112• Aber zumindest bildete das Gutachten eine feste Basis für eine ernsthafte Reformdiskussion. Diese Diskussion, insbesondere während einer Sondersitzung des Verwaltungsrates im März 1970, enthüllte die verschiedenen Standpunkte der betroffenen Interessengruppen. Die maßgeblichen Geberländer reagierten verhältnismäßig wohlwollend auf die allgemeine Ausrichtung der Capacity Study. Da sie die finanzielle Hauptlast zu tragen haben, sind sie immer sehr daran interessiert, daß die Mittel auf die bestmöglichste Art und Weise ausgegeben und verwaltet werden. Die Empfängerländer erkannten allgemein die Bedeutung einer verwaltungsmäßigen Verbesserung an, befürchteten aber, daß die Verwaltungsreform nur als Vorwand benutzt würde, um finanzielle Beiträge zu kürzen oder zumindest nicht zu erhöhen. Die ausführenden Organisationen konnten mit den Ergebnissen der Capacity Study am wenigsten zufrieden sein, da es gerade das gespannte Verhältnis dieser Organisationen zu UNDP war, das als Hauptquelle der Unzulänglichkeiten der Entwicklungsprogramme der Vereinten Nationen angesehen wurde. Trotz der nicht sehr reformfreudigen Stimmung war Paul Hoffman entschlossen, die Capacity Study nicht zu den Akten zu legen, wie 111 112
Capacity Study Vol. I, S. 25, Abs. 63 ff. Vgl. Dok. DP/L. 147/Add. 1, Abs. 22, 25, 31.
D. UNDP: Reform
57
dies so oft mit solchen Gutachten geschieht. Vielmehr "fütterte" er regelrecht den Verwaltungsrat mit Reformvorschlägen, die im wesentlichen auf den Empfehlungen der Capacity Study beruhten. Das erste grundlegende Dokument113 wurde dem VerwaItungsrat während seiner Sondersitzung im März 1970 unterbreitet. Nach weiteren gründlichen Erörterungen und mehrfachen Änderungen wurde schließlich ein "Konsensus" der Beteiligten über die tragenden Prinzipien der Reform erreicht. Später wurde dieser "Consensus" vom Wirtschafts- und Sozialrat unterstützt und schließlich von der Generalversammlung der Vereinten Nationen angenommen114 • Diese Entscheidung stellt die Basis für alle weiteren Schritte dar und markiert den entscheidenden Durchbruch für eine umfassende Reform des UNDP, deren Hauptmerkmale sind: -
die Einführung des United Nations Development Co-operation CycIe als Grundkonzept des Verwaltungsverfahrens,
-
die Verschmelzung der TA- und SF-Komponenten,
-
die Aufteilung der Finanzmittel aufgrund von Indicative CountryPlanning Figures,
-
die Vergabe von Hilfe aufgrund von Country programmes,
-
die Unterordnung der ausführenden Organisationen unter die Führungsrolle des UNDP,
-
die Erweiterung der Kompetenzen des Verwalters, insbesondere in Bezug auf die Genehmigung von Projekten,
-
die Dezentralisierung der Verwaltung und die Erweiterung der Kompetenzen der Leiter der Außenbüros.
Jedoch waren viele Einzelschritte erforderlich, um die Reform zu verwirklichen, die erst 1975 abgeschlossen werden konnte. Damit scheint die ziemlich stürmische Entwicklung der Programme der technischen Hilfe der Vereinten Nationen zu einem vorläufigen Ruhepunkt gekommen zu seinlls . Die Reform ist gerade dazu bestimmt, die durch die historische Entwicklung bedingten Unausgewogenheiten zu beseitigen und UNDP so leistungsfähig zu machen, daß es qualitativ und quantitativ vermehrte Aufgaben übernehmen kann. Jedoch kann auch eine DP!7. GA Res. 2688 (XXV) vom 11. Dezember 1970, die im Annex den sog. Consensus enthält. In den folgenden Ausführungen wird auf diese wesentliche Resolution immer wieder hingewiesen werden und daher lediglich als Consensus zitiert. 115 Vgl. M. Cohen: Time for a Pause, International Development Review, 1973, Nr. 2, S. 4. 113
114
58
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
solche weitgehende Verwaltungsreform die Erfahrungen der vergangenen 25 Jahre nicht auslöschen, sondern baut vielmehr auf diesen auf. Daher ist die Entstehungsgeschichte für das Verständnis des UNDP besonders wesentlich. 2. ABSCHNITT: ORGANISATORISCHE MERKMALE DES UNDP
Wie schon die Entwicklung des UNDP erkennen läßt, waren die organisatorischen Merkmale einem langen Wandlungsprozeß unterworfen. Wenn die Analyse sich selbstverständlich auch auf die Organisation in ihrer gegenwärtigen Form bezieht, so muß sie doch auf dem Hintergrund dieser Entwicklung erfolgen, um die Bedeutung der Merkmale richtig einschätzen zu können. A. Ziel und Arbeit Das Ziel des UNDP ist es, die internationale Zusammenarbeit für Entwicklungszwecke zu fördern und den Entwicklungsländern in deren Bestrebungen beizustehen, die wirtschaftliche und soziale Entwicklung ihrer Länder zu beschleunigen, durch die Bereitstellung systematischer Hilfe, die auf ihre Entwicklungspläne und Entwicklungsziele abgestimmt ist, um eine gerechtere Weltwirtschafts- und Sozial ordnung zu schaffen116 • Diese Umschreibung der von UNDP verfolgten Zwecke gibt den Rahmen für dessen Arbeit an: die Förderung der internationalen Zusammenarbeit für Entwicklungszwecke und die Bereitstellung von Entwicklungshilfe. I. Koordinierung der Entwicklungshilfe
Für die Koordinierungsaufgabe ist UNDP besonders geeignet. Es ist praktisch ein universales Programm; es hat ein weitverzweigtes Netz von Außenbüros in über 100 Ländern; und schließlich sind alle anderen UN-Organisationen mehr oder weniger am Programm beteiligt1l7 • Die Koordinierungstätigkeit umfaßt zunächst den Austausch von Informationen, vor allem aber die Förderung der Kooperation der verschiedenen Hilfsprogramme. Während der Informationsaustausch bereits für lange Zeit ein fester Bestandteil der Arbeit der UN-Programme ist, konnte die letztere Aufgabe erst durch die UNDP-Reform mehr ins Blickfeld gerückt werden. Wie die Entstehungsgeschichte zeigt, waren die Vorläufer des UNDP kaum in der Lage, eine zentrale Stellung im 116 117
Vgl. Art. I des Satzungsentwurfes für UNDP, Dok. DPI76, S. 3. Cohen, Time for a Pause, S. 3.
A. Ziel und Arbeit
59
System der Entwicklungshilfe einzunehmen. Durch die Stärkung des UNDP kann es jedoch auch im Kooperationsbereich ein wirkungsvollere Stellung einnehmen1l8 • Zunächst bezieht sich das auf die Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen UNDP und den ausführenden Organisationen, um auf diese Weise eine möglichst einheitliche Entwicklungspolitik zu entwerfen und diese weniger von funktionalen Interessen, sondern von den sektoralen Notwendigkeiten der Entwicklungsländer abhängig zu machen. Sodann soll die Koordinierung zwischen der Entwicklungspolitik der Empfängerländer und der Hilfeleistung des UN -Systems erreicht werden, indem die Entwicklungspläne und -programme dieser Länder zur Grundlage der Hilfe gemacht werden. Nur wenn die Hilfe von außen in das Konzept des Entwicklungslandes integriert ist, kann sie wirklich die Entwicklung fördern. Und schließlich sollen die UN-Programme und die anderen multilateralen und bilateralen Hilfsprogramme aufeinander abgestimmt werden119 • Dabei wird angestrebt, die Verfahrensweisen anzugleichen, Überschneidungen zu vermeiden und neue Hilfsquellen für die Entwicklungsländer zu erschließen. Die UNDP zukommende Rolle schwankt von Fall zu Fall. Einmal ist es möglich, Hilfskonsortien zu errichten, andermal kann eine gemeinsame Finanzierung eines Projektes vorgenommen werden, während in einem dritten Fall lediglich das Interesse eines anderen Entwicklungshilfeprogrammes geweckt werden kann12O • 11. Bereitstellung von technischer Hilfe
Während die Koordinierungsfunktion des UNDP sich noch nicht voll entfalten konnte, kommt der Bereitstellung von technischer Hilfe das Hauptgewicht in der Arbeit des UNDP zu.
1. Gegenstand der Hilfe Was zunächst den Gegenstand der Entwicklungshilfe angeht, so ruhen die Wurzeln des UNDP, wie die historische Entwicklung zeigt, im Konzept der technischen Hilfe, das vor allem als Gegensatz zur Kapitalhilfe verstanden wird. Das ist eindeutig für EPTA, das kleinere Projekte förderte. Es trifft aber auch für den Sonderfonds zu, obwohl seine Tätigkeit im allgemeinen als "pre-investment" bezeichnet wurde. Im Grunde handelte es sich aber auch hier um technische Hilfe, die lediglich in erster Linie dazu bestimmt war, spätere Kapitalinvestitionen zu ermög118 119
120
Vgl. Dok. DP/48, S. 44 ff. DP/L. 277, S. 13, Abs. 37.
Ebd.
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
60
lichen. Der SF konzentrierte sich deshalb auf größere Projekte!2!. Der Ausdruck pre-investment wurde auch deshalb gerne bemüht, um den Eindruck eines Vorläufers eines Capital Development Fund hervorzurufen. Bestand daher der Unterschied zwischen den Aktivitäten von EPTA und Sonderfonds im wesentlichen in der Größe des Projektes, so war schon die Aufrechterhaltung von SF- und TA-Komponente nach der Bildung des UNDP recht künstlich, und bereitete die vollständige Aufhebung dieser Unterscheidung keine Schwierigkeit und bedeutete schon gar nicht eine Veränderung der Aktivitäten. UNDP ist heute dementsprechend im multilateralen Bereich die Organisation für technische Hilfe. Diese umfaßt vor allem!22 -
Gutachten, Demonstrationsprojekte, technische Tests, Experimente oder sonstige Forschungsarbeiten,
-
Dienste von Experten und Beratern,
-
Ausrüstung und Hilfsmaterial,
-
Seminare, Trainingskurse und Arbeitsgruppen,
-
Stipendien zum Studium und zur Ausbildung,
-
Unterstützung von Grundlagenforschung, soweit diese zur Lösung von Entwicklungsproblemen beiträgt und die Anwendung neuer Techniken einschließt, einschließlich der Unterstützung bestehender oder neuer Forschungsinstitute,
-
Unterstützung von Tätigkeiten, die zum Transfer von Wissenschaft und Technologie beitragen.
Die von UNDP geleistete Hilfe belief sich im Jahre 1976 auf ca 406,1 Millionen US-Dollar!23. Tabelle 2 zeigt, wie sich dieser Betrag auf die verschiedenen Hilfsarten verteilt l24 . Den überragenden Anteil nimmt die Beschäftigung von Experten ein, angefangen von Entwicklungsplanern bis zum Geologen und Entwässerungsingenieur125• An zweiter Stelle steht die Beschaffung von Ausrüstungsgegenständen, insbesondere für Demonstrations- und Trainingsprojekte wie z. B. Lehrmaterial für Schulen, Spezialausrüstungen für Fischereiboote. Ein Beispiel für die Aufteilung auf die Beschaffungsbereiche zeigt Tabelle 3126 . Eine bedeutende Rolle spielt auch die Verleihung von Stipendien. Während die Tätigkeit von Experten meistens gleichzeitig der Ausbildung von "Einheimischen" am Arbeitsplatz dient, sollen die Stipendien Auslandsstudien 121 GA 1240 B (XIII) Abs. 2 a, 5, 6. 122 Vgl. Dok. DPI76, Satzungsentwurf für UNDP, Art. III. 123 Dok. DP/255, S. 24, Jahresbericht 1976. !24 Ebd. 125
Dok. DP/48, S. 57, Abs. 156.
126 Dok. DP/L. 277, Annex S. 7 (letzte veröffentlichte Aufstellung).
61
A. Ziel und Arbeit
Tabelle 2 Projektausgaben nach Art der Hilfeleistungen Art der Hilfeleistung
Betrag
Experten ................................ Stipendien .............................. Ausrüstung .............................. Unterverträge .......................... Verschiedenes ........................... (Government cash counterpart) Insgesamt
..........
I (in Millionen US-Dollar) 247,7 I 32,5 63,4 45,5 10,3
I
............................... \
6,7 406,1
ermöglichen. Im ersten Entwicklungszyklus (1972 - 1976) wurden 6.849 Stipendien nach Afrika, 6.906 nach Asien und dem Pazifik, 8.895 nach Europa, dem Mittelmeerraum und Nahen Osten und 5.476 nach Lateinamerika vergeben l27 •
Tabelle 3 Art der beschafften Ausrüstungsgegenstände Art der Ausrüstungsgegenstände Kommunikationsausrüstung .............. Wissenschaftliche und labortechnische Ausrüstung ............ Landwirtschaftliche Ausrüstung .......... Motorfahrzeuge .......................... Maschinen und Werkzeuge ............... Bohrmaterial ............................ Meteorologische und hydrologische Ausrüstung ............................ Luftfahrttechnische Ausrüstung .......... Computer ............................... Druckmaschinen ......................... Metallverarbeitende Maschinen ........... Forsttechnische Ausrüstung .............. Fischereiboote und Ausrüstung ........... Verschiedenes Insgesamt
I
...........................
............................... I
Betrag für 1972 (in Tausend US-Dollar)
-
2.885 2.829 2.120 2.010 925 681 504 422 360 237 234 104 65 909 14.285
Im Hinblick auf die geförderten Sektoren nahm 1976 die Landwirtschaft mit etwa 27,8 % die erste Stelle ein, gefolgt von Industrie (etwa 15,70/0) und Planung (etwa 13,1 %)128. Tabelle 4 zeigt die sektorale Verteilung der Projekt127 128
Dok. DP/255/Annex I, S. 28 ff. Dok. DP/255, S. 56.
62
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
ausgaben für den ersten Entwicklungszyklus (in Prozent alter Projektausgaben)129. Tabelle 4
Projektausgaben nach Sektoren
Anteil (in % der Gesamtausgaben)
Sektor
Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Fischerei .. Industrie .............. Allgemeine Wirtschaftsund Sozialplanung ... Transport und Kommunikation ............. Erziehungswesen ...... Gesundheitswesen ..... Bodenschätze .......... Wissenschaft und Technologie ......... Arbeitswesen .......... Welthandel ............ Sozialversicherung und andere soziale Einrichtungen ....... Sozial- und Geisteswissenschaften ...... Katastrophenhilfe ...... Bevölkerungsplanung ..
1972
1973
1974
1975
1976
29,3 15,8
27,5 14,5
25,9 15,7
27,4 16,3
27,8 15,7
10,4
10,4
11,8
12,1
13,1
10,4 8,5 5,3 4,8
13,6 8,0 5,7 5,1
13,4 6,9 5,7 5,0
11,4 6,9 5,8 5,3
12,4 6,8 5,8 4,8
6,9 3,5 1,6
6,7 3,5 1,8
7,0 3,7 1,8
5,8 3,7 2,2
4,6 3,9 2,1
2,3
2,1
1,8
2,0
2,0
0,7 0,3 0,3
0,6 0,1 0,2
0,6 0,6 0,1
0,5 0,6 0,1
0,8 0,3
-
Diese Aufstellung macht deutlich, daß sich die Prioritäten während des ersten Entwicklungszyklus nicht dramatisch verändert haben.
2. Art und Weise der Hilfeleistung Was die Bereitstellung der Hilfe angeht, so wird diese grundsätzlich als verlorener Zuschuß gewährt. Die Empfängerländer nehmen daher weder eine Rückzahlungs-, noch eine Zinszahlungspfticht auf sich. Die Aufgabe der Verwaltung besteht zunächst darin, die für die Finanzierung der Projekte notwendigen Mittel aufzubringen. Sodann muß eine Gesamtkonzeption für die Entwicklungshilfepolitik, insbesondere deren Richtung, z. B. Sozialentwicklung versus Wirtschaftsentwicklung, festgelegt und die Schwerpunkte in den Sektoren bestimmt werden. Und schließlich muß die Hilfe an die Entwicklungsländer im Rahmen der ihnen zustehenden Quoten und aufgrund der von ihnen unterbreiteten Entwicklungsprogramme und -projekte vergeben werden. Dagegen 120 Ebd.
A. Ziel und Arbeit
63
fällt es nicht in den Tätigkeitsbereich des UNDP, die Projekte selbst auszuführen. Dies ist Aufgabe der ausführenden Organisationen (executing agencies), insbesondere der funktionalen Sonder organisationen der Vereinten Nationen. Jedoch hat UNDP insoweit eine überwachungs- und Evaluierungsfunktion, um die Resultate eines Projektes festzustellen. Trotz dieses Grundsatzes hat es sich aber für UNDP als zweckmäßig erwiesen, kleinere Projekte selbst auszuführen, vor allem solche, die die Sonderorganisationen nicht bearbeiten könnenl3o • Auf diese Weise ist UNDP selbst eine executing agency des UNDP gewordenl31 • Aber auch hier handelt es sich praktisch nur um die Erledigung der Verwaltungsarbeit, da die Ausführung der Projekte durch Untervertrag erfolgt 132 • Den Umfang dieser Tätigkeit zeigt Tabelle 5133 • TabeHe 5
Anteil des UNDP an der Ausführung von Projekten
Jahr
Ausgabenbetrag
1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
0,1 Millionen Dollar 0,2 Millionen Dollar 1,1 Millionen Dollar 2,0 Millionen Dollar 3,8 Millionen Dollar 13,9 Millionen Dollar 25,4 Millionen Dollar 18,8 Millionen Dollar
prozentualer Anteil ;
I
I
0,05 % 0,09 % 0,4 % 0,7 % 1,4 % 4,4 % 6,0 % 5,0 %
Der Anteil des UNDP an der Ausführung von Projekten ist daher sowohl absolut als auch prozentual gestiegen, insbesondere in den letzten drei Jahren. Was also zunächst sehr unscheinbar begonnen wurde, erweist sich immer mehr als eine neue Aktivität des UNDP. Die immer wieder gegebene Begründung, nur Projekte auszuführen, die von keiner anderen Sonderorganisation übernommen werden können, erscheint daher nicht ganz stichhaltig, insbesondere im Hinblick auf die öfters zum Ausdruck kommende Unzufriedenheit des UNDP mit der Tätigkeit der Sonderorganisationen. Wenn sich diese Tätigkeit des UNDP zur Zeit auch noch in bescheidenem Rahmen bewegt, so ist es doch nicht unproblematisch, UNDP zunehmend zu einer executing agency umzufunktionieren und damit seine in gewissem Maße gegebene 130 131
132
Dok. DP/48, S. 47 f. M. Elmandjra: The United Nations System, London, 1973, S. 62. Dok. DP/184, S. 111, Abs. 307.
Zusammengestellt auf der Basis von DP/L. 230, S.44; DP/L.277, S. 2~.· DP/48, S. 61; DP/111, S. 80; DP/184, S.107; DP/255, S. 11. 133
64
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Neutralität gegenüber den Sonderorganisationen und seine Hauptfunktion als richtungsweisende Entwicklungsorganisation zu gefährden. Neben diesen Zentralaufgaben des UNDP, der Koordinierung und Bereitstellung von technischer Hilfe, wurden UNDP noch einige Nebenaufgaben zugewiesen, insbesondere die Verwaltung des "United Nations Volunteers Programmes"13\ des "United Nations Fund for Population Activities (UNFPA)"135 und des "United Nations Capital Development Fund (UNCDF)". Denn UNDP ist nicht die letzte Kreation in der Reihe der UN-Entwicklungsprogramme. Vielmehr beschloß die Generalversammlung nach langjährigen Diskussionen, einen Capital Development Fund (CDF) ins Leben zu rufen 136 • Auf dem "Reißbrett" verfügt er über einen Geschäftsführenden Direktor und einen Executive Board als Kontrollorgan neben dem Wirtschafts- und Sozialrat und der Generalversammlung137 • Da aber bisher nur die nordischen Industrieländer und die Niederlande neben den Entwicklungsländern bereit waren, Beiträge zu diesem Fonds zu leisten138 , konnte er jedoch seine Operationen nur in beschränktem Maße aufnehmen139 . Er wird daher zur Zeit von UNDP verwaltet140 • B. Rechtliche und finanzielle Grundlagen I. Rechtliche Grundlagen
Die rechtlichen Grundlagen des UNDP sind ausschließlich in den Resolutionen und Beschlüssen der für UNDP maßgebenden Organe, insbesondere der Generalversammlung der Vereinten Nationen, zu finden. Daher reflektiert der juristische Rahmen des UNDP wohl am besten die heterogene Entstehungsgeschichte des UNDP. Da die Programme der technischen Hilfe nur nach und nach geschaffen und ausgebaut wurden, fehlt es an einem "GrÜndungsakt". Da zunächst bestehende Organisationen mit der Ausführung dieser Programme beauftragt wurden, bedurfte es eines solchen Aktes auch nicht unbedingt. Vielmehr konnte die Generalversammlung diesen Organisationen diese neuen Aufgaben schlicht übertragen. Diese Verfahrensweise wurde 134 GA Res. 2659 (XXV) vom 7. Dezember 1970; Dok. DP/L. 276, S. 85, Abs.164 f. 135 Vgl. DP/L. 276, S. 80, Abs.158 und DP/L. 293/Add. 5. 136 GA Res. 2186 (XXI) vom 13. Dezember 1966. 137 Ebd., Art. IX Abs. 1 und Art. VIII Abs. 1. 138 Belgien hat für 1977 einen Beitrag zugesagt, vgl. Dok. DP/251 (Part I), Annex I. 139 Vgl. Dok. DP/L. 271/Add. 2, S. 36; DP/184, S.4, Abs. 11 und DP/255, S.45, Abs. 99 ff. 140 Dok. DP/255, S. 119, Abs. 348.
B. Rechtliche Grundlagen
65
auch beibehalten, als das Erweiterte Programm eingerichtet und schließlich im Sonderfonds eine besondere Verwaltungseinheit geschaffen und später EPTA und SF zu UNDP vereinigt wurden. Damit liegt der Fall vor, daß eine internationale Organisation nicht durch einen völkerrechtlichen Vertrag, der von Staaten ausgehandelt und deren zuständigen Organen ratifiziert wird, errichtet wurde, sondern durch das "legislative" Organ einer anderen internationalen Organisation141 • Da ein solcher Beschluß nicht einmal Einstimmigkeit verlangt142, konnten diese Resolutionen auch ohne Zustimmung aller Mitglieder der Vereinten Nationen gefaßt werden. Andererseits hatten Nichtmitglieder der Vereinten Nationen (wie z. B. zu jener Zeit die BRD) keine Stimme in diesen Beschlußfassungen. Eine sekundäre vertragliche Basis besteht allerdings in der Charta der Vereinten Nationen143 • Das Fehlen einer unmittelbaren vertraglichen Grundlage machte sich aber auch darin bemerkbar, daß die verschiedenen Organe ihre eigenen Beschlüsse nach Belieben ergänzen, aufheben oder durch neue ersetzen konnten, während ein Vertrag in der Regel nur unter erschwerten Bedingungen abgeändert werden kann. Unter diesen Umständen ist es nicht erstaunlich, daß die Generalversammlung bisher mehr als 70 Resolutionen verabschiedet hat, die sich auf die technischen Hilfeleistungsprogramme beziehen. Weit zahlreicher sind die Beschlüsse des Wirtschafts- und Sozialrates, des Technical Assistance Committees und des Verwaltungsrates des Sonderfonds und des UNDP, die für die Arbeit des UNDP relevant sind. Manche dieser Resolutionen sind von fundamentaler Bedeutung, insbesondere GA Res. 52 (I) GA Res. 304 (IV) und ECOSOC Res. 222 (IX) GA Res. 1219 (XII) und GA Res. 1240 (XIII) GA Res. 2029 (XX) GA Res. 2688 (XXV)
Schaffung des Regulären Programmes Schaffung des EPTA Schaffung des Sonderfonds Vereinigung von EPTA und SF zu UNDP Consensus in Bezug auf UNDP-Reform
Die meisten betreffen jedoch nur Einzelfragen, wie z. B. die Erweiterung des Verwaltungsrates des UNDP in GA Res.2813 (XXVI) vom 14. Dezember 1971. Obwohl in zahlreichen Resolutionen auf vorher141 Vgl. U. Kirdar, S. 202 f. Gerade wegen des Fehlens eines vertraglichen Gründungsaktes wird von vielen Autoren dem UNDP die Eigenschaft als internationale Organisation nicht zuerkannt; vgl. z. B. Schermers: International Institutional Law, Band I, 1972, S. 6 ff. m Vgl. Art. 18 Charta der Vereinten Nationen. 143 Vgl. Art. 7, Abs. 2; 22 Charta der Vereinten Nationen.
5 Wiegand
66
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
gehende Bezug genommen wird, z. B. in ECOSOC Res. 222 (IX) auf GA 200 (III) , widmeten die legislativen Organe der Frage wenig Aufmerksamkeit, ob und wieweit ein neuer Beschluß frühere berührte und überließ es der Verwaltung, insoweit den Weg durch das juristische Gestrüpp zu finden. War dies bereits während des gleichzeitigen Bestehens von EPTA und Sonderfonds schwierig, so wurde es noch komplizierter mit der Vereinigung der beiden Organisationen zum UNDP. Dieser Zustand war nur ein Symptom für die verworrene Lage der "neuen" Organisation. Daher war es der Verwaltung klar, daß die Reform des UNDP auch dessen juristische Grundlagen erfassen mußte. Ohne eindeutige rechtliche Vorschriften war es unmöglich, UNDP angemessen zu verwalten, die Kompetenzen der verschiedenen Organe gegeneinander abzugrenzen und UNDP eine klare Richtung zu geben. Als wesentlichen Punkt der Neuordnung sah deshalb der Consensus die Verabschiedung einer Satzung (omnibus statute) für UNDP vor, die nicht nur die Bestimmungen des Consensus, sondern auch die einschlägigen Vorschriften früherer Resolutionen systematisch ordnen sollte 144 • Denn der Consensus behandelt nur einzelne besonders kritische Fragen, ohne UNDP umfassend zu regeln. Es war jedoch allen Beteiligten von Anfang an bewußt, daß dieses "omnibus statute" dem bisherigen juristischen Provisorium ein Ende machen und UNDP eine endgültige Grundlage geben würde. Da eine formelle Satzung, die von allen Organen beschlossen wird, auch nur in derselben Weise formell abgeändert werden könnte, wurde dieser Teil der UNDP-Reform äußerst zurückhaltend behandelt. Die Verwaltung legte dem Verwaltungsrat des UNDP während der 12. Sitzungsperiode im Juni 1971 einen Satzungsentwurf vor, der gleichzeitig Verweisungen auf entsprechende vorangegangene Resolutionen, insbesondere auf GA 2688 (XXV), 2029 (XX) und 1240 (XIII), enthielt. Der Entwurf behandelte in us
1U
145
Teil I
Ziel und allgemeine Prinzipien,
Teil II
Mittel des UNDP,
Teil III
Genehmigung und Ausführung der UNDP-Hilfe,
Teil IV
Organisation und Management,
Teil V
übergangsmaßnahmen,
Annex A
Zusammensetzung des Verwaltungsrates,
Annex B
United Nations Development Co-operation Cycle: UNDP Country and Intercountry Programming.
GA Res. 2688 (XXV), Abs. 2. Dok. DP/L. 177; Dok. DP/L.177/Add. 1.
B. Rechtliche Grundlagen
67
Bereits die erste Reaktion146 auf diesen gründlichen Entwurf ließ eine grundlegende Kontroverse erkennen in der Frage, ob die Satzung lediglich eine Kompilation der vorausgegangenen Resolutionen sein oder inzwischen notwendig gewordenen Änderungen Rechnung tragen sollte 147 • Die Generalversammlung löste dieses Problem teilweise durch den Beschluß, "that the Governing Council of the UNDP should prepare the omnibus statute of the Programme in such a way that it incorporates any new matter or procedures that might be agreed upon at its 13th and 14th sessions and, at the same time, keeps the flexibility necessary for the future adaptations of the Programme to changing situationsI48." Die Satzung konnte aber entgegen der Erwartung der Generalversammlung auch nicht während der 14. Sitzungsperiode verabschiedet werden. Vielmehr wurde während der 15. Sitzungsperiode des Verwaltungsrates im Februar 1973 die Einrichtung einer Arbeitsgruppe beschlossen, die die Entscheidung des Verwaltungsrates über die Satzung vorbereiten sollte l49 • Der Vorsitzende dieser Arbeitsgruppe, der alle Mitglieder des Verwaltungsrates angehören, berichtete während der 17. Sitzungsperiode im Januar 1974, daß in Bezug auf 28 Artikel vollständig und drei weitere Artikel teilweise vorläufiges Einverständnis erzielt worden sei. 14 der insgesamt 42 Artikel waren dagegen noch umstrittenl50 • Bezeichnenderweise handelt es sich um so kritische Fragen wie das Ziel und die allgemeinen Prinzipien der Organisation (Art. I und II des neuesten Entwurfesl51 , die Teilnahme an UNDP (Art. IV), Beiträge zu UNDP (Art. V, VI, XV), die Rolle des Administrators (Art. XXI, XXXVII), die Auswahl der ausführenden Organisation (Art. XXIII) und von Experten (Art. XXIV), den IACB (Art. XXXIX), die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrates (Art. XXXIV) und den Resident Representative (Art. XLII). Daß eine Einigung über die Satzung nicht so schnell erwartet wurde, zeigte der Beschluß des Verwaltungsrates, die Debatte über die Satzung erst Anfang 1975 während der 19. Sitzungsperiode fortzusetzen l52 • Eine Einigung kam aber auch während der 19. Sitzungsperiode nicht zustande. UNDP muß daher vorläufig weiterhin in einem bruchstückhaften und unsicheren Rahmen operieren und auf eine feste rechtliche Grundlage verzichten. Dennoch erscheint es angebracht, schon jetzt bei der Analyse des UNDP auf die entsprechen146 147
148 149
150 151 152
Vgl. Dok. DP/L. 206; Dok. DP/L. 206/Add. 1. Dok. DP/L. 280, S. 3 ff. GA Res. 2814 (XXVI) vom 14. Dezember 1971, Abs. 6. Dok. DP/L. 271, S. 27. Dok. DP/L. 293/Add. 4, Abs. 9 ff. Dok. DP!76 v. 5. Juni 1974. nnk. DP/L. 293/Add. 4, Abs. 18.
68
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
den Bestimmungen des neuesten Satzungsentwurfes zu verweisen, insbesondere soweit diese nicht mehr kontrovers sind l53 • 11. Finanzielle Grundlagen
Die Aktivitäten des UNDP werden in erster Linie durch freiwillige Beiträge der am Programm teilnehmenden Regierungen finanziert 15t • Daher sind die Finanzquellen des UNDP recht beschränkt. Denn da die Hilfe des UNDP als verlorene Zuschüsse an die Empfängerländer gegeben wird155 , fließen die Hilfeleistungen nicht wieder an UNDP zurück. Das bewirkt nicht nur, daß die Hilfsbeträge nicht wieder ausgeschüttet werden können (revolving fund), sondern auch, daß UNDP keine Geldmittel auf dem Kapitalmarkt aufnehmen kann. Damit ist UNDP allein auf die Beiträge der teilnehmenden Regierungen angewiesen, die - angesichts der vollständigen Verschmelzung von EPTA und Sonderfonds - nur noch an UNDP als solches geleistet werden können. Auf der einen Seite bedeutet dies, daß UNDP keine Rücksicht auf den Kapitalmarkt zu nehmen braucht. Auf der anderen Seite beTabelle 6 Einnahmen und Ausgaben für 1976 I. Incorne:
(in US-Dollar)
Voluntary pledges ....................................... . 468.627.270 Assessed programme costs ................................ . 18.087.377 6.044.116 Field office costs ......................................... . Voluntary pledges for the Special Measures Fund .......... . 7.988.780 Cash counterpart contributions for projects ............... . 7.895.966 Cost-sharing contributions ............................... . 47.765.980 Less: Exchange adjustments on collection of contributions .. (1.107.241) Donations ............................................... . 1.948 Miscellaneous income .................................... . 4.371.831 559.676.027 TOTAL INCOME II. Expenditure:
Programme expenditure .................................. 460.481.377 UNDP administrative and programme support costs ........ 57.160.059 UNDP field office costs paid by Governments .............. 6.044.116 TOTAL EXPENDITURE .................................. 523.685.552 III. Excess of incorne over expenditure ........................
35.990.475
153 Soweit nachfolgend auf den Satzungsentwurf verwiesen wird, wird auf den Entwurf in Dok. DP176 vom 5. Juni 1974 Bezug genommen. 154 Vgl. Satzungsentwurf Art. V Abs. 1. 155 Die Bestimmung des Art. XV Satzungsentwurf, Hilfe in Ausnahmefällen auf Darlehensbasis zu gewähren, ist umstritten.
B. Finanzielle Grundlagen
69
steht eine vollständige Abhängigkeit von der Großzügigkeit und Leistungsfähigkeit der Regierungen, wie Tabelle 6 mit den Einnahmen und Ausgaben für das Jahr 1976 zeigt156. Diese Aufstellung macht deutlich, daß sonstiges Einkommen vor allem aus den sogenannten assessed programme costs 157 und cost sharing contributions erwächst. Es ist aber nicht nur die Tatsache, daß es sich um Beiträge der Regierungen handelt, die schwer wiegt, sondern auch die Art und Weise, wie sie aufgebracht werden. Dabei bestehen zwei grundsätzliche Möglichkeiten, die die Organisation verschieden beeinflussen können158 • Einmal kann die Beitragshöhe aufgrund bestimmter Kriterien, die für alle Regierungen gleich sind, festgesetzt werden. So verfügen die Vereinten Nationen über ein solches "assessed budget". Bei der Berechnung der individuellen Anteile werden vor allem das Bruttosozialprodukt und das Pro-Kopf-Einkommen berücksichtigt159. Auf diese Weise werden Unsicherheiten im Beitragsaufkommen - abgesehen von politischen Momenten - weitgehend beseitigt. Dieses System führt aber praktisch zu Zwangsbeiträgen und einer beschränkten Expansion des Beitragsaufkommens. Zum anderen kann die Höhe der Beiträge vollständig in das Ermessen der Regierung gestellt werden, so daß die Freiwilligkeit zum alleinigen Beitragsprinzip wird. Da sowohl die Vorläufer des UNDP als auch UNDP selbst als Sonderprogramm geschaffen wurden, konnte man kaum ein assessed budget einführen, sondern man mußte auf das Freiwilligkeitsprinzip vertrauen. Der Generalsekretär der Vereinten Nationen beruft daher jährlich eine sogenannte "pledging conference" ein. In dieser Konferenz können, sollen oder werden die Beiträge der Regierungen zu UNDP bekanntgegeben. Sie können bekanntgegeben werden, um den Beitragsländern eine öffentliche Plattform zu geben. Sie soHen bekanntgegeben werden, um der Verwaltung die Vorwärtsplanung und insbesondere die Aufstellung des Haushaltsplanes zu ermöglichen. Daher werden die Regierungen ersucht, ihre Beiträge nicht nur für ein Jahr, sondern für mehrere Jahre bekanntzugeben16o • Allerdings werden sie definitiv nicht in allen Fällen bekanntgegeben, da die Beiträge der westlichen GeberDok. DP/266, S. 15. "Assessed programme costs means the assessments levied on a recipient Government in pursuance of Art. VI (3) of the Statute as its contribution towards the incidental expenses of a general nature incurred by UNDP within the country in local currencies in the course of the execution of projects." Dok. DP/L. 280, S. 52. 158 Vgl. Elmandjra, S. 251 f. 159 Vgl. J. Stoessinger u. a.: Financing the United Nations System, Washington, 1964, S. 84; Report of the Committee on Contributions, General Assembly, Official Records: 28th Session Supplement No. 11 (A/9011), S. 8. 100 Vgl. Art. VII Satzungsentwurf. 156
157
70
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
länder erst durch deren Parlamente gebilligt werden müssen. Jedoch ist die psychologische Bedeutung der pledging conferences wesentlicher als die legale. Der Konferenz wird so erhebliche Publizität gegeben, daß es sich ein Land, insbesondere ein Industrieland, kaum erlauben kann, sich der Beitragsleistung zu entziehenl6l • Die Höhe der Beiträge wird von den Entwicklungsländern genau notiert und gegebenenfalls kritisiert, so daß die Konferenz oft als "shaming procedure" bezeichnet wird. Ein Problem besonderer Art stellt die Konvertibilität der versprochenen Beiträge dar 162 • Obwohl UNDP immer wieder darum ersucht, konvertierbare Beiträge zu leisten, bestehen insoweit immer noch Beschränkungen, insbesondere in Bezug auf osteuropäische Länder. Da die Beiträge daher nur für Leistungen aus diesen Ländern genutzt werden können, bedeutet dies, daß z. B. Rubel-Projekte praktisch verkleidete bilaterale Projekte unter internationaler Verwaltung darstellen. Da die Anlage von nicht konvertierbaren Beiträgen sehr beschränkt ist, bleiben manche Beiträge weitgehend ungenutzt, was angesichts der begrenzten Gesamtmittel sehr bedauerlich ist und das Beitragsaufkommen de facto weiter schmälertl63 • Tabelle 7 Gesamtbeiträge und Ausgaben des UNDP
Jahr
Gesamtbeiträge (in Millionen US-Dollar)
Gesamtausgaben für Projekte (in Millionen US-Dollar)
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
55,2 72,6 89,1 105,6 122,7 136,9 145,3 154,8 171,9 183,4 198,5 226,3 240,6 268,4 307,6 337,5 406,5 466,3
28 29 37 58 77
91 100 125 143 166 190 210 261 269,5 286,6 328,2 436,2 406,1
161 S. Zarkovich: Le programme des Nations Unies pour le developpement, Paris, 1970, S. 81. 162 Vgl. Stoessinger, S. 206 ff. 163 Am 31. Dezember 1976 belief sich der Bestand an nicht verwendeten Beiträgen in nicht konvertierbaren Währungen auf das Äquivalent von 37,9 Millionen US-Dollar, vgl. Dok. DP/255, S. 21 f.
