Los votos y las botas : estudios sobre la defensa nacional y las relaciones civil-militares en la democracia argentina 9789875744417, 9875744417

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M a rc e lo F a b iá n S ain

LOS VOTOS Y LAS BOTAS Estudios sobre la defensa nacional y las relaciones civil-militares en la dem ocracia argentina

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Saín, Marcelo Fabián Los votos y las botas : estudios sobre la defensa nacional y las relaciones civil-míliuires en la democracia argentina . - la ed. - Buenos Aires : Prometeo Libros, 2010. 266 p. ; 21x15 cm.

15BN 978-987-574-441-7 l. Historia Política Argentina. I. Título CDD 320.982

Cuidado de la edición: Magalí C. Álvarez Howlin © De esta edición, Prometeo Libros, 2010 Pringlcs 521 (C1183AE0, Ciudad Autónoma de Buenos Aires República Argentina Tel.: (54-11) 4862-6794 i Fax: (54- 31) 4864-329 7 e-mail: [email protected] hüp://wwvv.prometeoeditoria|.com Hecho el depósito que marca la Ley 11 .'723

A E liezery a

por todo su afcctoy amistad... (y por los hebbc con cerveza)

índice P refac io .......................................................................................................

I]

C a p ítu lo 1. L a s re la c io n e s c iv il-m ilita re s y e l g o b ie rn o civil s o b re la s F u e rz a s A r m a d a s ........................................................ 1. D emocratización y relaciones civil-m ilitares................................... 2. Una nueva concepiualización de las relaciones civjl-miliiares .... 3. Las relaciones civil-militares en las nuevas d em o cracias.............

19 19 25 50

C a p ítu lo 11. L a D e fe n sa N a c io n a l y las F u e rz a s A rm a d a s d u r a n te el p e r o n is m o c lá sic o ( 1 9 4 6 - 1 9 5 5 ) .............................. 57 1. Los prolegóm enos de la llegada del peronism o al g o b ie rn o ....... 59 2. El peronism o en el gobierno y las Fuerzas A rm a d a s.................... 79 3. La D octrina de la Defensa Nacional y la industralización para la d e fe n sa ....................................................................................................... 94 4. La prim era Ley de Defensa Nacional de la A rg en tin a..................... i 09 5. Crisis y calda del gobierno p e ro n is ta ................................................ 124 C a p ítu lo 111. L a d e fe n sa n a c io n a l y lo s a s u n to s m ilita re s en la A rg e n tin a d e c o m ie n z o s d e l sig lo XXI................................ J . N uevos retos de la defensa ra c io n a l................................................. 2. Entre la defensa nacional y la seguridad n a c io n a l........................ 3. R einstauración democrática y nueva insritucionalidad defensivo-m ilitar................................ ........................................................ 4. Las Fuerzas Armadas ante las “nuevas amenazas” ......................... 5. Deficiencias civiles y anacronismo del sistema defensivo-militar .. 6 . La era k irch n erista.........................................•........................................ 7. U na nueva política defensivo-m ilitar................................................ 8 . M ando firme con perfume de m u je r ............. ...................................

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] 38 144 153 169 183 191 20 J 236

C a p ítu lo IV L a s la rc a s p e n d ie n te s ................................................. 245 1. Fortalecimiento de )a gobemabilidad política de la defensa nacional.. 247 2. Reforma y modernización de las Fuerzas A rm adas............................. 252

Prefacio i o s F u erzas Arm adas n o sólo cstftn su b ordin adas al p o d e r civil, sin o que d e b en ser m an d ad as p o r éste co n eficacia, coh eren cia, firm eza, co m p r o m iso y afecto. 1.a p olítica institucion al d e las Fuerzas Armadas — d en tro d e ella, el lem a d erech os h u m a n o s - - la tie n e q u e establecer el p o d e r civil; d e lo con trario, se coloca “el carro d elan te d el caballo". Lo prim ordial e s q u e la d irigen cia política tenga en claro, y sep a, qu4 hacer c o n las F uerzas Arm adas I...] . Es im p ortan te q u e se m aterialice claram en te la su p rem acía d el p o d e r civil s o b r e el p o d e r militar, m edian te la fijación d e m isio n e s y claros ob jetivos, listo d eb e se r respon sabilidad d e lo s p o d e res ejecu tivo y legislativo. Hay q u e lo m a r c o n cie n c ia d e q u e lo s c iv iles b ie n p u e d e n tom ar d e c is io n e s sob re la d efen sa. En una dem ocracia m od ern a y efectiva, lo s m ilitares d eb em o s elaborar lo s d istin to s cu rsos d e acción para superar u n a crisis o am enaza, -pero e s el p o d e r p olítico q uien los d eterm in a y fu e g o — ev a lu a n d o el asesoram ien to m ilitar— d ecid e cuál es el c u rso d e acc ió n o la o p ció n m ás atinada

C reo q u e e n relación a

(la guerra de) M alvinas, n in g ú n civil habría lo m a d o u n a d ecisió n c o m o la q u e to m ó la Junta M ilitar d e 1 9 8 2 .

M artín Balza. Dejo constancia. M em orias de un General argentino. Planeta, B uenos A ires, 2 0 0 1 , pp. 2 3 0 y 2 3 3.

D urante los ochenta, los estudias cn el cam po de las ciencias sociales acerca de la política y las Fuerzas Armadas se inscribían en el marco de los abordajes m ás am plios sobre las dictaduras m ilitares y los regímenes autoritarios, la intervención m ilitar en elíos y, finalm ente, las condicio­ nes para la construcción de la democracia. Las indagaciones en to rn o a la transición de los gobiernos autoriiarios-m ílitares hacia la democracia orientaron num erosos esfuerzos académicos p o r dar cuenta de las con­ diciones políticas que irían a garantizar la subordinación y el control dem ocrático de las Fuerzas Armadas. Los m árgenes de corporativismo institucional y de autonom ía política adquiridos p o r los uniform ados 11

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convertían a éstos en un actor político de prim er orden, y todo ello cercenaba de antem ano la posibilidad de consolidación de un sistema institucional dem ocrático asentado, entre otras cosas, en la pauta de subordinación mllHar al gobierno civil. Por entonces, allí se ubicaban los principales obstáculos de la democracia. En ese marco, estudiar a /as Fuerzas Armadus suponta indagar acerca de tas condiciones de posibilidad de la democracia. Se trataba de em prender una suerte de intervención académica pero teñida de u n fuerte com pro­ miso político con la democracia. En ese clima, y orientado p o r esos de­ signios, transcurrieron m is esludios de grado como politólogo y m i pos­ terior formación com o investigador en el campo de ias ciencias sociales y, más específicamente, en los estudios d e las relaciones civil-militares en la Argentina y en América Latina. Dos magníficos estudiosos h an sido m uy significativos en ese re­ corrido. Ernesto López de la Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y Eliezer Rizzo de Oliveira* por entonces de la Universidade Estadual de Cam piñas (UNÍCAMP), Brasil. Ambos dirigieron durante los años noventa mis trabajos de posgrado en el nivel de maestría y doctorado, respectivamente. Sin embargo, lo mils im portante estuvo d ad o por el hecho de que estos notables académicos, im buidos por una perspectiva netam ente w eberiana, alum braron en mis estudios y reflexiones un as­ pecto relativamente oculto en los análisis de las relaciones civil-militares de ia época: el desempeño de la clase política ante los asuntos militares y de la defensa nacional en el complejo proceso de democratización en ciernes en nuest ros países. Por entonces, el énfasis estaba p uesto en el acior militar y en la capacidad de éste para im pedir el control y la conducción civil y, así, para obstruir la consolidación democrática. Las orientaciones y las prácticas de los civiles, en particular de los dirigentes partidarios y de las autoridades gubernam entales, cuando se trataba de períodos dem ocráti­ cos, quedaban desdibujadas en el halo de la "autonom ía m ilitar”- Ernes­ to y Eliézcr, cada u n o a su tu m o y tam bién de m anera sim ultánea, supie­ ro n apreciar cuánto y de qué manera los civiles alentaron, favorecieron y hasta determ inaron, en ciertas circunstancias, la autonom ía castrense y el desgobierno político sobre los asuntos militares, tanto durante las experiencias autoritarias como, particularm ente, en los períodos-dem o­ cráticos iniciados en los años o chenta en nuestros países. A demás lo hi­

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rieron sin prejuicios ideológicos, sosteniendo un marcado compromiso con la ética académ ica. Ellos son, en lodo caso, los culpables de haber despertado en mí el interés particular p o r estudiar las m odalidades y tendencias m ediante las cuales la clase política aborda estos complejos asuntos, lo q u e no he abandonado desde entonces. A ellos, m i cariñosa gratitud. C uando en los años noventa se puso en evidencia el quiebre de la au­ tonomía política de las Fuer 2as Armadas y de la capacidad de interven­ ción m ilitar en asuntos políticos, el estudio d e las relaciones civil-müítares com enzó a declinar en la A rgentina y en gran parle de la región. Ello im pidió em p ren d er u n abordaje teórico y analítico integral acerca del desempeño civU en relación con las Fuerzas Armadas y, más precisamente, del ejercicio del gobierno civil sobre los militares y las instituciones castrenses. El sector civil y, especialm ente, el actor gubernam ental fueron subsumidos en la opacidad. Sus orientaciones, prácticas y discursos acerca de la cuestión militar, así como su incidencia en el desarrollo institucional de la dem ocracia, fueron tem áticas excluidas de las reflexiones críticas Se siguió reivindicando con énfasis que la dem ocracia se asentaba en el gobierno y el control civil sobre las Fuerzas Armadas. Además, se creyó, de m anera acrítica y con una pizca de ingenuidad, que la ruptura de la autonom ía m ilitar y su participación en los asuntos políticos del país redundaría inevitablemente en un ejercicio eficiente e integral del gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas. En ese contexto, no se indngó — salvo algunas excepciones— • acerca de cómo y con qué consecuencias Sa clase política argentina — y, en particular, ios actores gubernam en­ tales— abordó y gestionó, desde 1983 hasta nuestros días, los asuntos castrenses, y de qué m anera se relacionó con las Fuerzas Armadas. Ello im pidió apreciar que la subordinación militar al orden constitucional no necesariamente supone un ejercicio eficiente del gobierno civil sobre los asuntos de la defensa nacional y las cuestiones militares. Para esto se requieren otras condiciones ajenas al actor m ilitar y centradas en el actor civil: su capacidad y destreza para hacer u n bu en cuadro de situa­ ción estratégico-militar del país y u n diagnóstico institucional apropiado del sistema defensivo nacional; para llevar a cabo las reformas institu­ cionales necesarias para m odernizar el sistema defensivo-militar; para formular e im plem entar políticas de defensa; y, finalmente, para con­ 13

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ducir a las instituciones castrenses. La Argentina, que constituye el país más avanzado de la región en la materia, ha sid o b u e n ejem plo de u n “dualismo civil-militar” signado p o r la com binación de la subordinación plena de las Fuerzas Armadas al gobierno civil y el desem peño deficiente del gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas. Ese dualism o com enzó a quebrarse recientem ente durante la gestión m inisterial de Nilda Garré, la prim era m ujer al frente de esa cartera, quien em prendió u n proceso institucional de construcción de p o d er civil sobre las Fuerzas Armadas que resultó exitoso, y llevó a cabo la política m ilitar y de defensa m ás reformista desde la instauración democrática. El presente libro aborda este c o n ju m o de tem as tanto desde el p u nto de vista teórico-conceptual, como histórico y político-institucional. Su eje temático está centrado en el pivceso institucional de conformación del sistema defensivo-rmlifar actual desde la perspectiva de las relaciones civilmilitares. Son esta relaciones las que fueron delineando, form ulando y construyendo aquel sistema institucional. La centralidad que se le da al térm ino relaciones civil-militares am erita d desarrollo de u n claro abordaje conceptual del mismo. Esto es lo que se lleva a cabo en el capítulo l 1 del presente libro. Dicha conceptualizaeión está orientada a dar cuenta de aquello q u e — como ya lo señalé— no lúe p untualm ente estudiado p o r las ciencias sociales abocadas a estas cuestiones: el desempeño de la clase política argentina y, en particular, de las autoridades gubernamentales cn el ejercido del gobierno y el control sobre los asuntos de ¡a defensa nacional y ¡as Fuerzas Armadas, poniendo especial énfasis en dicho desem peño a p a rtir d e la instauración dem ocrática. En ese co n tex to , el interés es dar cuenta d e una situación única en las rela­ ciones civil-militares de los países de la región: la convivencia, durante el proceso de transición y estabilización dem ocrática argentina, de u n poder militar 5in autonomía tutelar o conservativa y esencialmente subordinado al orden constitucional con autoridades gubernamentales volcadas a delegar la

1 F.stc capitulo es una versión modificada y actualizada -id Capitulo I de la 'tesis d e Docto­ rado del autor, a saber: SAIN, Marcelo Fabián, Alfcrsln, Menem c as rela ces cívico-militares. A con struyo do controle sobre as Porgas Armadas na Argentina democrática (1983-1995), tesis de doctorado. Doctorado cn Ciencias Sociales, Instituto de Filosofía e CiCncias Hum anas (IFCH) de la Univcrskladc Estadual de Campiñas (UNICAMP), Campiñas (Brasil), se p ­ tiembre de 1999, pp. 10*51.

