Die Öffentlichen Anhörungen (»Hearings«) des Deutschen Bundestages: Ein Beitrag zur Beobachtung der Entfaltung eines lebendigen Verfassungssystems an Hand von organisatorischen und geschäftsordnungsmäßigen Entwicklungen eines obersten Staatsorgans [1 ed.] 9783428425198, 9783428025190

Citation preview

Schriften zum Öffentlichen Recht Band 167

Die Öffentlichen Anhörungen („Hearings“) des Deutschen Bundestages Ein Beitrag zur Beobachtung der Entfaltung eines lebendigen Verfassungssystems an Hand von organisatorischen und geschäftsordnungsmäßigen Entwicklungen eines obersten Staatsorgans

Von

Friedrich Walter Appoldt

Duncker & Humblot · Berlin

F R I E D R I C H WALTER A P P O L D T

Die öffentlichen Anhörungen („Hearings") des Deutschen Bundestages

Schriften

zum öffentlichen Band 167

Recht

Die öffentlichen Anhörungen („Hearings") des Deutschen Bundestages E i n Beitrag zur Beobachtung der Entfaltung eines lebendigen Verfassungssystems an Hand von organisatorischen und geschäftsordnungsmäßigen Entwicklungen eines obersten Staatsorgans

Von

Dr. Friedrich Walter Appoldt

D U N C K E R

&

H U M B L O T / B E R L I N

Alle Rechte vorbehalten © 1971 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1971 bei Buchdruckerei Richard Schröter, Berlin 61 Printed in Germany I S B N 3 428 02519 9

Meinen Eltern und Ajing

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde i m Januar 1971 von der juristischen Fakultät der Universität München als Dissertation angenommen. Es ist m i r Verpflichtung und Freude zugleich, Herrn Priv. Doz. Dr. Heinrich Scholler auch hier herzlich zu danken. Er hat die Anregung zu dieser Untersuchung gegeben und sie dann m i t wertvollem Rat und steter Hilfsbereitschaft gefördert. I h m gebührt mein Dank an erster Stelle. — Auch Herrn Prof. Dr. Peter Lerche, der die Arbeit als K o r referent betreute, gilt mein aufrichtiger Dank. Ich danke ferner dem Geschwister Schöll-Institut für Politische Wissenschaft der Universität München, dort insbesondere Herrn E m i l Hübner, für die Erschließung der Bibliothek des Instituts, sowie dafür, daß m i r Einblick i n schwerer zu erhaltende Materialien gewährt wurde. Mein Dank g i l t darüber hinaus den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestags, besonders Herrn Ministerialdirigent Dr. Schramm und Frau Ministerialrätin Dr. Hoepfner-Wetzel für die Beschaffung aktueller Materialien. Der Deutsche Bundestag selbst hat die Drucklegung dieser Arbeit durch einen verlorenen Druckkostenzuschuß i n Höhe von D M 3000,— i n großzügiger Weise unterstützt. Schließlich b i n ich auch Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Broermann für die Aufgeschlossenheit verpflichtet, die er der Arbeit entgegenbrachte und die ihn zur Übernahme i n sein Verlagsprogramm bestimmte. München, i m A p r i l 1971 Friedrich

W.

Appoldt

Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung I 1.1. Motivation u n d Ziel der Arbeit

17 II

1.2. Methodischer A u f r i ß über den Gang der Untersuchung

19

TEIL I

2. öffentliche Hearings im amerikanischen Kongreß Erster

Abschnitt

2.1. Kurzer geschichtlicher A b r i ß

Zweiter

21

Abschnitt

2.2. Politische Praxis

24 I

2.2.1. „Public hearings" u n d „closed hearings"

24

II 2.2.2. „Legislative hearings" u n d „investigative hearings"

25

III 2.2.3. Funktionen der „public hearings"

26

10

Inhaltsverzeichnis Dritter

Abschnitt

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

30

I 2.3.1. Allgemeines

30 II

2.3.2. Zwangsmittel gegen Auskunftspersonen

32

III 2.3.3. Schranken der Untersuchungsgewalt

34

2.3.3.1. Inhaltliche Schranken 2.3.3.2. Einschränkung trennung

durch

34 den Grundsatz

der

Gewalten36

2.3.3.3. Einschränkung durch Grundrechte

37

TEIL I I 3. Hearings im Deutschen Bundestag

Erster

Abschnitt

3.1. Einführung

43 I

3.1.1. Z u r Terminologie

43 II

3.1.2. Historischer Hintergrund u n d Entwicklung mäßigen Fassung des § 73 Abs. 2 GeschOBT

der

satzungs44

III 3.1.3. Traditionelle Auslegung des § 73 (2) GeschOBT

47

Inhaltsverzeichnis Zweiter

11

Abschnitt

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

49

I 3.2.1. Politischer Stellenwert der i n Hearings beratenen Gegenstände

49

II 3.2.2. Probleme der verfahrensmäßigen Gestaltung des Hearings

51

3.2.2.1. Gründliche Vorbereitung

51

3.2.2.2. Kreuzverhör oder breite Sachdarstellung i n Vortragsform?

52

3.2.2.3. Die Rolle des Ausschußvorsitzenden

55

3.2.2.4. Die Beteiligung von Ministerialreferenten

56

3.2.2.5. Die Zulassung der Massenmedien

57

III 3.2.3. Politische Bedeutung des Hearings 3.2.3.1. Institutionalisierung Gesetzgebung

der Verbandsmitwirkung

58 an der 59

3.2.3.2. Institutionalisierung der Beteiligung von Forschung u n d Wissenschaft am politischen Willensbildungsprozeß

62

3.2.3.3. Politische Entscheidungen werden rationaler

67

3.2.3.4. Legislative Willensbildung w i r d durchsichtiger

68

3.2.3.5. Das Hearing als Instrument der Kontrolle

70

3.2.3.6. Gewichtsverteilung der genannten Merkmale

73

3.2.3.7. Fazit: Stärkung der Ausschüsse gegenüber dem Plenum

73

Dritter

Abschnitt

3.3. Kritische Anmerkungen zur politischen Praxis der Hearings

Vierter 3.4. Verwandte Einrichtungen

Abschnitt

74

12

Inhaltsverzeichnis I 3.4.1. „Hearings" außerparlamentarischer

Gruppierungen

75

3.4.2. Sachverständigenbeiräte u n d Enquetekommissionen

76

II

III 3.4.3. Untersuchungsausschüsse, Petitionen u n d Interpellationen

79

TEIL III 4. Die Stellung des Hearings im Grundgesetz

Erster

Abschnitt

4.1. Rechtsnatur des Hearings als Geschäftsordnungsnorm

82

I 4.1.1. Dogmatische Betrachtung

82 II

4.1.2. Verfassungspolitische Bewandtnis

Zweiter

83

Abschnitt

4.2. Die Bedeutung des Hearings f ü r die Funktionen des Parlaments

87

I 4.2.1. Legislative F u n k t i o n

88 II

4.2.2. K o n t r o l l f u n k t i o n

89 III

4.2.3. Forumfunktion

92 IV

4.2.4. Gewichtsverteilung i m Funktionenkatalog

96

Inhaltsverzeichnis Dritter

13

Abschnitt

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld Parlament-Öffentlichkeit-Regierung