B. Finanzielle Grundlagen
71
Das System der freiwilligen Leistungen hatte aber den Vorteil, daß die Finanzmittel des UNDP (bzw. von EPTA und SF) schneller stiegen als die der anderen UN-Organisationen. In der Tat wuchs die Höhe der Beiträge ziemlich rasch, wie Tabelle 7 auf S.70 ausweist164 • Der Vergleich mit den Ausgaben zeigt jedoch, daß die Ausgaben schneller stiegen als die Einnahmen. Im Zeitraum 1965 -1972 war die jährliche Wachstumsrate der Ausgaben etwa 15,5 0/0, die der freiwilligen Beiträge nur 9 0f0165. Unter diesen Umständen wird es immer schwieriger, den UNDP-Haushalt auszugleichen und bereits 1973 wurde für die folgenden Jahre ein Defizit errechnet, wie Tabelle 8 auf S. 72 zeigt166• Die Situation war kritisch im Jahre 1974167 , das drohende Defizit konnte aber abgewendet werden. Ende 1975 brach jedoch die Finanzkrise aus. Mehrere Faktoren führten zu einer schweren Liquiditätskrise. Einmal waren die Hilfeleistungen des UNDP im Vergleich zum Jahre 1974 um 13 Ofo gestiegen168 • Zum anderen verursachte die weltweite Inflation einen steilen Anstieg der Kosten169 • Vor allem die Kosten für Experten stiegen ganz entscheidend, und zwar bis zu 25 Ofo pro Experte je nach Fachrichtung, im Durchschnitt etwa um 14 0f0170. Allein im Zeitraum zwischen 30. April und 31. August 1975 stiegen die Durchschnittskosten um etwa 8,3 0f0171. Das dritte auslösende Moment war das Zurückbleiben der Beitragszusagen der maßgeblichen Geberländer hinter den Erwartungen (etwa 42 Millionen US-Dollar) bzw. das Ausbleiben von zugesagten Beiträgen (etwa 72 Millionen US-Dollar), sowie die Ansammlung von Beiträgen in nicht konvertierbaren Währungen (etwa 30 Millionen US-Dollar)l72. Zwar verfügt UNDP über einen Reservefonds 173 , dieser reicht aber kaum aus, um größere Defizite zu decken174 • Den Gesamteinnahmen von 457 Millionen US-Dollar standen 1975 Gesamtausgaben von 544,4 Millionen US-Dollar gegenüber. Die aus dieser Diskrepanz resultierende Liquiditätskrise konnte nur durch eine gemeinsame Aktion des UNDP, der Sonderorganisationen 184 Zusammengestellt auf der Basis des Jahrensberichtes 1972, S.15 und S. 2; Jahresberichtes 1973, S.55 und Annex I, S. 30; Jahresberichtes 1975, Annex I, S. 31; Jahresberichtes 1976, S. 11. lOS Dok. DP/L. 284, Abs. 20. IG6 Dok. DP/L. 284, S. 6. 167 Vgl. Dok. DP/130, S. 12. 108 Vgl. Dok. DP/l71, S. 6, Abs. 15 f. 169 Ebd., S. 5, Abs. 10 ff. 170 Vgl. Dok. DP/173, S. 18. m Ebd., S. 617, Abs. 15. 172 Vgl. UN-Chronic1e, Vol. XIII, No. 2, February 1976, S. 36. 173 Consensus, Abs. 29; Art. XIISatzungsentwurf. 174 Dok. DP/L. 284, Abs. 13 f.
340,1
Total Programme Costs ....................
111. Projected Dejicit ...........................
36,0
31,5 378,2
302,8 39,4
274,0 34,6
Agency Overhead Costs .................... UNDP Administrative and Programme Support Costs Budget ........................
63,2 378,2
48,2 340,1
255,7 38,1 9,0
315,0
291,0 14,5 9,5
291,9
169,4 14,8 7,7
1973
232,5 35,1 6,4
Field programme Country projects ........................... Inter country projects ...................... Programme Reserve .......................
11. Programme Costs
Total new resources .................... Utilization of prior years' resources ......... Total resources ........................
Voluntary Contributions ................... Assessed Programme Costs ................. Other Income ..............................
I. Resources
1972
16,2
393,8
39,0
314,0 40,8
260,0 45,0 9,0
377,6
35,2
342,4
318,9 14,5 9,0
1974
I
-
40,9
413,5
41,7
329,0 42,8
268,0 52,0 9,0
372,6
372,6
349,6 14,5 8,5
1975
29,6
435,7
44,6
346,1 45,0
276,3 60,8 9,0
86,7
1.961,3
192,8
1.565,9 202,6
1.292,5 231,0 42,4
1.874,6
146,6 406,1
-
1.612,0 72,8 43,2 1.728,0
I
,
Total
406,1
383,1 14,5 8,5
1976
Tabelle 8: Vorausschätzung von Einnahmen und Ausgaben (in Millionen US Dollar)
~"d
m
P-
Cl)
~
S
~
Cl)
~
Cl)
g.
:::1. rn
~ o
rn
j.
o
~
rn
6=
f"
~
~
~
t>:)
-:r
C. Organisationsstruktur
73
und eimger Geberländer bewältigt werden175 • Als Folge der akuten Finanzkrise wurden organisatorische Maßnahmen getroffen, um solche kritischen Situationen in Zukunft durch ein besseres Finanzmanagement zu vermeiden, sowie die Verwaltungs- und Projektausgaben für die folgenden Jahre neu zu überdenken176 • Da jedoch das Volumen der Hilfeleistungen des UNDP möglichst unangetastet bleiben soll, wird die finanzielle Situation des UNDP weiterhin schwierig bleiben, auch wenn für das Haushaltsjahr 1976 durch Programmkürzungen wieder ein ausgeglichenes Ergebnis erzielt werden konnte 177 •
c.
Organisationsstruktur
Die Organisationsstruktur der Verwaltung des UNDP ist durch drei Prinzipien bestimmt: Einheitlichkeit der Verwaltung, strikter hierarchischer Aufbau und Dezentralisation. Diese Grundsätze reflektieren die durch die Reform bewirkten Änderungen. Durch die Aufhebung jeder Unterscheidung zwischen den ehemaligen TA und SF Komponenten178 konnte ein einheitlicher Verwaltungskörper geschaffen werden. Damit können die Autoritätslinien in der Verwaltung klar vom Administrator an der Spitze bis zum letzten Außenbüro durchlaufen. Die Dezentralisation bewirkt ein ausgeglichenes Verhältnis zwischen den beiden Verwaltungsebenen, dem Hauptquartier und den Außenbüros, wobei die vier Regionalbüros im Hauptquartier eine Zwischenebene zwischen dem Verwalter und den Leitern der Außenbüros herstellen. Schaubild 1 auf S.74 zeigt die Organisationsstruktur nach dem Stande vom Jahr 1974179• Das Office of the Administrator ist für die Gesamtleitung der UNDPVerwaltung zuständigl80 • Der Administrator/Verwalter ist voll verantwortlich für alle Aktivitäten des UNDP. Zusätzlich trägt er die Verantwortung für die UN-Volunteers und zwei spezielle Programme, die nicht aus UNDP-Mitteln finanziert werden, den UN Fund for Population Activities und den UN Capital Development Fund. Der Administrator wird von zwei stellvertretenden Verwaltern/Deputy Administrator unterstützt, wovon einer für Verwaltungsfragen, der andere für Programmfragen verantwortlich ist. Dok. DP/184, S. 1, Abs. 3. Vgl. Dok. DP/174, S. 2 ff. und DP/203. 177 Vgl. Dok. DP/255, Jahresbericht 1976, S.12 ff. Aus diesem Grund sind die Angaben für das Haushaltsjahr 1976 nicht immer als typisch anzusehen. 178 Consensus, Abs. 13. 179 Dok. DP/61, S. 105 (letzter veröffentlichter Organisationsplan). Die Grundstruktur ist seitdem kaum verändert worden; vgl. Dok. DP/125, S. 104. 180 Dok. DP/61, S. 65. 175
178
74
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP Schaubild 1
Organisationsplan des UNDP OFFICE OF THE
I
I-
UNI TED NATIONS VOLUNTEERS
DEPUTY ADMINISTRATOR
MANAG[MENT INSPECTIONS AND AUDIT SERVICE
LE6AL SERV ICE
BUREAU OF ADMINISTR" TlON AND FINANCE
~ I OF FINANCE
IDiVILoN OF GENERAL SERVICES
DIVISION OF PROJECTS EXECUTION
J
OFFICE OF EXTERNAL
RELATIONS
I--
( PROGRAMME)
I
--i
AND
IDIVI~ION ~ OF MANAGE-
OF INFOR-
MENT INR:
MATION
I
·1
UN CAPITAL DEVELOPMENT FUND
TECHNICAL
DIVISION Rl!
INVESTMENT
DIVISION OF
ADVISORV DIVISION
PROGR~Mt.E
~AW~TlON
FOLLOW-UP DIVISION
INTERREGIONAl. AHD GLOBAL PROJECTS
~ND POLICY
J
REGIONAL BUREAU Fa! AFRICA
REGIONAL BUREAU FOR ASIA AND
REGIONAL BUREAUFOR LATIN
REGIONAL BUREAU FOR EUROPE.MED-
FAR EAST
AMERICA
ITERRANEAN AND
INFORMA TION
-'--~'--
I FI ELD
DEPUTV ADMINISTRATOR
UN FUNDFOR POPULATION ACTIV ITiES
ANALYSIS
DIVISIONOF PERSONNEL
ION ANO METHOOS STAFF
~
(ADMI NISTP.A T1VE)
-1
ADMINISTRATO~
ADMINISTRATOR
I
MIDDLE EI6I
iiivik
OF EXTERNAL RE LA -
~
OFFICES-REGIONAL AND RESIDENT REPRESENTATIVES
I
Unter der unmittelbaren Leitung des stellvertretenden Administrators für VerwaUungsfragen arbeiten der Management Inspections and Audit Service und die Division of Projects Execution. Dieser letzteren Abteilung obliegt die Ausführung der Projekte, für die UNDP selbst die Verantwortung übernimmt, das sind l81 interdisziplinäre und Mehrzweck-Projekte, Projekte, die nicht in die Kompetenz einer einzelnen ausführenden Organisation fallen, einzelne Projekte, die eher allgemeiner Verwaltung als der Leitung durch Spezialisten bedürfen, 181
Ebd., S. 8, Abs. 16.
C. Organisationsstruktur
-
75
Projekte, die UNDP durch besondere Finanzierungshilfen oder Follow-up Aktivitäten unterstützen könnte.
Der Management Inspections and Audit Service ist eine neugebildete Abteilung, da UNDP die direkte Verantwortlichkeit für die Rechnungsprüfung von dem United Nations Internal Audit Service übernahm, der bisher gegen Kostenerstattung mit dieser Aufgabe betraut war182 • Die neue Abteilung ist sowohl verantwortlich für die laufende interne Rechnungsprüfung als auch für die periodische organisatorische und verwaltungsmäßige Überprüfung der UNDP-Aktivitäten mit dem Zweck, den Administrator über die Effizienz des UNDP zu unterrichten. Dadurch soll erreicht werden, daß die zur Verfügung stehenden Mittel in bestmöglicher Weise genutzt werden l83 • Unter der unmittelbaren Leitung des stellvertretenden Administrators für Programmfragen leistet die Technical Advisory Division Beratungsdienste in technischen Fragen, während die Division for Programme Evaluation and Policy Analysis die Programme analysiert und evaluiert, und die Investment Follow-up Division insbesondere die Projekte mit Investitionspotential verfolgt. Die Aufgabe dieser Programme Policy, Co-ordination and Advisory Services ist es l8 \ -
den Administrator bei der Formulierung der Gesamtpolitik und Richtlinien des UNDP und der Entwicklung der Methoden und der Bereiche der Operationen zu unterstützen,
-
Identifizierung, Bewertung, Kontrolle und Follow-up der UNDP Projekte (einschließlich der Länder- und Regionalprogramme) sicherzustellen,
-
die fortlaufende Analyse des UNDP-Programmes in verschiedenen Sektoren zu garantieren mit dem Ziel, den Regionalbüros und den Resident Representatives Entscheidungshilfen zu geben,
-
Programmanalysen und langfristige Planungen vorzunehmen und neue Richtungen zu weisen,
-
folgerichtige und einheitliche Praktiken für die Zusammenarbeit mit Regierungen und anderen UN-Organisationen zu entwickeln,
-
durch effektive Koordination und gemeinsame Studien die Wirksamkeit der Investitionsaktivitäten zu erhöhen.
Im Gegensatz, zu dieser Gesamtverantwortung tragen die Regional Bureaux nur die Verantwortung für einen bestimmten geographischen 182 183 184
Dok. DP/61, S. 7, Abs. 12. Ebd., S. 7, Abs. 10 ff. Ebd., S. 67, Abs. 183.
76
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Bereich. Der Verwaltungsrat des UNDP beschloß die Einrichtung von vier Regionalbüros für Afrika, Asien und Ferner Osten, Lateinamerika und Europa, Mittelmeerraum und Nahen Osten. Jedes Regionalbüro wird von einem Hilfsverwalter/Assistant Administrator geleitet 185 • Für überregionale Projekte besteht eine besondere Abteilung, die direkt dem Deputy Administrator (Programme) untersteht. Die Regionalbüros sind vor allem verantwortlich für l86 -
-
die Verwaltung von Länder- und Regionalprogrammen, die Konsultationen mit regionalen Organisationen des UN-Systems, die Begutachtung von Länderprogrammen und die Formulierung, Beurteilung, Genehmigung, Evaluierung und follow-up von Projekten, die Erarbeitung von Richtlinien für die Berechnung der Indicative Planning Figures, für die Bearbeitung von Projekten und die Auswahl der ausführenden Organisationen.
Die Regionalbüros sind die Zentralstelle für die Operationen des UNDP. Hier werden die Weichen für die Indicative Planning Figures, die Länderprogramme, die einzelnen Projekte und die Auswahl der ausführenden Organisationen gestellt. Durch die weitgehende Delegierung von Befugnissen an die Regionalbüros kann sich der Verwalter mehr auf die Grundsatzentscheidungen konzentrieren. Der unmittelbare Kontakt zwischen dem Hauptquartier des UNDP und den Empfängerländern wird durch zahlreiche Außenbüros/field offices hergestellt. Schon der Technical Assistance Board des EPTA verfügte über solche Außenstellen, die später auch Aufgaben für den Sonderfonds wahrnahmen l87 • Deren Anzahl ist erheblich vermehrt worden. Zur Zeit bestehen 107 Außenbüros, wovon 103 mit Resident Representatives besetzt sind. Die Ausstattung mit Personal schwankt erheblich. Sie reicht von 122 Mitarbeitern im Außenbüro in Afghanistan bis zu 4 Mitarbeitern in Sao Tome l88 • Die Außenbüros nehmen jetzt größere Aufgaben in Bezug auf die Aufstellung von Länderprogrammen, Projektformulierung und Projektbeurteilung wahr und können sogar Projekte bis zum Wert von 400.000 US-Dollar bewilligenl89 • Es gehört zu ihren Pflichten, Projekte öfters zu überprüfen, ihren Fortschritt festzustellen und die Zusammenarbeit mit anderen UN-Organisationen zu erleichtern und zu arrangieren. 185 UNDP, Report of the Governing Council, 11th Session, ECOSOC, Official Records: 51st Session, Supplement No. 6 (E/4954), S.25, Abs.52, Nr. 3 a, b. 186 Dok. DP/61, S. 85, Abs. 211. 187 Vgl. Dok. DP/L. 41, S. 72, Abs. 202 f. 188 Dok. DP/273, Annex IH. 189 Vgl. UN Chronicle, Vol. XIV, No. 3 (March 1977), S. 26.
C. Organisations struktur
77
Die Tätigkeit der allgemeinen Verwaltungseinheiten, für die der stellvertretende Administrator für Verwaltungsfragen besondere Verantwortung trägt, bezieht sich generell sowohl auf die Hauptquartiersals auch auf die Länderebene. Das Bureau of Administration and Finance ist verantwortlich für alle Fragen der Organisation, des Finanzmanagement und der allgemeinen Dienste (general services). Das Büro hat insbesondere die Aufgabe190 - den Administrator bei der Ausführung aller Funktionen zu unterstützen, die im Zusammenhang mit Verwaltungs- und Finanzfragen des UNDP stehen, - Kontakte zu Regierungen und ausführenden Organisationen in Finanzfragen zu pflegen, - UNDP bei Sitzungen mit Regierungen und ausführenden Organisationen zu vertreten, soweit diese Verwaltungs- und Finanzfragen betreffen, - eine Verwaltungs- und Finanzpolitik für Finanzmittel des UNDP und der von UNDP verwalteten Sonderfonds zu entwickeln und die Finanzmittel zu verwalten und zu kontrollieren, - juristischen Beistand in allen auftauchenden Rechtsfragen zu leisten, - Organisationsanalysen durchzuführen, um die Verwaltung auf allen Ebenen zu verbessern, - ein Management Information System zu unterhalten, um die Aktivitäten des UNDP zu unterstützen, - allgemeine Verwaltungsfunktionen in Bezug auf die Vorbereitung von Sitzungen, Kommunikationsmittel und Materialbeschaffung wahrzunehmen. Während die Division of Personnel die allgemeinen Aufgaben wahrnimmt, die jede Personalabteilung zu erfüllen hat l91 , gehört es zu den hauptsächlichen Funktionen des Office of External Relations and Information 192 , - Kontakte mit Regierungen und bilateralen Hilfsprogrammen zu pflegen, - die angemessene Vertretung des UNDP in Konferenzen sicherzustellen, die Fragen der Entwicklungshilfe zum Gegenstand haben, - für die Verbreitung von Informationen in bezug auf Entwicklungshilfe im allgemeinen und UNDP im besonderen zu sorgen, - die Vorbereitung der Sitzungen des Verwaltungsrates und des InterAgency Consultative Boards zu unterstützen. 190 191 192
Dok. DP/L. 276, S. 88, Abs. 170. Dok. DP/L. 276, S. 91, Abs. 173 f. Dok. DP/61, S. 82, Abs. 206.
78
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Wie die Analyse zeigt, erfolgt die Verwaltung klar auf drei Ebenen. Die höchste Verwaltungsebene bildet das "UNDP-Kabinett" mit dem Verwalter, seinen beiden Stellvertretern und den sechs Hilfsverwaltern. Hier werden die Grundsatzfragen entschieden. Die zweite Ebene sind die Büros des Hauptquartiers, in denen einmal die Grundsatzprobleme bis zur Entscheidungsreife vorbereitet werden, zum anderen die wesentlichen Fragen bearbeitet werden, die die Organisation als Ganzes betreffen (z. B. Personal), und schließlich die Angelegenheit von größerer Tragweite (z. B. größere Projekte) entschieden werden. Während sich auf diese Weise die beiden Ebenen des Hauptquartiers auf die Leitungsfunktionen konzentrieren können, wird die Masse der täglichen Arbeit auf der dritten Ebene, der Länderebene, in den Außenbüros geleistet und Ein'leIentscheidungen von geringerer Tragweite werden sogleich dort getroffen. Die Arbeitsverteilung zwischen Hauptquartiers- und Länderebene läßt sich deutlich aus der Personalbesetzung ablesen. Den insgesamt 3.398 Mitarbeitern in den Außenbüros standen 1976 557 Mitarbeiter im Hauptquartier gegenüber. Während nur 246 höhere Beamte (professional staff) im Hauptquartier tätig waren, waren 560 Beamte dieser Kategorie den Außenbüros zugeteilt193 • D. Beziehungen zur Umwelt I. Generalversammlung der Vereinten Nationen 1. Zusammensetzung
Die Generalversammlung als Organ der Vereinten Nationen ist in der UN Charta näher geregelt l94 • Als das umfassendste Vertretungsorgan soll sie aus allen Mitgliedern der Vereinten Nationen bestehen195• Das bedeutet, daß alle 149 Mitglieder196 in der Generalversammlung einen Sitz haben und am Entscheidungsprozeß teilnehmen. Jedes Mitglied soll jedoch - unabhängig von dessen Größe und Beteiligung am Haushalt der Vereinten Nationen - nicht mehr als fünf Vertreter in der Generalversammlung haben. Neben den 5 Vertretern sind die Delegationen jedoch mehr oder weniger üppig mit Beratern ausgestattet 197 • Die Delegationen werden regelmäßig von den ständigen Vertretern der Mitgliedsländer bei den UN, die den Rang eines Botschafters bekleiden, geleitet, zeitweise auch vom Außenminister oder sogar dem RegierungsDok. DP/273, Annex III und V. Art. 7 Abs. 1, Art. 9 - 22 Charta der Vereinten Nationen. 195 Art. 9 Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen. 196 Nach dem Stand vom 1.10.1977. 197 H. Nicholas: The United Nations as a Political Institution, Fourth Edition, London, 1971, S.101. 193
194
D. Beziehungen zur Umwelt: Generalversammlung
79
chef. Gemäß dem Grundsatz der Gleichheit aller Staaten198 hat jedes Mitglied nur eine Stimme l99 • Entscheidungen werden bei wichtigen Fragen mit Zwei-Drittel-Mehrheit, sonst mit einfacher Mehrheit getroffen20o . Die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen bedeutet nicht notwendigerweise die Teilnahme an UNDP, wie auch die Teilnahme an UNDP nicht notwendigerweise die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen bedeutet. Daher kann ein Land Beiträge zu UNDP leisten, ohne in der Generalversammlung, einem wesentlichen Entscheidungsorgan für UNDP, Sitz und Stimme zu haben, wie dies bis vor kurzem bei der BRD der Fall war. Jedoch sind immer noch Beitragsländer nicht in den Vereinten Nationen vertreten, wie Tabelle 9 zeigt 20 t. Tabelle 9 Nichtmitglieder in den UN und deren Beiträge zu UNDP
Nichtmitglieder in den Vereinten Nationen Republik Korea .............................. Schweiz ..................................... Vatikan .....................................
Beiträge zu UNDP (1976) (US-Dollar) 300.000 7.900.000 2.000
Andererseits können Länder in der Generalversammlung in UNDPAngelegenheiten ihre Stimme abgeben, ohne Beiträge zu leisten: Guinea und PortugaF02. Diese Länder haben jedoch in der Vergangenheit Hilfe von UNDP erhalten und nehmen insoweit an UNDP teil. Andere Länder erhalten dagegen Hilfe vonUNDP, ohne Mitglieder der Vereinten Nationen zu sein, z. B. Republik Korea und Tonga203 . Obwohl auf diese Situation hingewiesen werden muß, soll sie auf keinen Fall überbetont werden, da die Vereinten Nationen sich sehr stark der universalen Mitgliedschaft nähern. Alle wesentlichen Geberländer sind heute Mitglieder der Vereinten Nationen, und die Stimmen dieser wenigen 198 W. Tung: International Organization under the Uni ted Nations System. New York, 1969, S. 101. 1011 Art. 18 Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen. 200 Art. 18 Abs. 2 und 3 Charta der Vereinten Nationen. 201 Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255, Annex I, S. 45 ff. 202 Vgl. Dok. DP/255, Annex I, S. 45 und 47. Portugal hat für 1977 einen Beitrag zum UNDP zugesagt. 203 Dok. DP/255, Annex I, S. 1.
80
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Länder könnten den Ausgang einer Abstimmung ohnehin nicht beeinflussen. Ein solches Organ, in dem alle Mitglieder mit Delegationen vertreten sind und die ganze Fülle der Fragen des UN-Systems behandelt werden soll, bedarf natürlich der Steuerung durch Ausschüsse, die sich jeweils einem besonderen funktionellen Gebiet widmen. So ist der zweite Ausschuß, das sogenannte Economic and Financial Committee, u. a. auch für Fragen der Entwicklungshilfe und insbesondere der Entwicklungshilfeprogramme der Vereinten Nationen, zuständit04 • Dieser Ausschuß ist eine kleine Generalversammlung, da alle Mitglieder der Vereinten Nationen in diesem vertreten sind und er gleichzeitig mit der Generalversammlung tagt205 • Die Delegationen beschränken sich aber auf einige wenige Vertreter, so daß der Ausschuß übersichtlicher ist. Der Ausschuß wählt einen Vorsitzenden, zwei Stellvertreter und einen Berichterstatter. Es ist nicht nur eine ungeschriebene Regel für das Präsidium der Vollversammlung, sondern auch für den Vorsitz des Ausschusses, daß er nicht von einer der großen Mächte übernommen wird206 • Da die Probleme der Entwicklungshilfe zu den Zentralfragen der Tagesordnung des Zweiten Ausschusses gehören, haben die Entwicklungsländer 207 sich sehr um die Besetzung der Ausschußpositionen bemüht, wie Tabelle 10 deutlich macht208 • Die Tabelle 10 zeigt, daß nicht nur der Vorsitz meistens von Entwicklungsländern eingenommen worden ist, sondern auch die Positionen des stellvertretenden Vorsitzenden und des Berichterstatters. Industrieländer, die an der Leitung des Ausschusses das eine oder andere Mal teil hatten, waren z. B. Australien, Belgien, Dänemark, Italien, Japan, Kanada, die Niederlande, Norwegen, Österreich. Da auch im Zweiten Ausschuß jedes Mitglied nur eine Stimme hat, sind diese Ämter dazu geeignet, den Einfluß des Landes zu steigern. Auf diese Weise können die Entwicklungsländer die Arbeit des Ausschusses steuern und, besonders hinter den Kulissen, Koalitionen für eine den Entwicklungsländern günstige UN-Politik aufbauen. Vgl. Hadwen and Kaufmann, S.15. L. GoodrichlE. HambrolA. Simons: Charter of the United Nations, Third Edition, New York, 1969, S. 107. 204
205
208
Nicholas, S. 103.
Die Abgrenzung zwischen Entwicklungsländern und Industrieländern folgt der Unterscheidung zwischen Teil I und II Mitgliedern in IDA nach dem Stande vom 30. Juni 1976. Soweit Länder nicht Mitglieder der IDA sind, wird das dieser Einteilung zugrunde liegende Kriterium des Pro-Kopf-Einkommens benutzt. Vgl. oben Kapitel 2. Abschnitt D. 208 Zusammengestellt auf der Basis der Official Records of the General Assembly. 207
ar
D. Beziehungen zur Umwelt: Generaiversammlung . Tabelle 10
Besetzung der Amtspositionen im 2. Ausschuß
Vorsitzender
1. stellvertr. Vorsitzender
2. stellvertr. Vorsitzender (ab 1972)
Berichterstatter
Entw·1 lnd. land land
Entw·1 lnd. land land
Entw·1 lnd. land land
Entw·1 lnd. land land
Jahr
1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 ·1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
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X X
2. Funktionen
Die Generalversammlung ist zwar nur eines der Hauptorgane der Vereinten Nationen209 • Ihr kommt aber in vielen Fällen höchste "legislative" Autorität zu21O • Die Generalversammlung hat das Recht, alle Fragen zu diskutieren, die in den Bereich der Charta fallen 211 und inso208 210
211
Art. 7 Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen. Hadwen and Kaufmann, S. 15. Art. 10, 1. Hälfte Charta der Vereinten Nationen.
6 WJ..egand
82
3. Kap., 2. Abschn.: OrganIsatorisChe Merkmale des UNDP
weit Empfehlungen auszusprechen212 • Ferner hat sie verschiedene Wahlfunktionen213 • So wählt die Generalversammlung z. B. die Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates214 • Schließlich kommen ihr überwachungsfunktionen zu 215 , z. B. in Bezug auf den Wirtschafts- und Sozialrat. In Anbetracht der Kompetenzen der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der internationalen wirtschaftlichen und sozialen Zusammenarbeit216 trägt die Generalversammlung eine besondere Verantwortung für die Erreichung der gesetzten Ziele. Die Generalversammlung ist daher auch für UNDP das höchste Organ, wie auch der Satzungsentwurf anerkennt. Art. XXX dieses Entwurfes bestimmt, daß UNDP unter der Autorität der Generalversammlung verwaltet werden soll. Gemäß Art. XXXII soll die Generalversammlung Fortschritt und Aktivitäten des UNDP als besonderen Tagesordnungspunkt prüfen und entsprechende Empfehlungen machen. Und UNDP hat den Richtlinien und Beschlüssen der Generalversammlung Folge zu leisten217 • Die Funktionen der Generalversammlung beschränken sich weitgehend auf die Festlegung der Gesamtpolitik und die generelle überwachung des UNDP. Daher sind alle Grundsatzentscheidungen in Bezug auf Programme der technischen Hilfe und UNDP Resolutionen der Generalversammlung, wie z. B. der Beschluß, EPTA und SF zu UNDP zu vereinigen und insbesondere der Consensus in Bezug auf die UNDP-Reform. Dagegen werden Einzelentscheidungen, insbesondere über Projekte oder Programme, nicht von der Generalversammlung getroffen. Sehr wesentlich ist, daß die Generalversammlung auch nicht den Haushalt des UNDP verabschiedet. Vielmehr wird dieser zusammen mit dem Jahresbericht der Generalversammlung lediglich unterbreitet218 • Soweit die Generalversammlung beteiligt ist, werden deren Funktionen weitgehend vom Zweiten Ausschuß wahrgenommen. Insoweit hat sich eine feste Prozedur herausgebildet. Die Aktivitäten des UNDP nehmen einen wichtigen Platz auf der Tagesordnung des Ausschusses ein. Diesen Fragen werden durchschnittlich drei bis vier Sitzungen gewidmet, manmal aber sogar so viel wie 10 Sitzungen. Die Behandlung dieses Tagesordnungspunktes wird mit einer Ansprache des Administrators des UNDP und gegebenenfalls anderer leitender BeamArt. 10, 2. Hälfte Charta der Vereinten Nationen. Vgl. NichoZas, S. 126 f. 214 Art. 61, Abs. 1 Charta der Vereinten Nationen. 215 G. Goodwin: The General Assembly of the United Nations, in: E. Luard (ed.), The Evolution of International Organisations New York, 1966, S. 45 f. 216 Art. 55 UN Charta. 211 Art. I Satzungsentwurf für UNDP. 218 Vgl. GA Res. 1240 B (XIII) Abs. 54; Art. XIII Satzungsentwurf. 212 213
D. Beziehungen zur Umwelt: Generalversammlung
83
ter eröffnet. Der Commissioner for Technical Co-operation der Vereinten Nationen nimmt ebenfalls Stellung. Daran schließen sich regelmäßig gründliche - Diskussionen an, deren Niveau im Laufe der Zeit erheblich geschwankt hat. Zeitweise hatte es den Anschein, als ob der Zweite Ausschuß die Vorschläge der anderen für UNDP zuständigen Organe mehr oder weniger kritiklos hinnahm und deren Vorentscheidungen nur bestätigte. In den letzten Jahren besteht die Tendenz, sich gründlicher und kritischer mit den Aspekten des UNDP und den von den anderen Organen vertretenen Meinungen auseinanderzusetzen. Da viele Länder, insbesondere Entwicklungsländer, im Wirtschafts- und Sozialrat und im Verwaltungsrat des UNDP nicht vertreten sind, besteht hier für sie die einzige Möglichkeit, ihre Stimme zumindest hörbar zu machen und Kritik zu artikulieren, auch wenn das nicht unbedingt den Entscheidungsprozeß beeinflussen mag. Da die Abstimmungen im Ausschuß ebenfalls dem Mehrheitsprinzip unterliegen, kann aber eine geschickte Strategie tatsächlich zur Abänderung, Ergänzung oder gar Vereitelung von Beschlußentwürfen anderer Organe führen. Diese Einstellung kommt in den Abstimmungsergebnissen deutlich zum Ausdruck. Obwohl einstimmige Beschlüsse immer noch vorkommen, sind Kampfabstimmungen keine Seltenheit. Solchen Entscheidungen geht in der Regel eine emsige Tätigkeit voraus, durch Kompromißvorschläge Einstimmigkeit oder zumindest eine möglichst große Mehrheit aufzubauen. Diese Bemühungen haben unterschiedlichen Erfolg und sind in Grundsatzentscheidungen, wie z. B. der Frage des UN Capital Development Fund, meistens zum Scheitern verurteilt. Die Abstimmungen zeigen daher deutlich die Block bildung zwischen Entwicklungs- und Industrieländern mit den Empfängerländern als Befürworter und den wichtigsten Geberländern als Gegner einer Maßnahme. Während z. B. die Vereinigten Staaten in der Regel keinen Hehl aus ihrer ablehnenden Haltung machen, flüchten sich andere Länder lieber in die weniger provokative Stimmenthaltung. Bemerkenswert ist, daß die osteuropäischen Länder regelmäßig sich der Meinung der Entwicklungsländer anschließen. Nach Beendigung der Ausschußberatungen befaßt sich das Plenum der Generalversammlung mit dem Tagesordnungspunkt. Dem Plenum wird zusammen mit dem Bericht des zweiten Ausschusses ein kurzer Bericht des Generalsekretärs der Vereinten Nationen über die Aktivität des UNDP und des Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions, das den Haushalt von UNDP überprüft, vorgelegt. Während das Plenum die Berichte nur zur Kenntnis nimmt, gelangen die Resolutionsentwürfe zur Abstimmung, regelmäßig ohne weitere Debatte219 • Sobald die Entwürfe den zweiten Ausschuß passiert haben, 219
6·
Hadwen, S. 15.
84
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
ist die Verabschiedung durch die Generalversammlung so gut wie gesichert, was natürlich auf der Funktion des Ausschusses als kleine Generalversammlung beruht. Während die Generalversammlung auf das Budget des UNDP keinen bestimmenden, sondern durch sein ACABQ nur einen beratenden Einfluß ausübt, bestimmt, zumindest aber legitimiert sie die Grundsatzpolitik des UNDP. 11. Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC)
1. Zusammensetzung Im Gegensatz zur Generalversammlung und deren zweiten Ausschuß umfaßt der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) nicht alle Mitglieder der Vereinten Nationen, sondern nur einen Bruchteil. Die Mitglieder, die aber den Vereinten Nationen angehören müssen, werden von der Generalversammlung gewählt, wie schon erwähnt wurde, in der Regel für drei Jahre220 • Nach Ablauf seiner Amtszeit kann ein Mitglied sofort wiedergewählt werden221 • Die Anzahl der Mitglieder hat über die Jahre geschwankt. Ursprünglich bestand der Wirtschafts- und Sozialrat nur aus 18 Mitgliedern. Diese verhältnismäßig geringe Zahl ließ ECOSOC als einen besonders exklusiven Klub wie den Sicherheitsrat erscheinen222 , da anfänglich nur etwa ein Drittel der Mitglieder der Vereinten Nationen in ihm vertreten war. Mit dem Anwachsen der Mitglieder der Vereinten Nationen mehrten sich die Stimmen, die eine Vergrößerung des Wirtschafts- und Sozialrates forderten. Der Widerstand der Großmächte, insbesondere der Sowjetunion, verhinderte jedoch eine solche Entscheidung. Denn die Schwierigkeit besteht darin, daß die Vermehrung der Mitgliederzahl eine Abänderung der Charta der Vereinten Nationen erfordert. Eine solche Abänderung bedarf aber einer ZweiDrittel-Mehrheit in der Generalversammlung und der Ratifikation durch Zwei-Drittel der UN-Mitglieder einschließlich der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates223, also von China, Frankreich, UdSSR, Großbritannien und USA224 • Als ECOSOC schließlich die Vermehrung auf 27 Sitze beschloß, geschah das zunächst gegen die Stimmen der UdSSR und Frankreichs und mit der Stimmenthaltung der USA und Großbritanniens, und war damit praktisch ohne Effekt. Erst 1963 waren schließlich die Voraussetzungen für die Änderung der Charta gegeben225 • Mit der Beendigung des Ratifizierungsprozesses im August 1965 konnte die 220 221
222 223
224 225
Art. 61 Abs. 2, S.l Charta der Vereinten Nationen. Art. 61 Abs. 2, S. 2 UN-Charta. Hadwen, S. 16. Art. 108 UN-Charta. Art. 23 Abs. 1, S. 2 Charta der Vereinten Nationen. GA Res. 1991 (XVIII) vom 17. Dezember 1963.
