Individuelle Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen [1 ed.] 9783428559473, 9783428159475

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Schriften zum Völkerrecht Band 240

Individuelle Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen

Von

Franziska Knur

Duncker & Humblot · Berlin

FRANZISKA KNUR

Individuelle Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen

Schriften zum Völkerrecht Band 240

Individuelle Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen

Von

Franziska Knur

Duncker & Humblot · Berlin

Die Juristische Fakultät der Technischen Universität Dresden hat diese Arbeit im Jahre 2019 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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© 2020 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Satz: 3w+p GmbH, Rimpar Druck: CPI buchbücher.de gmbh, Birkach Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 978-3-428-15947-5 (Print) ISBN 978-3-428-55947-3 (E-Book) Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706

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Meinen Eltern und Großeltern

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Frühjahr 2019 von der Juristischen Fakultät der Technischen Universität Dresden als Dissertation angenommen und für die Drucklegung geringfügig überarbeitet und ergänzt. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Ulrich Fastenrath für die langjährige Unterstützung, stete Gesprächsbereitschaft und den gewährten akademischen Freiraum. Er hat meine Neugier auf die Strukturen und Regelungsgegenstände des Völkerrechts bereits im Studium geweckt und mir während der Arbeit an seinem Lehrstuhl die Wertschätzung für systematische und gründliche Betrachtungen vermittelt. Zu Dank verpflichtet bin ich auch Frau Professorin Sabine von Schorlemer für die freundliche Begleitung und die Erstellung des Zweitgutachtens. Sehr herzlich danken möchte ich Frau Dr. Sylvia Maus, die mir von Beginn an freundschaftlich mit Rat und Tat zur Seite stand und deren wissenschaftlicher Ethos mir ein Vorbild ist. Bedanken möchte ich mich auch bei Herrn Dr. Thomas Groh für viele ermutigende Fachdiskussionen und wertvolle Anregungen sowie bei allen anderen Wegbegleitern an den völkerrechtlichen Lehrstühlen in Dresden für zahlreiche hilfreiche Hinweise und die kollegiale Unterstützung. Ohne den steten Zuspruch und die liebevolle Geduld meines Mannes Dominik hätte diese Arbeit nicht gelingen können. Vor allem aber bin ich dankbar für die unerschöpfliche und bedingungslose Unterstützung meiner Familie. Meinen Eltern und Großeltern ist diese Arbeit gewidmet. Köln, im Dezember 2019

Franziska Knur

Inhaltsverzeichnis Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 I. Problemaufriss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 II. Fragestellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 III. Begriff der internationalen Organisationen und Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 IV. Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 A. Referenzgebiete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1. Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 2. Personen im Gewahrsam von Friedensmissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 3. Schutz von Zivilisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 4. Geschädigte Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 II. Der Internationale Strafgerichtshof . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 1. Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 2. Personen während der Ermittlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 3. Am Gerichtsverfahren beteiligte Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 a) Angeklagte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 b) Zeugen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 c) Opfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 4. Personen in der Haftanstalt des IStGH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 5. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 III. Beschwerdeverfahren bei internationalen Organisationen und Institutionen . . . . . 55 1. Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2. Rechte und Pflichten der beteiligten Personen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 1. Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 2. Rechte und Pflichten der Bediensteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 V. Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten . . . . . . . . . . . . . . 71 1. Rechtsrahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 2. Streitbeilegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

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Inhaltsverzeichnis VI. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen . . . . . . . . . . . 78 1. Funktionalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2. Befugnisse über Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 3. Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86 II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 1. Das Individuum im Völkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 2. Das völkerrechtliche Individualrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 a) Begriff . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 b) Nachweis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 c) Durchsetzbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 3. Individuelle völkerrechtliche Sekundäransprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 C. Die Quellen der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 I. Die Satzungen internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 1. Die Satzung der Vereinten Nationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 2. Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 3. Verträge zum Schutz der Menschenrechte mit Individualbeschwerdemöglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 II. Weitere völkerrechtliche Verträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 1. Abkommen über die Rückerstattung von Einkommensteuern . . . . . . . . . . . . . . 114 2. Abkommen über die Behandlung von Gefangenen bei UN-Friedensmissionen 115 3. Sitzabkommen und Verträge über die Vorrechte und Immunitäten internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 a) Umfang der Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren 117 b) Anforderungen an die Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 c) Individualanspruch auf Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren? . . . . . . 123 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 III. Die Menschenrechtsverpflichtungen internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . 126 1. Bedeutung für die dienstrechtlichen Beziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 a) Beispiele aus der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 b) Recht auf effektive Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 2. Bedeutung im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

Inhaltsverzeichnis

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3. Bedeutung im Rahmen von UN-Friedensmissionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 a) Umfang der menschenrechtlichen Verantwortung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 b) Recht auf effektive Beschwerde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 IV. Sekundäres Organisationsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 1. Rechte der Bediensteten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 2. Weitere Rechte aus Verfahrens- und Geschäftsordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3. Schadensersatzansprüche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 a) Überblick über die Haftungsvorschriften internationaler Organisationen . . . 148 b) Ersatzpflicht und Anspruchsinhaber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 V. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 I. Primäre Rechtsbeziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 1. Achtung individueller Rechtspositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 2. Gewährleistung individueller Rechtspositionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 3. Schutz gegenüber Dritten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 4. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 II. Sekundäre Rechtsbeziehung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 1. Allgemeine Überlegungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 2. Vorschriften über individuelle Sekundärrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176 III. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 I. Anerkennung des Individuums als Rechtssubjekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 II. Auswirkungen auf den Status internationaler Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . 182 III. Konsequenzen für die Völkerrechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 IV. Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Dokumentenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 Rechtsprechungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

Abkürzungsverzeichnis AdV AEMR AEUV AFDI AJIL AMRCh AMRK AöR ARIO ARS ASIL Proc. Aust. YBIL BDVR BGBl. BGH BVerfGE BYIL CJICL DFS DPA DPKO DR Kongo DUF ECOSOC EGMR EJIL EKMR EMRK EPO ESIL EU EuGH EuGRZ FakProt FPU FS GA GroJIL GRUR Int. GV Res. GYIL

Archiv des Völkerrechts Allgemeine Erklärung der Menschenrechte Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union Annuaire Français de Droit International American Journal of International Law Afrikanische Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker Amerikanische Menschenrechtskonvention Archiv des öffentlichen Rechts Articles on the Responsibility of International Organizations Articles on the Responsibility of States American Society of International Law Proceedings Australian Yearbook of International Law Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundesverfassungsgericht, amtliche Entscheidungssammlung British Yearbook of International Law Cambridge Journal of International and Comparative Law Department of Field Support Department of Political Affairs Department for Peacekeeping Operations Demokratische Republik Kongo Directives on the Use of Force United Nations Economic and Social Council Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte European Journal of International Law Europäische Kommission für Menschenrechte Europäische Menschenrechtskonvention European Patent Office European Society of International Law Europäische Union Gerichtshof der Europäischen Union Europäische Grundrechte-Zeitschrift Fakultativprotokoll Formed Police Unit Festschrift General Assembly Groningen Journal of International Law Gewerblicher Rechtsschutz & Urheberrecht Internationaler Teil Generalversammlungsresolution German Yearbook of International Law

Abkürzungsverzeichnis HILJ HNP HRAP HRC H.R. & Int’l Legal Disc. HRLJ HRQ HVR IAGMR IBRD ICC ICJ Rep. ICLQ ICLR I.CON ICSC ICSID ICTR ICTY IGH IJRL IKRK ILA ILC ILM ILO ILOAT ImmÜ IOLR IPbpR IPwskR ISAF IStGH IWF J. Int’l L. J. Int’l Peacekeep. JöR JZ KFOR LCRB LJIL Mil. L. & L. War Rev. MINUSCA MINUSMA MINUSTAH

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Harvard International Law Journal Haitian National Police Human Rights Advisory Panel Human Rights Council Human Rights & International Legal Discourse Human Rights Law Journal Human Rights Quarterly Humanitäres Völkerrecht (Zeitschrift) Inter-Amerikanischer Gerichtshof für Menschenrechte International Bank for Reconstruction and Development International Criminal Court Reports of the International Court of Justice International and Comparative Law Quarterly International Community Law Review International Journal of Constitutional Law International Civil Service Commission International Centre for Settlement of Investment United Nations International Criminal Tribunal for Rwanda International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia Internationaler Gerichtshof International Journal of Refugee Law Internationales Komitee vom Roten Kreuz International Law Association International Law Commission International Legal Materials International Labour Organisation Administrative Tribunal of the International Labour Organization Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten International Organizations Law Review Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte International Security Assistance Force Internationaler Strafgerichtshof Internationaler Währungsfonds Journal of International Law Journal of International Peacekeeping Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristen-Zeitung Kosovo Force Local Claims Review Board Leiden Journal of International Law Military Law and Law of War Review United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali United Nations Stabilization Mission in Haiti

14 MONUC MONUSCO MPEPIL NATO NJW N.Y.U.L. Rev. OHCHR OIOS ONUC OPCW OSZE/OSCE PCIJ PoC RBDI ROE SEA SOFA SOP SR Res. SRÜ StIGH SVN UKHL UN/VN UN Doc./UN Dok.

UNAdT UNAMID UNAMIR UNAT UNCC UNCITRAL UNDP UNDT UNEF UNESCO UNHCR UNICEF UNIDO UNISFA UNJY UNMIK UNMIL UNMIS

Abkürzungsverzeichnis United Nations Mission in the Democratic Republic of Congo United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo Max Planck Encyclopedia of Public International Law North Atlantic Treaty Organization Neue Juristische Wochenzeitung New York University Law Review Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights Office of Internal Oversight Services United Nations Operation in the Congo Organisation für das Verbot chemischer Waffen Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa/Organization for Security and Co-operation in Europe Permanent Court of International Justice Protection of Civilians Revue Belge de Droit International Rules of Engagement Sexual Exploitation and Abuse Status of Forces Agreement Standard Operating Procedure Sicherheitsratsresolution Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen Ständiger Internationaler Gerichtshof Satzung der Vereinten Nationen United Kingdom House of Lords United Nations/Vereinte Nationen United Nations Document (in offizieller englischer Fassung)/ Dokument der Vereinten Nationen (in deutscher Fassung, bereitgestellt vom Deutschen Übersetzungsdienst bei den Vereinten Nationen) United Nations Administrative Tribunal African Union-United Nations Hybrid Operation in Darfur United Nations Assistance Mission for Rwanda United Nations Appeals Tribunal United Nations Compensation Commission United Nations Commission on International Trade Law United Nations Development Programme United Nations Dispute Tribunal United Nations Emergency Force United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization Office of the United Nations High Commissioner for Refugees United Nations Children’s Fund United Nations Industrial Development Organization United Nations Interim Security Force for Abyei United Nations Juridicial Yearbook United Nations Interim Administration Mission in Kosovo United Nations Mission in Liberia United Nations Mission in the Sudan

Abkürzungsverzeichnis UNMISS UNPROFOR UNTAET UNTC UNTS USA USD VBO WBAT WHO WIPO WTO WÜK WVK Yale H.R. & Dev.L.J Yale J. World Pub. Ord. Yale L.J. ZaöRV ZIS ZÖR

United Nations Mission in the Republic of South Sudan United Nations Protection Force United Nations Transitional Administration in East Timor United Nations Treaty Collection United Nations Treaty Series United States of America US-amerikanische Dollar Verfahrens- und Beweisordnung Worldbank Administrative Tribunal World Health Organization World Intellectual Property Organization World Trade Organization Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen Wiener Vertragsrechtskonvention Yale Human Rights & Development Law Journal Yale Journal of World Public Order Yale Law Journal Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht Zeitschrift für Internationale Strafrechtsdogmatik Zeitschrift für öffentliches Recht

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„[I]t is difficult to see, Mr. President, why something that looks like an individual right, feels like an individual right and smells like an individual right should be anything else but an individual right.“ Bruno Simma*

Einleitung Internationale Organisationen und Institutionen werden von Staaten zur Wahrnehmung einer großen Bandbreite von Aufgaben und Funktionen gegründet und zu diesem Zweck mit Befugnissen und Ressourcen ausgestattet. Sie haben sich im Bereich der internationalen Beziehungen fest etabliert als Instrument der zwischenstaatlichen Kooperation und als Forum für die gemeinsame Bearbeitung regionaler oder globaler Probleme.1 Die Zuständigkeiten internationaler Organisationen und Institutionen erstrecken sich heute auch auf viele öffentliche Aufgaben, die traditionell von innerstaatlichen Organen und Behörden wahrgenommen werden.2 Damit hat das Handeln internationaler Organisationen und Institutionen vielerorts mittelbare und unmittelbare Auswirkungen auf den Menschen. Individuen profitieren von Leistungen internationaler Organisationen, etwa im Bereich der Friedenssicherung von Peacekeepingeinsätzen der Vereinten Nationen (UN), von der humanitären Hilfe der UN-Sonderorganisationen und von internationalen Entwicklungsprogrammen. Der Zuwachs an Zuständigkeiten internationaler Organisationen und Institutionen birgt aber zugleich ein Risiko für negative Auswirkungen auf den Einzelnen. Die Ausübung der völkerrechtlichen Strafgerichtsbarkeit durch den Internationalen Strafgerichtshof (IStGH) geht mit Eingriffen in die Rechte und Freiheiten von Einzelpersonen einher.3 Wo internationale Organisationen operativ „im Feld“ tätig werden, können sie völkerrechtlich geschützte Menschenrechte beeinträchtigen oder verletzen.4 Auch Schäden an privatem Eigentum, Körperverletzungen oder gar Todesfälle gehören zu den ungewollten Konsequenzen der Handlungen internationaler Organisationen, etwa im Rahmen von UN-Friedensmissionen.5 Und nicht *

Bruno Simma am 13. November 2000 vor dem IGH im mündlichen Verfahren im Fall LaGrand (Deutschland gegen USA), verbatim record 2000/26. 1 Siehe Alvarez, International Organizations, AJIL 100 (2006) 324. 2 Sarooshi, International Organizations and their Exercise of Sovereign Powers 2005, S. 1; Ruffert, Zuständigkeitsgrenzen internationaler Organisationen, AdV 38 (2000) 129, S. 130. 3 Kamardi, Die Ausformung einer Prozessordnung sui generis durch das ICTY unter Berücksichtigung des Fair-Trial-Prinzips 2009, S. 58. 4 Zum „menschenrechtlichen Verletzungspotential internationaler Organisationen“ Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 29 – 134. 5 Überblick bei Aoi u. a. (Hrsg.), Unintended Consequences of Peacekeeping Operations 2007, S. 5 ff.

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Einleitung

zuletzt als Dienstherren von zahlreichen internationalen Angestellten tragen internationale Organisationen und Institutionen große Personalverantwortung.6 Dies führt zu der Frage, wie sich die Beziehung zwischen dem Einzelnen und internationalen Organisationen und Institutionen rechtlich gestaltet und welche Rechtsstellung Individuen zukommt, die von den Handlungen internationaler Organisationen und Institutionen betroffen sind oder ihrer Zuständigkeit unterfallen. Haben sie gegenüber den internationalen Organisationen und Institutionen einen Anspruch auf die rechtskonforme Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten? Begründet das für internationale Organisationen und Institutionen verbindliche Recht individuelle Rechtspositionen und in welchem Zusammenhang stehen diese mit den Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen? Welche Rechtsfolgen ziehen negative Auswirkungen des Handelns internationaler Organisationen und Institutionen für Individuen nach sich?

I. Problemaufriss Die mit der Betrachtung individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen verbundenen Rechtsprobleme treten besonders deutlich im Zusammenhang mit der von der UN verursachten CholeraEpidemie in Haiti zu Tage. Im Oktober 2010 schleppten nepalesische Blauhelmsoldaten einen asiatischen Cholera-Erreger nach Haiti ein, wo sie ihren Dienst im Rahmen der Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in Haiti (MINUSTAH) aufnahmen.7 Als Konsequenz fehlerhafter Abwasserentsorgung in ihrem Camp gelangte der Erreger über einen Fluss in Umlauf und löste in der lokalen Bevölkerung Choleraerkrankungen aus. Obwohl der Zusammenhang sofort entdeckt wurde, blieb eine Reaktion der verantwortlichen UN-Mitarbeiter aus. Auch in der Folge stritt die UN eine Verantwortung für den Cholera-Ausbruch mit Hinweis auf die ohnehin schon schlechte humanitäre Lage und das defizitäre Wasser-, Abwasser- und Gesundheitssystem in Haiti kontinuierlich ab. Ein interner Untersuchungsbericht weist allerdings nach, dass sich der Krankheitserreger nur aufgrund der fehlerhaften Abwasserentsorgung im Camp der MINUSTAH verbreiten konnte.8 Zudem war das nepalesische Militärkontingent vor seiner Stationierung in Haiti keiner angemessenen Gesundheitsüberprüfung unterzogen worden. In der Folge der Cholera-Epidemie erkrankten mehr als 800.000 Menschen, über 10.000 Haitianer starben. 6 Nach Auffassung des deutschen Bundesverfassungsgerichts handelt es sich dabei um eigenständige Personalhoheit, vgl. Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81, dazu Kapitel A.IV. und B.I.3. 7 Die nachfolgende Darstellung beruht auf dem Bericht des UN-Sonderberichterstatters Philip Alston, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights on the UN Responsibility for the Cholera Outbreak in Haiti, UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016. 8 OIOS, Internal Audit Division, Audit of Waste Management in the United Nations Stabilization Mission in Haiti, Report 2015/068 vom 30. Juni 2015.

I. Problemaufriss

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Die Friedensmission MINUSTAH war von 2004 bis 2017 mit Zustimmung der Regierung als Unterorgan der Vereinten Nationen in Haiti stationiert.9 Sie sollte für Sicherheit und Stabilität im Land sorgen und den politischen Demokratisierungsprozess sowie die Achtung der Menschenrechte unterstützen.10 Gemäß dem Abkommen zwischen der UN und Haiti über den Status der Mission (im Folgenden Statusabkommen) respektierte die MINUSTAH dabei unbeschadet ihres Mandates und ihres internationalen Status das humanitäre Völkerrecht und das innerstaatliche Recht.11 Wie für internationale Organisationen im Allgemeinen und für UN-Friedensmissionen im Speziellen üblich, genoss die MINUSTAH umfangreiche Immunitäten und Vorrechte im innerstaatlichen Rechtssystem.12 Gemäß Abschn. VIII Abs. 55 des Statusabkommens haften die Vereinten Nationen jedoch gegenüber Privaten für Schäden, solange diese nicht aus operativer Notwendigkeit entstehen. Im November 2011 legten zwei Nichtregierungsorganisationen im Namen von 5.000 Choleraopfern Beschwerde bei den Vereinten Nationen ein.13 Darin machen sie geltend, dass die MINUSTAH ihre Pflichten auf der Grundlage ihrer menschenrechtlichen Bindung und aus dem innerstaatlichen Recht verletzt habe und in der Folge für die aus ihrem Verhalten resultierenden Krankheits- und Todesfälle in Verbindung mit dem von der UN verursachten Cholera-Ausbruch hafte. Sie fordern die Einrichtung eines effektiven Beschwerdeverfahrens und finanzielle Wiedergutmachung für die Opfer der Cholera-Epidemie und deren Angehörige.14 Die UNRechtsabteilung wies die Beschwerde zurück, weil die Bearbeitung der Ansprüche eine Überprüfung der Politik der UN erfordere und damit gemäß Abschn. VIII Abs. 29 der Allgemeinen Konvention über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen nicht zulässig sei.15 Auch die Beilegung des Streits in einem Schiedsverfahren verweigerten die Vereinten Nationen mit dem Hinweis darauf, dass

9 SR Res. 1542 vom 30. April 2004; zuletzt verlängert mit SR Res. 2350 vom 13. April 2017, die den vollständigen Abzug zum 16. Oktober 2017 anordnete. 10 SR Res. 1542 vom 30. April 2004, Abs. 7. 11 Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of Haiti Concerning the Status of the United Nations Operation in Haiti vom 9. Juli 2004 (im Folgenden MINUSTAH-SOFA), UNTS 2271 S. 251, Abschn. IV Abs. 5 lit. f. 12 Abschn. IV Abs. 15 MINUSTAH-SOFA. 13 Bureau des Avocats Internationaux/Institute for Justice and Democracy in Haiti, Petition for Relief vom 3. November 2011, abrufbar auf https://www.ijdh.org/wordpress/wp-content/up loads/2011/11/englishpetitionREDACTED.pdf [letzter Zugriff am 15. 3. 2020]. 14 Ebd. 15 Brief der Untergeneralsekretärin für Rechtsangelegenheiten Patricia O’Brien an Brian Concannon, Direktor des Institute for Justice and Democracy in Haiti vom 21. Februar 2013, zitiert in UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, Abs. 28: „With respect to the claims submitted, consideration of these claims would necessarily include a review of political and policy matters. Accordingly, these claims are not receivable pursuant to Section 29 of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 12 February 1946.“

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Einleitung

dies im Zusammenhang mit unzulässigen Ansprüchen nicht notwendig sei.16 Die im Oktober 2013 bei einem New Yorker Distriktgericht eingereichte Sammelklage Georges v. United Nations wurde mit Verweis auf die Immunität der Vereinten Nationen am 19. August 2016 abgewiesen.17 Die Reaktion der Weltorganisation auf die Beschwerden und ihr Umgang mit dem Cholera-Ausbruch in Haiti sorgte weltweit für große Empörung und wurde in einem Bericht des UN-Sonderberichterstatters Philipp Alston an die Generalversammlung als „moralisch unverschämt, rechtlich unhaltbar und politisch kontraproduktiv“ bezeichnet.18 Der Generalsekretär räumte daraufhin zumindest eine „moralische Schuld“ der Vereinten Nationen ein.19 Offiziell ist die Frage der rechtlichen Verantwortlichkeit der Organisation aber bis heute ungeklärt.20 So gehen die Auffassungen darüber auseinander, ob die Ansprüche der Opfer der Cholera-Epidemie „privatrechtliche“ Schadensersatzansprüche darstellen, für die die Organisation gemäß ihrem internen Haftungsregime Schadensersatz leisten muss.21 Die Rechtsabteilung der UN geht davon aus, dass Schadensersatzansprüche gegenüber der Organisation ihren privatrechtlichen Charakter verlieren, wenn sie im Zusammenhang mit der Erfüllung der sachlichen Aufgaben der Organisation stehen und damit eine Überprüfung des strategischen und politischen Ermessensspielraums erfordern.22 Für solche „nicht-privatrechtlichen“ Beschwerden sieht sich die Organisation nicht verpflichtet, Streitbeilegungsverfahren zur Verfügung zu stellen.23

16 Brief der Untergeneralsekretärin für Rechtsangelegenheiten Patricia O’Brien an Brian Concannon, Direktor des Institute for Justice and Democracy in Haiti vom 5. Juli 2013, zitiert in UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, Abs. 29. 17 Georges et al. v. UN, Class Action Complaint filed against the UN on October 9, 2013 United States District Court Southern District of NY, 4 – 7122, abgewiesen am 9. Januar 2015, bestätigt durch Court of Appeals for the Second Circuit am 18. August 2016. 18 UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, Abs. 3 (Übersetzung der Verfasserin). 19 Statement attributable to Spokesman for the Secretary-General on Haiti, UN Doc. SG/ SM/17991 vom 19. August 2016. 20 In der Literatur hingegen ist eine rechtliche Verantwortlichkeit der Organisation weitgehend unbestritten, siehe z. B. Yale Law School Transnational Development Clinic, Peacekeeping without Accountability 2013; Mégret, La responsabilité des Nations Unies aux temps du choléra, RBDI 46 (2013) 161; Halling/Bookey, Peacekeeping in Name Alone, Hastings Int’l & Comp. L. Rev. 31 (2008) 461; Howland, Peacekeeping and Conformity with Human Rights Law, International Peacekeeping 13 (2006) 462; Lundahl, The United Nations and the Remedy Gap, Friedenswarte 88 (2013) 77; Freedman, UN Immunity or Impunity?, EJIL 25 (2014) 239. 21 Haftung gegenüber Dritten: zeitliche und finanzielle Begrenzungen, GV Res. 52/247 vom 26. Juni 1998. 22 Siehe dazu Kapitel C.II.3.a). 23 Siehe Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/C.5/49/65 vom 24. April 1995, Rn. 23 – 24.

II. Fragestellung

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Dies ist insbesondere aus menschenrechtlicher Perspektive kritisiert worden.24 Das im Völkerrecht verankerte Recht auf Abhilfe (remedy) erfordert die Bereitstellung einer effektiven Beschwerdemöglichkeit, wenn Rechte des Einzelnen beschränkt oder verletzt werden.25 Dies soll auch auf internationale Organisationen und Institutionen übertragbar sein und die Einrichtung von Beschwerdemöglichkeiten gegen Menschenrechtsverletzungen erfordern.26 Dem wird entgegengehalten, dass Friedensmissionen auf Einladung eines Staates auf einem Gebiet operieren, wo dieser effektive staatliche Kontrolle ausübt.27 Der Gaststaat bleibe vorrangig zur Achtung, zum Schutz und zur Gewährleistung der völkerrechtlich geltenden Menschenrechte verpflichtet.28 Danach kommt der Regierung Haitis die Aufgabe zu, die aus der Immunität der Organisation entstehende Rechtsschutzlücke aufzufangen, den Schaden im Umfang ihrer eigenen rechtlichen Verantwortung zu ersetzen und die eigenen Staatsbürger bei der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber der UN zu unterstützen.29 Folgt man dieser Auffassung, so existiert gerade keine eigenständige völkerrechtliche Beziehung zwischen den geschädigten Individuen und der Organisation.

II. Fragestellung Anhand dieser unterschiedlichen Sichtweisen über die rechtliche Verantwortlichkeit der Vereinten Nationen für den Cholera-Ausbruch in Haiti offenbart sich die Komplexität der Frage nach der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Institutionen auf der einen Seite und Individuen auf der anderen Seite. Internationale Organisationen und Institutionen sind funktionelle Gebilde, die von den Staaten zur Erfüllung festgelegter Aufgaben gegründet und dafür mit Ressourcen

24 Vgl. Lundahl, The United Nations and the Remedy Gap, Friedenswarte 88 (2013) 77, S. 82; Mégret, La responsabilité des Nations Unies aux temps du choléra, RBDI 46 (2013) 161. 25 Z. B. Art. 2 Abs. 3 IPbpR, Art. 6 des Internationalen Übereinkommens gegen die Rassendiskriminierung, Art. 14 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, Art. 39 der Konvention über die Rechte des Kindes, Art. 8 AEMR, Art. 7 AMRCh, Art. 25 AMRK, Art. 13 EMRK. 26 Vgl. Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 62; Dekker, Accountability of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 32; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 146; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 96; Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 256 – 257. 27 Schmalenbach, Third Party Liability of International Organizations, in: Langholtz u. a., International Peacekeeping 2006, S. 42 f. 28 Siehe z. B. DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, Rn. 8. 29 Vgl. Kombo, Closing the ,Remedy Gap‘, GroJIL 5 (2017) 115, S. 128.

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Einleitung

ausgestattet werden.30 Sie verfügen jeweils nur über eine begrenzte Zuständigkeit und werden mit einem „funktionellen“ Zweck gegründet, um die von den Staaten vorgegebenen Aufgaben zu erfüllen.31 Mit Blick auf ihre sachliche Zuständigkeit kommt internationalen Organisationen und Institutionen also nicht wie Staaten eine „Aufgabenfindungszuständigkeit“32 bzw. „Kompetenz-Kompetenz“33 zu. Die ihnen zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung stehenden Befugnisse sind grundsätzlich begrenzt. Sie besitzen kein eigenes Territorium, über das sie souveräne Hoheitsrechte ausüben. Zur unabhängigen Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Funktionen sind insbesondere internationale Organisationen dennoch mit einem internationalen Status ausgestattet, der sie in gewisser Weise gleichrangig mit Staaten auf völkerrechtlicher Ebene auftreten lässt.34 Das bedeutet, dass sie grundsätzlich nicht im Rahmen einer verfassten innerstaatlichen Rechtsordnung operieren, sondern auf der Grundlage einer völkerrechtlichen Willensübereinkunft der an ihnen beteiligten Staaten und damit auf der Ebene des Völkerrechts.35 Rechtliche Bindungen entstehen für die internationalen Organisationen ähnlich wie für Staaten direkt aus dem Völkerrecht.36 Wenn Individuen von den Kompetenzen und Befugnissen internationaler Organisationen und Institutionen unmittelbar betroffen sind, stellt sich die Frage, inwiefern dabei eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen der Einzelperson und der Organisation bzw. Institution entsteht oder ob der Einzelne nach wie vor vollständig durch seinen Heimatstaat „mediatisiert“ ist.37 Im Völkerrecht, das ansonsten

30 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 17; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 4 – 5. 31 StIGH, Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila, Gutachten vom 8. Dezember 1927, PCIJ Series B, No. 14 1927, Rn. 197; IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996 66, Rn. 25. 32 Klein/Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 15. 33 Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 361. Prägnant bei Irmscher, Immunities and the Right to Access to Court, in: Sarooshi, Remedies and Responsibility for the Actions of International Organizations 2014, S. 454: „in principle, international organizations are only purpose-made legal entities under international law with limited functions and purposes.“ 34 Kunz-Hallstein, Die Beteiligung Internationaler Organisationen am Rechts- und Wirtschaftsverkehr, GRUR Int (1987) 819, S. 833. 35 Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 133. 36 IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Gutachten vom 6. Juni 1980, ICJ Rep. 1980 89, S. 89; Bleckmann, Zur Verbindlichkeit des allgemeinen Völkerrechts für Internationale Organisationen, ZaöRV 37 (1977) 107, S. 109; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1574. 37 Zur Mediatisierung des Individuums im Völkerrecht Hailbronner/Kau, Der Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 17; Wahl, Der einzelne in der Welt jenseits des Staates, Der Staat 40 (2001) 45, S. 61. Zur mangelnden Akzeptanz einer

II. Fragestellung

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das Handeln der Organisationen und Institutionen sowie ihre Beziehungen zu Dritten regelt, gehört das Individuum nicht zu den klassischen Rechtssubjekten.38 Entsteht deshalb lediglich auf der Grundlage des innerstaatlichen Rechts eine Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen, die aber wegen der umfassenden Immunitäten der Organisationen praktisch bedeutungslos ist?39 Dies ist angesichts der sich wandelnden Stellung des Einzelnen im Völkerrecht und der zunehmenden Anerkennung der menschenrechtlichen Bindung internationaler Organisationen kaum anzunehmen.40 Mit Blick auf die wachsenden Zuständigkeiten und Befugnisse internationaler Organisationen und Institutionen sowie deren Auswirkungen auf den Einzelnen ist die völkerrechtliche Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen deshalb hier Gegenstand der Analyse.41 Im Folgenden werden die Voraussetzungen, die Quellen, die Inhalte und die Bedeutung individueller völkerrechtlicher Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen untersucht.

solchen eigenen Rechtsbeziehung Hey, The World Bank Inspection Panel, Hofstra L. & Pol’y Symp. 2 (1997) 61, S. 63. 38 Siehe aber schon Grassi, Die Rechtsstellung des Individuums im Völkerrecht 1955; Dahm, Die Stellung des Menschen im Völkerrecht unserer Zeit 1961 und Glaser, Der einzelne vor dem Völkerrecht 1966. Zur Ausgestaltung der Rechtsstellung des Einzelnen im modernen Völkerrecht umfassend Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 343 – 372 und Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 29 ff. 39 Siehe zur Praxis der Vorrechte und Immunitäten umfassend Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 10 ff sowie bereits die umfassenden Studien der ILC, The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency concerning their Status, Privileges and Immunities: Study prepared by the Secretariat, UN Doc A/CN.4/L.118 und Add.1 and 2 vom 8. März, 5. Mai and 23. Mai 1967, Yearbook of the International Law Commission, 1967, vol. II, S. 154 – 324 und UN Doc. A/CN.4/L.383 und Add. 1 – 3 vom 27. Mai, 27. Juni und 28. Juli 1985, Yearbook of the International Law Commission, 1985, vol. II, Part one, addendum, S. 145 – 210. 40 Von einer eigenständigen völkerrechtlichen Rechtsbeziehung ebenfalls ausgehend Wilde, Quis Custodiet Ipsos Custodes?, Yale H.R. & Dev.L.J. 1 (1998) 107, S. 121; Hey, The World Bank Inspection Panel, Hofstra L. & Pol’y Symp. 2 (1997) 61, S. 63; Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 559 – 563. 41 Allein die menschenrechtliche Bindung internationaler Organisationen ist bereits verstärkt Gegenstand völkerrechtswissenschaftlicher Studien, siehe Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 314 ff.; Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors 2006; Wouters u. a. (Hrsg.), Accountability for Human Rights Violations by International Organisations 2010; Verdirame, The UN and Human Rights 2011; Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012.

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III. Begriff der internationalen Organisationen und Institutionen Internationale Organisationen und Institutionen prägen die internationalen Beziehungen in großer Vielfalt.42 Hier wird ein weiter Begriff der internationalen Organisationen und Institutionen zugrunde gelegt. Er erfasst grundsätzlich alle auf eine gewisse Dauer angelegten institutionellen Strukturen, die auf der Grundlage einer völkerrechtlichen Willensübereinkunft von zwei oder mehreren Staaten auf dem Gebiet des Völkerrechts zur Erreichung gemeinsamer Ziele errichtet und dafür mit Kompetenzen sowie mit mindestens einem Organ ausgestattet sind.43 Mit jeder internationalen Organisation errichten die Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Völkerrechts ein neues Rechtssubjekt, das zunächst vor allem im „Innenverhältnis“ zu ihnen selbst existiert.44 Die internationalen Organe erlassen für den internen Gebrauch die notwendigen Verfahrens- und Geschäftsordnungen und setzen sekundäres Organisationsrecht.45 Auf der Grundlage des Gründungsvertrages wird so eine neue „Organisationsrechtsordnung“ gebildet.46 Sie gehört als lex specialis weiterhin zum Völkerrecht.47 Allgemeine völkerrechtliche Grundsätze und andere für die Organisationen einschlägige Völkerrechtsregeln sind automatisch Bestandteil der Organisationsrechtsordnungen, ohne dass sie gesondert inkorporiert werden müssen.48 So finden beispielsweise die völkerrechtlichen Interpretationsregeln auf

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Klabbers, An Introduction to International Institutional Law 2009, S. 21; Schermers/ Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 51 ff. 43 Vgl. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 9; Herdegen, Völkerrecht 2013, S. 93; Klein/Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 12; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 29 a. Zum Umfang der Kompetenzübertragung siehe Sarooshi, International Organisations, in: ders., Remedies and Responsibility for the Actions of International Organizations 2014, S. 23 ff. 44 Bleckmann bezeichnet dies als „innere“ Völkerrechtssubjektivität, die keiner gesonderten Anerkennung bedarf, vgl. Bleckmann, Völkerrecht 2001, Rn. 137. 45 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1196. 46 Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 15; ILA, Committee on the Responsibility of International Organizations, Responsibility of International Organisations (Sofia Conference 2012), S. 17. 47 Der überwiegenden Ansicht nach handelt es sich mit Ausnahme der supranationalen Organisationen wie der EU nicht um autonome Rechtsordnungen; vgl. Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 6; Klein/Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 115; Ahlborn, The Rules of International Organizations and the Law of International Responsibility, IOLR 8 (2011) 397, S. 413; Sands/Klein, Bowett’s Law of International Institutions 2009, S. 16. Lediglich Seyersted behandelt die Rechtsordnungen internationaler Organisationen als autonome Rechtskreise, siehe Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 25, S. 325. 48 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1335; Schmalenbach, International Organizations or Institutions, General Aspects, in: MPEPIL 2010, Rn. 56.

III. Begriff der internationalen Organisationen und Institutionen

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das Organisationsrecht Anwendung, solange sich keine besonderen Auslegungsmethoden herausgebildet haben.49 Für die Beziehung zu Individuen ist es nicht entscheidend, ob eine internationale Organisation oder Institution darüber hinaus auch mit Völkerrechtssubjektivität ausgestattet ist. Eine eigene Rechtspersönlichkeit auf völkerrechtlicher Ebene ermöglicht es den Organisationen, im Völkerrecht neben den Staaten aufzutreten und eigenständige völkerrechtliche Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen zu unterhalten.50 Dabei geht es insbesondere um den Abschluss völkerrechtlicher Verträge, aber auch um die Geltendmachung völkerrechtlicher Ansprüche in eigenem Namen.51 Mit dem wachsenden Aufgabenumfang und Betätigungsfeld internationaler Organisationen wird ihre Völkerrechtssubjektivität auch zunehmend als Anknüpfungspunkt für eigenständige rechtliche Bindungen verstanden, für deren Verletzung eine Organisation völkerrechtlich verantwortlich ist.52 Denn erst mit der Völkerrechtssubjektivität wird die internationale Organisation auf völkerrechtlicher Ebene als eigenständiges Zurechnungssubjekt neben den Mitgliedstaaten behandelt.53 Allerdings treten auch internationale Institutionen ohne eine derart konzipierte Völkerrechtssubjektivität in Beziehung zu Individuen. So nehmen etwa die auf der Grundlage internationaler Menschenrechtsverträge errichteten Menschenrechtsausschüsse Individualbeschwerden von Einzelpersonen entgegen.54 Sie verfügen nach herrschender Ansicht nicht über eine eigene völkerrechtliche Rechtspersönlichkeit.55 Dennoch entsteht zwischen ihnen und den sich an sie wendenden Personen eine rechtliche Beziehung.56 Ebenso treten die Bediensteten 49 So werden etwa die Gründungsdokumente internationaler Organisationen als „living instruments“ dynamisch-evolutiv ausgelegt, vgl. Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 20; Amerasinghe, Interpretation of Texts in Open International Organizations, BYIL 65 (1994) 175, S. 175. 50 Statt vieler Breuer, Die Völkerrechtspersönlichkeit Internationaler Organisationen, AdV 49 (2011) 4, S. 6; Amerasinghe, ATwentieth Century Contribution to International Personality, in: FS Bozˇ idar Bakotic´ 2010, S. 98 f. 51 Siehe Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen vom 21. März 1986, BGBl. 1990 II S. 1414 (bisher nicht in Kraft). 52 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1570. 53 Vgl. Amerasinghe, ATwentieth Century Contribution To International Personality, in: FS Bozˇ idar Bakotic´ 2010, S. 98; Breuer, Die Völkerrechtspersönlichkeit Internationaler Organisationen, AdV 49 (2011) 4, S. 9. Siehe auch den Artikelentwurf der Völkerrechtskommission über völkerrechtliche Verantwortlichkeit der internationalen Organisationen in Report of the International Law Commission, Sixty-third session (24. April – 3. Juni und 4. Juli – 12. August 2011), UN Doc. A/66/10, Kapitel V (S. 52 ff.). 54 Derzeit nehmen acht der zehn vertragsbasierten Menschenrechtssausschüsse Individualbeschwerden entgegen, siehe Kapitel A.III. 55 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 44. Zur Rechtsstellung des EGMR Ress, Rechtsstellung, Aufgabenbereich und Legitimation des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, in: FS Karl Korinek 2002, S. 137. 56 Siehe Kapitel A.III.

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internationaler Organisationen mit diesen in eine Rechtsbeziehung, ohne dass dafür die völkerrechtliche Rechtssubjektivität der Organisation eine Voraussetzung darstellt.57 Das Völkerrecht ist im Übrigen auch durch diese Institutionen zu beachten, weil sie ihre völkerrechtlichen Rechtsgrundlagen in Übereinstimmung mit den sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vertragsstaaten auslegen.58 Demzufolge soll auch die Rechtsbeziehung zwischen derartigen Vertragsorganen und Individuen und die daraus hervorgehenden individuellen Rechtspositionen hier Untersuchungsgegenstand sein. Ausgenommen von der vorliegenden Betrachtung sind supranationale Organisationen wie die Europäische Union (EU), weil mit ihnen in besonderer Weise von der Völkerrechtsordnung abgekoppelte autonome Rechtsordnungen errichtet werden.59 In der EU-Rechtsordnung gelten beispielsweise alle Unionsbürger als Rechtssubjekte mit eigenen Rechte und Pflichten, die an der Durchsetzung des EURechts beteiligt sind.60 Kennzeichnend für die supranationalen Organisationen ist zudem, dass ihre Rechtsakte unmittelbare Wirkung innerhalb der innerstaatlichen Rechtsordnungen ihrer Mitglieder entfalten können.61 Dies trifft auf andere internationale Organisationen nach derzeitigem Stand nicht ohne Weiteres zu.62 Die Übertragung von Hoheitsrechten bzw. Hoheitsgewalt ist dagegen kein Alleinstellungsmerkmal der supranationalen Organisationen.63 Auch andere internationale Organisationen üben Funktionen aus, die wie die Handlungen der supranationalen Organisationen und der Staaten direkte Auswirkungen auf den Einzelnen haben und ihn unilateral rechtlich binden oder in seinem Verhalten determinieren.64 So können Individuen unmittelbar auf der Grundlage von Beschlüssen des UN-Sicherheitsrates oder des Internationalen Strafgerichtshofes rechtlich zu einem be-

57 So beschäftigt beispielsweise die OSZE auf der Grundlage der Pariser Charta für ein Neues Europa vom 21. November 1990 (Supplementary document to give effect to certain provisions contained in the Charter of Paris for a New Europe, I. E.3) eigene Bedienstete, verfügt aber wohl nicht über Völkerrechtspersönlichkeit, vgl. Fastenrath/Weigelt, Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE), in: MPEPIL 2010, Rn. 37 – 38. 58 Art. 31 Abs. 3 lit. c WVK. 59 EuGH, Van Gend & Loos, Rs. 26/62, Urteil vom 5. Februar 1963, Slg. 1963 1, S. 25. 60 Siehe Weiler, Van Gend en Loos, I.CON 12 (2014) 94. Zur Bedeutung individueller Rechte im EU-Recht siehe Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts 1997; Reiling, Individuelle Rechte 2004. 61 Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 17. 62 Vgl. Benzing, International Organizations or Institutions, Secondary Law, in: MPEPIL 2010, Rn. 20 ff. 63 Zum Begriff der Hoheitsgewalt siehe Kapitel B.I.3. 64 Siehe Schmitz, Durchgriffswirkung von Maßnahmen der UN und ihrer Sonderorganisationen unter besonderer Berücksichtigung von Resolutionen des UN-Sicherheitsrates 2003, S. 53; Frowein, UN-Verwaltung gegenüber dem Individuum – legibus absolutus?, in: Trute u. a., Allgemeines Verwaltungsrecht 2008, S. 337; Feinäugle, Hoheitsgewalt im Völkerrecht 2011, S. 45; Goldmann, Internationale öffentliche Gewalt 2015, S. 7.

IV. Gang der Untersuchung

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stimmten Verhalten verpflichtet sein und sanktioniert werden.65 Friedensmissionen der Vereinten Nationen übernehmen für Teile des Staatsgebietes ihres Gaststaates die Verantwortung für die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Ordnung und dürfen beispielsweise die Bewegungsfreiheit von Personen einschränken.66

IV. Gang der Untersuchung Als Ausgangspunkt für die systematische Untersuchung individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen dienen im Folgenden fünf Referenzgebiete. Anhand der Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen, der Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofes, der individuellen Beschwerdemöglichkeiten bei internationalen Institutionen, des Dienstrechts internationaler Organisationen und des Rechts der Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten wird ein Ausschnitt der großen Bandbreite an verschiedenartigen Beziehungen zwischen internationalen Organisationen und Individuen dargestellt. Allen gemeinsam ist, dass vorrangig Völkerrecht und das von den Organisationen selbst gesetzte sekundäre Organisationsrecht die internationalen Organisationen und Institutionen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen rechtlich binden. Ausgehend von der Überlegung, dass Völkerrecht individuelle Rechtspositionen für den Einzelnen begründen kann, wird anschließend die Rechtsstellung des Individuums in diesem Rechtskörper untersucht.67 Dafür werden die Gründungsdokumente und andere für internationale Organisationen und Institutionen verbindliche völkerrechtliche Verträge daraufhin analysiert, ob die Erfüllung der darin enthaltenen völkerrechtlichen Verpflichtungen auch dem Einzelnen zugeordnet ist.68 Auch die menschenrechtliche Bindung internationaler Organisationen und das sekundäre Organisationsrecht werden als potentielle Quelle individueller Rechtspositionen des Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen untersucht. Auf der Grundlage dieser Analyse werden anschließend die typischen Inhalte der Rechtsbeziehungen zwischen den internationalen Organisationen und Individuen herausgestellt. Abschließend ist auf die Bedeutung individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen einzugehen. Denn es stellt sich schließlich die Frage, worin der Unterschied liegt, wenn eine internationale Organisation ihre rechtlichen Verpflichtungen nicht etwa nur den Mitgliedstaaten oder der internationalen Gemeinschaft, sondern auch einer Einzelperson schuldet. Die eigene 65 Vgl. Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, ZaöRV 66 (2006) 41, S. 42; zu den Kompetenzen des IStGH siehe Kapitel A.II.3. sowie insgesamt B.I.3. 66 Siehe Kapitel A.I. 67 Zur Rechtsstellung des Einzelnen im Völkerrecht und völkerrechtlichen Individualrechten Kapitel B.II. 68 Diese Zuordnung gilt als Kern des individuellen Rechts, vgl. Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 44.

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Einleitung

völkerrechtliche Rechtsstellung des Einzelnen stellt insbesondere dann einen Mehrwert dar, wenn internationale Organisationen und Institutionen wirksamen Formen der Rechtskontrolle unterliegen und Individuen ihre individuellen Rechtspositionen durchsetzen können. Insofern kann die Betrachtung der eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen bzw. Institutionen einen Beitrag zu der Frage liefern, in welchem Umfang und wem gegenüber internationale Organisationen und Institutionen über ihre Handlungen Rechenschaft ablegen müssen.69 Individualisierte Beschwerde- und Rechtsschutzverfahren setzen voraus, dass die eigenständige Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen und die damit einhergehenden individuellen Rechtspositionen Anerkennung finden. Internationale Organisationen und Institutionen begegnen der Forderung nach Einrichtung solcher Verfahren jedoch mit äußerster Zurückhaltung. Dahinter verbirgt sich die Auffassung, dass zwischen ihnen und den von ihrem Handeln betroffenen Menschen keine eigenständige Rechtsbeziehung entsteht, die eine Form der Rechenschaftspflicht erfordert.70 Dies soll im Folgenden auf den Prüfstand gestellt werden.

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Dazu ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 1 ff. 70 So zuletzt auch Bardo Fassbender in einem Gastbeitrag „Brüchige Fassade“ in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 26. Oktober 2017, S. 6: „Im Falle der ,klassischen‘ Organisationen – wie den Vereinten Nationen oder dem Europarat – fehlt es an einer unmittelbaren Beziehung zwischen Organisation und Individuum.“

A. Referenzgebiete Die Berührungspunkte zwischen dem Einzelnen und internationalen Organisationen bzw. Institutionen sind angesichts der großen Bandbreite an Zuständigkeiten internationaler Organisationen und Institutionen vielfältig. Im Folgenden werden vier Referenzgebiete näher dargestellt, in denen einzelne Personen in direkte Beziehungen zu internationalen Organisationen treten. Sie dienen als Ausgangspunkt für eine Analyse der Voraussetzungen, der Quellen und des Inhalts einer eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen auf völkerrechtlicher Ebene. Dafür werden jeweils der einschlägige Rechtsrahmen des Handelns der internationalen Organisation bzw. Institution kurz dargestellt und die aus der Zuständigkeit der Organisation bzw. Institution resultierenden Beziehungen zu einzelnen Personen bzw. Personengruppen erläutert.

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen Zentrales Ziel der modernen Völkerrechtsordnung und Hauptaufgabe der Organisation der Vereinten Nationen ist die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit.71 Neben der Begleitung von Staatenverhandlungen zur friedlichen Streitbeilegung, der Vermittlung zwischen Konfliktparteien und der Leistung von „Guten Diensten“ engagieren sich die Vereinten Nationen auch mit Friedensmissionen in Konfliktgebieten vor Ort. Anders als von Mitgliedstaaten durchgeführte und vom Sicherheitsrat lediglich autorisierte Militäreinsätze leiten die Vereinten Nationen die sogenannten „Blauhelmmissionen“ selbst.72 Sie werden im Regelfall vom UN-Sicherheitsrat mandatiert und unter Leitung der Hauptabteilung für Friedenssicherungseinsätze des Generalsekretariats (Department for Peacekeeping Operations, DPKO) durchgeführt.73 Peacekeepingoperationen bestehen aus von den Mitgliedstaaten auf der Grundlage von Sonderabkommen mit der UN bereitgestellten Truppenkontingenten74 71

Art. 1 Abs. 1 SVN. Zur Definition und Abgrenzung von anderen, insbesondere UN-mandatierten Friedenseinsätzen siehe Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations 2005, S. 11 ff. 73 Die erste UN-Friedensmission UNEF I wurde mit GV Res. 1001 vom 7. November 1956 von der Generalversammlung mit Zustimmung Ägyptens in der Suez-Krise eingesetzt. 74 Vgl. Model Agreement between the United Nations and Member States Contributing Personnel and Equipment to United Nations Peacekeeping Operations, UN Doc. A/46/185 vom 23. Mai 1991. 72

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A. Referenzgebiete

sowie aus einem beständig wachsenden Anteil zivilem UN-Personal und Polizeieinheiten.75 In Konflikt- oder Postkonfliktsituationen soll ihre Präsenz Friedensprozesse unterstützen und einem Rückfall in bewaffnete Konflikte vorbeugen, indem sie eine sichere und stabile Ausgangslage für politische und zivilgesellschaftliche Entwicklung schaffen.76 Zu den Grundprinzipien des UN-Peacekeepings gehören die Zustimmung der Konfliktparteien, Unparteilichkeit und der minimale Einsatz von militärischer Gewalt.77 Klassische Friedenssicherungsaufgaben sind Militärbeobachtung, die Überwachung von Waffenstillständen, die Verifizierung von Demilitarisierungsmaßnahmen und die Errichtung von Pufferzonen zwischen den Konfliktparteien.78 Hinzu kommen je nach Mandat der Schutz des humanitären Hilfspersonals sowie der Zivilbevölkerung, Unterstützung bei der Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten, der Schutz und die Förderung von Menschenrechten, die Unterstützung bei der Organisation von Wahlen und die Förderung der Rechtstaatlichkeit.79 1. Rechtsrahmen Die Friedenssicherung als Aufgabe der UN ergibt sich aus Art. 24 der Satzung der Vereinten Nationen (SVN), diese überträgt dem Sicherheitsrat die Hauptverantwortung für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit. Peacekeepingmissionen werden in der Regel auf der Grundlage einer Sicherheitsratsresolution entsandt. Neben der Autorisierung einer bestimmten Missionsgröße sind hier auch die einzelnen Aufgaben und Befugnisse der Peacekeeper dargelegt. Als Unterorgane des Sicherheitsrates nehmen die Friedensoperationen an der Rechtssubjektivität der UN teil.80 Die Peacekeeping-Praxis der Vereinten Nationen basierte lange auf ungeschriebenen Prinzipien und Regeln, die erst im Jahr 2008 schriftlichen Niederschlag in den als Capstone-Doktrin bekannten United Nations Peacekeeping Operations: Prin-

75 Zur Zusammensetzung und Entwicklung von UN-Friedensmissionen siehe Bellamy/ Williams, Understanding Peacekeeping 2011, S. 42 ff. 76 Vgl. DPKO, United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), New York 2008, S. 23. 77 ch; vgl. Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 4. 78 Vgl. Bellamy/Williams, Understanding Peacekeeping 2011, S. 174 – 175. 79 Umfassende Mandate haben derzeit etwa die Missionen in der DR Kongo (MONUSCO, Mandat in SR Res. 1925 vom 28. Mai 2010), in Mali (MINUSMA, Mandat in SR Res. 2100 vom 25. April 2013) und im Südsudan (UNMISS, Mandat in SR Res. 1996 vom 8. Juli 2011). 80 Interoffice Memorandum to the Director of the Codification Division, Office of Legal Affairs and Secretary of the International Law Commission Regarding the Topic Responsibility of International Organizations: The Attribution of the Conduct of a Peacekeeping Force to the United Nations or to Contributing States, UNJY 2004, 352 ff.

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen

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ciples and Guidelines fanden.81 Das Dokument beschreibt den rechtlichen Rahmen des UN-Peacekeepings und bildet die Grundlage für die Planung und Durchführung bestehender und neuer Missionen im Rahmen der Vereinten Nationen. Verbindliche Vorschriften für die Umsetzung der Mandate enthalten auch die Verwaltungsvorschriften (administrative issuances) und Bulletins des Generalsekretärs.82 Weitere Vorgaben erstellen das DPKO und andere für Peacekeeping zuständige Unterabteilungen des Generalsekretariats, die auf strategischer Ebene die Verantwortung und Kontrolle bei der Durchführung der Missionen tragen.83 Die Vereinten Nationen sind gemäß Art. 2 Abs. 7 SVN mit Ausnahme der Anwendung von Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII SVN zum Respekt der Souveränität ihrer Mitgliedstaaten verpflichtet. Die Entsendung von Peacekeepingmissionen beruht regelmäßig auf der Zustimmung des Gaststaates.84 Allerdings sind die meisten der derzeit stationierten Peacekeepingmissionen dennoch vom Sicherheitsrat unter Verweis auf Kapitel VII errichtet worden.85 Damit wird deutlich, dass der Sicherheitsrat sich hier im Rahmen seiner besonderen Kompetenzen bewegt, die ihm mit der Feststellung einer Bedrohung oder eines Bruchs des Friedens nach Art. 39 SVN zustehen.86 Das erschwert die Identifizierung der einschlägigen rechtlichen Bindungen der einzelnen Missionen, denn der institutionelle Rahmen von Peacekeepingoperationen, die Rechtsgrundlage ihrer Entsendung (legality of presence) und das bei der Erfüllung des Mandats anwendbare Recht (legality of action) unterscheiden sich von Mission zu Mission.87 Bei der Ausstattung von Friedensmissionen mit militärischen und zivilen Zuständigkeiten hat der Sicher81 DPKO, United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), New York 2008. 82 Etwa über die Befolgung des humanitären Völkerrechts oder über besondere Maßnahmen für den Schutz vor sexueller Ausbeutung und sexuellem Missbrauch, siehe Secretary-General’s Bulletin on the Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law, UN Doc. ST/SGB/1999/13 vom 6. August 1999; Secretary-General’s Bulletin Special Measures for Protection from Sexual Exploitation and Sexual Abuse, UN Doc. ST/SGB/2003/13 vom 9. Oktober 2003. 83 Dazu gehören neben den Standard Operation Procedures vor allem auch Policies, siehe die Erläuterungen des United Nations Peacekeeping Resource Hub, http://research.un.org/en/pe acekeeping-community/Guidance [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 84 Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 25. 85 Von derzeit 15 Missionen (Stand Oktober 2017) unter Kapitel VII mandatiert: MINUSCA (SR Res. 2149 vom 14. April 2014), MINUSMA (SR Res. 2227 vom 29. Juni 2015), MINUSTAH (SR Res. 2070 vom 12. Oktober 2012), MONUSCO (SR Res. 1925 vom 28. Mai 2010), UNAMID (SR Res. 1769 vom 31. Juli 2007), UNISFA (SR Res. 1990 vom 27. Juni 2011), UNMISS (SR Res. 1996 vom 8. Juli 2011) und UNMIL (SR Res. 2215 vom 2. April 2015). 86 Peacekeepingmissionen lassen sich damit nicht eindeutig im Friedens- oder Kriegsrecht verorten, sondern schlagen eine „Brücke“ dazwischen, vgl. Häußler, Ensuring and Enforcing Human Security 2007, S. 29. 87 Fleck, Extraterritorial Implementation of Human Rights Obligations, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 366.

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A. Referenzgebiete

heitsrat einen großen Ermessensspielraum. Die Befugnisse der Truppe im Gaststaat können sich in Abhängigkeit von den politischen Gegebenheiten vor Ort sehr unterschiedlich ausgestalten. Der Rechtsstatus von Peacekeepingmissionen wird in den völkerrechtlich verbindlichen Statusabkommen (Status of Forces Agreements, SOFA) zwischen der UN und den Gaststaaten geregelt. Diese orientieren sich an einem Modellabkommen aus den 1990’er Jahren, werden aber jeweils bilateral neu verhandelt und durch Zusatzvereinbarungen ergänzt.88 Das SOFA verpflichtet die UN einschließlich der Peacekeepingmission und ihrer Angehörigen zum Respekt des Rechts des Gaststaates.89 Im Gegenzug garantiert die Regierung des Gaststaates die Achtung des internationalen Status der Mission und gewährt der UN in Ergänzung zum Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen aus dem Jahr 1946 umfangreiche Sonderrechte für die Peacekeepingmission und ihre Angehörigen.90 Militärisches Personal unterfällt etwa ausschließlich der Strafgewalt des truppenstellenden Staates.91 Auch die offiziellen Handlungen allen weiteren UNPersonals sind von der Gerichtsbarkeit des Gaststaates ausgenommen, sofern der für die Friedensmission zuständige Sondergesandte des UN-Generalsekretärs diese Immunität nicht aufhebt.92 Die UN erkennt mit dem Abschluss des SOFA auch an, dass die Peacekeepingmissionen ihr Mandat unter Achtung der Prinzipien und Regeln des Völkerrechts und insbesondere des humanitären Völkerrechts erfüllen müssen.93 Die Bindung der UN 88 Model Status of Forces Agreement for Peacekeeping-Operations, UN-Doc. A/45/594 vom 9. Oktober 1990. Siehe z. B. The Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of Republic of South Sudan Concerning the United Nations Mission in South Sudan vom 8. August 2011, UNJY 2011, S. 50 – 65, (im Folgenden UNMISS-SOFA); The Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of Mali concerning the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) vom 1. Juli 2013 (im Folgenden MINUSMA-SOFA), UNTS I 51015; Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Central African Republic relating to the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA) vom 2. September 2014 (im Folgenden MINUSCA-SOFA), UNTS I 52177. 89 Z.B. Art. 5 UNMISS-SOFA: „UNMISS and its members shall refrain from any action or activity incompatible with the impartial and international nature of their duties or inconsistent with the spirit of the present arrangements. UNMISS and its members shall respect all local laws and regulations. The Special Representative shall take all appropriate measures to ensure the observance of these obligations.“ 90 Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen (im Folgenden UN-ImmÜ) vom 13. Februar 1946, BGBl 1980 II S. 941, UNTS 15. 91 Art. V Abs. 8 Model Agreement between the United Nations and Member States contributing personnel and equipment to United Nations peace-keeping operations, Annex to UN Doc. A/46/185 vom 23. Mai 1991. 92 Z.B. Abs. 50 bis 52 UNMISS-SOFA. 93 Z.B. Abs. 6 UNMISS-SOFA: „Without prejudice to the mandate of UNMISS and its international status: (a) The United Nations shall ensure that UNMISS shall conduct its ope-

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen

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an die Prinzipien des humanitären Völkerrechts hat der Generalsekretär 1999 in einem Bulletin konkretisiert.94 Sie können insbesondere im Umgang mit Kombattanten anwendbar sein. Im Normalfall sind Friedensmissionen jedoch nicht als Parteien eines bewaffneten Konfliktes anzusehen, sondern gelten als Zivilisten und genießen auf der Grundlage des Übereinkommens über die Sicherheit von Personal der Vereinten Nationen und beigeordnetem Personal einen besonderen Schutzstatus.95 Umstritten ist, wie sich eine aktive Teilnahme an Kampfhandlungen wie im Fall der Interventionsbrigade im Kongo auf diesen Sonderstatus auswirkt.96 Darüber hinaus sind die Friedensmissionen an die international anerkannten Menschenrechte gebunden.97 Diese Bindung ergibt sich aus der völkergewohnheitsrechtlichen Geltung der Menschenrechte ebenso wie aus der Satzung der Vereinten Nationen und dem internen Organisationsrecht.98 Dass die Staaten dem Sicherheitsrat bei der Friedenssicherung besondere Kompetenzen übertragen haben, rations in South Sudan with full respect for the principles and rules of the international conventions applicable to the conduct of military personnel. These international conventions include the four Geneva Conventions of August 1949 and their Additional Protocols of 8 June 1977 …“ 94 Secretary-General’s Bulletin on the Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law, UN Doc. ST/SGB/1999/13 vom 6. August 1999. Siehe dazu Ferraro, The Applicability and Application of International Humanitarian Law to Multinational Forces, Int’ l Rev. of the Red Cross 95 (2013) 561. 95 Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel vom 9. Dezember 1994, 2051 UNTS 363. 96 Vgl. Ferraro, The Applicability and Application of International Humanitarian Law to Multinational Forces, Int’ l Rev. of the Red Cross 95 (2013) 561, Macura, Accountability and Protection of UN Peacekeepers in Light of MONUSCO, Friedenswarte 88 (2013) 143. 97 DPKO, United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (Capstone Doctrine), New York 2008, S. 14 – 19, S. 27; Human Rights Due Diligence Policy on United Nations Support to Non-United Nations Security Forces, UN Doc. A/67/775 = S/2013/11 vom 5. März 2013, Rn. 1(„obligations under international law to respect, promote and encourage respect for international humanitarian, human rights and refugee law“); OHCHR/DPKO/DPA/ DFS, Policy on Human Rights in United Nations Peace Operations and Political Missions vom 1. September 2011 und DPKO/DFS, Policy on United Nations Police in Peacekeeping Operations and Special Political Missions vom 1. Februar 2014, Rn. 105. Auch das Special Committee on Peacekeeping Operations hat die Menschenrechtsbindung der Friedensmissionen hervorgehoben und gefordert, dass alle Missionen ihre Aufgaben unter Beachtung der internationalen Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts erfüllen, siehe UN Doc. ST/ SGB/1999/13 vom 6. August 1999, Abs. 34. Ebenso We are United Nations Peacekeeper und andere Verhaltensdirektiven, abgedruckt in Oswald/Durham/Bates, Documents on the Law of UN Peace Operations 2011, S. 341 – 448. 98 Vgl. Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 27; Oswald/Durham/ Bates, Documents on the Law of UN Peace Operations 2011, S. 68 – 71; Howe/Kondoch/ Spijkers, Normative and Legal Challenges to UN Peacekeeping Operations, J. Int’l Peacekeep. 19 (2015) 1, S. 12; Sheeran, A Constitutional Moment, IOLR 8 (2011) 55, S. 80 – 84; Häußler, Inhalt, Schranken und Durchsetzung des Habeas Corpus-Rechts in der Praxis internationaler Friedensmissionen, in: Weingärtner, Streitkräfte und Menschenrechte 2008, S. 121; Mégret/ Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 342 ff.; Khalil, Use of Force for the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 209.

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A. Referenzgebiete

deren Befolgung bei Kollision mit anderslautenden Verpflichtungen gemäß Art. 103 SVN für die Mitgliedstaaten Vorrang hat, spricht nicht grundsätzlich gegen eine menschenrechtliche Bindung der Friedensmissionen.99 Aufgrund seiner besonderen Verantwortung im Bereich der Friedenssicherung kann der Sicherheitsrat Friedensmissionen zwar mit solchen Befugnissen ausstatten, die unter anderen Umständen als unzulässige Eingriffe in die Rechte der Bevölkerung im Gaststaat gelten würden.100 Daraus ist aber nicht zu schließen, dass er selbst oder die von ihm mandatierten Friedensmissionen nicht menschenrechtlich gebunden sind.101 Es bedeutet lediglich, dass in den Grenzen der Verhältnismäßigkeit Beeinträchtigungen von Menschenrechten im Sinne der Friedenssicherung zulässig sein können.102 Dabei ist in jedem Fall der Kernbereich der Menschenrechte zu respektieren, der den Status zwingenden Völkerrechts (ius cogens) erlangt hat.103 Selbst in Konfliktsituationen, in denen humanitäres Völkerrecht einschlägig ist, gelten Menschenrechte grundsätzlich weiter.104 99 So auch Thallinger, Sense and Sensibility, ZaöRV 67 (2007) 1015, S. 1027. Zur menschenrechtlichen Bindung des UN-Sicherheitsrates vgl. Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 136; Feinäugle, The UN Security Council Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee, in: Bogdandy u. a., Exercise of Public Authority 2008, S. 1518; Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, ZaöRV 66 (2006) 41, S. 45 – 48. 100 Vgl. Häußler, Ensuring and Enforcing Human Security 2007, S. 30. 101 ICTY, Appeals Chamber, Dusko Tadic a/k/a „Dule“, Decision on the Defense Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction vom 2. Oktober 1995, IT-94 – 1-AR72, ILM 35 (1996), S. 35, Rn. 28. Ähnlich Court of Appeal in Den Haag, Nuhanovic versus The Netherlands, Urteil vom 5. Juli 2011, LJN: BR 5388, 6.3 (bemisst die Rechtmäßigkeit des Verhaltens der UNPROFOR anhand der Art. 2 und 3 EMRK sowie Art. 6 und 7 IPbpR, bestätigt in Supreme Court of the Netherlands, State of the Netherlands v. Hasan Nuhanovic, Urteil vom 6. September 2013, 12/03324, 3.17.3). 102 Umfassend dazu Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 62, auch Thallinger, Sense and Sensibility, ZaöRV 67 (2007) 1015, S. 1027. Der EGMR geht davon aus, dass derartige Menschenrechtsbeeinträchtigungen ausdrücklich in den Resolutionen des Sicherheitsrates angelegt sein müssen, siehe EGMR, Al-Jedda gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 7. Juli 2011, Nr. 27021/08, Rn. 105: „in the light of the United Nations’ important role in promoting and encouraging respect for human rights, it is to be expected that clear and explicit language would be used were the Security Council to intend States to take particular measures which would conflict with their obligations under international human rights law.“ 103 Vgl. Wills, International Responsibility for Ensuring the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 237; Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, ZaöRV 66 (2006) 41, S. 45 – 48; Akande, The International Court of Justice and the Security Council, ICLQ 46 (1997) 309, S. 323; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 299. 104 IGH, Case Concerning the Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), Urteil vom 19. Dezember 2005, ICJ Rep. 2005 168, S. 243; IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004 136, Rn. 106; siehe zum Peacekeeping insbesondere White, Peacekeeping and International Law, in: Koops u. a., Handbook of United Nations Peacekeeping Operations 2015, S. 53.

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen

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Die Menschenrechtsbindung einer UN-Peacekeepingmission kann auch vor dem Hintergrund der völkerrechtlichen Verpflichtungen des Gaststaates ausgelegt werden.105 Denn die Friedensmissionen übernehmen auf Einladung eines Staates Teile seiner hoheitlichen Zuständigkeiten und Aufgaben. Diese Befugnisse haben damit ihre Grundlage zumindest teilweise auch in der völkerrechtlich gebundenen Hoheitsgewalt des Gaststaates.106 Im Rahmen der United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK) hat der Sicherheitsrat zudem die internationalen Menschenrechtsinstrumente, insbesondere die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) und den Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) für anwendbar erklärt.107 Der Umfang der menschenrechtlichen Verantwortlichkeit der UN im Rahmen von Friedensmissionen hängt dann von den übernommenen Aufgaben und Befugnissen ab und muss jeweils im Einzelfall begründet werden.108 2. Personen im Gewahrsam von Friedensmissionen Peacekeepingoperationen sind in verschiedener Hinsicht berechtigt, Personen festzunehmen und in Gewahrsam zu halten. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Personen, die aus Sicherheitsgründen zeitweise festgesetzt werden (security detainees/operative detention) und solchen, die festgenommen werden, weil sie eine Straftat begangen haben und den lokalen Strafverfolgungsbehörden übergeben werden sollen (criminal detainees).109 Ausdrücklich in den Statusabkommen vorgesehen ist die Befugnis zum Aufgreifen und Festsetzen von Personen, die sich unrechtmäßig Zutritt zum Gelände der UN-Friedensmissionen verschaffen.110 Wo die Schwelle eines bewaffneten Konfliktes überschritten ist und Peacekeepingmissionen aktiv an Kampfhandlungen teilnehmen, kann die Befugnis zu Gewahrsamnahmen auf der Grundlage des hu105

Vgl. Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 187. Vgl. Wilde, Quis Custodiet Ipsos Custodes?, Yale H.R. & Dev.L.J. 1 (1998) 107, S. 119 ff.; Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 133. 107 SR Res. 1244 vom 10. Juni 1999 i.V.m. Constitutional Framework for Provisional SelfGovernment in Kosovo, UNMIK Regulation 2001/9 vom 15. Mai 2001, Chapter 3. Siehe zur Rolle der völkerrechtlichen Verpflichtungen des Gaststaates. OHCHR/DPKO/ DPA/DFS, Policy on Human Rights in United Nations Peace Operations and Political Missions vom 1. September 2011, Rn. 39. 108 Dazu Kapitel C.III.3. 109 Vgl. Oswald, The Treatment of Detainees by Peacekeepers, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 204; Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 70; Hartmann, Detention in International Military Operations, Mil. L. & L. War Rev. 52 (2013) 303, S. 313. 110 Z.B. Abs. 16 und 19 UNMISS-SOFA: aufgegriffene Personen können vorläufig vernommen werden und sind ohne Verzögerung an den nächstmöglichen Regierungsbeamten des Gaststaates zu übergeben. 106

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A. Referenzgebiete

manitären Völkerrechts erwachsen.111 Auch im Rahmen der Selbstverteidigung oder beim Schutz des humanitären Hilfspersonals bzw. der Zivilbevölkerung kann sich für UN-Friedensmissionen die „operative Notwendigkeit“ ergeben, Personen vorübergehend in Gewahrsam zu nehmen.112 In solchen Fällen gehört die Festsetzung von Personen zu den „notwendigen Maßnahmen“, mit denen die Peacekeepingmissionen ihre Aufgaben im Rahmen einer robusten Kapitel VII-Mandatierung erfüllen.113 Die Verfolgung von Straftaten und die Verhaftung von Straftätern bzw. Tatverdächtigen in ihrem Einsatzgebiet gehört dagegen nur im Einzelfall zu den eigenständigen Befugnissen von Friedensmissionen.114 Oft unterstützen UN-Polizeieinheiten jedoch die Sicherheits- und Polizeikräfte des Gaststaates bei diesen Aufgaben.115 So leistete die MINUSTAH der Übergangsregierung Haitis und deren Nationalpolizei operative Unterstützung bei der Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit.116 Gemäß einer Zusatzvereinbarung zum SOFA übernahm die Friedensmission dabei zeitweise die Verantwortung für festgelegte Gebiete und durfte u. a. Checkpoints und Absperrungen errichten und Personen durchsuchen, entwaffnen und festnehmen.117 Auch im Grenzgebiet Abyei zwischen dem Sudan und dem Südsudan ist die United Nations Interim Security Force for Abyei (UNISFA) mit der Sicherstellung der öffentlichen Ordnung und der Sicherheit der Bevölkerung beauftragt und erfüllt ähnliche Aufgaben wie die MINUSTAH.118 Die Friedens111

Vgl. Naert, Detention in Peace Operations, Mil. L. & L. War Rev. 45 (2006) 51, S. 54. Vgl. Oswald, Some Controversies of Detention in Multinational Operations and the Contributions of the Copenhagen Principles, Int’l Rev. of the Red Cross 95 (2013) 707, S. 708; Oswald, The Treatment of Detainees by Peacekeepers, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 201; Oswald, Detention by United Nations Peacekeepers, J. Int’l Peacekeep. 15 (2011) 118. 113 Vgl. Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 70; Häußler, Ensuring and Enforcing Human Security 2007, S. 125 – 144. 114 Vgl. DPKO/DFS, Policy on United Nations Police in Peacekeeping Operations and Special Political Missions vom 1. Februar 2014, Rn. 59. Umfassendere Exekutivmandate hatten die Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen im Kosovo (UNMIK), errichtet mit SR Res. 1244 vom 10. Juni 1999 und die Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen für Osttimor (UNTAET), errichtet mit SR Res. 1272 vom 25. Oktober 1999, dazu Kondoch, The Applicability of Human Rights Standards to International Policing, J. Int’l Peacekeep. 15 (2011) 72, S. 76. 115 Insbesondere Formed Police Units (FPU) übernehmen diese Aufgaben, vgl. DPKO/ DFS, Policy on Formed Police Units in United Nations Peacekeeping Operations vom 3. Februar 2010, Abs. 13. 116 SR Res. 1542 vom 30. April 2004, Abs. 7. I lit. b, siehe dazu Durch/England/Mangan u. a., Understanding the Impact of Police, Justice and Corrections Components in UN Peace Operations 2012, S. 35. 117 Arrangement on the Monitoring, Restructuring and Reforming of the Haitian Police (HNP) and the Restoration and Maintenance of the Rule of Law, Public Order and Public Safety in Haiti Supplemental to the Agreement between the United Nations and the Government of Haiti Concerning the Status of the United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) vom 22. Februar 2006, UNTC A-40460, Annex III. 118 SR Res. 1990 vom 27. Juli 2011, Abs. 3 lit. e und f; zu den ergriffenen Maßnahmen gehören u. a. Patrouillen einschließlich der Festnahme von Straftätern, siehe Report of the 112

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missionen in Liberia und in der Demokratischen Republik Kongo (DR Kongo) erfüllen ebenfalls Aufgaben, im Rahmen derer sie Personen festnehmen.119 Wenn Personen von UN-Friedensmissionen festgesetzt werden und in der Folge unter ihrer besonderen Obhut stehen, sind sie gemäß der Standard Operating Procedure on Detention in United Nations Peace Operations menschenwürdig und in Übereinstimmung mit den anwendbaren Normen des internationalen Menschenrechtsschutzes, des humanitären Völkerrechts und des internationalen Flüchtlingsrechts zu behandeln.120 Derzeit existiert kein einheitliches völkerrechtliches Regelwerk, welches die Anforderungen an die Behandlung von Inhaftierten im Rahmen von internationalen Militäreinsätzen und von UN-Peacekeepingmissionen festlegt.121 Einschlägig sind vielmehr verschiedene Vorschriften des Rechts des internationalen bewaffneten Konflikts bzw. des nicht-internationalen bewaffneten Konflikts und des internationalen Menschenrechtsschutzes.122 Zu diesen Mindeststandards gehören die Unterbringung in sicheren Räumlichkeiten, Verpflegung, Bekleidung, Gesundheitspflege und Zugang zu medizinischer Betreuung. Zudem besteht bei längerer Gewahrsamnahme ein Recht auf Überprüfung des unfreiwilligen Freiheitsentzugs.123 Dies hat im Rahmen der UNMIK zur Einrichtung einer Detention Review Commission for Extra-Judicial Detentions Based on Executive OrSecretary-General on the Situation in Abyei vom 31. Juli 2017, UN Doc. S/2017/649, Rn. 27 – 29. 119 MONUSCO arbeitete bei der Verfolgung schwerer Menschenrechtsverletzungen und Kriegsverbrechen mit den kongolesischen Behörden zusammen (vgl. SR Res. 1565 vom 1. Oktober 2004 sowie Oswald, The Treatment of Detainees by Peacekeepers, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 202); gezielte Festnahmen durch MINUSCA (vgl. Abs. 32 lit. f i SR Res. 2217 vom 28. April 2015); UNMIL war mit der Inhaftierung des ehemaligen liberianischen Präsidenten Charles Taylor beauftragt (SR Res. 1638 vom 11. November 2005, Abs. 1). 120 UN Doc. PK/G/2010.6 vom 24. Januar 2010: „to ensure that persons detained by United Nations personnel in United Nations peace operations […] are handled humanely and in a manner that is consistent with applicable international human rights, humanitarian and refugee law, norms and standards.“ 121 Die Vorschriften zur Behandlung von Inhaftierten im Bulletin des Generalssekretärs über die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts in UN-Peacekeepingmissionen (UN Doc. ST/SGB/1999/13 vom 6. August 1999, Abs. 8)) sind nur auf Kriegsgefangene anwendbar. 122 Zur parallelen Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte im bewaffneten Konflikt IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004 136, Rn. 106. So prüfte das House of Lords die Rechtmäßigkeit der Ingewahrsamnahme im Fall Al Jedda auf der Grundlage der EMRK, siehe Al-Jedda v. Secretary of State, 2007 UKHL 58 vom 12. Dezember 2007. Ebenso EGMR, Bazorkina v. Russland, Urteil vom 27. Juli 2006, Nr. 69481/01, Rn. 103. In Hassan v. Vereinigtes Königreich hat der EGMR ausführlich zur Inhaftierung im Rahmen bewaffneter Konflikte Stellung genommen (Urteil vom 16. September 2009, Nr. 29750/09, Rn. 104 ff. 123 Vgl. Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, UN Doc. A/CONF/611 vom 30. August 1955 (Annex 1); Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment, GV Res. 43/173 vom 9. Dezember 1988 (Annex); Basic Principles for the Treatment of Prisoners, GV Res. 45/111 vom 19. Dezember 1990; vgl. auch Oswald/Durham/Bates, Documents on the Law of UN Peace Operations 2011, S. 145 – 147.