99

I 4.3.1. Parlament u n d Öffentlichkeit

99

4.3.1.1. Hearing u n d Öffentlichkeit der Machtausübung

99

4.3.1.2. Hearing, Öffentlichkeit u n d Kontrolle v o n Machtausübung 102 4.3.1.3. Das Hearing als Nahtstelle zwischen staatlicher gesellschaftlicher Macht

und 105

II 4.3.2. Das Hearing als Faktor der Relationsverschiebung von Plenum und Ausschüssen 106 III 4.3.3. Einordnung Regierung

des Hearings i n das Bezugssystem

Parlament109

5. Schluß I 5.1. Zusammenfassung u n d Schlußfolgerungen

114

II 5.2. Abschließende Betrachtung

116

Anhang Tabelle I

118

Tabelle I I

121

Graphische Darstellung A

122

Graphische Darstellung B

123

Literaturverzeichnis 124

Abkürzungsverzeichnis A. a. A . a.a.O. a. F. Anm. AöR Art. BayVBl. BayVGHE BayVerfGHE bes. Bd. BGBl. BMI BR BReg Brosch. BT BVerfGE C. J. d. h. Diss. DÖD DÖV DRiZ DVB1. ed. FAZ fdk FN F. Supp. G GeschO GeschOBT GeschOVermA

Auflage; Ausschuß anderer Ansicht am angegebenen Ort alte Fassung Anmerkung A r c h i v des öffentlichen Rechts (Jahr u n d Seite) Artikel Bayerische Verwaltungsblätter (Jahr u n d Seite) Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichts-Hofs (Band u n d Seite) Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs (Band u n d Seite) besonders Band Bundesgesetzblatt Bundesministerium des I n n e r n Bundesrat Bundesregierung Broschüre Bundestag Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (Band u n d Seite) Corpus Juris Secundum. A Complété Restatement of the Entire American L a w (Band u n d Seite) das heißt Dissertation Der öffentliche Dienst (Jahr u n d Seite) Die öffentliche V e r w a l t u n g (Jahr u n d Seite) Deutsche Richterzeitung (Jahr u n d Seite) Deutsches Verwaltungsblatt (Jahr u n d Seite) editor; édition Frankfurter Allgemeine Zeitung freie demokratische korrespondenz Fußnote Fereral Supplement, Cases Argued and Determined i n the District Courts of the U n i t e d States and the Court of Claims (Band u n d Seite) Gesetz Geschäftsordnung Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages Gemeinsame Geschäftsordnung des Bundestages u n d des Bundesrates f ü r den Ausschuß nach A r t i k e l 77 des G r u n d gesetzes (Vermittlungsausschuß)

Abkürzungsverzeichnis GG GGO I GGO I I H. HCUA HdbDStR HL Hrsg. i. d. F. IPA i. V. m. JA Jg. JR Lit. LR LRA MdB MDH m. w . N. n. F. NJW Nr. PPP Prot. PSK PVS Rdn. RGZ s. S. U.S. USC USCA u. U. vgl. vMK WDStRL WP WRV ZfP ZfPF ZRP

15

Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland v o m 23. M a i 1949 Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, A l l gemeiner T e i l Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer T e i l Heft House Committee on U n - A m e r i c a n Activities Handbuch des Deutschen Staatsrechts H a m a n n — Lenz Herausgeber i n der Fassung Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft i n Verbindung m i t Juristische Arbeitsblätter (Jahr u n d Seite) Jahrgang Juristische Rundschau (Jahr u n d Seite) Literatur Leibholz — Rinck Legislative Reoganization A c t Mitglied(er) des Bundestags Maunz — D ü r i g — Herzog m i t weiteren Nachweisen neue Fassung; neue Folge Neue Juristische Wochenschrift (Jahr u n d Seite) Nummer Parlamentarisch-Politischer Pressedienst Protokoll(e) Politisch-Soziale Korrespondenz Politische Viertel] ahresschrift Randnummer Entscheidungen des Reichsgerichts i n Zivilsachen (Band u n d Seite) siehe Seite; Satz U n i t e d States Reports. Cases Adjudged i n the Supreme Court (Band, Seite, Jahr) United States Code (Titel u n d §§) U n i t e d States Code Annotated (Titel u n d §§) unter Umständen vergleiche v o n Mangoldt — K l e i n Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer (Heft u n d Seite) Wahlperiode Die Verfassung des Deutschen Reichs v o m 11. August 1919 (Weimarer Reichsverfassung) Zeitschrift f ü r P o l i t i k (Jahr u n d Seite) Zeitschrift f ü r Parlamentsfragen Zeitschrift f ü r Rechtspolitik (Jahr u n d Seite)

1. Einleitung I.

1.1 Motivation und Ziel der Arbeit Freiheitliche Grundordnungen, die den Menschen auf Dauer ein menschenwürdiges Dasein sichern und den inneren Frieden eines Staates unter Achtung von unveräußerlichen Menschenrechten garantieren, sind i m Leben der Nationen nicht die Regel, sondern seltene, glückliche Ausnahmen. Die Geschichte zeigt es1. Versucht man einige Beispiele aus der Neuzeit zu nennen — etwa Britannien, die Vereinigten Staaten, die Schweiz, die Niederlande oder die skandinavischen Länder —: schon erweckt man den Anschein, nach Vollzähligkeit zu streben. Einem Teil der deutschen Nation wurde m i t dem Grundgesetz eine Verfassung anvertraut, die würdig auch neben den demokratischen Vorbildern bestehen kann. Mehr als zwanzig Jahre lang hat sie fast allen i n unseren Grenzen Lebenden eine menschenwürdige Existenz i n Freiheit und Frieden ermöglicht 2 . Trotzdem mehren sich i n neuerer Zeit Stimmen, die für eine Totalrevision des Grundgesetzes eintreten 3 . Serienweise Änderungen des Grundgesetzes schüren das Unbehagen und untergraben das Vertrauen i n die Verfassung. Ist also eine Gesamtrevision unvermeidlich? Sie ist nicht nur vermeidbar, sondern unnötig und gefährlich 4 . Die Schöpfer des Grundgesetzes arbeiteten i n einem historischen K l i m a 1 Vgl. Georg Büchners bittere Worte über „Diese Verfassungen i n Deutschland", abgedr. bei K . Hirsch (Hrsg.), ,Deutschlandpläne 1 (München 1967) S. 29; Shakespeare, Coriolanus, 1. A k t , 1. Szene; Jacob Burckhardt, Weltgeschichtliche Betrachtungen (Pfullingen 1949) S. 310 ff. 2 Vgl. Scheuner , AöR, 1970, S. 406 ff. 8 Vgl. insbes. Lindemann , a.a.O.; Dichgans , a.a.O., m i t positiven Besprechungen v o n ff. Lauf er, .Süddeutsche Zeitung 4 Nr. 235 v. 1.10.1970, S. 23 u n d G. Ziller , ,Das Parlament 4 Nr. 39 v. 26.9.1970, S. 12; Dichgans i n ,Die Zeit 4 Nr. 9. v. 27.2.1970, S. 50; F. K. Fromme, Z f P 1970, S. 87 ff.; W. Thieme , ZRP, 1969, S. 32. 4 So auch BundestjustizMin. G. Jahn i n seinem Referat „Rechtspolitik i m demokratischen Rechtsstaat 44 auf der Tagung der Deutschen Richterakademie i n B e r l i n a m 25.11.1970; ders. i n : Bundesanzeiger 1970, Beil. 14, S. l f f . ; Scheuner, AöR 1970, S. 366; Hanauer, a.a.O., S. 73; vgl. auch Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 18, S. 24, 26, 28.