D. Beziehungen zur Umwelt: ECOSOC
85
Vergrößerung des Wirtschafts- und Sozialrates auf 27 Mitglieder in Kraft treten226 • Da die Mitgliederzahl in den Vereinten Nationen aber gerade in den 60er Jahren scharf anstieg, war es nicht verwunderlich, daß die Sitze weiterhin umkämpft waren, und daß schon zu der Zeit, als die Abänderung von Art. 61 Abs. 1 der Charta in Kraft trat, die neue Zusammensetzung als unzureichend empfunden wurde. Im Rahmen der Diskussionen um eine Verbesserung der Arbeitsweise des Wirtschaftsund Sozialrates wurde daher eine erneute Vermehrung der Sitze im ECOSOC gefordert. Der Anstoß ging wieder von den Entwicklungsländern aus, die gleich eine Verdoppelung auf 54 Mitglieder vorschlugen. Die Debatte während der 51. Sitzungsperiode zeigte nahezu die gleichen Fronten mit einer Ausnahme, daß die USA dieses Mal die Sache der Entwicklungsländer unterstützten227 • Die UdSSR trat einer weiteren Vergrößerung erneut deshalb entgegen, weil der Wirtschafts- und Sozialrat dadurch zu einer kleinen Generalversammlung würde, so daß die Arbeitsfähigkeit weiter vermindert würde228 • Dennoch wurde durch Resolution 1621 A (LI) die Generalversammlung aufgefordert, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, um die Mitgliederzahl auf 54 zu erhöhen. Der Beschluß kam mit 17 Ja- gegen 10 Nein-Stimmen zustande, die von Brasilien, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Jugoslawien, Sri Lanka, UdSSR, Ungarn, Uruguay und Peru abgegeben wurden229 • Die Generalversammlung behandelte die Frage während ihrer 26. Sitzungsperiode im Dezember 1971. Erneut wurden Bedenken gegen die Vermehrung der Sitze geltend gemacht230 • Mit 105 gegen 2 Stimmen und 15 Enthaltungen wurde jedoch die Vermehrung auf 54 Sitze beschlossen231 • Nur Frankreich und Großbritannien stimmten gegen die Vergrößerung, während sich vor allem die UdSSR dieses Mal der Stimme enthielt232 • Die Neufassung des Art. 61 UN-Charta trat nach der Art. 108 entsprechenden Ratifizierung durch Zwei-Drittel der Mitglieder, einschließlich der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, insbesondere Frankreichs und Großbritanniens 233 , am 24. September 1973 in Kraft234 • Die zusätzlichen Mitglieder wurden während der 28. Sitzungsperiode am 23. November 1973 gewähW 35 • 226 W. Sharp: The United Nations Economic And Social Council, New York, 1969, S. 29. 227 Vgl. ECOSOC, Official Records, 51st Session, insbesondere S. 187 ff. 228 Vgl. Report of ECOSOC on the work of its 50th and 51st Session, General Assembly, Official Records: 26th Session, Supplement No. 3 (A/8403) S. 11. 229 Ebd., S. 12. 230 Dok. A/PV 2026, S. 12 ff. 231 GA Res. 2847 (XXVI) v. 20. Dez. 1971. 232 Dok. A/PV 2026, S. 11 f. 233 Dok. E/SR 1875 v. 2. August 1973, S. 15. 234 Vgl. Dok. A/PV 2152, S. 2. 235 Dok. A/PV 2177, S. 6 ff.
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1969
Tabelle 11: Mitglieder des ECOSOC, GC (Sonderfonds), TAC und GC (UNDP)
Fortsetzung S. 88
Laos Lebanon
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Tabelle 11 (Fortsetzung) 1969
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90
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Die Charta der Vereinten Nationen gibt keinen Aufschluß darüber, nach welchen Prinzipien die Sitze im Wirtschafts- und Sozialrat verteilt werden sollen. Tabelle 11 stellt die Mitgliedschaft im Wirtschafts- und Sozialrat für die Jahre 1959 (Errichtung des Sonderfonds) bis 1976 zusammen236 • Die Analyse der Tabelle 11 läßt zunächst die auffallende Tatsache erkennen, daß Frankreich, Großbritannien, die UdSSR und die USA ununterbrochen in den Wirtschafts- und Sozialrat gewählt wurden. Nach der sog. "permanent member convention" haben die ständigen Sicherheitsratsmitglieder das Privileg, dauernd in allen UN-Gremien mit begrenzter Mitgliederzahl vertreten zu sein. Daher wird ihnen auch ein ständiger Sitz im Wirtschafts- und Sozialrat zuerkannt. Das wird besonders deutlich im Falle Chinas. Seit der Aufnahme der Volksrepublik China in die Vereinten Nationen ist China nun auch wieder im ECOSOC vertreten, nachdem die UdSSR lange die Wahl von Nationalchina blokkiert hatte. Das Hauptkriterium für die Verteilung der Sitze ist aber der geographische Gesichtspunkt, worauf bereits in der ersten Resolution zur Erweiterung des Wirtschafts- und Sozialrates ausdrücklich Bezug genommen wurde 237 • Der Beschluß zur Erweiterung auf 54 Mitglieder bestimmt, daß 14 Mitglieder von afrikanischen Staaten, 11 Mitglieder von asiatischen Staaten, 10 Mitglieder von lateinamerikanischen Staaten, 13 Mitglieder von westeuropäischen und anderen Staaten238 und 6 Mitglieder von den sozialistischen Staaten Oste uropas kommen sollen239 • Obwohl der geographischen Verteilung regelmäßig mehr Beachtung geschenkt wird, ist das Kräfteverhältnis zwischen Entwicklungs- und Industrieländern im vorliegenden Zusammenhang bedeutender. Tabelle 12 zeigt daher die Sitzverteilung unter Zugrundelegung dieses Kriteriums. 236 Zusammengestellt auf der Basis der Jahresberichte des Wirtschaftsund Sozialrates an die Generalversammlung der Vereinten Nationen. 237 GA Res. 1991 (XVIII); ECOSOC Res. 1621 A (LI). 238 Unter "anderen Staaten" wird im Sprachgebrauch der Vereinten Nationen die Gruppe der westlichen Staaten verstanden, die nicht in Europa gelegen sind. 239 GA Res. 2847 (XXVI), Abs. 4.
D. Beziehungen zur Umwelt: ECOSOC
91
Tabelle 12
Sitzverteilung im ECOSOC zwischen Entwicklungsund Industrieländern
Jahr
Anzahl der Sitze der Entwicklungsländer
Anzahl der Sitze der Industrieländer
Insgesamt
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
10 10 10 10 10 10 20 19 19 19 20 20 19 19 40 40 40
11
7 8 8 8 8 8 8 7 8 8 8 7 7 8 8 14 14 14
18 18 18 18 18 18 18 27 27 27 27 27 27 27 27 54 54 54
Bei der Interpretation dieser Tabelle muß die zweifelhafte Zuordnung einiger Länder in die eine oder andere Gruppe in Betracht gezogen werden240 • Unter Berücksichtigung dieses Unsicherheitsfaktors läßt die Tabelle eindeutig erkennen, daß im 18köpfigen Wirtschafts- und Sozialrat nahezu ein Kräftegleichgewicht zwischen Entwicklungs- und Industrieländern herrschte. Schon die Zuordnung eines Zweifelfalles zu den Industrieländern führt auch numerisch zu einem 9 zu 9 Verhältnis. Nach der von den Entwicklungsländern durchgesetzten Vermehrung der Sitze bildete sich dagegen nahezu automatisch und gleichbleibend ein Zweidrittel- und Eindrittelverhältnis heraus, so daß auch bei Einkalkulierung von Zweifelsfällen die Entwicklungsländer eine sichere Mehrheit mobilisieren können. Deshalb spielt eine erneute Vermehrung der Sitze für die Industrieländer in dieser Hinsicht kaum eine Rolle. Die Mehrheit der Entwicklungsländer wird lediglich noch eindeutiger werden (1976 etwa Dreiviertel zu Einviertel), schon aus dem einfachen Grunde, weil die Gesamtzahl der Entwicklungsländer global die der Industrieländer weit übersteigt. Ein weiteres charakteristisches Merkmal für die Zusammensetzung des Wirtschafts- und Sozialrates ist, daß die Sitze rotieren. Abgesehen von den ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates werden nur wenige 240
Siehe zur Einteilung oben Fußnote 207.
92
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Mitglieder wiedergewählt, wie bereits die Tabelle 11 für die Jahre 1959-1976 erkennen läßt. Unter den Industrieländern ist dies insbesondere Japan und Italien, unter den Entwicklungsländern insbesondere Brasilien, Chile, Indien und Pakistan. Trotz dieser Bereitschaft zur Rotation sind jedoch viele (auch wichtige) Entwicklungsländer bisher nicht zum Zuge gekommen. Der Druck von diesen ungefähr 50 Ländern hat stark zur Forderung nach mehr Sitzen beigetragen. Obwohl die BRD und die DDR erst kürzlich Mitglieder der Vereinten Nationen geworden sind, sind sie infolge der Vergrößerung sofort zu Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialrates gewählt worden. Jedes Mitglied des Wirtschafts- und Sozialrates soll nur einen Vertreter haben2u • Nach dem Usus solcher Gremien wird er jedoch von Stellvertretern und Beratern begleitet242 • Wesentlich ist die Teilnahme von Beobachtern an den Sitzungen des Wirtschafts- und Sozialrates. Als Beobachter werden nicht nur Mitglieder der Vereinten Nationen, sondern auch Nicht-Mitglieder (für lange Zeit besonders wichtig im Falle der BRD), Sonderorganisationen243 , andere Organisationen (wie z. B. die Europäischen Gemeinschaften) und schließlich sogar private Organisationen244 (z. B. die Society for International Developmenf45 ) zugelassen. Die größte Bedeutung kommt der Teilnahme der Mitglieder der Vereinten Nationen zu, die augenblicklich nicht über einen Sitz im Wirtschafts- und Sozialrat verfügen. Denn diese Beobachter haben die Möglichkeit, auch an den Beratungen aktiv teilzunehmen246 • Davon machen diese Länder immer wieder Gebrauch, so daß die numerische Beschränkung der Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates auf diese Weise stark abgeschwächt wird. Die Sitzungen des Wirtschafts- und Sozialrates werden von einem Präsidenten und dessen Stellvertretern geleitet. Mit der ersten Vergrößerung des ECOSOC wurde die Zahl der Vize-Präsidenten von 2 auf 3 erhöht. Mit der zweiten Vergrößerung wurde deren Zahl um einen weiteren Vize-Präsidenten vermehrt, so daß ECOSOC über 5 Amtspositionen im Plenum verfügt, die jeweils eine geographische Gruppe vertreten sollen247 • Dem Usus der Generalversammlung und des Zweiten Ausschusses, daß das Präsidium nicht von den Großmächten gestellt 241 242
S.63. 243
244 245
246 247
Art. 61 Abs.4 Charta der Vereinten Nationen. § 18 Rules of Procedure des Wirtschafts- und Sozialrates; vgl. Tung, Art. 70 UN -Charta. Art. 71 UN -Charta. Vgl. IDR 1974, Nr. 1, S. 41. Art. 59 UN-Charta; § 75 Rules of Procedure of ECOSOC. Dok. E/SR 1887, S. 3.
93
D. Beziehungen zur Umwelt: ECOSOC
wird, wird auch im Wirtschafts- und Sozialrat gefolgt248. In der Praxis wirkt sich das so aus, daß die Entwicklungsländer wie im Zweiten Ausschuß bei weitem die Mehrzahl der Präsidenten stellen, wie Tabelle 13 zeigt249 • TabeHe13
Besetzung der Amtspositionen im ECOSOC
Präsident Jahr
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
1. Vizepräs.
2. Vizepräs.
3. Vizepräs.
4. Vizepräs.
Entw.1 Ind·1 Entw·1 Ind·1 Entw·1 Ind·1 Entw·1 Ind·1 Entw·1 Ind. land land land land land land land land land land
X X X X X X X X X X X
X X X X
X
X
X X X X X X X X X X X X X
X X
X X
X X X X X X X X X X X X X X X X
I X X X X X
X
X X
X X X
X X X
Wie der Tabelle 13 zu entnehmen ist, ist die Stellung der Entwicklungsländer auch in dieser Hinsicht durch die Vergrößerung des Wirtschaftsund Sozialrates noch verstärkt worden. Tabelle 11 zeigt in der Spalte ECOSOC an, welche Länder im einzelnen in dem angegebenen Zeitraum eine Position bekleidet haben. Die Zahl 1 hinter dem X verweist auf den Präsidenten, 2 auf den ersten, 3 auf den zweiten, 4 auf den dritten und 5 auf den vierten Vizepräsidenten. Die Durchsicht bestätigt, daß weder China, Frankreich, Großbritannien, die UdSSR noch die USA eine Amtsposition innegehabt haben, in dieser Periode aber auch nicht Industrieländer wie Kanada, Dänemark oder Norwegen. Erstaunlich ist auch, daß so bedeutende Entwicklungsländer wie Ägypten oder Indien kein Präsidentenamt bekleidet haben. Auch im Hinblick auf die Ämterbesetzung ist die Befolgung des Rotationsprinzips zu erkennen. Nur 12 Länder haben eine Position zweimal, drei Länder dreimal, eines (Brasilien) vier2(8
Nicholas, S. 136.
Zusammengestellt auf der Basis der Official Records of the General Assembly, Report of the ECOSOC. 249
94
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
mal und eines (Tschechoslowakei) sechsmal während dieser Periode innegehabt. Nicht nur durch die Vermehrung der Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialrates, sondern auch durch die Bemühungen, die Arbeit des Wirtschafts- und Sozialrates effektiver zu gestalten, ist die Bedeutung der Präsidentenämter verstärkt worden. Je größer ein Organ ist, desto wichtiger ist die Steuerungsfunktion des Präsidiums. Daher wurden die Präsidenten durch das Plenum beauftragt, vor und während der Sitzungen direkte Konsultationen mit Mitgliedsstaaten und Leitern der UN-Organisationen aufzunehmen, um die Sitzungen und deren Tagesordnung gründlich vorzubereiten250 • Wenn auch betont wird, daß das Präsidium dem Wirtschafts- und Sozialrat seinen Willen nicht aufzwingen soll, kann und will251 , so ist doch unverkennbar, daß es auch hier, wie im Zweiten Ausschuß, eine entscheidende Einfluß- und Lenkungsfunktion übernimmt, die weitgehend den Entwicklungsländern zugute kommt und von diesen auch wahrgenommen wird. 2. Funktionen
Der Wirtschafts- und Sozialrat ist ebenso wie die Generalversammlung ein Hauptorgan der Vereinten Nationen252 • Auf den ersten Blick mag dies auf eine Gleichstellung in Bezug auf dessen Autorität hindeuten. Jedoch macht es die Charta der Vereinten Nationen in verschiedenen Bestimmungen klar, daß der Wirtschafts- und Sozialrat seine Funktionen nur unter der Autorität der Generalversammlung ausübt253 • Der Wirtschafts- und Sozialrat hat - allgemein gesprochen - einmal die Aufgabe, die zahlreichen Aktivitäten auf dem Gebiet der internationalen wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zu fördern und zu koordinieren, und zum anderen, bestimmte Tätigkeiten zu überwachen254 • Diese Funktion soll er auch in Bezug auf UNDP ausüben. Daher betont der Satzungs entwurf für UNDP, daß es unter der Autorität der Generalversammlung und des Wirtschafts- und Sozialrates verwaltet werden soll255. Der Wirtschafts- und Sozialrat ist verantwortlich für die Formulierung der allgemeinen Regeln und Prinzipien, die die Verwaltung und Tätigkeiten des UNDP leiten sollen, und die überprüfung der Aktivitäten des UNDP auf Grund der Jahresberichte, die ihm vom 2;;0
ECOSOC Res. 1768 (LIV) v. 18. Mai 1973, Abs. 15.
251
Dok. E/SR 1887, S. 3.
252
Art. 7 Abs. 1 UN -Charta.
253
Art. 60 UN-Charta; vgl. auch Art. 62 Abs.l und 3, 63 Abs.l S.2, 63
Abs. 2, 66 Abs. 1, 2 und 3. 254 Vgl. Nicholas, S. 135 f., S. 141 ff. 255 Art. XXX S. 1 Satzungsentwurf.
b. Beziehungen zur 'Umwelt: ECOSOC
95
Verwaltungsrat des UNDP vorgelegt werden256 • Die Bestimmung, daß der Wirtschafts- und Sozialrat den Bericht des Verwaltungsrates des UNDP mit seinen Kommentaren an die Generalversammlung weiterleiten soll, zeigt, daß der Wirtschafts- und Sozialrat im Hinblick auf UNDP eine Zwischenstellung zwischen der Generalversammlung einerseits und dem Verwaltungsrat des UNDP andererseits einnehmen soll. Ist daher die Frage der Kompetenzverteilung zwischen den drei Organen kritisch, so wird die Situation noch dadurch verschärft, daß der Wirtschafts- und Sozialrat eine solche Fülle von Fragen zu behandeln hat, daß UNDP nur einen kleinen Teil seiner Aufmerksamkeit erhalten kann. Diese Überbelastung hatte zur Folge, daß die Kompetenzen so routinemäßig wahrgenommen wurden, daß die Frage erhoben wird, ob der Wirtschafts- und Sozialrat als "Postamt" en route zur Generalversammlung nicht übergangen werden könnte257 • Dieser Trend hat nicht nur zur Frustrierung des Wirtschafts- und Sozialrates beigetragen, sondern sogar eine Art Krisenstimmung erzeugt, da er die ihm in seinem funktionalen Bereich zugedachte Führungsrolle nicht mehr wahrnehmen kann258 • Dies wurde noch dadurch verstärkt, daß der Zweite Ausschuß der Generalversammlung, der mit ähnlichen Problemen konfrontiert ist, sich nun stärker den Fragen der Entwicklungshilfe widmet, angeregt durch die Aktivitäten von Entwicklungsländern, die nicht im Wirtschafts- und Sozialrat vertreten sind. Die Debatte im Wirtschafts- und Sozialrat über eine Verbesserung der Arbeitsweise, die z. B. zu einer Konzentrierung auf wenigere, aber wichtigere Fragen geführt hat259 , läßt erkennen, daß auch der Wirtschafts- und Sozialrat in Zukunft wieder eine stärkere Rolle in Bezug auf UNDP zu spielen gedenkt. Der Wirtschafts- und Sozialrat hält jährlich zwei Sitzungsperioden, eine in der ersten Jahreshälfte in New York, die zunächst im Januar kurz die Arbeit für das Jahr festlegt, ehe die Sachfragen im April/Mai behandelt werden; eine zweite in der zweiten Jahreshälfte, die zunächst in Genf begonnen und dann während der Generalversammlung der Vereinten Nationen in New York im Herbst beendet wird260 • Die UNDP betreffenden Fragen werden regelmäßig während der zweiten Sitzungsperiode unter dem Tagesordnungspunkt "Operational activities for development" behandelt, der vor allem UNDP, aber auch den CDF, das Reguläre Programm der technischen Hilfe, das United Nations Volunteers Programm, UNICEF und das World Food Programm betrifft. Die Debatte wird durch eine Stellungnahme eines Vertreters des UNDP 256
257 258 259
260
Art. XXXI Satzungsentwurf. Sharp, S. 177. ELmandjra, S. 155, 157. ECOSOC Res. 1768 (LIV), Vgl. Nicholas, S. 136.
Abs. 1.
96
3. Kap., 2. Abschn.: Örganisatorische Merk:maie des UOOF
(in der Regel nimmt der Administrator des UNDP nicht an der Sitzung selbst teil) und des Commissioner for Technical Co-operation des Generalsekretariats eröffnet. Die anschließende Diskussion scheint in der letzten Zeit etwas lebhafter zu werden. An dieser Debatte nehmen auch die Mitglieder der Vereinten Nationen teil, die als Beobachter anwesend sind, aber gegenwärtig keinen Sitz im Wirtschafts- und Sozialrat haben. Dem Vertreter des UNDp· kommt die abschließende Stellungnahme zu. Wenn auch an der Annahme des Berichts des Verwaltungsrates des UNDP und dessen Weiterleitung an die Generalversammlung ebensowenig Zweifel besteht wie an der traditionellen Formulierung des "tooknote"-Beschlusses, so können andere UNDP betreffende Resolutionen hitzigere Debatten auslösen, die durchaus Substanz haben. In diesen Fällen, wie z. B. die Diskussion der Resolution 1615 (LI) betreffend die Finanzbeiträge zu UNDP zeigt261, stoßen die Meinungen oft heftig aufeinander. Da jedes Mitglied nur eine Stimme hat262 und für Entscheidungen die Mehrheit der anwesenden Mitglieder genügt263, spiegeln die Abstimmungsergebnisse oft die gleiche Konfrontation von Entwicklungsund Industrieländern wider wie im Zweiten Ausschuß der Generalversammlung. Obwohl die Entwicklungsländer sich bemühen, wenigstens die Unterstützung einiger Industrieländer zu gewinnen, ist das Abstimmungsergebnis regelmäßig nur insoweit ungewiß, ob die Industrieländer sich der Stimme enthalten oder offen ihre Ablehnung durch NeinStimmen zum Ausdruck bringen. Das numerische Ergebnis gleicht dann in vielen Fällen dem in Tabelle 12 angezeigten Kräfteverhältnis, ein Resultat, das durch die Vergrößerung des Wirtschafts- und Sozialrates ermöglicht, aber auch von den Entwicklungsländern nicht gerade begrüßt wird264 . Der Wirtschafts- und Sozialrat kann insgesamt kaum als starkes Organ qualifiziert werden. Falls er sich tatsächlich auf die in Art. XXXI Satzungsentwurf des UNDP definierte Rolle beschränkt und sich in Befolgung des Rationalisierungsbeschlusses 1768 (LIV) auf wenige grundsätzliche Fragen konzentriert, kann er jedoch seine Funktionen wahrnehmen und die Politik und Operationen des UNDP mit den anderen Elementen der Entwicklungspolitik koordinieren und in Einklang bringen, selbst wenn seine Funktionen nicht alle Aspekte des UNDP (z. B. überprüfung des Budgets) einschließen.
261 262 263 264
ECOSOC, Official Records, 51st Session, S. 175. Art. 67 Abs. 1 UN -Charta. Art. 67 Abs. 2 UN -Charta. Vgl. ECOSOC, Official Records, 51st Session, S.175.
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
97
111. Verwaltungsrat des UNDP
1. Zusammensetzung
Die Zusammensetzung des Verwaltungsrates/Governing Council des UNDP unterscheidet sich in mehrfacher Hinsicht von der des Wirtschaftsund Sozialrates und des Zweiten Ausschusses der Generalversammlung der Vereinten Nationen. Zunächst ist die Mitgliedschaft weder an die Mitgliedschaft im Wirtschafts- und Sozialrat, noch in der Generalversammlung der Vereinten Nationen gebunden. Vielmehr werden die Mitglieder des Verwaltungsrates vom Wirtschafts- und Sozialrat gewählt. Entsprechend der Regelung für den Verwaltungsrat des ehemaligen Sonderfonds265 sind wählbar alle Staaten, die Mitglieder der Vereinten Nationen, deren Sonderorganisationen oder der IAEA sind266 • In praxi bedeutete dies z. B., daß die BRD bereits vor dem Beitritt zu den Vereinten Nationen wählbar war und die Schweiz wählbar ist (und auch gewählt wurden). Im Gegensatz zu Art. 61 Abs.1 Charta der Vereinten Nationen in Bezug auf den Wirtschafts- und Sozialrat sind die Wahlkriterien für den Verwaltungsrat rechtlich festgelegt. Die Sitzverteilung soll widerspiegeln "an equitable and balanced representation of the economically more developed countries, on the one hand, having due regard to their contribution to the United Nations Development Programme, and of the developing countries, on the other hand, taking into account the need for suitable regional representation among the latter members"267. Damit ist ausdrücklich der Vertretung der beiden Interessengruppen der Entwicklungs- und Industrieländer Rechnung getragen worden, während die geographische Verteilung nur nachgeordnete Bedeutung hat. Besonders bemerkenswert ist weiterhin die Berücksichtigung der Beitragshöhe zu UNDP für die Wahl der Mitglieder. Es ist vor allem dieses Kriterium, das lebhafte Diskussionen über den entsprechenden Art. XXXIV des Satzungsentwurfes hervorgerufen hat. Insbesondere die UdSSR, Chile und Kuba haben verlangt, daß diese Kriterium gestrichen wird268 , während die Hauptgeberländer auf dessen Beibehaltung bestehen. Daß dieses Kriterium tatsächlich nicht nur auf dem Papier steht und die .Kontroverse akademischer Natur ist, zeigt Tabelle 14269 auf S. 98. Die Sitzverteilung zwischen Industrieländern und Entwicklungsländern mußte natürlich Anlaß zu Meinungsverschiedenheiten geben, die 265 266 267 268 269
GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 13. GA Res. 2029 (XX), Abs. 5. Ebd. Vgl. Dok. DP/L 280, S. 129 f. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255, Annex I, S.44, und Official Records of the Economic and Social Council. 7 Wi.egand
98
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP Tabelle 14
Beiträge zu UNDP und Mitgliedschaft im Verwaltungsrat
Land USA .................. Niederlande ........... Schweden .............. Dänemark .............. BR Deutschland ........ Großbritannien ........ Kanada ................ Norwegen ............. Japan ................. Frankreich ............ Belgien ................ Schweiz ............... Italien ................. UdSSR ................
Beiträge zu UNDP (in Millionen US-Dollar) Mitgliedschaft im Verwaltungsrat desUNDP 1975 1976 77,8 38,6 51,7 39,3 29,3 24,9 24,0 18,5 19,0 10,4 7,3 7,1 5,6 3,8
I
100,0 52,2 50,6 39,1 30,5 29,2 28,7 21,2 20,0 10,0 9,1 7,9 4,1 3,5
ununterbrochen ununterbrochen für 10 Jahre für 10 Jahre ununterbrochen ununterbrochen ununterbrochen für 10 Jahre ununterbrochen ununterbrochen ununterbrochen ununterbrochen ununterbrochen ununterbrochen
unmittelbar mit der Anzahl der Gesamtsitze verbunden sind. Und insoweit ist dieselbe Ausdehnungstendenz wie im Wirtschafts- und Sozialrat erkennbar. Der Verwaltungsrat des ehemaligen Sonderfonds bestand aus der gleichen Anzahl von Mitgliedern wie der Wirtschafts- und Sozialrat, also 18270 , während das ebenfalls dem Wirtschafts- und Sozialrat unterstehende Technical Assistance Committee bereits 24 Mitglieder hatte 271 • Von diesen 18 Sitzen wurden 9 von Industrieländern und 9 von Entwicklungsländern eingenommen272 • Dieses Kräftegleichgewicht wurde auch mit der Erhöhung der Mitgliederzahl im Verwaltungsrat des ehemaligen Sonderfonds auf 24 ab 1964 beibehalten273 , so daß die Industrieund Entwicklungsländer jeweils über 12 Sitze verfügten2H • War damit schon die numerische Identität der Sitze im Wirtschafts- und Sozialrat und im Verwaltungsrat des Sonderfonds aufgehoben, so wurde die Diskrepanz trotz der Vermehrung der Sitze im Wirtschafts- und Sozialrat auf 27 mit der Schaffung des UNDP noch größer. Der Verwaltungsrat des UNDP sollte 37 Sitze haben275 , um der Zusammenlegung des Verwaltungsrates des Sonderfonds und des Technical Assistance Committee des EPTA und der damit verbundenen Arbeitsvermehrung Rechnung zu tragen. Gleichzeitig wurde die "equal representation" im Verwaltungsrat 270 271 272 273 274 275
GA Res. 1240 B (XIII), Abs.l1. Vgl. Tabelle 11. Ebd., Spalte 1959 GC. GA Res. 1945 (XVIII) vom 11. Dezember 1963. Vgl. Tabelle 11, Spalte 1964 GC. GA Res. 2029 (XX), Abs. 4.
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
99
des Sonderfonds276 zur "equitable and balanced representation" von Industrieländern und Entwicklungsländern im Verwaltungsrat des UNDp 277 , was nichts anderes bedeutete, als daß die Entwicklungsländer die Mehrheit im Verwaltungsrat des UNDP erhielten. Das ergab folgende Sitzverteilung: 19 Sitze für die Entwicklungsländer (einschließlich Jugoslawien) 7 Sitze für Afrika 6 Sitze für Asien 6 Sitze für Lateinamerika 17 Sitze für Industrieländer - 14 Sitze für Westeuropa und "andere Länder"278 3 Sitze für Osteuropa 1 -
Sitz frei zur Rotation im 9-Jahres-Zyklus 1. und 2. Jahr Westeuropa und " andere Länder" 3.,4. und 5. Jahr Osteuropa 6. Jahr Afrika 7. Jahr Asien 8. Jahr Lateinamerika 9. Jahr Westeuropa und andere Länder279 •
Daß diese Lösung durchgesetzt werden konnte, ist vor allem auf die massive Mehrheit der Entwicklungsländer im Zweiten Ausschuß der Generalversammlung zurückzuführen, der nach 10 bewegten Ausschußsitzungen sich die Industrieländer zu beugen hatten28o • Ebenso wie im Wirtschafts- und Sozialrat kann jedes Mitglied unmittelbar wiedergewählt werden281 • Doch auch diese knappe Mehrheit wurde von den Entwicklungsländern als unbefriedigend empfunden. Während der 12. Sitzungsperiode des Verwaltungsrates im Juni 1971 wurde daher von der indonesischen und philippinischen Delegation der Antrag auf Erhöhung der Mitgliederzahl auf 45 eingebracht282 • In der Generalversammlung konnte jedoch sogar eine Erhöhung auf 48 Mitglieder durchgesetzt werden283 • Seit 1972 ergibt sich daher folgende Sitzverteilung im Verwaltungsrat: GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 14. GA Res 2029 (XX), Abs. 5. 278 Vgl. zu diesem Begriff oben Fußnote 238 (3. Kap.). m GA Res. 2029 (XX) Annex. 280 Vgl. Sharp, S. 175. 281 GA Res. 2029 (XX) Annex, Abs. 3. 282 UNDP, Report of the Governing Council, 12th Session, ECOSOC, Off. Records: 51st Session, Suppl. No. 6 A (E/5043/Rev. 1), Abs. 122 f. 283 GA Res. 2813 (XXVI) vom 14. Dezember 1971, Abs. 1. 276
277
7'
100
3. Kap., 2. Absclm.: OrganIsatorische Merkmale des UNDP
·27 Sitze für die Entwicklungsländer ' - 11 Sitze für Afrika 9 Sitze für Asien (einschließlich Jugoslawien) 7 Sitze für Lateinamerika 21 Sitze für Industrieländer -
17 Sitze für Westeuropa und "andere Staaten" 4 Sitze für Osteuropa.
Die Wahl erfolgt durch den Wirtschafts- und Sozialrat auf drei Jahre mit der Möglichkeit unmittelbarer WiederwahF84. Tabelle 11 zeigt neben der Mitgliedschaft im ECOSOC in der zweiten Spalte für die Jahre 1959-1965 die Mitglieder des Verwaltungsrates des ehemaligen Sonderfonds (erstes Kreuz) und des Technical Assistance Committee des EPTA (zweites Kreuz) und für die Jahre 1966-1976 die Mitgliedschaft im Verwaltungs rat des UNDP. Die Analyse zeigt, daß vier der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates nicht nur im ECOSOC, sondern auch im Governing Council ständig vertreten sind, wobei natürlich auch deren Beiträge zu UNDP in Rechnung zu stellen sind. Wie oben schon festgestellt wurde, führt die Berücksichtigung der Beitragshöhe dazu, daß auch kleine Länder wie z. B. Belgien und die Niederlande sozusagen "ständige Mitglieder" sind. Im Hinblick auf die Entwicklungsländer ist auch hier zu beobachten, daß die Sitze unter ihnen rotieren. Wenn man auch angesichts des bisher verhältnismäßig kurzen Zeitraumes vorsichtig sein muß, so ist doch erkennbar, daß bisher nur wenige Länder für zwei volle Perioden gewählt wurden wie z. B. Bulgarien, Chile, Irak, Malaysia, Peru, während die ganz überwiegende Zahl nur für eine Amtszeit von drei Jahren gewählt wird. Auch unter den Entwicklungsländern haben einige einen quasi-permanenten Sitz, wie z. B. Indien und Pakistan. Dabei ist zu beachten, daß Indien auch einen erheblichen Beitrag zu UNDP (4,0 Millionen US-Dollar im Jahre 1976285 ) leistet. Wie im Zweiten Ausschuß und im Wirtschafts- und Sozialrat werden die Sitzungen des Verwaltungsrates von einem Präsidium geleitet286 . Für den Verwaltungsrat werden ein Präsident, drei Vizepräsidenten und ein Berichterstatter gewählt. In Tabelle 11 sind die Amtsinhaber durch eine Zahl hinter dem X k~nntlich gemacht: 1 verweist auf den Präsidenten, 2 auf den 1. Vize-Präsidenten, 3 auf den 2. Vize-Präsidenten, 4 auf 284 Ebd., vgl. auch Satzungs entwurf für UNDP Annex A. 285 Vgl. Dok. DP/255, Annex I, S. 44. 288 § 11 Rules of Procedure des Verwaltungsrates.
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
101
den 3. Vize-Präsidenten (im Falle des Verwaltungsrates des Sonderfonds auf den Berichterstatter) und 5 auf den Berichterstatter. Der Vergleich mit dem Verwaltungsrat des ehemaligen Sonderfonds, in dem sich Industrie- und Entwicklungsländer noch in die Sitze teilten, zeigt, daß in der Ämterbesetzung dieselbe Gleichbehandlung in etwa in Bezug auf den Vorsitzenden und 1. stellvertretenden Vorsitzenden geübt wurde, wie Tabelle 15 zu entnehmen ist287 • TabeHe15
Besetzung der Amtspositionen im Verwaltungsrat des SF
Vorsitzender
1. stellvertr. Vorsitzender
Entw·1 Ind. land land
Entw·1 Ind. land land
Jahr
1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965
X X X X
I
X
X
X
X
X
X
X
X X X
Berichterstatter (ab 6. Sitzung)
2. stellvertr. Vorsitzender
I Entw·1 land X X X X X X
Ind. land X
I
Entw·1 Ind. land land
X X X X
X
Die Gesamtverteilung erfolgt ungefähr im Verhältnis 2:1 zu Gunsten der Entwicklungsländer. Die Gesamtverteilung für den Verwaltungsrat des UNDP sieht für die Entwicklungsländer noch günstiger aus, wie Tabelle 16 auf S. 102 zeigt288 • Die Gesamtverteilung ist aber nicht so aufschlußreich, wie es vielleicht erscheinen mag, da die Bedeutung des 2. und 3. Vizepräsidenten nicht mit der des Präsidenten und 1. Vizepräsidenten gleichgestellt werden kann. Daher ist zu beachten, daß das Amt des Präsidenten und 1. Vizepräsidenten recht gleichmäßig zwischen beiden Gruppen verteilt wird. So hat z. B. auch die BRD im Jahre 1974 den 1. Vizepräsidenten gestellt, das erste Amt solcher Art überhaupt289 • Die im Jahre 1972 in Kraft getretene Vermehrung der Sitze zugunsten der Entwicklungsländer wird aber auch insoweit zu einer größeren Beteiligung der Entwicklungsländer führen. Dies um so mehr, als auch im Verwaltungsrat des UNDP traditionsgemäß sich die Großmächte am Präsidium nicht beteiligen. 287 Zusammengestellt auf der Basis von Governing Council of the Special Fund, Report on its Session, ECOSOC, Off. Records, Suppl. 288 Zusammengestellt auf der Basis von Governing Council, Report of its Session, ECOSOC, Off. Records, Suppl. 289 Vgl. DP/L. 293, Abs. 5.
102
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP Tabelle 16
Besetzung der Amtspositionen im Verwaltungsrat des UNDP
Präsident 11. Vizepräs.
2. Vizepräs.
3. Vizepräs.
Jahr
Berichterstatter
Entw.l Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind. land land land land land land land land land land
I
1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
X
X
X X
X X X X X X X
X X X X
X
,
X
X X X X X
X X X X X X X X X X X
X X X X
X X X X X X X X X X X
X X X X X X
X
Obwohl der Verwaltungsrat des UNDP bereits ein funktionell stark begrenztes Organ ist, ist die Einsetzung von Ausschüssen zu weiterer Spezialisierung möglich290. Während der 12. Sitzungsperiode beschloß der Verwaltungsrat daher, ein Budgetary and Finance Committee einzurichten, dem alle Mitglieder angehören291 . Es ist die Aufgabe dieses Ausschusses, wie schon der Name sagt, zusammen mit der Verwaltung des UNDP, den Haushaltsentwurf zu prüfen und alle Fragen zu behandeln, die das Finanzmanagement des UNDP betreffen. Diesem Ausschuß kommt daher zentrale Bedeutung zu. Ferner besteht ein Session al Committee, das ebenfalls allen Mitgliedern zugänglich ist292 • Dieser Sitzungsausschuß behandelt Tagesordnungspunkte, die ihm vom Verwaltungsrat zugewiesen werden. Ferner verfügt der Verwaltungsrat über ad hocGruppen, die bestimmte Sonderaufgaben, z. B. Prüfung von Länderprogrammen wahrnehmen293 . Arbeitsgruppen (working groups) werden von Fall zu Fall benutzt, um besondere Fragen zu klären, wie z. B. die Abfassung der UNDP-Satzung. An den Sitzungen, die bisher zweimal jährlich in New York oder Genf (ausnahmsweise auch an einem dritten Ort)294 abgehalten wurden295 , 290 § 30 Rules of Procedure of the Goveming Council Dok. DP/1. 291 UNDP, Report of the Goveming Council, 12th Session, ECOSOC, Off. Records: 51st Session, Suppl. No. 6 A (E/5043/Rev.l), Abs. 198. 292 UNDP, Report of the Governing Council, 13th Session, ECOSOC, Off. Records: 53rd Session, Suppl. No. 2, Abs. 35. 293 Ebd., Abs. 32. 294 § 11 Rules of Procedure of the Goveming Council. 295 Der Verwaltungsrat beschloß auf der 24. Tagung (Juni 1977), ab 1978 versuchsweise nur noch eine Jahrestagung abzuhalten.
