Luftrettung in der Bundesrepublik Deutschland: Die Kompetenz zur Regelung und Ausführung der Patientenrettung und des Patiententransportes mittels Luftfahrzeugen [1 ed.] 9783428452491, 9783428052493

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JOHANNES

STINDT

Luftrettung in der Bundesrepublik Deutschland

Schriften zum öffentlichen Band 432

Recht

Luftrettung i n der Bundesrepublik Deutschland Die Kompetenz zur Regelung und Ausführung der Patientenrettung und des Patiententransportes mittels Luftfahrzeugen

Von D r . Johannes Stindt

D U N C K E R

&

H U M B L O T

/

B E R L I N

D 6 Alle Rechte vorbehalten © 1982 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1982 bel Buchdruckerei A. Sayffaerth - E. L. Krohn, Berlin 61 Printed in Germany ISBN 3 428 05249 8

Meinen Eltern gewidmet

Vorwort Die vorliegende Arbeit ist i m J u l i 1981 abgeschlossen — und anschließend vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Universität Münster als Dissertation angenommen worden. Literatur und Rechtsprechung sind bis J u l i 1981 berücksichtigt. A u f eine Überarbeitung der Dissertation unter Einbeziehung später veröffentlichter Rechtsprechung und Literatur mußte aus Zeitgründen verzichtet werden. Für Anregungen und Unterstützung bei Anfertigung der Arbeit bedanke ich mich besonders herzlich bei meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. N. Achterberg, Universität Münster. Mein Dank gilt ebenfalls dem Zweitberichterstatter, Herrn Prof. Dr. Dr. A. Bleckmann, Universität Münster. Lorup, i m August 1982 Johannes Stindt

Inhaltsverzeichnis

§ 1 Einführung

17

I. Ziele der A r b e i t

17

I I . Untersuchungsbereich

18

I I I . Gang der Untersuchung

Erster

19

Abschnitt

Darstellung der Luftrettung § 2 Entwicklung u n d Aufgaben des Luftrettungswesens

20

I. Geschichtliche E n t w i c k l u n g der L u f t r e t t u n g

20

I I . Aufgaben der L u f t r e t t u n g

22

1. Hubschrauberrettung

23

2. Ambulanzflugwesen

26

3. Zweckbestimmung der Katastrophenschutz- u n d Bundeswehrhubschrauber

26

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

28

I. Organisation der L u f t r e t t u n g

28

1. Beteiligung des Bundes aus dem KatastrophenschutzBundeswehrpotential 2. A n t e i l privater Unternehmen an der u n d am Ambulanzflugwesen

und 28

Hubschrauberrettung 29

3. Die Beteiligung der Länder u n d Kommunen

30

4. Die M i t w i r k u n g v o n Hilfsorganisationen u n d des A D A C

31

I I . Finanzierung der L u f t r e t t u n g '...·.. 1. Investitionskosten

.·..:.'

32

· · ·„··

32

2. Betriebskosten 3. Personalkosten

33 ...

.

.

..

...

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.

33

nsverzeichnis

10

I I I . Rechtsgrundlagen der Hubschrauberrettung

33

1. Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes

34

2. Verwaltungsvereinbarung zwischen Bundesverteidigungsministerium u n d Bundesverkehrsministerium, Amtshilfe der B u n deswehr

35

3. Rettungsdienstgesetze der Länder

36

4. Luftverkehrsrechtliche Vorschriften

37

Zweiter

Abschnitt

Würdigung der gesetzlichen Regelungen der Luftrettung § 4 Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes und Z i v i l schutzgesetzes I. Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes

38 38

1. Die zusätzliche Ausrüstung des Bundeskatastrophenschutzes

39

2. Regelung der Ausrüstungsverwendung durch allgemeine V e r waltungsvorschriften

40

3. Begrenzte Verwendung außerhalb des Katastrophenschutzes

41

I I . Zivilschutzgesetz

43

1. Hilfskrankenhäuser

44

2. Nutzung von Hubschrauberlandeplätzen des Zivilschutzes i m Frieden

44

§ 5 Luftverkehrsabkommen, Amtshilfe der Bundeswehr

45

I. Luftverkehrsgesetz, Luftverkehrsabkommen (ICAO)

45

1. Luftverkehrsabkommen 2. Verwaltungsabkommen zwischen dem Bundesminister Verteidigung u n d dem Bundesminister für Verkehr

45 der

I I . Nothilfe, Amtshilfe, Katastrophenhilfe

46 48

1. Nothilfe

48

2. A m t s h i l f e

49

3. Begrenzung der Amtshilfe durch Erlasse des Bundesverteidigungsministeriums

53

4. Zusammenfassung u n d Ergebnis

55

§ 6 Rettungsdienstgesetze der Länder

57

nsverzeichnis I. Luftrettungsnormen i n den Rettungsdienstgesetzen

57

1. Wortauslegung der Luftrettungsnormen

57

2. Genetische u n d historische Auslegung

58

3. Teleologische Auslegung

61

4. Zusammenfassung zum Rettungsumfang der L u f t r e t t u n g den Rettungsdienstgesetzen

in

I I . Zusammenfassung u n d Ergebnis zu den Rechtsgrundlagen der Luftrettung

Dritter

61 62

Abschnitt

Stillschweigende Bundeskompetenz für die Luftrettung aus Zusammenhang mit dem Sachgebiet Luftverkehr, Art. 73 Nr. 6 G G § 7 Zur Auslegung der Verfassungsnormen i m allgemeinen

65

I. Die A b l e i t u n g stillschweigender Kompetenzen

65

1. Begriffsbestimmung

67

2. Sachzusammenhang

68

3. Annex-Kompetenz

69

4. Natur der Sache

70

I I . K r i t e r i e n für die A b l e i t u n g und Begrenzung einer Bundeszuständigkeit k r a f t Sachzusammenhangs

71

1. BVerfG

71

2. M. Bullinger

73

3. N. Achterberg, E. Küchenhoff

78

4. Zusammenfassung u n d Ergebnis

80

§ 8 Die A b l e i t u n g der L u f t r e t t u n g v o m Sachgebiet Luftverkehr, A r t . 73 Nr. 6 GG I. Die Auslegung des A r t . 73 Nr. 6 GG, L u f t v e r k e h r

83 83

1. Wortsinn, Begriffssinn

83

2. L u f t r e t t u n g als L u f t v e r k e h r

86

3. L u f t r e t t u n g als T e i l des Rettungswesens

87

I I . Auslegung unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs . .

90

1. Systematische Auslegung

90

2. Historische Auslegung

92 ....

94

4. Das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung als Begrenzimg der Auslegung

3. Teleologische Auslegung

96

12

nsverzeichnis Vierter

Abschnitt

Verwaltungszuständigkeit für die Ausführung der Aufgabe Luftrettung § 9 Die Bestimmung „öffentliche Aufgaben der Verwaltung"

98

I. öffentliche Aufgaben der V e r w a l t u n g und der Verwaltungsbegriff i n A r t . 87 d GG I I . Die öffentlichen Aufgaben der V e r w a l t u n g nach A r t . 30 GG

98 100

§10 Bestimmung von „öffentlichen Aufgaben der Verwaltung" durch die Rechtsprechung des BVerfG 101 I. K r i t e r i e n des BVerfG i n den Fernsehurteilen

101

I I . K r i t e r i e n der abweichenden Meinung der Senatsminderheit zum Rundfunk-Umsatzsteuer-Urteil 104 I I I . Zusammenstellung der K r i t e r i e n des BVerfG

107

§11 Bestimmung „öffentliche Aufgabe" durch die Literatur

108

I. H. Peters

108

I I . H. H. K l e i n

110

I I I . Krautzberger

. . 113

1. Staatlicher Aufgabenbereich als Beschreibung des staatlichen Wirkbereichs 113 2. E r f ü l l u n g staatlicher Aufgaben durch staatliche Organe u n d durch v o m Staat beauftragte Private 115 I V . H. P. B u l l

117

1. A b l e i t u n g staatlicher Aufgaben aus den Staatszielen

117

2. Bestimmung u n d Begrenzung staatlicher Aufgaben aus den Normen des Grundgesetzes 119 3. Zusammenfassung der Bestimmungskriterien V. E. Becker

,,

122 124

1. Die Diskrepanz zwischen staatlicher Aufgabenwahrnehmung u n d den Bedürfnissen der Gesellschaft nach öffentlicher A u f gabenübernahme 124 2. Die Zuordnung staatlicher Aufgaben zu den Aufgabenträgern der V e r w a l t u n g 126 3. Zusammenfassung V I . W. B r o h m . : 1. Dec Zusammenhang zwischen-„öffentliche Aufgäbe der Verwaltung" u n d „Hoheitskompetenz" . - • .

128 129 129

nsverzeichnis 2. Die öffentlich-rechtlichen Bindungen der V e r w a l t u n g bei schlicht-hoheitlicher u n d privatrechtlicher Verwaltungsausführung 131 3. Die Abgrenzung des privatautonomen Bereichs der V e r w a l tung v o m öffentlich-rechtlichen Funktionsbereich 134 4. Zusammenfassung

136

§ 12 Bestimmung der Aufgabe L u f t r e t t u n g u n d Patiententransport Hilfe der ermittelten K r i t e r i e n . f

mit 137

I. Die ermittelten K r i t e r i e n zur Bestimmung von Aufgaben öffentlicher V e r w a l t u n g aus Rechtsprechung u n d L i t e r a t u r 137 1. Der Aufgabenbereich des A r t . 30 GG

137

2. Die drei Merkmalsgruppen zur Bestimmung öffentlicher A u f gaben der V e r w a l t u n g 138 I I . Die A n w e n d u n g der K r i t e r i e n auf die Aufgaben der L u f t v e r kehrsverwaltung, A r t . 87 d GG 140 I I I . Die A n w e n d u n g der K r i t e r i e n auf die Aufgaben der L u f t r e t t u n g u n d des Patiententransportes 145 1. Die Regelung der Aufgabe L u f t r e t t u n g i n Gesetzen, Richtl i n i e n u n d Verwaltungsabkommen 145 2. Die Befassung des Staates m i t der öffentlichen Aufgabe L u f t rettung aus Gründen der Sicherheit des Luftverkehrs u n d der Funktionsfähigkeit der L u f t r e t t u n g 146 Fünfter

Abschnitt

Die Ableitung der Verwaltungskompetenz für das Luftrettungswesen vom Sachgegenstand Luftverkehrsverwaltung, Art. 87 d GG § 13 Auslegung des A r t . 87 d GG, Luftverkehrsverwaltung

150

I. Auslegung nach dem Wortsinn, Begriffssinn

152

1. Der Begriff „Verwaltung"

152

2. Der Begriff „LuftverkehrsVerwaltung"

154

I I . Systematische Auslegung 1. Der Zusammenhang v o n A r t . 87 d GG m i t S. 1 GG

155 A r t . 87 Abs. 1

156

2. Der systematische Standort der Luftverkehrs Verwaltung zu den übrigen Verkehrs Verwaltungen 157 3. K e i n Zusammenhang der obligatorischen bundesunmittelbaren Luftverkehrsverwaltung m i t A r t . 87 Abs. 3 GG 159 I I I . Geschichtliche Auslegung

162

1. Die Organisation u n d Betätigung der Luftverkehrsverwaltung bis zum Ende des Zweiten Weltkrieges 162

14

nsverzeichnis 2. Die Luftverkehrsverwaltung i n der Zeit von 1945 bis zur Wiedererlangung der Lufthoheit i m Jahre 1955 167 3. Die Entwicklung der Verwaltungstätigkeit i m Bereich des Luftverkehrs von 1955 bis zur Einfügung des A r t . 87 d i n das Grundgesetz 168 I V . Genetische Auslegung

171

1. Die Organisation der Luftverkehrsverwaltung

171

2. Die wesentlichen Aufgaben der Luftverkehrs Verwaltung

172

V. Teleologische Auslegung 1. Aufgaben des Luftfahrtbundesamtes

176 177

2. Aufgaben der Bundesanstalt für Flugsicherung u n d des Deutschen Wetterdienstes 178 3. Aufgaben des Verkehrsministeriums, A b t e i l u n g L u f t f a h r t 4. Ergebnis der teleologischen Auslegung § 14 L u f t r e t t u n g als Luftverkehrs Verwaltung I. Ergebnis der Auslegung des A r t . 87 d Abs. 1 GG

. . 182 184 184 184

I I . Wahrnehmung der Aufgabe L u f t r e t t u n g durch die Luftverkehrsverwaltung 186 § 15 Ergebnis

187

Literaturverzeichnis

189

Abkürzungsverzeichnis Allgemeingebräuchliche Abkürzungen sind nicht aufgeführt. Für A b k ü r zungen der juristischen Fachsprache w i r d ergänzend auf Hildebert Kirchner, Abkürzungsverzeichnis der Hechtssprache, 2. Aufl., B e r l i n 1968, hingewiesen. Abs. ADAC AÖR BAnz. BayVBl Bayr.RettDG BayVGH Beschl. BFSGes BGBl BGH Β GHZ BK BMI BMV BMVtg BR-Drcks. BSchVG BT-Drcks. BVerfG BVerfGE BVerwGE DGLR DÖV DRF DRK DVB1 DVO EuGRZ Erl. Fn.

= = = —

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_ = = = = =

Absatz Allgemeiner Deutscher Automobilclub A r c h i v des öffentlichen Rechts Bundesanzeiger Bayerisches Verwaltungsblatt Bayerisches Rettungsdienstgesetz Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Beschluß Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Entscheidungen des Bundesgerichtshofes i n Zivilsachen Bonner Kommentar Bundesministerium des I n n e r n Bundesministerium für Verkehr Bundesministerium der Verteidigung Bundesrats-Drucksache Binnenschiffahrtsgesetz Bundestags-Drucksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Deutsche Gesellschaft für L u f t - u n d Raumfahrt e. V. Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsche Rettungsflugwacht Deutsches Rotes Kreuz Deutsches Verwaltungsblatt Durchführungsverordnung

=

Europäische Grundrechte Zeitschrift Erläuterung

=

Fußnote(n)

=

GG GMB1 GVB1

= Grundgesetz 1= Gemeinsames

Halbbd. HabDStR

—

ICAO Int.

=

=

= =

Ministerialblatt Gesetz- u n d Verordnungsblatt

Halbband Handbuch des Deutschen Staatsrechts International C i v i l A v i a t i o n Organisation International

16 JA Jahrg. JöRn.F.

Abkürzungsverzeichnis

JR Jura JuS

= Juristische Arbeitsblätter = Jahrgang = Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart, neue Folge = Juristische Rundschau = Juristische Ausbildung = Juristische Schulung

KatS KatSG

= =

LBAGes LT-Drcks. LuftBO LuftVG LuftVO LuftVZO

= Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt = Landtagsdrucksache = Betriebsordnung für Luftgerät = Luftverkehrsgesetz = Luftverkehrs-Verordnung = Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung

MB1NW

= Ministerialblatt Nordrhein-Westfalen

NJW

= Neue Juristische Wochenschrift

OLG OVG

= =

PR Präs.

= Parlamentarischer Rat = Präsident

RettDG = RettDGB-W = RettDG N W = RettDG Rh-Pf = RettDG S - H = RG = RGBl = Rn. = RTH = RV =

Katastrophenschutz Katastrophenschutzgesetz

Oberlandesgericht Oberverwaltungsgericht

Rettungsdienstgesetz Rettungsdienstgesetz Baden-Württemberg Rettungsdienstgesetz Nordrhein-Westfalen Rettungsdienstgesetz Rheinland-Pfalz Rettungsdienstgesetz Schleswig-Holstein Reichsgericht Reichsgesetzblatt Randnummer(n) Rettungshubschrauber Reichsverfassung

SAR Sp.

= Search and Rescue (Suchen u n d Retten) = Spalte

Urt.

= Urteil

Vorb. VVDStRL Vwv VwVfG

= Vorbemerkung = Veröffentlichungen der Vereinigimg der Deutschen Staatsrechtslehrer = Verwaltungsvorschrift = Verwaltungsverfahrensgesetz

WRV

= Weimarer Reichsverfassung

ZLR ZSchG ZS-Magazin ZV

= = = =

Zeitschrift für Luftrecht u n d Weltraumrechtsfragen Zivilschutzgesetz Zivilschutzmagazin Zivilverteidigung (Zeitschrift)

§ 1 Einführung I . Ziele der Arbeit

Die vorgelegte Studie verfolgt drei Ziele. Zunächst soll eine ausführliche Darstellung des heutigen Luftrettungswesens i n der Bundesrepub l i k erfolgen. A n einer detaillierten, umfassenden Behandlung der Luftrettung fehlt es bislang 1 . Dies hängt zum einen m i t der noch neuen Sachaufgabe Luftrettung zusammen. Zum anderen bringt eine zusammengefaßte Beschreibung wegen der vielfältigen staatlichen und privaten Beteiligung erhebliche Schwierigkeiten mit sich 2 . M i t dem Aufzeigen der Beteiligungsverhältnisse auf dem Sachgebiet Luftrettung w i r d zugleich deutlich, m i t welchen M i t t e l n die Verwaltungsorganisation eines Bundesstaates neue hochtechnisierte, überregionale und finanzträchtige Aufgaben des Sozialstaates zu bewältigen versucht. Die ausführliche Darstellung des Luftrettungsbereiches ist zugleich Voraussetzung einer Würdigung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern für das Luftrettungswesen. Das zweite Ziel der Arbeit besteht darin, die Zuständigkeit zur gesetzlichen Regelung des Luftrettungsbereichs herauszuarbeiten. Dies geschieht durch die Untersuchung bestehender, verstreuter Luftrettungsnormen und Verwaltungsvereinbarungen. Anschließend w i r d die Regelungszuständigkeit durch Verfassungsauslegung zu bestimmen versucht. Als drittes Ziel soll die Verwaltungszuständigkeit für das Sachgebiet Luftrettung festgestellt werden. Dies erfolgt i n der Weise, daß zunächst untersucht wird, ob es sich bei der Luftrettung u m eine „Aufgabe öf1 Bisher erschienen zu einzelnen Problemen der L u f t r e t t u n g lediglich k l e i nere Abhandlungen u n d Studien. Die Gesamtdarstellungen wurden auf wenigen Seiten vereinfacht dargeboten. Die Kommentare zu den Länderrettungsdienstgesetzen behandeln n u r i n kurzen Absätzen das Luftrettungswesen. Erst eine ausführliche Aufzeichnung der Beteiligungsverhältnisse macht dem Leser das Luftrettungssystem verständlich. 2 Die vorgefundenen Monographien zur L u f t r e t t u n g befassen sich lediglich m i t der Beteiligung an der L u f t r e t t u n g v o m einzelnen Zuständigkeitsbereich her. So gibt es Abhandlungen über die Beteiligung des Bundesinnenministeriums aus der Zuständigkeit für den Z i v i l - u n d Katastrophenschutz. Andere berichten über die Beteiligung des Bundes Verkehrsministers, des Verteidigungsministers u n d über den A n t e i l der Länder u n d Kommunen.

2 Stindt

18

§ 1 Einführung

fentlicher Verwaltung" handelt 3 . Danach erfolgt die Ableitung der Luftrettung vom Sachgegenstand „Luftverkehrsverwaltung", A r t . 87 d GG. I I . Untersuchungsbereich

Gegenstand der Untersuchung ist die Zuständigkeit für die Hilfeleistung an erkrankten Personen unter Einsatz von Luftfahrzeugen 4 . Die Hilfeleistung erfolgt durch den Transport von erkrankten und verletzten Personen m i t Hubschraubern und Flächenflugzeugen 5 . Der Transport von erkrankten Personen mit Flugzeugen w i r d vornehmlich mit dem Begriff „Ambulanzflugwesen" umschrieben 6 . Danach sind A m bulanzflüge „Lufttransporte von schwerkranken oder verletzten Personen, die bereits i n einem Krankenhaus von einem Arzt versorgt w u r den, lufttransportfähig sind und zur Weiterbehandlung i n ein Krankenhaus der Bundesrepublik Deutschland gebracht werden" 7 . Unterfall der Ambulanzflüge sind die „Repatriierungsflüge", d.h. Rückholflüge erkrankter Personen aus dem Ausland 8 . Luftrettung i. e. S. ist die ärztliche Erste-Hilfe-Leistung an Notfallpatienten 9 durch Einsatz des Hubschraubers als Rettungsmittel. Dazu gehört der Aufgabenbereich der i n der Luftrettung eingesetzten Rettungshubschrauber durch den Transport von schwerkranken und verletzten Personen sowie Transport von medizinischem Gerät 1 0 . Die nachfolgende Untersuchung w i r d sich vornehmlich m i t der Luftrettung 3 „Aufgabe öffentlicher Verwaltung" w i r d hier verstanden als „staatliche Aufgabe" der V e r w a l t u n g i. S. d. A r t . 30 GG, siehe BVerfG, Urt. v. 28. Febr. 1961, Bd. 12, 205 (244). 4 Unter dieser Umschreibung ist L u f t r e t t u n g i m weiteren Sinn zu verstehen. 5 Luftfahrzeugarten sind i n § 1 Abs. 2 L u f t V G angeführt. 6 Siehe dazu die Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen, hrsg. v. Bundesminister für Jugend, Familie u n d Gesundheit, v. 25. J u n i 1976, zuletzt geändert durch Richtlinie v. 22. Sept. 1978, Bundesgesundheitsblatt Nr. 19/20 v. 22. Sept. 1978, S. 331. 7 Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen, Nr. 1.2. 8 Die Rückholflüge erkrankter Personen werden ausschließlich von p r i vaten Unternehmen u n d Hilfsorganisationen durchgeführt. Z u m gegenwärtigen Stand des Ambulanzflugwesens, Bundesministerin A . Huber, in: Intern. Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 27 - 29 (28, 29). β Notfallpatienten sind Personen, die sich infolge von K r a n k h e i t oder Verletzung i n Lebensgefahr befinden. Siehe „Musterentwurf für ein Ländergesetz für den Rettungsdienst", BT-Drucks. 7/489, Anlage 1. io Die Aufgaben der Hubschrauber i m Rettungsdienst sind beschrieben i n „Grundsätze für den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst" des Bund/Länder-Ausschusses Rettungswesen v o m M a i 1974, abgedruckt in: Handbuch des Rettungs wesens, hrsg. v. A.Biese, R. Lüttgen, P.Versen, H. Kerult, Bd. 1 - 3, Hagen 1974, unter C. I 3.3, S. 1.

§ 1 Einführung

19

i. e. S. befassen. Denn i n diesem Bereich w i r d die Zuständigkeitsproblematik für das Gebiet Luftrettung zwischen Bund und Ländern besonders deutlich. Hier überschneiden sich die Bereiche Rettungswesen der Länder und die Bundesbereiche Luftverkehr 1 1 , Katastrophenschutz 12 und die Amtshilfe der Bundeswehr aus dem SAR 13 -Bereich. I I I . Gang der Untersuchung

Der erste Abschnitt der Arbeit dient der Darstellung der Luftrettung. Nach der geschichtlichen Entwicklung werden die derzeitigen Aufgaben der Luftrettung i. e. S. beschrieben. Anschließend erfolgt die Darstellung der Organisation, der Finanzierung und der Rechtsgrundlagen des Luftrettungswesens. Dem folgt i m zweiten Abschnitt die rechtliche Würdigung der gesetzlichen und vertraglichen Regelung des Luftrettungswesens i n den derzeitigen Gesetzen und Vereinbarungen. Mangels umfassender Regelung w i r d i m dritten Abschnitt untersucht, ob der Bund vom Sachgebiet Luftverkehr her, gem. A r t . 73 Nr. 6 GG, zuständig ist, das Gebiet Luftrettungswesen i m engeren und weiteren Sinn zu regeln. Dazu ist es erforderlich, sich mit der Ableitung stillschweigender Zuständigkeiten auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Verwaltungszuständigkeit für das Gebiet Luftrettung erfordert zunächst die Überlegung, ob der Staat befugt ist, die Luftrettung als „staatliche Aufgabe", als „Aufgabe öffentlicher Verwaltung", selbst durchzuführen, wie er es derzeit überwiegend tut. Zugleich erfolgt i m vierten Abschnitt, i n Voruntersuchung zum fünften Abschnitt, eine Auseinandersetzung mit dem Verwaltungsbegriff und den Aufgaben öffentlicher Verwaltung. I m fünften Abschnitt schließlich w i r d die Ableitung einer stillschweigenden Bundeskompetenz für die Verwaltung des Bereiches Luftrettung vom Gebiet Luftverkehrsverwaltung, A r t . 87 d GG vorgenommen.

u A r t . 73 Nr. 6, 87 d GG. 12 A r t . 73 Nr. 1 GG i. V. m. „Gesetz über den Zivilschutz" v. 9. Aug. 1976 (BGBl I S. 2109) u n d „Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes" v. 9. J u l i 1968 ( B G B l I S. 776, zuletzt geändert durch Gesetz v. 2. Aug. 1976, B G B l I S. 2046), A r t . 87 b I I . is SAR = Search and Rescue (Suchen u n d Retten). 2*

Erster

Abschnitt

Darstellung der Luftrettung Zum Verständnis des Gebietes Luftrettung bedarf es einer ausführlichen Beschreibung der vergangenen und gegenwärtigen Luftrettungsaufgaben. Das Aufzeigen von Beteiligungen der privaten und staatlichen Stellen läßt Rückschlüsse auf die Zuständigkeiten für die Aufgabe Luftrettung zu.