S Appoldt

18

1. Einleitung

bemerkenswerter rechtlicher und staatlicher Katharsis und schufen unter Hintanstellung von Eigeninteressen eine i m Grundsatz praktikable Verfassung 5 . Eine neue Verfassung würde dagegen m i t hoher Wahrscheinlichkeit aus einem Gezerre verhüllter und unverhüllter Interessen resultieren. M i t annähernder Sicherheit könnte keines der vorgeschlagenen Modelle ungebrochen durchgesetzt werden und auch von den Anwälten der Gesamtrevision würde wohl keiner sein Plädoyer i n dem entstehenden Konglomerat wiedererkennen. Zur Anpassung des Grundgesetzes an den Wandel sozio-ökonomischer Realitäten empfiehlt sich eine reformbereite Staatspraxis, die den Interpretationsspielraum des Verfassungstextes ohne dessen Änderung besser ausnützt 6 . Als Transmissionsapparat einer experimentierfreudigeren Staatspraxis wiederum bieten sich die Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane an — ein i n der deutschen Staatsrechtslitratur allerdings nicht gerade beliebtes Feld der Forschung 7 . Der Deutsche Bundestag aber hat sich entschlossen — wohl i n dem Gefühl seiner nachlassenden Integrationswirkung und i n der Erkenntnis, daß sich der freiheitliche Charakter eines Staates i n seinem Parlament entscheidet 8 —, seine Geschäftsordnung und Verfahrenspraxis so zu reformieren und zu aktivieren, daß er seinen Aufgaben gerecht werden und seine Stellung i m Gewaltengefüge behaupten kann 9 . Eines der bemerkenswertesten Elemente dieser Entwicklung ist der stetige Aufschwung, den das Institut der öffentlichen Anhörungen (Hearings) seit der fünften Wahlperiode genommen hat. Unabhängig von Rückschlägen wie etwa der GeldnerAffäre 1 0 , hat diese Einrichtung wie kaum eine andere dem Bundestag positive Beachtung i n der Öffentlichkeit verschafft. Haben die Hearings damit gleichzeitig dazu beigetragen, die Stellung des Bundestags i m System der Gewaltenteilung zu konsolidieren, oder können sie hierzu beitragen? Welche parlamentarischen Funktionen können sie i m einzelnen stärken? Wie wirken sie sich auf das innere Gefüge des Bundestags aus? Sind sie m i t den Hearings des amerikanischen Kongresses vergleichbar? Welche verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Bedeutung kommt ihnen zu? 5 Vgl. R. Laun, ,Das Grundgesetz Westdeutschlands', Universitätsrede am 24.5.1949, Brosch. i m Selbstverlag der Univ. Hamburg 1960; die Zügelung der Eigeninteressen w a r natürlich selten lupenrein, vgl. Sörgel, a.a.O. 6 Scheuner hält auch häufige GG-Änderungen technischer A r t f ü r unbedenklich, i n AöR 1970, S. 367, eine m. E. allzu unkritische Auffassung. 7 Vgl. Schneider , S. 304 f. 8 Hennis , S. 27; Reif , Z f P 1959, S. 213. 9 Bisher gab es eine sog. kleine Parlamentsreform, vgl. Bek. v. 28. 3.1969, 25.6.1969, 4.7.1969, BGBl. I S. 296, 776, 779; Giesing , DÖV 1970, S. 124 f.; Thaysen/Schindler, ZfPF 1969, H. 0., S. 20 ff. 10 Hierzu vgl. ,Süddt. Zeitung' Nr. 273—276 v. 14.—18.11.1970; ,Die Zeit' Nr. 47/25. Jg. v. 20.11.1970; ,Der Spiegel' Nr. 47 v. 16.11.1970, S. 29 f., Nr. 48 v. 23.11.1970, S. 27 ff.

1.2. Methodischer A u f r i ß über den Gang der Untersuchung

19

Dies sind die Hauptfragen, m i t denen sich die nachfolgende Untersuchung auseinandersetzen wird. Dabei soll nicht lediglich das Institut des Hearings i m Detail seziert und analysiert werden. Das Bemühen geht vielmehr dahin, am Beispiel eines ausgewählten Elements der Geschäftsordnung auf den übergeordneten Aspekt der Wechselwirkung von Verfassung und Staatspraxis hinzuarbeiten. Der Verfasser hofft damit zugleich, einen Beitrag zu einem i m deutschen Staatsrecht etwas vernachlässigten Gebiet zu leisten, nämlich der „Beobachtung der Entwicklung eines lebendigen Verfassungssystems an den feinen Erscheinungsformen der organisatorischen und geschäftsordnungsmäßigen Auseinandersetzung" 11 .

II.

1.2 Methodischer Aufriß über den Gang der Untersuchung Es liegt nahe, m i t einer kurzgefaßten Einführung i n die Hearings des amerikanischen Kongresses zu beginnen, da diese bei der Normierung der öffentlichen Anhörung — wenn auch auf etwas vage A r t und Weise — als Modell dienen sollten 1 2 . Dabei w i r d nicht versucht, bisher unbekannte Resultate zu erzielen, sondern auf bereits gesicherte Ergebnisse zurückgegriffen, die i n einer Reihe vortrefflicher Beschreibungen — meist über die parlamentarische Untersuchungsgewalt 13 oder i m Rahmen von Gesamtdarstellungen des Kongresses, seiner Häuser oder Ausschüsse — zur Verfügung stehen. Das Problem w i r d hier vor allem i n einer knappen und dabei möglichst abgerundeten Darstellung gesehen. Einem kurzen geschichtlichen Abriß folgt eine Beschreibung der i m Kongreß herrschenden Praxis. Hierauf baut die Darlegung der verfassungsrechtlichen Grundlagen auf (Teil I). Ganz i m Gegensatz zu den congressional hearings liegen über die öffentlichen Anhörungen i m Bundestag m i t Ausnahme der Aufsätze von Nahrendorf und Schindler noch kaum Veröffentlichungen vor, sieht man von einigen verstreuten kurzen Abrissen 1 4 oder A r t i k e l n i n der Presse ab. Neben diesem bruchstückhaften Material wurde deshalb vor allem auf die Protokolle der öffentlichen Anhörungen zurückgegriffen, soweit sie zur Verfügung standen. 11

Scheuner, W D S t R L 16, S. 123. Dt. BT, 1. WP, 179. Sitzung v. 6.12.1951, S. 7412. Die neueste umfassende A r b e i t liegt i n deutscher Sprache vor: Meyer, a.a.O.; f ü r eine gedrängte, kasuistisch-kommentarmäßige Aufstellung vgl. 2 USCA §§ 1901 a ff.; wesentlich knapper 16 C. J., S. 307 f., 48. C. J., S. 759. 14 Hervorzuheben Loewenberg, S. 388 ff. 12