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dirección de ¡a defensa nacional y de los asuntos militares a las propias cúpulas castrenses. En ello reside la singularidad argentina q u e se reprodujo con una relativa continuidad hasta el inicio de la gestión ministerial de Nilda Garré, en cuyo m arco se inició u n proceso institucional de construcción de p o d e r gubernam ental sobre las Fuerzas Armadas, com o n u n ca habla ocurrido desde 1983 hasta entonces. Así pues, en el capítulo 1 se lleva a cabo u n a definición clara de u n concepto fundam ental p a ra e l estudio de esle c o n ju n to de procesos: c! gobierno político de ia defensa nacional y la conducción pólítico^institucional de las Fuerzas Armadas. El capítulo II* del libro aborda la conform ación, du ran te el peronismo clásico (1946-55), del primer sistema defensivo-militar de la Argentina mo­ derna, pon ien d o especial atención en el marco norm ativo — la prim era Ley de Defensa Nacional de nuestro país— ; la concepción de defensa nacional —“la llam ada “D octrina de la Defensa N acional"— ; el papel ins­ titucional de las Fuerzas Armadas; y las relaciones civil-militares a rti­ culadas en esc período. Ahora bien, n o sólo r 'i ello reside la relevancia de esta etapa histórica en la conform ación del sistem a defensivo-m ilitar argentino contem poráneo, sino tam bién en el hecho de q u e la poste­ rior reconfigu ración de este sistema a p artir d e fines d e los cincuenta — proceso que d u ra hasta los ochenta— , al am paro de la denom inada “D octrina d e la Seguridad Nacional”, tuvo com o m arco de referencia y com o objeto de revisión aquella doctrina convalidada instiiucionalm cnte du ran te el peronism o clásico. En el capiculo 111 se aborda el co njunto de las relaciones civil-milita­ res y, desde ellas, el proceso de construcción de u n nuevo sistema defen­ sivo-m ilitar a p artir de la instauración dem ocrática de 1.983, poniendo énfasis en la gestión m inisterial iniciada p o r N ilda Garré en diciem bre de 2 0 0 5 , la q u e — com o se dijo*— constituyó la gestión m ás reform ista y transform adora de las últim as décadas. Se trata d e p o n e r en perspectiva esta gestión.

1 Este capitulo es una versión corregida y ampliada del Informe de Resultados del proyecto de investigación Defensa Nacional y Fuerzas Arm adas: del peronismo a la. nueva democracia. Paradigmas, (rumiaciones y relaciones cívico-militares, d irigido p or ti autor de este trabajo y desarrollado e n e l m arco del Programa d e Investigación sob re Fuerzas Armadas y S o ­ ciedad (PTFAS) de la Universidad Nacional d e Q uilm es (U N Q ), Buenos Aires, Argentina, entre m ayo d e 1 9 9 9 y mayo d e ZOO 1.

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Finalmente, en c! capítulo IV se esboza un conjunto de tarcas pen­ dientes en m ateria defensivo-militar centradas en el fortalecimiento del gobierno civil sobre el sistema defensivo-m ilitar y la reforma ya poster­ gada d e las Fuerzas Armadas.

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Gn este contexto, deseo agradecer a una serie de personas que. d u ­ rante los últim os artos. han sido fundam entales en mis estudios sobre estos temas. Agradezco m uy especialm ente a G erm án M ontenegro, con quien com parto ta vida académica y la gestión pública desde hace mAs de una década, p o r su com prom iso perm anente de construir gobernabiiidad política sobre los asuntos de la defensa nacional y, en particular, sobre las Fuerzas Armadas. M ontenegro, que entre 2 0 0 5 y 2010 se ha d es­ em peñado como secretario de Estrategia y Asuntos Militares, ha sido u n funcionario clave de la gestión ministerial de Garré. Por su área y consideración pasaron los tem as mfts candentes y las iniciativas más re­ formistas d e esa gestión. M uchas de estas iniciativas fueron ínícíalmentc form uladas p o r él y su equipo. Su labor al frente de ese vinual “vicem ínísierio de Defensa", no siem pre correctam ente ponderada p o r los colegas d e esa cartera m inisterial, fue estrictam ente consecuente con u n precepto fundam ental para él — y para iodos aquellos q u e form am os parte del m ism o eq u ip o político y académico*—: los cargos públicos no están p ara calentar sillones, sin o para e m p re n d e r reformas y desplegar políticas progresistas sin maximalismos pero execrando el im pulso ge­ neral p o r “m an ten er las cosas com o estAn". En este caso, esc precepto im ponía la necesidad de llevar a cabo aquellas políticas y estrategias que h a n sido tantas veces proclam adas com o indispensables en m ateria d e defensa nacional y asum os p o r un am plio espectro de académ icos y p ro ­ fesionales, y q u e, en lo esencial, giraban e n to rn o a la construcción de capacidad política de gestión y a la necesaria reform a militar. Unos p o ­ cos años antes, algunos de esos renom brados académ icos y especialistas, grandes conferencistas y escribas en lem as defensivo-m ilitares, tam bién ocuparon cargos relevantes en el M inisterio d e Defensa y no p ro d u jeron ni u n atisbo de to d o lo q u e en la m ateria se desarrolló posteriorm ente 16

Los voios y las botas

durante la gestión encabezada p o r N ilda Garré y secundada pOT Monte- negro, e n tre out>s. Aquellos colegas se refugiaron en el calor del m u n ­ dillo militar, y proclam ando la “im posibilidad” de producir cambios de fondo, n o hicieron nada al respecto. La labor de M ontenegro, funciona­ rio y académ ico de bajo perfil, dem ostró la banalidad de aquella supues­ ta im posibilidad fáctica e hizo h o n o r al im p u lso reformista encarado con énfasis p o r Garré en esa Area d e h o m b res duros. Por m u ch as de estas razones. o p o r casi todas ellas, tam bién agra­ dezco particularm ente a mi am igo José Luis Sersale* quien entre 2008 y 2010 secundó a M ontenegro com o subsecretario de Planeam iento Estra­ tégico y Política Militar, y lo h izo co n u n a enorm e entrega y com prom iso con la necesidad — casi obsesiva— de reform ar las instituciones vetus­ tas, las d octrinas anacrónicas y los dispositivos desaciuatizados que aún prim an en el área. Sersale, incóm odo con aquellas posiciones conserva­ d o ra s y hasta hipócritas cn tem as defensivo-m ilitares, tam bién orientó su labor para generar las condiciones favorables al gobierno político so­ bre las Fuerzas Armadas y, e n particular, a la reforma militar. Tam bién quiero extender m i afectuoso agradecim iento a algunos hom bres de las Fuerzas A rmadas a los que le tengo un puntual recono­ cim iento y cariño. Al Brigadier General (R) Rubén M ontenegro, por todo su esfuerzo a favor de institucionalizar u n a Fuerza Aérea desembarazada d e los negocios espurios que, d u ran te los ochenta y noventa, la alejaron de sus com etidos com o institución m ilitar y desdibujaron su cncominblc desem peño d u ran te la Guerra de Malvinas. Al General de División Aní­ bal Lafflo (R), p or su espíritu dem ocrático y su com prom iso férreo con el respeto p o r los derechos h u m an o s y la formación académica de los civiles c n tem as de defensa nacional, tal com o lo dem uestra diariamente al frente de la Escuela de Defensa N acional. Al Teniente General (R) Mar­ tin Balzn. p o r su entereza y perm anente em peño en construir Fuerzas A rm adas alejadas de los asuntos políticos del país y com prom etidas con la dem ocracia y la protección de los derechos hum anos. Ju n to a ellos he com partido num erosas conversaciones y actividades en cuyo marco he a prehendid o m ucho acerca de los tem as defensivo-militares y, lo mfls im portante, m e he convencido de que es posible conform ar Fuerza* Ar­ m adas p lenam ente subordinadas al orden constitucional y. cn su marco, autoridades gubernam entales d ispuestas a conducirlas.

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Finalmente, deseo agradecer afectuosam ente a M artín Becerra, d i­ rector del Departam ento de Ciencias Sociales d e la U niversidad N acio­ nal de Quilmes, p o r el p erm an en te aliento y apoyo recibido d e su parte tanto en el plano académ ico com o en el personal, cuando algún día d udé en continuar con las actividades universitarias.

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Capítulo I Las relaciones civil-militares y el gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas Tras una historia marcada p o r g o lp e s y dictaduras, A m érica Latina ha logrado u na su bordinación bastante efectiva de los m ilitares al poder civil, lisio h a sido p osib le en b u en a m ed id a p o r el creciente rechazo regional a los g ob iern os autoritarios, pero n o im plica q u e las Fuerzas Arm adas s e hayan retirado definitivam ente a lo s cuarteles: en los ú ltim os anos, los crecientes problem as d e seguridad pública y d esarrollo han h ech o que cad a vez m ás gob iern os recurran a lo s m ilitares para la lucha contra e] narcotráfico, el con trol de la d elincuencia o la asistencia en program as sociales. Lo sorp rénd em e es q ue, a p esar d e ello, la subordin ación d e lo s m ilitares al p od er civil n o se encuentra e n p eligro, a l m e n o s en el corto plazo.

D avid P ion-B crlin, “M ilitares y d em ocracia e n el n u e v o s ig lo . Cuatro d escu b rim ien to s in esp erad os y u n a c o n c lu s ió n sorp rend en te", en revista N ueva Sociedad, B u e n o s A ires, n ° 2 1 3 . en ero-febrero d e 2 0 0 8 .

1. Dem ocratización y relaciones civil-m ilitares En lodo proceso de democratización política* iniciado a pa rtir de la crisis y caí­ 3 La democratización política es el proceso político-institucion al de conform ación histórica d e un régimen de democracia poiUica a partir d e la crisis y salida d e un rígimen Autoritario. D ich o proceso p osee d o s elapas transicivnalts analíticam ente distinguibles. La primera etapa configura la transición propiam ente dicha y se inicia c o n el com ien zo de la apertura del régimen dwlcritario y se extiende hasta la instauración del primer gobierno democrá­ ticamente electa. Este p roceso se inicia durante el régimen autoritario y se genera p or diferentes razones, tales com o la acción colectiva d e protesta protagonizada por sectores sociales y/o políticos de la oposición; ia acción concertada de partidos políticos opositores a favor d e la liberalización del régimen o de su dem ocratización; la d ecisió n concertada del gobierno militar co n referentes de la op osición ; el disenso o la fractura política in-