§ 2 Entwicklung und Aufgaben des Luftrettungswesens I . Geschichtliche Entwicklung der Luftrettung

Die Rettung aus der Luft begann bereits 1870, als m i t Hilfe von Beobachtungsballons Schwerkranke aus der belagerten französischen Kampfstadt Paris abtransportiert wurden 1 . I m Ersten Weltkrieg w u r den Schwerverwundete i n speziell ausgerüsteten Sanitätsflugzeugen transportiert. Diese Entwicklung setzte sich i m Zweiten Weltkrieg fort 2 . Während des Korea-Krieges wurden 20 000 Verwundete durch US-Hubschrauber zu Lazaretten und Krankenhäusern transportiert 3 . Flugzeuge der Bundeswehr flogen ab Anfang der sechziger Jahre Kranke, Blut und Medikamente 4 . M i t Hubschraubern und Suchflugzeugen ausgerüstet, hatte die Bundeswehr nach ihrem Aufbau und Beitritt zur Nato einen militärischen Such- und Rettungsdienst (SAR) für vermißte und abgestützte Militärflugzeuge eingerichtet 5 . Dieser militärische SAR-Dienst wurde durch Vertrag zwischen dem Bundesminister 1 Der Einsatz v o n Hubschraubern bei der Erstversorgung u n d dem Transport von Notfallpatienten, DRK-Schriftenreihe Nr. 42, S. 8. 2 Ebd., S. 8. 3 Ebd., S. 9; M . Frey, Möglichkeiten u n d Grenzen der L u f t r e t t u n g von N o t fallpatienten, Diss., Mainz 1976, S. 2. 4 Ebd., S. 2. 5 A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, in: Mitteilungen der Deutschen Gesellschaft für L u f t - u n d Raumfahrt, Heft 4, 1976, S. 19.

§ 2 Entwicklung u n d Aufgaben des Luftrettungswesens

21

für Verteidigung und dem Bundesverkehrsministerium auf die Z i v i l luftfahrt ausgedehnt 6 . Anfang der sechziger Jahre begannen der A D A C und das Bundesverkehrsministerium i n Testversuchen, Hubschrauber für die Rettung von Verkehrsverletzten an Autobahnschwerpunkten einzusetzen 7 . Nach positiven Erfolgen i m Straßenverkehr wurden die Einsatzbereiche der Rettungshubschrauber auf das allgemeine Notfall-Rettungswesen erweitert 8 . Getragen von privaten Hilfsorganisationen und staatlichen Stellen entstand der Plan, über das gesamte Bundesgebiet ein Hubschrauberrettungsnetz aufzubauen 9 . Grundlage des Hubschrauberrettungsnetzes sollten die für Aufgaben des Rettungswesens zur Verfügung gestellten Hubschrauber des Katastrophenschutzes des Bundesinnenministeriums sein 10 . Daneben beteiligte sich die Bundeswehr m i t ihren SAR-Hubschraubern und die „Deutsche Rettungsflugwacht" m i t Hubschraubern am Aufbau des Hubschrauber-Rettungssystems 11 . Von 1974 bis 1980 wurden i n einer ersten Aufbauphase 26 Hubschrauberstationen über das gesamte Bundesgebiet aufgebaut, wovon 18 Stationen vom Katastrophenschutz, fünf Stationen von der Bundeswehr und drei Stationen von der Deutschen Rettungsflugwacht (DRF) m i t Hubschraubern ausgestattet sind 1 2 . Neben der neueren Verwendung von Hubschraubern für den Einsatz zur Patientenrettung und dem -transport wurden schon seit den Anfän« Ebd., S. 20; ders., Der Such- u n d Rettungsdienst der Bundeswehr (SARDienst), in: I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 80 bis 82 (80). 7 G. Kugler, E n t w i c k l u n g u n d Organisation der L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, in: Internationales Luftrettungssymposion, v. 9. - 10. Sept. 1977, Hannover, Tagungsbericht, S. 149 - 157 (151); M . Frey, Möglichkeiten u n d Grenzen der L u f t r e t t u n g v o n Notfallpatienten, S. 3. β G. Kugler, E n t w i c k l u n g u n d Organisation der L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 150. β Ebd., S. 151; J. Tauber, L u f t r e t t u n g als Ergänzung zum bodengebundenen Rettungsdienst, in: Notfallmedizin, Sonderdruck, Heft 4, 1976, S. 1 - 5 (2). io G. Kugler, E n t w i c k l u n g u n d Organisation der L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 155. n J. Tauber, L u f t r e t t u n g als Ergänzung zum bodengebundenen Rettungsdienst, S. 2; A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 20, 22; H. J. Wurm, Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, i n : Zivilverteidigung, Heft I I , 1975, S . 2 6 - 2 8 (26); H.Keil, Die Organisation eines einheitlichen L u f t r e t tungsdienstes i n der Bundesrepublik Deutschland, in: Internationales L u f t rettungssymposion, v. 9. - 10. Sep. 1977, Hannover, Tagungsbericht, S. 1 - 3 (1); H.Nellner, Notfall — Rettungsdienst u n d Zivilschutz, in: Zivilverteidigung, 1975, Heft I I , S. 27 - 36 (33). 12 F. Stadler, in: I n t . Luftrettungskongreß, München, 1980, Tagungsbericht, S. 14 - 16 (14); R T H - I n t e r n , hrsg. v o m A D A C , Heft 4, 1980, S. 1, 2; Heft 1, 1981, S.8.

22

1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

gen der Luftfahrt schwer erkrankte Patienten mit Flugzeugen befördert 1 3 . Dieses Ambulanzflugwesen wurde zunächst von kommerziellen Luftfahrtunternehmen durchgeführt. Später beteiligten sich auch Hilfsorganisationen an der Patientenrettung und dem -transport mit Flächenflugzeugen 14 . Das Ambulanzflugwesen erhielt mit dem Aufkommen der Auslandsreisen und Auslandsbeschäftigungen eine zunehmende Bedeutung durch die Rückholflüge (Repatriierungsflüge) erkrankter Deutscher aus dem Ausland 1 5 . I I . Aufgaben der Luftrettung

Die Aufgaben der Luftrettung i. w. S. l e besteht i n der Hilfeleistung schwererkrankter Personen durch den Einsatz von Luftfahrzeugen. Der Luftfahrzeugeinsatz dient entweder vornehmlich dem Transport des schwer erkrankten oder verletzten Patienten oder vorrangig der Beförderung des Notfallarztes an den Notfallort 1 7 . Letztere Einsatzart erfolgt fast ausschließlich durch Hubschrauber und ist als Luftrettung i. e. S. zu verstehen. Diese Einsatzart w i r d auch als „Primäreinsatz" verstanden, i m Unterschied zu den Patienten- und übrigen Transportaufgaben des Hubschraubers 18 . Außerhalb des Primäreinsatzes decken sich die Aufgaben der Hubschrauber- und Flächenflugzeugtransporte weitgehend 19 . Unterschiede ergeben sich lediglich aus der Verwendungsverschiedenheit der Luftfahrzeugarten. 13 Siehe P. Krueger, Richtlinien zur Durchführung von Ambulanzflügen, in: I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 340 - 343 (340). 14 Siehe Bundesministerin A . Huber, in: I n t . L u f trettungskongreß, M ü n chen 1980, S. 2 7 - 2 9 (28); G.Kugler, Das Netz der zivilen L u f t r e t t u n g i n Deutschland, in: I n t . L u f trettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 76 - 79 (79). 15 Bundesministerin A . Huber, in: I n t . L u f trettungskongreß, München 1980, S. 28, 29; W. Müller, Rettungseinsätze auf Bohrinseln i n der Nordsee u n d i m Nahen Osten, in: I n t . L u f trettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 229 - 233 (229). 1β Z u m Begriff L u f t r e t t u n g i. w . S. siehe oben unter § 1 I I . 17 Notfallort ist der Ort, an dem sich der Notfall ereignet hat. Dies k a n n eine Unfallstelle auf Straßen u n d Betriebsgelände sein. Bei Schwererkrankten ist der Aufenthaltsort der Notfallort. Notfallpatient ist eine Person, welche sich infolge v o n Verletzungen oder E r k r a n k u n g i n Lebensgefahr befindet, dieses zu befürchten ist u n d deshalb ärztliche Sofort-Hilfe notwendig ist. Siehe zur Definition Notfallpatient „Einheitliche Begriffe des Rettungswesens (Nomenklatur)" in: Handbuch des Rettungswesens, u n t e n G S. 1. 18 Dazu sogleich weiter unten. Innerhalb der Hubschrauberrettung als L u f t r e t t u n g i. e. S. besteht die eigentliche Rettungsaufgabe i n den ärztlichen Sofort-Hilfe-Einsätzen. Diese Versorgungsflüge, i n Abgrenzung zu den Patiententransportflügen, machen den weit überwiegenden T e i l der Hubschrauberrettung aus. Siehe zu den Jahreseinsätzen der Rettungshubschrauber R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 7, 8. 19 Vgl. die Aufgabenbeschreibungen für den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst i n den „Grundsätzen für den Einsatz von Hubschraubern

§ 2 Entwicklung u n d Aufgaben des Luftrettungswesens 1.

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Hubschrauberrettung

D i e L u f t r e t t u n g i n d e r F o r m der H u b s c h r a u b e r r e t t u n g w i r d auch als E r g ä n z u n g des b o d e n g e b u n d e n e n Rettungswesens angesehen 2 0 . D i e ses b o d e n g e b u n d e n e R e t t u n g s w e s e n ist i n d e n Rettungsdienstgesetzen ( R e t t D G ) d e r L ä n d e r n o r m i e r t 2 1 . R e t t u n g s d i e n s t ist o r g a n i s i e r t e H i l f e 2 2 zur V o r n a h m e lebensrettender Maßnahmen an Notfallpatienten außerh a l b s t a t i o n ä r e r B e h a n d l u n g 2 3 . D i e O r g a n i s a t i o n des b o d e n g e b u n d e n e n Rettungswesens ist d e m n a c h auch Regelungszweck d e r R e t t u n g s d i e n s t gesetze 2 4 . A u f g a b e des R e t t u n g s d i e n s t e ist es nach d e n R e t t D G d e r L ä n der, „ b e i N o t f a l l p a t i e n t e n a m N o t f a l l o r t l e b e n s r e t t e n d e M a ß n a h m e n d u r c h z u f ü h r e n u n d die T r a n s p o r t f ä h i g k e i t h e r z u s t e l l e n sowie diese Personen u n t e r A u f r e c h t e r h a l t u n g d e r T r a n s p o r t f ä h i g k e i t u n d V e r m e i d u n g w e i t e r e r Schäden i n e i n geeignetes K r a n k e n h a u s z u v e r b r i n g e n " 2 5 . i m Rettungsdienst" unter Nr. 2.2 u n d 2.3 in: Handbuch des Rettungswesens, C I . 2.3 einerseits u n d die „Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen" des Bundesministers für Jugend, Familie u n d Gesundheit v. 25. J u l i 1976 unter Nr. 1.2, andererseits. Die Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen ist abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann / Stramka, K r a n kentransport u n d Rettungswesen, Bd. I u n d Bd. I I , B e r l i n 1978, unter Nr. 1200. 20 Dazu u. a. H. Klingshirn, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, in: A r z t u n d Auto, 1979, Heft 6, S. 6 ff. (7); J.Tauber, L u f t r e t t u n g als Ergänzung zum bodengebundenen Rettungsdienst, S. 1 ff. 21 Die meisten Bundesländer haben das Rettungswesen i n eigens erlassenen RettDG geregelt, so z. B. RettDG B - W v. 20. J u n i 1975 (GBl v. 23. J u n i 1975, S. 379-382); Bay.RettDG v. 11. Jan. 1974 ( G V B l S. 1); RettDG N W v. 26. Nov. 1974 (GV N W , S. 148). Andere Bundesländer, wie die Stadtstaaten Bremen u n d Hamburg sowie das Land Berlin, haben den bodengebundenen Rettungsdienst i n den Feuerschutz- u n d Hilfsgesetzen mitgeregelt. Siehe „Gesetz über den Feuerschutz i m Lande Bremen" v. 18. J u l i 1950 (BremGBl, S. 81), § 1 Abs. 2 i. V. m, der Vereinbarung zwischen der Stadtgemeinde Bremen u n d den Hilfsorganisationen D R K , Arbeiter-Samariter-Bund u n d M a l teser Hilfsdienst über die M i t w i r k u n g i m Rettungsdienst v. 11. Okt. 1978. Berliner Gesetz über den Brandschutz u n d die Hilfeleistung bei Notlagen (Feuerwehrgesetz — FwG) V. 21. Dez. 1965 i. d. F. v. 26. Sep. 1975 (GVBl, S. 2522), § 1 Abs. 4, wonach Aufgaben des Rettungsdienstes a u c i v o n privaten Organisationen übernommen werden können, Aufgaben der Unfallrettung jedoch n u r nach besonderer Übertragung. Hamburger Feuerwehrgesetz v. 15. M a i 1972 (Hamburgisches Gesetz- u n d Verordnungsblatt, S. 87), § 17 i. V. m. der V e r einbarung zwischen der Stadt Hamburg u n d dem Arbeiter-Samariter-Bund, dem D R K , Johanniter-Unfall-Hilfe, Malteser-Hilfsdienst, über die M i t w i r k u n g i m Rettungsdienst v. 1. Dez. 1975. 22 Die organisierte Hilfe w i r d v o n privaten, staatlichen oder kommunalen Stellen angeboten bzw. durchgeführt. ? 3 Siehe Nomenklatur des Rettungswesens, in: Handbuch des Rettungswesens, unter G 5.1. 24 Die RettDG der Länder sind dem „Muster für ein Ländergesetz für den Rettungsdienst" nachgebildet, siehe BT-Drcks. 7/489. 25 Musterentwurf für ein Ländergesetz für den Rettungsdienst, § 1 Abs. 1; Bayr.RettDG A r t . 1 Abs. 1 N r . 1; RettDG Rh-Pf, § 1 Abs. 2; RettDG S-H, § 1 Abs. 1 Nr. 1.

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1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

Eine weitere Aufgabe der Rettungsdienste besteht darin, „Kranken, Verletzten und Hilfsbedürftigen, die keine Notfallpatienten sind, ErsteHilfe zu leisten und sie unter sachgerechter Betreuung zu befördern" 2 6 . Die zweite Aufgabe der Rettungsdienste besteht darin, Krankentransporte durchzuführen 27 . Wie der Musterentwurf für ein einheitliches Ländergesetz über den Rettungsdienst so beschränken sich die RettDG der Länder 2 8 ausschließlich auf die Rettung und den Transport von Notfallpatienten und Erkrankten durch Bodenfahrzeuge 29 . Lediglich die RettDG der Länder Bayern 3 0 , Baden-Württemberg 3 1 und RheinlandPfalz 3 2 beziehen auch die Luftrettung i n den allgemeinen Rettungsdienst m i t ein. Dies geschieht i n der Weise, daß die i m Rettungsdienst eingesetzten Luftfahrzeuge an die Rettungsleitstellen 33 der Bodenrettung angeschlossen wurden. Die Organisation eines „Luftrettungsdienstes" w i r d dem zuständigen Ressortminister überlassen 34 . I m Gegensatz zu den Aufgaben der allgemeinen Rettungsdienste wurden die spezifischen Aufgaben der „Luftrettungsdienste" 3 5 i n den RettDG der Länder nicht aufgeführt. Diese spezifischen Aufgaben ergeben sich aus den flugtechnischen Einsatzmöglichkeiten der Hubschrauber i m Rettungswesen 36 . Soweit Hubschrauber Aufgaben innerhalb der allgemeinen se Musterentwurf, § 1 Abs. 2; Bayr.RettDG, A r t . 1 Abs. 1 Nr. 2; RettDG Rh-Pf, § 1 Abs. 2; RettDG S-H, § 1 Abs. 1 Nr. 2; RettDG NW, § 1 Abs. 2. 27 Z u m Verhältnis der Krankentransporte nach den RettDG der Länder, zu den Voraussetzungen u n d Anforderungen nach dem Personenbeförderungsgesetz des Bundes v. 21. März 1961 ( B G B l I, S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz v. 9. J u l i 1979 ( B G B l I, S. 989) §§ 1, 49 siehe O V G Lüneburg, Urt. V. 11. Nov. 1980, DÖV 1981, 227. 28 RettDG B - W , § § 2 - 1 3 , §§15, 16; Bayr.RettDG A r t . 2 - 1 1 , 13, 14; RettDG N W , § § 9 - 1 3 ; RettDG Rh-Pf, § § 2 - 1 3 ; RettDG Saarland, § § 2 - 1 0 ; RettDG S-H, § § 2 - 7 . 29 Bodenfahrzeuge i m Rettungsdienst, auch Rettungsmittel genannt, sind Notarztwagen, Rettungswagen u n d Krankentransport wagen, vgl. Handbuch des Rettungswesens, G 5.1. so Bayr.RettDG, A r t . 12, 13 Abs. 2. 3i RettDG B - W , § 14. «2 RettDG Rh-Pf, § 8. 33 Rettungsleitstelle ist die Funkleitstelle eines Rettungsdienstbereichs, durch welche die Rettungseinsätze geleitet werden. 34 So übereinstimmend die Regelungsinhalte der die L u f t r e t t u n g regelnden Normen des RettDG B - W , § 14; Bayr.RettDG, A r t . 12; RettDG Rh-Pf, § 8. Darüber hinaus bestimmen § 14 Abs. 2 RettDG B - W u n d A r t . 12 Abs. 3 Bayr. RettDG, daß für die L u f t r e t t u n g besondere Benutzungsentgelte zu vereinbaren sind. 35 Unter „Luftrettungsdienst" i. S. d. A r t . 12 Bayr.RettDG; § 14 RettDG B - W ; § 8 RettDG Rh-Pf, w i r d der organisierte Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienstbereich verstanden. Siehe H. Klingshirn, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 6; Begründung zum „ E n t w u r f eines Bayerischen Gesetzes über den Rettungsdienst", LT-Drcks. 7/4178 (v. 11. A p r i l 1973) S. 12; H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, in: Handbuch des Rettungswesens, Β 4.2.2, S. 10.

§ 2 E n t w i c k l u n g u n d Aufgaben des Luftrettungswesens

25

Rettungsdienstgesetze wahrnehmen, sind die hinzukommenden spezifischen Verwendungsarten der Rettungshubschrauber i n den „Grundsätzen für den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst" beschrieben 3 7 . Danach unterscheidet man folgende Einsatzzwecke und Einsatzarten: 1. Den Primäreinsatz: Er besteht i n der schnellen Beförderung von Notarzt und Rettungssanitäter an den Notfallort zur Durchführung lebensrettender Maßnahmen und zur Herstellung der Transportfähigkeit des Notfallpatienten. 2. Den Primärtransport: Darunter ist der Transport des Patienten vom Unfallort zum Krankenhaus zu verstehen. 3. Der dringende Sekundärtransport: Akutgefährdete Patienten werden von einem erstbehandelnden Krankenhaus i n ein weiteres Spezialkrankenhaus geflogen 38 . 4. Der Transport von Arzneimitteln, Blutkonserven, Transplantationen oder medizinischem Gerät.

Organen

für

Die Rettungshubschrauber sollen immer dann eingesetzt werden, wenn sie gegenüber den bodengebundenen Rettungsmitteln, Krankentransportwagen, Rettungswagen und Notarztwagen geeigneter i n der Zweckverfolgung sind 3 9 . A n Einsatz- und Verwendungsvorteilen der Hubschrauber gegenüber bodengebundenen Rettungsmitteln sind u. a. zu nennen die größere Schnelligkeit und Reichweite der Hubschrauber 4 0 , Landemöglichkeit an und Bergung von unzulänglichen Unfallorten 4 1 , ein erschütterungsarmer Transport 4 2 und Unabhängigkeit von Straßenverhältnissen 43 . 3e Soweit durch die eingesetzten Hubschrauber Aufgaben der allgemeinen Rettungsdienste wahrgenommen werden, sind diese Aufgaben der L u f t r e t tungsdienste i n den RettDG der Länder beschrieben. 37 Siehe bereits oben, unter § 1 1 . 3 » Die „Grundsätze für den Einsatz v o n Hubschraubern", verwenden unter Aufgaben Nr. 2.3 (Sekundärtransport) nicht den Begriff „dringender" Sekundärtransport. Erst später w i r d diese Bezeichnung i m Schrifttum verwendet. So ζ. B. i n den „Richtlinien für die Übernahme von Patienten i m dringenden Sekundärtransport m i t Hubschraubern oder Flächenflugzeugen" des Ausschusses Notfallmedizin des Bundesministeriums für Jugend, Familie u n d Gesundheit v o n 1979 (Entwurf), H. Klingshirn, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 8; M. Frey, Möglichkeiten u n d Grenzen der L u f t r e t tung von Notfallpatienten, Diss. Mainz 1976, S. 8. 39 Was das geeignetere Einsatzmittel zur Einsatzzweckverfolgung ist, entscheidet die Einsatzleitung i n der Rettungsleitstelle. 40 M . Frey, S. 18. 41 H. Oehler, S. 10. Dazu zählen u. a. Rettung v o n verstopften Autobahnen u n d aus unzulänglichem Berggelände. 42 H.Bemdt, Hubschrauber retten j ä h r l i c h über 10 000 Menschenleben, in: Zivilverteidigung 1975, Heft I I , S. 30 (31).

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1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

2. Ambulanzflugwesen Ist der Primäreinsatz und der Primärtransport den Rettungshubschraubern vorbehalten, so gilt dies für den Sekundärtransport und den Transport von Medikamenten, Organen und medizinischem Gerät nicht mehr. Für diese Einsatzarten werden zunehmend Flächenflugzeuge neben Hubschraubern als Rettungs- und Transportmittel eingesetzt. Je größer dann die Entfernungen werden, desto mehr eignen sich Flächenflugzeuge als Einsatzmittel 4 4 . Dies gilt insbesondere für die Repatriierungsflüge (Rückholflüge) aus dem Ausland. M i t dem Aufgabenbereich der Rettungsflüge durch Flächenflugzeuge eng verbunden ist der Krankentransport durch Flugzeuge (Ambulanzflüge) 45 . I m Gegensatz zum Hubschraubereinsatz gilt die Verwendung von Flächenflugzeugen nicht als Ergänzung des bodengebundenen Rettungssystems, obwohl die Aufgabenarten, wie oben dargelegt, i m Transportbereich zu erheblichen Teilen identisch sind 4 6 . Für die Geltung der RettDG bei Einsatz von Luftfahrzeugen w i r d nicht nach Aufgabenbereichen der Luftrettung unterschieden, sondern nach einzusetzenden Luftfahrzeugarten 4 7 . 3. Zweckbestimmung der Katastrophenschutzund Bundeswehrhubschrauber Die Aufgaben der Hubschrauber i m Rettungsdienst sind zu unterscheiden von dem Beschaffungszweck der i m Rettungsdienst eingesetzten Hubschrauber des Katastrophenschutzes und der Bundeswehr 48 . Be43

B. Gorgaß, Der Luftrettungsdienst i n der Bundesrepublik Deutschland, in: der landkreis, Aug./Sept. 1973, S. 358 ff. 44 M . Frey, Möglichkeiten u n d Grenzen der L u f t r e t t u n g von Notfallpatienten, S.8, 9; S.Steiger, Aufgaben einer Leitstelle für überregionale L u f t r e t tung, Int. Luftrettungskongreß München 1980, Tagungsbericht S. 316-319 (317). 45 Z u m Einsatz- u n d Verwendungsbereich von Flächenflugzeugen, A. Huber, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 28, 29. Deutsche Rettungsflugwacht: Grundsätze für den Einsatz von Fluggeräten i n überregionalem Bereich der Luftrettung, in: Zivilverteidigung 1975, Heft I I , S. 3 ff.; Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen, hrsg. vom Bundesminister für Jugend, Familie u n d Gesundheit. 4« Die Flächenflugzeuge sind nicht an die Rettungsleitstellen der bodengebundenen Rettungseinrichtungen angeschlossen, wie ζ. B. die Hubschrauberstationen. 47 Siehe „Grundsätze für den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst"; Bayr.LT-Drcks. 7/4178, S. 12, Begründung zu A r t . 12 des Entwurfs eines Bayerischen RettDG v. 10. A p r i l 1973. 48 z u r Unterscheidung der Aufgabenbestimmungen siehe die „Dienstanweisung für den Einsatz der Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst" des Bundesministers des I n n e r n v. 12. März 1974, abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann / Stramka, Krankentransport u n d Rettungswesen, unter Nr. 1310; für den Einsatz der Hubschrauber der Bundeswehr,, die

§ 2 E n t w i c k l u n g u n d Aufgaben des Luftrettungswesens

27

schafft w e r d e n die H u b s c h r a u b e r des B u n d e s i n n e n m i n i s t e r i u m s als A u s r ü s t u n g s g e g e n s t ä n d e f ü r A u f g a b e n des Z i v i l s c h u t z e s u n d K a t a s t r o phenschutzes 4 9 . D i e H u b s c h r a u b e r d i e n e n i m V e r t e i d i g u n g s f a l l i n n e r h a l b des Z i v i l s c h u t z b e r e i c h e s als L e n k u n g s - , F ü h r u n g s - , B e r g u n g s - , Such- u n d R e t t u n g s m i t t e l 5 0 . Ü b e r diesen Z w e c k b e s t i m m u n g s b e r e i c h h i n a u s w e r d e n die K a t a s t r o p h e n s c h u t z h u b s c h r a u b e r des B u n d e s „ a u c h " f ü r A u f g a b e n der R e t t u n g s d i e n s t e der L ä n d e r e i n g e s e t z t 5 1 . Ebenso w i e b e i d e n H u b s c h r a u b e r n aus d e m K a t a s t r o p h e n s c h u t z p o t e n t i a l des B u n des h a n d e l t es sich auch b e i d e n f ü r z i v i l e R e t t u n g s a u f g a b e n abgestellt e n B u n d e s w e h r m a s c h i n e n u m H u b s c h r a u b e r , die f ü r Z w e c k e a u ß e r h a l b des L ä n d e r r e t t u n g s w e s e n s angeschafft w u r d e n 5 2 . D e m A n s c h a f f u n g s zweck zufolge d i e n e n d i e B u n d e s w e h r m a s c h i n e n m i l i t ä r i s c h e n Z w e c k e n . S o w e i t es sich b e i d e n B u n d e s w e h r h u b s c h r a u b e r n z u g l e i c h u m F l u g geräte aus d e m S A R - B e r e i c h h a n d e l t , besteht der A n s c h a f f u n g s z w e c k dieser H u b s c h r a u b e r d a r i n , i m m i l i t ä r i s c h e n u n d z i v i l e n L u f t v e r k e h r s b e r e i c h f ü r Such- u n d R e t t u n g s a u f g a b e n v e r w e n d e t z u w e r d e n 5 3 . D i e A u f g a b e n der L ä n d e r r e t t u n g s d i e n s t e w e r d e n v o n d e n B u n d e s w e h r e i n heiten über deren primäre Aufgabenbestimmung hinaus wahrgenomm e n 5 4 . L e d i g l i c h d i e H u b s c h r a u b e r der p r i v a t e n L u f t r e t t u n g s o r g a n i s a „Richtlinien über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens", Ministerialblatt des Bundesministeriums der Verteidigung v o m 13. März 1978, S. 77. 49 H. Keil, Das Luftrettungswesen i n der Bundesrepublik Deutschland, in: Zivilverteidigung, 1977, Heft I V , S. 60 ff.; H. J. Wurm, Hubschrauber i m K a tastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 26; R. Schaefer, Der Einsatz von Hubschraubern i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, in: arzt + auto, 1973, Heft 3, S. 20 (21). so Siehe „Dienstanweisung für den Einsatz der Hubschrauber i m Katastrophenschutz und Rettungsdienst", v. 12. März 1974, Nr. I V , 1.1, abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann i Stramka, Krankentransport u n d Rettungswesen, unter Nr. 1310. 51 Dazu weiter unten unter § 3 I 2. Nach R. Schaefer, Der Einsatz von H u b schraubern i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 21, werden die Hubschrauber v o m B u n d i m Rahmen der Erweiterung des Katastrophenschutzes angeschafft u n d vorgehalten. Den zuständigen Länderbehörden stehen die Hubschrauber zur Katastrophenabwehr i m Frieden u n d für den Rettungsdienst „zur Verfügung". 52 Erlaß über den „Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens", Ministerialblatt des Bundesministeriums der Verteidigung v. 13. März 1978, S. 77; M e r k b l a t t des Bayr. Staatsministeriums des Innern, für den „Einsatz von Rettungshubschraubern des K a t a strophenschutzes u n d der Bundeswehr", abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann / Stramka, Krankentransport u n d Rettungs wesen, unter Nr. 1551. 53 Dazu weiter unten, unter § 3 I 3. Siehe zu der Anschaffung u n d Verwendung von Bundeswehrhubschraubern auch A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland; ders., Einsatz von Luftfahrzeugen des Such- u n d Rettungsdienstes der B u n deswehr i m zivilen Bereich, in: Brandwacht 1975, Heft 12, S. 228 ff. 54 Die Hubschrauber der Bundeswehr u n d des Katastrophenschutzes sind derzeit i n 25 von 29 Hubschrauberstationen des Bundeshubschraubernetzes eingesetzt.