13

2*

20

1. Einleitung

Die Darstellung folgt dabei ebenso wie i n Teil I der induktiven Methode 1 5 : Zunächst w i r d die an der Absicht des Satzungsgebers orientierte orthodoxe Auslegung des § 73 Abs. 2 GeschOBT m i t der bisherigen Praxis der Hearings und den daraus zu ziehenden politisch-wissenschaftlichen Folgerungen konfrontiert (Teil II). Dabei sollen auch jene Einrichtungen kurz aufgeführt werden, die von der Funktion her m i t dem Hearing eine gewisse Verwandtschaft aufweisen. Eine genauere Auseinandersetzung m i t diesen Instituten ist jedoch nicht angezeigt, da sich Abgrenzungsprobleme nicht aufgetan haben. Die derart erarbeiteten Ergebnisse überwiegend politisch-wissenschaftlicher A r t werden sodann auf ihre verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Bedeutung h i n analysiert (Teil III). Ausgehend von einer dogmatischen Grundlegung der öffentlichen Anhörung als Geschäftsordnungsnorm soll an Hand einer funktionentheoretischen Analyse des Hearings herausgearbeitet werden, zu welchen parlamentarischen Aufgaben es einen verfassungskonformen Beitrag leistet und leisten kann. Hieran anschließend w i r d versucht, aufzuzeichnen, i n welcher Weise ein i n seinen verfassungskonformen Funktionen v o l l entwickeltes Hearing auf das verfassungsrechtlich nur sehr allgemein umschriebene Spannungsfeld Parlament-Öffentlichkeit-Regierung einw i r k t . Der Verfasser hofft dabei, am Beispiel der Anhörung etwas sichtbar machen zu können von der verfassungskonkretisierenden und i m Einzelfall sogar verfassüngsprägenden Kraft, die einer parlamentarischen Geschäftsordnung zukommen kann 1 6 .

15 16

Sauer, S. 23 ff.; Larenz, S. 364, Anm. 1. Hatschek, S. 15, 12 ff.

„ I f there be a country i n the world, where the doctrine of the sovereignty of the people can be f a i r l y appreciated, where i t can be studied i n its application to the affairs of society, and where its dangers and its advantages m a y be foreseen, that country is assuredly America." Alexis de Tocqueville, Democracy in America, Vol. I , chap. I V .

Teil I

2. öffentliche Hearings im amerikanischen Kongreß Erster

Abschnitt

2.1 Kurzer geschichtlicher Abriß Das Hearing als spezielle verfahrensmäßige Ausprägung der parlamentarischen Untersuchungsgewalt 1 reicht i n seiner Anwendung bis i n die vorkonstitutionelle Frühgeschichte der amerikanischen Kolonien zurück 2 . Die Untersuchungsgewalt wurde i n Kenntnis der englischen Parlamentspraxis als Ausfluß der Gesetzgebungsgewalt betrachtet, so daß sie — m i t Ausnahme der Verfassungen von Maryland 8 und Massachusetts 4 — weder i n den Verfassungen der Gründerstaaten, noch jener der Bundesverfassung von 1787 expressis verbis niedergelegt wurde 5 . Gleichwohl führte die erste vom Repräsentantenhaus 1792 durchgeführte Untersuchung 6 bereits zu einer Sondierung der Grenzen dieser Kompetenz gegenüber der Exekutive durch Präsident Washington: Der Ermächtigung des untersuchenden Sonderausschusses durch das Repräsentantenhaus, „to call for such persons, papers and records as may be 1 Investigatory power, auch: power of inquiry, power of investigation, power to investigate, investigative power; seltener — inquisitorial power; zu den weiteren möglichen Bedeutungen des Begriffs »Hearing* vgl. 39 C. J., S. 874 ff. 2 Potts, S. 699 ff.; Keefe/Ogul führen die historische Wurzel des Hearing auf das Grundrecht der Petition zurück. Luce (S. 143) weist jedoch darauf hin, daß ein solches Recht i n A m e r i k a ursprünglich nicht anerkannt war. 3 V o n 1776, A r t . X u n d X I I . 4 V o n 1780, Chap. I, Sec. I I I , A r t . X . 5 Eberling, S. 31. 6 Vgl. Taylor, S. 31 ff.; Untersuchungen i n diesem Sinne sind — i n A n l e h nung an McGeary, S. 425, F N 1 — „inquiries that are conducted, i n p u r suance of a resolution or statute, by congressional committees or subcommittees. B o t h standing and select committees are employed."

22

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

necessary to assist i n their inquiries" 7 , setzte Washington die Ausübung seines Ermessens als Präsident entgegen: „The Executive ought to communicate such papers as the public good would permit, and ought to refuse those, the disclosure of which would endanger the public 8 ." Vor den Supreme Court kam die delikate Angelegenheit jedoch nicht. Dieser wichtige Präzedenzfall etablierte indessen die Doktrin des „Executive Privilege", die auch spätere Präsidenten geltend machten, und die heute noch gültiges Verfassungsrecht darstellt 9 . Bis zum Beginn des Bürgerkriegs 1861 fanden verhältnismäßig wenige Untersuchungen statt, die sich zudem hauptsächlich m i t der Amtsführung der Exekutive, teilweise m i t Vorwürfen gegen Kongreßmitglieder 1 0 , zum geringeren Teil m i t Zwecken der Gesetzgebung auseinandersetzten 11 . Nach den berühmt gewordenen Untersuchungen des Joint Committee on the Conduct of the C i v i l War änderte sich m i t dem Ende des Bürgerkriegs die Inquisitionspraxis des Kongresses merklich: Während weiterhin — insbesondere 1869 bis 1877 — eine bedeutende Anzahl von Untersuchungen sich m i t Vorwürfen gegen die Administration befaßten, so bedingten doch die rapide wirtschaftliche Expansion und wachsende soziale Verflechtungen eine Schwerpunktverlagerung zugunsten legislativer Untersuchungen 12 . Damit gewannen auch die public hearings als spezielle Ausprägung der inquiries wachsende Bedeutung, wobei der große Aufschwung etwa u m die Jahrhundertwende synchron m i t der lawinenartigen Vermehrung der Interessenverbände einsetzte 13 . Ferner ergriff zunehmend auch der Senat die Initiative zu ausgedehnten inquiries, während vor dem Sezessionskrieg beinahe ausschließlich das Repräsentantenhaus von seiner investigatory power Gebrauch gemacht hatte. I n jene Zeit fiel auch die erste Entscheidung, i n der sich der Supreme Court m i t der Untersuchungsgewalt des Kongresses zu Gesetzgebungszwecken auseinandersetzte 14 . Ähnlich wie nach dem Bürgerkrieg erhob sich auch nach dem ersten Weltkrieg ein Sturm von Untersuchungen, die sich m i t Korruptionsaffären befaßten 15 . Die Parallele hierzu bildete eine Welle von Unter7

Taylor, S. 38. Zit. nach Taylor, S. 118. Meyer, S. 103 ff. 10 Vgl. A r t . I See. V (1) u n d (2) der Bundesverfassung. 11 Gerade i m Zusammenhang m i t einer l a w - m a k i n g investigation schuf aber das Haus 1827 einen wichtigen Präzedenzfall: Erstmals ermächtigte es einen Ausschuß, Auskunftspersonen durch Strafsanktionen zur Aussage zu bewegen, McGeary, S. 426. 12 Harris, S. 255 ff.; Taylor, S. 51; Meyer, S. 32. 18 Truman, S. 373. 14 Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1881). 15 Der p r i m ä r legislative Zweck der meisten Hearings blieb jedoch erhalten, vgl. McGeary, S. 430. 8 9

