Instituciones Politicas

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Josep M. Colomer

Instituciones Políticas

EditorialAriel,Barcelona S.A

Diseño cubierta: Nacho Soriano 1.' edición: enero 2001

O 2001: Josep M. Colomer Derechos exclusivos de edición en español reservados para todo el mundo: 0 2001: Editorial Ariel, S. A. Provenga, 260 - 08008 Barcelona ISBN: 84-344-1817-7 Depósito legal: B. 778 - 2001 Impreso en España

ÍNDICE Agradecimientos................................................................................................. Introducción ...................................................................................................... 1. Política y elección so c ia l....................................................................... 1.1. La teoría de la elección so cia l...................................................... £1 estudio de las instituciones políticas ...................................... La utilidad social ............................................................................ Un modelo de elección social ...................................................... 1.2. Plan del lib r o .................................................................................. 2. Quiénes pueden v o ta r ............................................................................ 2.1. Electorados simples ...................................................................... 2.2. Electorados complejos................................................................... Argumentos sobre el sufragio ...................................................... Estrategias sobre los derechos de v oto........................................ 3. Cómo se cuentan los votos .................................................................. El eficiente votante mediano......................................................... 3.1. Reglas de un solo ganador ........................................................... Unanimidad..................................................................................... Mayoría absoluta ............................................................................ Mayoría relativa.............................................................................. 3.2. Reglas de múltiples ganadores...................................................... Representación proporcional......................................................... Coaliciones multipartidistas ......................................................... 4. Qué se vota ............................................................................................ Gobierno unificado y gobierno dividido...................................... 4.1. Gobierno unificado......................................................................... Límites al Gobierno unificado...................................................... 4.2. Gobierno dividido........................................................................... Voto dividido................................................................................... Elecciones concurrentes y no-concurrentes ............................... Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presi­ dencialismo ................................................................................ Gobierno dividido verticalmente: federalismo............................ División de poderes horizontal y vertical ................................... 5. La elección de instituciones socialmente eficientes ..................... La elección de instituciones políticas pluralistas........................ Bibliografía . ...................................................................................................

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1.1. 1.2. 1.3. 2.1. 3.1. 3.2. 3.3. 4.1. 5.1.

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GRÁFICOS Electorado en una dimensión ............................................................. 20 Elecciones conjuntas y separadas........................................................ 21 Electorado complejo con diferentes reglas de votación .................. 23 Dos estrategias de derechos de v oto.................................................... 61 Decisiones por unanimidad.................................................................... 88 Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas 97 Ganadores medianos por representación proporcional y por mayoría relativa..................................................................................................... 142 Voto dividido estratégico...................................................................... 181 Tipos de régimen democrático en tres olas de democratización . . . 235

CUADROS 2.1.a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»....................................... 2.1.¿7 Tamaño del electorado: el modelo «latino»....................................... 2.1.c Tamaño del electorado: el modelo anórdico» .................................. 3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000) ........... 3.2. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta ........... 3.3. Elecciones bipolarizadas y no-monotónicas en España (1931-1936) 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano (1965-1995) ............................................................................................ 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayoría relativa............. 3.6. La elección presidencial de Estados Unidos en 1960 ....................... 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)......................................... 3.8. Elecciones presidenciales en Perú (1962-1963) ................................ 3.9. Elecciones presidenciales en Brasil (1945-1960) .............................. 3.10. Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)................................ 3.11. Votos, escaños y ministerios en la Cuarta República francesa (1945-1958) 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) 3.13. Votos, escaños y ministerios en la Monarquía parlamentaria holan­ desa (1946-1958)..................................................................................... 3.14. Votos, escaños y ministerios en la República Federal Alemana (1949-1998) 4.1. Reelección de Presidentes y Asambleas en América del Norte y del Sur 4.2. Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido........................... 4.3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente en América del Norte y del Sur (1945-1995) .......................................... 4.4. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido verticalmente (1945-1995) 4.5. Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000) .............................. 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados 4.7. Órdenes de preferencias entre unidad, federación y secesión......... 4.8. Mayorías nacional y cantonales.......................................................... 5.1. Instituciones polílicas y democratización (1874-2000).................... 5.2. Instituciones políticas y democratización, por países (1874-2000) . 5.3. Democracias en 2000 ...........................................................................

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AGRADECIMIENTOS Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en Georgetown University, New York University y el Institut d'Études Politiques de París durante los años 1995-1999. Estoy particularmente agrade­ cido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres insti­ tuciones, Eusebio Mujal-León, Steven Brams y Jean Léca, respectivamen­ te. Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes graduados de las instituciones mencionadas, así como a la Conferencia Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investiga­ ción para el Desarrollo (CIDAC), en México, la Universidad Sanmartín en Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Córdoba (Argentina), la Uni­ versidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landívar en Guatemala, y la Universidad de Panamá. Entre aquellos que proporcionaron datos inéditos, crearon ocasiones de intercambios o hicieron comentarios útiles, quiero mencionar a An­ tonio Agosta, Manuel Alcántara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Bames, Michelle Beyeler, Caries Boix, Ana-Sofía Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza, Alberto Díaz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishbum, Bemard Grofman, José-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber, Arend Lijphart, Juan J. Linz, Iain McLean, Beatriz Magaloni, Helen Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payne, Rubén-Darío Rodríguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Sánchez-Cuenca, Giulia de Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude contar con dos ayudantes de investigación, Francesca Vassallo y Eric Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Campbell. Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del editor y tres evaluadores anónimos para Oxford University Press. Hubo ayuda financiera de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología del Gobierno de España (CICYT, PR95-249) y de la Comisión Interdepartamental de Investigación y Tecnología de la Generalidad de Cataluña (CIRIT, 1995BEAI400127).

INTRODUCCIÓN Cuanto más complejas son las instituciones políticas, más estables y socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un exten­ sivo análisis de esta relación. La discusión es teórica, histórica y compa­ rativa. Muchos de los conceptos, las preguntas y las hipótesis se basan en la teoría de la elección social. Las aplicaciones empíricas abarcan más de 40 países democráticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja Edad media hasta el presente. Las instituciones políticas son concebidas en esta obra como las re­ glas formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes te­ mas: quiénes pueden votar, cómo se cuentan los votos y qué se vota. Complejidad significa que existen múltiples ganadores, como en los elec­ torados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representación proporcional, y en esque­ mas de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el go­ bierno central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregación de la utili­ dad que los individuos obtienen con la satisfacción de sus preferencias. Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo. Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones plura­ listas en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los procedimientos de decisión en la producción de diferentes grados de sa­ tisfacción política, más que el de las predisposiciones creadas por las es­ tructuras sociales, económicas o culturales. El pluralismo político no es elogiado como un bien en sí mismo ni sólo como un medio para limitar el poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad individual por encima de todo. Las instituciones democráticas pluralis­ tas son juzgadas como mejores que las fórmulas alternativas por su su­ perior capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.

C a p ítu lo 1

POLÍTICA Y ELECCIÓN SOCIAL ¿Cuál es el mejor régimen y cuál el mejor tipo de vida para la mayoría de los ciudadanos y la mayo­ ría de los seres humanos? La comunidad política que se basa en los del medio es la mejor. Los mejores legisladores proce­ den de los ciudadanos intermedios... Cuanto más mixtas son las instituciones políti­ cas, más duraderas son. Aristóteles

Política (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la política es la provisión de bienes públicos por líde­ res. Por definición, los bienes públicos no pueden ser provistos por ac­ tores privados si no están sometidos a restricciones institucionales apro­ piadas, lo cual implica la construcción de una estructura política. Los lí­ deres políticos también pueden proveer bienes privados, pero esto no los distingue de otros actores sociales. La política siempre comporta intercambios en mutuo beneficio en­ tre líderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los líderes que proveen bienes públicos y los ciudadanos que dan a los líderes su apoyo o sus votos. Los bienes públicos pueden satisfacer los intereses comunes de ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los lí­ deres se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes privados, adquirir fama o desarrollar una carrera política profesional. Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes pro­ veedores de bienes públicos en situaciones de guerra civil o en situacio­ nes transitorias de cambio de régimen. Pero los bienes públicos son fa­ llos del mercado y sólo pueden ser provistos efectivamente por un mo­ nopolio, por lo cual se requiere una clara delimitación de campos entre los proveedores. El papel de las instituciones políticas consiste en esta­ blecer las áreas de la actividad pública y las reglas para seleccionar a los líderes. (Para una discusión formal, Colomer, 1995b.)

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Este esquema básico puede ser válido para todos los tipos de régi­ men político, tanto democráticos como no-democráticos. Algunos re­ gímenes autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provi­ sión de algunos bienes públicos, como paz y orden social, orgullo na­ cional y expansión exterior o ciertos resultados económicos positivos. Sin embargo, cuanto menor es el número de personas que participan en el nombramiento de los líderes y la toma de decisiones, mayor es la pro­ babilidad de que las decisiones políticas satisfagan sólo intereses priva­ dos o intereses públicos de pequeños grupos. Los gobernantes no-demo­ cráticos o autonombrados tenderán a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus seguidores y resistirán las demandas de otros grupos mediante mecanismos restrictivos o represivos. En cambio, cuanto ma­ yor sea el número de individuos que participen en la elección de los lí­ deres y la toma de decisiones, mayores serán las oportunidades de que los grupos grandes desarrollen sus demandas y obtengan satisfacción con los resultados políticos. Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes públicos pueden ser objeto de competencia democrática porque todos ellos comportan siempre alguna dimensión redistributiva. Ciertos bienes públicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satis­ facer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciu­ dadanos de un modo que éstos difícilmente pueden anticipar. Esta cate­ goría incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las dispo­ siciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la protección ambiental. Los bienes públicos universales pueden ser pro­ vistos a través de políticas consensúales, incluso en regímenes relativa­ mente restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por po­ líticas que produzcan diferentes niveles de satisfacción de los ciudadanos y de utilidad social. Éste es el caso, por ejemplo, de la defensa, según si se basa en el reclutamiento obligatorio o en un ejército profesional. Un superávit presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos según si se gasta en defensa, en seguridad social o en algún otro sector. El dinero de los contribuyentes puede ser usado para sub­ vencionar un sistema escolar controlado por el estado o las escuelas re­ ligiosas, aunque ambas alternativas pueden satisfacer un derecho uni­ versal a la escolaridad. Las obras públicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos externos, etc. Diferentes fórmulas institucionales pueden producir diferentes gra­ dos de eficiencia social en la provisión de bienes públicos. En otras pa­ labras, decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concreta­ mente, los regímenes democráticos organizados en esquemas institucio­ nales simples promueven la concentración del poder y la alternancia de

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sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este modo la satisfacción política de grupos relativamente pequeños, así como la inestabilidad de las políticas públicas. En cambio, las institu­ ciones pluralistas producen múltiples ganadores, lo cual induce la coo­ peración y los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo políti­ cas estables, moderadas y consensúales que pueden satisfacer los intere­ ses de grupos grandes en un alto número de temas. 1.1. La teoría de la elección social La teoría de la elección social ha desarrollado un programa de in­ vestigación que penetra en el núcleo del estudio de la política. Los teo­ remas fundacionales de la teoría demolieron una. confianza ingenua en la capacidad de las instituciones políticas de garantizar resultados efi­ cientes que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe nin­ guna regla de decisión que garantice resultados que cumplan ciertos re­ querimientos normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser manipuladas por los votantes y los líderes y pueden producir resul­ tados socialmente ineficientes, según los «teoremas de la imposibilidad» formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958), Alian Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros. Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas inicialmente para declarar aceptable una elección social han sido discu­ tidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las si­ guientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a que exista una relación coherente entre las preferencias de los ciu­ dadanos y la elección social; ii) aceptar que la elección social dependa de preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden ganar la votación; y iii) una nueva interpretación de la condición inicial­ mente llamada «ausencia de dictadura» para hacer aceptable la existen­ cia de un actor (no automáticamente) decisivo (véanse, por ejemplo, Sen, 1970; Barberá, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres con­ diciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones éticas y a seguir discusiones ra­ zonables de los criterios normativos. Pero también muestran que cual­ quier elección de condiciones normativas requiere renunciar a algún po­ sible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre varios, lo cual implica en última instancia ion juicio subjetivo. Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales efi­ cientes y estables con algunos procedimientos de votación. Esta línea de investigación relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no habría que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o «dominio universal»). Las sociedades relativamente homogéneas tienen

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ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, según sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individua­ les «con una sola cumbre» (Black, 1958), la «restricción de valores» (Sen, 1966) y la «restricción de los extremos» (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se discutirá en las páginas siguientes, la restricción de las pre­ ferencias puede ser un resultado del propio proceso de decisión, el cual depende en última instancia de las reglas institucionales del juego. La tercera línea de investigación promovida por la teoría de la elec­ ción social —y la más estrechamente conectada al presente libro— in­ tenta evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la satisfacción de las preferencias de los ciudadanos y en la produc­ ción de resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la «imposibi­ lidad» nos dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables y eficientes con ninguna regla. Pero la cuestión es que no sólo es «posi­ ble» obtener elecciones sociales estables y socialmente eficientes con al­ gunas reglas, sino también que ciertas reglas producen resultados inefi­ cientes con mayor frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la eficiencia social puede ser una guia útil para la eva­ luación y el diseño institucional. E l ESTUDIO DE LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS

La perspectiva básica adoptada en este libro es la que las institucio­ nes conforman las estrategias de los actores y éstas, en su interacción, producen resultados colectivos. Las instituciones proveen información, oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los líderes para la elección de ciertas estrategias y sólo cabe explicar los resultados colectivos a través de las decisiones estratégicas de los actores. Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro, hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la elección de las instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las instituciones pluralistas. Primero, la teoría de las «instituciones en equilibrio» de Douglass North señala que la elección y la supervivencia de las instituciones de­ pende de su desempeño en la provisión de bienes públicos y en la re­ ducción de los costes de transacción, así como de la vía por la que han sido elegidas, incluido el papel de pequeños acontecimientos y de la suer­ te en la obtención de adhesiones. Una vez las instituciones existen, esta­ blecen parámetros para la acción. Pero también pueden autorreforzarse y dificultar su sustitución mediante los efectos de los incentivos que com­ portan. Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden sobrevivir como consecuencia del aprendi2aje de los actores me­ diante el uso, su adaptación a las regularidades institucionales y los cos­ tes de su sustitución (North y Thomas, 1973; North, 1990o, 1990¿>).

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El variado panorama de fórmulas institucionales democráticas que desfilará ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la más persuasiva evidencia empírica de la variedad de instituciones en equilibrio. Sin embargo, más adelante se argumentará que ciertos go­ bernantes adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potencia­ les alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para mi­ nimizar sus pérdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanis­ mos que favorezcan una distribución más amplia del poder. Sobre esta base, al final de este libro se identificarán ciertas pautas históricas a fa­ vor de la elección de instituciones pluralistas. Segundo, la exploración seminal de la «herestética» por William Riker ha llevado a los estudiosos de la política a reanudar el interés clási­ co y durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de deci­ siones bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfo­ que, la estrategia política puede consistir en actividades tales como for­ mar la agenda con una selección concreta de temas, dar reheve a ciertas dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate públi­ co, o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo más sa­ tisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983, 1986, 1993, 19966). La cuestión correspondiente que será explora­ da en este libro es cómo diferentes fórmulas institucionales pueden fa­ vorecer diferentes estrategias y cuán permisiva con las acciones manipu­ ladoras puede ser cada una de ellas. Tercero, el concepto de «equilibrio inducido institucionalmente» de Kenneth Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes, gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregación establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). Así, los análisis presentados en las páginas siguientes deberían ayudar­ nos a evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados de restricción de las estrategias de los actores y su eficacia en la producción de elecciones sociales. Por último, la comparación entre la teoría sociológica pluralista y la teoría de la elección social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a en­ tender las ventajas del pluralismo político en la producción tanto de una amplia satisfacción política de las preferencias de los ciudadanos como de una elevada estabilidad política. A diferencia de un concepto de esta­ bilidad que implica la existencia de ganadores y perdedores permanen­ tes, el pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la coopera­ ción interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertir­ se en posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su aceptación de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).

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El desempeño relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudia­ do por una serie de teóricos de la elección social. Algunos análisis formales innovadores de los procedimientos de votación se han centrado en la regla de la mayoría (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield, 1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975), ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishbum, 1983) o en la compara­ ción sistemática de diferentes reglas (Fishbum, 1973; Niemi y Riker, 1976; Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones de división de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero in­ cluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959; Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981; Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y Money, 1997) y las elecciones múltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998). El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que serán mencionadas adecuadamente. El libro añade algunas contribuciones for­ males, pretende establecer una conexión directa entre la teoría de la elec­ ción social y la tradición de estudio empírico de las instituciones en la ciencia política, procede a ciertas contrastaciones empíricas clave de los modelos y desarrolla extensos análisis aplicados. LA UTILIDAD SOCIAL

El valor de juicio fundamental que se usa en los análisis que siguen es la mayor satisfacción del mayor número de individuos, también lla­ mado «principio de la utilidad social». Este principio utilitario clásico, tal como fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llamó «vieja» economía del bienestar. Sufrió ciertas críticas con huella (que llevaron a la «nueva» economía del bienestar), especialmen­ te con respecto a la diferente capacidad de los individuos de experimen­ tar utilidad y la consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de bienestar. Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medición de la utilidad social como una agregación de utilidades individuales puede tener bases más sólidas respecto de las decisiones democráticas que de los intercambios económicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de decisión equitativas implican el principio de que todas las pre­ ferencias individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del in­ dividuo de experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones colectivas. La proposición clásica benthamita de que «cada uno cuenta por uno y nadie por más de uno», por discutible que sea para la elaboración de una función de bienestar económico, corresponde exac­ tamente al principio de voto individual igual que forma parte de las cons­ tituciones democráticas. Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la elección de los gobernantes por el mayor número de ciudadanos, resulta muy de­

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seable porque crea oportunidades mejores y más regulares que las fór­ mulas no-democráticas para la satisfacción de las preferencias de los ciu­ dadanos. Por razones análogas, como se discutirá en las páginas si­ guientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institu­ cionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los regímenes democráticos más simples. (Para fuentes y discusión del utili­ tarismo, véanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.) En los modelos inspirados por la teoría de la elección social, la des­ utilidad o insatisfacción política corresponde a la «distancia» entre las preferencias de los votantes y la elección social. Esto puede ser escrito del siguiente modo: - U(G) = £ 6, li - Gl lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma 2 de las distancias 6 entre cada votante i y el ganador G. El óptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente, en una sola dimensión lineal, la suma de las distancias es mínima con res­ pecto a la alternativa (candidato, partido o política) preferida por el votan­ te mediano, es decir, el votante cuya preferencia está situada en una posi­ ción intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras palabras, la utilidad social es máxima cuando la elección social coincide con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970; Huber y Powell, 1994; Hunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas ins­ titucionales que favorecen la elección social de la preferencia del votante mediano serán consideradas relativamente eficientes socialmente. También se examinará un supuesto alternativo con respecto a los es­ quemas de división de poderes, como las elecciones separadas para dife­ rentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden vo­ tar sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfacción en es­ quemas institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas. Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser máxima si dife­ rentes áreas de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuer­ do con la distribución de la intensidad de preferencias entre los votan­ tes. Asimismo, la cooperación interinstitucional puede conducir a deci­ siones intermedias de compromiso apoyadas por amplias mayorías de consenso y capaces de producir una alta satisfacción colectiva. U n MODELO DE ELECCIÓN SOCIAL

Un sencillo análisis geométrico puede ilustrar los efectos de dife­ rentes esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colecti­ va de la elección social. Empecemos por el caso más sencillo posible de

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un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferencia­ das (o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un número similar de miembros). Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión de temas, como A, B y C en el eje horizontal del Gráfico 1.1. Supongamos, por ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Gráfico. Si B, que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total en­ tre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los vo­ tantes puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, más la distancia de B a B, que es cero, más la distancia de C a B, 2 uni­ dades, de modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los votantes y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades: - U(B) = (IA - Bl + IB - Bl + IC - Bl) = (1 + 0 + 2) = 3.

En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sería 4 uni­ dades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sería 5 unidades, como el lector puede comprobar fácilmente. Esto muestra que la alternativa del votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y maximiza la utilidad social. preferencia del volante mediano

A

B

C

Nota: N = 3 votantes: A B. C.

G rA fico 1.1. Electorado en una dimensión.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a,, b, y c,) y en el tema 2 (aír bj y c^), como se observa en el Gráfico 1.2. Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas. Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos co­ rrespondientes a diferentes temas o conjuntos de temas, como los de las dos dimensiones en el Gráfico 1.2. Éstas pueden corresponder, por ejem­ plo, a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en temas de política exterior y de defensa, y para la Asamblea, cen­ tradas en temas de política económica y social, o bien a elecciones sepa­ radas para dos cámaras del Parlamento o a otros esquemas análogos. Su-

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N o ta : N = 3 v o ta n ies: A, B, C.

Las lineas gruesas delimitan el conjunto de ganadoras en una eleodón conjunta sobre dos lemas. G rá fico 1.2. Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada elección separada, la alternativa intermedia cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Gráfico 1.2, b, gana en la elección sobre el tema 1 y a2 gana en la elección sobre el tema 2. La elección social está representada por el punto de intersección de las posiciones ganadores en cada tema, bi-a2. Como puede verse, la decisión social a través de elecciones separa­ das sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sitúa en un punto más bien centrista dentro del conjunto mínimo que contiene todas las preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el triángulo ABC en el Gráfico). Este punto está relativamente cerca del óptimo social, que es el punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un espacio bidimensional como el del Gráfico, el punto del óptimo social está situado en la intersección de las líneas rectas desde la preferencia de cada votante a la mediana del lado opuesto del triángulo. Supongamos ahora, como alternativa, que la decisión social en to­ dos los temas se toma en una sola elección, como correspondería a un esquema institucional simple del tipo de un régimen unitario y parla­

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mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a ele­ gir, no entre alternativas en temas separados, sino entre «paquetes» de alternativas en todos los temas al mismo tiempo. El conjunto de ganadores posibles o «conjunto-ganador» en una elección conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o ganador saliente). Adoptemos la hipótesis de que el statu quo es la deci­ sión social previamente producida por dos elecciones separadas, el pun­ to b,-a2 en el Gráfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola elección bidimensional desde este punto de partida está representado por el área sombreada con varios pétalos en el gráfico. Este área está for­ mada por las curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere las alternativas que están más cerca de la pre­ ferencia del votante y, concretamente, prefiere aquellas que están dentro de la curva de indiferencia a aquellas que están afuera. Así, el conjunto de los ganadores posibles por mayoría en una elección conjunta está for­ mado por todos los puntos en los que una mayoría de votantes (cualquier mayoría de dos votantes sobre tres en el ejemplo del gráfico) están más satisfechos que en el statu quo —es decir, el conjunto-ganador está for­ mado por las intersecciones de pares de curvas de indiferencia—. Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una elec­ ción conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la predicción del resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia relativamente grande del óptimo social. Algunos ganadores posibles es­ tán situados fuera del conjunto de Pareto e incluso más allá del rango de las preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos situados más allá de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesi­ vas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por algún otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente. Este análisis nos permite enunciar que una elección conjunta sobre numerosos temas multidimensionales, como modelo para la típica elec­ ción única en regímenes simples, puede ser más incierta, producir me­ nos utilidad social y ser más inestable en el tiempo que las elecciones se­ paradas sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes car­ gos en regímenes con división de poderes. El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podría ser algo distinto si sustituyéramos el supuesto de que la posición del vo­ tante mediano gana en cada elección separada por el supuesto de que las alternativas extremas pueden ganar (quizás como consecuencia de una competencia multipartidista con la regla de la mayoría relativa). Pero aun así, la decisión social a través de elecciones separadas estaría siem­ pre dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemen­ te dentro del conjunto de Pareto. La decisión social a través de eleccio­ nes separadas podría ser menos eficiente que algunos de los ganadores

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posibles en una elección conjunta sólo si las posiciones extremas corres­ pondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferen­ tes temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta incluiría otros puntos situados fuera del con­ junto de Pareto y seguramente algunos situados más allá del rango de las preferencias de los votantes. A continuación introducimos dos nuevas variables en el modelo. Pri­ mero, supongamos un electorado más complejo, compuesto por cinco votantes con preferencias más dispersas que los tres votantes anteriores. En otras palabras, el electorado con tres votantes. A, B y C, es ampliado con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias están situadas más allá del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como se muestra en el Gráfico 1.3. La adición de D y E puede corres­ ponder a la aplicación de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso típico de democratización gradual.