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1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

tionen „Deutsche Rettungsflugwacht" und „SOS-Flugrettung" 5 5 werden mit ausschließlicher Zweckbestimmung „ziviles Rettungswesen" beschafft.

§ 3 Derzeitige Durchführung der Luftrettung Wie bereits aus der Aufgabenbeschreibung der Luftrettung und der eingesetzten Luftfahrzeuge hervorgeht, ist auf dem Gebiet Luftrettung i. w. S. eine Vielzahl von Beteiligten tätig. Selbst die Hubschrauberrettung w i r d als Aufgabe von einem Verband privater und staatlicher Stellen wahrgenommen 1 . I m folgenden soll die Organisation der Luftrettungsdienste ausführlich dargestellt werden. Dies ist Voraussetzung für das Verstehen der Luftrettungsdurchführung. Zugleich werden durch Organisationsdarstellungen Aufgabenzuständigkeiten und -begrenzungen aufgezeigt. I . Organisation der Luftrettung 1. Beteiligung

des Bundes aus dem Katastrophenschutzund Bundeswehrpotential

Der Bund beteiligt sich an der Hubschrauberrettung durch die Zurverfügungstellung von ca. 25 Hubschraubern aus dem Katastrophenschutzpotential 2 . Geflogen werden die Katastrophenschutzhubschrauber durch Piloten des Bundesgrenzschutzes 3. Der Bundesgrenzschutz übernimmt ebenfalls die Ausbildung der Piloten, die später für den Rettungsdienst abgestellt werden. Auch die Instandhaltung und Wartung der Hubschrauber w i r d vom Bundesgrenzschutz durchgeführt 4 . 55 Bei der SOS-Flugrettung handelt es sich wie bei der Deutschen Rettungsflugwacht (DRF) u m eine private gemeinnützige Luftrettungsorganisat i o n m i t Sitz i n Stuttgart. Diese Organisation betreibt derzeit eine H u b schrauberstation i n Sande/Wilhelmshaven. 1 Nach Bundesminister a. D. Maihof er ist der deutsche Luftrettungsdienst ein „kompliziertes System" m i t einer Vielzahl von Beteiligten von Seiten des Staates u n d der Gesellschaft. Es ist ein „Modellbeispiel eines leistungsfähigen kooperativen Föderalismus", Maihofer auf der 5. Rettungshubschraubertagung, Schliersee 1977, Tagungsbericht S. 7 (9). 2 Die Länder besitzen für die eigene Aufgabenwahrnehmung des Rettungswesens keine eigenen Hubschrauber. 3 Staatssekretär i m Bundesinnenministerium S. Fröhlich, 6. Rettungshubschraubertagung, Schliersee 1978, Tagungsbericht, S. 11 (14); Bundesinnenminister Baum, I n t . Luftrettungstagung, München 1980, Tagungsbericht, S. 24 bis 27 (25). 4 Maihofer, S. 9; Fröhlich, S. 15; H. Keil, Das Luftrettungswesen i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 61.

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

29

Die Bundeswehr beteiligt sich am zivilen Rettungswesen durch die Bereitstellung von Militärhubschraubern samt Flugpersonal. Diese Hubschraubereinheiten versorgen die Luftrettungsstützpunkte Aachen-Würselen, Villingen-Schwenningen und Nürnberg. Darüber hinaus bringt die Bundeswehr ihre Bundeswehrkrankenhäuser und Rettungszentren i n Hamburg, Koblenz und U l m i n den zivilen Luftrettungsdienst m i t ein 5 . Zum überwiegenden Teil stammen die Bundeswehrhubschrauber aus dem SAR-Bereich und sind als solche bereits als Such- und Rettungshubschrauber ausgerüstet und angeschafft. Innerhalb der militärischen Luftrettung werden die Luftfahrzeuge über Land und auf See, für die Suche und Bergung abgestürzter und vermißter Luftfahrzeuge eingesetzt 6 . Aufgrund Verwaltungsvereinbarung mit dem Bundesverkehrsminister v. 15. Okt. 19657 werden die Militärhubschrauber auch für die Suche und Bergung ziviler Luftfahrzeuge benutzt 8 . Neben der Suche nach vermißten oder verunglückten Luftfahrzeugen werden von den Rettungshubschraubern der SAR-Dienste verletzte Flugzeuginsassen und durch den Absturz der Flugzeuge verletzte Personen gerettet, die nicht gleichzeitig Flugzeuginsassen sind 9 . 2. Anteil privater Unternehmen an der Hubschrauberrettung und am Ambulanzflugwesen A n privaten Luftrettungsorganisationen sind derzeit die Deutsche Rettungsflugwacht (DRF) und die SOS-Flugrettung an der Hubschrauberrettung durch eigene Maschinen beteiligt. Die DRF betreut ζ. Z. vier Hubschrauberstationen 10 , die SOS-Flugrettung versuchsweise die Station Sande/Wilhelmshaven. Diese privaten Organisationen setzen für die Hubschrauberrettung eigene Hubschrauber ein oder gecharterte Maschinen. Auch das Flugpersonal w i r d von der DRF und SOS-Flugrettung gestellt 11 . Neben der Hubschrauberrettung sind diese beiden Or5 A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S.23; Güttier, Organisation u n d Arbeitsweise des SAR-Dienstes, in: R T H - I n t e m , Heft 3, 1980, S. 14. « Güttier, S. 14. 7 A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 19. 8 Siehe auch die „gemeinsamen Richtlinien des Bundes u n d der Länder zur Durchführung des Such- u n d Rettungsdienstes für Luftfahrzeuge" v. 6. März 1969 i. d. F. v. 27. Aug. 1969, in: Verkehrsblatt Heft 1 v. 15. Jan. 1974. 9 A . Winderlich, Beitrag der Bundeswehr zum allgemeinen Rettungswesen, in: Organisatorische u n d praktische Erfahrungen des Notarztdienstes, 2. I n golstädter Symposion über Erfahrungen i m Rettungswesen, J u l i 1975, Sonderdruck, hrsg. v. K. Bihler, Stuttgart 1976; Güttier, S. 15. 10 Rendsburg, Karlsruhe, Stuttgart, Lörrach/Basel u n d versuchsweise Göttingen.

30

1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

g a n i s a t i o n e n a m A m b u l a n z f l u g w e s e n m i t Flächenflugzeugen b e t e i l i g t . Das A m b u l a n z f l u g w e s e n w i r d v o n g e m e i n n ü t z i g e n O r g a n i s a t i o n e n u n d kommerziellen Unternehmen wahrgenommen 12. Die gemeinnützigen O r g a n i s a t i o n e n b e t r e i b e n i. d. R. die L u f t r e t t u n g n i c h t als p r i m ä r e A u f gabe i h r e r O r g a n i s a t i o n , w i e ζ. B. das B a y r . Rote K r e u z , das Deutsche Rote K r e u z 1 3 u n d der A D A C 1 4 . D a n e b e n t r e t e n g e m e i n n ü t z i g e O r g a n i s a t i o n e n auch i n V e r b i n d u n g m i t k o m m e r z i e l l e n U n t e r n e h m e n a u f 1 5 . I m B e r e i c h d e r r e i n k o m m e r z i e l l e n U n t e r n e h m e n h a n d e l t es sich u m L u f t f a h r t u n t e r n e h m e n i. S. d. § 20 A b s . 1 L u f t V G i. V . m . d e r R i c h t l i n i e f ü r die D u r c h f ü h r u n g v o n A m b u l a n z f l ü g e n 1 6 .

3. Die Beteiligung

der Länder

und

Kommunen

D i e B e t e i l i g u n g der L ä n d e r a n d e r D u r c h f ü h r u n g v o n L u f t r e t t u n g u m f a ß t d e n B a u u n d die B e r e i t s t e l l u n g der H u b s c h r a u b e r s t a t i o n e n , sow e i t sich dies a u f die B o d e n e i n r i c h t u n g e n b e z i e h t 1 7 . Z u d e n B o d e n e i n r i c h t u n g e n g e h ö r e n die H u b s c h r a u b e r s t a r t - u n d - l a n d e p l ä t z e a m Stat i o n s k r a n k e n h a u s , die E r r i c h t u n g eines H a n g a r s als U n t e r s t e l l m ö g l i c h keit für den Hubschrauber, Aufenthalts-, Vorrats- u n d Arbeitsräume f ü r das F l u g p e r s o n a l , d. h. f ü r P i l o t e n u n d R e t t u n g s s a n i t ä t e r u n d eine Betankungsanlage für den Hubschrauber 18. 11

Grundsätze für den Einsatz von Fluggeräten i m überregionalen Bereich der Luftrettung, in: Zivilverteidigung, Heft I I , 1975, S. 33 (36). 12 A u f dem Gebiet des Ambulanzflugwesens herrscht unter den gemeinnützigen u n d kommerziellen Unternehmen ein reger Wettbewerb i n der Finanzierung der Flugunternehmungen sowie i m Erhalt v o n Krankentransportaufträgen. U m den Bereich der Hubschrauberrettung von kommerziellen U n ternehmen weitgehend freizuhalten, hat sich der A D A C entschlossen, die „zweite Aufbauphase" des Hubschraubernetzes i m Bundesgebiet für die kommunalen u n d staatlichen Stellen vorzufinanzieren u n d aufzubauen. Siehe dazu R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 1. Z u m Ambulanzflugwesen siehe auch A . Huber, I n t . Luftrettungstagung, München 1980, Tagungsbericht, S.28, 29. Die bereits mehrfach erhobene K r i t i k an der Zersplitterung u n d Kommerzialisierung des Hubschrauberwesens (siehe auch R T H - I n t e r n , Heft 4, 1980, S.4), sollte Anlaß sein, den gesamten Bereich ziviler L u f t r e t t u n g gesetzlich zu regeln. 13 DRK-Ambulanzflugdienst i n Zusammenarbeit m i t der Condor-Flugdienst GmbH. 14 ADAC-Ambulanzflugdienst. 15 Die Grenze der Gemeinnützigkeit zu rein kommerziellen Interessen ist i m Bereich der L u f t r e t t u n g nicht leicht zu erkennen. Richtlinie des Bundesministers für Jugend, Familie u n d Gesundheit, Bundesgesundheitsblatt Nr. 13 v. 25. J u n i 1976, zuletzt Bundesgesundheitsblatt Nr. 19/20 v. 22. Sept. 1978, S. 331. 17 Z u m Länderanteil an den Einrichtungen für die Hubschrauberrettung H.Keil, Das Luftrettungswesen i n der Bundesrepublik Deutschland, S.61; H. J. Wurm, Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 28. i» B. Merk, Bayr. Staatsminister des I n n e r n a. D. auf der 5. Rettungshubschraubertagung, 1977, Tagungsbericht, S. 14 (16); A . Seidl, Bayr. Staatsmini-

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

31

Die Kommunen sind mit der Luftrettung i n der Weise verbunden, daß sie i n der Regel die Anbindung der Hubschrauberstationen an ein Speziai- oder Schwerpunktkrankenhaus ermöglichen, die mitfliegenden Notärzte bereitstellen und die Zusammenarbeit der Boden-Rettungsfahrzeuge und der Rettungswachen über die Rettungsleitstellen besorgen 19 . Da die Rettungsbereiche der Kommunen für ihre Bodenfahrzeuge regelmäßig kleiner sind als die Luftrettungsbereiche, haben sich die Kreise und kreisfreien Städte über ihre Bodenbereiche hinweg oft länderüberschreitend zu größeren Luftrettungszweckverbänden zusammengeschlossen20. Diese Zweckverbände sind dann Träger der jeweiligen Hubschrauberrettungsbereiche. 4. Die Mitwirkung

von Hilfsorganisationen

und des ADAC

Neben Bund, Ländern, Kommunen und privaten Luftrettungsorganisationen wirken die freiwilligen Hilfsorganisationen, DRK, ArbeiterSamariter-Bund, Johanniter-Unfallhilfe und Malteser-Hilfsdienst bei der Durchführung der Hubschrauberrettung mit. Die M i t w i r k u n g dieser Hilfsorganisationen hat ihren Schwerpunkt i n der Bereitstellung von Rettungssanitätern und Sanitärpersonal für die Rettungsdurchführung 2 1 . Teilweise w i r d diese Aufgabe auch von den Feuerwehren übernommen. A n der Hubschrauberrettung w i r k t zu einem nicht unerheblichen Teil auch der A D A C mit. Die Beteiligung erklärt sich aus den vom A D A C begonnenen Versuchen des Einsatzes von Hubschraubern für Rettungszwecke an Autobahnen-Unfallschwerpunkten 2 2 . Aufgrund einer Vereinbarung 2 3 zwischen dem Bundesinnenministerium und dem A D A C ster des Innern, auf der 6. Rettungshubschraubertagung 1978, Tagungsbericht, S. 20 (21). 19 Der Beitrag der Kommunen für die Durchführung von Hubschrauberrettung ergibt sich weitgehend aus den Verpflichtungen der Kommunen i m allgemeinen Rettungswesen der Länder. Diese Verpflichtungen ergeben sich aus der Stellung der Kommunen als Träger der Rettungsdienste, siehe u. a. Bayr.RettDG, A r t . 2; RettDG Rh-Pf, S. 2; RettDG S-H, S. 2. so Jüngstes Beispiel für einen landesübergreifenden kommunalen L u f t rettungszweckverband ist der Zusammenschluß der niedersächsischen Kreise Grafschaft Bentheim, Emsland u n d Osnabrück m i t den nordrhein-westfälischen Kreisen Borken, Steinfurt u n d der Stadt Münster/Westf. zum Zwecke der A n b i n d u n g der SAR Hubschrauberstation Rheine, N W , an den bodengebundenen Rettungsdienst, R T H - I n t e r n , Heft 3, 1980, S. 8. 21 Z u r M i t w i r k u n g der Hilfsorganisationen H. Burghart, in: 6. Rettungshubschraubertagung, Schliersee 1978, Tagungsbericht, S. 38 (39); H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 1, 4, 10. 22 Z u den Anfängen der Hubschrauberrettung durch den A D A C siehe oben, unter § 2 I. 23 Vereinbarung v. M a i 1974, i. d. F. v. 1. J u l i 1975.

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1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

nimmt der Automobilclub i m Interesse eines einheitlichen Hubschrauberrettungsdienstes unentgeltlich 2 4 Verwaltungsaufgaben wahr. So t r i f f t er Vereinbarungen m i t den Krankenkassen, Berufsgenossenschaften und Unfallversicherungen über die Kostenerstattung bei Einsätzen der Rettungshubschrauber. Daneben zieht er für die Träger der Luftrettung und für den Bund die Transport- und Beförderungsgebühren ein. Weiterhin besorgt der A D A C eine Gesamtdatenerfassung und -auswertung der Einsatzaktivitäten der gesamten Hubschrauberstationen des Katastrophenschutzes. Des weiteren finanziert der A D A C Hubschrauberstationen und beteiligt sich an deren Aufbau 2 5 . A m A m bulanzflugwesen ist der A D A C durch den ADAC-Ambulanzflugdienst m i t eigenen Flugzeugen beteiligt.

I I . Finanzierung der Luftrettung

Der Vielfalt der Beteiligungen i m Organisationsbereich der Luftrettung entspricht die Vielfalt i m Bereich der Finanzierung. I. Investitionskosten Der Bund trägt die Investitionskosten für die Hubschrauber aus dem Katastrophenschutzpotential 26 . Bis jetzt hat er hierfür 60 Millionen D M bereitgestellt 27 . Die Beschaffung der Bundeswehrrettungshubschrauber erfolgt aus Mitteln des Verteidigungshaushalts. Die Beschaffungskosten für Hubschrauber und Flächenflugzeuge der gemeinnützigen und kommerziellen Unternehmen werden aus Eigenmitteln bestritten 2 8 . 24 Die v o m A D A C aufgrund der Verwaltungsverojnbarung übernommenen Verwaltungsaufgaben verursachen Kosten i n Höhe v o n 1,3 M i l l i o n e n D M jährlich, die der A D A C selbst trägt u n d als finanziellen Beitrag zur H u b schrauberrettung leistet. Dazu Stadler, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 15; G. Kugler, Die Kosten des Luftrettungsdienstes, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht S. 76 - 79 (79). 2 5 Bundesinnenminister G. Baum auf der I n t . Luftrettungstagung, München 1980, Tagungsbericht, S . 2 4 - 2 7 (25, 26); R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 1, w o nach sich der A D A C entschlossen hat, den Anfang der zweiten Aufbauphase eines Bundeshubschraubernetzes zu finanzieren. w Die Beschaffungsmittel für Hubschrauber des Katastrophenschutzes sind i n Kap. 3604, T i t e l 81 143 des Bundeshaushaltsplanes eingestellt. Abgedruckt in: Vorsorge u n d Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung, Handbuch der Notstandsgesetzgebung, Bd. 4, unter Nr. 0.9.2, S. 33. 27 G. Baum, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 25. 28 Die gemeinnützigen Organisationen finazieren die Beschaffung u n d U n terhaltung der L u f t r e t t u n g größtenteils durch den Verkauf von Schutzbriefen oder die Erhebung von Mitgliedsbeiträgen. I n diesen Mitgliedsbeiträgen ist dann das Schutzpaket enthalten. I n h a l t des Schutzpakets ist der Anspruch auf Rückflug i m Krankheits- u n d Verletzungsfall aus dem Ausland.

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

33

2. Betriebskosten Betriebkosten, Wartungskosten und Instandhaltungskosten werden von der Bundeswehr und den privaten Organisationen selbst getragen. Für Hubschrauber aus dem Katastrophenschutzpotential werden die Betriebkosten zu 74,3 °/o von den Trägern der Luftrettungsstationen, nämlich den kommunalen Luftrettungszweckverbänden, und zu 25,7 % aus dem Haushalt des Bundesinnenministeriums finanziert 29. Der Grund des Finanzierungsanteils des Bundes i n Höhe von 25,7 % liegt darin, daß i n dieser Höhe die Betriebskosten der Bundeshubschrauber i m Rettungswesen als Vorhaltekosten des Bundes für Aufgaben der Zivilverteidigung angesehen werden 3 0 . Die Betriebkostenteilung folgt aus § 16 Abs. 2, 3 Zivilschutzgesetz (ZSchG) i. V. m. § 14 Abs. 2, 3 Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes (KatSG). Denn danach sind dem Bund Kosten, die durch den Einsatz von Katastrophenschutzeinrichtungen i n Friedenszeiten entstehen, zu ersetzen. 3. Personalkosten Die Personalkosten für das Flugpersonal seiner Hubschrauber trägt der Bund selbst 31 . Dagegen zahlen die Kosten für das medizinische Personal, Notarzt und Rettungssanitäter die Luftrettungszweckverbände. Die privaten Flugorganisationen tragen für den Teil des Ambulanzflugwesens alle Personalkosten selbst. Innerhalb des Hubschrauberbereiches werden die Personalkosten für das medizinische Personal von den Trägern der Luftrettung gezahlt.

I I I . Rechtsgrundlagen der Hubschrauberrettung

Wie bereits oben ausgeführt 32 , ist das Gebiet des Luftrettungswesens nicht einheitlich, umfassend und zusammengefaßt normiert. Die Rechtsgrundlagen für die Durchführung der Luftrettung sind i n mehreren 29 G. Kugler, Die Kosten des Luftrettungsdienstes, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 367-369; 5. Rettungshubschraubertagung, Schliersee 1977, Bericht des Bundesinnenministeriums, Tagungsbericht, S. 71 (73). 30 Vorhaltekosten sind Kosten, die durch die Wartung u n d Ubungsflüge m i t den Hubschraubern entstehen. I n dieser Höhe würden dem B u n d ohnehin, auch ohne Einsatz der Hubschrauber i m Rettungswesen, Betriebskosten durch die Vorhaltung der Hubschrauber entstehen. si Bis 1978 hat der B u n d an Personalkosten für die Piloten des Bundesgrenzschutzes als Hubschrauberführer der Katastrophenschutzmaschinen über 8 M i l l i o n e n D M aufgewandt, siehe Staatssekretär Fröhlich auf der 6. Rettungshubschraubertagung, Schliersee 1978, Tagungsbericht, S. 11 (12). 32 Siehe § 11.

3 Stindt

34

1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

Bundes- und Landesgesetzen enthalten. Daraus erklärt sich dann auch, daß die einzelnen Gesetze nur i n beschränktem Umfang die Luftrettung regeln oder zulassen. Luftrettung i m engeren Sinn ist, soweit es sich u m den Teil Rettung handelt, den Rechtsmaterien Gesundheitsvorsorge, Sicherheits- und Ordnungsrecht und dem Bereich der Daseinsvorsorge zuzurechnen 33 . A u f dem Gebiet der Gefahrenabwehr und der Daseinsvorsorge sind Bund und Länder gleichermaßen zuständig. Unterschiede ergeben sich aus den einzelnen Sachgebieten 34 . Von daher zeigen sich vielfältige Beziehungen für die Abwehr von Katastrophen, Unglücksfällen und Notfällen 3 5 . Der Bund ist gem. A r t . 73 Nr. 1 GG zuständig für die Abwehr von Gefahren und Hilfeleistungen für die Zivilbevölkerung i m Verteidigungsfall. Nach A r t . 35 GG leistet er Hilfe bei Katastrophen, Unglücksfällen und Notfällen. Für den Luftverkehrsbereich besitz der Bund die Regelungskompetenz aufgrund A r t . 73 Nr. 6 GG. Die Länder sind nach A r t . 30, 70 GG für den Katastrophenschutz i n Friedenszeiten und für das Rettungswesen zuständig. 1. Gesetz über die Erweiterung

des Katastrophenschutzes

Aufgrund des A r t . 73 Nr. 1 GG erließ der Bund das „Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes" (KatSG) 3 6 und das „Zivilschutzgesetz" (ZSchG) 37 . Zur Ausführung des KatSG hat der Bundesminister des Innern m i t Zustimmung des Bundesrates gem. § 2 Abs. 3 KatSG allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Das KatSG i. V. m. den allgemeinen Verwaltungsvorschriften (Vwv) regelt die Überlassung und Verwendung von Katastrophenschutzeinheiten und -einrichtungen 3 8 außerhalb des Katastrophenschutzes des Bundes. Der Bund beschafft gem. § 5 Abs. 1 KatSG i. V. m. Nr. 32 der Ausstattungs-Vwv 3 9 Hubschrauber als zusätzliche Ausrüstung für den Z i v i l - und Katastrophenschutz 40 . Den Zwecken der Regelung des Zivilschutzgesetzes, § 1 Abs. 2 33 BT-Drcks. 8/1403, S. 1; BayVGH, U r t . v. 26.7.1978, DVB1 1978, S. 965; Begründung des Bayr.RettDG Entwurfes, BayLT-Drcks. 7/4178, S. 8. a* κ . Vogel, in: Drews / Wecke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 8. Aufl. Bd. I, Köln, Berlin, Bonn, München, 1975, S. 2, 3. 35 w . Nellner, Notfall-Rettungsdienst u n d Zivilschutz, S. 35. se Gesetz v. 9. J u l i 1968 (BGBl I, S. 776), zuletzt geändert durch Gesetz v. 2. Aug. 1976 ( B G B l I, S. 2046). 37 Gesetz v. 9. Aug. 1976 ( B G B l I, S. 2109). 38 Z u den Katastrophenschutzeinrichtungen i. S. d. § 1 Abs. 1 KatSG gehören auch die Katastrophenschutzhubschrauber. 39 Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die zusätzliche Ausstattung des Katastrophenschutzes (KatS-Ausstattungs-Vwv) v. 27. Febr. 1972 (DMB1, S. 188). 40 H. Keil, Das Luftrettungswesen i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 61; H. Klingshirn, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 6.