2.1. Kurzer geschichtlicher A b r i ß

23

suchungen nach dem zweiten Weltkrieg, die ihren Höhepunkt i n den berüchtigten monatelangen McCarthy-Army-Hearings 1 6 fand. Vorausgegangen waren schon kurz vor dem Krieg, während des Kriegs und i n der Folgezeit die ähnlich notorischen „loyalty hearings" des House Committee on Un-American Activities 1 7 . Diese i n der Öffentlichkeit besonders bekannt gewordenen Beispiele sollten indes nicht dahin mißverstanden werden, daß Hearings i n Amerika lediglich eine moderne A r t der Inquisition seien. Walter Lippmanns Charakterisierimg der Hearings und Untersuchungsgewalt als „that legalized atrocity", „the spectacle of a great government i n disorder" 1 8 entsprang gewissen, heute allgemein kritisierten, Mißbräuchen 10 der Untersuchungsgewalt und kann nicht als letztes Wort gelten. Die „Investigation Explosion" 2 0 , die dem Legislative Reorganization Act (von hier an: LRA) von 194621 folgte, machte die Untersuchungsfunktion zu einem der bedeutendsten, wenn nicht dem bedeutendsten Instrument parlamentarischer Machtausübung i m amerikanischen Bundesstaat 22 . Dabei stellen Nachforschungen i n Handlungen der Exekutive heute nur noch den weitaus geringeren Teil der Gesamtzahl, während der größte Teil der Untersuchungen sich m i t der Grundlagen- und I n formationsbeschaffung für gesetzgeberische Maßnahmen befaßt 23 . Obwohl die Bedeutung des Hearings als ein wichtiges Instrument der investigatory power nicht völlig unbestritten ist 2 4 , so w i r d sie doch insbesondere unter dem Aspekt der überragenden Rolle der stehenden Ausschüsse des Kongresses nicht zuletzt von diesen selbst anerkannt 2 5 : Die Konzeption des „Government by Committee" 2 6 wurde von Woodrow Wilson 2 7 für den Bereich der amerikanischen Verfassung bereits 1885 so 16 Senator Joseph McCarthy v o n Wisconsin; dazu O'Brien , a.a.O., bes. S. 14 ff.; über den historischen Zusammenhang dieser Ereignisse vgl. Nevins/Commager, S. 527 ff. 17 A b jetzt HCtJA; die vorliegende Zusammenfassung basiert weitgehend auf Harris, S. 249 ff.; McGeary, a.a.O. u n d Meyer, S. 14 ff. 18 The Essential Lippmann, S. 249 f., 276. 19 Bes. Übergriffen i n den Bereich der Exekutive u n d w i l l k ü r l i c h e r Behandlung v o n Auskunftspersonen; hierzu unten 2.3.2.2. u n d 2.3.2.3. 20 Ausdruck von Harris, S. 263. 21 60 Stat. 812 (1946), Einzelbestimmungen zitiert nach USC. 22 Vgl. z.B. S . F . Huntington bei David Truman (Ed.), S. 22ff.; Galloway , Reorganization Revisited, S. 3, 9; Bailey/ Samuel, S. 293; Griffith, S. 29; der spätere Präsident H a r r y T r u m a n meinte schon 1944: „The manner i n w h i c h investigatory power ist exercised w U l largely determine the position and prestige of Congress i n the future." Zit. bei Clark, S. 87. 23 Griffith, S. 30. 24 Loewenstein I I (S. 200) v e r t r i t t z.B. entgegen der ganz überwiegenden Meinung die Auffassung, die Hearings hätten i n den letzten Jahrzehnten an Bedeutung eingebüßt. 25 Vgl. Harns, S. 274. 26 Vgl. Wheare, a.a.O. 27 a.a.O., S. 82 f.

24

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

charakterisiert: „ I know not how better to describe our form of government i n a single phrase than by calling i t a government by the chairmen of the Standing Committees of Congress ... the Standing Committees are the most essential machinery of our governmental s y s t e m . . D a diese Beschreibung für den Bereich des Kongresses weiterhin Gültigkeit besitzt 28 , und da ferner seit dem L R A öffentliche Hearings den sichtbarsten 29 , wenn nicht den zentralen Teil der Ausschußarbeit beider Häuser des Kongresses 80 darstellen, soll ihre politische Bedeutung i m folgenden unter dem Aspekt der Ausschußfunktion beschrieben werden. Selbstverständlich kann i m Rahmen dieser Darstellung nur auf die wesentlichsten Gesichtspunkte eingegangen werden.

Zweiter

Abschnitt

2.2 Politische Praxis I 2.2.1. „Public hearings" und „closed hearings'' Hearings der Kongreßausschüsse finden sowohl öffentlich 8 1 als auch nichtöffentlich 8 2 statt. Die Hegel ist jedoch öffentliche Verhandlung gemäß See. 133 (f) L R A 8 8 : „ A l l hearings conducted by standing committees or their subcommittees shall be open to the public except executive sessions for marking up bills or for voting or where the committee by a majority vote orders an executive session." Wichtigste Ausnahme ist das House Appropriations Committee, das durch Mehrheitsbeschluß gemäß Sec. 133 (f) L R A seine Hearings nichtöffentlich durchführt 8 4 . 18 Vgl. z . B . Galloway, S. 289; Berman, S. 151; speziell f ü r den Senat Matthews, S. 147 ff.; Haynes, S. 269 ff. n Dahl, S. 139. 80 Obwohl auch i n den meisten Gliedstaaten der U S A die Ausschußberat u n g das wichtigste Stadium i m legislativen Willensbildungsprozeß darstellt — vgl. Holloway, S. 153 —, spielen dort Hearings eine etwas geringere Rolle; sie werden i n der Regel n u r bei wichtigen gesetzgeberischen Maßnahmen durchgeführt — Holloway, a.a.O.; McDonald, S. 138,334 f. —, erregen aber auch dort, ebenso w i e i m Kongreß, mehr öffentliche Aufmerksamkeit als Plenardebatten: McKean, S. 617; i m übrigen neigten die Gerichte der Staaten lange Zeit zu einer restriktiveren Auslegung der Untersuchungsgwalt als die Bundesgerichte, vgl. Herwitz et al., a.a.O. 81 „Public hearings", auch „open hearings" oder „open sessions" genannt, 82 „Closed hearings", auch „private hearings"; sie finden statt i n „executive session" oder „closed session". 83 2 USC (1958) § 190 a (f).