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ders geführt, die die von UNMIK angeordneten Verhaftungen überprüfte und bei Rechtswidrigkeit die Entlassung anordnete.124 Im Rahmen anderer Friedensmissionen kann eine Überprüfung der Haftbedingungen lediglich durch Mitarbeiter des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Menschenrechte (OHCHR) und durch Besuche des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz (IKRK) sichergestellt werden.125 Im Regelfall verbleiben Personen jedoch nicht längerfristig im Gewahrsam von UN-Friedensmissionen. Individuen, denen Straftaten zur Last gelegt werden und die aus Sicherheitsgründen nicht wieder freigelassen werden können, werden von den Friedensmissionen an die zuständigen Behörden des Gaststaates zur Strafverfolgung übergeben.126 Menschenrechtliche Erwägungen können allerdings gegen eine solche Übergabe sprechen, wenn einer Person nach der Überstellung an die Organe des Gaststaates Folter oder unmenschliche Behandlung drohen.127 Aus diesem Grund hat die UN mit der Zentralafrikanischen Republik und mit Mali Zusatzvereinbarungen zum SOFA getroffen, in denen ihr eine menschenrechtskonforme Behandlung der übergebenen Personen zugesichert und die Verhängung der Todesstrafe ausgeschlossen wird.128 Im Südsudan konnte ein solches Abkommen nicht abgeschlossen werden.129 Deshalb übergibt die UNMISS die wegen Straftaten festgenommenen Angehörigen der südsudanesischen Opposition nicht an die Sicherheitsorgane der Regierung, wo 124

Abs. 5 UNMIK Regulation No. 2001/18 vom 25. August 2001. OHCHR/DPKO/DPA/DFS, Policy on Human Rights in United Nations Peace Operations and Political Missions vom 1. September 2011, Rn. 58; Häußler, Ensuring and Enforcing Human Security 2007, S. 141, S. 162; kritisch Naert, Detention in Peace Operations, Mil. L. & L. War Rev. 45 (2006) 51, S. 61 und Oswald, Detention in Military Operations, Mil. L. & L. War Rev. 46 (2007) 341, S. 352. 126 Z.B. Abs. 16 und 19 UNMISS-SOFA. 127 Note to the Under-Secretary-General for Peacekeeping Operations, regarding the transfer by the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) of members of the [rebel group] to the Congolese authorities. Clear policy of the Organization to guarantee moratorium on the death penalty – Necessity to include an unambiguous provision in this regard in the agreement for the transfer to national authorities of persons in custody of the Organization – Consultation with the Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) regarding other aspects of the agreement vom 6. September 2007, UNJY 2007, S. 454. 128 Supplemental Arrangement to the Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Central African Republic relating to the status of the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic (MINUSCA), relating to the treatment of individuals detained and handed over to the Government of the Central African Republic by MINUSCA vom 2. September 2014, UNTC A52177; Supplemental Arrangement to the Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of Mali concerning the treatment of individuals detained and handed over to the Government of Mali by the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) vom 1. Juli 2013, UNTC A-51015. 129 Report of the Secretary-General on the Situation in Abyei vom 31. Juli 2017, UN Doc. S/ 2017/649, Rn. 27 – 29. 125

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ihnen Folter und die Todesstrafe drohen.130 Weniger schwerwiegende Straftaten werden von lokalen, traditionellen Gerichten verhandelt, die im Umfeld der Stützpunkte der Mission in den Flüchtlingslagern entstanden sind.131 Personen, die schwerwiegendere Straftaten begangen haben sollen, werden dagegen auf unbestimmte Zeit auf dem Gelände der Friedensmission in provisorischen Gefängnissen und ohne Zugang zu einem gesetzlichen Richter festgehalten.132 Für die gerichtliche Aufarbeitung dieser Straftaten ist die Friedensmission nicht zuständig und verfügt auch nicht über die dazu notwendigen Instrumente.133 3. Schutz von Zivilisten Die Mandate vieler UN-Friedensmissionen enthalten den Schutz von Zivilisten (Protection of Civilians, PoC).134 Damit reagiert der Sicherheitsrat auf eine Entwicklung, nach der Zivilisten zunehmend zu den Opfern von bewaffneten Konflikten gehören und vielfach entgegen den Grundsätzen des humanitären Völkerrechts direktes Ziel von Angriffen und Überfällen sind.135 Insbesondere das passive Verhalten der United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) in Ruanda und der United Nations Protection Force (UNPROFOR) in Srebrenica angesichts von Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit hat zur Diskussion darüber geführt, unter welchen Voraussetzungen und unter Einsatz welcher Mittel UN-Friedensmissionen Zivilisten schützen können und müssen.136 Denn grundsätzlich liegt 130

Steht im Widerspruch zum Statusabkommen, in dem sich die UN verpflichtet, dass ihr Lager nicht zum Zufluchtsort für Personen wird, die nach südsudanesischem Recht Straftaten begangen haben, siehe Agreement between the United Nations and the Government of Sudan concerning the status of the United Nations Interim Security Force for Abyei vom 1. Oktober 2012, UNJY 2012, 63 – 78, Abs. 16. 131 Report of the Secretary-General on the Situation in Abyei vom 31. Juli 2017, UN Doc. S/ 2017/649, Rn. 28. 132 Stern, Establishing Safety and Security at Protection of Civilian Sites 2015, S. 11 – 12. 133 Mamiya, Legal Challenges for UN Peacekeepers Protecting Civilians in South Sudan, ASIL Insight 18 (2014), S. 1. 134 Z.B. MONUSCO, SR Res. 2348 vom 31. März 2017, Abs. 34 (i) lit. a; UNISFA, SR Res. 1990 vom 27. Juli 2011, Abs. 3 lit. e; UNMISS, SR Res. 2252 vom 15. Dezember 2015, Abs. 8 lit. a i. Die Vereinten Nationen definieren den Schutz von Zivilisten durch UN-Peacekeepingmissionen als „alle notwendigen Maßnahmen bis hin zu und einschließlich von Gewaltanwendung zur Vorbeugung von oder als Reaktion auf körperliche Gewalt gegen Zivilisten, im Rahmen ihrer Fähigkeiten und innerhalb des Einsatzortes, unbeschadet der Verantwortung der Regierung für den Schutz ihrer Bevölkerung“, vgl. DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, Rn. 7 (eigene Übersetzung). 135 Siehe zuletzt SR Res. 1894 vom 11. November 2009 über den Schutz von Zivilisten in bewaffneten Konflikten. 136 Siehe dazu Kapitel D.I.3. Ein Evaluationsbericht des OIOS kommt jedoch zu dem Schluss, dass insbesondere Rechtsunsicherheiten noch immer dazu führen, dass Zivilistenschutzmandate unzureichend ausgeführt werden, siehe Report on the activities of the Office of Internal Oversight Services, Evaluation of the implementation and results of protection of

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A. Referenzgebiete

der Schutz der Zivilbevölkerung in der Verantwortung des Gaststaates.137 Das Ausmaß, in dem Friedensmissionen komplementär dazu Verantwortung für die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Konfliktsituationen übernehmen, hängt sowohl vom Mandat, aber auch von den zur Verfügung stehenden Ressourcen und der operativen Handlungsfähigkeit der Missionen ab.138 So hat etwa die UN Stabilisierungsmission in der DR Kongo (MONUSCO) das Mandat, von körperlicher Gewalt bedrohte Zivilisten wirksam und flexibel zu schützen, indem sie Angriffe bewaffneter Gruppen und lokaler Milizen auf die Zivilbevölkerung unterbindet.139 Auch die UNISFA soll alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um Zivilisten „under imminent threat of physical violence“ im Grenzgebiet Abyei zwischen dem Sudan und dem Südsudan zu schützen.140 Die PoC-Mandate gehen im Regelfall mit einer Mandatierung nach Kapitel VII einher und erlauben den Missionen den Einsatz militärischer Gewalt.141 Die Befugnis dazu wird in den Rules of Engagement (RoE) konkretisiert.142 4. Geschädigte Personen Dem Einzelnen kann aus der Anwesenheit bzw. den Handlungen von Friedensmissionen eine Reihe negativer Auswirkungen entstehen, wenn er zum Beispiel Opfer von Menschenrechtsverletzungen, Verletzungen des humanitären Völkerrechts, sexueller Ausbeutung oder anderweitigen Körperverletzungen bzw. Zerstörung seines Eigentums wird.143 Den Vereinten Nationen ist das damit in Verbindung stehende Verhalten der Peacekeeper immer dann zurechenbar, wenn die Angehörigen der Friedensmissionen einen solchen Schaden im Rahmen ihrer offiziellen Tätigkeiten verursachen.144 Die Geltendmachung der rechtlichen Verantwortlichkeit civilians mandates in United Nations peacekeeping operations, UN Doc. A/68/787 vom 7. März 2014, Rn. 31 – 38. 137 DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, D.1.2. 138 Khalil, Use of Force for the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 221; Schmalenbach, Rechtsfolgen bei Mandatsversagen, AdV 51 (2013) 170, S. 174. 139 SR Res. 2348 vom 31. März 2017, Abs. 34 (i) lit. a. 140 SR Res. 1990 vom 27. Juli 2011, Abs. 3 lit. e. 141 Vgl. Blyth/Cammaert, Using Force to Protect Civilians in United Nations Peacekeeping Operations, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 311 – 314. 142 Für UN-Polizei ergeben sich die Regeln aus den Directives on the Use of Force (DUF). Der Einsatz von Waffengewalt zur Selbstverteidigung und zur Verteidigung des Mandates gehört heute zu den Grundprinzipien des Peacekeeping, vgl. Findlay, The Use of Force in UN Peace Operations 2002, S. 14. 143 Überblick bei Aoi u. a. (Hrsg.), Unintended Consequences of Peacekeeping Operations 2007, S. 5 ff. 144 Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations 2005, S. 71 – 73; Schütze, Zurechenbarkeit von Völkerrechtsverstößen 2011, S. 87 – 91.

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen

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der Organisation ist für den Einzelnen jedoch problematisch, da der UN-Mission und ihren Angehörigen umfangreiche Immunitäten im Rahmen der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit des Gaststaates gewährt werden.145 Vor diesem Hintergrund sind die von der Organisation eingerichteten internen Beschwerdemöglichkeiten und die von der UN entwickelten Grundsätze über Wiedergutmachung und Schadensersatz im Rahmen von UN-Friedensmissionen von besonderer Bedeutung für den Einzelnen.146 Formelle Beschwerdeverfahren existieren im Rahmen von UN-Friedensmissionen derzeit regelmäßig jedoch nur für Beschwerden über sexuellen Missbrauch und für die Geltendmachung von Körperverletzungen oder Schäden an privatem Eigentum, die nicht im Rahmen einer operativen Notwendigkeit entstanden sind. Auf der Grundlage des Bulletins des Generalsekretärs über besondere Maßnahmen zum Schutz vor sexueller Ausbeutung und Missbrauch (Sexual Exploitation and Abuse, SEA) wird in jeder Friedensmission eine Koordinierungsstelle (Focal Point) eingerichtet, die Berichte über Fälle sexueller Ausbeutung und sexuellen Missbrauchs entgegennimmt.147 Das Amt für Interne Aufsichtsdienste (Office of Internal Oversight Services, OIOS) geht jeder Beschwerde nach und im Falle einer Bestätigung der Anschuldigungen ergreift die Personalverwaltung angemessene Disziplinarmaßnahmen gegen Angehörige des zivilen Missionspersonals.148 Angehörige der militärischen und polizeilichen Kontingente unterliegen dagegen ausschließlich der Disziplinar- und Strafgewalt ihres Heimatstaats, bei diesem liegt die Verantwortung zur strafrechtlichen Verfolgung. Soldaten und Polizisten werden repatriiert, eine weitere Teilnahme an Friedenseinsätzen ist ihnen verboten. Den Opfern sexueller Ausbeutung durch UN-Bedienstete und andere Angehörige von Friedensmissionen wird auf der Grundlage der United Nations Comprehensive Strategy on Assistance to Victims of Sexual Exploitation and Abuse by UN Staff and Related Personnel Beistand geleistet.149 Dabei handelt es sich jedoch nicht um finanzielle Wiedergutmachung, sondern lediglich um Unterstützung bei der medizinischen Versorgung, Rechtsberatung und Hilfestellung beim Umgang mit den psychologischen und sozialen Folgen des Missbrauchs.150 145

Z. B. Abs. 50 bis 52 UNMISS-SOFA. Siehe dazu auch Kapitel C.IV.3. 147 Secretary-General’s Bulletin Special Measures for Protection from Sexual Exploitation and Sexual Abuse, UN Doc. ST/SGB/2003/13 vom 9. Oktober 2003, Rn. 4.2. Alle Bediensteten und die Bevölkerung vor Ort sollen in angemessener Weise über die Existenz und die Rolle dieses Ansprechpartners informiert werden. 148 Siehe auch Criminal Accountability of United Nations Officials and Experts on Mission (relating to SEA), GV Res. 62/63 vom 8. Januar 2008. 149 GV Res 62/214 vom 7. März 2008. 150 Ebd., Abs. 6. Auch unmittelbare materielle Unterstützung wie Lebensmittel, Kleidung und Notunterkunft wird geleistet. Einem internen Evaluationsbericht zufolge werden diese Maßnahmen bisher nur in unzureichendem Ausmaß ergriffen, vgl. OIOS Evaluation Report: Evaluation of the Enforcement and Remedial Assistance Efforts for Sexual Exploitation and Abuse by the United Nations and Related Personnel in Peacekeeping Operations vom 15. Mai 2015, Rn. 60. Im März 2016 wurde ein Trust Fund zur Unterstützung von Opfern sexueller 146

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A. Referenzgebiete

Gegen andere Formen von Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von UNFriedensmissionen gibt es regelmäßig keine formellen Beschwerdemöglichkeiten.151 Eine Ausnahme stellte das im Rahmen der UN-Territorialverwaltung im Kosovo eingerichtete Human Rights Advisory Panel (HRAP) dar, das zwischen 2006 und 2010 Individualbeschwerden über Menschenrechtsverletzungen durch UNMIK entgegennahm.152 Das mit drei internationalen Richtern besetzte Panel prüfte die Vorwürfe von Einzelpersonen auf der Grundlage der universellen Menschenrechtspakte und der EMRK.153 Die Auffassungen des HRAP wurden zusammen mit unverbindlichen Empfehlungen veröffentlicht und dem UN-Generalsekretär zur Stellungnahme übermittelt.154 In anderen Friedensmissionen können Private im Rahmen des Third Party Claims Process lediglich „privatrechtliche“ Ansprüche im Zusammenhang mit Körperverletzungen und Schäden an privatem Eigentum gegenüber der UN geltend machen.155 Grundsätzlich erkennen die Vereinten Nationen an, dass sie als internationale Organisation bei bestimmten Sachverhalten „privatrechtlich verantwortlich“ und zum Schadensersatz verpflichtet sind.156 Ihre außervertragliche Haftung für Schäden im Rahmen von Friedenssicherungseinsätzen begrenzt die Organisation auf der Grundlage besonderer Vorschriften in den Statusabkommen mit den Gaststaaten. Danach haftet die UN für Verlust oder Beschädigung von Sachen und für Körperverletzung, Krankheit oder Tod, sofern diese von der Peacekeepingmission außerhalb einer „operativen Notwendigkeit“ verursacht wurden und innerhalb von sechs Monaten beansprucht werden.157 Der Schadensersatz bemisst sich anhand der „Grundsätze über zeitliche und finanzielle Begrenzung der Haftbarkeit der Organisation“, die die Generalversammlung im Juni 1998 erließ und die in allen neueren Statusabkommen verankert sind.158 Ausbeutung und Missbrauchs eingerichtet, siehe https://conduct.unmissions.org/remedial-trustfund [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 151 Bereits 1995 empfahl DPKO die Einrichtung eines Ombudsmannes in jeder Mission, das wurde aber nie verwirklicht, vgl. Hoffmann, A Beacon of Light in the Dark?, in: Aoi u. a., Unintended Consequences 2007, S. 222. 152 UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel vom 23. März 2006, abgeändert durch Regulation No. 2007/3 vom 12. Januar 2007. 153 UNMIK Regulation 2006/12 vom 23. März 2006, Section 1, Abs. 1.2. 154 Abrufbar unter https://media.unmikonline.org//hrap/Eng/Pages/Cases.aspx [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 155 Siehe zum Begriff Kapitel C.II.3. 156 Legal opinions of the Secretariat of the United Nations. Liability Issues. Memorandum to the Controller vom 23. Februar 2001, UNJY 2001 Part Two Chapter VI, S. 381 – 385, Rn. 17: „As a matter of international law, it is clear that the Organization can incur liabilities of a private law nature and is obligated to pay in regard to such liabilities.“ 157 Z.B. Abschnitt VII UNMISS-SOFA: Limitation of Liability of the United Nations. 158 GV Res. 52/247 vom 26. Juni 1998: Haftung gegenüber Dritten: Zeitliche und finanzielle Begrenzungen; siehe z. B. Abs. 54 UNMISS-SOFA, Abs. 55 MINUSCA-SOFA, Art. 54 MINUSMA-SOFA.

I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen

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Die nach Einschätzung der UN zulässigen Ansprüche Dritter gegenüber Peacekeepingmissionen werden im Rahmen von internen Verfahren beigelegt.159 Dafür bildet jede Mission nach Bedarf aus ihren Mitarbeitern örtliche Ausschüsse für die Prüfung von Ansprüchen (Local Claims Review Board, LCRB).160 Auf der Grundlage eines Berichts des LCRB-Sekretariats gibt der Ausschuss eine Empfehlung darüber ab, ob ein Haftungsfall vorliegt und in welcher Höhe dem Anspruchsteller Schadensersatz angeboten wird. Dieser richtet sich auch nach dem Recht des Gaststaates (lex loci delicti commissi)161 und darf die in den Richtlinien der Generalversammlung vorgesehenen Höchstgrenzen sowie die Forderungen des Anspruchstellers nicht überschreiten.162 Grundsätzlich orientiert sich die Höhe des Vergleichs (settlement) an den Kosten, die der Organisation nach Einschätzung der Abteilung für Rechtsangelegenheiten im Rahmen eines Schiedsverfahrens entstehen würden, falls es zu keiner gütlichen Einigung käme.163 In solchen Fällen, wo nach Auffassung des Rechtsberaters zwar keine „eindeutige rechtliche Verpflichtung“ zur Entschädigung besteht, die Zahlung jedoch „im Interesse der Organisation liegt“, können Billigkeitszahlungen (ex gratia payments) erfolgen.164 Ab einer bestimmten Summe müssen die Vorgänge von der Mission an die Abteilung für Rechtsangelegenheiten am Hauptsitz in New York überstellt werden. Nimmt ein Anspruchsteller den vorgeschlagenen Vergleich an, muss er eine Haftungsausschlusserklärung unterschreiben, mit der er auf sämtliche im Zusammenhang mit dem Vorfall stehenden weiteren Rechtsansprüche verzichtet.165 Können Ansprüche privater Dritter nicht im Rahmen dieser internen Verfahren beigelegt werden, sehen die Statusabkommen die Einrichtung von Ständigen Beschwerdekommissionen (Standing Claims Commission) vor.166 Diese sollen sich aus 159

Umfassende Aufarbeitung dieser Praxis bei Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004. 160 DFS, Guideline for Claims for Field Missions (August 2007), Abs. 3.1.4 Composition. 161 Vgl. Harpignies, Disputes of a Private Law Character, RBDI (1971) 451, S. 453; kritisch dazu Schmalenbach, Dispute Settlement (Chapter XI), in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 76. 162 DFS, Guideline for Claims for Field Missions, August 2007, Abs. 3.5.2, 4.1. 163 Legal opinions of the Secretariat of the United Nations. Liability Issues. Memorandum to the Controller vom 23. Februar 2001, UNJY 2001 Part Two Chapter VI, S. 381 – 385, Rn. 10. 164 Bulletin des Generalsekretärs: Finanzordnung und Finanzvorschriften der Vereinten Nationen, UN Dok. ST/SGB/2013/4 vom 1. Juli 2013, Vorschrift 105.12 in Verbindung mit Art. 5.11. So wurde ein von einer Kugel getroffener Zivilist in Haiti entschädigt, obwohl eine Verantwortlichkeit der Friedensmission nicht nachweisbar war, siehe Interoffice Memorandum to the Controller Regarding Ex Gratia Payment to an Injured Civilian Haitian vom 29. Januar 2009, UNJY 2009, 428 – 430. 165 DFS, Guideline for Claims for Field Missions, August 2007, Abs. 4.6: Release from Liability upon Settlement of Claim to Third Party. Nach Auffassung des HRAP ist ein solcher Verzicht jedoch nicht wirksam, siehe HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Entscheidung über Wiederaufnahme vom 11. Mai 2012, Case No. 04/07, Rn. 50 – 54; eingehend dazu Kapitel D.II.2. 166 Z.B. Abschn. VIII UNMISS-SOFA: Settlement of Disputes.

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A. Referenzgebiete

jeweils einem Regierungs- und einem UN-Vertreter sowie aus einer gemeinsam bestimmten Person zusammensetzen und abschließend über Streitigkeiten bzw. Ansprüche „privatrechtlicher“ Natur entscheiden. Tatsächlich wurde eine solche Beschwerdekommission bisher nicht eingerichtet. Dies ist insbesondere im Zusammenhang mit den Ansprüchen der Opfer der Cholera-Epidemie in Haiti kritisiert worden.167 5. Zusammenfassung Auf der Grundlage multidimensionaler, komplexer Mandate sind UN-Friedenseinsätze für die Vereinten Nationen operativ im Feld tätig und treten damit zwangsläufig in direkten Kontakt zu Individuen. Der dabei einschlägige Rechtsrahmen setzt sich vor allem aus den anwendbaren Regeln des Völkerrechts sowie dem von der Organisation selbst gesetzten Sekundärrecht zusammen. Weil die von der UN geführten Friedenssicherungseinsätze nicht in dieser Form bei der Gründung der Vereinten Nationen vorhergesehen waren, bietet die Satzung der UN nur wenige Anhaltspunkte für die Beziehung zu Individuen. Die umfangreichen Kompetenzen des Sicherheitsrates im Bereich der Friedenssicherung sind jedoch der Ausgangspunkt dafür, dass insbesondere die nach Kapitel VII mandatierten Friedensmissionen weitreichende Befugnisse über die Bevölkerung vor Ort und gegebenenfalls auch gegenüber ausländischen Kombattanten haben. Diese unterstehen in erster Linie zwar der Hoheitsgewalt des Gaststaates.168 In unterschiedlichem Maße üben Friedensmissionen jedoch effektive Kontrolle über bestimmte Gebiete oder Personen aus. Eine besondere Beziehung entsteht beispielsweise zu solchen Individuen, die sich im Gewahrsam der Mission befinden und damit unter der direkten Kontrolle des Missionspersonals stehen. Darüber hinaus verbinden sich mit der Stationierung von Friedensmissionen in Postkonfliktgebieten vielerorts große Erwartungen an die Verbesserung der Sicherheitslage und den Schutz von Zivilisten, zu dem viele Missionen heute auf der Grundlage ihres Mandates berechtigt und verpflichtet sind.169 Das innerstaatliche Recht bietet dem Einzelnen aufgrund des internationalen Status der Friedensmissionen und der ihnen eingeräumten Immunitäten regelmäßig keine Möglichkeit zur Geltendmachung von unterlassener Hilfeleistung, Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen, Missbrauch oder Schäden an privatem Eigentum. Damit kommt den organisationsinternen Beschwerdeverfahren und den Regeln über die Haftung und Wiedergutmachung besondere Bedeutung zu.

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Siehe Einleitung. Siehe z. B. DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, Rn. 8. 169 Siehe dazu Kapitel D.I.3. 168

II. Der Internationale Strafgerichtshof

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II. Der Internationale Strafgerichtshof Das Völkerrecht knüpft unmittelbar anwendbare strafrechtliche Rechtsfolgen an solche Handlungen von Individuen, die schwerste internationale Verbrechen darstellen und deshalb die gesamte internationale Gemeinschaft als solche berühren.170 Um die Straflosigkeit bei diesen Kernverbrechen (core crimes) einzudämmen, wird die Verfolgung und Aburteilung dieser internationalen Straftatbestände neben den innerstaatlichen Gerichtsbarkeiten auch durch internationale Organe gewährleistet.171 Heute ist dies vor allem der Internationale Strafgerichtshof in Den Haag, der als internationale Organisation auf der Grundlage des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes (IStGH-Statut) als ständige Einrichtung komplementär zu den Staaten seine Gerichtsbarkeit über Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und Verbrechen der Aggression ausübt.172 Damit einher gehen Befugnisse zur Ermittlung von Tatsachen und zur Zeugenvernehmung, zur Inhaftierung, Anklageerhebung und Durchführung eines Gerichtsverfahrens sowie zur Feststellung der individuellen Schuld und zum Fällen eines Urteils einschließlich der Festlegung des Strafmaßes.173 In der Zusammenschau sind nicht nur Tatverdächtige und Angeklagte im Rahmen des Verfahrens von der Zuständigkeit des IStGH betroffen, sondern auch weitere Personen in ihrer Eigenschaft als Zeugen und Opfer. Eine besondere Beziehung besteht zwischen den Organen des Gerichtshofs und solchen Personen, die in der gerichtseigenen Haftanstalt am Sitz des Gerichtshofs in Den Haag inhaftiert sind. Darin werden sowohl Angeklagte untergebracht, bei denen Fluchtgefahr besteht, als auch solche Personen, die in einem Staat inhaftiert sind und vor dem IStGH als Zeugen auftreten.174

1. Rechtsrahmen Der Internationale Strafgerichtshof setzt sich gemäß Art. 34 IStGH-Statut aus dem Präsidium, einer Berufungs-, einer Hauptverfahrens- und einer Vorverfahrensabteilung, einer Anklagebehörde und der Kanzlei zusammen. Das Römische Statut regelt die Gerichtsbarkeit des Gerichtshofes über die Verbrechen des Völkermords, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit und definiert die Voraussetzungen für die Ausübung dieser Gerichtsbarkeit. Es kodifiziert zudem 170 Präambel des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs (im Folgenden IStGH-Statut) vom 17. Juli 1998, in Kraft seit 1. Juli 2002, BGBl. 2000 II S. 1394, 2013 II S. 143 und 146. Geändert durch Resolution RC/Res. 6 der Staatenkonferenz vom 11. Juni 2010. 171 Zur Genese des Völkerstrafrechts Satzger, Internationales und Europäisches Strafrecht 2016, § 13; Ambos, Internationales Strafrecht 2014, § 6. 172 Art. 5 IStGH-Statut. 173 Art. 53 ff. IStGH-Statut. 174 Die Vollstreckung der vom IStGH im Urteil verhängten Strafen obliegt dagegen den Vertragsparteien, vgl. Art. 103 ff. IStGH-Statut.

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A. Referenzgebiete

die allgemeinen Grundsätze des Strafrechts sowie alle wesentlichen Verfahrensabschnitte, die Strafen und ihre Vollstreckung sowie die Verpflichtungen des Gerichtshofes und der Vertragsstaaten im Hinblick auf die internationale Zusammenarbeit und Rechtshilfe.175 Im Juni 2010 wurde das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs auf der ersten Überprüfungskonferenz in Kampala um die Definition des Verbrechens der Aggression ergänzt.176 Bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben soll der Gerichtshof gemäß Art. 21 Abs. 1 lit. a IStGH-Statut an erster Stelle sein Statut, die „Verbrechenselemente“ und seine Verfahrens- und Beweisordnung (VBO) anwenden. Die „Verbrechenselemente“ (elements of crime) wurden auf der ersten Versammlung der Vertragsstaaten gemäß Art. 9 IStGH-Statut erlassen und sollen dem Gerichtshof bei der Auslegung und Anwendung der materiellen Straftatbestände im Statut helfen.177 Die Verfahrens- und Beweisordnung (rules of procedure and evidence) ergänzt und konkretisiert mit 225 Regeln das im Statut enthaltene Verfahrensrecht des Gerichtshofes.178 Soweit angebracht, bezieht der Gerichtshof an zweiter Stelle „Verträge sowie die Grundsätze und Regeln des Völkerrechts, einschließlich der anerkannten Grundsätze des internationalen Rechts des bewaffneten Konflikts“ bei seiner Arbeit ein (Art. 21 Abs. 1 lit. b IStGH-Statut). Einschlägig sind dabei unter anderem auch das Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten des Internationalen Strafgerichtshofs179, das Abkommen zwischen dem Gerichtshof und den Niederlanden über den Sitz des Gerichtshofs180 und die Übereinkommen zwischen dem Gerichtshof und den Vereinten Nationen181 sowie dem Internationalen Komitee des Roten Kreuzes.182 175 Hinzu kommen Teil 11 Versammlung der Vertragsstaaten, 12 Finanzierung und 13 Schlussbestimmungen. 176 RC/Res 6 am 11. Juni 2010, als Art. 8 bis im IStGH-Statut. 177 ICC, Elements of Crimes, Official Records of the Assembly of States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court, First session, New York, 3. bis 10. September 2002, II.B. 178 ICC, Rules of Procedure and Evidence, Official Records ICC-ASP/1/3 and Corr.1 3. Zudem haben alle Organe die im Statut bzw. in der VBO vorgesehenen Geschäftsordnungen erlassen: Gemäß Art. 52 IStGH Geschäftsordnung des Gerichtshofs vom 26. Mai 2004, letzte Änderung am 6. Dezember 2016 (ICC-BD/01-05-16); gemäß Art. 42 Abs. 2 i.V.m. Regel 9 VBO Geschäftsordnung der Anklagebehörde vom 23. April 2009 (ICC-BD/05-01-09) sowie gemäß Regel 16 die Geschäftsordnung der Kanzlei vom 6. März 2006 mit Änderungen, letzte vom 4. Dezember 2013 (ICC-BD/03-03-13). 179 Agreement on the Privileges and Immunities of the ICC vom 9. September 2002, in Kraft am 22. Juli 2004, Official Records ICC-ASP/1/3 (im Folgenden IStGH-ImmÜ). 180 Headquarters Agreement between the International Criminal Court and the Host State (im Folgenden IStGH-Sitzabkommen) vom 7. Juni 2007, in Kraft seit 1. März 2008, Official Records ICC-BD/04-01-08. 181 Negotiated Relationship Agreement between the International Criminal Court and the United Nations in Kraft seit 4. Oktober 2004, Official Records ICC-ASP/3/Res.1. 182 Agreement between the International Criminal Court and the International Committee of the Red Cross on Visits to Persons Deprived of Liberty Pursuant to the Jurisdiction of the

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An dritter Stelle wendet der Gerichtshof gemäß Art. 21 Abs. 1 lit. a bis c IStGH ergänzend allgemeine Rechtsgrundsätze an, die sich aus den innerstaatlichen Rechtsordnungen ableiten und nicht mit dem Völkerrecht und anderen international anerkannten Regeln unvereinbar sind. Art. 21 Abs. 2 IStGH-Statut sieht darüber hinaus vor, dass jegliche Rechtsanwendung und -auslegung durch den Gerichtshof „mit den international anerkannten Menschenrechten vereinbar“ und mit den Grundsätzen der Gleichbehandlung konform sein muss.183 2. Personen während der Ermittlungen Vorrangig von der Zuständigkeit des Gerichtshofs betroffen sind solche Personen, gegen die wegen der im Statut benannten Verbrechen ermittelt wird und die sich später als Angeklagte vor dem Gerichtshof dafür verantworten müssen. Grundsätzlich ist die Gerichtsbarkeit des IStGH begrenzt, sie erstreckt sich nur auf die in Art. 6 bis 8 IStGH-Statut genannten Straftatbestände, die nach dem Inkrafttreten des Statuts begangen wurden.184 Voraussetzung für die Ausübung der Gerichtsbarkeit ist, dass die beschuldigte Person die Staatsangehörigkeit eines Vertragsstaates hat oder das fragliche Verhalten in einem Vertragsstaat stattgefunden hat.185 Der Ankläger kann Ermittlungen auf eigene Initiative oder nach Unterbreitung durch einen Vertragsstaat bzw. durch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen einleiten (Art. 13 IStGH-Statut).186 Nicht zulässig sind Ermittlungen, wenn die Strafverfolgung bereits durch einen zuständigen Staat durchgeführt wird, aus guten Gründen eingestellt oder die betreffende Person bereits nach rechtsstaatlichen Grundsätzen für ihr strafbares Verhalten gerichtlich belangt wurde (Art. 17 und Art. 20 IStGH-Statut). Nach Abschluss des Vorermittlungsverfahrens (preliminary examinations) entscheidet die Vorverfahrenskammer auf Antrag des Anklägers über die Aufnahme von ErmittInternational Criminal Court in Kraft seit 13. April 2006, Official Records ICC-PRES/02-0106. 183 IStGH, Appeals Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Judgment on the Appeal of Mr. Thomas Lubanga Dyilo against the Decision on the Defence Challenge to the Jurisdiction of the Court pursuant to article 19 (2) (a) of the Statute of 3 October 2006 vom 21. Dezember 2006, No. ICC-01/04-01/06-772, Rn. 36. 184 Voraussetzung für die Ausübung der Gerichtsbarkeit über das Verbrechen der Aggression ist die Ratifizierung des Art. 8 bis von zwei Dritteln der Vertragsstaaten. Hinzu kommt die Gerichtsbarkeit über vorsätzlich begangene Straftaten gegen die Rechtspflege, Art 70. 185 Art. 12 Abs. 2 IStGH-Statut. Die Anerkennung der Gerichtsbarkeit durch einen NichtVertragsstaat ist gemäß Art. 12 Abs. 3 IStGH-Statut auch ad hoc möglich, zudem kann der UNSicherheitsrat gemäß Art. 13 lit. b IStGH-Statut eine Situation an den Gerichtshof überweisen und dessen Gerichtsbarkeit auf der Grundlage seiner besonderen Kompetenzen nach Kapitel VII SVN begründen. 186 Im sogenannten Vorermittlungsverfahren (preliminary examinations) kann der Ankläger gemäß Art. 15 Abs. 2 IStGH-Statut Staaten, UN-Organe, zwischenstaatliche und nicht-staatliche Organisationen oder aus anderen Quellen Auskünfte einholen; ihm stehen aber noch nicht die Ermittlungsbefugnisse gemäß Art. 54 IStGH-Statut zu, vgl. Ambos, Internationales Strafrecht 2014, § 8 Rn. 22.

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lungen und die Ausübung der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofes (Art. 15 Abs. 4 IStGH-Statut). Im Rahmen der Ermittlungen dehnt der Ankläger seine Untersuchungen „zum Zweck der Wahrheitsfindungen auf alle Tatsachen und Beweismittel“ aus, die für die Beurteilung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit erheblich sind und erforscht gleichermaßen belastende und entlastende Umstände (Art. 54 Abs. 1 IStGH-Statut). Alle Organe des Gerichtshofs haben gemäß Art. 4 Abs. 2 IStGH-Statut die Befugnis, ihre im Statut vorgesehenen Aufgaben „im Hoheitsgebiet eines jeden Vertragsstaats und nach Maßgabe einer besonderen Übereinkunft im Hoheitsgebiet eines jeden anderen Staates wahr[zu]nehmen.“ Der Ankläger kann am Sitz des Gerichtshofs in Den Haag und in den Vertragsstaaten Beschuldigte, Opfer und Zeugen laden und vernehmen sowie sonstige Beweise sammeln. Für Maßnahmen, die in die Grund- und Menschenrechte der so der Zuständigkeit des Gerichtshofs unterfallenden Personen eingreifen, ist eine richterliche Ermächtigung erforderlich.187 Im Rahmen des Ermittlungsverfahrens achtet der Ankläger darüber hinaus „uneingeschränkt“ die Rechte der Personen, die in Art. 55 des Statuts gesondert dargelegt werden. Oberstes Ziel ist dabei der Schutz der von den Untersuchungen betroffenen Personen vor ungerechtfertigten Anschuldigungen und ungerechter Behandlung.188 Dazu gehört, dass eine Person nicht gezwungen werden darf, sich selbst zu belasten oder schuldig zu bekennen (Abs. 1 lit. a). Niemand darf willkürlich festgenommen oder in Haft gehalten werden (lit. d) oder Zwang, Nötigung oder Drohung, Folter oder einer anderen Form unmenschlicher Behandlung unterworfen werden (lit. b). Personen haben zudem ein Recht auf unentgeltliche Zurverfügungstellung eines Dolmetschers und von Übersetzungen. Bestehen Verdachtsgründe, dass eine Person eines der der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegenden Verbrechen begangen hat, so listet Art. 55 lit. b IStGH-Statut eine Reihe weiterer Rechte auf, über die der Einzelne zudem vor der Vernehmung zu belehren ist. Sie müssen darüber informiert werden, dass Verdachtsgründe bestehen, wonach sie ein der Gerichtsbarkeit des Gerichtshofs unterliegendes Verbrechen begangen haben (lit. a). Sie haben das Recht zu schweigen, ohne dass dieses Schweigen bei der Feststellung von Schuld oder Unschuld in Betracht gezogen wird (lit. b), das Recht auf einen Verteidiger eigener Wahl bzw. auf Bestellung eines Verteidigers (lit. c) und das Recht auf Anwesenheit eines Rechtsbeistands bei der Vernehmung (lit. d). Um die Anwesenheit einer Person am Gerichtshof sicherzustellen, kann die Vorverfahrenskammer Ladungen aussprechen und Haftbefehle erlassen (Art. 58 IStGH-Statut). Die Ladung ist von den Vertragsparteien zuzustellen und die Festnahme umzusetzen.189 Festgenommene Personen werden an den IStGH überstellt 187

Vgl. Ambos, Internationales Strafrecht 2014, § 8 Rn. 24. Vgl. Zappalà, Rights of Persons during an Investigation, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, S. 1183. 189 Art. 59 i.V.m. Art. 89 ff. oder im Falle eines Beschlusses des UN-Sicherheitsrates nach Kapitel VII SVN alle UN-Mitgliedstaaten. SR Res. 1638 (2005) vom 11. November 2005, 188

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und in einer dem Gerichtshof zugehörigen Haftanstalt in Den Haag inhaftiert. Nach Überstellung an den Gerichtshof kann bis zur Anklageerhebung die Entlassung aus der Untersuchungshaft beantragt werden (Art. 60 Abs. 2 IStGH-Statut). Das Ermittlungsverfahren endet mit der Präsentation von Anklagepunkten durch die Anklagebehörde. Werden diese von der Vorverfahrenskammer bestätigt, wird eine Hauptverfahrenskammer eingesetzt, die für die Durchführung des anschließenden Verfahrens zuständig ist (Art. 61 Abs. 9 und 11 IStGH-Statut). 3. Am Gerichtsverfahren beteiligte Personen Im Rahmen des Hauptverfahrens wird unter Mitwirkung der Anklagebehörde und der Verteidigung durch die Hauptverfahrenskammer untersucht, inwiefern der Angeklagte in Übereinstimmung mit dem anwendbaren Recht vor dem Gerichtshof schuldig ist. Es endet in einem Urteil, das sich auf die Beweiswürdigung und das gesamte Verfahren gründet (Art. 74 Abs. 2 IStGH-Statut). Im Falle einer Verurteilung verhängt die Hauptverfahrenskammer eine angemessene Strafe (Art. 76 Abs. 1 IStGH-Statut). Gegen einen Frei- oder Schuldspruch, den Strafspruch sowie gegen sonstige Entscheidungen der Hauptverfahrenskammer können die Verfahrensbeteiligten Berufung bzw. Beschwerde bei der Berufungskammer einlegen (Art. 81 und 82 IStGH-Statut). Bei Fehlurteilen oder unrechtmäßiger Festnahme bzw. Inhaftierung sieht das Römische Statut ein Recht auf Entschädigung vor.190 Der Gerichtshof übt auch Gerichtsbarkeit über die in Art. 70 IStGH-Statut aufgelisteten Straftaten gegen die Rechtspflege aus und kann dabei Freiheitsstrafen von bis zu fünf Jahren verhängen. Darüber hinaus kann er gegen jede der anwesenden Personen wegen ordnungswidrigem Verhalten vor Gericht Strafmaßnahmen anordnen.191 a) Angeklagte Die Hauptverfahrenskammer stellt sicher, dass das Gerichtsverfahren „unter voller Beachtung der Rechte des Angeklagten und gebührender Berücksichtigung des Schutzes der Opfer und Zeugen“ durchgeführt wird (Art. 64 Abs. 2 IStGHStatut). Die Rechte des Angeklagten sind gesondert in Art. 67 IStGH-Statut aufgelistet, sie ergeben sich aber auch aus den allgemeinen Grundsätzen des Strafrechts einschließlich der völkerrechtlich geltenden Mindestjustizgarantien.192 Der AngeAbs. 1 beauftragte auch UNMIL mit der Inhaftierung des ehemaligen liberianischen Präsidenten Charles Taylor. 190 Art. 55 Abs. 2 und 3 IStGH-Statut; Art. 85 Abs. 1 IStGH-Statut; Regeln 173 – 175 VBO. 191 Art. 71 IStGH-Statut; Regeln 170 – 172 VBO. 192 Art. 22 bis 33 IStGH-Statut; siehe dazu IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 86; Schabas, The Inter-

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klagte hat ein Recht darauf, dass die gegen ihn erhobene Anklage öffentlich und unparteiisch verhandelt wird (Art. 67 IStGH-Statut). Als Mindestgarantien enthält das Statut unter anderem den Anspruch auf Unterrichtung über die Anklage in der eigenen Sprache, hinreichende Gelegenheit zur Vorbereitung der Verteidigung und vertraulichen Verkehr mit dem Verteidiger und darauf, den Belastungszeugen Fragen zu stellen und zu schweigen, ohne dass das Schweigen bei der Feststellung der Schuld oder Unschuld in Betracht gezogen wird (Art. 67 Abs. 1 IStGH-Statut). Der Angeklagte hat zudem ein Recht darauf, dass der Ankläger Beweismaterial offen legt, dass die Unschuld des Angeklagten beweist oder dessen Schuld mildert (Art. 67 Abs. 2 IStGH-Statut). Den Rechten des Angeklagten kommt im Hinblick auf das gesamte Statut eine besondere Bedeutung zu, weil alle Vorschriften unter ihrer Berücksichtigung auszulegen sind, insofern nicht explizite Ausnahmen dazu formuliert wurden.193 Das Recht des Angeklagten auf ein faires Verfahren erschöpft sich nicht in den Vorgaben des Statuts. Es ist gemäß Art. 21 IStGH-Statut im Einklang mit den international anerkannten Menschenrechten auszulegen, die sich in einem ständigen Entwicklungsprozess befinden.194 Im Fall Lubanga hat der IStGH etwa die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) zu Rate gezogen, um Art. 67 IStGH-Statut auszulegen und den Umfang der Offenlegungspflicht von möglicherweise entlastendem Beweismaterial durch die Anklagebehörde zu bestimmen.195 Zum Schutz der Opfer und Zeugen waren Informationen vor der Verteidigung zurückgehalten worden. Die Kammer konnte in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Rechts des Angeklagten auf ein faires Verfahren nicht ausschließen und ordnete eine Aussetzung des Verfahrens an.196 b) Zeugen Im Rahmen der Ermittlungen und der Beweisführung über die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Angeklagten spielen Zeugenaussagen eine wichtige Rolle.197 national Criminal Court 2010, S. 796; deGuzman, Article 21, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 51 – 52; Zappalà, The Rights of the Accused, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, S. 1327. 193 Schabas, The International Criminal Court 2010, S. 796. 194 Ebd. 195 IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 86. 196 Ebd., Rn. 94 – 95; zur Aufhebung siehe IStGH, Trial Chamber I, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Reasons for Oral Decision lifting the stay of proceedings vom 23. Januar 2009, No. ICC-01/04-01/06. 197 Vgl. International Bar Association, Witnesses before the International Criminal Court Juli 2013, S. 2 ff.

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Gemäß Art. 64 Abs. 6 lit. b IStGH-Statut kann die Hauptverfahrenskammer die Anwesenheit und Aussage von Zeugen verlangen. Im Zusammenhang mit den Ermittlungen gegen den Vize-Präsidenten Kenias hat der Gerichtshof klargestellt, dass er auch die Befugnis zur Vorladung unter Strafandrohung (compellability of witnesses) hat.198 Dabei kann er zwar nicht verlangen, dass eine Person eine internationale Reise zum Sitz des Gerichtshofs in Den Haag antritt. Die Vertragsstaaten sind auf der Grundlage ihrer Verpflichtung zur Zusammenarbeit und Rechtshilfe (Art. 86 ff. IStGH-Statut) aber verpflichtet, die Vorladung unter Strafandrohung im Aufenthaltsstaat zuzustellen und dort die Vernehmung von Zeugen zum Beispiel über eine Videoverbindung zu ermöglichen.199 Auch bereits in den Vertragsstaaten inhaftierte Personen können auf Ersuchen des Gerichtshofs und mit ihrem Einverständnis zeitweilig zur Vernehmung an den Gerichtshof überstellt werden (Art. 93 Abs. 7 IStGH-Statut). Der Gerichtshof muss „geeignete Maßnahmen zum Schutz der Sicherheit, des körperlichen und seelischen Wohles, der Würde und der Privatsphäre der Opfer und Zeugen“ ergreifen (Art. 68 Abs. 1 IStGH-Statut). Dafür sind in allen Verfahrensabschnitten die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. So kann beispielsweise vom Grundsatz der öffentlichen Verhandlung abgewichen werden, wenn dies dem Schutz eines Zeugens dient.200 Innerhalb der Kanzlei des Gerichtshofs ist die Abteilung für Opfer und Zeugen (Victims and Witness Unit) dafür zuständig, dem Ankläger und den 198 IStGH, Trial Chamber V (A), The Prosecutor v. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, Decision on Prosecutor’s Application for Witness Summonses and resulting Request for State Party Cooperation vom 17. April 2014, ICC-01/09-01/11, Rn. 61 – 100; IStGH, Appeals Chamber, The Prosecutor v. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, Judgment on the appeals of William Samoei Ruto and Mr Joshua Arap Sang against the decision of Trial Chamber V (A) of 17 April 2014 entitled „Decision on Prosecutor’s Application for Witness Summonses and resulting Request for State Party Cooperation“ vom 9. Oktober 2014, Rn. 107 – 113: „… article 64 (6) (b) of the Statute gives Trial Chambers the power to compel a witness to appear before it, thereby creating a legal obligation for the individual concerned.“ Siehe auch Regel 65 VBO und EGMR, Djokaba Lambi Longa gegen Niederlande, Entscheidung über die Zulässigkeit vom 9. Oktober 2012, Nr. 33917/12, Rn. 72: „It would, in the Court’s view, be unthinkable for any criminal tribunal, domestic or international, not to be vested with powers to secure the attendance of witnesses, for the prosecution or the defence as the case may be.“ 199 IStGH, Appeals Chamber, The Prosecutor v. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, Judgment on the appeals of William Samoei Ruto and Mr Joshua Arap Sang against the decision of Trial Chamber V (A) of 17 April 2014 entitled „Decision on Prosecutor’s Application for Witness Summonses and resulting Request for State Party Cooperation“ vom 9. Oktober 2014, Rn. 113. Auch Nicht-Vertragsstaaten können auf der Grundlage entsprechender Sicherheitsratsresolutionen zur Zusammenarbeit mit dem IStGH verpflichtet sein, vgl. SR Res. 1593 vom 31. März 2005, Abs. 1. Der IStGH arbeitet auch mit UN-Friedensmissionen bei der Lokalisierung von Zeugen zusammen, siehe Memorandum of Understanding between the United Nations and the International Criminal Court concerning cooperation between the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA) and the International Criminal Court (with annexes) vom 20. August 2014, UNTC II-1374, Art. 12. Die Zusammenarbeit setzt allerdings die schriftliche Zustimmung der Regierung voraus. 200 Art. 68 Abs. 2 IStGH-Statut; weitere Maßnahmen in Regel 87 VBO. Dazu DonatCattin, Article 68, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 2.

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Kammern geeignete Schutzmaßnahmen vorzuschlagen und Opfer und Zeugen im Laufe des Verfahrens zu beraten.201 Wenn Zeugen wegen ihrer Aussage beispielsweise nicht in ihren Heimatstaat zurückkehren können, weil ihnen dort Verfolgung droht, kann die Kanzlei Vereinbarungen mit Drittstaaten über die Umsiedlung dieser Zeugen treffen.202 Alle Maßnahmen zum Schutz der Zeugen und Opfer müssen jedoch mit den Rechten des Angeklagten vereinbar sein (Art. 68 Abs. 1 und 2 IStGH-Statut). Es ist beispielsweise problematisch, zum Schutz von Zeugen oder Opfern ihre Identität vor der Verteidigung zu verbergen.203 Dieser muss Gelegenheit gegeben werden, die gegen den Angeklagten vorgelegten Beweise zu prüfen. In Lubanga hat der Gerichtshof unterstrichen, dass keine der beiden Rechtspositionen antastbar ist: „[The accused] has an absolute entitlement to receive it, albeit in an appropriate form. […] Similarly, the right of a witness to protection cannot be diminished because of the importance of other considerations.“204

Daraus folgt, dass der Schutz der Rechte des Angeklagten jeweils im Einzelfall mit dem Schutz der Rechte der Opfer und Zeugen abzuwägen und in Einklang zu bringen ist. Das Recht der Zeugen und Opfer auf Schutz durch den Gerichtshof bezieht sich an erster Stelle auf den Schutz vor negativen Auswirkungen, die diesen Personen aus ihrer Mitwirkung an dem Verfahren vor dem IStGH entstehen. Inwiefern der Gerichtshof auch darüber hinaus eine Schutzverpflichtung gegenüber diesen Personen hat, ist umstritten.205 Im Zusammenhang mit drei dem Gerichtshof als Zeugen überstellten inhaftierten Kongolesen legte die Verfahrenskammer diese Verantwortung eng aus.206 Diese hatten während ihres Aufenthaltes in Den Haag bei den niederländischen Behörden Asyl beantragt und geltend gemacht, dass ihnen in ihrem Heimatstaat politische Verfolgung und Folter drohen. Nach Auffassung des IStGH mussten die Organe des Gerichtshofs zwar alle notwendigen Maßnahmen zum Schutz der Zeugen vor negativen Konsequenzen ihrer Aussage vor Gericht ergrei201 Gemäß Regel 16 Nr. 2 lit. 1 informiert die Abteilung auch alle Opfer und Zeugen über ihre Rechte auf der Grundlage des Statuts und der Verfahrens- und Beweisordnung. 202 Regel 16 Nr. 4 VBO. 203 Zum Recht der Opfer auf Anonymität Ambos, Das erste Urteil des Internationalen Strafgerichtshofs (Prosecutor v. Lubanga), ZIS 7 (2012) 313, S. 316. 204 IStGH, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on disclosure issues, responsibilities for protective measures and other procedural matters vom 24. April 2008, ICC-01/ 04-01/06, Rn. 94. 205 Siehe dazu Boer/Zieck, ICC Witnesses and Acquitted Suspects Seeking Asylum in the Netherlands, IJRL 27 (2015) 573, S. 573. 206 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81. Siehe dazu auch Kapitel D.I.3.

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fen.207 Diese Schutzverpflichtung umfasst jedoch nicht den Schutz vor möglichen oder bewiesenen Menschenrechtsverletzungen, denen sie in ihrem Heimatstaat ausgesetzt sind, die aber nicht in Zusammenhang mit ihrem Zeugenstatus stehen.208 Vor der Rücküberführung der drei Inhaftierten an die DR Kongo holte der Gerichtshof jedoch diplomatische Zusicherungen über die menschenrechtskonforme Behandlung der Häftlinge ein.209 c) Opfer Gemäß Art. 68 Abs. 3 IStGH-Statut soll den Opfern der im Statut genannten Verbrechen über ihre Zeugenrolle hinaus eine aktive Beteiligung am Verfahren ermöglicht werden.210 Sie haben neben einem Recht auf Rechtsbeistand auch das Recht auf Einsicht in das Verfahrensprotokoll, können Beweise beibringen und schriftliche Anträge stellen.211 Zudem kann der Gerichtshof eine Entschädigung der Opfer gemäß Art. 75 Abs. 1 IStGH-Statut „auf Antrag oder unter außergewöhnlichen Umständen aus eigener Initiative“ festlegen.212 4. Personen in der Haftanstalt des IStGH In besonderer Weise der Zuständigkeit des Gerichtshofs unterstehen die Personen, die in dessen eigener Haftanstalt inhaftiert sind.213 Dabei handelt es sich um eine eigene Abteilung im niederländischen Gefängnis Haaglanden Scheveningen in der Nähe von Den Haag, die aus zwölf Zellen mit Gemeinschaftssanitäranlagen, Besuchsräumen und Außenanlagen besteht. Für die Verwaltung der Einrichtung ist die 207

Ebd., Rn. 61. Ebd., Rn. 58, 62 f. 209 IStGH, Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on the security situation of three detained witnesses in relation to their testimony before the Court (art. 68 of the Statute) and Order to request cooperation from the Democratic Republic of the Congo to provide assistance in ensuring their protection in accordance with article 93(1)(j) of the Statute vom 22. Juni 2011, ICC-01/04-01/07-3033, Rn. 34; IStGH, Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Order to provide confirmation of full implementation of Decision ICC-01/04-01/07-3033 vom 10. August 2011, ICC-01/04-01/07-3097, Rn. 5. 210 Zum Begriff der Opfer und ihren Rechten ausführlich Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 247 ff. 211 Vgl. Ambos, Das erste Urteil des Internationalen Strafgerichtshofs (Prosecutor v. Lubanga), ZIS 7 (2012) 313, S. 315. 212 Erstmalig in IStGH, Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga, Order vom 24. März 2017, ICC-01/04-01/07-3728. 213 Das Statut enthält nur versteckte Hinweise auf die Notwendigkeit einer eigenen Haftanstalt, z. B. in Art. 59 Abs. 1, Art. 59 Abs. 7 sowie Art. 60 Abs. 2 IStGH-Statut, vgl. Staker/ Jacobs, Article 52, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 35. Siehe auch Abels, Prisoners of the International Community 2012, S. 158 ff. 208

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A. Referenzgebiete

Kanzlei des IStGH zuständig.214 Die Haftanstalt wird zur Unterbringung von Personen während der Ermittlungen und Verhandlungen genutzt, die Vollstreckung der Freiheitsstrafen Verurteilter dagegen obliegt den Vertragsstaaten des Römischen Statuts. Ebenfalls in dieser Haftanstalt untergebracht werden die im Rahmen von Art. 93 Abs. 7 IStGH-Statut für eine Zeugenaussage an den Gerichtshof überstellten Personen, die in ihrem Heimatstaat inhaftiert sind. Gemäß Regel 91 der Geschäftsordnung des Gerichtshofs müssen alle inhaftierten Personen mit Menschlichkeit und Respekt für die Würde des Menschen behandelt werden, dabei ist ein umfassendes Diskriminierungsverbot zu beachten. Die Regeln 97 bis 106 der Geschäftsordnung des Gerichtshofs listen die einzelnen Rechte der Inhaftierten in ausführlicher Weise auf, darunter das Recht auf Kommunikation mit dem Rechtsbeistand, auf diplomatischen und konsularischen Beistand und das Recht, Besuch zu empfangen.215 Darüber hinaus werden als allgemeine Berechtigungen von Inhaftierten etwa die Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm, der Besitz eigener Kleidung und privater Gegenstände, einstündiger Aufenthalt im Freien, sportliche Betätigung, Zugang zu Nachrichten und Kommunikation per Brief und Telefon genannt. Diese Rechte können auf Antrag des Anklägers durch den Gerichtshof eingeschränkt werden.216 Weitere Vorschriften der Geschäftsordnung des Gerichtshofs betreffen die freie Religionsausübung, die Gesundheit und den Schutz der Häftlinge sowie ihre Unterbringung (Regeln 102 bis 105). Gemäß Regel 106 haben die inhaftierten Personen das Recht, gegen jede Entscheidung im Zusammenhang mit ihrer Inhaftierung Beschwerde zu erheben. Das Verfahren ist in der Geschäftsordnung der Kanzlei geregelt.217 Die Haftbedingungen können darüber hinaus jederzeit durch unangekündigte Besuche des IKRK überprüft werden.218 Ihren Mitarbeitern ist Zugang zu allen inhaftierten Personen zu gewähren. 5. Zusammenfassung Der IStGH tritt wie innerstaatliche Strafgerichte in direkte Beziehung zu einer Vielzahl von Personen. Auf der Grundlage des Römischen Statuts übt er seine Strafgerichtsbarkeit über Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen aus. Damit einher gehen Befugnisse über Personen im Rahmen der 214 Siehe Kapitel 6 der Geschäftsordnung des Gerichtshofes, Regeln 89 bis 106; sowie Kapitel 5 der Geschäftsordnung der Kanzlei, Regeln 150 – 223. 215 Konkretisiert in den Regeln 151 bis 216 der Geschäftsordnung der Kanzlei. 216 IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Bosco Ntaganda International Criminal Court, Decision on Prosecution requests to impose restrictions on Mr Ntaganda’s contacts vom 18. August 2015, Rn. 39 – 42. 217 Regeln 219 bis 222. 218 Agreement between the International Criminal Court and the International Committee of the Red Cross on Visits to Persons Deprived of Liberty Pursuant to the Jurisdiction of the International Criminal Court in Kraft seit 13. April 2006, Official Records ICC-PRES/02-0106.

III. Beschwerdeverfahren bei int. Organisationen und Institutionen

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Ermittlungen, über die verschiedenen am Gerichtsverfahren beteiligten Personen und Personen in der Haftanstalt des IStGH in Den Haag. Die Rechtsvorschriften über die Beziehung zu diesen Individuen ergeben sich vorrangig aus dem IStGH-Statut, das jedoch durch die Verfahrens- und Beweisordnung sowie die Geschäftsordnungen der Organe des Gerichtshofs ergänzt wird. Darüber hinaus beziehen die Kammern bei ihren Entscheidungen gemäß Art. 21 IStGH-Statut international anerkannte Menschenrechtsnormen ein. Die Beachtung ihrer Rechte können die Parteien im Rahmen des Gerichtsverfahrens mit Beschwerden gemäß Art. 82 IStGH-Statut geltend machen. Für die in der Haftanstalt festgehaltenen Personen bestehen gesonderte Beschwerdeverfahren.

III. Beschwerdeverfahren bei internationalen Organisationen und Institutionen In immer mehr Teilbereichen des Völkerrechts wird Einzelpersonen heute die Möglichkeit eingeräumt, bei internationalen Institutionen Mitteilungen oder Beschwerden vorzubringen und völkerrechtliche Verfahren anzustoßen.219 Dabei handelt es sich zum einen um Individualbeschwerdeverfahren, die es internationalen Organen ermöglichen, die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen durch Staaten zur überprüfen. Derzeit existieren beispielsweise zehn vertragsbasierte Ausschüsse, die mit der Überwachung universeller völkerrechtlicher Menschenrechtsverträge betraut sind. Acht dieser aus unabhängigen Menschenrechtsexperten zusammengesetzten Ausschüsse nehmen Individualbeschwerden entgegen.220 Auch der UN-Menschenrechtsrat und die UN-Frauenrechtskommission nehmen individuelle Mitteilungen über systematische Menschenrechtsverletzungen in den Mit-

219 Individuelle Petitionsrechte bestehen nicht erst seit der Einführung des Menschenrechtsschutzes, sondern existierten schon in Verbindung mit dem Internationalen Prisenhof, dem Zentralamerikanischen Gerichtshof, dem im Rahmen des Völkerbunds eingerichteten Petitionsverfahren für die Bewohner der unter seiner Verwaltung stehenden Hoheitsgebiete und für Angehörige von Minderheiten, vgl. Brownlie, The Individual before Tribunals Exercising International Jurisdiction, ICLQ 11 (1962) 701, S. 709 ff. 220 Art. 14 Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vom 7. März 1966; Art. 22 Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung vom 10. Dezember 1948; Fakultativprotokoll zum Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau vom 6. Oktober 1999; Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen vom 13. Dezember 2006, Art. 31 Internationales Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen vom 20. Dezember 2006; Fakultativprotokoll zum IPwskR vom 10. Dezember 2008; Fakultativprotokoll zum Übereinkommen über die Rechte des Kindes betreffend ein Mitteilungsverfahren vom 19. Dezember 2011. Auch die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte aller Wanderarbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen enthält in Art. 77 ein Individualbeschwerdeverfahren, das aber erst nach der Erklärung von zehn Vertragsstaaten wirksam wird.

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A. Referenzgebiete

gliedstaaten der Vereinten Nationen entgegen.221 Solche Verfahren gibt es auch bei ECOSOC, ILO und UNESCO. Auf regionaler Ebene können Individuen auf der Grundlage von völkerrechtlichen Abkommen vor Menschenrechtsgerichtshöfen gegen Menschenrechtsverletzungen klagen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, die Inter-Amerikanische Kommission für Menschenrechte und der Afrikanische Gerichtshof für Menschenrechte und die Rechte der Völker bieten Individuen die Möglichkeit, nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtsweges Beschwerden über Menschenrechtsverletzungen gegen Staaten zu erheben.222 Zum anderen dienen internationale Individualbeschwerdeverfahren dazu, das Handeln internationaler Organisationen selbst auf den Prüfstand zu stellen, wenn es die Rechte oder Interessen von Einzelnen berührt. Die Notwendigkeit solcher Verfahren ruht unter anderem daher, dass internationale Organisationen vor innerstaatlichen Gerichten Immunität beanspruchen. Zur Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten haben etwa viele internationale Organisationen Verwaltungsgerichte eingerichtet.223 Der Internationale Strafgerichtshof nimmt Beschwerden von Insassen der gerichtseigenen Haftanstalt sowie anderen von seiner Zuständigkeit betroffenen Personen entgegen.224 Auch im Rahmen der UN-Friedensmissionen existieren vereinzelt Beschwerdeverfahren für Individuen.225 Im Zusammenhang mit den vom Sicherheitsrat verhängten Individualsanktionen im Rahmen der Terrorismusbekämpfung nimmt eine Koordinierungsstelle (Focal Point) Beschwerden von Einzelpersonen entgegen.226 Betroffene Individuen können dort die Streichung von der Sanktionsliste beantragen. Der Antrag wird geprüft und vom Sanktionsausschuss in Zusammenarbeit mit den Regierungen bearbeitet, die die Informationen zur Listung der betreffenden Person zur Verfügung gestellt haben.227 Die Koordinierungsstelle ist zuständig für alle gelisteten Personen mit Ausnahme solcher, die von den Sanktionsregimen gegen den sogenannten Islamischen Staat und Al-Qaida betroffen sind. Letztere können sich an das mit Sicherheitsratsresolution 1904 vom 17. Dezember 2009 errichtete Büro der Ombudsperson wenden. Auch im Rahmen der Weltbank existiert ein internes Beschwerdeverfahren, mit dem Individuen und Gruppen die Überprüfung von Förderprojekten beantragen können. Sie müssen glaubhaft machen können, dass sie durch ein Projekt der Bank in

221

Vgl. Shelton, Human Rights, Individual Communications/Complaints, in: MPEPIL 2010, Rn. 2. 222 Art. 34 EMRK, Art. 44 AMRK, Art. 5 Protokoll zur AMRCh über die Errichtung des Afrikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte und die Rechte der Völker vom 11. Juli 2003. 223 Siehe Kapitel A.IV. 224 Regeln 219 bis 222 der Geschäftsordnung der Kanzlei; Art. 81 und 82 IStGH-Statut. 225 Siehe dazu Kapitel A.II.4. 226 SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006 i. V. m. SR Res. 2253 vom 17. Dezember 2015 und SR Res. 2255 vom 22. Dezember 2015. 227 Anhang zu SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006, Abs. 5.

III. Beschwerdeverfahren bei int. Organisationen und Institutionen

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ihren Rechten oder Interessen beeinträchtigt wurden.228 Auf der Grundlage der Beschwerde prüft dann ein aus drei Personen bestehendes Inspection Panel als unabhängiges Kontrollorgan die Einhaltung der internen Richtlinien und Standards durch die Organe der Weltbank. In einem gesonderten Verfahren können sich Unternehmen bei der Weltbank gegen die Platzierung auf der sogenannten „black list“ wenden.229 Diese Liste weist Unternehmen aus, die von der öffentlichen Auftragsvergabe ausgeschlossen wurden, weil sie zuvor im Rahmen eines solchen Verfahrens Betrug, Bestechung, Korruption oder Ähnliches begangen haben. Gegen den Eintrag auf der Liste können Unternehmen zunächst beim Suspension and Debarment Officer Einspruch erheben und anschließend Beschwerde beim Sanctions Board einlegen.230 Das aus externen Mitgliedern besetzte Gremium führt dann eine Tatsachenund Rechtsprüfung durch. Die genannten Verfahren verfolgen sehr unterschiedliche Zielsetzungen und arbeiten auf der Grundlage jeweils eigener Rechtsvorschriften und Verfahrensordnungen. Den in diesem Zusammenhang eingerichteten Institutionen ist jedoch gemein, dass sie auf der Grundlage ihres Mandates und im Rahmen ihrer Zuständigkeiten in direkte Beziehungen zu Einzelpersonen treten. Denn selbst, wenn sich die Individualbeschwerde materiell gegen das Verhalten von Staaten richtet, besteht das Beschwerderecht im formellen Sinn gegenüber der internationalen Institution. Deshalb sollen im Folgenden der einschlägige Rechtsrahmen und die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten der betroffenen Individuen dargestellt werden. 1. Rechtsrahmen Die Rechtsgrundlagen der Beschwerdeverfahren bei internationalen Institutionen sind sehr unterschiedlich ausgestaltet. Teilweise beruhen sie direkt auf Vorschriften in völkerrechtlichen Verträgen. So finden der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte und das ihm zugehörige Individualbeschwerdeverfahren ihre Rechtsgrundlage unmittelbar in der Europäischen Menschenrechtskonvention.231 Diese 228 IBRD Res. 93 – 10 vom 22. September 1993, Abs. 12: „The affected party must demonstrate that its rights or interests have been or are likely to be directly affected by an action or omission of the Bank as a result of a failure of the Bank to follow its operational policies and procedures with respect to the design, appraisal and/or implementation of a project financed by the Bank … provided in all cases that such failure has had, or threatens to have, a material adverse effect.“ Die antragstellende Partei muss mindestens aus zwei Personen bestehen. 229 World Bank Sanction Procedures vom 15. April 2012, abrufbar auf https://www.world bank.org/content/dam/documents/sanctions/other-documents/osd/WBGSanctions_Procedures_ April2021_Final.pdf [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 230 Vgl. Schlemmer-Schulte, Internationales Währungs- und Finanzrecht, in: Gruber u. a., Internationales Wirtschaftsrecht 2015, Rn. 103. 231 Art. 19 EMRK. Das heutige Verfahren wurde mit dem 11. Protokoll zur EMRK über die Umgestaltung des durch die Konvention eingeführten Kontrollmechanismus vom 11. Mai 1994 eingeführt, zuvor nahm die Europäische Kommission für Menschenrechte (EKMR) in einem zweistufigen System bereits Beschwerden entgegen. Zur Rechtsstellung des EGMR siehe Ress,

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A. Referenzgebiete

regelt unter anderem die Zulässigkeitsvoraussetzungen von Beschwerden natürlicher Personen, die Beteiligung Dritter, das Verfahren zur Streichung von Beschwerden sowie zur Prüfung der Rechtssache und die Urteilsfindung (Art. 34 bis 46 EMRK). Der Interamerikanische Gerichtshof für Menschenrechte wurde durch die Generalversammlung der Organisation Amerikanischer Staaten im Oktober 1979 mit Res. 448 angenommen.232 Individualbeschwerden werden erst von der vorgeschalteten Interamerikanischen Kommission für Menschenrechte geprüft, bevor sie vor dem IAGMR anhängig gemacht werden können. Dem Individualbeschwerdeverfahren des auf der Grundlage des IPbpR errichteten Menschenrechtsausschusses müssen sich die Vertragsparteien erst durch Annahme des Fakultativprotokolls zum Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (FakProt) unterwerfen, bevor eine Einzelperson gegen die Vertragsstaaten Individualbeschwerde erheben kann. Im Fakultativprotokoll sind sowohl die Zulässigkeitsvoraussetzungen als auch die Verfahrensweise des Ausschusses bei der Bearbeitung der individuellen Mitteilungen vorgegeben (Art. 4 und 5 FakProt). Auch im Rahmen des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) ist ein Individualbeschwerderecht für Private vorgesehen. Das Klagerecht von Einzelpersonen vor der Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten ist in Art. 186 SRÜ verankert und ermöglicht es natürlichen oder juristischen Personen, Streitigkeiten unter anderem gegen Staaten oder staatliche Behörden anhängig zu machen, die Tätigkeiten auf dem Meeresboden und dem Meeresuntergrund jenseits der Grenzen des Bereichs nationaler Hoheitsbefugnisse betreffen. Auch die Klagemöglichkeiten privater Investoren gegen Staaten auf dem Gebiet des völkerrechtlichen Investitionsschutzrechts sind teilweise direkt in den bilateralen oder multilateralen Investitionsschutzabkommen geregelt.233 Andere Beschwerdeverfahren sind von den Organen internationaler Organisationen auf der Grundlage von Beschlüssen oder Resolutionen eingerichtet worden. So nimmt der UN-Menschenrechtsrat auf der Grundlage der Resolution 5/1 Individualbeschwerden entgegen, „um durchgängige Muster von schweren und zuverlässig bestätigten Verletzungen sämtlicher Menschenrechte und Grundfreiheiten … zu behandeln.“234 Ziel und Zweck des Verfahrens, die Zulässigkeitsvoraussetzungen Die Organisationsstruktur internationaler Gerichte, insbesondere des neuen Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, in: FS Ignaz Seidl-Hohenveldern 1998, S. 541 und Ress, Rechtsstellung, Aufgabenbereich und Legitimation des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, in: FS Karl Korinek 2002, S. 137. 232 Im Folgenden IAGMR-Statut. 233 Siehe dazu Eckardt, Die Entwicklung des Individualrechtsschutzes im internationalen Investitionsschutzrecht 2014; Spiermann, Individual Rights, State Interest and the Power to Waive ICSID Jurisdiction under Bilateral Investment Treaties, Arbitration International 20 (2004) 179 – 221. 234 HRC Res. 5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, IV Complaint Procedure, Abs. 85. Der Menschenrechtsrat löste 2006 die UN-Menschenrechtskommission ab (GV Res. 60/251 vom 15. März 2006), das genannte Individualbeschwerdeverfahren ersetzt das 1503-Verfahren der

III. Beschwerdeverfahren bei int. Organisationen und Institutionen

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von Mitteilungen, die Bearbeitung der Mitteilungen in Arbeitsgruppen und die Beteiligung des Beschwerdeführers und des betroffenen Staates sind im Anhang der Resolution geregelt.235 Das Beschwerdeverfahren gegen die Individualsanktionen des Sicherheitsrates findet seine Rechtsgrundlage in einer Sicherheitsratsresolution.236 Das Listenstreichungsverfahren und die damit verbundenen Aufgaben der Koordinierungsstelle sind in acht Punkten als Anhang der Resolution 1730 aus dem Jahr 2006 beschrieben. Das Inspection Panel der Weltbank wiederum beruht auf einer Resolution des Exekutivdirektoriums der Weltbank.237 Sie legt Zusammensetzung, Kompetenzen und Verfahrensweisen des Gremiums sowie die Anforderungen an dessen Entscheidungen sowie die Verfahren zur Veröffentlichung der Berichte fest. Einige der genannten Beschwerdeverfahren werden im Rahmen von Verfahrensund Geschäftsordnungen konkretisiert, die von den zuständigen Organen selbst erlassenen werden.238 Besonders detailliert fallen die Verfahrensordnungen der regionalen Menschenrechtsgerichtshöfe aus, die die Arbeitsweise der Organe der Gerichte, alle Abschnitte der verschiedenen Verfahren sowie die Rechte und Pflichten der am Prozess beteiligten Parteien in vielen Einzelheiten regeln.239 2. Rechte und Pflichten der beteiligten Personen Die im Zusammenhang mit den Beschwerdeverfahren stehenden Rechte und Pflichten der beteiligten Individuen fallen ebenfalls sehr unterschiedlich aus. Im Rahmen des Beschwerdeverfahrens beim Inspection Panel der Weltbank kommt den von Entscheidungen der Weltbank negativ betroffenen Personen lediglich das Recht auf Einreichung einer Mitteilung zu, mit der sie zugleich einen Antrag auf Überprüfung des entsprechenden Projektes stellen.240 Das Gremium kann die BeVorgängerinstitution (Res. 1503 (XLVII) des Wirtschafts- und Sozialrats vom 27. Mai 1970, revidiert mit Res. 2000/3 vom 16. Juni 2000). 235 HRC Res. 5/1 vom 18. Juni 2007, Annex, IV Complaint Procedure, Abs. 85 – 109. 236 SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006. 237 IBRD Res. 93 – 10 vom 22. September 1993. 238 Z.B. durch die Verfahrensordnung des Menschenrechtsausschusses (Rules of Procedure of the Human Rights Committee, UN Doc. CCPR/C/3/Rev.10 vom 11. Januar 2012, Teil XVII: Procedure for the consideration of communications received under the Optional Protocol); oder die Operating Procedures des Weltbank Inspection Panels vom April 2014; abrufbar unter https://www.inspectionpanel.org/sites/ip-ms8.extcc.com/files/documents/2014%20Updated% 20Operating%20Procedures.pdf [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 239 Z.B. Verfahrensordnung des Inter-Amerikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte (Rules of Procedure of the Inter-American Court of Human Rights, approved by the Court during its LXXXV Regular Period of Sessions, held from November 16 to 28, 2009); Verfahrensordnung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (Rules of Court, aktuelle Fassung vom 14. November 2016, abrufbar auf http://www.echr.coe.int/Documents/Rules_ Court_ENG.pdf [letzter Zugriff am 15. März 2020]). 240 Weltbank Inspection Panel Operating Procedures vom April 2014 (Fn. 238), Abs. 10.