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

35

ZSchG, und des Katastrophenschutzgesetzes, §§ 1 Abs. 1, 5 Abs. 1, 14 Abs. 3 entsprechend sind die Hubschrauber auch i m Katastrophenschutzbereich der Länder 4 1 einzusetzen 42 . Darüber hinaus werden sie bei schweren Unglücksfällen und Notfällen des täglichen Lebens verwendet 4 3 . Unter „Notfälle des täglichen Lebens" sind die Notfallsituationen des schwer erkrankten und verletzten Patienten zu verstehen, wie sie i n den Rettungsdienstgesetzen der Länder beschrieben sind 4 4 . 2. Verwaltungsvereinbarung zwischen Bundesverteidigungsministerium und Bundesverkehrsministerium, Amtshilfe der Bundeswehr Grundlage für die Beteiligung der Bundeswehr am Luftrettungswesen ist für den SAR-Anteil die „Verwaltungs-Vereinbarung zwischen dem Bundesminister der Verteidigung und dem Bundesminister für Verkehr über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Such- und Rettungsdienstes für Luftfahrzeuge 45 . Danach setzt der Bundesverteidigungsminister SAR-Hubschrauber und SAR-Leitstellen auch i m zivilen Bereich ein. Die Beteiligung der Länder an den Einsätzen der SARStellen ist durch gemeinsame Bund-Länder-Richtlinien sichergestellt 46 . Sofern militärische Erfordernisse nicht entgegenstehen, werden die SAR-Dienste für Einsätze i m zivilen Rettungswesen freigestellt 47 . Aufgrund der Vereinbarung zwischen B M V t g und BMV, gem. A r t . 35 Abs. 1 bis 3 GG, beteiligt sich die Bundeswehr m i t Hubschraubern an der Durchführung der zivilen Hubschrauberrettung 48 . Mittels Erlaß ist die 41

Beim Katastrophenschutz des Bundes handelt es sich u m einen Teilbereich des Zivilschutzes, § 1 Abs. 2 Nr. 5 ZSchG. Der Katastrophenschutz des Bundes dient dem Schutz der Bevölkerung i m Verteidigungsfall. Dagegen dient der Länderkatastrophenschutz der Katastrophenvorsorge i n Friedenszeiten. 42 H. J. Wurm, Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 26. 43 Siehe „Dienstanweisung für den Einsatz der Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst" des Bundesministeriums des I n n e r n v. 12. März 1974 (ZV 2-754010-1/1), abgedruckt bei: Gerdelmann / Korbmann / Stremka, Krankentransport u n d Rettungswesen, unter Nr. 1310; W. Ν ellner, N o t fall-Rettungsdienst u n d Zivilschutz, S. 33. 44 Siehe „Dienstanweisung für den Einsatz der Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst", Nr. 2.2. 4 5 Verwaltungsvereinbarung v o m 15. Okt. 1965 VMB1 1968, S. 15; Verkehrsblatt 1968, S. 316. 4 « Gemeinsame Richtlinien des Bundes u n d der Länder zur Durchführung des Such- u n d Rettungsdienstes für Luftfahrzeuge v o m 8. Aug. 1963, zuletzt geändert am 27. Aug. 1969, in: Verkehrsblatt, Heft 1 v. 15. Jan. 1974. 47 Grundsatzanweisung für den militärischen Such- u n d Rettungsdienst, Ministerialblatt des Bundesministers der Verteidigung 1972, S. 274 - 275. 48 A . Winderlich, Einsatz von Luftfahrzeugen des Such- u n d Rettungsdienstes der Bundeswehr i m zivilen Bereich, S. 230. 3*

86

1. Abschn.: Darstellung der L u f t r e t t u n g

Hilfeleistung der Bundeswehr bei Naturkatastrophen und schweren Unglücksfällen gem. A r t . 35 Abs. 2 und 3 GG geregelt 49 . Unter dem Gesichtspunkt der „dringenden Nothilfe" und der „praktischen Fortbildung des Sanitätspersonals" fliegt die Bundeswehr Einsätze aufgrund eines besonderen Erlasses i m Rahmen des allgemeinen Rettungswesens 50 . Ebenfalls durch Erlaß sind die nicht i n Nothilfe geflogenen Einsätze geregelt 51 . Es sind dies die i m voraus zu planenden Transportflüge i m Rahmen der Luftrettung. Rechtsgrundlage für diese Einsatzart ist die Amtshilfe, A r t . 35 Abs. 1 GG i. V. m. § 4 - 8 VwVfG. 3. Rettungsdienstgesetze

der Länder

Grundlage für die Beteiligung der Länder und Kommunen an der Hubschrauberrettung ist die i n den einzelnen Länderrettungsdienstgesetzen ausdrücklich geregelte M i t w i r k u n g 5 2 . Die Beteiligung der Kommunen ist durch die Trägerschaft für die Luftrettungsdienstbereiche festgelegt. Soweit außerhalb der RettDG Hubschrauberrettung durchgeführt wird, erfolgt diese Ausführung von Luftrettung aufgrund von Vereinbarungen zwischen Hubschrauberhaltern, Ländern und den beteiligten Kommunen 5 3 . Darüber hinaus regeln die Länder den Einsatz von Hubschraubern i m Katastrophenschutz und Rettungsdienst sowie die Zusammenarbeit bei Durchführung der Luftrettung durch Erlasse und Richtlinien 5 4 .

49 Erlaß über „Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe", Ministerialblatt des Bundesministeriums der Verteidigung v. 13. März 1978, S. 86. so Erlaß über den „Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens" v. 13. März 1978, Nr. G, 2, Ministerialblatt des Bundesministeriums der Verteidigung 1978, Nr. 6, S. 77. si Erlaß über die „Kostenerstattung bei Hilfeleistungen der Bundeswehr i m Rahmen der Amtshilfe" v. 13. März 1978, Ministerialblatt Nr. 6, 1978, S. 92. 52 RettDG B - W , §14; Bayr.RettDG, A r t . 12; RettDG Rh-Pf, §8. I m einzelnen bestimmen die aufgrund der gesetzlichen Ermächtigungen benannten obersten Landesbehörden die Beteiligung der Länder u n d Kommunen, H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. 53 Siehe die Vereinbarung der kommunalen Rettungsdienstträger m i t der Bundeswehr über die Stationierung eines Hubschraubers i n Rheine/West f., R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 8; Vereinbarung über die Stationierung eines DRF-Hubschraubers i n Göttingen, R T H - I n t e r n , Heft 4, 1980, S. 4. 54 Gem. RdErl. d. Nds. Ministeriums des Innern, des Ministeriums für A r b e i t u n d Soziales u n d des Ministeriums für Wirtschaft u n d Verkehr über den Einsatz von Hubschraubern des Katastrophenschutzes i m Rettungsdienst, Nds. Ministerialblatt Nr. 24/1977, S. 568; Gem. RdErl. d. Ministers für Arbeit, Gesundheit u n d Soziales u. des Innenministers v. 11. J u n i 1976, M B 1 N W 1976, S. 1272, bes. S. 1872.

§ 3 Derzeitige Durchführung der L u f t r e t t u n g

4. Luftverkehrsrechtliche

37

Vorschriften

Die Durchführung von Luftrettung mit Hubschraubern richtet sich grundsätzlich nach luftverkehrsrechtlichen Vorschriften 65 . Des weiteren findet für den Krankentransport i m Ambulanzflugwesen die „Richtlinie für die Durchführung von Ambulanzflügen" des Bundesgesundheitsministers Anwendung 516 .

55 E. Grabherr, Luftrechtliche Anforderungen an die Luftfahrzeuge, das Luftfahrtpersonal u n d den Flugbetrieb für die Durchführung der L u f t r e t tung, I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 291 - 295 (291). Richtlinie hrsg. v. Bundesminister für Jugend, Familie u n d Gesundheit, Bundesgesundheitsblatt Nr. 13 v. 25. J u n i 1976, zuletzt geändert i n Bundesgesundheitsblatt Nr. 19/20 v. 22. Sept. 1978, S. 331.

Zweiter

Abschnitt

W ü r d i g u n g der gesetzlichen Regelungen der Luftrettung § 4 Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes und Zivilschutzgesetzes Bei Würdigung der gesetzlichen Ermächtigungen zur Ausführung von Luftrettung interessiert hier die Frage, inwieweit die Rechtsgrundlagen eine Beteiligung von Bund und Ländern regeln oder zulassen 1 . I. Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes

Die Befugnis des Bundes zur Überlassung von Katastrophenschutzhubschraubern für Einsätze i m Rettungswesen w i r d erst verständlich, wenn das Verhältnis des Bundes-Katastrophenschutzgesetzes zu den Katastrophenschutzgesetzen der Länder aufgezeigt wird. Dem Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes des Bundes (KatSG) liegt die Konzeption zugrunde, den Länderkatastrophenschutz zu verstärken, zu ergänzen, zusätzlich auszubilden und auszurüsten 2 . Durch die Ergänzung und Erweiterung des Länderkatastrophenschutzes werden diese Einheiten befähigt, die Aufgaben des Bundes i m verteidigungsfallbezogenen Katastrophenschutz wahrzunehmen 8 . Die Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung ergibt sich aus § 1 Abs. 1 KatSG. Durch die Erweiterung des Länderkatastrophenschutzes vermeiden Bund und Länder den zweigleisigen Aufbau von nebeneinander bestehenden Katastrophenschutzeinheiten 4 . ι Die Zivilschutzgesetze, §§ 1 Abs. 2, 16 Abs. 3 ZSchG, § 14 Abs. 3 KatSG lassen die Verwendung v o n Zivilschutzeinrichtungen außerhalb des eigentlichen Aufgabenbereiches zu. Hier gilt zu untersuchen, i n welchen Grenzen u n d unter welchen Voraussetzungen das „Zulassen" erfolgen kann. 2 Roeber / Goeckel, Kommentar zum Katastrophenschutzgesetz, Bd. 1 - 2 , München 1969, 9. Erg., Stand 1980, Einführung, Bd. I, Erl. I I , 3. « Die zusätzliche Ausstattung u n d Ergänzung des Länderkatastrophenschutzes w i r d als „Erweiterungsteil des Bundes" angesehen. Daher die Bezeichnung Gesetz über die Erweiterung des (Länder)-Katastrophenschutzes. 4 Begründung der Bundesregierung zum E n t w u r f des Gesetzes über die E r weiterung des Katastrophenschutzes, BT-Drcks. V/2593.

§ 4 Katastrophen- und Zivilschutzgesetz

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1. Die zusätzliche Ausrüstung des Bundeskatastrophenschutzes Unter „zusätzlicher Ausrüstung" i. S. d. § 1 Abs. 1 KatSG ist die Ausrüstung mit Gerätschaften und Einrichtungen zu verstehen, die speziell oder ergänzend für den Einsatz i m Verteidigungsfall geeignet sind 5 . Zu dieser zusätzlichen Ausrüstung zählen auch die Katastrophenschutzhubschrauber®. Diese haben innerhalb des Erweiterungsteiles i m Verteidigungsfall und beim Katastrophenfall die Aufgabe, als Führungsmittel beim Einsatz der Einheiten zu dienen, Hilfspersonal an den Katastrophenort zu fliegen, Personen vom Katastrophenort wegzufliegen sowie Verletzte und Sanitätsmaterial zu transportieren 7 . Damit die zusätzlich geschaffenen Katastrophenschutzeinheiten m i t der zusätzlichen Ausrüstung für den Verteidigungsfall ständig einsatzbereit gehalten werden und somit die Ländereinheiten m i t dem Erweiterungsteil als einheitliche Katastrophenabwehr erprobt wird, ist es zweckmäßig, die Zusatzausrüstungen auch für Aufgaben des Länderkatastrophenschutzes i n Friedenszeiten einzusetzen 8 . Diese Verwendung der Zusatzausrüstungen i m Länderaufgabenbereich ist ausdrücklich i n §§ 1 Abs. 2, 16 Abs. 3 ZSchG i. V. m. § 14 Abs. 3 KatSG geregelt. § 14 Abs. 3 KatSG als spezielleres Gesetz gegenüber dem Zivilschutzgesetz für das Gebiet Katastrophenschutz 9 setzt die Überlassung und den Einsatz der Bundesausrüstungen i m Länderbereich voraus, wenn es regelt, daß die Kosten, die dem Bund durch die Verwendung seiner Ausrüstung bei Katastrophen- und Unglücksfällen i m Länderbereich entstehen, zu erstatten sind. Die Regelung der Ausrüstungsverwendung w i r d nach dem Wortlaut des § 14 Abs. 3 KatSG derart vorgenommen, daß den Aufgabenträgern für die Bereiche Katastrophen- und Unglücksabwehr i m Länderaufgabenbereich die Bundesausrüstung überlassen w i r d oder für deren Aufgaben eingesetzt w i r d 1 0 . Aufgabenträger des Länderkatastrophenschutzes sind die Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände. A n geknüpft w i r d für den Einsatz i m Länderbereich somit an die Aufgabe Katastrophen- und Unglücksfallabwehr sowie an den Aufgabenträger 1 1 . s Roeber / Goeckel, § 1 Erl. I I , 5. « H. J. Wurm, Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 26. 7 „Dienstanweisung für den Einsatz v o n Hubschraubern i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst" des Bundesinnenministeriums v. 12. März 1974, Nr. 2; „Zivilschutz heute, für den Bürger — m i t dem Bürger", hrsg. v. B u n desminister des Innern, Bonn 1979, S. 37. β Nellner, Notfall — Rettungsdienst u n d Zivilschutz, S. 35; Roeber I Goekkel, § 14, Erl. I I . » Nach § 1 Abs. 4 b ZSchG gehen die spezielleren Bestimmungen des K a tastrophenschutzgesetzes dem Zivilschutzgesetz vor. io I n diesem Sinn auch Roeber / Goeckel, § 14 Erl. I I 7, 8; Bahro, in: Z i v i l schutz u n d Zivilverteidigung, Handbücherei für die Praxis, hrsg. v. ThomsonMerk, Heft D, 2. Aufl. Neuwied 1973, T e i l D I I I 1, § 5 KatSG Rn. 9, 11.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

Näher ausgeführt w i r d der Regelungsinhalt des KatSG durch die gem. § 2 Abs. 3 KatSG erlassenen allgemeinen Verwaltungsvorschriften 12 . 2. Regelung der Ausriistungsverwendung durch allgemeine VerwaltungsvorSchriften So regelt der IV. Abschnitt der Ausstattungs-Vwv die Verwendung der Bundesausrüstung. Nach Nr. 32 Abs. 1 Ausstattungs-Vwv stehen die StAN-Ausstattung 1 3 und damit auch die Katastrophenschutzhubschrauber den mitwirkenden Einheiten und Einrichtungen des Katastrophenschutzes zur Verfügung. Gemäß Nr. 32 Abs. 1 b AusstattungsV w v können die Hubschrauber für „Einsätze bei Unglücksfällen und Katastrophen" verwendet werden 1 4 . Die Einsatzbereiche „Unglücksfälle" und „Katastrophenfälle" sind damit i n derselben Weise beschrieben wie i n § 14 Abs. 3 KatSG. Es ist damit der Aufgabenbereich des Katastrophenschutzes gemeint 1 5 . Erweitert ist der Verwendungsbereich durch Nr. 32 Abs. 2, 34 AusstattungsVwv. Denn danach kann die Bundesausrüstung für „andere Zwecke" und für Auslandseinsätze genutzt werden. Andere Zwecke sind solche, die von Nr. 32 Abs. 1 verschieden sind 1 6 . Demnach würden hierunter auch solche Unglücksfälle und „Notfälle des täglichen Lebens" 1 7 fallen, die nicht unter die „Unglücksfälle größeren Ausmaßes" als Unterfall des Katastrophenfalles einzuordnen sind 1 8 . Somit können Hubschrauber des Bundes auch für Aufgaben der n BT-Drcks. V/2585, Begründung zu § 15 KatSG, sowie Stellungnahme der Bundesregierung zur Erwiderung des Bundesrates zum KatSG, § 15. ι 2 A u f g r u n d der Ermächtigung des § 2 Abs. 2 K a t S G sind bisher folgende Allgemeine VerwaltungsVorschriften ergangen: Allgemeine V w v über die Organisation des Katastrophenschutzes (KatS-Organisation V w v v. 27. Febr. 1972 GMB1 S. 181); Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die zusätzliche Ausstattung (KatS-Ausstattungs-Vwv v. 27. Febr. 1972, G M B L S. 188); A l l g e meine Verwaltungsvorschrift über die zusätzliche Ausbildung (KatS-Ausbildungs-Vwv v. 27. Febr. 1972, G M B L S. 190); Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Kosten des Katastrophenschutzes (KatS-Kosten-Vwv v. 27. Febr. 1972, G M B L S. 192). is Nr. 32 des I V . Abschnitts der AusstattungsVwv spricht v o n S t A N - A u s stattung. S t A N ist die A b k ü r z u n g für „Stärke u n d Ausstattungsnachweis" für den Bundesteil des einheitlichen Katastrophenschutzes. Die Bezeichnung S t A N ist i n Nr. 27 der Organisations-Vwv näher erläutert. 14 H. J. Wurm, Hubschrauber i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst, S. 26. is Begründung der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften, BR-Drcks. 399/ 71 Anlage 5, S. 9 zu 2.2 u n d S. 11 zu 2.4; H. Bahro, Kommentar zu Nr. 32 Abs. l b Rn.5. 16

H. Bahro, A n m . 7 zu Nr. 32 AusstattungsVwv. 1 7 „Notfälle des täglichen Lebens" sind die nach den RettDG bezeichneten medizinischen Notfälle, die nicht durch Unglücke oder Katastrophen v e r u r sacht sind. ι 8 „Katastrophe" ist nach der Definition der Länderkatastrophenschutzgesetze eine durch Naturereignis, Unglücksfall, Explosion oder ähnlichem E r -

§ 4 Katastrophen- u n d Zivilschutzgesetz

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Notfall- und Unfallrettung i m Rettungswesen der Länder eingesetzt werden 1 9 . 3. Begrenzte Verwendung außerhalb des Katastrophenschutzes Begrenzt w i r d die Verwendung gem. Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv durch eine besondere Zulassung durch das Bundesamt für Zivilschutz. Das Bundesamt für Zivilschutz bestimmt als Bundesoberbehörde über die Verwendung außerhalb des Anwendungsbereichs der Nr. 32 Abs. 1 AusstattungsVwv. Damit w i r d der besondere Charakter der Verwendung nach Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv hervorgehoben. Die Verwendung für „andere Zwecke" soll eine Ausnahme bleiben. Diese Auslegung w i r d unterstrichen durch einen Vergleich mit der Kostenregelung für die Verwendung von Bundesausrüstung i m Länderaufgabenbereich. Denn nach Nr. 3, 4, 24 Kosten V w v ist die Kostentragung für die Verwendung nach Nr. 32 Abs. 1 AusstattungsVwv i n der Kosten V w v geregelt. Dagegen fehlt eine ausdrückliche Kostenregelung für den Anwendungsbereich Nr. 32 Abs. 2, wie für den Fall des Auslandseinsatzes nach Nr. 34 AusstattungsVwv 2 0 . I n diesen Fällen erfolgt die Kostenpflichtigkeit und Kostenhöhe durch Vereinbarung oder Festsetzung. Für die Regelung der Nr. 32 Abs. 2 als Ausnahmevorschrift spricht ferner, daß die mit Zustimmung des Bundesrates erlassenen Verwaltungsvorschriften eine Bundesoberbehörde ermächtigen, außerhalb des durch die V w v ausdrücklich geregelten Verwendungsbereichs den Einsatz von Katastrophenschutzpotential zuzulassen. Aus der systematischen Stellung des Abs. 2 i m Bereich der Nr. 32 AusstattungsVwv ist zu schließen, daß die Ausrüstung zwar für Zwecke verwandt werden kann, die nicht i n der Aufzählung der Nr. 32 Abs. 1 aufgeführt sind, doch muß die Verwendung nach Nr. 32 Abs. 2 i n einem Zusammenhang mit den Verwendungszwecken des IV. Abschnittes der AusstattungsVwv und insbesondere des Hauptanwendungsgebietes Nr. 32 Abs. 1 überhaupt stehen 21 . eignis verursachte erhebliche Störung der öffentlichen Sicherheit u n d Ordnung, welche n u r durch besondere Katastrophenschutzeinheiten beseitigt werden kann. Siehe § 1 Abs. 2 N W KatSG (KatSG N W v. 20. Dez. 1977, G V B l S. 215); Bayr. Katastrophenschutzgesetz (BayrKSG v. 31. J u l i 1970, G V B l S. 360, 454), A r t . 1 Abs. 1. Katastrophenschutz dient nicht wie etwa der Brandschutz oder Rettungsdienst der A b w e h r bestimmter einzelner Gefahren auf begrenzten Lebensgebieten, sondern der Bekämpfung besonders weitgehender Gefahren, Roeber / Goeckel, § 1 Erl. I I , 1. Nach H. Bahro, Kommentar zu Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv muß die Verwendung für „andere Zwecke" wenigstens mittelbar die m i t der Z u r v e r fügungstellung verfolgten Zwecke des Katastrophenschutzes dienen. 20 Nach H. Bahro, Rn. 8, zu Nr. 33 AusstattungsVwv u n d Rn. 1 zu Nr. 34 selbiger V w v handelt es sich beim Auslandseinsatz nach Nr. 34 u m einen Unterfall der Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv. 21 I n diesem Sinn siehe die Begründung zur KatS-AusstattungsVwv, B R Drcks. 399/71, Anlage 5, S.8 (10); Bahro, D V 2, Komm, zu Nr. 32 Abs. 2, AusstattungsVwv, Rn. 7, 8.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

Dieser Zusammenhang ergibt sich beim Einsatz von Katastrophenschutzhubschraubern i m Rettungswesen durch die Behebung und Beseitigung von Unglücksfällen. Beim Primäreinsatz wie beim Primärflug i m Rettungsdienstbereich werden die Hubschrauber wie bei der Katastrophenabwehr zur Gefahrenabwehr eingesetzt 22 . Daneben dient der Hubschraubereinsatz i m Rettungsdienst gleichzeitig Übungs- und Ausbildungszwecken der am Katastrophenschutz beteiligten Hilfsorganisationen gem. Nr. 31 Abs. 1 AusstattungsVwv 2 3 , die gleichzeitig auch als Hilfsorganisationen i m Rettungsdienst tätig sind 2 4 . Eine weitere Beschränkung der Zulassung für Verwendungen nach Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv ergibt sich aus Nr. 35 der Vwv. Denn danach kann die Verwendung untersagt werden, wenn eine erhöhte Einsatzbereitschaft für die eigentlichen Aufgaben gefährdet wäre. Demnach ist die Ausrüstungsverwendung des Bundes außerhalb des Katastrophenzweckes so zu handhaben, daß über die ständige Einsatzbereitschaft der Einheiten und Ausrüstungen hinaus eine jederzeit mögliche „erhöhte Einsatzbereitschaft" gewährleistet ist 2 5 . Dies bedeutet, daß Hubschrauber des Bundes außerhalb des Katastrophenschutzbereiches nur so eingesetzt werden dürfen, daß sie wegen einer möglichen „erhöhten Einsatzbereitschaft" 26 allein für Katastrophenschutzaufgaben zur Verfügung stehen 27 . Aus der Kompetenzscheidung zwischen Bund und Ländern, gem. A r t . 30, 70, 83 GG ergibt sich schließlich die Schranke, daß Bundeseinheiten und Einrichtungen i m Länderbereich nicht derart eingesetzt werden dürfen, daß der Bund durch seinen Einsatz Länderaufgaben wahr22 Z u r Einordnung des Primäreinsatzes der Hubschrauberrettung als zugehörig zum Sachbereich Gefahrenabwehr, siehe bereits oben unter § 2 I I . 23 Unter dem Gesichtspunkt der Fortbildung des eigenen Rettungs- u n d Sanitätspersonals setzt die Bundeswehr SAR-Hubschrauber i m zivilen L u f t rettungswesen ein. Siehe bereits oben unter § 1 1 , 1, Erlaß des Bundesverteidigungsministeriums über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens, V M B 1 1978, S. 77, Nr. 2. 24 Die Unfallhilfsorganisationen Arbeiter-Samariter-Bund, Johanniter-Unfallhilfe, Malteser-Hilfsdienst u n d Deutsches Rotes Kreuz w i r k e n sowohl i m Katastrophenschutz wie i m Rettungsdienst der Länder m i t . Zur M i t w i r k u n g i m Katastrophenschutz Bahro, D I I I 1, § 1 KatSG, Rn. 26; Roeber / Goeckel, § 1, Erl. I I , 1. 25 Vgl. auch H. Bahro, Rn. 1 zu Nr. 34 AusstattungsVwv, der davon ausgeht, daß die „erhöhte Einsatzbereitschaft" i m Einzelfall v o m B M I u n d den Landesministerien zu bestimmen ist. 2« Die erhöhte Einsatzbereitschaft erfaßt das zeitliche Stadium des „Bereithaltens", welches vor dem Einsatzstadium liegt. 27 So auch die Dienstanweisung für den Einsatz v o n Hubschraubern i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst unter Nr. I V , Dienstanweisung des B M I v. 12. März 1974, abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann / Stramka, Krankentransport u n d Rettungswesen, Nr. 1301.