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da de un régimen autoritario,4 el análisis de las relaciones dvil-míliíares y en su contexto el estudio de ]a cuestión del gobierno civil sobre las Fuerzas Arma­ das constituye una temática central ,8 En estos casos, al compás de la cons­ trucción de la instiracionalidad democrática general, dichas relaciones y, en particular, el ejercicio del gobierno civil sobre las instituciones castrenses también son objeto de esa misma construcción institucional. En ello reside, •pues, uno de los principales desafíos para las autoridades civiles dem ocráti­ camente electas en el m om ento de la instauración del nuevo régimen. En un régimen político dem ocrático, las relaciones civil-militares deben poseer ires características esenciales. En prim er térm ino, los mi­ litares deben estar políticamente subordinados al régimen democrático y a las autoridades gubernamentales legalmente constituidas, lo que hace que

lerna de las Fuerzas Armadas en torno d e tns cuales se estructura el régimen autoritario; o el colapso político d e la coalición militar gobernante. I a segunda etapa transicional constituye la democratización política propiam ente dicha. iu e va desde la instalación del gobierno democráiicnmente electo hasta la instítucionaHzsiiáón efectiva de un régitnen político dem oaático, esto es, de un conjunto d e patrones formales e inform ales, en el cual los canales de acceso a tas principales p osicion es de gobierno se estructuran m ediante eleccion es com petitivas e institucionalizadas d e candidatos político partidarios, y en el que durante — y enire las eleccion es— están efectivam ente garantizadas un conjunto d e libertades políticas tales com o la libertad d e asociación, expresión, m ovim iento y de d isponibilidad de inform ación n o m on opolizada por el Estado o por agentes privados. Al respecto: SCHMITTER, Philippe y K a rl, Terry. “Q ué es... y que n o es la democracia" en DIAMOND, l.arry y I’LATTNER, Mure (com p s.), E¡ resurgUnlento ghffal de la democracia, UNAM, M éxico, 1993; O’DONNELL^Guiliermo y SCHMITTER, Philippe (com p s.), Tran­ siciones desde un gobierno auloritartóH. Conclusiones tentativos sobre democracias inciertas, Paidós, Barcelona, 1994; O'DONNüLI., Guillerm o, “Acerca del Estado en Am érica Latina contem poránea: diez tesis para discusión" e n PROGRAMA DH LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DCSARROU.O, La democracia en América Latina. Hacia umi democracia de ciudadanas y ciudadanos. contribuciones para ei debate, P N U D , Buenos Aires, 2004. * Para una conceptualtzación general d e regímenes aulorilaños, véase; 1.1NZ, Juan. “Regim es QUtoritários" en PlNHIilRO, Paulo Sergio (org.), O Estado aulnritárío t rnovimenros popula­ res, Paz e Terra, Rio de Janeiro, 1980; y STOPP1NO, Mario, “Autoritarismo'' er\ BOBBtO, N orberio, MATTEUCC1, N icola y PASQUINO, Gianfranco, Diccionario de política. Siglo Vein­ tiu no Editores, M éxico, 19 9 3 , tom o 1. Para u n a visión novedosa e integral acerca d e los regím enes autoritarios, véase: MORUNO, Leonardo, “Las alternativas n o democráticas" en POSTdata. Revista de reflexión y análisis político, N ° 10, diciem bre de 2 0 0 4 . 3 D esde m ediados d e lo s arlos cincuenta, en la teoría política referida a l?s refciaonercivifesnúlitdnfs s e utiliza el con cep to “control civil" para dar cuenta del gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas. Aquí utilizarem os el con cepto "gobierno civil sobra las Fuerzas Arm a­ das" para ello, d ebido a que es considerado m ás integral y adecuado a la concepiualtzactón q ue harem os en este capitulo.

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Los v o to s y las botas

cualquier situación signada p o r la existencia de Fuerzas A rmadas o de grupos militares políticam ente autónom os con relación al régimen y/o a las autoridades civiles dem ocráticam ente electas es contraria a u n Sis­ tem a dem ocrático de gobierno, ya que dicha autonom ía, traducida en determ inadas formas de intervención m ilitar d e n tro del régim en o de ia vida política del país, tales com o el vüto, las presiones, las imposiciones o ia influencia extra-institucional, asentado en la amenaza del golpe mi­ litar o de desestabilización institucional, constriñe el libre ejercicio de la autoridad democrática. En segundo lugar, las autoridades civiles gubernam entaks deben desarrollar políticas de defensa y/o militares que garanticen el efectivo ejercicio del gobierno y el conirol civil de las Fuerzas Armadas y la existencia de Fuerzas Armadas o militares profesional e institucionalmtnie subordinados. Es decir, en las dem ocracias consolidadas, el Presidente de la N ación y el Congreso N acional form ulan lns políticas de defensa nacional y establecen los m arcos institucionales en cuyo contexto se de­ finen los riesgos y /o am enazas conLra las cuales el país debe protegerse, así com o tam bién las m isiones y funciones de las Fuerzas Armadas, su organización y funcionam iento, y asignan los recursos presupuestarios necesarios para su desem peño. En tercer térm ino, ios militares deben ser iguales ante la ley, esto es, los m iem bros de las Fuerzas A rmadas no pue­ den ser objeto de norm as legales especiales n i de privilegios legales o prácticos específicos y diferentes al resto de la ciudadanía, del mismo m odo que deben respetar los derechos hum anos de otros miem bros de la sociedad, y cu ando estos derechos o las leyes son violadas, sus re sp o n ­ sables deben ser legalmente sancionados .6 C onstruir u n régimen político dem ocrático supone también for­ m ular y establecer u n m arco institucional y desarrollar u n conjunto de prácticas que den forma a lalaciones civiUmilitarcs asentadas en las ca­ racterísticas m encionadas. Sin em bargo, las experiencias postransicionales sudam ericanas — entre ellas, la experiencia argentina— observadas en los años ochenta y noventa h an supuesto una enorme diversidad de situaciones relativas a ello y, en particular, a la cuestión del gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas. Esas situaciones han implicado desde

* FlTCH, Sam uel, The. A rm ed Fortes and Democracy ín Latín America, The jo h n s H o p k in s U niversiiy Prcsi, Baltimore y Londres. 1998, cap. 2.

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el gobierno militar sobre las autoridades civiles hasia el pleno gobierno civil sobre las Fuerzas Arm adas, pasando p or relaciones civil-militares signadas p or la subordinación condicionada o, en su defecto, p o r la tutela mditar. Todo ello dio cuenta, en io d o caso, de que en estas experiencias históricas la instauración de u n gobierno dem ocráticam ente electo no ha supuesto necesariamente el inicio de u n proceso indeclinable hacia el gobierno civil efectivo sobre las Fuerzas A rm adas, la ru p tu ra de la au­ tonom ía militar y/o el eficiente ejercicio civil de la conducción sobre las fuerzas militares. En este marco, uno de los aspectos más im portantes de los procesos de reinstitucionalización de las Fuer 2as Arm adas en los nuevos esce­ narios políticos iniciados luego de la instauración de regím enes dem o­ cráticos io configura la cuestión del papel institucional y las m isiones y funciones que deben tener dichas instituciones de cara al proceso de dem ocratización en ciernes, en particular aquellos aspectos referidos o relacionados con la defensa nacional y con la seguridad interior y, es­ pecíficamente, con la intervención funcional de las Fuerzas Arm adas en dichos asuntos. Por cierto, al respecto, el principal desafío de las sucesivas gestiones gubernam entales dem ocráticas pasa p or privilegiar a let defensa nctcionaí como el ámbito de organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas y desmilitarizar a la seguridad interior. Relativo a ello, Michael D esch destaca que en general las Fuerzas A rmadas pueden estructurarse para hacer frente a amenazas externasy/o internas a los Estados, lo que supone diferentes tipos de m isiones mili­ tares y condiciona, de alguna m anera, los patrones de relaciones civilmilitares vigentes en cada caso. Es decir, las misiones militares p u ed en centrarse en la conjuración de objetivos o amenazas externas o internas, lim itándose a la preparación e intervención en conflictos bélicos co n­ vencionales y en tareas propiam ente castrenses, en el prim er caso, o incluyendo "funciones no-m ilitares” tales como "la construcción de la Nación («N ation-building»), la seguridad interna, ayuda hum anitaria y acciones de beneficencia social”, en el segundo caso. En su visión, las Fuerzas Armadas que desarrollan exclusivamente misiones militares externas perm iten articular patrones saludables de relaciones civil-mili­ tares, esto es, relaciones civil-militares asentadas en el control objetivo y la conducción civil sobre los militares, y en un profesionalismo m i­ 22

Los votos y las botas

litar politicam ente prescindente, Al contrario de ello, aquellas fuerzas castrenses que com binan las m isiones externas con misiones internas no-m ilitares d a n lugar a ciertas “patologías” q u e tienden a com plicar y em pobrecer las relaciones civil-militares debido a que ello conduce a la “politización" de los m ilitares y d e esas relaciones, y vulnera la posibi­ lidad de consolidar u n profesionalism o castrense basado cn la prescindencia política d e los uniform ados, lo que ha podido observarse en los países de A mérica Latina du ran te los años setenta .7 Las relaciones civil-militares, articuladas en la Argentina a p artir de la instauración dem ocrática de 1983, han reflejado u n a serle de contra­ p u ntos y conflictos cn to rn o a este co njunto d e cuestiones. A hora bien, du ran te las últim as décadas, en el análisis d e las relacio­ nes civil-militares prim ó u n enfoque en el q u e la ausencia d e gobierno o control civil sobre las Fuerzas A rm adas fue interpretada y explicada p o r la existencia de situaciones de autonomía militar y, centralm ente, de un tipo de autonom ía que se traducís en la conform ación de las Fuerzas A rm adas com o actores tutelares del sistem a político. En este m arco, la incidencia de la dirigencia civil en *1 ju eg o político quedaba restringí* da a u n plano secundario, y así el abordaje de sus com portam ientos y proyección frente a la im p ro n ta corporativa y autónom a de los militares resultaba analíticam ente opacado. Todo estaba esencialm ente reducido al estudio del desempeño político de los militares, perspectiva q u e no fue objeto de m odificación sustantiva ni siquiera cuando en los referidos países se iniciaron los procesos transicionnles y las instauraciones d e ­ m ocráticas am pliaron los m árgenes de acción y el protagonism o d e la dirigencia civil frente a !a cuestión militar. En el pasado reciente de la Argentina, no fue efectiva la subordina­ ción castrense al p o d er político, ni fue pasivo el papel d e la dirigencia civil frente a la paulatina autonom ización política de los militares. La intervención política autónom a de los uniform ados, la legitimación civil a ese intervencionism o y/o el desarrollo de experiencias de dom inación m ilitar-autoritarias, configuraron patrones recurrentes del proceso poli*

7DESCH, Michacl, •'Thrcat envíron m em s and müitary míssions” e n DIAMOND, Larry y PLATTNER, Marc, Cívil-MÜítary Refofions and Democracy, The Johns H opk ins Unlverslty Press, Baltimore y Londcm. 2996.

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tico local. Vale decir, las relaciones civil-militares que antecedieron his­ tóricamente al proceso de democratización iniciado al finalizar la última dictadura m ilitar estuvieron signadas, m ás bien, p o r la ausencia-de go­ bierno civil efectivo y continuado sobre las Fuerzas Armadas. No obstante, dicha ausencia no configuró u n a consecuencia exclusiva de la creciente politización autonóm ica de los uniform ados ni del com portam iento au­ toritario d e los jefes militares, sino que respondió, m ás bien, a las orien­ taciones y al accionar de la dirigencia civil — o de parte de ella— que, en determ inadas ocasiones y bajo diferentes formas, favoreció, incentivó, legitimó y apuntaló la autonom ía política de las Fuerzas Armadas y/o la emergencia d e regímenes autoritarios de diversos signos. Hasta los años ochenta, las salidas transicionalcs de los diferentes regímenes castrenses q u e se sucedieron desde 1930 fueron directam ente controladas o, al menos, condicionadas p o r las Fuerzas A rm adas o por determ inados jefes o sectores militares, d a n d o lugar, en ciertas circuns­ tancias, a dinám icas negociadas entre és\cs y los actores civiles. Asimis­ m o, las instauraciones dem ocráticas acontecidas después de esas transi­ ciones, si b ien im plicaron la "vuelta a los cuarteles” de los uniform ados y el inicio d e una nueva etapa d e gobiernos civiles, n o significaron la autom ática subordinación de las Fuerzas Armadas al poder político, ni ia inm ediata desaparición de la autonom ía y de la participación política d e los militares, Tam poco aseguraron la com petencia y capacidad civil necesaria para ejercer efectivam ente la au to rid ad y diveccióh g u berna­ m ental sobre las instituciones m ilitares y, en ciertas coyunturas, ni si­ quiera im pidieron que los gobiernos civiles y algunos g ru p o s partidarios y sociales hayan instigado y apuntalado la intervención autonóm ica de los militares en asuntos políticos d e im pórtam e gravitación institucional y social. Esio quiere decir que la existencia de un régim en form alm en­ te dem ocrático y — en su interior— de un gobierno dem ocráticam ente electo, n o ha supuesto p or si m ism o la efeciivización del gobierno civil sobre las Fuerzas Armadas. Fl h cch ó de que los m ilitares no ocupa^ ran los cargos gubernam entales y d e que, en determ inadas ocasiones, detentaran u n a capacidad lim itada de proyección política no redundó necesariam ente en u n a situación de subordinación castrense a las auto­ ridades civiles n i le otorgó a éslas el im pulso y la destreza gubernam ental necesarios para efectivizar exitosam ente el gobierno civil. 24

Los v o to s y las botas

üstas últim as tendencias fueron observadas claram ente a partir de la instauración de 1983. D urante el proceso político iniciado desde en­ tonces n o fueron pocas las oportu n id ad es d o n d e se p u d o observar la existencia de jefes c instituciones m ilitares proclives a rechazar todo upo d e acción o estrategia tendiente a la participación de sus fuerzas en la vida política del país — o en algún sector o función del gobierno esta­ tal— que no se tratase de los asuntos militares de la defensa nacional. En m uchas circunstancias, sus com portam ientos ap untaron claramente a e n co n u a r m arcos políticos c institucionales propicios p ara la subor­ dinación plena al gobierno dem ocrático. Sin embargo, ello no siempre fue correspondido p or parte de los actores civiles con la imposición de pautas institucionalizadas d e m ando y control sobre los uniformados. Aun existiendo de parte de las Fuerzas A rm adas una clara voluntad de subordinación a las autoridades civiles, no fueron pocas las ocasiones en las que éstos se m ostraron incom petentes para ejercer la conducción sobre los militares, cuando no se m anifestaron sim plem ente desinteresa­ dos o indiferentes frente a la tem ática mililar. En definitiva, durante estos años, num erosos acontecim ientos y pro­ cesos que dieron cuenta de la ausencia de gobierno civil sobre las Fuerzas Arm adas fueron una consecuencia inm ediata de las deficiencias con que las autoridades gubernam entales y la dirigencia política de nuestro país abordaron la cuestión castrenses m ás que u n a derivación de la impronta a utónom a de los uniform ados o la falta de voluntad de subordinación de éstos a aquellas autoridades gubernam entales.