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A. Referenzgebiete

schwerdeführer auffordern, weitere Informationen zur Verfügung zu stellen.241 Im weiteren Verfahrensverlauf entstehen keine weiteren Rechte auf Mitwirkung. Die Antragsteller können jedoch von der Organisation verlangen, dass ihre Informationen und die Beschwerde vertraulich behandelt werden.242 Darüber hinaus ist der Antragsteller über die weiteren Verfahrensschritte zu informieren.243 Die Ergebnisse des Überprüfungsverfahrens werden in öffentlichen Berichten des Inspection Panel zusammengefasst und dem Antragsteller zur Verfügung gestellt.244 Nach Möglichkeit werden sie auch in die Sprache des Antragstellers übersetzt.245 Das Beschwerdeverfahren gegen die Individualsanktionen des Sicherheitsrates sieht ebenfalls vor, dass die Koordinierungsstelle dem Antragsteller den Eingang seines Antrags auf Listenstreichung bestätigt und ihn über das weitere Verfahren auf dem Laufenden hält.246 Nach Abschluss des Überprüfungsverfahrens, an dem auch Regierungsvertreter der Staaten beteiligt sind, die die Aufnahme der Person in die Liste beantragt haben sowie die der Staatsangehörigkeits- und Wohnsitzstaaten, informiert die Koordinierungsstelle den Antragsteller über den Beschluss des Sanktionsausschusses.247 Wendet sich ein Individuum mit Mitteilungen über systematische Menschenrechtsverletzungen in einem Mitgliedstaat der UN an den Menschenrechtsrat, so soll auch dieser sicherstellen, dass der Urheber der Mitteilung über „wichtige Verfahrensabschnitte unterrichtet“ wird, wenn eine Mitteilung etwa für unzulässig erklärt oder zur Prüfung aufgegriffen wird und wenn das Endergebnis vorliegt.248 Anonyme Mitteilungen sind nicht zulässig, der Beschwerdeführer kann aber um eine vertrauliche Behandlung seiner Identität ersuchen, die dann dem betroffenen Staat nicht bekannt gegeben wird.249 Etwas umfassender fallen die Rechte des Beschwerdeführers im Rahmen des Individualbeschwerdeverfahrens beim Menschenrechtsausschuss aus. Gemäß Regel 97 Abs. 4 seiner Verfahrensordnung kann der Ausschuss weitere Informationen und Stellungnahmen des Beschwerdeführers über die Frage der Zulässigkeit oder der Begründetheit einholen.250 Wird eine Beschwerde als unzulässig abgelehnt, ist der Beschwerdeführer darüber schnellstmöglich zu informieren (Regel 98

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Ebd., Abs. 26. Ebd., Abs. 18. 243 Ebd., Abs. 26, 75. 244 Ebd., Abs. 72 sowie IBRD Res. 93-10 vom 22. September 1993, Abs. 25. 245 Weltbank Inspection Panel Operating Procedures vom April 2014, Abs. 73. 246 Anlage zu SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006, Abs. 3. 247 Ebd., Abs. 8. 248 Anlage zu HRC Res. 5/1 vom 18. Juni 2007, Abs. 106 f. 249 Ebd., Abs. 108. 250 Rules of Procedure of the Human Rights Committee, UN Doc. CCPR/C/3/Rev. 10 vom 11. Januar 2012. 242

III. Beschwerdeverfahren bei int. Organisationen und Institutionen

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Abs. 1).251 Ist eine Beschwerde zulässig, sind die schriftlichen Stellungnahmen des betroffenen Vertragsstaates an den Beschwerdeführer weiterzuleiten, der innerhalb vorgegebener Fristen erwidern darf (Regel 99 Abs. 3). Gemäß Regel 99 Abs. 3 werden dem Beschwerdeführer abschließend die Auffassungen des Ausschusses mitgeteilt. Der Ausschuss kann den Beschwerdeführer oder den betroffenen Vertragsstaat dazu auffordern, das Verfahren und sämtliche beigebrachte Informationen und Stellungnahmen vertraulich zu behandeln (Regel 102 Abs. 3).252 Im Rahmen der Individualbeschwerdeverfahren vor den regionalen Menschenrechtsgerichtshöfen kommen dem Beschwerdeführer noch umfangreichere Informations- und Mitwirkungsrechte zu. Bestandteil des Verfahrens sind in der Regel öffentliche Verhandlungen über die Klage des Beschwerdeführers.253 Im Rahmen des Verfahrens beim EGMR ist der Beschwerdeführer über alle Entscheidungen des Gerichts schriftlich zu informieren.254 Darüber hinaus kann er mit verschiedenen Anträgen das Verfahren mitgestalten.255 Den Beschwerdeführer trifft darüber hinaus auch eine Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof.256 Er kann zum Beispiel aufgefordert werden, weitere Informationen fristgerecht beizubringen.257 Bei Nichtbefolgung einer Anordnung des Gerichtshofs kann der Kammerpräsident „alle Maßnahmen treffen, die er für angebracht hält.“ Dazu gehört auch die Streichung der Beschwerde aus dem Register.258 3. Zusammenfassung Mit der Befugnis internationaler Institutionen, Beschwerden oder Mitteilungen von Individuen entgegenzunehmen, entsteht eine direkte Beziehung zwischen 251 Gemäß Regel 98 Abs. 2 kann eine Beschwerde erneut eingereicht werden, sofern die Gründe für die Unzulässigkeit nicht länger vorliegen. 252 Ein ausdrückliches Recht der Beschwerdeführer auf vertrauliche Behandlung ihrer Mitteilung oder Zurückhaltung ihrer Identität gegenüber dem betroffenen Vertragsstaat ist nicht in der Geschäftsordnung des Menschenrechtsausschusses vorgesehen. Anders dagegen die Geschäftsordnung des Ausschusses für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Provisional rules of procedure under the Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, adopted by the Committee at its forty-ninth session (12. – 30. November 2012), UN Doc. E/C.12/49/3 vom 15. Januar 2013), Regel 10 und Regel 19 Abs. 4. 253 Art. 40 EMRK, Art. 24 IAGMR-Statut. 254 Z.B. Regeln 52 A Abs. 1, 53 Abs. 5, 54 Abs. 3, 77 Abs. 2 der Verfahrensordnung des EGMR. 255 Regel 63 der Verfahrensordnung des EGMR (nicht-öffentliche Verhandlungen), Art. 43 EMRK i.V.m. Regel 73 (Überweisung an die große Kammer), Regel 79 (Auslegung des Urteils), Regel 80 (Revision des Urteils). 256 Regel 44 A der Verfahrensordnung des EGMR. 257 Regel 54 Abs. 2 lit. a der Verfahrensordnung des EGMR. 258 Regel 44B der Verfahrensordnung des EGMR; siehe dazu Meyer-Ladewig/Ebert, Art. 38, in: EMRK Handkommentar, Rn. 26.

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A. Referenzgebiete

Einzelpersonen und den zuständigen internationalen Organen. Die Rechtsgrundlagen dieser Mandate sind teilweise bereits in völkerrechtlichen Verträgen enthalten. Darüber hinaus regeln die Verfahrens- und Geschäftsordnungen dieser Institutionen die Rechtsstellung des Beschwerdeführers und seine Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit den Verfahren. Die im Zusammenhang mit den Beschwerdeverfahren stehenden Rechte und Pflichten der beteiligten Individuen fallen sehr unterschiedlich aus und reichen von einfachen Informationsrechten bis zu umfassenden Mitwirkungs- und Beteiligungsrechten.

IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen Zur Bearbeitung der ihnen übertragenen Aufgaben verfügen internationale Organisationen meist über mehrere Organe. In Ergänzung zu den mit Staatenvertretern oder Experten besetzten Organen haben internationale Organisationen Sekretariate, die die Organisationen verwalten, die Arbeit der anderen Organe vorbereiten und deren Beschlüsse operationalisieren.259 Um die Unabhängigkeit internationaler Organisationen von den Staaten zu gewährleisten, wird für diese Sekretariate in den meisten Fällen nicht mehr auf von den Mitgliedstaaten entsandte Beschäftigte zurückgegriffen.260 Vielmehr beschäftigen internationale Organisationen eigene internationale Bedienstete (international civil servants). Diese stehen in einem exklusiven und oft dauerhaften Dienstverhältnis direkt mit der Organisation und sind dieser gegenüber zur Loyalität sowie gegenüber den Mitgliedstaaten zu Unparteilichkeit und Unabhängigkeit verpflichtet.261 Internationale Bedienstete sind damit ein wichtiges Instrument, die Unabhängigkeit und Handlungsfähigkeit internationaler Organisationen sicherzustellen. Aus diesem Grund unterliegt das dienstrechtliche Verhältnis zwischen internationalen Organisationen und ihren Angestellten auch nicht dem am Einsatzort oder im Sitzstaat geltenden innerstaatlichen Arbeitsrecht.262 Vielmehr setzt jede Organisation 259

Z.B. Art. 97 i.V.m. Art. 101 Abs. 2 SVN. Zu dieser älteren Praxis siehe Beigbeder, International Civil Service, in: MPEPIL 2010, Rn. 6 – 7; Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 275. 261 Art. 100 SVN. Darüber hinaus greifen internationale Organisationen auch auf externe Experten und Berater zurück. Diese erbringen ihre Dienstleistungen auf der Grundlage eines Vertrages, der nicht in den Bereich des Dienstrechtes fällt. Einen weiteren Sonderfall stellen Freiwillige, Praktikanten und lokale Arbeitskräfte dar, vgl. Reinisch, Contracts between International Organizations and Private Law Persons, in: MPEPIL 2010, Rn. 13. 262 WBAT, de Merode, Urteil Nr. 1 vom 5. Juni 1981; ILOAT, In re Waghorn, Urteil Nr. 28 vom 12. Juli 1957; UNAdT, In re Aglion, Urteil Nr. 56 vom 14. Dezember 1954. Bestätigt durch Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81. Die Urteile der Verwaltungsgerichte sind auf den jeweiligen Internetseiten der Gerichte abrufbar, siehe insbesondere http://www.ilo.org/tribunal, https://tribunal.worldbank.org/judg 260

IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen

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ihr eigenes Dienstrecht.263 Damit werden etwa Ernennung und Entlassung von Bediensteten, die verschiedenen Besoldungsgruppen, Beförderungsbedingungen, Disziplinarmaßnahmen, Pensionen und Sozialleistungen geregelt. Das auf das Dienstverhältnis anwendbare Recht unterscheidet sich somit grundsätzlich von Organisation zu Organisation. Allerdings haben sich im Laufe der Zeit organisationsübergreifende allgemeine Grundsätze des internationalen öffentlichen Dienstes (principles of the international civil service) herausgebildet.264 1. Rechtsrahmen Das Dienstrecht internationaler Organisationen speist sich aus verschiedenen Rechtsquellen.265 Die Gründungsdokumente internationaler Organisationen sind der Ausgangspunkt ihrer Befugnis, Bedienstete zu beschäftigen. Der Satzung der Vereinten Nationen zufolge besteht etwa das Sekretariat der Organisation aus dem Generalsekretär und „den sonstigen von der Organisation benötigten Bediensteten“, die ihre Aufgaben und Pflichten unabhängig „von einer Regierung oder von einer Autorität außerhalb der Organisation“ wahrnehmen und deren Verantwortung einen „ausschließlich internationalen Charakter“ hat.266 Zudem legen die Satzungen der Organisationen meist fest, welche Anforderungen an die Bediensteten zu stellen sind und durch wen bzw. nach welchen Verfahren diese angestellt werden. Bei der Einstellung des „notwendige[n] fachlich befähigte[n] Personal[s]“ für den Internationalen Strafgerichtshof sind gemäß Statut ein „Höchstmaß an Leistungsfähigkeit, fachlichem Können und Ehrenhaftigkeit“ sicherzustellen (Art. 44 IStGH-Statut). Bei den Vereinten Nationen werden die Bediensteten „vom Generalsekretär im Einklang mit Regelungen ernannt, welche die Generalversammlung erläßt“ (Art. 101 Abs. 1 SVN). Bei der Welthandelsorganisation ernennt der Generaldirektor das Sekretariatspersonal und legt deren Aufgaben in Übereinstimmung mit den von der Ministerkonferenz angenommenen Bestimmungen fest.267 ments-orders, http://untreaty.un.org/UNAT/main_page.htm und https://www.un.org/en/internal justice/index.shtml [letzter Zugriff jeweils am 15. März 2020]. 263 Die UN und ihre Sonderorganisationen gehören einem „common system“ an, deren Dienstrechtsordnungen durch die 1987 gegründete International Civil Service Commission (ICSC) koordiniert und harmonisiert werden. Auch die EU-Organisationen und Institutionen bilden einen „Dienstrechtskreis“, vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 42. 264 Vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 138. 265 Vgl. Jordan, Law of International Civil Service, in: Schachter, United Nations Legal Order 1995, S. 1059 – 1060. 266 Art. 97 und 100 SVN. Art. 36 der Satzung des Europarates verweist ebenfalls auf das „erforderliche Personal“ und legt fest, dass kein Mitglied des Sekretariats eine entgeltliche Stellung bei einer Regierung innehaben darf und eine Treuepflicht gegenüber der Organisation besteht. 267 Art. VI Abs. 3 Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) vom 15. April 1994, BGBl. 1994 II S. 1625 (im Folgenden WTO-Übereinkommen).

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A. Referenzgebiete

Materielle Vorgaben für die Gestaltung des Dienstrechts enthalten die Gründungsdokumente internationaler Organisationen dagegen nur punktuell. Die Satzung der Vereinten Nationen gibt etwa vor, dass bei der Stellenbesetzung die Gleichberechtigung zwischen Mann und Frau zu beachten ist und dass die Bediensteten auf möglichst breiter geographischer Grundlage auszuwählen sind (Art. 8 SVN und Art. 101 Abs. 3 SVN). Im Regelfall wird das Dienstrecht in Form von Personal- oder Beamtenstatuten von den Gesetzgebungs- bzw. Plenarorganen der internationalen Organisationen erlassen (staff regulations bzw. sekundäres Dienstrecht).268 Sie werden von den vom Leiter der Exekutive erlassenen Vorschriften als nachrangiges Recht (staff rules bzw. tertiäres Dienstrecht) ergänzt.269 Die Mehrheit der internationalen Organisationen beschäftigt internationale Bedienstete auf der Grundlage eines Dienstvertrages.270 Dieser enthält in der Regel aber nur wenige Vereinbarungen, etwa über die Natur des Vertrages und das Gehalt. Darüber hinaus unterwirft sich der einzelne Bedienstete mit der Einwilligung in das Dienstverhältnis dem Personalstatut und den weiteren dienstrechtlichen Regeln der jeweiligen Organisation.271 Die Rechte und Pflichten der Bediensteten im Verhältnis zur Verwaltung der Organisation ergeben sich damit vorrangig aus dem für alle Bediensteten einer Organisation einheitlichen sekundären und tertiären Organisationsrecht, das zusammen mit dem Dienstvertrag die sogenannten „Anstellungsbedingungen“ bildet.272 Weil Rechtsstreitigkeiten zwischen Bediensteten und internationalen Organisationen aufgrund ihrer Immunität im Regelfall nicht vor innerstaatlichen Gerichten ausgetragen werden, haben viele Organisationen interne Verwaltungsgerichtsver268 Z.B. Staff Regulations and Rules of the United Nations, UN Doc. ST/SGB/2017/1 vom 1. Januar 2017 (im Folgenden UN-Personalstatut); Staff rules of the International Criminal Court (im Folgenden Personalstatut des IStGH), angenommen von der Versammlung der Vertragsstaaten in ihrer zweiten Sitzung vom 8. bis 12. September 2003, Official Records ICCASP/2/10; Staff Regulations der World Trade Organisation (im Folgenden WTO-Personalstatut), angenommen von der Ministerkonferenz am 21. Oktober 1998, enthalten in WTO Doc. WT/L/282 Annex 2 vom 21. Oktober 1998. 269 Durchführungsanordnungen, Verwaltungsanweisungen, Richtlinien usw., vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 76. 270 Im Gegensatz zum EU-Beamtenstatus, vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 221; Beigbeder, International Civil Service, in: MPEPIL 2010, Rn. 12. 271 Vgl. Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1042 – 1050. Anhang II des UN-Personalstatut zum Ernennungsschreiben, lit. b: „Bei der Annahme seiner Ernennung gibt der Bedienstete eine Erklärung ab, dass er mit dem Personalstatut und der Personalordnung vertraut gemacht worden ist und dass er die darin festgelegten Bedingungen annimmt.“ 272 Art. 2 UNDT-Statut: „Die Begriffe ,Dienstvertrag‘ und ,Anstellungsbedingungen‘ schließen alle zur Zeit des behaupteten Verstoßes in Kraft befindlichen einschlägigen Vorschriften und Regeln sowie alle erheblichen Verwaltungserlasse ein.“ WBAT, de Merode, Urteil Nr. 1 vom 5. Juni 1981, Rn. 18: „However, the fact that the Bank’s employees enter its service on the basis of an exchange of letters does not mean that these contractual instruments contain an exhaustive statement of all relevant rights and duties. […] The contract […] remains no more than one of a number of elements which collectively establish the ensemble of conditions of employment operative between the Bank and its staff members.“

IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen

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fahren eingerichtet. Bereits 1929 wurde das Verwaltungsgericht des Völkerbundes gegründet, das über die Ansprüche und Rechte der Bediensteten gegenüber der Organisation verbindliche Entscheidungen traf.273 Der Gerichtsbarkeit seines Nachfolgers, dem Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation (Administrative Tribunal of the International Labour Organisation, ILOAT), haben sich derzeit fünfzig Organisationen unterworfen. Bei den Vereinten Nationen sind seit einer Reform im Jahr 2009 das Gericht der Vereinten Nationen für dienstrechtliche Streitigkeiten (United Nations Dispute Tribunal, UNDT) und das Berufungsgericht der Vereinten Nationen (United Nations Appeals Tribunal, UNAT) für die interne Rechtspflege zuständig.274 Die Statuten der meisten Verwaltungsgerichte enthalten keine Vorschriften über das im Streitfall anwendbare Recht.275 In Ergänzung zum normierten Dienstrecht in den Personalstatuten und den Verwaltungsvorschriften greifen die Gerichte auch auf die Praxis der Organisationen zurück, die grundsätzlich auch geeignet ist, die Organisation gegenüber ihren Bediensteten zu binden und eine Quelle von Rechten und Pflichten darstellt.276 Vorschriften des innerstaatlichen Rechts werden nur im Ausnahmefall angewendet, etwa wenn ein Dienstvertrag explizit auf solche Regeln verweist oder sie als Maßstab für die Bemessung von finanziellen Leistungen herangezogen werden können.277 Eine wichtige Rolle spielen für die Verwaltungsgerichte dagegen allgemeine Rechtsgrundsätze (general principles), die sie unter Rückgriff auf innerstaatliche Rechtsordnungen und die Dienstrechtsordnungen anderer internationaler Organisationen rechtsvergleichend entwickeln.278 Dem Völkerrecht wurde von den Verwaltungsgerichten bei der Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten in internationalen Organisationen lange Zeit keine 273

League of Nations, 8th Assembly, 4th Comm., 1929, 58 Official J. 250-51 (Spec. Supp.), zitiert nach Jordan, Law of International Civil Service, in: Schachter, United Nations Legal Order 1995, S. 1075: „[…] is to be exclusively a judicial body set up to determine the legal rights of officials on strictly legal grounds […]. The function of the Tribunal will be to pronounce finally upon any allegations that the Administration has refused to give an official treatment to which he was legally entitled or has treated him in a manner which constitutes a violation of his legal rights.“ 274 Statuten in Anlage I, II der GV Res 63/253 vom 24. Dezember 2008. Zuvor Verwaltungsgericht bei den Vereinten Nationen (UNAdT), gegründet durch GV Res 351 (IV) vom 24. November 1949. In der EU ist der EuGH (das Gericht erster Instanz und das Gericht für den öffentlichen Dienst der EU) für dienstrechtliche Streitigkeiten zuständig (Art. 270 AEUV). Eigene Verwaltungsgerichte haben auch die Weltbank (WBAT), der IWF und viele regionale Entwicklungsbanken. 275 Siehe etwa die Statuten des ILOAT, UNDT, UNAT, WBAT, UNAdT. 276 UNDT, Hassanin, Order Nr. 15 (NY/2011) vom 10. März 2011, Rn. 23: „Such a right, if not catered for by statute or in a recognition agreement or by negotiation, can become a recognised organisational right as a result of established past practice.“ Vgl. mit weiteren Nachweisen Kryvoi, The Law Applied by International Administrative Tribunals, Geo. Wash. Int’l L. Rev. 47 (2015) 267, S. 291. 277 Vgl. UNJY 1976, S. 162. 278 Vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 29, 66 – 67.

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A. Referenzgebiete

Bedeutung beigemessen. So lehnten viele Verwaltungsgerichte die Verweise der Beschwerdeführer auf völkerrechtlich verankerte Menschenrechts-, Arbeitsrechtsoder Sozialstandards mit dem Hinweis darauf ab, dass die Organisationen an diese meist völkervertraglich geltenden Verpflichtungen nicht gebunden seien.279 Insbesondere seit der Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit bei den Vereinten Nationen zeichnet sich hier aber ein Wandel ab. Die das neue System der internen Rechtspflege errichtende Generalversammlungsresolution 63/253 verweist ausdrücklich auf die „einschlägigen Regeln des Völkerrechts“, mit denen das neue Verfahren im Einklang stehen soll.280 Mit Hinweis auf diese Formulierungen greifen die UN-Verwaltungsgerichte seither verstärkt auf das Völkerrecht als Rechtsquelle für die Rechtsansprüche der Bediensteten gegenüber der internationalen Organisation zurück.281 So hat das Gericht der UN in Obdeihn bei einer Auflistung der für die Anstellungsbedingungen relevanten Rechtsquellen auch explizit internationale Menschenrechte und internationales Arbeitsrecht genannt.282 Es unterstrich, dass das Dienstrecht internationaler Organisationen dynamisch sei und rechtfertigte den Bezug auf das Völkerrecht mit einem Verweis auf die Erwägungsgründe in der Resolution 63/253 der Generalversammlung.283 In Chen rügte das Gericht der Vereinten Nationen für dienstrechtliche Streitigkeiten die Verwaltung dafür, die Bindung an völkerrechtlich geltende Menschenrechtsstandards und internationale Arbeitsrechtsnormen zu leugnen.284 Die Verwaltung hatte sich darauf berufen, dass bei 279

UNAdT, Khavkine, Urteil Nr. 66 vom 8. Dezember 1956: „In his answer the Respondent states that this contention of the Applicant is irrelevant and that he confused general human rights with particular conditions of service which govern his employment contract. With this position of the Respondent the Tribunal is in agreement.“ ILOAT, A.G.S. gegen UNIDO, Urteil Nr. 2662 vom 11. Juli 2007: Die Berufung des Beschwerdeführers auf die EMRK „is misplaced as it is not applicable to international organisations“. ILOAT, H.J.M. gegen EPO, Urteil Nr. 2611 vom 7. Februar 2007: „So far as concerns the Universal Declaration of Human Rights and the European Convention on Human Rights, they apply, according to their terms, to Member States not to international organisations.“ 280 GV Res 63/253 vom 24. Dezember 2008, Präambelabs. 2. 281 Zu einer ähnlichen, jedoch zurückhaltenderen Entwicklung beim ILOAT kritisch Reinisch/Weber, In the Shadow of Waite and Kennedy, IOLR 1 (2004) 59, S. 95 – 96. 282 UNDT, Obdeihn, Urteil 2011/032 vom 10. Februar 2011, Rn. 31. 283 Ebd., Rn. 31. Ähnlich UNDT, Nogueira, Urteil 2013/026 vom 20. Februar 2013 [bestätigt in UNAT 2014/409], Rn. 60: „Article 1.3 of the Charter of the United Nations enjoins the Organisation to promote and encourage respect for human rights. Compliance with the international human rights norms and the interpretation of the rules and regulations of the Organisation in accordance with international standards would therefore mean that a staff member has the right to work under the terms and conditions he agreed to and is entitled to just conditions of work and to protection against unfair dealings in the course of his employment.“ UNDT, Bezziccheri, Urteil 2014/37 vom 10. April 2014, Rn. 74: „The United Nations plays a central role in promoting and encouraging the respect by member states of the human rights and fundamental freedoms, and it is expected to be an example for the member states in ensuring that the principles established in relevant international conventions, including those of the ILO, are respected.“ [Aufgehoben mit UNAT/538 vom 2. Juli 2015]. 284 UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011.

IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen

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Entscheidungen über die Einstufung von Stellen lediglich die internen Regeln des Dienstrechts anzuwenden seien. Das Gericht widersprach dieser Ansicht und urteilte, dass auch internationale Menschenrechtsinstrumente wie die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (IPwskR) und insbesondere das darin verankerte Recht auf gleiche Bezahlung für gleiche Arbeit bei Verwaltungsentscheidungen selbstverständlich zu berücksichtigen seien.285 2. Rechte und Pflichten der Bediensteten Zu den grundlegenden Dienstpflichten der Bediensteten gehören die Achtung der in der jeweiligen Satzung niedergelegten Grundsätze, der Respekt vor allen Kulturen und ein umfassendes Diskriminierungsverbot.286 Alle Bediensteten sind zur Loyalität gegenüber der Organisation verpflichtet und dürfen sich nicht durch Regierungen beeinflussen lassen. Ihre Befugnisse und Vollmachten sind nicht zu missbrauchen oder zu einem persönlichen Vorteil zu nutzen, darüber hinaus sind sie zur Verschwiegenheit über alle dienstlichen Angelegenheiten verpflichtet.287 Im Rahmen der Vereinten Nationen überwacht der Generalsekretär als höchster Verwaltungsbeamter die pflichtgemäße Erfüllung der dienstlichen Aufgaben, vor allem aber gewährleistet er die Einhaltung der Rechte der Bediensteten.288 Diese ergeben sich aus dem Dienstvertrag und dem normierten Dienstrecht. Dazu gehört auch der Anspruch auf Zahlung der Gehälter und aller weiteren vorgesehenen Zulagen. Die Personalstatuten sehen darüber hinaus einen Anspruch auf soziale Absicherung etwa bei Krankheit oder Mutterschaft vor. Bei Krankheit, Unfall oder Tod in Folge der Ausübung ihrer Dienstpflichten und für andere Schäden sind die Bediensteten internationaler Organisationen in angemessener Weise zu entschädigen.289 Internationale Organisationen genießen zur Sicherung ihre Unabhängigkeit weitreichende Immunitäten und Vorrechte im innerstaatlichen Recht, die sich auch auf ihre Bediensteten erstrecken.290 Diese kommen ebenfalls in den Genuss der Immunität für Amtshandlungen und der Unverletzlichkeit von Dokumenten. Dabei handelt es sich jedoch nicht um persönliche Rechte, sie können von dem Bediensteten etwa nicht 285 UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011 [zuvor UNDT/2010/068 vom 22. April 2010]: „We are puzzled that the Administration seems to contend that these documents do not apply, at least where funding is concerned. To follow the Administration’s logic, classification of posts is subject solely to management’s discretion, even to the extent that internationally acknowledged human rights may be violated.“ 286 Art. 1.2 UN-Personalstatut, Regel 101.2. IStGH-Personalstatut, Regulation 1.1 bis 1.12 WTO-Personalstatut. 287 Art. 1.2 lit. a UN-Personalstatut; Regel 101.3 und Regel 101.4 IStGH-Personalstatut. 288 Art. 1.1 lit. c UN-Personalstatut. 289 Art. 6.2 UN-Personalstatut sowie Anlage D (Rules governing compensation in the event of death, injury or illness attributable to the performance of official duties on behalf of the United Nations). 290 GV Res. 76 (I) vom 7. Dezember 1946.

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A. Referenzgebiete

selbstständig aufgegeben werden.291 Darüber hinaus profitieren die Bediensteten internationaler Organisationen von steuerlichen Vorteilen. Ihre Dienstbezüge und Pensionen sind auf der Grundlage völkerrechtlicher Abkommen zwischen den Organisationen und den Staaten zum Beispiel von der Einkommensteuer ausgenommen.292 In Abwesenheit von Menschen- oder Grundrechtskatalogen im Dienstrecht der meisten internationalen Organisationen wurden die im Rahmen des Dienstverhältnisses relevanten grund- und menschenrechtlichen Positionen hauptsächlich durch die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte identifiziert.293 Gegenstand dienstrechtlicher Streitigkeiten zwischen den internationalen Organisation und ihren Bediensteten können etwa Beförderungen oder die Erneuerung von befristeten Verträgen sein. In diesen Fällen hat das UN-Gericht für dienstrechtliche Streitigkeiten auch auf das in internationalen Menschenrechtsinstrumenten enthaltene Recht auf Arbeit und gerechte Entlohnung verwiesen.294 Internationale Organisationen sind im Rahmen der Gestaltung und Anwendung des Dienstrechts auch an das Gleichbehandlungsgebot gebunden.295 Selbst wo dies nicht ausdrücklich verankert ist, sind sie dazu auf völkerrechtlicher Grundlage bzw. auf der Grundlage eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes verpflichtet.296 Auch kollektive Rechte der Bediensteten, etwa das Recht auf Versammlung und das Recht auf Vereinigung und Bildung von Gewerkschaften, sind von den Verwaltungsgerichten in ihrer Rechtsprechung entwickelt worden.297 Neben der im UN-Personalstatut vorgesehenen Personalvertretung haben die Bediensteten eine Personalvereinigung zur kollektiven Interessenvertretung gegründet. Obwohl die Vereinigungsfreiheit der Bediensteten nicht ausdrücklich im UN-Personalstatut enthalten und geschützt ist, wurde diese vom 291

UNAdT, Khavkine, Urteil Nr. 66 vom 8. Dezember 1956. Z.B. Agreement between the United States of America and the Organization for the Prohibition of Chemical Weapons vom 25. Februar 1999, abrufbar unter http://www.state. gov/13022.pdf (letzter Zugriff am 15. März 2020). 293 Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 86 – 90. 294 UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011; UNDT, Tadonki, Urteil 2009/016 vom 1. September 2009. 295 UNAdT, Berghuys, Urteil Nr. 1063 vom 26. Juli 2002, Abs. V; vgl. Amerasinghe, Accountability of International Organisations for Violations of the Human Rights of Staff, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 541; Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 108. 296 ILOAT, In re Meyler, Urteil Nr. 978 vom 27. Juni1989, Rn. 13: „The … text … was not enforceable because it was discriminatory: it offended against UNESCO’s constitutional objectives, the Charter of the United Nations, the general principles of law and the law of the international civil service, all of which condemn discrimination on the grounds of sex. That being so, the Director-General should have confirmed the complainant’s entitlement to the recurrent benefits. Since he failed to acknowledge the discriminatory and therefore unenforceable character of the provision his decision was based on a mistake of law and must be quashed.“ 297 UNDT, Hassanin, Order Nr. 83 (NY/2011) vom 10. März 2011; UNDT, Kisambira Order Nr. 36 (NY/2011). 292

IV. Das Dienstrecht internationaler Organisationen

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UN-Verwaltungsgericht unter Verweis auf Art. 20 und Art. 23 Abs. 4 AEMR bestätigt.298 Die UN ist verpflichtet, diese kollektiven Rechte ihrer Bediensteten zu respektieren und deren Ausübung zu ermöglichen.299 Darüber hinaus hat jeder Bedienstete das Recht, Beschwerde gegen die Entscheidungen der Verwaltungen in dienstrechtlichen Angelegenheiten einzulegen.300 Vielfach sind dafür informelle Verfahren, Mediation oder Ombudsstellen vorgesehen.301 Kann damit keine Lösung der Streitigkeit herbeigeführt werden, können Bedienstete und ehemalige Bedienstete ihre Rechte vor den internen Verwaltungsgerichten der internationalen Organisationen für dienstrechtliche Streitigkeiten geltend machen.302 Der Zugang zu den internen Verwaltungsgerichten ist im Regelfall Bediensteten und ehemaligen Bediensteten vorbehalten.303 Nicht klageberechtigt sind dagegen Praktikanten, Freiwillige oder abgelehnte Stellenbewerber.304 Die Gerichte können die angefochtenen Verwaltungsentscheidungen aufheben und finanzielle Entschädigungen festlegen.305 Die Urteile der Verwaltungsgerichte sind für die Streitparteien verbindlich.306 Bisher besteht nur im Rahmen des UN-Systems der internen Rechtspflege die Möglichkeit, Berufung gegen Entscheidungen der ersten Instanz bei einem Berufungsgericht einzulegen.307 Wo die internen Verfahren für die Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten aus Sicht des Einzelnen unzureichend sind, stehen im Regelfall keine weiteren Möglichkeiten zur Verfügung, gegen die Verwaltungsentscheidungen in Dienstangelegenheiten vorzugehen. Denn die Immunität der Organisationen verbietet es innerstaatlichen Gerichten, sich mit der Klage zu befassen.308 Dies kann im Widerspruch 298

UNAdT, Robinson, Urteil Nr. 15 vom 11. August 1952, Rn. 11. UNDT, Hassanin, Order Nr. 15 (NY/2011) vom 10. März 2011, Rn. 23. 300 Zum Recht auf Rechtsschutz der Bediensteten schon IGH, Effects of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954 47, Rn. 57. Siehe auch ILOAT, Chadsey, Urteil Nr. 122 vom 15. Oktober 1968 und ILOAT, Rubio, Urteil Nr. 1644 vom 10. Juli 1997, Rn. 12. 301 UN-Personalstatut Regel 11 (Management Evaluation, Informal Resolution und Mediation), Regulation 12 WTO-Personalstatut (Grievances and Appeals), Kapitel XI IStGHPersonalstatut (Appeals). 302 Art. 3 Abs. 1 UNDT-Statut: Bedienstete, ehemalige Bedienstete und Personen, die im Namen eines dienstunfähigen oder verstorbenen Bediensteten Ansprüche geltend machen. 303 Art. 3 UNDT-Statut. 304 Kritisch dazu Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 99. Ob eine Person als Bediensteter gilt, ist jedoch nicht allein auf der Grundlage zu bewerten, ob ein Letter of Appointment existiert, siehe UNAT, Gabaldon, Urteil Nr. 2011/120 vom 11. März 2011, Rn. 30 – 32. 305 Art. 10 UNDT-Statut. 306 Art. 11 UNDT-Statut, vgl. Bantekas, United Nations Employment Law and the Causes for its Failed senior Female Appointments Record, IOLR 6 (2009) 225, S. 230. 307 Art. 2 Abs. 2 UNAT-Statut. 308 Abschn. 2 UN-ImmÜ, Art. 3 IStGH-ImmÜ; zur Praxis siehe die umfassenden Studien der ILC, The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International 299

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A. Referenzgebiete

zum völkerrechtlich verankerten Recht auf Rechtsschutz bzw. auf Zugang zu Gerichten und den damit verbundenen Menschenrechtsverpflichtungen der Staaten stehen, die die Immunität gewähren.309 Wenn die internationalen Organisationen ihren Bediensteten einen gleichwertigen Rechtsschutz durch eigene, organisationsinterne Verfahren bieten, dann verletzen die Staaten nach Auffassung des EGMR ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen nicht dadurch, dass sie die Immunität der Organisationen achten und den Zugang zum innerstaatlichen Rechtsschutzsystem beschränken.310 Allerdings besteht bisher kein Konsens darüber, welche Anforderungen in diesem Zusammenhang an einen adäquaten Ersatzrechtsschutz zu stellen und welche Schlussfolgerungen zu ziehen sind, wenn ein solcher nicht vorliegt.311 In einem solchen Fall könnte die Gewährung des Rechts auf Rechtsschutz zu einer Einschränkung der Immunität führen.312 Im Fall Westeuropäische Union gegen Siedler kam ein Brüsseler Arbeitsgericht zunächst zu dem Schluss, dass das interne Rechtsschutzsystem der Westeuropäischen Union nicht den menschenrechtlichen Anforderungen an Rechtsschutz und ein faires Verfahren genügte.313 Es hob die Atomic Energy Agency concerning their Status, Privileges and Immunities (Fn. 39); zur gewohnheitsrechtlichen Verankerung Wood, Do International Organizations Enjoy Immunity Under Customary International Law?, IOLR 10 (2014) 287, S. 287 ff. 309 Reinisch/Weber, In the Shadow of Waite and Kennedy, IOLR 1 (2004) 59, S. 68 mit zahlreichen Nachweisen zur Rechtsprechung. 310 EGMR, Waite und Kennedy gegen Deutschland, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 26083/94; parallel EGMR, Beer und Regan gegen Deutschland, Urteil vom 18. Februar 1999, Nr. 28934/95. 311 Vgl. Wouters/Ryngaert/Schmitt, Case note: Western European Union v. Siedler; General Secretariat of the ACP Group v. Lutchmaya; General Secretariat of the ACP Group v. B.D., AJIL 105 (2011) 560, S. 560; Ullrich, Die Immunität internationaler Organisationen von der einzelstaatlichen Gerichtsbarkeit, ZaöRV 71 (2011) 157, S. 162; Reinisch, The Immunity of International Organizations and the Jurisdiction of Their Administrative Tribunals, Chinese Journal of International Law 7 (2008) 285, S. 295. 312 Zur Praxis innerstaatlicher Gerichte ausführlich Koutroulis, Entre la non-interférence et le contrôle judiciare, in: Sarooshi, Remedies and Responsibility for the Actions of International Organizations 2014, S. 405 ff.; weitere Nachweise bei Wouters/Ryngaert/Schmitt, Case note: Western European Union v. Siedler; General Secretariat of the ACP Group v. Lutchmaya; General Secretariat of the ACP Group v. B.D., AJIL 105 (2011) 560, S. 560. Gegen eine durch adäquaten Ersatzrechtsschutz „bedingte“ Immunität internationaler Organisationen de Brabandere, Immunity as a guarantee for institutional autonomy, in: Collings/ White, International Organizations and the Idea of Autonomy 2011, S. 283; Irmscher, Immunities and the Right to Access to Court, in: Sarooshi, Remedies and Responsibility for the Actions of International Organizations 2014, S. 456; Lewis, Who Pays for the United Nations’ Torts?, North Carolina J. of Int’l L. & Commercial Regulation 39 (2014) 260, S. 266; Aufgeschlossender Freedman, UN Immunity or Impunity?, EJIL 25 (2014) 239, S. 246, 251. Reinisch zieht eine vorübergehende Nicht-Beachtung der Immunität in Betracht, um die Einrichtung organisationseigener alternativer Streitbeilegungsverfahren voranzutreiben, vgl. Reinisch, To What Extent Can and Should National Courts ,Fill the Accountability Gap‘?, IOLR 10 (2014) 572, S. 587. 313 Brussels Labour Court of Appeals, Siedler v. Western European Union, Urteil vom 17. September 2003, Journal des Tribaunaux 2004, S. 617; Auszüge in Ryngaert u. a. (Hrsg.), Judicial Decisions on the Law of International Organizations 2016, S. 425.

V. Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten

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Immunität der Organisation auf und ließ die Klage des Beschwerdeführers zu.314 Das belgische Kassationsgericht revidierte die Entscheidung mit der Begründung, dass nicht jedes einzelne Element der internationalen Rechtsweggarantie auf die Organisation zu übertragen sei und das interne System in dem vorliegenden Fall einen ausreichenden Ersatzrechtsschutz bot.315 3. Zusammenfassung Das Dienstrecht stellt einen weiteren Rechtsbereich dar, in dem internationale Organisationen in Beziehung zu Individuen treten. Die Rechtsbeziehung entsteht zumeist auf der Grundlage eines Dienstvertrages und wird hauptsächlich durch das von den Organisationen selbst gesetzte organisationsinterne Dienstrecht definiert. Das innerstaatliche Arbeitsrecht ist im Regelfall nicht anwendbar. Zunehmend beziehen die für die Beilegung der dienstrechtlichen Streitigkeiten zuständigen internen Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen dagegen das Völkerrecht als Quelle von Rechten und Pflichten in der Beziehung zwischen den Bediensteten internationaler Organisationen und ihren Arbeitsgebern ein. Sie wenden vor allem die völkerrechtlich verankerten Menschenrechts-, Sozial- und Arbeitsstandards als Prüfmaßstab der dienstrechtlichen Verwaltungsentscheidungen der Organisationen an.

V. Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten Als letztes Referenzgebiet für die Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen sollen Verträge zwischen internationalen Organisationen und privaten Dienstleistern und Warenlieferanten betrachtet werden. Den internationalen Organisationen werden nur teilweise die für die Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Räumlichkeiten und Arbeitsmittel auf direktem Weg von den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt.316 Vielfach mieten sie deshalb selbst Büroräume an, kaufen bei privaten Anbietern Waren ein und nehmen deren Dienstleistungen in Anspruch.317 So beauftragen internationale Organisationen etwa private Firmen mit der Instandhaltung und Reinigung ihrer Anlagen, bestellen Büromaterialien, lassen Publikationen drucken oder beauftragen externe Stu314

Ebd. Belgischer Kassationsgerichtshof, Westeuropäische Union gegen Siedler, Urteil vom 21. Dezember 2009, S.04.0129.F [abrufbar auf http://www.belgiumlex.be]. 316 Report by the Secretary-General on Procurement-related Arbitration, UN Doc. A/54/458 vom 14. Oktober 1999, Rn. 5. 317 Comprehensive Report on United Nations procurement activities, UN Doc. A/67/801 vom 18. März 2013. 315

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A. Referenzgebiete

dien.318 Der Bedarf an Waren und Dienstleistungen richtet sich naturgemäß nach den sachlichen Zuständigkeiten der Organisationen und kann auch militärisches Equipment, Lebensmittel zum Einsatz in der humanitären Hilfe und Transportdienstleistungen beinhalten. Internationale Organisationen nehmen auch Versicherungsdienstleistungen in Anspruch. So sind beispielsweise alle von der UN betriebenen Fahrzeuge weltweit unfallversichert.319 Im Jahr 2013 hat das gesamte UNSystem so mehr als 16 Milliarden USD für Waren und Dienstleistungen ausgegeben.320 Viele internationale Organisationen haben innerhalb ihrer Sekretariate eigene Beschaffungsabteilungen (Procurement Division) eingerichtet, die für die Gestaltung und Verwaltung des Beschaffungswesens zuständig sind. In Übereinstimmung mit der Finanzordnung und den Finanzvorschriften der Organisationen entwickeln sie die Leitlinien für die Beschaffung von Waren und Dienstleistungen und unterstützen die anderen Abteilungen bei der Abwicklung von Geschäften mit privaten Vertragspartnern.321 Für internationale Organisationen stehen beim Einkauf von Waren und Dienstleistungen Kosteneffizienz und Flexibilität im Vordergrund. Als allgemeine Grundsätze sind ein optimales Preis-Leistungsverhältnis, Fairness, Integrität und Transparenz, ein wirksamer internationaler Wettbewerb sowie die Interessen der Organisationen zu beachten.322 1. Rechtsrahmen Voraussetzung für den Abschluss von Verträgen mit Privaten ist die Rechtssubjektivität der internationalen Organisation.323 Verfügen Institutionen nicht über eine eigene Rechtssubjektivität, können nur die Mitgliedstaaten oder andere Organisa318 Beispiele in Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176. 319 Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/C.5/49/65 vom 24. April 1995, Rn. 14. 320 Joint Inspection Unit, Contract Management and Administration in the United Nations System, prepared by George A. Bartsiotas, JIU/REP/2014/9, Genf 2014, S. 5. 321 Bulletin des Generalsekretärs: Finanzordnung und Finanzvorschriften der Vereinten Nationen, UN Dok. ST/SGB/2013/4 vom 1. Juli 2013, Vorschrift 105.13. 322 Financial Regulations and Rules of the United Nations, UN Doc. ST/SGB/2013/4 vom 1. Juli 2013, Regulation 5.12 . 323 Vgl. Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176, S. 159; Rensmann, Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AdV 36 (1998) 305, S. 306.

V. Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten

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tionen für sie Verträge mit Privaten über die Bereitstellung der notwendigen Waren und Dienstleistungen eingehen. Als Referenzpunkt dient in der Beziehung zu Privaten jedoch nicht die Völkerrechtssubjektivität der Organisationen, sondern ihre Rechts- und Geschäftsfähigkeit im innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten.324 Unter welchen Umständen internationalen Organisationen die Befugnis zum Abschluss von Verträgen mit Privaten zukommt, ist meist nicht ausdrücklich geregelt.325 Mit Blick auf ihre funktional begrenzten Zuständigkeiten dürfen sie nur im für den Organisationszweck nötigen Umfang Verträge abschließen.326 Weitere Beschränkungen können sich im Einzelfall aus dem Gründungsvertrag oder aus dem von der Organisation selbst gesetzten Recht ergeben.327 Bei der rechtlichen Gestaltung privatrechtlicher Verträge sind die Vertragspartner weitgehend freigestellt, denn bisher hat sich kein einheitliches Rechtsregime über das Recht der Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten herausgebildet.328 Allerdings hat das Institut de Droit International im Jahr 1977 unter Mitwirkung zahlreicher internationaler Organisationen und Staaten in der OsloResolution allgemeine Anforderungen für die Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten formuliert.329 Insbesondere sollen die Parteien ausdrücklich festlegen, welches Recht im Streitfall auf das Vertragsverhältnis Anwendung finden soll. Grundsätzlich kommen dafür neben einzelnen innerstaatlichen Rechtsordnungen auch transnationales Recht bzw. allgemeine Rechtsgrundsätze, das Organisationsrecht als „Heimatrecht“ der internationalen Organisation und Völkerrecht in Frage.330

324

Z.B. Art. 104 SVN, Art. VIII WTO-Übereinkommen, Art. 4 IStGH-Statut. Vgl. Reinisch, Contracts between International Organizations and Private Law Persons, in: MPEPIL 2010, Rn. 11. 326 Vgl. Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176, S. 160; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1599. 327 Im Fall einer Kompetenzüberschreitung ist aus Gründen des Vertrauensschutzes jedoch von der Weitergeltung der Verpflichtungen auszugehen, vgl. Rensmann, Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AdV 36 (1998) 305, S. 308. 328 Vgl. Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 456. 329 Jusitia et Pace Institut de Droit International, Fourth Commission, Rapporteur Mr Nicolas Valticos Contracts Concluded by International Organizations with Private Persons, Resolution vom 7. September 1977, Session of Oslo. 330 Insbesondere über die Tauglichkeit des Völkerrechts und des Organisationsrechts gehen die Meinungen auseinander. Einen umfassenden Überblick über diese Diskussion liefert Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 449 ff.; zur Ermittlung der zuständigen innerstaatlichen Ordnung anhand der Grundsätze des Internationalen Privatrechts Kunz-Hallstein, Die Beteiligung Internationaler Organisationen am Rechts- und Wirtschaftsverkehr, GRUR Int (1987) 819, S. 833; zum Völkerrecht als „Heimatrecht“ der Organisationen Rensmann, Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AdV 36 (1998) 305, S. 333; 325

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A. Referenzgebiete

Viele internationale Organisationen nehmen Abstand davon, Verträge mit Privaten einer bestimmten innerstaatlichen Rechtsordnung zu unterstellen.331 So enthalten die von den Beschaffungsabteilungen veröffentlichten Beispielverträge keine Verweise auf bestimmte innerstaatliche Privatrechtsordnungen.332 Vielmehr haben viele Organisationen eigene Regelwerke für den Abschluss von Verträgen mit Privaten erarbeitet. Diese General Conditions of Contracts333 bzw. Terms and Conditions Applicable to Contracts334 werden als Anhänge in die Verträge zwischen den Organisationen und Privaten aufgenommen und so zum Bestandteil des Vertragsverhältnisses. Die General Conditions regeln unter anderem den Rechtsstatus der Vertragsparteien und die Bedingungen für die Erfüllung, die Abänderung und die Beendigung des Vertragsverhältnisses.335 2. Streitbeilegung Von besonderer Bedeutung sind die Vorschriften über die Beilegung von Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit Verträgen zwischen internationalen Organisationen und Privaten entstehen können.336 Der Abschluss privatrechtlicher Verträge stellt grundsätzlich keinen Immunitätsverzicht auf der Seite der internationalen

auch Reinisch, Contracts between International Organizations and Private Law Persons, in: MPEPIL 2010, Rn. 11. 331 „In the case of commercial contracts, express reference has rarely been made to a given system of municipal law. The standard practice is for the contract to contain no choice of law clause as such; provision is made, however, for the settlement of disputes by means of arbitration when agreement cannot be reached by direct negotiations.“ Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176, S. 161. Es komme auch nicht zu einem automatischen Rückfall auf das Recht des Sitzstaates. Siehe auch Bellier, À propos de la clause arbitrale dans le règlement des différends de l’organisation internationale, AFDI (2009) 445, S. 468. 332 Z.B. Model Contract No. between the United Nations Industrial Development Organizations (UNIDO) and , abrufbar auf https://www.unido.org/sites/de fault/files/files/2019-02/APPENDIX%204%20-%20MODEL%20CONTRACT.pdf [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 333 UN General Conditions on Contracts, Revised April 2012, abrufbar auf www.un.org/ Depts/ptd/about-us/conditions-contract [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 334 ILO Terms and Conditions applicable to ILO Contracts, Version 2.3 vom 1. Dezember 2013, abrufbar auf www.ilo.org/global/about-the-ilo/procurement/WCMS_113310/lang-en/in dex.htm [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 335 Typischerweise enthalten sie z. B. ein Sonderkündigungsrecht der Organisationen für den Fall von Veränderungen am Mandat oder der Finanzierung der Organisation, vgl. Abs. 14.2 UN General Conditions; ähnlich Art. 10.1.1.6 ILO Terms and Conditions. 336 Siehe zur Praxis verschiedener Organisationen Bellier, À propos de la clause arbitrale dans le règlement des différends de l’organisation internationale, AFDI (2009) 445, S. 466 – 467.

V. Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten

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Organisation dar.337 Innerstaatliche Gerichte dürfen aus diesem Grund nur mit dem Einverständnis der Organisation ihre Gerichtsbarkeit ausüben. Die General Conditions bzw. die Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten sehen regelmäßig eine Verpflichtung der Vertragspartner zur Streitbeilegung durch Verhandlung vor.338 Scheitert dies, wird auf schriftlichen Antrag einer Partei hin ein Schiedsgericht nach den Regeln der United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL) berufen und ein Schiedsverfahren eingeleitet. Dabei kommt die Einrichtung von ad hoc-Schiedsgerichten im Rahmen einer ständigen Schiedsinstitution wie dem Ständigen Schiedshof in Den Haag in Frage. Aber auch die Verwaltungsgerichte internationaler Organisationen oder nationale Rechtsprechungsorgane können diese Funktion übernehmen, insofern dies mit dem internationalen Status der Organisation vereinbar ist und die Vertragsparteien dies so festlegen.339 Schiedsverfahren, an der die ILO beteiligt ist, finden grundsätzlich in Genf statt.340 Schiedsverfahren mit Beteiligung der Vereinten Nationen werden im Regelfall in New York abgewickelt.341 Die Schiedsgerichte fällen ihre Entscheidungen auf der Grundlage der allgemeinen Grundsätze des internationalen Wirtschaftsrechts (general principles of international commercial law).342 Beim Internationalen Büro des Ständigen Schiedsgerichtshofs in Den Haag existieren seit 1996 besondere Schiedsregeln für Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit Verträgen zwischen internationalen Organisationen und Privaten entstehen.343 Danach sollen im Streitfall auch die Regeln des Organisationsrechts Beachtung finden und, insofern angemessen, das allgemeine Völkerrecht.344 Die Entscheidungen der Schiedsgerichte sind endgültig und für die

337 Art. 1.1.2 ILO Terms and Conditions; Abs. 18 UN General Conditions of Contracts. Die UN verzichtet auf diese Immunität im Regelfall nur, wenn sie selbst vertragliche Ansprüche geltend macht, vgl. Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176, S. 161. 338 Art. 13 ILO Terms and Conditions, Abs. 17 UN General Conditions of Contracts. 339 Vgl. Jusitia et Pace Institut de Droit International, Fourth Commission, Rapporteur Mr Nicolas Valticos) Contracts Concluded by International Organizations with Private Persons, Resolution vom 7. September 1977, Session of Oslo, S. Art. 8. Siehe etwa Art. 4 ILOAT-Statut; zu ähnlichen Überlegungen im Rahmen der UN vgl. Rashkow, Remedies for Harm Caused by UN Peacekeepers, AJIL Unbound 108 (2014), 10 – 16. 340 Art. 13.2 ILO Terms and Conditions. 341 Report by the Secretary-General on Procurement-related Arbitration, UN Doc. A/54/458 vom 14. Oktober 1999, Rn. 17. 342 Art. 13 Abs. 2.2 ILO Terms and Conditions, Abs. 17.2 UN General Conditions of Contracts. 343 Permanent Court of Arbitration, Optional Rules for Arbitration between International Organizations and Private Parties vom 1. Juli 1996 (im Folgenden Optional Rules). 344 Art. 33 Abs. 1 Optional Rules.

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A. Referenzgebiete

Parteien verbindlich.345 Sie dürfen die Rückgabe oder Vernichtung von Waren, Gegenständen und vertraulichen Informationen sowie die Beendigung des Vertrages und andere notwendige Maßnahmen anordnen.346 Die Schiedssprüche werden nur mit Zustimmung aller Parteien veröffentlicht und sind damit im Regelfall nicht zugänglich.347 3. Zusammenfassung Es entsteht auch dann eine Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Privaten, wenn diese Verträge über den Ankauf von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen abschließen. Das auf das Vertragsverhältnis anwendbare Recht kann im Sinne der Privatautonomie von den Vertragsparteien frei gewählt werden.348 Eine wichtige Rolle spielen die von den Beschaffungsabteilungen der internationalen Organisationen ausgearbeiteten Grundsätze über derartige Verträge. Die Zustimmung zu diesen Grundsätzen durch den privaten Vertragspartner kann Voraussetzung für das Zustandekommen eines Vertragsverhältnisses sein. Anders als im dienstrechtlichen Verhältnis kommt den internationalen Organisationen jedoch nicht die Befugnis zu, die einschlägigen Regeln und Vorschriften nach Vertragsabschluss einseitig abzuändern oder zu ergänzen.349 Vielmehr handeln die internationalen Organisationen hier ebenfalls wie ein „Privatmann“ und treten dem privaten Vertragspartner „mit Waffengleichheit“ gegenüber.350 Der Zugang zu innerstaatlichen Gerichten für die Beilegung vertraglicher Streitigkeiten hängt dagegen von der Zustimmung der internationalen Organisationen ab. Diese heben ihre Immunität vor allem dann auf, wenn sie selbst Ansprüche gegenüber dem Vertragspartner durchsetzen wollen.351 Andere Streitigkeiten werden

345 Art. 13 Abs. 2.2 ILO Terms and Conditions, Abs. 17.2 UN General Conditions of Contracts. 346 Ebd. 347 Art. 32 Abs. 5 der Optional Rules, siehe kritisch dazu Bellier, À propos de la clause arbitrale dans le règlement des différends de l’organisation internationale, AFDI (2009) 445, S. 447; Reinisch, Contracts between International Organizations and Private Law Persons, in: MPEPIL 2010, Rn. 7. 348 Zu möglichen Einschränkungen Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 449. 349 Vgl. Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1045. Lediglich die sogenannten wohlerworbenen Rechte („acquired rights“) der Bediensteten als eine besondere Ausprägung des Vertrauensschutzprinzips und die allgemeinen Grundsätze des internationalen Dienstrechts begrenzen diese Befugnis, vgl. IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 359 – 360. 350 Siehe dazu Kapitel B.I.3. 351 Vgl. Legal Opinion of the Secretariat. Law Applicable To Contracts Concluded By The United Nations With Private Parties – Procedures For Settling Disputes Arising Out Of Such

VI. Fazit

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von internationalen ad hoc-Schiedsgerichten beigelegt, wenn deren Einrichtung in den Verträgen zwischen den Organisation und Privaten vorgesehen ist.

VI. Fazit Die Bestandsaufnahme hat gezeigt, dass die Berührungspunkte zwischen dem Einzelnen und internationalen Organisationen und Institutionen heute angesichts der großen Bandbreite an Zuständigkeiten internationaler Organisationen und Institutionen sehr vielfältig sind. Nicht nur dort, wo wie im Bereich des Dienstrechts oder auch im Rahmen des Privatrechtsverkehrs internationale Organisationen mit Privaten Verträge eingehen, muss das Entstehen einer eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen in Betracht gezogen werden. Insbesondere das Römische Statut enthält Hinweise auf eine derartige Rechtsbeziehung, weil es den von der Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofs betroffenen Individuen eine Vielzahl an Rechten und Pflichten in der Beziehung zu den Organen dieser internationalen Organisation zuweist. Auch im Rahmen der individuellen Beschwerdeverfahren bei internationalen Institutionen liegt es nahe, dass mit der Begründung ihrer Zuständigkeit eine eigenständige Rechtsbeziehung zu Individuen entsteht. Im Kontext der UN-Friedensmissionen sind die faktischen Berührungspunkte mit Einzelpersonen ebenso offensichtlich. Dass mit den umfangreichen Befugnissen der Vereinten Nationen auch Rechtspflichten einhergehen, deren Erfüllung dem Einzelnen zugeordnet und von ihm eingefordert werden kann, ist dagegen umstritten.352 Deshalb werden im Folgenden die Voraussetzungen einer Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Institutionen auf der einen Seite und Individuen auf der anderen Seite dargestellt und ihre Quellen und Inhalte auf der Grundlage der erläuterten Referenzgebiete analysiert.

Contracts – Relevant Rules And Practices. Reply to a questionnaire from the Institut de droit international, UNJY 1976, S. 159 – 176, S. 161. 352 Siehe etwa die Reaktion der UN auf die Beschwerden der Choleraopfer (Fn. 15 sowie dazugehöriger Text).

B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen und Institutionen Anhand der Referenzgebiete wird deutlich, wie unterschiedlich sich die Beziehungen zwischen internationalen Organisationen bzw. Institutionen und Individuen gestalten. Um die damit einhergehenden potentiellen Rechtsbeziehungen und individuellen Rechtspositionen zu analysieren, sollen zunächst deren Voraussetzungen dargestellt werden. Ausgangspunkt und Voraussetzung jeglicher Auswirkungen des Handelns internationaler Organisationen und Institutionen auf den Einzelnen stellen die Kompetenzen der internationalen Organisationen und Institutionen dar (I.). Bei der Wahrnehmung von Befugnissen über Individuen unterliegen internationale Organisationen und Institutionen rechtlichen Verpflichtungen. Dass dem Einzelnen in diesem Rechtsrahmen eine eigenständige Rechtsstellung zukommt, ist die zweite Voraussetzung für eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen (II.). Weil insbesondere Völkerrecht und Organisationsrecht die internationalen Organisationen und Institutionen binden, geht es dabei vorrangig um die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“. Sie ist dann gegeben, wenn dem Einzelnen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des internen Organisationsrecht individuelle Rechtspositionen erwachsen.

I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen Internationale Organisationen und Institutionen werden von den Staaten mit einem „funktionellen Zweck“ zur Erfüllung festgelegter Aufgaben errichtet und dafür mit Ressourcen ausgestattet.353 Ihnen kommt nicht wie Staaten eine „Aufgabenfindungszuständigkeit“354 bzw. „Kompetenz-Kompetenz“355 zu, sondern sie 353 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 17; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 4 – 5. 354 Klein/Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 15. 355 Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 361. Prägnant bei Irmscher, Immunities and the Right to Access to Court, in: Sarooshi, Remedies and Responsibility for the Actions of International Organizations 2014, S. 454: „in principle, international orga-

I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen

79

verfügen jeweils nur über begrenzte Zuständigkeiten und dürfen den von ihren Mitgliedstaaten definierten Kompetenzbereich nicht überschreiten, ansonsten gilt ihr Handeln als ultra vires. 356 Vor diesem Hintergrund entfaltet die Kompetenzlehre im Recht internationaler Organisationen und Institutionen eine besondere Bedeutung.357 1. Funktionalität Die begrenzten Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen werden durch ihre „Funktionalität“ in dreifacher Hinsicht beschrieben: als Berechtigung, als Beschränkung und als Verpflichtung.358 Zunächst berechtigt die Zuständigkeit einer internationalen Organisation diese, ihre Befugnisse in vollem Umfang zur Erfüllung der ihr vorgegebenen sachlichen Ziele und Aufgaben einzusetzen (authorization/habilitation). Gleichzeitig kommt der Festlegung ihrer Befugnisse eine begrenzende Wirkung zu, denn mit der Zuständigkeit der Organisation ist gleichermaßen beschrieben, was sie nicht darf (moderation/limitation).359 Schließlich folgt aus der Funktionalität der Organisation auch eine Verpflichtung und Verantwortung zur Wahrnehmung der übertragen Zuständigkeit (obligation).360 Denn die Aufgaben und Befugnisse internationaler Organisationen und Institutionen beschreiben über das Erlaubte und Nicht-Erlaubte hinaus auch das, was die Mitgliedstaaten von der Organisation erwarten. Internationale Organisationen handeln nicht aus eigenem Interesse; sie werden zur Erfüllung ihres funktionellen Zwecks von den Staaten mit Ressourcen und Kompetenzen ausgestattet. Insofern stellt die rechtmäßige Wahrnehmung ihrer Funktionen eine Dienstleistung dar, aus der sich zumindest im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten auch Bemühensverpflichtungen ergeben.361 nizations are only purpose-made legal entities under international law with limited functions and purposes.“ 356 StIGH, Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila, Gutachten vom 8. Dezember 1927, PCIJ Series B, No. 14 1927, Rn. 197; IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996 66, Rn. 25. Zur Bestimmung von ultra vires Akten und ihren Folgen Reisman/ Pulkowski, Nullity in International Law, in: MPEPIL 2010, Rn. 22; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 416. 357 StIGH, Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila, Gutachten vom 8. Dezember 1927, PCIJ Series B, No. 14 1927, Rn. 197; IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996 66, Rn. 25; vgl. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 9; Herdegen, Völkerrecht 2013, S. 93; Klein/Schmahl, Die Internationalen und die Supranationalen Organisationen, in: Vitzthum, Völkerrecht 2010, Rn. 12. 358 Vgl. Virally, La notion de fonction dans la théorie de l’organisation internationale, in: Virally, Le droit international en devenir 1990, S. 286. 359 Ebd., S. 286. 360 Ebd., S. 287. 361 Ebd., S. 287 – 288; ähnlich Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 337, S. 356 – 358; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 17.

80

B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

Die sachlichen Aufgaben und Ziele einer internationalen Organisation oder Institution und die daraus erwachsenden Befugnisse werden von den Staaten in weiten Teilen bereits bei der Gründung in der Satzung festgelegt.362 Damit im Verlauf ihres Bestehens die Funktionsfähigkeit der Organisationen bzw. Institution gewahrt wird, ist ein Mindestmaß an Anpassungsfähigkeit und Dynamik im Hinblick auf die sachlichen Kompetenzen der internationalen Organisationen erforderlich (effet utile).363 Deshalb verfügen internationale Organisationen in Ergänzung zu den geschriebenen Kompetenzen über solche weiteren Befugnisse, die für die Erfüllung ihrer Aufgaben und Ziele notwendig sind (implied powers).364 Die Mitgliedstaaten können die sachlichen Zuständigkeiten der internationalen Organisationen zusätzlich auch durch Änderung oder Ergänzung der Satzungen, auf gewohnheitsrechtlicher Basis oder im Rahmen anderweitiger Abreden ergänzen oder einschränken.365 Die „Abhängigkeit“ der internationalen Organisationen und Institutionen von der Kompetenzübertragung durch die Mitgliedstaaten ist in besonderem Maße im Hinblick auf die Befugnisse internationaler Organisationen über Individuen relevant. Denn der Umfang der den Organisationen von den Staaten übertragenen sachlichen Kompetenzen bildet den Ausgangspunkt für die Betrachtung einer möglichen direkten Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen sind vor allem dann für den Einzelnen von Bedeutung, wenn sie von den Staaten mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben beauftragt und ihnen die dafür notwendigen funktionellen Befugnisse übertragen werden.366 Außerhalb dieser „sachlichen Zuständigkeiten“ entstehen für den Einzelnen relevante Kompetenzen und Befugnisse aber auch auf der Grundlage des Selbstorganisationsrechts internationaler Organisationen.367 Die unabhängige Wahrnehmung der sachlichen Aufgaben setzt eine funktionsfähige organisatorische Struktur voraus, über deren Grundzüge die Staaten bei der Gründung einer internationalen Organisation entscheiden.368 Im Anschluss daran regeln die Organisationen ihren inneren 362 Vgl. Ruffert, Zuständigkeitsgrenzen internationaler Organisationen, AdV 38 (2000) 129, S. 163. Als Überbegriff für die Aufgaben (purposes) und die Befugnisse (powers) internationaler Organisationen wird meist der Begriff der Kompetenz verwendet, vgl. Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 5. Zur Unterscheidung von Aufgaben und Befugnissen Bleckmann, Völkerrecht 2001, Rn. 802. 363 Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 369. 364 IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949 174, S. 182; IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996 66, S. 78 – 79. 365 Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 232. 366 Siehe insbesondere Referenzgebiete II (IStGH) und III (Beschwerdeverfahren). 367 Siehe insbesondere Referenzgebiet IV (Dienstrecht) und Referenzgebiet V (Verträge zwischen internationalen Organisationen und Privaten). 368 Z.B. Zusammensetzung und Zuständigkeiten der einzelnen Organe sowie deren Befugnisse, vgl. Meier, Das Recht Internationaler Organisationen zur Schaffung und Bevollmächtigung eigener Organe, AdV 12 (1965) 14, S. 14 – 15.

I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen

81

Geschäftsbereich in den Grenzen ihrer Satzung und ihres Organisationszwecks selbst.369 Aus dem Recht auf Selbstorganisation und ihrer internen Gestaltungsmacht fließt eine Reihe von Befugnissen, die nicht unbedingt in den Satzungen dargelegt sind, sondern gewohnheitsrechtlich aus der unabhängigen Natur der internationalen Organisationen und ihrer Funktionalität folgen.370 Unter Ausübung ihres Selbstorganisationsrechts setzen die Organisationen für die Organe verbindliche Regeln, wenden diese an und entwickeln im Bedarfsfall eigene Streitbeilegungsverfahren.371 Im Zusammenhang etwa mit der eigenständigen Verwaltung des Haushaltes sowie ihrer Liegenschaften und insbesondere durch die Gestaltung eigener Dienstrechtsordnungen gewinnt das Selbstorganisationsrecht der internationalen Organisationen auch für den Einzelnen an Bedeutung.372

2. Befugnisse über Individuen Die Referenzgebiete vermitteln einen Eindruck davon, wie unterschiedlich die Kompetenzen internationaler Organisationen gegenüber Individuen ausgestaltet sein können. Staaten sind grundsätzlich frei darin, internationale Organisationen zu errichten und sie mit sachlichen Zuständigkeiten auszustatten.373 In eher begünstigender Weise unterstehen Individuen etwa direkt der Zuständigkeit internationaler Institutionen, wenn sie dort Beschwerden gegen staatliches Handeln vorbringen können. So haben die Vertragsparteien der Europäischen Menschenrechtskonvention 369

Vgl. Reinhart, Die Nebenorganpraxis des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen 2000, S. 23; Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1522; Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 111; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 361. 370 Früher auch „interne Organisationsgewalt“, siehe Kunz-Hallstein, Die Beteiligung Internationaler Organisationen am Rechts- und Wirtschaftsverkehr, GRUR Int (1987) 819, S. 824; Meier, Das Recht Internationaler Organisationen zur Schaffung und Bevollmächtigung eigener Organe, AdV 12 (1965) 14, S. 14 – 15. Manchmal auch „inhärente“ oder „immanente“ Kompetenzen, vgl. Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 5, S. 65 ff.; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 361. 371 Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1526; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1200; Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 14. Dazu gehören neben den Geschäfts- und Verfahrensordnungen auch die Personal- und Finanzordnungen internationaler Organisationen, vgl. Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 107 – 108. Das innerstaatliche Recht des Sitz- oder Aufenthaltsstaates einer internationalen Organisation findet auf ihren inneren Geschäftsbereich grundsätzlich keine Anwendung, um ihre Unabhängigkeit zu wahren und sie vor staatlicher Einflussnahme zu schützen; vgl. Kunz-Hallstein, Die Beteiligung Internationaler Organisationen am Rechts- und Wirtschaftsverkehr, GRUR Int (1987) 819, S. 824; Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 324. 372 Vgl. Sheeran, A Constitutional Moment, IOLR 8 (2011) 55, S. 120. Siehe dazu Kapitel C.IV. 373 Einschränkungen ergeben sich aus Art. 53 WVK, da mit ius cogens unvereinbare Vorschriften in völkerrechtlichen Verträgen nichtig sind.