G rá fico 1.3. Electorado complejo con diferentes reglas de votación

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El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta depen­ de de la regla de votación. Comparamos los efectos de tres reglas con di­ ferentes umbrales de inclusión: mayoría relativa, mayoría absoluta y ma­ yoría cualificada. La mayoría relativa mayor se operacionaliza como 2/5 (o 40 por ciento, no muy diferente de la proporción de votos obtenida por el ganador típico en ciertas elecciones parlamentarias por mayoría relativa en el mundo real). El conjunto de ganadores posibles en una elección conjunta con la regla de la mayoría relativa para cinco votantes es mucho más grande que el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el electorado con tres votantes, como puede verse en el Gráfico 1.3. Inclu­ ye muchos puntos situados a gran distancia del óptimo social, fuera del conjunto de Pareto y más allá del rango de las preferencias de los vo­ tantes. Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la elección social, así como poca utilidad social. El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayoría abso­ luta (3/5) está identificado por un área sombreada más oscura en el Grá­ fico 1.3. Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores po­ sibles con la regla de la mayoría relativa. Esto significa que cuanto más inclusiva es la regla de decisión, más estable y socíalmente eficiente pue­ de esperarse que sea la elección social. Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles por mayoría en el electorado anterior con tres votantes en el Gráfico 1.2, el electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir resultados relativamente eficientes. Esto no sólo está vinculado al hecho de que una proporción más alta de votantes en una comunidad puede au­ mentar la suma total de las utilidades individuales. Además, el nuevo con­ junto de ganadores por mayoría con cinco votantes está situado en su ma­ yor parte dentro del conjunto de Pareto y relativamente cerca del óptimo social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posi­ ble utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con pre­ ferencias de los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos opuestos producidos por reglas de decisión inclusivas. Este resultado queda confirmado con el análisis de la regla de la ma­ yoría cualificada, 4/5 en el ejemplo del Gráfico 1.3. El correspondiente conjunto de ganadores posibles es el área muy pequeña en negro, que está completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posición más bien centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales más estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas ana­ lizadas anteriormente. Hemos identificado tres variables institucionales que producen dife­ rentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la elección social. En el orden en que serán analizadas en los sucesivos capítulos de este libro, son: i) el grado de dispersión de las preferencias de los votantes, según se trate de electorados simples o complejos;

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ii) la inclusividad de las reglas de votación y los procedimientos de decisión; iii) el número de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de división de po­ deres. Se sostiene aquí que los regímenes democráticos pluralistas basados en electorados complejos, reglas de votación inclusivas y división de po­ deres tienden a producir resultados socialmente eficientes. 1.2. Plan del libro Los resultados del modelo que acabamos de presentar guían el pro­ grama de investigación que se desarrolla en las páginas siguientes. El se­ gundo capítulo trata de la construcción histórica de electorados simples y complejos a través del desarrollo de diferentes estrategias para la asig­ nación de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumen­ tos tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspecti­ va de la dispersión esperada de las preferencias de los votantes que esta­ ban dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres pautas básicas desarrolladas en diferentes conjuntos de países por los distintos grados de inclusividad social y de estabilidad política que han sido capaces de producir. El supuesto básico es que cuanto mayor es la proporción de ciudadanos con derechos de participación en un proce­ so político establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que cabe obtener. El tercer capítulo contrasta las reglas de votación de un ganador ba­ sadas en requerimientos de unanimidad, de mayoría absoluta o de ma­ yoría relativa, con las reglas de múltiples ganadores basadas en la repre­ sentación proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas reglas de votación y decisión son evaluadas y comparadas por su inclu­ sividad, por la relación entre los resultados que tienden a favorecer y las preferencias de los ciudadanos, así como por la utilidad social corres­ pondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrastación empírica con respecto a la producción de ganadores socialmente efi­ cientes correspondientes a la preferencia del votante mediano. El cuarto capítulo analiza y compara diferentes esquemas de uni­ dad y división de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos números de temas al mismo tiempo. Se comparan el parla­ mentarismo, el semipresidencialismo y el presidencialismo, así como los estados unitarios y los federales, mediante la aplicación a todos ellos de las categorías de gobierno unificado y gobierno dividido. Dife­ rentes fórmulas proporcionan diferentes incentivos para la cooperación multipartidista e interinstitucional, de modo que crean diferentes opor­ tunidades para que las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que la emergencia de múltiples ganadores en esquemas de

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división de poderes es capaz de producir una amplia difusión de utili­ dad social. El quinto capítulo concluye con una comparación entre las fórmu­ las institucionales que pueden ser consideradas más socialmente eficien­ tes a la luz de los análisis previos, especialmente la representación pro­ porcional, la división horizontal de poderes y el federalismo, y las alter­ nativas institucionales que se eligen más a menudo en procesos estraté­ gicos de democratización y reforma institucional. Los actores autointeresados pero no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva teórica desarrollada en este libro. Los principales puntos del análisis, incluida la producción de resul­ tados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos di­ vididos, son contrastados con datos sobre votos. Asambleas, Gabinetes y Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones naciona­ les y 1.765 elecciones regionales en 40 países democráticos de Europa Occidental y Central, América del Norte y del Sur y Asia, durante el pe­ ríodo 1945-2000. Los países han sido seleccionados por tener más de un millón de habitantes, altas puntuaciones en libertad política y al menos dos elecciones democráticas consecutivas hasta el año 2000, así como da­ tos accesibles. Los países seleccionados incluyen más del 90 por ciento de la población mundial que vive en democracia al inicio del siglo xxi. El análisis comparado se complementa con breves estudios de casi cin­ cuenta casos de desempeño y cambio institucional, incluidas algunas ex­ cursiones varios siglos atrás (con uso de fuentes en ocho lenguas). La re­ visión histórica de largo plazo que se presenta en el último capítulo está basada en datos sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 países durante un período de 127 años.

C ap ítu lo 2

QUIÉNES PUEDEN VOTAR Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para el gobierno democrático. M ontesquieu

El espíritu de las leyes (1748)

Una comunidad política puede ser definida como un conjunto de in­ dividuos que se reconocen algún interés común básico y toman decisio­ nes colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fácil. Cuando el grueso de la población es suficientemente homogéneo en tér­ minos socioeconómicos y culturales, como suele suceder en comunida­ des pequeñas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede identificar una alternativa aceptable y producir una elección social rela­ tivamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales sofisticados. Como se verá más adelante, las comunidades pequeñas con intereses homogéneos pueden adoptar un sufragio virtualmente univer­ sal y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votación alta­ mente inclusivas. En cambio, en electorados complejos, formados por la concesión de derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente he­ terogéneas, puede ser difícil conseguir decisiones colectivas vinculantes y producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad. Éste suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construc­ ción de estados-nación amplios e inicialmente heterogéneos y de demo­ cratización. Cuanto más dispersas son las preferencias de los grupos de votantes sobre los temas sometidos a votación, más complejo es el elec­ torado y más difícil es alcanzar acuerdos. En procesos históricos modernos, las consecuencias de dar dere­ chos de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido enormemente variadas. La conversión de ciertos grupos en votantes no ha producido mucha innovación política porque la mayor parte de sus miembros han desarrollado preferencias similares a las ya exis­ tentes entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau­

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tas de voto. Esta ausencia de innovación puede ser un resultado de cierta dependencia económica o personal de los nuevos votantes con respecto a las preferencias de los antiguos o de instituciones políticas restrictivas. En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nue­ vos partidos políticos, desarrollar estrategias de innovación de la agenda política que han acabado triunfando, formar una nueva mayoría política o amenazar al sistema político en su conjunto. Esta tendencia a la inno­ vación puede ser un resultado de preferencias de los votantes más dife­ renciadas y de instituciones políticas permisivas. La asignación de derechos de voto tiende a estar guiada tonto por presiones colectivas «desde abajo» (los grupos antes excluidos) y cálcu­ los estratégicos «desde arriba» (los líderes y gobernantes ya existentes). En la época moderna, los terratenientes, los mercaderes, los artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de minorías ét­ nicas, los jóvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de voto en di­ ferentes países en momentos históricos diversos, en general en procesos que incluyen también cambios importantes en las reglas electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales. En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repen­ te y sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tien­ de a provocar alta inestabilidad política. En otros casos, diferentes gru­ pos de votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos de un proceso más duradero. Esta estrategia gradual puede evi­ tar la emergencia súbita de una nueva mayoría alternativa e inducir a cada nuevo grupo pequeño a entrar en un partido previamente existen­ te. Por último, en otros casos, el sufragio universal ha ido acompañado por innovaciones institucionales, como la representación proporcional y la división de poderes, las cuales producen múltiples ganadores. Me­ diante un nuevo esquema institucional de este tipo, la elección social es transferida a estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e inclusivos. Este capítulo está dividido en dos secciones. La primera sección pre­ senta una serie de casos de comunidades pequeñas y homogéneas en tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones colectivas consensúales y vinculantes mediante votaciones con derechos de voto relativamente amplios. La segunda sección aborda los problemas de la elección social en electorados complejos. Se revisan y analizan di­ ferentes argumentos históricos a favor y en contra de la ampliación de los electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identi­ fican diferentes estrategias para la asignación de derechos de voto, las cuales se asocian a diferentes ritmos de concesión de derechos, así como a diferentes reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de países durante los siglos XDí y XX.

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2.1. Electorados simples En la época medieval y a principios de la moderna no sólo había nu­ merosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monár­ quicas de amplia escala, sino también una serie de unidades locales en las que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un electorado amplio. En general, se trataba de comunidades más bien simples con intereses relativamente armónicos, valores compartidos y una cultura homogénea en las que la identificación de una decisión co­ mún no era un logro muy difícil. Las unidades en cuestión eran territo­ rios pequeños, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados, ciudades, colonias u otras comunidades de tamaño pequeño. Los proce­ sos colectivos de toma de decisiones se referían a unos pocos temas lo­ cales relativamente simples. Así sucedía incluso cuando se trataba de ele­ gir representantes locales a organismos de mayor escala, como los par­ lamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala («nacionales»). El desarrollo de preferencias homogéneas entre la población refleja­ ba bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el pre­ dominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en contextos más complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte atractivo de las posiciones sociales centrales permitían que estas comu­ nidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias. Ciertos rasgos institucionales de la comunidades políticas simples que tomaban decisiones consensúales eran muy parecidos a los que cabe encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en contextos urbanos modernos —que es otro caso de comunidades pe­ queñas y simples con intereses comunes claramente identificables—. Es­ tos rasgos incluyen los siguientes: • Los derechos de voto eran concedidos a los cabezas de hogar, in­ dependientemente del número de miembros de la familia, bajo el supuesto de que todos ellos tenían preferencias homogéneas; ha­ bitualmente sólo votaban los hombres, pero las reglas eran más bien vagas e informales y a menudo permitían que los jóvenes o ciertas mujeres participaran. • Las reglas de decisión eran altamente inclusivas; se usaban reglas basadas en la imanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y asambleas de vecinos que decidían por asentimiento o aclama­ ción. • Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las loterías, para la rotación de los cargos que debían ejecutar las de­ cisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga más que un privilegio.

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La elección de representantes indujo más innovación a favor de re­ glas que permitieran una representación variada de diferentes categorías sociales o grupos de preferencias. Las fórmulas modernas de representa­ ción proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en comunidades relativamente más complejas que las típicas villas rurales, se concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos multinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evi­ tar el dominio exclusivo de un solo grupo. Algunas unidades pequeñas y más bien homogéneas que trataban te­ mas locales pudieron mantener una participación amplia y abierta en la toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin em­ bargo, en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicie­ ron más complejas internamente y aparecieron más grupos diferencia­ dos, sus propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de su­ fragio y acuerdos unánimes se convirtieron en fuentes de conflicto e ines­ tabilidad. El comercio exterior, la ampliación de las comunicaciones y el creciente relieve de bienes públicos de gran escala, que llevaron a la for­ mación de los modernos estados-nación, indujeron cambios institucio­ nales importantes. Entre éstos se incluyen la redefinición de las condi­ ciones para obtener el derecho de voto, incluida la pérdida de los dere­ chos de ciertos grupos, así como unas regulaciones más explícitas de las elecciones. (Para una perspectiva histórica comparable a la aquí esboza­ da, véase Manin, 1995.) C om unas,

Casos:

pa r l a m e n to s y c o lo n ia s

Según la leyenda, los grupos tribales germánicos de la Alta Edad me­ dia ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las re­ soluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o las desaprobaban con su silencio. Más allá de estos orígenes algo oscu­ ros, la indagación que se presenta en las páginas siguientes se centra en electorados simples de tres tipos de unidades políticas. Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en pequeñas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los canto­ nes suizos que han existido desde la Baja Edad media, así como ciertas fa­ mosas ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue ini­ cialmente una asociación privada de hogares que se organizaba para pro­ veer ciertos bienes públicos básicos. Asumía la administración de justicia, la defensa militar, el mantenimiento de la provisión de alimentos y otros servicios elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza­ ron gradualmente su autoridad. A través de un proceso, acabaron igno­ rando de hecho la soberanía del Emperador germano y del Papa romano.

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Segundo, se revisarán las elecciones en algunas unidades locales in­ cluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los Borbones antes de la Revolución, así como los condados y los muni­ cipios en las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover. Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los intereses de varias categorías sociales en territo­ rios extensos. Pero los representantes electos popularmente de las co­ munas y otras unidades locales también enviaban delegados a los parla­ mentos medievales. Las elecciones parlamentarias modernas se constru­ yeron en gran medida sobre este precedente. Tercero, se analizarán algunas famosas instituciones coloniales. És­ tas incluyen los dominios británicos en América del Norte antes de la for­ mación de Estados Unidos, así como ciertas colonias españolas en Amé­ rica del Norte y del Sur durante el proceso que les condujo a su inde­ pendencia. Aunque los dos grupos de colonias se basaron en modelos di­ ferentes, en ambos la aplicación de regulaciones electorales que eran re­ lativamente restrictivas en las metrópolis permitieron prácticas más per­ misivas en los territorios situados al otro lado del Atlántico. De hecho, las elecciones participativas fueron acontecimientos cruciales en los pro­ cesos de independencia. Sólo cuando las pequeñas unidades indepen­ dientes formaron amplios estados-nación, ciertos criterios iniciales de concesión de derechos de voto, más bien vagos, fueron sustituidos por requerimientos más concretos. El conocimiento de los casos de electorados simples que aquí se re­ visan es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiado­ res. Pero, aparentemente, los casos de los distintos países aquí recopila­ dos no habían sido comparados en la perspectiva adoptada en este tra­ bajo. Las comunas y los cantones suizos. Durante la Edad Media, las comunas germánicas fueron reconocidas como la máxima autoridad legal y política sobre la población rural. Tomaban decisiones en asambleas populares con un número fijo de miembros: los dueños de los hogares mayores de 14 o de 16 años de edad. Se permitía la presencia pasiva de las mujeres casadas y los niños, los cuales acu­ dían a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la presunción de que cada casa y familia tenía intereses homogéneos. La pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y era determinada del mismo modo como se decide la participación en las reuniones de propietarios de vi­ viendas en las modernas comunidades urbanas: sólo se admitía a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los arrendatarios temporales sin pro­ piedad en la comunidad. En algunas comunas de zonas montañosas de lengua germánica, la Asam­ blea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la ma­ ñana, y formaba un gran círculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria

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en silencio. Cualquiera podía presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba a mano alzada y las decisiones se tomaban por mayoría. La homogeneidad y la transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las reuniones y también para transformar una mayoría en unanimidad. Tras la vo­ tación, se tomaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros propósitos podían usarse otras reglas: el reparto proporcional de los re­ cursos y las cargas asumidos en común o la rotación en el acceso a los bienes públicos. Se usaban loterías para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la Asamblea. La acción cooperativa se extendió a las comunas vecinas. Pero la homogeneidad de cada unidad siguió siendo muy grande, incluso en lengua, religión y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persistía el conflicto se dividían para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisión. A partir de 1291, los pequeños cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwalden empezaron a separarse de los condes de Habsbuigo en Austria. Acaba­ ron formando una liga que se amplió a ocho cantones a mediados del siglo xrv y a 13 cantones entre los siglos xvi y xvm. Durante varios siglos, esta confede­ ración suiza fue poco más que una alianza informal para preservar la autono­ mía local frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central. La Asamblea se convirtió en la forma de gobierno de la mayoría de los can­ tones germánicos. La Asamblea cantonal era algo más ceremonial que las Asam­ bleas locales y podía incluir un desfile del pequeño ejército o milicia del cantón con los magistrados a caballo entre estandartes y cometas. Los procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La participación esta­ ba limitada a los hombres de más de 18 o de 20 años de edad y las propuestas tenían que ser canalizadas con anterioridad a la reunión a través del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los impuestos y la admisión de nuevos miembros y elegía funcionarios cantonales con funcio­ nes judiciales, policiales y ejecutivas, así como los diputados federales. Todos los asistentes, incluidos mujeres y niños, juraban fidelidad a la constitución. En al­ gunos cantones se imponían multas a los que no asistían. Aún a principios del siglo XX, el tamaño del electorado de los cantones era pequeño, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es aún muy grande actualmente. La mayoría de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son más diferentes entre sí que con respecto a los países vecinos. También las ciudades desarrollaron fórmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos xvrxvn. Las Asambleas populares han continuado siendo más poderosas en los can­ tones rurales con poblaciones pequeñas y homogéneas. Pero todavía a principios del siglo XXI, la Confederación Helvética es sobre todo un instrumento para pre­ servar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995). Las comunas italianas. Durante el siglo xn las ciudades del Norte de Ita­ lia, lideradas por sus cónsules, se hicieron autónomas del Emperador y de las autoridades de la Iglesia. Génova, Pavía, Pisa, Siena y otras muchas comunas se organizaron en tomo a la Asamblea de todos los ciudadanos o «arenga». La Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamación, un proce­ dimiento próximo a la unanimidad, o por elección indirecta. En la segunda mi­ tad del siglo Xiii se amplió la participación del pueblo. En ciudades como Géno­ va y Bolonia, los participantes habituales en las Asambleas populares ascendían

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a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayoría de los varones adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la población total. (Cálculos del autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.) En el caso de Venecia, la elección del Duque (Doge) por el pueblo data de 697. Durante casi quinientos años, los poderosos Duques fueron elegidos por la Asamblea o arenga formada por «una gran inclusión de altos, medios, bajos y otros muchos venecianos* (majores, mediocres, minores et magna Ventorum en­ globado; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligió indirec­ tamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hom­ bres de más de 30 años de edad), el cual se convirtió en la autoridad suprema, y el Senado. A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dejó de ser elegi­ do popularmente y empezó a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, éste adoptó un procedimiento cada vez más complicado con hasta nueve estadios de votos aprobatorios y loterías que fue concebido con el propósito de hacer inviable el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo xm al xv, la Asamblea del pueblo tenía que ratificar la elección del Duque por el Consejo. Desde el siglo xiii hasta 1789, los cargos electos incluían los magistrados, los pro­ curadores, los abogados y un Gran Canciller. «La República se fundaba en una política de compromiso, conciliación y consenso... la República patricia dio a Venecia 500 años de paz y estabilidad interior» (Finlay, 1980, Lines, 1986). En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la elección de los gobernantes, existieron durante más de doscientos años desde finales del si­ glo x iii . Durante el primer período republicano, que se extendió de 1291 a 1433, la Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 años de edad que hubieran pagado unos impuestos locales mínimos. Este criterio pro­ ducía Asambleas con más de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento del número total de habitantes de una ciudad con muchos jóvenes e in­ migrantes, y sin duda incluía una mayoría de los varones adultos. (Cálculos del autor con datos de Najemy, 1982, y Brueker, 1977: 252; 1983: 133.) El gobierno de Florencia estaba organizado en tomo al Justicia (Gonfaloniere) y otros ocho miembros de la Señoría. Éstos eran elegidos mediante un complejo sistema de voto aprobatorio y loterías muy frecuentes. La Señoría se apoyaba en 12 consejeros u «hombres buenos» electos, 16 confalonieros que re­ presentaban a los barrios de la ciudad, así como otros muchos cargos electos para los cuales la mayoría de los votantes eran elegibles por períodos cortos (de seis meses o un año). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento mixto de elección popular y nombramiento por la Señoría. Como en Venecia, aunque con diferentes fórmulas, se concibió un procedimiento de elecciones ex­ tremadamente complejo para evitar la manipulación fraudulenta del proceso electoral e impedir la dominación de la comuna por unas pocas familias pode­ rosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados con frecuencia, lo cual creó un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero una estabilidad más básica estaba asegurada por el «amplio grado de acuerdo existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera económica» (Brueker, 1983: 66, 70, 388ss.). El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restriccio­ nes y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero, aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluyó a «gente nue­

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va», de modo que, junto con el crecimiento de la población, el electorado llegó a tener unos 8.000 votantes a finales del siglo xv, de nuevo alrededor de un 15 por ciento de la población total (según los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La nueva república establecida en 1494 se basaba en la elección popular de los caicos tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del Consejo, un nuevo período de gobierno de los Medici reemplazó otra vez las elecciones regulares por la aprobación directa por la Asamblea del pue­ blo. La última república florentina restableció la elección de los gobernantes, in­ cluido el Gran Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992). El fin de los régimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atri­ buido a frecuentes fenómenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por el faccionalismo político, las peleas de familia y los conflictos de clases. In­ cluso Dante se burló en un célebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destruc­ ción del enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante había sido miembro del Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante observar que sus quejas incluían el lamento por la inclusión en el electorado de «gente nuova» que generaba «orgullo y exceso» y era capaz de de­ safiar al grupo gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75). Sin embargo, según ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructu­ ra institucional compleja. «La fusión relativamente pacífica de elementos viejos y nuevos en la sociedad florentina había sido la pauta normal a lo largo de la his­ toria de la ciudad» (Brucker, 1962: 392). La palabra «florentinismo* se convirtió en una expresión corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como si­ nónimo de maniobras políticas sofisticadas y construcción de coaliciones. En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renaci­ miento en que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno autoritario. Como han señalado algunos historiadores, ciertas ciu­ dades, como Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republica­ nos después de que otras muchas ciudades hubieran caído bajo el dominio aris­ tocrático. En cambio, otras, como Génova, Bolonia y Pavía, con niveles más ba­ jos de conflicto visible, pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristo­ cráticos a los republicanos, una y otra vez. Además, como muestran los casos de Bérgamo o Bolonia, los nuevos gobiernos aristocráticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80). A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se extendió un cierto sentimiento de insatisfacción política. En particular, el pre­ dominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones políticas indujo reacciones negativas de otros grupos. La hipótesis que será desarrollada a lo lar­ go de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por aclamación, no siempre produce decisiones rápidas y aceptables en un electora­ do crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la Italia del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani­