2. Una nueva conceptualización de las relaciones civil-militares Las relaciones civil-militares se desarrollan en el marco de las interaccio­ nes establecidas dentro de un sistema político entre el ¿obitrno político del Estado, las insíiíucíüfies castrenses y la sociedad política y civil.3 En este *En un servado general, la sociedad pofííLca engloba el conjunto de organizaciones parti­ darias y lodos aquellos aciorcs que intervienen directamente en el proceso político de se­ lección ele gobernantes o de ejercicio íle influencia sobre los gobernantes. Por su parte, la sociedad civil abarco el conjunto d e los agolpam ientos sociales protagonistas de acciones colectivas d e gravitación política, que van d esd e las corporaciones empresariales y las or-

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sentido, dichas relaciones constituyen el conjunto de vinculaciones es­ tablecidas entre la dirigencia política civil8 de un sistema político^ el cuerpo de oficiales superiores de tas Fuerzas Armadas del Estado, específicamente aquellos jefes que ocupan los cargos de dirección y comando de esas fuerzas. Así definidas, las relaciones civil-militares se articulan en d o s di­ mensiones fundam entales. Por u n lado, en las interacciones establecidas entre las autoridades gubernam entales y las Fuerzas Armadas, en tanto instituciones com ponentes del Estado; p o r otro lado, en las interaccio­ nes desarrolladas entre los m ilitares y el conjunto de los actores y orga­ nizaciones no-gubernam entales pertenecientes a la sociedad política y civil. Ciertamente, la p rim era de las dim ensiones señaladas — eslo es, la referida a las relaciones entre el gobierno central y (as Fuerzas Arma­ das— configura la instancia m ás relevante cn la m edida en que cn su contexto, como lo ha observado Fitch, adquieren form a y se establecen preponderantem ente las orientaciones y los parám etros básicos del con­ ju n to de las relaciones civil-m ilitares y. en particular, d el gobierno civil. La relación q u e e x is te en tr e las fuerzas arm adas y d resto del aparato estatal e s crítica. La in s titu c ió n m ilitar p u e d e se r s u ­ b ord in ad a, a u tó n o m a o d o m in a n te e n s o s r e la cio n e s c o n los fu n cion arios d el g o b ie r n o . E n el ca so ex trem o d e u n go b ie rn o in stitu cion al m ilitar, lo s m á s a lto s fu n cio n a r io s d el g o b ie rn o so n n om b rad os p o r las fu erzas arm adas y están s u jeto s a d i ­ versos grados d e con trol m ilita r so b re la p olítica d e l E siad o. D entro d e los re g ím en es c iv ile s , las relacion es p o lític a s entre las au torid ades m ilitares y c iv ile s y esp ec ífica m e n te c o n el Pre­ sid e n te p u e d e n variar c o n s id e r a b le m e n te . D e igual m anera, en el cam p o p ro fe sio n a l, varia e n o r m e m e n te el p o d e r d e las a u to ­ rid ades civiles o miliLares para con trolar b p olític a d e d efen sa y m ilita r 10

gan izadan es sindicales hasta las asociaciones barriales, d e género, religiosas, ecologistas y los oiganism os de derechos hum anos, entre otros. ' El concepto dirigencia política civil hace alusión tanto a los aetorts gubernamentales com o a !a d ir ig e n c ia partidaria y social de un Sistema político. 10 FlTCH, Samuel, "Hacia un m odelo dem ocrático en las relaciones cívico-militares para América Latina” en AAW, Democracia y Fuerza? Amuletos, CORDES, Quito, 1989, p . 282.

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Lo» votos y las b o u s

Vistas de este m odo, las relaciones civil-militares no su p o n en ex­ clusivamente ni se agotan en el gobierno civil sobre las Fuerzas A rm a­ das, ya que en determ inadas circunstancias históricas p ueden denotar y enm arcar — ta l com o o currió a lo largo de nuestra experiencia hisiórica— m odalidades diversas d e gobierno m ilitar en el marco de regímenes autoritarios o situaciones en las que, en el marco de regímenes form al­ m ente dem ocráticos, se com binaron adm inistraciones civiles deficientes y/o Fuerzas Arm adas p oliticam ente autónom as. En el marco de un régim en dem ocrático, Fitch distingue diferentes patrones de relaciones civil-militares. En u n extrem o, las autoridades civiles pueden ejercer el “gobierno dem ocrático” sobre los militares, ios que se hallan su bordinados a las políticas efectivas im puestas p o r aquellas autoridades en todo lo atinente a los asuntos castrenses y de la defensa nacional. En el extrem o contrario, se p ueden conform ar si­ tuaciones de “gobierno m ilitar" e n las que los uniform ados ejercen el control efectivo sobre el gobierno civil, particularm ente en lo referido a la defensa nacional y las cuestiones militares. No obstante, e n tre un extrem o y el otro, el citado autor distingue otros dos patrones típicos de relaciones civil-militares. En un caso, identifica u n a situación de “subor­ dinación condicional” caracterizada p or el hecho de que las autoridades civiles ejercen u n control lim itado sobre los m ilitares al m ism o tiem ­ po que éstos detentan u n a capacidad lim itada de influencia indirecta, básicam ente restringida al “derecho” de proteger la seguridad nacional según sus criterios. En el otro caso, identifica una situación de "tutela m ilitar1’ signada p or e] b cch o de que las autoridades civiles ejercen u n bajo control sobre los m ilitares m ientras que éstos desarrollan u n alto grado de influencia directa e in directa sobre el gobierno nacional ,11 De este m odo, la problem ática expuesta p o r Fitch nos rem ite a u n a cuestión fundam ental de Las relaciones civil-milUarcs, a saber: "quién” y “có m o ” se ejerce el g o b iern o político-institucional y el com ando orgánico-funciona! sobre las Fuerzas A rm adas12, o dicho d e otro m odo, 11 FíTCH, Samuel, The Armcd Forccs... op . cit 11 Al respecto, Ernesto Lopes ha em pren did o un interesante abordaje sobre esla temática afirm ando que el núcleo de) coriJioI civil e n los reftteiones cívico-niilifancs estfl d ad o p or las cu estion es de quién manda y sob re tjut actividades en: 'LÓPEZ, E m cslo, Ni fa ccnisa ni la glo­ ria. Actores, sistema fhyiulcoy cuestión militar en íes años de Alfonsín, Universidad N acional

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“quién" ejerce y "cómo"’ se practica el gobierno insíitwdoníil y la conduc­ ción superior de las Fuerzas A rm adas en lo referente a cinco aspectos básicos: 1. Las bases legales, orgánicas y funcionales de la defensa nacional como esfuerzo institucional para conjurar agresiones de origen externo, y su vinculación con la seguridad interna abocada a la prevención y conjura­ ción del delito y a la persecución penal de s u s autores. 2. Las misiones y funciones instiluáonaks especificas de las Fuerzas Armadas como instituciones estatales abocadas a la defensa nacional y según los esquemas institucionales vigentes, a la seguridad interna o a ciertas esferas de ésta. 3. El sistema institucional de gobierno de la defensa nacional y las Fuerzas Armadas en todo lo relativo a la dirección superior y la administración general del sistema defensivo-militar, su anclaje institucional en el Ministerio del ram o y en las instancias superiores del mando castrense .13 d e Q uifm es. Tietnal. 1 9 9 4 . pp, 1 3 1 -1 3 3 , Aquí seguiré este abordaje sólo en lo referente a la dim ensión d e quién m anda y la haré extensiva a situaciones en donde hay ausencia de control civil sobre los uniform ados, ya sea en el m ateo de un régimen formalmente dem o­ crático o de un régimen militar-autoritario. La dirección superior del sistem a defensivo-m ilitar com prende: (i) la gestión del conocímienta acerca de la defensa nacional q u e co n siste en p rod ucir y actualizar e l con ju n to d e saberes fu n d am en tales in d isp e n sa b les para planificar la labor m ilitar, e n particular lo s saberes relativos a d o s esferas d eterm in antes para la g estió n p o lic ia l com o lo son el cuadro de situación acerca de los eventuales problem áticas vu ln eratoiias de la defensa nacional asi com o el diagnóstico Institucional m ilitar acerca de ht estructura'ción or­ ganizativa y fun cional real d e lo s p rin c ip a les com p on en tes y prácticas d el sistem a defensivo-m ilitar; (ii) e l diseño y form ulación d e J«s estrategias y directivas m ilitares, en particular las estrategias d e m od ern ización in stitu cion al y d e d irectivas op eracion ales d e l sistem a d efensivo-m ilitar; (iii) la conducción superior del sistema defcn si\o-m ilitar m edíam e p lan ificación de las esirategins m encion ad as. A sim ism o , la adm inistración general de! si su m a Je/cnsívo-m i!i(ar abarca: (i) la planificación y ejecución presupuestaria d el sistem a d efensivo-m ilitar, su s eom pon en i.es, su b ju risd iccion es y del con ju n to de lo s program as p resu p uestarios a tin en tes a las fu n cion es co r re sp o n d ien te s a ser lleva­ d a s a cab o p o r lo s di fe r e m e s ser v ic io s m in isteriales y m ilitares; (ii) la «gesltón 'econó­ m ica, fin anciera, contable y patrim on ial d el sistem a d efensivo-m ilitar, d e s u s d iferentes c o m p o n en te s y d ep en d e n c ia s; (iii) la planificación y gestión logística c infraestructu raI d e l sistem a d efen sivo-m ilitar a p artir d e los requ erim ien tos su rg id o s d e s d e las in s ­ úm elas in stitu c io n a les y ser v ic io s castren ses esp ecíficos; (iv ) la gestión adminisfrrtfiwj d el sistem a d efe n siv o -m ilita r m ed ian te la con form ación y ad m in tsiraeión d e la m esa de entm dn ú n ica y el circu ito y sistem a de d esp a ch o y lo s archivos d e ex p ed ien -