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) errichtet und sich seiner Zuständigkeit zur Überwachung der Einhaltung der Konventionsrechte unterworfen.374 Individuen können sich nach Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs an den EGMR wenden und gegen eine Vertragspartei wegen der Verletzung seiner oder ihrer Konventionsrechte klagen.375 In ähnlicher Weise nimmt der Menschenrechtsausschuss Individualbeschwerden von Einzelpersonen gegen Staaten entgegen, die sich in ihren Rechten aus dem IPbpR verletzt fühlen.376 Im Regelfall bestehen die Befugnisse internationaler Organisationen über bestimmte Personengruppen oder die in einem Gebiet lebenden Menschen nur komplementär zur Zuständigkeit eines oder mehrerer Staaten und sind funktionell begrenzt.377 Der EGMR und andere verwandte Institutionen dienen lediglich als letzte Beschwerdeinstanz bei Verstößen von Staaten gegen ihre menschenrechtlichen Verpflichtungen unter der Voraussetzung, dass der innerstaatliche Rechtsweg erschöpft wurde.378 Der Sicherheitsrat verhängt gezielte Sanktionen über Individuen nur dann, insofern es der Wahrung und Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dient.379 Seine Sanktionsgewalt über Individuen im Rahmen der Terrorismusbekämpfung ist nicht exklusiv.380 Auch der IStGH ist lediglich für die Verfolgung der vier schwersten Völkerrechtsverbrechen zuständig und übt seine Gerichtsbarkeit nur komplementär und in Ergänzung zur Zuständigkeit der Vertragsstaaten aus.381 Schließlich untersteht auch das Territorium, auf dem die Vereinten Nationen mit Friedenssicherungseinsätzen tätig werden, weiterhin der Hoheitsgewalt und Kontrolle des Gaststaates.382 Den Missionen werden lediglich funktionell begrenzte Aufgaben und Befugnisse übertragen, die sich aus den verbindlichen Beschlüssen des Sicherheitsrates und den Vereinbarungen zwischen der UN und dem jeweiligen Gaststaat ergeben.383 Dazu gehören auch der Einsatz von militärischer Gewalt gegen bewaffnete Gruppen, die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung durch Polizeikräfte und die Festnahme und zeitweise Inhaf374

Art. 19 EMRK. Art. 34 EMRK. 376 Art. 2 FakProt. 377 Vgl. Klabbers, The Transformation of International Organizations Law, EJIL 26 (2015) 9, S. 49. 378 Vgl. Art. 35 Abs. 1 EMRK; Art. 2 FakProt; Art. 46 Abs. 1 lit. a AMRK; Art. 56 Abs. 5 AMRCh. 379 Art. 39 i.V.m. Art. 41 SVN. 380 Die Europäische Union verhängt auf der Grundlage der Verordnung Nr. 2580/2001 des Rates vom 27. Dezember 2001 über spezifische, gegen bestimmte Personen und Organisationen gerichtete restriktive Maßnahmen zur Bekämpfung des Terrorismus ebenfalls Sanktionen gegen Terrorverdächtige. 381 Art. 17 IStGH-Statut. 382 Orakhelashvili, The Legal Basis of the United Nations Peace-Keeping Operations, Virg. J. of Int’l L. 43 (2002 – 2003) 486, S. 521. 383 Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 26; Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 54 ff. 375

I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen

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tierung von Straftätern und Personen, von denen eine Gefahr für die Zivilbevölkerung ausgeht.384 In ähnlicher Weise komplementär zur Verantwortung des Gaststaates sind die Befugnisse des Amts des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nation (UNHCR) über die Bewohner der durch die Organisation verwalteten Flüchtlingslager.385 Einen Sonderfall haben insofern die Territorialverwaltungen in Kosovo und Osttimor dargestellt, im Rahmen derer sämtliche Legislativ-, Exekutiv- und Judikativbefugnisse bei den Vereinten Nationen lagen und damit die staatliche Hoheitsgewalt zumindest zeitweise und territorial begrenzt vollständig ersetzt wurde.386 Nicht immer ist die Zustimmung eines Staates Voraussetzung dafür, dass internationale Organisationen Befugnisse über dessen Staatsangehörige ausüben. Die Gerichtsbarkeit des IStGH erstreckt sich auf Straftaten, die auf dem Gebiet eines Vertragsstaates begangen wurden; Angeklagte, Verdächtige und Zeugen können Angehörige von Drittstaaten sein und dennoch der Zuständigkeit des Gerichtshofes unterfallen.387 Ebenso kann ein Staatsangehöriger eines Staates, der sich nicht der Gerichtsbarkeit des EGMR unterworfen hat, Beschwerde gegen Vertragsparteien einreichen. Der Abschluss von privatrechtlichen Verträgen und das Eintreten in eine Dienstbeziehung mit internationalen Organisationen erfolgt im Normalfall ebenso ohne eine Mitwirkung des Heimatstaates. Auch können Individuen auf dem Staatsgebiet eines anderen Staates Schäden oder Rechtsverletzungen durch eine internationale Organisationen erleiden, selbst wenn der Heimatstaat nicht Mitglied dieser Organisation ist; dennoch kann ein individueller Anspruch auf Entschädigung gegenüber der Organisation entstehen.388 Die Befugnisse internationaler Organisationen über Individuen hängen dagegen immer dann von der Zustimmung des Heimatstaates ab, wenn sie dessen völkerrechtlich geschützte Zuständigkeit über die seiner Territorial- oder Gebietshoheit unterstehenden Personen beschränken. Weil internationale Organisationen im Regelfall den Bereich der inneren Angelegenheiten der Staaten zu achten haben, läge darin eine Verletzung der staatlichen Souveränität. Lediglich die Kompetenzen des Sicherheitsrates nach Kapitel VII SVN stellen einen Sonderfall dar.389 Auf dieser Grundlage kann der Sicherheitsrat die Zuständigkeit des IStGH auch ohne Zu384

Siehe Kapitel A.I. Vgl. Wilde, Quis Custodiet Ipsos Custodes?, Yale H.R. & Dev.L.J. 1 (1998) 107, S. 133. 386 UNMIK, errichtet mit SR Res. 1244 vom 10. Juni 1999; UNTAET, errichtet mit SR Res. 1272 vom 25. Oktober 1999. Zum Umfang der Territorialhoheit von UNMIK siehe EGMR, Behrami und Saramati gegen Frankreich, Deutschland und Norwegen, Entscheidung über die Zulässigkeit vom 2. Mai 2007, Nr. 71412/01, 78166/01, Rn. 69 – 71. 387 Vor diesem Hintergrund erließ die US-amerikanische Regierung 2002 den American Servicemembers Protection Act, der u. a. die „Befreiung“ amerikanischer Staatsbürger aus dem Gewahrsam des Gerichtshofes vorsah. 388 Die damit einhergehende Befugnis der Organisation besteht darin, die Höhe des zu leistenden Schadensersatzes festzulegen, siehe Kapitel C.IV.3. 389 Art. 2 Abs. 7 SVN. 385

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

stimmung eines Staates für die auf seinem Staatsgebiet begangenen Verbrechen begründen oder UN-Friedensmission ohne Zustimmung des Gaststaates mit Zwangsbefugnissen über ein bestimmtes Gebiet oder Personengruppen ausstatten.390 3. Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt In zunehmendem Maße üben internationale Organisationen ähnlich wie Staaten bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen auch öffentliche Gewalt aus.391 Unter dem Begriff soll hier verstanden werden, dass Organisationen auf der Grundlage des Völkerrechts das Verhalten von Einzelpersonen und Personengruppen einseitig und ohne deren Zustimmung determinieren und steuern.392 Die Rechts- und Realakte internationaler Organisationen haben also nicht nur unmittelbare Auswirkungen auf Individuen, sondern ihnen liegen Befugnisse über einzelne Personengruppen oder die in einem bestimmten Gebiet lebende Bevölkerung zugrunde, die insbesondere negative Auswirkungen und Beschränkungen legitimieren bzw. rechtfertigen.393 Auf der Basis der ihnen übertragenen Zuständigkeiten dürfen internationale Organisationen dann andere Rechtssubjekte in ihrer Freiheit beschränken oder deren Rechtsstellung durch einseitige Rechtssetzung gestalten.394 Da derartige Befugnisse den internationalen Organisationen von den Staaten zur Erfüllung eines gemeinsamen internationalen öffentlichen Interesses übertragen werden, sollen sie hier unter dem Begriff der internationalen öffentlichen Gewalt zusammengefasst werden.395 Ein Beispiel internationaler öffentlicher Gewalt sind die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen errichteten Straftribunale für Ruanda und das ehemalige Jugoslawien, die unmittelbare Strafgerichtsbarkeit über Individuen ausübten.396 Wie seine beiden Vorgängerinstitutionen hat auch der Internationale Strafgerichtshof auf der 390

Art. 13 lit. b IStGH-Statut; Art. 42 SVN i.V.m. Art. 2 Abs. 7 SVN. Vgl. Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 414; Klabbers, The Transformation of International Organizations Law, EJIL 26 (2015) 9, S. 73; Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 524; Bogdandy/Dann/Goldmann, Völkerrecht als öffentliches Recht, Staat 49 (2010) 23, S. 24; Goldmann, A matter of perspective, Glob. Con. 5 (2016) 48, S. 76 – 77. 392 Vgl. Bleckmann, Völkerrecht 2001, S. 149 ( Rn. 436); Bogdandy/Dann/Goldmann, Völkerrecht als öffentliches Recht, Staat 49 (2010) 23, S. 24; Klinke, Bestimmungsmerkmale von Hoheitsgewalt im Völkerrecht 1999, S. 438. 393 „Extended jurisdiction“, vgl. Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 128. 394 Hoheitsgewalt beschränkt sich nicht auf rechtsverbindliche Akte, entscheidend ist vielmehr „die Fähigkeit zur Bestimmung über die Freiheit und die Möglichkeiten des Einzelnen“, so Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 519. 395 Vgl. Bogdandy/Dann/Goldmann, Völkerrecht als öffentliches Recht, Staat 49 (2010) 23, S. 30 – 33. 396 Internationaler Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien (ICTY), SR Res. 827 vom 25. Mai 1993; Internationaler Strafgerichtshof für Ruanda (ICTR), SR Res. 955 vom 8. November 1994. 391

I. Die Kompetenzen internationaler Organisationen und Institutionen

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Grundlage des Römischen Statuts alle zur Strafgerichtsbarkeit gehörenden Befugnisse, die typischerweise innerstaatlichen Behörden bei der Aufklärung und Verfolgung von Straftaten zukommen. Bei der Wahrnehmung seiner Zuständigkeit kann der IStGH erheblich in die Freiheiten und Rechte von Einzelpersonen eingreifen.397 Seine Organe können etwa Haftbefehle ausstellen, Zeugen unter Strafandrohung vorladen, die Rechte der in der Haftanstalt in Den Haag inhaftierten Personen auf Zugang zu Kommunikations- und Informationskanälen beschränken und gegen alle vor Gericht auftretenden Personen bei ordnungswidrigem Verhalten Strafmaßnahmen anordnen.398 Ein weiteres Beispiel stellen die vom UN-Sicherheitsrat gegen Terrorverdächtige verhängten Individualsanktionen dar. Auf der Grundlage der für die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen verbindlichen Beschlüsse ordnet der Sicherheitsrat etwa das Einfrieren von finanziellen Ressourcen, den Einzug von Privateigentum oder Einund Ausreisebeschränkungen für Personen an, die im Zusammenhang mit terroristischen Organisationen oder Aktivitäten stehen.399 Auch die Befugnisse internationaler Organisationen über ihre Bediensteten können als internationale öffentliche Gewalt konzeptualisiert werden.400 Denn anders als bei privaten Arbeitgebern unterliegen die Bediensteten der internationalen Organisationen grundsätzlich nicht dem innerstaatlichen Arbeitsrecht.401 Die Organisationen setzen auf der Grundlage ihrer Satzungen ihr Dienstrecht selbst, wenden diese Vorschriften gegenüber dem einzelnen Bediensteten an und stellen die Verfahren zur dienstrechtlichen Streitbeilegung bzw. Rechtskontrolle zur Verfügung.402 Mit dem Eintreten in ein Dienstverhältnis akzeptiert der Einzelne, dass das 397

Vgl. Kamardi, Die Ausformung einer Prozessordnung sui generis durch das ICTY unter Berücksichtigung des Fair-Trial-Prinzips 2009, S. 58; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 103. 398 Siehe Kapitel A.II. 399 Z.B. SR Res. 1989 vom 17. Juni 2011 über das Einfrieren der Gelder von Personen und Organisationen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qaida-Netzwerk und den Taliban (einschließlich ISIL/Da’esh) in Verbindung stehen. Siehe umfassend Meerpohl, Individualsanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen 2008, S. 87 ff.; Lotz, Individualsanktionen des UN-Sicherheitsrats vor dem Hintergrund der Rule of Law 2014; Feinäugle, The UN Security Council Al-Qaida and Taliban Sanctions Committee, in: Bogdandy u. a., Exercise of Public Authority 2008; zur legislativen Wirkung dieser Resolutionen Payandeh, Rechtskontrolle des UN-Sicherheitsrates, ZaöRV 66 (2006) 41, S. 42; Abi-Saab, The Security Council as Legislator, in: Wolfrum/Röben, Legitimacy in International Law, S. 105. 400 Vgl. Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 29. 401 Siehe Kapitel A.IV.1. 402 Nach Auffassung des BVerfG kommt dies der Ausübung von Personalhoheit gleich, vgl. Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81, ebenso Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 87. Damit wird den Organisationen bei der Gestaltung ihrer dienstlichen Beziehungen ermöglicht, organisationseigene Interessen zu berücksichtigen und für alle Bediensteten an den verschiedenen Standorten ein einheitliches Regelsystem zu erschaffen, vgl. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 277.

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

von der Organisation gesetzte Dienstrecht auf ihn Anwendung findet.403 Im Rahmen seines Beschäftigungsverhältnisses kann er sich nicht auf innerstaatliches Arbeitsrecht berufen und auch nicht den innerstaatlichen Rechtsweg nutzen.404 Die Organisationen können das Dienstrecht einseitig abändern und determinieren damit die Rechte und Freiheiten ihrer Bediensteten.405 Schließlich üben internationale Organisationen auch in ihren Gebäuden und Anlagen öffentliche Gewalt aus. Im Sitzabkommen zwischen den Vereinten Nationen und den Vereinigten Staaten von Amerika wird der UN beispielsweise die Verantwortung und Kontrolle über das Headquarters District übertragen.406 Gemäß Abschn. 8 hat die Organisation die Befugnis, am Hauptsitz alle Vorschriften zu erlassen, die für die vollständige Ausführung ihrer Aufgaben erforderlich sind. Insofern diese nicht mit den ansonsten geltenden US-amerikanischen Bundes-, Landesund Kommunalgesetzen vereinbar sind, sind diese Vorschriften des US-Rechts unanwendbar. Auf der Grundlage des Abkommens unterliegen sämtliche Personen, darunter Besucher oder Delegierte, am Sitz der internationalen Organisation vorrangig den Vorschriften der UN. Die Organisation beschränkt beispielweise mit eigenen Regeln den Umfang ihrer Schadenshaftung im Zusammenhang mit dem Verlust von privatem Eigentum, Körperverletzung oder Todesfällen.407 In ähnlicher Weise regeln auch andere Sitzabkommen und die Statusabkommen zwischen den Vereinten Nationen und Staaten, in die Friedensmissionen entsandt werden, die Vorrechte und Befugnisse der internationalen Organisationen in ihren Anlagen und Gebäuden.408 4. Zusammenfassung Die Kompetenzen internationaler Organisationen sind der Ausgangspunkt ihrer Befugnisse über Individuen und Voraussetzung für das Entstehen einer eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und dem Einzel403

IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 359 – 360. 404 Auch Menschenrechtsinstitutionen sind grundsätzlich unzuständig, vgl. HRC, Communication Nr. 217/1986; UN Doc. CCPR/C/29/D/217/1986 vom 8. April 1987, Rn. 3.2. 405 Vgl. Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1045. Lediglich die sogenannten wohlerworbenen Rechte („acquired rights“) der Bediensteten als eine besondere Ausprägung des Vertrauensschutzprinzips und die allgemeinen Grundsätze des internationalen Dienstrechts begrenzen diese Befugnis, vgl. IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 359 – 360. 406 Agreement regarding the Headquarters of the United Nations, vom 26. Juni 1947, 11 UNTS (1947) 11. 407 GV Res. 41/210 vom 11. Dezember 1986: Limitation of Damages in Respect of Acts occurring within the Headquarters District. Dies als Hoheitsgewalt einordnend Szasz, The United Nations Legislates to Limit its Liability, AJIL 81 (1987) 739, S. 744. 408 Z.B. Art. 8 Abs. 1 bis 3 IStGH-Sitzabkommen.

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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nen. Befugnisse über Individuen können sich auf der Grundlage der sachlichen Zuständigkeit einer internationalen Organisation ergeben, wenn dieser beispielsweise öffentliche Aufgaben übertragen werden. Befugnisse über Individuen entstehen aber auch im Zusammenhang mit dem Selbstorganisationsrecht internationaler Organisationen. Zunehmend wird die Wahrnehmung derartiger Befugnissen über Individuen durch internationale Organisationen als Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt konzeptualisiert. Weil internationale Organisation dabei unabhängig von ihren Mitgliedstaaten als eigenständige Rechtssubjekte handeln, gehen damit auch eigene völkerrechtliche Bindungen einher.409 Soll sich auf dieser Grundlage eine eigenständige Beziehung zu Individuen ergeben, muss dem Einzelnen in dieser Rechtsordnung eine eigene Rechtsstellung zukommen.

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“ Der Einzelne ist vorrangig innerhalb der innerstaatlichen Rechtsordnungen Rechtssubjekt. Aus dem innerstaatlichen Recht ergeben sich die Rechte und Pflichten der Individuen zueinander ebenso wie gegenüber den staatlichen Organen und anderen Rechtssubjekten der innerstaatlichen Rechtsordnung. Das innerstaatliche Recht spielt jedoch für internationale Organisationen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben nur eine untergeordnete Rolle.410 Dies liegt nicht vor allem daran, dass die auf der Grundlage innerstaatlichen Rechts entstehenden Ansprüche aufgrund der Immunität internationaler Organisationen durch Individuen vor den innerstaatlichen Gerichten im Regelfall nicht durchsetzbar sind.411 Entscheidend ist vielmehr, dass die Rechtmäßigkeit des Handelns internationaler Organisationen bei 409 IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949 174, S. 179; Amerasinghe, A Twentieth Century Contribution To International Personality, in: FS Bozˇ idar Bakotic´ 2010, S. 98 – 99; Schmalenbach, International Organizations or Institutions, General Aspects, in: MPEPIL 2010, Rn. 20; Breuer, Die Völkerrechtspersönlichkeit Internationaler Organisationen, AdV 49 (2011) 4, S. 30; Brölmann, Catherine, A Flat Earth?, Nordic J. Int’l L. 70 (2001) 319, S. 325; Fassbender, Völkerrechtssubjektivität internationaler Organisationen, Österreichische Zeitschrift für Öffentliches Recht und Völkerrecht 37 (1986) 17, S. 49. 410 Es liegt im Ermessen eines jeden Staates, internationale Organisationen als Rechtssubjekte der innerstaatlichen Rechtsordnung anzuerkennen; allerdings verpflichten die meisten Gründungsverträge internationaler Organisationen ihre Mitglieder dazu, ihnen im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsordnung eine solche Rechts- und Geschäftsfähigkeit einzuräumen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen; siehe Art. 104 SVN; Art. VIII Abs. 1 WTOÜbereinkommen; Art. VII Abschn. 2 IBRD-Abkommen. Gilt auch gewohnheitsrechtlich, vgl. Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 327; Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 177. 411 Z.B. Abschn. 2 UN-ImmÜ, Art. 3 IStGH-ImmÜ; zur Praxis siehe die umfassenden Studien der ILC, The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency concerning their Status, Privileges and Immunities (Fn. 39); zur gewohnheitsrechtlichen Verankerung Wood, Do International Organizations Enjoy Immunity Under Customary International Law?, IOLR 10 (2014) 287, S. 287 ff.

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen gerade nicht am Maßstab einer innerstaatlichen Rechtsordnung bewertet werden soll, sondern dass sie ihrem internationalen Status entsprechend von den Mitgliedstaaten und deren Rechtsordnungen unabhängig operieren.412 Internationale Organisationen sind grundsätzlich nur dann an innerstaatliches Recht gebunden, sofern dessen Anwendung sich nicht auf die unabhängige Wahrnehmung ihrer Funktionen auswirkt.413 Bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen sind internationale Organisationen an erster Stelle zur Beachtung der Vorschriften ihrer Satzungen verpflichtet. Auch das von ihnen selbst gesetzte sekundäre Organisationsrecht bindet die Organe und Bediensteten der Organisationen. Aus ihrem internationalen Status folgt zudem, dass das Völkerrecht das „Heimat- und Aktionsrecht“ internationaler Organisationen ist.414 Sie können eigene völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen und zu diesem Zweck völkerrechtliche Verträge mit Staaten oder anderen internationalen Organisationen abschließen.415 Darüber hinaus unterliegen internationale Organisationen als Völkerrechtssubjekte den allgemeinen Regeln des Völkerrechts, insofern die ansonsten traditionell auf Staaten zugeschnittenen Regeln eine Anwendbarkeit auf Sachverhalte und Angelegenheiten internationaler Organisationen mutatis mutandis zulassen.416 Dass das Verhältnis zwischen internationalen Organisationen und Individuen durch eine eigenständige Rechtsbeziehung geregelt wird, setzt also voraus, dass dem Einzelnen eine eigenständige Rechtsstellung gerade mit Blick auf diese Rechtsordnungen „jenseits des Staates“ zukommt. 1. Das Individuum im Völkerrecht Der Schutz des Einzelnen ist ein zentraler Auftrag der modernen Völkerrechtsordnung.417 Insbesondere die Verbrechen der deutschen Nationalsozialisten haben 412 Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81; Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 183. 413 Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 50. 414 Rensmann, Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AdV 36 (1998) 305, S. 332 – 333. 415 Siehe Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen vom 21. März 1986, BGBl. 1990 II S. 1414 (bisher nicht in Kraft). 416 IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Gutachten vom 6. Juni 1980, ICJ Rep. 1980 89, S. 89; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1574; Bleckmann, Zur Verbindlichkeit des allgemeinen Völkerrechts für Internationale Organisationen, ZaöRV 37 (1977) 107, S. 109; Sands/Klein, Bowett’s Law of International Institutions 2009, Rn. 14-034 ff.; Analytical study of the Study Group of the International Law Commission (Finalized by Martti Koskenniemi) on Fragmentation of International Law vom vom 13. April 2006, UN Doc. A/CN.4/L.682, S. 254. 417 Der Schutz des Menschen war auch zuvor schon ein wichtiger Gegenstand des Völkerrechts, vgl. Frowein, Die Wiederentdeckung des Menschen im Völkerrecht, in: Müller-

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die Staatengemeinschaft dazu veranlasst, den Schutz der Menschenrechte völkerrechtlich verbindlich zu vereinbaren und internationale Verfahren zur Überwachung der Einhaltung einzurichten.418 Heute haben menschenrechtliche und nicht-menschenrechtliche völkerrechtliche Verträge, völkergewohnheitsrechtlich geltende Rechtssätze und allgemeine Rechtsgrundsätze den Schutz des Einzelnen im Rahmen bewaffneter Konflikte und gegenüber staatlicher Hoheitsgewalt in Friedenszeiten zum Inhalt.419 Die UN-Generalversammlung erkennt individuelle Schadensersatzansprüche bei schwersten Kriegsverbrechen und systematischen Menschenrechtsverletzungen an.420 Auf regionaler Ebene können Individuen bei Menschenrechtsgerichtshöfen gegen Staaten klagen.421 Auch im Umwelt- und Klimavölkerrecht oder im internationalen Investitionsschutzrecht finden die Interessen des Individuums völkerrechtliche Berücksichtigung. Die Aarhus Konvention etwa schützt den Zugang des Einzelnen zu umweltrelevanten Informationen und die Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren im Umweltbereich.422 Im internationalen Investitionsschutzrecht werden die Interessen von Investoren völkerrechtlich geschützt und können vor internationalen Schiedsgerichten durchgesetzt werden.423 Das Völkerrecht begründet jedoch vorrangig Rechte und Pflichten für Staaten. Auch im Bereich des völkerrechtlichen Individualschutzes verpflichten sich die Staaten in erster Linie untereinander und damit auf horizontaler Ebene gegenseitig zu einem rechtskonformen Verhalten.424 Der völkerrechtliche Schutz der Menschenrechte kann sie dann auch dazu veranlassen, dem Einzelnen individuelle Rechtspositionen in der innerstaatlichen Rechtsordnung einzuräumen, insofern das innerstaatliche Rechtssystem solche Positionen kennt.425 Die Entwicklung des völkerGraff/Roth, Recht und Rechtswissenschaft 2000, S. 65 – 66. Paulus betrachtet den Menschen als „Hauptschutzobjekt“ des Völkerrechts, „in dem Sinne, daß alles Recht, auch das zwischenstaatliche Völkerrecht, in letzter Hinsicht im Dienste des Menschen und nicht des Staates steht“, vgl. Paulus, Die internationale Gemeinschaft im Völkerrecht 2001, S. 239. Ähnlich Orakhelashvili, The Position of the Individual in International Law, Cal. W. Int’l L.J. 31 (2001) 241, S. 241; Petsche, Jus Cogens as a Vision of the International Legal Order, Penn St. Int’l L.Rev. 29 (2010) 233, S. 269 – 270. 418 Vgl. Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 14 ff. 419 Umfassende Bestandsaufnahme bei Parlett, The Individual and Structural Change in the International Legal System, CJICL 1 (2012) 60, S. 1 ff. 420 Generalversammlung, Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of IHRL and Serious Violations of IHL, GV Res 60/ 147 vom 21. März 2006. 421 Siehe Kapitel A.III. 422 Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten vom 25. Juni 1998, BGBl. 2006 II S. 1251. 423 Vgl. Eckardt, Die Entwicklung des Individualrechtsschutzes im internationalen Investitionsschutzrecht 2014, S. 153. 424 Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 80 ff. 425 Das verlangt der völkerrechtliche Menschenrechtsschutz aber grundsätzlich nicht, vgl. Fastenrath, Einheit der Menschenrechte, in: FS Christian Tomuschat 2006, S. 156 – 157. An-

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

rechtlichen Individualschutzes war jedoch immer auch begleitet von der Frage, inwiefern das Völkerrecht selbst dem Individuum unmittelbare Rechtspositionen einräumt.426 Grundsätzlich verneint wurde dies von Völkerrechtlern, nach deren Auffassungen das Individuum nicht zu den Subjekten des Völkerrechts gehört.427 Dabei wurde vor allem auf die Eigenheiten des Völkerrechts mit Blick auf die Rechtsetzung und Rechtsdurchsetzung abgestellt und darauf verwiesen, dass der Einzelne auf völkerrechtlicher Ebene nicht handlungsfähig ist.428 Gestützt wurde dies von einem Verständnis der staatlichen Souveränität, derzufolge Individuen unter der exklusiven Kontrolle des Heimatstaates stehen und sich die Rechtsstellung des Einzelnen auf den innerstaatlichen Bereich beschränkt.429 Die Entwicklungen im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes und der Völkerstrafgerichtsbarkeit stellen diese Rechtsauffassung jedoch zunehmend in Frage.430 Ein zeitgenössisches Verständnis der Völkerrechtssubjektivität ist offener und schließt einzelne Akteure nicht mehr auf der Grundlage aus, dass sie nicht selbst an der völkerrechtlichen Normsetzung teilnehmen.431 Zunehmend bildet sich ein Konsens darüber heraus, dass nicht nur die Staaten als traditionelle Völkerrechtssubjekte Träger völkerrechtlicher Rechte und Pflichten sind, sondern auch dem Einzelmenschen eigenständige völkerrechtliche Rechtspositionen zukommen können.432 Damit setzt sich die Auffassung durch, dass die Einbeziehung des Einzelnen derer Ansicht Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 733. 426 Vgl. Hambro, Individuals before International Tribunals, ASIL Proc. 35 (1941) 22; Bruegel, The Right to Petition an International Authority, ICLQ 2 (1953) 542; Grassi, Die Rechtsstellung des Individuums im Völkerrecht 1955, S. 115; St. Korowicz, The Problem of the International Personality of Individuals, AJIL 50 (1956) 533, Drost, The Individualization of International Law, in: FS J.H.W. Verzijl 1958, S. 134; Brownlie, The Individual before Tribunals Exercising International Jurisdiction, ICLQ 11 (1962) 701; Tucker, Has the Individual Become the Subject of International Law, U. Cin. L. Rev. 34 (1965) 341; Geck, Die Ausweitung von Individualrechten durch völkerrechtliche Verträge und der Diplomatische Schutz, in: FS Karl Carstens 1984, S. 339. Einen guten Überblick bietet Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 3. 427 Siehe dazu Menon, The Legal Personality of Individuals, Sri Lanka Journal of International Law 6 (1994) 127, S. 148; Trindade, International Law for Humankind 2010, S. 13; Parlett, The Individual and Structural Change in the International Legal System, CJICL 1 (2012) 60, S. 63; Crawford/Brownlie, Brownlie’s Principles of Public International Law 2012, S. 126. 428 Vgl. etwa Heilborn, Die Stellung des Menschen im Völkerrecht 1927; dazu auch Epping, Das Individuum als Völkerrechtssubjekt, in: Ipsen, Völkerrecht 2008, Rn. 5. 429 Cassese, International Law 2005, S. 143. 430 Vgl. Henkin, International Human Rights as „Rights“, Cardozo L. Rev. 425 1979 1 (1979) 425, S. 432 ff. 431 Portmann, Legal Personality in International Law 2010, S. 283. 432 Vgl. etwa Parlett, The Individual and Structural Change in the International Legal System, CJICL 1 (2012) 60, S. 70; Epping, Das Individuum als Völkerrechtssubjekt, in: Ipsen,

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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im Völkerrecht dessen Struktur als eine im Wesentlichen auf den Staaten aufbauende Rechtsordnung nicht stört, sondern vielmehr großes Potential birgt.433 2. Das völkerrechtliche Individualrecht Die völkerrechtliche Rechtsstellung des Einzelnen ist heute vor allem daran zu bemessen, welche Rechte und Pflichten ihm aus völkerrechtlichen Rechtsquellen zukommen.434 Damit rückt die Frage in den Vordergrund, wann vom Vorliegen einer völkerrechtlichen Rechtsposition auszugehen ist und wie diese identifiziert wird. a) Begriff Der Begriff des völkerrechtlichen Individualrechts soll hier verwendet werden, um eine Rechtsposition zu bezeichnen, die ein Individuum unmittelbar auf der Grundlage des Völkerrechts berechtigt.435 Ausgehend von der Analyse Wesley Newcomb Hohfelds lassen sich vier Rechtspositionen unterscheiden, aus denen sich durch Hinzunahme ihrer rechtlichen Gegensätze Rechtsbeziehungen zwischen Rechtssubjekten zusammensetzen: Ansprüche (claims), Pflichten (duties), Befugnisse (powers) und Subjektionen (liabilities).436 Diese Positionen beschreiben, ob jemand zu einem Verhalten rechtlich verpflichtet ist und damit ein Anspruch (Recht)

Völkerrecht 2008, Rn. 3; Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 234; Sellers, International Legal Personality, Ius Gentium 11 (2005), 67, S. 74; Paulus, Zur Zukunft der Völkerrechtswissenschaft in Deutschland, ZaöRV 67 (2007) 695, S. 700. 433 Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 238; Mosler, Völkerrecht als Rechtsordnung, ZaöRV 36 (1976) 6, S. 30 – 31; zu den Vorteilen insbesondere Trindade, International Law for Humankind 2010, S. 60 – 61. 434 Sie ist „also am Normgehalt des Völkerrechts zu prüfen“, Mosler, Völkerrecht als Rechtsordnung, ZaöRV 36 (1976) 6, S. 31. 435 Vgl. Peters, Das subjektive internationale Recht, JöR 59 (2011) 411, S. 421; Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 130; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 469; Begriff in ähnlicher Form auch bei Dolzer, The Settlement of War-Related Crimes, Berkeley J. of Int’l L. 20 (2002) 296, S. 335; Paust, The Reality of Private Rights, Duties, and Participation in the International Legal Process, Mich. J. Int’l L. 25 (2004) 1229, S. 1234; Dörr, „Privatisierung“ des Völkerrechts, JZ 60 (2005) 905, S. 774; Fischer-Lescano, Subjektivierung völkerrechtlicher Sekundärregeln, AdV 45 (2007) 299, S. 301; Clément, The Humanisation of International Courts, in: FS Bozˇ idar Bakotic´ 2010, S. 397; Abdelrehim, Das Recht des Individuums auf Wiedergutmachung nach humanitärem Völkerrecht, HVR (2013) 178, S. 179; Gutike, Völkerrechtliche Verträge als Grundlage von Rechten und Pflichten der Individuen 1973, S. 6. 436 Vgl. Hohfeld, Some Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, Yale L.J. 23 (1913) 16, S. 28 ff. Die rechtlichen Gegensätze sind Nicht-Anspruch (non-right), Freiheit (privilege), Nicht-Befugnis (disability) und Immunität bzw. Nicht-Subjektion (immunity).

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

auf dieses Verhalten einhergeht oder ob jemand bestehende Rechtsposition einseitig ändern kann und ein anderer dieser Befugnis unterstellt ist.437 Hohfelds Rechtspositionen können auch zur Beschreibung der vom Völkerrecht geregelten Rechtsbeziehungen herangezogen werden.438 Dass eine solche aus Rechten und Pflichten zusammengesetzte völkerrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Staaten und Individuen entstehen kann, bestätigte der Ständige Internationale Gerichtshof (StIGH) bereits 1928 in einem Gutachten über die Zuständigkeit der Gerichte der Freien Stadt Danzig. Zwar gingen die Richter noch von einem „well established principle of international law“ aus, wonach völkerrechtliche Verträge keine Rechte und Pflichten privater Individuen gegenüber souveränen Staaten begründeten.439 Mit dem „Beamtenabkommen“ zwischen der Freien Stadt Danzig und Polen vom 22. Oktober 1921 hatten die beteiligten Völkerrechtssubjekte aber genau das beabsichtigt. Trotz seiner völkerrechtlichen Natur begründete der Vertrag direkte Rechte für die Bediensteten der Polnischen Eisenbahngesellschaft, die diese auch ohne Umsetzung ins innerstaatliche Recht vor Gericht durchsetzen konnten.440 Heute ist grundsätzlich davon auszugehen, dass völkerrechtliche Verträge unmittelbare Rechte für Individuen begründen können.441 Dies ist nicht auf den Bereich des internationalen und regionalen Menschenrechtsschutzes beschränkt.442 Bezogen auf das völkerrechtliche Konsularrecht legte dies der Internationale Gerichtshof 437

Die weiteren Beziehungen bei Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, Yale L.J. 26 (1916) 710, siehe auch Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 131 ff. 438 Eine Übertragung dieser Rechtspositionen ins Völkerrecht auch bei McCorquodale, An Inclusive International Legal System, LJIL 17 (2004) 477, S. 485 – 486 und Joseph, A Rights Analysis of the Covenant on Civil and Political Rights, J. Int’l Legal Stud. 5 (1999) 57, S. 68; sowie auch schon Gutike, Völkerrechtliche Verträge als Grundlage von Rechten und Pflichten der Individuen 1973, S. 6. 439 StIGH, Jurisdiction of the Courts of Danzig, Gutachten vom 3. März 1928, PCIJ Reports Series B, No. 15, S. 3 1928, S. 17 – 18. 440 Ebd., es handelte sich vor allem um finanzielle Ansprüche (Gehälter und Pensionen) und das Recht, die Gerichte der Freien Stadt Danzig anzurufen. 441 Als „Regel des modernen Völkerrechts“ bezeichnet in Arbitration Tribunal constituted by the Government of the French Republic and the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization to consider the question of the tax regime governing pensions paid to retired UNESCO officials residing in France vom 14. Januar 2003, United Nations Juridicial Yearbook 2001 421, S. 441 ( Rn. 82). 442 Vgl. ILC, Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries, Adopted at its 58th session, submitted to GA as part of the Commission’s Report (A/61/10), Art. 1 Rn. 4. Zur individualrechtlichen Qualität der international verankerten Menschenrechte HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 2; Kälin/ Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 33, 100 ff.; Krieger, Funktionen von Grund- und Menschenrechten, in: EMRK/GG Konkordanzkommentar, Rn. 10; Breuer, Die Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 41; Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 324; Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 560.

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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(IGH) in seinem Urteil im Fall LaGrand dar.443 In dem Verfahren zwischen Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (USA) ging es um die Brüder Walter und Karlheinz LaGrand, die wegen eines Banküberfalls mit Todesfolge im Jahr 1982 in den USA inhaftiert und zur Todesstrafe verurteilt wurden.444 Da es sich um deutsche Staatsbürger handelte, hätten die amerikanischen Behörden auf der Grundlage des Wiener Übereinkommen über Konsularische Beziehungen (WÜK) das deutsche Konsulat über den Vorgang informieren und so die Gewährung konsularischen Beistands ermöglichen müssen. Vor dem IGH machte Deutschland nicht nur die Verletzung eigener völkerrechtlicher Rechte geltend, sondern führte auch eine Verletzung der aus Art. 36 WÜK hervorgehenden völkerrechtlichen Individualrechte der Brüder LaGrand an.445 Der IGH folgte dieser Argumentation und stellte neben der Verletzung der Rechte des deutschen Staates auch eine Verletzung der völkerrechtlichen Rechtspositionen der Brüder LaGrand fest.446 b) Nachweis Das LaGrand-Urteil gilt als wichtiger Meilenstein für die Rechtsstellung des Individuums im Völkerrecht.447 Die Vorgehensweise des Gerichtshofes bei der Auslegung der Konsularrechtskonvention wurde jedoch auch kritisiert.448 Denn bei der Identifizierung eines völkerrechtlichen Individualrechts ist darzulegen, dass die in einer Norm begründete Rechtsposition tatsächlich einem Individuum zugeordnet 443 IGH, LaGrand Case (Germany v. United States of America), Urteil vom 27. Juni 2001, ICJ Rep. 2001 466 = ILM 40 (2011) 1069, dt. Übersetzung EuGRZ 2001, 287. Mit dem LaGrand-Urteil sei „die bisherige Trennung zwischen individualschützenden Menschenrechtsnormen einerseits und sonstigen zwischenstaatlichen Regeln“ zu überdenken, so Tams, Das LaGrand-Urteil, Juristische Schulung (2002) 324, S. 326. 444 Karlheinz LaGrand wurde am 24. Februar 1999 hingerichtet, trotz Anordnung einstweiliger Maßnahmen durch den IGH (Anordnung vom 3. März 1999, ICJ Reports 1999, S. 9) wurde auch Walter LaGrand am 3. März 1999 hingerichtet. 445 „den konsularischen Posten des Entsendestaats auf Verlangen des Betroffenen unverzüglich […] unterrichten“ Art. 36 Abs. 1 lit. b WÜK. 446 Ähnlich zuvor bereits IAGMR, The Right to Information on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of the Due Process of Law, Gutachten vom 01. Oktober1999, OC16/99, Series A No. 16 = HRLJ 2000, S. 24 ff.; siehe Stirling-Zanda, Obtaining judicial enforcement of individual conventional rights, AdV 42 (2004) 184. Der IGH bestätigte seine Rechtsprechung in IGH, Avena and other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Urteil vom 31. März 2004, ICJ Rep. 2004 12. 447 Vgl. Aceves, International Decisions, AJIL 96 (2002) 210, S. 217; Mennecke/Tams, The Right to Consular Assistance Under International Law, GYIL 42 (1999) 192, S. 219 – 220; Scheinin, The ICJ and the Individual, ICLR 9 (2007) 123, S. 136; Oellers-Frahm, Die Entscheidung des IGH im Fall LaGrand, EuGRZ 28 (2001) 265; Spiermann, The LaGrand Case and the Individual as a Subject of International Law, ZÖR 58 (2003) 197; Tams, Das LaGrandUrteil, Juristische Schulung (2002) 324, S. 326; Tinta, Due Process and the Right to Life in the Context of the Vienna Convention on Consular Relations, EJIL 12 (2001) 363, S. 364 – 365. 448 Hillgruber, Anmerkung zu IGH-Urteil LaGrand, JZ 57 (2002) 94, S. 96; Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312.

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

ist und damit die Erfüllung der korrelierenden Rechtsposition durch den Staat dem Einzelnen „geschuldet“ ist.449 Damit ist zu begründen, dass das Individuum an der wie von Hohfeld beschriebenen Rechtsbeziehung beteiligt ist und ihm ein Rechtsanspruch auf Respektierung der korrelierenden Rechtspflicht zukommt.450 Diesem Nachweis kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu, weil das Völkerrecht anders als innerstaatliches Rech im Regelfall gerade nicht den Einzelnen berechtigt und verpflichtet, sondern noch immer vorrangig Rechtspositionen für Staaten begründet.451 Über die Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Individuum dennoch als durch das Völkerrecht direkt berechtigt anzusehen ist, besteht bisher keine Einigkeit. In LaGrand stellte der IGH vorrangig auf die in Art. 31 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVK) genannten Auslegungsmethoden ab.452 Seiner Ansicht nach war der Wortlaut des Art. 36 WVK hinreichend klar und ließ im Kontext gesehen keinen Zweifel daran, dass er auch Rechte des Individuums begründet.453 Damit folgte die Mehrheit der Richter der Auffassung Bruno Simmas, der im mündlichen Verfahren für Deutschland auftrat und die individuelle Berechtigung aus der Norm für offensichtlich hielt.454 Für die Richter Shi und Oda war die Begründung individueller Rechte durch die WÜK dagegen keinesfalls eindeutig. Insbesondere Shi kritisierte in einem Sondervotum, dass der Gerichtshof hauptsächlich auf den Wortlaut der Vorschrift abstellte.455 Seiner Ansicht nach stimmte dieser gerade nicht mit Zweck und Kontext der Konvention überein, da es sich bei der WÜK um einen Vertrag zur Regelung des Konsularrechts als einen klassischen Bereich zwischenstaatlicher Beziehungen handelte.456 Da die allgemeinen völkerrechtlichen Auslegungsregeln nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führten, müsse wie in Art. 32 WVK vorgesehen auf die Umstände des Vertragsschlusses abgestellt werden. In den 449 Vgl. Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 57 – 58; Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 777; Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 44; Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 182. 450 Vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 422; ähnlich Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 33. 451 Ob zumindest im Bereich der Menschenrechte eine Vermutung zur individuellen Berechtigung besteht, vgl. Gutike, Völkerrechtliche Verträge als Grundlage von Rechten und Pflichten der Individuen 1973, S. 96; Spiermann, The LaGrand Case and the Individual as a Subject of International Law, ZÖR 58 (2003) 197, S. 201; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 243. 452 Vom 23. Mai 1969, BGBl. 1985 II S. 927, UNTS Vol. 1155, S. 331. 453 IGH, LaGrand Case (Germany v. United States of America), Urteil vom 27. Juni 2001, ICJ Rep. 2001 466, Rn. 77. 454 Bruno Simma für die BRD vor dem IGH, verbatim record 2000/26 (13. November 2000): „[…] it is difficult to see, Mr. President, why something that looks like an individual right, feels like an individual right and smells like an individual right should be anything else but an individual right.“ 455 Separate Opinion of Judge Shi, S. 518 – 524. 456 Ebd., S. 524.

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dokumentierten Diskussionen der Staatenvertreter bei der Aushandlung der Konvention sei offen geblieben, ob der Einzelne ein individuelles Recht auf Information des Konsulats haben sollte. Damit könne Art. 36 WÜK keine Individualrechte auf völkerrechtlicher Ebene begründen.457 Anhand dieser unterschiedlichen Auffassungen wird deutlich, dass das Ergebnis der Individualrechtsanalyse stark von der Gewichtung der völkerrechtlichen Auslegungsmethoden und dem völkerrechtlichen Vorverständnis abhängt. Für den Nachweis eines völkerrechtlichen Individualrechts kommt es insbesondere darauf an, dass die in Frage stehende Norm hinreichend konkret formuliert ist und der Einzelne als Inhaber der völkerrechtlichen Rechtsposition erkennbar wird. Wenn in einem Text von „Rechten“ einer bestimmten Person bzw. „seinen Rechten“ die Rede ist, so ist dies ein starkes Indiz für das Vorliegen individueller Rechte.458 Darüber hinaus muss die korrespondierende Verhaltenspflicht unbedingt formuliert und darf nicht an Voraussetzungen geknüpft sein, die nicht in der Rechtsmacht des Berechtigten liegen.459 So waren die USA im Fall LaGrand etwa unmittelbar auf der Grundlage der WÜK zu den darin vorgesehenen Maßnahmen verpflichtet, diese standen nicht unter dem Vorbehalt weiterer innerstaatlich zu schaffender Voraussetzungen.460 Auch die Dispositionsbefugnis des Einzelnen ist ein Indiz für die Begründung individueller Rechte.461 Im Fall LaGrand ergab sich die Pflicht des Aufenthaltsstaats zur Information des Konsulats gemäß Art. 36 WÜK etwa erst auf Verlangen des Einzelnen. Für eine direkte Berechtigung des Individuums sprach auch, dass jeder Inhaftierte über seine Rechte zu informieren war.462 Zusammengenommen lassen diese Indizien im Zusammenhang mit Art. 36 WÜK auf eine Intention der vertragsschließenden Parteien schließen, individuelle Rechte des Einzelnen unmittelbar auf der völkerrechtlichen Ebene zu begründen.463

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Dissenting Opinion of Judge Oda, S. 525 – 540. Siehe Art. 36 WÜK, auch Art. 9 des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus vom 9. Dezember 1999, enthalten in GV Res. 54/109 vom 9. Dezember 1999. 459 Vgl. Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 133; Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312, S. 318; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 441 – 468; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 41. Dieses Kriterium veranlasste das BVerfG, keine Individualansprüche auf Wiedergutmachung aus Art. 3 des IV. Haager Abkommens anzunehmen, vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. August 2013, 2 BvR 2660/ 06, Rn. 46 (dazu unten). 460 IGH, LaGrand Case (Germany v. United States of America), Urteil vom 27. Juni 2001, ICJ Rep. 2001 466, Rn. 77. 461 Vgl. Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 45. 462 Art. 36 Abs. 1 lit. b WÜK. Ähnlich Art. 9 Abs. 3 Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus. 463 So auch Tinta, Due Process and the Right to Life in the Context of the Vienna Convention on Consular Relations, EJIL 12 (2001) 363, S. 363 – 364; Oellers-Frahm, Die Entscheidung des 458

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

Wo eine solche Intention der vertragschließenden Parteien nicht nachzuweisen ist, ist die Begründung individueller Rechte keinesfalls ausgeschlossen.464 Völkerrechtliche Instrumente unterliegen nach Rechtsprechung des IGH einer ständigen Entwicklung und sind gemäß der zum Zeitpunkt der Anwendung vorherrschenden Auffassung des Völkerrechtssystems auszulegen.465 Insbesondere im Menschenrechtsbereich legen die Gerichte völkerrechtliche Verträge dynamisch-evolutiv aus, was zunehmend zu einer Vermutung für die Begründung weitreichender individueller Rechtspositionen führt.466 Weil die Staaten aber „Herren der Verträge“ bleiben und ihre Zustimmung zu völkerrechtlichen Pflichten weiterhin Grundlage ihrer Völkerrechtsbindung ist, darf sich die Auslegung des Völkerrechts durch die Gerichte nicht in unangemessener Weise vom staatlichen Konsens lösen.467 Bei der Identifizierung von völkerrechtlichen Individualrechten ist dies insbesondere bei solchen Verträgen zu beachten, deren vorrangiger Zweck nicht menschenrechtlicher Art ist.468 Bei völkergewohnheitsrechtlichen Normen ist darauf abzustellen, ob die Staatenpraxis und die sie tragende Rechtsüberzeugung (opinio iuris) auf einen individualrechtlichen Gehalt schließen lassen.469 c) Durchsetzbarkeit Sollen völkerrechtliche Individualrechte die Stellung des Einzelnen gegenüber Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten nachhaltig stärken, ist es wichtig, sich über die Kriterien für den Nachweis völkerrechtlicher Individualrechte zu verständigen.470 Ein besonders strittiger Punkt liegt darin, ob von einem „echten“ völkerrechtlichen Individualrecht nur dann auszugehen ist, wenn dieses auch „durchIGH im Fall LaGrand, in: Marauhn, Rechtsstellung des Menschen im Völkerrecht 2003, S. 27: Tams, Das LaGrand-Urteil, Juristische Schulung (2002) 324, S. 324. 464 Breuer, Die Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 98. 465 IGH, Legal Consequences for States of the Contitiued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Gutachten vom 21. Juni 1971, ICJ Rep. 1971 1971 16, Rn. 53. 466 Teilweise auch pro homine-approach, vgl. Fitzmaurice, Interpretation of Human Rights Treaties, in: Shelton, Handbook of International Human Rights Law 2013, S. 739; siehe auch Larsen, A ,principle of humanity‘ or a ,principle of human-rightism‘?, in: Larsen u. a., Searching for a ,Principle of Humanity‘ 2012, S. 23. 467 Vgl. Krieger, Positive Verpflichtungen unter der EMRK, ZaöRV 74 (2014) 187, S. 200. 468 Dies kritisiert Grzeszick am LaGrand-Urteil, das schließlich dazu führte, dass die USA sich aus dem Zusatzprotokoll zur WÜK zurück zogen, welches die Zuständigkeit des IGH für die mit der Konvention in Verbindung stehenden Streitigkeiten begründet, siehe Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312, S. 338. 469 Vgl. Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 773. 470 Bisher existiert noch keine „völkerrechtliche Schutznormlehre“, vgl. Dörr, „Privatisierung“ des Völkerrechts, JZ 60 (2005) 905, S. 906. Zur Übertragbarkeit europarechtlicher oder innerstaatlicher Methoden Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 133 – 134.

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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setzbar“ ist (ubi ius, ibi actio).471 Gemeint ist damit zumeist, dass ein völkerrechtliches Verfahren zur Verfügung stehen soll, in dem das Individuum selbstständig seine Rechtspositionen gegenüber dem Staat geltend machen kann.472 Dies ist zweifelsfrei wünschenswert, um die Wirksamkeit der Rechtsposition zu erhöhen.473 Als konstitutives Element taugt eine derart verstandene Durchsetzbarkeit zumindest für einen völkerrechtlichen Begriff des Individualrechts aber nicht.474 Denn zum einen handelt es sich bei Völkerrecht nach wie vor um eine vergleichsweise wenig formalisierte Rechtsordnung, die selbst in den zwischenstaatlichen Beziehungen noch viel Gestaltungsspielraum aufweist. Auch für die Durchsetzung der völkerrechtlichen Rechte der Staaten existieren nur im Ausnahmefall formelle Durchsetzungsverfahren. Nicht einmal die Urteile des IGH sind mit zentralisierten Zwangsmitteln durchsetzbar. Dennoch handelt es sich bei den gegenseitigen Rechten der Staaten um „echte“ völkerrechtliche Rechte.475 Zum anderen würde die Durchsetzbarkeit als konstitutives Element völkerrechtlicher Individualrechte dort zu Uneinheitlichkeit führen, wo Staaten zwar auf vertraglicher Grundlage entsprechende Verpflichtungen zum Schutz der Menschenrechte übernommen haben, sich aber (noch) nicht alle Vertragsparteien den ebenfalls eingerichteten Individualbeschwerdeverfahren unterworfen haben.476 Wenn solche Verfahren erst zu einem

471 So Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312, S. 328; Herdegen, Völkerrecht 2013, S. 68. Wo keine Durchsetzungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, wird teilweise von „unvollkommenen“ bzw. „imperfekten“ Rechten gesprochen, vgl. Fleck, Zur Rolle des einzelnen im Völkerrecht, in: FS Klaus Dau 1999, S. 78 – 79; Lauterpacht, International Law and Human Rights 1968, S. 34; Aldrich, Individuals as Subjects of International Humanitarian Law, in: FS Krzysztof Skubiszewski 1996, S. 854 – 856 und Drost, Human Rights as Legal Rights 1965, S. 224 – 228. 472 Vgl. Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312; Herdegen, Völkerrecht 2013, S. 68. 473 Clapham, Human Rights Obligations of Non-State Actors 2006, S. 74; Trindade, The Procedural Capacity of the Individual as Subject of International Law, in: FS Karel Vasak 1999, S. 543; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 425. 474 So auch Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 234; Breuer, Die Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 99 ff.; Dörr, „Privatisierung“ des Völkerrechts, JZ 60 (2005) 905, S. 906; Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 224; Eckardt, Die Entwicklung des Individualrechtsschutzes im internationalen Investitionsschutzrecht 2014, S. 153; Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 41; Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 137. 475 Bleckmann, The Subjective Right in International Public Law, GYIL 28 (1985) 144, S. 144 – 146, S. 159 – 162; vgl. auch die Verwendung des Rechtebegriffs in der Kommentierung der ILC zu den Artikeln der Staatenverantwortlichkeit (ILC, Articles on the Responsibility of States, with Commentaries, adopted at its 53rd session, submitted to GA as part of the Commission’s Report, UN Doc. A/56/10 vom 9. Juni 2001). 476 Gegen eine solche „gespaltene Auslegung“ auch Breuer, Die Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 100.

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

späteren Zeitpunkt eingerichtet werden, würde dies einer Veränderung der zugrundeliegenden vertraglichen Struktur gleichkommen. Allerdings spricht überall dort, wo dem Einzelnen auf völkerrechtlicher Ebene die Möglichkeit der Beschwerde eingeräumt wird, viel für das Vorliegen völkerrechtlicher Individualrechte (ubi actio/remdium, ibi ius).477 Denn damit wird unterstrichen, dass der Einzelne an der wie von Hohfeld beschriebenen Rechtsbeziehung beteiligt ist und ihm die Erfüllung einer Rechtspflicht „geschuldet“ wird. Ihm wird neben dem Anspruch auf das Verhalten des Staates auch die Befugnis eingeräumt, zur Geltendmachung dieses Anspruchs ein völkerrechtliches Verfahren in Gang zu setzen.478 In noch größerem Maße ist dort von völkerrechtlichen Individualrechten auszugehen, wo dem Einzelnen aus der Verletzung völkerrechtlicher Rechtspositionen durch Staaten völkerrechtliche Sekundäransprüche entstehen und diese von einem Gericht festgestellt werden können.479 Dass vielfach Durchsetzungsmechanismen für völkerrechtliche Individualrechte und die aus ihrer Verletzung entstehenden Sekundäransprüche fehlen, ist auf die Besonderheiten der Völkerrechtsordnung zurückzuführen. Darin sind die Staaten sowohl Rechtsetzer als auch Rechtsunterworfene. Die völkerrechtliche Rechtsstellung des Individuums ist vom völkerrechtlichen Rechtsetzungsprozess und damit von den Staaten abhängig, die insofern als „gatekeeper“ agieren.480 Wenn völkerrechtliche Individualrechte jedoch einmal begründet sind, können sie nicht ohne Weiteres wieder zurückgenommen werden.481 Insbesondere im Bereich des Menschenrechtsschutzes gehören einige völkerrechtliche Individualrechte heute auch zum Bestand des zwingenden Völkerrechts (ius cogens).482 477 So Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 234; Dörr, „Privatisierung“ des Völkerrechts, JZ 60 (2005) 905, S. 906; Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 131. Eine Ausnahme soll nach Auffassung von Schlemmer-Schule beim Inspection Panel der Weltbank gelten, wo das Beschwerderecht ausdrücklich nicht zur Durchsetzung individueller Rechte dient, sondern eine Überprüfung der Einhaltung der internen Operational Guidelines auslöst, vgl. Schlemmer-Schulte, The World Bank Inspection Panel, in: Blokker/Schermers, Proliferation of International Organizations 2001, S. 534 – 535. 478 Insofern wird auch von einer „Bewehrung“ der ursprünglichen Rechtsposition mit einer oder mehreren weiteren assoziierten Rechtspositionen gesprochen, siehe Wellman, ATheory of Rights 1985, S. 91 ff.; Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 140 ff. Siehe dazu auch unten Kapitel E.I. 479 Ubi responsibilitas, ibi jus, vgl. Pellet, The Definition of Responsibility in International Law, in: Crawford u. a., Law of International Responsibility 2010, S. 3; Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 45; zu individuellen völkerrechtlichen Sekundäransprüchen siehe sogleich in diesem Kapitel unter 3. 480 Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 25. 481 Siehe zur Beendigung von völkerrechtlichen Verträgen Art. 54 ff. WVK. 482 McCorquodale, The Individual and the International Legal System, in: Evans, International Law 2010, S. 290. Zur Unterscheidung von Menschenrechten und „einfachen“ völkerrechtlichen Individualrechten Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 387 – 418; auch

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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Die Errichtung wirksamer Beschwerdeverfahren setzt jedoch die Bereitschaft der Staaten voraus, sich diesen zu unterwerfen.483 Gerade weil die Durchsetzbarkeit jedem Individualrecht aber „intentional zu eigen“ ist484, ist die Forderung nach Einrichtung entsprechender Verfahren bei Vorliegen völkerrechtlicher Individualrechte sehr stark.485 Die entsprechenden Normen erfordern zumindest langfristig die Eröffnung eines Durchsetzungsweges auf internationaler Ebene, wenn innerstaatliche Verfahren keine effektive Beschwerdemöglichkeit bereitstellen.486 Für den Einzelnen besteht im Regelfall schließlich auch die Möglichkeit, seine Rechtspositionen gegenüber dem Staat im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsordnung geltend zu machen. Welche Rolle dabei völkerrechtlichen Individualrechten zukommt, ist grundsätzlich dem innerstaatlichen Recht überlassen.487 Die Beachtung völkerrechtlicher Individualrechte kann darüber hinaus auch auf dem Wege des diplomatischen Schutzes durch den Heimatstaat gegenüber anderen Staaten eingefordert werden.488 3. Individuelle völkerrechtliche Sekundäransprüche Wenn dem Einzelnen individuelle Primäransprüche auf der Grundlage des Völkerrechts zustehen, so stellt sich die Frage, ob ihm aus der Verletzung solcher Rechte auch völkerrechtliche Sekundäransprüche erwachsen.489 Denn grundsätzlich ist jedes Völkerrechtssubjekt für die ihm zurechenbaren Verletzungen seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen verantwortlich.490 Im Rahmen der Staatenverantwortlichkeit entsteht aus einer Rechtsverletzung eine sekundäre Rechtsbeziehung zwischen dem verletzenden Staat und dem verletzten Staat, die insbesondere eine Pflicht zur Wiedergutmachung umfasst.491 schon Stirling-Zanda, Obtaining judicial enforcement of individual conventional rights, AdV 42 (2004) 184, Fn. 11. 483 Vgl. Shelton, Remedies in International Human Rights Law 2015, S. 21. 484 Vgl. Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 526. 485 Vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 438. 486 Vgl. Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 130. 487 Die Anforderungen an den Begriff einer individuellen Rechtsposition im innerstaatlichen Recht können von den völkerrechtlichen abweichen; vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 431; Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 311 ff. 488 IGH, Barcelona Traction, Lights and Power Co. Ltd (Belgium v. Spain), Urteil vom 5. Februar 1970, ICJ Rep. 1970 3, S. 38 f.; ILC, Draft Articles on Diplomatic Protection with commentaries, adopted at its 58th session, submitted to GA as part of the Commission’s Report (A/ 61/10). 489 Das verletzte Recht und der Anspruch, den die Rechtsverletzung auslöst, sind zu trennen, vgl. Funke, Perspektiven subjektiv-rechtlicher Analyse im öffentlichen Recht, JZ 70 (2015) 369, S. 371 – 372. 490 Ständiger Internationaler Gerichtshof, Factory of Chorzów, PCIJ Rep. 1928, 29. 491 Kodifiziert durch ILC, Articles on the Responsibility of States, with Commentaries, adopted at its 53rd session, submitted to GA as part of the Commission’s Report, UN Doc. A/56/ 10 vom 9. Juni 2001 (im Folgenden ARS), Art. 28 ff.; sowie ILC, Articles on the Responsibility

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B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

In der Literatur wird zunehmend versucht, das Konzept der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit auch auf Individuen zu erweitern. Danach sollen die aus völkerrechtlicher Verantwortlichkeit entstehenden sekundären Rechtspflichten dem Individuum geschuldet sein, wenn die zugrunde liegende völkerrechtswidrige Handlung dessen individuelle Primärrechte verletzt.492 Neben der Anerkennung „echter“ völkerrechtlicher Individualrechte ist dafür vorauszusetzen, dass der Inhaber des Primäranspruchs identisch ist mit dem Inhaber des aus einer Verletzung resultierenden Sekundäranspruchs.493 Insbesondere Letzteres muss sich mit Blick auf Individuen erst noch durchsetzen, weil der Einzelne im Völkerrecht traditionell nicht unmittelbar auftrat, sondern durch seinen Heimatstaat „mediatisiert“ wurde.494 Der „Vattelschen Fiktion“ zufolge wird eine Verletzung der Rechte einer natürlichen oder juristischen Personen als eine Verletzung der Rechte des Heimatstaates angesehen und kann durch diesen auf diplomatischem Wege geltend gemacht werden.495 Nach traditioneller Auffassung ist der Heimatstaat der alleinige Inhaber des völkerrechtlichen Sekundäranspruches. Mit der zunehmenden „Emanzipierung“ des Einzelnen von seinem Heimatstaat und der Ausweitung völkerrechtlicher Individualrechte scheint die Anerkennung eines eigenen völkerrechtlichen Sekundäranspruchs des Individuums allerdings nur folgerichtig.496 Im Bereich des völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes etwa besteht ein breiter Konsens, dass dem Einzelnen als Inhaber des Primäranspruchs auf Achtung, Gewährleistung und Schutz seiner Rechte im Fall einer Rechtsverletzung auch individuelle Sekundärrechte gegenüber dem Verletzerstaat zukommen.497 Diese beof International Organizations, with Commentaries. Report of the International Law Commission, Sixty-third session (24 April – 3 June and 4 July – 12 August 2011), Yearbook of the International Law Commission, 2011, vol. II, Part Two (im Folgenden ARIO). 492 Z.B. Fischer-Lescano, Subjektivierung völkerrechtlicher Sekundärregeln, AdV 45 (2007) 299, S. 303; Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 773; Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 735; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 371; Seegers, Das Individualrecht auf Wiedergutmachung 2005, S. 197. 493 Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 153. 494 Ablehnend immer noch Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. August 2013, 2 BvR 2660/06, Rn. 46; ebenso Bundesgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 2016, III ZR 140/15, Rn. 16. 495 Vgl. Vermeer-Künzli, As if: The Legal Fiction in Diplomatic Protection, EJIL 18 (2007) 37, S. 66; Doehring, Diplomatischer Schutz, in: Ress u. a., Der diplomatische Schutz im Völker- und Europarecht 1996, S. 15. 496 Siehe Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 773; Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 735; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 371. 497 HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 15 – 17; Shelton, Remedies in International Human Rights Law 2015, S. 199 ff.; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 371; Seegers, Das Individualrecht auf Wiedergutmachung 2005, S. 197; Traßl, Die Wiedergutmachung von Menschenrechtsverletzungen im Völkerrecht

II. Die Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“

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stehen im Regelfall aus einem Recht auf Abhilfe (effektive Beschwerdemöglichkeit) und einem Anspruch auf Wiedergutmachung und können teilweise bereits vor regionalen Menschenrechtsgerichtshöfen durchgesetzt werden.498 In den „Grundprinzipien und Richtlinien über das Recht auf Abhilfe und Wiedergutmachung für Opfer schwerer Verletzungen internationaler Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts“ hat die Generalversammlung das Individuum ebenfalls als Beteiligten der sekundären Rechtsbeziehung angesehen, die aus der Verletzung völkerrechtlicher Primärnormen entsteht.499 Auch der IGH hat in einem Gutachten über die rechtlichen Konsequenzen des Mauerbaus in den besetzten palästinensischen Gebieten aus der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Israels eine Verpflichtung zur Entschädigung der betroffenen Einzelpersonen abgeleitet.500 Der Inhalt der völkerrechtlichen Pflicht zur Wiedergutmachung gegenüber Individuen sei anhand der völkergewohnheitsrechtlich geltenden allgemeinen Grundsätze zu bemessen und umfasse Restitution sowie Schadensersatz.501 Andererseits vertreten beispielsweise deutsche Gerichte weiterhin, dass aus der Verletzung des humanitären Völkerrechts keine individuellen Sekundäransprüche entstehen.502 Zuletzt hat dies der Bundesgerichtshof im Zusammenhang mit der Bombardierung eines Tanklasters mit zahlreichen Toten im Rahmen des NATOgeführten ISAF-Einsatzes der Bundeswehr in Afghanistan wiederholt.503 Völkerrechtliche Schadensersatzansprüche wegen völkerrechtswidrigen Handlungen eines Staates gegenüber fremden Staatsangehörigen stünden grundsätzlich weiterhin nur dem Heimatstaat zu.504 Interessant ist, dass die Gerichte zwar einen Primäranspruch des Einzelnen auf „Einhaltung der Verbote des humanitären Völkerrechts“ aner1994, S. 57; lediglich auf der Grundlage der Menschenrechtskonventionen bestehend nach Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 214 – 215. Siehe auch die Vorschriften über gerechte Entschädigung z. B. in Art. 41 EMRK. 498 Art. 2 Abs. 3 IPbpR, Art. 13 EMRK, siehe HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 15 – 17. 499 Vgl. Kintzel, Das Recht der Opfer schwerer Menschenrechtsverletzungen und schwerer Verletzungen des internationalen humanitären Völkerrechts auf Wiedergutmachung, MenschenRechtsMagazin (2007) 40, S. 40 – 41. 500 IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004 136, Rn. 152 f. 501 Ebd.; siehe dazu Thiele, Der Schutz der Menschenrechte durch den IGH, AdV 51 (2013) 1, S. 40; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 159. 502 Siehe dazu Hofmann, Victims of Violations of International Humanitarian Law, in: FS Christian Tomuschat 2006, S. 356; Achten, Compensation Claim of Individuals for Violations of Rules on Conduct of Hostilities, HVR (2015) 34, S. 34. 503 Bundesgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 2016, III ZR 140/15. 504 Ebd., amtlicher Leitsatz a). Das hatte das Bundesverfassungsgericht 2013 schon festgestellt und ebenfalls individuelle Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche von serbischen Staatsangehörigen im Zusammenhang mit der Zerstörung der Brücke von Varvarin durch NATO-Kampfflugzeuge im Rahmen der Luftoperation „Allied Force“ verneint, siehe Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. August 2013, 2 BvR 2660/06, Rn. 41, 46 – 47.

102

B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

kennen.505 Ein Individualanspruch auf Schadensersatz ergebe sich „ungeachtet der stetig fortschreitenden Entwicklung auf der Ebene des Menschenrechtsschutzes“ und „einer partiellen Völkerrechtssubjektivität des Einzelnen“ jedoch nicht, die Schadensersatzansprüche stünden „grundsätzlich weiterhin nur dem Heimatstaat zu.“506 Mittelbar werde dem geschädigten Individuum internationaler Schutz gewährt, „indem sein Heimatstaat im Wege des diplomatischen Schutzes sein eigenes Recht darauf geltend macht, dass das Völkerrecht gegenüber seinen Staatsangehörigen beachtet wird.“507 Insofern vertreten die Gerichte eine „Trennungslösung“508, nach der die Inhaberschaft der völkerrechtlichen Primär- und Sekundäransprüche auseinander fallen. Im Bereich des humanitären Völkerrechts wird das traditionell damit begründet, dass die Aushandlung eines Friedensvertrages den Staaten obliege und darin auch abschließend alle Fragen des Schadensersatzes und der Wiedergutmachung zu regeln sind.509 Rechtsdogmatisch überzeugender ist es jedoch, mit der Anerkennung individueller Primärrechte auf der Grundlage des humanitären Völkerrechts im Falle ihrer Verletzung auch von resultierenden sekundären Individualansprüchen aus der völkerrechtlichen Verantwortung auszugehen.510 In diesem Sinne ist der IGH im Fall LaGrand davon ausgegangen, dass Deutschland sowohl seine eigenen Rechte als auch die seiner Staatsangehörigen gegenüber den USA geltend machte.511 Die Anerkennung eines individuellen völkerrechtlichen Sekundäranspruchs schließt schließlich nicht grundsätzlich aus, dass auch der Heimatstaat in seinen Rechten verletzt wurde und ihm aus der völkerrechtlichen Verantwortung des anderen Staates ebenfalls eigene Sekundäransprüche erwachsen.512 Im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen kommt dagegen selbst eine im Rahmen des Staatenbeschwerdeverfahrens erwirkte Wiedergutmachung allein

505

BGH-Urteil vom 6. Oktober 2016 (Fn. 503), Rn. 16. Ebd.; ebenso BVerfG, Beschluss vom 13. August 2013 (Fn. 504), Rn. 46. 507 BGH-Urteil vom 6. Oktober 2016 (Fn. 503), Rn. 16. 508 Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 157. 509 Vgl. Abdelrehim, Das Recht des Individuums auf Wiedergutmachung nach humanitärem Völkerrecht, HVR (2013) 178, S. 179; Matthiesen, Wiedergutmachung für Opfer internationaler bewaffneter Konflikte 2012, S. 57 ff. 510 Dies ist nach Auffassung von Oliver Dörr eine „rechtsdogmatisch zwingende Konsequenz“, vgl. Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 773, ähnlich Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 744. 511 IGH, LaGrand Case (Germany v. United States of America), Urteil vom 27. Juni 2001, ICJ Rep. 2001 466, Rn. 77. 512 Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 160. Siehe auch Art. 19 der ILC-Articles on Diplomatic Protection (adopted at its 58th session, submitted to GA as part of the Commission’s Report, UN Doc. A/61/10) sowie IGH, Diallo (Guinea v. Democratic Republic of the Congo) (Compensation owed by the Democratic Republic of the Congo to the Republic of Guinea), Urteil vom 19. Juni 2012, ICJ Rep. 2012 324, Rn. 57. 506

III. Fazit

103

dem verletzten Individuum zugute („for the benefit of the individual victims“).513 Das staatliche Beschwerderecht existiert damit nur komplementär zu dem Individualanspruch des Einzelnen und wird vor allem dann relevant, wenn dem Individuum keine eigenen Mittel zur Durchsetzung seiner Rechte zur Verfügung stehen.514 4. Zusammenfassung Dem Einzelnen kommt eine eigenständige völkerrechtliche Rechtsstellung „jenseits des Staates“ dort zu, wo er Träger individueller völkerrechtlicher Rechtspositionen ist und ihm die Erfüllung der korrelierenden Rechtspflichten „geschuldet“ wird. Im Verhältnis zu Staaten erwachsen dem Individuum derartige Rechtspositionen nicht mehr allein auf der Grundlage völkerrechtlicher Menschenrechtsverträge, sondern auch im nicht-menschenrechtlichen Bereich und auf der Grundlage des Völkergewohnheitsrechts. Dieser Befund steht im Einklang mit einer Neuausrichtung des Völkerrechts, die auch als „Humanisierung“ beschrieben wird.515 Nach Auffassung der Richter des Internationalen Strafgerichtshofs wird dabei die auf die Staatensouveränität ausgerichtete Herangehensweise an das Völkerrecht zunehmend durch eine individuumsorientierte Perspektive ersetzt: „[a] State-sovereignty-oriented approach has been gradually supplanted by a human-beingoriented approach. Gradually the maxim of Roman law hominum causa omne jus constitutum est (all law is created for the benefit of human beings) has gained a firm foothold in the international community as well.“ 516

Damit ist auch die zweite Voraussetzung für eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des Organisationsrechts erfüllt.

III. Fazit Die große Bandbreite an Zuständigkeiten und Kompetenzen internationaler Organisationen sowie die sich wandelnde Rechtsstellung des Einzelnen „jenseits des Staates“ legen es nahe, dass zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des Organisationsrechts eine eigenständige 513

EGMR, Zypern gegen Türkei, Urteil (Gerechte Entschädigung) vom 12. Mai 2014 (Große Kammer), 25781/94, Rn. 46. 514 Vgl. Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 744. 515 Z.B. Meron, The Humanization of International Law 2006, S. xv; Trindade, International Law for Humankind 2010, S. 3; siehe dazu auch Kapitel E.III. 516 ICTY, Appeals Chamber, Dusko Tadic a/k/a „Dule“, Decision on the Defense Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction vom 2. Oktober 1995, IT-94-1-AR72, ILM 35 (1996), S. 35, Rn. 97.

104

B. Die Voraussetzungen individueller Rechtspositionen

Rechtsbeziehung ohne Vermittlung durch den Staat entsteht. Denn bei der Wahrnehmung ihrer Zuständigkeiten genießen internationale Organisationen einen internationalen Status und agieren unabhängig von den Staaten.517 Ihre inneren Angelegenheiten liegen nicht im Anwendungsbereich einer innerstaatlichen Rechtsordnung.518 Die Organisationen unterstehen direkt dem Völkerrecht und setzen das für ihre Aufgabenerfüllung notwendige weitere Recht selbst.519 Dies gilt auch dann, wenn ihnen im Interesse des internationalen öffentlichen Gemeinwohls Befugnisse über Individuen übertragen werden, die mit der Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt einhergehen.520 Gleichzeitig beschränkt sich die Rechtsstellung des Einzelnen heute nicht mehr auf das innerstaatliche Recht; das Individuum kann Träger völkerrechtlicher Rechtspositionen sein.521 Mit den zunehmenden Auswirkungen des Handelns internationaler Organisationen auf den Einzelmenschen liegt es daher nahe in den Blick zu nehmen, inwiefern völkerrechtliche Individualrechte mit den rechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen korrelieren und ob daraus eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des Organisationsrechts entsteht.522 Dafür werden im Folgenden die für internationale Organisationen verbindlichen Rechtsquellen darauf hin untersucht, inwiefern sie für die Beziehung zwischen den Organisationen und Individuen einschlägig sind und ob und in welchem Umfang sie für den Einzelnen individuelle Rechtspositionen begründen.

517 Schmalenbach, International Organizations or Institutions, General Aspects, in: MPEPIL 2010, Rn. 3; Blokker, International Organisations as Independent Actors, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 42. 518 Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81; Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 50. 519 Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1200, 1335. 520 Vgl. Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 517 ff.; Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 327. 521 Damit ist das Individuum heute ebenso wie Staaten und internationale Organisationen gleichzeitig Subjekt mehrerer Rechtsordnungen, vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 49. Auch Cassidy, Emergence of the Individual as an International Juristic Entity, Deakin L. Rev. 9 (2004), S. 535; McCorquodale, The Individual and the International Legal System, in: Evans, International Law 2010, S. 288 f. 522 Zu Individualrechten gegenüber internationalen Organisationen Peters, Das subjektive internationale Recht, JöR 59 (2011) 411, S. 451 und Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 423 – 425. Von der Möglichkeit einer Rechtsbeziehung auch ausgehend Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 559 – 563; Bogdandy/Platise, ARIO and Human Rights Protection, IOLR 9 (2012) 67, S. 73 – 74 und Hey, The World Bank Inspection Panel, Hofstra L. & Pol’y Symp. 2 (1997) 61, S. 63.

C. Die Quellen der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen Internationale Organisationen unterliegen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen rechtlichen Bindungen, die sich vorrangig aus dem völkerrechtlichen Gründungsdokument, weiteren völkerrechtlichen Rechtsquellen und dem von den Organen gesetzten Organisationsrecht ergeben.523 Es stellt sich die Frage, in welchem Umfang diese Rechtsquellen auch die Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen regeln. Dafür werden im Folgenden in Übereinstimmung mit den Referenzgebieten ausgewählte Satzungen internationaler Organisationen (I.), weitere völkerrechtliche Verträge (II.), die Menschenrechtsverpflichtungen internationaler Organisationen (III.) sowie ausgewählte sekundäre Organisationsrechtsakte (IV.) untersucht.

I. Die Satzungen internationaler Organisationen Internationale Organisationen beruhen auf einer völkerrechtlichen Willensübereinkunft zweier oder mehrerer Staaten.524 Die „Verfassungen“ internationaler Organisationen sind zumeist schriftlich in völkerrechtlichen Gründungsverträgen oder Satzungen dargelegt.525 Ihnen kommt insofern eine Doppelnatur526 zu, weil die Mitgliedstaaten einerseits mit dem Abschluss des Vertrages völkerrechtliche Verpflichtungen untereinander eingehen und festlegen, unter welchen Voraussetzungen und in welchem Verfahren der zwischen ihnen verbindliche völkerrechtliche Vertrag 523

Zur Bindung internationaler Organisationen an Völkerrecht IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949 174, S. 174; IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Gutachten vom 6. Juni 1980, ICJ Rep. 1980 89, S. 89; Sands/Klein, Bowett’s Law of International Institutions 2009, Rn. 14 – 034 ff.; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1579. 524 Auch internationale Organisationen können an der Gründung internationaler Organisationen beteiligt sein oder ihnen beitreten. 525 Zu diesem Begriff Ruffert, Zuständigkeitsgrenzen internationaler Organisationen, AdV 38 (2000) 129, S. 168; Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 10. 526 Vgl. Ahlborn, The Rules of International Organizations and the Law of International Responsibility, IOLR 8 (2011) 397, S. 409; Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 10.