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midad en medios rurales más simples. Como lo sugiere uno de los más recono­ cidos historiadores del período, «una fuente principal de frustración política [en ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resuelta­ mente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentación de pun­ tos de vista irreconciliables» (Brucker, 1962: 393). Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de Europa, la autonomía local fue una tradición romana, pero también fue una creación de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus señores. Tal vez bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenían un comercio regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas popu­ lares desde finales del siglo xm. Especialmente en la región meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la «Asam­ blea General de Vecinos» participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas) si eran nativos o residentes de largo período. La participación se solía considerar una obligación más que un derecho. Las Asambleas elegían procura­ dores o síndicos, así como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el «Cuerpo de la villa», cuya legislación controlaba. Los cargos municipales eran ocupados durante cortos períodos de unos dos años. Ciertas restricciones con respecto a la reelección y la acumulación de cargos por los miembros de una misma familia promovían la apertura y la circulación de los nombrados (Babeau, 1882; Petit-Dutaillis, 1947). Además, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provin­ ciales desde mediados del siglo XV, aunque éstos sólo se reunían por mandato del rey. Durante los siglos xvi y xvn, los Estados locales y provinciales mantu­ vieron e incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los empréstitos y los gas­ tos se sometían a votación, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue am­ pliado y aumentó la participación popular. Sin embargo, el control cada vez más centralizado del país por la Corona doblegó gradualmente la autonomía de los cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introducción de «can­ didaturas oficiales» que jugaban con ventaja en las elecciones (Babeau, 1894; Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980). De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la dirección de un parlamento moderno, aunque acabaron convirtiéndose en un órgano me­ ramente consultivo del rey. Al principio, tenían poder de establecer impuestos y su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de una forma rudimentaria durante el siglo xiv (en 1302, 1308, 1314 y en reunio­ nes frecuentes entre 1344 y 1358), más formalmente una vez en el siglo xv (1484) y de nuevo con cierta regularidad durante los siglos xvi y xvii (1560, 1576-77, 1588-89, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 años antes de su nue­ va convocatoria en 1789. Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (según la localidad y de un modo más flexible en los medios rurales). «En este marco, el voto de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viu­ das y las hijas que vivían en una casa diferente también tenían derecho de voto» (Cadart, 1952: 46-47). A partir del siglo xv, el sufragio se extendió a los habitan­ tes de los pequeños pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu­

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dades la elección de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos mu­ nicipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los distritos rurales «el sistema se aproximó mucho al sufragio adulto masculino» (Bridge, 1921: 56). «Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio mas­ culino universal en las áreas rurales» (Howard, 1930: 132, pero véanse los co­ mentarios de Major, 1951: 44). Para la elección de los representantes del Tercer Estado a los Estados Ge­ nerales en 1789, se amplió el número de distritos electorales y se aumentó el nú­ mero de escaños en proporción a la población de cada distrito. Se concedieron derechos de sufragio a todos los hombres de más de 25 años de edad, franceses o naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local (así como a las mujeres de las órdenes religiosas). (Regulaciones para la convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987:180184.) Según algunas interpretaciones recientes, «esto no quedaba lejos del su­ fragio masculino» (Jones, 1988: 63); «las elecciones [a los Estados Generales] de 1789 fueron el espectáculo más democrático nunca visto en la historia de Euro­ pa y no volvió a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo» (Doyle, 1989: 97). A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia habían sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados pro­ vinciales. Cada uno de los tres órdenes elegía representantes en asambleas prima­ rias separadas, en las que el Tercer Estado tenía más representantes que los otros dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados forma­ ban una sola Asamblea electoral y elegían conjuntamente a los diputados de los Estados Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, así, electos en distritos muítinominales por la regla de la mayoría. Cada escaño se ele­ gía por separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un candidato obtenía un apoyo mayoritario (en 1789 la mayoría absoluta fue requerida sólo en las dos primeras vueltas; la tercera decidía por mayoría relati­ va). Aunque este procedimiento era vulnerable al voto estratégico, pudo inducir in­ tercambios de votos en diferentes vueltas, lo cual permitía una representación genéricamente proporcional de diferentes categorías de intereses. De hecho, no se solían necesitar muchas vueltas de votación porque podían formarse amplias ma­ yorías sobre la base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuer­ dos. La elección conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la elaboración en común de un solo «cuaderno de quejas» (cahier de doléances) en cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notable­ mente armónicas; los «cahiers» mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cómo debería desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyen­ do la sustitución de la monarquía autoritaria por un gobierno representativo constitucional que promoviera los derechos individuales y la modernización eco­ nómica (Doyle, 1980). El Parlamento inglés. Según ciertas fuentes históricas, había amplios de­ rechos de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban periódicamente reunio­ nes locales y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos ju­ diciales y elegir recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios ele­ gían delegados para que representaran sus intereses en los tribunales de conda­ do. Cuando el rey convocó lo que se conoció como el Parlamento moderno en

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1295, incluyó dos caballeros por cada uno de los ires condados rurales y dos di­ putados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos. En los condados rurales, hasta el siglo xiv, «cada habitante y plebeyo del condado tenía voz en la elección de los caballeros tanto si era propietario como si no, tanto si poseía bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al año» (Bishop, 1893: 71). «Antes del siglo xv es probable que cada hombre emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la población masculina contribuía al salario del sheriff como representante, de modo que cabe suponer que las elecciones parlamentarias seguían sin duda el mismo prin­ cipio.» De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, «es pro­ bable que las elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar par­ ticiparan en la elección de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayoría de los habitantes participaba en la elección» (Seymour y Frary, 1918, 1: 66). A partir del siglo xv los derechos de voto se ümitaron en alguna medida a los poseedores de «tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al año, al menos, cargas aparte». La misma ley que estableció esta regulación explicaba que las elecciones anteriores «se habían masiCcado con muchas personas de bajo nivel y mucha confusión» se había creado. El nuevo electorado estaba for­ mado por agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales era relativamente más fácil identificar intereses comunes y producir decisiones colectivas vinculantes (Seymour y Fraiy, 1918, 1: 69). A partir de 1688, la Cámara de los Comunes decidió los derechos de voto en varios municipios. Diversas fórmulas de residencia y contribución a los gas­ tos municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local, mientras que, en la mayor parte de los municipios, «hombre emancipado» se convirtió en una categoría más restrictiva que excluía a los siervos, los villanos y otros desfavorecidos. La proporción de población con derecho de voto a nivel nacional en la Inglaterra de los siglos xvii y xvm era menor que en algunos de los otros casos europeos antes mencionados. Pero los límites al sufragio eran va­ gos e inciertos y la participación era aún notable en muchos distritos locales. El sistema se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y muchos candidatos locales independientes, lo cual permitía una representación variada de diferentes grupos de preferencias. Una señe de estudios históricos ha presentado un panorama de las eleccio­ nes en Gran Bretaña antes de las reformas electorales del siglo xrx en el que la par­ ticipación política amplia era la norma más que la excepción. Hubo un alto nú­ mero de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha acción entre 1689 y 1715 y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron de­ bates sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. «El electorado era una entidad numéricamente impresionante y, durante la mayor parte de este período, continuamente creciente. Comprendía un fondo electoral vasto, aunque algo nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con notable frecuencia en elecciones en las que se abría la posibilidad de su par­ ticipación.» Las campañas electorales eran acontecimientos abiertos, espectáculos públicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las élites locales se hizo cada vez más difícil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a can­ didatos innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).

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El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones res­ trictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes uniparti distas y la restricción de la agenda política a unos pocos temas en los que un grupo homogéneo podía promover un interés dominante. Como se verá en la próxima sección, una serie de reformas electorales durante el siglo xix es­ tablecieron a lo largo del país más distritos y mejor definidos, pero también lí­ mites más rígidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso electoral que en algunos de los períodos anteriores (Plumb, 1967, 1969; O'Gormán, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997). Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente universal en las colonias británicas de América del Norte se remontan a la elec­ ción de la Cámara de Diputados en Virginia en 1619, a la que siguió casi inme­ diatamente la Asamblea de Maryland y la elección anual de Gobernador en Plymouth. En los orígenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elec­ tor no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos se permitía votar a todos los habitantes. Más tarde, las restricciones al su­ fragio introducidas en Gran Bretaña se extendieron a las colonias, especialmen­ te en forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, ésta no era una condición extemporánea. Como en los otros casos europeos anteriormente men­ cionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartían cier­ tos intereses comunes básicos, los cuales les permitían estar correctamente re­ presentados por el cabeza de hogar, tenía un sólido fundamento en la propiedad familiar. Además, la ausencia de señores feudales, una disponibilidad mucho mayor de tierra y la amplia difusión de la propiedad territorial y personal en las colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos británicos para votar tuvieran allí resultados mucho menos restrictivos. Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos públicos. En los ini­ cios más remotos, el derecho de voto en una colonia se reconocía del mismo modo como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una empresa moderna. I-as primeras colonias eran corporaciones de negocios en la agricultura, de modo que la condición de tener propiedad territorial se conside­ raba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El su­ puesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien común de la comu­ nidad y sólo debería permitirse participar en la gobernación de la colonia a aque­ llos que claramente tuvieran un interés en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977). Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a distintas circunstancias para que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabili­ dad de la elección social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con fre­ cuencia, de modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de ri­ queza o de comportamiento moral como índices de la capacidad del individuo de tomar decisiones razonables en asuntos colectivos. Más concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o dos años, según la colonia, y no existía en Virginia, New Hampshire y Nueva York. La condición de edad mínima habitual era 21 años (20 en Plymouth y 18 en Rhode Island). Sin embargo, «los menores a veces votaban» (Bishop, 1893:

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65); «los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban* en las Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); «muchachos» y «jóvenes» de 18 y 19 años de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania, New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podían votar en New Jersey (Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluían el tipo de em­ pleo del individuo y su reputación moral. La propiedad de la tierra se medía en acres en el Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era más cara, se acep­ taban parcelas mucho más pequeñas por su valor monetario. Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en va­ rias colonias del Norte, una conducta moral incorrecta podia provocar la supre­ sión de los derechos de un hombre liberado e incluso la pérdida total de su de­ recho de voto. En Massachusetts y Nueva York se requería que los electores fue­ ran miembros de alguna iglesia; en general, los católicos romanos, así como los judíos y los cuáqueros en algunos casos, no podían votar. Pero, por otro lado, en las colonias del Sur, donde residía la mayoría de los negros, los cobrizos [o na­ tivos] y los mulatos, éstos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Nor­ te, ningún estado apartó nunca a la población no blanca de las tunas, incluidos los indios en algunas partes de Nueva Inglaterra. Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvie­ ron difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los elec­ tores potenciales. «Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, sólo sobre una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la población adulta masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este ran­ go, pero probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos límites» (Williamson, 1960: 38). «En algunas colonias como Virginia la proporción de electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como Nueva York, estaba más cerca del 50 o 60 por ciento.» En general, los derechos de voto eran más amplios en los distritos rurales. Según algunas fuentes del de­ cenio de 1770, las condiciones raramente se controlaban: «a cualquier cosa que pareciera un hombre» se le permitía votar. De hecho, sólo «entre un quinto y una mitad de los varones adultos» fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 41-49). Así pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la po­ blación total parece haber tenido derechos de voto en las colonias británicas de América del Norte antes de su independencia. En la época colonial, el día de la elección anual era un gran acontecimien­ to, concebido como una ocasión para que los colonos se reunieran y socializa­ ran. Los procedimientos usados incluían el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una cabina que contenía un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se iban anotando los votos, así como granos de trigo y alubias para apro­ bar o rechazar a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usa­ ron en algunos lugares a partir de principios del siglo xvn y variantes de la mo­ derna papeleta perforada con los nombres de todos los candidatos se difundie­ ron a partir de finales del siglo xvii. Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso ha­ cia la independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobación de la Constitu­ ción de los Estados Unidos en 1789, se desarrolló una tendencia a una mayor unificación de criterios entre los estados. Con el deseo de preservar la armonía en una sociedad más amplia y variada, la mayor parte de los líderes patriotas

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pensaron que la participación política debería ser reservada a aquellos que tu­ vieran un «interés común y una vinculación a la comunidad», a aquellos con «un interés en la sociedad», ya que sólo éstos podrían realizar juicios competentes y razonables. Es interesante observar que, ya en los primeros años de la independencia, emergió una nueva estrategia de concesión y denegación simultáneas de dere­ chos de voto a diferentes grupos de electores que sería ampliamente desarro­ llada durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religio­ sos se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por prime­ ra vez. Pero, por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimien­ tos formales de ser mayor de 21 años de edad, de género masculino, tener la ciudadanía y ser residente, mientras que ocho estados modificaron sus consti­ tuciones para excluir de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor par­ te de los indios. En conjunto, el electorado de los 13 estados «probablemente pasó de un 50-80 por ciento [de la población adulta masculina] en el período provincial tardío a un 60-90 por ciento al término del período revolucionario» (Dinkin, 1982), lo cual significa alrededor del 15-25 por ciento de la población total. Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel lo­ cal fue introducido en las colonias españolas de América del Norte y del Sur más abruptamente que en las colonias británicas. Tras la invasión de España por las tropas de Napoleón en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las Cones medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los represen­ tantes a la Junta Central de España fueron elegidos indirectamente con sufragio restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de elecciones y loterías. Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una com­ binación de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La Constitución aprobada en Cádiz en 1812 introdujo el sufragio masculino vir­ tualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se ampliaba el electorado, se aumentó la proporción de representantes proce­ dentes de las colonias españolas en las Américas y en Filipinas. En 1812, todos los hombres de más de 25 años de edad y nativos de la provincia, cualquiera que fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos grupos a partir de la presunción de que no compartían ciertos intereses comu­ nes básicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miem­ bros de las órdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los caren­ tes de empleo o negocio u otro «modo de vida honesto». Se admitió, sin em­ bargo, que votaran los indios nativos en las colonias (Chávarri, 1988; DemélasBohy y Guerra, 1996). La movilización electoral inicial, que en España se interrumpió pronto con el restablecimiento de la monarquía tradicional, fue un episodio muy importan­ te en el proceso por el que las colonias españolas obtuvieron su independencia. Más de cien ciudades americanas participaron en las primeras elecciones espa­ ñolas y la política electoral movilizó a amplios grupos en el proceso inmediato

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subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel elec­ toral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeñas ciudades y los organismos provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la caída de la dominación espa­ ñola facilitara la fragmentación territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este empuje explica la «temprana existencia [en 1820] de un sufragio relativa­ mente amplio en el mundo hispánico... con pocas excepciones, en la mayor par­ te de los países de América Latina la idea de un sufragio extenso ganó apoyos durante la primera mitad del siglo xix hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo occidental» (Posada-Carbó, 1996: 6). Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Es­ paña (el México actual) en 1812-20. Para la elección de representantes tanto a las Cortes españolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron dis­ tritos electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran unidades socialmente bastante homogéneas. En muchos lugares las Repúblicas indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, ac­ ceder a la votación y a los cargos públicos, al tiempo que se mantenía la homo­ geneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prácticas electorales obtu­ vieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de voto a todos los hombres adultos con más de 18 años de edad y a los casa­ dos más jóvenes, incluidos no sólo los nativos sino también los «extranjeros pa­ triotas» (Annino, 1995, 1996). De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, así como otras pro­ vincias en Río de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con re­ glas poco definidas en 1811. Más formalmente, se estableció el sufragio univer­ sal de todos los hombres de más de 20 años de edad para elecciones directas de representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron derechos de voto a un 20 por ciento de la población total (Chiaramonte, 1995; Alonso, 1996). La Corona de Portugal convocó elecciones en 1821, según las reglas pro­ porcionadas por la Constitución española de 1812. En Brasil, «las elecciones mo­ vilizaron el interés de la mayoría de la población adulta masculina de los muni­ cipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo». Los requisitos econó­ micos eran bajos y podían ser cumplidos por todos «excepto los mendigos y va­ gabundos» y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados con una participación relativamente amplia. «Aproximadamente, la mitad de los hombres liberados mayores de 24 años de edad estaba en el censo y, en algunas provincias, su número llegó al 85 por ciento» (Graham, 1995). Así pues, algunas comunidades relativamente pequeñas y homogéneas fue­ ron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elec­ ciones con amplios derechos de voto. Pero la creación repentina de nuevos esta­ dos grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto amplios produjo una gran inestabilidad política. La movilización política fue do­ blegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor parte de los nuevos estados en Iberoamérica, así como en España y Portugal, du­ rante la segunda mitad del siglo xix.

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2.2. Electorados complejos La complejidad de los electorados amplios en comunidades políticas modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nue­ vas demandas de bienes públicos y de la sumisión de nuevos temas po­ líticos a decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el número de temas de la agenda política y cuanto más au­ menta la dispersión de las correspondientes preferencias de los votantes, más incierta deviene la elección social. En contraste con. las comunida­ des simples anteriormente revisadas, en electorados complejos sólo se pueden obtener resultados estables y satisfactorios mediante la intro­ ducción de nuevos mecanismos institucionales más sofisticados. La inclusión de nuevos votantes en el electorado puede ser conside­ rada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, según el número de nuevos votantes, su información política, la «posición» de sus preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, así como la fragmentación de los votantes y gobernantes existentes. Como se verá más adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los votantes existentes, como los niños, los jóvenes, las mujeres y los sir­ vientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien in­ cluso susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza po­ tencial derivada de la concesión de derechos de voto a otros grupos. En cambio, otros nuevos votantes políticamente desorganizados y poco in­ formados, especialmente los campesinos en las áreas rurales, pueden producir elecciones sociales menos previsibles a inducción de empresa­ rios políticos audaces. Por último, se suele esperar que los pueblos colo­ nizados, los grupos étnicos dominados y las clases trabajadoras compac­ tas, si se les permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio político establecido. Los gobernantes en el poder, especialmente si están altamente cohe­ sionados y se enfrentan a movimientos de oposición débiles, tienden a preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que pro­ ducen ganadores y perdedores absolutos, como ocurrió con la mayor par­ te de los líderes políticos conservadores y liberales en el siglo xix. En cambio, las minorías emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y, al mismo tiempo, a favor de la representación proporcional y otras fórmulas institucionales pluralistas, como ocurrió con los socia­ listas en muchos países a finales del siglo xix. Sin embargo, si los gobernantes están sometidos a un desafío sufi­ cientemente creíble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliación del electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les garanticen que compartirán el poder, como hicieron algunos conser­ vadores a finales del siglo xix y principios del xx. Por el contrario, la opo-

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sición desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero también por mantener fórmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de con­ vertirse en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente. Esta sección está dividida en dos. Primero, se revisan los argumen­ tos a favor y en contra de la ampliación del electorado. Segundo, se iden­ tifican diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferen­ tes combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de vo­ tantes y arreglos institucionales. Arg u m en to s

s o b r e e l su fr a g io

Los argumentos a favor o en contra de la extensión de los derechos de voto han sido más discutidos y se han hecho más sofisticados en la época moderna, a medida que las nuevas unidades políticas amplias in­ cluían electorados potencialmente complejos, que en las experiencias más antiguas de tipo local que se han revisado en la sección anterior. El desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las economías de gran escala, la división del trabajo y otros factores que han permitido la creación de los estados-nación modernos, han incrementa­ do la complejidad de las comunidades políticas y han hecho más intrin­ cada la asignación de derechos de voto. Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanen­ tes se han usado ampliamente para apoyar la ampliación del electorado. En este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armonía y homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una co­ munidad política que es relativamente difícil de encontrar en sociedades modernas. Una evolución lógica del argumento de los derechos natura­ les ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas características so­ ciales y culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de hecho, ha llevado a enunciar irnos requisitos más restrictivos para los derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliación de los electorados han usado la doctrina de los derechos na­ turales colectivos para mantener la representación «orgánica» de los es­ tamentos o los privilegios de los votantes existentes. En parte como consecuencia de estas debilidades teóricas de algu­ nos promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos na­ turales ha tendido a ser sustituido por argumentos alternativos más cla­ ramente basados en las consecuencias esperadas de la ampliación de los electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos derechos de voto. De hecho, a casi ningún grupo social se le ha reconocido sin discusión que fuera portador de derechos de voto natu­ rales y la mayor parte de ellos han sido excluidos, o al menos se ha pro­

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puesto que lo fueran, en algún momento o lugar por una variedad de razones. Los niños, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuen­ tes y los que no tienen casa están casi siempre excluidos de las votacio­ nes. Es interesante observar que esta exclusión se basa en el supuesto de que tales individuos no son capaces de tomar decisiones razonables so­ bre asuntos colectivos o de que no comparten suficientemente unos in­ tereses comunes significativos con los demás miembros de la comunidad. Como se verá, estos mismos o análogos argumentos han sido utilizados para excluir a otros grupos. Durante mucho tiempo se consideró que las mujeres estaban insuficientemente implicadas en los asuntos públicos para participar en las elecciones políticas; muchos jóvenes y adolescen­ tes aún son considerados inmaduros para tomar decisiones políticas; los ancianos han sido vistos como particularmente vulnerables a la manipu­ lación debido a su dependencia de las pensiones pagadas por el Gobier­ no; los indios, los negros, los judíos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes de los votantes existentes; y los trabajadores indus­ triales fueron ampliamente vistos como una mayoría amenazante a la que se deberla impedir que se convirtiera en una fuerza electoral. A la inversa, pero también sobre la base de las consecuencias políti­ cas esperadas, los terratenientes, los monárquicos y los católicos frieron amenazados con la privación o efectivamente privados de derechos de voto por modernos movimientos liberales debido a su vinculación con el Antiguo régimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elec­ ciones basándose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesa­ nos, los tenderos y otras gentes «burguesas» fueron atacados por su do­ minio social en ciertas comunidades industrializadas con un proletaria­ do en expansión. Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la elección social: la dispersión de las preferencias de los votantes, es decir, el nú­ mero de nuevos votantes potenciales y la «posición» relativa de sus pre­ ferencias con respecto al número y las preferencias de los votantes exis­ tentes. Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto tendrá unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los votantes existentes, no cabe prever que la concesión de estos de­ rechos provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarán deci­ siones vacilantes y volátiles, hay mucho margen para manipular la elec­ ción social y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por úl­ timo, cuando los nuevos votantes tienen preferencias compactas y dife­ renciadas y son capaces de formar una mayoría alternativa, pueden pro­ ducir una nueva elección social que será considerada muy perjudicial para los votantes existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un análisis coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuación se revisan los argumentos mencionados desde la perspecti­ va de sus consecuencias sobre la elección social que hemos esbozado.

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(Para una comparable tipología en tres categorías de los argumentos re­ tóricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la po­ lítica social, véase Hirschman, 1991.) Inocuidad.