2.2. Politische Praxis

25

Öffentlichkeit bedeutet freien Zugang für jedermann, die Presse, und — seit den Kefauver-Hearings — auch für das Fernsehen i m Rahmen der gegebenen Raumverhältnisse 85 . A u f öffentliche Hearings soll sich i m folgenden die Beschreibung beschränken, da sie der Menge nach ganz einseitig überwiegen und von Wissenschaft und Publizistik regelmäßig gemeint sind, wenn ganz allgemein von hearings oder committee hearings gesprochen w i r d 8 6 . II 2.2.2. „Legislative hearings'' und „investigative hearings" Eine weitere, allerdings nur von einem Teil der Literatur gemachte Unterscheidung 87 betrifft die beiden Hauptzielrichtungen der Hearings: Investigative hearings bezwecken primär Nachforschungen i n die Amtsführung der ausführenden Gewalt, und können somit funktional auch als ein Element der — verfassungsrechtlich nicht selbständig anerkannten 8 8 — Kontrollgewalt gesehen werden. Legislative hearings überwiegen zahlenmäßig und zielen, wie schon der Name andeutet, auf Informations- und Grundlagenbeschaffung aus erster Hand für i n Aussicht genommene Gesetzgebungsvorhaben 8®. Der Wert der Unterscheidung ist sehr beschränkt, denn die Grenzen zwischen beiden Typen sind „quite f l u i d " 4 0 . I n vielen Fällen dürfte es ohnehin schwierig sein, eine eindeutige Qualifizierung vorzunehmen. Beide Typen beruhen überdies auf den gleichen Ermächtigungsgrundlagen und unterliegen den gleichen Verfahrensprinzipien 41 . Da der 84

Galloway, S. 128 f., 291. Galloway, S. 236 ff.; die Zulassung des Fernsehens stieß vor allem wegen der durch Zurschaustellung („exposure") verursachten Beeinträchtigungen der Zeugen auf Widerspruch, vgl. z. B. Shuman, a.a.O., insbes. Snee, a.a.O., der aber w o h l unterscheidet zwischen freiwilliger u n d unfreiwilliger Aussage unter den Kameras; — Chamberlain (S. 24 f.) berichtet v o n einer besonderen A r t „ p u b l i c " hearings i n der New Y o r k State Legislature, i n der ausschließlich akkreditierte Presse zugelassen war. 86 Vgl. z.B. Keefe/Ogul, S. 207ff.; Galloway, S. 299ff.; Newsweek, Feb. 2, 1970 u n d Feb. 9, 1970: „ A m b e r L i g h t for the P i l l " u n d „ P o l l on the Pill". 87 z. B. Clapp, S. 264; Griffith, S. 30. 88 Meyer, S. 94 f. 89 F ü r wichtige Finanzvorlagen ist das Informationsverfahren sogar obligatorisch: „No general appropriation b i l l shall be considered i n either House unless, prior to the consideration of such bill, printed committee hearings and reports on such b i l l have been avaüable for at least three calendar days for the Members of the House i n which such b i l l is to be considered." § 139 a L R A = 2 USC (1958) § 190 f. (a). 40 Griffith, a.a.O.; Clapp, a.a.O., spricht von einem „tremendous overlap between them". 41 Vgl. i m folgenden unter 2.3.1. u n d 2.3.2. 85

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

26

Supreme Court i n Übereinstimmung m i t der seit jeher i n Amerika herrschenden allgemeinen Rechtsauffassung die „power of inquiry" als „an essential and appropriate auxiliary to the legislative function" ansieht 42 , ist es auch möglich, die investigative hearings als eine Unterart der legislative hearings zu begreifen.

III 2.2.3. Funktionen der „public hearings" Mehrere Autoren haben unterschiedlich detaillierte Kataloge über Zwecke und Wirkungen der Hearings aufgestellt, die i n den Hauptpunkten weitgehend übereinstimmen, i n den Einzelausführungen aber die Bedeutung durchaus unterschiedlich akzentuieren 43 . A m eingehendsten werden die Hearings als eine Kanalisierung des Einflusses von privaten Interessengruppen gewürdigt. Insofern stellen sie die bedeutendste institutionelle Lösung eines Problems dar, das bereits Madison als „the principal task of modern legislation" bezeichnet hat 4 4 . Während M i l b r a t h 4 5 auf Grund von Meinungsumfragen der Auffassung ist, die Effektivität von Hearings als Weg der tatsächlichen Interessendurchsetzung sei nur drittrangig, n i m m t Cohen 46 an, die Identifikation bestimmter Interessenrepräsentanten m i t starken Wählergruppen w i r k e doch letztlich auf subtile Weise indirekt als starkes Druckmittel. Unbestritten ist, daß Hearings m i t größerem Publikumsinteresse von den Interessenverbänden — übrigens ebenso wie von den Departments der Exekutive 4 7 — als willkommenes Forum öffentlicher Selbstdarstellung benutzt werden, ein Aspekt, der der „repräsentativen Funktion privater Gruppen" 4 8 i n der sozialen Wirklichkeit entspricht. Hier setzt jedoch auch K r i t i k ein: Der Hauptzweck der public hearings bestehe i n der Propaganda; demgegenüber trete die Information und das „factfinding" der Abgeordneten zurück. Immerhin könne dieses Propagandaritual noch als eine Form des Ausgleichs von Gruppen42

McGrain v. Daugherty , 273 U.S. 135 (1927). Vgl. z. B. Truman , S. 372 f.; Thomas/Lamb , S. 106; Cohen, Legisprudence, S. 890 ff. 44 I n den Federalist Papers Nr. 10 (ed. Rossiter, S. 79). 45 a.a.O., S. 38. 46 a.a.O., S. 39. 47 Diese führen sogar sog. „mock hearings" durch u n d lassen Kongreßmitgliedern über die Ausschußstäbe bei komplizierten Materien sog. „planted questions" zugehen, vgl. Wildavsky, S. 84 ff. 48 Key , S. 158 f. 43

2.2. Politische Praxis

27

interessen, also als Sicherheitsventil dienen 49 . Auch die Abgeordneten selbst würden — frustriert durch die Tretmühle der Routinearbeiten — die Hearings oft vor allem dazu benutzen, sich i n Szene zu setzen, damit von ihrer Existenz Notiz genommen w i r d 5 0 . Von den meisten Kommentatoren w i r d indessen das Propagandaargument letztlich dem positiven Aspekt der Auf klärungs- (educational) und Informationsfunktion der Hearings untergeordnet, zumal diese wenigstens i m Bereich des Senats fast allein noch jene traditionelle parlamentarische Funktion ausüben, denn: „the wearisome and irrelevant talk on the floor of the Senate contributes little to the job of education 51 ." Zudem wäre es zu einseitig, Hearings — wie manche Autoren — ausschließlich i m Zusammenhang m i t Lobbies und Interessenverbänden zu sehen, so wichtig dieser Gesichtspunkt auch sein mag. Mindestens ebenso bedeutsam und effektiv i m Sinne flexibler und fundierter Befragung sind Hearings i m Rahmen der „legislative oversight 5 2 function", so daß z.B. Vorschläge zur Einführung einer „question period" i m Plenum des Hauses keinen Widerhall fanden 53 . Dieser Gesichtspunkt gewinnt besonders dadurch an Gewicht, daß die Gesetzgebungskompetenz i n einer Reihe von wichtigen Materien seit der New Deal-Ära vom Kongreß sehr weitgehend an sog. unabhängige Steuerungskommissionen delegiert wurde 5 4 . Diese Kommissionen sind zwar theoretisch A b leger des Kongresses, haben legislativ nur Rahmenfüllungskompetenz 55 und können durch Gesetz — theoretisch — jederzeit abgeschafft werden. I n der Praxis haben die Steuerungskommissionen aber längst als eine A r t „Fourth Branch" eigenständige Bedeutung gewonnen und vereinigen innerhalb ihrer sachlichen Zuständigkeit exekutive, legislative und judikative Gewalt 5 6 . Der Kongreß hat erkannt, daß seine wesen t 49 Truman S 372 f f 50 Shils bei Clark (ed.), S. 278 f.; auch Cater , S. 58 f. 51 Clark , S. 74; dieser spricht a.a.O., geradezu von „educational hearings", die das Joint Economic Committee jährlich abhält — Galloway (S. 217) sagt es ganz deutlich: „First w o u l d be the recognition of committee w o r k as the heart of congressional activity . . . where criticism of administration and decision upon proposed legislation is largely m a d e . . . Hearings, preferably j o i n t hearings for the concentration of attention, should be recognized . . . as the w a y to see Congress at w o r k . " — Fulbright (a.a.O.) sieht die Öffentlichkeitsfunktion der Hearings auch als eine A r t Seismograph f ü r die Dringlichkeitsstufe, die Gesetzgebungsvorhaben i m Lande beigemessen w i r d . 52 Auch: Supervisory function. 55 Davidson et al., S. 114 f. 54 „Independent regulatory agencies"; als erste wurde 1887 die Interstate Commerce Commission konstituiert; vgl. z.B. Woll, S. 5 f f . ; Burnham , S. 157 ff. 55 Wegen des i n A r t . I Sec. 1 der Bundesverfassung enthaltenen Delegationsverbots, das aber eben' durch diese Kommissionen weitgehend ausgehöhlt w i r d : vgl. Corwin , S. 4 f. 56 Vgl. Woll, S. 29 ff.