106

C. Quellen der Rechtsbeziehung

geändert werden kann.527 Andererseits errichten die Gründungsverträge mit der internationalen Organisation eine neue organisatorische Struktur mit einem eigenen „Organisationswillen“ sowie begrenzten Zuständigkeiten und Befugnissen.528 In der Satzung wird demnach auch das Verhältnis zwischen der Organisation, ihren Organen und den Mitgliedern geregelt. Die Mitgliedstaaten verpflichten sich gegenüber der Organisation etwa zur Zahlung von Mitgliedsbeiträgen und zur Gewährung der notwendige Rechts- und Geschäftsfähigkeit im innerstaatlichen Recht einschließlich der für die Verwirklichung der Organisationsziele erforderlichen Vorrechte und Immunitäten.529 Die internationalen Organisationen wiederum achten die Souveränität ihrer Mitgliedstaaten und erfüllen ihre Aufgaben und Ziele pflichtgemäß.530 Internationale Organisationen sind keine Vertragsparteien ihrer eigenen Gründungsverträge, sondern an diese in einer konstitutionellen Dimension gebunden.531 Weil die Satzungen innerhalb der Organisationsrechtsordnungen höherrangiges Recht darstellen, müssen das von den Organen gesetzte sekundäre Organisationsrecht und deren Verwaltungsentscheidungen damit vereinbar sein.532 Inwiefern bereits die Gründungsdokumente internationaler Organisationen für die Rechtsbeziehung zu Individuen einschlägig sind und individuelle Rechtspositionen begründen, hängt mit der darin vorgesehenen Zuständigkeit der Organisation zusammen. Im Folgenden werden drei Beispiele betrachtet. 1. Die Satzung der Vereinten Nationen In der am 26. Juni 1945 in San Francisco angenommenen Satzung der Vereinten Nationen sind nur wenige Kompetenzen vorgesehen, die eine Beziehung der Organisation zu Individuen begründen. Ausdrücklich genannt werden die Einstellung von Bediensteten für das Generalsekretariat der Organisation gemäß Art. 97 SVN 527

Z.B. Art. 108 SVN, Art. 121 IStGH-Statut, Art. 41 der Satzung des Europarates. StIGH, Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila, Gutachten vom 8. Dezember 1927, PCIJ Series B, No. 14 1927, Rn. 197; IGH, Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Gutachten vom 8. Juli 1996, ICJ Rep. 1996 66, Rn. 25. 529 Z.B. Art. 104 SVN i.V.m. Art. I Abschn. 1 UN-ImmÜ, Art. VIII WTO-Übereinkommen. 530 Z.B. Art. 2 Abs. 7 SVN. 531 Vgl. Ahlborn, The Rules of International Organizations and the Law of International Responsibility, IOLR 8 (2011) 397, S. 459. 532 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1145. Siehe UNDT, Villamoran, Urteil 2011/26 vom12. Juli 2011, Rn. 29: „At the top of the hierarchy of the Organization’s internal legislation is the Charter of the United Nations, followed by resolutions of the General Assembly, staff regulations, staff rules, Secretary-General’s bulletins, and administrative instructions.“ Ebenso UNDT, Hastings, Urteil 2009/030 vom 7. Oktober 2009, Rn. 18; UNDT, Korotina, Urteil 2012/178 vom 16. November 2012, Rn. 31. 528

I. Die Satzungen internationaler Organisationen

107

und die treuhänderische Verwaltung von Hoheitsgebieten gemäß Kapitel XII SVN. Das Treuhandsystem der Vereinten Nationen zielt auf die Förderung der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Unabhängigkeit sowie die Verbesserung der Menschenrechte und Grundfreiheiten in den Treuhandgebieten ab.533 Seitdem 1994 die letzten Gebiete aus der UN-Verwaltung entlassen wurden, findet das Treuhandsystem jedoch keine Anwendung. Die Einstellung von Bediensteten erfolgt bei den Vereinten Nationen dagegen auf regelmäßiger Basis. Die Satzung selbst enthält nur wenige Rechtsvorschriften, die für die dienstrechtlichen Beziehungen zwischen der UN und ihren Bediensteten einschlägig sind und deren Rechtsstellung regeln. Dazu gehört vor allem Art. 8 SVN, auf dessen Grundlage die Organisation bei der Anwartschaft auf Stellen in den Haupt- und Nebenorganen die Gleichberechtigung von Mann und Frau sicherstellen soll. Diese Vorschrift wurde lange Zeit so ausgelegt, dass sie zwar eine rechtliche Verpflichtung der Organisation zur Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes begründet, dessen konkreter Inhalt jedoch durch die Generalversammlung im Rahmen entsprechender dienstrechtlicher Vorschriften zu konkretisieren war.534 Ein individueller Anspruch der Bewerber auf Gleichberechtigung bei der Stellenvergabe oder der Bediensteten bei Beförderungen auf der Grundlage der Satzungsvorschrift wurde dagegen zunächst verneint.535 In neuerer Rechtsprechung leitet das Verwaltungsgericht der Vereinten Nationen jedoch aus dem in Art. 8 SVN enthaltenen Diskriminierungsverbot einen Anspruch der Stellenbewerber auf Gleichbehandlung ab.536 Danach hat zwar niemand einen Anspruch auf eine Einstellung durch die Organisation, Stellenbewerber haben jedoch unmittelbar auf der Grundlage des Art. 8 SVN das Recht, gleichberechtigt für eine ausgeschriebene Stelle in Betracht gezogen zu werden („the right to be fully and fairly considered for the post“).537 Damit kann sich der Einzelne gegenüber der Organisation unmittelbar auf die Vorschrift in der Satzung berufen, die für ihn gemäß der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts einen mit der Rechtspflicht der Organisation korrelierenden individuellen Anspruch begründet.538 533 Art. 76 lit. b u. c SVN. Dazu nahm der Treuhandrat gemäß Art. 87 lit. b SVN auch Petitionen der Bewohner entgegen. Ein individueller Anspruch auf Weiterverfolgung der Beschwerde bestand wohl nicht, sonder lag im politischen Ermessen des Treuhandrates. 534 UNAdT, Mullan, Urteil Nr. 162 vom 10. Oktober 1972, Abs. V: „Article 8 of the Charter is a provision of great historic scope. It marks an orientation towards equality of the sexes which has since been followed in other instruments adopted under United Nations auspices. It contains a rule which is legally binding on United Nations organs. However, responsibility for its implementation falls upon those who are competent to make rules applicable to the staff.“ 535 Ebd., Abs. V. 536 UNDT, Diatta, Urteil Nr. 2015/054 vom 19. Juni 2015, Rn. 88. 537 Ebd., Rn. 88, 125. Dabei handele es sich um ein „Recht fundamentaler Natur.“ 538 Aus dem Wortlaut von Art. 8 SVN allein ergibt sich kein eindeutiger individualrechtlicher Befund: „Die Vereinten Nationen schränken hinsichtlich der Anwartschaft auf alle Stellen in ihren Haupt- und Nebenorganen die Gleichberechtigung von Männern und Frauen nicht ein.“

108

C. Quellen der Rechtsbeziehung

Weitere Zuständigkeiten der Vereinten Nationen über Personen oder Personengruppen sind nicht ausdrücklich in der Satzung angelegt. Insbesondere im Rahmen der Friedenssicherung hat der Sicherheitsrat jedoch Maßnahmen ergriffen, die sich auch auf Einzelpersonen auswirken. Dazu gehören insbesondere die durch Beschlüsse des Sicherheitsrates verhängten Individualsanktionen gegen Terrorverdächtige, die Strafgerichtshöfe für Ruanda und das ehemalige Jugoslawien, die in Konflikt- und Postkonfliktsituationen entsandten Friedensmissionen und die UNTerritorialverwaltungen in Osttimor und im Kosovo.539 Die UN-Charta regelt die aus diesen Maßnahmen resultierende Rechtsbeziehung zwischen der Organisation bzw. ihren Organen und Unterorganen und den davon betroffenen Individuen nicht unmittelbar. Allerdings soll der Sicherheitsrat bei der Erfüllung seiner Aufgaben und Befugnisse gemäß Art. 24 Abs. 2 SVN „im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen“ handeln. Dazu gehört gemäß Art. 1 Abs. 3 SVN auch die Förderung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. Daraus lässt sich zwar eine interne „verfassungsmäßige“ Menschenrechtsbindung der Organe der Organisation und damit auch des Sicherheitsrates begründen.540 Zur Konkretisierung der damit verbundenen Rechte und Pflichten müssen jedoch andere Rechtsquellen, darunter die von der Generalversammlung ausgearbeiteten Menschenrechtsinstrumente und die völkergewohnheitsrechtlichen Menschenrechtsverpflichtungen der Organisation herangezogen werden.541

2. Das Statut des Internationalen Strafgerichtshofs Im Vergleich zur Satzung der Vereinten Nationen regelt das Römische Statut des Internationalen Strafgerichtshofs die Beziehungen zwischen der internationalen Organisation und den ihrer Zuständigkeit unterworfenen Individuen sehr detailliert.542 Dies ist insofern wenig überraschend, weil der Kern der Zuständigkeit des Gerichtshofes in der Ausübung von Gerichtsbarkeit über Einzelpersonen liegt und die Beziehung des Gerichtshofs zu den vor ihm auftretenden Personen damit im Zentrum seines Wirkens steht.543 Zu diesen Personen gehören neben solchen, gegen 539 SR Res. 1988 und 1989 vom 17. Juni 2011 (Sanktionsregime für Al-Quaida und Taliban); SR Res. 827 vom 25. Mai 1993 (ICTY); SR Res. 955 vom 8. November 1994 (ICTR); SR Res. 1244 vom 10. Juni 1999 (UNMIK); SR Res. 1272 vom 25. Oktober 1999 (UNTAET); Friedensmissionen mit umfassenden Mandate siehe Fn. 79. 540 Vgl. Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 317 – 318; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 162; Paust, The U.N. Is Bound By Human Rights, HILJ Online 51 (2010) 1, S. 4; Verdirame, The UN and Human Rights 2011, S. 72; Bongiorno, A Culture of Impunity, Columbia H.R.L.Rev. 33 (2001 – 2002) 623, S. 640 – 641. 541 Die mit der Verpflichtung des Sicherheitsrates zum Respekt und zur Gewährleistung von Menschenrechten korrelierende Rechtsstellung des Einzelnen wird deshalb gesondert in diesem Kapitel unter 3. betrachtet. 542 Siehe Kapitel A.II. 543 Vgl. Tomuschat, Human Rights 2008, S. 103.

I. Die Satzungen internationaler Organisationen

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die ermittelt wird (Art. 55 IStGH-Statut), auch die Angeklagten (Art. 67 IStGHStatut) sowie Opfer und Zeugen (Art. 68 IStGH-Statut).544 Sie werden durch die Vorschriften des Römischen Statuts vor unzulässigen Eingriffen in ihre individuelle Freiheits- und Rechtssphäre geschützt. Dabei begründet das Römische Statut völkerrechtliche Individualrechte. Denn die Verpflichtungen des Gerichtshofs und seine Organe zur Achtung und Gewährleistung dieser Verfahrensrechte sind ausdrücklich so formuliert, dass ihre Erfüllung dem einzelnen Individuum zugeordnet ist. Artikel 55 und 67 IStGH-Statut etwa verweisen ausdrücklich auf die „Rechte“ („rights“/„droits“) von Personen während der Ermittlungen und von Angeklagten. Die Organe des Gerichtshofes sind verpflichtet, die betroffenen Personen jeweils über „ihre Rechte aufgrund des Statuts“ („his or her rights under this Statute“/„des droits que lui reconnaît le présent Statut“) zu belehren. Die meisten der sich unmittelbar aus dem Römischen Statut ergebenden Rechte der von der Gerichtsbarkeit des IStGH betroffenen Personen sind hinreichend konkret formuliert, sodass sie ohne weitere Konkretisierungen in den Verfahrensund Geschäftsordnungen der Organe anwendbar sind. Wo dies nicht der Fall ist, sind sie gemäß Art. 21 Abs. 3 IStGH-Statut im Einklang mit den international anerkannten Menschenrechten auszulegen. Für die Begründung individueller Rechte spricht auch, dass der Einzelne die im Statut vorgesehenen Rechtspositionen jederzeit im Rahmen des Gerichtsverfahrens durch Anträge und Beschwerden gegen die Entscheidungen der Organe des Gerichtshofes geltend machen kann (Art. 82 IStGH-Statut).545 Einige dieser Rechte stehen für den Einzelnen auch zur Disposition. So kann eine Person etwa während der Ermittlungen auf einen Rechtsbeistand verzichten (Art. 55 Abs. 2 lit. d IStGHStatut). Im Ergebnis ist davon auszugehen, dass Individuen durch das Römische Statut direkt gegenüber dem Internationalen Strafgerichtshof berechtigt werden.546 3. Verträge zum Schutz der Menschenrechte mit Individualbeschwerdemöglichkeiten Auch dort, wo völkerrechtliche Menschenrechtsverträge internationale Institutionen zur Überwachung der Einhaltung der menschenrechtlichen Staatenpflichten errichten und diesen die Kompetenz zur Entgegennahme von Individualbeschwerden 544

Hinzu kommen alle in der Haftanstalt des Gerichtshof untergebrachten Personen, die allerdings nicht ausdrücklich im IStGH-Statut erwähnt werden, siehe Kapitel A.II.4. 545 Dies führte u. a. im Fall Lubanga beispielsweise zu einer zeitweisen Aussetzung des Verfahrens, siehe IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 86. 546 Das IStGH-Statut enthält auch Individualpflichten, siehe Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 76.

110

C. Quellen der Rechtsbeziehung

zusprechen, wird die daraus entstehende Rechtsbeziehung zwischen der entsprechenden Institution und dem Individuum unmittelbar von diesem völkerrechtlichen Gründungsdokument geregelt. Mit der Europäischen Menschenrechtskonvention haben die Vertragsstaaten etwa den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte errichtet und dem Einzelnen das Recht eingeräumt, beim EGMR Klagen gegen die Vertragsstaaten einzureichen.547 Mit dem individuellen Recht auf Beschwerde korreliert auf der Seite der Institution die Verpflichtung, bei Vorliegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen die Klage entgegenzunehmen und zu bearbeiten.548 Denn bei den vertragsbasierten Institutionen des Menschenrechtsschutzes handelt es sich nicht um Organe, die einen politischen Ermessensspielraum ausüben.549 Sie stellen vielmehr quasi-justizielle und von den Staaten unabhängige Institutionen dar und sollen dem Einzelnen eine verlässliche Beschwerdemöglichkeit zur Verfügung stellen, die allein vorbehaltlich der Erfüllung der Zulässigkeitskriterien formuliert ist.550 Aus diesem Grund stellt das Individualbeschwerderecht ein völkerrechtliches Individualrecht gegenüber der entsprechenden Institution bzw. Organisation dar. 4. Bewertung Die Satzungen internationaler Organisationen und Institutionen sind grundsätzlich wie alle anderen völkerrechtlichen Rechtsquellen geeignet, individuelle Rechte für Einzelpersonen zu begründen. Für die internationalen Organisationen entstehen aus ihren Gründungsdokumenten Rechtspflichten, deren Erfüllung auch Einzelpersonen zugeordnet sein kann. Dies wird insbesondere anhand des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofes deutlich. Die darin verankerten Anspruchs- und Mitwirkungsrechte von Einzelpersonen gewährleisten, dass der Gerichtshof seine Zuständigkeit unter Achtung der individuellen Freiheiten und Grundrechte der am Verfahren beteiligten Personen ausübt. Den Personen während der Ermittlungen, Angeklagten, Zeugen und Opfern kommt damit unmittelbar auf der Grundlage des IStGH-Statuts eine eigenständige Rechtsstellung gegenüber dem Gerichtshof zu. Auch Art. 8 SVN verleiht Stellenbewerbern bei den Vereinten Nationen einen unmittelbaren Anspruch auf Gleichbehandlung bei der Stellenvergabe.551 Die den internationalen und regionalen Menschenrechtsinstitutionen zugrunde

547

Art. 19 und Art. 34 EMRK; zur Errichtung des EGMR siehe Fn. 231. Vgl. Meyer-Ladewig/Ebert, Art. 38, in: EMRK Handkommentar, Rn. 5. 549 Neben Art. 34 EMRK auch Art. 44 AMRK, Art. 5 Protokoll zur AMRCh über die Errichtung des Afrikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte und die Rechte der Völker vom 11. Juli 2003, siehe auch andere menschenrechtliche Individualbeschwerdeverfahren u. a. im Rahmen des IPbpR (Fn. 220) sowie das Klagerecht bei der Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten in Art. 186 SRÜ. 550 Dafür spricht schon die Besetzung mit unabhängigen Rechtsexperten (Art. 28 i.V.m. Art. 38 IPbpR) oder Richtern (Art. 21 EMRK). 551 UNDT, Diatta, Urteil Nr. 2015/054 vom 19. Juni 2015, Rn. 88. 548

I. Die Satzungen internationaler Organisationen

111

liegenden Völkerrechtsverträge räumen Einzelpersonen individuelle Petitions- und Klagerechte ein.552 Im Regelfall liefern die Satzungen internationaler Organisationen jedoch wenige konkrete Anhaltspunkte für die Rechtsbeziehung zwischen den Organisationen und Individuen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn bei der Gründung der Organisation nicht schon Befugnisse über Individuen angelegt sind. Aber auch dann sind die Gründungsdokumente internationaler Organisationen für den Einzelnen nicht bedeutungslos. Schließlich stellen die Satzungen den Ausgangspunkt für sämtliche Kompetenzen der internationalen Organisationen dar und sind ein wesentlicher Maßstab für die Beurteilung der Legalität ihres Handelns. In der Literatur wird deshalb die Übertragung und Anwendung aus dem innerstaatlichen Recht gewonnener konstitutionalistischer Prinzipien auf die „Verfassungen“ der internationalen Organisationen diskutiert.553 Schließlich haben die Satzungen innerhalb der sich zunehmend verdichtenden Organisationsrechtsordnungen „Verfassungsrang“, weil sich das von den Organen gesetzte Sekundärrecht aus ihnen ableitet und mit ihnen konform sein muss.554 Deshalb werden die Gründungsdokumente internationaler Organisationen dynamisch ausgelegt und als „lebendige Instrumente“ betrachtet.555 Eine konstitutionalistische Herangehensweise an die Satzungen der internationalen Organisationen betont, dass gerade angesichts der zunehmenden Auswirkungen des Handelns internationaler Organisationen auf Individuen und der Unanwendbarkeit des innerstaatlichen Rechts auf den inneren Geschäftsbereich der internationalen Organisationen deren verfassungsrechtliche Begrenzung immer wichtiger wird.556 An die Ausgestaltung der Organisationsrechtsordnungen werden deshalb Forderungen herangetragen, die sich aus den klassischen Zielen des staatlichen Konstitutionalismus ableiten.557 Dazu gehören neben Rechtsstaatlichkeit, Transparenz und Gewaltenteilung auch der Schutz des Einzelnen vor unverhältnismäßigen Eingriffen in seine persönlichen Rechte und Freiheiten.558 Durch derartige, aus einem Vergleich staatlicher Verfassungen gewonnener ungeschriebener Ver552

Siehe Fn. 549. Vgl. Klabbers, Setting the Scene, in: Klabbers u. a., Constitutionalization of International Law 2009, S. 25; Peters, Membership in the Global Constitutional Community, in: Klabbers u. a., Constitutionalization of International Law 2009, S. 203 – 212. 554 UNDT, Villamoran, Urteil 2011/26 vom12. Juli 2011, Rn. 29; UNDT, Korotina, Urteil 2012/178 vom 16. November 2012. 555 Vgl. Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 27; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1156; Akande, International Organizations, in: Evans, International Law 2010, S. 261 – 264. 556 Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 51 – 52. 557 Ebd., S. 27 – 28. 558 Vgl. Peters, Membership in the Global Constitutional Community, in: Klabbers u. a., Constitutionalization of International Law 2009, S. 203 – 212; Sheeran, A Constitutional Moment, IOLR 8 (2011) 55, S. 120. 553

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

fassungsprinzipien sollen die Satzungen der internationalen Organisationen materiell ergänzt werden. Die Formulierung der Grundsätze und Ziele der Vereinten Nationen in Art. 1 Abs. 3 SVN dient danach beispielsweise als Anknüpfungspunkt für die Menschenrechtsbindung der Vereinten Nationen.559 Eine ähnliche Funktion erfüllt Art. 21 Abs. 2 IStGH-Statut, wonach die international anerkannten Menschenrechte durch den Internationalen Strafgerichtshof zu beachten sind. Aus beiden Vorschriften ergeben sich keine Menschenrechts- bzw. Grundrechtskataloge, die für das Handeln der internationalen Organisationen einschlägig sind. Zur Konkretisierung der damit verbundenen Rechte und Pflichten müssen andere Rechtsquellen herangezogen werden.560 Vor dem Hintergrund einer konstitutionalistischen Betrachtungsweise stellt sich mit Blick auf die Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auch die Frage, ob der von den Handlungen einer internationalen Organisation betroffene Einzelne grundsätzlich als Subjekt der Organisationsrechtsordnungen anzusehen ist.561 Das könnte bedeuten, dass die internationalen Organisationen die Erfüllung ihrer Zuständigkeiten nicht nur den Mitgliedstaaten, sondern auch einzelnen Personen schulden und die Satzungen individuelle Ansprüche auf ein Tätigwerden zur Aufgabenerfüllung begründen. Das liegt beispielsweise dort nahe, wo der Einzelne durch Individualbeschwerden die Ausübung von Kompetenzen internationaler Institutionen auslöst. So sind der Menschenrechtsausschuss und der EGMR zur Prüfung der Zulässigkeit und der Bearbeitung von Individualbeschwerden nicht nur gegenüber den Vertragsstaaten, sondern auch gegenüber dem Einzelnen als Beschwerdeführer verpflichtet.562 Im Allgemeinen sind die Aufgaben und Ziele internationaler Organisationen jedoch nicht so formuliert, dass sich daraus konkrete Handlungspflichten ableiten, die mit einem individuellen Anspruch korrelieren.563 Etwas anderes gilt dagegen für einen individuellen Anspruch auf Unterlassen. Durch die grundsätzlich beschränkten Kompetenzen und Zuständigkeiten internationaler Organisationen wird nicht nur die staatliche Souveränität, sondern auch der Einzelne geschützt. Der IStGH übt seine Zuständigkeit beispielsweise in Übereinstimmung mit den allgemeinen Grundsätzen des Strafrechts aus und darf gemäß 559

318. 560

Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 317 –

Siehe Kapitel C.III. Nach Peters sollte der Einzelne auch zu den constituents internationaler Organisationen gehören: „In doctrinal terms, the claim is that individuals should be full and active legal subjects of the respective organization’s legal order.“ Peters, Membership in the Global Constitutional Community, in: Klabbers u. a., Constitutionalization of International Law 2009, S. 212. 562 Verbrechensopfern kommt dagegen kein Recht auf Strafverfolgung der Täter durch den IStGH zu, vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 233. 563 Aus der Verantwortung des Sicherheitsrates für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit lässt sich beispielsweise kein Individualrecht auf Entsendung einer Friedensmission ableiten. 561

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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Art. 20 IStGH-Statut über kein Verhalten urteilen, das den Tatbestand eines Verbrechens erfüllt, derentwegen eine Person bereits verurteilt oder freigesprochen wurde (ne bis in idem). Durch diese Vorschrift wird der Einzelne geschützt, indem die Zuständigkeit des Gerichtshofes nicht nur begründet, sondern gleichzeitig auch begrenzt wird.564 Dies führt in Fällen, in denen eine Person bereits für eine Straftat rechtmäßig verurteilt wurde, zu einem individuellen Anspruch auf Nichttätigwerden des Gerichtshofes. Mit dem zunehmenden Handlungsspielraum vieler internationaler Organisationen, der immer öfter auch in Befugnissen über Einzelpersonen resultiert, wird diese das Individuum schützende Funktion der begrenzten Kompetenzen internationaler Organisationen zukünftig stärker herauszuarbeiten sein.565

II. Weitere völkerrechtliche Verträge Neben den Satzungen können auch andere völkerrechtliche Verträge Rechte und Pflichten für internationale Organisationen begründen. Dies ist der Fall, wenn sie selbst als Vertragsparteien mit Staaten oder anderen internationalen Organisationen völkerrechtliche Verträge eingehen.566 Einen Sonderfall stellen die Abkommen über die Vorrechte und Immunitäten internationaler Organisationen dar. Im formellen Sinn gehören die Organisationen dabei im Regelfall nicht zu den Vertragsparteien dieser Verträge, die die Mitgliedstaaten untereinander abschließen.567 Weil die Organisationen diese Abkommen jedoch regelmäßig annehmen, sind sie an die darin enthaltenen völkerrechtlichen Verpflichtungen ebenfalls gebunden.568 Im Folgenden wird untersucht, inwiefern derartige völkerrechtliche Verträge ebenfalls für die

564

Virally, La notion de fonction dans la théorie de l’organisation internationale, in: Virally, Le droit international en devenir 1990, S. 286: Funktionalität als moderation/limitation, siehe Kapitel B.I.1. 565 Das Individuum ebenfalls als Adressat der Schutzfunktion von Kompetenznormen in Betracht zieht Weiß, Kompetenzlehre internationaler Organisationen 2009, S. 352; ähnliche Überlegungen auch bei Meerpohl, Individualsanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen 2008, S. 173 – 175. 566 Die Grundsätze über das Recht derartiger Verträge sind 1986 im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge zwischen Staaten und internationalen Organisationen oder zwischen internationalen Organisationen dargelegt worden (BGBl. II 1990, S. 1415 – 1457, nicht in Kraft). 567 So bei UN-ImmÜ, IStGH-ImmÜ, ebenso Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen vom 21. November 1947, BGBl 1954 II S. 640. 568 Siehe Art. 105 Abs. 3 SVN i.V.m. GV Res. 22 (I): Privileges and Immunities of the United Nations vom 13. Februar 1946 sowie Abschn. 35 UN-ImmÜ: „[the convention] shall continue in force as between the United Nations and every Member which has deposited an instrument of accession“. Ausführlich dazu Reinisch, Introduction, in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 34 – 42; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 97.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen einschlägig sein können und Quelle individueller Rechte sind. 1. Abkommen über die Rückerstattung von Einkommensteuern Völkerrechtliche Verträge zwischen internationalen Organisationen und Staaten können individuelle Rechte der Bediensteten internationaler Organisationen gegenüber ihrem Arbeitgeber begründen. Einen derartigen Individualanspruch leitete das Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) aus einem Abkommen zwischen der Organisation für das Verbot chemischer Waffen (OPCW) und den USA über die Rückerstattung von Einkommensteuern her.569 Weil USamerikanische Bedienstete der OPCW in ihrem Heimatstaat Einkommensteuer auf ihre im Ausland erworbenen Bezüge zahlen müssen, selbst wenn diese aus einem Dienstverhältnis mit einer internationalen Organisation resultieren, ersetzt die OPCW ihren Bediensteten die gezahlten Beiträge. Sie werden der Organisation auf der Grundlage des Steuerrückerstattungsabkommens durch die USA rückerstattet.570 Im Fall M.L. hatte die OPCW ihrem Bediensteten den Ersatz der Einkommensteuer mit der Begründung verweigert, dass die Organisation die entsprechende Ausgleichszahlung der USA nicht erhalten hatte.571 Aus Sicht des Verwaltungsgerichts verletzte die OPCW damit die Rechte des Bediensteten. Die Organisation war in der Pflicht, ihre Angestellten vor der Besteuerung ihrer Einkünfte durch die Mitgliedstaaten zu schützen.572 Die Verpflichtung zur Rückerstattung sah das Gericht als völkerrechtliche Verpflichtung der Organisation gegenüber ihren Bediensteten an, die sich auf der Grundlage des völkerrechtlichen Steuerrückerstattungsabkommens ergab.573 Weil diese Pflicht in der entsprechenden Vorschrift des Abkommens an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft war, war sie in der dienstrechtlichen Beziehung zwischen der OPCW und ihren Bediensteten unmittelbar anwendbar.574 Das Verwaltungsgericht ging im Übrigen nicht davon aus, dass die völkerrechtliche Verpflichtung der OPCW erst in das interne Organisationsrecht transformiert 569 ILOAT, M.L., Urteil Nr. 2266 vom 16. Juli 2003, ähnlich auch schon ILOAT, In re Krutzsch, Urteil 2032 vom 31. Januar 2001. 570 Taxation Reimbursement Agreement (TRA) between the United States of America and the Organization for the Prohibition of Chemical Weapons vom 25. Februar 1999, abrufbar auf http://www.state.gov/13022.pdf [letzter Zugriff am 15. März 2020]. 571 ILOAT, M.L., Urteil Nr. 2266 vom 16. Juli 2003. 572 Siehe Abschn. 18 lit. b UN-ImmÜ. 573 ILOAT, M.L., Urteil Nr. 2266 vom 16. Juli 2003, Rn. 8: „It cannot rely on the TRA and the provisions of its Staff Regulations as an excuse for abdicating its responsibilities to its staff members under international law.“ 574 Art. 2 TRA: „OPCW shall reimburse OPCW officials paid from the regular budget who are liable for and pay the United States Federal self-employment tax and United States Federal, state, and local income taxes on their OPCW institutional income as defined in the Annex to this Agreement, the amount of those taxes, under the terms and conditions set below.“ Die Terms and Conditions definieren keine weiteren Voraussetzungen für die Erstattung.

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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werden musste, um gegenüber dem Bediensteten eine Verpflichtung der Organisation und das damit korrelierende individuelle Recht zu begründen. Eine entgegenstehende interne Verwaltungsvorschrift, die die Zahlung abhängig von der Erstattung durch den Heimatstaat des Bediensteten abhängig machte, war mit der völkerrechtlichen Verpflichtung der Organisation nicht vereinbar und deshalb unanwendbar.575 2. Abkommen über die Behandlung von Gefangenen bei UN-Friedensmissionen Ein weiteres Beispiel individueller Rechte aus völkerrechtlichen Verträgen stellen die Abkommen dar, die die Vereinten Nationen mit den Gaststaaten von Friedensmissionen über die Übergabe von festgenommenen Personen abschließen. In einer solchen Zusatzvereinbarung zum Statusabkommen der Stabilisierungsmission in der Zentralafrikanischen Republik (United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic, MINUSCA) zwischen der UN und der Regierung sichern beide Vertragsparteien die menschenrechtskonforme Behandlung von Personen zu, die von Blauhelmen festgenommen und an die Behörden des Gaststaates übergeben werden.576 Dazu sind die Vertragsparteien schon auf der Grundlage ihrer jeweiligen Menschenrechtsbindung verpflichtet. Der Vertrag sieht darüber hinaus jedoch eine Reihe weiterer Rechte der Inhaftierten vor, die über den völkerrechtlich verankerten Menschenrechtsschutz von Gefangenen hinausgehen.577 So soll die MINUSCA beispielsweise das IKRK und alle Familienangehörigen oder andere von dem Gefangenen benannte Personen, insbesondere einen Rechtsbeistand, über die Übergabe des Inhaftierten an die zentralafrikanischen Behörden informieren.578 Wenn die festgenommene Person es verlangt, sollen auch andere einschlägige internationale Organisationen sowie im Falle einer fremden Staatsbürgerschaft das entsprechende Konsulat vom Verbleib der Person in Kenntnis gesetzt werden. 575

Sect. 3.3 lit. b OPCW Staff Rules: „If taxes are levied by States Parties on the salaries and emoluments paid by the Organisation to staff members who are citizens of those States Parties, the Organisation shall, however, only refund the amounts of taxes to the extent that such amounts are reimbursed to the Organisation by the States Parties concerned.“ Das ILOAT sprach dem Beschwerdeführer Wiedergutmachung für „moral damages“ in Höhe von 5.000 E zu. 576 Abs. 1 und 2 MINUSCA-Zusatzabkommen (Fn. 128); ein ähnliches Abkommen existiert für Mali (siehe ebenfalls Fn. 128). 577 Zu diesen Bestand vgl. Fn. 123. 578 Abs. 8 MINUSCA-Zusatzabkommen: „Il est entendu que lorsque la MINUSCA remettra au Gouvernement un individu qu’elle aura appréhendé, elle en informera les personnes et entités suivantes: a) Le Comité international de la Croix-Rouge; b) Tout membre de sa famille ou toute personne désignée par l’intéressé; c) Tout représentant légal désigné par l’intéressé; d) Le consulat ou l’ambassade concerné, si l’intéressé est ressortissant ou résident étranger et s’il en fait explicitement la demande; et e) Les organisations internationales concernées, si l’intéressé en fait la demande.“

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Das Abkommen spricht im Zusammenhang mit diesen Informationspflichten der Vereinten Nationen zwar nicht ausdrücklich von den „Rechten“ der festgehaltenen Personen und verlangt auch nicht, dass Inhaftierte über diese Verpflichtungen der MINUSCA informiert werden.579 Es kommt in den Vorschriften aber zum Ausdruck, dass dem Willen des Einzelnen eine Bedeutung beigemessen und dieser rechtlich geschützt wird („désignée par l’intéressé“). Die betroffene Person soll die Weitergabe von Informationen über ihren Verbleib von der Friedensmission verlangen und selbst entscheiden können, wer über ihre Übergabe an die Behörden des Gaststaates informiert wird. Dafür, dass damit individuelle völkerrechtliche Rechtspositionen begründet werden, spricht auch, dass die Vorschrift entsprechend eindeutig und unbedingt formuliert ist und zur Umsetzung keine weiteren Maßnahmen erforderlich sind. 3. Sitzabkommen und Verträge über die Vorrechte und Immunitäten internationaler Organisationen Aus Sicht des Einzelnen ist auch die Verpflichtung internationaler Organisationen zur Bereitstellung alternativer Streitbeilegungsverfahren relevant. Sie ist in den Abkommen über die Vorrechte und Immunitäten internationaler Organisationen sowie in zahlreichen Sitzabkommen und Statusabkommen der UN-Friedensmissionen völkerrechtlich verankert.580 Den internationalen Organisationen werden darin umfassende Immunitäten vor der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit eingeräumt.581 Bei Rechtsstreitigkeiten mit internationalen Organisationen bleibt dem Einzelnen deshalb der Zugang zu innerstaatlichen Gerichten regelmäßig in jeder Angelegenheit verwehrt, insofern eine Organisation nicht ausdrücklich auf ihre Immunität verzichtet.582 Zum Ausgleich sollen die Organisationen selbst Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten mit Privaten zur Verfügung stellen. Dies liegt grundsätzlich auch im Interesse der internationalen Organisationen. In vielerlei Hinsicht sind sie auf den privatrechtlichen Austausch mit Warenlieferanten und Dienstleistern angewiesen, die wiederum kaum in vertragliche Beziehungen mit den Organisationen eintreten würden, wenn sie im Streitfall ihre Rechte nicht im Rahmen unabhängiger Verfahren durchsetzen könnten.583

579

Wie etwa in Art. 36 WÜK oder Art. 55 Abs. 2 IStGH-Statut. Z.B. Art. VIII Abschn. 29 UN-ImmÜ; Art. 54 IStGH-Sitzabkommen; Art. VIII Abs. 55 UNMISS-SOFA. 581 Z.B. Art. II Abschn. 2 UN-ImmÜ, Art. V Abschn. 15 MINUSTAH-SOFA. 582 Z.B. Art. 11 Abs. 1 IStGH-Sitzabkommen. 583 Siehe Kapitel A.V. 580

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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Die Verpflichtung der internationalen Organisationen zur Bereitstellung alternativer Streitbeilegungsverfahren begründet sich auch mit dem völkerrechtlich verankerten Menschenrecht auf Rechtsschutz.584 Gemäß Art. 14 IPbpR hat jeder Mensch Anspruch darauf, dass seine „zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen durch ein zuständiges, unabhängiges, unparteiisches und auf Gesetz beruhendes Gericht in billiger Weise und öffentlich verhandelt“ werden. Dieses Recht wäre beeinträchtigt, wenn Staaten den internationalen Organisationen umfassende Immunitäten vor ihren innerstaatlichen Gerichten einräumen, ohne dass alternative Rechtsschutzverfahren vorgesehen sind.585 Vor diesem Hintergrund verpflichtet Art. VIII Abschn. 29 des Übereinkommens über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen (UN-ImmÜ) die UN zur Bereitstellung „angemessener Verfahren“ zur Beilegung „von Streitigkeiten aus privatrechtlichen Verträgen oder von anderen privatrechtlichen Streitigkeiten, bei denen die Organisation Streitpartei ist.“ Eine gleichlautende Verpflichtung wird durch das Übereinkommen über die Vorrechte und Immunitäten der Sonderorganisationen der Vereinten Nationen begründet.586 Ähnliche Vorschriften finden sich auch in den immunitätsgewährenden Statusabkommen der UN-Friedensmissionen und in weiteren Sitzabkommen internationaler Organisationen.587 Im Hinblick auf die Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen stellt sich die Frage, für welche Arten von Streitigkeiten diese Verpflichtung besteht, welche Anforderungen an die einzurichtenden Verfahren zu stellen sind und ob auf dieser Grundlage ein individueller Anspruch auf Einrichtung derartiger Verfahren besteht. a) Umfang der Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren Mit dem großen Handlungsumfang internationaler Organisationen ist auch die Bandbreite der denkbaren Streitigkeiten mit Individuen groß. Auf der Grundlage des Art. VIII Abschn. 29 UN-ImmÜ und des gleichlautenden Abkommens für die UNSonderorganisationen besteht nach überwiegender Auffassung jedoch keine umfassende Verpflichtung der internationalen Organisationen zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren für sämtliche Beschwerden von Individuen.588 Vielmehr 584

Schmalenbach, Dispute Settlement (Chapter XI), in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 9; Rensmann, Internationale Organisationen im Privatrechtsverkehr, AdV 36 (1998) 305, S. 322. 585 EGMR, Waite and Kennedy v. Deutschland, Urteil (Große Kammer) vom 18. 02. 1999, 26083/94, Rn. 67 – 68. 586 Vom 21. November 1947, BGBl 1954 II S. 640. Ebenso Art. 54 IStGH-Sitzabkommen. 587 Z.B. Art. 54 IStGH-Sitzabkommen, Art. VIII Abs. 55 UNMISS-SOFA. 588 Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 98 – 100; Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 75 – 76; Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 107.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

beschränkt sich diese Verpflichtung dem Wortlaut der einschlägigen Vorschriften nach auf Streitigkeiten aus Verträgen mit Privaten sowie andere „privatrechtliche“ Streitigkeiten.589 Nicht erfasst sind dementsprechend Streitigkeiten „nicht-privatrechtlicher Natur.“ Die Abgrenzung zwischen Ansprüchen von Privaten, die eine Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren begründen und solchen, die nicht von den Immunitätsabkommen erfasst sind, bereitet jedoch Schwierigkeiten.590 Die Übertragung der schon im innerstaatlichen Recht nicht einheitlich verwendeten Kategorien „öffentlich“ und „privat“ auf das Handeln internationaler Organisationen ist problematisch, weil beide Formen des Handelns zur Erfüllung der funktionellen Aufgaben internationaler Organisationen notwendig sein können und den Schutz vor der Einflussnahme durch die Mitgliedstaaten – und damit die Gewährung von Immunitäten vor der innerstaatlichen Gerichtsbarkeit – erfordern können.591 Die Immunitätsabkommen definieren den Begriff der „privatrechtlichen Streitigkeiten“ (disputes of a private law character) nicht. Nach Auffassung des Rechtsunterausschusses der Generalversammlung handelt es sich bei den „Streitigkeiten privatrechtlicher Natur“ um Angelegenheiten, die nicht in direktem Zusammenhang mit der Ausübung der satzungsgemäßen Aufgaben und Befugnisse der Organisationen stehen.592 Artikel VIII Abschn. 29 UN-ImmÜ begründe daher keine Verpflichtung zur Bereitstellung von Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Organisationen und Privaten, die sich aus der direkten Wahrnehmung der funktionellen Kompetenzen der Organisationen ergeben.593 Dieser Ansicht nach erstreckt sich die Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren nicht auf Streitigkeiten, 589

Schmalenbach, Dispute Settlement (Chapter XI), in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 44. 590 Vgl. Mégret, La responsabilité des Nations Unies aux temps du choléra, RBDI 46 (2013) 161, S. 167 – 177; Hovell, Due Process in the United Nations, AJIL 110 (2016) 1, S. 35; Wickremasinghe/Verdirame, Responsibility and Liability, in: Scott, Torture as tort 2001, S. 479 – 480. 591 Klabbers, The Transformation of International Organizations Law, EJIL 26 (2015) 9, S. 70: „Functionalism thinks in terms of functional and non-functional but not in terms of private or public acts or claims. The habitually accepted liability for traffic and contractual claims and the like can be justified either in functional terms (the UN needs lodgings, paperclips and other things) or as the cost of doing business and appearing as a ,good citizen on the world stage‘ (traffic claims), but the outbreak of cholera affecting hundreds of thousands of people and killing more than 8,000 to date is of a different magnitude, defeating the framework of functionalism.“ Auch Mégret, La responsabilité des Nations Unies aux temps du choléra, RBDI 46 (2013) 161, S. 167 – 177. 592 Final Report of Sub-Committee 1 of the Sixth Committee, Co-ordination of the Privileges and Immunities of the United Nations and of the Specialized Agencies vom 15. November 1947, UN Doc. A/C.6/191, Rn. 32: „it was observed that this provision applied to contracts and matters incidental to the performance by the Agency of its main functions under its constitutional instrument and not to the actual performance of its constitutional functions.“ (Hervorhebung im Orginal). 593 Ebd., Rn. 32.

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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die im Zusammenhang mit der Ausübung der öffentlichen Aufgaben der Organisationen stehen und die „Hoheitsakte“ der Organisationen betreffen.594 Die Organisationen selbst legen den Anwendungsbereich der Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren dementsprechend eng aus.595 Ihrer Praxis zufolge bezieht sie sich lediglich auf solche Angelegenheiten, die typischerweise vom innerstaatlichen Privatrecht erfasst werden und der Zuständigkeit innerstaatlicher Gerichte unterfallen, falls Organisationen ihre Immunität aufheben.596 Dies ist der Fall, wenn Organisationen gemäß innerstaatlichem Eigentums- oder Vertragsrecht Rechtsbeziehungen zu anderen Rechtssubjekten unterhalten oder auf der Grundlage des Deliktrechts schadensersatzpflichtig werden (torts).597 Der Generalsekretär der Vereinten Nationen unterscheidet dabei beispielsweise zwischen Schadensersatzansprüchen, die im Zusammenhang mit Friedensoperationen der Vereinten Nationen entstehen und solchen, die im Zusammenhang mit dem weltweiten Führen von Fahrzeugen und mit Vorfällen am Hauptquartier der Organisation in New York entstehen.598 In diesen Fällen erkennt die Organisation ihre Verpflichtung zur Streitbeilegung an und stellt entsprechende Verfahren zur Verfügung.599 Nicht verpflichtet sieht er die Organisation dagegen zur Entgegennahme von Beschwerden, die „politischer Natur“ sind und sich gegen die Politik der Generalversammlung oder des Sicherheitsrates richten („political or policy-related grievances“).600 594

Vgl. Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 75; Schmalenbach, Dispute Settlement (Chapter XI), in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 46: „Such public international law claims are outside of the scope of Art. VIII Section 29 General Convention to the effect that the UN is under no obligation to offer the aggrieved party an alternative dispute settlement.“ 595 Vgl. Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 73; Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 104 ff. 596 Final Report of Sub-Committee 1 of the Sixth Committee, Co-ordination of the Privileges and Immunities of the United Nations and of the Specialized Agencies vom 15. November 1947, UN Doc. A/C.6/191, Rn. 32: „The provision relates to disputes of such a character, that they might have come before municipal courts, if the Agency had felt able to waive its immunity, but where the Agency had felt unable to do so.“ 597 Schmalenbach, Dispute Settlement (Chapter XI), in: Conventions on the Privileges and Immunities – A Commentary, Rn. 45. 598 Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/C.5/49/65 vom 24. April 1995: Third-party claims for personal injury (arising outside the peace-keeping context): (a) tort claims arising from acts within the Headquarters district in New York, (b) claims arising from accidents involving vehicles operated by the United Nations personnel for official purposes 2. Claims related to UN peace-keeping operations (a) Third-party claims for compensation for personal injury/death or property loss/damage (b) Third-party claims arising from commercial agreements c) Claims related to operational activities for development. 599 Zur Ausnahme der operativen Notwendigkeit sogleich. 600 Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Gerade im Kontext von Friedensmissionen bereitet die Bewertung der Zulässigkeit von Schadensersatzansprüchen im Zusammenhang mit einem Schaden an Körper oder Eigentum von Personen aber Probleme. Denn nach Auffassung der Vereinten Nationen kann eine Beschwerde ihren privatrechtlichen Charakter verlieren, wenn der geltend gemachte Schaden im Zusammenhang mit den funktionellen Kompetenzen der Organisation steht und eine Überprüfung ihres politikgestaltenden oder strategischen Ermessensspielraums erfordert.601 Schließlich haftet die Organisation grundsätzlich nicht für von Friedensmissionen verursachte Schäden, die im Zusammenhang mit einer operativen Notwendigkeit bei der Erfüllung des Mandates stehen.602 Die Entscheidung darüber, ob ein Anspruch auf dieser Grundlage unzulässig ist, trifft die Organisation in Ermangelung anderer zuständiger Instanzen selbst. Mit dieser Begründung sind bereits die Wiedergutmachungsansprüche von Einzelpersonen im Zusammenhang mit der Untätigkeit von UNAMIR und UNPROFOR angesichts der Verbrechen in Ruanda und in Srebrenica abgelehnt worden.603 Auch die im Zusammenhang mit der Bleiverseuchung eines Auffanglagers für Binnenvertriebene im Kosovo erhobenen Schadensersatzansprüche gegen die UNMIK waren mit dieser Begründung („review of the perfomance of UNMIK’s mandate“) nicht zulässig.604 Mit Verweis auf Art. VIII Abschn. 29 UN-ImmÜ wurden schließlich auch die Schadensersatzansprüche im Zusammenhang mit der von der MINUSTAH in Haiti ausgelösten Cholera-Epidemie abgewiesen.605 Nach Ansicht der UN richteten sich diese Beschwerden alle gegen die Art und Weise, wie die Friedensmissionen ihre Mandate erfüllten und erforderten eine Überprüfung, wie die Organisation unter Einsatz ihrer begrenzten Ressourcen the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/C.5/49/65 vom 24. April 1995, Rn. 23 – 24: „The Organization does not agree to engage in litigation or arbitration with the numerous third parties that submit claims […] based on political or policy-related grievances against Security Council or the General Assembly in respect of certain matters. Such claims, in many instances, consist of rambling statements denouncing the policies of the Organization and alleging that specific actions […] have caused the claimant to sustain financial losses. The Secretary-General considers that it would be inappropriate to utilize public funds to submit to any form of litigation with the claimants to address such issues.“ 601 Georges et al. v. UN, Class Action Complaint, Memorandum of Law of Amici Curiae International Law Scholars and Practitioners in Support of Plaintiffs’ Opposition to the Government’s Statement of Interest, Civil Action No. 1:13-cv-07146-JPO, S. 11. 602 Z.B. Abschnitt VII UNMISS-SOFA: Limitation of Liability of the United Nations. 603 Vgl. Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights on the UN Responsibility for the Cholera Outbreak in Haiti, UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, Rn. 32. 604 Die Entscheidung des LCRB wird zitiert in HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08, Rn. 94. 605 Brief der Untergeneralsekretärin für Rechtsangelegenheiten Patricia O’Brien an Brian Concannon, Direktor des Institute for Justice and Democracy in Haiti vom 21. Februar 2013, zitiert in UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016.

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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Prioritäten setzte, politische Entscheidungen traf und unter Abwägung der verschiedenen Möglichkeiten in komplexen Situationen handelte („a review of political and policy matters“).606 Damit waren die Beschwerden nicht als „privatrechtliche Angelegenheiten“ anzusehen, sondern als Beschwerden, die sich gegen die Art und Weise der Ausübung der öffentlichen bzw. „hoheitlichen“ Aufgaben der Organisation richteten. Auf der Grundlage des Abschn. 29 UN-ImmÜ bestand dafür keine Verpflichtung zur Einrichtung eines Streitbeilegungsverfahrens.607 Es wird jedoch noch darauf einzugehen sein, inwiefern in diesen Fällen auf der Grundlage der Menschenrechtsbindung der Organisation eine Verpflichtung zur Gewährung einer effektiven Beschwerdemöglichkeit besteht.608 b) Anforderungen an die Verfahren In Zusammenhang mit Abschn. 29 der Immunitätsübereinkommen stellt sich als zweite Frage, welche Anforderungen an die einzurichtenden Streitbeilegungsverfahren für Private zu stellen sind. Dem Wortlaut der Konventionen nach soll es sich um „angemessene“ (appropriate) Verfahren handeln, weitere Vorgaben werden nicht gemacht. Damit wird den Organisationen ein nicht unerheblicher Gestaltungsspielraum eröffnet. Im Zusammenhang mit den zwischen internationalen Organisationen und Privaten abgeschlossenen Verträgen über Waren und Dienstleistungen unterwerfen sich die Organisationen im Streitfall regelmäßig externen Schiedsverfahren.609 Schadensersatzansprüche von Privatpersonen außerhalb solcher Verträge werden im Rahmen interner Verwaltungsverfahren von den internationalen Organisationen selbst bearbeitet.610 Für Schadensfälle am Hauptsitz der Vereinten Nationen stehen Tort Claims Review Boards zur Verfügung.611 Auch im 606

Ebd. Krititisch dazu der Bericht des UN-Sonderberichterstatters Philip Alston, Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights on the UN Responsibility for the Cholera Outbreak in Haiti, UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, insbesondere Ziff. 34; ebenso Halling/Bookey, Peacekeeping in Name Alone, Hastings Int’l & Comp. L. Rev. 31 (2008) 461, S. 470; Yale Law School Transnational Development Clinic, Peacekeeping without Accountability 2013; Lundahl, The United Nations and the Remedy Gap, Friedenswarte 88 (2013) 77. 608 Siehe unter III.3. 609 Vgl. ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 38; Bellier, À propos de la clause arbitrale dans le règlement des différends de l’organisation internationale, AFDI (2009) 445, S. 462. 610 Zur Praxis der UN siehe Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/ C.5/49/65 vom 24. April 1995. 611 Vgl. Secretary Generals Bulletin: Resolution of Tort Claims UN Doc. ST/SGB/230 vom 8. März 1989. Zudem ist die UN am Hauptsitz für solche Fälle versichert, siehe UN Doc. A/C.5/ 49/65 vom 24. April 1995. 607

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Rahmen der UN-Friedensmissionen werden nach Bedarf vor Ort interne Ausschüsse für die Prüfung von Ansprüchen (Local Claims Review Boards, LCRB) eingerichtet.612 Die Statusabkommen von UN-Friedensmissionen sehen darüber hinaus regelmäßig die Einrichtung von Ständigen Beschwerdekommissionen (Standing Claims Commissions) vor.613 Diese sollen sich aus jeweils einem Regierungsvertreter des Gaststaates und einem UN-Repräsentanten sowie aus einer gemeinsam bestimmten Person zusammensetzen und abschließend über Schadensersatzansprüche entscheiden.614 Tatsächlich wurden derartige ständige Beschwerdekommissionen bisher nicht eingerichtet.615 Die Beilegung von Schadensersatzansprüchen von Privaten gegenüber internationalen Organisationen im Rahmen interner Beschwerdeverfahren ist nicht unumstritten.616 Oft sind diese Verfahren intransparent und es ist für Außenstehende unklar, auf welcher Rechtsgrundlage über die vorgebrachten Ansprüche entschieden wird.617 Die Ergebnisse bleiben im Regelfall unveröffentlicht, bei Annahme eines Vergleichsangebots wird der Anspruchsteller zur Verschwiegenheit verpflichtet und verzichtet auf alle weiteren im Zusammenhang mit dem Schadensfall bestehenden Ansprüche.618 Nimmt ein Beschwerdeführer den von der Organisation vorgeschlagenen Vergleich nicht an, so werden weitere Verhandlungen geführt oder ein Schiedsgericht mit der Beilegung der Streitigkeit beauftragt.619 Dies erfolgt jeweils 612 Siehe Kapitel A.I.4. Für Schadensfälle im Zusammenhang mit den weltweit von UNPersonal gefahrenen Fahrzeugen sind die Vereinten Nationen versichert, siehe UN Doc. A/C.5/ 49/65 vom 24. April 1995. 613 Z.B. Abschn. VIII UNMISS-SOFA: Settlement of Disputes. 614 Können sich die beiden Parteien nicht auf eine Person einigen, wird der IGH-Präsident eingeschaltet. 615 Dies als Verletzung einer völkerrechtlich Verpflichtung einordnend Freedman, UN Immunity or Impunity?, EJIL 25 (2014) 239, S. 247. 616 Vgl. Hovell, Due Process in the United Nations, AJIL 110 (2016) 1, S. 30 – 47; Zwanenburg, Accountability of Peace Support Operations 2005, S. 283 ff.; Lewis, Who Pays for the United Nations’ Torts?, North Carolina Journal of International Law & Commercial Regulation 39 (2014) 260, S. 271 ff.; Lundahl, The United Nations and the Remedy Gap, Friedenswarte 88 (2013) 77, S. 90 – 93; Mégret, The Vicarious Responsibility of the United Nations for „Unintended Consequences of Peace Operations“, in: Aoi u. a., Unintended Consequences 2007, S. 262 – 263; Parish, An Essay on the Accountability of International Organizations, IOLR 7 (2010) 277, S. 285 – 293. 617 Weitere Kritikpunkte sind, dass die Verfahren vor den LCRB sehr langwierig sind und diese lediglich durch organisationseigene Beamte besetzt sind, siehe Arnauld/Buszewski, Modes of Legal Accountability, Friedenswarte 88 (2013) 15, S. 29; Dannenbaum, Translating the Standard of Effective Control into a System of Effective Accountability, HILJ 51 (2010) 113, S. 126 – 127 und ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 39. 618 Vgl. Arsanjani, Claims against International Organizations, Yale J. World Pub. Ord. 7 (1980) 131, S. 160; Parish, An Essay on the Accountability of International Organizations, IOLR 7 (2010) 277, S. 293 – 294. 619 UN Legal Counsel, Answer to Question by Judge Vereshchetin, Public sitting held on Thursday 10 December 1998, at 10 a.m., at the Peace Palace, Verbatim Record 98/17, ICJ Doc.

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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ad hoc und es ist davon auszugehen, dass die Hürde für den Einzelnen hoch ist, sich auf ein solches Verfahren einzulassen. Hinzu kommt, dass Organisationen nur in solchen Fällen Streitbeilegungsverfahren bereitstellen, in denen sie selbst den Anspruch einer Privatperson gemäß Art. VIII Abschn. 29 der Immunitätsübereinkommen als zulässig erachten.620 Damit entscheiden internationale Organisationen selbst über den privatrechtlichen Charakter und damit über die Zulässigkeit von Beschwerden Privater und agieren so als Richter in eigener Sache.621 Da die Immunitätsübereinkommen jedoch keine anderslautenden Verpflichtungen enthalten, haben sich derartige interne Beschwerdeverfahren in der Praxis der internationalen Organisationen etabliert.622 Die Rechtsauffassung, dass die Organisationen damit nicht völkerrechtskonform handeln, könnten die staatlichen Vertragsparteien der Übereinkommen geltend machen, indem sie etwa gemäß Art. VIII Abschn. 30 der Konventionen den Internationalen Gerichtshof zur Erstellung eines entsprechenden Rechtsgutachtens auffordern.623 c) Individualanspruch auf Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren? Internationale Organisationen sind zwar auf der Grundlage der Immunitätsübereinkommen und weiterer vertraglicher Vorschriften zur Einrichtung von Verfahren zur Beilegung von vertraglichen und anderen „privatrechtlichen“ Streitigkeiten verpflichtet, den Organisationen kommt dabei jedoch ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu.624 Ein individueller Anspruch auf Einrichtung von unabhängigen, gerichtsförmigen Verfahren lässt sich daraus bisher nicht ableiten.625 Dafür CR 98/17 vom 10. Dezember 1998, Rn. 9 „If the United Nations has a private law dispute arising out of a non-contractual situation and such dispute has not been settled by negotiation, it does make provision for suitable means to settle the dispute, usually by arbitration in accordance with the UNCITRAL Arbitration Rules. The United Nations has also agreed to formal conciliation through the UNCITRAL Conciliation Rules. I should emphasize, however, that the overwhelming majority of claims are settled through negotiation.“ So auch Rashkow, Remedies for Harm Caused by UN Peacekeepers, AJIL Unbound 108 (2014), 10 – 16, S. 13. 620 Vgl. Harpignies, Disputes of a Private Law Character, RBDI (1971) 451, S. 454; ähnlich Tondini, Putting an End to Human Rights Violations by Proxy, in: Stahn/Kleffner, Jus post bellum 2008, S. 193. 621 Diese Kritik formulierte der UN-Generalsekretär selbst: „The local claims review boards, just and efficient as they may be, are United Nations bodies, in which the Organization, rightly or wrongly, may be perceived as acting as a judge in its own case. Based on the principle that justice should not only be done but also be seen to be done, a procedure that involves a neutral third party should be retained in the text of the status-of-forces agreement as an option for potential claimants.“ UN Doc. A/51/903, Rn. 10. 622 Auch Art. 54 IStGH-Sitzabkommen regelt die einzurichtenden Verfahren nicht genauer. 623 So auch Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 99. 624 Es handelt sich aber nicht um einen „bloße[n] Programmsatz“, so Schmidt-Aßmann/ Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 73. 625 Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 73: „Von einer Garantie des Individualrechtsschutzes ist Art. 29 der Immu-

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

sind die entsprechenden Vorschriften inhaltlich zu unbestimmt und erfordern zunächst ein Tätigwerden der Organisationen. Lediglich die Statusabkommen der UN-Friedensmissionen enthalten konkrete Vorgaben für die Einrichtung ständiger Beschwerdekommissionen und regeln auch deren Zusammensetzung und Verfahrensweise. Damit sind diese Vorschriften ohne weitere Verhandlungen zwischen den Vertragsparteien durchführbar und somit grundsätzlich geeignet, unmittelbar individuelle Ansprüche zu begründen.626 Davon gingen auch die Beschwerdeführer in Georges et. al. versus UN bezüglich der rechtlichen Verantwortung der Vereinten Nationen im Zusammenhang mit der Choleraepidemie in Haiti aus. Sie machten vor dem New Yorker Bezirksgericht einen Individualanspruch auf Einrichtung einer ständigen Beschwerdekommission sowie ein Recht auf Anhörung und Beilegung ihrer Schadensersatzansprüche geltend.627 Die Weigerung der UN, die im Statusabkommen der MINUSTAH vorgesehene ständige Beschwerdekommission einzurichten, stellte aus ihrer Sicht eine Verletzung der völkerrechtlichen Individualrechte der Beschwerdeführer dar. Die Klage wurde jedoch aufgrund der Immunität der Vereinten Nationen abgelehnt.628 Auch der EGMR hat die völkerrechtlichen Statusabkommen von UN-Friedensmissionen bereits als Grundlage eines individuellen Anspruchs auf Beschwerde gegenüber den Vereinten Nationen in Erwägung gezogen.629 Aus dem Umstand, dass diese Kommissionen aber bisher nicht eingerichtet wurden, schlussfolgerte der Gerichtshof jedoch, dass ein individuelles Beschwerderecht gerade nicht bestünde.630 nitätskonvention nach alledem noch ein erhebliches Stück entfernt. Die Pflichten der UN sind allein staatsbezogene Pflichten.“ 626 Z.B. Art. VIII Abs. 55 UNMISS-SOFA: „… any dispute of a private law character … shall be settled by a standing claims commission to be established for that purpose.“ 627 Georges et al. v. UN, Class Action Complaint filed against the UN on October 9, 2013 United States District Court Southern District of NY, 4-7122, S. 64 f. (Ninth Claim for Relief): „The Named Plaintiffs and other members of the Class, as such third party claimants, are intended third-party beneficiaries of the SOFA’s requirement for the establishment of a standing claims commission. Defendants UN and Ban breached the SOFA by refusing to establish a standing claims commission to receive and settle claims. … As a result of the breaches of Defendants UN and Ban, the Named Plaintiffs and other members of the putative Class have been harmed through the denial of their right under the SOFA to have their claims heard and settled.“ 628 Georges et al. v. UN, Class Action Complaint filed against the UN on October 9, 2013 United States District Court Southern District of NY, 4-7122, abgewiesen am 9. Januar 2015; bestätigt durch Court of Appeals for the Second Circuit am 18. August 2016. 629 EGMR, Stitching Mothers of Srebrenica and Others against the Netherlands, Entscheidung über die Zulässigkeit vom 11. 06. 2013, 65542/12, Rn. 162. 630 Ebd., Rn. 162: „The only international instrument on which individuals could base a right to a remedy against the United Nations in relation to the acts and omissions of UNPROFOR is the Agreement on the status of the United Nations Protection Force in Bosnia and Herzegovina of 15 May 1993 … Article 48 of which requires that a claims commission be set up for that purpose. However, it would appear that this has not been done.“ Einen Individualan-

II. Weitere völkerrechtliche Verträge

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4. Bewertung Grundsätzlich kommen alle völkerrechtlichen Verträge, an die internationale Organisationen gebunden sind, als Quellen individueller Rechte von Einzelpersonen gegenüber internationalen Organisationen in Frage. Für das Dienstrecht internationaler Organisationen ist dies vom Verwaltungsgericht der ILO bestätigt worden. Auf der Grundlage eines völkerrechtlichen Abkommens über die Rückerstattung von Einkommensteuern entstand den Bediensteten der OPCW ein Zahlungsanspruch gegenüber der Organisation.631 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts kam es dabei nicht auf die Intention der vertragschließenden Parteien an, individuelle Rechte zu begründen. Es vernachlässigte diesen Aspekt und hielt es für ausreichend, dass die vertragliche Vorschrift unbedingt formuliert war und keiner weiteren Umsetzungsmaßnahmen bedurfte.632 Folgt man dieser Vorgehensweise, so begründen auch die entsprechenden Vorschriften in den Abkommen über die Übergabe von Inhaftierten von Friedensmissionen der Vereinten Nationen an die Sicherheitsbehörden des Gaststaates individuelle Rechte.633 Auch dort ist die Verpflichtung zur Weitergabe von Informationen über den Verbleib der Personen unbedingt formuliert, lediglich der Wunsch der betroffenen Personen ist dabei zu berücksichtigen.634 Im Zusammenhang mit der Verpflichtung der internationalen Organisationen zur Einrichtung von Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten „privatrechtlicher“ Natur spricht gegen die Begründung eines Individualanspruchs auf der Grundlage der völkerrechtlichen Immunitätsübereinkommen, dass den Organisationen ein umfassender Gestaltungspielraum zukommt. Lediglich die Vorschriften über die Errichtung einer ständigen Beschwerdekommission in den Statusabkommen der UN-Friedensmissionen sind hinreichend konkret und unbedingt formuliert.635 Der bisherigen Praxis zufolge ist die darin enthaltene Verpflichtung zur Einrichtung einer solchen Kommission jedoch nicht den betroffenen Individuen geschuldet.636 Diese Auffassung ist angesichts der zunehmenden Auswirkungen des Handelns internationaler Organisationen auf den Einzelnen zu überdenken. Auf der Grundlage ihrer eigenen menschenrechtlichen Verpflichtungen sollten die Mitgliedstaaten der spruch ebenfalls verwerfend Lundahl, The United Nations and the Remedy Gap, Friedenswarte 88 (2013) 77, S. 89. 631 ILOAT, M.L., Urteil Nr. 2266 vom 16. Juli 2003, ähnlich auch schon ILOAT, In re Krutzsch, Urteil 2032 vom 31. Januar 2001. 632 Damit war sie „self-executing“, weil sie keiner Ergänzung durch später zu erlassendes sekundäres Organisationsrecht bedurfte, vgl. Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1704. 633 Siehe Fn. 128. 634 Abs. 1 und 2 MINUSCA-Zusatzabkommen. 635 Z.B. Abschn. VIII UNMISS-SOFA. 636 Hier gilt ebenfalls, dass eine derartige Rechtsauffassung im Wege des im Abkommen vorgesehenen Streitbeilegungsverfahrens zwischen den Vertragsparteien geltend gemacht werden müsste. Abschn. 58 MINUSTAH-SOFA verweist auf das in Abschn. 30 UN-ImmÜ vorgesehene Rechtsgutachtenverfahren vor dem IGH.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Organisationen darauf hinwirken, dass die Verpflichtung zur Einrichtung von Streitbeilegungsverfahren als individueller Anspruch ausgelegt wird, der den von internationalen Organisationen geschädigten Individuen auf der Grundlage der Immunitätsabkommen und vergleichbarer völkervertraglicher Vorschriften zukommt. Die „privatrechtliche“ Natur eines Anspruchs und die daraus resultierende rechtliche Verantwortung einer internationalen Organisation gegenüber dem Einzelnen müssen im Rahmen eines unabhängigen, fairen Verfahrens festgestellt werden können.637

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen internationaler Organisationen Die menschenrechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen stellen eine weitere Rechtsquelle der Beziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen dar. Für internationale Organisationen ergeben sich Rechte und Pflichten wie für Staaten direkt aus dem Völkerrecht.638 Dazu gehört auch die Bindung an völkerrechtlich geltende Menschenrechtsstandards.639 Internationale Organisationen unterscheiden sich insofern von privaten Akteuren, die zwar durch innerstaatliches Recht zur Beachtung von Menschenrechten verpflichtet werden können, dies aber herrschender Ansicht nach nicht schon auf der Grundlage des Völkerrechts sind.640 Denn die völkerrechtliche Bindung an Menschenrechte begründet sich nicht allein damit, dass ein Akteur Menschenrechte verletzen kann.641 Anknüpfungspunkt der menschenrechtlichen Bindung internationaler Organisationen ist vielmehr, dass sie im staatlichen Auftrag Befugnisse über Individuen ausüben und dem Einzelnen dabei in ähnlicher Weise gegenübertreten, wie es sonst hauptsächlich mit hoheitlichen Kompetenzen ausgestattete staatliche Organe bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben tun.642 Anders als nicht-staatliche Akteure werden 637

Auch eine Ausweitung der Zuständigkeit der internen Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen käme in Frage, wie es bereits Art. 4 ILOAT-Statut vorsieht. 638 IGH, Reparations for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Gutachten vom 11. April 1949, ICJ Rep. 1949 174, S. 174; IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Gutachten vom 6. Juni 1980, ICJ Rep. 1980 89, S. 89; Sands/Klein, Bowett’s Law of International Institutions 2009, Rn. 14 – 034 ff.; Schermers/Blokker, International Institutional Law 1995, Rn. 1579. 639 Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 565 ff.; Verdirame, The UN and Human Rights 2011, S. 72; Shelton, Remedies in International Human Rights Law 2015, S. 46. 640 Crawford/Brownlie, Brownlie’s Principles of Public International Law 2012, S. 122. 641 Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 322. 642 So auch Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 19; Thallinger, Sense and Sensibility, ZaöRV 67 (2007) 1015, S. 1019 („sovereign-like powers“); Wickremasinghe/ Verdirame, Responsibility and Liability, in: Scott, Torture as tort 2001, S. 471 („UN exercises significant governmental powers over the local population“); Reinisch, Accountability, Global

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

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internationale Organisationen dabei aufgrund ihrer funktionellen Unabhängigkeit und ihres internationalen Status nicht umfassend durch das innerstaatliche Recht des Gaststaates beschränkt und kontrolliert, selbst wenn sie auf dessen Hoheitsgebiet tätig werden.643 Deshalb setzt eine Bindung an menschenrechtliche Standards bei der völkerrechtlichen Rechtspersönlichkeit internationaler Organisationen selbst an. Einer förmlichen Bindung an die einschlägigen Menschenrechtskonventionen steht meist entgegen, dass die internationalen Organisationen im Regelfall nicht Vertragspartei dieser völkerrechtlichen Verträge sind. Eine Übertragung der vertraglichen Bindungen ihrer Mitgliedstaaten scheitert an der eigenen Völkerrechtssubjektivität der Organisationen und käme darüber hinaus nur in Frage, wenn alle Mitgliedstaaten Vertragsparteien einer bestimmten Menschenrechtskonvention wären.644 Auf der Grundlage der Bindung internationaler Organisationen an Völkergewohnheitsrecht und allgemeine Rechtsgrundsätze ist jedoch davon auszugehen, dass dort, wo internationale Organisationen wie Staaten öffentliche Gewalt und insbesondere Befugnisse über Personen ausüben, auch mutatis mutandis gleichlautende Menschenrechtsverpflichtungen bestehen.645 Das Ausmaß ihrer Bindung und Verantwortlichkeit ist dabei jeweils anhand des Umfangs ihrer Befugnisse über Individuen zu bemessen.646 Im Folgenden wird die Bedeutung der menschenrechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen für die Beziehung zu Individuen anhand des Dienstrechts, der Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofes und der UN-Friedensmissionen dargestellt.

Governance 7 (2001) 131, S. 132 („increased direct involvement of international organizations in aspects of global governance“). 643 Vgl. Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 133; Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 59; Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 163. 644 Vgl. Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 181. Allerdings sind die Gründungsdokumente im Einklang mit den völkerrechtlich Pflichten der Mitgliedstaaten zu interpretieren, das folgt aus Art. 31 Abs. 3 lit. c WVK, vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 424. 645 Vgl. ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 19; Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1579; Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 361; Sarooshi, International Organizations and their Exercise of Sovereign Powers 2005, S. 14 – 17; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 206 – 253; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 425. Zum Bestand des ungeschriebenen völkerrechtlichen Menschenrechtsschutzes IGH, Barcelona Traction, Lights and Power Co.Ltd (Belgium v. Spain), Urteil vom 5. Februar 1970, ICJ Rep. 1970 3, S. 32; Simma/Alston, The Sources of Human Rights Law, Aust. YBIL 12 (1988) 82; Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 71 – 74. 646 Vgl. Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 414; Wilde, Quis Custodiet Ipsos Custodes?, Yale H.R. & Dev.L.J. 1 (1998) 107, S. 122.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

1. Bedeutung für die dienstrechtlichen Beziehungen Insbesondere im Rahmen der dienstrechtlichen Beziehungen üben internationale Organisationen menschenrechtlich gebundene Personalhoheit aus.647 Weil geschriebene Grundrechtskataloge im Dienstrecht der meisten Organisationen fehlen, leiten sich die anwendbaren Menschenrechtsstandards vorrangig aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen und Völkergewohnheitsrecht ab.648 Die Bedeutung der menschenrechtlichen Verantwortung der Organisationen gegenüber ihren Bediensteten wurde von der UN-Generalversammlung bei der Errichtung des neuen Systems der internen Rechtspflege unterstrichen. Gemäß Resolution 63/253 sollen die beiden Dienstgerichte gewährleisten, „dass die Rechte und Pflichten der Bediensteten geachtet werden“ und „mit den einschlägigen Regeln des Völkerrechts und den Grundsätzen der Rechtsstaatlichkeit und eines ordnungsgemäßen Verfahrens im Einklang stehen.“649 Im Fall Tadonki unterstrich das UN-Verwaltungsgericht, dass auf der Grundlage der Bindung der Organisation an die Grundsätze der AEMR und des IPwskR das Dienstverhältnis menschenrechtskonform auszugestalten ist.650 Dazu gehöre auch die Auslegung des Dienstrechts in einer Weise, dass es mit internationalen Menschenrechten konform ist.651 a) Beispiele aus der Rechtsprechung Der Umfang der Geltung völkerrechtlicher Menschenrechtsstandards im Dienstrecht internationaler Organisationen wird fortlaufend durch die Rechtsprechung der internationalen Verwaltungsgerichte ausgearbeitet.652 So müssen die Organisationen beispielsweise auf der Grundlage des allgemeinen menschenrechtlichen Gleichbehandlungsgebots die Gleichberechtigung von Mann und Frau beachten. Daraus entstehen den Bediensteten individuelle Ansprüche gegenüber ihrem Arbeitgeber. Das Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation hielt 647 Einordnung als Personalhoheit durch Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81; zur menschenrechtlich gebundenen Hoheitsgewalt Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 86 – 90. 648 Z.B. UNDT, Nogueira, Urteil 2013/026 vom 20. Februar 2013, Rn. 60 [bestätigt mit UNAT 2014/409]; UNDT, Bezziccheri, Urteil 2014/37 vom 10. April 2014, Rn. 68 [aufgehoben mit UNAT/538 vom 2. Juli 2015]. 649 GV Res. 63/253 vom 24. Dezember 2008, Präambelabs. 2, im Annex die Statute des Gerichts der Vereinten Nationen für dienstrechtliche Streitigkeiten (United Nations Dispute Tribunal, UNDT) und des Berufungsgerichts der Vereinten Nationen (United Nations Appeals Tribunal, UNAT) enthalten. 650 UNDT, Tadonki, Urteil 2009/016 vom 1. September 2009. 651 Ebd., Rn. 8.2.4. Ähnlich UNDT, Obdeihn, Urteil 2011/032 vom 10. Februar 2011, Rn. 31; UNDT, Nogueira, Urteil 2013/026 vom 20. Februar 2013 [bestätigt in UNAT 2014/ 409], Rn. 60; UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011. 652 Vgl. Amerasinghe, Accountability of International Organisations for Violations of the Human Rights of Staff, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 541.