Ciertos autores contemporáneos han sostenido que las personas «de­ pendientes», dado que están dirigidas políticamente por personas que comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de de­ sarrollar preferencias políticas diferenciadas. Cabe así considerar que los niños, los jóvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueños con derechos de voto. La idea de una representación virtual ya había emergido en algunas sociedades más o menos homogéneas durante la Edad media. En aquel tiempo se argumentó que, así como el padre de un hogar tradicional po­ día votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes pater­ nalistas podían actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este ar­ gumento, adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presunción de que los no votantes no producirían una distorsión potencial de la elec­ ción social y, por tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votarían como los miembros del grupo ganador existente. El concepto de representación virtual sin votar se usó como argu­ mento contra la concesión de derechos de voto a los colonos, en parti­ cular en las colonias británicas en América del Norte. Durante la polé­ mica que llevó a la guerra por la independencia americana, ciertos polí­ ticos británicos mantuvieron que la Cámara de los Comunes representa­ ba de hecho a los colonos, aunque éstos no eligieran a sus propios re­ presentantes en la cámara, porque los colonos compartían los mismos in­ tereses que aquellos que votaban en Gran Bretaña. En consistente réplica a estas aserciones, la independencia de las co­ lonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se habían convertido en «un pueblo diferente», lo cual significaba que habían de­ jado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los británi­ cos y que habían desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que no eran suficientemente atendidos en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, esto no impidió que las comunidades americanas indepen­ dientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin derecho de voto o para añadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban privados de votar, incluidos las mujeres y los niños, bajo la presunción de que no tenían intereses diferentes de los electores adultos varones. A partir de esta discusión, el liberal inglés James Mili precisó los ar­ gumentos. Mili apoyó una ampliación considerable del electorado en Gran Bretaña a principios del siglo xix, pero no llegó a incluir en ella a los votantes «superfluos». En una serie de artículos publicados entre

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1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mili subrayó el papel dirigente de la «clase media» en la promoción de esta­ bilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una línea comparable a como el «votante mediano» ha sido considerado capaz de producir alta utilidad social en la moderna teoría de la elección social. Concretamen­ te, Mili esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover reformas liberales. Pero también confiaba en que la inmensa mayoría de la gente que sentía una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros de la clase media (a través de su empleo, su renta, la protección que recibía, el alojamiento y la salud) «querrá ser guiada por su consejo y su ejemplo». De acuerdo con ello, James Mili estaba a favor de un amplio sufra­ gio adulto masculino que incluyera a «ciertas clases, profesiones y colec­ tividades» que se habían convertido en centrales en la sociedad moderna, pero habían sido excluidas del voto en el período anterior. Sin embargo, Mili pensaba que cualquier otra porción de la comunidad más allá de es­ tos grupos, «si emergiera dentro del cuerpo elector, sería lo mismo». La inferencia lógica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras señalaba que «todos aquellos individuos cuyos intereses están indiscuti­ blemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del electorado] sin inconveniente». Éstos incluían, en particular, a todos los niños y jóvenes cuyos intereses están incluidos en los de sus padres. Ja­ mes Mili esperaba que, dado que la gran mayoría de los hombres mayo­ res tenían hijos, cuyos intereses contemplaban como una parte esencia] de los suyos propios, aunque los jóvenes no votaran, sus intereses no se­ rían sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los de­ rechos de voto podían ser negados sin mayor problema a las mujeres dado que «los intereses de casi [sic] todas ellas están incluidos en los de sus pa­ dres o en los de sus maridos» (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978). Es interesante observar que este argumento fue más tarde utilizado por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos de voto a las mujeres. «Si las opiniones y los intereses de las mujeres son idénticos a los de los hombres de un grado social similar», decía la su­ fragista americana Lydia E. Becker, «no hay ningún peligro en darles los mismos medios de expresarse que se dan a los hombres» (Becker, 1872). En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revela­ rían las mismas preferencias políticas que sus padres y maridos con de­ rechos de voto llevó a algunos líderes políticos a percibir el sufragio de las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia inno­ vadora de otros grupos con preferencias más diferenciadas que obtenían nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, de­ sarrolló este argumento del «contrapeso». Jacobi elogió los valores fe­ meninos a favor del «conservadurismo, el ahorro, la repulsión por el des­ pilfarro, el interés en el carácter personal, la simplicidad extrema de sus juicios, su preocupación por los temas directos y vitales, cualidades to-

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das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a las mujeres y deben continuar rodeándolas», como razones para darles el voto. Jacobi esperaba que «la influencia de las mujeres que actual­ mente están implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente in­ civilizada que se encuentran entre nosotros, será utilizada no sólo para dar apoyo a los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a las ignorantes mujeres votantes de modo que actúen como contrapeso, cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignoran­ tes e interesados» (Jacobi, 1894). Con una orientación parecida, algunas mujeres católicas y conser­ vadoras crearon la Unión Francesa para el Sufragio Femenino, la prime­ ra organización nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus lideres equiparaban la emancipación de la mujer a la defensa de la iglesia, la familia y la patria. Más concretamente, promovieron la fór­ mula de un «sufragio de familia» por el que sólo el cabeza de familia vo­ taría, pero con tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los abuelos y los niños, en el supuesto de que todos ellos compartían los mismos intereses (Rosanvallon, 1992). El argumento de la «inocuidad» se hizo más sofisticado a medida que se desarrolló el movimiento sufragista. Así como la tradicional esfe­ ra de la mujer en el hogar se hizo más pública a través del desarrollo de grandes establecimientos comerciales, lavanderías y escuelas públicas, y así como un mayor número de mujeres entró en el mercado de trabajo, se argumentó que sus intereses se fundían con los de los votantes hom­ bres ya existentes por dos vías diferentes. Primero, estos cambios provo­ caban nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varón se acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segun­ do, las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y económicos parecidos a los de sus compañeros hombres (Kraditor, 1965, esp. cap. 3; Harvey, 1998). Riesgo

En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja tradición que señala los riesgos de permitir la participación electoral de gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal como el argumento del «riesgo» fue formulado, por ejemplo, en una asamblea local francesa de mediados del siglo xviii con respecto a la elec­ ción de artesanos como diputados, ciertas gentes son «fáciles de engañar, incapaces de entender por sí mismos qué favorecería los intereses de la ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que votan» (Temple, 1973: 78). Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento po­ lítico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un in­ dividuo reconozca incluso los nombres de los candidatos. Este argu­

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mentó ha arraigado en países en los que se ha introducido o se ha pro­ puesto una ampliación repentina del electorado en un contexto de ainalfabetismo masivo y en ausencia de partidos políticos bien organizados, como en algunos estados europeos del siglo xix. Para el observador alar­ mado, los votantes desinformados pueden ser víctimas de los patronos, los aspirantes a dictador, los demagogos, los fanáticos o los extremistas de variados colores. Entonces, la elección social sería imprevisible e ines­ table, dado que podrían formarse mayorías variables por iniciativa de lí­ deres ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solían ver como una «pendiente resbaladiza» hacia lo desconocido. Este tipo de advertencia se dirigió contra el argumento de la «ino­ cuidad» antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el Canciller Otto Fürst von Bismarck cuando promovió el sufragio mascu­ lino universal en la Confederación de Alemania del Norte (y más tarde en el Imperio Germánico). Implícitamente, Bismarck esperaba que los campesinos, que eran globalmente leales al Rey, serían también obe­ dientes a sus señores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo, como señaló el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios políticos potenciales que habían sido previamente marginados de la ac­ tividad política, como el clero católico en las áreas rurales y los líderes socialistas y comunistas en las fábricas y minas, podrían hacerse con el control de los nuevos votantes y producir una alta fragmentación de los representantes electos. «El sufragio masculino universal, sin partidos po­ líticos firmemente establecidos y bien organizados», advertía, «especial­ mente en un estado federado como Alemania, crearía numerosas frac­ ciones incapaces de formar una mayoría, un parlamento edificado sobre arenas movedizas» (Mohl, 1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427). Es muy interesante observar que esta posición también puede en­ contrarse en el lado izquierdo del espectro político. En situaciones en las que amplias capas de la población estaban privadas del voto en las elec­ ciones políticas, ciertos líderes liberales, radicales y socialistas fueron rea­ cios a una ampliación significativa del electorado. Temían que los nuevos votantes desinformados serían engañados por empresarios políticos sin escrúpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar dere­ chos de voto, muchos líderes políticos de la izquierda dieron prioridad a la promoción de la educación pública y la escuela obligatoria, la cual era considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, más concretamente, una condición necesaria para formar electorados «cons­ cientes» y homogéneos capaces de apoyar programas progresistas. El socialista británico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en referirse a «la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las clases trabajadoras». De acuerdo con ello, consideró que un gobierno basado en elecciones populares «sólo podría ser tolerado como el mejor medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad me­ diante una educación superior de todas las clases» (Owen, 1828, 1844, en 1993, vol. 1: Lili; vol. 2: 121).

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Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en 1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que «el sufragio uni­ versal dado a un pueblo tan carente de educación como el nuestro, en vez de ser un instrumento de progreso, es sólo un obstáculo a la liber­ tad» (Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasión, el socialista Louis Blanc pidió el aplazamiento de las elecciones para evitar «la su­ perioridad numérica del campesinado ignorante sobre la población edu­ cada de las ciudades» (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario Louis-Auguste Blanqui se refirió a los trabajadores oprimidos como «un rebaño ciego», debido al control del mismo por la Iglesia, y anunció que «las elecciones, si tienen lugar, serán reaccionarias» (Bastid, 1948). En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la ob­ tención del derecho de voto en una población ampliamente analfabeta se consideró que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fue­ ran manipuladas políticamente por los tradicionales poderes locales. Esto parecía particularmente peligroso para la cohesión nacional en un período de muy temprana unificación del estado italiano. Mientras tan­ to, en España, ciertos liberales del siglo xdí rechazaron el sufragio uni­ versal por el temor de que los nuevos votantes sin educación fueran en­ gañados por patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el pro­ gresista Sabino Herrero, por ejemplo, declaró: «Es mejor retrasar el su­ fragio universal que falsificarlo» (Serrano, 1993: 215-216). Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos líderes liberales de algunos países europeos temían que las mujeres serían ma­ nipuladas por la Iglesia y caerían bajo influencia reaccionaria. Este te­ mor contestaba los argumentos conservadores sobre la «inocuidad» y el «contrapeso» del sufragio femenino antes descritos. El liberal británico Williaxn E. Gladstone sostuvo que la «participación personal» de las mu­ jeres en las elecciones constituiría «no sólo un mal práctico de los más graves, sino algo intolerable» (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radi­ cal de Francia, Georges Clemenceau, creía que «si se diera el derecho de voto a las mujeres mañana, Francia retrocedería inmediatamente a la Edad Media» (Hause, 1984: 16). Según ciertos líderes socialistas de principios del siglo xx, así como los derechos de voto de los trabajadores deberían estar subordinados a su educación, los de las mujeres deberían estar también subordinados a su liberación económica, lo cual podía implicar incluso la abolición de la propiedad privada. Sólo mediante la supresión de las relaciones de fami­ lia existentes apoyadas en una economía capitalista —pensaban— se ob­ tendría la igualdad de género como consecuencia natural, mientras que, bajo el capitalismo, el voto de las mujeres llevaría los proyectos progre­ sistas a la deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mu­ cho tiempo en contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias más conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas. Aun en fecha tan tardía como 1931, la mayor parte de los republi­ canos de izquierda españoles se oponían a la introducción del sufragio

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femenino en la recién establecida Segunda República con el argumento de que las nuevas votantes serían dominadas por el clero conservador. La oposición incluía a dos mujeres políticas muy expresivas, la radical-so­ cialista Victoria Kent y la socialista Margarita Neíken (ésta en desacuer­ do con la mayor parte de sus compañeros de partido varones). Kent, en particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que éstas consi­ guieran «una educación universitaria y la liberación de sus conciencias» (Capel, 1992). Amenaza

En contraste con las presunciones de que los no votantes serían bien inocuos, bien imprevisibles o fácilmente manipulados, también pueden ser vistos como amenazantes por los votantes existentes. Esto sucede cuando los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia co­ mún muy compacta que se opone a la norma prevaleciente, especial­ mente con respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayoría que entra en el electorado puede cambiar la elección social de un modo radical a costa de los ganadores anteriores. En algunos tem­ pranos episodios modernos de ampliación de los derechos de voto, este pronóstico fue temido por los miembros esclarecidos de los grupos que podían convertirse en perdedores en el futuro, así como celebrado por los líderes de los grupos potencialmente ganadores. Thomas B. Macaulay, un liberal moderado inglés, fue uno de los de­ fensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En vísperas de la ley, subrayó los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una re­ forma radical de los derechos de voto erosionaría la seguridad de la pro­ piedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habría una mayoría numérica de pobres que gobernaría y que esta mayoría, si­ guiendo sus intereses inmediatos, intentaría expropiar a la minoría rica. De acuerdo con ello, Macaulay pensaba que el sufragio debía ser limita­ do. Por un lado, «todo agricultor y todo tendero decentes podrían poseer el derecho de voto», decía. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberían ser excluidos, especialmente «en países [como el Reino Unido] en los que una gran mayoría vive al día [en condiciones de subsis­ tencia]». Esta posición no se basaba en un derecho natural absoluto, sino más bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que podía ser adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el criterio a favor de una elección social estable llevó a Macaulay a aceptar que «en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de conseguir trabajo, riqueza y una vida decente, como Estados Unidos, no está muy decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po­

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bres saquear a los ricos». Los derechos de voto para los pobres, concluía, no serían tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, se­ rían aceptables allí. Análogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres por­ que veía a las mujeres, en todo el mundo, «en un estado de esclavitud personal». Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres, creía que sus votos no serían tan inocuos como otros (incluido James Mili) pensaban. Las mujeres podrían desarrollar intereses y deseos polí­ ticos alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia protección de los hombres —decía Macaulay— se les debía negar el derecho de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978). Los temores con respecto a la propiedad privada también alcanza­ ron a algunos destacados liberales moderados de la época. Pierre-Paul Royer-Collard elogió el papel de los votantes intermedios en la produc­ ción de resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que «todos los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media». Sin embargo, cuando analizó las leyes electorales que iban a aprobarse durante la monarquía constitucional francesa, postuló que se requiriera «un cierto grado de riqueza personal» para dar el derecho de voto a una persona. La riqueza se usaba aquí como un índice de la capacidad indi­ vidual de hacer «un juicio libre e informado». En contraste con el típico argumento del «riesgo» con respecto a las elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para ser capaz de tomar decisiones «razonables» no era postulado con la in­ tención de impedir decisiones volátiles de votantes desinformados que producirían resultados inestables. En este enfoque se pretendía mante­ ner los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconocía la existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la prueba de la «aptitud política» y de la capacidad de votar «correctamen­ te» del individuo —en otras palabras, la capacidad de votar por los inte­ reses esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, según Barante, 1863: 103-117). En una línea parecida, y quizá más explícitamente, el político libe­ ral y novelista romántico francés, Benjamin Constant, declaró que para votar, como para ser «miembro de una asociación, una persona necesita cierto grado de instrucción y un interés común con los demás miembros de la asociación». En esta perspectiva, la instrucción de los votantes era considerada una condición suficiente para producir tina elección social aceptable si se cumplía la condición necesaria de que los votantes com­ partían un interés común con el grupo ganador previamente existente. La educación era un instrumento para evitar la manipulación, de un modo parecido a como lo era para quienes temían el riesgo de la imprevisión y la inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consi­ deraba que la manipulación de los nuevos votantes sólo sería evitada si éstos eran capaces de identificar sus intereses de acuerdo con las pre­

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ferencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufra­ gio «de riesgo» implicaba que los votantes ignorantes podrían ser enga­ ñados y votar contra su propio interés, el sufragio «amenazante» impli­ caba que los votantes podrían votar en su propio interés contra los de los votantes previamente existentes. La instrucción servirla no para hacerles conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista dominante. Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas catego­ rías de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los exclui­ dos deberían ser, primero, los niños, porque no tienen instrucción; se­ gundo, los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la población nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del «ocio in­ dispensable para adquirir conocimiento y claridad de juicio», es decir, «todos aquellos a los que la indigencia mantiene en una situación de de­ pendencia perenne y les condena a trabajar cada día [porque] saben tan­ to de los asuntos públicos como los niños y no tienen más interés que los extranjeros en la prosperidad nacional» (Constant, 1815, cap. 6). El líder conservador español, Antonio Cánovas, se opuso repetida­ mente a la introducción del sufragio universal con argumentos pareci­ dos. Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: «El sufragio universal y la propiedad son antitéticos, y no vivirán juntos, porque no es posi­ ble, mucho tiempo... El sufragio universal siempre será una farsa, un engaño a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violen­ cia de los menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de clases directoras; o será, en estado Ubre y obrado con ple­ na independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible.» En 1888, frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en Es­ paña, Cánovas —de acuerdo con las categorías que hemos distinguido hasta aquí— señaló la diferencia entre el «riesgo» de que voten los anal­ fabetos y la «amenaza» de que voten los pobres. «Yo creo —dijo— que el sufragio universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la go­ bernación del país a la muchedumbre, no sólo indocta, y eso sería casi lo de menos, sino a la muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y la ruina del principio de propiedad» (Cánovas, 1884-1890). Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio su­ fragio adulto y de que éstos pudieran subvertir las bases de las estructu­ ras sociales existentes también fue confirmada por el bando contrario. Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio univer­ sal en Francia en 1848, la cual llevó a la elección directa del príncipe Louis Bonaparte como Presidente de la República y después a la disolu­ ción de la Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Impe­ rio, fue muy decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente desconfiados con respecto a este mecanismo de elección social y, como se ha mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-

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tos a largo plazo de la educación pública o, en general, en la guía de los líderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovió el papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras ignorantes mediante la formación de partidos políticos obreros, lo cual inspiró tanto la formación de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl Kautsky como la organización de la «vanguardia revolucionaria® en partidos comunistas por Vladimir Lenin. Sin embargo, sobrevivió cierta ambigüedad, la cual permitió el de­ sarrollo de una opinión alternativa a favor del sufragio universal como una oportunidad para formar una nueva mayoría. En fecha tan tempra­ na como 1852, Karl Marx ya había escrito que, en contraste con lo que estaba sucediendo en Francia, «el sufragio universal [sería] el equivalen­ te del poder político de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el proletariado constituye la mayor parte de la población», confirmando, pues, la «amenaza» implícita que los defensores de la propiedad privada habían percibido en el voto de los trabajadores. Marx especuló que «la implantación del sufragio universal en Inglaterra sería una medida mu­ cho más socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Conti­ nente. Su resultado inevitable, aquí [en el Reino Unido], sería la supre­ macía política de la clase obrera» (Marx, 1852: 332). Tras la introducción de un virtual sufragio masculino universal en Alemania, Marx observó en 1880 que «el derecho de voto se ha transformado de un medio de engaño, como era antes, en un instru­ mento de emancipación». Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esbozó una coalición potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio universal que empezara por «las masas más numerosas y compactas, la "fuerza de choque" decisiva del ejército proletario in­ ternacional » y «conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la pequeña burguesía y los campesinos pobres, y se asen­ tara en el poder decisivo de la tierra, ante el cual todos los demás po­ deres tienen que inclinarse, les guste o no» (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado por Edward Bemstein a principios del siglo xx y se convirtió en la base de la participación electoral de los socialdemócratas. Análogamente, la expectativa de que no sólo los derechos políticos de los obreros, sino también los de las mujeres pudieran producir cam­ bios sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no sólo temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por algunas líderes destacadas del movimiento feminista. En los prime­ ros tiempos del movimiento, Mary Wolistonecraft había apuntado esta idea. Reconocía abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su «locura». Pero defendía los derechos de las mujeres en la expectativa de obtener consecuencias sociales benéficas, concretamente «la mejora moral que una revolución en los modos femeninos cabría esperar que produjera naturalmente» en la sociedad dominada por los hombres (Wolistonecraft, 1792, cap. 13).

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Del mismo modo como los antifeministas sostenían que el orden social requería un modelo de familia que comportara la subordinación política de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los derechos políticos de las mujeres producirían cambios radicales en las relaciones familiares. La participación política de las mujeres daría relieve a nuevos temas vinculados a la educación, el bienestar social y los niños y, como consecuencia, se, elevaría moralmente la vida públi­ ca. Los gobiernos basados en el sufragio de las mujeres serían incluso «menos proclives a ir a la guerra sin necesidad real», como declaró la Unión del Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63). Estos argumentos fueron también desarrollados por algunos defen­ sores destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mili, uno de los fundadores del movimiento sufragista británico. Por un lado, Mili compartía la preocupación de otros líderes progresis­ tas anteriormente mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. «La enseñanza universal debe preceder al derecho de voto uni­ versal», decía. Mili incluso propuso que se dieran diferentes números de votos a diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educación (Mili, 1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mili, prestarían una contribución sustancial a la vida pública a partir de sus específicas cua­ lidades intelectuales y morales. Con la participación política de las mu­ jeres, «todas las tendencias egoístas, la autocontemplación, el autointerés injusto que existe en la humanidad, serían permanentemente despla­ zados». La influencia de las mujeres «sólo sería favorable a la virtud pú­ blica» (Mili, 1869, cap. 4). Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en Estados Unidos en el siglo xdc, defendió más concretamente que el pre­ dominio de plagas sociales como la prostitución, los delitos sexuales y los asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de re­ solver los problemas sociales, que éstos eran causados por la dependen­ cia de las mujeres y que su curación sería la independencia económica de las mujeres y la igualdad política. «Soy una plena y firme creyente —decía— en la revelación de que es a través de las mujeres que la raza [humana] será redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipación inmediata e incondicional de toda sujeción política, industrial, social y religiosa» (Anthony, 1875). De un modo parecido, la líder de las sufragistas francesas, Hubertine Auclert, sostenía que la liberación política de las mujeres reduciría la guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y crearía la oportunidad de cons­ truir un «Estado maternal» que se hiciera cargo de la asistencia sanita­ ria pública y de la protección de los niños, los enfermos, los parados y los ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).