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Los voios y las botas

4. La estructura orgánica, funcional y doctrinal de las Fuerzas Arma­ das, es decir, los b a sa m e n to s doctrinales; la o rganización institucional y sus com ponentes -—d ep en d en cias y u n id ad es— ; y el despliegue, la jurisd icció n espacial y la co m p eten cia funcional de estos componen* tes. 5. Las cuestiones y actividades derivadas del desempeño político-institu­ cional de fas Fuerzas Arm adas o que supongan la vinculación o intervención institucional de éstas, y sobre las que el gobierno estatal y/o el comando castrense deben dar cuenta, abordar y procesar inslitucionalm ente, en particular ante situaciones de crisis íns£üucionaL|,! Estas dim ensiones, que en su conjunLo configuran las esferas básicas de toda política institucional de defensa nacional y, en su marco, de toda política militar adquieren particular relevancia en procesos de democra­ tización iniciados con la transición desde regím enes autoritarios en. los que las Fuerzas A rm adas ejercieron el gobierno institucional del Estado,

tes y A ctuaciones adm inistrativas; (v ) la gestión de ios reetm oj humanos d e! sistem a d efensivo-m ilitar, excep to la p lan ificación y d ecisió n d e !a ocu p ación de los cargos y d estin o s m ilitares que d eb erán ser llevad as a cabo por las instancias institucionales encargadas d e la co n d u c ció n op eracional d é lo s servicios y u n id ades; (vi) la asisten­ cia jurídico del sistem a d efen sivo-m ilitar m edian te el asesoram íen to juridíco-lega), la in tervención previa en lo s actos adm inistrativas, la p rod ucción de lo s dictám enes ju ­ ríd icos, el d iligen ciam iciito d e lo s o ficio s ju d iciales; la su stanciación d e los sumarios ad m inistrativos d iscip lin arios, y la d en u n cia ante la ju sticia p en al com p eten te de los even tu ales d elito s de acc ió n pública co m etid o s por personal militar; (vii) la dirección de las relaciones instiJuripnaies d el sistem a d efensivo-m ilitar a través d e la gestión de la s relaciones y la coord in ación in stitu cion ales co n otros organ ism os y con toda otra instancia p ública o privada, n acional o extranjera, siem pre q ue n o se trate de las p rop ias labores m ilitares de carácter operacional. H Esta últim a esfera engloba aquellas dim en sion es de !a vida pública que n o están refe* rldas directamente al rol institucional, a la estructura orgánico-funcional o al esquema d e con d ucción de las Fuerzas Armadas, pero que directa o indirectam ente se refieren a la vida institucional de estas instituciones y que han surgido com o consecuencia de »u desarrollo burocrático-profesional o de problemáticas y conflictos polilico-m stitudonales iniciados fcn el interior de su organización o en su relación con las autoridades consti­ tu cionales, tales com o, por ejem plo, las revisiones judiciales de los delitos cometidos durante la represión autoritaria que precedió a los procesos de democratización en la mayoría de los países de la región, las cuestiones derivadas de la intervención castrense en asuntos de seguridad interna — terrorismo, narcotráfico, etc.— , lo s jfvtinftimifhtos «trapintada y del enfrentamiento político-m ilítar que los enmarcó en la Argentina entre los añ os 1987 y 1990, etc.

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debido a que el eje problem ático cenixal de las relaciones civil-militares desplegadas en esos procesos pasa p o r establecer ju stam en te quién de­ cide y cómo se definen, form ulan, im plem enian y controlan los lineamicntos básicos de dichas políticas en todo lo referido a las dim ensiones mencionadas. En lo relativo a) p rim er aspecto — "quién" manda-— la co n d uc­ ción. político-institucional y el com ando orgánico-funciona! sobre las Fuerzas A rm adas p uede su p o n er u n con ju n to de posibilidades típicas, que v an desde su ejercicio efectivo de parte del gobierno central del Estado — sea de carácLer civil o militar, en el m arco de u n régimen dem ocrático o autoritario, respectivam ente— hasta su ejercicio efec­ tivo de parte d e las propias cúpulas militares, in d ep en d ien tem en te del gobierno estatal. C on relación al segundo aspecto — "cómo” se m an­ da— es posible que el co m an d o gubernam ental p u ed a ejercerse bajo u n espectro de m odalidades que engloban desde formas de liderazgo personales y adhesiones particularistas de parte de las Fuerzas Armadas hacia determ inados sectores políticos gubernam entales — sean civiles o militares— hasta m odalidades y m ecanism os basados y articulados en torno a la vigencia de u n o rd en am ien to institucional legal-raciona] de carácter impersonal. A lrededor de estas dim ensiones y teniendo en cuenta la experiencia histórica de los países de la región — y en particular de la Argentina— es posible distinguir, entonces, tres modalidades lipico-idcales d e relaciones civil-militares: i La m odalidad de gobierna civil-democrática, desenvuelta eñ el mar­ co de un régimen democrático, 2, La modalidad de dominio militar, desarrollada en el contexto de un régimen autoritario conducido p or las Fuerzas Armadas. 3. La modalidad de dualismo civil-militar, que tiene lugar en un ré­ gimen democrático,

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Los votos y las bolas

Modalidades de relaciones civil-militares según el régimen político l|J |ÍÍ|^ )icta d unrín i1i CarMUÉÉ (■■■Democracia p o lítie in i^ B l) D ominio militar

2) G obierno civil-democrático 3) Dualismo civil-militar

Ahora bien, en función del análisis de las características y condi­ ciones del gobierno civil sobre las Fuerzas Arm adas articuladas durante los procesos de dem ocratización resulta fundam ental e indispensable conceptualizar con claridad la modalidad de gobierno civil dentro de u n régimen dem ocrático, dado q u e dicho tipo ideal m arca el p u n to de re­ ferencia centTal desde do n d e es posible — y necesario— em prender el análisis y efectuar las interpretaciones com prensivas, tam o del proceso político abierto a p artir de las instauraciones dem ocráticas com o tam ­ bién de la etapa histórica q u e las antecedió, y del período de dem ocrati­ zación desarrollado luego de d icha instauración. La centralidad analítica adjudicada a la modalidad de gobierno civil no deriva, p o r cierto, de u n a m era decisión m etodológica d esconectada del proceso político de los países en cuestión — y en especial de la Argen­ tina— sino que, p or el contrario, es la consecuencia de u n con ju n to de particularidades inscritas en el proceso histórico de estas experiencias. Tal com o se expuso, du ran te Las recientes dem ocratizaciones lo que es­ tuvo en discusión y constituyó u n aspecto político central — altam ente conflictivo y no m en o s com plejo— en lo referente a las relaciones es­ tablecidas entre los dirigentes civiles q u e asum ieron la con d u cció n del EsLado y de las Fuerzas A rm adas que “volvieron a los cuarteles”, estuvo dado tanto p o r las orientaciones y proyecciones desarrolladas p o r estos actores acerca de la cuestión del gobierno eivií sobre los uniform ados como p o r la dinám ica política originada alrededor de las disputas, d i­ ferencias y conflictos q u e resultaron de ello. Es decir, del m ism o m odo que la “posibilidad d em ocrática” era lo q u e estaba e n ju e g o , tam bién lo estaba, en ese m ism o contexto, la posibilidad de gobierno civil y la subor­ dinación casircnse. P o r esta razón, considerar la modalidad de gobierno civil como criterio y referencia central configura evidentem ente u n a decisión 31

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analítica, peTo que refleja la “herm enéutica” construida p or ios propios protagonistas de la trama histórico-políticn de los m encionados proce­ sos, ya que, en definitiva, el gobierno civil y, en u n sentido más amplio, la consolidación dem ocrática configuraron los ejes o instancias determ i­ nantes en torno de las cuales actuaron y se proyectaron los protagonistas civiles y m ilitares a lo largo de esos años. Por su p ane, debe resaltarse que-la tipología propuesta n o pretende servir com o instrum ento analítico-comprensivo de las relaciones civilm ilitares situadas en todo tiempo y lugar histórico, sino que está cons­ truida sobre la base de las experiencias históricas de los países sudam e­ ricanos en proceso de dem ocratización — y de la Argentina en particu­ lar— y apunla a abordar analíticam ente esas experiencias históricas. Es decir, se trata de u n a tipología situada históricamente. 2.1.

La modalidad de gobierno civil-democrático

Esta m odalidad de relaciones civil-militares se caracteriza p o r la existen­ cia de u n a situación de gobierno rivil sobre las Fuerzas Armadas estructu­ rado en torno de dos condiciones interdependicntes pero analíticam ente distinguibles, a sa b e r 1, Del Lado civil-gubernam ental ,15 el ejercicio efectivo del gobier­ no político-institucional sobre las Fuerzas Armadas. 2. Del lado militar, la subordinación efectiva de las Fuerzas A rm a­ das a las autoridades gubernamentales. En la perspectiva aquí seguida, el gobierno civil sobre las Fuerzas Ar­ m adas se desarrolla exclusivam ente en el marco de un régim en político de carácter dem ocrático, en el cual el gobierno — ejecutivo y legislati­ vo— es ejercido p o r aquellos dirigentes poííiicos y sectores partidarios elegidos p opularm ente por m edio de] sufragio universal, y en el que la l5Con el térm ino at.ior civU-gubcnum cntal se h ace referencia a las autoridades constitu­ tivas d el P oder Ejecuiivo, q u e tiene bajo su responsabilidad la c o n d u c ció n org á n ico fu rv cional d e las Fuerzas Arm adas y a los m iem bros del poder legislativo sobre lo s tar que abarca u n a serie de labores fundam entales, tales como: (i) la ges­ tión dc¡ conocimiento a cara de la defensa nacional que consiste en producir y actualizar el conjunto de conocim ientos fundamentales indispensables para planificar la labor militar, en particular los conocim ientos relativos a dos esferas indispensables para la gestión policial com o son el cuadro de situación acerca de las eventuales problemáticas o riesgos vulneratorios de la defe7i$a nacional así com o el diagnóstico msfi/uctoníi! militar acerca de la es­ 247

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tructuración organizativa y funcional real de los principales com ponentes y prácticas del sistem a defensivo-militar; (ii) el diseño y formulación de las estrategias y directivas militares, en particular las estrategias de m oderniza­ ción institucional del sistema defensivo-militar, las estrategias y directivas operacionales del sistema defensivo-militar; y (iii) la conducción superior del sistema defensivo-militar m ediante la planificación y evaluación de las estrategias m encionadas. Hn segundo térm ino, su p o n e la administración general del sistema defensivo-militar que alcanza u n co njunto de tareas significativas, tales como: (0 la planificación y ejecución presupuestaria del sistem a defensivo-militar, sus co m p o n en tes, subjurisdicciones y del c o n ju n to de los program as presupuestarios relativos a las funciones correspondientes a los diferentes servicios m ilitares; (ii) la geslidn económica, financiera, contable y patrimonial del sistem a defensivo-m ilitar, d e su s diferentes com ponentes y dependencias; (iii) la planificación y gestión logística y de infraestructura del sistem a defensivo-m ilitar a p a rtir de los reque­ rim ientos surgidos desde las instancias institucionales y servicios cas­ trenses específicos; (iv) la gestión administrativa unificada dei sistema defensivo-m ilitar m ediante la conform ación, adm inistración de la mesa de entrada ú nica y el circuito, sistema de despacho y los archivos de expedientes y actuaciones adm inistrativas; (v) la gestión de los recursos humanos del sistem a defensivo-m ilitar, excepto la planificación y d e ­ cisión de la ocupación d e los cargos y destinos m ilitares que deberán ser llevada a cabo p o r las instancias institucionales encargadas de la conducción operacional d e los servicios y unidades; (vi) la asistencia j u ­ rídica del sistem a defensivo-m ilitar m ediante el asesoram iento ju ríd icolegal, Sa intervención previa en los actos adm inistrativos, la producción de los dictám enes ju ríd ico s; el diligenciam iento de los oficios ju d ic ia ­ les, la sustanciación de los sum arios adm inistrativos disciplinarios, y la denuncia ante la justicia penal com petente de los eventuales delitos de acción pública com etidos por personal miliLar; y (vii) la dirección de Iíís relaciones institucionales del sistem a defensivo-m ilitar a través de la gestión de las relaciones institucionales y la coordinación con otros organism os y con Loda instancia p ública o privada, nacional o extran­ jera, siem pre que n o se trate de las propias labores m ilitares de carácter operacional. 248

Los votos y las botas

En nuestro país, hasta m ediados de la década actual, como con­ secuencia del ya m encionado desgobierno civil sobre la defensa na­ cional, este c o n ju n to de labores h an q u e d ad o desdibujadas y fueron subsum idas en las diferentes conducciones de las fuerzas castrenses. En ese m arco, el M inisterio de Defensa se fue c o n v in ien d o en un mero órgano adm inistrativo de los asuntos m ilitares y cada fuerza castrense a sum iópara sí m ism o y en forma fragm entada las responsabilidades d e dirección su p erio r y de adm inistración general de sus propias repar­ ticiones. Los Estados M ayores Generales de cada una de esas fuerzas no solam ente conform aron la verdadera dirección superior de las mis­ m as, sino que tam bién tuvieron a su cargo la adm inistración general en todo lo relativo a la gestión económ ica, financiera y presupuestaria, el desarrollo logisüco, el m aftejo de los recursos hum anos, la gestión ad­ ministrativa, los asuntos ju ríd ico s y h asta las relaciones institucionales. Ello generó una situación de segmentación insíitudmuif que vulneró el ejercicio de la co n d u cció n civil de los asu n to s de la defensa nacional y cercenó definitivam ente la posibilidad de conform ar u n sistem a militar orgánica y funcionalm ente integrado. Tam bién favoreció a que se des­ tinaran enorm es can tid ad es de oficiales y suboficiales a o cu p ar cargos en el ejercicio d e labores adm inistrativas ajenas a las tarcas propiam en­ te m ilitares, q u e b ien p o d ría n h ab er sido desarrolladas p o r técnicos civiles. En la gestión encabezada p or N ilda Garré, la recuperación y ejercicio pleno de las funciones de dirección superior y adm inistración general del sistema defensivo-m ilitar de parte del M inisterio d e Defensa consti­ tuyó una condición necesaria para convertir a esta cartera en la instancia que garantice u n proceso eficiente d e form ulación, implem entación y evaluación de u n a política de defensa nacional y el desarrollo efectivo de las reformas institucionales pendientes. N o obstante, ello requiere — como se dijo— de un paulatino proceso de creación de capacidades de gestión político-institucionales que en la actualidad este m inisterio aún no posee. La principal restricción in stitu cio n al del M inisterio de Defensa en el ejercicio plen o del gobierno de la defensa nacional reside en la ausencia de un servido civil de Ja defensa nacional. El co n ju n to de la­ bores de co n d u cció n s u p e rio r y de ad m in istració n general, que eran 249