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

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etwa eine diskriminierende Regel des internen Dienstrechts für unanwendbar, weil sie nicht mit dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz vereinbar war.653 Das Recht auf Gleichbehandlung entnahm das Gericht aus der Satzung der Vereinten Nationen und internationalen Menschenrechtsinstrumenten. Weil eine Verwaltungsentscheidung auf Nichtbeförderung dieses Recht verletzte, ordnete das Verwaltungsgericht deren Aufhebung an und verpflichtete die Organisation zum Ersatz des entstandenen Gehaltsverlustes.654 Auf der Grundlage ihrer menschenrechtlichen Bindung müssen die internationalen Organisationen auch das Recht auf faire Entlohnung respektieren.655 Unter Heranziehung des Rechts auf ein faires Verfahren und des Rechts auf Arbeit schlussfolgerte etwa das UN-Verwaltungsgericht, dass eine Kündigung nicht wirksam werden konnte, solange interne Beschwerdeverfahren noch anhängig waren.656 Auch bei der Überprüfung von Disziplinarmaßnahmen haben die Verwaltungsgerichte auf die völkerrechtlich verankerten menschenrechtlichen Verfahrensgarantien abgestellt.657 Grundsätzlich können Bedienstete im Rahmen von Disziplinarverfahren für die Nichterfüllung von Dienstpflichten oder den Verstoß gegen interne Regeln zur Rechenschaft gezogen werden. Es obliegt der Verwaltung, mit internen Untersuchungen dem Fehlverhalten ihrer Bediensteten nachzugehen und angemessene Disziplinarmaßnahmen zu verhängen.658 Dabei sind die Rechte der Bediensteten auf ein faires Verfahren jedoch in jedem Fall zu beachten. So wies das Gericht der Vereinten Nationen das UN-Generalsekretariat mit klaren Worten zurecht: „However inconvenient or cumbersome this exercise may be, the Tribunal cannot subscribe to the proposition that, when a staff member may run the risk of losing his/her job, human

653 ILOAT, I.M.B, Urteil Nr. 2120 vom 15. Juli 2002, Rn. 10: „… the Tribunal is of the view that paragraph 2(c) of SEC/NOT/1325 is unenforceable because it is contrary to fundamental principles of law. In fact, the provision improperly discriminates between candidates for appointment based on their marital status and family relationship. … Discrimination on such grounds is contrary to the Charter of the United Nations, general principles of law and those which govern the international civil service, as well as international instruments on human rights.“ 654 Ebd. 655 UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011, Rn. 1: „,Budgetary considerations‘ may not trump the requirement of equal treatment.“ 656 UNDT, Tadonki, Urteil 2009/016 vom 1. September 2009, Rn. 8.2.4. 657 UNAdT, Araim, Urteil Nr. 1022 vom 21. November 2001: „IX. The Tribunal wishes to express its concern regarding the conducting of investigations by way of private intrusions into others’ computers. It cannot accept that investigations could be conducted without rules and guarantees of due process and without giving due respect to inalienable rights as proclaimed by the Organization itself in the Declaration on Human Rights. … In the Tribunal’s opinion, the procedures followed presented many failures which deprived the Applicant of his right to due process, as human rights and dignity demand.“ 658 Abschn. X UN-Personalstatut; auch Waechter, Due Process Rights at the United Nations, IOLR 9 (2012) 339.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

rights should be subservient to administrative convenience in seeing the culprits being sanctioned.“659

Auch ihre eigenen Verfahrensordnungen legen die Verwaltungsgerichte unter Heranziehung menschenrechtlicher Standards aus. Unter Verweis auf das Recht auf Schutz des Privatlebens und der Familie in Art. 12 und Art. 17 AEMR, Art. 17 IPbpR und Art. 8 EMRK musste auf Anordnung des UNDT beispielweise der Name eines Beschwerdeführers aus allen veröffentlichten Gerichtsdokumenten gelöscht werden, obwohl dies in der Geschäftsordnung des Gerichts nicht vorgesehen ist.660 Die menschenrechtliche Verantwortung der internationalen Organisationen gegenüber ihren Bediensteten geht über das Dienstverhältnis im engeren Sinne hinaus.661 Im Fall Khisa ging es vor dem UN-Dienstgericht um einen Sachverhalt, in dem die UN als Vermieterin von Wohnraum gegenüber einer ihrer Bediensteten auftrat.662 Die Beschwerdeführerin war mehrfach zur Räumung ihrer Wohnung aufgefordert und schließlich zwangsgeräumt worden. Das UN-Verwaltungsgericht stellte fest, dass die durchgeführte Zwangsräumung eine Menschenrechtsverletzung darstellte. Als Prüfungsmaßstab zog es Art. 17 IPbpR heran.663 Weil die zuständigen UN-Mitarbeiter die Zwangsräumung nicht in der erforderlichen Weise angekündigt hatten und der Beschwerdeführerin keine Gelegenheit zum Zusammenpacken des persönlichen Eigentums eingeräumt wurde, war ihr Recht auf Privatsphäre in unzulässiger Weise verletzt worden.664 b) Recht auf effektive Beschwerde Internationale und regionale Menschenrechtsverträge verpflichten die Vertragsstaaten regelmäßig zur Einräumung von effektiven Beschwerdemöglichkeiten, damit sich Individuen wirksam gegen eine Verletzung ihrer Rechte wehren können.665 Dabei handelt es sich um eine völkergewohnheitsrechtliche Verpflichtung, die grundsätzlich akzessorisch mit der Menschenrechtsbindung aller Völkerrechtssubjekte einhergeht.666 Im Bereich des Dienstrechts sind deshalb auch internationale 659 UNDT, Stoykov, Urteil 2013/070 vom 27. Juni 2013, Rn. 43 [aufgehoben durch UNAT/ 2014/440 wegen Verfahrensfehlern]. 660 UNDT, Applicant, Urteil 2013/163 vom 5. Dezember 2013. 661 UNAdT, Tarjouman, Urteil Nr. 579 vom 18. November 1992, Abs. X. 662 UNDT, Khisa, Urteil Nr. 2016/197 vom 1. November 2016. 663 Ebd., Rn. 48. 664 Ebd., Rn. 48. 665 Z.B. Art. 2 Abs. 3 IPbpR, Art. 6 des Internationalen Übereinkommens gegen die Rassendiskriminierung, Art. 14 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, Art. 39 der Konvention über die Rechte des Kindes, Art. 8 AEMR, Art. 7 AMRCh, Art. 25 AMRK, Art. 13 EMRK. 666 Vgl. Wellens, Remedies Against International Organisations 2002, S. 17; Francioni, The Right to Access to Justice under Customary International Law, in: Francioni, Access to Justice as a Human Right 2007, S. 32; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 398;

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

131

Organisationen ausgehend von ihrer menschenrechtlichen Bindung verpflichtet, effektive Beschwerdemöglichkeiten für Individuen zur Geltendmachung von Rechtsverletzungen bereitzustellen.667 Dies unterstrich der Internationale Gerichtshof in einem Rechtsgutachten über die rechtliche Wirkung der Urteile des Verwaltungsgerichts der Vereinten Nationen (Effects of Awards): „It would, in the opinion of the Court, hardly be consistent with the expressed aim of the Charter to promote freedom and justice for individuals and with the constant preoccupation of the United Nations Organization to promote this aim that it should afford no judicial or arbitral remedy to its own staff for the settlement of any disputes which may arise between it and them.“668

Dies hat in vielen internationalen Organisationen zur Einrichtung von dienstrechtlichen Beschwerdemechanismen und unabhängigen Verwaltungsgerichten geführt, die den Bediensteten Rechtsschutz gegenüber den Verwaltungsentscheidungen der Organisationen bieten.669 Wenn keine Verfahren für die Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten zur Verfügung stehen, besteht ein Widerspruch zum völkerrechtlich verankerten Recht auf Rechtsschutz bzw. auf Zugang zu Gerichten.670 2. Bedeutung im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofs Auch der Internationale Strafgerichtshof ist bei der Ausübung seiner Gerichtsbarkeit und bei der Verwaltung seiner Haftanstalt an internationale Menschenrechtsstandards gebunden.671 Gemäß Art. 21 Abs. 3 IStGH-Statut ist er verpflichtet, Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 84 – 85; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 96. 667 Vgl. Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 62, 74 – 75; Dekker, Accountability of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 32; IGH, Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Gutachten vom 6. Juni 1980, ICJ Rep. 1980 89, S. 146; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 96; Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 256 – 257. 668 IGH, Effects of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954 47, S. 57. Siehe auch ILOAT, Chadsey, Urteil Nr. 122 vom 15. Oktober 1968 und ILOAT, Rubio, Urteil Nr. 1644 vom 19. Juli 1997. 669 Siehe Kapitel A.IV.2. 670 Die Gewährung der Immunität der Organisationen durch die Mitgliedstaaten in innerstaatlichen Gerichtsverfahren kann dann im Widerspruch zu ihren eigenen menschenrechtlichen Verpflichtungen stehen, siehe dazu Reinisch/Weber, In the Shadow of Waite and Kennedy, IOLR 1 (2004) 59, S. 68 sowie bereits oben A.IV.2, insbesondere bei Fn. 309 ff. 671 Vgl. Schrotz, Individualrechtsverletzungen bei der Überstellung an die Internationale Strafgerichtsbarkeit 2006, S. 173; Schabas, The International Criminal Court 2010, S. 796; Pellet, Applicable Law, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, S. 1080 – 1081; Hall/ Jacobs, Article 55, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 16 – 17; Fedorova/Sluiter,

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

bei der Anwendung und Auslegung des Römischen Statuts und der Verfahrens- und Beweisordnung die „international anerkannten Menschenrechte“ zu beachten und darf seine Zuständigkeit grundsätzlich nur im Einklang mit den internationalen Menschenrechtsstandards ausüben.672 Das Römische Statut enthält bereits ausdrücklich einen Großteil der im Strafrechtsverfahren einschlägigen Menschenrechte und Justizgarantien. Diese werden von den Kammern unter Heranziehung der internationalen Menschenrechtsdokumente, insbesondere des IPbpR, der EMRK und der IAMRK, weiterentwickelt.673 Eine besondere Bedeutung entfaltet die menschenrechtliche Bindung des Gerichtshofes für die Behandlung von Personen in der gerichtseigenen Haftanstalt.674 Sie unterliegen für die Dauer ihrer Inhaftierung in besonderem Maße der Kontrolle des Gerichtshofs und sind in Übereinstimmung mit den völkerrechtlichen Mindeststandards zu behandeln.675 Die Rechte der Inhaftierten, die in den Geschäftsordnungen des Gerichtshofs und der Registratur dargelegt sind, werden daher auf der Grundlage der völkerrechtlichen Menschenrechtsbindung des Gerichtshofs ergänzt und konkretisiert. Dies unterstrich der Gerichtshof etwa im Fall von drei kongolesischen Zeugen, die während ihres Aufenthalts in der Haftanstalt des IStGH Asyl in den Niederlanden beantragt hatten.676 Sie waren auf der Grundlage von Art. 93 Abs. 7 lit. b IStGH-Statut an den Gerichtshof überstellt worden und hätten nach ihrer Aussage im Verfahren gegen zwei mutmaßliche kongolesische Kriegsverbrecher an ihren Heimatstaat zurückgegeben werden müssen. Um das Ende des Asylverfahrens abwarten zu können, beantragten sie gegenüber dem IStGH eine Aussetzung ihrer Rücküberstellung an die DR Kongo. Dem war nach Auffassung der Richter stattzugeben, weil die unverzügliche Rückführung mit den Menschenrechten der Betroffenen unvereinbar Human Rights as minimum standards in international criminal proceedings, H.R. & Int’l Legal Disc. 3 (2009) 3; Ryngaert, International Criminal Tribunals and Human Rights, H.R. & Int’l Legal Disc. 3 (2009) 3; Young, ,Internationally recognized human rights‘ before the International Criminal Court, ICLQ 60 (2011) 189, S. 190. 672 IStGH, Appeals Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Judgment on the Appeal of Mr. Thomas Lubanga Dyilo against the Decision on the Defence Challenge to the Jurisdiction of the Court pursuant to article 19 (2) (a) of the Statute of 3 October 2006 vom 21. Dezember 2006, No. ICC-01/04-01/06-772, Rn. 36. 673 Z.B. IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 86; weitere Nachweise bei deGuzman, Article 21, in: Triffterer/ Ambos – ICC Commentary, Rn. 51 – 52. 674 Vgl. Staker/Jacobs, Article 52, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 35. 675 Vgl. Abels, Prisoners of the International Community 2012, S. 158. 676 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81.

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

133

war.677 Nach Auffassung des Gerichtshofs konnten sich die drei Kongolesen auch gegenüber dem IStGH auf das völkerrechtlich verankerte Recht auf Asyl und das damit einhergehende Recht auf Beschwerde gegen die Asylentscheidung berufen. Um den Genuss dieser Rechte sicherzustellen, war die Rückführung der Häftlinge an ihren Heimatstaat vorläufig auszusetzen.678 Dem ebenfalls gestellten Antrag auf Haftüberprüfung kamen die Richter dagegen nicht nach. Die drei Häftlinge hatten gegenüber dem Gerichtshof geltend gemacht, dass sie in der DR Kongo unrechtmäßig inhaftiert wurden und die anhaltende Inhaftierung in Den Haag die vorgesehene Dauer ihrer ursprünglichen Haftstrafe überschritt. Ihrer Auffassung nach war ihre Haft in der Haftanstalt des IStGH dadurch unrechtmäßig.679 Der Gerichtshof sah sich jedoch nicht dafür zuständig, eine Haftüberprüfung durchzuführen. Das Menschenrecht auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Haft begründete nach Auffassung der Richter keine Kompetenzerweiterung der internationalen Organisation.680 Auf der Grundlage seiner Verpflichtungen gegenüber der DR Kongo veranlasste der Gerichtshof die Rücküberstellung der drei Zeugen an ihren Heimatstaat, nachdem ihr Asylgesuch in den Niederlanden rechtskräftig abgelehnt wurde.681 3. Bedeutung im Rahmen von UN-Friedensmissionen Auch UN-Friedensmissionen sind auf der Grundlage völkerrechtlicher Rechtsquellen an Menschenrechte gebunden.682 Der Untergeneralsekretär für Rechtsangelegenheiten hat die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Vereinten Nationen vor allem mit deren völkergewohnheitsrechtlicher Geltung begründet:

677

IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 73. 678 Ebd. 679 Siehe auch EGMR, Bède Djokaba Lambi Longa v. Niederlande, Entscheidung über Zulässigkeit vom 9. Oktober 2012, Beschwerde No. 33917/12. 680 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 80 – 81. Zum Umfang der menschenrechtlichen Schutzverpflichtung des IStGH gegenüber Zeugen und Opfern siehe unten D.I.3. 681 Siehe umfassend zum Schicksal der drei Kongolesen Boer/Zieck, ICC Witnesses and Acquitted Suspects Seeking Asylum in the Netherlands, IJRL 27 (2015) 573, S. 575 ff. 682 Siehe Kapitel A.I.1. (insbesondere bei Fn. 97).

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

„… this follows from the Organization’s obligations under customary international law and from the Charter to uphold, promote and encourage respect for human rights, international humanitarian law and refugee law.“683

Es stellt sich jedoch die Frage, unter welchen Umständen Friedensmissionen auch menschenrechtliche Verantwortung tragen. a) Umfang der menschenrechtlichen Verantwortung Aus der Bindung der UN-Friedensmissionen an völkerrechtlich geltende Menschenrechtsstandards folgt, dass sie selbst jederzeit zur Achtung und zum Respekt der einschlägigen Menschenrechte verpflichtet sind.684 Weil Friedensmissionen jedoch grundsätzlich auf einer begrenzten Kompetenzgrundlage operieren und die Souveränität des Gaststaates respektieren müssen, stellt sich die Frage, in welchem Umfang sie menschenrechtliche Verantwortung tragen und insbesondere zum Schutz und zur Gewährleistung der Menschenrechte der Bevölkerung vor Ort verpflichtet sind.685 Denn dass eine Friedensmission Maßnahmen zum Schutz und der Gewährleistung von Menschenrechten ergreifen darf, setzt eine Kompetenz zu einem entsprechenden Tätigwerden voraus, die wiederum von der Autorisierung durch den Sicherheitsrat bzw. der Zustimmung des Gaststaates abhängt.686 Der Umfang der menschenrechtlichen Verantwortung der UN-Friedensmissionen ist damit vor dem Hintergrund der Befugnisse und Kompetenzen einer jeden Mission im Einzelfall zu beurteilen und hängt von den Gegebenheiten vor Ort, der Entwicklung der Lage und der politischen Bereitschaft ab, der Mission entsprechende Aufgaben zu übertragen.687 Nach Auffassung des Human Rights Advisory Panels (HRAP) entsteht die Verpflichtung zum Schutz und zur Gewährleistung völkerrechtlich geltender Menschenrechte überall dort, wo UN-Friedensmissionen „executive authority“ aus-

683 Internes Dokument des United Nations Legal Council vom 12. Oktober 2009, zitiert in Report of the International Law Commission, 63. Tagung vom 24. April bis 3. Juni und vom 4. Juli bis 12. August 2011, S. 37. 684 Zu den drei Dimensionen der Menschenrechtsverpflichtungen HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 6 – 7; zur Bedeutung für internationale Organisationen Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 312 – 313. 685 Zu einer solchen „Teilbarkeit“ der menschenrechtlichen Zusicherungen (divided and tailored), siehe EGMR, Al-Skeini und andere gegen Vereinigtes KönigreichAl-Skeini und andere gegen Vereinigtes Königreich, Urteil vom 7. Juli 2001, 55721/07, Rn. 137; EGMR, Ilas¸cu u. a. gegen Moldau und Russland, Nr. 48787/99, Urteil vom 8. Juli 2004, Rn. 310 ff.; EGMR, Issa und andere gegen Türkei, Nr. 31821/96, Urteil vom 30. März 2005; EGMR, Jaloud gegen Niederlande, Nr. 47708/08, Urteil vom 20. November 2014, Rn. 142 ff. 686 Vgl. Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 312 – 313. 687 Vgl. Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 319 – 320; Häußler, Ensuring and Enforcing Human Security 2007, S. 44.

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

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üben.688 Menschenrechtliche Verantwortung knüpft damit an solches Handeln an, bei dem einzelne Personen oder bestimmte Gebiete zumindest zeitweise unter der direkten Kontrolle der Friedenmissionen stehen.689 Die Vereinten Nationen übernehmen mit ihren Friedensmissionen jedoch nur im Ausnahmefall die komplette Hoheitsgewalt und Kontrolle über ein bestimmtes Territorium und die darin lebende Bevölkerung. Bisher war dies vor allem im Kosovo und in Osttimor der Fall.690 Dort ging mit den durch die UN eingerichteten Territorialverwaltungen auch die Verantwortung für die Achtung, den Schutz und die Gewährleistung des gesamten Bestandes an völkerrechtlich verankerten Menschenrechten einher.691 Bei allen anderen Peacekeepingmissionen werden die Vereinten Nationen dagegen auf dem Gebiet mindestens eines Staates tätig, der weiterhin (zumindest de jure) die Hoheitsgewalt über sein Territorium und die darin lebende Bevölkerung in vollem Umfang beansprucht und auch grundsätzlich mit Blick auf die Gewährleistung der Menschenrechte hauptverantwortlich bleibt.692 Dies bedeutet jedoch nicht, dass diese UN-Friedensmissionen keine menschenrechtliche Schutz- und Gewährleistungsverantwortung tragen.693 Sie sind immer dann zum Schutz und zur Gewährleistung von Menschenrechten verpflichtet, wenn sie in Erfüllung staatlicher Aufgaben zumindest zeitweise und im Einzelfall die

688 HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08, Rn. 181. 689 Vgl. auch Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 414; Sari, Autonomy, attribution and accountability, in: Collings/White, International Organizations and the Idea of Autonomy 2011, S. 270 – 271; Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 342; Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 27. 690 SR Res. 1272 (1999) vom 25. Oktober 1999, Abs. 1: „[UNTAET] will be endowed with overall responsibility for the administration of East Timor and will be empowered to exercise all legislative and executive authority, including the administration of justice.“ SR Res. 1244 vom 10. Juni 1999, Abs. 10 und 11 ähnlich für UNMIK. 691 „Resolution 1244 created UNMIK as a surrogate state, with all ensuing obligations, including affirmative obligations to secure human rights to everyone within UNMIK jurisdiction“, siehe Ombudsperson Institution in Kosovo, Special Report No. 2 vom 27. Oktober 2000, abrufbar auf http://www.oik-rks.org/en/reports/special-reports/ [letzter Zugriff am 15. März 2020]. Ähnlich EGMR, Behrami and Behrami gegen Frankreich und Saramati gegen Frankreich, Deutschland und Norwegen, Urteil (Große Kammer) vom 2. Mai 2007, Nr. 71412/ 01, Nr. 78166/01: „At the material time, therefore, Kosovo was effectively under the control of the international forces present there, which exercised the powers of public authority normally exercised by the government of the FRY.“ Zu den menschenrechtlichen Schutzpflichten der UN-Territorialverwaltung im Kosovo Irmscher, The Legal Framework for the Activities of the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, GYIL 44 (2002) 353, S. 366 ff.; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 133 – 177. 692 Siehe z. B. DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, Rn. 8. 693 Vgl. Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 342; ebenso Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 27.

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Kontrolle („authority“) über ein Gebiet oder Personen ausüben.694 Ist eine Friedensmission dazu berechtigt und in der Lage, so geht mit dem Potential der Verletzung von Menschenrechten auch eine Verpflichtung zur Verhinderung solcher Verletzungen einher.695 So haben etwa alle Personen einen Anspruch auf menschenrechtskonforme Behandlung, die von Friedensmissionen auf der Grundlage einer operativen Notwendigkeit oder aus anderen Gründen festgenommen werden.696 Hier sind die UN-Friedensmissionen grundsätzlich auch verpflichtet, durch Bereitstellung entsprechender Güter und Leistungen die Rechte auf Nahrung, Sicherheit und Gesundheit zu gewährleisten und zu schützen.697 Eine umfassende menschenrechtliche Verantwortung ging auch mit den polizeilichen Befugnissen zur Unterstützung der haitianischen Nationalpolizei bei der Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit einher, die der MINUSTAH auf der Grundlage eines Zusatzabkommens zum SOFA übertragen wurden.698 Indem die Mission zeitweise die Verantwortung für bestimmte Gebiete übernahm und dort Checkpoints und Absperrungen errichtete sowie Personen durchsuchte, entwaffnete und festnahm, übte die Mission effektive Gewalt und Kontrolle über Personen aus. Bei diesen Handlungen war sie umfassend menschenrechtlich verantwortlich. Sie war nicht nur selbst zur Achtung der Rechte der betroffenen Bevölkerung verpflichtet, sondern sollte diese auch vor Rechtsverletzungen durch Dritte schützen. b) Recht auf effektive Beschwerde Im Zusammenhang mit der menschenrechtlichen Bindung der UN-Friedensmissionen stellt sich auch die Frage, inwiefern Individuen ein Recht auf effektive Beschwerde zukommt. Die Verpflichtung zur Einrichtung einer effektiven Beschwerdemöglichkeit, mit der sich Betroffene gegen eine Verletzung ihrer Menschenrechte wehren können, entsteht grundsätzlich akzessorisch zur Menschen-

694

Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 414. Howe/Kondoch/Spijkers, Normative and Legal Challenges to UN Peacekeeping Operations, J. Int’l Peacekeep. 19 (2015) 1, S. 13; Mégret/Hoffmann, The UN as a Human Rights Violator?, HRQ 25 (2003) 314, S. 323; Kondoch, The Applicability of Human Rights Standards to International Policing, J. Int’l Peacekeep. 15 (2011) 72, S. 84 ff.; Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 416; Clapham, Protection of Civilians under International Human Rights Law, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 154. Siehe auch die Rechtsprechung des EGMR zu den extraterritorialen Staatenpflichten aus der EMRK, nach der Hoheitsgewalt an Gebietsherrschaft über fremdes Territorium (effective control over an area) anknüpft oder ausgeübt wird, wenn sich einzelne Personen in der Obhut staatlicher Stellen befinden (state agent authority and control); insbesondere EKMR, Zypern gegen Türkei, Nr. 6780/74, 6950/75, Zulässigkeitsentscheidung vom 26. Mai 1975, Rn. 7 – 10. 696 Siehe Kapitel A.I.4. 697 Zum Inhalt der menschenrechtlichen Verantwortung der Friedensmissionen gegenüber den in ihrer Obhut befindlichen Personen siehe auch Kapitel D.I.3. 698 Siehe Fn. 117. 695

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rechtsbindung internationaler Organisationen.699 Dementsprechend sollte im Rahmen eines unabhängiges Verfahren festgestellt werden können, inwiefern in einem konkreten Sachverhalt eine menschenrechtliche Verantwortung der Friedensmission besteht und ob ihr Verhalten den einschlägigen Menschenrechtsverpflichtungen entspricht. Ein derartiges Verfahren ist bisher jedoch nur im Rahmen der UN-Territorialverwaltung im Kosovo eingerichtet worden.700 Dort nahm das aus unabhängigen Menschenrechtsexperten besetzte Human Rights Advisory Panel (HRAP) Beschwerden von Einzelpersonen entgegen und prüfte, inwiefern Maßnahmen der UNMIK vereinbar waren mit den menschenrechtlichen Verpflichtungen der Organisation.701 In N.M. und andere gegen UNMIK wurde beispielsweise die Verantwortung der Friedensmission für die schweren Gesundheitsschäden von 138 Binnenvertriebenen untersucht, die in einem bleiverseuchten Flüchtlingscamp untergebracht worden waren.702 Die zuständigen UNMIK-Mitarbeiter waren über die Bleiverseuchung und die davon ausgehenden Gefahren informiert, ergriffen jedoch nicht die erforderlichen Maßnahmen zur Umsiedelung der Flüchtlinge und stellten auch keine angemessene Gesundheitsversorgung sicher. Darin sah das HRAP eine Verletzung des Rechts auf Leben sowie einen Verstoß gegen das Verbot unmenschlicher Behandlung und stellte in diesem Zusammenhang weitere von UNMIK zu verantwortende Menschenrechtsverletzungen fest.703 In anderen Friedensmissionen wurden bisher keine Verfahren eingerichtet, mit denen sich Individuen gegen die Verletzung von Menschenrechten wenden können. Die für die Geltendmachung von Schadensersatzansprüchen eingerichteten Local Claims Review Boards (LCRB) können nicht als effektive Beschwerdemöglichkeit im Zusammenhang mit der menschenrechtlichen Verantwortung der Friedensmissionen angesehen werden. Denn Menschenrechtsverletzungen stehen häufig im Zusammenhang mit der Ausübung der hoheitlichen Aufgaben der Missionen und erfordern eine Überprüfung, inwiefern diese ihren strategischen oder politischen Ermessensspielraum nutzen. Dafür sind die LCRB als Verfahren zur Beilegung von Streitigkeiten „privatrechtlicher Natur“ im Sinne von Abschn. 29 UN-ImmÜ regelmäßig nicht zuständig.704 In der Praxis werden Individuen nur in seltenen Fällen 699 Siehe die Nachweise in Fn. 666. Zum Recht auf effektive Beschwerde im UN-Peacekeeping Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 302 ff.; Werzer, The UN Human Rights Obligations and Immunity, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 105, S. 124 ff.; Sweetser, Providing effective remedies to victims of abuses by peacekeeping personnel, N.Y. U. L. Rev. 83 (2008) 1643, S. 1661; Sheeran, A Constitutional Moment, IOLR 8 (2011) 55, S. 117 ff. 700 Zuvor war zwischen 2000 und 2006 eine Ombudsperson für die Entgegennahme von Beschwerden zuständig, siehe UNMIK Resolution 2000/38 vom 30. Juni 2000. 701 UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel vom 23. März 2006, geändert durch Regulation No. 2007/3 vom 12. Januar 2007. 702 HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08. 703 Ebd., Rn. 349. 704 Im Fall N.M. hatte das LCRB die Beschwerden der betroffenen Personen zuvor mit dieser Begründung abgelehnt, dass der Schaden noch nicht über den Third Party Claims Process

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den im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen entstandenen Schaden aus Körperverletzungen oder Zerstörung ihres Eigentums im Rahmen des UN-Haftungsregimes geltend machen können.705 Selbst dann wird jedoch ausschließlich der materielle Schaden ersetzt, ein Eingeständnis der Menschenrechtsverletzung und andere im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen anerkannte Wiedergutmachungsleistungen bleiben aus.706 4. Bewertung Überall dort, wo internationale Organisationen Personal- oder Territorialhoheit bzw. effektive Kontrolle über Einzelpersonen ausüben, stellen die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Organisationen eine Rechtsquelle der Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen dar. Vor allem der völkergewohnheitsrechtlich verankerte Bestand internationaler Menschenrechte verpflichtet neben den Staaten auch die internationalen Organisationen, wenn diese im staatlichen Auftrag öffentliche Gewalt ausüben.707 Über den Umfang der menschenrechtlichen Verantwortung der internationalen Organisationen gegenüber Individuen bestehen jedoch erhebliche Unsicherheiten. Diese ergeben sich an erster Stelle daraus, dass die völkerrechtlichen Menschenrechtsverpflichtungen der internationalen Organisationen vorrangig aus ungeschriebenen Rechtsquellen entstehen.708 Damit bleibt das Schutzniveau für den Einzelnen vielfach unbestimmt.709 Bei der Konkretisierung der menschenrechtlichen Verpflichtungen der internationalen Organisationen kommt deshalb unabhängigen Überprüfungs- bzw. Beschwerdeverfahren eine wichtige Bedeutung zu. Wo derartige Verfahren für Individuen zur Beanspruchung ihrer Rechte gegenüber internationalen Organisationen bestehen, können diese den Umfang der menschenrechtlichen Vergeltend gemacht wurde, siehe HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08, Rn. 94. Gemäß Administrative Direction No. 2009/1 Abs. 2.2 darf das HRAP die im Rahmen des Third Party Claims Process zulässigen Beschwerden nicht bearbeiten. 705 So etwa in HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Gutachten vom 27. Februar 2015, Case No. 04/07. 706 HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Entscheidung über Wiederaufnahme vom 11. Mai 2012, Case No. 04/07, Rn. 69 – 73. Siehe näher dazu Kapitel D.II.2. bei Fn. 913. 707 Vgl. Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 423 – 425; Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 274. 708 Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 253. 709 Treffend Sheeran, A Constitutional Moment, IOLR 8 (2011) 55, S. 112: „International law is a means of communication as well as limitation, and a lack of clear legal rules creates a climate of uncertainty and therefore one in which law may have a more limited role. This is particularly so for the standards of conduct and accountability of UN peacekeeping. The unclear parameters of application of international humanitarian law, and in particular human rights law, pose a continuing problem for UN peacekeeping and its accountability and legitimacy.“ Ähnlich Moos, Individualrechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen 2013, S. 253.

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

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antwortung der Organisationen definieren und ausdifferenzieren. Eine solche Funktion erfüllen etwa die Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen in zunehmendem Maße für die internationalen Bediensteten im Hinblick auf ihren menschenrechtlichen Schutz. Sowohl das Verwaltungsgericht der ILO als auch die Dienstgerichte der Vereinten Nationen haben in den letzten Jahren die Bedeutung von international verankerten Menschenrechten als Quelle der dienstrechtlichen Beziehung zwischen internationalen Organisationen und ihren Angestellten betont.710 Sie verweisen in zunehmendem Maße auch auf die universellen und regionalen Menschenrechtskonventionen, um die menschenrechtliche Verantwortung der Organisationen gegenüber ihren Bediensteten zu konkretisieren.711 In ähnlicher Weise zieht der Internationale Strafgerichtshof diese Dokumente als Maßstab für die Rechtsbeziehung zwischen den Organen des Gerichtshofs und den vor ihm auftretenden Personen heran.712 Auch die unverbindlichen, jedoch öffentlich zugänglichen Stellungnahmen des Human Rights Advisory Panels trugen dazu bei, die menschenrechtliche Verantwortung der UNMIK zu konkretisieren.713 Grundsätzlich existieren jedoch nur vereinzelt Verfahren zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Handelns internationaler Organisationen, die den Umfang ihrer menschenrechtlichen Verantwortung konkretisieren könnten. Der zur Entgegennahme von Beschwerden im Zusammenhang mit den Individualsanktionen des UNSicherheitsrates eingerichtete Focal Point erfüllt diese Funktion nicht, weil die Verfahren unveröffentlicht bleiben und keine Prüfung der menschenrechtlichen Verantwortung des Sicherheitsrates erfolgt.714 Auch das im Rahmen der Weltbank eingerichtete Inspection Panel überprüft lediglich, ob die internen Richtlinien und Standards der Organisation eingehalten wurden und nimmt nicht zu ihrer menschenrechtlichen Verantwortlichkeit Stellung.715 Innerstaatliche Gerichte und internationale Menschenrechtsinstitutionen können diese Funktion im Regelfall nicht erfüllen. Denn unabhängig davon, ob die internationalen Organisationen interne Beschwerdeverfahren für Private zur Verfügung stellen oder nicht, beanspruchen sie 710

Z.B. UNDT, Obdeihn, Urteil 2011/032 vom 10. Februar 2011, Rn. 31; UNDT, Nogueira, Urteil 2013/026 vom 20. Februar 2013 [bestätigt in UNAT 2014/409], Rn. 60. 711 Z.B. UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011; UNDT, Tadonki, Urteil 2009/ 016 vom 1. September 2009, Rn. 8.2.4. 712 Z.B. IStGH, Appeals Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Judgment on the Appeal of Mr. Thomas Lubanga Dyilo against the Decision on the Defence Challenge to the Jurisdiction of the Court pursuant to article 19 (2) (a) of the Statute of 3 October 2006 vom 21. Dezember 2006, No. ICC-01/04-01/06-772, Rn. 67. 713 Z.B. HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/ 08. 714 SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006; siehe Kapitel A.III. Zur menschenrechtlichen Verantwortung des Sicherheitsrates bei der Verhängung von Individualsanktionen siehe Meerpohl, Individualsanktionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen 2008, S. 87 ff. 715 IBRD Res. 93-10 vom 22. September 1993; zur menschenrechtlichen Verantwortung der Weltbank bei der Projektförderung siehe Skogly, The Human Rights Obligations of the World Bank and the International Monetary Fund 2001, S. 147 ff.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

vor innerstaatlichen Gerichten umfassende Immunität.716 Die internationalen und regionalen Menschenrechtsinstitutionen wie der EGMR oder der Menschenrechtsausschuss sind nicht zuständig für die Entgegennahme von Individualbeschwerden, die sich gegen das Handeln internationaler Organisationen richten.717 Im Fall der Cholera-Epidemie in Haiti hat dies dazu geführt, dass den Opfern kein Weg zu einer unabhängigen Institution offen stand, die ihre Beschwerde entgegennehmen und den Umfang der menschenrechtlichen Verantwortlichkeit der MINUSTAH prüfen konnte.718 Eine weitere Schwierigkeit bei der Bestimmung des Umfangs der menschenrechtlichen Verantwortlichkeit internationaler Organisationen ergibt sich aus ihrer politischen Natur. Internationale Organisationen verfügen grundsätzlich nur über begrenzte Kompetenzen und Befugnisse, deren Umfang Gegenstand politischer Entscheidungsprozesse ist und vielfach unscharf bleibt. Im Kontext der UN-Friedensmissionen bestanden in der Vergangenheit etwa Unsicherheiten darüber, welche Maßnahmen zum Schutz von Zivilisten von Peacekeepern auf der Grundlage des Mandates und der Autorisierung des Sicherheitsrates ergriffen werden dürfen und für welche Aktivitäten eine gesonderte Zustimmung des Gaststaates erforderlich war.719 Weil aber die menschenrechtliche Verantwortung der Missionen an ihren Kompetenzen und Befugnissen anknüpft, erschweren derartige Unklarheiten auch die Beurteilung des Umfangs der Menschenrechtsverpflichtungen der Missionen. Schließlich werden sie auf dem Gebiet eines souveränen Staates tätig, der weiterhin die Hauptverantwortung für den Schutz und die Gewährleistung der Menschenrechte 716

Siehe zur Praxis der Vorrechte und Immunitäten die umfassenden Studien der ILC, The Practice of the United Nations, the Specialized Agencies and the International Atomic Energy Agency concerning their Status, Privileges and Immunities: Study prepared by the Secretariat, UN Doc A/CN.4/L.118 und Add. 1 and 2 vom 8. März, 5. Mai and 23. Mai 1967, Yearbook of the International Law Commission, 1967, vol. II, S. 154 – 324 und UN Doc. A/CN.4/L.383 und Add. 1 – 3 vom 27. Mai, 27. Juni und 28. Juli 1985, Yearbook of the International Law Commission, 1985, vol. II, Part one, addendum, S. 145 – 210. 717 Z.B. HRC, Communication No. 217/1986: Netherlands, vom 8. April 1987; UN Doc. CCPR/C/29/D/217/1986; EGMR, Behrami and Behrami gegen Frankreich und Saramati gegen Frankreich, Deutschland und Norwegen, Urteil (Große Kammer) vom 2. Mai 2007, Nr. 71412/ 01, Nr. 78166/01; EGMR, Bède Djokaba Lambi Longa v. Niederlande, Entscheidung über Zulässigkeit vom 9. Oktober 2012, Beschwerde No. 33917/12; EGMR, Stitching Mothers of Srebrenica and Others against the Netherlands, Entscheidung über die Zulässigkeit vom 11. Juni 2013, Nr. 65542/12, Rn. 57. 718 Freedman, UN Immunity or Impunity?, EJIL 25 (2014) 239, S. 254. Siehe aber die umfassende Analyse zum Umfang der menschenrechtlichen Verantwortung der MINUSTAH durch den UN-Sonderberichterstatter Philip Alston in Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights on the UN Responsibility for the Cholera Outbreak in Haiti, UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016. 719 Report on the activities of the Office of Internal Oversight Services, Evaluation of the implementation and results of protection of civilians mandates in United Nations peacekeeping operations, UN Doc. A/68/787 vom 7. März 2014 , Rn. 31 – 38; vgl. auch Lie/Carvalho, Conceptual Unclarity and Competition, in: Carvalho/Sending, Protection of Civilians 2013, S. 51.

III. Die Menschenrechtsverpflichtungen int. Organisationen

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trägt. Vor diesem Hintergrund vertritt Kirsten Schmalenbach etwa die Auffassung, dass die Einrichtung eines eigenen Menschenrechtsbeschwerdeverfahrens bei den Friedensmissionen unvereinbar mit der Souveränität des Gaststaates wäre.720 Weil die Missionen keine „hoheitlichen“ Aufgaben ausüben würden, bestünde auch keine Notwendigkeit zur Entgegennahme anderer als „privatrechtlicher“ Streitigkeiten. Allerdings üben heute viele UN-Friedensmissionen Aufgaben und Befugnisse über Einzelpersonen oder die in einem bestimmten Gebiet lebende Bevölkerung aus, die menschenrechtliche Verantwortung auslösen. Einige Missionen sind etwa mandatiert, die öffentliche Sicherheit und Ordnung in ausgewiesenen Gebieten aufrechtzuerhalten und üben dabei effektive Kontrolle über die darin lebende Bevölkerung aus.721 Auch haben viele UN-Friedensmissionen die Befugnis, Personen festzunehmen und festzuhalten.722 Im Südsudan befanden sich mehrere Personen dauerhaft im Gewahrsam der UNMISS, weil sie aus menschenrechtlichen Erwägungen nicht an die lokalen Behörden übergeben werden konnten.723 Mit diesen Befugnissen geht eine umfassende eigene menschenrechtliche Verantwortung einher, die auch eine Verpflichtung zur Gewährung effektiver Beschwerdemöglichkeiten begründet. Es sollten daher entsprechende Beschwerde- und Haftüberprüfungsverfahren eingerichtet werden können, um das völkergewohnheitsrechtlich geltende Recht auf effektive Beschwerde zu garantieren.724 Dies wirft die Frage auf, inwiefern die menschenrechtlichen Verpflichtungen der internationalen Organisationen ihre Kompetenzen erweitern können und wie diese mit der Verpflichtung zum Respekt der Staatensouveränität in Ausgleich zu bringen sind. Denn internationale Organisationen können auf der Grundlage ihrer menschenrechtlichen Verpflichtungen angehalten sein, über die ihnen zugeschriebenen Kompetenzen hinausgehend Maßnahmen zum Schutz und zur Förderung der Menschenrechte zu ergreifen.725 Dies ist etwa der Fall, wenn Friedensmissionen ohne ein ausdrückliches Mandat zum Zivilistenschutz aktiv und mit militärischen Mittel eingreifen, wo Leib und Leben von Personen bedroht sind.726 Auch der IStGH hatte 720

Im Ergebnis plädiert Schmalenbach dafür, dass die Gewährung effektiven Rechtsschutzes auch mit Blick auf die UN in der Verantwortung des Gaststaates liegt, vgl. Schmalenbach, Third Party Liability of International Organizations, in: Langholtz u. a., International Peacekeeping 2006, S. 42 – 43. 721 Siehe etwa die Kompetenzen der MINUSTAH und UNISFA (Fn. 117 und 118). 722 Siehe Kapitel A.I.3. 723 Siehe Report of the Secretary-General on the Situation in Abyei vom 31. Juli 2017, UN Doc. S/2017/649, Rn. 27 – 29; Stern, Establishing Safety and Security at Protection of Civilian Sites 2015, S. 11 – 12; Mamiya, Legal Challenges for UN Peacekeepers Protecting Civilians in South Sudan, ASIL Insight 18 (2014), S. 1. 724 Bisher nur UNMIK Detention Review Commission for Extra-Judicial Detentions Based on Executive Orders, errichtet mit UNMIK Regulation No. 2001/18 vom 25. August 2001. 725 Vgl. Schutter, Human Rights and the Rise of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 53. 726 Siehe dazu Kapitel D.I.3.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

seine begrenzten Kompetenzen, die Achtung der Staatensouveränität und seine Menschenrechtsverpflichtungen in Ausgleich zu bringen, als die drei in Den Haag inhaftierte Kongolesen die Aussetzung der Rücküberstellung an ihren Heimatstaat zur Vollendung ihres Asylverfahrens und eine Überprüfung der Zulässigkeit ihrer fortgesetzten Inhaftierung beantragten.727 Eine ähnliche Abwägung liegt schließlich auch der andauernden Gewahrsamnahme der Gewalttäter im Südsudan zugrunde.728 Dort ist die UNMISS grundsätzlich zur Übergabe festgenommener Personen an die südsudanesischen Behörden verpflichtet, der aber menschenrechtliche Bedenken entgegenstehen.729 Dort legte die Mission ihre Kompetenzen expansiv aus und hielt die entsprechenden Personen dauerhaft fest.730 Zur Einrichtung eines Straftribunals und zur Aufklärung und Aburteilung der den Personen zur Last gelegten Verbrechen sah sich die Mission wiederum nicht befugt.731 Nicht in Frage steht, dass die menschenrechtlichen Verpflichtungen der internationalen Organisationen in der Beziehung zu Individuen individualrechtsbegründend sind. Die Struktur der in den ungeschriebenen Völkerrechtsquellen verankerten Menschenrechte deckt sich grundsätzlich mit denen aus internationalen und regionalen Menschenrechtskonventionen.732 Letztere berechtigen regelmäßig alle Individuen, die unter der Hoheitsgewalt der Vertragsparteien stehen.733 Der UN-Generalsekretär hat im Zusammenhang mit den Individualsanktionen des Sicherheitsrates bestätigt, dass sich aus der völkergewohnheitsrechtlichen 727 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81. 728 Siehe Kapitel A.I.2. 729 Abs. 16 und 19 UNMISS-SOFA. Vgl. auch Note to the Under-Secretary-General for Peacekeeping Operations, regarding the transfer by the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo (MONUC) of members of the [rebel group] to the Congolese authorities Clear policy of the Organization to guarantee moratorium on the death penalty – Necessity to include an unambiguous provision in this regard in the agreement for the transfer to national authorities of persons in custody of the Organization – Consultation with the Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) regarding other aspects of the agreement vom 6. September 2007, UNJY 2007, S. 454. 730 Stern, Establishing Safety and Security at Protection of Civilian Sites 2015, S. 11 – 12. 731 Mamiya, Legal Challenges for UN Peacekeepers Protecting Civilians in South Sudan, ASIL Insight 18 (2014), S. 1. 732 Vgl. Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 570; so auch Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 324; zur individualrechtlichen Qualität der international verankerten Menschenrechte HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 2; Kälin/Künzli, Universeller Menschenrechtsschutz 2013, S. 33, 100 ff.; Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 130; Krieger, Funktionen von Grundund Menschenrechten, in: EMRK/GG Konkordanzkommentar, Rn. 10; Breuer, Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 87 ff. 733 Z.B. Art. 2 IPbpR, Art. 2 IPwskR, Art. 1 EMRK, Art. 2 AMRK, siehe zur Einordnung Fastenrath, Art. 1, in: IntKomm EMRK, Rn. 11 ff.

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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Menschenrechtsbindung der Vereinten Nationen individuelle Rechte der Betroffenen ergeben.734 Auch die Einrichtung des HRAP unterstreicht, dass der Einzelne einen Anspruch auf die Erfüllung der Menschenrechtsverpflichtungen der UN-Friedensmissionen hat, wo diese menschenrechtliche Verantwortung tragen.735 Damit sind die völkerrechtlich verankerten Menschenrechte grundsätzlich als Quelle individueller Rechte von Individuen gegenüber internationalen Organisationen anzusehen.

IV. Sekundäres Organisationsrecht Ein wichtiges Wesensmerkmal internationaler Organisationen ist, dass sie von ihren Mitgliedstaaten und deren Rechtsordnungen unabhängig agieren. Bei der Wahrnehmung ihrer Befugnisse unterliegen sie dem Grundsatz nach nicht der Regelungsgewalt einzelner Staaten, sondern üben diese ihrem internationalen Status entsprechend unabhängig aus.736 Auf der Grundlage ihrer Satzungen und in den Grenzen des Völkerrechts sind internationale Organisationen zur Setzung eigenen Rechts befugt.737 Das sekundäre Organisationsrecht umfasst alle Rechtsakte, die von den Organen internationaler Organisationen erlassen werden.738 Dazu gehören die Resolutionen und Entscheidungen aller politischen, verwaltenden oder rechtsprechenden Organe ebenso wie die Verfahrens- und Geschäftsordnungen und andere Verwaltungsvorschriften der internationalen Organisationen.739 Damit derartige Rechtsakte als Bestandteil der internen Rechtsordnung einer internationalen Organisation anzusehen sind, müssen sie ein legales Ziel verfolgen, von der Kompetenz des adoptierenden Organs gedeckt sein und gegebenenfalls einschlägige Formvorgaben erfüllen.740

734 UN Security Council, 5474th meeting, UN Doc. S/PV.5474 vom 22. Juni 2006, S. 5. Dazu Fassbender, Targeted Sanctions Imposed by the UN Security Council and Due Process Rights, IOLR 3 (2006) 437, S. 438: „By clearly speaking of a „right to be informed“, a „right to be heard … by the relevant decision-making body“, and a „right to review“, the SecretaryGeneral endorsed the view expressed in the study that a person (and an „entity“, respectively) against whom measures have been taken by the Council can rely on subjective rights vis-à-vis the United Nations that derive from the UN Charter.“ Kritisch dagegen Schulte, Der Schutz individueller Rechte gegen Terrorlisten 2010, S. 242. 735 UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel vom 23. März 2006, geändert durch Regulation No. 2007/3 vom 12. Januar 2007. 736 Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 133; Seyersted, Common Law of International Organizations 2008, S. 107 ff. 737 Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1145. 738 Benzing, International Organizations or Institutions, Secondary Law, in: MPEPIL 2010, Rn. 2. 739 Die Praxis der Organisation ist auch Quelle des Organisationsrecht, vgl. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 18. 740 Vgl. Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 30 – 31.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Für wen eine Vorschrift des sekundären Organisationsrechts Verbindlichkeit entfaltet, ist jeweils im Hinblick auf die Kompetenz des adoptierenden Organs und dessen Intention bei der Beschlussfassung zu beurteilen.741 Eine besondere Form stellen solche Organisationsrechtsakte dar, die Verbindlichkeit für die Mitgliedstaaten der Organisationen entfalten oder sogar innerhalb ihrer innerstaatlichen Rechtsordnungen unmittelbar anwendbar sind.742 Der überwiegende Teil des sekundären Organisationsrechts regelt dagegen den „internen Geschäftsbereich“ der internationalen Organisationen und bindet vorrangig deren Organe und Bedienstete.743 Die in den Resolutionen des Sicherheitsrates enthaltenen Mandate bilden beispielsweise die Rechtsgrundlage für die Kompetenzen und Befugnisse der UNFriedensmissionen; sie werden von den Policies und Richtlinien des DPKO und anderer im Generalsekretariat für UN-Friedensmissionen zuständiger Abteilungen ergänzt.744 Verbindlich sind diese Vorschriften für alle Angehörigen der jeweiligen UN-Friedensmission. Die Bevölkerung im Gaststaat und alle anderen Personen, die mit den UN-Blauhelmen in Berührung kommen, sind lediglich mittelbar davon betroffen.745 Dies ist auch der Fall, wenn interne Verwaltungsvorschriften der internationalen Organisationen die Bedingungen für Verträge mit Privaten darlegen und die Grundsätze formulieren, nach denen Organisationen für die von ihnen verursachten Schäden haften.746 Das sekundäre Organisationsrecht entfaltet dann für den Einzelnen eine indirekte Wirkung, indem es die Organe der internationalen Organisationen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten bindet.

741

Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1200. Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 17. 743 Frowein, The Internal and External Effects of Resolutions by International Organizations, ZaöRV 49 (1989) 778, S. 779. Kategorisierung des internen Organisationsrechts bei Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1196 ff. 744 Siehe z. B. DPKO/DFS Policy, The Protection of Civilians in United Nations Peacekeeping vom 1. April 2015, Rn. 2: „Compliance with this policy, under the overall authority of the Head of Mission, is mandatory for all civilian, police and military personnel working in United Nations peacekeeping missions with protection of civilians mandates.“ Zur Verbindlichkeit der internen Vorschriften im Rahmen von UN-Peacekeepingmissionen auch Court of Appeal in Den Haag, Nuhanovic versus The Netherlands, Urteil vom 5. Juli 2011, LJN BR 5388, 2.13. 745 Nach Ulf Häußler begründen die Standard Operating Procedures und Policies deshalb keine individuellen Rechte der Personen, die zum Beispiel von Friedensmissionen in Gewahrsam genommen werden, vgl. Häußler, The Limits on Law Enforcement, in: Arnold, Law Enforcement 2008, S. 65. 746 Z.B. UN General Conditions on Contracts, Revised April 2012, abrufbar auf www.un. org/Depts/ptd/about-us/conditions-contract [letzter Zugriff am 15. März 2020], ILO Terms and Conditions applicable to ILO Contracts ILO Terms and Conditions applicable to ILO Contracts, Version 2.3 vom 1. Dezember 2013, abrufbar auf www.ilo.org/global/about-the-ilo/procure ment/WCMS_113310/lang-en/index.htm [letzter Zugriff am 15. März 2020]; zu den Haftungsvorschriften siehe unten. 742

IV. Sekundäres Organisationsrecht

145

Mit der zunehmenden Bedeutung des Organisationsrechts für den Einzelnen stellt sich jedoch die Frage, unter welchen Umständen sich Individuen auch direkt gegenüber internationalen Organisationen auf Vorschriften des sekundären Organisationsrechts berufen können und ob ihnen auf dieser Grundlage individuelle Rechtspositionen erwachsen. Im Folgenden werden einige Beispiele dargestellt. 1. Rechte der Bediensteten In besonderer Weise entfaltet das sekundäre Organisationsrecht Bedeutung für die Bediensteten der internationalen Organisationen. Innerstaatliches Arbeitsrecht ist im Regelfall nicht auf die dienstrechtliche Beziehung zwischen internationalen Organisationen und ihren Angestellten anwendbar.747 Die Rechte und Pflichten der internationalen Bediensteten ergeben sich deshalb aus den von Organisationen selbst erlassenen Personalstatuten und anderen dienstrechtlichen Vorschriften. Die für die Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten zuständigen Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen haben bisher keine besondere Dogmatik entwickelt, unter welchen Umständen sich internationale Bedienstete gegenüber ihren Arbeitgebern auf Vorschriften des Organisationsrechts berufen können.748 Sie gehen überall dort von klagbaren Rechtspositionen aus, wo die durch das materielle Dienstrecht geschützten Interessen der Bediensteten durch Verwaltungsentscheidungen der Organisationen beeinträchtigt werden.749 Auch die etablierte Praxis der Organisationen ist eine Rechtsquelle individueller Rechte, wie das Dienstgericht der Vereinten Nationen in Hassanin darlegte.750 Neben dem materiellen Dienstrecht in den Personalstatuten und anderen dienstrechtlichen Verwaltungsvorschriften definieren auch die Statuten und Verfahrensordnungen der internationalen Verwaltungsgerichte die Rechtsstellung der Bediensteten gegenüber der Organisation. Sie regeln den Zugang zu den Beschwerde- und Streitbeilegungsverfahren einschließlich der damit verbundenen Mitwirkungs- und Informationsrechte für die Geltendmachung dienstrechtlicher 747

Siehe Belgischer Kassationsgerichtshof, Westeuropäische Union gegen Siedler (Fn. 315), sowie die Nachweise in Fn. 262. 748 Jedoch zu einer von den Verwaltungsgerichten entwickelten menschen- und grundrechtlichen Schrankenlehre im Dienstrecht Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 80 ff. 749 IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 359 – 360, siehe insbesondere die abweichende Meinung von Richter Mosler (S. 386); ILOAT, Hakin gegen IPI, Urteil Nr. 216 vom 22. Oktober 1973, Rn. 2; allerdings müssen die Vorschriften Verbindlichkeit entfalten, vgl. ILOAT, Charbonnieras gegen IPI, Urteil Nr. 277 vom 4. Oktober 1976, Rn. 2. 750 UNDT, Hassanin, Order Nr. 15 (NY/2011) vom 10. März 2011, Rn. 23: „Such a right, if not catered for by statute or in a recognition agreement or by negotiation, can become a recognised organisational right as a result of established past practice.“ Auch schon WBAT, de Merode, Urteil Nr. 1 vom 5. Juni 1981, Rn. 23.

146

C. Quellen der Rechtsbeziehung

Ansprüche gegenüber der Verwaltung bzw. den Sekretariaten der Organisationen.751 Die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte einschließlich der darin festgelegten Entschädigungsansprüche der Bediensteten sind für die internationalen Organisationen verbindlich.752 2. Weitere Rechte aus Verfahrens- und Geschäftsordnungen Die Vorschriften des sekundären Organisationsrechts können auch „Außenstehenden“ Rechte gegenüber den internationalen Organisationen einräumen. So basieren etwa die individuellen Beschwerderechte gegenüber dem Inspection Panel der Weltbank, dem im Zusammenhang mit den Individualsanktionen des UN-Sicherheitsrats errichteten Focal Point und dem HRAP bei UNMIK auf Resolutionen von Organen internationaler Institutionen.753 Weitere individuelle Rechtspositionen ergeben sich vielfach im Zusammenhang mit den Verfahrens- und Geschäftsordnungen dieser Organe oder Institutionen. So regelt etwa die Verfahrensordnung des EGMR, in welchem Umfang der Gerichtshof nicht nur die Staatenvertreter, sondern auch die Vertreter der Beschwerdeführer am Verfahren beteiligen muss.754 Auch in der Geschäftsordnung des Menschenrechtsausschusses sind Verfahrens- und Informationsrechte vorgesehen, die dem einzelnen Beschwerdeführer direkt zugeordnet sind.755 Das Statut des ILO-Verwaltungsgerichts eröffnet auch privaten Vertragsparteien eine Klagemöglichkeit, um Ansprüche aus Verträgen über Waren und Dienstleistungen gegenüber den internationalen Organisationen geltend zu machen.756 Ebenso konkretisieren auch die Verfahrens- und Geschäftsordnungen der Organe des IStGH die Rechtsstellung der von der Zuständigkeit des Gerichtshofs betroffenen Individuen.757 So beruht etwa ein Großteil der Rechte der in der gerichtseigenen Haftanstalt in Den Haag untergebrachten Personen auf den einschlägigen Kapiteln der Geschäftsordnung des Gerichtshofs und der Kanzlei.758 Darin vorgesehen ist auch ein spezielles Beschwerdeverfahren, das den Inhaftierten in Ergänzung zu den Be751 Z.B. Art. 9 Abs. 3 UNDT-Statut (Antrag auf nicht-öffentliches Verfahren), Art. 10 Abs. 1 UNDT-Statut (Antrag auf Aussetzung des Verfahrens). 752 Art. 11 Abs. 3 UNDT-Statut; IGH, Effects of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954 47, S. 60. 753 IBRD Res. 93-10 vom 22. September 1993; SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006; UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel vom 23. März 2006, abgeändert durch Regulation No. 2007/3 vom 12. Januar 2007. 754 Siehe Fn. 239. 755 Siehe Fn. 238. 756 Art. 2 Abs. 4 ILOAT-Statut. 757 Vgl. Donat-Cattin, Article 68, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 10. 758 Kapitel 6 der Geschäftsordnung des Gerichtshofes, Regeln 89 bis 106; Kapitel 5 der Geschäftsordnung der Kanzlei, Regeln 150 – 223.

IV. Sekundäres Organisationsrecht

147

schwerdemöglichkeiten in Art. 82 IStGH-Statut im Zusammenhang mit den Haftbedingungen ein individuelles Recht auf Beschwerde gegenüber dem Gerichtshof einräumt.759 3. Schadensersatzansprüche Internationale Organisationen haften nach herrschender Meinung wie andere Rechtssubjekte auch für den von ihnen bzw. ihren Organen verursachten Schaden.760 Dafür ist es zunächst unerheblich, ob dieser im Zusammenhang mit rechtmäßigem oder unrechtmäßigem Handeln oder Unterlassen der Organisationen entsteht. Für die Bemessung von Schadensersatzpflichten ist das innerstaatliche Recht am Ort des Schadens maßgeblich (lex loci delicti commissi).761 Allerdings steht im Regelfall die Immunität der internationalen Organisationen einer gerichtlichen Durchsetzung derartiger Schadensersatzansprüche von Privaten entgegen.762 Die im Zusammenhang mit Abschn. 29 UN-ImmÜ und ähnlichen Vorschriften eingerichteten alternativen Verfahren zur Streitbeilegung wenden dagegen hauptsächlich die von den Organisationen selbst erlassenen Haftungsregeln an. Diese organisationsinternen Finanz- und Haftungsvorschriften regeln den Umfang der außervertraglichen Haftung einer Organisation gegenüber privaten Dritten, konkretisieren die ersatzfähigen Schadensarten und enthalten häufig auch zeitliche und finanzielle Haftungsbegrenzungen. Es stellt sich die Frage, ob auf der Grundlage dieser sekundären Organisationsrechtsakte individuelle Schadensersatzansprüche privater Dritter gegenüber den internationalen Organisationen entstehen. Im Folgenden werden deshalb exemplarisch Haftungsregeln internationaler Organisationen vorgestellt und untersucht, inwiefern die darin vorgesehenen Pflichten zum Schadensersatz dem Einzelnen zugeordnet sind und individuelle Ansprüche begründen.

759

Regeln 219 bis 222 der Geschäftsordnung der Kanzlei. Vgl. IGH, Differences Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Gutachten vom 29. April 1999, ICJ Reports 1999 62, S. 88 – 89 ( Rn. 66); Legal opinions of the Secretariat of the United Nations. Liability Issues. Memorandum to the Controller vom 23. Februar 2001, UNJY 2001 Part Two Chapter VI, S. 381 – 385, Rn. 17: „As a matter of international law, it is clear that the Organization can incur liabilities of a private law nature and is obligated to pay in regard to such liabilities.“ 761 Sands/Klein, Bowett’s Law of International Institutions 2009, S. 470 – 472; Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 389; anders Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 207. 762 IGH, Differences Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Gutachten vom 29. April 1999, ICJ Reports 1999 62, S. 88 – 89 (Rn. 66). 760

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

a) Überblick über die Haftungsvorschriften internationaler Organisationen Der Umfang der Haftung internationaler Organisationen gegenüber ihren eigenen Bediensteten wird im Regelfall bereits von den Personalstatuten der internationalen Organisationen festgelegt. Diese sehen regelmäßig die Zahlung eines angemessenen Schadensersatzes im Falle von Krankheit, Unfall oder Tod des Bediensteten vor, wenn sie auf die Ausübung von Dienstpflichten im Namen der Organisationen zurückzuführen sind.763 Bedienstete können darüber hinaus den Verlust oder Schaden von persönlichem Eigentum geltend machen, wenn dieser aus der Ausübung ihrer dienstlichen Aufgaben resultiert.764 Die Frage der Haftung stellt sich auch dort, wo Personen in den Diensträumen und Anlagen internationaler Organisationen einen Schaden durch ein schuldhaftes Handeln oder Unterlassen auf der Seite der Organisation erleiden sowie dort, wo internationale Organisationen operativ „im Feld“ tätig werden. Dafür hat beispielsweise die UN interne Haftungsvorschriften erlassen, die den Umfang der Haftung und maximale Wiedergutmachungsleistungen festlegen. An ihrem Hauptsitz ist die Haftung der Organisation gegenüber Besuchern und sonstigen Personen bereits 1986 mit einer Resolution der Generalversammlung begrenzt worden.765 Auf dieser Grundlage werden im Falle von Krankheit, Unfall oder Tod sowie in Verbindung mit Schäden an persönlichem Eigentum Vermögensschäden bis zu einer Höhe von maximal 100.000 USD erstattet.766 In ähnlicher Weise hat die Generalversammlung auch die Haftung der Vereinten Nationen im Rahmen von UN-Friedensoperationen gegenüber Dritten zeitlich und finanziell begrenzt.767 Grundsätzlich 763

Art. 6.4 UN-Personalstatut. Bearbeitet werden diese Ansprüche von einem Advisory Board on Compensation Claims, siehe dessen Verfahrensregeln und Vorschriften in Annex D: Rules governing compensation in the event of death, injury or illness attributable to the performance of official duties on behalf of the United Nations, UN Doc. ST/SGB/Staff Rules/ Appendix D/Rev.1 vom 1. Januar 1966, ergänzt durch Amend.1 vom 8. Januar 1976 und Amend.3 vom 1. Januar 1993. Ähnlich Regel 106.9 IStGH-Personalstatut und Regel 110.5 WTO-Personalstatut. 764 Art. 6.5 UN-Personalstatut, Regel 106.10 IStGH-Personalstatut, Regel 110.6 WTOPersonalstatut. 765 GV Res. 41/210 vom 11. Dezember 1986: Limitation of damages in respect of acts occurring within the Headquarters district. Die Kompetenz zur Begrenzung der Haftung ergibt sich aus dem Sitzabkommen der Vereinten Nationen mit den USA (Fn. 406), vgl. Szasz, The United Nations Legislates to Limit its Liability, AJIL 81 (1987) 739, S. 744; Miller, Privileges and Immunities, IOLR 6 (2009) 7, S. 101. 766 Dazu gehören (i) health care expenses, (ii) rehabilitation expenses, (iii) loss of earnings, (iv) loss of financial support, (v) cost of homemaker services, (vi) transportation expenses, (vii) burial expenses, (viii) legal expenses. Strafschadensersatz und Ersatz für ideellen Schaden sind ausgeschlossen. 767 GV Res. 52/247 vom 26. Juni 1998: Haftung gegenüber Dritten: Zeitliche und finanzielle Begrenzungen. Die Grundsätze gehen auf die vorherige Praxis der Organisation und einen Vorschlag des Generalsekretärs zurück, siehe Administrative and Budgetary Aspects of the Financing of the United Nations Peacekeeping Operations, Report of the Secretary General,

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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haftet die Organisation dort für Körperverletzungen, Krankheit oder Tod sowie für den Verlust oder die Beschädigung von Eigentum. Die Schäden müssen „nach dem alleinigen Urteil des Generalsekretärs“ nachprüfbar sein und können auch Arzt- und Rehabilitationskosten, Verdienstausfälle und Wiederbeschaffungskosten erfassen.768 Grundsätzlich akzeptiert die Organisation keine Ansprüche für Nichtvermögensschäden wie Schmerzen, Leid oder seelische Qualen und leistet auch keinen Strafschadensersatz oder Ersatz für ideellen Schaden.769 In finanzieller Hinsicht ist die Haftung auf 50.000 USD begrenzt, die Höhe des Schadensersatzes wird jedoch unter Bezugnahme auf die örtlichen Entschädigungsvorschriften festgesetzt.770 Alle im Rahmen von UN-Friedensmissionen zulässigen Schadensersatzansprüche privater Dritter müssen innerhalb von sechs Monaten nach ihrer Verursachung bzw. Entdeckung und nicht später als ein Jahr nach dem Abzug einer Mission geltend gemacht werden.771 Als nicht zulässig angesehen werden Ansprüche im Zusammenhang mit Schäden, die von einer Friedensmission aus „operativer Notwendigkeit“ verursacht wurden.772 Darunter fallen Schäden, die auf im Rahmen des Einsatzplans einer Friedensmission unbedingt erforderliche Maßnahmen zurückgehen und damit unvermeidlich sowie im Ausmaß verhältnismäßig und proportional zum operativen Ziel sind.773 Nach Auffassung der Vereinten Nationen ist die Schadenshaftung gegenüber Dritten damit in solchen Fällen ausgeschlossen, wenn die verursachenden Handlungen im Rahmen der Erfüllung des Mandats notwendig und zulässig sind.774

UN Doc. A/51/389 vom 20. September 1996 und Administrative and budgetary aspects of the financing of the United Nations peacekeeping operations, Report of the Secretary General, UN Doc. A/51/903 vom 21. Mai 1997. Zum Entstehungshintergrund Shraga, UN Peacekeeping Operations, AJIL 94 (2000) 406, S. 410 ff. 768 Abs. 9 lit. b GV Res. 52/247. 769 Ebd. 770 Abs. 9 lit. d GV Res. 52/247. Im Ausnahmefall kann davon abgewichen werden. Wenn Ansprüche aus grober Fahrlässigkeit oder vorsätzlichem Fehlverhalten des von truppenstellenden Staaten zur Verfügung gestellten Person entstehen, gilt die Höchstgrenze nicht; diese Auslagen sollen von diesen Staaten zurückgefordert werden. 771 Abs. 8 GV Res. 52/247. 772 Abs. 6 GV Res. 52/247. 773 UN Doc. A/51/389 vom 20. September 1996, Rn. 13 – 15. 774 Ebd. Schmalenbach führt als Beispiel etwa die Zerstörung einer Ernte innerhalb einer von der UN eingerichteten Sicherheitszone an, siehe Schmalenbach, Third Party Liability of International Organizations, in: Langholtz u. a., International Peacekeeping 2006, S. 44. Das Konzept der „operativen Notwendigkeit“ steht dem der „militärischen Notwendigkeit“ im humanitären Völkerrecht nahe. Danach kann die Zerstörung privaten Eigentums im bewaffneten Konflikt gerechtfertigt sein, wenn sich der Konfliktpartei daraus ein militärischer Vorteil bietet. Siehe zur Übertragung auf UN-Friedensmissionen Häußler, Human Rights Accountability, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 261 ff.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Eine solche Haftungsbegrenzung für die operativen Tätigkeiten internationaler Organisationen „im Feld“ ist nicht unüblich.775 Auch das Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) und das Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen (UNICEF) verankern Haftungsbeschränkungen in den Abkommen, auf deren Grundlage sie in den Gaststaaten tätig werden.776 Die Verantwortung für die Beilegung von Ansprüchen privater Dritter geht damit grundsätzlich und mit Ausnahme von Fällen grober Fahrlässigkeit oder vorsätzlichem Fehlverhalten des UN-Personals auf die Regierung des Gaststaates über.777 Auch Peacekeepingoperationen handeln auf Einladung bzw. mit der Zustimmung des Gaststaates. Nach Ansicht des Generalsekretariats hat deshalb das von der Mission profitierende Land auch die Risiken des Einsatzes zu tragen und für einen Teil der damit verbundenen Schäden die Haftung zu übernehmen.778 Die Haftungsbegrenzungen im Peacekeeping sind deshalb vor allem als Aufteilung der Verantwortung zwischen dem entsprechenden Staat und der UN zu verstehen.779 Sie wird mit der Verankerung der finanziellen und zeitlichen Haftungsbeschränkungen im Rahmen des Statusabkommens der UNFriedenmissionen auf dem Gebiet des Gaststaates wirksam.780 Eine Verpflichtung des Gaststaates zur Wiedergutmachung der aus operativer Notwendigkeit entstandenen Schäden, die die UN nicht ersetzt, ist darin allerdings nicht vorgesehen.781

775 Weil so die Funktionsfähigkeit der Organisationen sichergestellt wird, sieht Klein darin sogar einen allgemeinen Grundsatz des Rechts der internationalen Organisationen, vgl. Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 111. 776 Review of the Efficiency of the Administrative and Financial Functioning of the United Nations. Procedures in place for implementation of article VIII, section 29, of the Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, adopted by the General Assembly on 13 February 1946, Report of the Secretary General, UN Doc. A/C.5/49/65 vom 24. April 1995, Rn. 22. 777 „Assistance under this Agreement being provided for the benefit of the Government and people of …, the Government shall bear all risks of operations arising under this Agreement. It shall be responsible for dealing with claims which may be brought by third parties against the UNDP or an Executing Agency, their officials or other persons performing services on their behalf, and shall hold them harmless in respect of claims or liabilities arising from operations under this Agreement.“ (abgedruckt in A/C.5/49/65 vom 24. April 1995). Dazu Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 98 – 100. 778 UN Doc. A/51/903 vom 21. Mai 1997, Rn. 12. Die Haftungsbegrenzung begründet der Generalsekretär auch damit, dass es sich um öffentliche Finanzmittel handelt, die der Organisation von den Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. Kritisch dazu Mégret, The Vicarious Responsibility of the United Nations for „Unintended Consequences of Peace Operations“, in: Aoi u. a., Unintended Consequences 2007, S. 265. 779 UN Doc. A/51/903 vom 21. Mai 1997, Rn. 40. 780 Z.B. Abs. 54 UNMISS-SOFA, Abs. 55 MINUSCA-SOFA, Art. 54 MINUSMA-SOFA. 781 Zumindest ist sie nicht in den Statusabkommen vorgesehen.

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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b) Ersatzpflicht und Anspruchsinhaber Die Verpflichtung der internationalen Organisationen zur Leistung von Schadensersatz besteht grundsätzlich unabhängig von ihren internen Haftungsvorschriften. Als eigenständige Rechtssubjekte tragen sie Verantwortung für Schäden, die aus ihren Handlungen bzw. den Handlungen ihrer Bediensteten resultieren.782 Im Zusammenhang mit den Haftungsvorschriften der internationalen Organisationen stellt sich jedoch die Frage, ob diese internen Verwaltungsvorschriften nach außen konkrete Ersatzpflichten begründen und ob die geschädigten Individuen auf ihrer Grundlage Inhaber von Schadensersatzansprüchen sind. Dies ist insbesondere im Bereich des Dienstrechts internationaler Organisationen anzunehmen.783 Im Personalstatut der Vereinten Nationen ist die Verpflichtung der Organisation zum Schadensersatz als individueller Anspruch der Bediensteten formuliert („shall be entitled“).784 Der die Regeln über den Ersatz von Schäden beinhaltende Anhang D des Personalstatuts wird vom Verwaltungsgericht der Vereinten Nationen als Rechtsgrundlage herangezogen.785 Die Bediensteten haben damit Anspruch auf die darin festgesetzten Wiedergutmachungszahlungen, wenn ein Schaden fristgerecht geltend gemacht und mit den erforderlichen Nachweisen belegt werden kann. Im Zusammenhang mit den anderen Haftungsregeln ist zu beachten, dass sie vor allem die Haftung der Organisationen begrenzen sollen. Sie stellen damit in erster Linie Festlegungen dar, ob und in welchem Umfang die Organisation für einen Schaden haftet. Für darüber hinaus bestehende Ansprüche ist der jeweilige Staat verantwortlich.786 Die Haftungsregeln sind deshalb zunächst nur für die Bediensteten der Organisation bei der internen Bearbeitung von Schadensersatzansprüchen von Dritten verbindlich. Allerdings sind sie Ausgangspunkt und Grundlage einer gleichförmigen und dauerhaften Übung der internationalen Organisationen bei der Beilegung von Wiedergutmachungsansprüchen. Kirsten Schmalenbach geht deshalb davon aus, dass die daraus resultierende Haftungspraxis insbesondere im Zusammenhang mit den von UN-Friedensmissionen verursachten Schäden auch individuelle Schadensersatzansprüche privater Dritter gegenüber der Organisation begründet.787 Denn die Entscheidung darüber, ob und in welcher Höhe die Organisation 782

IGH, Differences Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Gutachten vom 29. April 1999, ICJ Reports 1999 62, S. 89; statt vieler Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1583. 783 Ähnlich Klein, La responsabilité des organisations internationales 1998, S. 129. 784 Regel 6.4 und 6.5 UN-Personalstatut, Regel 110.6 WTO-Personalstatut sowie Regel 106.9 und 106.10 IStGH-Personalstatut sind identisch. 785 Z.B. UNDT, Laca Diaz, Urteil Nr. UNDT/2015/066 vom 24. Juli 2015, Rn. 15; UNDT, Bezziccheri, Urteil Nr. UNDT/2014/037, Rn. 48. 786 A/51/903 vom 21 Mai 1997, Rn. 12. 787 Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 576 – 582 sowie Schmalenbach, Third Party Liability of International Organizations, in: Langholtz u. a., In-

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

Schadensersatz leistet, richtet sich ausschließlich nach rechtlichen Kriterien und wird nicht als politische Frage behandelt.788 So entsteht eine rechtsförmige und gleichmäßige Übung, die individuelle Ansprüche der geschädigten Individuen gegenüber der UN begründet.789 Nach Auffassung der Vereinten Nationen ist das geschädigte Individuum selbst der Inhaber dieses Schadensersatzanspruchs und gerade nicht dessen Heimatstaat.790 Dies stellte die Abteilung für Rechtsangelegenheiten im Zusammenhang mit der Beilegung von Schadensersatzansprüchen im Rahmen der United Nations Emergency Force (UNEF) fest.791 Die ägyptische Regierung konnte die privaten Beschwerdeführer bei der Einforderung von Wiedergutmachungsansprüchen gegenüber der UN auf diplomatischem Wege zwar unterstützen, der materiell-rechtliche Anspruch lag nach Ansicht des Generalsekretariats aber ausschließlich bei den geschädigten Individuen.792 Gleichzeitig behalten sich die Vereinten Nationen jedoch vor, Schadensersatzansprüche Privater im Zusammenhang mit UN-Friedensmissionen im Rahmen von Globalentschädigungsabkommen (lump sum agreements) mit dem Gaststaat zu ternational Peacekeeping 2006, S. 43 – 45. Ähnlich bezüglich des Haftungsregimes am Hauptsitz der UN auch schon Szasz, The United Nations Legislates to Limit its Liability, AJIL 81 (1987) 739, S. 744. 788 DFS, Guideline for Claims for Field Missions (August 2007), Abs. 3.1.3: „The LCRB shall conduct its work in accordance with these terms of reference and with any relevant UN resolutions, decisions or administrative issuance. Specifically, the LCRB shall review third party uninsured claims in accordance with the conditions and limitations set forth in General Assembly resolution No. 527247 dated 17. July 1998.“ 789 Zur Praxis der Organisationen als Quelle individueller Rechte siehe UNDT, Hassanin, Order Nr. 15 (NY/2011) vom 10. März 2011, Rn. 23. 790 Diese Sichtweise vertrat die UN auch schon bei der Beilegung der Ansprüche von Privatpersonen im Zusammenhang mit der ONUC im Kongo, die im Rahmen von Globalentschädigungsabkommen zwischen Belgien, Schweiz und Italien beigelegt wurden. Auch dort handelten nach Ansicht der Rechtsabteilung der UN die Heimatstaaten nur in Vertretung ihrer Staatsangehörigen: „[I]n the case of Belgian nationals, we compensated individual who suffered damage and not the Belgian Government while allowing that Government should be fully informed and should be in a position to defend the interests of its nationals to the extent it wishes to do so.“ Under-Secretary General Legal Counsel C Stavropoulus and Generalsekretär U Thant, Compensation for damage suffered by Congolese national in the course of ONUC operations, Memorandum vom 6. Oktober 1965, UN Archiv, abgedruckt in Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 336. 791 „The Egyptian Government is not an interested party in any claim by a private individual, so that I trust that there is no implication that UNEF and the Egyptian Government represent opposite sides in a dispute. While your Liaison Headquarters may serve as a channel for claims in appropriate instances, and in helping us arrive at disinterested estimates of any case, it would be a serious matter if it were to take a partisan stand in pressing claims against us.“ UN Legal Adviser W.W. Cox, Letter to Captain Khamis El Shafay (Legal Officer Egyptian Liaison Staff Headquarters, Gaza) vom 24. August 1957, UN Archiv, UN Archiv, abgedruckt in Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 244. 792 Vgl. Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 244.