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
103
nimmt jedes Mitglied mit einem Repräsentanten teil, der regelmäßig von Stellvertretern, Beratern und Experten begleitet wird296 . Oftmals sind die Vertreter Mitglieder der ständigen Missionen dieser Länder bei den Vereinten Nationen, während manche Staaten, wie z. B. die BR Deutschland, direkt Vertreter aus den Ministerien senden297 . Ebenso wie im Wirtschafts- und Sozialrat können Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen oder der Sonderorganisationen, die augenblicklich keinen Sitz im Verwaltungsrat haben, an den Beratungen ohne Stimmrecht teilnehmen298 . Davon wird in unterschiedlichem Umfang Gebrauch gemacht, wie Tabelle 17 zeigt299. Tabelle 17 Teilnahme von staaten als Beobachter an den Tagungen des Verwaltungsrates Ratstagung
Anzahl der Staaten als Beobachter
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
13 10 16 8 15 9 14 17 15 19 20 6 21 15 22 16 27 20 28 43 30 27
Ob ein Staat diese Gelegenheit nutzt, hängt wohl vor allem von der Bedeutung der Tagesordnung ab (vgl. 10. und 11. Sitzungsperiode, während der die UNDP-Reform beraten wurde), insbesondere aber auch von der 296 § 5 Rules of Procedure of the Governing Council. 297 E. Washington: United Nations Development Program: The Manage-
ment Process, Ann Arbor 1970, Diss. Univer. of Wash., S. 78. 298 § 7 Rules of Procedure of the Governing Council. 299 Zusammengestellt auf der Basis der UNDP-Tagungsberichte.
104
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Wichtigkeit von Entscheidungen für das eigene Land. Allgemein kann man jedoch eine steigende Neigung feststellen, dieses Recht wahrzunehmen, so daß der Verwaltungsrat an Repräsentation gewinnt. Das bedeutet, daß z. B. an der 20. Tagung insgesamt 91 Staaten, d. i. ungefähr Zweidrittel aller Mitglieder der Vereinten Nationen, anwesend waren. Beobachter entsenden auch die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen mit dem Privileg, an den Beratungen ohne Stimmrecht teilzunehmen300 , wie einige andere internationale Organisationen, z. B. die African Development Bank und die Inter-American Development Bank. Besonders wesentlich ist aber, daß der Administrator und seine Vertreter während der Sitzungs periode anwesend sind, allerdings ebenfalls ohne Stimmrecht3o \ ebenso wie der Under-Secretary for Economic and Social Affairs der Vereinten Nationen und der Commissioner for Technical Co-operation. 2. Funktionen
Der Verwaltungsrat ist neben dem Administrator und dem InterAgency Consultative Board (IACB) das dritte Organ des UNDp302 • Als solches trägt er die Gesamtverantwortung dafür, daß die Mittel des UNDP im Sinne der bestmöglichen Förderung der Entwicklungsländer verwaltet werden303 • Diese Gesamtverantwortung für die Arbeit des UNDP schließt die Einzelfunktionen ein30 \ -
die Verteilung der Finanzmittel des UNDP zwischen Länderprogrammen, überregionalen Programmen, Programmreserve, Programmhilfskosten, Verwaltungskosten und Reservefonds zu bestimmen,
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die Länderprogramme und überregionalen Programme zu prüfen und zu billigen, einschließlich der Planungszahlen (Indicative Planning Figures), Länder- und überregionale Projekte und die Bereitstellung der notwendigen Mittel zu genehmigen,
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den Haushaltsplan für UNDP auf Vorschlag des Administrators zu prüfen und zu verabschieden und die Bereitstellung der notwendigen Mittel zu autorisieren,
-
die Grundsatzpolitik sowohl für UNDP als Ganzes als auch für das Reguläre Programm der technischen Hilfe der Vereinten Nationen zu bestimmen, 300 301 302 303
304
§ 6 Rules of Procedure of the Governing Council. § 15 Rules of Procedure of the Governing Council.
Vgl. Art. XXX Satzungsentwurf für UNDP. Consensus, Abs. 35. Satzungsentwurf Art. XXXIII.
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
105
-
die Programmprioritäten festzulegen und die Programmaktivitäten und deren Ergebnisse kritisch zu überprüfen,
-
die Operationen des UNDP, insbesondere die Länderprogramme, periodisch zu kontrollieren und im Einvernehmen mit den betroffenen Regierungen follow-up Investitionen zu analysieren,
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die Arbeitsbeziehungen zwischen UNDP und den ausführenden Organisationen und die Wirksamkeit der Koordinierungsmaßnahmen im Zusammenhang mit deren Hilfsprogrammen zu überprüfen,
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rechtliche Zweifelsfragen zu klären und
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Berichte dem Wirtschafts- und Sozialrat zu unterbreiten, gegebenenfalls mit entsprechenden Empfehlungen.
Dieser Katalog, der die in den einzelnen Resolutionen der Generalversammlung im Laufe der Zeit angesammelten Kompetenzen zusammenstellt, zeigt die ganze Fülle der vom Verwaltungsrat zu bewältigenden Aufgaben. Diese Bestimmungen lassen erkennen, daß dem Verwaltungsrat eine zentrale Rolle zugedacht ist, die alle Aspekte des UNDP und des Systems der technischen Hilfeleistung der Vereinten Nationen umfaßt. Die Einzelfunktionen sollen aber nicht darüber hinwegtäuschen, daß die eigentliche Aufgabe darin liegt, die Richtlinien der UNDP-Politik festzulegen, für eine wirksame Verwendung der Mittel zu sorgen und eine effektive Koordinierung aller Aktivitäten zu bewirken, um den Bedürfnissen der Empfängerländer gerecht zu werden305 • Dieser Funktionenkatalog entspricht der neuen Rolle des Verwaltungsrates, denn dessen Arbeitsweise war ebenfalls Gegenstand der Verwaltungsreform des UNDP. Da das Governing Council des UNDP lediglich das Governing Council des Sonderfonds und des Technical Assistance Committee des EPTA ersetzte und deren Funktionen übernahm306 , war es bald offensichtlich, daß das Governing Council trotz der zeitlichen Verlängerung der Sitzungen307 seinen vielfältigen Aufgaben kaum gerecht werden konnte. Insbesondere war der Verwaltungsrat mit der Prüfung jedes einzelnen Projektes überfordert. Auf der einen Seite mußte die Zustimmung des Verwaltungsrates vorliegen, auf der anderen Seite konnte der Verwaltungsrat wenig Zeit der Bestimmung der Politik des UNDP widmen. Eines der Anliegen der Reform war es daher, das Verhältnis zwischen Verwaltung und Verwaltungsrat zu 305 UNDP, Report of the Governing Council, First Session, ECOSOC, Off. Records, 41st Session, Suppl. 11 (E/4150), Abs. 53. ~06 GA Res. 2029 (XX), Abs. 4. 307 Die Sitzungen des Verwaltungsrates des Sonderfonds erstreckten sich nur übtr eine Woche.
106
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
bereinigen und die Stellung des Verwaltungsrates als politisches Führungsgremium herauszustellen. Das war jedoch ein schmerzhafter Prozeß. Denn es bedeutete, daß der Verwaltungsrat Kompetenzen in Einzelfragen, insbesondere der Projektgenehmigung, zugunsten der Verwaltung abgeben mußte. Obwohl er sich nicht auf einen solchen radikalen Schritt einigen konnte, ist das beschlossene Ergebnis das gleiche. Denn der Verwaltungsrat delegierte die Befugnis zur Projektgenehmigung zunächst für drei Jahre an den Verwalter308 • Diese Befugnis wurde inzwischen durch den Verwaltungs rat mehrfach verlängert309 • Auf der einen Seite hat der Verwaltungsrat aber weiterhin den finanziellen Umfang der einem Lande zugestandenen Hilfe zu bestimmen (Indicative Planning Figures) und das allgemeine Hilfsprogramm als Ganzes (country programme) zu genehmigen. Auf diese Weise fällt er die Grundsatzentscheidung auch in Bezug auf Projekte, ohne sich in den Details zu verlieren. Auf der anderen Seite kann die Verwaltung mit der Projektbearbeitung voranschreiten, ohne erst die Sitzungen des Verwaltungsrates abwarten zu müssen. Der Verwaltungsrat übt seine Funktionen vor allem während der zwei Jahressitzungen aus. Sondersitzungen31 0, wie z. B. die Sitzung zur Behandlung der Capacity Study, sind außergewöhnlich. Die Verwaltung bereitet die Sitzungen vor311 und erstellt insbesondere die vorläufige Tagesordnung, die vom Verwaltungsrat jeweils für die nachfolgende Sitzung beschlossen wird312 • Die Tagesordnung reflektiert eindeutig die drei Grundfunktionen des Verwaltungsrates, die überwachung der Tätigkeiten, die Koordinierung von Entwicklungshilfe und die Bestimmung des künftigen Kurses des UNDP. Dabei ist wesentlich, daß nahezu alle Tagesordnungspunkte von der Verwaltung durch eine umfassende Dokumentation vorbereitet werden. Auf diese Weise übernimmt die Verwaltung eine äußerst aktive Rolle. Da sie selber über umfangreiches Tatsachenmaterial und spezielle Kenntnisse verfügt, kann sie ihre ganze fachliche Kompetenz benutzen, um die Arbeit des Verwaltungsrates zu steuern. So ist z. B. der Jahresbericht des Administrators über die Tätigkeiten des UNDP ein wesentliches Hilfsmittel für die Kontrollfunktion. Das ist der Grund, daß der Verwaltungsrat nach noch umfassenderer Dokumentation ruft313, obwohl der Jahresbericht bereits jetzt gute Einblicke, nicht nur in die qualitativen und quantitativen Leistungen der Consensus, Abs. 20, S. 2. Zuletzt bis 1981. VgI. Dok. DP/L.292, Abs.15; DP/146; UN-Chronicle, Vol. XIII, No. 2 (February 1976), S. 37. 310 § 2 Rules of Procedure of the Governing Council. 311 § 16 Rules of Procedure of the Governing Council. 312 § 8 Rules of Procedure. 313 VgI. Dok. DP/L. 292/Add. 4 vom 26. Juni 1973, S. 10, Abs. 21. 308
309
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
107
Verwaltung, sondern auch in die "Philosophie" des UNDP gibt314 • Die Informationspapiere über die Tätigkeit der Regulären Programme der technischen Hilfe 315 erleichtern es dem Verwaltungsrat, seiner Koordinierungsfunktion gerecht zu werden. Anlaß zur Bestimmung des künftigen Kurses gibt die Diskussion vor allem des Haushaltsentwurfes, der Länderprogramme und der Indicative Planning Figures. Insbesondere die Erörterung der Finanzlage mit allen Implikationen erfordert das Durchdenken der einzuschlagenden Politik im Hinblick auf Umfang und Richtung des Programmes, wie gerade die Finanzkrise gezeigt hat. Neben diesen regelmäßig wiederkehrenden Tagesordnungspunkten erfordert die Koordinierungs- und Weisungsfunktion natürlich auch außerordentliche Maßnahmen. Das herausragende Beispiel ist die Verwaltungsreform des UNDP selbst, die den Verwaltungsrat mehrere Jahre beschäftigt und sich im wesentlichsten Grundsatzbeschluß, dem Consensus, kristallisiert hat. Wie jedoch bereits früher erwähnt wurde, ist es das besondere Charakteristikum dieser Reform, daß sie im wesentlichen von der Verwaltung selbst angeregt316, vorwärtsgetrieben317 und durchgeführt wurde. Durch immer neue Vorlagen an den Verwaltungs rat wurde er zur Stellungnahme und schließlich zur Entscheidung veranlaßt. Die ganz überwiegende Regel ist daher, daß die Initiative von der Verwaltung ausgeht und der Verwaltungsrat nur darauf reagiert. Soweit Resolutionen von Delegationen selbst eingebracht werden, handelt es sich oft um eng begrenzte Fälle, wie z. B. der Vorschlag der philippinischen und der indonesischen Delegation, die Mitgliederzahl des Verwaltungsrates zu erhöhen318 , oder um Resolutionen mehr deklaratorischen Charakters, wie z. B. die sich in regelmäßigen Abständen wiederholenden Appelle, die Beiträge zu erhöhen. Selbst die Einsetzung einer Arbeitsgruppe bedeutet nicht, daß diese Vorschläge für das Plenum selbständig erarbeitet. Vielmehr basiert auch deren Arbeit auf Entwürfen der Verwaltung, wie z. B. bei der Arbeitsgruppe zum Entwurf einer UNDP-Satzung. Die Leitungsfunktion des Verwaltungsrates beschränkt sich daher meistens darauf, daß er den künftigen Kurs bestimmt, aber nicht entwirft. Im Rahmen der Entscheidung über eingebrachte Vorschläge hat jedes Mitglied nur eine Stimme319 , wobei die Mehrheit der anwesenden Mitglieder, die an der Abstimmung teilnehmen, maßgebend sein so1l320. Angesichts der rechtlich fixierten Mehrheit der Entwicklungsländer (27 von 314 315 316 317 318 319 320
Vgl. Dok. DP/255, Report of the Administrator for 1976. Vgl. Z. B. Dok. DP/L. 275. Vgl. Dok. DP/L. 57 und DP/L. 79. Vgl. Dok. DP/L. 134. Vgl. oben UI, 1. § 26 Rules of Procedure of the Governing Council. § 27 Rules of Procedure.
108
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
48 Sitzen) müßte das bedeuten, daß diese die Industrieländer ohne weiteres überstimmen und damit ihnen ihren Willen aufzwingen können. Die Praxis hat jedoch gezeigt, daß der Entscheidungsprozeß im Verwaltungsrat nicht dem Muster des Wirtschafts- und Sozialrates und der Generalversammlung folgt. Da die gesamte Arbeit des UNDP von den freiwillig geleisteten Beiträgen abhängt, die vor allem von den Industrieländern aufgebracht werden, sind sich die Entwicklungsländer darüber im klaren, daß die Bereitwilligkeit der Industrieländer zur Beitragsleistung nicht gefährdet werden darf. Andernfalls würde dem gesamten Programm der Boden entzogen. Insbesondere die Erfahrungen mit dem Capital Development Fund haben erwiesen, daß die Entwicklungsländer zwar eine formale Organisation, nicht aber die finanzielle Förderung erzwingen können. Sobald das Vertrauen der Industrieländer in UNDP durch einseitige Beschlüsse der Entwicklungsländer schwindet, wird nahezu mit Sicherheit auch die Bereitschaft zur Beitragsleistung schwinden. Angesichts dieser delikaten Lage haben es die Entwicklungsländer vermieden, von ihrem Stimmenübergewicht Gebrauch zu machen. Nach ständiger Praxis werden daher die Resolutionen in der weit überwiegenden Zahl der Fälle durch allseitigen Konsensus getroffen. Diese oft nicht genügend beachtete Regelung hat zur Folge, daß die Industrieländer im Verwaltungsrat des UNDP praktisch über ein Veto-Recht verfügen, das mißhellige Aktionen der Entwicklungsländer zu Fall bringt32oa • Da die vier ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates zuzüglich einiger anderer wesentlicher Beitragsländer praktisch einen ständigen Sitz im Verwaltungsrat haben, wie oben ausgeführt wurde, bedeutet diese Verfahrensweise, daß sie wie im Sicherheitsrat321 auch im Verwaltungsrat des UNDP ein Veto-Recht haben. Dieses Konsensusprinzip hat seinen grundlegenden Ausdruck in dem Beschluß des Verwaltungsrates zur UNDP-Reform, eben dem sog. Consensus, gefunden322 • Dieses Konsensusprinzip bedeutet jedoch natürlich nicht, daß im Verwaltungsrat immer brüderliche Einmütigkeit herrscht. Vielmehr ist zunächst die Folge, daß an wesentlichen Entscheidungen so lange gearbeitet wird, bis eine derartige gemeinsame Basis gefunden ist, daß keine der Parteien solche schwerwiegenden Bedenken gegen eine Resolution hat, daß es gegen einen Beschluß stimmen müßte. Ein gutes Beispiel für diesen Prozeß gibt die Tätigkeit der Arbeitsgruppe zum Entwurf einer UNDP-Satzung. Da es sich hier um eine ganz wesentliche Entscheidung handelt, ist von einer Mehrheitsentscheidung nicht die Rede. Vielmehr arbeitet sich die Gruppe mühsam Paragraph um Paragraph vor, um Stück für Stück Einigung zu erzielen323 • Die Herleitung eines Vetorechts ist nicht unbestritten. Art. 27 Abs. 3 UN-Charta. 322 UNDP, Report of the Governing Council, 10th Session, ECOSOC, Off. Records, 49th Session, Suppl. 6 A, S. 35 ff. 323 Vgl. Dok. DP/L. 293/Add. 4, Abs. 11. 320-
321
D. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungsrat
109
Dies ist auch der wesentliche Grund, warum bisher die Satzung nicht verabschiedet werden konnte, obwohl wahrscheinlich eine Mehrheit im Plenum des Verwaltungsrates mobilisiert werden könnte. Können die Mitglieder sich tatsächlich einigen, so wird dies regelmäßig im Beschluß durch die Umschreibung zum Ausdruck gebracht: "at its ... meeting, the Governing Council reached agreement by consensus on the following formulation for its decision324 ." Haben Mitglieder dagegen Bedenken geltend gemacht, ohne gegen den Beschluß zu stimmen, so lautet die Entscheidung: "At its ... meeting, the Governing Council, subject to observations and reservations expressed by members, approved325 ." Bei schwerwiegenden Bedenken machen Mitglieder auch von der Möglichkeit Gebrauch, sich von der Entscheidung zu distanzieren und dies zu Protokoll zu geben326 • Das Protokoll vermerkt dann: "At its ... meeting the Governing Council approved ... The delegation of ... dissociated itself from this decision327 ." Diese Möglichkeit gibt einem Mitglied die Möglichkeit, seine Bedenken zu artikulieren, gleichzeitig aber grünes Licht für eine Entscheidung zu geben, ohne von seiner Position abrücken zu müssen. Wie ernst diese Prozedur genommen wird, zeigt gerade der vielzitierte Consensus, der im Anhang die entsprechenden "Reservations and Observations" einer ganzen Reihe von Mitgliedern aufzähW 28 , und die entsprechende Resolution der Generalversammlung 2688 (XXV), die die Klausel enthält: "Taking note of the observations and reservations made in the Governing Council of the UNDP at its tenth Session." Dieses Prinzip der Entscheidung durch Konsensus hat dazu geführt, daß in den vergangenen Sitzungen des Verwaltungsrates erstaunlich wenige förmliche Abstimmungen stattgefunden haben. Eine solche Abstimmung ist z. B. während der 11. Sitzungsperiode erfolgt, in der bemerkenswerterweise ein Vorschlag der USA, eine Obergrenze für das Budget aufzuerlegen, mit 8 Ja-Stimmen, 10 Nein-Stimmen und 13 Enthaltungen zurückgewiesen wurde 329 • Ein anderer Beschluß betraf lediglich den Fall, eine Entscheidung bis zur nächsten Sitzung zu verschieben330 • Sind Abstimmungen durch Handheben schon selten, so trifft dies noch mehr für 324 Vgl. z. B. UNDP, Report of the Governing Council, 12th Session, ECOSOC, Off. Records: 51st Session, Suppl. No. 6 A (E/5043/Rev. 1), Abs.218. 325 Vgl. z. B. UNDP, Report of the GC, 13th Session, ECOSOC, Off. Records: 53rd Session, Suppl. No. 2, Abs. 138. 326 § 25 Rules of Procedure of the Governing Council. 327 Vgl. z. B. UNDP, Report of the GC, 9th Session, ECOSOC, Off. Records: 49th Session, Suppl. No. 6, Abs. 158 f. 328 UNDP, Report of the GC, 10th Session, ECOSOC, Off. Records, 49th Session, Suppl. No. 6 A, S. 46 ff. 329 UNDP, Report of the GC, 11th Session, ECOSOC, Off. Records, 51st Session, Suppl. No. 6, Abs. 169. 330 UNDP, Report of the. GC, 10th Session, ECOSOC, Off. Records, 49th Session, Suppl. No. 6, Abs. 85.
110
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
namentliche Abstimmungen (roll call) ZU 331 • Ein solcher Fall betraf leider gerade die Erdbebenkatastrophe in Peru. Dem Verwaltungsrat lag der Antrag vor, die Errichtung eines Notfonds zu beschließen. Die Meinungsverschiedenheiten gingen quer durch alle Fraktionen, so daß ein roll call durchgeführt wurde. Das Abstimmungsergebnis brachte die uneinheitlichen Fronten deutlich zum Ausdruck: 332 Ja-Stimmen:
Algerien, Kamerun, Chile, Kuba, Dänemark, Indien, Italien, Elfenbeinküste, Jordanien, Malaysia, Mauritanien, Mexiko, Pakistan, Kongo, Philippinen, Rumänien, Schweden, Syrien, Vereinigte Arabische Republik, Tanzania, Venezuela, Panama.
Nein-Stimmen: Kanada, Großbritannien, USA. Enthaltungen: Österreich, Belgien, Tschechoslowakei, BRD, Finnland, Frankreich, Japan, Niederlande, Polen, Schweiz, UdSSR. Diese wenigen Fälle stellen aber solche Ausnahmen dar, daß man nicht von einer Durchlöcherung des Konsensusprinzips sprechen kann, das als solches natürlich nur für positive Aktionen gilt und von Bedeutung ist. Wie der letzte Fall zeigt, wird es aber brüchig, wenn die Industrieländer sich selber nicht auf eine gemeinsame Linie einigen können. Die einigermaßen zufriedenstellende Wirkungsweise des Konsensusprinzips setzt eine erhebliche Aktivität "hinter den Kulissen" voraus. Denn ein solcher Einigungsprozeß kann sich nicht im Plenum selbst entwickeln. Dabei spielt nicht nur die Zusammenarbeit mit der Verwaltung, sondern auch die Arbeit in den Ausschüssen und Arbeitsgruppen und nicht zuletzt das Verhandlungsgeschick der Sitzungspräsidenten eine entscheidende Rolle, um die Kompromißbereitschaft zu fördern. Als geeignetes Mittel hat sich auch die Abhaltung von geschlossenen Sitzungen (private meetings) erwiesen333 • Da die Sitzungen grundsätzlich öffentlich sind33i , beschloß der Verwaltungsrat, nicht-öffentliche Sitzungen335 abzuhalten, die selbstverständlich allen Mitgliedern offenstehen336 • Deren Anzahl hat stark geschwankt, wie Tabelle 18 zeigt337 • § 24 lit a Rules of Procedure of the Governing Council. UNDP, Report of the GC, 10th Session, ECOSOC, Off. Records, 49th Session, Suppl. No. 6, Abs. 174. 333 Dok. DP!L. 26, S. 3. 334 § 4 S. 1 Rules of Procedure of the Governing Council. 335 § 4 S. 2 Rules of Procedure of the Governing Council. 335 UNDP, Report of the GC, 2nd Session, ECOSOC, Off. Records, 41st Session, Suppl. 11 A (E!4219), Abs. 18. 337 Zusammengestellt auf der Basis der amtlichen Tagungsberichte des Verwaltungsrates. 331
332
D. Bezi.ehungen Zur Umwelt: Vetwaltungsrat
111
Tabelle 18
Anzahl der nichtöffentlichen Sitzungen des Verwaltungsrates
Ratstagung 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22.
I
Anzahl der nichtöffentlichen Sitzungen 5 7 4 3 3 3 3 3 2 1 2 2 5 9 7 4 3 3 2 2 3
In diesen Sitzungen wurden zunächst vor allem die Projekte, jetzt aber die Länderprogramme behandelt. Die Erörterung in nichtöffentlicher Sitzung hat sicher dazu beigetragen, daß bisher die Länderprogramme durch Konsensus verabschiedet werden konnten338 • Trotz aller dieser Hilfsmittel ist aber nicht zu verkennen, daß das Konsensusprinzip die Arbeit des Verwaltungsrates nicht gerade erleichtert und einen echten Kooperationswillen auf allen Seiten voraussetzt, um die Arbeit des Verwaltungsrates nicht zu blockieren.
3. Verhältnis zum Wirtschafts- und Sozialrat Der Verwaltungsrat des UNDP steht unter der Autorität des Wirtschafts- und Sozialrates. Der Blick auf die historische Entwicklung zeigt, daß das Technical Assistance Committee (TAC), das die Arbeit des EPTA unmittelbar überwachte, als eines der ständigen Ausschüsse (standing committee) des Wirtschafts- und Sozialrates eingerichtet worden war39 • 338 Vgl. Dok. DP/L. 292, Abs. 7; 271, Abs. 15 (mit Vorbehalten gegen das Landesprogramm für Israel); UNDP, Report of the GC, 13th Session, ECOSOC, Off. Records, 53rd Session, Abs. 72. 339 ECOSOC Res. 222 A (IX), Abs. 6.
112
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Ursprünglich bestand es daher aus den Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialrates und sollte für ihn speziell die im Hinblick auf EPTA bestehenden Funktionen ausüben. Diese schon durch die Identität der Mitglieder bewirkte enge Verbindung zum Wirtschafts- und Sozialrat wurde gelockert, als die Mitgliederzahl des TAC auf 24 erhöht wurde und Sitze auch an Mitglieder der Sonderorganisationen vergeben werden konnten 34o • Dieser Entwicklung wurde dann bei der Schaffung des Verwaltungsrates des Sonderfonds Rechnung getragen. Im Gegensatz zum TAC war anfänglich zwar die Mitgliederzahl, nicht aber die Mitglieder selbst unbedingt mit dem Wirtschafts- und Sozialrat identisch341 , obwohl auch der Verwaltungsrat des Sonderfonds dem Wirtschafts- und Sozialrat berichten mußte, und der Wirtschafts- und Sozialrat die allgemeinen Richtlinien formulieren sollte 342 • Während TAC weiterhin offiziell als ständiger Ausschuß des Wirtschafts- und Sozialrates geführt wurde, lief der Verwaltungsrat des Sonderfonds unter der Rubrik "other related bodies". Daß auch der Verwaltungsrat des UNDP lediglich als "related body" eingeordnet wird, zeigt das distanzierte Verhältnis des Verwaltungsrates zum Wirtschafts- und Sozialrat. Obwohl der Wirtschafts- und Sozialrat auch in Bezug auf UNDP für die Formulierung der allgemeinen Richtlinien zuständig ist, wie oben dargestellt wurde, besteht zwischen ihm und dem Verwaltungsrat mehr ein Verhältnis der Rivalität als der über- und Unterordnung. Die Stärke des Verwaltungsrates ist, wie analysiert wurde, der unmittelbare Kontakt mit der Arbeit des UNDP und die weitgehenden Kompetenzen. Die Schwäche des Wirtschafts- und Sozialrates ist, daß die Arbeit des UNDP lediglich ein kleiner, wenn auch wichtiger Teil der Gesamtfunktionen ist. Der Wirtschafts- und Sozialrat hat das Gefühl, daß der Verwaltungsrat Funktionen ausübt, die eigentlich ihm selbst zugedacht sind, so daß es die starke Stellung des Verwaltungsrates argwöhnisch betrachtet343 • Tatsächlich kann man den Ein:.. druck gewinnen, daß der Wirtschafts- und Sozialrat die Kontrolle über den Verwaltungsrat verloren hat344 • Der Verwaltungsrat unterbreitet dem Wirtschafts- und Sozialrat seine Berichte und legt ihm detailliert ausgearbeitete Resolutionsentwürfe vor, die ihrerseits in der Regel von der Verwaltung erarbeitet worden sind. Er hat daher in der Vergangenheit oft nicht mehr getan, als diese Resolutionen - mit seinem Stempel versehen ("endorsed") - an die Generalversammlung weiterzureichen. Jedoch haben sich in den letzten 340 341 342 343 344
GA Res. 1036 (XI) vom 26. Februar 1957, Abs. 1. Vgl. Tabelle 11, Spalte 1959 - 1965. GA 1240 B (XIII), Abs. 9 und 12. Vgl. ECOSOC, Off. Records, 51st Session, S. 147 ff. EZmandjra, S. 155.
:b. Beziehungen zur Umwelt: Verwaltungs rat
113
Jahren insoweit Veränderungen abgezeichnet. Durch die Vergrößerung des Wirtschafts- und Sozialrates auf 54 wird er die Mitgliederzahldes Verwaltungsrates wieder übertreffen. Die Straffung der Arbeit zielt auf eine kritischere Behandlung der Vorlagen des Verwaltungsrates ab. Und schließlich folgt der Entscheidungsprozeß im Wirtschafts- und Sozialrat nicht dem Konsensusprinzip. Kampfabstimmungen sind keine Seltenheit. Man gewinnt den Eindruck, daß die Entwicklungsländer die Konfrontation mit den Industrieländern im Wirtschafts- und Sozialrat eher wagen können, ohne deren Beitragswilligkeit zu untergraben. Denn meistens sind verschiedene Entwicklungsländer Mitglieder im Wirtschafts- und Sozialrat und Verwaltungsrat und können daher nicht einmal der Inkonsequenz verdächtigt werden. Der Verwaltungsrat hat jedoch auch einen kritischeren und aktiveren Wirtschafts- und Sozialrat nicht zu fürchten. Der Verwaltungsrat wird auch in Zukunft das kompetentere und maßgebendere Organ bleiben. Rein äußerlich kommt dies schon dadurch zum Ausdruck, daß der Administrator des UNDP nahezu jeder Sitzung des Verwaltungsrates beiwohnt, während der Wirtschaftsund Sozialrat sich in der Regel mit seinen Stellvertretern zufrieden geben muß. Dies ist ein Zeichen, daß er von diesem Gremium nicht die Durchkreuzung seiner Politik zu befürchten braucht.
4. Verhältnis zur Generalversammlung Der Verwaltungsrat ist nicht nur dem Wirtschafts- und Sozialrat, sondern auch der Generalversammlung der Vereinten Nationen verantwortlich, da seine Berichte an die Generalversammlung weitergereicht werden. Wie schon die Analyse der Generalversammlung ergeben hat, liegt hier das Schwergewicht beim Zweiten Ausschuß. So wie sich beim Wirtschafts- und Sozialrat die vermehrte Beteiligung der Entwicklungsländer auf dessen Rolle in Bezug auf UNDP auswirkt, so ist dies beim Zweiten Ausschuß mit der überwältigenden Mehrheit der Entwicklungsländer noch viel stärker zu spüren. Ungehindert durch irgendwelche Veto-Rechte engagieren sich die Mitglieder des Zweiten Ausschusses in heftigen Debatten, um ihren Standpunkt geltend zu machen und auf die UNDP-Politik in ihrem Sinne einzuwirken. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, daß der Administrator des UNDP regelmäßig vor dem Ausschuß erscheint, um den Standpunkt des UNDP zu vertreten und die Zustimmung der Generalversammlung zur UNDP-Politik sicherzustellen. Im Laufe des Entscheidungsprozesses für Grundsatzbeschlüsse, wie z. B. die Verwaltungs reform und die Satzung, Vermehrung der Mitglieder des Verwaltungsrates, nicht aber z. B. das Budget, stellt die Generalversammlung die letzte Instanz dar, die die Vorschläge der UNDP-Ver8 Wiegand
114
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
waltung an den Verwaltungs rat nach Durchlaufen des Wirtschafts- und Sozialrates in Kraft treten läßt. Der Verwaltungsrat kann aber diesen Weg durch die Hierarchie nicht als Einbahnstraße ansehen. Vielmehr kann auch die Generalversammlung Initiativen ergreifen und den Verwaltungsrat um deren Ausführung bitten. So hat z. B. die Generalversammlung den Verwaltungsrat ersucht, eine Arbeitsgruppe für die technische Zusammenarbeit zwischen den Entwicklungsländern einzurichten345 • Der Verwaltungs rat war in diesem Fall über die Initiative der Generalversammlung wenig glücklich, da er gewohnt ist, Initiativen in umgekehrter Richtung wandern zu lassen. Dieser Fall beweist, daß sich die Generalversammlung nicht lediglich als Organ betrachtet, das die Entscheidungen des Verwaltungsrates zu legitimieren hat. Das gegenseitige Verhältnis der drei Organe Verwaltungsrat, Wirtschafts- und Sozialrat und Generalversammlung läßt sich durch zwei Pyramiden veranschaulichen. Die erste Pyramide, die die Kompetenzen darstellen soll, sieht den Verwaltungsrat auf dem Boden mit den breitesten Funktionen, den Wirtschafts- und Sozial rat über ihm und die Generalversammlung an der Spitze. Die zweite Pyramide mit der Mitgliedschaft sieht dagegen die Generalversammlung am Boden, den Wirtschafts- und Sozialrat (nach der Erweiterung) über ihr und den Verwaltungsrat an der Spitze. Kompetenzen und Mitgliederzahl sind daher umgekehrt proportional. Spannungen können insbesondere daraus entstehen, daß der Einfluß der Entwicklungsländer überproportional wächst und das für die Arbeit des Verwaltungsrats so wesentliche Konsensusprinzip in der Generalversammlung kaum eine Bedeutung hat. Die Entwicklungsländer, insbesondere solche, die noch nie im Verwaltungsrat vertreten waren, scheuen sich daher nicht, die der Generalversammlung zustehenden Kompetenzen durch Mehrheitsentscheidungen auszunutzen und den Kurs des UNDP zu beeinflussen. Dem Verwaltungsrat bleibt daher wenig anderes übrig, als diese Möglichkeiten schon bei seiner Arbeit und seinen Entscheidungsentwürfen zu berücksichtigen und diese "Generalversammlungs-fest" zu machen. IV. Ausführende Organisationen
UNDP ist lediglich ein Teil des UN-Systems der technischen Hilfe. Es war daher eines der Hauptanliegen der Verwaltungsreform, die Position des UNDP in diesem System neu zu bestimmen. In Einklang mit den Erkenntnissen der Capacity Study 346 soll UNDP die Führerrolle im Be845 UNDP, Report of the GC, 15th Session, ECOSOC, Official Records, 55th Session, Suppl. No. 2 (E/5256), Abs. 325 ff.; Dok. DP/L. 271/Add. 1 Abs. 5 ff. 348 Capacity Study, Vol. II, S. 300, Abs. 55.
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausfahrende Örganisatfonert
115
reich der technischen Hilfeprogramme der Vereinten Nationen übernehmen347 • Die Erfüllung der beiden Kernaufgaben, Leistung und Koordinierung der technischen Hilfe, erfordert eine enge Zusammenarbeit zwischen UNDP und den anderen Organisationen348 • 1. Stellung des UNDP im UN-System
In Bezug auf die erste zentrale Aufgabe ist UNDP, wie bereits ausgeführt wurde, lediglich verantwortlich für die Verteilung der finanziellen Mittel auf die Empfängerländer, die Erstellung von Programmen der technischen Hilfe in Zusammenarbeit mit den Entwicklungsländern und die Genehmigung der Projekte. Dagegen liegt die Verantwortlichkeit für die Realisierung der Projekte, wie z. B. Entsendung der Experten, Bereitstellung von Material, fast ausschließlich in den Händen der sog. ausführenden Organisationen (executing agencies), denen im Hinblick auf diese Tätigkeiten nicht nur die Projektkosten, sondern auch Teile der allgemeinen Verwaltungskosten (agency overhead costs) ersetzt werden349 • Als ausführende Organisationen sind vor allem beteiligt350 : International Labour Organization (ILO), Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO), United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), World Health Organization (WHO), International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), International Civil Aviation Organization (ICAO), Universal Postal Union (UPU), International Telecommunication Union (ITU), World Meteorological Organization (WMO), Inter-Governmental Maritime Consultative Organization (IMCO), International Atomic Energy Agency (IAEA), United Nations Industrial Development Organization (UNIDO), United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), Inter-American Development Bank (IDB), African Development Bank (AfDB), Asian Development Bank (AsDB), United Nations Environment Programme (UNEP). 347 848 349 350
8'
Vgl. Dok. DP/L. 292/Add. 4, Abs. 15. Dok. DP/48, S. 44 ff. Consensus, Abs. 33; Dok. DP/L. 251. Vgl. Dok. DP/255, 2. Titelseite und S. 11.
116
3. Kap., 2. Abschn.: Organtsatorische Merkmale des uNDl?
Neuerdings führt UNDP allerdings auch, wie oben schon erwähnt wurde, Projekte aus, wenn die erwähnten Organisationen nicht über die notwendige Expertise verfügen351 • Der Umfang der Beteiligung der Organisationen an der Ausführung ist natürlich sehr verschieden, je nach den funktionalen Bereichen einer Organisation. Die Beteiligung wechselt gleichzeitig mit der Gesamtpolitik des UNDP. Wird z. B. Landwirtschaft der erste Rang eingeräumt, dann wird der Anteil der F AO erheblich steigen. Wird dem Erziehungswesen oder der industriellen Entwicklung mehr Bedeutung beigemessen, wird UNESCO bzw. UNIDO mehr UNDP-Projekte ausführen. Tabelle 19 zeigt die Beteiligung der ausführenden Organisationen an Hand der Projektausgaben für die Jahre 1975 und 1976352 • TabeHe19
Anteil der ausführenden Organisationen an der Projektausführung des UNDP
I
1975
1976
Organisation
Ausgaben (in Millionen US-Dollar)
Prozentsatz
Prozentsatz
Ausgaben (in Millionen US-Dollar)
FAO .......... UN ........... UNESCO ILO .......... UNIDO ....... UNDP ........ WHO ......... lCAO ......... lTU .......... WorldBank ... UNCTAD ..... WMO ......... IAEA ........ IMCO ........ IDB ASDB ........ UPU .........