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tradicionalm ente desarrolladas p o r ¡as c ú p u la s castrenses, solam ente podrán ser ap ropiadas y ejercidas p o r las au to rid a d e s y funciona­ rios de la cartera m inisterial si cu en tan con u n dispositivo institucional adecuado a ello. La volu n tad de la m in istra Garré a ese resp ecto , su decisión de co n v ertir el M inisterio en el v erdadero escalón de d i­ rección su p erio r del sistem a defensivo-m ilitar, la reform a integral de la estru ctu ra orgánica de la cartera a -to n o con esos objetivos y la aprobación de u n co n ju n to de reso lu cio n es y d isposiciones m inis­ teriales tendientes a ello, h an establecido nuevas bases norm ativas y organizacionales para la apropiación po lítica de la co n d u cció n de la defensa nacional. 5in em bargo, paro, q u e esas n u ev as bases sirvan de instrum ento efectivo de gestión y de ejercicio de esa co n d u cció n en el m ediano y largo plazo es necesario conform ar un servicio civil de ia defensa nacional, sin la cual no parece posible desmilitarizar defini­ tivamente el gobierno de la defensa nacional y c o n stru ir gobernabilidad política en el sector. Pero ello requiere de algunas especificaciones. El servicio civil del defensa nacional debe estar com puesto p o r funcionarios y em pleados profesionales exclusivamente abocados y entrenados para desarrollar la dirección, gestión y evaluación de los asuntos del gobierno de la defensa nacional Se trata de agentes gubernamentales especializados en el diseño y aplicación de las estrategias de prevención y conjuración de conflic­ tos defensivos-militares, la gerencia político-institucional del sistema defensivo-militar en su conjunto y, específicam ente, las labores relativas a la dirección superior y la adm inistración general del sistema defensivomüiLar. En consecuencia, la formación y capacitación de estos funcionarios y em pleados no debería asentarse en la preparación e instrucción de aca­ démicos especializados en la investigación o el abordaje profesional de los asuntos defensivo-militares. Ese personal debería ser específicamente adiestrado y entrenado en el desarrollo del quehacer prim ordial del sec­ tor, es decir, en las labores básicas del gobierno de la defensa nacional referidas a la dirección superior y la administración general del sistema defensivo-militar, tal com o fue reseñado anteriorm ente. Sobre la base de estos dos conjuntos de labores se deberla conform ar el m encionado serricio civil de defensa nacional, y cada una de ellas debería constituir las 250

l.os votos y la s b o ta s

áreas básicas de especialización del personal jerárq u ico y de los restantes agentes gubernam entales del sector. En el ám bito defensivo-m ilitar existe la concepción ampliam ente ge­ neralizada de que u n b u en adm inistrador gubernam ental del sector es quien detenta algunos conocim ientos académ icos acerca de la temática sectorial, y en esa consideración se basa la creación de m aestrías o cursos de posgrado com o m edio adecuado para formar una planta básica de funcionarios y em pleados gubernam entales especializados. Sin em bar­ go, los saberes académicos y las destrezas en materia de investigación y docencia superior no necesariam ente ap o rtan , p o r st mismos, las capa­ cidades y com petencias prácticas, necesarias para gestionar de m anera eficiente los asuntos defensivos-militares. "Las habilidades en materia de dirección su p erio r y adm inistración general de la defensa nacional y los asuntos m ilitares son adquiridas en el m arco de un sistema de formación y capacitación especializado que, en esencia, es diferente a los saberes propios de los estudios de posgrado. Asimismo, la conformación de un servicio civil de la defensa nacional im pone el diseflo y establecim iento de un sistema de empleo público espe­ cializado, ya sea adaptando y focalizando el sistem a d e em pleo público vi­ gente en la jurisdicción o creando u n sistema específicamente abocado a los asuntos defensivo-militares dentro de la propia adm inistración públi­ ca. En cualquier caso, la especialización debe derivar de dos condiciones fundam entales. En prim er lugar, dicho sistema deberta estar com puesto por el personal de funcionarios y agentes gubernam entales destinados a ejercer sus funciones exclusivamente en el m inisterio del ram o. En se­ gundo térm ino, ese personal debería ser específicamente capacitado y entrenado en el desarrollo del quehacer básico del sector, es decir, en las labores básicas del gobierno de ía defensa nacional referidas a la direcríón superior y la administración general del sistema defensivo-militar, tal como fue reseñado anles. Sobre la base de estos dos conjuntos de labores se debería conform ar el servicio civil de defensa nacional y cada u na de ellas debería constituir las áreas básicas de especialización del personal jerár­ quico y de los restantes agentes gubernam entales del sector. De este m odo, los avances que se logren — m ayores o menores— en este aspecto clave de la gestión ministerial podrán sostener el esfuerzo iniciado p o r elía en e! fortalecimiento de la conducción política del sec251

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lor de la defensa nacional. Ello quizás reduzca la posibilidad de que se desande el cam ino institucional iniciado ante u n cam bio ministerial q ue suponga la llegada a la titularidad de la cartera de u n funcionario proclive a delegar el gobierno de la defensa nacional y los asuntos militares en las fuerzas castrenses. No debería perderse de vista que hay m uchos intere­ ses institucionales y políticos, dentro y fuera de los cuarteles, en volver al gobierno m ilitar de la defensa nacional y encubrir ese desatino con la proclam ada '“subordinación m ilitar a los poderes constitucionales”.

2 .Reforma y m odernización de las Fuerzas Armadas Los desaciertos y prejuicios que han prim ado en el abordaje de los asun­ tos defensivo-militares en nuestro país entre num erosos dirigentes p o ­ líticos y no pocos uniform ados merecc, antes que nada, dar cuenta de ciertas nociones básicas que ni siquiera deberían ser objeto de mención a esta altura de nuestro desarrollo institucional, pero que dado aquellos equívocos deben ser abordadas sin tapujos. Ellas responden a u n interro­ gante central: ¿para qué están Iris Fuerzas Armadas en un Estado moderno?. No es u n a novedad que el Estado constituye u n a estructura políticoinstitucional abocada al ejercicio del gobierno sobre u n cierto grupo social en el ám bito de u n determ inado territorio y que, en ese m arco, las Fuerzas Armadas son las instituciones estatales específicamente d ed i­ cadas a la protección militar organizada del co njunto frente a agresiones castrenses — o análogas— de origen externo. Vale decir, las Fuerzas Ar­ m adas configuran las instituciones estatales conform adas, pertrechadas y aprestadas p o r dichos grupos sociales para actuar en situaciones de guerra o de conflictos bélicos en defensa del Estado N acional, sus h ab i­ tantes y su sistema institucional, frente a am enazas o agresiones externas de corte militar, las que tienen lugar cuando “los Estados contienden y los desacuerdos n o p u ed en m anejarse fructíferam ente m ediante la nego­ ciación, el pacto o la diplom acia ”.191 A hora bien, en el ám bito regional, aunque la situación estratégica regional n o im plique en la actualidad la eventualidad de guerras com o 191 Gll>l>ENS, Anthony, Sociología. Alianza Editorial, Madrid, 1 9 9 5 . p. 3 93.

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m ecanism o de resolución de controversias o no suponga el uso directo de ta fuerza militar com o basam ento central de las relaciones exteriores de los países del área, y aunque en la resolución de los conflictos regionales tiendan a p rim ar— no sin limitaciones e insuficiencias— los mecanismos y norm as del derecho internacional, de la diplomacia multilateral y de la segundad cooperativa, ningún Estado de la región ha renunciado unilate­ r a l y voluntariam ente al derecho de defensa nacional de su territorio y al derecho a la autodeterm inación a través del uso de las Fuerzas Armadas, n i ha dejado de conform ar y m antener, de acuerdo con sus posibilidades y prioridades, la organización militar de la defensa nacional. Tal como lo señaló el especialista brasileño Gemido Lesbat Cavagnari Filho, luego del ñn de la Guerra Fría, el empleo de la fuerza en las relaciones internacionales será “ocasional”, pero en la m edida en que ciertos objetivos nacionales configuren una “necesidad de seguridad" para nuestros países, la '‘fuerza armada continuará teniendo una función para la política1'. Las relacion es interestatales im p lican el riesgo d e b violen cia y el e m p ic o d e la fuerza es un c o m p o n en te d e esas relaciones. N o ob stan te, h violen cia n o es p erm an en te ni la fuerza m ililar es su m e d io ex c lu siv o . N o to d o p rob lem a estratégico — q ue e s. antes q u e n a d a , u n p rob lem a de segu rid ad — con figu ra u n con flicto o im p o n e la violen cia para el em p ic o de d ic h a fuerza c o m o su s o lu c ió n , a u n q u e ad m ite su p o sib ilid a d . En la o p o sic ió n entre d o s v o lu n ta d es, la d ecisió n se p u e d e alcan zar sin guerra, e n las co n d ic io n e s m ás ven tajosas p o sib les. Por lo d em ás, la guerra n o e s in e v ita b le p ero e s p o sib le cu a n d o e l ob jetivo p olítico c o m p e n ­ sa La in versión mililar. 1.a sola e x c e p c io m lid o d d e tal p osib ilid ad e s e n sf su ficien te para que n in gú n E stado ren u n cie voluntaria y unilateralm en te al m o n o p o lio d e la d ecisió n p olítica y al d ere ch o d e guerra. Sí tuviera capacidad m ilitar n o abdicarla d e l d ere ch o d e d efe n d er su s intereses por d e c is ió n propia y co n los m e d io s d isp o n ib les, in clu y e n d o la fuerza milítar.2“J

545 CAVAGNARl FlLHO, Geraldo Lcsbal, ‘América del S u r algunos elem entos para ia d ífinicíón de la seguridad nacional" en BUlTRAGO, Francisco Leal y TOKATUAn, Juan Gabriel, Orden mundial y seguridad. Nuevos dtzajios para Colombia y Awíricfl Lflfina, TM Editores / S1D / 1EPR1, Bogotá, 1994, p. 64.

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Eli efecto, a lo largo de los últim os años ningún país de la región ha dejado de estructurar, disponer y organizar el dispositivo m ilitar de su seguridad defensiva com o un a responsabilidad institucional básica ni tam poco han dejado de garantizar los recursos, m edios y m ecanism os necesarios y posibles para dolarse de u n a mínima capacidad de defensa autónoma frente a eventuales conflictos q u e pudieran alterar su segu­ ridad extem a, aun cuando en el corto y m ediano plazo n o se haya vis­ lum brado ningún tipo de amenaza o atrito sujeto a resolución castrense y aun considerando que ninguno de estos países — ni siquiera Brasil, el más grande de todos— tiene condiciones reales para garantizar sus intereses nacionales a través del u so del aparato militar .253 Este también es u n h echo para la A rgentina, aunque ello no justifica por sí mismo el m antenim iento del sistem a defensivo-militar tal com o se halla estructurado en la actualidad, sino que más bien favorece el desarrollo de un proceso de modernización institucional que tienda a su­ perar dos anacronism os evidentes q u e aún hoy pesan como rem anente de viejas épocas sobre el sistema militar, a saber, la ocupación territorial y !a disuasión como principios estratégicos y criterios p redom inantes de su organización y funcionam iento. En el contexto h istórico señalado al com ienzo del píesem e trabajo, las Fuerzas Armadas de nuestro país se fueron articulando desde el punto de vista doctrinal, organizativo y funcional sobre la base de la ocupación territorial como principio estructurante del sistema militar. Las guerras territoriales asentadas e n la posesión y protección del territorio nacional a través del establecim iento y el desplazam iento de grandes conglom erados castrenses m arcaron el horizonte conceptual y fáctico de nuestras fuerzas castrenses d u ran te varias décadas. Las estructuras de m ando, los dispositivos orgánicos y su despliegue, los m edios operacionales y los sistemas de arm as, la d o ctrin a operacional y los procedi­ m ientos funcionales, los m ecanism os de capacitación y adiestram iento y las carreras profesionales de las Fuerzas Arm adas estuvieron determ i­ nadas por aquel p rin cip io estructurante. Su expresión m ás evidente ha w>lbld.; CAVAGNARl F i m o , Geraldo Lesbat. "Una nueva política de defensa” en revista .SegurirfrtH Estratégica Regional en el 2000, Buenos Aires, N ° 6, septiem bre 1994; y R1AL, Juan, “Actitud de las Fuerzas Armada» e n el MERCOSUR" e n revísta Seguridad Estratégica Regional rn el 2000, Buenos Aires, N °7, marzo 1995.