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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verhandeln.793 Dies ist aus menschenrechtlicher Perspektive nicht unproblematisch, denn es liegt dann bei der Regierung, ein erfolgreiches Abkommen zu verhandeln und dem individuellen Anspruch zur Geltung zu verhelfen. Gerade im Kontext von Peacekeepingmissionen sind die staatlichen Institutionen nicht immer ausreichend leistungsfähig oder gewillt, die Interessen ihrer Staatsangehörigen angemessen gegenüber der internationalen Organisation zu vertreten.794 Aus diesem Grund ist die Einrichtung von LCRB zur direkten Beilegung von Ansprüchen Privater gegenüber den Vereinten Nationen ein Fortschritt. Mit ihnen kann der Einzelne seine Schadensersatzansprüche gegenüber der UN eigenständig geltend machen.795 4. Bewertung Auch das sekundäre Organisationsrecht ist grundsätzlich bei der Betrachtung der Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen zu berücksichtigen. Anders als die zuvor untersuchten Rechtsquellen wird das Organisationsrecht als völkerrechtliches lex specialis von den Organen internationaler Organisationen unilateral gesetzt.796 Vielfach ist es lediglich zur Anwendung im Innenbereich bestimmt und es muss geprüft werden, welche Rechtswirkung die einschlägigen Rechtsakte „nach außen“ entfalten.797 Da es die Bediensteten und die Organe der Organisationen aber grundsätzlich rechtlich bindet, ist die Begründung individueller Rechtspositionen aus sekundärem Organisationsrecht nicht ausgeschlossen. Wenn Individuen aus dem Organisationsrecht verpflichtet werden sollen, ist ihre Zustimmung oder die des je nach Sachverhalt zuständigen Staates notwendig.798 So akzeptieren etwa die privaten Vertragsparteien ausdrücklich die von den internationalen Organisationen definierten Bedingungen, wenn sie Verträge mit internationalen Organisationen über den Austausch von Waren oder Dienstleistungen abschließen.799 Die Bediensteten internationaler Organisation stimmen der Übernahme ihrer dienstlichen Pflichten aus dem Organisationsrecht bei Abschluss des Dienstvertrages bzw. mit der Annahme ihrer Ernennungserklärung zu.800 Mit der Übernahme der Verpflichtungen aus dem Römischen Statut akzeptieren die Vertragsstaaten, dass die Entscheidungen des Internationalen Strafgerichtshofs für die unter 793

A/51/389 vom 20. September 1996, Rn. 34 – 37. Vgl. Lewis, Who Pays for the United Nations’ Torts?, North Carolina J. of Int’l L. & Commercial Regulation 39 (2014) 260, S. 272. 795 Zu den Mängeln dieser Verfahren siehe bereits oben Kapitel C.II.3.b). 796 Vgl. Amerasinghe, Principles of the Institutional Law of International Organizations 2005, S. 15. 797 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1200. 798 Vgl. Schulte, Der Schutz individueller Rechte gegen Terrorlisten 2010, S. 242. 799 Siehe Kappitel A.V.I. 800 Siehe Kapitel A.IV.1. 794

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

ihrer Hoheitsgewalt stehenden Individuen verbindlich sind und Pflichten begründen können.801 Für die Begründung individueller Rechte aus dem Organisationsrecht ist eine derartige Zustimmung nicht notwendig.802 So können die Verfahrens- und Geschäftsordnungen der für die Entgegennahme von Individualbeschwerden zuständigen Menschenrechtsinstitutionen individuelle Rechte des Beschwerdeführers begründen, ohne dass der Einzelne oder dessen Heimatstaat diesen Rechtspositionen zustimmen muss.803 Allerdings bleibt es einem jeden Staat überlassen, ob er individuelle Ansprüche aus dem Organisationsrecht, z. B. die Entschädigungsansprüche der Bediensteten einer internationalen Organisation gegenüber ihrem Arbeitgeber, im Rahmen seiner innerstaatlichen Rechtsordnung anerkennt und Verfahren zur Durchsetzung zur Verfügung stellt.804 Der Einzelne entscheidet auch selbst, ob er die ihm zur Verfügung stehenden Individualbeschwerdeverfahren in Anspruch nimmt. Auch im Zusammenhang mit dem Sekundärrecht internationaler Organisationen stellt sich die Frage, unter welchen Umständen die Erfüllung einer Verpflichtung der Organisation bzw. ihrer Organe einem Individuum zugeordnet ist und damit eine individuelle Rechtsposition begründet. Weil über den Inhalt und die Wirkung eines Rechtsaktes das jeweils rechtsetzende Organ entscheidet, wird die dem Einzelnen in der Organisationsrechtsordnung eingeräumte Rechtsstellung in weiten Teilen von jeder Organisation selbst und durch die Praxis der anwendenden Organe bestimmt. Die Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen gehen überall dort von individuellen Rechtspositionen der Bediensteten aus, wo das materielle Dienstrecht die Interessen der Bediensteten gegenüber der Organisation schützt.805 Im Rahmen der Weltbank werden die internen Richtlinien und Politiken dagegen nicht als individualrechtsbegründend angesehen in Bezug auf die Personen, deren Interessen durch diese Richtlinien im Rahmen der Umsetzung von Projekten geschützt werden sollen.806 801 Z.B. die verbindliche Vorladung von Zeugen unter Strafandrohung, siehe Nachweise und Text zu Fn. 198. 802 Vgl. Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1200. Zur Übertragung der pacta tertiis-Regel auf Individuen Gutike, Völkerrechtliche Verträge als Grundlage von Rechten und Pflichten der Individuen 1973, S. 82 – 83; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 64. 803 Diese Institutionen können auch Beschwerden von Personen entgegennehmen, deren Heimatstaat keine Vertragspartei ist. Es genügt, dass der Staat die Zuständigkeit der Institution anerkennt, gegen den sich die Beschwerde richtet. 804 Siehe Westeuropäische Union gegen Siedler (Fn. 315), vgl. Wouters/Ryngaert/Schmitt, Case note: Western European Union v. Siedler; General Secretariat of the ACP Group v. Lutchmaya; General Secretariat of the ACP Group v. B.D., AJIL 105 (2011) 560, S. 566. 805 Siehe die Nachweise in Fn. 749. 806 Schlemmer-Schulte, The World Bank Inspection Panel, in: Blokker/Schermers, Proliferation of International Organizations 2001, S. 534 – 535. Eine Ausnahme stellt das in Resolution 93-10 vom 22. September 1993 begründete Recht dar, beim Inspection Panel eine Überprüfung der Einhaltung dieser Standards zu beantragen. Die Beschwerdeführer machen in

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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In diesem Zusammenhang ist allerdings zu beachten, dass die Rechtsstellung des Einzelnen innerhalb der Organisationsrechtsordnungen nicht gänzlich von den Organen der Organisationen selbst definiert wird. Denn auch die völkerrechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen sind unmittelbarer Bestandteil der Organisationsrechtsordnungen.807 Anders als souveräne Staaten entscheiden internationale Organisationen nicht selbst, ob und wie Völkerrecht in ihre eigene Rechtsordnung inkorporiert wird.808 Deshalb sind sie auch nicht vollständig frei, die Rechtsstellung von Individuen in ihrer Rechtsordnung selbst zu gestalten; diese wird beispielsweise bereits durch völkerrechtlich verankerte Menschenrechtsstandards definiert. Dies unterstrich das UNMIK Human Rights Advisory Panel, als es die rechtliche Qualität der internen Verwaltungsvorschriften im Peacekeeping bewertete.809 Als internes Organisationsrechts konkretisieren und operationalisieren diese lediglich die völkerrechtlichen Verpflichtungen der Vereinten Nationen aus dem humanitären Völkerrecht und aus dem internationalen Menschenrechtsschutz.810 Menschenrechtliche Schranken und das Vertrauensschutzprinzip können auch der Rücknahme einmal begründeter individueller Rechtspositionen aus dem Organisationsrecht entgegenstehen.811 Im Bereich des Dienstrechts schützt etwa das Konzept der wohlerworbenen Rechte die Bediensteten internationaler Organisationen vor unverhältnismäßigen unilateralen Änderungen ihrer Rechtsstellung gegenüber der Organisation als ihrem Arbeitgeber.812 Auch die Geschäftsordnung des Internationalen Strafgerichtshofes sieht einen Schutz der Angeklagten vor rückwirkenden Änderungen der Verfahrensordnung vor.813

dem Verfahren aber gerade keine individuellen Rechtsverletzungen geltend und haben in Fällen, in denen die Organe der Bank gegen ihre eigenen Richtlinien verstoßen haben, keinen Anspruch auf Wiedergutmachung. 807 Schermers/Blokker, International Institutional Law 2011, Rn. 1574. 808 Ebd., Rn. 1574. 809 HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Gutachten vom 27. Februar 2015, Case No. 04/07. 810 „The Panel notes that some of the international instruments referred to above are in the form of resolutions, codes of conduct and guidelines and, as such, are not legally binding. Nevertheless it considers that their language is normative and that they are widely accepted as denoting the appropriate international standards of behaviour for law enforcement officials and, as such, may be regarded as authoritative.“ (Rn. 135). 811 Vgl. Hafner, Accountability of International Organizations, in: Macdonald/Johnston, Towards World Constitutionalism 2005, S. 607, 611. 812 WBAT, de Merode, Urteil Nr. 1 vom 5. Juni 1981, Rn. 44; IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 354; dazu Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 173; Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 1042 – 1050. 813 Regulation 6 Abs. 3 der Geschäftsordnung des Gerichtshofes.

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C. Quellen der Rechtsbeziehung

V. Fazit Aus dem Vorhergehenden wird deutlich, dass nicht allein auf der Grundlage innerstaatlichen Rechts eine Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen entstehen kann.814 Auch völkerrechtliche Rechtsquellen einschließlich des sekundären Organisationsrechts regeln die Rechtsstellung des Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen. Welche Rolle dabei bereits den Satzungen der Organisationen zukommt, steht in engem Zusammenhang mit den bei ihrer Gründung vorgesehenen Zuständigkeiten. Insbesondere vor dem Hintergrund der Bedeutung, die den Befugnissen und Kompetenzen der Organisationen auch für Individuen zukommt, muss die Kompetenzlehre internationaler Organisationen zunehmend auch die Rechtsstellung des Einzelnen berücksichtigen. Im Zusammenhang mit dem Statut des Internationalen Strafgerichtshofes ist diese Betrachtungsweise bereits selbstverständlich. Auch mit Blick auf andere internationale Organisationen ist zu prüfen, inwiefern aus den durch die „Verfassungen“ begründeten und beschränkten Kompetenzen individuelle Ansprüche auf Handlungen oder Unterlassen entstehen. Die von den Organisationen eingegangenen völkervertraglichen Verpflichtungen können ebenfalls individuelle Rechte begründen, wenn ihre Erfüllung einer oder mehreren Einzelpersonen zugeordnet ist. In besonderer Weise definieren schließlich auch die menschenrechtlichen Verpflichtungen der internationalen Organisationen die Rechtsstellung des Einzelnen, wenn Organisationen ähnlich wie Staaten öffentliche Gewalt über Personen oder ein Gebiet ausüben. Auch dem sekundären Organisationsrecht kommt eine Bedeutung für die Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen zu. Es unterscheidet sich von den anderen völkerrechtlichen Rechtsquellen, weil es vorrangig den internen Geschäftsbereich der Organisationen regelt und sich vor allem an die Organe und Bediensteten der jeweiligen Organisation richtet. Dies schließt aber nicht aus, dass Individuen daraus eine eigene Rechtsstellung erwächst. Soll die Rechtsstellung eines Individuums gegenüber einer internationalen Organisation bestimmt werden, müssen alle möglicherweise einschlägigen Rechtsquellen berücksichtigt und harmonisierend ausgelegt werden.815 Insbesondere das sekundäre Organisationsrecht ist vor dem Hintergrund der gegebenenfalls höherrangigeren Vorschriften aus den Satzungen der Organisationen und ihren völkerrechtlichen Verpflichtungen anzuwenden.816 Erst aus der Zusammenschau 814 Zur Rechts- und Geschäftsfähigkeit internationaler Organisationen im innerstaatlichen Recht siehe Loibl/Seidl-Hohenveldern, Das Recht der internationalen Organisationen 2000, Rn. 327; Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 177. 815 Report of the Study Group of the International Law Commission on Fragmentation of International Law: Difficulties arising from the Diversification and Expansion of International Law vom 18. Juli 2006, UN Doc. A/CN.4/L.702, Rn. 14. 816 Peters, Das Gründungsdokument internationaler Organisationen als Verfassungsvertrag, ZÖR 68 (2013) 1, S. 6.

IV. Sekundäres Organisationsrecht

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aller einschlägigen Rechtsquellen ergibt sich ein vollständiges Bild über die Rechtsstellung des Einzelnen gegenüber einer internationalen Organisation, auf dessen Grundlage auch die Inhalte dieser Rechtsbeziehung bestimmt werden können.

D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen Die Inhalte der Rechtsbeziehungen zwischen Individuen und internationalen Organisationen fallen je nach Zuständigkeit der Organisationen sehr unterschiedlich aus. Im Folgenden kann es daher nur darum gehen, ausgehend von den in Kapitel A. ausgearbeiteten Referenzgebieten einige typische Bestandteile zu betrachten und zu systematisieren. Dabei bietet sich die auch im Völkerrecht übliche Unterscheidung zwischen primären und sekundären Rechtsbeziehungen an.817 Erstere beinhalten die Rechte und Pflichten, die sich unmittelbar aus der Zusammenschau der einschlägigen Rechtsquellen in der Beziehung zwischen einer internationalen Organisation und einer Einzelperson ergeben (I.). Sekundäre Rechtsbeziehungen beschreiben dagegen die Rechte und Pflichten, die im Fall der Nichterfüllung einer primären Verpflichtung bzw. einer Verletzung von Rechten aus der Verantwortlichkeit eines Völkerrechtssubjektes entstehen (II.).

I. Primäre Rechtsbeziehung Ausgehend von der Überlegung, dass auf der Grundlage des Völkerrechts und des sekundären Organisationsrechts individuelle Rechtspositionen des Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen entstehen, soll zunächst der Inhalt der primären Rechtsbeziehung dargestellt werden. In Anlehnung an die insbesondere auf dem Gebiet der Menschenrechte übliche Unterscheidung werden die Verpflichtungen der internationalen Organisationen im Zusammenhang mit der Achtung, der Gewährleistung und dem Schutz individueller Rechtspositionen betrachtet.818 1. Achtung individueller Rechtspositionen In der Beziehung zu Individuen sind internationale Organisationen zunächst zur Achtung der Rechtspositionen verpflichtet, die Einzelpersonen auf der Grundlage der verschiedenen einschlägigen Rechtsquellen ihnen gegenüber zukommen. Viel817 Crawford/Brownlie, Brownlie’s Principles of Public International Law 2012, S. 540; Pellet, The Definition of Responsibility in International Law, in: Crawford u. a., Law of International Responsibility 2010, S. 4. 818 HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 6 – 7.

I. Primäre Rechtsbeziehung

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fach beschreibt diese Achtungsdimension vor allem Unterlassenspflichten für die Organisationen. Sie dürfen dann bestimmte Handlungen der Einzelpersonen nicht behindern, bestimmte Eigenschaften nicht beeinträchtigen oder bestimmte rechtliche Positionen nicht abschaffen.819 So sind die UN-Peacekeepingmissionen zur Achtung der Menschenrechte verpflichtet und dürfen zum Beispiel das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit oder die Bewegungsfreiheit nicht willkürlich einschränken.820 Im Bereich des Dienstrechts dürfen die Verwaltungsapparate der Organisationen die Bediensteten nicht bei der Ausübung des aktiven Wahlrechts beeinträchtigen und die Versammlungen von Bediensteten nicht stören.821 Bedienstete dürfen nicht daran gehindert werden, ihr Beschwerderecht bei den entsprechenden internen Stellen bzw. ihr Klagerecht bei den für dienstrechtliche Streitigkeiten zuständigen Verwaltungsgerichten in Anspruch zu nehmen. Zwar können internationale Organisationen das in den Personalstatuten enthaltene Dienstrecht einseitig abändern, bestimmte allgemeine Rechtsgrundsätze wie Gleichbehandlung oder das Recht auf faire Entlohnung dürfen sie dabei jedoch nicht beeinträchtigen.822 Die wohlerworbenen Rechte der Bediensteten gehen mit einem Unterlassungsanspruch einher, denn die Organisationen dürfen die entsprechenden individuellen Rechtspositionen nicht abschaffen.823 Ebenso sind die Organe des Internationalen Strafgerichtshofs zur Achtung der im Römischen Statut und in den Verfahrensordnungen verankerten individuellen Rechtspositionen der seiner Zuständigkeit unterfallenden Personen verpflichtet. Dazu gehört beispielsweise das in Art. 55 Abs. 1 lit. a IStGH-Statut verankerte Recht einer jeden Person, sich im Rahmen der Ermittlungen nicht selbst zu belasten oder schuldig zu bekennen. Daraus ist insbesondere der Ankläger verpflichtet, niemanden zur Selbstbelastung zu verleiten oder zu einer Aussage zu zwingen.824 Der Einzelne wiederum hat einen Anspruch auf dieses Unterlassen und die Freiheit, sich schuldig zu bekennen oder eben nicht. Das Zeugnisverweigerungsrecht wirkt auch als Immunitätsrecht, weil die Vorverfahrenskammer diesen Anspruch und die damit ver819 Vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte 1994, S. 174 – 178; Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 107. 820 Siehe die Nachweise in Fn. 94 und 103. 821 Z.B. Art. 1.2 lit. h UN-Personalstatut; UNDT, Hassanin, Order Nr. 83 (NY/2011) vom 10. März 2011; UNDT, Kisambira Order Nr. 36 (NY/2011). 822 Zum Recht auf Gleichberechtigung UNAdT, Berghuys, Urteil Nr. 1063 vom 26. Juli 2002, Abs. V; vgl. Amerasinghe, Accountability of International Organisations for Violations of the Human Rights of Staff, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 541; Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 108. Zum Recht auf faire Entlohnung insbesondere UNAT, Chen, Urteil 107/2011 vom 11. März 2011; UNDT, Tadonki, Urteil 2009/016 vom 1. September 2009. 823 IGH, Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 20. Juli 1982, ICJ Rep. 1982 325, S. 359 – 360. 824 Hall/Jacobs, Article 55, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 4.

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D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

bundene Freiheit des Einzelnen nicht mit einem rechtsverbindlichen Beschluss aufheben darf.825 2. Gewährleistung individueller Rechtspositionen Neben der Verpflichtung zur Achtung individueller Rechtspositionen unterliegen internationale Organisationen in vielen Fällen auch einer Gewährleistungspflicht. Dazu gehören Ansprüche des Einzelnen auf Etwas, also ein bestimmtes Handeln bzw. die Erbringung einer Leistung durch eine internationale Organisation.826 So müssen etwa die durch UN-Friedensmissionen festgehaltenen Personen in ausreichendem Maße mit Nahrung, Kleidung und Hygieneartikeln versorgt werden.827 Als Arbeitgeber sind internationale Organisationen gegenüber ihren Bediensteten verpflichtet, mit positiven Maßnahmen für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zu sorgen.828 Reicht eine zur Beschwerde berechtigte Person im Rahmen des Individualbeschwerdeverfahrens beim Menschenrechtsausschuss eine individuelle Mitteilung ein, so ist der Ausschuss zur Prüfung der Zulässigkeit und zur Weiterverfolgung verpflichtet.829 Auch den Organen des Internationalen Strafgerichtshofs erwachsen aus den Rechten der von ihrer Zuständigkeit betroffenen Personen Handlungspflichten.830 Gemäß Art. 55 Abs. 1 lit. b IStGH-Statut muss einer verdächtigen Person bei der Vernehmung etwa ein sachkundiger Dolmetscher bereitgestellt werden. Bestehen Verdachtsgründe, dass eine Person ein der Gerichtsbarkeit des IStGH unterliegendes Verbrechen begangen hat, muss diese Person darüber informiert werden (Art. 55 Abs. 2 IStGH-Statut). Fehlen einem Angeklagten die Mittel zur Bezahlung eines Verteidigers, muss der Gerichtshof einen Rechtsbeistand unentgeltlich zur Verfügung stellen (Art. 55 Abs. 2 lit. c IStGH-Statut). Ansprüche auf positive Handlungen bzw. Leistungen können Individuen auch auf der Grundlage der völkerrechtlichen Menschenrechtsverpflichtungen der internationalen Organisationen erwachsen. Hier stellt sich jedoch die Frage, unter welchen Umständen internationale Organisationen zu Maßnahmen verpflichtet sind, die nicht

825 Immunitätsrechte verschaffen dem Berechtigten Schutz vor fremder Rechtssetzung, vgl. Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 131. 826 Vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte 1994, S. 179 – 181; Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 108. 827 Siehe Kapitel A.I.2. 828 ILOAT, G.P. gegen WIPO, Urteil Nr. 2594 vom 7. Februar 2007, Rn. 24: „It is clear that an international organisation is under an obligation to take proper measures to protect its staff members from physical injury occurring in the course of their employment.“ Ähnlich UNDT, Bezziccheri, Urteil 2014/37 vom 10. April 2014, Rn. 75. 829 Siehe Kapitel A.III.2. 830 IStGH, Pre-Trial Chamber I, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the applications for participation in the proceedings of VPRS1, VPRS2, VPRS3, VPRS4, VPR5, VPRS6 vom 17. Januar 2006, ICC-01/04 – 101, Rn. 21.

I. Primäre Rechtsbeziehung

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auf den ersten Blick von ihren Kompetenzen und Befugnissen abgedeckt sind.831 Internationale Organisationen verfügen schließlich lediglich über begrenzte Kompetenzen und benötigen eine Rechtsgrundlage, um tätig zu werden.832 Darüber hinaus müssen sie im Regelfall die Souveränität der Staaten beachten und dürfen nicht ohne Zustimmung in deren Zuständigkeitsbereich eingreifen.833 Friedensmissionen dürfen etwa nur die vom Sicherheitsrat mandatierten Aufgaben übernehmen, die in enger Abstimmung mit dem Gaststaat ausgehandelt werden. Da sie aber menschenrechtlichen Bindungen unterliegen und dies bereits bei der Mandatierung bzw. der Zustimmung des Gaststaates ersichtlich ist, müssen ihre Kompetenzen und Befugnisse auch so ausgelegt werden, dass davon die Erfüllung der menschenrechtlichen Gewährleistungspflichten gedeckt ist. Der Umfang dieser Verpflichtungen ist jeweils anhand des Mandates und des Verantwortungsumfangs der Mission zu bemessen.834 So dürfte die Zurverfügungstellung eines Beschwerdemechanismus für Menschenrechtsverletzungen etwa im Zusammenhang mit der Festnahme von Personen nicht als Kompetenzüberschreitung bewertet werden, die die Rechte des Gaststaates verletzen.835 Auch der IStGH musste den Umfang seiner positiven Menschenrechtsverpflichtungen im Fall der drei kongolesischen Häftlingen zu prüfen, die für eine Zeugenaussage nach Den Haag überstellt wurden und beim Gerichtshof eine Haftüberprüfung sowie in den Niederlanden Asyl beantragten.836 Die Verfahrenskammer setzte die Rücküberstellung, zu der die Organisation auf der Grundlage von Art. 93 Abs. 7 IStGH-Statut gegenüber der DR Kongo verpflichtet war, mit der Begründung aus, dass das Recht auf Asyl und auf Beschwerde gegen die im Asylverfahren ergangene Entscheidung zu respektieren seien. Zur Durchführung der beantragten Haftüberprüfung sah sich der Gerichtshof dagegen nicht befugt. Aus der menschenrechtlichen Verpflichtung des IStGH folgte keine Erweiterung seiner Zuständigkeit, die in Konflikt mit den inneren Angelegenheiten der DR Kongo getreten wäre.837 Anders gestaltet sich der Sachverhalt, wenn den internationalen Organisationen im Zusammenhang mit der Wahrnehmung ihres Selbstorganisationsrechts men831 Vgl. Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 312 – 313; Schutter, Human Rights and the Rise of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 53. 832 Siehe ausführlich Kapitel B.I. 833 Explizit in Art. 2 Abs. 7 SVN. 834 Im Ergebnis so wohl auch Janik, Bindung internationaler Organisationen 2012, S. 358. 835 So aber Schmalenbach, Third Party Liability of International Organizations, in: Langholtz u. a., International Peacekeeping 2006, S. 42 – 43. 836 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81. 837 Ebd., Rn. 80 – 81.

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D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

schenrechtliche Gewährleistungspflichten entstehen. Zur Regelung ihres internen Geschäftsbereichs haben die Organisationen grundsätzlich umfassende Kompetenzen, entsprechend sind ihre positiven Handlungsmöglichkeiten auch nicht begrenzt.838 So stellte etwa die Einrichtung des Verwaltungsgerichts der Vereinten Nationen für dienstrechtliche Streitigkeiten eine zulässige Maßnahme dar, die auf der Grundlage der menschenrechtlichen Verpflichtung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes für die Bediensteten erforderlich war.839 Der Umfang, in dem internationale Organisationen Maßnahmen zur Gewährleistung individueller Rechtspositionen ergreifen können, ist dabei jedoch grundsätzlich auch durch die ihnen nur in begrenztem Maße zur Verfügung stehenden finanziellen und personellen Ressourcen eingeschränkt. Internationale Institutionen sind beispielsweise zur Entgegennahme von Individualbeschwerden und zu deren Bearbeitung verpflichtet, wenn ihr Mandat dies vorsieht.840 Praktisch ist das aber nur im Rahmen ihrer oft eng begrenzten Ressourcen zu gewährleisten. Die Erfüllung des individuellen Beschwerderechts steht damit unter einem Kapazitätsvorbehalt, insbesondere Individualbeschwerdeverfahren bei Menschenrechtsinstitutionen können sich deshalb über Jahre hinziehen.841 Auf der Grundlage des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes dürfen Individuen dabei aber nicht aus personenbezogenen Gründen diskriminiert werden.842 Grundsätzlich können die begrenzten Ressourcen internationaler Organisationen aber nicht zur Rechtfertigung herangezogen werden, individuelle Rechtspositionen zu missachten und nicht zu gewährleisten. Das Human Rights Advisory Panel lehnte „operative Schwierigkeiten“ als Rechtfertigungsgrund dafür ab, dass die UNMIK ihren menschenrechtlichen Gewährleistungspflichten im Zusammenhang mit der Unterbringung von Binnenvertriebenen in einem bleiverseuchten Camp im Nordkosovo nicht nachkam.843 Auf der Grundlage des Rechts auf Leben, auf körperliche Unversehrtheit und auf Gesundheit entstanden der Organisation unter anderem Untersuchungspflichten, als die gesundheitlichen Probleme auftraten. 844 Der UN838

Siehe die Nachweise in Fn. 369. IGH, Effects of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Gutachten vom 13. Juli 1954, ICJ Rep. 1954 47, S. 57. 840 Meyer-Ladewig/Ebert, Art. 38, in: EMRK Handkommentar, Rn. 5. 841 Vgl. allgemein zur „limite des resources disponibles“ Virally, La notion de fonction dans la théorie de l’organisation internationale, in: Virally, Le droit international en devenir 1990, S. 288. Insbesondere der EGMR steht immer wieder wegen überlanger Verfahrensdauern in der Kritik. 842 Zur Geltung für internationale Organisationen siehe UNAdT, Berghuys, Urteil Nr. 1063 vom 26. Juli 2002, Abs. V; Amerasinghe, Accountability of International Organisations for Violations of the Human Rights of Staff, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 541; Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 108. 843 HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08, Rn. 220 – 221. 844 Ebd, Rn. 221. 839

I. Primäre Rechtsbeziehung

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Generalsekretär hatte geltend gemacht, dass angesichts der begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen der Mission die Umsiedlung und eine angemessene medizinische Versorgung der Personen eine unzumutbare Belastung („disproportionate burden“) dargestellt hätten, die UNMIK nicht allein oder in Zusammenarbeit mit anderen Organisationen hätte leisten können. Das Menschenrechtsgremium folgte diese Auffassung nicht.845 Auch im Zusammenhang mit dem von der MINUSTAH verursachten Cholera-Epidemie in Haiti können die begrenzten Ressourcen der UN deshalb nicht als Argument herangezogen werden, keine ausreichende Sorgfalt bei der Abwasserentsorgung an den Tag zu legen.846 Die begrenzten finanziellen Mittel der internationalen Organisationen sind auch kein Argument, legitime Schadensersatzansprüche von Privaten nicht zu begleichen.847 3. Schutz gegenüber Dritten Die völkerrechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen können von ihnen auch verlangen, den Einzelnen und seine individuellen Rechte gegenüber Dritten zu schützen. Eine solche Verpflichtung erwächst nach Rechtsprechung der internationalen Verwaltungsgerichte etwa auf der Grundlage der besonderen Beziehungen zwischen internationalen Organisationen und ihren Bediensteten. Letztere sind beispielsweise vor willkürlicher Verhaftung und Gewahrsamnahme zu schützen.848 So trug die UN nach Auffassung des Verwaltungsgerichts eine Mitverantwortung für die Menschenrechtsverletzungen, die ein Bediensteter nach der Übergabe an die kenianische Polizei erlitt.849 Der Mitarbeiter war in einem internen Untersuchungsbericht verdächtigt worden, am Diebstahl eines Fahrzeugs beteiligt zu sein. Der Überstellung an die Polizei des Gaststaates waren erhebliche Verfahrensfehler vorangegangen. Dies sah das Verwaltungsgericht als eine durch die Organisation verschuldete unzulässige Einschränkung der Rechte des Bediensteten an und sprach dem Beschwerdeführer eine Entschädigung zu.850 Nach Auffassung des 845

Ebd., Rn. 221. Zu diesem Zusammenhang OIOS, Internal Audit Division, Audit of Waste Management in the United Nations Stabilization Mission in Haiti, Report 2015/068 vom 30. Juni 2015; Report of the Special Rapporteur on Extreme Poverty and Human Rights on the UN Responsibility for the Cholera Outbreak in Haiti, UN Doc. A/71/367 vom 26. August 2016, Rn. 68. 847 Ausdrücklich Legal opinions of the Secretariat of the United Nations. Liability Issues. Memorandum to the Controller vom 23. Februar 2001, UNJY 2001 Part Two Chapter VI, S. 381 – 385, Rn. 10: „It should be noted that the liability of the Organization to a third party is independent of its internal financial regulations and processes. In this regard, the International Court of Justice has ruled in two advisory opinions that, although the General Assembly has the authority under the Charter of the United Nations to approve the budget of the Organization, it has no alternative but to honour obligations incurred by the Organization.“ 848 UNDT, Bekele, Urteil Nr. 2010/175 vom 8. Oktober 2010, Rn. 34. 849 UNDT, Mutiso, Urteil Nr. 2015/059 vom 26. Juni 2015, Rn. 88 ff. 850 Ebd., Rn. 99, 115. 846

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D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

UN-Verwaltungsgerichts müssen sich Bedienstete auch darauf verlassen können, dass die Organisation ihnen im Falle einer Festnahme die notwendige Unterstützung zukommen lässt.851 Wird ein Bediensteter am Dienstort verhaftet, so müssen zumindest Informationen über den Grund der Festnahme eingeholt und das Generalsekretariat davon in Kenntnis gesetzt werden.852 Zudem ist der Bedienstete mit Rechtsbeistand und im Falle eines Gerichtsverfahrens durch Stellungnahmen und Mitwirkung am Verfahren zu unterstützen.853 Die Verpflichtung der internationalen Organisationen zum Schutz ihrer Bediensteten vor Dritten kann auch über das hinausgehen, was in den Regeln des Dienstrechts ausdrücklich dargelegt ist und beschränkt sich nicht auf Verhaftungen, die im Zusammenhang mit den dienstlichen Tätigkeiten des Mitarbeiters stehen.854 Unterlassen die Organisationen die entsprechende Unterstützung, verletzen sie ihre positiven menschenrechtlichen Schutzpflichten gegenüber ihren Bediensteten.855 Auch der IStGH ist zum Schutz von Individuen vor Dritten verpflichtet, wenn diese seiner Zuständigkeit unterfallen. Im Zusammenhang mit Opfern und Zeugen ist dies ausdrücklich im Römischen Statut verankert. Gemäß Art. 68 Abs. 1 IStGHStatut muss der Gerichtshof geeignete Maßnahmen „zum Schutz der Sicherheit, des körperlichen und seelischen Wohles, der Würde und der Privatsphäre“ von Personen ergreifen, die mit Aussagen vor Gericht zur Wahrheitsfindung beitragen. Allerdings beschränkt sich die Verpflichtung auf den Schutz der Opfer und Zeugen vor solchen Gefährdungen und negativen Konsequenzen, die ihnen im Zusammenhang mit ihrer Mitwirkung am Gerichtsverfahren entstehen.856 Nicht verantwortlich ist der IStGH für den Schutz vor Menschenrechtsverletzungen und anderen Gefahren, denen diese Personen unabhängig von ihrer Aussage nach der Rückkehr in ihren Heimatstaat

851 UNAdT, Tarjouman, Urteil Nr. 579 vom 18. November 1992, Abs. X.: „Staff must be able to rely on efforts by the Organization to assure their protection against arbitrary arrest and detention and on assistance to staff members subjected to it. … The Tribunal wishes to emphasize the ongoing need for vigilance and aggressive action to protect and defend staff rights in this area.“ 852 UNDT, Bekele, Urteil Nr. 2010/175 vom 8. Oktober 2010, Rn. 35. 853 Ebd., Rn. 35. 854 UNAdT, Mwangi, Urteil Nr. 1125 vom 30. September 2003: „Furthermore, even were such obligation not expressly spelled out in the Regulations and Rules, general principles of law would impose such an obligation, as would normally be expected of every employer. The United Nations, as an exemplary employer, should be held to higher standards and the Respondent is therefore expected to treat staff members with the respect they deserve, including the respect for their well being.“ 855 UNDT, Bekele, Urteil Nr. 2010/175 vom 8. Oktober 2010. Hier war das Verbot erniedrigender und unmenschlicher Behandlung verletzt, weil dem Bediensteten keine angemessene Unterstützung geleistet wurde. 856 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81, insb. Rn. 61.

I. Primäre Rechtsbeziehung

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ausgesetzt sind oder sein könnten.857 Eine derart umfassende Schutzpflicht lässt sich nach Auffassung des Gerichtshofes weder aus Art. 68 IStGH-Statut noch aus der menschenrechtlichen Bindung des Gerichtshofs ableiten.858 Umfassender gestalten sich seine menschenrechtlichen Schutzpflichten gegenüber Personen, die sich in der gerichtseigenen Haftanstalt in Den Haag befinden und die an einen Staat zur weiteren Inhaftierung übergeben werden sollen. Dies betrifft zum einen Verurteilte, die zur Vollstreckung ihrer vom Gerichtshof verhängten Strafe an einen Vertragsstaat übergeben werden. Bei der Bestimmung eines solchen Vollstreckungsstaates muss der Gerichtshof gemäß Art. 103 Abs. 3 lit. b IStGHStatut, „die Anwendung allgemein anerkannter Normen völkerrechtlicher Verträge betreffend die Behandlung von Strafgefangenen“ berücksichtigen und in der Folgezeit auch die Haftbedingungen überwachen, um Menschenrechtsverletzungen auszuschließen.859 Zum anderen betrifft dies Inhaftierte, die dem Gerichtshof für eine Zeugenaussage gemäß Art. 93 IStGH-Statut überlassen werden und anschließend an den ursprünglichen Haftstaat zurücküberstellt werden sollen.860 Im Zusammenhang mit diesen Personen stellte der Gerichtshof fest, dass auch der IStGH das völkergewohnheitsrechtlich geltende Refoulement-Verbot achten muss, wenn einer Person an ihrem Zielort Verfolgung, Folter oder unmenschliche Behandlung droht.861 Weil der Gerichtshof aber nicht über ein eigenes Territorium verfügt, kann daraus nicht folgen, dass diese Personen längerfristig unter seiner Obhut bleiben.862 Auch die Vertragsstaaten des Römischen Statuts können nicht zur Aufnahme dieser Personen verpflichtet werden. Deshalb genügt der Gerichtshof seiner Schutzverpflichtung, wenn er glaubhafte diplomatische Zusicherungen darüber einholt, dass die Häftlinge nach ihrer Rücküberstellung in ihren Heimatstaat menschenrechtskonform behandelt werden.863 857

Ebd., Rn. 58, 62 f. Ebd., Rn. 62. 859 Art. 103 Abs. 3 lit. b und lit. c IStGH-Statut. Gemäß Art. 106 IStGH-Statut auch Aufsicht über Strafvollstreckung und Haftbedingungen. 860 Vgl. Boer/Zieck, ICC Witnesses and Acquitted Suspects Seeking Asylum in the Netherlands, IJRL 27 (2015) 573, S. 753. 861 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81, insb. Rn. 64. 862 Ebd. 863 IStGH, Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on the security situation of three detained witnesses in relation to their testimony before the Court (art. 68 of the Statute) and Order to request cooperation from the Democratic Republic of the Congo to provide assistance in ensuring their protection in accordance with article 93(1)(j) of the Statute vom 22. Juni 2011, ICC-01/04-01/07-3033, Rn. 52. Die DR Kongo versicherte, den IStGH über alle weiteren Gerichtsverfahren zu informieren, Beobachter zuzulassen und zu erlauben, dass Vertreter des IStGH zweimal wöchentlich vertraulich mit den Zeugen verkehren dürfen, vgl. IStGH, Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga 858

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D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

Mit der Einholung solcher Zusicherungen erfüllen auch die Vereinten Nationen ihre Schutzpflichten gegenüber solchen Personen, die von UN-Friedensmissionen festgenommen und an die Sicherheitsbehörden des Gaststaates übergeben werden.864 Im Rahmen von Zusatzabkommen zu den SOFA versichern die betreffenden Staaten, dass die überstellten Personen nicht Folter oder unmenschlicher Behandlung ausgesetzt werden und nicht die Todesstrafe gegen sie verhängt wird.865 Den Friedensmissionen wird darin auch der Zugang zu diesen Personen zugesichert, um nachfolgend die Haftbedingungen zu überprüfen und Menschenrechtsverletzungen auszuschließen. Weil im Südsudan ein solches Abkommen nicht existiert, übergibt die UNMISS festgenommene Personen nicht an die Sicherheitsorgane der Regierung, wenn Anlass zur Sorge besteht, dass sie dort Folter und unmenschlicher Behandlung ausgesetzt sind.866 Dies widerspricht zwar den völkerrechtlichen Pflichten der Friedensmission aus dem SOFA gegenüber dem Gaststaat, ist mit Blick auf die menschenrechtlichen Schutzpflichten der Mission gegenüber den festgenommenen Personen in ihrer Obhut aber notwendig.867 UN-Friedensmissionen haben auch den Auftrag, Mitarbeiter humanitärer Hilfsorganisationen und einheimische Zivilisten vor Angriffen durch Dritte zu schützen (Protection of Civilians, PoC).868 Ein solches Mandat ist die Grundlage für robustes Eingreifen, wenn der Zivilbevölkerung physische Gewalt durch bewaffnete Dritte droht.869 Den Schutz von Zivilisten sollen die Friedensmissionen „innerhalb ihres Einsatzgebiets und im Rahmen ihrer Möglichkeiten“ umsetzen.870 Diese Formuand Mathieu Ngudjolo Chui, Order to provide confirmation of full implementation of Decision ICC-01/04-01/07-3033 vom 10. August 2011, ICC-01/04-01/07-3097, Rn. 6. 864 MINUSCA-Zusatzabkommen (Fn. 128); ein ähnliches Abkommen existiert für Mali (siehe ebenfalls Fn. 128). 865 Art. 1 und 2 MINUSCA-Zusatzabkommen. 866 Report of the Secretary-General on the Situation in Abyei vom 31. Juli 2017, UN Doc. S/ 2017/649, Rn. 27 – 29. Ein Handover Risk Assessment Committee aus UNMISS-Mitarbeitern und Anwohnern entscheidet darüber, ob eine Person übergeben werden darf oder nicht, vgl. Stern, Establishing Safety and Security at Protection of Civilian Sites 2015, S. 11 – 12. 867 Dies steht im Widerspruch zum Statusabkommen, in dem sich die UN verpflichtet, ihr Lager nicht zum Zufluchtsort für Personen werden zu lassen, die nach südsudanesischem Recht Straftaten begangen haben, siehe Agreement between the United Nations and the Government of Sudan concerning the status of the United Nations Interim Security Force for Abyei vom 1. Oktober 2012, UNJY 2012, 63 – 78, § 16. Vgl. auch Mamiya, Legal Challenges for UN Peacekeepers Protecting Civilians in South Sudan, ASIL Insight 18 (2014), S. 1. 868 Z.B. MONUSCO, SR Res. 2348 vom 31. März 2017, Abs. 34 (i) lit. a; UNISFA, SR Res. 1990 vom 27. Juli 2011, Abs. 3 lit. e; UNMISS, SR Res. 2252 vom 15. Dezember 2015, Abs. 8 lit. a (i). 869 Diese Kompetenz ist jedoch nicht von einem PoC-Mandat abhängig, vgl. Wills, International Responsibility for Ensuring the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 229 – 233; Schmalenbach, Rechtsfolgen bei Mandatsversagen, AdV 51 (2013) 170, S. 182; Blyth/Cammaert, Using Force to Protect Civilians in United Nations Peacekeeping Operations, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 311 – 314. 870 Schmalenbach, Rechtsfolgen bei Mandatsversagen, AdV 51 (2013) 170, S. 174.

I. Primäre Rechtsbeziehung

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lierung unterstreicht, dass die meisten Missionen nicht in der Lage sind, jederzeit und im gesamten Einsatzgebiet Zivilisten vor bewaffneten Übergriffen zu schützen.871 In den Mandaten wird dieser Aufgabe jedoch eine Priorität bei der Nutzung der zur Verfügung stehenden Ressourcen und Kapazitäten eingeräumt.872 In besonderen Situationen kann den UN-Friedensmissionen auf der Grundlage ihres Mandates sowie aus ihrer Bindung an das humanitäre Völkerrecht und die Menschenrechte auch eine Verpflichtung zum Eingreifen erwachsen.873 Der gemeinsame Art. 1 der Genfer Konventionen verpflichtet auch UN-Friedensmissionen zu aktivem Eingreifen, um den Respekt des humanitären Völkerrechts durch Dritte sicherzustellen.874 In konkreten Gefährdungslagen sind Friedensmissionen deshalb verpflichtet, im Rahmen der Verhältnismäßigkeit die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen und nach ihren Möglichkeiten den Schutz von Zivilisten zu gewährleisten.875 Eine Verpflichtung zur Verhinderung fremdverursachter Menschenrechtsverletzungen entsteht auch dort, wo Friedensmissionen die Kontrolle über ein Gebiet ausüben oder sich Personen in ihrer Obhut befinden.876 Dies ist auch dann der Fall, wenn Zivilisten sich wie im Südsudan in die Nähe von Stützpunkten der Peacekeeper flüchten und Zuflucht vor dem Bürgerkrieg und Übergriffen bewaffneter Gruppen suchen.877 Der Umfang der Verantwortung der UN für unterlassenen Schutz von Zivilisten im Rahmen von Friedensmissionen stand etwa im Zusammenhang mit dem Massaker

871 Die Verantwortung beschränkt sich auf die „area of responsibility“, vgl. DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, Rn. 26; Note to the Under-Secretary-General, Department of Peacekeeping Operations (DPKO), regarding the United Nations Mission in Sudan (UNMIS) area of responsibility vom 15. April 2010, UNJY 2010, S. 528 – 534. Das PoCMandat verpflichtet die Missionen, eine Zivilistenschutzstrategie zu haben und in angemessenem Umfang umzusetzen, vgl. Wills, International Responsibility for Ensuring the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 251 – 253. Siehe auch DPKO/ DFS Policy, The Protection of Civilians in United Nations Peacekeeping vom 1. April 2015. 872 Z.B. Mandat der MONUSCO in SR Res. 1925 vom 28. Mai 2010, Ziff. 11. 873 DPKO, Protection of Civilians: Implementing Guidelines for Military Components of United Nations Peacekeeping Missions vom 13. Februar 2015, D.1.2: „UN peacekeepers are authorized and are duty bound to undertake actions to protect civilians. Within the mission’s area of operations, peacekeepers may act independently to protect civilians, irrespective of the source of the threat, in the absence of an effective host government effort or willingness to carry out its responsibilities to protect its civilians.“ Ebenso Bothe, Peacekeeping, in: UN Charter – A Commentary, Rn. 27. 874 Schmalenbach, Rechtsfolgen bei Mandatsversagen, AdV 51 (2013) 170, S. 178 – 179. 875 Vgl. Khalil, Use of Force for the Protection of Civilians, in: Willmot u. a., Protection of Civilians 2016, S. 222; Schmalenbach, Rechtsfolgen bei Mandatsversagen, AdV 51 (2013) 170, S. 178 – 179; Wills, Protecting Civilians 2009, S. 266 – 267. 876 Siehe Nachweise in Fn. 689 ff. 877 Vgl. Lilly, Protection of Civilians Sites, Humanitarian Exchange (2014) 31, S. 33. Ähnliche Situationen sind im Rahmen der MONUSCO entstanden, siehe Generalsekretariat, Report of the Secretary-General on the United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo, UN Doc. S/2013/388 vom 28. Juni 2013, Rn. 6.

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D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

an bosnischen Muslimen im Juli 1995 in Srebrenica in Frage.878 Aufgrund der Immunität der Organisation wurde die rechtliche Verantwortung der UN für das Verhalten der vor Ort stationierten UNPROFOR zwar bisher nicht gerichtlich festgestellt.879 Weil das Handeln des niederländischen Bataillons Dutchbat aber auch den Niederlanden zugerechnet werden konnte, arbeiteten niederländische Gerichte den Umfang der Schutzverantwortung der Peacekeeper zumindest teilweise auf.880 In Srebrenica hatten sich ca. 5.000 Personen vor der Armee der Republika Srpska auf das UNPROFOR-Gelände geflüchtet. Die unzureichend ausgestattete und unter Druck geratene Friedensmission vereinbarte mit General Mladic den Abzug der Dutchbat und die Übergabe der sich auf ihrem Gelände befindlichen Personen zum Zweck ihrer Evakuierung. In der Folge wurden mindestens 8.000 männliche Flüchtlinge von den durch General Mladic befehligten Soldaten getötet. Trotz Kenntnis dieser Verbrechen wies Dutchbat drei weitere Männer aus den sicheren Anlagen der UNPROFOR; Muhamed Nuhanovic, Ibro Nuhanovic und Rizo Mustafic wurden anschließend ebenfalls getötet. Nach Auffassung des niederländischen Obersten Gerichtshofs verletzte die UN-Friedensmission mit dieser Ausweisung ihre Verpflichtung zum Schutz der drei Personen. Das Gericht begründete dies damit, dass auf der Grundlage des humanitären Völkerrechts und des internationalen Menschenrechtsschutzes Zivilisten nicht bewaffneten Gruppen überlassen werden dürfen, wenn sie dort voraussehbar getötet oder unmenschlich behandelt werden.881 Daher war UNPROFOR zumindest mitverantwortlich für den Tod der drei Männer. Der Rückzug von UN-Peacekeepern und ein daraus resultierendes Massaker an Zivilisten haben auch schon im Zusammenhang mit dem Völkermord in Ruanda zur der Frage geführt, in welchem Umfang die Vereinten Nationen verantwortlich sind

878

Report of the Secretary-General pursuant to General Assembly resolution 53/35. The fall of Srebrenica, UN Doc. A/54/549 vom 15. November 1999; Arnauld/Buszewski, Modes of Legal Accountability, Friedenswarte 88 (2013) 15, S. 17; Baehr, Accountability of the United Nations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 282; Dannenbaum, Killings at Srebrenica, Effective Control, and the Power to Prevent Unlawful Conduct, ICLQ 61 (2012) 713, S. 713 ff.; Simon/Vandenberghe, Der Fall der UN „Safe Area“ Srebrenica und die Rolle des niederländischen Bataillons Dutchbat, ZÖR 61 (2001) 681, S. 681 ff.; Schrijver, Beyond Srebrenica and Haiti, IOLR 10 (2014) 588, S. 588 ff. 879 Spijkers, The Immunity of the United Nations in Relation to the Genocide in Srebrenica in the Eyes of a Dutch District Court, J. Int’l Peacekeep. 13 (2009) 197, S. 197. 880 District Court in Den Haag, H.N. versus The State of the Netherlands, Urteil vom 10. September 2008, 265618/HA 06-1671, LJN: BF0181; Court of Appeal in Den Haag, Nuhanovic versus The Netherlands, Urteil vom 5. Juli 2011, LJN: BR 5388; Supreme Court of the Netherlands, Association of Citizens „Mothers of Srebrenica“ versus The Netherlands and UN, Urteil vom 13. April 2012, 10/04437; Supreme Court of the Netherlands, State of the Netherlands versus Hasan Nuhanovic, Urteil vom 6. September 2013, 12/03324. 881 Court of Appeal in Den Haag, Nuhanovic versus The Netherlands, Urteil vom 5. Juli 2011, LJN: BR 5388, Rn. 6.8; bestätigt durch Supreme Court of the Netherlands, State of the Netherlands versus Hasan Nuhanovic, Urteil vom 6. September 2013, 12/03324, Rn. 3.15.1.

I. Primäre Rechtsbeziehung

169

für unterlassenen Zivilistenschutz.882 Auch in der ruandischen Hauptstadt Kigali hatten sich ca. 2.000 Personen vor den extremistischen Hutu-Milizen auf das Gelände der dort stationierten UNAMIR geflüchtet. Nach dem Abzug der belgischen Peacekeeper am 11. April 1994 stürmte die Interahamwe das Gelände und tötete fast alle Flüchtlinge. Im Fall Mukeshimana u. a. gegen Belgien wurde ein Kausalzusammenhang zwischen dem Abzug der Peacekeeper und dem Massaker bestätigt und die daraus resultierende Mitverantwortung der UNAMIR am Tod der Angehörigen der Kläger festgestellt. 883 4. Zusammenfassung In der Beziehung zu Individuen kann internationalen Organisationen auf der Grundlage ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen sowie des Organisationsrechts eine Verpflichtung zur Achtung, zur Gewährleistung und zum Schutz von individuellen Rechtspositionen zukommen. Aus ihrer Achtungsverpflichtung heraus dürfen internationale Organisationen die rechtlich geschützten Handlungen der Einzelpersonen nicht behindern, die rechtlich geschützten Eigenschaften nicht beeinträchtigen und besonders geschützte rechtliche Positionen nicht abschaffen. Auf der Grundlage von Gewährleistungsverpflichtungen entstehen dem Einzelnen Ansprüche auf ein konkretes, rechtlich vorgesehenes Handeln. In Einzelfällen haben Individuen gegenüber internationalen Organisationen auch einen Anspruch auf den Schutz ihrer individuellen Rechtspositionen gegenüber Dritten. Insbesondere Inhalt und Umfang der Gewährleistungs- und Schutzverpflichtungen der internationalen Organisationen bemisst sich regelmäßig an ihren Kompetenzen und Zuständigkeiten. So ist etwa jeweils im Einzelfall zu prüfen, unter welchen Umständen die menschenrechtliche Bindung der internationalen Organisationen diese auch zu positiven Maßnahmen verpflichtet, die nicht ausdrücklich bereits von ihren geschriebenen Kompetenzen abgedeckt sind. Im Rahmen des Dienstrechts internationaler Organisationen und der Gerichtsbarkeit des Internationalen Strafgerichtshofes kann der Umfang dieser Verantwortung auf individuelle Beschwerde hin richterlich überprüft werden. Im Kontext der UN-Friedensmissionen stehen dagegen regelmäßig keine Verfahren zur Verfügung, mit denen der Inhalt der primären Rechtsbeziehung zwischen der Organisation und den betroffenen Individuen auf den Prüfstand gestellt werden kann.

882 Report of the Independent Inquiry into the Actions of the United Nations during the 1994 Genocide in Rwanda, UN Doc. S/1999/1257 vom 15. Dezember 1999. 883 Gericht erster Instanz Brüssel, Mukeshimana-Ngulinzira and others v. Belgium and others, Urteil vom 8. Dezember 2010, RG Nr. 04/4807/A, 07/15547/A (Auszüge in Ryngaert u. a. (Hrsg.), Judicial Decisions on the Law of International Organizations 2016, S. 337 – 339.

170

D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

II. Sekundäre Rechtsbeziehung Wo zwischen zwei oder mehreren Rechtssubjekten eine primäre Rechtsbeziehung aus Rechten und Pflichten existiert, besteht die Gefahr von Rechtsverletzungen. Einem allgemeinen Rechtsgrundsatz zufolge sind Rechtssubjekte für die Verletzung von Rechten bzw. die Nichterfüllung ihrer im Zusammenhang mit Rechtspositionen des Gegenübers bestehenden Pflichten rechtlich verantwortlich.884 Die sich aus dieser Verantwortlichkeit ergebenden neuen Rechte und Pflichten werden von der sekundären Rechtsbeziehung zwischen den Rechtssubjekten beschrieben.885 Die Inhalte einer solchen sekundären Völkerrechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen sind bisher kaum betrachtet worden. Deshalb sollen im Folgenden zunächst allgemeine Überlegungen über die Voraussetzungen und die Bestandteile dieser sekundären Rechtsbeziehung angestellt werden, bevor die wenigen bestehenden Rechtsvorschriften über individuelle Sekundäransprüche gegenüber internationalen Organisationen betrachtet werden. 1. Allgemeine Überlegungen Die Grundsätze der Verantwortlichkeit von Staaten und von internationalen Organisationen hat die Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen im Auftrag der Generalversammlung schriftlich in zwei Artikelentwürfen ausgearbeitet.886 Beide Regelwerke erfassen nicht die sekundären Rechtsbeziehungen, die zwischen Staaten bzw. internationalen Organisationen auf der einen Seite und Individuen auf der anderen Seite auf der Grundlage von Verletzungen des Völkerrechts entstehen.887 Sowohl die Artikel über die Verantwortlichkeit der Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen (Articles on the Responsibility of States, ARS) als auch die Artikel über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen (Articles on the Responsibility of International Organizations, ARIO) schließen jedoch ausdrücklich nicht aus, dass die völkerrechtliche Verantwortlichkeit dieser Völkerrechtssubjekte ein Recht nach sich ziehen kann, das „einer Person … unmittelbar erwächst“ (gleichlautend jeweils Art. 33 Abs. 2).888 Heute ist grundsätzlich davon auszugehen, dass dort, wo das 884 Crawford/Brownlie, Brownlie’s Principles of Public International Law 2012, S. 540; Pellet, The Definition of Responsibility in International Law, in: Crawford u. a., Law of International Responsibility 2010, S. 4. 885 David, Primary and Secondary Rules, in: Crawford u. a., Law of International Responsibility 2010, S. 27. 886 ILC, Artikel über die Verantwortlichkeit der Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen, Anlage zu GV Res. 56/83 vom 12. Dezember 2001; ILC, Artikel über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen, Anlage zu GV Res. 66/100 vom 9. Dezember 2011. 887 Kritisch Bogdandy/Platise, ARIO and Human Rights Protection, IOLR 9 (2012) 67, S. 67 ff. 888 Gaja sieht darin eine Anerkennung völkerrechtlicher Individualrechte, siehe Gaja, The Position of Individuals in International Law, EJIL 21 (2010) 11, S. 11.

II. Sekundäre Rechtsbeziehung

171

Völkerrecht individuelle Rechte begründet, aus ihrer Verletzung bzw. Nichtbeachtung auch individuelle völkerrechtliche Sekundäransprüche entstehen.889 Als Voraussetzung für eine sekundäre Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen muss das rechtsverletzende Verhalten der Organisation nach dem Völkerrecht zurechenbar sein (Art. 4 lit. a ARIO). Davon ist insbesondere dann auszugehen, wenn es sich um ein Handeln oder Unterlassen von Organen der Organisation handelt oder die Organisation das Verhalten eines anderen als ihr eigenes Verhalten anerkennt und annimmt (Art. 6 bis 9 ARIO). Die zweite Voraussetzung für die Begründung der Verantwortlichkeit der internationalen Organisation ist, dass das fragliche Verhalten eine Verletzung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen darstellt (Art. 4 lit. b ARIO). Eine solche liegt gemäß Art. 10 ARIO vor, wenn „eine Handlung dieser Organisation nicht im Einklang mit dem steht, was die Verpflichtung, unabhängig von ihrem Ursprung oder Wesen, von der Organisation verlangt.“ Die Verantwortlichkeit einer internationalen Organisation kann demnach auch aus der Verletzung einer Verpflichtung aus ihrem Gründungsdokument und aus dem sekundären Organisationsrecht entstehen.890 Damit ein solches der Organisation zurechenbares und völkerrechtwidriges Verhalten eine sekundäre Rechtsbeziehung zwischen der Organisation und einem Individuum begründet, muss die Erfüllung der primären Rechtsverpflichtung der Organisation zumindest auch einem Individuum zugeordnet sein.891 Auch wenn die Artikel der Völkerrechtskommission über die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der internationalen Organisationen ausdrücklich keine Anwendung auf die Beziehung zu Individuen beanspruchen, so können sie doch als Ausgangspunkt für die Bestimmung des Inhalts individueller völkerrechtlicher Sekundärrechte dienen. Denn auch individuelle Wiedergutmachungsansprüche bemessen sich nach den allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen.892 Verletzen internationale Organisationen individuelle Rechtspositionen, so sind sie auch in der Beziehung zu Individuen zur Beendigung und Nichtwiederholung der völkerrechtswidrigen Handlung sowie zur Wiedergutmachung des entstandenen Schadens verpflichtet.893 889

Siehe Kapitel B.II.3. und die Nachweise in Fn. 492. Art. 10 Abs. 2 ARIO, siehe zu den Schwierigkeiten bei der Abgrenzung die Kommentierung der ILC zu Art. 5 ARIO in ILC (Fn. 491), S. 15. 891 Zur sekundären Rechtsbeziehung zwischen Individuen und Staaten vgl. Fischer-Lescano, Subjektivierung völkerrechtlicher Sekundärregeln, AdV 45 (2007) 299, S. 303; Dörr, Völkerrechtliche Deliktsansprüche Privater, in: FS Eckart Klein 2013, S. 773; Dominicé, La prétention da la personne privée dans le système de la responsabilité internationale des Etats, in: FS Gaetano Arangio-Ruiz 2004, S. 735; Tomuschat, Human Rights 2008, S. 371; Seegers, Das Individualrecht auf Wiedergutmachung 2005, S. 197. 892 IGH, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Gutachten vom 9. Juli 2004, ICJ Rep. 2004 136, Rn. 152 f.; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 159. 893 So auch ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 43. 890

172

D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

Im Zusammenhang mit Menschenrechtsverletzungen durch internationale Organisationen garantiert das akzessorisch zu den menschenrechtlichen Verpflichtungen bestehende Recht auf Abhilfe, dass Individuen diese Verantwortlichkeit auch einfordern können. Danach hat jeder, der in seinen Rechten und Freiheiten verletzt wurde das Recht, wirksame Beschwerde bei einer zuständigen Stelle einzulegen, die ihren Entscheidungen Geltung verschaffen kann.894 Gemäß der Praxis der regionalen und internationalen Menschenrechtsinstitutionen umfasst die Wiedergutmachung für Menschenrechtsverletzungen eine Pflicht zur Beseitigung der Rechtsverletzung oder zum Ausgleich durch Schadensersatz.895 Dies gilt für materiellen und immateriellen Schaden und kann auch eine Entschädigung für erlittenes Unrecht und Rehabilitationsmaßnahmen erfordern.896 Nach Auffassung des Menschenrechtsausschusses kann auch Genugtuung, etwa eine öffentliche Entschuldigung für die Rechtsverletzung, zu den angemessenen Abhilfemaßnahmen gehören.897 Schließlich können auch eine umfassende Untersuchung sowie die strafrechtliche Verfolgung der für die Rechtsverletzung verantwortlichen Personen erforderlich sein.898 2. Vorschriften über individuelle Sekundärrechte Welche der sekundären Rechtsfolgen im Einzelnen auf die besondere Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen anzuwenden sind, hängt von den Umständen der Rechtsverletzung und der Natur der Zuständigkeit der Organisation ab. So sieht etwa Art. 85 Abs. 1 IStGH-Statut eine finanzielle Entschädigung für Personen vor, die auf der Grundlage einer Entscheidung des Internationalen Strafgerichtshofes unrechtmäßig festgenommen oder in Haft gehalten wurden. Eine Entschädigung kann auch im Zusammenhang mit Fehlurteilen oder anderen Fällen schwerwiegender Ungerechtigkeit geleistet werden. Gemäß Regel 175 der Verfahrens- und Beweisordnung entscheidet darüber eine gesonderte Kammer aus drei Richtern. Die Höhe der Wiedergutmachungszahlung richtet sich nach den Folgen des Justizirrtums für die persönliche, familiäre, soziale und berufliche Situation der Person. Welche Folgen weniger schwerwiegende Verletzungen der Rechte der am Verfahren beteiligten Personen haben, lässt das Römische Statut 894

Art. 2 Abs. 3 IPbpR; vgl. Wellens, Remedies Against International Organisations 2002, S. 17; Francioni, The Right to Access to Justice under Customary International Law, in: Francioni, Access to Justice as a Human Right 2007, S. 32; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 398; Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 84 – 85; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 96. 895 Ausführliche Auswertung der Rechtsprechung bei Shelton, Remedies in International Human Rights Law 2015, S. 199 ff. 896 Ebd., S. 244 ff. 897 HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 15 – 17. 898 Rudolf, Rechte haben – Rechte bekommen 2014, S. 10.

II. Sekundäre Rechtsbeziehung

173

dagegen offen.899 So liegt es im Ermessen der Richter, ob beispielsweise die unter Verletzung der Rechte des Angeklagten erlangten Beweismittel im Verfahren auszuschließen sind.900 Bei schwerwiegenderen Verletzungen der in Art. 55 und Art. 67 IStGH-Statut verankerten Rechte von Personen während der Ermittlungen und von Angeklagten kommen auch Strafmilderung901 oder eine Aussetzung des Verfahrens (stay of proceedings) in Frage.902 Verantworten Amtsträger des IStGH schwere Verletzungen der Rechte von am Verfahren beteiligten Personen, drohen ihnen Disziplinarmaßnahmen und Amtsenthebung.903 Die Dienstgerichte der internationalen Organisationen ordnen in Ergänzung zur Aufhebung einer erfolgreich angefochtenen Verwaltungsentscheidung ebenfalls finanzielle Wiedergutmachung für die Verletzung der Rechte von Bediensteten und erlittenes Unrecht an.904 Eine Menschenrechtsverletzung wiegt dabei besonders schwer. Im Fall Khisa, in dem es um eine ungerechtfertigte Zwangsräumung einer Mitarbeiterin der Vereinten Nationen ging, sprach das UN-Verwaltungsgericht der Beschwerdeführerin beispielsweise drei Monatsgehälter als Wiedergutmachung für die Menschenrechtsverletzung zu.905 Auch das für Menschenrechtsbeschwerden gegen die UNMIK zuständige Human Rights Advisory Panel empfiehlt in seinen Gutachten regelmäßig die im internationalen Menschenrechtsschutz üblichen Abhilfemaßnahmen als Reaktion auf eine Menschenrechtsverletzung der UN-Friedensmission. Im Fall der unter anderem in ihrem Recht auf Leben und Gesundheit verletzten Binnenvertriebenen im Kosovo (N.M. u. a.) schlug das HRAP ein öffentliches Eingeständnis der Rechtsverletzung, eine öffentliche Entschuldigung und die Leistung angemessener Wiedergutmachung 899

Kritisch The Board of Editors, The Rome Statute: A Tentative Assessment, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, Rn. 1908 – 1909; Zappalà, The Rights of the Accused, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, Rn. 1353. 900 Zappalà, Rights of Persons during an Investigation, in: Cassese – A Commentary on the Rome Statute, S. 1200; Hall/Jacobs, Article 55, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 18. 901 Zur Praxis des ICTYund des ICTR, Verletzungen dieser Rechte im Fall der Verurteilung mit Strafmilderung bzw. mit Freispruch mit Schadensersatz zu kompensieren, siehe Schabas, The International Criminal Court 2010, S. 686. 902 IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 94; zur Aufhebung siehe IStGH, Trial Chamber I, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Reasons for Oral Decision lifting the stay of proceedings vom 23. Januar 2009, No. ICC-01/04 – 01/06. Dazu Schabas, The International Criminal Court 2010, S. 795; kritisch auch Hall/Jacobs, Article 55, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 19. 903 Art. 46 und 47 IStGH-Statut. 904 Vgl. Riddel, Administrative Boards, Commissions and Tribunals in International Organizations, in: MPEPIL 2010, S. 34 – 37. 905 UNDT, Khisa, Urteil Nr. 2016/197 vom 1. November 2016, Rn. 53.

174

D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

für die materiellen und immateriellen Schäden vor.906 Darüber hinaus sollte zukünftig sichergestellt werden, dass im Umgang mit Flüchtlingen und Binnenvertriebenen die einschlägigen Menschenrechtsstandards beachtet werden, zum Beispiel durch Verteilung von Informationsmaterialien über angemessene Gesundheitsversorgung.907 Die Stellungnahmen des HRAP haben für UNMIK jedoch lediglich einen empfehlenden Charakter und sind für die UN rechtlich unverbindlich. Der Sondergesandte des Generalsekretärs im Kosovo entschuldigte sich als Reaktion auf die Mitteilung des Menschenrechtsgremiums öffentlich und erklärte, die empfohlenen Abhilfemaßnahmen in Erwägung zu ziehen und an die zuständigen Stellen im Generalsekretariat weiterzuleiten.908 Die im Kontext von Friedensmissionen einschlägigen Haftungsregeln der UN sehen jedoch lediglich den Ersatz von materiellem Schaden vor, darüber hinaus sieht sich die UN auch nur zur Beilegung „privatrechtlicher“ Streitigkeiten verpflichtet.909 Deshalb entschädigt die Organisation Individuen grundsätzlich nicht für immateriellen Schaden.910 Dass dies aus menschenrechtlicher Sicht ungenügend ist, unterstrich das HRAP in Balaj u. a. gegen UNMIK.911 Formierte UNMIK-Polizeieinheiten hatten im Februar 2007 eine Demonstration in Prisˇtina aufgelöst, wobei eine Person starb und mindestens zwei Personen schwer verletzt wurden. Die drei Beschwerdeführer wurden dafür auf der Grundlage einer Entscheidung der lokalen Schadenskommission (LCRB) entschädigt. Anschließend richteten sie sich mit ihrer Beschwerde an das HRAP, weil der zugebilligte Ersatz für den materiellen Schaden aus ihrer Sicht keine ausreichende Wiedergutmachung für das ihnen zugefügte Unrecht und die erlittenen Menschenrechtsverletzungen darstellte. Der UNMIKLeiter hielt die Befassung des HRAP mit dem Fall für unzulässig, weil die Be-

906 HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08, Rn. 349, insb. lit. a bis c. 907 Ebd., insb. lit. e und h. 908 Siehe die Entscheidung des Sondergesandten des Generalsekretärs Farid Zarif über die HRAP-Entscheidung im Fall N.M. (Fn. 906) vom 22. April 2016 (abrufbar auf www.unmikon line.org/hrap). 909 Siehe Kapitel C.IV.3. 910 Darauf weist regelmäßig auch der Sondergesandte in seinen Antworten auf HRAPEntscheidungen hin, siehe etwa bezüglich der Beschwerde von Shaip Canhasi (HRAP, Gutachten vom 12. November 2008, Case No. 04/08) vom 27. September 2012: „In relation to the Panel’s recommendation to award adequate compensation to the Complainant, the Panel is aware that current United Nations General Assembly instructions on compensations do not permit the United Nations Organization and its missions to pay compensation other than for material damage or physical harm. Consequently, UNMIK is not in a position to pay any compensation for human rights violations that may have occurred in this matter.“ [Abrufbar auf www.unmikonline.org/hrap (letzter Zugriff am 15. März 2020)]. 911 HRAP, Kadri Balaj u. a. gegen UNMIK, Entscheidung über die Zulässigkeit vom 3. März 2010, Case No. 04/07, Rn. 50. Gemäß Administrative Direction No. 2009/1 Abs. 2.2 können die im Rahmen des Third Party Claims Process zulässigen Beschwerden nicht vom HRAP bearbeitet werden.

II. Sekundäre Rechtsbeziehung

175

schwerdeführer mit der Annahme der Entschädigung auf alle Ansprüche im Zusammenhang mit den Vorkommnissen verzichtet hätten.912 Das HRAP folgte dieser Auffassung nicht und verneinte einen wirksamen Verzicht auf das Recht auf Beschwerde gegenüber dem HRAP.913 Die Beschwerdeführer müssten auch weiterhin als Opfer im Zusammenhang mit den Menschenrechtsverletzungen gelten, weil die Beilegung der privatrechtlichen Ansprüche nicht als ausreichende Abhilfe für die Menschenrechtsverletzung anzusehen war.914 Nach Auffassung des HRAP war der bereits gezahlte Schadensersatz angemessene Wiedergutmachung für den materiellen Schaden, der aus der Verletzung des Rechts auf Leben sowie des Rechts auf Versammlungsfreiheit folgte.915 Darüber hinaus musste auch der immaterielle Schaden der Beschwerdeführer in Verbindung mit der Verletzung ihrer Rechte ausgeglichen werden.916 Das Panel empfahl eine öffentliche, schriftliche Entschuldigung, die Eröffnung einer umfassenden Untersuchung und die strafrechtliche Verfolgung der für die Rechtsverletzungen verantwortlichen Personen.917 Auch aus Verletzungen des humanitären Völkerrechts durch UN-Friedensmissionen können dem Individuum völkerrechtliche Sekundäransprüche gegenüber der UN erwachsen.918 Die Verantwortlichkeit der Organisation ist dann begründet, wenn ein Schaden mit der Verletzung einer Regel des humanitären Völkerrechts zusammenhängt und nicht auf der Grundlage militärischer Notwendigkeit zu rechtfertigen ist.919 Anders als etwa deutsche Gerichte erkennen die Vereinten Nationen auch an, dass die sich aus der Verletzung von Regeln des humanitären Völkerrechts ergebenden Wiedergutmachungsansprüche nicht dem Heimatstaat, sondern dem geschädigten Individuum direkt zugeordnet sind.920 Dies lässt sich aus der Entschä-

912 Zur Verzichtserklärung DFS, Guideline for Claims for Field Missions, August 2007, Abs. 4.6: Release from Liability upon Settlement of Claim to Third Party. 913 HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Entscheidung über Wiederaufnahme vom 11. Mai 2012, Case No. 04/07, Rn. 50 – 54. 914 Ebd., Rn. 69 – 73. Dieser Auffassung auch Shelton, Remedies in International Human Rights La (w 2015, S. 61; auch Alvarez, The United Nations in the Time of Cholera, AJIL Unbound 108 (2014) 22 – 29, S. 22. 915 HRAP, Balaj u. a. gegen UNMIK, Gutachten vom 27. Februar 2015, Case No. 04/07, Rn. 190, 232. 916 Siehe auch HRC, General Comment No. 31, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 vom 29. März 2004, Rn. 15 – 17. 917 Ebd., Rn. 274. 918 Administrative and Budgetary Aspects of the Financing of the United Nations Peacekeeping Operations, Report of the Secretary General, UN Doc. A/51/389 vom 20. September 1996, Rn. 16. 919 Ebd. 920 Zur Rechtsprechung der deutschen Gerichte siehe Kapitel B.II.3. und insbesondere die Nachweise in Fn. 494.