28

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

liehe konstitutionelle Machtreserve — dieser seiner eigenen Ablegerbürokratie ebenso wie dem Präsidenten und seinen Departments gegenüber — i n seiner oversight function 5 7 , verankert i n der investigatory power, zu suchen ist. Wenn ein Kenner der Materie schreibt, „ i t is not unfair to characterize Congress as preoccupied w i t h the hearings process" 58 , dann liegt der tiefere Grund hierfür eben i n jener realistischen Einschätzung des Kongresses hinsichtlich des inhaltlichen Bedeutungswandels seiner gesetzgebenden Gewalt und der hieraus resultierenden institutionellen Verschiebung seiner effektiven Machtmöglichkeiten. Obwohl beispielsweise Dean Acheson es als Minister sehr schmerzlich empfand, daß er etwa ein Sechstel seiner Arbeitszeit auf congressional committee hearings verwandte, so erkannte er doch an: „ . . . the principal activity of Congress today (is) investigation i n all its branches . . ," 5 9 . Diese Verschiebung der zentralen Aktivitäten des Kongresses ist, wie schon angedeutet, das Resultat eines Anpassungsprozesses an die industrielle Massengesellschaft m i t ihren stetig wachsenden wirtschaftlichen und sozialen Abhängigkeiten. Das congressional committee hearing ist das typische und bedeutendste — wenn auch nicht das einzige — institutionell abgesicherte Instrument dieses Anpassungsprozesses 60. Seit jeher kommt dabei dem Verfahren, Sachverstand von außerhalb des Kongresses durch Anhörung zu integrieren oder Fakten gleich welcher A r t durch Kreuzverhör zu sichern, der berufliche Hintergrund der meisten Abgeordneten zustatten: Die Mehrzahl der Kongreßmänner besteht aus Juristen 6 1 , denen die Methode der Faktenermittlung durch bohrende Fragen und der Urteilsbildung aus widerstreitenden Interessen gewissermaßen auf den Leib geschneidert ist 6 2 . Auch an diesem Punkt setzt ein Hauptargument der K r i t i k e r ein: Manche Abgeordnete mißbrauchen i h r Fragerecht, indem sie Auskunfts57

Neben der Budgetkompetenz, vgl. Griffith, S. 29. Keefe/Ogul, S. 219; hierzu am eingehendsten Barth, a.a.O.; auch das brit. Parlament kennt das Hearing als quasi-gerichtliches Verfahren, jedoch i n ungleich geringerem Ausmaß, insbes. bei sog. „private Bills", vgl. Wade/Phillips, S. 141 f.; Jennings, S. 454 ff. 69 Acheson, S. 117. 60 Griffith, S. 63. 61 Griff ith, S. 64: „The m a j o r i t y of congressmen were (and still are) lawyers, and, to a lawyer, t r u t h emerges from a battle of protagonists. Undoubtedly this strengthened greatly the use and prestige of a hearing." • 2 Die enge Verwandtschaft des Kongreß-Hearings m i t dem Gerichtsverfahren zeigt sich auch darin, daß alle Parlamentarier i n Hearings zu V e r eidigungen ermächtigt sind, 2 USC (1958) § 191: A n y Member of either House of Congress may administer oaths to witnesses i n any matter dependi n g i n either House of Congress of which he is a Member, or any committee thereof." — Eine solche Vereidigung k a n n allerdings n u r dann Grundlage eines Meideidsverfahrens werden, wenn ein Quorum der Ausschußmitglieder bei der beeideten Vernehmung zugegen war, vgl. Christoffel v. U n i t e d States, 338 U.S. 84 (1949), dazu Warren, a.a.O. — Z u weiteren Anklängen der Hearings an das Gerichtsverfahren s. unten 2.3.1. u n d 2.3.2. 58

2.2. Politische Praxis

29

personen bei Nebenfragen unter schweren Druck setzen, der i n keinem vernünftigen Verhältnis zum Gesetzgebungszweck steht. Berufen sich die Zeugen bei Auskunftsverweigerung auf den Schutz des 5. Amendment vor Selbstinkriminierung, so werden sie bisweilen lächerlich gemacht, als ob es eine Schande wäre, sich auf ein Grundrecht zu berufen 6 3 . Ein weiterer Vorwurf besagt, Hearings dienten eher der Unterdrükkung und Manipulation von Fakten und Informationen als ihrer Gewinnung und Sicherung 64 . Dieses Element der K r i t i k steht i n engem Zusammenhang m i t der unbestritten dominierenden Rolle der Ausschuß» und Unterausschußvorsitzenden und ihrer fast unumschränkten Macht über die Geschäfte ihres Kommittees 6 5 . Weitere K r i t i k betrifft die Frage der Effektivität der Hearings, sei es z. B., daß man die Notwendigkeit eines zweimaligen Auftretens von Zeugen vor dem Haus und dem Senat m i t jeweils genau der gleichen Auskunft als eine A r t Hindernislauf empfindet 6 6 , daß der A u f wand i n keinem Verhältnis zum Ergebnis stehe, umgekehrt, daß oft lediglich ein einziger Abgeordneter gegenwärtig sei 67 . Galloway 6 8 stellt einen Katalog von neun „ideal Standards" zur effektiven Durchführung von Hearings auf, die sich unter drei Hauptgesichtspunkten zusammenfassen lassen: Gründliche Vorbereitung von Auskunftspersonen und Abgeordneten; gemeinsame Durchführung von Hearings durch die Parallelkommittees beider Häuser zur Vermeidung von Leerlauf; schließlich Auswahl von Auskunftspersonen nach Kriterien, die sich am Gemeinwohl orientieren und sicherstellen, daß nicht nur Interessenten, sondern auch neutrale Fachleute zu Wort kommen. Ein abschließendes Wort über die Wirksamkeit der congressional hearings muß davon ausgehen, daß ein Großteil der erwähnten K r i t i k für viele Einzelfälle zutrifft. Die Tatsache indessen, daß das Hearing seinen Platz als Zentrum der öffentlichen Ausschuß- und damit Kongreßtätigkeit nach wie vor behauptet, ist letztlich darauf zurückzuführen, daß die Mehrzahl aller Beteiligten von seinem Wert als wesent63