QUIÉNES PUEDEN VOTAR E str a teg ia s

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s o b r e lo s d e r e c h o s d e v o to

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos natura­ les con respecto a la ampliación del electorado han sido ampliamente reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual moderno. Para algunos de los autores y políticos mencionados, los dere­ chos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adop­ tado como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores re­ ticentes de las ventajas del sufragio igual «natural». En este último enfo­ que, el argumento de la conveniencia era en sí mismo una conveniencia, pero indujo de algún modo a prestar atención a Jas consecuencias colec­ tivas de los derechos de voto individuales. En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersión de las preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve. No cabe duda de que el sufragio universal puede producir re­ sultados ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un ele­ mento permanente de la comunidad política sobre la base de ciertas ca­ racterísticas de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas oportunidades significativas de bienestar económico y barreras bajas en­ tre diferentes grupos de etnia y de género. Pero ciertos arreglos institu­ cionales pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plura­ les y con altas desigualdades, bien mediante la reducción del número de alternativas disponibles, bien transfiriendo la elección social a un estadio institucional poselectoral basado en negociaciones moderadoras. Entre los autores y los políticos antes presentados, algunos querían excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que ten­ dría la «clase media», pero sólo concebían este papel como la obtención de adhesión de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a tra­ vés de algún juicio «esclarecido» o «correcto». Otros, por último, preten­ dían establecer la supremacía de la «clase obrera» mediante «la con­ quista» de las capas medias de la sociedad. Todas estas estrategias tendían a mantener o crear una sola mayo­ ría absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartían el supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una elección social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de toma de decisiones, incluida en particular la representación propor­ cional, permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un grupo vota de acuerdo con algún interés de grupo diferenciado, las ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas interme­ dias, moderadas, «esclarecidas» y «correctas», capaces de distribuir am­ plia y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento fue relati­ vamente tardío. Por ello, la elección de diferentes instituciones ha acom-

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INSTITUCIONES POLITICAS

panado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en distintos países según las expectativas sobre las decisiones colectivas que producirían. Desde el punto de vista de los votantes y los lideres existentes, una estrategia acertada para la asignación de los derechos de voto debería conseguir dos objetivos principales. Primero, debería mantener dentro de unos límites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en eleccio­ nes sucesivas o, en los términos que han sido introducidos anteriormen­ te, limitar el «riesgo» de un electorado ampliado. Segundo, debería evi­ tar la formación de una mayoría electoral alternativa capaz de cambiar radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en los mismos términos antes utilizados, neutralizar la «amenaza» plan­ teada por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes «inocuos» —aquellos que tenderán a reproducir las pautas de voto de los votantes existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particu­ lar, con el voto de las mujeres— pueden ser usados por los líderes en el poder para ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o amenazantes. Hay dos elementos-institucionales básicos que pueden ser manipu­ lados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales. Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elémentos, cabe identificar tres estrategias básicas con respecto a los derechos de voto en la historia de los primeros procesos de democratización. La primera, el modelo «anglo», se basa en una asignación gradual de derechos de voto a diferentes grupos minoritarios a través de un proceso lento y largo de reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada pequeño paso en la asignación de derechos de voto a nuevos gru­ pos minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboración con uno de los grandes partidos existentes, dando así a los líderes existentes la posibilidad de mantener un control significativo de la agenda política y de mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas co­ lonias británicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero también restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias políticas variadas, así como niveles relativamente bajos de participación política. La segunda estrategia, el modelo «latino», comporta un salto repen­ tino desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habi­ tualmente por iniciativa de la izquierda política o de nuevos grupos, bajo reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condi­ ciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos políticos bien

QUIÉNES PUEDEN VOTAR

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organizados, como ocurría en el momento de introducir amplios dere­ chos de voto por primera vez en Francia, Italia, España, así como en cier­ tas colonias «latinas» en las Américas y en África, esta estrategia tiende a provocar una gran imprevisión y una alta inestabilidad electoral, lo cual lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autori­ tarias. Por último, la tercera estrategia, según el modelo «nórdico», la cual se desarrolló en Alemania y en países del Norte de Europa como Suecia, Noruega y Finlandia, hace compatible la concesión repentina de dere­ chos de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de es­ tabilidad política. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introdu­ cen «desde arriba» nuevos mecanismos institucionales a favor del plura­ lismo político. En particular, se adoptan la representación proporcional u otras «salvaguardas» institucionales capaces de promover una política multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y moderados pueden desempeñar un papel decisivo. De este modo, el riesgo de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y líderes existentes pueden esperar que continuarán teniendo oportunidades de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una in­ fluencia significativa en el proceso político. Como consecuencia de es­ trategias multipartidistas que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos ins­ titucionales pluralistas basados en el sufragio universal tienden a durar. Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proce­ so de ampliación de los derechos de voto en varios países. El tamaño del electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre la población total. El aumento (o disminución) relativo en cada es­ tadio (en la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Uni­ dos, así como las antiguas colonias británicas de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, han desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo que nunca han ampliado el electorado existente en más de unos pocos puntos porcentuales de la población total y sólo en porcentajes de dos cifras con ocasión de la introducción del sufragio de las mujeres. La suavidad de esta vía se ha reforzado con mecanismos adi­ cionales que distorsionan la representación a favor de los votantes tradi­ cionales o desincentivan la participación electoral. En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y Espa­ ña como el grupo nórdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Fin­ landia han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos los casos, la introducción del sufragio adulto masculino implicó que el número anterior de electores se multiplicara de golpe por varios ente­ ros y que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la población total. Sin embargo, mientras que en los países mencionados de la Europa latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron experiencias conflictivas, poco duraderas o falseadas de su­ fragio masculino universal, en los países de la Europa nórdica un marco

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INSTITUCIONES POLITICAS C u a d ro 2.1 .a Tamaño del electorado: el modelo «anglo»

Derechos de voto

Electores como porcentaje de la población total

Reino Unido Reglas informales 1716-1831 1832-1866 Hombres adultos (21), impuestos 1867-1884 Hombres adultos, menores impuestos Hombres adultos, aún menores impuestos 1885-1917 1918-1927 Hombres adultos, algunas mujeres 1928-1970 Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años) 1971Estados Unidos Reglas informales 1776-1788 1789-1878 Hombres blancos adultos (21), con propiedad o impuestos 1879-1919 Blancos adultos, no negros del Sur Incluidas mujeres adultas 1919-1963 Incluidos negros del Sur 1964-1970 Hombres y mujeres (desde 18 años) 1971Canadá 1891-1917 Hombres europeos adultos (21) 1918-1959 Hombres y mujeres europeos adultos 1960-1970 Incluidos indios y esquimales Hombres y mujeres (desde 18 años) 1971Australia 1901-1902 Hombres adultos (21) con impuestos, algunas mujeres 1902-1967 Hombres y mujeres adultos, excepto aborígenes Hombres y mujeres adultos 1968-1972 Hombres y mujeres (desde 18 años) 1973Nueva Zelanda Hombres europeos adultos (21), 1851-1875 con propiedad o ingreso 1876-1892 Hombres adultos 1893-1964 Hombres y mujeres adultos 1965-1973 Hombres y mujeres más jóvenes (20) Hombres y mujeres (desde 18 años) 1974N o ta ; L o s rangos de valores sobre la población total son F u e n te : Cálculos del autor con datos en Mackie and Rose

Aumento en puntos porcentuales

3 4 8-9 15-19 44-49 65-70 72-78

+1 +4 +6 +25 +16 +2

15 16-20 21-24 49-55 60 67-70

+1 +1 +25 +5 +7

25-30 50-55 55-60 60-65

+20

25 50-55 55 60-65

+25 +5

15 25-30 48-55 55 60-65

+10 +18 +5

debidos a cambios demográficos. (1991) y Mitchell (1992-95).

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QUIÉNES PUEDEN VOTAR C u a d ro 2.1.b Tamaño del electorado: el modelo «¡atino»

Derechos de voto

Electores como porcentaje de la población total

Aumento en puntos porcentuales

Francia 1791-1795 1801-1814 1815-1847 1848-1851

Cabezas de familia varones adultos (25), con impuestos Hombres adultos (21) Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

1871-1936

Hombres adultos

20-29

1945-1972 1973Italla 1861-1881 1882-1911 1912-1918 1919

Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

63-57 65

+8

2 7 28 32

+5 +23 +4

1946-1974 1975España 1810,20,36

Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

64-68 78

+10

1834-1867 1868-1875 1876-1889 1890-1923

Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos Hombres adultos, con impuestos Hombres adultos

1-4 25-29 5 23-25

+21 -24 +20

1931-1932 1933-1936

Hombres adultos Hombres y mujeres adultos

26 53-55

+27

1977-1978 1979-

Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres (desde 18 años)

70 77-80

+7

Hombres adultos (25), con propiedad, impuestos, alfabetos Hombres adultos (21), con impuestos, alfabetos Hombres adultos (21) alfabetos o con servicio militar (30) Hombres adultos

15 20 1 27

+5 -19 +26

Cabezas de familia varones adultos (25]i 28-33

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a. Las líneas de puntos indican períodos autoritarios. N o ta y f u e n te s :

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INSTITUCIONES POLÍTICAS C uadro 2.1 .c

Tamaño del electorado: el modelo ■nórdico»

Derechos de voto

Alemania 1871-1917 1918-1933 1946-1971 1972 Sueda 1866-1909 1910-1920 1921-1940 1941-1969 1970-1973 1974Noruega 1814-1896 1897-1906 1907-1912 1913-1918 1919-1945 1946-1968 1969-1977 1978Finlandia 1900-1906 1907-1940 1944-1969 1970-1971 1972-

Electores como porcentaje de la población total

Aumento en puntos porcentuales

Hombres adultos (25) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres (desde 18 años)

18-22 64-68 67 70

Hombres adultos (25), con propiedad o impuestos Hombres adultos (24) Hombres y mujeres adultos (23) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres (desde 19 años) Hombres y mujeres (desde 18 años)

6-7 20 55-65 68-69 70 72-76

+13 +35 +3 +1 +4

Cabezas de familia varones adultos (25) Hombres adultos (24) Hombres adultos y algunas mujeres Hombres y mujeres adultos Hombres y mujeres adultos (23) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 años)

5-9 20 32-34 46 51-62 68 69 73-76

+11 +12 +12 +5 +6 +1 +4

Hombres adultos (25), con propiedad o ingreso Hombres y mujeres adultos (24) Hombres y mujeres adultos (21) Hombres y mujeres adultos (20) Hombres y mujeres (desde 18 años)

9 48-50 62 67 82

+49 +12 +5 +15

N o ta y f u e n te s : Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2. Las lineas de puntos indican períodos autoritarios.

+44 +3

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más institucionalizado permitió que la democracia pluralista durara va­ rios decenios. El Gráfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consi­ guieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual pro­ ceso de ampliación del electorado, y Suecia, con su repentina y especta­ cular creación de un electorado masivo. Electores en porcenla|e

de la población total

G rá fic o 2.1. Dos estrategias de derechos de voto.

La

Casos:

c r ea c ió n d e e l e c t o r a d o s c o m p l e jo s

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previa­ mente identificados son ilustrados a continuación con los casos corres­ pondientes en los países mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y algunas otras antiguas colonias británicas en el modelo «anglo»; Francia, Italia y España en el modelo «latino»; y Alemania y los paí­ ses escandinavos en el modelo «nórdico».

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

El modelo «anglo»

La típica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es una continua combinación de medidas de zanahoria y palo. Por un lado, hay un proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado me­ diante la suavización gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes introducen nuevas barreras legales o políticas para el ejercicio de los derechos de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos altamente restrictivos. El proceso tiende a evi­ tar la formación súbita de una nueva mayoría alternativa al electorado existente mediante un incremento sólo gradual de su complejidad y la re­ ducción de las alternativas potencialmente ganadoras a dos. Reino Unido. La introducción de derechos iguales de sufragio universal en el Reino Unido contemporáneo tomó más de cien años. Hasta principios del si­ glo xix, como se ha esbozado en la sección anterior, las elecciones británicas se basaban en el voto de un número relativamente pequeño de comunidades loca­ les (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nú­ mero de lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832, 1867 y 1885 establecieron unas reglas cada vez más homogéneas en todos los te­ rritorios británicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado más am­ plio, pero también introdujeron nuevas restricciones a la representación electo­ ral. Más tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos eta­ pas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto plural, no fueron abolidos hasta 1948 (Seymour, 1915; Seymour y Frary, 1918; Conacher, 1971; Cox, 1987). Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos res­ trictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos básicos introducidos para crear un electorado más complejo fueron los siguientes: el aumento del número de electores, una distribución de escaños en el territorio más proporcional y la reducción de las prácticas corruptas. Primero, el número de electores fue gradualmente aumentado en los tres primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885) mediante la cooptación su­ cesiva de nuevos grupos. Éstos abarcaban sólo un 1 por ciento, un 4 por ciento y un 6 por ciento de la población total, respectivamente (véase el cuadro 2.1). Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 1832 en los condados y municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un va­ lor superior a un mínimo, así como a ciertas categorías de arrendatarios e in­ quilinos. Sin embargo, «si bien el electorado de los municipios en los años in­ mediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los años ulteriores [1841-66] dado que el cambio demográfico produjo una dismi­ nución relativa de los electores masculinos adultos» (Taylor, 1997: 70). Para compensar esta evolución, se concedió el derecho de voto a un alto nú­ mero de propietarios de casas en los municipios en 1867. Sin embargo, los re­ presentantes de los municipios rurales aún superaban a los miembros de los dis­ tritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableció una regulación uniforme de los requisitos de domicilio en 1885, con resultados particularmente inclusivos en cienos condados urbanos. Paralelamente a esta

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63

ampliación, se retiró el derecho de voto a un cierto número de electores muni­ cipales no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones. Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaños parlamentarios en per­ juicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las áreas urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la represen­ tación política con la distribución de la población. Como resultado de estas re­ formas, a finales del siglo x e x el electorado británico abarcaba aproximadamen­ te un 15 por ciento de la población total. Ciertos cambios demográficos am­ pliaron esta proporción a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mun­ dial. En 1918, hubo una primera inclusión parcial de mujeres mayores de 30 años de edad, terratenientes o viudas de votantes, con la cual se amplió el electorado en un cuarto adicional de la población total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba que la mayor parte de estaá nuevas electoras votaría de un modo similar a «sus padres y maridos» de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos líderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un contrapeso a los votos de los hombres de la cla­ se obrera. El sufragio femenino adulto universal fue completado diez años más tarde con la inclusión de una porción adicional de un 15 por ciento de la po­ blación total. Tercero, la introducción del voto secreto en 1872, así como de nuevas re­ gulaciones de los gastos de campaña y las prácticas corruptas en 1883, permi­ tieron que los nuevos votantes expresaran sus preferencias políticas más since­ ramente que antes. Con la práctica tradicional del voto a viva voz, la decisión de cada elector solía registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos, intimidaciones y control de los votos. Estas prácticas no empeza­ ron a desaparecer de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880. Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser resumidos del siguiente modo. Primero, se creó un registro de electores por primera vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan complicado que muchos individuos que reunían las condiciones requeri­ das, de hecho no se convirtieron en electores. Un gran número de personas fue­ ron victimas de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objecio­ nes de otras personas o las numerosas complejidades burocráticas. El poder de los agentes electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la confección de las listas electorales no fue sustituido por las pre­ siones de los activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial has­ ta muy a finales del siglo. Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada individuo. Sin embargo, más de un décimo del electorado todavía tenía más de un voto sobre la base de sus propiedades o de su educación tras las reformas de 1885. Estos votantes decidían entre cuarenta y ochenta escaños en cada elec­ ción. Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades uni­ versitarias tuvieron voto dual hasta 1948. Tercero, el sistema electoral continuó basándose en la regla de la mayoría relativa, la cual permite una sobrerrepresentación de los partidos grandes y re­ duce o elimina el papel de los demás partidos. Además, hubo algunas importan­ tes reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegían dos representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos, permitía una representación bastante variada del electorado. En 1867, la intro­

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INSTITUCIONES POLITICAS

ducción del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaños pro­ movió la formación de candidaturas de coalición multipartidista, al tiempo que algunos votantes tendían a dividir su voto entre candidatos de diferentes parti­ dos, con lo cual se creaba una cierta representación pluralista. Sin embargo, es­ tas prácticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos uninominaies que inducen el voto a un solo partido. Cuarto, los candidatos y las elites políticas locales fueron gradualmente reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucio­ nal decisivo fue la centralización del poder legislativo en el Gabinete, lo cual in­ dujo un voto de partido más disciplinado en la Cámara de los Comunes. A me­ dia que los miembros del Parlamento perdieron poder y aumentó la organiza­ ción y la disciplina de partido de ámbito nacional, los líderes nacionales fueron capaces de nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a adaptarse al estrecho margen de elección ofrecido por un sistema de dos partidos. De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sis­ tema bipartidista disminuyó las posibilidades de elección de candidatos por el electorado. Los conservadores y los liberales dominaron la vida política británica du­ rante el siglo xix, mientras que los minoritarios radicales promovían, sin éxito, formas de representación más pluralistas. A largo plazo, emergió gradualmente una nueva mayoría potencial, no como sustitución repentina de alguno de los dos partidos dominantes existentes, sino a través de estadios intermedios que in­ cluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes sindicales y, más tarde, la escisión del partido Liberal (con la facción liderada por Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado más amplio, el par­ tido Laborista obtuvo algunos éxitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lí­ deres vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes, abandonaron sus anteriores propuestas de representación proporcional. Las re­ glas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos prin­ cipales mediante la sustitución de los liberales por los laboristas, pero, de este modo, el sistema institucional encontró nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus aspectos más restrictivos. Estados Unidos. El proceso de asignación de derechos de voto ha sido aún más lento y más restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la sección anterior, algunas regulaciones bri­ tánicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que re­ querían propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho más amplio en las colonias británicas en América del Norte que en Gran Bretaña debido a la amplia difusión de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a par­ tir de un amplio electorado inicial de más de un 15 por ciento de la población total antes de la independencia, se desarrolló un proceso muy lento de amplia­ ciones graduales del electorado durante los siguientes doscientos años. Los estadios básicos de esta ampliación del electorado incluyeron: la su­ presión de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos du­ rante el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusión de los americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de 1870 y más tarde en el Sur en el decenio de 1960; así como la ampliación a vo­ tantes jóvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones limitadas estuvo acompañada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar

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a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo xix y principios del xx, y a reforzar el sistema de dos partidos. Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Ca­ torce estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por condiciones menos exigentes. El proceso de abolición de los requisitos de tierra empezó en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y, finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de resi­ dencia variaban entre seis meses y uno o dos años, aunque a los extranjeros se les permitía votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New Jersey en 1807, mientras que un número limitado de mujeres votantes con propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts, Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la ma­ yor parte de las antiguas provincias —todo ello en contraste con las prácticas ha­ bituales durante el período colonial—. En ocho de las antiguas colonias y en once estados del Sur de la Unión, así como en los nuevos estados, los america­ nos-africanos fueron excluidos de las elecciones (sólo podían votar en seis esta­ dos de Nueva Inglaterra). Asimismo, se negó el acceso al sufragio a los soldados, los estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la ma­ yor parte de los estados. Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no sólo por las presiones de los excluidos y los cálculos prudentes de los votan­ tes y los líderes existentes, sino también por la competencia entre estados. Un estado abandonaría, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de rete­ ner a trabajadores que eran atraídos por reglas más permisivas en otro estado; ciertos estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante la concesión del derecho de voto; y un estado limítrofe entre el Sur y el Norte se opondría al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nati­ vos del Sur (Porter, 1969). Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la ma­ yor parte de los estados hasta después de la Guerra Civil. Sin embargo, conti­ nuaron privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Además, dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-afri­ canos, en cinco contra los indios, los mexicanos y los asiáticos, y en seis contra inmigrantes europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En una línea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas medias fueron particularmente restrictivas en un período en el que aproximadamente un cuarto de la población adulta masculina había nacido en el extranjero y un 10 por ciento no eran blancos. Una contramedida que fue quizá aún más efectiva fue descubierta con la generalización del registro voluntario de electores. Sólo tres estados habían adoptado este artilugio a primeros del siglo xd í . Pero la mayor parte de los es­ tados del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta trein­ ta y un estados les habían seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio siguiente. Habitualmente los estados requerían un registro anual en per­

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sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente po­ derosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos más recientes (Piven y Cloward, 1988). El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo x d c con­ tra los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro volunta­ rio tenía un coste relativamente alto, suele ser conocido como «la gran exclusión electoral». Estas medidas fueron cruciales para impedir la formación de un par­ tido socialista con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo con­ traste con- Gran Bretaña y la mayor parte de los países avanzados de la época. Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres en varios estados, empezando por Colorado en 1893, hasta el reconoci­ miento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas señalaban el papel potencial de contrapeso de las nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos más impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las mujeres podría ayudar a mantener la supremacía política de los votantes exis­ tentes porque había más mujeres nativas, las cuales probablemente reproduci­ rían el comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes re­ cientes, contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introducción del requisito de ciudadanía formal, ningún estado permitió votar a los extranjeros a partir de 1928. En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mu­ jeres debido a que había más mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19, 261-265). Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohi­ bidos para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la ma­ yor parte de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron ac­ ceder a las urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reduci­ dos a treinta días en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los países democráticos, los jóvenes a partir de los 18 años de edad fue­ ron cooptados al electorado un año después. Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo, un 20-25 por ciento de la población total de Estados Unidos recibió dere­ chos de voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los negros permanecieron excluidos. Con la inclusión compensatoria de las mujeres, el electorado aumentó hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero sólo llegó al 60-70 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los electores han inducido a sólo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de que sólo la mitad de la población total, aproximadamente, está realmente incluida en las listas electorales. La participación electoral también fue desincentivada por medio de las res­ tricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema estable y rígido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones naciona­ les a la Cámara de Representantes. Incluso después de la emergencia del parti­ do Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demó­ cratas, a mediados del siglo xix, los terceros partidos mantuvieron organizacio­ nes estables, ganaron en Asambleas estatales, eligieron Gobernadores, y envia­

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ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo xix y principios del siglo xx, los partidos pequeños tuvieron una influencia importante en la agenda política mediante la introducción de temas, como la abolición de la es­ clavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigración, la protección de la agricultura, la prohibición de bebidas alcohólicas, la regulación de la jomada la­ boral, etc. Pero, además de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que «el ganador se lo lleva todo* y por la típica bipolarización producida por las elec­ ciones presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros parti­ dos a partir de 1892. Éstas incluyeron las restricciones para formar candidatu­ ras, la ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negación del acceso a los medios de comunicación, y la persecución de lideres radicales. Las organizacio­ nes de partido de ámbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a los intrusos. La votación nacional media a terceros partidos en las elec­ ciones a la Cámara descendió al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1 por ciento en la segunda mitad. No obstante, una colección de ter­ ceras candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demó­ cratas por los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independien­ tes a Presidente, han mostrado una amplia insatisfacción con la oferta política proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazarus, 1996; cálculos del autor con datos en Giüispie, 1992). La participación electoral declinó en los primeros decenios del siglo xx (hasta un 8 por ciento del electorado en la elección no concurrente del Congre­ so en 1942). Aumentó en los primeros quince años después de la segunda gue­ rra mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta lle­ gar alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx. Otras antiguas colonias británicas. Algunas de las medidas precautorias para la asignación de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros antiguos dominios británicos mediante estrategias similares de asignación gradual de derechos de voto a la población. En contraste con otros regímenes coloniales, el dominio británico se caracterizó por la promoción de grados sig­ nificativos de organización y participación política de sectores de la población nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias británicas la creación de nuevos estados fue sólo un paso en un proceso de asig­ nación gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provocó tan aza­ rosas sorpresas como en otros procesos de descolonización. En Canadá, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio es­ tablecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplie­ ran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuer­ tes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar a nivel nacional en 1918, pero su participación electoral a los niveles local y pro­ vincial llegó más tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, así como los asiáticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en países «ene­ migos» fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales. Durante el siglo xix habla habido virtual sufragio masculino en la Australia colonial, así como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del país, mientras que en sólo una, Tasmania, se habían establecido modestos requisitos de propiedad. La formación de la federación en 1901 condujo a una unificación

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de las leyes de los diferentes estados en tomo al sufragio adulto de los hombres, mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborígenes de Australia, Asia, África y las islas del Pacíñco fueron excluidos del electorado hasta 1967. También se impusieron requisitos de residencia relativamente altos. En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos, mientras que se asignaron cuatro escaños parlamentarios reservados a los abo­ rígenes maorís. El sufragio de las mujeres se estableció muy pronto, en términos comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968). A pesar de que estos países adoptaron disposiciones más inclusivas que las desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencio­ nados —Canadá, Australia y Nueva Zelanda— el porcentaje de votantes sobre la población total permaneció por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55 por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jóvenes a partir de 18 años de edad incrementó ese porcentaje entre cinco y diez puntos (véase el Cua­ dro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se basó en distritos uninomina­ les y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el núme­ ro de alternativas que los votantes pueden escoger. El modelo «latino» La estrategia «latina» para la asignación de los derechos de voto es la introducción repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e institucionales restrictivas. En Francia, Italia y España du­ rante el siglo xix y principios del xx, esta decisión comportó la creación de nuevos electorados masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos políticos eran débiles, no estaban bien organizados, o sim­ plemente no existían. Los sistemas electorales típicamente basados en distritos pequeños y en reglas de mayoría relativa y de mayoría absolu­ ta, no crearon incentivos para la emergencia y la consolidación de parti­ dos políticos de ámbito nacional. Unos resultados electorales imprevisi­ bles y una nueva movilización electoral amenazadora provocaron temo­ res de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias para res­ tablecer el antiguo orden político.

Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolución francesa. El sistema electoral que se estableció a partir de 1789 daba derecho de voto sólo a los cabezas de familia varones mayores de 25 años de edad que pa­ garan impuestos equivalentes a tres días de trabajo y explícitamente excluía, en­ tre otros grupos, a todos los servidores domésticos. Se estableció el registro vo­ luntario, se requirió un año de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fi­ delidad a la Constitución, a la nación, a la ley y al Rey y cumplir «con celo y va­ lor» las funciones civiles y políticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-

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siciones, sólo un sexto de la población total se convirtió en electores legales en 1791, mientras que la participación electoral en París cayó a un 10 por ciento de los electores registrados. La ulterior aprobación del sufragio masculino univer­ sal para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera Repúbli­ ca en 1792 no llegó a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarquía en 1814 redujo el electorado a una pequeña minoría de hombres ricos (Gueniffey, 1993). El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con la Segunda República en 1848. La elección de una Asamblea Constituyente en abril de ese año puede ser considerada la primera elección de masas en la his­ toria contemporánea universal y la ocasión de una impresionante movilización de nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francés fue ampliado desde un cuarto de millón a más de ocho millones de personas y a diez millones un año más tarde para la elección de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado por 40, virtualmente de un día para el otro. La participación fue inicialmente de un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamen­ te considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era en aquella época una sociedad ampliamente rural con una mayoría analfa­ beta. Los partidos políticos no estaban previamente organizados, los temas lo­ cales predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones so­ bre temas constantemente cambiantes y había también una gran movilidad en ia afiliación a los partidos. En este contexto, cabía esperar razonablemente re­ sultados electorales imprevistos. De hecho, en un año se eligieron dos mayorías políticas diferentes, una a favor de la República y otra a favor de la Monarquía (Huard, 1991; Rosanvallon, 1992). Además, la nueva Constitución aprobada en 1851 introdujo la elección di­ recta del Presidente de la República por sufragio masculino universal. Se intro­ dujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la elec­ ción a la Asamblea si ningún candidato obtenía una mayoría absoluta de votos populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente, incluida la disolución de la Asamblea. Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisión era muy arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, de­ claró en la Asamblea que «para un gran número de nuestros conciudadanos, la República no es más que este acto [de elegir al Presidente por sufragio univer­ sal]», el cual debía ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligie­ ra a aun nombre hostil a la República». Tras pronunciar este influyente discur­ so, Tocqueville «lamentó profundamente haber hablado en esa ocasión» (Tocqueville, 1851: 176-180). Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centroizquierda, había discutido anteriormente con gran extensión los «graves peli­ gros» del sufragio universal. Poco después del establecimiento de la República, temía que «una masa confusa e ignorante, moviéndose a tientas en la oscuri­ dad», votaría al «azar» porque el pueblo ignorante «se engaña a sí mismo o es engañado por otros», incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soñadores, «lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotería». Pero, una vez en la Asamblea, Lamartine acusó a los que «no tenían fe» en el pueblo y sostuvo que «aunque el pueblo elija a alguien que mi pronóstico, mal infor­ mado quizá, lamentaría que fuera elegido, no importa: Alea jacta estl ¡Que Dios y el pueblo decidan!» (Lamartine, 1850).

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El candidato sin partido, carente de experiencia política, miembro de una muy conocida familia, príncipe Louis Napoléon Bonaparte, sobrino del Empe­ rador, ganó la primera elección directa de Presidente de Francia por sufragio masculino universal en 185). Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una participación de más del 75 por ciento del electorado. Además de su representa­ ción simbólica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los obser­ vadores vieron en esta elección una expresión de «espíritu de oposición», «pro­ testa» y «descontento general». La victoria de un candidato que tenía la oposi­ ción unánime de la prensa y los clubes políticos fue interpretada como resulta­ do del voto de los «sumergidos en la ignorancia y la miseria», una «opinión mó­ vil» y «el pueblo políticamente desorganizado». Como temían muchos políticos, la elección de Louis Napoléon precedió de poco a la disolución ilegal de la Asam­ blea por el electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mantenido oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la ma­ yor parte de los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria me­ diante el apoyo activo de los prefectos y los funcionarios públicos al servicio del Emperador. La participación electoral descendió al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq, 1965, esp. 79-111). El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera República en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participación po­ pular y la competencia política durante varios decenios. Las reglas electorales fueron constantemente modificadas por cálculos de partido o de facción a corto plazo. Se alternaron fórmulas más bien restrictivas, básicamente la mayoría re­ lativa en distritos multinominales y la mayoría absoluta en distritos uninominales. Hubo niveles bajos de competencia de partido y no se formó un sistema de partidos estable durante un largo período. Una nueva ampliación significativa del electorado fue introducida por la Cuarta República al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el periodo más reciente ha perdurado en Francia una tradición de inestabilidad política y de reformangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez re­ gímenes políticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos dieciséis cambios importantes de la ley electoral. Sólo desde 1945, la serie incluye dos re­ públicas, la sustitución sucesiva de la representación proporcional (apoyada so­ bre todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayoría ab­ soluta con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la repre­ sentación proporcional de nuevo, y por la mayoría con segunda vuelta de nuevo (Colé y Campbell, 1989). Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creación del estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, sólo los hombres de más de 25 años de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pa­ garan una cierta cantidad en impuestos podían votar. A partir de 1882, la edad de votar fue rebajada a 21 años con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho más estrictos que los requeridos más o menos en la misma época en países como el Reino Unido y Estados Unidos, el analfabetismo es­ taba tan difundido en Italia que sólo recibió derechos de voto aproximada­

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mente un 2 por ciento de la población en el primer periodo mencionado y un 7 por ciento durante el segundo período. El gobierno también procedió a re­ tirar el derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios ad­ ministrativos. Las reglas electorales se basaban en distritos uninomi nales, excepto duran­ te el breve período 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto in­ dividual limitado permitieron una representación más variada. Pero no se formó ningún sistema de partidos sólido. Las elecciones estaban controladas por los prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos su­ misos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y tram­ pas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alre­ dedor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones tem­ porales de representantes locales o corporativos, radicales, demócratas y refor­ mistas, a través de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban frecuentemente de grupo, una práctica llamada transformismo que impidió el desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991). Durante los turbulentos años alrededor de la primera guerra mundial, como resultado de las presiones de los excluidos y los cálculos internamente divisivos en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Ini­ cialmente, el líder liberal, Giovanni Giolitti, intentó promover una ampliación «limitada y prudente» del electorado por «razones de conveniencia en el autointerés de las clases gobernantes». Como escribió en sus memorias, Giolitti pen­ saba que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que «la exclusión de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las persuasión de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas», mientras que la participación política, en cambio, desarrolla en ellas un interés por el mante­ nimiento del estado. El gobierno de Giolitti diseñó una reforma para multiplicar el electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habría un nivel relativa­ mente alto de abstención entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los libera­ les esperaban que la práctica tradicional de formación de coaliciones a través del transformismo se extendería a nuevos representantes populares y así neutraliza­ rían algunas presiones más innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se con­ cedió el derecho de voto a todos los hombres de más de 21 años de edad que su­ pieran leer y escribir, así como a un pequeño grupo de hombres mayores de 30 años que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10). Sin embaído, en Í918, inmediatamente después de la Guerra, un nuevo Go­ bierno de los radicales concedió derechos de voto masivos que incluyeron a to­ dos los hombres de más de 21 años de edad y a los antiguos soldados menores de esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado saltó de 2,5 millones a 11,5 millones de personas, una multiplicación del número de elec­ tores de antes de la Guerra por casi cinco y una adición de un 25 por ciento de la población total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio uni­ versal coincidieron en ver la creación de un electorado tan amplio y nuevo como un desaño a la estabilidad del orden político establecido. Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban escasamente organizados; además estaban internamente divididos, especialmen­ te por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron in­ capaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emer­ gieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas fueron dirigidos por líderes maximalistas partidarios de la revolución y del esta­

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blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente después de la Gue­ rra, el Partido Socialista Italiano se unió a la Internacional Comunista dirigida por los bolcheviques rusos, condenó la colaboración con el «estado burgués® en cualquier forma y reclamó «todo el poder» para los trabajadores. A la derecha, y más o menos al mismo tiempo, el Papa eliminó la prohibición, que había es­ tado vigente durante más de cuarenta años, de que los católicos participaran en los asuntos políticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su re­ chazo del estado italiano. El nuevo Partido Popular empezó a movilizar católi­ cos y amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos. El resultado de la primera elección por sufragio masculino universal en 1919 dejó atónitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los católicos antiesta­ do italiano, obtuvieron en total más de la mitad de los votos populares y de los escaños parlamentarios. Para los socialistas, el éxito electoral fue considerado sólo un medio de facilitar la destrucción del Parlamento y «los órganos de la do­ minación burguesa». A continuación, apoyaron una serie de huelgas industriales y ocupaciones de fábricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje parlamentario. Los católicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran incapaces de comprometerse en colaboración gubernamental alguna (SetonWatson, 1967; Fametti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 1996). La siguiente elección en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se pudo formar ninguna mayoría gubernamental con unos resultados tan azarosos, producidos por la instauración repentina de un sufragio de masas. El conflicto social, la violencia y la bipolarización política aumentaron rápidamente. Se es­ tableció una dictadura fascista durante más de veinte años, la cual acabó lle­ vando a una guerra civil abierta. (Para la caracterización coincidente del con­ flicto político de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por histo­ riadores tanto de la derecha como de la izquierda, véanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y Pavone, 1991.) España. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el sufragio universal en España que fracasaron. El primer intento a favor de un su­ fragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napoleón para las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitución de Cádiz, aprobada en 1812, estableció formalmente un virtual sufragio masculino univer­ sal para los mayores de 25 años de edad y se convirtió en «la constitución liberal clásica en la Europa latina de principios del siglo xdc» (Carr, 1966: 94). Un 28 por ciento de la población total recibió derechos de voto, la mayor proporción de la población de un país con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel mo­ mento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron su­ primidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocráticos. El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los re­ publicanos previamente excluidos de la actividad política legal. Una nueva Mo­ narquía constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio mascu­ lino universal fue sucedida muy pronto por una República aún más breve, la cual fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos políticos liberales eran en aquel tiempo muy débiles. Los monárquicos católicos tradicionalistas, es decir, los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los

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exaltados, a la izquierda, los cuales promovían alternativas de régimen incom­ patibles, produjeron una inestabilidad política permanente. Un régimen político mucho más duradero fue establecido con la restaura­ ción de la Monarquía por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la población total. El Go­ bierno fue capaz de controlar las elecciones mediante la promoción de candida­ tos oficiales y la organización del fraude a través de la administración de justi­ cia y los gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarro­ llaron relaciones de clientela con los electores mediante la distribución de bene­ ficios privados (incluidos empleos públicos) a cambio de apoyo político, con la ayuda de burócratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas res­ tricciones a la participación y la competencia política indujeron el desarrollo de movimientos políticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973; Varela, 1977; Tusell, 1991). La reconstrucción de la coalición de los liberales con los republicanos ex­ cluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue consi­ derada por los gobernantes conservadores como un gran desafío y una gran amenaza, lo cual les llevó a cooptar a los liberales al régimen mediante su ac­ ceso temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Práxedes-Mateo Sagasta, trataron entonces de incorporar a una fracción de los republicanos a sus pro­ pias candidaturas mediante la introducción del sufragio masculino universal, al tiempo que mantenían un sistema electoral restrictivo basado principalmente en distritos uninominales y la regla de la mayoría relativa. En 1890, se conce­ dieron derechos de voto a todos los hombres de más de 25 años de edad con dos años de residencia y otras restricciones menores. Con ello, el número de electores fue multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abar­ caba un cuarto de la población total, la mitad de cuyos componentes eran anal­ fabetos. El control de las elecciones por el Gobierno se debilitó, pero el papel de las redes locales aumentó, incluyendo nuevas prácticas de compra directa de votos. Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos poten­ cialmente explosivos de la asignación repentina de derechos de voto a un elec­ torado políticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema político y electoral restrictivo. La participación electoral fue sólo de un 50 por ciento en el decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ga­ naron en Barcelona, y a éstas les siguieron nuevas victorias de los republicanos en Valencia, así como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conser­ vador reformista Antonio Maura dificultó las prácticas corruptas y redujo el pa­ pel de los caciques locales. La participación electoral subió al 70 por ciento en el decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republica­ nos, así como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976). Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron una proposición de ley en el Parlamento para introducir la representación pro­ porcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador empezó a preparar el correspondiente proyecto de ley que habría creado un mar­ co más pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fra­ casó cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.

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La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareac­ ción, con la proclamación de la Segunda República en 1931 por una coalición iz­ quierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las mujeres un año después. Un sistema electoral mayoritario promovió una cre­ ciente polarización política entre dos bloques que apoyaban alternativas de régi­ men incompatibles, como se discutirá en el próximo capítulo. En 1936, un nue­ vo golpe militar dio lugar a una guerra civil que terminó con el establecimiento de la dictadura del general Franco. El sufragio universal sólo se estableció con éxito en 1977, juntamente con una nueva Monarquía parlamentaria con repre­ sentación proporcional (Colomer, 1998). E l modelo

« nórdico »

La estrategia «nórdica» de derechos de voto coincide con la «latina» en que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el mode­ lo gradual, paso a paso, en los países «anglos». Pero, a diferencia del mo­ delo «latino», la introducción del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros países de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha política, ha corrido en paralelo al establecimiento de esque­ mas institucionales pluralistas que permiten la existencia de múltiples partidos. Éstos crean amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes re­ lativamente moderados. La estabilidad democrática se consiguió, pues, mediante la combinación de un nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas. Alemania. Cuando se consumó la unificación de los territorios germánicos en la segunda mitad del siglo xrx, la introducción del sufragio universal por la izquierda política según el modelo francés había fracasado. Tras el breve perio­ do liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los terri­ torios y la población germánicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres clases. Los terratenientes y los financieros elegían un tercio de los re­ presentantes, los propietarios de pequeños negocios y los funcionarios públicos elegían otro tercio, y los trabajadores elegían al resto. Dentro de cada grupo se reconocía el derecho de voto a los hombres de más de 24 años de edad. Los re­ presentantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos uninominales por la regla de la mayoría y mediante votación en público. Había sufra­ gio universal para la elección de las Dietas locales en sólo unos pocos de los pe­ queños estados del Imperio, incluidos en particular Badén y Württemberg (en el último caso con representación proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2). Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcertó a los li­ berales con una propuesta de introducción inmediata del sufragio masculino universal para la Confederación del Norte de Alemania en 1867 y para el Parla­ mento imperial (Bundestag) en 1871. El Canciller, que fue acusado de «oportu­ nismos por apropiarse del programa de sus rivales, tenía sofisticados motivos para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck había sido presionado y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones se­ cretas con el líder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos líderes pensaban que

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esto podría doblegar la mayoría liberal en el Parlamento prusiano mediante la promoción, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a fa­ vor de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendría nuevos ar­ gumentos para eludir un nuevo desafío de Austria de estrechar la Confederación Austro-Germánica (en peijuicio de la dominación prusiana), ya que así la pro­ puesta procedería de un régimen menos democrático que el alemán. El elemento institucional más importante para contener las consecuencias políticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecuti­ vo) no era elegido por la cámara baja, sino por la cámara alta federal (Bundes­ rat), la cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componían el Imperio Alemán y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseño se basó en algunos cálculos prudentes de Bismarck. Como escribió en sus memorias: «La medida de los limites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es indispensable para el país, debe carecer de frenos o debe go­ zar de un poder completo, es una cuestión de tacto y juicio políticos» (sus mo­ tivaciones para introducir el sufragio universal están presentadas en Bismarck, 1899: 65-69). Se adoptó de nuevo la regla de la mayoría con segunda vuelta para la elec­ ción del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajó esta re­ gla, una serie de minorías apoyaron a diferentes candidatos de partido para la segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multi­ partidista. El Parlamento estaba organizado en tomo a cuatro partidos básicos, pero unos doce partidos obtuvieron representación habitualmente. Los católicos, los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones políticas innova­ doras, las cuales hicieron aumentar la participación desde un 50 por ciento en 1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafio de estos nuevos competido­ res, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b). Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableció la llamada República de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los hombres y las mujeres de más de 20 años de edad, al tiempo que se intro­ ducía la representación proporcional, la cual había sido apoyada anteriormente por los socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a fórmu­ las más democráticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cámara baja, pero el Presidente de la República electo (en sustitución del antiguo Emperador) man­ tuvo poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relación «semipresidencial». La elección directa del Presidente incentivó la bipolarización. Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representación en el Parla­ mento, de modo que la llamada coalición de Weimar, formada por los partidos cristiano, liberal y socialista, fue capaz de formar una mayoría de apoyo al régi­ men durante la mayor parte del período entre 1918 y 1930. Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialis­ tas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formación de coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histórica aquí es­ bozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresión de las li­ bertades civiles, la ejecución de políticas racistas y de guerra, y el estableci­ miento de un régimen totalitario, difícilmente puede ser atribuida a una am­

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INSTITUCIONES POLITICAS

pliación repentina del electorado. De hecho, la introducción del sufragio mascu­ lino universal cuando se creó el Imperio alemán fue sucedida por más de sesen­ ta años de notable estabilidad política. Una de las interpretaciones más provocativas y polémicas del éxito electo­ ral de los nazis y de la supresión de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se centra en los efectos de la representación proporcional, especialmente en la obra de Ferdinand A. Hermens (véase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe argumentar varias cosas contra esta relación. Primero, como se ha men­ cionado, ya había existido un sistema multipartídista en Alemania durante casi cincuenta años antes de la introducción de la representación proporcional. Si bien es cierto que algunos de los partidos políticos previamente existentes no te­ nían una fuerte orientación ideológica, el pluralismo político y las coaliciones parlamentarias, que se desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa no­ vedad en la política alemana. Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral al­ ternativo basado en la regla de la mayoría relativa habría evitado que los nazis obtuvieran representación cuando contaban con un apoyo popular muy minori­ tario y, de este modo, no habrían tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo, cabe argüir que la regla de la mayoría relativa, aunque reduce el nú­ mero de partidos, no siempre impide que un nuevo partido político minoritario entre en la competición política y obtenga representación, como muestra clara­ mente el caso paradigmático de Gran Bretaña (con la sustitución de los libera­ les por los laboristas en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son «crea­ dos» por la representación proporcional, sino por empresarios políticos capaces de recoger o generar nuevas preferencias políticas de los votantes aprovechán­ dose de cambios sociales, económicos y culturales. La formación y el auge del Partido Nacional-Socialista debería explicarse, pues, por factores como ciertas tradiciones ideológicas germánicas, la iniciativa maximalista de sus líderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la de­ rrota de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulación so­ cial durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la regla de la mayoría relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas y hubiera aumentado la bipolarización política entre los socialistas y los comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales «mayoritaristas» en Francia y en España, países que también conocieron el auge de nuevos partidos extremos más o menos al mismo tiempo, en 1935-36. De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha habían obtenido no sólo una amplia simpatía entre los votantes alemanes desde los años veinte, sino fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable con­ siderar que la regla de la mayoría relativa les habría convertido en ganadores lo­ cales. Incluso con representación proporcional, los nazis atrajeron votantes de los nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeñas ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a ni­ vel nacional. La regla de la mayoría relativa, que promueve el voto estratégico a fa­ vor de los probables ganadores mucho más que la representación proporcional, ha­ bría reforzado la tendencia a la concentración de votos. Si la representación pro­ porcional tuvo, pues, algún efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarización en la política alemana tal vez durante algunos meses o años. (Sobre este tema, véanse Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)

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Por último, la representación proporcional fue adoptada de nuevo con el restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar —o en memoria— de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multi­ partidista originó una duradera práctica de formación de gobiernos de coalición en tomo al centro que consolidó el régimen democrático. Tras las elecciones de 1966, los cristiano-demócratas en el gobierno ofrecieron a los social-demócratas un cambio del sistema electoral a la regla de la mayoría relativa. Para ello se nombró una comisión independiente de la que formaba parte, muy especial­ mente, el mismo F. A. Hermens, quien había vuelto de Estados Unidos pocos años antes. Sin embargo, los líderes social-demócratas encontraron que la apues­ ta por un sistema de dos partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro­ puesta, a la cual también se opuso el más pequeño partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisión fue bastante afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representación muy proporcional fue clave para que la reunificación con la par­ te oriental de Alemania en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensúa­ les. Pudo ampliarse de nuevo el electorado con grupos sociales y preferencias po­ líticas diferenciados, incluidos en particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios constitucionales importantes. El equilibrio político se mantuvo en tomo a Gabinetes moderados con posiciones políticas de tipo centrista, al tiempo que la inclusividad del sistema promovió un apoyo con* Ünuado a la estabilidad democrática. Europa nórdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de introducción súbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el su­ fragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicación de la representación pro­ porcional, la cual condujo a una política de coaliciones multipartidistas. A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambia­ ron explícitamente la ampliación del electorado por un sistema electoral de re­ presentación proporcional. Anteriormente, Suecia había adoptado en 1866 una fórmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy res­ trictivos como alternativa a la tradicional representación corporativa en cuatro estamentos. La nueva cámara alta fue organizada a partir de una representación territorial a través de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural ba­ sado en la riqueza de los electores. Para la cámara baja, se concedió el voto a los hombres de más de 21 años de edad que cumplieran ciertas condiciones de pro­ piedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la regla de la mayoría. Sólo entre un 5 y un 8 por ciento de la población total te­ nía derecho de voto en Suecia durante el último tercio del siglo xix. Los terrate­ nientes y los agricultores dominaban las decisiones políticas. Mientras los libe­ rales y los socialistas pedían sufragio universal, los gobernantes conservadores temían que vina ampliación del electorado peijudicaría la estabilidad social. Sin embargo, en los primeros años del siglo xx, los liberales y los socialis­ tas consiguieron una representación parlamentaria creciente con el apoyo de la clase media-baja y los trabajadores industriales, un número cada vez más alto de los cuales, debido al crecimiento económico, fueron capaces de cumplir los re­ quisitos económicos para votar. Bajo la regla de la mayoría relativa o de la ma­ yoría absoluta, esta evolución podría haber producido una vuelta completa de la tortilla, de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposición se habrían convertido en ganadores absolutos y los gobernantes conservadores, en perde­ dores absolutos. Sin embargo, de repente, y ante la sorpresa genera] de los de­

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más actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid Lindman propuso la introducción del sufragio masculino universal junto con la representación proporcional en las dos cámaras. Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramien­ ta de protección. Los conservadores se convertirían en una minoría, pero no se­ rian expulsados del sistema como corrían el riesgo de serlo con una regla mayoritarista. lo s gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de intro­ ducir el sufragio universal «con garantías» antes que asistir a su propia derrota. La representación proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucio­ nal que reemplazaba las tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para votar. Como Lindman razonaba en 1907: «Con sufragio universal el peligro de un cambio en la dirección ahora indicada disminuye enormememente. Aunque los agricultores dejen de ser una mayoría, la agricultura tendrá, a pesar de todo, po­ sibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representación» (Lewin, 1988, cap. 3). Esta propuesta provocó una espectacular inversión de las preferencias ins­ titucionales de los partidos políticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista votaron en contra del proyecto de ley que introducía el sufragio universal por­ que rechazaban la representación proporcional sobre la base de sus recientes ex­ pectativas optimistas bajo la regla de la mayoría. Unos pocos años después, en 1918, fue aprobada una nueva ley que amplió el electorado a todos los hombres y mujeres de más de 23 años de edad. Como resultado de estas medidas, el elec­ torado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la población total, multipli­ cando el número de electores por ocho en menos de diez años. La combinación de sufragio universal y representación proporcional creó una muy duradera-estabilidad democrática, al tiempo que confirmó en cierta medida las modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales, ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños en el Parla­ mento. Hasta 1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los años veinte creó un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalición con los socialistas en los años treinta y cincuenta y con los liberales y los conserva­ dores en los años setenta y ochenta. Un proceso similar, aunque algo más lento, se desarrolló en Noruega. La tra­ dicional representación corporativa en cuatro estamentos se había basado en un electorado estrecho que incluía menos de un 9 por ciento de la población total en el decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un control absoluto de la cámara a los liberales noruegos. Pero la formación del Par­ tido Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con más ímpetu por el apo­ yo popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que habían usado los gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufra­ gio masculino universal «desde arriba» en 1897. Concedieron el voto a parte de las mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913. Tras la disolución de la unión entre Noruega y Suecia en 1905, el Parla­ mento noruego empezó a ser elegido directamente en distritos uninominales con

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la regla de la mayoría absoluta en la primera vuelta y de la mayoría relativa en la segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta fór­ mula, aunque no producía una representación proporcional, permitió un siste­ ma multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el po­ der, junto con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el creci­ miento amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representación pro­ porcional en 1919. Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expecta­ tivas básicas de sus promotores. Ningún partido obtuvo una mayoría absoluta de escaños (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros par­ tidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Ga­ binetes contra el más votado Partido Laborista, hasta que se formó el primero de una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableció una fórmula de representación más proporcional (Sainte Lagué modificada en vez de d’Hondt) en los años cincuenta restableció la alternancia entre partidos y permi­ tió una vez más que los partidos no socialistas compartieran el poder. El caso de Finlandia corresponde aún mejor a ciertos rasgos del modelo «nórdico» previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos cor­ porativos finlandeses habían empezado a reunirse regularmente bajo el control del Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy res­ tringido, pero la organización de las elecciones en distritos multinominales per­ mitió un cierto pluralismo político. La minoría étnica sueca, que estaba concen­ trada en el Sur y el Oeste de Finlandia, predominó en el estamento de la noble­ za y también en el de los burgueses durante la mayor parte del siglo xix. Pero, a finales de siglo, los fineses predominaban en el estamento de los burgueses así como en los del clero y de los agricultores, lo cual les daba el control de la le­ gislación parlamentaria (dado que ésta requería la aprobación por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los grupos políticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de la dominación rusa. Cuando los líderes de la minoría sueca se dieron cuenta de que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de un sistema de representación proporcio­ nal como la única garantía posible de que las minorías continuarían teniendo re­ presentación en el parlamento. Dado que ningún partido esperaba entonces con­ seguir una mayoría absoluta de escaños mediante reglas como la mayoría rela­ tiva o la mayoría absoluta, la propuesta fue aceptada. En 1905, virtualmente de un día para el otro, se estableció en Finlandia un Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y —por primera vez en Europa— también de las mujeres, junto con un sistema electoral de representación proporcional. Un 40 por ciento de la población total fue in­ troducida en el electorado de una sola vez, multiplicando el número de electores por más de cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fue­ ron capaces de hacer frente a la continua interferencia del régimen zarista ruso en su política local, de sobrevivir a la Revolución bolchevique rusa y la consi­ guiente guerra civil, y de conseguir la independencia y una nueva Constitución en 1919. Desde entonces, se han formado Gabinetes de coalición multipartidis­ tas, la mayor parte de ellos encabezados por los agrarios o por los socialdemócratas (o con los dos partidos en coalición), con los minoritarios liberales y sue­ cos (el Partido del Pueblo Sueco) como frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps. 9-11).