§ 4 Katastrophen- u n d Zivilschutzgesetz

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n i m m t 2 8 . Ob der Bund durch die Bereitstellung der Katastrophenschutzhubschrauber einschließlich Durchführung der Hubschrauberrettung mit seinen eigenen Piloten ausschließlich oder überwiegend die Länderaufgabe Rettungswesen wahrnimmt, dazu Weiter unten 2 9 . Für die Untersuchung der Zulassung von Hubschraubereinsätzen für „andere Zwecke" nach Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv bleibt festzuhalten, daß diese Zweckverwendungen die Ausnahme vom Verwendungsbereich nach dem IV. Abschnitt der AusstattungsVwv bleiben müssen. Hubschrauber des Katastrophenschutzes dürfen außerhalb des § 14 Abs. 3 KatSG nur i n beschränktem Umfang Aufgaben der Länderrettungsdienste wahrnehmen. Nur i n diesem Umfang ist das KatSG Rechtsgrundlage für den Einsatz von Katastrophenschutzhubschraubern i m Rettungsdienst der Länder.

I I . Zivilschutzgesetz

Außerhalb des „Katastrophenschutzes" 80 (eines Teilbereiches des Zivilschutzes) ist der Bund gem. dem 4. Abschnitt des ZSchG gehalten, „Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit" zu ergreifen. Dieses Gebiet enthält neben dem Bereich des Katastrophenschutzes ergänzende Bestimmungen zum unmittelbaren Schutz der Bevölkerung vor Kriegseinwirkungen 3 1 . Zweck der Regelung des 4. Abschnittes des ZSchG ist somit der Schutz der Bevölkerung i m Verteidigungsfall. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Regelung der §§ 14 und 15 ZSchG zu sehen. Nach §14 S. 1 ZSchG sind „für Zivilschutzzwecke ausreichende Sanitätsmaterialvorräte anzulegen". Unter „Sanitätsmaterial" sind u. a. Arzneien, Verbandsstoff, medizinische Ausstattungen und Einrichtungen zu verstehen. M i t Hilfe des bevorrateten Sanitätsmaterials w i r d i m Z i v i l schutzfall eine zusätzliche Versorgung von Verletzten und Erkrankten ermöglicht 32 . 28 Z u m Verbot der Wahrnehmung von Länderaufgaben durch den B u n d BVerfG, Urt. v. 11. A p r i l 1967 BVerfGE 21, 312 (325) unter Bezugnahme auf BVerfGE 12, 221; D. Blumenwitz, Typische Konflikte zwischen Verwaltungsträgern, in: AöR 86, S. 160 (176); W. Wöhrle, Ausführung von Landesgesetzen durch den Bund. Die Verfassungswirklichkeit u n d ihre rechtliche Würdigung. Diss. Münster 1967; K. Zeidler, Ausführung von Landesgesetzen durch B u n desbehörden, DVB1 1960, S. 573 ff. Z u r Zuordnung des Sachgebietes L u f t r e t t u n g unten unter § 6 u n d § 7. so Der Katastrophenschutz ist eine der i n § 1 Abs. 3 ZSchG aufgeführten sieben Teilbereiche des Zivilschutzes. si Eichstädt, Z i v i l e Verteidigung heute, in: Zivilschutz/Magazin, Heft 3, 1980, S. 8 (12, 13). 32 R. von Kempis, Zivilschutz u n d Zivilverteidigung, Handbücherei für die Praxis, Heft A I I 3, Gesetz über den Zivilschutz, A I I 3, § 14 ZSchG Rn. 1.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

1. Hilfskrankenhäuser Nach § 15 S. 1 Zivilschutzgesetz sind für Zivilschutzzwecke Hilfskrankenhäuser bereitzustellen. Die hierfür zu beschaffenden Einrichtungsgegenstände und Geräte werden vom Bundesamt für Zivilschutz besorgt, § 15 Abs. 1 S. 2 ZSchG. Bei den Hilfskrankenhäusern handelt es sich u m Gebäude, die i n Friedenszeiten eine vom Zivilschutz zu unterscheidende Zweckbestimmung haben 33 . Diese Häuser dienen der Erweiterung der Kapazitäten bestehender Krankenhäuser für den Katastrophen· und Verteidigungsfall 3 4 . Unter den Begriff „Hilfskrankenhäuser" fallen auch Erweiterungen bestehender Krankenhäuser, die i m Katastrophen- und Verteidigungsfall Bettenräume für Verletzte bereithalten 3 5 . Sie sind durch bauliche Errichtungen und technische Einrichtungen für Zivilschutzaufgaben „bereitzustellen" und „herzurichten" i. S. d. § 15 Abs. 1 ZSchG 36 . Die „Bereitstellung" und „Herrichtung" der Hilfskrankenhäuser 3 7 dient der Vorsorge für die Behandlung von Massenverletzten 38 . Dieser Vorsorgezweck macht es erforderlich, an den Krankenhäusern, die zusätzlich als Hilfskrankenhäuser bereitgehalten und hergerichtet werden, Hubschrauberlandeplätze anzulegen 39 . Nur so ist ein schneller A n - und Abtransport von Verletzten an den Krankenhäusern gewährleistet. Der Bund ist demnach befugt, i m Rahmen der „Bereitstellung" und Herrichtung von Hilfskrankenhäusern Hubschrauberlandeplätze anzulegen. 2. Nutzung von Hubschrauberlandeplätzen des Zivilschutzes im Frieden Diese Hubschrauberlandeplätze können nach § 1 Abs. 2 ZSchG auch für Zwecke außerhalb des Zivilschutzes „ i m Frieden" genutzt werden 4 0 . 33 ζ. B. Schulen, Heime, Jugendherbergen u n d Großräume. R. v. Kempis, A I I 3, § 15 Rn. 2; Weißbuch zur zivilen Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 1972, S. 83. «s Weißbuch zur zivilen Verteidigung der Bundesrepublik Deutschland, S. 83; R. v. Kempis, Heft A I I 3, Vorbem. Rn. 9. 3« R. Schulte, Gedanken zum Aufbau einer wirksamen Katastrophenschutzorganisation i n der Bundesrepublik Deutschland, in: ZS-Magazin 1980, Heft 4, S. 24 (26, 29); ders., Schnellere u n d wirksamere Hilfe durch Koordinierung u n d Vorplanung, in: ZS-Magazin, 1980, Heft 5, S. 32; R. v. Kempis, A I I 3, § 15 ZSchG, Rn. 2. 37 Η . v. Jiichems, Einrichtung von Hilfskrankenhäuser, in: der landkreis, Sonderheft 1973, S. 357; Weißbuch der zivilen Verteidigung der Bundesrepub l i k Deutschland, S. 83. 38 Zivilschutz heute, S. 43, 44; R. v. Kempis , A I I 3, Rn. 1 zu § 15 ZSchG. 3» R. Schultze, in: ZS-Magazin 1980, Heft 4, S. 24 (29), fordert die Errichtung von Hubschrauberlandeplätzen als Ergänzungsmaßnahme zum Katastrophenschutz an allen Krankenhäusern. 34

§ 5 Luftverkehrsabkommen, Amtshilfe der Bundeswehr

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Eingeschränkt w i r d die Friedensnutzung durch die Zweckbestimmung der Zivilschutzeinrichtungen und -anlagen. I n Abweichung vom Katastrophenschutzgesetz ist die Friedensverwendung außerhalb des Z i v i l schutzes nicht weiter eingeengt auf bestimmte Fälle der Friedensnutzung 41 . Somit können die Hubschrauberlandeplätze des Zivilschutzes auch als Start- und Landeplätze für Aufgaben der Luftrettung genutzt werden. Ergänzend zum Katastrophenschutzgesetz besitz der Bund aufgrund seiner Zuständigkeit für den Zivilschutz die Befugnis, Hubschraubereinheiten und Hubschrauberplätze des Zivilschutzes für Aufgaben der Luftrettung zu verwenden. Diese Zulassung der Verwendung ist ausdrücklich i n den §§ 1 Abs. 2, 16 Abs. 3 ZSchG i. V. m. § 14 Abs. 3 KatSG, Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv geregelt. Die Begrenzung der Verwendung ergibt sich aus einer möglichen Zweckbeeinträchtigung des Z i v i l schutzes, § 1 Abs. 2 ZSchG, der Einsatzbereitschaft des Katastrophenschutzes Nr. 35 AusstattungsVwv, dem Zweckzusammenhang der Nr. 32 Abs. 2 AusstattungsVwv und dem Verbot der Wahrnehmung von Landesaufgaben durch den Bund.

§ 5 Luitverkehrsabkommen, Amtshilfe der Bundeswehr I . Luftverkehrsgesetz, Luftverkehrsabkommen (ICAO)

1. Luftverkehrsabkommen Für die Luftrettung gilt seit dem Beitritt des Bundes vom 7. A p r i l 1956 das „Internationale Luftverkehrsabkommen von Chikago" (ICAO) vom 7. Dez. 19441. Das Abkommen umfaßt die Verpflichtung für jeden Unterzeichnerstaat, „ i n Not geratenen Luftfahrzeugen die Hilfe zu gewähren, die dem Staat tunlich erscheinen". Nach A r t . 25 S. 2 ICAO40 Dieser Grundsatz der Friedensnutzung findet sich i n mehreren Notstandsgesetzen, ζ. Β . § 1 Abs. 1 Schutzbaugesetz, § 8 Wassersicherstellungsgesetz (für die Nutzung der Anlagen zur Trinkwasser-Notversorgung) § 14 Abs. ? KatSG, siehe oben § 4 I. 41 Die erweiterte Friedensnutzung des Zivilschutzgesetzes erklärt sich aus der weiteren u n d allgemeineren Fassung von Einzelsachgebieten, siehe § 1 Abs. 3. Zudem ist es gegenüber dem Katastrophenschutzgesetz, als speziellerem Gesetz v o m 9. J u l i 1968, als allgemeines Gesetz neueren Datums, 9. Aug. 1976. 1 Siehe Gesetz über den B e i t r i t t der Bundesrepublik Deutschland zu dem A b k o m m e n v o m 7. Dez. 1944 über die Internationale Z i v i l l u f t f a h r t u n d die Annahme der Vereinbarung v o m 7. Dez. 1944 über den Durchflug i m I n t e r nationalen Fluglinienverkehr v o m 7. A p r i l 1956, B G B l I I , S. 411.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

Abkommen veranlaßt der Vertragsstaat, über dem Flugzeuge vermißt werden oder abgestürzt sind, die Suche nach den vermißten Luftfahrzeugen. Die Suche- und Hilfeleistungsverpflichtung nach A r t . 25 des Abkommens ist m i t den Durchführungsmaßnahmen i m Anhang 12 zum ICAO-Abkommen und i m IGAO-Doc 7333, AN/859 Teil I und Teil I I näher ausgeführt 2 . Daraus ergibt sich, daß ein Such- und Rettungsdienst 3 (SAR) einzurichten ist, der i n Not geratene Luftfahrzeuge, deren Insassen sowie Ausrüstung und Ladung zu retten und zu bergen versucht 4 . I m Vordergrund steht die Rettung und ärztliche Betreuung der verletzten Flugzeuginsassen. Die Verpflichtung zur Rettung beschränkt sich nach dem ICAO-Abkommen, A r t . 3 Abs. 1 auf Z i v i l l u f t fahrzeuge und auf die Rettung und ärztliche Versorgung der verletzten Flugzeuginsassen. Zuständig für die SAR-Dienste der Zivilluftfahrt ist der Bundesverkehrsminister. I n die Kompetenz des Verteidigungsministers fällt der militärische SAR-Bereich, d.h. die Suche und Rettung von Vermißten und verunglückten Militärflugzeugen.

2. Verwaltungsabkommen zwischen dem Bundesminister der Verteidigung und dem Bundesminister für Verkehr Um einen einheitlichen und wirksamen Such- und Rettungsdienst für Luftfahrzeuge i m Bundesgebiet vorzuhalten, wurde am 15. Okt. 1965 zwischen dem B M V t g und B M V die Verwaltungsvereinbarung „über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Such- und Rettungsdienstes für Luftfahrzeuge (SAR)" geschlossen5. Die Zusammenarbeit aufgrund des Abkommens ist derart, daß der Verteidigungsminister die SARMittel (Hubschrauber, Flugzeuge, Flugpersonal) stellt. Aus dem Bereich des Bundesverkehrsministers führt die Bundesanstalt für Flugsicherung den Alarmdienst durch®. Das Luftfahrtbundesamt untersucht die L u f t fahrzeugunfälle, benachrichtigt Luftfahrzeughalter sowie Heimatstaat des Luftfahrzeuges und erstellt den Flugunfallbericht 7 . Nach A r t . 1 2 A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 19. 3 SAR (Search and Rescue)-Dienst, siehe dazu oben, unter § 3 11. 4 Güttier, Organisation u n d Arbeitsweise des SAR-Dienstes, S. 14; A . Winderl ich, Der Such- u n d Rettungsdienst der Bundeswehr (SAR-Dienst), in: Internat. Luftrettungskongreß, München 1980, S. 80 - 82 (80). 5 Verwaltungsvereinbarung über den Such- u n d Rettungsdienst für L u f t fahrzeuge (SAR), Ministerialblatt des Bundesministers der Verteidigung, 1969, S. 433 - 434; V M B 1 1968, S. 15; Verkehrsblatt 1968, S. 316. « Die Aufgaben der Bundesanstalt für Flugsicherung bei Durchführung des Such- u n d Rettungsdienstes ergeben sich aus Nr. 6 der Verwaltungsvereinbarung zwischen B M V f G u n d B M V v. 15. Okt. 1965, w e i t e r h i n aus § 2 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung v. 23. März 1953 ( B G B l I S. 70), zuletzt geändert durch Gesetz v. 23. J u n i 1970 (BGBl I S. 80).

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Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung können die beiderseitigen Einrichtungen des Bundesverkehrsministeriums und des Verteidigungsministeriums „zur Hilfe bei anderen Notfällen verwendet werden, soweit der Such- und Rettungsdienst dadurch nicht wesentlich beeinträchtigt wird"8. Die Verwendung der SAR-Einrichtungen außerhalb des militärischen und zivilen Luftfahrtbereichs erfährt i n Nr. 1 Abs. 2 des Verwaltungsabkommens mehrere Einschränkungen. Zunächst steht es i m Ermessen der Bundesbehörden, ob die SAR-Einrichtungen überhaupt außerhalb des Aufgabenbereichs eingesetzt werden. Weiterhin dürfen die SARMittel nur für „andere Notfälle" verwendet werden. Es muß sich also u m „Notfälle" handeln. Schließlich sind Einsätze für andere Notfälle auf die „Leistung von Hilfe" beschränkt. Demnach dürfen SAR-Hubschrauber nicht zur ständigen Aufgabenwahrnehmung i m Rettungsdienst der Länder eingesetzt werden 9 . Letztlich darf Hilfe für andere Notfälle nur geleistet werden, wenn die eigentlichen SAR-Aufgaben „nicht wesentlich" beeinträchtigt werden. Haupteinsatzbereich der SARHubschrauber ist neben dem Einsatz i m Katastrophenfall die Wahrnehmung von Aufgaben der Länderrettungsdienste 10 . Die Zulassung der Verwendung von SAR-Hubschraubern für Aufgaben der Länderrettungsdienste w i r d mit dem Erfordernis der ständigen Einsatzbereithaltung der SAR-Mittel begründet 1 1 . Zulässigkeit und Grenzen des Einsatzes von SAR-Hubschraubern außerhalb des SAR-Bereichs sollen i m einzelnen untersucht werden. Bei der „Hilfe i n anderen Notfällen" i. S. d. Nr. 1 Abs. 2 der Verwaltungsvereinbarung zwischen B M V t g und B M V handelt es sich rechtlich u m Fälle der Nothilfe 1 2 , Katastrophenhilfe 1 3 und Amtshilfe 1 4 . 7 Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt v. 30. Nov. 1954 ( B G B l I S. 35), geändert durch Gesetz v. 16. M a i 1968 (BGBl I S. 397), § 2 Abs. 1 Nr. 12 u n d 13. Dazu der Kommentar v o n M . Hofmann, Luftverkehrsverordnungen, K o m mentar München 1971, Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt, § 2 Rn. 13 - 16. 8 Die Verwendung v o n SAR-Hubschraubern außerhalb des SAR-Bereiches zum Einsatz bei Notfällen entspricht der vergleichbaren Regelung für die Verwendung v o n Katastrophenhubschraubern außerhalb des Katastrophenschutzbereiches. β Vgl. auch A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 23. 1979 flogen die SAR-Staffeln 6990 Einsätze, wovon lediglich 486 E i n sätze SAR-Einsätze für Luftfahrzeuge waren, A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst der Bundeswehr i m Rahmen der ICAO, in: I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 82. 11 Siehe „Gemeinsame Richtlinien des Bundes u n d der Länder zur Durchführung des Sudi- u n d Rettungsdienstes für Luftfahrzeuge", Verkehrsblatt Heft 1, v. 15. Jan. 1974, Nr. 18. 12 Nothilfe ist die Hilfeleistung für einen i n Not geratenen Menschen, die gem. § 323 c StGB jedermann obliegt, so insbesondere die für Rettungszwecke ausgerüsteten Behördenstellen.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g I I . Nothilfe, Amtshilfe, Katastrophenhilfe

Die Hilfeleistung der SAR-Dienste und der Bundeswehr ist aufgrund der Verwaltungsvereinbarung zwischen B M V t g und B M V weiter durch Erlasse, Richtlinien und Anweisungen konkretisiert und geregelt 15 . Durch die Untersuchung der Nothilfe und Amtshilfevorschriften soll aufgezeigt werden, wie weit der Verwendungsbereich der SAR-Mittel außerhalb des Verwaltungsabkommens zwischen B M V t g und B M V und außerhalb des Verteidigungsauftrages zu ziehen ist. 1. Nothilfe Die Nothilfe an erkrankten und verletzten Notfallpatienten unterscheidet sich von der Amtshilfe einmal durch die Zweckverfolgung, desweiteren durch die organisatorische Abwicklung. Beide Einsatzzwecke werden jedoch i m Rettungswesen oft zusammenfallen 16 . Während Zweck der Nothilfe die Hilfe am Notfallpatienten ist, handelt es sich bei der Amtshilfe u m die Hilfeleistung der ersuchten Behörde für die ersuchende Behörde 17 . I m Fall dringender Nothilfe, die nicht zugleich Amtshilfe darstellt, nehmen alle SAR-Dienst- und Funkleitstellen sowie alle Bundeswehrdienststellen die Notrufmeldung entgegen 18 . Nothilfeeinsätze als Amtshilfe i m Rahmen des zivilen Rettungswesens erfolgen dagegen aufgrund Amtshilfeersuchens über die regionalen Rettungsdienststellen der Rettungsdienste der Länder und durch Zuria Die Katastrophenhilfe „ v o n Einrichtungen der Verwaltung" ist i n A r t . 35 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG ausdrücklich normiert. 14 Amtshilfe ist i n A r t . 35 Abs. 1 GG i. V. m. §§ 4 - 8 V w V f G geregelt, is z . B . Erlaß über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens, V M B 1 1978, S. 77; Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren U n glücksfällen u n d dringende Nothilfe, VMB1 1978, S. 86; Kostenerstattung bei Hilfeleistungen der Bundeswehr i m Rahmen der Amtshilfe, VMB1 1978, S. 92; Grundsatzanweisung für den militärischen Such- u n d Rettungsdienst (SAR-Search and Rescue)-Neufassung, Ministerialblatt des Bundesministers der Verteidigung 1972, S. 274 - 275. i« Siehe für die Fälle der dringenden Nothilfe, die als Amtshilfe geleistet werden, den Erlaß über die „Hilfeleistungen der Bundeswehr bei N a t u r katastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringender N o t hilfe", Nr. 25 Abs. 1. ι 7 A l l e i n „Behörden" i. S. d. § 4 V w V f G leisten, wiederum allein „Behördenstellen", Amtshilfe, F. O. Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz m i t Erläuterungen, 2. Aufl., München 1980, §4, Rn. 5; Stelkens / Βonk / Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, Kommentar, München 1978, § 4 Rn. 1, 7. is Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe, Nr. 22, „jeder Kommandeur, Dienststellenleiter k a n n die erforderlichen Hilfsmaßnahmen anordnen"; ebenso Nr. 10 der Grundsatzanweisung für den militärischen Such- u n d Rettungsdienst (SAR).

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verfügungstellung der Bundeswehr-Rettungszentren für Aufgaben der Rettungsdienste der Länder 1 9 . Die Nothilfeleistung der SAR-Dienste ist außerhalb der Amtshilfe rechtlich nicht begrenzt. Aus dem Erlaß über die Hilfeleistung i m Falle dringender Nothilfe 2 0 ist denn auch ausgeführt, daß unter Nothilfe nur „tatsächliche und technische Hilfeleistungen" der Bundeswehr zu verstehen ist. Hoheitliche Befugnisse stehen der Bundeswehr beim Nothilfeeinsatz nicht zu und können auch nicht übertragen werden 2 1 . 2. Amtshilfe I m Gegensatz zur Nothilfe sind Voraussetzungen und Begrenzungen der Amtshilfeleistung gesetzlich i n den §§ 4, 5 V w V f G i. V. m. den Erlassen zur Amtshilfeleistung der Bundeswehr normiert. Die Verpflichtung zur Amtshilfe ergibt sich für alle Behörden aus A r t . 35 Abs. 1 GG. Näher konkretisiert w i r d der Amtshilfebereich durch die § § 4 - 8 V w V f G 2 2 . Das V w V f G findet i m Rahmen der Amtshilfeleistung der SAR-Dienste der Bundeswehr Anwendung, da es an einer spezialgesetzlichen Regelung der Amtshilfe für diesen Bereich fehlt 2 3 . Die Dienststellen der SAR-Kommandos und damit auch Dienststellen der Streitkräfte sind „Behörden" i. S. d. § 4 V w V f G 2 4 . Nach § 4 Abs. 1 V w V f G setzt Amtshilfeleistung ein Ersuchen u m Hilfe voraus 25 . Um Hilfeleistung handelt es sich nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 V w V f G nicht, wenn die Aufi» Erlaß über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens, Nr. 3, 10, 15, Erlaß über die Kostenerstattung bei Hilfeleistungen der Bundeswehr i m Rahmen der Amtshilfe, S. 92; A . Winderlich, Beitrag der Bundeswehr zum allgemeinen Rettungswesen; Güttier, Organisation u n d Arbeitsweise des SAR-Dienstes, S. 15. 20 Erlaß über die Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe, Nr. 6, 7. 21 Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe, Nr. 6, S. 2. 22 F. O. Kopp, V w V f G , § 4 Rn. 1; N. Achterherg, Verwaltungsorganisationsrecht, J A 1980, S. 701 (705); F r . E . Schnapp, Amtshilfe, behördliche M i t t e i lungspflichten u n d Geheimhaltung, N J W 1980, S. 2165. 23 Spezialgesetzliche Regelungen über die Amtshilfe gehen der allgemeinen Regelung nach dem V w V f G vor, N. Achterberg, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 705; Fr. E. Schnapp, Amtshilfe, behördliche Mitteilungspflichten u n d Geheimhaltung, N J W 1980, S.2165, Fn. 2; Meyer / Borgs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, F r a n k f u r t 1978, § 4 Rdz. 3 - 6 . 24 Z u m Meinungsstreit über die Dienststellen der Bundeswehr als Behörden i. S. d. § 4 V w V f G ausführlich H. Kluckmann, Zur behördlichen Hilfe der Streitkräfte, Die Truppe als Adressat staatlichen u n d kommunalen H i l f e ersuchens, in: DVB1 1977, S. 952 (953). 25 F. O. Knopp, § 4 Rn. 2; Ν. P. Kleiner, Aufgaben u n d Befugnisse der Streitkräfte i m I n n e r n u n d der Bonner Notstandsverfassung v. 24. J u n i 1968, Diss. Münster 1977, S. 429. „Ersuchen" u m Hilfe i. S. d. § 4 Abs. 1 V w V f G können n u r Behörden. 4 stindt

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gabenwahrnehmung ohnehin eine Aufgabe der ersuchten Behörde ist 2 6 . Weiterhin muß sich die Unterstützung der ersuchten Behörde auf die Leistung von Hilfe beschränken. Danach fällt unter § 4 V w V f G nicht die stellvertretende Wahrnehmung von Aufgaben der ersuchenden Behörde 2 7 und die Durchführung von selbständigen und selbstverantwortlichen Verwaltungsmaßnahmen 28 . Es dürfen immer nur Teile einer Verwaltungsaufgabe zur Erledigung übertragen werden, so daß das Schwergewicht der Verwaltungstätigkeit bei der ersuchenden Behörde verbleiben muß2®. Aus § 5 Abs. 1 Nr. 1 V w V f G folgt, daß für das Hilfebegehren eine Notwendigkeit bestehen muß. Denn grundsätzlich haben die Behörden die ihnen übertragenen Aufgaben selbst wahrzunehmen 30 . Dies gilt auch hinsichtlich der damit verbundenen vorbereitenden und ausführenden Tätigkeiten. I m Einzelfall kann nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G die ersuchte Behörde u m Hilfe gebeten werden, wenn der ersuchenden Stelle die für die Aufgabenwahrnehmung erforderlichen Dienstkräfte oder Einrichtungen fehlen, oder wenn gem. Nr. 5 des § 5 Abs. 1 V w V f G die Amtshandlung nur m i t wesentlich größerem Aufwand von der ersuchenden Behörde vorgenommen werden kann als von der ersuchten Behörde. Für den Fall der mangelnden Ausstattung einer Behörde mit personellen und sachlichen Mitteln darf u m Hilfe nur gebeten werden, wenn das Unvermögen der Aufgabenwahrnehmung nicht selbst verschuldet wurde, etwa weil die Behörde allgemein ungenügend m i t perponellen und sachlichen Mitteln ausgestattet ist 3 1 . § 5 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G ist daher keine Grundlage für ständiges „Amtshelfen" und bietet keine Befugnis zu einer dauernden Organleihe 32 . Andererseits ist die ersuchende Behörde schon aus allgemeinen 33 Sparsamkeitsgründen berechtigt 3 4 , u m Amtshilfe zu ersuchen. Wesentlich größeren Aufwand i m 2

« Demonstriert an einem F a l l bedeutet dies, daß die SAR-Stellen keine Amtshilfe für die Rettungsdienststellen der Länder leisten, w e n n die SARStellen u m Hilfe zur Rettung von Verletzten beim Zusammenstoß von Flugzeugen auf einem Flughafen gebeten werden. 27 N. Achterberg, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 706; Ule / Lauburger, Verwaltungsverfahrensrecht, 2. Aufl. § 11 I I l b . 2e Meyer ! Borgs, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz 1976, § 4 Rn. 9; Finkelnburg / Lässig, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 1. Lieferung § § 1 - 1 0 , Bd. I, 1979, §4 Rdn. 15; Wolff / Bachof, Verwaltungsrecht, Bd. I, 9. Aufl. 1974, § 77 V I b. 20 Finkelnburg / Lässig, § 4 Rn. 15. so Kopp, § 5 Rn. 1. F. O. Kopp, § 5, Rn. 6; Stelkens / Βonk / Leonhardt, § 5, Rn. 11; W. Klappstein, in: H. J. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) Kommentar, 1976, § 5, Rn. 3.2. 32 Finkelnburg / Lässig, § 5, Rn. 7; Meyer I Borgs, § 5, Rn. 3. 33 F. O. Kopp, § 5, Rn. 9; Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 5, Rn. 14.