119,9 63,5 44,6 40,4 31,6 25,4 21,6 16,6 16,7 13,3 8,0 6,9 3,8 2,5 1,2 1,3 2,1
28,6 15,2 10,6 9,6 7,5 6,0 5,2 4,0 4,0 3,2 1,9 1,6 0,9 0,6 0,3 0,3 0,5
27,4 16,0 10,1 8,7 8,6 5,0 4,9 4,7 4,2 3,8 2,3 1,7 0,9 0,6 0,4 0,4 0,3
101,6 59,3 37,6 32,4 32,1 18,8 18,3 17,1 15,7 14,2 8,8 6,5 2,9 2,2 1,7 1,4 1,3
••
•••
0
0"
••••••
Wie die Tabelle für das Jahr 1976 erkennen läßt, erhielten 5 Organisationen 70,8 %, also mehr als Zwei drittel, der UNDP-Mittel, während 12 andere Organisationen sich in die restlichen 29,2 % teilten. Dabei steht die FAO mit mehr als einem Viertel weit an der Spitze und läßt die 351 Dok. DP/L. 292/Add. 4, Abs. 27; vgl. auch oben 3. Kap., 2. Abschnitt, AII2. 352 Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255, S. 11.
117
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende Organisationen
augenblickliche Bedeutung der Landwirtschaft erkennen, die ihr von UNDP beigemessen wird353 • Allerdings ist eine stärkere Betonung von Industrie und Technologie festzustellen35'. Die Zahlen beziehen sich jedoch nur auf die durch UNDP finanzierten Projekte. Daneben leisten die meisten dieser Organisationen auch technische Hilfe aus ihrem regulären Haushalt sowie aus anderen Fonds (z. B. Treuhandfonds). Tabelle 20
Ausgaben einiger Sonderorganisationen (in Millionen US-Dollar) Organisation
Andere Projekte (insbesondere Treuhandfonds)
UNDPProjekte
Projekte des Regulären Programms
FAO ............ ILO ............. UNESCO ........ WHO ............ WMO ............ IAEA ............ UNIDO ..........
103,3 14,3 15,7 54,6 5,0 1,4 6,0
101,6 32,4 37,6 18,3 6,5 2,9 32,1
0,6 2,2 4,2 60,0 0,2 3,9 1,3
Wie Tabelle 20 für das Jahr 1976 für einige Organisationen zeigt355 , sind die Ausgaben für technische Hilfe aus dem regulären Budget in der Regel geringer, für WHO dagegen größer. Beide Bereiche, die Ausführung von UNDP-Projekten und die eigenständige Leistung von technischer Hilfe, setzen notwendigerweise oder zumindest zweckmäßigerweise die enge Zusammenarbeit zwischen UNDP und diesen Organisationen voraus, um die zur Verfügung stehenden Mittel bestmöglichst zu gebrauchen. Dies mag so selbstverständlich klingen, daß es keiner besonderen Betonung bedarf. Jedoch zeigt gerade die Entwicklung der technischen Hilfeprogramme, welchen Belastungen dieses Verhältnis ausgesetzt ist. Die Wurzel für diese gespannten Beziehungen liegt in den starken Autonomiebestrebungen, insbesondere der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, die durch die anfängliche feste Zuteilung von Quoten im EPTA gefördert wurden. Als das automatische Zuteilungssystem durch die Erstellung von Programmen durch die Empfängerländer abgelöst wurde356 , änderte sich das
355
Dok. DP/48, S. 12; DP!184, S. 2; DP!255, S. 77. Dok. DP!48, S. 14, Abs. 33; DP!184, S. 2 und 3, Abs. 7. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP!255, S. 11, und DP!265,
356
Vgl. Kirdar, S. 44 ff.
353
S5cI
S.21.
118
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
System nur insoweit, als die Sonderorganisationen begannen, den Regierungen Projekte in ihrem eigenen funktionellen Bereich schmackhaft zu machen357 • Diese "Vertreter-Allüren" waren an sich verständlich, da jede Sonderorganisation einen bestimmten Stab von Mitarbeitern unterhält, dessen Kapazität genutzt werden soll, was bei großen Schwankungen in den Zuwendungen nicht möglich ist. Deshalb war die Vorauskalkulierung der Zuteilung der FinanzmittePS8 äußerst wichtig. Das führte aber dazu, daß die ausführenden Organisationen UNDP, das keinerlei besondere funktionelle Interessen zu vertreten hat, sondern nur entwicklungspolitischen Richtlinien folgen sollte, förmlich erdrückten und ihren Willen mehr oder weniger sanft aufzwangen. Die Reform des UNDP sollte dieses unerwünschte Verhältnis in die rechten Dimensionen rücken359 • Das Mittel war die Einführung von sog. country programmes für die einzelnen Empfängerländer, in denen nach Möglichkeit nicht nur die von UNDP, sondern auch aus den ordentlichen Haushalten der ausführenden Organisationen geförderten Projekte enthalten sein sollen360 • Die Entscheidung über die Länderprogramme liegt bei UNDp361 • Bei der Ausführung der Länderprogramme soll "die Rolle der Organisationen des UN-Systems das von Partnern unter der Führung des UNDP sein"362. Die Partnerschaft kommt darin zum Ausdruck, daß die Verwaltung enge Arbeitsbeziehungen mit den ausführenden Organisationen unterhalten soH363 • Die Führungsrolle kommt vor allem darin zum Ausdruck, daß UNDP nach Konsultation der betroffenen Länderregierung die für ein Projekt zuständige ausführende Organisation bestimmt36t. Die zwischen UNDP und den ausführenden Organisationen bestehenden Kontakte sind zu einem gewissen Grade institutionalisiert. So wurde z. B. für die Zusammenarbeit zwischen UNIDO und UNDP ein Ad Hoc-Committee for Special Industrial Services eingerichtet365 • Dieser Ausschuß hat beratende Funktionen und dient dazu, die Politik beider Organisationen im Hinblick auf industrielle Entwicklungsprojekte zu 357 R. Symonds: Functional Agencies and International Administration, in: R. Jordan, International Administration, S. 105.
358 Vgl. z. B. GA Res. 2094 (XX) vom 20. Dezember 1965. Daß dies nicht gelungen ist, zeigen die fortdauernden Diskussionen im Verwaltungsrat des UNDP, insbesondere während der 24. Ratstagung im Juni 1977, über die Stellung des UNDP im UN-System. 360 Consensus, Abs. 9. 361 Ebd., Abs. 1. 362 Ebd., Abs. 38, Art. XXIISatzungsentwurf. 363 Vgl. Art. XLIII, Abs. 1 Satzungsentwurf. 364 Consensus, Abs. 39, Art. XXIII, Abs. 1 Satzungsentwurf. 365 vgl. Dok. DP/L. 248/Add. 6, S. 9, Abs. 2. 359
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende Organisationen
119
harmonisieren366 . Neben dieser Zusammenarbeit auf "bilateraler" Basis sind organisatorische Hilfsmittel auf breiterer Grundlage vor allem der sog. Inter-Agency-Consultative Board (IACB) auf der Hauptquartiersebene und der sog. Resident Representative (ResRep) auf der Länderebene. 2. Zusammenarbeit auf der Hauptquartiersebene (IACB)
Der IACB ersetzte bei der Zusammenlegung des EPTA und des Sonderfonds den Technical Assistance Board (EPTA) und den Consultative Board (Sonderfonds)367. a) Zusammensetzung In der Zusammensetzung gleicht der IACB jedoch mehr dem TAB als dem Consultative Board, der lediglich aus dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, dem Geschäftsführenden Vorsitzenden des TAB und dem Präsidenten der IBRD bestand368 . Der Tradition des TAB folgend ist der IACB auf breiter Grundlage organisiert und umfaßt369 : UNDP, die Vereinten Nationen, die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen (ILO, F AO, UNESCO, WHO, IBRD, IMF, ICAO, UPU, ITU, WMO, IMCO), die IAEA, UNIDO, UNCTAD. Einige andere Organisationen nehmen auf Einladung an den Sitzungen teil370 : UNICEF, WFP, UNHCR, UNEP. Von den ausführenden Organisationen sind IDB, AfDB und AsDB nicht an der Arbeit des IACB beteiligt, wobei deren Anteil an der Ausführung von UNDP-Projekten nur klein ist (1,4°10 für die AsDB im Jahre 1976 z. B.), während der IMF zwar Mitglied des IACB (participating agency), aber nicht ausführende Organisation (executing agency) ist. Die Zusammensetzung des IACB zeigt, daß praktisch alle sektoralen Interessen des UN-Systems vertreten sind. Dadurch wird er zu einem Zentrum der Verwaltungs expertise in allen Bereichen. Der Administrator ist der Vorsitzende des IACB 371 . Die anderen Organisationen sind entweder durch deren Leiter oder dessen Repräsentanten vertreten372 • Der Generalsekretär der Vereinten Nationen wird in der Regel durch den Under-Secretary General for Economic and Social Affairs vertreten373 • 366 Ebd., S. 10, Abs. 4. 367 GA Res. 2029 (XX), Abs. 6. 368 GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 26, Satz 3. 369 GA Res. 2029 (XX), Abs. 6; Art. XXXIX, Abs.l, Satz 1 Satzungsentwurf. 370 Art. XXXIX, Abs.l, Satz 2 Satzungsentwurf; GA Res. 3123 (XXVIII) v. 13. Dez. 1973 (UNEP). 371 Art. XXXIX, Abs. I, Satz 1 Satzungsentwurf. 372 Ebd. 373 Vgl. Elmandjra, S. 189, Fußnote 7.
120
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Der IACB verfügt über zwei Arbeitsgruppen: die Working Group on Administrative and Finance Matters (WGAFM) und Programme Working Group (PWG). Bei Bedarf werden Sonderarbeitsgruppen eingesetzt. Diese Arbeitsgruppen werden von den Organisationen mit Experten beschickt374 • Die PWG besteht aus leitenden Beamten der Organisationen, während sich die WGAFM aus den Finanzmanagern dieser Organisationen zusammensetzt375 • Der IACB hält zwei Sitzungen jährlich ab, regelmäßig nach dem Treffen der beiden Arbeitsgruppen. Die Tagesordnung wird vom Vorsitzenden nach Konsultierung der PWG dem IACB vorgeschlagen, der sie für die nächste Sitzung annimmt. Die in den Ausschüssen geleistete Arbeit378 macht es möglich, daß der IACB nur sehr kurz, in der Regel nur für einige Tage zusammentritt377 • Der IACB hat aber keine große Neigung gezeigt, seine Arbeit übermäßig zu formalisieren378 • Er arbeitet ohne Geschäftsordnung, folgt dem Konsensusprinzip und erstellt keine offiziellen Berichte. Auf diese Weise versucht er so flexibel wie möglich zu bleiben. b) Funktionen Der IACB ist wie auch der Verwaltungsrat ein Organ des UNDP379 • Als solches ist er ein Forum für Konsultierung und Koordinierung zwischen den Organisationen, um die Leiter dieser Organisationen in beratender Kapazität am Entscheidungsprozeß des UNDP zu beteiligen380 • Der IACB soll sich mit den grundlegenden Fragen befassen, die die Formulierung der Politik und Programmrichtlinien auf der Ausführungsebene betreffen. Er soll ein Maximum an Zusammenhalt der UNOperationen als Ganzes erstreben, indem er die volle Zusammenarbeit und größtmögliche Integration der Tätigkeiten innerhalb des UNSystems ermöglicht, die für das effektive Funktionieren des UNDP wesentlich sind381 • Insbesondere soll der IACB 382 -
den Verwalter dabei beraten, wie UNDP seine Kapazität und Effektivität verbessern kann, um den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht zu werden,
Dok. DP/L. 178, Abs. 6. UNDP, Report of the GC, 12th Session, ECOSOC, Off. Records, 51st Session, Suppl. No. 6 A (E/5043/Rev. 1), Abs. 91. 378 Vgl. Dok. DP/L. 208, S. 1. 377 Dok. DP/L. 293/Add.l, S. 16. 378 Elmandjra, S. 189. 379 Art. XXX, Satz 2 Satzungsentwurf. 380 Vgl. Art. XXXIX, Abs. 2, Satz 1 Satzungsentwurf. 381 Vgl. Art. XXXIX, Abs. 2, Satz 2 und 3 Satzungsentwurf. 38. Dok. DP/L. 178, Abs. 5. 374 375
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende Organisationen
121
-
den Verwalter bei der Bestimmung der Folgen beraten, die wesentliche entwicklungspolitische Fragen innerhalb des UN-Systems für den Gebrauch der UNDP-Finanzmittel haben und im IACB von dessen Mitgliedern, dem Verwalter selbst oder dem Administrative Committee on Co-ordination (ACC) aufgeworfen werden,
-
den Verwalter auf sein Ersuchen hin bei Problemen beraten, die im Zusammenhang mit den Länderprogrammen, der Projektformulierung und Projektausführung auftreten,
-
wesentliche Probleme diskutieren, die ein Mitglied auf Grund der Jahresberichte der Resident Representatives zur Sprache bringt.
Wie dieser Katalog zeigt, sind die Funktionen des IACB in jeder Beziehung grundsätzlich beratender Natur. Der IACB soll nicht selbst in die Ausführung der Aufgaben des UNDP einbezogen werden, sondern nur dem Verwalter die Sachkenntnis und Erfahrung der ausführenden Organisationen zur Verfügung stellen383 • Das entspricht der Einstufung des UNDP als Kopforganisation, die über den sektoralen Eigeninteressen der ausführenden Organisationen steht. Jedoch ist kaum zu übersehen, daß diese Ballung von Verwaltungskapazität, wie sie sich nun einmal in der Zusammenarbeit der Leiter dieser Organisationen ausdrücken muß, die Bedeutung des IACB über die eines bloßen Beraters hinaushebt. Auch wenn es UNDP ist, das die Entscheidung über die Verteilung der Finanzmittel zu treffen hat, so kann es sich doch kaum dem einhelligen "Ratschlag der Experten" widersetzen. Auch wenn den einzelnen Organisationen daran gelegen ist, einen möglichst hohen Anteil an UNDP-Projekten zu erhalten, so kann doch kaum ein Zweifel daran bestehen, daß die Meinungen der ausführenden Organisationen fachlich fundiert sind und nicht lediglich irgendwelchen hintergründigen unsachlichen überlegungen entspringen. Daß jeder Experte sein Fachgebiet als besonders wesentlich ansieht, ist nun einmal eine Tatsache in allen Bereichen der Spezialisierung. Unter diesen Umständen ist es nicht verwunderlich, daß UNDP selbst an dem Ratschlag der Mitglieder des IACB sehr gelegen ist und dessen Meinung trotz der rechtlichen Unverbindlichkeit einen Einfluß auf die Entscheidungen einräumt. Dies trifft vor allem für den Bereich der Grundlagenpolitik zu. Die umfassende globale Datensammlung dieser Organisationen liefert wichtige Anhaltspunkte für die Bestimmung des Kurses des UNDP, die Begutachtung der Länderprogramme, die Festlegung der Indicative Planning Figures, die Evaluierung der technischen Hilfe des UN-Systems und die Verbesserung der Programme384 • Es wäre nicht nur müßig, sondern auch unmöglich, genau 383 UNDP, Report of the GC, 12th Session, ECOSOC, Off. Records, 51st Session, Suppl. No. 6 A, Abs. 90. 384 Dok. DP/L. 178, Abs.5.
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3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
feststellen zu wollen, wieweit die Diskussionen im IACB lediglich als Ratschlag gewertet oder zur Grundlage oder Gegenstand der Entscheidungen des Verwalters werden. Wesentlich ist, daß die Arbeit des UNDP auf die eine oder andere Weise stark durch den IACB beeinflußt wird. Der IACB nimmt in gewissem Sinne dieselbe Stellung ein, die dem Administrative Committee on Co-ordination (ACC) für das gesamte UN-System im allgemeinen zugedacht ist. Es besteht praktisch aus den gleichen Mitgliedern wie der IACB, nur mit dem Unterschied, daß im ACC der Generalsekretär der Vereinten Nationen den Vorsitz führt385 . Da somit die Gefahr einer Verdoppelung der Funktionen besteht, schlug z. B. die Capacity Study die Abschaffung des IACB und statt dessen die Einsetzung eines Ausschusses im Rahmen des ACC vor386 . Dieser Vorschlag ist auf den Widerstand der ausführenden Organisationen gestoßen und wurde auch nicht befolgt. Das Verhältnis zwischen ACC und IACB gleicht daher in gewissem Maße dem von ECOSOC und Governing Council. Das ACC ist für die ganze Skala der Aktivitäten des UNSystems zuständig, während sich der IACB auf die Fragen der technischen Hilfe beschränkt387 . c) Verhältnis zum Verwaltungsrat Kritischer als das Verhältnis des IACB zum ACC ist das zum Verwaltungsrat des UNDP. Etabliert als gleichberechtigte Organe des UNDP sind die Beziehungen nicht frei von Eifersüchteleien. Die Geschäftsordnung des Verwaltungsrates bestimmt ausdrücklich, daß der Verwalter die Ansichten des Verwaltungsrates an den IACB weiterleiten so1l388. Das ist aber kaum erforderlich, da alle Organisationen, die an den Sitzungen des IACB teilnehmen, nahezu regelmäßig auch während der Sitzungen des Verwaltungsrates anwesend sind, wie Tabelle 21 zeigt389. Die Vertreter der Mitglieder des IACB beschränken sich jedoch in der Regel auf eine bloße Beobachterrolle und intervenieren selten in die Diskussion des Verwaltungsrates 390 , mit Ausnahme des Commissioner for Technical Co-operation des Generalsekretariats der Vereinten Nationen. Dies wird vom Verwaltungsrat bedauert, der sich eine größere Bereit385 Vgl. M. Hin: The Administrative Committee on Co-ordination, in: E. Luard (ed.), The Evolution of International Organizations, New York, S. 105. 388 Capacity Study, Vol. I, S. 36, Abs. 100. 387 Dok. DP/L. 178, Abs. 7. 388 § 33 Rules of Procedure of the Governing Council. 389 Zusammengestellt auf der Basis von UNDP, Reports of the Governing Council. 390 Vgl. z. B. UNDP, Report of the GC, 13th Session; ECOSOC, Off. Records, 53rd Session, Suppl. No. 2, Abs. 70.
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende Organisationen
123
Tabelle 21
Teilnahme von Mitgliedern des IACB an Sitzungen des GC IACB Organisation
UN .............. ILO ............. FAO ............ UNESCO ........ WHO ............ IBRD ............ IMF ............. ICAO ............ UPU ............ ITU ............. WMO ............ IMCO ........... IAEA ............ UNIDO .......... UNCTAD ........ UNICEF ......... WFP ............ UNHCR ......... UNEP ...........
ordentliches Mitglied X X X X X X X X X X X X X X X
I liches außerordentMitglied
X X X X
Repräsentation im Verwaltungsrat
I
ständig ständig ständig ständig ständig ständig ständig ständig regelmäßig regelmäßig ständig regelmäßig regelmäßig ständig ständig ständig regelmäßig ständig ständig
schaft der Repräsentanten wünscht, in die Debatte einzugreifen391 • Da andererseits keine Vertreter der Mitglieder des Verwaltungsrates an den Sitzungen des IACB teilnehmen, kommt der umgekehrten Regelung, daß die Ansichten des IACB auf Ersuchen dem Verwaltungsrat zugeleitet werden, mehr Bedeutung ZU392 , ebenso wie der Bestimmung, daß der Verwalter den Verwaltungsrat über die Tätigkeit und Schlußfolgerungen des IACB informieren so11393• Auf diese Weise wird der Verwalter als Vorsitzender des IACB und Teilnehmer des Verwaltungsrates zum Verbindungsmann zwischen dem IACB und dem Verwaltungsrat. Sein Bericht über die Tätigkeit des IACB 394 ist die wesentliche Informationsquelle für den Verwaltungsrat. In den Diskussionen des Verwaltungsrates wird immer wieder die kritische Distanz zum IACB deutlich395, insbesondere wird die mangelnde Ausführlichkeit der InVgl. Dok. DP/L. 293/Add. 1, S.10, Abs. 36. § 34 Rules of Procedure of the Governing Council. 393 Vgl. Art. XXXIX, Abs. 3 Satzungsentwurf für UNDP. 394 Vgl. DP/L. 208. 395 Vgl. UNDP, Report of the GC, 12th Session, ECOSOC, Off. Records, 51st Session, Suppl. No. 6 A, Abs. 87 ff. 391 392
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3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
formationen über die Arbeit des IACB beklagt396. Jedoch kann eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen beiden Organen festgestellt werden397 . Das unterschwellige Unbehagen des Verwaltungsrates über den IACB und die andauernde Sorge, daß er sich Kompetenzen und Autorität zu Lasten des Verwaltungsrates anmaßen könnte 398 scheint aus der verschiedenen Natur der bei den Organe herzurühren. Der IACB koppelt die Tätigkeit des UNDP mit der der ausführenden Organisationen. Es handelt sich um eine Koordinierung auf der Verwaltungsebene. Die anstehenden Fragen werden vorwiegend vom Standpunkt des Fachmannes behandelt. Obwohl der IACB ein rein beratendes Organ ist, wie immer wieder betont wird399, ist der Einfluß des IACB auf die Tätigkeit des UNDP und die Vorschläge der Verwaltung auch dem Verwaltungsrat erkennbar. Als vorwiegend politisches Organ, das die Interessen der teilnehmenden Länder vertritt, besitzt der Verwaltungsrat zwar die erforderliche Entscheidungskompetenz, fühlt aber, daß er den sachlichen Inhalt der Entscheidungen wenig beeinflußt, sondern im wesentlichen nur auf die Initiativen der Verwaltung reagiert, deren Inhalt durch den Fachverstand des IACB und dessen Empfehlungen geprägt ist. Auf diese Weise wird der IACB trotz Fehlens von Entscheidungskompetenzen zum gleichwertigen, wenn nicht sogar manchmal zum übergewichtigen Partner des Verwaltungsrates.
3. Zusammenarbeit auf der Länderebene Da UNDP seine Aufgaben vor allem in den Entwicklungsländern zu erfüllen hat und daher über eine länderorientierte Verwaltungsstruktur verfügt, kann sich die Zusammenarbeit mit den ausführenden Organisationen nicht auf die Hauptquartiersebene beschränken. Vielmehr kommt den Beziehungen des UNDP zu den ausführenden Organisationen auf der Länderebene ganz besondere Bedeutung zu. Da eines der Zentralanliegen der Verwaltungsreform des UNDP eine stärkere Dezentralisierung war'oo, wurde diesen Problemen besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Natürlicher Ansatzpunkt waren die Leiter der Außenbüros/field offices, die Resident Representatives. Durch die übertragung vermehrter Kompetenzen wurde ihre Stellung nicht nur im Hinblick auf die Beziehungen zum Hauptquartier des UNDP gestärkt, 396 Dok. DP/L. 242; Dok. DP/L. 248/Add. 4, S. 9, Abs. 4. 397 Ebd., Abs. 2. 398 UNDP, Report of the GC, 12th Session, ECOSOC, Off. Records, 51st Session, Suppl. No. 6 A, Abs. 88. 399 Dok. DP/L. 248/Add. 4, Abs. 5. '00 Consensus, Abs. 56.
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende OrganIsationen
125
sondern auch in Bezug auf die anderen UN-Organisationen. Vorbehaltlich der Zustimmung dieser Organisation soll der Resident Representative die zentrale Koordinierungsstelle für die anderen Entwicklungshilfeprogramme des UN-Systems sein40 \ Die Verwirklichung dieser zentralen Rolle des Resident Representative als Koordinator für andere Organisationen, sowohl in Bezug auf die Planung als auch die Ausführung von Programmen und Projekten, ist noch Gegenstand vielfältiger überlegungen, sowohl in UNDP selbst als auch in den in Betracht kommenden Organisationen402 . Das Bild ist daher noch unvollständig, weitere Koordinierungsmaßnahmen werden angestrebt. Dies ist angesichts der langjährigen selbständigen Entwicklung dieser Organisationen mit einem entsprechenden Selbstbewußtsein und Autonomiegefühl nicht einfach. Denn jede Organisation hat nur die eigenen Bedürfnisse bei der Institutionalisierung der Länderbeziehungen berück:sichtigt403. Die engste Form der Zusammenarbeit stellt die Integration von Mitarbeitern der ausführenden Organisationen in die Außenstellen des UNDP dar. Eine solche Integration ist jedoch bisher nur mit wenigen Organisationen erreicht worden. So besteht ein übereinkommen mit der FAO, daß sie dem Resident Representative Beamten zur Verfügung stellt404 . Es handelt sich um sog. Senior Agricultural Adviser (SAA), die gleichzeitig Vertreter der FAO für das betreffende Land sind405 . In 52 Ländern verfügte der Resident Representative 1976 über einen Senior Agricultural Adviser406 . Das bedeutet jedoch nicht, daß die FAO über keinerlei selbständige Außen büros mehr verfügt. Vielmehr hat sie darüber hinaus vier Regionalbüros in Santiago de Chile, Kairo, Accra und Bangkok, neben den Länderrepräsentanten (SAA) in diesen Staaten. Da die Senior Agricultural Adviser neben UNDP-Angelegenheiten auch Aufgaben für den Generaldirektor der F AO ausführen, trägt die F AO ein Drittel der anfallenden Kosten für diese Posten407. Eine ähnliche übereinkunft besteht mit UNID0 40B . Ein Industrial Development Field Adviser (IDFA) wurde 30 Außenbüros zugeteilt'°9. Sowohl der Senior Agricultural Adviser als auch der Industrial Development Field Adviser gelten als Mitarbeiter des UNDp410. Eine Integration wurde auch im 401 Ebd., Abs. 63. 402 Dok. DP/L. 260, Abs. 2 ff.; Dok. DP/L. 293/Add. I, S. 9 ff. 403 Dok. DP/L. 209, Abs. 27. 404 Ebd., Abs. 6. 405 Dok. DP/L. 187/Add. I, S.l. 406 Dok. DP/273, Annex !II, S. 14. 407 Dok. DP/L. 209, Abs. 6. 40B Dok. DP/L. 77, S. 1 ff. 409 Dok. DP/L.276, Annex 5; DP/273, Annex I!I, S.14. 1976 waren es vorübergehend nur 23. 410 Dok. DP/L. 209, Abs. 7.
126
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Hinblick auf das World Food Programme erreicht. Der Resident Representative dient gleichzeitig als Vertreter des WFP und trägt insoweit die örtliche Verantwortung. Dabei wird er von Beamten des WFP unterstützt, die Mitglieder seines Büros sind und vom WFP bezahlt werden. 411 Das gleiche gilt für den United Nations Fund for Population Activities (UNFPA), stellt aber keine echte Kooperation dar, da der UNFPA von UNDP verwaltet wird412 • Diese Zusammenarbeit ist allerdings nicht problemlos. Die Sonderorganisationen der Vereinten Nationen sind immer noch besorgt, Teile ihrer Autonomie dem "Imperialismus" der Vereinten Nationen opfern zu müssen413 • So beschweren sich z. B. einige Senior Agricultural Adviser der FAO, daß der Resident Representative sich in ihren fachlichen Aufgabenbereich eingemischt, ihre Arbeit behindert und die Kontakte zu den Fachressorts der Regierung gestört hätte414 • In Bezug auf den Industrial Development Field Adviser besteht z. B. die Schwierigkeit, daß kein Adviser wirklich das nötige know-how für den gesamten Bereich der industriellen Entwicklung haben kann, so daß er seine Aufgaben nur beschränkt erfüllen kann415 • Deshalb werden die bestehenden Abkommen von allen Beteiligten überprüft. In der FAO scheint diese überprüfung jedoch zu einer Herauslösung der F AO-Vertreter aus den UNDP-Büros zu führen 416 • Der FAO-Rat hat im Juli 1976 die Genehmigung zur Errichtung von 15 Missionen in Entwicklungsländern gegeben, um die Aufgaben der FAO zu dezentralisieren417 • Da die Zusammenarbeit dieser F AO-Missionen mit den Repräsentanten des UNDP nicht obligatorisch sein soll, bleibt unklar, wie in Zukunft die interdisziplinäre Koordination gewährleistet werden soll418. Auf der anderen Seite haben ILO, UNESCO und UNICEF Interesse an einer engeren Zusammenarbeit auf Länderebene bekundet419 • Eines der Hauptprobleme ist jedoch eine befriedigende Regelung, um den Verwaltungshaushaltdes UNDP nicht zu sehr zu belasten42o • Daher ist eine weitere Integration der Außenbüros nicht so schnell zu erwarten421 • 411 412 413 414 415 416 417
418 419 420 421
Ebd., Abs. 9. Vgl. oben 3. Kap., 2. Abschn., II 2. W. Sharp, S. 161. Dok. DP/L. 2931Add. 1, Abs. 40. Dok. DP/L. 260, Abs. 18. Vgl. NZZ Fernausgabe Nr. 253 v. 29. 10. 1976, S. 11. Ebd. Ebd. Dok. DP/L. 209, Abs. 8 und 11. Dok. DP/L. 29'3/Add. 1, Abs. 49 b. Ebd., Abs. 41.
D. Beziehungen zur Umwelt: Ausführende Organisationen
127
Soweit Experten anderer Organisationen nicht in die Außenbüros integriert sind, so bestehen oftmals doch in denselben Ländern Regionalbüros nebeneinander. Die Anzahl dieser Außenbüros schwankt ganz beträchtlich von Organisation zu Organisation, je nach Funktion und Organisationsstruktur. Die WHO verfügt nach UNDP über die meisten Länderbüros (76), gefolgt von UNESCO (18) und ICAO und IBRDm . Doch nicht nur die Zahl der Außenbüros schwankt, sondern auch deren Besetzung. Einige Büros können alle Funktionen wahrnehmen (z. B. die der WHO), während andere nur über bestimmte Experten verfügen423 • Wenn die Außenbüros des UNDP und anderer Organisationen am gleichen Ort lokalisiert sind, bestehen in der Regel Kontakte zwischen ihnen, soweit es die Fachbereiche erfordern. Da diese Beziehungen meistens nicht formalisiert oder sogar institutionalisiert sind, ist deren Intensität von Fall zu Fall verschieden. Es handelt sich meistens um Konsultationen in Spezialfragen und die Bereitstellung besonderer Sachkenntnisse, manchmal auch um den bloßen Informationsaustausch. Als drittes Mittel der Zusammenarbeit auf der Länderebene dient die gelegentliche Bereitstellung von Expertise, um den Resident Representative bei der Erfüllung seiner Aufgaben zu unterstützen. Im Zuge der Vorbereitung, Ausführung und Evaluierung von Projekten, gleichgültig ob sie von UNDP oder den Regulären Programmen finanziert werden, werden zahllose Projektmanager und Experten in die Entwicklungsländer entsandt. Je nach Art des Auftrages kann es sich um eine kürzere oder längere Mission handeln. Manchmal arbeiten sie nur an bestimmten Projekten, manchmal sind sie in den Behörden der Entwicklungsländer, z. B. den Planungsministerien als Berater tätig424 • Die Resident Representatives nehmen die Unterstützung dieser Fachleute gerne in Anspruch, wenn besondere technische Probleme auftauchen und einer schnellen Lösung bedürfen. Einige der Sonderorganisationen haben ihre Projektmanager ausdrücklich angewiesen, im Rahmen ihrer Spezialkenntnisse dem Resident Representative als technische Berater zur Verfügung zu stehen. Selbst der IMF, der keine ausführende Organisation für UNDP ist, hat die Leiter von Ländermissionen beauftragt, mit dem Resident Representative so eng wie möglich zusammenzuarbeiten425 • Soweit solcher persönlicher Kontakt nicht besteht, wird zumindest Informationsmaterial der Sonderorganisationen dem Resident Representative zur Verfügung gestellt, wie z. B. die Länderwirtschaftsberichte der Weltbank und die Länderstudien des IMF 426 • 422 423 424 425 426
Dok. DP/L. 209, Abs. 12, und Dok. DP/L. 209/Add. 1. Dok. DP/L. 209, Abs. 13. Ebd., Abs. 15, 17. Dok. DP/L. 209, Abs. 16. Ebd., Abs. 17, 18.
128
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Diese verschiedenen Vorkehrungen und Verfahrensweisen machen das Ausmaß der Zusammenarbeit und Kontakte von UNDP und den ausführenden Organisationen auf der Länderebene deutlich. Wenn die Außenbüros des UNDP auch noch kaum als Zentrum des UN -Systems auf der Länderebene angesehen werden können, so hat UNDP doch auf Grund der Zahl und Besetzung dieser Büros eine stärkere Stellung als andere Organisationen und engere Kontakte zu den Entwicklungsländern.
V. Vereinte Nationen
Unter den Organisationen des UN-Systems bedarf eine Organisation besonderer Aufmerksamkeit, die Vereinten Nationen selber, deren Verhältnis zu UNDP und umgekehrt manche Fragen aufwirft.
1. Status des UNDP Das Verhältnis zwischen UNDP und den Vereinten Nationen kann nicht angemessen beurteilt werden, ohne dem Status des UNDP Aufmerksamkeit zu schenken. Dieser kann jedoch nur auf dem Hintergrund der historischen Entwicklung des UNDP gesehen werden. Anfänglich wurden die Programme der technischen Hilfe unmittelbar von dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen ausgeführt (Reguläres Programm). Die nächste Stufe des EPTA brachte eine Einbeziehung der Sonderorganisationen, aber gleichzeitig die übertragung der Koordinationsrolle auf die Vereinten Nationen, indem der Generalsekretär ex officio zum Vorsitzenden des TAB bestimmt wurde 427 • Damit übernahmen die Vereinten Nationen gleichzeitig eine Führungsrolle und eine Ausführungsrolle für EPTA, aus dem sie sogar die zweithöchsten Zuwendungen (23 0/0) erhielten428. Da die gleichzeitige Funktion als Verteiler ebenso wie Empfänger von Finanzmitteln als unbefriedigend empfunden wurde, wurde die Position eines besonderen Geschäftsführenden Vorsitzenden des TAB geschaffen429 • Damit wurden die Vereinten Nationen auf ihre Rolle als ausführende Organisation beschränkt und eine erste, wenn auch bescheidene Distanz zwischen dem EPTA und dem Generalsekretariat geschaffen. Als solches war EPTA aber keine selbständige internationale Organisation. Dieser Schritt wurde erst für den Sonderfonds vollzogen, der zwar als Organ der Vereinten Nationen geschaffen, aber mit einer eigenen Organisationsstruktur ausgestattet wurde. 427 428 429
ECOSOC, Res. 222 A (IX), Abs. 3. Ebd., Abs. 9 b.
Vgl. Kirdar, S. 33.
D. Bezfehungen zur Umwelt: Verefnte NatfonE!n
1:W
Da er im eigenen Namen Rechte und Pflichten erwerben, Anerkennung, dieser Rechte fordern, internationale Verträge abschließen, Eigentum' erwerben und übertragen konnte, und er dazu eine Verfassung, ei'gene: Zwecke und Funktionen, getrennte Finanzmittel und eigene Orga'n~ besaß, wurde er als juristische Person des Völkerrechts anerkannt430; wiE!' oben bereits erwähnt wurde431 • Die Vereinten Nationen konnten den Sonderfonds nur noch über die Generalversammlung, den Wirtschaftsund Sozialrat und den Consultative Board beeinflussen. Obwohl Resolutionen der Generalversammlung kaum dazu dienen sollen, theoretische Klarheit in juristischen und organisatorischen Zweifels fragen zu schaffen, so ist die für die Vereinigung von EPTA und Sonderfonds verantwortliche Resolution ein besonders klares Beispiel für einen politischen Kompromiß, der mehr Probleme aufwirft als löst. In übereinstimmung mit EPTA wurde UNDP als "Programme" bezeichnet, obwohl es die Struktur des Special "Fund" erhielt und daher besser "Authority or Agency" benannt worden wärem . Die ursprüngliche Aufrechterhaltung einer TA- und SF-Komponente wurde zwar durch den Consensus beseitigt433, klärte aber nicht den Status des UNDP als Ganzes. Die Autoren des Satzungsentwurfes ebenso wie der Verwaltungsrat klammern sich, wie bereits erwähnt wurde, krampfhaft an den Wortlaut alter Resolutionen der Generalversammlung, so daß auch insoweit keine Klärung der entscheidenden Frage nach dem Status des UNDP erfolgt. Denn diese Frage ist untrennbar mit dem Verhältnis zu den Vereinten Nationen verknüpft. Zur Bestimmung des Status des UNDP kann zunächst davon ausgegangen werden, daß es ebenso wie der Sonderfonds Rechtspersönlichkeit besitzt434 , da es ebenfalls Rechte und Pflichten im eigenen Namen erwerben, insbesondere internationale Verträge abschließen kann, ohne der Ermächtigung einer anderen Autorität zu bedürfen. Sodann erfüllt es spezifische Aufgaben, besitzt eine eigene organisatorische Struktur, eigene Organe und eigene Finanzmittel. Daher ist es von den Vereinten Nationen zu unterscheiden. Auf der anderen Seite ist UNDP "an organ of the United Nations administered under the authority of the Economic and Social Council and of the General Assembly, which shall exercise in respect of the Programme their powers under the United Nations Charter", wie eine entsprechende Klausel für den Sonderfonds vorsah435 • Diese in den Satzungsentwurf für UNDP übernommene Formulierung
Kirdar, S. 218, aber strittig. Vgl. oben 3. Kap., 1. Abschn., C H. Capacity Study, Vol. I, S. 51, Abs. 154. Consensus, Abs. 13. 434 a. A. Schermers: Int. Institutional Law, Bd. I, S. 6 ff. 435 GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 8. 430 431 432 433
9 Wlegand
130
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
ist Gegenstand einer Kontroverse zwischen dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen und UNDP. Während z. B. UNDP und ebenso die ILO die Ansicht vertreten, daß die Generalversammlung nicht nur dem Sonderfonds in ihrer Resolution 1240 B (XIII), sondern 'auch UNDP einen solchen Status als Organ der Vereinten Nationen geben kann438 , steht das Generalsekretariat auf dem Standpunkt, daß UNDP nur ein "subsidiary organ of the General Assembly" gemäß Art. 7 Abs.2 UN-Charta sein könne, da Art. 7 Abs.1 UN-Cbarta eine abschließende Aufzählung der "principal organs of the United Nations" enthalte437 • Welche Umschreibung man auch vorziehen mag, sicher ist, daß UNDP, wie auch der Consensus erkennen läßt, im Rahmen der Charta der Vereinten Nationen ein Maximum an Autonomie haben sollte438 • Jedoch sind der Autonomie des UNDP Grenzen gesetzt, da es drei Organen der Vereinten Nationen, der Generalversammlung, dem Wirtschafts- und Sozialrat und teilweise dem Generalsekretariat, unterworfen ist.