C apítulo 3

CÓMO SE CUENTAN LOS VOTOS ¡La carrera ha terminado! Pero ¿quién ha ganado? Todos han ganado y todos deben tener premio. L ew is C arroll

Las aventuras de Alicia en el país de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogéneas, se suelen ele­ gir reglas de voto y de decisión que producen un único ganador absolu­ to. Las reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayorías cua­ lificadas, la mayoría simple, o la mayoría relativa, dominaron la historia de las votaciones y las elecciones hasta el siglo xix. Han sobrevivido en países que conservan instituciones políticas con varios siglos de antigüe­ dad y son todavía una opción corriente en comunidades pequeñas y re­ lativamente poco diferenciadas. En los tiempos premodemos, muchos partidarios de estas reglas las consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamárase ésta vo­ luntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la elección social obtenida con estas reglas sería ampliamente aceptada y muy estable. Esta expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un número reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas en una sola decisión vinculante sin mucho esfuerzo. Sin em­ bargo, en comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran número de temas políticos que son sometidos a decisiones colectivas vin­ culantes, las reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy desiguales de satisfacción política entre los ganadores y los perde­ dores y poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos crea­ dos por los perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables, las reglas de un solo ganador también pueden inducir inestabilidad de la elección social. El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor satisfacción del mayor número de personas inspiró la búsqueda de reglas

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

de votación alternativas. Entre éstas se incluyen las que producen múlti­ ples ganadores, como la representación proporcional y otros mecanismos institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre gru­ pos diferenciados. Las reglas de múltiples ganadores distribuyen la sa­ tisfacción más ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a producir decisiones más consensúales y estables y mayor utili­ dad social que las reglas de un solo ganador. La teoría de la elección social puede ayudar a precisar la intuición esbozada en los párrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarán los análisis formales y empíricos del funcionamiento de las diferentes re­ glas de votación en la política real. Según los modelos basados en la teoría elección social, para un elec­ torado dado, la estabilidad y la eficiencia de la elección social dependen en gran medida de: (i) el número de dimensiones de temas que toman relieve en la votación; y (ii) el número de alternativas disponibles para ser votadas (en forma de candidatos, partidos, propuestas políticas, en­ miendas legislativas, etc.). Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de una sola dimensión de temas, como el típico eje ideológico izquierdaderecha, el óptimo social coincide con la preferencia del votante media­ no. La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distan­ cias desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerar­ se que maximiza la utilidad social. Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como la mayoría absoluta o la mayoría relativa, si sólo hay dos alternativas dis­ ponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendrá el apoyo del vo­ tante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de te­ mas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor. Mediante la creación de un espacio de temas multidimensional, aparecerán nuevos ganadores y la elección social se hará inestable. El resultado puede hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente. Cuando más inclusiva es la regla (la más inclusiva es la unanimidad), más temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador. Cuanto más exclusiva es la regla, como la mayoría relativa simple, más po­ tencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las reglas de múltiples ganadores, como la representación proporcional y el subsiguiente proceso de negociación, tienden a organizar coaliciones multi­ partidistas en tomo a la alternativa apoyada por el votante mediano. En este capítulo se exploran los incentivos creados por diferentes re­ glas de votación para que las estrategias de los actores intenten desarro­ llar nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontación, bien de negociación, las cuales pueden conducir a elecciones sociales más o me­ nos eficientes y estables.

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En particular, se analizarán dos características de las reglas de vota­ ción que han sido identificadas por la teoría de la elección social. La lla­ mada condición de «monotonicidad» requiere que una regla de votación no dé desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumen­ ta. Examinaremos si los votos y los escaños mantienen relaciones «monotónicas» bajo diferentes reglas de votación, es decir, si ambos aumen­ tan o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos apoyo popular en votos que otra alternativa serán consideradas ca­ sos flagrantes de no-monotonicidad. La segunda condición se conoce en la teoría de la elección social como «independencia de las alternativas irrelevantes». Básicamente, sos­ tiene que la alternativa ganadora no debería depender de la presencia de otras alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora deja de estar disponible, el resultado no debería cambiar si las preferencias individuales con respecto a las demás alternativas no cam­ bian. El incumplimiento de esta condición por una regla de votación la hace vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como «divide y vencerás» y «une y vencerás». En general, se considerará que un ganador minori­ tario y, más exactamente, un ganador minoritario situado en una posi­ ción extrema en el espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podría ser derrotado por una mayoría potencial si existiera la alternativa apropiada. El e f i c i e n t e v o t a n t e m e d ia n o La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con di­ ferentes reglas de votación es analizada para 452 elecciones parlamenta­ rias y presidenciales en cuarenta países durante el período 1945-2000 en el Cuadro 3.1. Se considera «ganadores» al partido o los partidos que for­ man parte del Gabinete en los regímenes parlamentarios y al partido o los partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los regímenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se pro­ dujeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo más de la mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayoría relativa y en casi tres cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayoría absoluta (o mayo­ ría relativa cualificada en algunos países presidenciales). En cambio, los Gabinetes basados en una representación proporcional cuentan con el apoyo del votante mediano en más del 90 por ciento de los casos. La ma­ yor parte de los países de la lista que eligen representantes por repre­ sentación proporcional y tienen regímenes parlamentarios han incluido siempre al partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 eleccio­ nes en diez países).

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INSTITUCIONES POLÍTICAS C uadro 3.1. Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)

REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL

Regla de la MAYORÍA RELATIVA

Regla de la MAYORÍA ABSOLUTA

Gabinete parlamentario

Gabinete oarlamentario

Gabinete parlamentario

Australia-j, Francia 5*-,, Japón-B

Alemania-,, Austria-,7 Bélgica-,7 R. C heca -3 Dinamarca- i España-g Finlandia-,5 Francia 4‘-5 Grecia-, 6 Holanda-, 6 Hungría-3 Irlanda-16 Israel-,j Italia-,, Noruega-,j Suecia-, 7 Suiza-, 5

Canadá-17 India-,; Nueva Zelanda-I5 Reino Unido-15 Presidente

41 69 73 0

Argentina-t Brasil-* Chile-j Colombia-,0 Corea Sur-, Ecuador-5 Estados Unidos-13 Filipinas-, Perú-* Uruguay-,,, Venezuela-,„

100 25 20 80 33 0 77 67 75 70 60

Media elecciones: Media países:

54 53

Presidente

Argentina-., Bolivia-j Brasil-, Bulgaria-;, Chile-j Colombia-2 Costa Rica-,2 Ecuador-6 Francia 5*-6 Perú-, Polonia-* Portugal-j Uruguay-,

33 82 100 100 40 67 100 100 50 83 67 50 100 50 100 100 73 76

2

100 94 100 67 76 50 100 100 100 100 67 100 100 100 46 82 100 91 88

N o ta : L os números son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Pre­ sidente apoyado por el primer voio del votante mediano. Los subíndices son el número de elecciones para cada país. Para los regímenes parlamentarios, los datos se refieren a la composición de partido del Gabinete más duradero en cada legislatura, si hay más de uno. F u e n t e : Cálculos del autor. Datos para las posiciones relativas de lo s partidos en Daalder y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 19S4; la colección en Laver y Schofield, 1990 (Apéndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jones, 1995, Colomer, 1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con re­ presentación proporcional que producen múltiples ganadores son relati­ vamente más eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un solo ganador. Entre éstas, cuanto más inclusiva es la regla, como la ma­ yoría absoluta comparada con la mayoría relativa, más eficiente es la elección social. Las preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre la base de sus votos o mediante encuestas de opinión. Para hacer viables

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las comparaciones, se necesita alguna simplificación de las preferencias de temas. De hecho, los votantes y los líderes habitualmente proceden a este tipo de simplificación para comunicar los mensajes políticos a tra­ vés de tina sola dimensión, como la típica escala izquierda-derecha, la cual suele sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos políticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciu­ dadanos en la mayor parte de los países democráticos son capaces de si­ tuarse a sí mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les permite establecer posiciones globales relativas de los vo­ tantes y los líderes. Dado que el contenido sustantivo de la dimensión iz­ quierda-derecha (o de otros artilugios comparables) varia de un país a otro y de una elección a otra, aquí se usa no porque comporte ninguna definición esencial de las posiciones políticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor heurístico y comunicativo. (Para un análi­ sis de esta cuestión, véanse Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klingeman, Hofferbert y Budge, 1994.) El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia en­ tre los dos será más corta cuanto mayor sea el número de alternativas disponibles, dado que los partidos y candidatos tenderán a distribuirse a lo largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por él puede ser considerada el resultado más eficiente socialmente para un conjunto dado de alternativas, Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias entre las preferencias de los votantes y los partidos políticos o candidatos para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el óptimo social, podemos considerar que es más eficiente socialmente que cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la elección real del votante mediano. La utilidad social es máxima con la elección del votante mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas de los ciudadanos, aunque quizá no sea máxima en el mundo ideal de to­ das las preferencias imaginables de los votantes. La única información que necesitamos para nuestro análisis son las posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayoría de votantes ha votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador, sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimen­ sión pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la elec­ ción del votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los par­ tidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los re­ sultados políticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)

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pueden ser evaluados con información empírica disponible. El partido del votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se puede, también se usan refinamientos adicionales. Este capítulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de un solo ganador y de las reglas de múltiples ganadores, respectiva­ mente. 3.1. Reglas de un solo ganador La elección de una regla de un solo ganador comporta siempre un intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como se verá más concretamente en las páginas siguientes, la regla de la una­ nimidad es muy ineficaz en la producción de nuevos resultados diferen­ tes del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativa­ mente eficiente en términos colectivos. La regla de la mayoría absoluta es relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayoría puede producir resultados socialmente eficientes y estables sólo bajo ciertas condiciones restrictivas. Por último, la regla de la mayoría relativa es muy eficaz en la producción de resultados. Pero es probable que éstos sean socialmente ineficientes, así como muy inestables, dado que pueden ser reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca in­ novación. El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto más in­ clusiva es la regla (como la unanimidad), más consensual y eficiente, pero menos eficaz en la producción de resultados será. Cuanto más ex­ clusiva es la regla (como la mayoría relativa simple), más efectiva será en producir resultados, pero más ineficientes serán los resultados que pro­ ducirá. Las reglas de votación mencionadas, así como otras intermedias, como las mayorías cualificadas o las mayorías relativas cualificadas que se usan en algunas instituciones políticas del mundo real, serán analiza­ das por sus resultados con respecto a estos importantes aspectos de la elección social. U n a n im id a d

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedi­ miento que favorece decisiones consensúales. Por definición, una decisión unánime requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los votantes que el status quo o la ausencia de decisión. En este sen­ tido, los resultados unánimes con considerados «Pareto-superiores» a cual­ quier alternativa y ciertamente cumplen la condición de monotonicidad.

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Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensión, la regla de la unanimidad conduce a la inmovili­ dad. No cabe tomar ninguna decisión para alterar el status quo porque cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su pre­ ferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferen­ cias están más próximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El resultado permanecerá estable independientemente de su distancia con respecto al óptimo social situado en la mediana de las preferencias de los votantes. Mediante la introducción de nuevos temas o nuevos valores de juicio que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles deci­ siones unánimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas de­ cisiones posibles dará diferentes grados de satisfacción de sus preferen­ cias a los diferentes votantes y producirá diferentes niveles de utilidad so­ cial. Dado que se necesitarán negociaciones costosas para alcanzar una única decisión, el coste de la toma de decisiones o el control de la agen­ da pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. Sesgo e ineficiencia

El sesgo de los resultados producidos por la regla de la imanimidad en un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Gráfico 3.1. Desde el status quo (SQ) inicial, caben decisiones por una­ nimidad de los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del área con forma de lente en el gráfico. Este área está formada por curvas circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B y C que pasan a través del punto inicial SQ. Todos los pun­ tos dentro de este área son preferidos por todos los votantes porque es­ tán a menos distancia de las preferencia de los votantes que SQ. El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide sólo en parte con el conjunto óptimo de Pareto, que es el conjunto más pequeño que contiene todas las preferencias de los votantes (el triángulo ABC). Cualquier resultado dentro de la intersección (el área sombreada) es es­ table porque ninguno de los puntos del área puede ser derrotado por unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nue­ va unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque al menos un votante encontraría la nueva propuesta menos sa­ tisfactoria y la vetaría. El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no el punto óptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Grá­ fico 3.1 OS no está incluido en el conjunto de ganadores por imanimi­ dad. Como se ha mostrado en otros trabajos, sólo si el status quo está muy alejado de las preferencias de los votantes, es decir, sólo si el esta­ do inicial es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de deci­ siones estables por unanimidad incluirá el punto óptimo social. Más

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G ráfico 3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el óptimo social sólo puede ser alcanzado mediante una de­ cisión unánime desde un status quo inicial situado fuera de un área que sea al menos tres veces más grande que el conjunto óptimo de Pareto. Si el status quo inicial está más cerca de las preferencias de los votantes, es decir, si es menos insatisfactorio (como en el Gráfico 3.1), sólo cabe to­ mar decisiones socialmente subóptimas. En otras palabras: desde esta­ dos iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drásticos que lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde es­ tados iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer, 1999a). Diferentes votantes preferirán diferentes resultados situados dentro del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el Gráfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferirá la alternativa a, mientras que el votante B preferirá b, y el votante C preferirá c. Si el vo­ tante A confecciona la agenda, A puede proponer una votación entre la alternativa a y el statu quo insatisfactorio (SQ). El controlador de la agenda A puede esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfacción de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del coste para otros votantes de negociar otra pro-

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puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del contexto institucional para tomar una decisión efectiva y rápida. En cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondrá una votación entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desa­ rrollos análogos a favor de b, etc. Una decisión unánime a favor de cual­ quiera de estas u otras alternativas situadas dentro del área sombreada se convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por ima­ nimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; según cuáles sean los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habrá diferentes ga­ nadores posibles. Así pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales es­ tables. Sin embargo, la eñciencia social del resultado es altamente de­ pendiente del statu quo, de la distribución de los costes de negociación entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es importante porque en muchos temas políticos, incluidas las políticas públicas para la provisión de bienes públicos, el status quo no suele ser elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas. La satisfacción que proporcionan está sesgada a favor de los votantes aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de nego­ ciación. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son esta­ bles, monotónicas y están dentro del conjunto óptimo de Pareto, pero pueden ser socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social. A sa m b l e a s

Casos:

m e d ie v a l e s y o r g a n iz a c io n e s in t e r n a c io n a l e s

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de instituciones que serán brevemente revisadas a continuación: 1) La Igle­ sia cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, in­ cluidos, en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta pola­ ca; 2) La mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos aquí dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea. Como se verá, cabe identificar una pauta común en la evolución de éstas, así como de otras instituciones políticas que toman decisiones por la regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se acercan al conjunto de alternativas que constituye un óptimo de Pareto, es decir, en las que todos los participantes están mejor que en el status quo anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una au­ sencia de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los

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participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon­ den a soluciones socialmente óptimas. Por último, cabe esperar un cam­ bio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la ca­ pacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una sola voluntad de Dios La regla de la unanimidad predominó en la Iglesia cristiana durante varios siglos, dado que era considerada la única regla que podía asegurar a los partici­ pantes que su decisión era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con par­ ticipación de los fieles cristianos («el pueblo»). La elección de un obispo, inclui­ do el obispo de Roma cuya primacía sobre los demás obispos se afirmó poco a poco, era concebida como una vía para descubrir la voluntad de Dios. De ahí la máxima «vox populi, vox Dei», es decir, «la voz del pueblo es la voz de Dios». La Iglesia también restableció el principio del derecho romano (incluido en el código justiniano): «Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser apro­ bado por todos», mediante la afirmación de que «El que gobierna a todos debe ser elegido por todos». La participación popular indujo consenso y obediencia unánimes de los fieles y dio a la Iglesia una sólida base parta extender su in­ fluencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos después de Jesús (Benson, 1968). Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a Papa, así como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la pro­ ducción de un ganador, se convirtió en una fuente de tumultos populares, con­ flictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera ofi­ cialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una elección simultánea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en elegir uno). En 366 y en 418, la elección de dos papas por diferentes facciones de la Iglesia provocó, cada vez, centenares de muertos y la intervención de las tropas romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la protección y la dominación de las potencias políticas, especialmente las fami­ lias nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consiguió que el Empera­ dor renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concor­ dato de Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia católica reconoce 159 papas desde el año 1 hasta 1122, pero al menos treinta y un «anti-papas» fueron reco­ nocidos por algunas facciones. Desde mediados del siglo ix hasta mediados del siglo x, veintidós de los veintiséis papas fueron derrocados (doce fueron ex­ pulsados del trono, cinco fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Cálculos del autor con datos en Levillain, 1994.) La ineficacia de la regla de la unanimidad acabó llevando a la Iglesia a adoptar reglas altematívas. Primero, se excluyó a los laicos de la elección del Papa y se reservó el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en 1059). Sin embargo, también era difícil obtener la unanimidad entre los car­ denales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes se confiaba que ganarían el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los cardenales-diáconos, así como la aprobación de los demás miembros de la Igle­ sia. Más ambiguamente, se introdujo la identificación de la «sanior et maior

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pars» (la «parte más sensata y mayor») de los votantes para persuadir a algunos disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente donde no la había. Algunas cualidades morales, como la antigüedad, el celo y la dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votación era concebida como una vía para descubrir la verdad. Pero a menudo la «sanior pars» no coincidía con la «maior pars». En las elecciones de obispos, la deter­ minación de quién era la parte «sanior» en un electorado dividido podía ser so­ metida a un árbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la elección del Papa no existía tal árbitro tras la supresión del control imperial. Tres elecciones por los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo xn ter­ minaron con el nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores, produjeron ocho anti-papas y sólo nueve papas «oficiales» en me­ nos de cincuenta años. La regla de la unanimidad era asociada a una noción mística y teológica de la unidad de la Iglesia. Dado que se creía que la unanimidad de los votantes es­ taba inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era vis­ to como una instigación del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llevó a abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayoría cuali­ ficada de dos tercios por el Papa Alejandro m (quien había competido también con un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrán en 1179. La estancia de Ale­ jandro m en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcilió con el Emperador Federico Barbarroja, que había apoyado al anti-papa, pudo ponerle en contacto con el sofisticado procedimiento de votación de la ciudad para elegir al Doge (esbozado en el capítulo anterior) e inducirle casi inmedia­ tamente después a adoptar una regla más eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la Iglesia (Baldwin, 1968). El objetivo básico de la regla de la mayoría cualificada de dos tercios era la formación de una coalición de cardenales amplia y consensual, pero sin dar po­ der de veto a ninguno de ellos. El resultado podía ser considerado bastante estable porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos tercios, los perdedores tendrían que persuadir al menos a una mayoría de aquellos que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinión. La estabilidad esperada de los ganadores por mayoría cualificada permitió que la Iglesia considerara que esta regla también era un procedimien­ to correcto para descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Pío II so­ bre su propia elección en 1458: «Lo que se hace por dos tercios del Sacro Cole­ gio [de cardenales], está hecho sin duda por el Espíritu Santo, y no cabe opo­ nerse» (Gragg y Gabel, 1959: 88). La regla de los dos tercios también fue adop­ tada para las elecciones de obispos y abades. En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una regla de mayoría cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo xffl (de hasta treinta y cuatro meses). Estos retrasos llevaron a establecer la práctica de encerrar a los cardenales hasta que tomaran una decisión, la cual se convirtió en la institución formal del cónclave (en latín: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los cardenales reciben incentivos para tomar una decisión rápida al ser sometidos a

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unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones físicas y ma­ teriales, escasa información sobre los candidatos, y comunicación limitada entre ellos. Esto hace que la regla de la mayoría cualificada sea, desde luego, eficaz en la producción de resultados, pero también empuja a los cardenales a precipitar sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incómodo. (Para un aná­ lisis más amplio y detallado, véase Colomer y McLean, 1998.) Entre los siglos xvn y xix, los líderes de las facciones de los cardenales en el cónclave se basaron en las ordenes eclesiásticas, las afinidades políticas y los orígenes geográficos. Los miembros del cónclave negociaban sus apoyos a cam­ bio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitual­ mente, se formaba un comité de independientes llamado la squadra volante para negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo xx, se desa­ rrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promoción de candi­ datos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la Curia, e italiano-extranjero. La creación endógena de temas y candidatos tiende a aumentar los costes de negociación. Esto lleva a los cardenales en el cónclave a buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de vo­ tos hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El análisis de las su­ cesivas rondas de votaciones en los diez cónclaves más recientes muestra que si uno de los candidatos con más votos pierde un voto de una ronda a otra, se con­ vierte inmediatamente en un «caballo muerto». En cambio, los candidatos que mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy re­ ducido, pueden atraer la atención y los votos en sucesivas rondas, aunque no sean muy consensúales o apenas hayan sido mencionados como papables unas pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c). En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayoría cua­ lificada. Ésta ha sido relativamente más eficaz, pero requirió presiones ambien­ tales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rápidas. Mu­ chos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales, más que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candida­ tos ineficientes dieron lugar al dicho populan «Quien entra en el cónclave como Papa, sale como cardenal*, el cual es mencionado como «ley empíricas desde el siglo XIV.