176

D. Die Inhalte der Rechtsbeziehung

digungspraxis der UN im Zuge der Kongokrise von 1960 bis 1964 entnehmen.921 Mit einem Globalentschädigungsabkommen wurde den geschädigten Individuen Wiedergutmachung für die Verletzungen des humanitären Völkerrechts durch Angehörige der ONUC geleistet.922 Nach Ansicht des UN-Generalsekretärs war diese Entschädigung auf der Grundlage allgemein anerkannter Rechtsprinzipien und der internationalen Konventionen über den Schutz von Zivilisten und deren Eigentum im Rahmen bewaffneter Konflikte erforderlich.923 3. Zusammenfassung Verletzen internationale Organisationen völkerrechtliche Verpflichtungen, deren Erfüllung einem Individuum zugeordnet bzw. geschuldet ist, so entsteht auf der Grundlage der Verantwortlichkeit der Organisation eine sekundäre Rechtsbeziehung zwischen ihr und dem in seinen Rechten verletzten Individuum. Die Verletzung individueller Rechte des Einzelnen durch internationale Organisationen zieht völkerrechtliche Sekundäransprüche des Einzelnen gegenüber dieser Organisation nach sich. Neben einem individuellen Recht auf Beendigung und Nichtwiederholung der Rechtsverletzung gehört dazu vor allem einem Recht auf Wiedergutmachung des entstandenen Schadens. Im Regelfall hat der Einzelne jedoch keine Möglichkeit, die Verletzung seiner individuellen Rechte und die daraus resultierenden Sekundäransprüche gegenüber internationalen Organisationen geltend zu machen. Lediglich im Rahmen des Dienstrechts und der Zuständigkeit des IStGH kann der Einzelne im Rahmen gerichtlicher Verfahren Wiedergutmachung für erlittenes Unrecht verlangen. Mit Ausnahme des HRAP können insbesondere den UN-Friedensmissionen zurechenbare Menschenrechtsverletzungen nicht geltend gemacht werden. Die für die Bearbeitung von Schadensfällen in vielen Missionen vor Ort eingerichteten LCRBs sind dafür im Regelfall nicht zuständig, weil derartige Beschwerden eine Überprüfung des Ermessensspielraums der Organisation bei der Erfüllung ihres Mandates erfordern und damit nicht als „privatrechtliche Streitigkeiten“ gelten.924

921 Siehe Nachweise in Fn. 790. Die auf SR Res. 143 vom 16. Juli 1960 basierende UNMission ONUC war gemäß Kapitel VII zum Einsatz von Waffengewalt autorisiert. Zur Bedeutung dieser Praxis Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 343. 922 Briefwechsel zwischen den Vereinten Nationen und Belgien (UNTS 535, S. 191), Griechenland (UNTS 565, S. 3), Luxemburg (UNTS 585, S. 147), Italien (UNTS 588, S. 197) und der Schweiz (UNTS 564, S. 193). 923 Brief des UN-Generalsekretärs vom 6. August 1965 an den Ständigen Vertreter der Sowjetunion, UNJY 1965, S. 41. 924 Vgl. Lewis, Who Pays for the United Nations’ Torts?, North Carolina J. of Int’l L. & Commercial Regulation 39 (2014) 260, S. 270.

III. Fazit

177

III. Fazit Die Inhalte der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen gestalten sich je nach Sachverhalt und Zuständigkeit der Organisation sehr unterschiedlich. Mit Blick auf die primäre Rechtsbeziehung ergeben sich aus den verschiedenen einschlägigen Rechtsquellen Achtens-, Gewährleistungs- und Schutzverpflichtungen, die individuelle Ansprüche des Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen begründen. Aus einer Nichtbeachtung bzw. Verletzung dieser Verpflichtungen können dem Einzelnen individuelle Sekundäransprüche entstehen. Teilweise sind die Rechtsfolgen der Verletzungen individueller Rechte auch in konkreten Vorschriften normiert und können im Rahmen gerichtlicher Verfahren festgestellt werden. Ausgehend von der besonderen Natur der internationalen Organisationen ergeben sich für den Einzelnen jedoch weiterhin erhebliche Rechtsunsicherheiten. Ein Spannungsfeld ergibt sich insbesondere zwischen den grundsätzlich begrenzten Kompetenzen der Organisationen und dem Umfang ihrer Schutz- und Gewährleistungspflichten im Zusammenhang mit individuellen Rechten. Die Betrachtung der teilweise sehr unterschiedlichen Referenzgebiete hat dabei gezeigt, dass verschiedene internationale Organisationen in der Beziehung zu Individuen vor ähnliche Probleme gestellt sind. So stellt sich sowohl für den IStGH als auch für die UNFriedensmissionen (und in geringerem Ausmaß auch für alle anderen Organisationen mit Blick auf ihre Bediensteten) die Frage, wann sie Individuen in ihrer Obhut an einen Staat übergeben dürfen und unter welchen Umständen ihre menschenrechtlichen Schutzpflichten eine solche Übergabe verbieten. Anders als bei Staaten kann das völkerrechtliche Refoulement-Verbot nicht bedeuten, dass Individuen dauerhaft in der Obhut der internationalen Organisationen bleiben. Dies überschreitet ihre Zuständigkeiten und in vielen Fällen auch die Kapazitäten der Organisationen. Die UN-Friedensmissionen und der IStGH haben mit der Einholung diplomatischer Zusicherungen über die menschenrechtliche Behandlung der betroffenen Personen ähnliche Wege gefunden, mit dieser Herausforderung umzugehen. Problematisch ist, wenn ein Staat diese Zusicherung verweigert oder Anlass besteht, deren Glaubwürdigkeit in Zweifel zu ziehen. Anhand dieser Beispiele wird deutlich, welche Bedeutung der Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen zukommen kann. Denn sie unterstreicht, dass internationale Organisationen nicht allein in der Beziehung zu Staaten und der internationalen Gemeinschaft Verpflichtungen unterliegen, sondern auch gegenüber dem Einzelnen rechtliche Verantwortung tragen.

E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen Auf der Grundlage des bestehenden Rechtsrahmens für das Handeln internationaler Organisationen existiert heute in vielen Fällen eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen. Darunter wird hier verstanden, dass nicht lediglich das Verhalten internationaler Organisationen gegenüber Individuen rechtlich geregelt ist, sondern dem Einzelnen im einschlägigen Rechtsrahmen eine eigene Rechtsstellung dort erwächst, wo Pflichten der Organisationen mit Rechten des Einzelnen korrelieren. Die vorstehende Analyse hat ergeben, dass eine solche Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen heute auch auf der Grundlage des Völkerrechts und des internen Organisationsrechts besteht. Internationale Organisationen sind ganz unabhängig davon, wem sie ihre rechtlichen Verpflichtungen schulden, zur Achtung des für sie verbindlichen Rechts verpflichtet. Grundsätzlich müssen etwa alle ihre Bediensteten so handeln, dass sie ihre Kompetenzen nicht überschreiten und keine Verantwortlichkeit für Rechtsverletzungen auf sich ziehen.928 Dabei kommt es nicht darauf an, wem gegenüber und aus welchen Rechtsquellen derartige Rechtspflichten entstehen. Es soll deshalb im Folgenden betrachtet werden, worin der Mehrwert individueller Rechte gegenüber internationalen Organisationen besteht und welche Bedeutung der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen zukommt.

I. Anerkennung des Individuums als Rechtssubjekt Die umfangreichen Befugnisse der internationalen Organisationen erfordern, dass Individuen im Hinblick auf die Handlungen internationaler Organisationen geschützt werden.929 Mit der rechtlichen Verankerung individueller Rechtspositio-

928 Frowein, The Internal and External Effects of Resolutions by International Organizations, ZaöRV 49 (1989) 778, S. 781. 929 Schon Dahm, Die Stellung des Menschen im Völkerrecht unserer Zeit 1961, S. 37; Ruffert/Walter, Institutionalisiertes Völkerrecht 2009, Rn. 475; Kleinlein, Konstitutionalisierung im Völkerrecht 2012, S. 527; Bogdandy/Dann/Goldmann, Völkerrecht als öffentliches Recht, Staat 49 (2010) 23, S. 24; Hafner, Accountability of International Organizations, in: Macdonald/Johnston, Towards World Constitutionalism 2005, S. 629 – 630;

I. Anerkennung des Individuums als Rechtssubjekt

179

nen gegenüber internationalen Organisationen wird der Einzelne als eigenständiges und schützenswertes Rechtssubjekt mit eigenen Rechten und Pflichten auf der Ebene des Völkerrechts und des Rechts internationaler Organisationen und als Beteiligter in der entstehenden Rechtsbeziehung etabliert.930 Individuelle Rechte schützen so auch gegenüber internationalen Organisationen solche Interessen und Freiheiten von Einzelpersonen, die die Völkerrechtsgemeinschaft als schutzwürdig ansieht.931 Sie erfüllen für ihren Inhaber spezifische Funktionen und berechtigen ihn etwa zum Schutz vor Schaden oder Bevormundung oder zur Bereitstellung von bestimmten Gütern oder Leistungen.932 Die besondere Bedeutung individueller Rechte liegt darin, dass sie nicht vollständig auf die mit ihnen korrelierenden Pflichten reduzierbar sind.933 Weil das Hauptaugenmerk auf den Berechtigten und ihren Interessen liegt, sind die sich aus einem individuellen Anspruch ergebenden Pflichten nicht abschließend bestimmt, sondern aktualisieren sich fortlaufend an den geschützten rechtlichen Bedürfnissen des Einzelnen.934 Durch ihre Verankerung auf völkerrechtlicher Ebene können auch Dritte dafür eintreten, weil die Anerkennung und Einforderung des Respekts individueller Rechte im Interesse der gesamten Rechtsgemeinschaft liegen.935 Im Rahmen der innerstaatlichen Rechtsordnungen zeichnen sich individuelle Rechte inhaltlich gegenüber einfachen Pflichten auch dadurch aus, dass der Be-

Reinisch, Accountability, Global Governance 7 (2001) 131, S. 132; Butler, Securing Human Rights in the Face of International Integration, ICLQ 60 (2011) 125, S. 125 – 126. 930 In einer Verletzung von Rechten liegt viel stärker als bei einer Verletzung bloßer Pflichten eine Missachtung der geschützten Einzelperson, vgl. Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice 2013, S. 8; Wellman, A Theory of Rights 1985, S. 211 – 219; Bausback, Die stigmatisierende Wirkung des Rechtsbruchs als wichtiger Durchsetzungsmechanismus, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 361 ff. 931 Vgl. Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 47. 932 Vgl. Wenar, The Nature of Rights, Philosophy & Public Affairs 33 (2005) 223, S. 229. 933 Vgl. Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice 2013, S. 8; Auer, Subjektive Rechte bei Pufendorf und Kant, Archiv für die Civilistische Praxis 208 (2008) 584, S. 598; Wellman, A Theory of Rights 1985, S. 92, 185. 934 Dies ist etwa im Zusammenhang mit den Rechten der Angeklagten der Fall, die sich vor dem IStGH für eines oder mehrere der vier völkerrechtlichen Kernverbrechen verantworten müssen. Sie werden im Einklang mit den Entwicklungen im Bereich des internationalen Menschenrechtsschutzes ausgelegt, vgl. IStGH, Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) vom 13. Juni 2008, No. ICC-01/04-01/06, Rn. 77 – 86; siehe auch Schabas, The International Criminal Court 2010, S. 796; weitere Nachweise bei deGuzman, Article 21, in: Triffterer/Ambos – ICC Commentary, Rn. 51. 935 Henkin, International Human Rights as „Rights“, Cardozo L. Rev. 425 1979 1 (1979) 425, S. 444 – 445. Zu dieser sozialen Funktion von Rechten siehe Wellman, A Theory of Rights 1985, S. 96 – 102.

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E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung

rechtigte über seine Rechte verfügen kann.936 Auf völkerrechtlicher Ebene wird dieser Aspekt davon überlagert, dass auch der Heimatstaat sich die individuellen Rechtspositionen seiner Staatsangehörigen zu Eigen machen kann.937 Individuelle Wiedergutmachungsansprüche von Einzelpersonen gegenüber UN-Friedensmissionen können beispielsweise durch Verhandlungen zwischen der Organisation und dem Heimatstaat der geschädigten Individuen in Globalentschädigungsabkommen beigelegt werden.938 Vereinzelt kann der Einzelne aber auch bereits auf völkerrechtlicher Ebene über seine Rechte gegenüber internationalen Organisationen selbst verfügen. So ist etwa im Zusammenhang mit der Inhaftierung von Personen durch Friedensmissionen die Pflicht zur Information von Angehörigen davon abhängig, ob der einzelne Gefangene dies wünscht.939 Im Rahmen innerstaatlicher Rechtsordnungen können individuelle Rechte regelmäßig in besonderen Rechtsschutzverfahren eingefordert und durchgesetzt werden. Den individuellen Rechtspositionen ist also ein Kompetenz- bzw. Befugnisrecht zugeordnet, mit dem der Berechtigte im Fall der Verletzung oder Nichtbeachtung der Rechtsposition ein Verfahren zur Geltendmachung bzw. Durchsetzung aktivieren kann.940 So kann der Einzelne in eigenem Namen die Erfüllung der korrelierenden Rechtspflichten verlangen und seinen Anspruch im Konfliktfall mit Hilfe der Rechtsordnung durchsetzen.941 Im Zusammenhang mit völkerrechtlichen Individualrechten ist dieser Rechtsschutz sowohl gegenüber Staaten als auch gegenüber internationalen Organisationen

936 Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 29 – 30, zum völkerrechtlichen Kontext Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 45. Allerdings ist die Dispositionsbefugnis gerade im Zusammenhang mit individuellen Rechten gegenüber Trägern öffentlicher Gewalt auch im innerstaatlichen Bereich nicht immer Bestandteil individueller Rechte, vgl. Röhl/Röhl, Allgemeine Rechtslehre 2008, S. 361; Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 28. 937 Klein, Völkerrechtliche Grenzen des staatlichen Verzichts auf diplomatischen Schutz, in: FS Christian Tomuschat 2006, S. 376; Seegers, Das Individualrecht auf Wiedergutmachung 2005, S. 213 ff. 938 Administrative and Budgetary Aspects of the Financing of the United Nations Peacekeeping Operations, Report of the Secretary General, UN Doc. A/51/389 vom 20. September 1996, Rn. 34 – 37; etwa im Zusammenhang mit den Entschädigungen für Kriegsverbrechen der ONUC (Fn. 922). Inwiefern individuelle Ansprüche weiterbestehen, wenn der Einzelne dem Abkommen nicht zustimmt, ist bisher nicht eindeutig geklärt, vgl. Schmalenbach, Haftung internationaler Organisationen 2004, S. 343. 939 Abs. 1 und 2 MINUSCA-Zusatzabkommen (Fn. 128). 940 Vgl. Scheinin, Sexual Rights as Human Rights, Nordic J. Int’l L. 67 (1998) 17, S. 21 – 22; Schulev-Steindl, Subjektive Rechte 2008, S. 29 – 31; insofern wird auch von einer „Bewehrung“ der ursprünglichen Rechtsposition mit einer oder mehreren weiteren assoziierten Rechtspositionen gesprochen, vgl. Wellman, A Theory of Rights 1985, S. 91 ff. 941 Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts 1997, S. 65; Henkin, International Human Rights as „Rights“, Cardozo L. Rev. 425 1979 1 (1979) 425, S. 438; Wellman, A Theory of Rights 1985, S. 219.

I. Anerkennung des Individuums als Rechtssubjekt

181

derzeit nur schwach ausgeprägt.942 Dem Einzelnen stehen oft keine Verfahren zur Einforderung seiner völkerrechtlichen Rechtspositionen zur Verfügung.943 Er ist vielmehr darauf angewiesen, dass diese im Rahmen internationaler Rechtssetzungsprozesse eingerichtet und für ihn zugänglich gemacht werden.944 Dies erfordert im Regelfall, dass sich der entsprechende Staat bzw. eine internationale Organisation solchen Verfahren unterwirft. Internationale Organisationen haben dabei bisher große Zurückhaltung an den Tag gelegt.945 Daher bleibt der Einzelne darauf angewiesen, dass der Heimatstaat seinen Rechten durch Ausübung diplomatischen Schutzes Geltung verschafft.946 Individuellen völkerrechtlichen Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen kommt aber auch unabhängig von ihrer Durchsetzbarkeit Bedeutung zu, weil sie gerade die Einrichtung von Beschwerdeverfahren erfordern.947 Auch wenn die Durchsetzbarkeit kein konstitutiver Bestandteil des Begriffs individueller Rechte ist,948 sollen individuelle Rechtspositionen den Berechtigten in die Lage versetzen, sich aktiv für die Berücksichtigung und Achtung seiner Rechte und Freiheiten einzusetzen.949 Dazu gehört auch auf völkerrechtlicher Ebene eine „Be942

Vgl. Hafner, The Rule of Law and International Organizations, in: FS Jost Delbrück 2005, S. 311; ausführlich zu den bestehenden Möglichkeiten vor allem gegenüber Staaten Trindade, The Access of Individuals to International Justice 2011, S. 17 ff. 943 Teilweise wird von „unvollkommenen“ bzw. „imperfekten“ Rechten gesprochen, vgl. Fleck, Zur Rolle des einzelnen im Völkerrecht, in: FS Klaus Dau 1999, S. 78 – 79; Lauterpacht, International Law and Human Rights 1968, S. 34; Aldrich, Individuals as Subjects of International Humanitarian Law, in: FS Krzysztof Skubiszewski 1996, S. 854 – 856 und Drost, Human Rights as Legal Rights 1965, S. 224 – 228. 944 Vgl. Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 122. 945 Innerstaatliche Rechtsschutzverfahren oder internationale Menschenrechtsinstitutionen stehen dem Einzelnen im Regelfall nicht zur Durchsetzung individueller Rechtspositionen gegenüber internationalen Organisationen offen, weil diese entweder für diese Rechtsbeziehung nicht zuständig sind oder sie die Immunität der internationalen Organisationen achten müssen. Besonders kritisch dazu Parish, An Essay on the Accountability of International Organizations, IOLR 7 (2010) 277, S. 329 ff. 946 Zur Ausübung diplomatischen Schutzes gegenüber internationalen Organisationen schon Gramlich, Diplomatic Protection Against Acts of Intergovernmental Organs, GYIL 27 (1984) 386, S. 386; auch Thallinger, Exhaustion of Local Remedies, Nordic J. Int’l L. 77 (2008) 401, S. 401; Dugard, Diplomatic Protection, in: MPEPIL 2010, Rn. 78. 947 Vgl. Fleck, Zur Rolle des einzelnen im Völkerrecht, in: FS Klaus Dau 1999, S. 79. 948 So auch Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 234; Breuer, Die Begründung individueller Rechte, in: FS Dieter Blumenwitz 2008, S. 99 ff.; Dörr, „Privatisierung“ des Völkerrechts, JZ 60 (2005) 905, S. 906; Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 224; Eckardt, Die Entwicklung des Individualrechtsschutzes im internationalen Investitionsschutzrecht 2014, S. 153; Cremer, Subjektive Qualität der Menschenrechte, in: FS Eibe Riedel 2013, S. 41; Steiger, Menschenrechte als subjektive Rechte, in: Binder, Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich 2010, S. 137; anders Grzeszick, Rechte des Einzelnen im Völkerrecht, AdV 43 (2005) 312 sowie Herdegen, Völkerrecht 2013, S. 68. 949 Donnelly, Universal Human Rights in Theory and Practice 2013, S. 8: „activ in charge of relationship.“

182

E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung

wehrung“ mit Beschwerde- oder Klagebefugnissen.950 Dies gilt nicht nur im Zusammenhang mit dem eigenständig verankerten Recht auf Rechtsschutz im Rahmen des internationalen Menschenrechtsschutzes, sondern ist grundsätzlich jedem völkerrechtlichen Individualrecht „intentional zu eigen“.951 Nur mit der Einrichtung entsprechender Rechtsschutzverfahren kann sich der von der Rechtsordnung mit der Begründung individueller Rechte angestrebte Schutz für den Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen im Konfliktfall auch verwirklichen.952 Die Forderung nach Einrichtung von Beschwerdeverfahren gegenüber internationalen Organisationen ist also dort besonders stark, wo bereits individuelle völkerrechtliche Rechtspositionen verankert sind.

II. Auswirkungen auf den Status internationaler Organisationen Das Bestehen einer Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen ist nicht allein für die Rechtsstellung des Individuums im Völkerrecht von Bedeutung, sondern hat auch für den Status der internationalen Organisationen Konsequenzen. Internationale Organisationen sind Instrumente der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit, ihr Handeln richtet sich deshalb zunächst an den Interessen und Zielen von Staaten aus.953 Die Begründung individueller Rechte, die dem Einzelnen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des internen Organisationsrechts gegenüber internationalen Organisationen zukommen, erfordert eine Erweiterung dieser Betrachtungsweise. Indem das Individuum gegenüber internationalen Organisationen eine eigene Rechtsstellung erhält, müssen internationale Or950

Insbesondere im Zusammenhang mit international geschützten Menschenrechten, siehe z. B. Art. 2 Abs. 3 IPbpR, Art. 6 des Internationalen Übereinkommens gegen die Rassendiskriminierung, Art. 14 des Übereinkommens gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe, Art. 39 der Konvention über die Rechte des Kindes, Art. 8 AEMR, Art. 7 AMRCh, Art. 25 AMRK, Art. 13 EMRK. Zur gewohnheitsrechtlichen Verankerung des Rechts auf effektive Beschwerdemöglichkeit Wellens, Remedies Against International Organisations 2002, S. 17; Francioni, The Right to Access to Justice under Customary International Law, in: Ders., Access to Justice as a Human Right 2007, S. 32; Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 398; Schmidt-Aßmann/Rademacher, Rechtsschutzgarantien des internationalen Rechts, JöR 61 (2013) 61, S. 84 – 85; Blatt, Rechtsschutz gegen die Vereinten Nationen, AdV 45 (2007) 84, S. 96. 951 Vgl. Reiling, Individuelle Rechte 2004, S. 526, ähnlich Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 438. Zur Abgrenzung zwischen Menschenrechten und „einfachen“ völkerrechtlichen Individualrechten Peters, Jenseits der Menschenrechte 2014, S. 387 – 418; auch schon Stirling-Zanda, Obtaining judicial enforcement of individual conventional rights, AdV 42 (2004) 184, Fn. 11. 952 Rüthers/Birk/Fischer, Rechtstheorie 2015, Rn. 66. 953 Eine funktionalistische Betrachtungsweise internationaler Organisationen nimmt deshalb vor allem die Beziehung in den Blick, die zwischen internationalen Organisationen und ihren Mitgliedstaaten entsteht, vgl. Klabbers, The Transformation of International Organizations Law, EJIL 26 (2015) 9, S. 10, 23.

II. Auswirkungen auf den Status internationaler Organisationen

183

ganisationen ihre Aktivitäten zumindest teilweise auch an den Interessen, Rechten und Freiheiten des Einzelnen ausrichten. So ist etwa die den internationalen Organisationen im Rahmen des Selbstorganisationsrechts übertragene Personalhoheit über ihre Bediensteten durch die Verpflichtung zur Achtung internationaler Menschen-, Sozial- und Arbeitsrechtsstandards beschränkt.954 Bei der Setzung und der Anwendung des organisationseigenen Dienstrechts müssen die internationalen Organisationen die sich daraus ergebenden individuellen Rechtspositionen ihrer Bediensteten achten und gegebenenfalls auch schützen und gewährleisten.955 Auch das Römische Statut verlangt, dass der IStGH die Rechte der am Verfahren beteiligten Personen achtet. Er darf seine Gerichtsbarkeit nicht über Strafsachen ausüben, für die eine Person bereits von einem anderen Gericht rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen wurde (Art. 20 IStGH-Statut). Die Organe des Gerichtshofes dürfen niemanden zwingen, sich selbst zu belasten oder die eigene Schuld einzugestehen (Art. 55 Abs. lit. a IStGH-Statut). Die Verpflichtung zur Achtung individueller Rechte beschränkt also die Kompetenzen und Befugnisse der internationalen Organisationen und ist damit vergleichbar mit der Verpflichtung zur Achtung der Staatensouveränität.956 Denn ebenso, wie internationale Organisationen im Regelfall nicht in die inneren Angelegenheiten der Staaten eingreifen dürfen und deren Souveränität achten müssen, dürfen sie auch nicht in unverhältnismäßiger und ungerechtfertigter Weise in die Freiheiten und Rechte von Individuen eingreifen.957 Die rechtlich geschützten Interessen des Einzelnen stellen damit auch einen Gegenpol zu den Interessen der Staaten dar, was zu Konflikten mit den Verpflichtungen der internationalen Organisationen gegenüber ihren Mitgliedern führen kann. Der IStGH ist verpflichtet, die für eine Zeugenaussage überlassenen Personen ohne Verzögerung an den Staat zurück zu überstellen, in dem diese einer Haftstrafe unterliegen.958 Dem kann jedoch die Verpflichtung des Gerichtshofes zur Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten der betroffenen Personen entgegenstehen, wenn diesen in ihrem Heimatstaat Verfolgung droht.959 Ein ähnlicher Konflikt ergibt sich im Zusammenhang mit der Verpflichtung der UN-Friedensmissionen, die in 954 Einordnung als Personalhoheit durch Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63, Rn. 81; zur menschenrechtlich gebundenen Hoheitsgewalt Ullrich, Das Dienstrecht der Internationalen Organisationen 2009, S. 86 – 90. 955 Siehe Kapitel C.III.1. 956 Z.B. Art. 2 Abs. 7 SVN. 957 Im Kontext der UN-Friedensmissionen so auch Häußler, Human Rights Accountability, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 253 – 254. 958 Art. 93 Abs. 7 lit. b IStGH-Statut 959 IStGH, Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRC-D02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) vom 9. Juni 2011, Rn. 59 – 81, näher dazu siehe Kapitel C.III.2.

184

E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung

Gewahrsam genommenen Personen an die Behörden des Gaststaates zu übergeben.960 In beiden Fällen müssen die sich widersprechenden Verpflichtungen der Organisationen in Einklang gebrachten werden, die sich aus der Pflicht zur Beachtung der Rechte und Interessen der Staaten auf der einen Seite und der Pflicht zur Beachtung der Rechte und Interessen der betroffenen Individuen auf der anderen Seite ergeben. Im Ergebnis kann dies dazu führen, dass sich internationale Organisationen von den Interessen ihrer Mitgliedstaaten emanzipieren und sich stärker an den Interessen der betroffenen Einzelpersonen ausrichten. Ausdrücklich so angelegt ist das im Rahmen der Zuständigkeit der internationalen und regionalen Menschenrechtsinstitutionen.961 Die Befugnis zur Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen des Menschenrechtsausschusses oder des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes ist etwa davon abhängig, dass eine Einzelperson ihr Recht auf Individualbeschwerde wahrnimmt und Beschwerde bzw. Klage einreicht. Erst auf einen solchen Antrag hin dürfen die Menschenrechtsinstitutionen prüfen, ob sie für die angezeigte Menschenrechtsverletzung zuständig sind und ob die Vertragsparteien ihren Verpflichtungen aus den entsprechenden Menschenrechtskonventionen nachkommen.962 Mit der Ausrichtung des Handelns internationaler Organisationen an den Interessen des Einzelnen geht auch eine Erweiterung ihrer Rechenschaftspflichtigkeit einher. Grundsätzlich sind die internationalen Organisationen vor allem gegenüber ihren Mitgliedstaaten zur Rechenschaft darüber verpflichtet, wie sie ihre Kompetenzen wahrnehmen.963 Gegenüber anderen Völkerrechtssubjekten müssen die Organisationen sich im Rahmen ihrer völkerrechtlichen Verantwortlichkeit für die Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen verantworten.964 Schulden internationale Organisationen die Erfüllung ihrer rechtlichen Verpflichtungen jedoch nicht nur den Staaten oder der internationalen Gemeinschaft, sondern auch einer Ein-

960

Siehe Kapitel C.III.3. Z.B. Art. 34 EMRK, Art. 2 FakProt zum IPbpR. 962 Freilich nehmen alle internationalen und regionalen Menschenrechtsinstitutionen auch Staatenbeschwerden entgehen (Art. 41 IPbpR, Art. 33 EMRK, Art. 45 AMRK, Art. 47 AMRCh und Art. 5 des Protokolls zur AMRCh über die Errichtung des Afrikanischen Gerichtshofes für Menschenrechte und die Rechte der Völker vom 11. Juli 2003), diese sind in der Praxis jedoch sehr selten. 963 Unter Rechenschaftspflichtigkeit bzw. „accountability“ wird hier die Verpflichtung internationaler Institutionen „to give a reasoned account of the manner in which they exercise public authority“ verstanden, dazu de Wet, Holding International Institutions Accountable, in: Bogdandy u. a., Exercise of Public Authority 2008, S. 1988 ff. Siehe auch Dekker, Accountability of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 32 – 33 und Hafner, Accountability of International Organizations, in: Macdonald/Johnston, Towards World Constitutionalism 2005, S. 601 – 602. 964 Zu diesem Aspekt Dekker, Accountability of International Organisations, in: Wouters u. a., Accountability for Human Rights Violations 2010, S. 32 – 33. 961

III. Konsequenzen für die Völkerrechtsordnung

185

zelperson, dann entsteht auch dieser gegenüber eine Rechenschaftspflicht.965 Diese besteht etwa darin, dass die Organisation die für sie einschlägigen Grundsätze der good governance erfüllt, ihre Entscheidungen begründet und dem Einzelnen Zugang zu Informationen und Beschwerdeverfahren gibt.966 So muss etwa die für die Entgegennahme von Beschwerden gegen Individualsanktionen des UN-Sicherheitsrates zuständige Stelle im UN-Generalsekretariat (Focal Point) dem Einzelnen das Ergebnis des Überprüfungsprozesses mitteilen.967 Auch der Menschenrechtsausschuss und das Inspection Panel bei der Weltbank sollen die Beschwerdeführer über den Ausgang der von ihnen angestoßenen Verfahren informieren und die Gutachten einschließlich der darin enthaltenen Begründungen zur Verfügung stellen.968 Hinzu kommt, dass eine internationale Organisation gegenüber dem Einzelnen für die schadhaften Konsequenzen haftet, die sich aus ihrem Handeln oder Unterlassen ergeben.969 Diese Haftung kann zwar, wie beispielsweise im Zusammenhang mit den UN-Friedensmissionen, begrenzt werden.970 Im Grundsatz hat der Einzelne jedoch auch gegenüber internationalen Organisationen einen Anspruch auf Schadensersatz.971

III. Konsequenzen für die Völkerrechtsordnung Das Vorliegen einer Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage individueller Rechte aus dem Völkerrecht bzw. dem internen Organisationsrecht wirkt sich schließlich auch auf die Beschreibung der Völkerrechtsordnung selbst aus. Das Völkerrecht ist die Rechtsordnung, die die Interaktionen der Akteure strukturieren soll, die an den internationalen Beziehungen 965 Hafner, Accountability of International Organizations, in: Macdonald/Johnston, Towards World Constitutionalism 2005, S. 599. 966 Vgl. ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 5. 967 SR Res. 1730 vom 19. Dezember 2006, De-listing procedure Abs. 8. Eine Begründungspflicht ist darin allerdings nicht vorgesehen. 968 Rules of Procedure of the Human Rights Committee, UN Doc. CCPR/C/3/Rev. 10 vom 11. Januar 2012, Regel 99 Abs. 3; IBRD Res. 93 – 10 vom 22. September 1993, Abs. 25 i.V.m. Weltbank Inspection Panel Operating Procedures vom April 2014, Abs. 72. 969 Vgl. ILA, Berlin Conference on the Accountability of International Organizations, Final Conference Report Berlin 2004, S. 5. 970 Siehe Kapitel C.IV.3.; im Zusammenhang mit den Friedensmissionen haftet die UN beispielsweise nur für Schäden, die außerhalb einer operativen Notwendigkeit entstanden sind, vgl. GV Res. 52/247 vom 26. Juni 1998, Abs. 6. 971 Vgl. IGH, Differences Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Gutachten vom 29. April 1999, ICJ Reports 1999 62, S. 88 – 89 ( Rn. 66); Legal opinions of the Secretariat of the United Nations. Liability Issues. Memorandum to the Controller vom 23. Februar 2001, UNJY 2001 Part Two Chapter VI, S. 381 – 385, Rn. 17.

186

E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung

teilnehmen und diese gestalten.972 Lange Zeit gehörten zu den Völkerrechtssubjekten vor allem Staaten, allmählich wurden auch internationale Organisationen in den anerkannten Kreis dieser Akteure aufgenommen.973 Nun bildet sich ein Konsens darüber heraus, dass auch der Einzelne eine eigenständige völkerrechtliche Stellung innehat.974 Damit ist das moderne Völkerrecht durch eine ständige Erweiterung des Kreises der an „völkerrechtlichen Beziehungen Beteiligten“ sowie seiner Regelungsgegenstände gekennzeichnet.975 Die „wachsende völkerrechtliche Eigenständigkeit“ der internationalen Organisationen und des Individuums können deshalb „auf lange Sicht nicht ohne Rückwirkung auf die dogmatischen Grundlagen des Völkerrechts“ bleiben.976 Georg Dahm wies bereits 1961 darauf hin, dass mit dem Auftreten neuer Akteure auf der internationalen Ebene das „Dogma der Zwischenstaatlichkeit“ aufgegeben und der Begriff des Völkerrechts erweitert werden müsse, damit auch die Beziehungen zwischen internationalen Organisationen und Individuen erfasst werden können.977 Eine „inklusive“ Auffassung des Völkerrechts978 ist sowohl Voraussetzung als auch Ergebnis der Betrachtung der völkerrechtlichen Rechtsbeziehung zwischen Individuen und internationalen Organisationen. Für sie spricht, dass das Völkerrecht eine offene Rechtsordnung979 ist, deren Anwendungsbereich grundsätzlich auf neue Regelungsgegenstände und Rechtsbeziehungen erweiterbar ist.980 Es kommt dann sowohl auf die Flexibilität und Anpassungsfähigkeit der bestehenden Prinzipien des Völkerrechts981 als auch auf den Willen zur Setzung neuer Völkerrechtsnormen an, um die Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen 972

Besson, Theorizing the Sources of International Law, in: Besson/Tasioulas, Philosophy of International Law 2010, S. 163. 973 Zusammenfassung dieser Entwicklung z. B. bei Amerasinghe, A Twentieth Century Contribution To International Personality, in: FS Bozˇ idar Bakotic´ 2010, S. 95 ff. 974 Vgl. etwa Parlett, The Individual in the International Legal System 2011, S. 353 – 363; Parlett, The Individual and Structural Change in the International Legal System, CJICL 1 (2012) 60, S. 70; Epping, Das Individuum als Völkerrechtssubjekt, in: Ipsen, Völkerrecht 2008, Rn. 3; Randelzhofer, The Legal Postion of the Individual under Present International Law, in: Randelzhofer/Tomuschat, State Responsibility and the Individual 1999, S. 234; Sellers, International Legal Personality, Ius Gentium 11 (2005), 67, S. 74; Paulus, Zur Zukunft der Völkerrechtswissenschaft in Deutschland, ZaöRV 67 (2007) 695, S. 700. 975 Ipsen, Regelungsbereich, Geschichte und Funktion des Völkerrechts, in: Ders., Völkerrecht 2004, S. 6. 976 Ebd., S. 5. 977 Dahm, Die Stellung des Menschen im Völkerrecht unserer Zeit 1961, S. 10. Zur „Humanisierung“ des Völkerrechts Meron, The Humanization of International Law 2006, S. xv; Trindade, International Law for Humankind 2010, S. 3 ff. 978 McCorquodale, An Inclusive International Legal System, LJIL 17 (2004) 477, S. 478. 979 Fastenrath, Lücken im Völkerrecht 1991, S. 148. 980 Ebd., S. 156. 981 Higgins, Conceptual Thinking about the Individual in International Law, New York L. School Rev. 24 (1979) 11, S. 14; Cassidy, Emergence of the Individual as an International Juristic Entity, Deakin L. Rev. 9 (2004), S. 548.

III. Konsequenzen für die Völkerrechtsordnung

187

völkerrechtlich zu regeln. In welchem Umfang dies bisher erfolgt ist, wurde in den vorangegangenen Kapiteln dargestellt. Dabei wurde auch auf die bestehenden Lücken hingewiesen, die insbesondere im Bereich des Rechtsschutzes und der Rechtsfolgen von Verletzungen individueller Rechte durch internationale Organisationen bestehen. Teilweise steht es also noch aus, entweder neue Regeln für die Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen zu schaffen oder die bestehenden Regeln beispielsweise über die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der internationalen Organisationen konsequent auf die Beziehungen zu Individuen zu erweitern. Mit der Beteiligung des Individuums an völkerrechtlichen Beziehungen wird der Einzelne auch für die Ausdifferenzierung und Durchsetzung des Völkerrechts mobilisiert.982 Indem dem Individuum die Möglichkeit zur Einforderung der Beachtung, des Schutzes und der Gewährleistung seiner individuellen Rechtspositionen gegeben wird, nimmt es an der Durchsetzung des Völkerrechts teil.983 Gerade weil zentralisierte Mechanismen zur Überwachung und Durchsetzung der Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen durch Staaten und internationale Organisationen weitestgehend fehlen, ist der Wert dieser – wenn auch noch in nur sehr beschränktem Maße bestehenden – Einflussmöglichkeiten nicht zu unterschätzen. Sie dienen nicht allein der Durchsetzung individueller Rechtspositionen, sondern mittelbar auch der Überprüfung des Handelns internationaler Organisationen und der Art und Weise, wie diese ihre Kompetenzen ausüben.984 Die im Rahmen bereits bestehender Individualbeschwerdeverfahren gegenüber internationalen Organisationen ergangenen Entscheidungen und Gutachten über den Inhalt und den Umfang der rechtlichen Verpflichtungen internationaler Organisationen gegenüber Individuen können auch Bedeutung für die Rechtsbeziehung zwischen Individuen und Staaten erlangen. Zwar binden die Entscheidungen und Beschlüsse des Internationalen Strafgerichtshofes oder der Verwaltungsgerichte der internationalen Organisationen für die Beilegung dienstrechtlicher Streitigkeiten lediglich die entsprechende Organisation im Verhältnis zu den im Einzelfall betroffenen Individuen. Wenn dabei jedoch allgemeine Grundsätze des Strafrechts bzw. 982 Siehe analog zur Bedeutung individueller Rechte im Europarecht Masing, Die Mobilisierung des Bürgers für die Durchsetzung des Rechts 1997, S. 36 ff. 983 Siehe die Beschwerderechte beim HRAP, dem Inspection Panel der Weltbank, dem Focal Point und andere, dazu Kapitel A.III. 984 Das HRAP stellt in seinen Stellungnahmen und Empfehlungen als Reaktion auf die Menschenrechtsbeschwerden Einzelner die Menschenrechtsverpflichtungen der UNMIK in umfassender Weise dar und differenziert diese, siehe etwa HRAP, N.M. and Others v. UNMIK, Gutachten vom 26. Februar 2016, Case No. 26/08. Auch der Focal Point leistet einen Beitrag dazu, dass sich der Sicherheitsrat seine Menschenrechtsverpflichtungen bewusst macht und diese bei seinen Sanktionsentscheidungen berücksichtigt. Schließlich überprüft auch das Inspection Panel der Weltbank auf individuelle Beschwerde hin, ob deren Projekte unter Beachtung der internen Vorschriften der Organisation und damit auch mit ausreichendem Respekt für die Interessen, Rechte und Freiheiten der betroffenen Individuen beschlossen und durchgeführt wurden.

188

E. Die Bedeutung der Rechtsbeziehung

internationale Menschenrechts-, Arbeits- und Sozialstandards ausgelegt und angewendet werden, können diese Rechtsauffassungen wie in Art. 38 IGH-Statut vorgesehen als Hilfsmittel bei der Feststellung von völkerrechtlichen Rechtsnormen dienen und damit auch für die völkerrechtlichen Verpflichtungen von Staaten gegenüber Individuen Bedeutung entfalten.

IV. Fazit Die Bedeutung der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen und der Mehrwert völkerrechtlicher Individualrechte gegenüber internationalen Organisationen können sowohl im Hinblick auf die Stellung des Individuums im Völkerrecht als auch mit Blick auf den Status der internationalen Organisationen beschrieben werden. Für den Einzelnen geht mit der Verankerung völkerrechtlicher Individualrechte eine Anerkennung seiner Rechtsstellung gegenüber internationalen Organisationen einher. Er kann die Beachtung seiner individuellen Rechte, seiner rechtlich geschützten Interessen und Freiheiten auch von internationalen Organisationen einfordern, insofern diese daran gebunden sind. Selbst wo diese individuellen Rechtspositionen bisher nicht durchsetzbar sind, kommen ihnen wichtige Funktionen zu. Die damit einhergehende Ausrichtung der Aktivitäten und Kompetenzen internationaler Organisationen an den Interessen des Individuums kann wiederum zu einer Emanzipierung der entsprechenden Organisationen von ihren Mitgliedstaaten führen. Die Anerkennung einer eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des internen Organisationsrechts ist schließlich auch ein Symptom der Weiterentwicklung des modernen Völkerrechts. Dessen Regelungsgegenstände erweitern sich ständig. Die Regelung der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen ist als Reaktion auf das Bedürfnis der internationalen Gemeinschaft zu verstehen, die Interessen, Rechte und Freiheiten des Einzelnen umfassend völkerrechtlich zu schützen, egal von wem gegebenenfalls unverhältnismäßige Eingriffe in diese Rechtspositionen ausgehen. Denn mit der fortschreitenden internationalen Zusammenarbeit geht diese Gefahr zunehmend auch von den Kompetenzen und Befugnissen internationaler Organisationen aus, insbesondere dort, wo sie der Ausübung internationaler öffentlicher Gewalt gleichkommt. Die Anerkennung und Ausdifferenzierung der eigenständigen Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen ist deshalb Ausdruck einer universalisierten Völkerrechtsordnung,985 in der Staaten, internationale Organisa985 „At the beginning of the 21th century, at long last, two centuries late, there is reason to think that we are witnessing the first stages of a great metamorphosis of the international system, a change in the metaphysical groundwork of international law, a beginning of the end of the Vattelian worldview. We are witnessing the emergence of a universal legal system.“ Allot, The

IV. Fazit

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tionen und Individuen auf der Grundlage des Rechts die Achtung, den Schutz und die Gewährleistung ihrer rechtlich geschützten Interessen gegenseitig einfordern und durchsetzen können.

Emerging Universal Legal System, International Law Forum du droit international 3 (2001) 12, S. 14.

Zusammenfassung Internationale Organisationen sind ein fester Bestandteil der zwischenstaatlichen Beziehungen. Ihre Zuständigkeiten erstrecken sich auf viele öffentliche Aufgaben, die traditionell von innerstaatlichen Organen und Behörden erfüllt werden. Im Rahmen der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen und Befugnisse treten internationale Organisationen daher auch unmittelbar in Beziehung zu Individuen. Gleichzeitig berücksichtigt das Völkerrecht als das „Heimat- und Aktionsrecht“ der internationalen Organisationen in zunehmendem Maße die Interessen des Einzelnen und verankert individuelle Rechte auf internationaler Ebene. Diese sich wandelnde Rechtsstellung des Individuums „jenseits des Staates“ und die wachsenden Zuständigkeiten und Kompetenzen internationaler Organisationen bilden den Ausgangspunkt der vorliegenden Untersuchung. Sie analysiert die Voraussetzungen, die Quellen und den Inhalt der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen auf der Grundlage des Völkerrechts bzw. des Organisationsrechts. Grundlage und Voraussetzung einer solchen Rechtsbeziehung sind die Kompetenzen internationaler Organisationen. Befugnisse über Individuen werden in erster Linie im Zusammenhang mit den sachlichen Zuständigkeiten begründet, wenn internationalen Organisationen etwa wie im Kontext der UN-Friedensmissionen oder der Zuständigkeit des Internationalen Strafgerichtshofes öffentliche Aufgaben übertragen werden. Befugnisse über Individuen entstehen aber auch auf der Grundlage des Selbstorganisationsrechts internationaler Organisationen. Sie üben beispielsweise Personalhoheit über ihre Bediensteten aus und regeln den Umfang ihrer Haftung für Schäden an ihrem Dienstsitz. Bei der Wahrnehmung dieser Zuständigkeiten genießen internationale Organisationen einen internationalen Status und agieren unabhängig von den Staaten und deren Rechtsordnungen. Sie sind deshalb direkt an das Völkerrecht gebunden und setzen darüber hinaus das für ihre Aufgabenerfüllung erforderliche Recht selbst. Eine zweite Voraussetzung für eine völkerrechtliche Beziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen ist die eigenständige völkerrechtliche Rechtsstellung des Einzelnen. Sie ist dort gegeben, wo Individuen Träger individueller völkerrechtlicher Rechtspositionen sind und ihnen die Erfüllung der korrelierenden Rechtspflichten durch ein Völkerrechtssubjekt „geschuldet“ wird. Dem Einzelnen erwachsen derartige Rechtspositionen nicht mehr allein auf der Grundlage völkerrechtlicher Menschenrechtsverträge, sondern auch im nicht-menschenrechtlichen Bereich und auf völkergewohnheitsrechtlicher Basis.

Zusammenfassung

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Die auf fünf Referenzgebieten basierende Analyse hat gezeigt, dass die für internationale Organisationen verbindlichen Rechtsquellen individuelle Rechte des Einzelnen begründen und die Grundlage für eine eigenständige Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen darstellen. Den Satzungen internationaler Organisationen kommt dabei vor allem dann eine Bedeutung zu, wenn einer Organisation bereits bei ihrer Gründung Befugnisse über Individuen übertragen werden. Im Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofes ist etwa eine Vielzahl individueller Rechte verankert, die die von der Zuständigkeit des Gerichtshofes betroffenen Personen schützen. Individuelle Rechte entstehen auch aus anderen völkerrechtlichen Verträgen, an die internationale Organisationen gebunden sind. Die von UN-Friedensmissionen in Gewahrsam genommenen Personen sind beispielsweise auf der Grundlage von Zusatzvereinbarungen zu den Statusabkommen berechtigt, bei der Übergabe an die Sicherheitskräfte des Gaststaates die Benachrichtigung ihrer Familienangehörigen zu verlangen. Die völkerrechtliche Rechtsstellung des Einzelnen wird auch durch die menschenrechtlichen Verpflichtungen der internationalen Organisationen definiert, wenn Organisationen öffentliche Gewalt über Personen oder die in einem bestimmten Gebiet lebende Bevölkerung ausüben. Der Umfang dieser menschenrechtlichen Verantwortung wird unter anderem von den Verwaltungsgerichten internationaler Organisationen mit Blick auf die Rechte der Bediensteten fortlaufend ausgearbeitet. Weitere individuelle Rechte können auf der Grundlage des sekundären Organisationsrechts bestehen. In den Verfahrens- und Geschäftsordnungen internationaler Institutionen wie dem Menschenrechtsausschuss sind beispielsweise Mitwirkungs- und Informationsrechte verankert, die dem Einzelnen im Zusammenhang mit Individualbeschwerdeverfahren zukommen. Die Inhalte der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen gestalten sich je nach Sachverhalt und Zuständigkeit der Organisation sehr unterschiedlich. Typische Bestandteile der primären Rechtsbeziehungen sind Verpflichtungen zur Achtung, zur Gewährleistung und zum Schutz von individuellen Rechtspositionen. Das bedeutet im Einzelfall, dass internationale Organisationen die rechtlich geschützten Handlungen von Individuen nicht behindern, ihre rechtlich geschützten Eigenschaften nicht beeinträchtigen und besonders geschützte individuelle rechtliche Positionen nicht abschaffen dürfen. Auf der Grundlage von Gewährleistungsverpflichtungen entstehen dem Einzelnen gegenüber den Organisationen Ansprüche auf ein rechtlich vorgesehenes Handeln. Individuen kann gegenüber internationalen Organisationen auch ein Anspruch auf den Schutz ihrer individuellen Rechtspositionen gegenüber Dritten erwachsen. Im Fall der Verletzung bzw. Nichtbeachtung dieser primären Verpflichtungen entsteht zwischen der internationalen Organisation und dem in seinen Rechten verletzten Individuum eine sekundäre Rechtsbeziehung. Die Verletzung individueller Rechte des Einzelnen durch internationale Organisationen zieht völkerrechtliche Sekundäransprüche des Einzelnen nach sich. Neben einem individuellen Recht

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Zusammenfassung

auf Beendigung und Nichtwiederholung der Rechtsverletzung gehört dazu vor allem ein Recht auf Wiedergutmachung des entstandenen Schadens. Im Regelfall hat der Einzelne jedoch keine Möglichkeit, die Verletzung seiner individuellen Rechte und die daraus resultierenden Sekundäransprüche gegenüber internationalen Organisationen geltend zu machen. Lediglich im Rahmen des Dienstrechts und der Zuständigkeit des IStGH stehen dem Einzelnen regelmäßig Verfahren zur Einforderung von Widergutmachung für erlittenes Unrecht zur Verfügung. Der Rechtsbeziehung zwischen internationalen Organisationen und Individuen kommt sowohl im Hinblick auf die Stellung des Individuums im Völkerrecht als auch mit Blick auf den Status der internationalen Organisationen Bedeutung zu. Die Verankerung völkerrechtlicher Individualrechte verleiht der Anerkennung einer eigenen Rechtsstellung des Einzelnen gegenüber internationalen Organisationen Ausdruck. Mit der Verpflichtung internationaler Organisationen zur Beachtung rechtlich geschützter individueller Interessen und Freiheiten geht eine Ausrichtung ihrer Kompetenzen an den Interessen des Individuums einher, die auch zu einer Emanzipierung von den Mitgliedstaaten führen kann. Das Entstehen völkerrechtlicher Rechtsbeziehungen zwischen internationalen Organisationen und Individuen ist damit Symptom der Universalisierung und Humanisierung des Völkerrechts. Dessen Regelungsgegenstände unterliegen einem ständigen Erweiterungsprozess, um die Interessen, Rechte und Freiheiten des Einzelnen vor unverhältnismäßigen und ungerechtfertigten Eingriffen nicht mehr nur durch Staaten, sondern auch durch internationale Organisationen zu schützen.

Dokumentenverzeichnis I. Peacekeepingmissionen der Vereinten Nationen Charter of the United Nations Organisation of 26 June 1945, 557 UNTS 143 Agreement on the Privileges and Immunities of the United Nations of 13 February 1946, 1 UNTS 15 Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel of 9 December 1994, 2051 UNTS 363 Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of Haiti Concerning the Status of the United Nations Operation in Haiti of 9 July 2004, 2271 UNTS 251 Arrangement on the Monitoring, Restructuring and Reforming of the Haitian Police and the Restoration and Maintenance of the Rule of Law, Public Order and Public Safety in Haiti Supplemental to the Agreement between the United Nations and the Government of Haiti Concerning the Status of the United Nations Stabilization Mission in Haiti of 22 February 2006, UNTC A-40460, Annex III Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of Republic of South Sudan Concerning the United Nations Mission in South Sudan of 8 August 2011, UNJY 2011, 50 – 65 Agreement between the United Nations and the Government of Sudan concerning the status of the United Nations Interim Security Force for Abyei of 1 October 2012, UNJY 2012, 63 – 78 Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of Mali concerning the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali of 1 July 2013, UNTS I 51015 Supplemental Arrangement to the Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Republic of Mali concerning the treatment of individuals detained and handed over to the Government of Mali by the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali of 1 July 2013, UNTC A-51015 Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Central African Republic relating to the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic of 2 September 2014, UNTS I 52177 Supplemental Arrangement to the Status of Forces Agreement between the United Nations and the Government of the Central African Republic relating to the status of the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic, relating to the treatment of individuals detained and handed over to the Government of the Central African Republic by MINUSCA of 2 September 2014, UNTC A-52177

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General Assembly Resolutions – 1001 of 7 November 1956 – UNEF – 43/173 (Annex) of 9 December 1988 – Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment – 45/111 of 19 December 1990 – Basic Principles for the Treatment of Prisoners – 52/247 of 26 June 1998 – Third-party Liability: Temporal and Financial Limitations – 62/63 of 8 January 2008 – Criminal Accountability of United Nations Officials and Experts on Mission (relating to SEA) – 62/214 of 7 March 2008 – United Nations Comprehensive Strategy on Assistance to Victims of Sexual Exploitation and Abuse by UN Staff and Related Personnel Security Council Resolutions – 1244 of 10 June 1999 – UNMIK – 1272 of 25 October 1999 – UNTAET – 1542 of 30 April 2004 – MINUSTAH – 1565 of 1 October 2004 – MONUSCO – 1638 of 11 November 2005 – UNMIL – 1769 of 31 July 2007 – UNAMID – 1894 of 11 November 2009 – Protection of Civilians in Armed Conflict – 1925 of 28 May 2010 – MONUSCO – 1990 of 27 June 2011 – UNISFA – 1996 of 8 July 2011 – UNMISS – 1990 of 27 July 2011 – UNISFA – 2070 of 12 October 2012 – MINUSTAH – 2100 of 25 April 2013 – MINUSMA – 2149 of 14 April 2014 – MINUSCA – 2215 of 2 April 2015 – UNMIL – 2217 of 28 April 2015 – MINUSCA – 2227 of 29 June 2015 – MINUSMA – 2252 of 15 December 2015 – UNMISS – 2348 of 31 March 2017 – MONUSCO – 2350 of 13 April 2017 – MINUSTAH Secretary General’s Bulletins – Resolution of Tort Claims, UN Doc. ST/SGB/230 of 8 March 1989 – on the Observance by United Nations Forces of International Humanitarian Law, UN Doc. ST/SGB/1999/13 of 6 August 1999

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Note to the Under-Secretary-General for Peacekeeping Operations, regarding the transfer by the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of the Congo of members of the [rebel group] to the Congolese authorities. Clear policy of the Organization to guarantee moratorium on the death penalty – Necessity to include an unambiguous provision in this regard in the agreement for the transfer to national authorities of persons in custody of the Organization – Consultation with the Office of the High Commissioner for Human Rights regarding other aspects of the agreement of 6 September 2007, UNJY 2007, 454 Interoffice Memorandum to the Controller Regarding Ex Gratia Payment to an Injured Civilian Haitian of 29 January 2009, UNJY 2009, 428 – 430 Note to the Under-Secretary-General, Department of Peacekeeping Operations regarding the United Nations Mission in Sudan area of responsibility of 15 April 2010, UNJY 2010, 528 – 534 UNMIK Resolution 2000/38 of 30 June 2000 on the Establishment of the Ombudsperson Institution in Kosovo UNMIK Regulation 2001/9 of 15 May 2001 on a Constitutional Framework for Provisional Self-Government in Kosovo UNMIK Regulation No. 2001/18 on the Establishment of a Detention Review Commission for Extra-Judicial Detentions Based on Executive Orders of 25 August 2001 UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel of 23 March 2006 (amended by Regulation No. 2007/3 of 12 January 2007) UNMIK Administrative Direction No. 2009/1 of 17 October 2009 Implementing UNMIK Regulation No. 2006/12 on the Establishment of the Human Rights Advisory Panel Ombudsperson Institution in Kosovo, Special Report No. 2 of 27 October 2000 II. Internationaler Strafgerichtshof Rome Statute of the International Criminal Court of 17 July 1998, 2158 UNTS 3, amended by RC/Res. 5 of 10 June 2010 and RC/Res. 6 of 11 June 2010 Agreement on the Privileges and Immunities of the Rome Statute of the International Criminal Court of 9 September 2002, Official Records ICC-ASP/1/3 Negotiated Relationship Agreement between the International Criminal Court and the United Nations of 4 October 2004, Official Records ICC-ASP/3/Res.1 Agreement between the International Criminal Court and the International Committee of the Red Cross on Visits to Persons Deprived of Liberty Pursuant to the Jurisdiction of the International Criminal Court of 13 April 2006, Official Records ICC-PRES/02-01-06 Headquarters Agreement between the International Criminal Court and the Host State of 7 June 2007, Official Records ICC-BD/04-01-08 Memorandum of Understanding between the United Nations and the International Criminal Court concerning cooperation between the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali and the International Criminal Court (with annexes) of 20 August 2014, UNTC II-1374

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International Criminal Court, Elements of Crimes, Official Records of the Assembly of States Parties to the Rome Statute of the International Criminal Court, First session, New York, 3 – 10 September 2002 International Criminal Court, Rules of Procedure and Evidence, Official Records ICC-ASP/1/3 and Corr.1 3. Regulations of the Court of 26 May 2004, last amended on 6 December 2016, ICC-BD/01-05-16 Regulations of the Office of the Prosecutor of 23 April 2009, ICC-BD/05-01-09 Regulations of the Registry of 6 March 2006, last amended on 4 December 2013, ICC-BD/0303-13 Security Council Resolutions – 827 of 25 May 1993 – ICTY – 955 of 8 November 1994 – ICTR – 1593 of 31 March 2005 – International Criminal Court – 1638 of 11 November 2005 – Situation in Darfur III. Beschwerdeverfahren bei internationalen Organisationen und Institutionen Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms of 4 November 1950, 213 UNTS 221 International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination of 7 March 1966, 660 UNTS 1 American Convention on Human Rights of 22 November 1969, 1144 UNTS 123 African Charter on Human and Peoples’ Rights of 27 June 1981, 1520 UNTS 217 United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982, 1833 UNTS 3, 1834 UNTS 3, 1835 UNTS 3 Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment of 10 December 1984, 1465 UNTS 85 Protocol to the African Charter on Human and Peoples’ Rights on the Establishment of an African Court on Human and Peoples’ Rights of 10 July 1998 International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of their Families of 18 December 1990, 2220 UNTS 3 Optional Protocol to the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women of 6 October 1999, 2131 UNTS 83 Optional Protocol to the Convention on the Rights of Persons with Disabilities of 13 December 2006, 2518 UNTS 283 International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance of 20 December 2006, 2716 UNTS 3 Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights of 10 December 2008, 2922 UNTS 1

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Rechtsprechungsverzeichnis Administrative Tribunal of the International Labour Organization – In re Waghorn, Judgment No. 28 of 12 July 1957 – Chadsey, Judgment No. 122 of 15 October 1968 – Hakin gegen IPI, Judgment No. 216 of 22 October 1973 – Charbonnieras gegen IPI, Judgment No. 277 of 4 October 1976 – In re Meyler, Judgment No. 978 of 27 June1989 – Rubio, Judgment No. 1644 of 10 July 1997 – In re Krutzsch, Judgment 2032 of 31 January 2001 – I.M.B, Judgment No. 2120 of 15 July 2002 – M.L., Judgment No. 2266 of 16 July 2003 – G.P. v. WIPO, Judgment No. 2594 of 7 February 2007 – H.J.M. v. EPO, Judgment No. 2611 of 7 February 2007 – A.G.S. v. UNIDO, Judgment No. 2662 of 11 July 2007 Arbitration Tribunal constituted by the Government of the French Republic and the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization to consider the question of the tax regime governing pensions paid to retired UNESCO officials residing in France of 14 January 2003, United Nations Juridicial Yearbook 2001, 421 Belgischer Kassationsgerichtshof, Westeuropäische Union v. Siedler, Judgment of 21 December 2009, S.04.0129.F Brussels Labour Court of Appeals, Siedler v. Western European Union, Judgment of 17 September 2003, Journal des Tribaunaux 2004, 617 Bundesgerichtshof, Urteil vom 6. Oktober 2016, III ZR 140/15 – Kunduz Bundesverfassungsgericht, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. August 2013, 2 BvR 2660/06 – Varvarin Bundesverfassungsgericht, Eurocontrol II, Beschluss vom 10. November 1987, BVerfGE 59 63 Court of Appeal in Den Haag, Nuhanovic v. The Netherlands, Judgment of 5 July 2011, LJN: BR 5388 Court of First Instance of Brussels, Mukeshimana-Ngulinzira and others v. Belgium and others, Judgment of 8 December 2010, RG No. 04/4807/A, 07/15547/A District Court in Den Haag, H.N. versus The State of the Netherlands, Judgment of 10 September 2008, 265618/HA 06-1671, LJN: BF0181 Europäischer Gerichtshof, Van Gend & Loos, Rs. 26/62, Urteil vom 5. Februar 1963, Slg. 1963 1

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– Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Advisory Opinion of 21 June 1971, ICJ Reports 1971 16 – Interpretation of the Agreement of 25 March 1951 between the WHO and Egypt, Advisory Opinion of 6 June 1980, ICJ Reports 1980 89 – Application for Review of Judgment No. 273 of the United Nations Administrative Tribunal, Advisory Opinion of 20 July 1982, ICJ Reports 1982 325 – Legality of the Use by a State of Nuclear Weapons in Armed Conflict, Advisory Opinion of 8 July 1996, ICJ Reports 1996 66 – Differences Relating to Immunity from Legal Process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, Advisory Opinion of 29 April 1999, ICJ Reports 1999 62 – LaGrand Case (Germany v. United States of America), Judgment of 27 June 2001, ICJ Reports 2001 466 – Avena and other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America), Judgment of 31 March 2004, ICJ Reports 2004 12 – Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion of 9 July 2004, ICJ Reports 2004 136 – Case Concerning the Armed Activities on the Territory of the Congo (Democratic Republic of the Congo v. Uganda), Judgment of 19 December 2005, ICJ Reports 2005 168 – Diallo (Guinea v. Democratic Republic of the Congo) (Compensation owed by the Democratic Republic of the Congo to the Republic of Guinea), Judgment of 19 June 2012, ICJ Reports 2012 324 International Criminal Court – Pre-Trial Chamber I, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the applications for participation in the proceedings of VPRS1, VPRS2, VPRS3, VPRS4, VPR5, VPRS6 of 17 January 2006, ICC-01/04-101 – Appeals Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Judgment on the Appeal of Mr. Thomas Lubanga Dyilo against the Decision on the Defence Challenge to the Jurisdiction of the Court pursuant to article 19 (2) (a) of the Statute of 3 October 2006 of 21 December 2006, No. ICC-01/04-01/06-772 – The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on disclosure issues, responsibilities for protective measures and other procedural matters of 24 April 2008, ICC-01/04-01/06 – Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) of 13 June 2008, No. ICC-01/04-01/06 – Trial Chamber I, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Reasons for Oral Decision lifting the stay of proceedings of 23 January 2009, No. ICC-01/04-01/06 – Trial Chamber, The Prosecutor v. Thomas Lubanga Dyilo, Decision on the consequences of non-disclosure of exculpatory materials covered by Article 54(3)(e) agreements and the

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application to stay the prosecution of the accused, together with certain other issues raised at the Status Conference on 10 June 2008 (Trial Chamber) of 13 June 2008, No. ICC-01/04-01/06 – Trial Chamber II, Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on an Amicus Curiae application and on the ,Requête tendant à obtenir présentations des témoins DRCD02-P-0350, DRC-D02-P-0236, DRC-D02-P-0228 aux autorités néerlandaises aux fins d’asile‘ (Articles 68 and 93 § 7 of the Statute) of 9 June 2011 – Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Decision on the security situation of three detained witnesses in relation to their testimony before the Court (art. 68 of the Statute) and Order to request cooperation from the Democratic Republic of the Congo to provide assistance in ensuring their protection in accordance with article 93(1)(j) of the Statute of 22 June 2011, ICC-01/04-01/07-3033 – Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga and Mathieu Ngudjolo Chui, Order to provide confirmation of full implementation of Decision ICC-01/04-01/07-3033 of 10 August 2011, ICC-01/04-01/07-3097 – Trial Chamber II, The Prosecutor v. Germain Katanga, Order of 24 March 2017, ICC-01/0401/07-3728 – Trial Chamber V (A), The Prosecutor v. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, Decision on Prosecutor’s Application for Witness Summonses and resulting Request for State Party Cooperation of 17 April 2014, ICC-01/09-01/11 – Appeals Chamber, The Prosecutor v. William Samoei Ruto and Joshua Arap Sang, Judgment on the appeals of William Samoei Ruto and Mr Joshua Arap Sang against the decision of Trial Chamber V (A) of 17 April 2014 entitled „Decision on Prosecutor’s Application for Witness Summonses and resulting Request for State Party Cooperation“ of 9 October 2014 – Trial Chamber, The Prosecutor v. Bosco Ntaganda International Criminal Court, Decision on Prosecution requests to impose restrictions on Mr Ntaganda’s contacts of 18 August 2015 International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, Appeals Chamber, Dusko Tadic a/k/ a „Dule“, Decision on the Defense Motion for Interlocutory Appeal on Jurisdiction of 2 October 1995, IT-94-1-AR72 Permanent International Court of Justice – Factory of Chorzów, PCIJ Reports 1928, 29 – Jurisdiction of the Courts of Danzig, Advisory Opinion of 3 March 1928, PCIJ Reports Series B, No. 15, 3 – Jurisdiction of the European Commission of the Danube Between Galatz and Braila, Advisory Opinion of 8 December 1927, PCIJ Series B, No. 14 Supreme Court of the Netherlands, Association of Citizens „Mothers of Srebrenica“ v. The Netherlands and UN, Judgment of 13 April 2012, 10/04437 Supreme Court of the Netherlands, State of the Netherlands v. Hasan Nuhanovic, Judgment of 6 September 2013, 12/03324 United Nations Administrative Tribunal – Robinson, Judgment No. 15 of 11 August 1952 – In re Aglion, Judgment No. 56 of 14 December 1954

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– Khavkine, Judgment No. 66 of 8 December 1956 – Mullan, Judgment No. 162 of 10 October 1972 – Tarjouman, Judgment No. 579 of 18 November 1992 – Araim, Judgment No. 1022 of 21 November 2001 – Berghuys, Judgment No. 1063 of 26 July 2002 – Mwangi, Judgment No. 1125 of 30 September 2003 United Nations Appeals Tribunal, Gabaldon, Judgment No. 2011/120 of 11 March 2011 United Nations Appeals Tribunal, Chen, Judgment 107/2011 of 11 March 2011 (previously United Nations Dispute Tribunal No. 2010/068 of 22 April 2010) United Nations Dispute Tribunal – Tadonki, Judgment 2009/016 of 1 September 2009 – Hastings, Judgment 2009/030 of 7 October 2009 – Bekele, Judgment 2010/175 of 8. October 2010 – Villamoran, Judgment 2011/26 of 12 July 2011 – Obdeihn, Judgment 2011/032 of 10 February 2011 – Hassanin, Order No. 15 (NY/2011) of 10 March 2011 – Hassanin, Order No. 83 (NY/2011) of 10 March 2011 – Kisambira Order No. 36 (NY/2011) of 7 February 2011 – Korotina, Judgment 2012/178 of 16 November 2012 – Nogueira, Judgment 2013/026 of 20 February 2013 (confirmed by United Nations Appeals Tribunal No. 2014/409) – Bezziccheri, Judgment 2014/37 of 10 April 2014 (vacated by United Nations Appeals Tribunal No. 2015/538) – Stoykov, Judgment 2013/070 of 27 June 2013 (vacated by United Nations Appeals Tribunal No. 2014/440) – Applicant, Judgment 2013/163 of 5 December 2013 – Diatta, Judgment 2015/054 of 19. June 2015 – Mutiso, Judgment 2015/059 of 26. June 2015 – Khisa, Judgment 2016/197 of 1. November 2016 United States District Court Southern District of New York, Georges et al v. UN, Class Action Complaint filed against the UN, Decision of 9 January 2015, 4-7122 9 (confirmed by Court of Appeals for the Second Circuit on 18 August 2016) World Bank Administrative Tribunal, de Merode, Judgment No. 1 of 5 June 1981

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Stichwortverzeichnis Aarhus Konvention 89 Anstellungsbedingungen 64 Artikel über die Verantwortlichkeit internationaler Organisationen 170 Asyl, Recht auf 132, 142, 161 Auslegung 95, 128 Beendigung und Nichtwiederholung Capstone-Doktrin

176

30

Detention Review Commission 38, 141 diplomatische Zusicherung 53, 165, 177 diplomatischer Schutz 99 f., 102, 181 Disziplinarmaßnahmen 129 DPKO 29 effektive Beschwerdemöglichkeit 99, 101, 131, 137, 172 effektive Kontrolle 44, 136, 138 effet utile 80 EGMR – Gerichtsbarkeit 83 – Individualbeschwerde 57, 82, 110 – Rechtsprechung 50 – Zuständigkeit 124 Einkommensteuer 68, 114 Emanzipierung 100 Entschädigung, Recht auf 49 Ersatzrechtsschutz 71 Europäische Union 26 faire Entlohnung, Recht auf 159 Funktionalität 79

68, 129,

General Conditions of Contracts 74 Gesundheit 37, 54, 136, 160, 173 Gewerkschaften 68 Gleichbehandlung, Recht auf 107, 129

Haftüberprüfung 133, 141, 161 Haftungsausschluss 43 Haftungsbegrenzung 147 – am Sitz der Vereinten Nationen 86 – Haftung des Gaststaates 151 – Peacekeeping 150 – UN Entwicklungsprogramm 150 Headquarters District 86 Human Rights Advisory Panel – Balaj u. a. gegen UNMIK 155, 174 – Einrichtung 42 – N.M. u. a. gegen UNMIK 137, 162 Humanisierung des Völkerrechts 103, 186 IAGMR 58 IGH – Effects of Awards 131 – LaGrand 92, 102 – Mauergutachten 101 IKRK 38, 54, 115 Immunität 19, 32, 41, 56, 67, 116 implied powers 80 Individualrecht – Begriff 91 – Durchsetzbarkeit 96 – Nachweis 94, 154 Individualsanktionen – Focal Point 56, 139, 146 – Ombudsperson 56 – Verbindlichkeit 85 individuelle Schadensersatzansprüche – aus dem Dienstrecht 148 – Menschenrechtsschutz 102 – Römisches Statut 172 – schwere Kriegsverbrechen und systematische Menschenrechtsverletzungen 89 innerstaatliches Recht – Arbeitsrecht 65, 85 – Rechts- und Geschäftsfähigkeit 106 – Rechtsweg 44 – Unanwendbarkeit 111

Stichwortverzeichnis Institut de Droit International 73 internationale öffentliche Gewalt 84 Investitionsschutzrecht 89 IStGH – Abteilung für Opfer und Zeugen 51 – Gerichtsbarkeit 45, 82 – Geschäftsordnungen 46, 146 – Haftanstalt 53, 131, 165 – Römisches Statut 45, 108, 159 Kammer für Meeresbodenstreitigkeiten Kapazitätsvorbehalt 162 Kapitel VII 31, 40, 83 Kernverbrechen 45 Kompetenz-Kompetenz 78 Konstitutionalismus 111 konsularischer Beistand 54, 93, 115 Konsularrechtskonvention 93

Status of Forces Agreement – Immunitäten und Vorrechte 116 – Modellabkommen 32 – Rechte von Inhaftierten 166 – Streitbeilegung 124 – Zusatzabkommen 136 StIGH – Factory of Chorzów 99 – Jurisdiction of the Courts of Danzig 58

Leben, Recht auf 159, 162, 173 lex loci delicti commissi 43, 147

227

92

Third Party Claims – ex gratia Zahlungen 43 – Globalentschädigungsabkommen 152, 176, 180 – Local Claims Review Board 43, 122, 137, 153 – political or policy-related grievances 119 – privatrechtliche Streitigkeiten 44, 118, 174 – Standing Claims Commission 43, 122

Rechenschaftspflicht 185 Rechtsbeistand, Recht auf 53, 160 Rechtsschutz, Recht auf 70, 117, 131, 182 Refoulement-Verbot 165, 177 Rules of Engagement 40

ubi ius, ibi actio 97 ultra vires 79 UNDP 150 UNHCR 83 UNICEF 150 United Nations Commission on International Trade Law 75 UN-Peacekeeping – MINUSCA 115 – MINUSTAH 18, 36, 120, 124, 136, 163 – MONUSCO 40 – ONUC 176 – UNAMIR 39, 120, 169 – UNEF 152 – UNISFA 36 – UNMIK 35, 137 – UNMISS 38, 141 – UNPROFOR 39, 120, 168 UN-Territorialverwaltungen 83, 108, 135 Unterstützung bei Verhaftungen 164

Schutz von Zivilisten 39, 166 Selbstorganisationsrecht 80 Sexual Exploitation and Abuse 41 soziale Absicherung, Recht auf 67 Srebrenica 39, 168 Staatenverantwortlichkeit 99, 170

Vergleich 43 Versammlungsfreiheit 68 Vertrauensschutzprinzip 155 Vertraulichkeit 61 Verwaltungsgerichtsbarkeit – ILOAT 65, 114, 128, 146

Menschenrechte – AEMR 67, 69, 128 – EMRK 35, 42, 58 – IPbpR 35, 58 – IPwskR 67, 128 Menschenrechtsausschuss Menschenrechtsrat 58 ne bis in idem OIOS

58, 82, 112, 160

113

41, 140

Privatleben und Familie

130

228 – Reform 66, 128 – UNAT 65 – UNDT 65, 145, 163 – Zugang 69 Verzicht 109, 175 Vorladung unter Strafandrohung Weltbank – Inspection Panel 57, 59, 139 – Sanktionsliste 57

Stichwortverzeichnis

51, 85

Welthandelsorganisation 63 Westeuropäische Union 70 Wiedergutmachung, Recht auf 151, 171 wohlerworbene Rechte 155

41, 101,

Zeugen 51, 132, 183 Zeugnisverweigerungsrecht 48, 159 Zwangsräumung 130, 173