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sido la conform ación de estructuras m ilitares basadas en ia conscrip­ ción masiva. Por cien o , la protección y el resguardo del espacio territorial, aéreo y m arítim o nacional ante agresiones militares externas continúa sien­ do el objetivo fundam ental de la defensa nacional. N o obstante, en la actualidad, el asentam iento y el resguardo espacial ya no garantizan la protección integral y eficiente del territorio nacional o, dicho de otro m odo, la ocupación espacial del aparato m ilitar no constituye la in stan ­ cia fundam ental de protección integral del territorio nacional, m enos aún si ello se estructura sobre la base de un dispositivo militar basado en los vetustos “ejércitos de m asas” asentados en grandes cuerpos y for­ m aciones militaresLos cam bios tecnológicos aplicados a las com unicaciones, a los sistem as d e arm as, a los sistem as d e m ovilidad terrestre, aérea y m arítim o-fluvial y a los m edios técnicos de u so m ilitar han im puesto una dinám ica diferente a los asu n to s defensivo-m ilitares. En lo específico, la tendencia m ás notable al respecto se refiere a la conformación de uni­ dades militares altamente profesionales basadas en la vigilancia, la veloci­ dad y la movilidad antes que en la ocupación estática del territorio. Se im pone, p u es, el diseño y conform ación de u n nuevo sistema militar estructurad o sobre la base de dos dim ensiones fundam entales. E n el plano estratégico-operacional, la conform ación de u n a nueva estructura castrense de mando superior responsable de planificar, conducir, coor­ dinar, superv isar y evaluar el co n ju n to de las estrategias y acciones de defensa nacional llevadas a cabo p o r las unidades com ponentes del sistem a m ilitar. En el p lan o táctico-operacional, por su p a n e, la cons­ titución de un dispositivo m ilitar com puesto p o r unidades castrenses altamente especializadas, polivalentes y dinámicas, perfiladas hacia la des­ trucción e inhabilitación de ios principales com ponentes enem igos, en p articular sus principales núcleos operacionalcs, sus centros de infor­ m ación, co m an d o y control, sus sistem as d e com unicaciones, sus siste­ m as de arm as y/o sus dispositivos logísticos, y no hacia la ocupación y m antenim iento territorial p ropio o enem igo. Su pertenencia y c o m p o ­ sición n o d eb en inscribirse inevitablem ente e n cada fuerza arm ada es­ pecífica — M arina, Ejército y Fuerza Aérea— , sino que debe integrarse con elem entos terrestres, anfibio-navales y/o aéreos de acuerdo con las 255

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operaciones m ilitares que deb en em prender, el terreno o espacio en e] que debe actuar y los objetivos que debe cubrir. Por esta razón, dichas u n id ad es deben ser m ás reducidas, ágiles y diestras que los cuerpos de otro ra, y deben esiar prestas a desarrollar operaciones en peq u eños g rupo s y en forma dispersa. Sus sistem as de arm as d eben ser m ás ágiles y c o n ta r con alta tecnología op erad a p o r cuadros m ilitares altam ente calificados y entrenados. A sim ism o, a lo largo d e las ú ltim as décadas, el sistem a defensivom ilitar de n u estro país y el tipo d e plan eam ien to estratégico-m ilitar desarro llad o en su marco h a n sid o recip ien d ario s de enfoques asen­ tados y articu lad o s en lo m o del principio de la disuasión y del balan­ ce de poder, fu n dam entalm ente, e n relación con los países vecinos. C om o consecuencia de ello, se elaboraron ífiodelos rígidos de o rga­ nizació n castrense estru ctu rad o s sobre la b ase de la fijación de u n a fuerza m ilitar enem iga — en particular, las Fuerzas A rm adas d e los países vecinos— posicionada ju sta m en te c o m o objeto de la disu asión o d el contrabalanceo de poder. A corde con esa am enaza enem iga, esto derivó en ¡a organización y p u e sta en funcionam iento d e u n aparato m ilitar altam ente costoso, ya sea desde el p u n to de vista operativo com o logísiico y arm am entlstico, a efecLos de afrontar las h ipótesis de conflicto centradas en el desarrollo de u n a guerra convencional con estos países. Ahora bien, en la situación actual este tipo de proyección esuatégico-miUtar resulla política y financieram ente insostenible. El proceso de distensión e integración regional desenvuelto durante las últim as dos décadas p uso en evidencia la inviabihdad política de u n tipo de planea­ m ien to estraté:gico-militar asentado en aquellos parám etros tradiciona­ les. Estas nuevas condiciones se orientaron, como se dijo, al estableci­ m iento de u n a situación regional signada p o r la disolución de los con­ flictos tradicionales sujetos en otrora a resolución m ilitar y, en particular, p o r la integración y cooperación, inclusive en materia d e seguridad y militar. Asimismo, la estrepitosa reducción d e los gastos destinados a Ja defensa nacional dio cuenta de la im posibilidad de sostener u n nivel de inversión m ilitar acorde con aquellos requerim ientos, y p o r ende evi­ denció la inviabihdad financiera de aquellas m odalidades de planeam ien­ to estratégico-mililar. 256

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En este contexto y a la luz del actual estado de situación institucio­ nal del sistema defensivo-militar argentino, la reforma y modernización militar debería asentarse en ciertos ejes básicos, cales com o la profesionalización especializada de las Fuerzas A rmadas como aparato bélico, la conform ación d e un m ando militar su p erio r unificado y la reconversión d e las Fuerzas A rmadas en servicios m ilitares específicos dentro de un sistem a castrense único. Una ve2 m ás, hay q u e dar c u en ta de lo obvio: las F u e ra s Armadas esfrin para la guerra. Efectivamente, en toda sociedad m oderna las Fuer­ zas A rm adas so n una institución profesional conform ada p or personas que están autorizadas a regular las relaciones interpersonales dentro del grupo a través de la eventual aplicación de la fuerza física para defenderlo ante agresiones m ilitares de otros agrupam ientos estatales. A diferencia de otras instituciones estatales, la com petencia exclusiva d e las Fuerzas Arm adas, en tanto institución m ilitar arm ada, está dada p o r la autorización social que recae sobre ella para hacer uso de la fuerza física letal, real o potencial, a fines de garantizar la defensa mi­ litar del grupo. Vale decir que lo q u e distingue a las Fuerzas Armadas no es el uso real de la fuerza letal, sino el hecho de ser depositaría de la autorización del grupo social para usarla ante agresiones militares externas y e n determ inadas circunstancias. Dichas fuerzas no se mani­ fiestan exclusiva o p redom inantem ente a través del uso real de la fuerza letal, sino que lo hacen m ediante la utilización de otras m odalidades de actuación diferentes de ese uso; p ero éste constituye u n a forma de in­ tervención cuya autorización solam ente recae en estas fuerzas. En con­ secuencia, las Fuerzas A rm adas d eb en estructurarse doctrinal, orgánica y funcionalm ente — y deben aprestarse— para prevenir y conjurar las eventuales agresiones militares de otros países a través del desarrollo de acciones de guerra. Si u n a sociedad no está dispuesta a aceptar esta evidencia debe plantearse seriam ente desarticular su sistema m ilitar y garantizarse su seguridad defensiva m ediante otros m edios diferentes de los disposi­ tivos castrenses. Lo que no parece viable es lo que d u ran te los ú lti­ m os años se h a difu n d id o con displicencia en ciertos ám bitos políticos de nuestro país, en d o nde ha sido frecuente sostener la necesidad de “civilínizar" a las Fuerzas Arm adas adjudicándole funciones y tareas 257

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diferentes de aquellas p ara las cuales las instituciones castrenses fue­ ron conform adas y son m antenidas, esto es: la guerra. La ausencia de conílictividades bélicas en la región sum ada a la necesidad de revertir la Im pronta de autonom ía política de los m ilitares en cuyo marco se desarrollaron las m ás trágicas experiencias d e dictaduras m ilitares, h an llevado a num erosos dirigentes, y tam bién a algunos jefes castrenses, a reivindicar — con u n a alta cuota de ingenuidad— la necesidad de que en dem ocracia nuestras Fuerzas A rm adas debieran diversificarse funcionalm ente y llevar a cabo tareas no-m iliiares, lales co m o la in ­ tervención en planes de beneficencia social, el trabajo co njunto con gobiernos locales, el desarrollo de operaciones de control policial de ciertas manifestaciones delictivas — narcotráfico y terrorism o, p rin c i­ palm ente— o la puesta en m archa d e em prendim ientos económ icos o empresariales ajenos a lo s asuntos castrenses com o la p ro d u cció n de bienes, la comercialización d e m ercancías o la prestación de servicios no-m ilitares a terceros. Sin embargo, n o parece políticam ente serio ni financieramente sustentable conformar y m antener fuerzas y servicios armados volcados cen­ tralm ente al desarrollo de labores colaterales o estériles en relación con las tareas propias de la defensa nacional. U n aparato m ilitar nacional no está preparado para estas nuevas labores, ya que resultan caros y ade­ más pierden relevancia institucional dado que destinan recursos para el desarrollo de funciones que no son propiam ente castrenses El pasado institucional de las Fuerzas A rm adas y los crím enes com etidos durante la experiencia dictatorial de los años setenta n o justifican, después de dos décadas de continuidad dem ocrática, la dilapidación de esfuerzos y recursos institucionales destinados a la defensa nacional en la atención de este conjunto de Jaborcs, y encim a hacer de ello una proclam a de civilidad y buen manejo de la defensa nacional. En realidad, esta es otra expresión más de la liviandad con que las sucesivas gestiones guberna­ mentales y algunos militares "de escritorio” atendieron y m anejaron los asuntos de la defensa nacional. En concreto, se trata de rc-m'üitanzcLr a las Fuerzas Arm adas dentro de un paradigm a dem ocrático de la defensa nacional y sobre la base de la proyección d e las guerras o conflictos bélicos posibles com o eje estructurante central del sistem a militar. En efecto, el sistem a m ilitar 258

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argentino debe conform arse, adiestrarse y aprestarse para la guerra y n o p a ra el desarrollo de tareas sociales, económ icas o policiales ajenas a aquellos designios.254 Esto significa q u e los recursos hum anos, opcracionales y logísticos de las in stitu cio n es castrenses d eben eslar fun­ dam entalm ente aplicados al desem p eñ o de las tarcas m ilitares básicas destinadas a la prevención y. conjuración de situaciones de guerra o, d ich o de otro m o d o , la organización y el funcionamiento del sistema militar debe estructurarse sobre la base del conjunto de problemáticas bélicas, haciendo que el esfuerzo global del dispositivo castrense esté p red o m in an tem en ­ te abocado al desarrollo de las labores de prevención y conjuración militar de agresiones castrenses de origen externo en siíucicioncs de guaras o con­ tiendas bélicas. P or su p arte, estos lincam ientos instituciones requieren de u n a nue­ va estructura de mando del sistema militar y de los componentes específicos de éste, tal com o se hallan actualm ente dispuestos. Como se dijo, hasta m ediados de la actuai década, el p laneam iento militar de nuestras Fuer­ zas A rm adas así com o la form ulación de la doctrina militar, el diseño del despliegue orgánico y el adiestram iento castrense fueron llevados a

Fuerzas Armadas de nuestro país n o están estmeluratlns organizadonal y d o cliinahnente ni están preparadas funcionalm ente para participar ele forma regular y directa en la prevención, conj urnción e investigación del delito — e n cualquiera de sus diferentes m anifestaciones— . Tampoco cuentan con lo s m edios técnicos e infraestructurcles apro­ piados para ello. A diferencia d e la defensa nacional, la seguridad interna com prende el esfuerzo institucional para identificar, prevenir, conjurar e investigar ios delitos — se in s­ criban en la d elincuencia com iin. en la crim inalidad organizada, en el accionar terrorista o en e l de organizaciones políticas ilegales— y perseguir penalm ente a sus responsables. . Estas labores se desarrollan en el marco de u n conjunto de normas administrativas, p e ­ nales y procesales que poco tiene que ver co n la defensa nacional y los asuntos militares. Por cierto, las instituciones estatales que están funcional y orgánicamente dotadas con lo s recursos h um anos, operativos y logísticos adecuados para desarrollar estas funciones, y que cuentan con los m edios técnicos e ínfraestructurnles para ello, son los cuerpos y fuerzas policiales y/o de seguridad, Estas institucion es so n agencias especializadas en la aplicación d e aquellas normas administrativas, penales y procesales. Por el contrario. Las Fuerzas Armadas h o csiAn preparadas ni d otadas para desarrollar tareas vinculadas con la prevención y conjuración delictiva, y en particular pora trabajar com o instituciones au x ilia r» de la justicia en la persecución penal. Resultarla fundon alm en le anacrónico y financieram ente on eroso que las Fuerzas Armadas abordaran asuntos ajenos a sus fun­ ciones fundam entales, duplicando tareas co n las policías y fuerzas d e seguridad, y dem o­ rando el proceso necesario d e reforma y m odernización policial que debe llevarse a cabo en nuestro país.