2. Verhältnis zum Generalsekretariat 'Nicht nur die Befugnisse der Generalversammlung und des Wirtschafts- und· Sozialrates, die oben bereits analysiert wurden, sondern auch des Generalsekretärs schrä'nken die Autonomie des UNDP ein. Zunächst ist es der "Generalsekretär der Vereinten Nationen, der den Administrator des UNDP nach Konsultation des Verwaltungsrates und vorbehaltlich der Bestätigung durch die Generalversammlung ernennt439 • Das wesentliche Element in diesem Entscheidungsprozeß ist aber ganz klar der Verwaltungsrat, der insoweit einen Konsensus erreichen und sich auf einen Kandidaten einigen muß, der auch die Billigung der Generalversammlung findet. Die Funktion des Generalsekretärs ist daher anerkanntermaßen weitgehend formaler Natur. a) Personalhoheit Die Personalhoheit des UNDP, insbesondere die Befugnis des Generalsekretärs, auf die Personalpolitik des Administrators einzuwirken, ist dagegen umstritten. Dieses Problem ist Folge der Unklarheit in der Frage, wieweit UNDP noch Teil der Vereinten Nationen ist. Der Consensus bestimmt, daß der Administrator des UNDP die Autorität haben soll, Personal zu ernennen und zu verwalten440 • Die Charta der Vereinten Dok. DP/L. 280, S. 116 ff. Letter of transmittal vom 5. November 1973 vom UN UndersecretaryGeneral for Administration and Management, Dok. DP/22, S. 34 f. 436
437
438 439
440
Elmandjra, S. 167.
Vgl. Dok. DP/L. 280, S. 140 f. Consensus, Abs. 61, Satz 1.
D. Beziehungen zur Umwelt: Vereinte Nationen
131
Nationen bestimmt jedoch, daß der Generalsekretär der "chief administrative officer" der Vereinten Nationen sein so1l441. Wenn UNDP also wirklich noch 'als Teil der Vereinten Nationen angesehen werden könnte, müßte sich ihre Personalhoheit auch auf UNDP erstrecken, da sie eine der wesentlichsten Verwaltungskompetenzen darstellt. Als Kompromißformel schlägt der Satzungsentwurf vor, daß der Administrator die Personalhoheit auf Grund der Delegierung durch den Generalsekretär in übereinstimmung mit den von der Generalversammlung verabschiedeten Personalregeln ausübt442 • Da dadurch die allgemeine Personalhoheit des Generalsekretärs nur sehr formal anerk1annt wird, sieht der Generalsekretär darin eine zu weitgehende Unabhängigkeit des UNDP von den Vereinten Nationen und eine Schmälerung seiner Kompetenzen443. Der Administrator des UNDP ist dagegen der Ansicht, daß die besondere Aufgabe des UNDP eine unabhängige Personalpolitik erfordere, und die Befürchtung des Generalsekretärs, seine verfassungsmäßige Stellung werde beeinträchtigt, unbegründet sei444 . In der Tat sieht der Satzungs entwurf des UNDP in übereinstimmung mit dem Consensus 445 vor, daß der Administrator den Generalsekretär hinsichtlich der Personalregeln konsultieren sol1446 • Auf diese Weise kann zumindest die Einheitlichkeit der Personalpolitik gewahrt werden, wenn damit auch keine Kompetenzen in Einzelfragen der Personalverwaltung verbunden sind. Angesichts der Tatsache, daß dieser Artikel im Verwaltungsrat bzw. dessen Arbeitsgruppe Zustimmung gefunden hat, scheint dieses Organ der vom Administrator verfolgten Praxis zuzustimmen, so daß UNDP tatsächlich von der Personalhoheit des Generalsekretärs der Vereinten Nationen praktisch unabhängig ist. b) Finanzhoheit Neben der Personalhoheit ist ein anderer wesentlicher Kompetenzbereich umstritten, nämlich die Finanzhoheit. Die Standpunkte in dieser Frage laufen nahezu parallel zur Personalhoheit und kristallisieren sich in der Abgrenzung von Finanzmanagement und Finanzpolitik (Finanzregeln). Dem Generalsekretär kommt in bezug auf die Aufbringung der Finanzmittellediglich die formelle Aufgabe zu, die Pledging Conference einzuberufen447 , während die Verwaltung die mittelfristige Finanzplanung 441 Art. 97, Satz 3 UN-Charta. 442 Art. XL, Abs. I, Satz 2 Satzungs entwurf. 443 Dok. DP/L. 280, S. 153. m Ebd., S. 155.
U5
Consensus, Abs. 61, Satz 2.
446 Art. XL, Abs. 3 Satzungsentwurf. 447
9'
Art. VII, Satz 1 Satzungsentwurf.
132
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
ausarbeitet, Beitmgsziele setzt und die Beitragshöhe der einzelnen Länder zu beeinflussen sucht. Hinsichtlich der Verwaltung der Finanzmittel hat der Generalsekretär zwar die formale Rolle eines Treuhänders ("custodian of UNDP funds")448. Die Verantwortlichkeit für die ordnungsgemäße Verwaltung der Finanzmittel und für die Ausübung der Finanzkontrolle liegt aber bei dem Administrator449 • Da der Generalsekretär auch insoweit praktisch nur eine zeremonielle Stellung auf einem Kerngebiet der Verwaltung einnimmt, hat er gegen eine entsprechende Regelung im Satzungsentwurf Einspruch erhoben450 • Wie in der Personalpolitik beschränkt sich das Problem auf die kritische Frage, wieweit der Generalsekretär die Abfassung der Finanzvorschriften beeinflussen kann, die Grundlage des Finanzmanagements sein sollen. Der Generalsekretär beruft sich auf die für den Sonderfonds maßgeblichen Bestimmungen der Resolutionen 1240 B (XIII) Abs. 53, die ihm die Kompetenz einräumen, diese Finanzvorschriften zu entwerfen451 • Der Satzungsentwurf sieht dagegen die übertragung dieser Kompetenz auf den Administrator vor, der die Finanzvorschriften nach Prüfung durch das ACABQ dem Verwaltungsrat zur Annahme vorschlagen soll452. Der Generalsekretär soll bei der Abfassung nur noch konsultiert werden453 • Diese Regelung entspricht allerdings schon der Praxis. Die anfänglich für den Sonderfonds vorgesehene Verfahrensweise wurde aufgegeben, als UNDP selbst über genügend Fachpersonal verfügte, um diese Aufgabe wahrnehmen zu können. So wurden die gegenwärtig gültigen Finanzvorschriften von der UNDP-Verwaltung ausgearbeitet und dem Verwaltungsrat vorgelegtm . Auf diese Weise sind die Kompetenzen des Generalsekretärs contra legern ausgehöhlt worden, und UNDP hat sich auch insoweit vom Generalsekretariat gelöst455 • Diese Entwicklung hat sich auch weiterhin fortgesetzt und kann vom Generalsekretär kaum noch aufgehalten werden. Während bisher das Generalsekretariat die Konten für UNDP führte und Auszahlungen vornahm458, wurde eine übereinkunft mit dem UN Office of Financial Services getroffen, daß UNDP ab 1. Januar 1973 auch die direkte Verwaltung der UNDP-Konten übernimmt457 • In einem anderen ZentralConsensus, Abs. 30, Satz 2. m Ebd., Abs. 30, Satz 1. 450 Dok. DP/L. 280, S. 80. 451 Ebd., S. 82 f. 452 Art. XVII, Satz 1 Satzungs entwurf. 453 Art. XVII, Satz 3 Satzungsentwurf. 454 Dok. DP/L. 201; Dok. DP/L. 201/Add.1. 455 Dok. DP/L. 280, S. 84. 456 Vgl. Dok. DP/L. 280, S. 85. 457 Dok. DP/L. 276, Abs. 11 c; Dok. DP/61, S. 7. 448
D. Beziehungen zur Umwelt: Vereinte Nationen
133
bereich der Finanzpolitik ist das Generalsekretariat ebenfalls nicht mehr beteiligt. Im Gegensatz zur Regelung des Sonderfonds erstellt UNDP seinen Jahreshaushalt selbständig und ohne Konsultation des Generalsekretärs, eine wesentliche Ergänzung der Personalhoheit. Lediglich das ACABQ versieht den Entwurf mit seinen Kommentaren, bevor er vom Verwaltungsrat genehmigt wird458 • Der Administrator hat nur noch die Verpflichtung, bei den Bemühungen mitzuwirken, eine gemeinsame Budgetpolitik und Buchhaltungsorganisation für das UN-System zu schaffen450.
3. Vereinte Nationen als ausführende Organisation Neben dieser sich immer mehr abschwächenden Rolle der Vereinten Nationen als "Mutterorganisation" des UNDP werden die Vereinten Nationen gleichzeitig als ausführende Organisation für UNDP tätig. Insoweit obliegt dem Verwalter die allgemeine Pflicht, enge und laufende Arbeitsbeziehungen mit dem Generalsekretariat zu unterhalten im Hinblick auf die Ausführung der durch die Generalversammlung und den Wirtschafts- und Sozialrat eingerichteten Programme460 • Insoweit nehmen die Vereinten Nationen jedoch kaum eine Sonderstellung unter den anderen Organisationen ein, die UNDP-Projekte ausführen461 • Die Stellung der Vereinten Nationen ist hier nur deshalb stärker, da sie in bezug auf UNDP-Projekte an zweiter Stelle unter den ausführenden Organisationen stehen (16,0 % im Jahre 1976)482. Das Office of Technical Cooperation (OTC) im Department of Economic and Social Affairs (ESA) der Vereinten Nationen ist daher zu einem ganz wesentlichen Teil mit UNDP-Projekten beschäftigt. Im Jahre 1976 beliefen sich die gesamten von OTC verwalteten Mittel auf 92 Millionen US-Dollar, wovon 59,3 Millionen auf UNDP-Projekte und rund 6,4 Millionen auf das Reguläre Programm entfielen463 • Schon allein der Umfang dieser Tätigkeiten macht eine enge Zusammenarbeit erforderlich. In diesem Fall ist UNDP aber sicher die tonangebende Institution. So sind die Vereinten Nationen nur ein Mitglied unter mehreren im IACB, in dem der Administrator des UNDP den Vorsitz führt. Angesichts der Bedeutung der Vereinten Nationen zählen sie aber sicher nicht zu den schwächsten Mitgliedern, sondern können ihrer Meinung erheblichen Nachdruck verleihen. Diese Zusammenarbeit kommt auch im Verwaltungsrat des UNDP zum AusArt. XIIISatzungsentwurf. Consensus, Abs. 34. 460 Art. XLIII, Abs. 1, Satz 1 Satzungsentwurf. 481 Vgl. Art. XLIII, Abs. 1, Satz 2 und 3 Satzungsentwurf. 462 Vgl. oben Tabelle 19. 483 Dok. DP/255, S. 11; DP/RP 18, S. 22. 458 459
134
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
druck, an dessen Sitzungen der Commissioner for Technieal Co-operation aktiv Anteil nimmt. Er gibt einen überblick über die "United Nations Technieal Cooperation Aetivities" und diskutiert mit dem Verwaltungsrat anstehende Fragen484 . Noch enger ist gezwungenermaßen die Zusammenarbeit auf der Länderebene. Die Vereinten Nationen verfügen praktisch nur über die regionalen Wirtschaftskommissionen als Außenbüros, die kaum operative Aufgaben wahrnehmen485 . Unter diesen Umständen lag es nahe, die Resident Representatives des UNDP bei länder orientierten Aktivitäten einzuschalten. Auf diese Weise ist es für die Vereinten Nationen nicht notwendig, eigene Außenstellen zu schaffen. Der Resident Representative dient den Vereinten Nationen aber nicht nur auf dem Gebiet der technischen Hilfe, sondern auch als "designated official" des Generalsekretärs für bestimmte Spezialaufgaben (z. B. Sicherheit des UN-Personals)488. Daher hat man die Resident Representatives gelegentlich als "diplomatie service" des Generalsekretariats bezeichnet467 • Auf der anderen Seite bahnt sich auch eine Zusammenarbeit zwischen UNDP und den Regionalen Wirtschaftskommissionen der Vereinten Nationen an, um deren Informationsmaterial für UNDP nutzbar zu machen. Zusammenfassend kann man feststellen, daß das Verhältnis des UNDP zu den Vereinten Nationen tatsächlich besonderen Regeln unterliegt. Es ist nicht immer ganz einfach festzustellen, ob die Vereinten Nationen als "Mutterorganisation" oder ausführende Organisation tätig werden. Diese Doppelrolle führt jedoch in jedem Fall zu einem besonders engen Verhältnis zwischen beiden Organisationen, wobei aber UNDP mehr und mehr Unabhängigkeit von den Vereinten Nationen gewinnt. Die Autonomie des UNDP wird kaum noch im Verwaltungsbereich vom Generalsekretär eingeschränkt, sondern im Rechtsetzungsbereich von der Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat als legislative und überwachende Organe. Allmählich gewinnt UNDP mehr den Charakter einer "Sonderorganisation" der Vereinten Nationen, aber eine Sonderorganisation spezieller Natur. Denn im funktionellen Bereich der technischen Hilfe strebt UNDP eine Führungsrolle im UN-System in ähnlicher Weise an, wie die Vereinten Nationen im UN-System als Ganzes.
464 465 466 467
Dok. DP/L. 248/Add. 6, S. 14 ff.; Dok. DP/L. 292/Add. 1, S. 13 ff. Vgl. Bräker, S. 118. Dok. DP/L. 276, S. 108, Abs. 197. Washington, S. 90; Cohen, S. 3.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
135
VI. Teilnehmende Länder
1. Teilnahme am UNDP
Die historische Entwicklung des UNDP und die daraus folgende Unklarheit über den Status des UNDP hat die seltsame Folge, daß UNDP eine internationale Organisation "ohne Mitglieder" ist. Die Ursache ist zunächst darin zu finden, daß die Vorläufer des UNDP als bloße Hilfsprogramme, nicht aber als internationale Organisationen geschaffen wurden, wie z. B. die IBRD, F AO, so daß von einer Mitgliedschaft nicht geredet werden konnte. Die Regulären Programme richteten sich nach den Regeln der jeweiligen Organisationen, während EPTA Mittel an andere Organisationen vergab und daher tatsächlich nur ein Programm, nicht 'aber eine internationale Organisation war. Bei der Errichtung des Sonderfonds wurde es mit der Frage der Mitgliedschaft ernst. Sie wurde aber eleganterweise dadurch umgangen, daß man einfach von einer Teilnahme am Sonderfonds sprach468 • Sowohl in der Resolution der Generalversammlung 2029 (XX) bezüglich der Schaffung des UNDP, als auch 2688 (XXV) wurde es für besser erachtet, hierin kein Problem zu sehen und es daher einfach zu übergehen. Denn es handelte sich ja nur um ein "Programm", obwohl man der Meinung sein kann, daß es die Merkmale einer internationalen Organisation erfüllt. Die Gegenmeinung sieht den Grund darin, daß UNDP nicht durch einen völkerrechtlichen Vertrag, sondern durch Resolutionen der Generalversammlung errichtet wurde 469 • Auf diese Weise mangelt es an einem förmlichen Gründungsakt, der formell von den Gründungsmitgliedern unterzeichnet und ratifiziert wird und Vorschriften für den Beitritt und Ausschluß enthält, wie z. B. die Charta der Vereinten Nationen. Mangels einer solchen rechtlichen Grundlage ist es nicht möglich, UNDP durch einen rechtlichen Akt als Mitglied beizutreten oder die Mitgliedschaft zu bestimmen. Immer noch behaftet mit dem Programmcharakter kennt UNDP ebenso wie der ehemalige Sonderfonds lediglich eine "Teilnahme". Diese Teilnahme kann zweierlei bedeuten. Entweder leistet ein Land Finanzbeiträge 'an UNDP und ermöglicht und unterstützt damit die Ausführung der technischen Hilfeprogramme zugunsten anderer Länder. Oder ein Land erhält Hilfe von UNDP und profitiert von seinen Leistungen und nimmt dadurch an UNDP teil. Trotz des Fehlens einer "Mitgliedschaft" in UNDP steht aber auch die Teilnahme nicht jedem Land offen. Vielmehr ist der Teilnehmerkreis beschränkt, entsprechend der Regelung für den Sonderfonds, die auch Art. IV des Satzungsentwurfs für UNDP zugrunde gelegt wurde. Obwohl UNDP als universales Hilfspro468
469
GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 7. Vgl. z. B. Schermers: International Institutional Law, Band I, S. 6 ff.
136
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
gramm angesehen wird, steht die Teilnahme nur Staaten offen, die entweder Mitglieder der Vereinten Nationen, einer Sonderorganisation der Vereinten Nationen oder der IAEA sind. Dadurch wird die Teilnahme an die Mitgliedschaft in einer anderen Organisation gekoppelt, so daß auf diese Weise praktisch eine Quasi-Mitgliedschaft in UNDP geschaffen wird. Wenn ein Land die Hilfe des UNDP in Anspruch nehmen oder sogar nur Beiträge leisten will, so muß es zuvor die Mitgliedschaft in einer der genannten Organisationen erwerben. Allerdings ist diese Einschränkung nicht gravierend, da die Mitgliederzahl dieser Organisationen sich immer stärker der Universalität nähert, wie Tabelle 22 nach dem Stande vom 1. Januar 1977 zeigt470. Tabelle 22
Mitgliederzahl der UN, Sonderorganisationen und IAEA
Organisation
Mitgliederzahl
UN .............. ILO ............. FAO ............ UNESCO ........ WHO ............ IBRD ............ IFC ............. !DA IMF ............. ICAO ............ UPU ............ ITU ............. WMO ........... IMCO ........... IAEA ............
147 132 136 137 152 127 105 116 128 134 154 148 145 102 109
•
0
•••••••••••
Ein Land ist daher zumindest Mitglied der einen oder anderen Orgarüsation. Daher ist die über Art. IV Satzungsentwurf ausgebrochene Kontroverse und die Forderung einiger Länder, insbesondere der UdSSR, nach Fallenlassen der Teilnahmebeschränkung rocht sehr bedeutsam471 • Unter den teilnehmenden Ländern des UNDP bestehen zwei Gruppen, die sog. Empfängerländer und die sog. Geberländer. In bezug auf die Empfängerländer bestimmt Art. X des Satzungsentwurfs ausdrücklich, daß die UNDP-Mittel ausschließlich den Entwicklungsländern zugute kommen sollen. Obwohl der Satzungs entwurf weder den Begriff Ent470 Zusammengestellt auf der Basis des Handbuches: Die Bundesrepublik Deutschland Mitglied der Vereinten Nationen. m. Dok. DP/L. 280, S. 40 ff.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
137
wicklungsland definiert, noch Kriterien festlegt, kann auch hier die bisher benutzte Unterscheidung der IDA zwischen Teil-I- und Teil-II-Ländern als Grundlage dienen472 • Damit ist an und für sich keinerlei Hilfeleistung an Länder mit hohem Pro-Kopf-Einkommen, insbesondere die Industrieländer, möglich. Jedoch ist die Grenzziehung nicht sehr strikt473• Denn Island hat im ersten Entwicklungszyklus (1972 - 1976) Hilfe in Höhe von 1.429.000 US-Dollar und Kuwait im gleichen Zeitraum Hilfe in Höhe von 236.000 US-Dollar erhalten 474 (obwohl sie in IDA als Teil-I-Länder eingestuft werden). Abgesehen von diesen Ausnahmefällen ist die Gruppe der Empfängerländer mit den Entwicklungsländern identisch. In bezug lauf die Geberländer besteht dagegen eine Beschränkung natürlich nicht. Vielmehr können die Regierungen aller teilnehmenden Staaten freiwillige Beiträge leisten, also nicht nur die Industrieländer,. sondern auch die Entwicklungsländer475 • Es ist daher zur übung geworden, daß nahezu alle Empfängerländer auch Beiträge leisten. Die Höhe der Zuwendungen schwankte im Jahre 1976 zwischen 1.000 USDollar von den Malediven und 100 Millionen US-Dollar von den Vereinigten Staaten476 • Daher ist es nicht verwunderlich, daß im Jahre 1976 21 Industrieländer 419,4 Millionen US-Dollar, die restlichen 120 Entwicklungsländer dagegen nur 46,9 Millionen US-Dollar oder etwa 10 % des Gesamtbetrages von 466,3 Millionen US-Dollar aufgebracht haben471 • Die sieben größten Beitragszahler steuern etwa 71 Ufo zum Gesamtvolumen TabeHe 23
Größte Geberländer unter den Empfängerländern
Land
Beiträge zu UNDP (US-Dollar)
Hilfeleistung von UNDP (US-Dollar)
Saudi Arabien ...... Indien .............. Iran ................ China .............. Brasilien ........... Venezuela .......... Argentinien ......... Mexiko .............
7.500.000 4.000.000 4.000.000 2.233.503 1.500.000 1.500.000 1.050.000 1.000.000
920.184 17.802.807 658.233
Vgl. oben 3. Kap., Fußnote 207. Vgl. Dok. DP/L. 64/Add.l, S. 3. m Dok. DP/255/Annex I, S. 8. 475 Art. V, Abs. 1 Satzungsentwurf. m Dok. DP/255/Annex I, S. 45 ff. 477 Dok. DP/255/Annex I, S. 44 ff. 472
473
-
5.005.367
-
2.928.779 287.996
138
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
bei478 • Allerdings darf nicht übersehen werden, daß Entwicklungsländer eben~alls recht beachtliche Beiträge zu UNDP leisten, die jedoch durch die von UNDP empfangene Hilfe aufgewogen werden können, wie Tabelle 23 für das Jahr 1976 zeigt479 • Wenn somit auch eine kleine Gruppe von teilnehmenden Ländern besteht, die wirklich zu beiden Interessengruppen gezählt werden können, so kommt doch den Beiträgen der Entwicklungsländer tatsächlich weitgehend nur symbolische Bedeutung zu. Dies gilt um so mehr, wenn man in Betracht zieht, daß viele dieser Beiträge in nicht konvertierbarer Währung geleistet werden. Unter diesen Umständen kann man in bezug auf UNDP von zwei unterscheidbaren Gruppen sprechen, deren Interessen entweder vorwiegend ihre Beiträge zu UNDP oder vorwiegend die Hilfeleistungen von UNDP betreffen. Demgemäß gestalten sich die Beziehungen der Geber- und Empfängerländer zu UNDP.
2. Beziehungen zu den Geberländern a) Beiträge Das wesentlichste Problem in den Beziehungen des UNDP zu den Geberländern ist die Höhe der Beiträge. Für UNDP kommt es darauf an, einem Land den größtmöglichen Betrag zu entlocken, während die wichtigsten teilnehmenden Regierungen einen Beitrag kalkulieren müssen, der auf der einen Seite die parlamentarische Kontrolle (mit gewissen Ausnahmen) passiert, auf der anderen Seite aber lauch den Erwartungen der internationalen Gemeinschaft gerecht wird. Angesichts der Tatsache, daß die verlorenen Zuschüsse aus Steuergeldern bestritten werden, bereitet diese Frage den Regierungen viel Kopfzerbrechen. Dies zeigt vor allem der Fall der USA, wo der amerikanische Kongreß den entsprechenden Vorlagen der Regierung immer kritischer begegnet. Die dadurch eintretenden Verzögerungen machen es der Verwaltung schwer, vorauszuplanen und die laufenden Operationen weiterzuführen. Z. B. hatten im März 1976 18 Länder, insbesondere die USA, immer noch nicht ihre Beiträge für 1976 bekanntgegeben480 • Da die Beiträge dem Freiwilligkeitsprinzip unterliegen und auch keine irgendwie geartete Spezialbehandlung erfahren, insbesondere nicht mit Bedingungen verknüpft werden dürfen48 \ ist insoweit auch kein Raum für Verhandlungen im Sinne des Gebens und Nehmens. Allerdings ist es der Verwaltung im Rahmen ihrer Kompetenzen möglich, die Politik so auszurichten, daß die Bereitwilligkeit der Geberländer, höhere Beiträge zu leisten, gefördert oder 478 479
4S0 481
Ebd. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255/ Annex I, S. 2 ff., 45 ff. Dok. DP/184/Annex I, S. 31. GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 47,50.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
139
zumindest nicht untergraben und die Rechtfertigung vor den nationalen Parlamenten erleichtert wird. Diese Probleme bestehen für die Geberländer in geringerem Maße dort, wo der Beitrag auf Grund von bestimmten Kriterien von der Organisation festgelegt wird, wie bei den Vereinten Nationen. Wie stark die Verhältnisse durch das Freiwilligskeitsprinzip verschoben werden, zeigt Tabelle 24 für das Jahr 1976482 • TabeHe 24
Beiträge der wichtigsten Geberländer zu UNDP und UN
UNDP Land USA ................ Niederlande ........ Schweden ........... Dänemark .......... BR Deutschland ..... Großbritannien ..... Kanada ............. Norwegen .......... Japan .............. Frankreich .......... Belgien ............. Finnland ........... Italien .............. UdSSR .............
I
R ngst He Beitrag in °/0 a e (abgerundet) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
21,5 11,2 10,9 8,4 6,5 6,3 6,2 4,5 4,3 2,1 1,9 1,2 0,9 0,8
I
Vereinte Nationen Beitrag in 0/0 25 1,24 1,3 0,63 7,1 5,31 3,18 0,43 7,15 5,86 1,05 0,42 3,6 12,97
I
Rangstelle 1 10 9
12 4 6 8 13 3 5 11 14 7 2
Diese Tabelle macht zunächst deutlich, daß die Nichtanwendung von festen Kriterien die Beiträge sowohl nach oben (z. B. die Niederlande) wie nach unten (z. B. Japan) schwanken läßt. Die Freiwilligkeit bedeutet daher nicht, daß dadurch die Höhe der Beiträge mangels Zwangs grundsätzlich absinken muß. Die Klassifizierung der Staaten nach der Höhe der Beiträge zeigt daher für die Vereinten Nationen und UNDP ein verschiedenes Bild, wenn auch die Rangordnung in UNDP größeren Schwankungen unterworfen ist als in den Vereinten Nationen. Nur die USA, Großbritannien und Belgien nehmen die gleiche Rangstelle ein, während Japan vom 3. Platz in UN-Beiträgen auf den 9. Platz in UNDP-Beiträgen herabsinkt und Dänemark vom 12. Platz in UN-Beiträgen auf den 4. Platz in UNDP-Beiträgen aufsteigt. Für die BR Deutschland und Kanada ergeben sich dagegen nur leichte Verschiebungen. Dieser Vergleich läßt nicht nur die verschiedene Haltung der Großmächte dem UNDP gegen482 Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255/Annex I, S. 44 ff., und Report of the Committee on Contributions, General Assembly, Official Records, 31st Session, Suppl. No. 11 (A/31111), S. 12 ff.
140
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
über erkennen, sondern auch die Einstellung der kleineren Länder. Es ist mehr als auffallend, daß gerade die skandinavischen Länder Schweden, Dänemark und Norwegen, aber 'auch Kanada und die Niederlande solche erheblichen Beiträge durch UNDP schleusen. Dies ist Ausdruck der Politik dieser Länder, eher multilaterale Entwicklungshilfe zu fördern, als kostspielige eigene Behörden für diese Zwecke aufzubauen4B3 • Die Entwicklung der Beitragshöhe von 1959-1977, wie sie Tabelle 25 zeigt, macht dies noch deutlicher484 • Tabelle 25 Beiträge der Hauptgeberländer von 1959 - 1977
Land (Rangfolge nach Gesamtbetrag) USA ................ Schweden ........... Dänemark .......... Niederlande ........ Großbritannien ..... BR Deutschland ..... Kanada ............. Norwegen .......... Japan .............. Frankreich .......... Schweiz ............ Belgien ............. Italien .............. UdSSR ..............
Durchschnittlicher Jahresbeitrag (in Millionen US-Dollar) 1959 - 1963 1 1964 - 19681 1969 - 19721 1973 - 1977 37,3 4,6 2,0 4,2 7,4 5,2 4,3 1,8 1,5 2,8 1,3 1,0 1,8 2,6
65,4 13,1 6,9 6,3 11,4 8,4 8,5 4,5 3,1 3,5 2,3 1,6 2,3 3,0
82,4 22,1 17,4 10,7 15,7 12,6 15,4 6,4 5,6 4,9 3,5 2,9 3,5 3,0
87,5 45,6 37,5 36,5 26,3 28,6 25,6 18,1 17,0 9,3 7,1 7,9 4,8 3,5
Die Tabelle macht deutlich, daß sich die Beiträge einiger Länder vervielfacht haben (besonders auffällig für Dänemark und Schweden), während die UdSSR ihren 'an und für sich niedrigen Beitrag nur in beschränktem Umfang erhöht hat. Die Bereitwilligkeit, sich für UNDP einzusetzen, schwankt daher ganz beträchtlich. b) Einfluß Der von einem Geberland geleistete Beitrag zu UNDP ist nicht nur ein blanker Prozentsatz, sondern gleichzeitig ein Maßstab für die Beziehungen des Landes zu UNDP. Je höher die Beiträge sind, desto größer ist das Engagement in UNDP und desto enger werden sich in der Regel die Beziehungen gestalten. 483 Daher leisten die skandinavischen Länder und die Niederlande als westliche Industrieländer auch Beiträge zum Capital Development Fund, vgl. Dok. DP/251, Annex I. 484 Dok. DP/255/Annex I, S. 44.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
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Um einen den Finanzbeiträgen entsprechenden Einfluß ausüben zu können, muß einem Geberland vor allem dar an gelegen sein, in den maßgeblichen Organen mitzuwirken und seine Meinungen zu Gehör zu bringen. Das setzt voraus, in diesen Organen Sitz und Stimme zu haben. Soweit die Geberländer Mitglieder der Vereinten Nationen sind, ist dies ohne weiteres für die Generalversammlung und den Zweiten Ausschuß gesichert. Nach dem Beitritt der BRD ist dies für alle maßgebenden Geberländer mit Ausnahme der Schweiz der ~all. Im Wirtschafts- und Sozialrat und dem Verwaltungsrat des UNDP müssen die Länder sich dagegen für die beschränkte Anzahl von Sitzen qualifizieren. Die erste und wesentliche Frage ist daher weniger das Stimmgewicht des einzelnen Landes, als die Innehabung eines Sitzes in diesen Gremien. Denn ohne eine entsprechende Mitgliedschaft ist es sehr schwierig, Einfluß auf den Entscheidungsprozeß zu nehmen. Tabelle 26 zeigt die Vertretung der wesentlichen Geberländer in den für UNDP maßgeblichen Entscheidungsorganen485 • Tabelle 26
Mitgliedschaft der wesentlichen Geberländer in GA/2. Ausschuß, ECOSOC und VerwaItungsrat des UNDP
GA{2. Ausschuß Land Sitz
USA Schweden ........ Dänemark ....... Niederlande ..... Großbritannien .. BR Deutschland .. Kanada .......... Norwegen ....... Japan ........... Frankreich ....... Schweiz ......... Belgien .......... Italien ........... Finnland ........ UdSSR .......... Australien ....... Österreich ....... Neuseeland ...... ••••••••
485
0
•••
X X X X X X X X X X X X X X X X X
Anzahl der Ämter im 2. Ausschuß (seit 1959) 1 1 2 2 1 2 1 2
Verwaltungsrat des UNDP
ECOSOC seit 1959
Sitz
ständig 4 Jahre 5 Jahre 5 Jahre ständig 3 Jahre 6 Jahre 5 Jahre 14 Jahre ständig 6 Jahre
9 Jahre 4 Jahre ständig 6 Jahre 4 Jahre 6 Jahre
Anzahl der Ämter
1 1
2 3 1 1 2 3
Sitz
ständig 10 Jahre 10 Jahre ständig ständig ständig ständig 10 Jahre ständig ständig ständig ständig ständig 8 Jahre ständig 5 Jahre 8 Jahre 3 Jahre
Zusammengestellt auf der Basis der amtlichen Sitzungsberichte.
Anzahl der Ämter
1 1 1 1 1 1 1 2 1
1
142
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Tabelle 26 macht deutlich, daß die Höhe der Beiträge zum UNDP tatsächlich in gewissem Maße honoriert wird und die Geberländer über eine angemessene Repräsentation in den Organen verfügen. Für den Verwaltungsrat wurde das schon früher festgestellt4B6 , hängt aber dort mit der rechtlich festgelegten Verteilung der Sitze zusammen. Der Vergleich mit der Mitgliedschaft im Wirtschafts- und Sozialrat zeigt jedoch, daß die wesentlichen Geberländer auch dort zufriedenstellend vertreten sind. Die BRD hatte lange Zeit keine Möglichkeit, als Mitglied des Wirtschafts- und Sozialrates gewählt zu werden mangels Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen, wurde aber sofort nach der Aufnahme gewählt. Die Schweiz ist noch nicht wählbar. Neben den USA, Großbritannien, Frankreich und der UdSSR verfügt aber auch Japan praktisch über einen ständigen Sitz im Wirtschafts- und Sozialrat und im Verwaltungsrat des UNDP. Mit der vollzogenen Erweiterung des Wirtschafts- und Sozialrates auf 54 Sitze ist damit zu rechnen, daß die ständigen Mitglieder des Verwaltungsrates des UNDP auch zu ständigen Mitgliedern des Wirtschafts- und Sozialrates werden. In bezug auf die Ämterbesetzung fällt auf, daß außer den vier Großmächten (gemäß der oben erwähnten ungeschriebenen Regel) alle anderen Länder entweder im 2. Ausschuß oder im Wirtschafts- und Sozialrat oder Verwaltungsrat des UNDP ein Amt bekleidet haben. Wenn es auch offenbar ist, daß diese Geberländer keine Vorzugsstellung bei der Ämterbesetzung einnehmen, sondern die überzahl der Positionen von den Entwicklungsländern eingenommen wird487 , so setzen sie doch ihren Anspruch auf eine einigermaßen zufriedenstellende Beteiligung durch. Diese ständige Mitwirkung in allen drei Organen ist ein ganz wesentlicher Faktor für diese Länder. Denn dadurch wird es ihnen möglich, den Entscheidungsgang nicht nur in allen drei Gremien, sondern auch fortlaufend zu beeinflussen, während die meisten anderen Länder nur gelegentlich in dem einen oder anderen Organ vertreten sind und ihr Einfluß daher der Kontinuität entbehrt. Neben der Vertretung in den Organen ist insbesondere ein anderer Einflußkanal von Bedeutung, die ständigen Missionen der Geberländer am Hauptquartier des UNDP in New York. Diese Missionen sind regelmäßig in einer vorteilhafteren Lage als die der meisten Entwicklungsländer, die lauf Grund der durchschnittlich geringeren personellen Besetzung UNDP kaum die gleiche Aufmerksamkeit schenken können, wie Tabelle 27 nach dem Stande vom Januar 1977 veranschaulicht488 • Aus Tabelle 27 ist ersichtlich, daß Anfang 1977 43 Missionen der Entwicklungsländer weniger als 6 Beamte hatten, die für den gesamten UN480 487 488
Vgl. oben, Tabelle 14. Vgl. oben Tabelle 10, Tabelle 13 und Tabelle 16. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. St/SG/SER A/240.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
143
Tabelle 27
Besetzung der ständigen Missionen der Entwicklungsund Industrieländer
Anzahl der Mitarbeiter in den Missionen 1 2 3 4 5 6 7
8 9 10 -14 15 - 19 20 und mehr
Anzahl der Missionen mit entsprechender Besetzung Entwicklungsländer 4 5 6 12 16 13 13 7 5 22 8 5
I
Industrieländer 2 2 1 2 3 7 2
5
Bereich zuständig waren. Dagegen verfügten die BR Deutschland über 27, Frankreich über 26, Großbritannien über 19, die USA über 48 und die UdSSR über 90 Vertreter in New York. Während einige Entwicklungsländer (Gambia, Tonga und Western Samoa) keine Vertretung in New York haben, sind aber auch die Missionen einiger Entwicklungsländer, wie z. B. Brasilien (29), Kuba (31) und Ägypten (24) stark besetzt, was allerdings als Ausnahme zu werten ist. Unter den Mitarbeitern der ständigen Missionen der Geberländer befindet sich regelmäßig Fachpersonal, das u. a. für die Verbindung zum UNDP zuständig ist. So ist z. B. ein Referent des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit Mitglied der ständigen Vertretung der BR Deutschland in New York. Auf Grund der Anwesenheit dieser Beamten zwischen den Sitzungen der für UNDP maßgeblichen Organe können sie förmlich und formlos Kontakte pflegen, die Entwicklung der Haushaltslage und des Programmes beobachten und kritische Fragen mit der Verwaltung und mit anderen Geberländern (z. B. den übrigen Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaften) klären, wie dies z. B. während der Finanzkrise des UNDP im Dezember 1975 der Fall war. Besonders wesentlich sind formlose Konsultationen in wichtigen Grundsatzfragen, die von der Verwaltung vorbereitet werden, aber noch nicht dem Verwaltungsrat präsentiert worden sind. Die verschiedene Abfassung der Vorlagen kann die Diskussion in verschiedene Richtungen lenken. Daher kann einem Geberland nur daran gelegen sein, möglichst frühzeitig beteiligt oder zumindest informiert zu werden.