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Vergleich zu vorhandenen Einrichtungen der ersuchten Behörde würde die ersuchende Stelle betreiben, wenn sie für die Aufgabenwahrnehmung vorübergehend zusätzliche personelle und sachliche Kapazitäten schaffen müßte, die angerufene Behörde dagegen einfacher, schneller und kostensparender die konkrete Aufgabe erledigen könnte 3 5 . Über die aufgezählten 36 Berechtigungsgründe des § 5 Abs. 1 V w V f G hinaus können sonstige, unter Umständen weitergehende Gründe ein Amtshilfebegehren rechtfertigen. Voraussetzung eines Hilfeleistungsbegehrens muß jedoch stets eine wesentliche Vereinfachung oder Verbilligung der Verwaltungsvornahme durch die ersuchte Behörde sein 37 . Ergibt sich aus § 5 Abs. 1 VwVfG, unter welchen Voraussetzungen und i n welchen Grenzen noch u m Amtshilfe nachgesucht werden darf 3 8 , nennt § 5 Abs. 2, 3 V w V f G Gründe, derentwegen die ersuchte Behörde Hilfe nicht leisten darf, § 5 Abs. 2 V w V f G bzw. Hilfe nicht zu leisten braucht, § 5 Abs. 3 V w V f G 3 9 . Nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 V w V f G darf die ersuchte Behörde Hilfe nicht leisten, wenn rechtliche Gründe, ζ. B. fehlende Zuständigkeit oder Befugnisse der Hilfeleistung entgegenstehen 40 . Die Unzulässigkeit der Hilfeleistung richtet sich nach dem Recht der ersuchten Behörde, 7 Abs. 1 2. HS V w V f G 4 1 . Daraus folgt, daß die ersuchte Behörde zur Vornahme von Amtshandlungen der ersuchten A r t allgemein befugt sein muß 4 2 . Dafür genügt es, daß die erbetene Hand34 Aus § 10 S. 2 V w V f G ergibt sich, daß Verwaltungsmaßnahmen einfach u n d zweckmäßig auszuführen sind. Dazu F. O. Kopp, § 5, Rn. 9; Finkelnburg / Lässig, § 5, Rn. 10. 35 Vgl. F. O. Kopp, § 5 Rn. 10; J. Schmidt, Die Amtshilfe nach dem V e r w a l tungsverfahrensgesetz, in: Verwaltungsverfahren, Festschrift zum 50jährigen Bestehen des Richard-Booberg-Verlages, Stuttgart, München, Hannover 1977, S. 135 (148); Ule / Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 1977, S. 49; Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz 1976, § 5, Rn. 5. 36 Aus dem M e r k m a l „insbesondere" i n § 5 Abs. 1 ergibt sich, daß die H i l f s gründe nicht abschließend, sondern n u r beispielhaft aufgestellt sind (vgl. F. O. Kopp, § 5, Rn. 10). 37 Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 5, Rn. 15. F. O. Kopp, § 5, Rn. 10 geht w o h l zu weit, w e n n er als Grund für ein Hilfeersuchen genügen läßt, daß die ersuchte Behörde die Verwaltungsaufgabe einfacher u n d zweckmäßiger erledigen kann. Er stützt sich dabei auf § 10 S. 2 V w V f G , übersieht aber, daß es sich bei § 10 V w V f G u m eine reine Verfahrensvorschrift i. S. d. § 9 V w V f G handelt. Bei den § § 4 - 8 V w V f G handlet es sich dagegen u m materielles V e r waltungsrecht. Siehe insoweit auch Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 4, Rn. 7. 38 Die Aufzählung der Amtshilfefälle des § 5 Abs. 1 V w V f G ist nicht abschließend, Kopp, § 5 A n m . 3 f.; Finkelnburg / Lässig, § 5 Rn. 2, a. A . Meyer / Borgs, § 5 Rn. 1. 30 Die Ablehnungsgründe nach § 5 Abs. 2 u n d 3 V w V f G sind abschließend. 40 Vgl. F. O. Kopp, § 5 Rn. 13; Wolff / Bachof, § 77 V I b Nr. 6. 41 Meyer ! Borgs, §5, Rn. 7; Finkelnburg / Lässig, §5, Rn. 15; Klappstein, in: Knack, §5 Rn. 5.2.1; J.Schmidt, S. 149; a. A . Stelkens / Bonk / Leonhardt, §5, Rn. 17, wonach sich die Unzulässigkeit der Hilfeleistung auch aus dem Recht der ersuchenden Behörde ergeben kann. 4*

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lung von der ersuchten Behörde mit den der Behörde i m Rahmen ihrer Zuständigkeit zur Verfügung stehenden Möglichkeiten und Befugnissen erfüllt werden kann und die ersuchten Maßnahmen zur Durchführung eigener Aufgaben erforderlich sind 4 3 . Aus § 5 Abs. 3 Nr. 2 und Nr. 3 V w V f G folgt, daß die ersuchte Behörde Amtshilfe nicht zu leisten braucht, wenn sie die Hilfe nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand leisten kann oder wenn durch die Hilfsmaßnahmen eigene Aufgaben ernstlich gefährdet werden 4 4 . Eine „ernstliche Gefährdung" eigener Aufgaben ist dann anzunehmen, wenn durch die Hilfeleistung wichtige und dringliche Aufgaben der ersuchten Behörde nicht nur i n „geringem Maße" und „kurzfristig" zurückgestellt werden müssen 45 . Abgestellt w i r d auf die „Wichtigkeit" und „Dringlichkeit" der eigenen Aufgabe, auf die Bedeutung der zu unterstützenden Maßnahme und auf die Intensität, Quantität und Dauer der Inanspruchnahme der ersuchten Behörde 46 . Zusammenfassend ergibt sich aus den §§ 4, 5 V w V f G für die Zulassung und Begrenzung der Amtshilfe, daß Behörden u m Amtshilfe nachsuchen dürfen, wenn ihnen für die Aufgabenerfüllung die erforderlichen personellen und sachlichen M i t t e l fehlen und diese auch nicht ohne größeren, nicht zu vertretenen Aufwand beschafft werden können 4 7 . Amtshilfe darf dann nicht geleistet werden, wenn die eigene Aufgabenwahrnehmung wichtiger und dringlicher gegenüber der ersuchten Aufgabenerfüllung ist oder wenn durch die Amtshilfemaßnahmen die ersuchte Behörde durch Umfang und Dauer der Inanspruchnahme derart belastet ist, daß sie ihre eigenen Aufgaben über längere Zeit nicht erfüllen kann 4 8 .

42 O L G Düsseldorf, DVB1 1957, 215; Finkelnburg / Lässig, §5, Rn. 17. 43 F. O. Kopp, § 5, Rn. 5; O L G Düsseldorf, DVB1 1957, S. 215. 44 Wegen des eigenen Bedarfs an Piloten u n d Hubschraubern w a r die Amtshilfe der Bundeswehr für den Rettungshubschrauberstützpunkt V i l l i n gen/Schwenningen über den August 1979 hinaus nicht sichergestellt (RTHIntern, Heft 1, 1979, S. 1). Durch die zahlreichen Hilfeleistungen der Bundeswehr i m Rahmen des allgemeinen Rettungswesens zeigte sich eine Gefährdung der eigenen Auftragserfüllung der Bundeswehr. 45 F. O. Kopp, § 5 Rn. 32; Meyer / Borgs, § 5 Rn. 15; W. Klappstein, in: Knack, § 5 Rn. 5.3.3; Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 5 Rn. 29. 4« F. O. Kopp, §5 Rn. 32; Meyer ! Borgs, § 5 Rn. 15, der davon ausgeht, daß der angegangenen Behörde u m so mehr zugemutet werden kann, die E r f ü l l u n g der eigenen Aufgaben zurückzustellen, j e wichtiger die zu unterstützende Aufgabe der ersuchenden Behörde ist. 47 N. Achterberg, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 706; Finkelnburg / Lässig, § 5 Rn. 10. Nicht zu vertreten ist der A u f w a n d , w e n n die ersuchte Behörde wesentlich billiger u n d einfacher eine Aufgabe erfüllen kann. 48 W. Klappstein, i n : Knack, §5 Rn. 5.3.3; Stelkens / Bonk / Leonhardt, §5 Rn. 29.

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Nach Herausarbeitung der Voraussetzungen und Begrenzungen der Amtshilfe i m allgemeinen soll i n einem weiteren Schritt die konkrete Regelung der Verwendung von SAR-Mitteln und Bundeswehreinrichtungen außerhalb des eigentlichen Aufgabenbereiches durch Erlasse, Richtlinien und Anweisungen 4 9 des Bundesverteidigungsministeriums untersucht werden. 3. Begrenzung der Amtshilfe durch Erlasse des Bundesverteidigungsministeriums Amtshilfe, welche zugleich Nothilfeeinsatz darstellt, w i r d durch die Bundeswehr gewährt, indem nur tatsächliche und technische Hilfe geleistet w i r d 5 0 . Die dringende Nothilfe w i r d durch wenige Bundesangehörige unter Einsatz von Luftfahrzeugen zur Rettung von Menschenleben erbracht, wenn geeignete zivile Hilfskräfte und geeignetes Material der zuständigen Behörden nicht, nicht ausreichend oder nicht rechtzeitig zur Verfügung stehen 51 . Die Einsatzvoraussetzungen werden dadurch eingeschränkt, daß Hilfe i m Falle erhöhten Bereitschaftsstandes der Bundeswehr nur mit Zustimmung des Verteidigungsministers gewährt wird. Davon unabhängig w i r d Hilfe nur solange geleistet, bis zivile Stellen die Aufgabenerfüllung übernehmen können 5 2 . M i t der Aufstellung dieser Kriterien sind die Begrenzungen der §§ 4, 5 Abs. 3 Nr. 3 V w V f G für die Hilfeleistung der Bundeswehr i m Nothilfeeinsatz konkretisiert worden. Bittet der ersuchende Rettungszweckverband die Bundeswehr oder zuständige SAR-Stelle i m Wege der Amtshilfe u m die Durchführung von Rettungseinsätzen durch Hubschrauber, w i r d die Bundeswehr ohne längere Prüfung der Voraussetzungen die erbetene Hilfe leisten 53 . Denn der Luftrettungszweckverband als ersuchende Behörde hat keine eigenen Hubschrauber. Von daher erübrigt sich die Frage und Prüfung der eigenen Aufgabenwahrnehmung durch den kommunalen Zweckverband 54 . 49 Z u den Erlassen, Richtlinien u n d Anweisungen siehe bereits oben, unter §5 I I 2. 50 Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe, VMB1 1978, S. 86 Nr. 6. 51 Nr. 7 des vorgenannten Erlasses. 52 Erlaß über dringende Nothilfe der Bundeswehr, V M B 1 1978, S. 86 Nr. 22 Abs. 2 i. V. m. Nr. 10, 12. 5« So auch i m Ergebnis A . Winderlich, Einsatz von Luftfahrzeugen des Such- u n d Rettungsdienstes der Bundeswehr i m zivilen Bereich, S. 228, 230; zum Beitrag der Bundeswehr zum allgemeinen Rettungswesen, siehe: M e r k blatt für den Einsatz von Rettungshubschraubern des Katastrophenschutzes u n d der Bundeswehr, hrsg. v. Bayr. Staatsministerium des Innern, Nr. 2 u n d 3.

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Auch ist die zu erfüllende Aufgabe wichtig und bedeutend genug, u m die Bereitschaft für Flugnotfälle kurzfristig unterbrechen zu können. Die SAR-Dienste werden daher i n nur wenigen Fällen die Amtshilfe i n Form der Nothilfe für die Rettungszweckverbände verweigern können. Als „besondere Rettungsmittel" hält die Bundeswehr Hubschrauber an eigenen Rettungszentren für die Verwendung i m allgemeinen Rettungswesen ständig zur Verfügung 5 5 . Eingesetzt werden dürfen diese SAR-Hubschrauber nur i n dringenden Notfällen 5 6 . Dies gilt darüber hinaus grundsätzlich für SAR-Hubschrauber als Rettungsmittel ersten Grades 57 . Jedoch fliegt die Bundeswehr auf Ersuchen i m Rahmen ihres „allgemeinen Flugbetriebes" auch Lufttransporte i n nicht dringenden Fällen 5 8 , wenn zivile oder kommerzielle Unternehmen zur Durchführung „nicht bereit oder i n der Lage sind" 5 9 . Ob letzteres der Fall ist, prüft die zuständige Kommandobehörde 60 , i m Unterschied zur Prüfung am Stationierungsort bei „dringenden Einsätzen". Aus den Formulierungen der Einsatzarten 61 ergibt sich, daß der Erlaßgeber bemüht ist, den Einsatzbereich der Nothilfe möglichst weit zu fassen. Infolgedessen w i r d die Zulassung von Amtshilfe wesentlich erleichtert und erweitert 6 2 . So heißt es i n Nr. 7 des Erlasses über den Transport von Patienten, daß der behandelnde Arzt „ i n Zweifels- oder Grenzfällen" von einem zeitlich dringlichen Transport auszugehen hat. Nach Nr. 8 sind Transporte von Arzneimitteln und medizinischem Gerät „ i n der Regel" als zeitlich dringende Sekundäreinsätze anzusehen. 54 Auch stehen Hubschrauber des Katastrophenschutzes wegen Verteidigungs- u n d Einsatzbereitschaft an dafür vorgesehenen Hubschrauberstationen nicht zur Verfügung. 55 Erlaß über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens, Nr. 3. Nr. 10 des vorgenannten Erlasses. Z u den Begriffen Primäreinsatz, P r i märtransport, dringender Primärtransport siehe Nr. 6 u n d 7 des Erlasses sow i e H. Kling shim, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 8. 57 Nr. 31, 32 des Erlasses. 58 Nicht dringende Luftrettungseinsätze sind ζ. B. Verlegungs- u n d K r a n kentransportflüge, Transport v o n Arzneimitteln, Blutkonserven, medizinischem Personal oder Geräte, siehe Nr. 7 b - 9 des Erlasses über den Einsatz der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens. Die nicht dringenden Transporte können wiederum durch einen bescheinigenden A r z t als „zeitlich dringend" bezeichnet werden, Nr. 7 - 9 des Erlasses. 59 Siehe Nr. 31 des vorgenannten Erlasses. co Nr. 31 des Erlasses. 61 Nr. 5 - 9 des Erlasses über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens. 62 I n „dringenden Fällen" der Hubschrauberflüge, i m Rahmen der A m t s hilfe, bedarf es nicht der Prüfung durch die vorgesetzte Bundeswehrbehörde, ob die angeforderten Flüge nicht von zivilen Organisationen oder kommerziellen. Unternehmen auch durchgeführt werden können, was häufig zu bejahen ist.

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Geht man davon aus, daß Hubschraubereinsätze geflogen werden, u m die Gefahr schwerer gesundheitlicher Schäden abzuwenden 63 , müßte eigentlich jeder angeforderte Flug ein dringender Primär- oder Sekundäreinsatz sein. Dies allein schon deswegen, weil der Hubschrauber als schnellstes der Rettungsmittel gewählt wird. So gesehen w i r d der A n wendungsbereich der Nothilfe und damit auch der Amtshilfe i. S. d. §§ 4, 5 Abs. 3 V w V f G weit und reichlich genutzt. Diese Feststellung w i r d durch die tatsächlich geflogenen Einsätze der SAR-Hubschrauber erhärtet, wonach über 90 %> aller SAR-Einsätze i m zivilen Bereich erfolgen 64 . I n diesem Anteil sind auch die SAR-Einsätze i m Katastrophenfall und Einsätze bei schweren Unglücksfällen enthalten. Neben den Hubschraubern des Katastrophenschutzes werden auch SAR-Hubschrauber zur Rettung von Menschenleben und Bergung wertvollen Materials i m Katastrophen- und Unglücksfall eingesetzt 65 . Die Ermächtigung zur Katastrophenhilfe für die Bundeswehr folgt aus A r t . 35 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 GG. Voraussetzung und Begrenzung der Hilfeleistung ergibt sich aus dem zur Katastrophenhilfe ergangenen Erlaß 6 6 . 4. Zusammenfassung und Ergebnis Zusammenfassend läßt sich zur Beteiligung der Bundeswehr an der zivilen Luftrettung sagen, daß die Bundeswehr aufgrund der Luftrettungsvereinbarung zwischen Bundesverteidigungsministerium und Bundesverkehrsministerium befugt ist, Luftrettung i m zivilen Luftverkehr durchzuführen. Dieser Bereich umfaßt die Rettung verletzter Flugzeuginsassen und der beim Flugzeugabsturz verletzten Personen, die nicht zugleich Flugzeuginsassen sind. Außerhalb des Luftverkehrsbereiches können die Bundeswehrhubschrauber als SAR-Mittel i n Nothilfefällen von Privatpersonen oder privaten Organisationen u m Hilfe angerufen werden 6 7 . Daneben werden SAR-Hubschrauber auf Ersuchen Siehe Nr. 6 des Erlasses. β* A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst der Bundeswehr (SARDienst), S. 82. Das hohe Einsatzaufkommen i m zivilen Bereich, 6504 von insgesamt 6990 Einsätzen, ist n u r deshalb möglich, w e i l die Bundeswehr m i t 16 SAR-Stationen u n d 5 Rettungszentren 1980 „lediglich" 486 Flugnotfalleinsätze zu fliegen hatte u n d daher eine hohe Wartens- u n d Bereitschaftszeit anfällt. es Güttier, Organisation u n d Arbeitsweise des SAR-Dienstes, S. 15; A . Winderlich, Einsatz von Luftfahrzeugen des Such- u n d Rettungsdienstes der B u n deswehr i m zivilen Bereich, S. 230. 66 Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe. 67 Erlaß über Hilfeleistungen der Bundeswehr bei Naturkatastrophen bzw. besonders schweren Unglücksfällen u n d dringende Nothilfe, Nr. 6 i. V. m. der Verwaltungsvereinbarung über den Such- u n d Rettungsdienst für L u f t f a h r zeuge (SAR), Nr. 1 Abs. 2.

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von kommunalen Rettungsdienstbehörden i n Amtshilfe tätig. Weiterhin bringt die Bundeswehr ihre eigenen Rettungszentren als Amtshilfeleistung i n das zivile Luftrettungsnetz ein. Bei der aufwendigen Vorhaltung von SAR-Mitteln für den Luftverkehr 6 8 und bei gleichzeitig relativ geringem Luftnotfalleinsatz liegt es nahe, dieses vorhandene Luftrettungspotential i n Amtshilfe für Aufgaben des allgemeinen Rettungswesens zu nutzen 6 9 . Davon w i r d durch die Länder und Kommunen auch reichlich Gebrauch gemacht. Die Amtshilfeleistung der Bundeswehr w i r d begrenzt durch die Gewährleistung der eigenen A u f gaben Wahrnehmung 70. Rechtliche Bedenken wegen des umfangreichen Einsatzes der Bundeswehrhubschrauber i m zivilen Luftrettungswesen ergeben sich aus dem Anwendungsbereich der §§ 4 Abs. 1, 5 Abs. 1 VwVfG. Denn von einer „ergänzenden" Hilfe kann dann nicht mehr die Rede sein, wenn die Luftrettungsdurchführung i n einem Luftrettungsbereich zu einer stellvertretenden Aufgabenwahrnehmung führt 7 1 . Dies ist aber dann der Fall, wenn die Bundeswehr neben Hubschrauber, Piloten, medizinischem Personal, gesamte Rettungszentren als „direkten Beitrag der Bundeswehr" i n das zivile Luftrettungsnetz einbringt 7 2 . I n diesen Luftrettungsbereichen bleibt kaum ein Eigenanteil der kommunalen Luftrettungsträger bei der Aufgabendurchführung Luftrettung. Zudem ist die Einbindung der Bundeswehrrettungszentren 73 auf Dauer angelegt. Nicht viel anders verhält es sich i n den Luftrettungsbereichen Nürnberg und AachenWürselen. Auch hier liegt das Schwergewicht der Aufgabenerfüllung 7 4 Luftrettung bei der Bundeswehr. Die ständige und auf Dauer angelegte Aufgabenübernahme i n einem Luftrettungsbereich stellt keinen „Eines Das Bundesgebiet ist von einem SAR-Netz m i t 13 Hubschrauberstationen überzogen, A . Winderlich, Der Such- u n d Rettungsdienst der Bundeswehr (SAR-Dienst), S. 82. 169 Die für die Einsatzbereitschaft erforderlichen Übungen der S A R - H u b schrauber können sinnvoll u n d zweckmäßig ohnehin i m Rahmen des allgemeinen Rettungs- u n d Katastrophenwesens genutzt werden, Erlaß über den Einsatz von Rettungsmitteln der Bundeswehr i m Rahmen des zivilen Rettungswesens, Nr. 2. 70 Ver waltungsVereinbarung über den Such- u n d Rettungsdienst für L u f t fahrzeuge (SAR), Nr. 1 Abs. 2; Grundsatzanweisung für den militärischen Such- u n d Rettungsdienst (SAR), Nr. 3. 71 N. Achterberg, Verwaltungsorganisationsrecht, S. 706; Ule /Laubinger, § 11 I I 1 b. Siehe dazu auch oben unter § 5 I I 2. 72 A. Winderlich, Beitrag der Bundeswehr zum allgemeinen Rettungs wesen; ders., Der Such- u n d Rettungsdienst für Luftfahrzeuge (SAR) i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 23. 73 Die Bundeswehrrettungszentren Hamburg, Koblenz u n d U l m sind fest eingeplante Bestandteile des zivilen Luftrettungsnetzes u n d an die regionalen Rettungsleitstellen der Rettungsdienstbereiche angeschlossen. 74 Finkelnburg / Lässig, § 4 Rn. 15; Kopp, § 5 Rn. 1, 6.

§ 6 Rettungsdienstgesetze der Länder

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zelfalleinsatz" dar 7 5 . Davon gehen § 4 i. V. m. § 5 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G aber aus 76 . Denn Amtshilfe darf nicht zu einer dauernden Organleihe werden für unzureichend ausgerüstete Verwaltungsstellen 7 7 . § 5 Abs. 1 Nr. 2 V w V f G ist keine Grundlage für „ständiges Aushelfen" 7 8 . Unter diesen Voraussetzungen ergibt sich für die Kommunen als Träger der Luftrettungsbereiche keine Rechtsgrundlage für Amtshilfeersuchen an die Bundeswehr nach §§ 4, 5 Abs. 1 V w V f G 7 9 . Da die Luftrettungswahrnehmung zum überwiegenden Teil i n der Flugdurchführung besteht und diese Aufgaben i n keinem Fall durch die kommunalen Rettungsdienstträger selbst wahrgenommen werden, stellt sich die Frage, wieweit die Luftrettung wegen ihres luftverkehrsrechtlichen Teils überhaupt durch die Rettungsdienstgesetze der Länder mitgeregelt werden kann 8 0 . Diese Frage soll i m folgenden untersucht werden.