Parlamentos medievales consensúales Los reyes, los emperadores y los papas medievales convocaban asambleas de grandes nobles feudales, dignatarios eclesiásticos y otros notables para pedirles consejo u opinión, o simplemente para dar realce a nuevas medidas legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinásti­ cos. La Carta Magna concedida por el Rey Juan de Inglaterra en 1215 se suele mencionar como un punto de partida. A partir del siglo x iii flore­ cieron algunas instituciones representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina, incluidos Aragón, Cataluña y Valencia, León y Castilla, Navarra, Portugal, y Sicilia, así como en Francia, el Im­

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perio Germánico, y los reinos del Norte de Europa en períodos posterio­ res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser órganos con­ sultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisión más importantes y acabaron convirtiéndose en instituciones relevantes de gobierno. La doctrina del consenso unánime emergió de la práctica. A finales del siglo x ii, no sólo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino también los poderes civiles habían adoptado una regla virtual de la unanimidad que tomaba como referencia el principio romano según el cual «Lo que afecta a todos debe ser aprobado por todos». Sin embargo, la evolución posterior hizo pasar a estos órganos de la «unanimidad primitiva» a cri­ terios alternativos, como «la parte más sensata y mayor» (también men­ cionado con respecto a la Iglesia), las mayorías cualificadas o la regla de la mayoría simple (Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilkinson, 1972; Myers, 1975). A continuación se analizan dos casos correspondientes a diferentes períodos, las Cortes de Aragón a partir del siglo xm y la Dieta polaca a partir del siglo xvi, por sus semejanzas básicas: ambas alcanzaron un im­ portante control de la legislación y ambas adoptaron formalmente la re­ gla de la imanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en am­ bos casos, el requisito de acuerdos unánimes redujo su capacidad de toma de decisiones e hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de insti­ tuciones más eficaces y menos consensúales. El vDissentimiento» catalán y aragonés. Al parecer, una de las reuniones más antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Cataluña, para aprobar por consenso y aclamación las leyes públicas más tarde compiladas en los famosos usos y cos­ tumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo xn, los Condes de Barce­ lona se convirtieron también en Reyes de Aragón. A partir de 1162, convocaron asambleas periódicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, así como de las ciudades. En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Cataluña y de las Cor­ tes de Aragón, así como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarro­ llaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo xm, la confederación catalano-aragonesa extendió sus dominios hacia el sur de la península Ibérica firente a la dominación musulmana, en paralelo a la expansión de Castilla, y se convirtió en la principal potencia del Mediterráneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdeña. El Rey de Aragón estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada cinco años y, tras la unión con Cataluña, cada dos años, aunque el calendario real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluían la so­ lución de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciu­ dades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamen­ tos), la aprobación de legislación, y la votación de los impuestos. Para la apro­ bación de las leyes más importantes, las Cortes de Aragón requerían que cada uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisión unánime («nemine discre­ pante*). Cualquier miembro podía vetar una decisión con su dissentimiento.

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Cuando no se conseguía el consenso total, a veces se hacía constar que el acuer­ do había sido tomado por «unanimiter excepto N.N.», lo cual daba lugar a ulte­ riores debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un «no resultado*. Con el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas «absurdas», «no pertinentes» o «irracionales», en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisión permanente formada por dos representantes de cada estamento como árbitro para juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayoría existente (véa­ se el análisis de González Antón, 1978). El Parlamento catalán fiie institucionalizado en una reunión celebrada en Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de participantes, incluidos los representantes de «los ciudadanos y los hombres de las villas». El Rey Pedro el Grande promulgó una serie de decretos legislati­ vos para garantizar tanto los derechos de sus súbditos como una administración correcta, especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se compro­ metió a que él y sus descendientes sólo introducirían una constitución o estatu­ to general de Cataluña con «la aprobación y el consenso» de los prelados, los ba­ rones, los caballeros y los ciudadanos del país. Las Cortes catalanas deberían ha­ ber sido convocadas una vez al año «para tratar de asuntos de utilidad común para el país», pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trie­ nales en 1302, aunque la comisión parlamentaria permanente, llamada Generalitat, podía convocar asambleas extraordinarias. Los acuerdos unánimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes ca­ talanas por distintos medios, incluidos la deliberación; las prolongadas nego­ ciaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes es­ tamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atrac­ ción de votos al caballo ganador a través de sucesivas rondas de votación en pú­ blico empezando por la parte más alta o «sanior»; y mediante sobornos del Rey, que ofrecía empleos y dinero a los disidentes. Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitución fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unánime por la opi­ nión de la «major e de la pus sana part» en materia de legislación (según el ejem­ plo de las Cortes castellanas, así como de las prácticas de la Iglesia antes men­ cionadas). Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas válidas si eran aprobadas por los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstención de los representantes clericales o por otras mayorías cualificadas. En las Cortes de Valencia se requería la unanimidad para el estamento de los nobles. Pero al menos en una ocasión, en 1645, se consiguió la unanimidad por la vía de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuación. Tras la unión de las coronas de Aragón y de Castilla a finales del siglo XV, las Cortes consensúales de inspiración unánime fueron gradualmente relegadas por los monarcas Habsburgo de España. Las Cortes de Aragón abandonaron su virtual regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fue­ ron transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras veintiséis años sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola deci­ sión, ni en agravios ni en legislación ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reu­ niones más, pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinastía Borbón en la Guerra de Sucesión y el correspondiente establecimiento de una ■Nueva Planta», inspirada en el modelo centralizado francés, en 1716 (Coroleu i

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Pella, 1876; Ferro, 1987; Gü, 1991). El «liberum veto» polaco. La Dieta o «Parlamento noble de Polonia» (Sejm) funcionó por unanimidad desde el siglo xvi al xvru. La Dieta Grande o General estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del si­ glo xm), el Senado (con hasta 150 miembros) y la Cámara de Diputados (con hasta 236 miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados elec­ tos se reunían en Dietas provinciales, donde recibían mandatos imperativos, es­ pecialmente con respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento for­ malmente establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas cada dos años. Todas las decisiones debían ser aprobadas por una­ nimidad (attemine contradicente*), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y diputados cada uno de los cuales tenía «liberum vetos. En cada se­ sión, todas las leyes debían ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cámara desempeñaba un papel muy destacado en la inducción de negociaciones y acuerdos. Durante el siglo xvi, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unáni­ mes a favor de importantes reformas «modemizadoras» y orientadas nacional­ mente, como la expropiación de los señores; la creación de nuevas instituciones legales; la homogeneización territorial y la unificación monetaria; la anexión de Lituania; la afirmación de la soberanía ante el Imperio Germánico y el Papado; la declaración de libertad de pensamiento; y la terminación de las guerras de re­ ligión. Sin embargo, a partir de primeros del siglo xvu, la ineficacia de la Dieta empezó a aumentar. Comenzaron a proüferar Dietas «no terminadas» o «inte­ rrumpidas», es decir, sesiones bienales en las que no se podía tomar ninguna decisión como consecuencia del veto de algún miembro. Cualquier diputado o senador podía anular todas las decisiones tomadas durante una sesión median­ te una fórmula como «Declaro la Dieta nula», «No lo permito», «Protesto» u otras. Entre los remedios que se intentaron para henar la decadencia de la Die­ ta, hubo la sugerencia de que los debates se prolongaran más allá del período de seis semanas previamente establecido. Pero la prolongación propuesta tam­ bién tenía que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos blo­ quearon no sólo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino también las sesiones ordinarias. En 1689 la sesión se dio por concluida aun antes de que pudiera elegirse al presidente de la cámara. En palabras de algunos historiado­ res, se extendió el sentimiento de que «se habla perdido el sentido del interés público». Surgieron algunos lemas populares, como «¡El individualismo reina en Polonia!». Durante el siglo xvn y debido a la decadencia de la Dieta, «la Re­ pública entró en un período de anarquía, parálisis y oscurantismo» (Lesnodorski, 1959). Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drásticamente. En 1764, se introdujo la regla de la mayoría para asuntos de interés menor (exclui­ dos los impuestos). En 1791, una nueva Constitución estableció que la Dieta po­ dría tomar decisiones por mayoría o por mayoría cualificada de dos tercios en ciertos temas (como la destitución de los ministros). Sin embargo, este nuevo pe­ ríodo de más eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopción de nue­ vas reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Aus­ tria ocuparon el país y se repartieron el estado polaco (Konopczynski, 1930; Davies, 1982).

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INSTITUCIONES POLÍTICAS

Organizaciones intergubemamentales

La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que los miembros afirman su «soberanía» y rechazan cualquier deci­ sión colectiva que no se tome con su aprobación explícita. A continua­ ción se revisan los Consejos de dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados «soberanos», las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el derecho de veto de cada es­ tado miembro ha producido una eficacia decreciente en la toma de de­ cisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo del Consejo unánime por algún esquema institucional alternativo. Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparación con la regla de la mayoría, puede ser observada en los dos órganos principales de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual unanimidad y por la regla de la mayoría, respectivamente. Cuando se creó la ONU en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial habían diseñado un plan para organizar un Consejo de Segundad en el que Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido, Francia y China estarían permanentemente represen­ tados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autori­ dad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se opusieron sin éxito, pero consiguieron añadir otros órganos a la ONU, especial­ mente la Asamblea General. El Consejo de Seguridad de la ONU está formado actualmente por los cin­ co miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales ele­ gidos por términos de dos años. Cada miembro tiene un voto, los cinco miem­ bros permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve votos. El Consejo de Seguridad funciona básicamente con la regla de la unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstención). No es difícil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los miembros temporales a las propuestas en las que están de acuerdo. Se ha cal­ culado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la proba­ bilidad de conseguir que se apruebe una propuesta común (e ignorando la po­ sibilidad de la abstención), está muy próximo a la unanimidad, alrededor de un 98 por ciento (tanto cuando el número de miembros temporales era seis y la re­ gla de decisión era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes mencionadas) (Brams, 1975: 182-191). El número de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permaneci­ do bastante estable entre 1946 y 1990. El número medio de resoluciones adop­ tadas anualmente era 89 a finales de los años cuarenta y 102 a finales de los años ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco años del Consejo, los miembros permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el tema más conflictivo fue el Próximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unión Soviética usó un número importante de vetos durante los primeros años. Pero, durante el mismo período, un gran número de resoluciones no fueron adoptadas porque Estados Unidos consiguió suficiente apoyo entre algunos

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miembros temporales para derrotar la mayoría requerida (el llamado «veto ocul­ to»). Estados Unidos también usó un importante número de vetos «no ocultos» durante los años ochenta. La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los es­ tados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se toman por mayoría. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, ia Asamblea General muestra un grado más alto de eficacia en la toma de de­ cisiones y un aumento continuado del número de resoluciones aprobadas cada año. El desempeño de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de 117 resoluciones adoptadas a finales de los años cuarenta a más de 340 en los años ochenta (contando sólo resoluciones sobre temas sustantivos y no de pro­ cedimiento). La evolución dispar de los dos órganos en su efectividad en la toma de decisiones se puede observar en el Gráfico 3.2 (Marín-Bosch, 1987; Patil, 1995). Obsérvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente más bajo de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor núme­ ro de temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la Asamblea General. Las decisiones más importantes con respecto al man-

Nota: L a e s c a la d e la Izquierda Indica el n ú m ero d e re so lu c io n e s a p ro b a d a s p o r el C o n s e ja d e S eg u rid a d d e la O N U b a jo el d e re c h o d e v e to d e c in co m iem b ro s. La e s c a la d e la d e re c h a Indica el n ú m ero d e re so lu c io n e s a p r o b a d a s e n la A sa m b le a G e n e ra l d e la ONU po r la reg la d e la m ay o ría. Fuentes: M arín-B osch (1987), T ab la 1, y Patil (1995) (la A s a m b le a G e n e ra l de 1964 no eslá Incluida por­ q u e fue u n a s e s ió n ab rev iad a).

GrA fico 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayoría en las Naciones Unidas.

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tenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna­ das aJ Consejo. Pero en la práctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la unanimidad, algunas cuestiones que no habían sido resueltas por el Consejo han sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El número crecien­ te de miembros de la ONU podría haber creado más dificultades para formar mayorías entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de la regla de la mayoría, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el número de resolucio­ nes adoptadas. Unanimidad Europea. Cuando se fundó la Comunidad Económica Euro­ pea mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados miembros iniciales —Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo— fue concebido como su institución básica, aunque recibía iniciati­ vas de la Comisión Europea y de la Asamblea (más tarde transformada en el Par­ lamento). Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por unanimidad, como correspondería a un modelo «intergubemamental» o diplomático de toma de decisiones en una organización internacional, con la cláusula de que adoptarían la regla de la mayoría para algunos temas selectos en el futuro. En sus primeros años, la Comunidad Económica Europea, dirigida por la toma de decisiones unánimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear un mercado común industrial y agrícola mediante una reducción de las barreras aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes que favorecían el comercio. Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegación francesa, presi­ dida en aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vetó el primer intento de Gran Bretaña de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones es­ taban muy avanzadas. En 1965,, cuando tocó introducir la regla de la mayoría para algunos temas selectos, el Gobierno francés empezó a boicotear las reunio­ nes del Consejo, provocando la llamada «crisis de la silla vacia». Esto llevó a los miembros de la Comunidad a pactar el llamado «compromiso de Luxemburgo® en 1966, una declaración en la que se establecía formalmente el derecho de veto en el Consejo «cuando estén en juego intereses muy importantes». Durante dos decenios, los funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que de­ sarrollar largas discusiones en el Comité de Representantes Permanentes y en el Consejo de Ministros hasta que se conseguía tomar decisiones unánimes, lo cual llevó a la Comunidad a un largo periodo de estancamiento y «euroesclerosis», como se decía en la época. El acceso de nuevds miembros, incluida Gran Breta­ ña en 1971 (tras la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integración, especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los años ochenta. Dinamarca también insistía en la soberanía de sus instituciones, mientras que Alemania quería preservar la autonomía de su ban­ co central. En palabras de algunas presentaciones típicas: una «combinación de hosti­ lidad e inercia... impidió la soberanía compartida y atrofió el desarrollo de la Co­ munidad entre 1965 y 1985» (Pinder, 1995); «la toma de decisiones se hizo vir­ tualmente imposible bajo la práctica de la unanimidad... El sistema del Consejo Europeo de veto por miembro llevarla, en ausencia de acuerdos sobre paquetes complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente número de te­

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mas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integración de políticas, estos acuerdos sobre paquetes tendrían que haber sido tan complejos que los costes de negociarlos habrían sido prohibitivos» (Keohane y Hoffmann, 1990). Sólo la adopción de nuevas reglas de decisión distintas de la unanimidad y situadas más allá de los límites del modelo «intergubemamental» fue capaz de pro­ mover una toma de decisiones más efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el Acta Única Europea de 1986 incluían el «procedimiento de cooperación», por el que el Consejo compartiría ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y la adopción de votaciones por mayoría cualificada con votos ponderados en el Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado común. En opinión del entonces Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, «el viejo triángulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un nuevo triángulo “igualdad-mayoría-dinamismo", la clave del éxito» (Delors, 1989). Así se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad y ulteriores decisiones importantes hacia una unión más estrecha, incluidas la creación de una nueva moneda común, el euro, y otras ampliaciones. Concreta­ mente, el Tratado de Maastricht sobre la Unión Europea en 1992 introdujo el procedimiento de «codecisión» por el que se combinaron nuevos poderes legis­ lativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Minis­ tros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 abolió virtualmente el pro­ cedimiento de cooperación y extendió el ámbito del procedimiento de codecisión a la política económica. Sin embargo, todavía se toman decisiones unánimes so­ bre temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, com­ puesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la unanimidad en el Consejo de la Unión Europea para las decisiones en Política Exterior y de Seguridad Común y en temas de Justicia y de Interior (Nugent, 1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997). M ay o ría

a b so lu ta

La idea teológica de una voluntad general de Dios, que había sido forjada en la Iglesia cristiana de la Antigüedad y la Alta Edad Media, se transformó en la idea de tona voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento político francés del siglo xvrn. En correspondencia con esta transformación, el elogio de la regla de la unanimidad, que había sido inicialmente asociada a la voluntad divina, fue sustituido por ciertos fi­ lósofos por un tributo similar a la regla de la mayoría. Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba «siempre correcta» y podía ser descubierta mediante una votación con la regla de la mayoría. Sin embargo, Rousseau no concretó mucho los pro­ cedimientos de votación para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confió más bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugirió que se recurriera a un dictador tem­ poral capaz de establecer o restablecer la voluntad general del pueblo

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(Rousseau, 1762: IV, 2, 6). Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad gene­ ral del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqués de Condorcet, promovió un procedimiento de votación por el cual el ganador debería ser la alternativa preferida por una mayoría frente a cada una de las demás alternativas. El correspondiente procedimiento de votación, conocido como votación exhaustiva a pares (si tienen lugar múltiples vueltas de vo­ taciones entre pares de alternativas), puede ser difícil de poner en prácti­ ca, porque requiere que los votantes tengan una completa ordenación de preferencias. Es también muy ineficaz en la producción de un resultado, dado que en muchas ocasiones no habrá ninguna alternativa capaz de ga­ nar a todas y cada una de las demás. Sin embargo, Condorcet contrape­ saba estos inconvenientes con la aserción de que el resultado es correcto cuando existe. Las votaciones con mayorías múltiples fueron concebidas como un modo de descubrir la decisión «mejor» o «correcta», aquella a través de la cual «el pueblo como tal» podía expresar «una voluntad co­ mún» (Condorcet, 1792: 71 ss.). Una variante igualmente difícil en cuan­ to a las preferencias de los votantes, pero más eficaz, había sido diseña­ da en el siglo XIII por el filósofo mallorquín Ramón Llull. En esta versión, el ganador es la alternativa capaz de ganar un mayor número de votacio­ nes a pares, aunque no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299). Ciertamente, la regla de la mayoría, incluso con una sola vuelta y con voto categórico, es mucho más eficaz en la producción de decisiones innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con ésta, la re­ gla de la mayoría no da poder de veto a ningún individuo para que im­ pida el cambio desde el status quo a resultados más eficientes. Sin embargo, sabemos por la teoría de la elección social que, inclu­ so cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente efi­ ciente en términos de utilidad social. La regla de la mayoría también es más vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los per­ dedores por mayoría pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y de­ rrocar al ganador mediante la introducción de un número relativamente bajo de nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo ob­ jetivo bajo la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institu­ cionales adecuados para producir un ganador estable, éste puede ser ar­ bitrario e imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los vo­ tantes, dado que puede ser sólo uno entre los muchos ganadores poten­ ciales. Cuanto menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayoría sim­ ple comparada con las mayorías cualificadas, menor es el número de nuevos temas y alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o imprevisibilidad de la elección social. Concretamente, sólo en el caso extremadamente simple de dos al­ ternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierdaderecha), está garantizado que el ganador por mayoría será estable y so­ cialmente eficiente. Por definición, la alternativa que obtenga más de la mitad de los votos tendrá el apoyo del votante mediano socialmente efi-

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cíente. Aunque no haya «convergencia» entre las dos alternativas (como, por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los con­ tendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones po­ líticas o ideológicas y con respecto a la preferencia del votante mediano, cabe esperar que gane la alternativa más próxima a la preferencia de éste. Dado el número restringido de alternativas disponibles, la proximi­ dad relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede to­ marse como una medida de la eficiencia de la elección social (Downs, 1957; Davis, Hinich y Ordeshook, 1970). Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con sólo dos alternativas, pueden producir­ se resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las al­ ternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayoría (Plott, 1967; McKelvey, 1976,1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por ma­ yoría en una elección cualquiera puede ser imprevisible. El ganador de­ penderá, más que de las preferencias sinceras de los votantes, de los te­ mas que adquieran relieve en el debate político y la campaña electoral y ( del par concreto de alternativas (propuestas políticas, programas de par­ tido o candidatos) que estén disponibles en la elección. Sólo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a tra­ vés de una serie de elecciones por mayoría entre dos alternativas en la que cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguien­ te. En este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez más, se acercarán a un área central de posiciones en el espacio multidimensional y no volverán a alejarse de ella. El proceso dinámico en elecciones sucesivas entre dos alternativas no será tan «caótico» como el modelo estático anteriormente mencionado podía sugerir, aunque segui­ rá siendo inestable (Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y Feld, 1989). Sin embargo, si se crean más de dos al­ ternativas, la regla de la mayoría deja de ser eficaz, incluso en un espa­ cio unidimensional. Los ganadores por mayoría pueden mantener relaciones no-monotónicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a una Asamblea con múltiples distritos, el perdedor por mayoría en votos populares puede convertirse en ganador de una mayoría de escaños. Una alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un ma­ yor número de escaños que su rival mayoritario si obtiene estrechas ma­ yorías en ion gran número de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2. Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la elección del votan­ te mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el electorado. Como se verá en algunos casos del mundo real analizados más adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitación de los distritos electorales y la asignación territorial de los escaños sin pro-

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INSTITUCIONES POLITICAS C uadro 3.2.

Perdedores que ganan con la regla de la mayoría absoluta Partidos: Izquierda Derecha

Distritos:

Total votos: Total escaños:

A B C

40 40 Sfl 160 1

ML 62 20 >
la democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad gubernamental, sino más bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos go­ bernantes, sin oposición capaz de desbancarles, próximo al inmovilismo.

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Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cá­ mara de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto com­ puesto por distritos uninominales con la regla de la mayoría relativa y distritos multinominales con representación proporcional. Se esperaba que este sistema promovería una mayor bipolarización, la cual llevaría al desplazamiento de los cristiano-demócratas del gobierno. Zarandeado por escándalos de corrupción y atacado por nuevas reglas de decisión y por los procesos judiciales, el partido cristiano-demócrata ciertamente acabó rompiéndose en varias facciones, las cua­ les se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multipartídistas amplios y heterogéneos, los cuales incluían como socios decisivos a los partidos más extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque estaban mucho más cerca unos de otros que de sus socios ex­ tremos. Los dos bloques se alternaron rápidamente en el gobierno en la segun­ da mitad del decenio de 1990. No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro político ahora fracturado, que correspondía aproximadamente al legado de los partidos cristia­ no y «laicos», fue capaz de desarrollar un alto poder de negociación. Bajo las nuevas reglas, los pequeños partidos centristas obtuvieron algunos escaños so­ bre la base de la representación proporcional; al mismo tiempo, pudieron ame­ nazar a los partidos más grandes de la izquierda y de la derecha con presentar­ se por separado en los distritos uninominales, lo cual habría hecho al ganador dependiente de alternativas irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de negociación, los divididos partidos centristas recibie­ ron importantes proporciones de candidaturas potencialmente vencedoras den­ tro de cada una de las dos amplias coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo político en Italia resistió, pues, los efectos restrictivos de la reforma C u a d ro 3.12. Votos, escaños y ministerios en la Primera República italiana (1945-1992) (8

1979-1992 1945-1979 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes) Votos Escaños Ministerios 0 32 32