144
3. :Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Es kann kaum ein Zweifel daran bestehen, daß die finanziellen Beiträge der kleinen Gruppe der Hauptgeberländer die Lebensader für UNDP darstellen. Daher nehmen viele Geberländer, insbesondere die USA, an, daß ihr Einfluß auf die Aktivitäten des UNDP ihrem finanziellen Beitrag entsprechen müsse. Aus diesem Grund wird immer wieder kritisiert, daß sowohl im Wirtschafts- und Sozialrat ,als auch im Verwaltungsrat jedes Mitglied das gleiche Stimmgewicht habe. Dabei wird jedoch übersehen, daß dieser Regel durch das Konsensusprinzip zumindest im Verwaltungs rat die Schärfe genommen wird. In Verbindung mit der ständigen Vertretung der Großmächte in beiden Organen und der wesentlichen Geberländer, zumindest im Verwaltungsrat des UNDP, wird das formelle Stimmengleichgewicht aller Mitglieder weitgehend aufgehoben. So kommt der Stimme der USA in Grundsatzfragen sicher mehr Bedeutung zu als der anderer kleinerer Geberländer oder eines Entwicklungslandes. Die USA konnten es z. B. durchsetzen, daß sowohl der erste als auch der zweite und dritte Administrator des UNDP ein amerikanischer Staatsangehöriger war bzw. ist. Auf diese Weise können die USA zumindest indirekt einen erheblichen Einfluß auf UNDP ausüben. In beiden Fällen können die USA darauf vertrauen, daß UNDP nach Maßstäben lamerikanischer Verwaltung geführt wird. Dennoch sind die Konflikte des kalten Krieges von Zeit zu Zeit auch in die Gremien des UNDP hineingetragen worden. In gewohnter Regelmäßigkeit werden auch Einsprüche gegen die Hilfe an Israel erhoben, wie dies im Falle Thailands und der Philippinen während des Vietnam-Krieges geschah489 • Den westlichen Geberländern ist in erster Linie daran gelegen, eine möglichst zweckmäßige und effektive Nutzung der Finanzmittel sicherzustellen. Das bedeutet vor allem, daß die Projekte und Länderprogramme mit einiger Sicherheit einen sinnvollen Beitrag zur Förderung der Entwicklungsländer leisten sollen. Zum anderen kommt es ihnen aber auch darauf an, daß die Verwaltungskosten möglichst niedrig gehalten werden, um soviel wie möglich in die Hilfsprogramme fließen zu lassen. Das betrifft einmal die Kosten der UNDP-Verwaltung selbst, aber auch die den ausführenden Organisationen zu erstattenden Verwaltungskosten (agency overhead costs). Beide zusammen belaufen sich etwa auf 20 0J0 der Programmkosten, wobei die Kosten für UNDP etwas geringer sind ,als für die ausführenden Organisationen49o • Dieser Einstellung verdankt auch die UNDP-Reform weitgehend die Unterstützung der Geberländer. Um dieses Ziel zu erreichen und die Projekte mehr dem Sachverstand der Verwaltung zu unterwerfen, waren die Geberländer bereit, Kompetenzen vom Verwaltungsrat auf den Verwalter zu übertragen. 489 UNDP, Report of the GC, 9th Session, ECOSOC, Off. Records, 49th Session, Suppl. No. 6 (E/4782), S. 17, Abs. 27. 490 Vgl. Dok. DP/L. 277, Annex, S. 42.
145
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
Ein wesentliches, aber recht umstrittenes Anliegen der Geberländer ist die Frage, wo die Gelder ausgegeben werden491 • Soweit die Beiträge in nicht konvertierbarer Währung geleistet werden, besteht allerdings keine andere Wahl für UNDP, ,aIs die Hilfe im Geberland zu besorgen, wie z. B. weitgehend im Falle der UdSSR. Soweit jedoch die Beiträge in konvertierbarer Währung bereitgestellt werden, wie im Fall der westlichen Geberländer, hat die Verwaltung freie Wahl. Denn auch in dieser Hinsicht können die Geberländer keinerlei Bedingungen mit den Beiträgen verknüpfen492 • Von den von UNDP benötigten Hilfsleistungen ist die Lieferung von Material für diese Länder am attraktivsten. Tabelle 28 zeigt für 1975 und 1976 sowie den ersten Entwicklungszyklus (1972 - 1976) die hauptsächlichen Herkunftsländer dieser Ausrüstungsgegenstände493 • Tabelle 28
Hauptsächliche Herkunftsländer von Projektmaterial
Herkunftsland (Rangordnung nach 1. Zyklus) USA .................. Großbritannien ........ BR Deutschland ........ Frankreich ............. Japan ................. Schweiz ................ Schweden .............. Italien ................. Kanada ................ Niederlande ........... Dänemark ............. Österreich ............. UdSSR ................ Belgien ................ Norwegen ............. Australien ............. Finnland ..............
Betrag (in Tausend US-Dollar) 1975 19.771 11.049 6.813 4.314 3.538 2.566 1.700 2.560 1.229 1.289 767 858 673 618 866 631 54
I
1976 15.274 5.453 4.924 2.299 1.602 1.627 1.323 761 629 568 509 1.018 991 905 378 225 19
I
1972 - 1976 (1. Zyklus) 66.789 33.852 23.815 13.075 12.722 8.168 6.863 5.709 5.213 4.559 3.557 2.903 2.329 2.167 1.874 1.598 212
Wesentlich ist auch die Vergabe von Unterverträgen an Firmen mit Hauptquartier im Staatsgebiet eines Geberlandes, die Tabelle 29 aufschI üsselt4V4 • 491
492 493 494
Washington, S. 132, 134. GA Res. 1240 B (XIII), Abs. 49. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255/Annex I, S. 23 ff. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255/ Annex I, S. 26 f.
10 Wiegand
146
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP Tabelle 29
Verleihung von Unterverträgen an Firmen der Hauptgeberländer
Hauptquartier des Vertragspartners in (Rangordnung nach 1. Zyklus) USA .................. . Frankreich ............ . Großbritannien ....... . Kanada ............... . BR Deutschland ....... . Japan ................ . Norwegen ............ . Italien ................ . Schweiz .............. . UdSSR ............... . Niederlande .......... . Dänemark ............ . Belgien ............... . Australien ............ . Schweden ............ . Finnland ............. . Österreich ............ .
Betrag (in Tausend US-Dollar) .1975 21.756 3.287 5.950 2.803 5.859 2.893 2.432 611 . 1.383 3.519 972 275 1484 219 575 115
I
1976
1972 - 1976 (1. Zyklus)
4.589 1.693 2.922 2.821 91 2.667 433 2.520 327 879 10
38.679 25.330 23.272 17.251 11.415 8.828 7.146 6.792 5.857 5.382 3.471 3.207 3.003 2.685 2.307 1.934 793
245 372 15 55 171
Der Vergleich der beiden Tabellen zeigt, daß die Rangordnung verschieden und selbst von Jahr zu Jahr Schwankungen unterworfen ist. 1972 erhielt Frankreich z. B. noch ca. 210f0 der Unterverträge, 1976 nur ca. 5 Ofo. Die konsolidierte Tabelle 30 zieht für den ersten Entwicklungszyklus (1972 -1976) den Vergleich mit der Höhe der von diesen Ländern geleisteten Beiträge und der entsprechenden Rangordnung495. Die Analyse der Tabelle 30 ergibt zunächst, daß bei einigen Ländern von der Rangordnung her gesehen die Unterschiede zwischen Beiträgen und Projektaufträgen nicht sehr erheblich sind (z. B. für Kanada, die BR Deutschland, Australien). In manchen Fällen zeigt jedoch schon die bloße Rangordnung eine erhebliche Distanz. Frankreich lag z. B. an dritter Stelle mit Aufträgen, aber nur an 10. Stelle mit Beiträgen; dagegen lagen Schweden und Dänemark an 9. bzw. 13. Stelle mit Aufträgen, aber an 2. bzw. 3. Stelle mit Beiträgen. Aufschlußreich ist der Vergleich der absoluten Beträge. Frankreich erhielt als einziges Land nahezu gleichviel an Aufträgen, wie es Beiträge beisteuerte, während Großbritannien, die Schweiz und Italien etwa 50 Ofo ihrer Beiträge, Japan und die BR Deutschland etwa 30 %, Kanada etwa 20 Ofo ihrer Beiträge wieder bei den Aufträgen verbuchen konnten. Die von den USA oft geäußerte 495 Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/L.277, S.43; DP/48/Annex I, S. 31; DP/255/Annex I, S. 23 ff., 44 f.
147
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
Tabelle 30
Vergabe von UNDP-Aufträgen an Geberländer Projektaufträge (1972 - 1976) Land
...............
USA Großbritannien ..... Frankreich .......... BR Deutschland ..... Kanada ............ Japan .............. Schweiz ............. Italien .............. Schweden ........... Norwegen .......... Niederlande ........ UdSSR ............. Dänemark .......... Belgien ............. Australien .......... Österreich .......... Finnland ...........
Rangordnung 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
UNDP-Beiträge (1972 - 1976)
Betrag Betrag (in Tausend (in Tausend US-Dollar) US-Dollar) 105.468 57.124 38.405 35.230 22.464 21.550 14.025 12.501 9.170 9.020 8.030 7.711 6.764 5.170 4.283 3.696 2.146
423.800 117.300 42.800 120.400 112.800 71.000 30.700 24.300 193.600 70.300 148.200 17.500 162.700 31.200 15.074 12.408 23.005
Rangordnung 1 6 10 5 7 8 12 13 2 9 4 15 3 11 16 17 14
Klage über mangelnde Berücksichtigung der amerikanischen Firmen ist nicht ganz unberechtigt, da in den Jahren 1972 -1976 tatsächlich nur etwa 25 % ihrer Beiträge iIi amerikanische Aufträge geflossen sind, wobei allerdings der alle anderen weit überragende Beitrag der USA nicht vergessen werden darf. Allgemein ist festzustellen, daß die Länder mit Beiträgen in konvertierbarer Währung entgegen manchen Behauptungen bei weitem nicht in gleichem Maße durch Aufträge kompensiert werden (mit der Ausnahme von Frankreich). Denn die Bereitstellung von Experten und Studienplätzen kann man nur in beschränkter Weise in diese Betrachtung einbeziehen, da diese Hilfe mehr ideellen als materiellen Wert für die Geberländer hat, nämlich den "transfer of knowledge". Jedoch stehen auch hier die USA, Großbritannien und Frankreich an der Spitze, wenn auch in etwas veränderter Reihenfolge, wie Tabelle 31 auf S. 148 für das Jahr 1976 zeigt496 • Bei der Bewertung der Tabelle ist aber zu berücksichtigen, daß zwar die Zahl der Experten für die einzelnen Länder verhältnismäßig gleichbleibt (daher wurde auch diese Spalte der Rangordnung zugrundegelegt), die Zahl der Studienplätze in den einzelnen Ländern dagegen starken Schwankungen ausgesetzt ist. Z. B. betrug die Zahl der Studienplätze 498
10·
Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255/Annex I, S. 21 f., 32 ff.
148
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP Tabelle 31
Bereitstellung von Experten und Studienplätzen durch Geberländer
Land
Bereitstellung von Experten Anzahl
Großbritannien ..... USA ............... Frankreich .......... Niederlande ........ BR Deutschland ..... Belgien ............. Schweden ........... Australien .......... Kanada ............ Italien .............. Japan .............. Schweiz ............. UdSSR ............. Dänemark .......... Norwegen .......... Österreich .......... Finnland ...........
1.252 973 806 285 279 275 236 220 206 169 146 127 111 94 93 57 53
I
Rangordnung 1
2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
Bereitstellung von Studienplätzen
I
Rangordnung 2 1 3 6 4 8 10 11 9 5 13 7 16 12 15 14 17
I
Anzahl 772 851 454 121 228 123 109 87 115 194 57 121 22 61 27 49 10
in der UdSSR im Jahre 1971 315 und würde die UdSSR insoweit an 4. Stelle setzen. Allgemein ist in diesem Bereich der Hilfeleistung eine gewisse Zurückhaltung bei der Interpretation geboten, da viele andere Faktoren, wie z. B. Sprachschwierigkeiten, technische Spezialisierung eine wesentliche Rolle spielen. c) Koordinierung mit bilateraler Entwicklungshilfe Wenn UNDP auch das größte multilaterale Programm der technischen Hilfe ist, so steht es doch nur an dritter Stelle aller bilateralen und multilateralen Programme497 • Der Umfang der bilateralen Programme ist sehr verschieden und richtet sich nach den Präferenzen der jeweiligen nationalen Politik. Angesichts der weltweiten Tätigkeit des UNDP liegt es aber nahe, UNDP als Koordinierungsmechanismus für technische Hilfe in den Entwicklungsländern zu nutzen. UNDP selbst glaubt, durch die Reform alle Voraussetzungen hierfür geschaffen zu haben. Die sog. country programmes dienen zwar in erster Linie der Programmierung der technischen Hilfe für UNDP. Aber diese neue Verfahrensweise ist so zugeschneidert, daß ein Landesprogramm alle Maßnahmen der technischen Hilfe für ein Land einschließen kann, unabhängig von deren 497
Dok. DP/L. 277, S. 6, Abs. 12.
D. Beziehungen zur Umwelt: Teilnehmende Länder
149
Quelle 498 • Daher soll es nicht nur die durch das UN-System gelieferte Hilfe berücksichtigen, sondern auch externe Programme bilateraler Natur499 • Da die Empfängerländer weitgehend selbst für die Erstellung der Länderprogramme verantwortlich zeichnen, liegt es bei ihnen, die bilaterale Hilfe miteinzubeziehen. Da sie aber befürchten, durch eine zu vollständige Koordinierung die ihnen zufließende Hilfe zu schmälern, sind sie sehr zurückhaltend. Die Länderprogramme enthalten deshalb bestenfalls, wenn überhaupt, eine Aufzählung der bilateralen Programme. Die Programmschwerpunkte sind nur sehr vage beschrieben50o . Es ist kaum erkenntlich, inwieweit sich die bilateralen und multilateralen Programme ergänzen. Die Geberländer möchten nicht eingreifen, da es sich insoweit um den Aufgabenbereich der Empfängerländer handeWo l • Denn die Entwicklungsländer könnten nicht gezwungen werden, Informationen über das Ausmaß der bilateralen Programme zu liefern. Denn in der Tat befürchten einige Empfängerländer, daß dadurch ihre Souveränität beeinträchtigt werde 502 . In einigen Fällen war es jedoch möglich, eine Art Konsortium auf dem Gebiet der technischen Hilfe zwischen multilateralen und bilateralen Programmen einzurichten. Zumindest wurden aber die Länderprogramme den Vertretern bilateraler Hilfe zugeleitet im Einverständnis mit der Regierung des Entwicklungslandes 503 . Angesichts der geringen Erfahrung mit den neuen Verfahrenstechniken ist es jedoch zu früh, sich eine Meinung darüber zu bilden, ob die Koordinierung zwischen UNDP und den bilateralen Programmen in Zukunft eine größere Rolle in den Beziehungen zu den Geberländern spielen wird.
3. Beziehungen zu den Empfängerländern a) Hilfeleistung Für die Empfängerländer ist die wichtigste Frage, wieweit sie Hilfe von UNDP erwarten können. Wenn auch die Aufbringung der Finanzmittel für die Operationen des UNDP lebenswichtig ist, so ist die Verteilung der Mittel auf die Empfängerländer nicht weniger kritisch und bestimmt zu einem wesentlichen Teil die Beziehungen dieser Länder zu UNDP. Dok. DP/L. 224, Abs. 14. Consensus, Abs. 10. 500 Vgl. DP/GC/CHD/R. 1. 601 Dok. DP/L. 224, Abs. 15. 502 Dok. DP/L. 271/Add. 3, S. 21, Abs. 54. 503 Dok. DP/L. 277, S. 54, Abs. 165; vgl. auch Dok. DP/GC/IRA/R. lIRecommendation v. 30. März 1973, Abs. 4. 498 499
150
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
Von 1959 -1976 erhielten 148 Länder und Gebiete Hilfe von UNDP bzw. dessen Vorgängern504 • Im Jahre 1976 z. B. mußten sich 126 Länder und Gebiete in 139 Millionen US-Dollar teilen505 • Angesicht dieser hohen Zahl von Hilfeempfängern und der ziemlich geringen Finanzmittel (bei gleichmäßiger Verteilung hätte jedes Land nur etwa 1,1 Million USDollar erhalten) ist es offenbar, wie sehr die Empfängerländer um einen Anteil an diesen Mitteln wetteifern müssen und wie schwierig es ist, allen Empfängerländern einigennaßen gereCht zu werden. Die Methoden in der Zuteilung der Finanzmittel haben gewechselt, insbesondere mit der Verwaltungsrefonn des UNDP. EPTA folgte in den letzten Jahren einer systematischeren Methode als derSonderfonds. Neben der Gesamt'projektion der Finanzmittel wurden Zielprojektionen für die einzelnen Länder ermittelt, wobei vor allem das Pro-Kopf-Einkommeri, Bevölkerungszahl, Entwicklungsstufe der Empfängerländer berücksichtigt wurden 506 • Der Sonderfonds teilte die Finanzmittel dagegen auf Projektbasis zu, wobei vor allem die Nützlichkeit und Erfolgsaussicht des Projektes, aber auch eine weite geographische streuung der Mittel in Betracht gezogen wurden507 • Dieses unterschiedliche Vorgehen wurde auch nach Vereinigung beider Programme beibehalten, was kaum zum reibungslosen Funktionie,... ren des UNDP beitrug und daher zum wesentlichen Anliegen der Reformbemühungen, insbesondere der -Capadty Study,'wtirde508 • Mit -der Verschmelzung der beiden Programme sollte gl~ichzeitigeine einheitlichere und rationalere Zuteilung der Mittel an die Empfängerländer erreicht werden, um von vornherein den Verdacht der Willkürlichkeit und Subjektivität bei den Empfängerländern auszuräumen, der die Beziehungen der Entwicklungsländer zu UNDP nur belasten kann, das insoweit eine PufferstellUrig zwischen'-Geber-urid Empfängerländern einnimmt. Als Maßstab für die Zuteilung der Hilfe dienen die sog, Indicative Planning FiguresjIndikative Planungszahlen (IPF) oder genauer Indicative Country-Planning Figures, da Teile der Gesamtmittel für supranationale, regionale und globale Projekte verwendet werden. Diese Planungszahlen zeigen an, in welcher Größenordnung einem Land Mittel wahrscheinlich zufließen werden. Der wesentliche Unterschied zu den "country targets" des EPTA besteht darin, daß diese Zahlen keine bindende Zusage enthalten, sondern nur eine möglichst feste Leit504 Bei dieser Zahl muß berücksichtigt werden, daß nicht alle Empfänger selbständige Staatseinheiten waren bzw. sind. 505 Dok. DP/255/Annex I, S. 2 ff. 508 Kirdar, S. 45. 507 Ebd., S. 210 ff. 508 Capacity Study, Vol. H, S. 160, Abs, 50; S. 378, Abs.13 ff.
D. Beziehungen ZUr Umwelt: Teilnehmende Länder
151
zahl für die mittelfristige Planung darstellen509 • Diese Planungszahlen sollen in der Regel für einen Zeitraum von 3 Jahren vom Verwaltungsrat auf Vorschlag des Verwalters festgelegt werden5lO • Da der Verwaltungsrat auch die Richtlinien und Kriterien bestimmt, nach denen die Indicative Planning Figures berechnet werden, haben nicht nur die Geberländer, sondern vor allem auch die Empfängerländer selber einen entscheidenden Einfluß auf die Zuteilung der Hilfeleistung5l1 , die insoweit versuchen müssen, zu einem Konsensus zu kommen. Wie schwer es ist, diesen Konsensus zu erreichen, beweisen die langen Debatten im Verwaltungsrat über die Festlegung der maßgeblichen Kriterien nur zu deutlichS12 • Die Entscheidung über die erste Serie der Indicative Planning Figures für die Periode 1972 -1976 wurde dadurch erleichtert, daß man im wesentlichen die Gesamtleistungen des UNDP in der Periode 1966 -1970 berechnete, den prozentualen Anteil eines jeden Empfängerlandes für diese Periode ermittelt und mit einigen Anpassungen für besondere Umstände der Aufteilung für 1972-1976 zugrundegelegt hat5l3 • Die Aufteilung der auf 1.292.500.000 US:"Dollar veranschlagten Mittel auf 118 Länder zeigt Tabelle 32 514 auf S. 152 und 153. Die Zuwendungen reichen von 500.000 US-Dollar (Gilbert and Ellice Islands, Hongkong) bis zu 50 Millionen (Indien). Tabelle 33 auf S. 154 macht deutlich, daß die finanzielle Abhängigkeit der Empfängerländer von UNDP stark schwankt. Die 18 Empfängerländer mit den größten Indicative Planning Figures für 1972 -1976 steIlt Tabelle 34 auf S. 154 zusammen. Damit gehörten je 5 Länder der Gruppen Asien; Lateinamerika, Europa, Mittelmeerraum und Naher Osten und 3 Länder aus Afrika zu den wichtigsten Empfängerländern des UNDP. Das entsprach aber nicht der allgemeinen Aufteilung, da in globaler Hinsicht in der Periode 1972 - 1976 25 Ofo für Afrika, 22 Ofo für Asien und Ferner Osten, 19 Ofo für Europa, Mittelmeerraum, Naher Osten und 18 11 /0 für Lateinamerika vorgesehen waren515 •
Consensus, Abs. 14. Ebd., Abs. 15. 511 Ebd. 51! Dok. DP/L. 2711 Add. 3, Abs. 6 ff. 513 Consensus, Abs. 16. m Dok. DP/L. 277, Annex, S. 41. 515 Die restlichen 6 11 /0 entfallen auf andere ProJekte. 509 610
5.800 10.000 15.000 7.500 7.500 7.500 7.500 3.500 20.000 7.500 2.500 15.000 15.000 15.000 15.000 8.300 10.000 10.000 7.500 10.000 5.000 5.000 10.000 30.000 10.000 10.000 7.500 15.000 5.700 10.000 10.000 15.000 10.700 20.000 15.000 1.000 380.000
IPF 1972 - 76
AFRICA Botswana ................................. Burundi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Cameroon ................................. Central African Republic .... .... .... . . .. ... Chad ...................................... Congo .................................... Dahomey .................................. Equatorial Guinea ......................... Ethiopia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Gabon .................................... Gambia ................................... Ghana .................................... Guinea .................................... Ivory Co ast ............................... Kenya .................................... Lesotho ................................... Liberia ................................... Madagascar ............................... Malawi ................................... Mali ...................................... Mauritania ................................ Mauritius ................................. Niger ..................................... Nigeria ................................... Rwanda ................................... Senegal ................................... Sierra Leone .. . . ..... . . .... . .... ... . ..... . . Somalia ................................... Swaziland ................................ Togo ...................................... Uganda ................................... United Republic of Tanzania .............. Upper Volta ............................... Zaire ..................................... Zambia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . unverteilt .................................
Land
20.000 18.500 2.500 15.000 5.000 500 500 50.000 35.000 20.000 10.000 5.000 15.000 1.000 10.000 15.000 18.500 5.000 20.000 15.000 10.000 7.500 1.000 15.000 15.000 1.000 5.000 2.500 338.500
IPF 1972 - 76
ASIA AND THEFAR EAST Afghanistan ............................... Bangladesh ............................... Bhutan ................................... Burma .................................... Fiji .................. ". . . .. ... ...... .. . . . . . Gilbert and Ellice Islands .................. Hong Kong ................................ India . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Indonesia ................................. Iran ...................................... Khmer Republic ........................... Laos ...................................... Malaysia .................................. Maldives .................................. Mongolia .................................. Nepal ..................................... Pakistan .................................. Papua New Guinea ........................ Philippines ................................ Republic of Korea ......................... Republic of Viet-Nam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Singapore ................................. Solomon Islands ........................... Sri Lanka ................................. Thailand .................................. Tonga .................................... Western Samoa ............................ unverteilt .................................
Land
Tabelle 32: Indicative Planning Figures für 1972 -1976 nach Ländern (in Tausend US Dollar)
"t1
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c:;n
Albania ................................... Aigeria ................................... Bahrain ................................... Bulgaria .................................. Cyprus .................................... Czechoslovakia ............................ Democratic Yemen ........................ Egypt ..................................... Greece .................................... Hungary .................................. Iceland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Irac ....................................... Israel ..................................... Jordan .................................... Kuwait ................................... Lebanon .................................. Libyan Arab Republic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Malta ..................................... Morocco .................................. Poland .................................... Quatar .................................... Romania .................................. Saudi Arabia .............................. Spain ..................................... Sudan .................................... Syrian Arab Republic .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tunesia ................................... Turkey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Yemen .................................... Yugoslavia ................................ unverteilt .................................
EUROPE, MEDITERRANEAN AND THE MIDDLE EAST
294.500
1.000 20.000 2.500 7.500 5.000 2.500 10.000 27.500 7.500 7.500 1.000 15.000 5.000 15.000 1.000 10.000 5.000 2.500 20.000 7.500 1.500 7.500 10.000 5.000 20.000 15.000 15.000 20.000 15.000 7.500 5.000 279.500
Argentina ................................ . 20.000 Barbados ................................. . 2.500 Bolivia ................................... . 15.000 Brazil .................................... . 30.000 British Honduras ......................... . 1.000 Chile ..................................... . 20.000 Colombia ................................ . 20.000 Costa Rica ............................... . 5.000 Cuba ..................................... . 10.000 Dominican Republic ...................... . 7.500 Ecuador .................................. . 15.000 EI Salvador .............................. . 5.000 Guatemala ............................... . 7.500 Guyana .................................. . 5.000 Haiti ..................................... . 6.000 Honduras ................................ . 5.000 Jamaica ................................. . 7.500 Mexico ................................... . 20.000 Nicaragua ................................ . 5.000 Panama .................................. . 7.500 Paraguay ................................ . 7.500 Peru ..................................... . 15.000 Surinam ................................. . 2.500 Trinidad and Tobago ..................... . 5.000 Uruguay ................................. . 10.000 Venezuela ................................ . 10.000 11\ _ 000 unverteilt .............................__ .._._._ _ _
LATIN AMERICA
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154
3. Kap.,-2. Abschn.:Organisatorische Merkmale des UNDP Tabelle 33
Größenordnung der IPF's für 1972 - 1976
Größenordnung der IPF's (in US-Dollar)
Anzahl der Empfängerländer
weniger als 7,5 Millionen 7,5 - 15 Millionen 15 - 20 Millionen 20 Milionen und mehr
37 39 24 18 Tabelle 34
Empfängerländer mit den größten IPF's für 1972 - 1976
Land
Indicative Planning Figures 1972 - 1976 (in US-Dollar)
Indien ............... ... .. Indonesien ................ Brasilien ................. Nigeria ................... Ägypten .................. Afghanistan .............. Algerien ..... .... ... ..... . Argentinien .. .. .. ......... Äthiopien ................. Chile ..................... Iran ............... ....... Kolumbien ............... Marokko .................. Mexiko ................... Philippinen ............... Sudan .................... Türkei .................... Zaire .....................
50 Millionen 35 Millionen 30 Millionen 30 Millionen 27,5 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen 20 Millionen
Wie die Indikativen Planungszahlen für den Zeitraum 1977 -1981 aussehen sollen, war lange eine offene Frage, da der Verwaltungsrat sich nicht auf die Berechnungskriterien einigen konnte. Die Meinungen schwankten zwischen der Verwendung einer kleinen Anzahl klarer Kriterien, insbesondere Bevölkerungszahl und Pro-Kopf-Einkommen516 , und der Verfeinerurtg durch andere Merkmale, wie z. B. geographische Lage eines Landes, Bereitschaft, Hilfe an andere Länder zu geben, Ausführung von Wirtschafts- und Sozialrefonnen517 • Diese Erörterung zeigt, daß man zwar mit den IPFs Auseinandersetzungen um Einzelbeträge vermeidet, aber die ganze Diskussion in die Festlegung der für die IPFs 516 517
Vgl. Dok. DP/L. 271/Add. 3, S. 13. Ebd., S. 11, Abs. 29 ff.
D. Beziehungen Zur Umwelt: Teilnehmende Länder
155
maßgeblichen Kriterien verlagert hat. Je nach der besonderen Lage eines Landes wird ein Mitglied des Verwaltungsrates die Berücksichtigung von Merkmalen vertreten, die gerade günstig für das eigene Land sind. Nicht zuletzt deshalb hat es die Verwaltung des UNDP von Anfang an vorgezogen, mit wenigen klar bestimmten Kriterien zu arbeiten518 und hat die Berechnungen vor allem auf der Basis von Bevölkerungszahl und Pro-Kopf-Einkommen und einiger Korrekturfaktoren aufgebaut. Dabei ergeben sich zahlreiche Veränderungen im Vergleich zu den IPFs für 1972 -1976, wie Tabelle 35 für die 18 Länder mit den größten Anteilen für den zweiten Entwicklungszyklus zeigt519 • Tabelle 35 Empfängerländer mit den größten IPF's für 1977 - 1981
Land 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18.
Indien ................ Indonesien ............ Bangladesh ........... Pakistan .............. Nigeria ............... Vietnam .............. Äthiopien ............. Burma ................ Afghanistan ........... Zaire .......... ....... Tanzania .............. Sudan ................ Nepal ................. Ägypten .............. SriLanka ............. Philippinen ........... Brasilien .............. Uganda ...............
Indicative Planning Figures 1977 - 1981 (in Millionen US-Dollar) 97,0 69,5 65,5 52,5 45,5 44,0 42,0 41,5 38,0 34,5 33,5 33,0 32,5 31,5 31,5 30,5 30,0 30,0
Der Vergleich mit Tabelle 34 läßt erkennen, daß nur 10 der bisher größten Hilfsempfänger auch in Tabelle 35 erscheinen, obwohl Indien und Indonesien auch im zweiten Entwicklungszyklus die Spitzenpositionen einnehmen. Der Schwerpunkt liegt ganz eindeutig auf Asien und Afrika, während nur noch ein lateinamerikanisches Land unter den 18 größten Hilfsempfängern vertreten ist, ein Umstand, der die Opposition dieser Ländergruppe, insbesondere Brasiliens, herallsgefordert hat. Das beruht vor allem darauf, daß die am wenigsten entwickelten Länder (least developed countries), d. h. Länder mit einem Pro-Kopf-Einkom518 519
Ebd., Abs. 43. Zusammengestellt auf der Basis von Dok. DP/255!Annex I, S. 1.
156
3. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale des UNDP
men unter 100 Dollar520 , eine Vorzugsstellung erhalten521 und 25 Ofo des Gesamtbetrages zugeteilt bekommen. Daher befinden sich sechs Länder dieser Gruppe unter den ersten 18 in Tabelle 35 (Äthiopien, Afghanistan, Tanzania, Sudan, Nepal und Uganda). Obwohl einige Länder durch die Neuverteilung stark betroffen wurden, haben schließlich auch diese ihren Widerstand aufgegeben, da allen Empfängerländern zumindest der status quo zugesichert wurde. Dadurch konnte der Verwaltungsrat während der 17. Sitzungsperiode die historische Entscheidung treffen, daß sowohl Geberländer als auch Empfängerländer gemeinsam durch Konsensus die Kriterien für die Verteilung der multilateralen Hilfe beschlossen auf der Basis der von der Verwaltung vorgeschlagenen Richtlinien52!. Wenn es die Verabschiedung der Richtlinien durch Konsensus den Empfängerländern auch unmöglich macht, sich durch die Verwaltung oder die Geberländer übervorteilt zu fühlen, so zeigt jedoch die Erarbeitung des Beschlusses deutlich, wie stark der Einfluß der wesentlichen Geberländer im Verwaltungsrat ist, und daß die Verwaltung weitgehend nur technische Hilfestellung leistete. Nachdem diese Länder (insbesondere die Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaften in Zusammenarbeit mit den skandinavischen Ländern) sich außer halb des Plenums des Verwaltungsrates auf eine Formel geeinigt hatten, war "das Rennen praktisch gelaufen". Als auch die Unterstützung der wichtigsten Empfängerländer, insbesondere Indiens und Brasiliens, gewonnen werden konnte, blieb den anderen Entwicklungsländern kaum etwas anderes übrig, als ebenfalls ihre Zustimmung zu geben. Neben der besonderen Berücksichtigung der least developed countries erfolgt die Berechnung endgültig auf Grund der Basiskriterien von Bevölkerung und Pro-Kopf-Bruttosozialprodukt. Zusätzliche Kriterien werden nur sehr vorsichtig verwendet, da sie nahezu unvermeidlich Bewertungsfragen beinhalten. Daher werden sie nur für 7,5 % der Ländermittel angewandt523 • Um insoweit Eifersüchteleien zu verhindern, wurde die Anwendung der zusätzlichen Kriterien der Diskretion der Verwaltung überlassen. Die auf Grund der Richtlinien vom Verwaltungs rat am 1. Juli 1976 beschlossenen IPF's für 1977 - 81 zeigt Tabelle 36 m , Diese absoluten Werte werden jedoch später auf der Basis der dann erhältlichen Daten auf den neuesten Stand gebracht525 • 520 OECD, Development Co-operation, 1972 Review, Paris 1972, S. 104 f. m Dok. DP/26, S. 7, und Dok. DP/48, S. 19. 522 Dok. DP/L. 293/Add. 2, S. 19. 523 Dok. DP/26, S. 6. 524 Dok. DP/255/Annex I, S. 1. 525
Dok. DP/48, S. 25.
38.000 4.250 20.000 10.250 20.000 2.500 65.500 2.500 1.000 16.250 12.250 15.500 7.500 30.000 7.500 41.500 18.750 3.750 11.750 19.000 20.000 20.000 5.750 7.500 5.000 13.500 5.000 2.500 25.500 14.500 7.500 15.000
Afghanistan .............................. . Albania .................................. . Algeria ................................... . Angola ................................... . Argentina ................................ . Bahrain .................................. . Bangladesh ............................... . Barbados .................. .. ............. . Belize ................................... . Benin .................................... . Bhutan .................................. . Bolivia ................................... . Botswana ................................ . Brazil ...................... ... ........... . Bulgaria ................................. . Burma ................................... . Burundi .................................. . CapeVerde ............................... . Central African Empire ................... . Chad ..................................... . Chile .................................... . Colombia ................................. . Comores ................. . ............... . Congo .................................... . Costa Rica ................................ . Cuba ..................................... . Cyprus ................................... . Czechoslovakia ........................... . Democratic Kampuchea ................... . Democratic Yemen ..................... . . . Dominican Republic ...................... . Ecuador .................................. .
Fortsetzung S.158
IPF
1977 - 81
Land
11 31.500 9.250 4.000 42.000 5.000 7.500 7.000 19.000 1.100 7.500 7.500 21.750 5.750 5.000 18.750 9.250 500 3.500 97.000 69.500 20.000 15.000 15.000 7.500 15.000 27.500 17.750 10.000 12.250 10.000 5.000 23.750
IPF
1977 - 81
Egypt .................................... . EI Salvador .............................. . Equatorial Guinea .................... . ... . Ethiopia ................................. . Fiji .................................. ... . . Gabon ................................... . Gambia . ..... ........... .. ............... . Ghana ... . ............................... . Gilbert Islands and Tuvalu ............... . Greece ................................... . Guatemala .............................. . . Guinea ...... .. ........................... . Guinea-Bissau ........................... . Guyana .... ... .......................... . . Haiti ..................................... . Honduras ................................ . HongKong ............................... . Hungary ................................. . India .................................... . Indonesia . ......... ... .. ........... .. .... . Iran ..................................... . Iraq .................. ... ................. . Ivory Coast .............................. . Jamaica .................................. . Jordan ................................... . Kenya .. .. ............................... . Lao People's Democratic Republic ......... . Lebanon .............. .. ................. . Lesotho .................................. . Liberia ................................... . Libyan Arab Republic .................... . ·Madagascar .............................. .