§ 6 Rettungsdienstgesetze der Länder I. Luftrettungsnormen in den Rettungsdienstgesetzen

Wie bereits oben ausgeführt 1 , haben lediglich die Länder BadenWürttemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz Luftrettung als Teil des allgemeinen Rettungswesens i n ihren Gesetzen mitgeregelt 2 . 1. Wortauslegung der Luftrettungsnormen Aus dem Wortlaut der Luftrettungsbestimmungen der drei RettDG ergibt sich, daß die Gesetzgeber von einer organisierten Luftrettung, einem Luftrettungsdienst als Teil des allgemeinen Rettungsdienstes ausgegangen sind 3 . So heißt es i n den Gesetzesnormen, daß der A u f - und Ausbau des Luftrettungsdienstes dem zuständigen Landesminister ob75 Kopp, § 4 Rn. 7, § 5 Rn. 6; Stelkens / Bonk / Leonhardt, § 5 Rn. 11. 76 W. Klappstein, in: H. J. Knack, § 5 Rn. 3.2; Kopp, § 5 Rn. 6. 77 Kopp, § 5 Rn. 6; Finkelnburg / Lässig, § 5 Rn. 6. 78 Meyer/Borgs, §5 Rn.3; Stelkens / Bonk / Leonhardt, §5 Rn. 11. 79 Mangels Vorliegens von Amtshilfe kommen auch andere als i n § 5 Abs. 1 V w V f G aufgeführte Ersuchensgründe nicht i n Betracht. so w ä r e die L u f t r e t t u n g nicht v o m Ländergebiet Rettungswesen her zu regeln, wären die Kommunen aus den Rettungsdienstgesetzen auch nicht zuständige Träger der Luftrettungsbereiche. 1 Siehe dazu oben, unter § 3 I I I 3. 2 RettDG B - W , § 14; Bayr.RettDG, A r t . 12, 13 Abs. 2; RettDG Rh-Pf, § 8. 3 Die Überschrift zu § 14 RettDG B - W lautet: „Besondere Bestimmungen für den L u f t - , Berg- u n d Wasserrettungsdienst". I n der Uberschrift zu A r t . 12 Bayr.RettDG ist ausgeführt: „Besondere Bestimmungen für den Luftrettungsdienst".

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

liege 4 . Die Organisation dieses Luftrettungsdienstes ist i m einzelnen nicht geregelt. Insoweit ergibt sich für diesen Teilbereich der Rettungsdienste eine Besonderheit gegenüber der ausführlichen Regelung der allgemeinen Bodenrettungsdienste. Lediglich die Anbindung der Luftrettungsdienste an die Rettungsleitstellen der allgemeinen Rettungsdienste und die Benutzungsentgelte sind gesetzlich normiert 5 . 2. Genetische und historische

Auslegung

Aus den Gesetzesmaterialien zum Bay.RettDG ergeben sich die Motive des Gesetzgebers zur Regelung der Luftrettung 6 . Demnach soll der Luftrettungsdienst m i t Rettungshubschraubern betrieben werden. Ein solcher Hubschrauberdienst könne „wegen seiner andersartigen Einsatzmöglichkeit den bodengebundenen Rettungsdienst zwar nicht ersetzen, ihn jedoch ergänzen" 7 . Ausgegangen w i r d von einer Integration des Luftrettungsdienstes i n das System des bodengebundenen Rettungsdienstes. Wegen der größeren Einsatzbereiche der Hubschrauber ist es dem Innenminister vorbehalten, die Anpassung der Luftrettungsdienste an die Bodenrettungsbereiche vorzunehmen 8 . Aus der Behandlung der Luftrettungsdienste als lediglich ergänzende Rettungsdienste ist zu folgern, daß der Gesetzgeber von der anderweitigen Verwendung der Rettungshubschrauber außerhalb der allgemeinen Rettungsdienste ausgegangen ist 9 . Dies ergibt sich auch aus A r t . 4 Bayr.RettDG, welcher die „Einrichtungen" 1 0 des Rettungsdienstes aufzählt. Neben den Einrichtungen des allgemeinen Rettungsdienstes sind auch die Sonderfahrzeuge und -geräte des Berg- und Wasserrettungsdienstes aufgezählt. Nicht dagegen die Einrichtungen der Luftrettungsdienste 11 . Das Bayr.RettDG geht nicht von 4 A r t . 12 Abs. 1 Bayr.RettDG; § 8 Abs. 1 RettDG Rh-Pf. I n § 14 RettDG B - W fehlt eine derartige Bestimmung. s Insoweit siehe bereits oben unter § 3 I I I 3. 6 Die Begründung u n d Stellungnahmen der Gesetzgebungsorgane zum Bayr.RettDG sind zusammengefaßt in: Bayr. LT-Drcks. 7/4178 v. 10. A p r i l 1973. 7 Begründung zu A r t . 12 des Bayr.RettDG, LT-Drcks. 7/4178, S. 12. β LT-Drcks. 7/4178 S. 12, Begründung zu A r t . 12 Abs. 1. Eine zentrale Zuständigkeit für den Luftrettungsdienst scheint deshalb erforderlich, u m die Luftrettungsdienstbereiche über das gesamte Land zu verteilen sowie die Koordinierung m i t den angrenzenden Rettungsdienstbereichen benachbarter Länder vorzunehmen. 9 So auch H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. 10 Z u den Einrichtungen der Luftrettungsdienste gehören für den Bereich der Hubschrauberrettung die Hubschrauberplätze m i t Hangar, Betankungsanlage, Betriebsräumen u n d Funkanlage. Dazu als Rettungsmittel der H u b schrauber samt Besatzung.

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der Ausstattung der Rettungsdienstbereiche mit Hubschraubern aus. Dies folgt zudem aus A r t . 9 Bayr.RettDG 1 2 . Der Gesetzgeber hat i n A r t . 9 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. A r t . 4 Bayr.RettDG Luftrettungsmittel nicht als „notwendige Einrichtungen des Rettungsdienstes" angesehen 13 . Vielmehr werden sie als „sonstige Ausstattungen" behandelt, weil sie — wie etwa „die Notrufeinrichtung 110", nicht nur dem Rettungsdienst dienen 1 4 . I m Unterschied zu den Ausstattungen der allgemeinen Rettungsdienste mit Sonderfahrzeugen und Sondergeräten der Berg- und Wasserrettung 1 5 hat der Gesetzgeber unter Luftrettungsdienst „besondere Einrichtungen verstanden, die lediglich auch i m Rettungsdienst eingesetzt" werden. Für diese, nicht lediglich für Aufgaben der Rettungsdienste bereitgehaltenen Luftfahrzeuge wurden die gesonderten Regelungen des A r t . 12 Bayr.RettDG geschaffen 16 . Nur i n dieser Bedeutung und i n diesem Umfang wurde der Luftrettungsdienst i n das vom Bayr. RettDG zusammengefaßte System von Rettungsdiensten erfaßt und mitgeregelt 1 7 . I n gleicher Bedeutung und i n gleichem Umfang haben die Gesetzgeber i n Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz die Regelung der Luftrettung vorgenommen. Durch Erlaß wurde i n Baden-Württemberg die Anlegung von Hubschrauberlandeplätzen und die Stationierung von Hubschraubern an Krankenhäusern geregelt 18 . Inhaltlich beschränkt sich der Erlaß darauf, daß an allen Krankenhäusern der Akutversorgung Hubschrauberlandeplätze eingerichtet werden sollen; außerdem werden Richtlinien für die Zusammenarbeit von Krankenhaus und Luftrettungsdienst gegeben. Soweit es u m die vorübergehende oder ständige Stationierung von Hubschraubern an Krankenhäusern geht (Rettungshubschrauberstation), verweist der Erlaß auf die Anwendung luftverkehrsrechtlicher Vorschriften 19 . Dadurch w i r d deutlich, daß der 11 Aus der Begründung zu A r t . 4 Bayr.RettDG ergibt sich, daß für die E i n richtungen der L u f t r e t t u n g lediglich die Sonderbestimmung des A r t . 12 Bayr.RettDG gilt. 12 H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. i* LT-Drcks. 7/4178 S. 11, Begründung zu A r t . 9 Abs. 2 Bayr.RettDG. 14 LT-Drcks. 7/4178 S. 11 zu A r t . 9 Abs. 2 Bayr.RettDG. is Siehe A r t . 4 Bayr.RettDG; LT-Drcks. 7/4178 S. 9, Begründung zu A r t . 4 Bayr.RettDG. 16 So die Begründung zu A r t . 4, Bayr.RettDG LT-Drcks. 7/4178 S. 9. ι 7 I m Ergebnis ebenso H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. is Erlaß des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit u n d Sozialordnung u n d des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand u n d Verkehr über Hubschrauberlandemöglichkeiten u n d -sonderlandeplätze bei Krankenhäusern v. 28. Aug. 1978, abgedruckt in: Handbuch des Rettungswesens, unter Β 4.1.4. ι® Erlaß Nr. I I , w o r i n auf die Flugplatzgenehmigungen, § 6 L u f t V G , § 50 L u f t V Z O , u n d auf die Erlaubnis nach §25 L u f t V G i . V . m . §15 L u f t V O v e r wiesen w i r d . Der Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst des Landes

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

Gesetzgeber den Hubschrauberbetrieb nur insoweit durch § 14 RettDG B - W regeln wollte, wie es u m den Zusammenhang zwischen Luftverkehrsbetrieb und Bereithaltung von Rettungseinrichtungen i m Bereich von Krankenhäusern geht. Den Materialien 2 0 und Durchführungsbestimmungen 2 1 zu § 8 RettDG Ph-Pf ist ebenfalls zu entnehmen, daß der Luftrettungsdienst nicht i m Sinne einer einheitlichen und ausschließlich i m Rettungsdienst zu verwendenden Hubschrauberorganisation zu verstehen ist, sondern als die Organisation der Einsatzverwendung von Luftverkehrsmitteln i m Rettungsdienst. I n den i m Mai 1974 vom Bund/Länderausschuß und der ständigen Konferenz „Rettungswesen" verabschiedeten „Grundsätzen über den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst" heißt es über die Organisation eines Rettungshubschrauberdienstes, daß der Luftrettungsdienst „keine eigenständige Organisation sein dürfe, sondern Bestandteil eines einheitlichen Rettungsdienstes" 22 . Mit der Integration von Luftrettungsorganisationen und -betrieben i n das allgemeine Rettungsdienstwesen der Länder wollte man eine Konkurrenzsituation zwischen Luft- und Bodenrettung vermeiden und gleichzeitig ein einheitliches, umfassendes Rettungssystem schaffen. I n den Grundsätzen unter Nr. 3 w i r d der Luftrettungsdienst als Bestandteil des allgemeinen Rettungsdienstes i n der Weise erläutert, daß i m Rettungsdienst einzusetzende Hubschrauber „ständig für Rettungsaufgaben bereitzuhalten seien, sofern sie nicht andere vorrangige Aufgaben zu erfüllen hätten" 2 3 . Demnach w i r d „Bestandteil der allgemeinen Rettungsdienste" i. S. v. „Integration i n das Gesamtrettungssystem der Länder" verstanden. Dafür genügt es, daß Luftverkehrsorganisationen und -betriebe bestimmte ergänzende Aufgaben der allgemeinen Rettungsdienste ständig wahrnehmen, ohne primär für diese Aufgaben errichtet worden zu sein und bereitgehalten zu werden. Die genetische und geschichtliche Auslegung Baden-Württemberg ist vertraglich geregelt, u . a . durch die Vereinbarung zwischen der Deutschen Rettungsflugwacht (DRF) u n d dem Land BadenWürttemberg v. 26. Okt. 1976, gem. § 5 Abs. 1 RettDG B - W . 20 Situationsanalyse des Rettungswesens i n Rheinland-Pfalz u n d des E n t wurfs zum RettDG Rh-Pf, in: Handbuch des Rettungswesens unter C 1.7.9. 21 Erste Landesverordnung zur Durchführung des Rettungsdienstes (1. RettD G DVO) v. 13. Nov. 1975 (GVB1 S.625) u n d Erläuterung der Verordnung v o m 13. Nov. 1975, abgedruckt bei Gerdelmann / Korbmann / Stramka, K r a n kentransport u n d Rettungsdienst, unter Nr. 2220 u n d 2235. Der Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst richtet sich nach dem Gemeinsamen Erlaß der Ministerien des I n n e r n Rheinland-Pfalz, Hessen u n d Baden-Württemberg v. 9. Nov. 1973 sowie der Dienstanweisung des Bundesinnenministeriums über den Einsatz v o n Hubschraubern i m Katastrophenschutz u n d Rettungsdienst v. 12. März 1974. 22 Grundsätze für den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst, abgedruckt im: Handbuch des Rettungswesens, unter C 1.3.3. 23 Als Beispiele solcher, dem Rettungsdienst vorgehende Aufgaben, werden die Katastrophenschutz- u n d SAR-Einsätze genannt.

§ 6 Rettungsdienstgesetze der Länder

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ergibt somit, daß die Luftrettungsnormen der RettDG nicht die Errichtung und den Betrieb von organisatorisch selbständigen Luftrettungsbetrieben regeln wollen. 3. Teleologische Auslegung Der Regelungszweck der Normen über den Luftrettungsdienst besteht darin, die Luftrettungsdienste organisatorisch i n das allgemeine Rettungsdienstwesen einzugliedern 24 . Dies geschieht durch die Anbindung der Hubschrauber an die Rettungsleitstellen und die Angliederung von Luftrettungsbereichen an die allgemeinen Rettungsdienstbereiche 25 . Weiterhin w i r d durch die Ermächtigung an die zuständige oberste Landesbehörde, den organisatorischen Aufbau der Luftrettungsdienste durchzuführen, bezweckt, daß die Vereinbarung über den Einsatz von Hubschraubern i m Rettungsdienst sowie der landesweite Aufbau eines Luftrettungsdienstes zentral gesteuert w i r d 2 6 . Die Notwendigkeit der landeszentralen Steuerung der Hubschrauberdienste ergibt sich aus der Weiträumigkeit der Einsatzbereiche der Hubschrauber. Durch die Zuständigkeitszuordnung für den Aufbau der Luftrettungsdienste an den Landesminister w i r d die Abstimmung der Luftrettungsgesetze m i t den angrenzenden Nachbarländern auf zentraler Ebene erreicht. Außerdem w i r d eine landeszentrale Verhandlungs- und Koordinierungsstelle geschaffen, welche mit den Hubschrauberhaltern die Übernahme von Rettungsdienstaufgaben aushandelt und vereinbart. Zudem w i r d die Ausführung der Hubschrauberrettung mit den beteiligten kommunalen Rettungsdienstträgern koordiniert 2 7 . Während die Rettungsdienstgesetze für den allgemeinen, bodengebundenen Rettungsdienst einen Organisations·, Koordinierungs- und Sicherstellungsauftrag an die Kreise und Städte enthalten 2 8 , gilt ähnliches für den Luftrettungsauftrag an den zuständigen Landesminister. 4. Zusammenfassung zum Rettungsumfang der Luftrettung in den Rettungsdienstgesetzen Die Auslegung der Luftrettungsnormen i n den Rettungsdienstgesetzen hat ergeben, daß der Wortlaut der Luftrettungsbestimmungen zwar von „Aufbau der Luftrettungsdienste" spricht. Darunter ist je24

H. Klingshim, Die L u f t r e t t u n g i n der Bundesrepublik Deutschland, S. 8. * RettDG B - W , § 14 Abs. 1, Bayr.RettDG, A r t . 12; RettDG R h - P f § 8. 2 6 Begründung zu A r t . 12 Bayr.RettDG, LT-Drcks. 7/4178; H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. 27 So auch H. Oehler, Das bayerische Gesetz über den Rettungsdienst, S. 10. 2 ® So das O V G Lüneburg i m U r t . v. 11. Nov. 1980, DÖV 1981, S.227, für das RettDG S-H. 2

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

doch nicht der Aufbau einer Hubschrauberflotte als selbständige Organisation i n Ergänzung zum Bodenrettungssystem zu verstehen. Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich, daß die Hubschrauberdienste lediglich Teil des gesamten Rettungssystems sein sollen. Als solcher Teil des Rettungssystems haben sie die Bodenrettungseinrichtungen zu ergänzen. Die Hubschrauber sind nicht zentraler Bestandteil des Gesamtrettungssystems und gehören deshalb nicht zu den „notwendigen" Rettungsmitteln der Rettungsdienste. Primär werden die Hubschrauber nicht für Aufgaben der Rettungsdienste angeschafft und bereitgehalten. Die Verwendung i m Rettungsdienst w i r d durch das zuständige Landesministerium mit den Hubschrauberhaltern ausgehandelt und vereinbart. M i t den kommunalen Luftrettungsträgern w i r d dann die landesweite Verteilung der Hubschraubereinsatzbereiche abgestimmt. Die für die Durchführung von Hubschraubereinsätzen notwendigen technischen und notfallmedizinischen Voraussetzungen an den Krankenhäusern werden von der obersten Landesbehörde durch Erlasse und Richtlinien vorgegeben und geregelt. Lediglich i n diesem Umfang enthalten die Luftrettungsnormen der Rettungsdienstgesetze „besondere Bestimmungen" über die Organisation eines Luftrettungsdienstes. Der Aufbau des Luftrettungsdienstes i. S. d. A r t . 12 Bayr.RettDG, § 8 RettDG Rh-Pf beschränkt sich damit auf die Schaffung der Voraussetzungen für den Einsatz von Hubschraubern i m Bereich der Bodenrettungsdienste und die spätere Zusammenarbeit zwischen den Luftverkehrs- und Luftrettungsbetrieben einerseits sowie den allgemeinen Bodenrettungsstellen andererseits. I I . Zusammenfassung und Ergebnis zu den Rechtsgrundlagen der Luftrettung

Faßt man die Vorhaltung von Hubschraubern für den Katastrophenschutz und für die Rettung i m Luftverkehr unter erweiterter Verwendung i m Rettungsdienst zusammen, so ergibt sich, daß der weitaus überwiegende Teil des Luftrettungswesens i m Bereich der Hubschrauberrettung auf der rechtlichen Grundlage der Amtshilfe ausgeführt w i r d 2 9 . Die Verwendung der Hubschrauber außerhalb des Katastrophenschutzes und des Luftverkehrs w i r d i n den dazu erlassenen Gesetzen und Abkommen ausdrücklich zugelassen 30 . Eine solche Zulassung vor29

1 980 w u r d e n v o n den Hubschraubern des Katastrophenschutzes u n d einigen Bundeswehrhubschraubern allein 19 397 Rettungsflüge i m allgemeinen Rettungswesen durchgeführt, R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 7. 30 Gesetz über die Erweiterung des Katastrophenschutzes, § 14 Abs. 3; Z i v i l schutzgesetz, §§ 1 Abs. 2, 16 Abs. 3; Verwaltungsvereinbarung über den Suchu n d Rettungsdienst (SAR) zwischen dem Bundesminister der Verteidigung u n d dem Bundesminister für Verkehr v. 15. Okt. 1965, Nr. 1 Abs. 2. Z u den genannten Grundlagen siehe bereits oben unter § 4 u n d § 5.

§ 6 Rettungsdienstgesetze der Länder

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aussetzend, regeln die Luftrettungsbestimmungen der RettDG die Verwendung der Hubschrauber i m Rettungsdienst. Nur auf die Organisation der Einsatzvoraussetzungen und der Zusammenarbeit zwischen Hubschrauberbetrieb und Bodenrettung bezieht sich der Regelungsumfang der Luftrettungsnormen. Der überwiegende Teil der RettDG der Länder enthält keinerlei Regelungen über die Luftrettung. Die Hubschrauberverwendung i m Rettungsdienst w i r d i n diesen Fällen ausschließlich durch Abkommen zwischen Hubschrauberhaltern und Rettungsdienstzuständigen geregelt. Der Bereich Luftrettung und Luftkrankentransporte durch Flächenflugzeuge (Ambulanzflugwesen, Repatriierungsflüge) w i r d von den Rettungsdienstgesetzen der Länder nicht mitgeregelt. Somit kann als Ergebnis festgehalten werden, daß es für das Gebiet Luftrettung und Krankentransport durch Hubschrauber und Flächenflugzeuge an einer umfassenden und zusammenfassenden gesetzlichen Regelung, wie es diese vergleichsweise für das allgemeine Rettungswesen der Länder gibt, fehlt. Wie bereits oben ausgeführt 31 , bedarf es für das Gebiet Lufttransport und Luftrettung einer umfassenden gesetzlichen Regelung. Einmal deshalb, u m eine einheitliche Organisationsstruktur der speziellen Hubschrauberrettung für das gesamte Bundesgebiet zu erreichen, wobei vor allem Gründe der Effektivität und der Effizienz 32 der Hubschrauberrettung eine vorrangige Rolle spielen. Außerdem, u m durch eine gesetzliche Regelung „diese optimale Form der medizinischen Notfallversorgung" 3 8 für die gesamte Bevölkerung auf Dauer zu sichern. Der sachliche und organisatorische Zusammenhang von Patiententransport m i t Hubschraubern und Flächenflugzeugen 34 bedarf, nicht zuletzt u m einer Zersplitterung und völligen Kommerzialisierung des Lufttransportes und der Luftrettung vorzubeugen, einer zusammenfassenden gesetzlichen Regelung. I n einem solchen Gesetz hätte die staatliche und private Zusammenarbeit und Beteiligung eine gesicherte Grundlage 35 . si Siehe unter §§ 1, 2 I I . 32 Vgl. H. Gerdelmann, Die Finanzierung der L u f t r e t t u n g aus der Sicht der Krankenkassen, in: I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 370 - 372 (370); G. Kugler, Die Kosten des Luftrettungsdienstes, 367 - 369. 33 Siehe R T H - I n t e r n , Heft 1, 1981, S. 1. 34 Siehe den E n t w u r f einer Richtlinie für die Übernahme v o n Patienten i m dringenden Sekundärtransport m i t Hubschraubern oder Flächenflugzeugen, des Ausschusses Notfallmedizin des Bundesministers für Jugend, Familie u n d Gesundheit v. 1979; ADAC-Präs. Stadler auf dem I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 16. 35 Ohne staatliche Beteiligung an der Hubschrauberrettung wäre die Durchführung der medizinischen Notfallversorgung durch Hubschrauber, allein wegen der sehr hohen Kosten, nicht denkbar, Bundesinnenminister Baum auf dem I n t . Luftrettungskongreß, München 1980, Tagungsbericht, S. 25; G. Kugler, Die Kosten des Luftrettungsdienstes, S. 367 - 369.

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2. Abschn.: Würdigung der gesetzlichen Regelungen der L u f t r e t t u n g

Weil es sich bei der Verwendung von Hubschraubern und Flugzeugen für Rettungseinsätze und Krankentransport überwiegend um Durchführung von Luftverkehr handelt, soll i m folgenden Abschnitt untersucht werden, ob der Bund aus A r t . 73 Nr. 6 GG kompetent ist, den Bereich Luftrettung und -krankentransport gesetzlich zu regeln.

Dritter

Abschnitt

Stillschweigende Bundeskompetenz für die Luftrettung aus Zusammenhang mit dem Sachgebiet Luftverkehr Art. 73 Nr. 6 GG Der Bund hat gem. A r t . 73 Nr. 6 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das Gebiet „Luftverkehr". Somit ist er zuständig für den luftverkehrsrechtlichen Teil der Luftrettung. Darunter fällt ζ. B. die Einordnung der Rettungshubschrauber und Ambulanzflugzeuge als Luftfahrzeuge sowie die Regelung der Einsätze dieser Rettungsmittel als Teilnahme am Luftverkehr. Soweit Hubschrauber und Flugzeuge Aufgaben der Rettungsdienste durchführen, handelt es sich u m Ausführung von Angelegenheiten, welche zur Materie Rettungsund Gesundheitswesen gehören und damit i n die Zuständigkeit der Länder fallen. Eine Kompetenz aus dem Gebiet „Luftverkehr" zur M i t regelung des Bereiches Luftrettung, könnte dem Bund somit — mangels ausdrücklicher Nennung — nur aus stillschweigender Zuständigkeit zustehen. Es bedarf daher der Ableitung stillschweigend (mitgeschriebener) Bundeszuständigkeiten vom Kompetenzgegenstand Luftverkehr. Es sollen zunächst die Probleme der Normauslegung, der Ableitung stillschweigender Kompetenzen und der Begrenzung dieser Kompetenzen erörtert werden.