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cabo p o r cada una de las fuerzas especificas de m anera fragm entada y en form a autónom a del EMCO. Éste m antuvo una gravitación institucional acotada y m en o r frente a cada u n a de las Fuerzas Arm adas en to d o lo relativo al planeam iento estratégico-m ilitar y a la dirección del sistema m ilitar. Estas labores fueron ejercidas por los Estados Mayores Generales d e cada fuerza en el ám bito de su exclusiva com petencia institucional, d e acuerdo con sus propios criterios institucionales y sobre la base de-la disposición de los m edios operacionales asignados adm inistrativam ente p o r el M inisterio del ram o. Así. en n uestro país, la ausencia de conducción civil sobre los asun­ tos defensivo-militares se com pletó con la desnaturalización del EMCO com o principal instancia de asistencia al M inisterio de Defensa en m ate­ ria estratégico-militar, lo que re d u n d ó en la inexistencia de u n a doctrina m ilitar conjunta, de un planeam iento m ilitar conjunto, de u n adiestra­ m iento m ilitar conjunto, de u n planeam iento estratégico-operacional y de u n accionar conjunto. En este conLexio, en función de revertir estas tendencias tradiciona­ les, la actual gestión ministerial estableció u n a nueva orientación asen­ tada en dos ejes básicos. En p rim er lugar, el inicio de un proceso de conform ación del EMCO en u n verdadero Estado Mayor Militar (EMM) a cargo del mando superior unificado de Jas Fuerzas Armadas en todo lo atinente a la organización y funcionam iento del sistema m ilitar a través de la transferencia de las funciones de dirección orgánica y funcional, que hasta hace u n tiem po habían estado depositadas en cada fuerza m i­ litar. En segundo térm ino, la transform ación de las fuerzas en servicios militares específicos. En p rim er térm ino, en e] m arco de la profunda reformo institucional iniciada al respecto p o r la actúa] gestión ministerial, la unificación del m ando m ilitar superior a través de la constitución de u n Estado Mayor M ilitar debe im plicar com o eje principal u n proceso de reconversión institucional p o r m edio del cual éste concentre el ejercicio de do s fun­ ciones básicas: .1. La conducción orgánica superior del sistema militar a través de: (i) el establecim iento y actualización de la doctrina y procedimien­ tos militares tanto en el plano estratégico com o en el láctico; (ii) el

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Los votos y la s bolas

diseño y planificación de la estructura organizacional del aparato m ilitar en lo relativo a las dependencias y unidades de los dife­ rentes servicios militares, es decir» la com posición, dim ensión y despliegue de las unidades operacionalcs militares; (iii) el dise­ ño y planificación de la formación, capacitación y adiestramiento militar de! conjunto de los servicios, unidades y agrupamienLos específicos que com ponen las Fuerzas Armadas; (iv) el diseño y planificación de la estructura del personal mííiíar en iodo lo refe­ rente al funcionam iento m ilitar — no a las cuestiones adm inis­ trativas— y (v) el diseño y planificación de la infraestructura operacional del aparato m ilitar en lo relativo o m ovilidad, sistema de arm as, sistem a de com unicaciones, sistema informático y es­ tructura cdilicia. 2. La conducción operacional superior deí sisíema militar mediante la planificación, conducción, coordinación, supervisión y evalua­ ción en el nivel estratégico-operacional del conjunto de las accio­ nes llevadas a cabo p o r los servicios y unidades militares especí­ ficas, tanto en tiem po de paz com o en tiempo de guerra, a través del desarrollo de tres labores básicas que deben estar integradas en u n m ism o dispositivo institucional, a saber: a. La producción de la inteligencia militar estratégico-operacional mediante: (i) la elaboración y emisión de las directivas y requerim ientos de inteligencia m ilitar en el nivel estratcgicooperacional; (ii) la recepción, sistematización y análisis del c o njunto de la inform ación relevante producida p o r los servi­ cios y unidades acerca de los teatros de operaciones actuantes y de la situación operacional de dichos servicios y unidades; (iii) la elaboración y actualización perm anente del cuadro de situación estratégico y táctico de los teatros de operaciones actuantes, así como de las am enazas y riesgos efectivos o po­ tenciales; y (iv) la organización y adm inistración de las bases de datos con la inform ación, archivos y antecedentes relativos a la situación estratégica y táctica d e los teatros de operaciones actuantes d u ran te el desarrollo de las acciones en tiem po de paz o de guerra. 261

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b. La d irección de las operaciones militares m edíante: (i) la planificación, diagram ación y form ulación de las estrategias y directivas d e operaciones m ilitares, sean generales o espe­ cíficas, que deberán ser im plem entadas p o r los diferentes servicios o u n id ad es m ilitares; (ii) la emisión y transm isión a los jefes de los diferentes servicios y unidades m ilitares de las disposiciones y órdenes de servicios form uladas p o r las au to­ ridades m inisteriales o m ilitares com petentes; (iii) el control y evaluación de la im plem cntación efectiva de las estrategias y directivas de operaciones militares im plem entadas p o r los diferentes servicios o u n id ad es militares operacionales en los teatros operacionales; y (iv) la elaboración periódica d e u n cuadro de situación operacional q u e contenga el co n ju n to de las estrategias y directivas de operaciones m ilitares, su im ­ pacto sobre la situación defensivo-m ilitar y sobre las am e­ nazas o agresiones a se r prevenidas o conjuradas, y los lineam ientos necesarios para su adecuación, actualización y/o reform ulación. c. La dirección de la logística operacional mediante: (i) el di­ seño y planificación del sistema logístico operacional de los servicios y unidades militares en todo lo atinente a la infraes­ tructura y los establecimientos operacionales, el sistema comunicacional e inform ático operacional, el sistema de armas, los medios técnicos operacionales y el sistema de m ovilidad militar necesarios para llevar a cabo las estrategias y directivas de operaciones militares; (ii) la elaboración y emisión de las directivas logísticas que contengan los requerim ientos y nece­ sidades funcionales; y (iii) la dirección, control y evaluación del funcionam iento de! sistema logístico operacional de los di­ ferentes servicios y unidades militares En segundo lugar, la conform ación de u n sistema m ilitar unificado requiere de ia reconversión de las Fuerzas Armadas en servicios militares cspecí/icos, lo que implica llevar a cabo una profunda reconversión de las m odalidades tradicionales de funcionam iento y organización de las instituciones castrenses de nuestro país, 262

Los v o lo s y las bo tas

Como ya se dijo, d u ra n te las últim as décadas las Fuerzas A rmadas locales han constituido organizaciones con un alto grado d e autonom ía institucional en tre sí y con respecto a las autoridades m inisteriales. En ese m arco, sus Estados M ayores Generales n o solam ente han ejercido el gobierno político-institucional y la adm inistración integral d e recur­ sos operacionales, h u m an o s y financieros de cada fuerza, sino q u e han llevado a cabo sus propias políticas de desarrollo institucional y hasta sus propios planes estratégicos e n form a autárquica de Jas autoridades políticas del ramo y sin n in g ú n atisbo perm anente y sistem ático d e labor conjunta con las restantes fuerzas castrenses. Ello dio lugar a u n a situa­ ción signada p o r la ausencia de conducción estratégico-militar unificada y a u n a notable fragmentación institucional en todo lo relativo al gobierno y a la gestión institucional de las Fuerzas Armadas. D urante la guerra de M alvinas desarrollada en 1982, única c o n tien ­ da bélica convencional protagonizada p or nuestro país a lo largo de la últim a centuria, la A rgentina supo dram áticam ente en los hechos lo que todos los m anuales militares expresaban en el plano teórico, a saber: los países deben ir a la guerra llevando a cabo una planificación m ililar con­ ju n ta y un desarrollo operacional integrado entre las diferentes fuerzas o servicios m ilitares. En esa contienda, estó sólo fue llevado a cabo p o r las fuerzas británicas, m ientras que del lado argentino cada fuerza arm ada hizo su propia guerra, con las nefastas consecuencias ya conocidas.295 Vale decir, en los teatros de operaciones bélicos no hay tres fuerzas dife­ rentes sino un conglom erado de unidades y elem entos específicos más o m enos integrados por u n com ando operacional unificado. En conse­ cuencia, no hay razón para q u e, en tiempo de paz, lo que prim e sea la fragm entación institucional entre fuerzas y cada una de ella lleve a cabo su propio proyecto y desarrollo institucional de m anera aulárquica. Así, la centralización p o r parte del Ministerio de Defensa de la di­ rección superior y de la adm inistración general del conjunto del siste­ m a defensivo-militar, y la conform ación del Estado M ayor Militar como m ando orgánico y funcional su perio r del sistema militar, debe ap u n tar a superar estas deficiencias y a constituir u na conducción superior acor­

195 Al respecto, vtiflsc: BALZA. Martin, Maívinus. G tsta e incompetencia. Editorial Allántida, B uenos Aires, 20 0 3 .

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de con las dim ensiones de dicho sistema que resulten adecuadas para nuestro país. Por su parte, en el plano político-estratégico regional n o es previsi­ ble que ocurran guerras generalizadas, intensas y largas protagonizadas p o r bloques militares liderados p o r potencias militares internacionales. Tam poco es previsible la o currencia de guerras localizadas desarrolladas e n teatros territoriales extensos y de m ediana duración. Estos eran los tipos de conflicto en to rn o de los cuales se pensó y organizó clásicam en­ te la defensa nacional y las Fuerzas A rmadas de nuestro país desde los años treinta. En consecuencia, la reconversión de nuestras Fuerzas A rm adas debe­ ría asentarse en la consideración d e que los eventos bélicos sobre la base de los cuales estas fuerzas deberían estructurarse constituyen conflictos lim itados en el espacio y cortos en el tiem po, desarrollados m ediante operaciones rápidas, e n teatros n o extensos — y hasta restringidos— , y que p o d rían d epender del desencadenam iento de pocas batallas. En este marco, la reform a institucional de las Fuerzas Arm adas d e­ berla asentarse en ciertos ejes básicos: 1. La reconversión de las Fuerzas Armadas — Ejercito, Marina y Fuerza Aérea— en servicios militares específicos a cargo de la ges­ tión y alistam iento orgánico de sus com ponentes específicos de acuerdo con las directivas orgánicas — referidas a la doctrina* or­ ganización, form ación y adiestram iento y personal militares— y las directivas operacionales — referidas a la inteligencia, las ope­ raciones y la logística militares— elaboradas y em itidas p o r el Estado Mayor Militar. Estos servicios deben ser los siguientes;296 I. El Servicio Militar Terrestre, que se articule sobre la base de núcleos m odernos d e com bate terrestre conform ados por agrupam ientos de alta m ovilidad estratégica y táctica, ágiles y pequeñas, grupos de operaciones especiales y elem entos más pesados — artillería y tanques— pava espacios acotados para

“ Véase: FLORES, Mario César. Basts para una poiitica mililíir. Universidad N acional de Q uilines / SER