Land
Tabelle 36: Indicative Planning Figures für 1977 - 1981 nach Ländern (in Tausend US Dollar)
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D. Beziehungen zur Umwelt: Gouverneursrat
251
fortgeschritten, da die Mitgliederzahl nUr von 51 im Jahre 1957 auf 105 im Jahre 1976 gestiegen ist224 • In der IFC war der Einfluß der Industrienationen daher viele Jahre lang überwältigend. 1957 kontrollierten sie Vierfünftel, d. h. 80,10 Ofo der Stimmen, und verfügten bis 1968 über eine Zweidrittelmehrheit. 1976 ist ihr Anteil unter die Zweidrittellinie auf 62,64 Ofo gesunken. Die fünf bedeutendsten Mitgliedsländer (USA, Großbritannien, Frankreich, BRD und Japan) hielten die einfache Mehrheit bis 1968 und vereinigen immer noch 46,86 11/0 der Stimmen auf sich. Bemerkenswert ist, daß Indien mit 3,48 Ofo der Stimmen und China mit 3,27 11 / 0 immer noch zu den größten Anteilseignern gehören, ein Ergebnis des nahezu unverändert gebliebenen Grundkapitals. Die Stellung der USA ist wie in den anderen Organisationen geschwächt worden, ist aber immer noch stärker als in der IBRD und der IDA. Es sank von einem Drittel der Stimmenanteile, 33,67 11/ 0, auf etwa ein Viertel, 26,32 Ofo. Tabelle 51 zeigt die Stimmenstruktur für die IFC nach dem Stande von 1976225 • Tabelle 51
stimmenverhältnisse in IFC
Stimmenanteil (in Prozent) weniger als 0,5 0,5 - 0,99 1,0 -1,99 2,0 - 2,99 3,0 - 3,99 4,0 - 4,99 mehr als 5,0
Anzahl der Mitgliedsländer 75 11
9 5 2 1 2
Die Struktur der Stimmengewichte entspricht in etwa der IBRD mit 75 Mitgliedern, die über weniger als 0,5 Ofo der Stimmen verfügen und 2 Mitgliedern mit mehr als 5,0 Ofo der Stimmen. Der Vergleich der Stimmenverhältnisse in den drei Organisationen enthüllt ziemlich deutlich ein gemeinsames Muster. Das weighted votingSystem schafft drei Klassen von Mitgliedern. Der Großteil der Mitglieder verfügt über weniger als 0,5 Ofo der Anteile und damit der Stimmen. Der Einfluß dieser Länder ist minimal. Allein haben sie keinerlei Bedeu22(
!2G
Vgl. Tabelle 43. Zusammengestellt auf der Basis von IFC, 1976 Annual Report, S. 36.
252
4. Kap .• 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank
tung. Ein gemeinsames Handeln ist sehr schwierig, da clie Länder nicht homogen sind. Und sogar eine gemeinsame Aktion würde nicht eine wirklich entscheidende Mehrheit hervorbringen. Dann besteht eine Mittelklasse von Mitgliedern, die zwar nicht über einen entscheidenden, aber zumindest einen sichtbaren Anteil der Stimmen verfügen. Die meisten gehören zu der Gruppe der Industrienationen. Ihr Einfluß als einzelnes Mitglied mag bescheiden sein. Als ziemlich kleine und homogene Gruppe können sie aber Koalitionen formen und einen gemeinsamen Aktionsplan entwickeln. Schließlich haben die Organisationen vier oder fünf bedeutende Mitgliedsländer, die in der Lage sind, die Abstimmungsmaschinerie zu beherrschen und alle Entscheidungen zu beeinflussen. Obwohl die historische Entwicklung ein ständiges Sinken der Stimmenanteile dieser Länder anzeigt, ist die Aushöhlung nur das Ergebnis einer wachsenden Mitgliederzahl und nicht eines Anwachsens der Macht der Entwicklungsländer. Dieses Anwachsen splittert die Stimmen mehr und mehr. Unter den Entwicklungsländern hat nur Indien eine ausreichende Anzahl von Anteilen, um seine Stimme geltend zu machen. Solange die Stimmrechte von den gezeichneten Anteilen abhängig sind, besteht kaum eine Chance, die Stimmenstruktur zu ändern und den Einfluß der schwächeren Mitglieder zu erhöhen. 3. Funktionen
Wie im IMF ist der Gouverneursrat das höchste Organ der Weltbankgruppe, oder genauer die Gouverneursräte. Alle Befugnisse der IBRD/ IDA/IFC sollen dem Gouverneursrat zustehen226 • Unter anderem hat der Gouverneursrat die Befugnis, -
neue Mitglieder zuzulassen,
-
das Grundkapital und die Beiträge zu erhöhen,
-
die Mitgliedschaft zu suspendieren,
-
über die Berufung gegen Entscheidungen der Exekutivdirektoren bezüglich der Interpretation der Statuten zu entscheiden,
-
Vereinbarungen über die Zusammenarbeit mit anderen internationalen Organisationen zu treffen,
-
eine Entscheidung über die endgültige Beendigung der Aktivitäten der IBRD/IDA/IFC und die Verteilung der Aktiva zu treffen,
228 IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 2, lit. a; IDA, Articles of Agreement, Art. VI, Sec. 2. lit. a; IFC, Articles of Agreement. Art. IV. Sec. 2. lit. a.
D. Beziehungen zur Umwelt: Gouverneursrat
253
-
die Verteilung des Nettoeinkommens der IBRD/IDA/IFC zu bestimmen,
-
vorgeschlagene Änderungen der Statuten zu genehmigen227 •
Trotz aller dieser Kompetenzen und der Stellung des Rates als oberstes Organ ist der Gouverneursrat mehr und mehr zu einem bloßen Repräsentationsorgan geworden, das lediglich Entscheidungen legitimiert228 , so daß die Verteilung der Stimmrechte für die grundlegenden Machtstrukturen in der Weltbankgruppe wichtiger ist als für die Abstimmungen im Rat selbst. Der Gouverneursrat soll seine Funktionen vor allem auf seinen Sitzungen ausüben, die zumindest einmal im Jahr abgehalten werden sollen229 • Es ist zur Regel geworden, nicht nur gemeinsame Sitzungen des Gouverneursrates der IBRD, IDA und IFC einzuberufen, sondern diese auch mit der Sitzung des IMF zu verbinden, was wohl nicht zuletzt auf die Einstufung der Weltbank und des IMF als die Zwillinge von Bretton Woods zurückzuführen ist. Es ist vor allem auf diese Massierung von Versammlungen zurückzuführen, daß die Jahressitzung zu einem wichtigen Ereignis geworden ist, das viel Publizität genießt und in der Regel von den maßgeblichen Politikern persönlich besucht wird. Auf der anderen Seite kann diese Mammutveranstaltung kaum als der geeignete Ort angesehen werden, um Lösungen für schwierige Probleme zu erarbeiten und in den Plenarsitzungen Kompromisse auszuhämmern. In dem der Weltbank gewidmeten Teil der Plenarsitzung kommen vor allem der Präsident der Weltbankgruppe und die Gouverneure zu Wort. Da nicht nur die Großmächte eine Grundsatzerklärung abgeben wollen, sondern auch eine ganze Anzahl von Entwicklungsländern, ist die Sitzung, die grundsätzlich öffentlich ist, weitgehend zur Rednertribüne reduziert worden. Die Entwicklungsländer benützen die weitreichende Publizität vor allem, um ihre Stimme zu Gehör zu bringen und ihre Kritik zu artikulieren. Auf diese Weise versuchen sie, psychologisch dem überwältigenden Einfluß und dem Stimmgewicht der Industrieländer entgegenzuwirken. Denn da die meisten Entscheidungen mit einfacher Mehrheit getroffen werden, könnte eine Koalition von weniger als 10 Industrienationen die restlichen 117 (IBRD) , 106 (IDA) , 95 (IFC) Mitglieder überstimmen. Da den Industrieländern sehr daran gelegen ist, 227 IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 2, lit. b; IDA, Articles of Agreement, Art. VI, Sec. 2, lit. c; IFC, Articles of Agreement, Art. IV, Sec. 2, lit. c. 228 H.Chung: Decision-Making in the IBRD and the ILO, 19-70, S. 222. 229 IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 2, lit. c; IDA, Articles of Agreement, Art. VI, Sec. 2, lit. d; IFC, Articles of Agreement, Art. IV, Sec. 2, lit. d.
254
4. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank TabeHe52
Beschlußfassungsverfahren im Gouverneursrat Anzahl der Resolutionen
I I
IBRD Jahr
Annahme im schrift!. Verfahren
1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
ins gesamt
Plenum
5 7 4 6 5 4 4 12
16 10 8 9 8 5 8 6 7 2 4 8 4 4 5 5 16 6
8 5 2 4 6 3 6 7 6 4 1 4
2 3 5 3 4 3 1 2 4 4 2 7
1 3 1 3 2 3 1
11
I
128
182
Annahme im schrift!. Verfahren
4
2 1 2 1 2 2 1 2 3 2 1 3
5 2 2 5 2 2 1 2 1 50
I
51
IFC Annahme im schrift!. Verfahren
Plenum
3 2 1 1 3 7 3
8 12 5
2
I
I I
Plenum
4 5 9 5 2 1
11
I
IDA
4
1 1 3 6 l5
6 5 1 1 2 1 2 2 1
3
2
2 6 1 1 2 2
,
I
2 3 44
2
I
I
2 2 1 3 51
eine offene Konfrontation zu vermeiden, ist diese Taktik nicht erfolglos geblieben. Den offiziellen und inoffiziellen Begegnungen "hinter den Kulissen" kommt unter diesen Umständen große Bedeutung zu. Angesichts der hohen politischen Ebene, auf der sich die Sitzungen abspielen, können diese "bilateralen oder multilateralen" Gespräche zu konkrete-
D. Beziehungen zur Umwelt: Gouverneursrat
255
ren und schnelleren Ergebnissen führen als langwierige Diskussionen im Plenum. Auf diese Weise trägt der Gouverneursrat als Forum zur Klärung von Interessenkonflikten und zum Aufbau von Koalitionen bei. Angesichts dieser Entwicklung ist es nicht erstaunlich, daß man sich auf die eine Jahressitzung beschränkt und· bisher auch keine außerordentliche Sitzung einberufen hat. Zudem werden wesentliche Entscheidungen immer weniger während der Jahressitzung getroffen. Vielmehr nutzt man in zunehmendem Maße die Möglichkeit, Beschlüsse in schriftlichen Verfahren zu fassen23o , wie Tabelle 52 zu entnehmen ist231 • Wie Tabelle 52 zeigt, wurden während der ersten 20 Jahre von 1946 -1965 von 224 die IERD betreffenden Resolutionen 144 Resolutionen durch das Plenum und nur 80 oder 35,7 Ofo im schriftlichen Verfahren verabschiedet. Von 1966 -1976 wurden dagegen 48 IERD-Entscheidungen im schriftlichen Verfahren und nur 38 im Plenum getroffen; in der IDA betrug das entsprechende Verhältnis 25 zu 20 und in der IFC 21 zu 19. In Bezug auf die gesamte Weltbankgruppe wurden daher zwischen 1966 und 1976 von 171 Resolutionen 94 oder rund 55 Ofo im schriftlichen Verfahren angenommen. Weiterhin muß beachtet werden, daß die im schriftlichen Verfahren getroffenen Entscheidungen in der Regel weit größere Bedeutung haben. So wird insbesondere über Beitrittsgesuche hauptsächlich im schriftlichen Verfahren entschieden. Eine ganze Reihe von Resolutionen des Plenums haben dagegen Routineentscheidungen, wie z. B. die Festlegung der nächsten Jahressitzung, Dankadressen an das gastgebende Land zum Gegenstand. Die Arbeit des Plenums wird durch ein Präsidium geleitet, das jedes Jahr vom Gouverneursrat aus dessen Mitte gewählt wird232 und diese Funktionen sowohl für die IERD, IFC, IDA als auch den IMF wahrnimmt. Der Wechsel in der Zusammensetzung des Präsidiums ist recht interessant und wird durch Tabelle 53 auf S. 256 veranschaulicht233 • Von 1946 -1950 wurden ein Vorsitzender und 4 Stellvertreter gewählt234 • Diese fünf Mitglieder des Präsidiums waren die fünf größten Anteilseigner der Weltbank, also die USA, Großbritannien, Frankreich, Indien und China, die abwechselnd für ein Jahr das Amt des VorsitzenIBRD, By-Laws, Sec.13; IFC, By-Laws, Sec. 11. Zusammengestellt auf der Basis von IBRD/IFC/IDA, Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings. 232 IBRD, By-Laws, Sec. 7; IFC, By-Laws, Sec. 5. 233 Zusammengestellt auf der Basis von IBRD/IFC/IDA, Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings. m Unter den Stellvertretern herrschte als solche offiziell keine Rangordnung. Die Kennzeichnung als 1. bis 5. Stellvertreter dient nur der übersichtlichkeit. 230
231
256
4. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank Tabelle 53
Zusammensetzung des Präsidiums des Gouverneursrates
Jahr
Vorsitzender
1. stellv.1 2. Stellv.
3. stellv.1 4. Stellv.
5. Stellv.
Entw.1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind·IEntw·1 Ind. land land land land land land land land land land land land 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
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X X
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den innehatten und damit auch äußerlich ihre EinflußsteIlung demonstrierten. Von 1951-1959 begnügten sich die fünf größten Anteilseigner damit, als stellvertretende Vorsitzende zu fungieren, während sie mit ihrer Stimmenmehrheit einen Vorsitzenden unter den übrigen Gouverneuren auswählen konnten. Auf diese offene "Demonstration der Stärke" wird seit 1960 verzichtet, und die fünf großen Anteilseigner haben ihr Vorrecht auf die Bekleidung der Präsidentenämter aufgegeben. In der Folgezeit waren alle Gouverneure für das Amt des Vorsitzenden und seiner bei den Stellvertreter (1961 und 1962 gab es nur einen Stellvertreter) frei wählbar. Das war offensichtlich eine verbindliche Geste gegenüber den Entwicklungsländern, die in den Jahren 1960 -1976 13mal den
D. Beziehungen zur Umwelt: Gouverneursrat
257
Vorsitzenden und 26mal die stellvertretenden Vorsitzenden gestellt haben. Angesichts des großen Stimmgefälles ist es allerdings nicht sehr belangvoll, wenn z. B. 1964 EI Salvador (0,13 Ofo der Stimmen in der IBRD, 0,07 Ofo in der IDA, 0,2 Ofo in der IFC), oder 1973 Trinidad und Tobago (0,28 Ofo der Stimmen in der IBRD, 0,09 Ofo in der IDA, 0,3 Ofo in der IFC) den Vorsitz innegehabt haben. Insoweit können die Amtsinhaber aber als Katalysatoren im informellen Konsultations- und Einigungsprozeß dienen. Der Gouverneursrat übt seine Funktionen nicht nur durch das Plenum, sondern vor allem durch seine Ausschüsse aus. Deren Anzahl hat allerdings in demselben Maße abgenommen, wie die Weltbank ihre Stellung festigen konnte. In der Gründungsphase verfügte der Gouverneursrat zunächst über sechs Aussschüsse, in denen die Mitgliedschaft beschränkt war. Der Gouverneursrat errichtete bereits während der Eröffnungssitzung am 13. März 1946 ein sog. "Procedures Committee"235, das bald zum Joint Procedures Committee (JPC) wurde, da es Aufgaben sowohl für die Weltbank als auch den IMF wahrnimmt. Das JPC seinerseits empfahl je nach Bedarf die Einsetzung weiterer Ausschüsse. So bestanden in der Gründungsphase neben dem JPC ein -
Committee on Rules and Regulations,
-
Committee on Membership,
-
Financial Committee,
-
Committee on Subscriptions Revision,
-
Committee on Advisory Council.
Bereits im Jahre 1947 wurde kein Committee on Subscriptions Revision mehr eingesetzt, statt dessen ein Joint Committee on Liaison beschlossen. 1948 wurde sowohl auf das Committee on Advisory Council als auch das Joint Committee on Liaison verzichtet. Mit dem Zuendegehen der Aufbauphase schrumpfte die Zahl der Ausschüsse weiter. Im Jahre 1949 wurde neben dem JPC nur noch ein weiterer Ausschuß eingerichtet, das Committee on Organization and Administration, das seit 1951 als Committee on Finance and Organization bezeichnet wurde. 10 Jahre nach der Gründung der IBRD empfahl das JPC im Jahre 1957, keine weiteren Ausschüsse mehr einzurichten. Das machte deutlich, daß die Aufbauphase endgültig vorbei war und die Anzahl der zu bewältigenden Probleme stark abgenommen hatte. Alle Kompetenzen, die früher auf mehrere Ausschüsse verteilt wurden, waren nun im JPC selbst vereinigt. Damit wurde das JPC zum mächtigsten Organ des Gouverneurs235
S.9.
IBRD, Meeting of the Board of Governors, 1946, Summary Proceedings,
17 Wlegand
258
4. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank
rates. Die Mitgliedschaft war zunächst auf 12 Gouverneure beschränkt, wurde aber - ebenso wie die Anzahl der Exekutivdirektoren - mit der anwachsenden Mitgliederzahl im Jahre 1958 auf 16238, bereits ein Jahr später 1959 auf 18237, 1960 auf 19238, 1964 auf 20 239 und 1974 auf 21 Mitglieder erhöht239a • Angesichts der Zentralstellung des JPC ist die MitTabelle 54 Sitzverteilung im JPC zwischen Entwicklungsund Industrieländern
I
Jahr 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
I
Anzahl der Sitze der Entwicklungsländer
Anzahl der Sitze der Industrieländer
6 6 6 6 7 5 6 7 6 6 7 6
6 6 6 6 5 7 6 5 6 6 5 6 5 7 7 7 9 7 9 7 7 8 6 7 8 6 7 7 8 8 7
11 11
12 12 10 12 11
13 14 11
14 13 12 14 13 13 12 13 14
I
insgesamt 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 16 18 19 19 19 19 20 20 21 19 20 20 20 20 20 20 20 21 21
238 IBRD, Annual Meeting of the Board of Governors, 1958, Summary Proceedings, S. 19. 237 IBRD, 195'9 Annual Meeting of the Board of Governors, Summary Proceedings, S.14. 238 IBRD, 1960 Annual Meeting of the Board of Governors, Summary Proceedings, S. 16. 239 IBRD/IDA, 1964 Annual Meeting of the Boards of Governors, Summary Proceedings, S. 16. 239 3 IBRD/IFC/IDA, 1974 Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings, S. 176.
b. Beziehungen zur Umwelt: Gouverneursrat
259
gliedschaft äußerst begehrt. Von Anfang an beanspruchten die fünf größten Anteilseigner einen ständigen Sitz im JPC. Auf Grund ihrer Stimmenanteile war es für sie ein Leichtes, diesen Anspruch durchzusetzen und sich in den Ausschuß hineinzuwählen. Die Aufteilung der Sitze zwischen Industrie- und Entwicldungsländern zeigt Tabelle 54240 • Der Tabelle 54 ist klar zu entnehmen, daß die Sitze im 12köpfigen JPC zunächst nahezu gleichmäßig zwischen Industrie- und Entwicklungsländern aufgeteilt wurden, wenn man auch hier wieder die Randfälle der Zurechnung zur einen oder anderen Gruppe berücksichtigt. Mit der Erweiterung der Mitgliederzahl auf 16,18,19,20 bzw. 21 bildete sich jedoch nahezu eine Zweidrittel- zu Eindrittel-Verteilung heraus, wenn dadurch natürlich auch das Stimmrecht der Anteilseigner nicht beeinfiußt wurde. Die maßgebenden Industrieländer können es sich daher erlauben, mit ihren Stimmen mehr Entwicldungsländer in das JPC zu holen, um auf diese Weise z. B. der Kritik am weighted voting-System die Spitze zu nehmen. Durch die aktive Mitarbeit der Entwicldungsländer im JPC sind diese aber in der Lage, ihre Vorstellungen nicht nur verbal im Plenum vorzutragen, sondern auch in der Arbeitsatmosphäre des Ausschusses geltend zu machen. Das JPC wählt aus seiner Mitte einen Vorsitzenden, dessen Stellvertreter (ab 1963 sind es zwei Stellvertreter) und einen Berichterstatter. Die Verteilung der Amtspositionen zwischen Entwicldungs- und Industrieländern zeigt Tabelle 55 241 auf S. 260. Tabelle 55 zeigt in Bezug auf die Verteilung des Vorsitzes und des stellvertretenden Vorsitzes eine auffallende Ähnlichkeit mit Tabelle 53. Das ist auch nicht verwunderlich. Denn angesichts der Zentralstellung des JPC und der ihm zukommenden Lenkungsfunktion war es nur folgerichtig, daß der Gouverneursrat denselben Gouverneur zum Vorsitzenden des Plenums und des JPC bestimmte. Seit 1960 wird dieselbe Regel auch für dessen Stellvertreter befolgt. Auch diese Zusammenstellung macht deutlich, daß die Industrieländer recht großzügig ihr Stimmenübergewicht dazu benutzen, um die Entwicldungsländer in Amtspositionen einzusetzen. Das JPC wird vor allem während der Jahresversammlung der Weltbank tätig, kann aber auch schon in die Vorbereitungen der Sitzung eingreifen, da es jeweils ein Jahr im voraus gewählt wird. Die Sitzungen des JPC sind im Gegensatz zu den Plenarsitzungen nicht öffentlich. Das 240 Zusammengestellt auf der Basis von IBRD/IFC/IDA, Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings. 241 Zusammengestellt auf der Basis von IBRD/IFC/IDA, Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings.
17·
260
4. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank Tabelle 55
Besetzung der Amtspositionen im JPC Vorsitzender Jahr
1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976
ins gesamt
Entw·1 Ind. land land
X X X X
X
X
X
X
X X
X X
X X X X X X
X
X X X X X X
21
X X X X X X X X X X X X X X X
22
Berichterstatter
I Entw·1 I land
Ind. land
X X X
X X X
X X X
X X X X X X
X X X X
X X
X
X X
X X
X X X X X
10
I
Entw.l. Ind. land land
X
X
X
Ind. land
2. Stellvertr.
X
X X
X X X X
I Entw·1 I land
1. Stellvertr.
X
X X
X X X X X X X X
X X X X X
X
9
12
X X X X X
X
X X
X X
I
3
20
11
läßt darauf schließen, daß die Diskussionen in diesem Gremium kritisch werden können. Es ist offensichtlich hier, wo die Entscheidungen fallen und der Konsultations- und Einigungsprozeß am intensivsten ist, der durch unzeitgemäße Publizität nur erschwert werden könnte. Auch die vom JPC verabschiedeten Berichte lassen kaum die Bedeutung der von ihm geleisteten Arbeit erkennen. Die beiden die Weltbank betreffenden Berichte handeln nur in dürren Worten vom Jahresbericht, den Bilanzen, Rechnungsprüfung, Verwaltungsbudget, Verteilung des Reingewinns, Beitrittsgesuchen und Ort und Zeit der nächsten Versamm-
D. Beziehungen zur Umwelt: Exekutivdirektoren
261
lung242 • Aus diesen Berichten sind weder Details der Diskussionen, noch die Standpunkte einzelner Mitglieder zu entnehmen. Angesichts des im JPC massierten Stimmengewichtes steht die Annahme der Vorschläge des JPC durch das Plenum außer Frage. Da das JPC immer für ein Jahr gewählt wird, bleibt es auch nach Beendigung der Jahresversammlung verfügbar für Konsultationen im schriftlichen Verfahren oder durch Einberufung einer Sitzung243 • Auf diese Weise kann es als Verbindungsglied zwischen Gouverneursrat, Exekutivdirektoren und Management dienen und die Funktionen des Gouverneursrates praktisch auf permanenter Basis ausüben. 11. Exekutivdirektoren I Executive Directors
Da der Gouverneursrat/Board of Governors zu groß ist, um als wirksames Kontroll- oder sogar Managementorgan zu dienen, sehen die Statuten vor, daß der Gouverneursrat alle Befugnisse den Exekutivdirektoren/Executive Directors überträgt, soweit diese nicht ausdrücklich dem Gouverneursrat vorbehalten sind244 • 1. Zusammensetzung
Im Gegensatz zum Gouverneursrat muß das Direktorium ein kleines Organ sein, um seine Aufgaben effektiv erfüllen zu können. Die Zahl der Direktoren war daher ursprünglich auf 12 festgesetzt zuzüglich derselben Anzahl von Stellvertretern245 • Diese 12 Exekutivdirektoren repräsentierten die 38 ursprünglichen Mitglieder. Da erwartet wurde, daß die Mitgliederzahl der Weltbank allmählich ansteigen würde, sahen die Statuten vor, daß der Gouverneursrat mit einer Vierfünftel-Mehrheit die Anzahl der Exekutivdirektoren erhöhen kann. Bereits während der Eröffnungssitzung des Gouverneursrates im Jahre 1946 entschied der Rat, die Wahl eines zusätzlichen Exekutivdirektors zu genehmigen246 • 1948 stieg die Anzahl auf 14247 , 1952 auf 16 248 , 1956 auf 17 249, 1959 auf 1825~, 1964 auf 19251 , und 1965 schließlich auf 20 252 • Der Vergleich mit der wach242 Vgl. z. B. IBRD/IFC/IDA, 1976 Annual Meetings of the Boards of Governors, Summary Proceedings, S. 212 - 216. 243 Ebd., S. 216. 244 Vgl. oben 4. Kap., 2. Abschn., D I 3. 245 IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 4, lit. b. 246 IBRD, Second Annual Report, 1946 - 1947, S. 23. 247 IBRD, Third Annual Report, 1947 - 1948, S. 32. 248 IBRD, Eighth Annual Report, 1952 - 1953, S. 66. 249 IBRD, Twelfth Annual Report, 1956 -1957, S. 25. 250 IBRD, Fourteenth Annual Report, 1958 - 1959, S. 47. 251 IBRD, Annual Report 1963 - 1964, S. 90. 252 World Bank/IDA, Annual Report 1964 - 1965, S. 49.
262
4. Kap., 2. Abschn.: Organisatorische Merkmale der Weltbank
senden Mitgliederzahl zeigt, daß die Erhöhung der Zahl der Exekutivdirektoren gerechtfertigt und ziemlich bescheiden war, wie Tabelle 56 demonstriert. Tabelle 56
Zahl der Exekutivdirektoren und Mitglieder der mRD
Jahr
Anzahl der Mitgliedsländer
Anzahl der Exekutivdirektoren
1946 1947 1948 1952 1956 1959 1964 1965 1976
38 45 47 51 58 68 102 102 127
12 13 14
16 17 18 19 20 20
Während 1946 jedes dritte Land unmittelbar durch einen eigenen Exekutivdirektor vertreten war, war es 1976 nur bei ca. jedem 6. Land der Fall. Unter den Exekutivdirektoren sind zwei Gruppen zu unterscheiden. Eine Gruppe besteht aus ernannten Direktoren, die andere aus gewählten, so daß auch insoweit zwischen mehr und weniger einflußreichen Mitgliedern unterschieden wird. Die fünf größten Anteilseigner ernennen ihre Exekutivdirektoren und Stellvertreter253 • 15 Jahre lang waren das die USA, Großbritannien, Frankreich, China und Indien. 1960 verlor China dieses Privileg zugunsten der Bundesrepublik25" infolge der Erhöhung des Grundkapitals. Aber erst im Jahre 1971 verdrängte Japan Indien als fünftgrößten Anteilseigner mit dem Recht, einen eigenen Exekutivdirektor zu ernennen. Japan machte von diesem Recht Gebrauch, was zur Folge hatte, daß zeitweilig 21 Exekutivdirektoren im Direktorium saßen, bis Indien in den 1972er Wahlen zur Gruppe der gewählten Exekutivdirektoren überwechselte255 • Alle anderen Exekutivdirektoren werden auf zwei Jahre von den restlichen Gouverneuren gewählt256 • Nur wenige Mitgliedsländer haben genügend Stimmen, um ihren eigenen Exekutivdirektor zu wählen, wie z. B. Kanada, China und Indien (nachdem es das Privileg verloren hatte, einen Direktor zu ernennen). Die anderen Länder haben Koalitionen mit anderen Mitglie253 254 255
256
IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 4, lit. b. IBRD, Sixteenth Annual Report, 1960 -1961, S.47. World Bank/IDA, Annual Report 1971, S. 43. IBRD, Articles of Agreement, Art. V, Sec. 4, lit. b.
D. Beziehungen zur Umwelt: Exekutivdirektoren
263
dern einzugehen, um die notwendige Anzahl von Stimmen für die Wahl eines Exekutivdirektors zusammenzubringen. Aber selbst Mitglieder mit ausreichender Stimmenzahl ziehen es oft vor, ihre Stimmen mit anderen zu vereinen, da die Stellung eines Exekutivdirektors wesentlich von der Anzahl der von ihm abzugebenden Stimmen abhängt. Kanada hat es z. B. während seiner 30jährigen Mitgliedschaft 21 Jahre lang vorgezogen, eine Koalition einzugehen, während es nur 9 Jahre lang keiner Gruppe beitrat. Die Folge ist, daß der kanadische Direktor 1976 die 7. Rangstelle in der Stimmhierarchie der Exekutivdirektoren einnahm und 4,48 0/0 der Stimmen abgab, obwohl Kanada allein nur über 3,36 Ofo der Stimmen verfügte. Wie sich das Direktorium im einzelnen zusammensetzt, zeigt Tabelle 57 257 auf S. 264 - 273. Die erste Zahl in jeder Jahresspalte gibt die offizielle Stellung in der Rangordnung der Exekutivdirektoren an, die sich unter den ernannten und gewählten Direktoren nach dem Stimmengewicht des Exekutivdirektors richtet. Das bedeutet, daß die Ziffern 1 - 5 sich auf die ernannten Direktoren, die anderen auf die gewählten Direktoren beziehen. 1946 gab es nur 7 gewählte Direktoren (Ziffern 6 - 12), 1976 dagegen 15 gewählte Direktoren (6 - 20). Länder mit derselben Nummer bildeten daher eine Gruppe zur Wahl eines gemeinsamen Exekutivdirektors. Die Zahl 7 im Jahre 1947 zeigt z. B. an, daß Belgien, Island, Luxemburg und Norwegen eine Koalition zur Wahl eines gemeinsamen Exekutivdirektors eingingen. Das "X" hinter der Ziffer zeigt an, daß das betreffende Land den Exekutivdirektor für diese Gruppe stellte, das ,,0" bedeutet, daß dieses Land den Stellvertreter des Direktors stellte. Z. B. das "X" hinter Belgien weist darauf hin, daß der Direktor der Gruppe 7 ein Belgier war, das ,,0" zeigt, daß der Stellvertreter ebenfalls aus Belgien kam. Das N gibt an, daß das Land sich keiner Gruppe anschloß und einen eigenen Exekutivdirektor und Stellvertreter hatte, insbesondere also die fünf größten Anteilseigner. Die zweite Ziffer in jeder Jahresspalte gibt die Anzahl der Stimmen an, die einem Lande zustehen. Der Zweck dieser Tabelle ist es zu analysieren, wie sich die Koalitionen zwischen den Mitgliedern zusammensetzen und wie sie wechseln, besonders nach den alle zwei Jahre stattfindenden Wahlen und dem Beitritt neuer Mitglieder. Natürlich ist es nicht überraschend, daß keine der Koalitionen von 1947 bis 1976 bestehen blieb, da nicht nur die Weltbank und die Mitgliedsländer, sondern auch das internationale Klima wesentlichen Wandlungen unterworfen waren. Es ist daher nicht erstaunlich, daß Tabelle 57 ein verwirrendes Bild ständiger Veränderungen zeigt. Nichtsdestoweniger läßt das gründliche Studium der Tabelle einige wichtige Regeln erkennen, die die Bildung von Koalitionen bestimmen; 157
Zusammengestellt auf der Basis von IBRD, Annual Reports.
~
, Land ; Afghanistan Algeria Argentina : Australia Austria : Bahrain ,, Bangladesh Belgium Bolivia . Botswana , Brazil Burma Burundi Cameroon Canada Central Africa Chad Chile China Colombia Congo Costa Rica Cuba
8. tn
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o
P
g.
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t.:) Cl)
Fortsetzung S. 266
Czechosiovakia Dahomey Denmark Dominican Rep. Ecuador Egypt EI Salvador Equ. Guinea Ethiopia Fiji Finland France Gabon Gambia Germany Ghana Greece Guatemala Guinea Guyana Haiti Honduras Iceland India Indonesia Iran Iraq Ireland 490 140 310 14
120 12
--- ----
'---
---
586 310
586 80 310 8
586 110 310 11
260 260 4250
260 6 260 11 4250 50:
260 7 260 9 4250 53
-
260 8 260 10 4250 53
10 7 53
-------
---
- - - ----
14 12 130 50: 7x 80 8
-
55~
325 280 260 4250 1350 586 310
JL .. _
11
13 50: 17 60 6
15
270 260 260 4250 1350 586 310 9 6 13x 50: 12x 80 8
270 260 260 4250 1350 586 310
500 9 270 6
500 13 270 8
500 7 270 12
3550 400 500 270
500 12 270 6
500 13 270 8
630 5500
280
930 290 314 848 280
630 13 5500 40: 3550 16/li 17 500 14 270 11
12x 8
7x
630 13 5500 41'1
130 15 15 6 11
280 6
930 290 314 783 260
3550 151ll
630 13 5500 43
630 110 5500 4lli1
630 6 5500 40:
6 5500 40:
43
13 14 14 8 12
280 8
930 270 282 783 260
3550 Ha
280 8
280 8
13 6 9 8 6
280 14
930 270 282 783 260
280 14
6
11x 6 12 8
12
930 270 282 783 260
930 270 282 783 260
9 7 8 14 8
270 282 650 260
10 10 12 10
6 7 8xo 11 7
1500
1500 60
9
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Fortsetzung Seite 268
Nepal Netherlands New Zealand Nicaragua Niger Nigeria Norway Oman Pakistan Panama Paraquay Peru Philippines Poland Portugal Qatar Romania Rwanda Saudi Arabia Senegal Sierra Leone Singapore . Somalia South Africa Spain Sri Lanka Sudan Swaziland
1250 12
1250 13 400 10
1250 12 14
1250 11 400 10
1250 15 400 110
1250 120 14x 400 100 6
1250 1250 400 350
350 6
6
1250 252 280 425 750 8x 12 17x 12 14
6x 11 18 11 15
1250 252 264 425 400
1250 252 264 425 400
1250 252 264 425 400
8x 60 9 6 9
1250 252 264 425 400
8x 60 12 6 12
11x 7xo 8 8 7
7 7 7xo 7 6x
252 264 425 400 1500
252 258 425 400 1500
8 8 10 8 9xo
750
750 13
750 13x
750 130
280
3000
750 11
750 100
750 110
7
3000 9x 280 110
3000 9x 258 120
3000 lOx 258 6
258 6
258 7
258 8
10
3000 15&
3000 lOx
3000 11x
6xo
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Sweden SyIia Tanzania Thailand Togo Trinidad and Tob 'l\misia Thrkey Uganda United Arab. Emir. UK US Upper Volta Uruguay Venezuela Viet-Nam YemenArab. Yemen, Peoples Yugoslavia Zaire Zambia
Land ~
13250 211 32000 111 355 7 8
650 6
10
9
14x
14
211 111
1947
680 14x
140
315 11
630 14
355 7 355 7
13250 211 32000 111
1949
680 9x
375 100
315 8
11
650 70
355 6 355 6
13250 21.'1 32000 11!1
1951
650 100
355 6 355 6
13250 211 32000 111
680 7
375 11
1250 13 315 8
1953
Tabelle 57 (Teil I) - Fortsetzung
650 90
11
355 17 355 12
13250 211 32000 11!1
680 6
375 10
1250 13 315 8
1955
650 90
355 18 355 11 375 12
650
355 355 375
13250 32000
370 680
17 680 7 13250 211 32000 111
375
375 10
1250 848
1959
1250 13x 315 6
1957
J
I
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Fo:/'tsetzung S. 270
Burma Burundi Cameroon Canada Central Afriea Chad Chile China Colombia Congo Costa Riea
Brazil
Botswana
Bolivia
Bahamas Bahrain Bangladesh Barbados Belgium
Austria
Afghanistan Algeria Argentina Australia
Land
~ II
550 II
4750 12x 460 20
18 18 200 9xo 120
550 1050 3983 5580 2117
1967 150 15 20x 9x 140
4750 460 282 3983 757 400 450 8170 350 350 ll83 7750 ll83 350 357
550 1050 3983 5580 2117
1969
4750 14x 460 20 12 3983 17 14 3983 17 3983 18 3983 15 6 650 8 650 70 650 6 650 7 15 400 120 400 15 20 450 19 450 19 7xo 7750 9xo 7750 9xo 7750 8xo 8170 8xo 20 350 19 350 19 20 350 190 350 190 16 ll83 18x ll83 19 ll83 20x 1183 20 10x 7750 13x 7750 14x 7750 11x 7750 llxo 14xo 1183 15xo ll83 17xo 1183 17xo 1183 18xo 20 350 19 350 19 18 357 16 357 17 290 17 330 180
4750 13x 460 190
550 1050 3983 5580 1250
1965
3983 19x 5580 7x 1250 130
1963
4750 10x 460 18
3983 180 5580 6x 1250 100
160 8x 90
9x 16x
350 16
17
1961
llx 200 12 19 21 12x 17 9x 17 170 20 13x 19x 17 18
160 16 20x 100 llo
5795 460 282 3983 757 400 450 8170 350 350 1183 7750 ll83 350 357
550 1050 3983 5580 2117
1971
14 17 7x 17 17 20
II
1183 19x 350 17 357 16
14 17 6x 17 17 20
II
19x 17 16
15 15x 200 180 100 7 12 80 7 10x 20 14 19 5795 460 293 3983 757 400 450 9668 350 350 1183
335 1317
550 1050 3983 5580 2554
550 1359 3983 5921 2554 421 335 1317 361 5795 460 293 3983 757 400 450 9668 350 350 1193 7750 1183 350 357
1976
10x 20 14 19
9 70
18 18x 20x 130 10
1973
Tabelle 57 (Teil 11): Mitgliedsländer der Weltbank, ihre Exekutivdirektoren und ihre Stimmenzahl (1961-1976)
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