§ 7 Zur Auslegung der Verlassungsnormen im allgemeinen I. Die Abteilung stillschweigender Kompetenzen

Eine Gesetzesnorm auslegen heißt, den Sinngehalt der Gesetzesbestimmung zu ermitteln und zu verstehen 1 . Die Rechtswissenschaft bedient sich bei der Auslegung von Gesetzen der von ihr entwickelten Auslegungsmethoden. Darunter ist die Anwendung von Auslegungs1 K.Stern, Staatsrecht Bd. I, München 1977, S. 33; v. Mangoldt / Klein, Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, Berlin, F r a n k f u r t 1957, Bd. I, Einleitung, S. 6 ff. 5 Stindt

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3. Abschn.: Stillschweigende Bundeskompetenz für die L u f t r e t t u n g

mittein auf die auszulegende Norm zu verstehen 2 . Diese Auslegungsmittel dienen der Ableitung von stillschweigenden Rechtssätzen und sind als solche Rechtsgewinnungsmittel 3 . Soweit Rechtssätze i n Kompetenznormen enthalten sind, führt die Auslegung dieser Rechtssätze zugleich zur Begründung stillschweigender Kompetenzen für den ausgelegten Bereich. Auf die Kompetenzkataloge des GG angewandt bedeutet dies, daß durch die Auslegung und Ergänzung ausdrücklich geschriebener Rechtssätze der Kompetenzgegenstände nicht nur ausgedrückt wird, welche Sachverhalte noch vom ausgelegten Kompetenzthema erfaßt werden, sondern auch, wer für die Regelung der erfaßten Sachverhalte zuständig ist. I n der so erlangten Zuständigkeitsbestimmung liegt denn auch die eigentliche Bedeutung der Auslegung von Kompetenznormen. Je weiter ein Kompetenzgegenstand ausgelegt oder ergänzt werden kann, desto weiter wächst die Zuständigkeit zur Regelung oder Verwaltung dieses Gebietes. Damit stellt sich dann auch sogleich die Frage der Begrenzung stillschweigender Zuständigkeiten. Die Begrenzung w i r d entweder innerhalb des Ableitungsvorgangs selber vorgenommen oder es werden nach der Ableitung zusätzliche Begrenzungskriterien für die Zuständigkeitsbestimmung aufgestellt 4 . Beide Begrenzungsarten haben das Ziel, eine übermäßige Zuständigkeitsausdehnung vor allem des Bundes gegenüber den Ländern zu verhindern. Unterschiedliche A u f fassungen bestehen nicht nur hinsichtlich der Begrenzung, sondern auch i n bezug auf die Ableitungsvornähme. Die Meinungsverschiedenheiten beginnen bereits bei der Begriffsbestimmung für stillschweigende Zuständigkeiten.

2 Folgende Auslegungsmittel werden für die Auslegung einer N o r m herangezogen: Wortsinn, Begriffssinn, historische Interpretation, genetische I n t e r pretation, komparative Interpretation u n d teleologische Interpretation, siehe dazu i m einzelnen: E. Küchenhoff, Ungeschriebene Zuständigkeiten u n d Verfassungsauslegung, DVB1 1951, S. 617 ff.; v. Mangoldt / Klein, Bd. I, Einleitung, S.8. 3 E. Küchenhoff, Ungeschriebene Zuständigkeiten, S. 617; Ph.Heck, Gesetzesauslegung u n d lnteressenjurisprudenz, Bad Homburg, .Berlin, Zürich 1968, passim. 4 M i t der Begrenzung stillschweigender Kompetenzen haben sich insbesondere auseinandergesetzt N. Achterberg, Zulässigkeit u n d Schranken s t i l l schweigender Bundeszuständigkeiten i m gegenwärtigen deutschen Verfassungsrecht, S. 90; ders., Die Enteignungshoheit für Bundesbahnzwecke als stillschweigende Verwaltungszuständigkeit des Bundes, in: DÖV 1964, S. 612 (616); ders., Die Annex-Kompetenz, in: DÖV 1966, S. 695 (696); ders., Die E n t scheidung über das Bedürfnis für die Bundesgesetzgebung (Art. 72 Abs. 2 GG), in: DVB1 1967, S. 213 ff., passim; n u n auch in: Theorie u n d Dogmatik des Öffentlichen Rechts, S. 229 ff.; M . Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, S.240; ders., Die Zuständigkeit der Länder zur Gesetzgebung, in: DÖV 1970, S. 761 (800).

§ 7 Z u r Auslegung der Verfassungsnormen i m allgemeinen 1.

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Begriffsbestimmung

S t a t t s t i l l s c h w e i g e n d (mitgeschriebene) Z u s t ä n d i g k e i t w i r d i n Rechts p r e c h u n g u n d L i t e r a t u r auch d e r B e g r i f f „ u n g e s c h r i e b e n e " Z u s t ä n d i g k e i t g e b r a u c h t 5 . Dieser l e t z t g e n a n n t e B e g r i f f ist i n s o w e i t u n g e n a u , als ungeschriebene Z u s t ä n d i g k e i t e n aus u n g e s c h r i e b e n e n Rechtssätzen w i e G e w o h n h e i t s r e c h t oder N a t u r r e c h t h e r g e l e i t e t w e r d e n 6 , h i n g e g e n s t i l l schweigende K o m p e t e n z e n i n d e n a u s d r ü c k l i c h geschriebenen K o m p e t e n z t h e m e n s t i l l s c h w e i g e n d m i t g e s c h r i e b e n u n d zugelassen s i n d 7 . M i t d e r A b l e i t u n g s t i l l s c h w e i g e n d e r K o m p e t e n z e n h a b e n sich i n s b e sondere H . T r i e p e l 8 , E. K ü c h e n h o f f 9 , N . A c h t e r b e r g 1 0 u n d M . B u l l i n g e r 1 1 auseinandergesetzt. E. K ü c h e n h o f f u n d N . A c h t e r b e r g l e i t e n i n F o r t f ü h r u n g v o n H. Triepel über Anschütz12 stillschweigende Zuständigkeiten m i t H i l f e der Rechtsgewinnungsmittel „Sachzusammenhang" u n d „ N a t u r d e r Sache" d e r a l l g e m e i n e n Rechtslehre aus d e m a u s d r ü c k l i c h geschriebenen Rechtssatz ab, i n d e m e i n I n t e r p r e t a t i o n s b e r e i c h erschlossen w i r d , der ü b e r d e n a u s d r ü c k l i c h g e n a n n t e n B e r e i c h h i n a u s g e h t 1 8 . M . 5 Den Begriff ungeschriebene Zuständigkeit verwenden u. a. BVerfGE 11, 6, 7, 19; 11, 89 (98); 12, 205 (250); 22, 180 (216); 39, 96 (120); M . Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat; ders., Die Mineralölfernleitungen; Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 70 Rn. 25 ff.; H. H. Klein, V e r waltungskompetenzen v o n B u n d u n d Ländern i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Festgabe zum 25jährigen Bestehen des B u n desverfassungsgerichts, Bd. I, S. 278 (282). β E. Küchenhoff, Ausdrückliches, stillschweigendes u n d ungeschriebenes Recht i n der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S. 413. 7 Nach E. Küchenhoff, Ausdrückliches, stillschweigendes u n d ungeschriebenes Recht i n der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, S.418, ist „ s t i l l schweigend" nicht als Gegensatz zu „ausdrücklich"-hingeschrieben zu sehen, wie es der „ungeschriebene" — zum „geschriebenen" Rechtssatz ist. I m Bereich des ungeschriebenen Rechts gibt es keine Unterscheidung zwischen „ausdrücklich" ungeschrieben u n d „stillschweigend" ungeschrieben. 8 H. Triepel, Die Kompetenzen des Bundesstaates u n d die geschriebene Verfassung, in: Festgabe P. Laband, Bd. I I , 1908, S. 249 - 335. » E. Küchenhoff, Ungeschriebene Bundeszuständigkeiten u n d Verfassungsauslegung, DVB1 1951, S. 585 - 588 u n d S. 617 - 621; ders., Ausdrückliches, s t i l l schweigendes u n d ungeschriebenes Recht i n der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung. 10 N. Achterberg, Zulässigkeit u n d Schranken stillschweigender Bundeszuständigkeiten i m gegenwärtigen deutschen Verfassungsrecht; ders., Die Enteignungshoheit u n d die Befugnis zur Entscheidung über den Umfang der Enteignung beim Bau von Bundesbahnanlagen. Z u den Fragen der s t i l l schweigenden Bundeszuständigkeit u n d der Mischverwaltung, Diss. M a r b u r g 1959; ders., Die Annex-Kompetenz; ders., Die Enteignungshoheit für Bundesbahnzwecke als stillschweigende Verwaltungszuständigkeit. 11 M. Bullinger, Die Mineralölfernleitungen; ders., Verkehrswirtschaftliche Planung für Mineralölfernleitungen, E i n Gesetzentwurf, 1969; ders., Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat. 12 Anschütz, Die Reichsauf sieht, in: Anschütz / Thoma, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. I, Tübingen 1930, § 32, S. 363 (367).

5*

68

3. Abschn.: Stillschweigende Bundeskompetenz für die L u f t r e t t u n g

Bullinger dagegen stellt den überwiegenden Sachzusammenhang der zu regelnden Sachverhalte m i t den ausdrücklich genannten Kompetenzgegenständen fest, u m dann aus den ausdrücklichen Gegenständen eine stillschweigende Regelungskompetenz auch für diese Sachverhalte zu begründen 14 . Nur zum Teil ist sich die Literaturmeinung und Rechtsprechung über die Begriffsformeln „Sachzusammenhang", „AnnexKompetenz" und „Natur der Sache" einig. 2. Sachzusammenhang Eine Kompetenz kraft Sachzusammenhangs hat das BVerfG i m Baurechtsgutachten 15 angenommen, wenn „eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständlicherweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen i n nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie". Das BVerfG entwickelte die Formel vom Sachzusammenhang i n Anlehnung an die Ergebnisse der Weinheimer Tagung über „Bundesrecht und Bundesgesetzgebung" 16 . Später hat das Gericht das K r i t e r i u m der „unerläßlichen Voraussetzung" i n seinen Entscheidungen nur noch zum Teil verwandt 1 7 . Unter Sachzusammenhang ist der Zusammenhang von Kompetenzen zu verstehen. „Sache" ist wie i m Fall der „Natur der Sache" 18 die Ordnung des Bundesstaates und, auf den Zuständigkeits- oder Kompetenzbereich angewandt, die Ordnung der Kompetenzbereiche, somit die Kompetenzordnung. I n den Gesetzgebungsnormen des Grundgesetzes ist die Kompetenzordnung konkretisiert und als Kompetenzklausel enthalten. Diese Kompetenzklausel w i r d i n den Gesetzgebungsnormen stillschweigend m i t gelesen. Der Sachzusammenhang ist ein Gesichtspunkt, unter dem die 13 Z u den Unterschieden zwischen N. Achterberg u n d E. Küchenhoff über den Umfang des ausdrücklichen u n d stillschweigenden Kompetenzbereiches siehe weiter unten unter § 7 I I , 3. 14 Dazu unten, unter § 7 I I 2. is Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts v. 16. J u n i 1954 über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes, Entscheidungssamml u n g Bd. 3, S. 407 (420 ff.). 16 Bundesrecht u n d Bundesgesetzgebung, Bericht über die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten am 22. u n d 23. Okt. 1949, F r a n k f u r t a. M. 1950; Ergebnisse S. 192 unter A I I I . 1 7 Dazu eingehend M. Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, S. 242 unter Hinweis auf BVerfGE 4, 74 (84); 7, 29 (38). is M. Bullinger, Ungeschriebene Kompetenz i m Bundesstaat, S.248, Fn. 44, der unter Hinweis auf A . Kaufmann, Analogie u n d N a t u r der Sache, 1965, S. 29 ff., auf die enge Beziehung v o n „Sachzusammenhang" u n d „ N a t u r der Sache" hinweist.

69

§ 7 Z u r Auslegung der Verfassungsnormen i m allgemeinen Kompetenzklauseln

ausgelegt w e r d e n 1 9 .

Im

Rahmen der

einer Gesetzgebungsnorm w i r d der „kompetenzrechtliche

Auslegung Sachzusam-

m e n h a n g " e r m i t t e l t 2 0 . N i c h t dagegen geht es u m d e n Z u s a m m e n h a n g d e r b e t e i l i g t e n u n d s t r e i t i g e n S a c h m a t e r i e n i. S. v . „ v o n d e r Sache h e r z u s a m m e n g e h ö r i g " . A n d e r n f a l l s w ä r e n d i e K o m p e t e n z m a t e r i e n n u r als Gesamtkomplexnormen

gefaßt 21.

Die

Sachzusammengehörigkeit

streitigen M a t e r i e n k a n n bei der A b l e i t u n g stillschweigender

der

Kompe-

t e n z e n A n l a ß sein oder eine R o l l e s p i e l e n 2 2 . 3.

Annex-Kompetenz

U n t e r „ A n n e x - K o m p e t e n z " 2 8 w i r d die s t i l l s c h w e i g e n d e Z u s t ä n d i g k e i t v e r s t a n d e n , d i e sich a u f die S t a d i e n d e r V o r b e r e i t u n g u n d D u r c h f ü h r u n g des z u r e g e l n d e n Sachgegenstandes e r s t r e c k t 2 4 . Es h a n d e l t sich s o m i t u m eine ü b e r d e n a u s d r ü c k l i c h e n W o r t l a u t h i n a u s g e h e n d e v e r t i k a l e E r w e i t e r u n g 2 5 (stillschweigend) geschriebener K o m p e t e n z e n . N a c h ü b e r w i e g e n d e r M e i n u n g w i r d d i e A n n e x - K o m p e t e n z n i c h t als e i n v o m S a c h z u s a m m e n h a n g verschiedenes R e c h t s g e w i n n u n g s m i t t e l angesehen u n d d a h e r d e n F ä l l e n d e r Z u s t ä n d i g k e i t k r a f t Sachzusammenhangs z u geordnet26. M. Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, S. 247; nach K.Stern, Staatsrecht, Bd. I I , S. 611, ist der Sachzusammenhang ein „kompetenzintern wirkender Begründungstatbestand für Zuständigkeiten, welcher der zweckgerechten u n d effektiven Entfaltung von Kompetenzmaterien dient". 20 M. Bullinger, Ungeschriebene Kompetenzen i m Bundesstaat, S. 250; nach N. Achterberg, Zulässigkeit u n d Schranken stillschweigender Bundeszuständigkeiten i m gegenwärtigen Verfassungsrecht, S. 63, 64, ist die A b l e i t u n g einer stillschweigenden Bundes- oder Landeskompetenz ein Problem der bundesstaatlichen Ordnung. 21 Es würden dem B u n d ansonsten die Gesamtmaterie Wasserrecht zugeordnet u n d nicht Teilbereiche, wie die Rahmenkompetenz für den Wasserhaushalt, A r t . 75 Nr. 4 GG u n d die Kompetenzen für die Wasserstraßen, A r t . 74 Nr. 21 ff. 22 So bei der Sachverwandtschaft der Materien Wasserstraßen des Bundes (Art. 74 Nr. 21) u n d Wasserwirtschaft, Wasserhaushalt der Länder, über die Reinhaltung der Wasserstraßen. Das BVerfGE 15, 1 (24) hat die Reinhaltung der Wasserstraßen des Bundes i n die Zuständigkeit der Länder verwiesen. 23 Dazu BVerfGE 3, 407 (433), 8, 143 (149); B V e r w G E 16, 301 (304). Ausführlich N. Achterberg, Die Annex-Kompetenz, S. 695 ff.; ders., E i n w i r k u n g e n des Verfassungsrechts auf das Verwaltungsrecht, J A 1980, S. 210 (215); J.Kölble, Zur Lehre von den stillschweigend zugelassenen Verwaltungszuständigkeiten des Bundes, in: D Ö V 1963, 660 (669). 24 N. Achterberg, Die Annex-Kompetenz, S. 699, nennt als Beispiele der „vorbereitenden" u n d durchzuführenden Maßnahmen für einen Kompetenzgegenstand die gleichzeitige Zuständigkeit für die Forschung, Planung, Organisation u n d Erlaß v o n Verfahrensregeln für das zu regelnde Sachgebiet. 2 5 So die E r k l ä r u n g bei Achterberg, J A 1980, S. 215. 2 ® Nach N. Achterberg, Die Annex-Kompetenz, S. 700, ist die Unterteilung von Annexkompetenz u n d Konnex-Kompetenz (Sachzusammenhang) n u r von systematischer Bedeutung. Siehe auch K. Stern, Staatsrecht, Bd. I I , S. 611.

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3. Abschn.: Stillschweigende Bundeskompetenz für die L u f t r e t t u n g

4. Natur der Sache Eine Zuständigkeit „kraft Natur der Sache" w i r d dann angenommen, „wenn gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eine eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte A n gelegenheit des Bundes darstellen, vom Bund und nur von i h m geregelt werden können" 2 7 . Einschränkend hat das BVerfG betont, Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müßten begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend erfordern 2 8 . Hergeleitet w i r d die Zuständigkeit kraft Natur der Sache aus einer „gewissen Evidenz der Höherwertigkeit der Bundesinteressen" 29 aus Analogie 8 0 , oder gar aus einer selbständigen Rechtsquelle 31 , die neben oder über der Verfassung angesiedelt ist 3 2 . Wegen der Unterschiede i n der formelhaften Beschreibung und Ableitung stillschweigender Zuständigkeiten werden i m Schrifttum weitere Versuche unternommen, diese Kompetenzen begrifflich genauer zu fassen. K. Stern 3 3 schlägt vor, statt „stillschweigend"-mitgeschrieben „interpretatorisch"-mitgeschrieben als Formel zu verwenden. Genauer und verständlicher spricht N. Achterberg 3 4 von Zuständigkeit „kraft 27 BVerfGE 26, 246 (257) unter Hinweis auf E 3, 407 (421, 427) i m Anschluß an G. Anschiitz, HdbD StR I § 32 I I I 2, S. 367; E. Küchenhoff, Ungeschriebene Bundeszuständigkeiten u n d Verfassungsauslegung, S. 585 ff., 617 ff.; M. Gubelt, in: I. v. Münch, A r t . 30 Rn. 14; Maunz, in: Maunz / D ü r i g / Herzog / Scholz, A r t . 30 Rn. 14. 28 BVerfGE 11, 89 (99). 20 E. Küchenhoff, AöR, 1957, S.413 (472); dagegen M. Bullinger, Die M i n e ralölfernleitungen, S. 76, der darin eine Generalklausel für Bundeskompetenz sieht. 3( > N. Achterberg, Zulässigkeit u n d Schranken stillschweigender Bundeszuständigkeiten i m gegenwärtigen deutschen Verfassungsrecht, S. 93. Achterberg leitet eine Kompetenz k r a f t Natur der Sache bei Vorhandensein einer Regelungslücke durch analoge A n w e n d u n g ausdrücklicher Verfassungsnormen ab. 31 Eine solche von den geschriebenen Normen der Verfassung zu unterscheidende Rechtsquelle für die Natur der Sache w i l l M. Bullinger der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Natur der Sache unternehmen. Dies leitet er daraus ab, daß das B V e r f G sich i n seiner Begründung zur Natur der Sache w ö r t l i c h auf G. Anschütz stützt u n d sich nicht auf die Zuständigkeitsverteilung, A r t . 70 GG. Bullinger, Die Mineralölfernleitungen, S. 72. 32 w. Maihof er, Die Natur der Sache, in: A r c h i v für Rechts- u n d Sozialphilosophie, 1958, 145 (172) u n d E. Wolf, Das Problem der Naturrechtslehre, Karlsruhe 1959, S. 80 ff., 87 ff., w o l l e n die „ N a t u r der Sache" als „konkretes Naturrecht" über das geschriebene Verfassungsrecht ansiedeln. 33 K. Stern, Staatsrecht, Bd. I I , S. 610, sieht i n der unterschiedlichen Begriffsverwendung für stillschweigende Zuständigkeiten die Hauptschwierigkeiten für die Abgrenzung zwischen Bundes- u n d Landeskompetenzen. 34 jv. Achterberg, Die Annex-Kompetenz, S. 698.

§ 7 Z u r Auslegung der Verfassungsnormen i m allgemeinen

71

Verfassungsauslegung" und von Zuständigkeit kraft „Verfassungsergänzung" statt von „Natur der Sache". Die stillschweigenden Zuständigkeiten werden so nach den Rechtsgewinnungsmitteln Auslegung und Rechtssatzergänzung benannt 3 5 . Zur Verdeutlichung der Ableitung von stillschweigenden Zuständigkeiten sollen die Ableitungsvorgänge der Bundesverfassungsgerichtsrechtsprechung und der unterschiedlichen Literaturmeinungen aufgezeigt werden. Kriterien für die Begründung und Begrenzung stillschweigender Kompetenzen werden herausgestellt. I m Hinblick auf eine mögliche stillschweigende Bundeszuständigkeit für die Luftrettung w i r d die Untersuchung auf die Zuständigkeitsableitung aus Sachzusamenhang (kraft Verfassungsauslegung) beschränkt.

I I . Kriterien für die Ableitung und Begrenzung einer Bundeszuständigkeit kraft Sadizusammenhangs 36

1. BVerfG

37

I n seinem Baurechtsgutachten vom 16. Juni 195488 nennt das BVerfG als K r i t e r i u m für die Begründung einer Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs, daß ein Übergreifen i n nicht ausdrücklich zugewiesene Materien „unerläßliche Voraussetzung sein muß für die Regelung der ausdrücklich zugewiesenen Gesetzesmaterie". Dies ist nach dem nachfolgenden Satz dann der Fall, wenn die Regelung von Einzel- und Teilmaterien sonst „sinnvoll nicht möglich" sei. Wann eine Regelung von Einzelmaterien i n bezug auf eine Gesamtmaterie aber noch „sinnvoll" ist, w i r d nicht gesagt 39 . A n dieser Stelle beruft sich das Gericht auf die 35 Nach N. Achterberg, Die Annex-Kompetenz, S. 698, Fn. 29, ist die systematische Auslegung eine Auslegungsmethode innerhalb des Sachzusammenhangs. Der Sachzusammenhang selbst ist das Auslegungsergebnis. Anders dagegen M. Bullinger, Die Mineralölfernleitungen, S.67, 68, der i m Sachzusammenhang ein „ K r i t e r i u m der Auslegung" sieht. 3« Der Begriff „Sachzusammenhang" statt „Auslegung", w i e von Achterberg vorgeschlagen, ist allgemein gebräuchlich u n d soll hier deshalb weiter verwandt werden. 37 Eine Aufzählung der v o m B V e r f G entschiedenen Fälle einer Zuständigkeit k r a f t Sachzusammenhangs findet sich bei I. v. Münch, in: I. v. Münch, Grundgesetzkommentar, A r t . 70 Rn. 19; Leibholz ! Rinck, Grundgesetz, K o m mentar Rn. 8 ff. vor A r t . 70 - 82. 38 Rechtsgut achten v. 16. J u n i 1954 über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes, Entscheidungsband 3, 407 (421). 39 Nach R. Scholz, Ausschließliche u n d konkurrierende Gesetzgebungskompetenz von B u n d u n d Ländern i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Festgabe aus Anlaß des 25jährigen Bestehens des Bundesverfassungsgerichts, S. 252 ff. (272), ist der Maßstab „unerläßliche Voraussetzung" m i t Blickrichtung auf

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3. Abschn.: Stillschweigende Bundeskompetenz für die L u f t r e t t u n g

Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten 40 . Ein Vergleich mit dem Tagungsbericht S. 192 zeigt, daß an der entsprechenden Stelle von „einer sachlich nicht zu trennenden anderen Materie" die Rede ist. Danach geht auch das BVerfG davon aus, daß eine Teilmaterie dann noch dem Sachgebiet des Bundes zugeordnet und von i h m geregelt werden kann, wenn das nicht ausdrücklich genannte Gebiet von der ausdrücklich genannten Materie „sachlich nicht zu trennen ist". Nach dem Urteil vom 15. 3. I960 4 1 kann von einer stillschweigenden Zuständigkeit nur ausnahmsweise ausgegangen werden. Wenn der Zweck eines Bundesgesetzes durch das Verwaltungshandeln 4 2 eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann, sei eine stillschweigende Verwaltungskompetenz des Bundes anzunehmen 4 3 . K r i t e r i u m für eine stillschweigende Bundeskompetenz ist demnach die mangelnde Zweckerreichung eines Gesetzes bei der Ausführung durch einzelne Länder. Zur Eingrenzung der stillschweigenden Kompetenz führt das Gericht aus, daß es nicht genüge, festzustellen, daß die Ausführung eines Bundesgesetzes durch den Bund zweckmäßig sei 44 . I n dem Pressedeliktsurteil v. 4. Juni 195745 hat das BVerfG die Verjährung von Pressedelikten nicht mehr als Randmaterie des bundesrechtlichen Strafverfahrensrechts, A r t . 74 Ziff. 1 GG, angesehen. Wegen des „inneren Zusammenhangs" mit dem landesrechtlichen Presserecht wurde die Regelungskompetenz den Ländern zugewiesen. Das Gericht stellte i n dieser Entscheidung „auf den größeren inneren Zusammenhang eines Regelungsbereiches" zu den betroffenen benachbarten Hauptmaterien (Strafrecht und Presserecht) ab. Das K r i t e r i u m „innerer Zusammenhang" w i r d verständlicher und i n der Bedeutung gleich bei Bullinger als „überwiegender Zusammenhang" formuliert 4 6 . die Effizienz v o n beabsichtigter Gesetzgebung u n d ausreichender W i r k s a m keit der ausdrücklichen Gesetzgebungskompetenz zu sehen. 40 Bericht über die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten v o m 22. u n d 23. Okt. 1949 i n Frankfurt, S. 192, I I I . 41 BVerfGE 11,6 (17). Es ging u m die Frage, ob vorkonstitutionelle Ermächtigungen zu Verwaltungsakten nach A r t . 129 Abs. 1 GG auf das Bundesministerium für A r b e i t u n d Sozialordnung übergegangen seien. 42 Die Ableitungsmethoden u n d K r i t e r i e n zur Bestimmung stillschweigender Bundeskompetenzen haben gleichermaßen Gültigkeit i m Bereich der Gesetzgebung, w i e i m Bereich der Verwaltungsnormen. 43 Die BVerfGE 11, 6 (17) ist besprochen bei H . H . Klein, Verwaltungskompetenzen von B u n d u n d Länder i n der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, in: Bundesverfassungsgericht u n d Grundgesetz, Bd. I I , T ü b i n gen 1976, S. 277 (283). 44 So bereits i m Baurechtsgut achten, Entscheidungsband 3, 405 (421). 4 5 BVerfGE 7, 29 (38 ff.). 4