Besonders berüchtigt ist noch heute Senator Joseph McCarthy aus Wisconsin, der den Ausdruck „ F i f t h Amendment Communist" populär machte. Selbst der liberale Robert Kennedy w a r als Senator nicht frei v o n W i l l k ü r - u n d Mißbrauchsvorwurf, vgl. Berman, S. 182 ff. — Vorschläge zur Abschaffung derartiger Mißstände bei Galloway, S. 634 ff.; siehe ferner Note, 47 Columbia L a w Review 87 (1947). 64 z. B. Cohen, S. 39 ff., Legisprudence, S. 892 ff. 65 Vgl. z. B. Horn, S. 208; Lees, S. 22 f., einschränkend S. 33. M Bendiner, S. 26 f. 67 Die Frage eines Quorums erhebt sich bisher n u r i m F a l l v o n Meineidsverfahren auf G r u n d v o n Vereidigungen, vgl. Christoffel v. United States, 338 U.S. 84 (1949). 88 a.a.O., S. 299.

30

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

licher Faktor demokratischer Willensbildung 6 9 und als Instrument der Aufklärung der Öffentlichkeit 7 0 hinreichend überzeugt ist. Für die Richtigkeit dieser Einschätzung spricht das Echo, das die congressional hearings als Institution i n der Welt gefunden haben: Beinahe alle demokratischen Staaten, die sich der Existenzfrage des heutigen Parlamentarismus 71 gegenübersehen, haben die Grundidee des Hearings i n einer ihrem System angepaßten Form übernommen 72 .

Dritter

Abschnitt

2.3 Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings I 2.3.1. Allgemeines Die Hearings des Kongresses bilden streng genommen nur ein Instrument der Untersuchungsgewalt 73 . Ihre Rolle innerhalb der investigatory power ist jedoch so zentral, daß die Termini »hearing' und »investigation 4 bisweilen synonym verwandt werden 7 4 . Die unmittelbare verfahrensrechtliche Grundlage der congressional committee hearings ergibt sich für die heute seltener gewordenen Sonderausschüsse (select committees) aus ad hoc geschaffener Kompetenzdelegation mittels sog. resolutions der Vollversammlungen, für die ständigen Ausschüsse (standing committees) aus den „rules of proce«« Die Nichtansetzung v o n Hearings bedeutet heute beinahe unweigerlich den vorzeitigen Exitus einer Gesetzesvorlage, vgl. z . B . Thomas/Lamb, S. 106; Keefe/Ogul, S. 207. 70 1970 erregten bisher die Carswell-Hearings u n d die sog. Pillenhearings sogar weltweites Aufsehen, vgl. Newsweek, Febr. 2, 1970, S. 26 u n d Newsweek, Febr. 9, 1970, S. 25. 71 Ameller (S. I X ) formuliert sie so: „ W h a t is to be the role of Parliaments i n modern States at a time w h e n science has radically changed conditions of life and w h e n i t appears that only technocrats can master the problems of government?" 72 Ameller , S. 171 ff. 78 Die vorliegende Darstellung beschränkt sich auf Untersuchungen zu legislativen Zwecken („legislative investigatory power"), während Untersuchungen i m Rahmen der von A r t . I See. 5 (1) u n d (2) der Bundesverfassung ausdrücklich gewährten Wahlprüfungs- u n d Disziplinarkompetenzen außer Betracht bleiben; — zu den weiteren Bedeutungen des Begriffs .Hearing' vgl. 39 C. J., S. 874 ff. 74 Vgl. z. B. Snee, a.a.O.

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

31

dure' 7 5 , hierbei seit 1946 primär aus den einschlägigen Bestimmungen des LRA. Diese lauten: § 133 (a) L R A = 2 USC (1958) § 190 a (a): „Each standing committee of the Senate and the House of Representatives (except the Committees on Appropriations) shall f i x r e g u l a r . . . meeting days for the transaction of business before the committee, and additional meetings may be called by the chairman as he may deem necessary." § 133 (e) L R A = 2 USC (1958) § 190 a (e): „Each such standing committee shall, so far as practicable, require all witnesses appearing before i t to file i n advance w r i t t e n statements of their proposed testimony, and to l i m i t their oral presentations to brief summaries of their argument. The staff of each committee shall prepare digests of such statements for the use of committee members." § 133 (f) L R A = 2 USC (1958) § 190 a (f): s. oben 2.2.1., S. 24 § 134 (a) L R A = 2 USC (1958) § 190 b (a): „Each standing committee of the Senate, including any subcommittee of any such committee, is authorized to hold such hearings, to sit and act at such times and places during the sessions, recesses and adjourned periods of the senate, to require b y subpena or otherwise the attendance of such witnesses and the production of such correspondence, books, papers and documents, to take such t e s t i m o n y . . . as i t deems advisable. Each such committee may make investigations into any matter w i t h i n its jurisdiction, may report such hearings as may be had by i t . . . "

Man ersieht aus diesen Regeln, daß alle ständigen Ausschüsse beider Häuser innerhalb ihrer Zuständigkeit Hearings durchführen können, daß jedoch nur die ständigen Ausschüsse und Unterausschüsse des Senats eine generelle Vorladungsgewalt („subpoena power") besitzen. Die Ausschüsse des Repräsentantenhauses bedürfen hierzu jeweils einer speziellen Ermächtigung 7 6 . A l l e genannten Normen wiederum beruhen auf der i n A r t . I See. 5(2) der Bundesverfassung verankerten Geschäftsordnungshoheit beider Häuser: „Each House may determine the Rules of its Proceedings, punish its M e m bers for Disorderly Behaviour, and w i t h the Concurrence of two thirds, expel a Member."

Die besondere verfassungsrechtliche Bedeutung der Hearings besteht indessen darin, daß sie i n beinahe allen Fällen den verfassungsmäßigen Anstoß für die Überprüfung der Untersuchungsgewalt durch den Supreme Court gaben. Sie beinhalten damit gleichzeitig den überwiegenden Fundus an realen Lebenssachverhalten, die den Gegenstand von Inhalts- und Schrankenbestimmung der investigatory power bilden. Materiell 76

sind also Inhalt und Schranken des Hearingverfahrens

Z u diesen vgl. Warren, S. 194 f. M i t Ausnahme des H C U A , § 121 q L R A , abgedruckt als Ergänzung zu 2 USC (1958) § 192. 76

32

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

deckungsgleich m i t Inhalt und Schranken der Untersuchungsgewalt 77 , während es formell eine Konkretisierung der Geschäftsordnungshoheit der beiden Häuser darstellt. — Verfassungsrechtliche Probleme ergaben sich bisher ausschließlich aus dem materiellen Aspekt. Da die Untersuchungsgewalt nicht zu den i n A r t . I See. 8 der Bundesverfassung ausdrücklich aufgezählten Kompetenzen des Kongresses gehört, kann sie nur als den Gesetzgebungszuständigkeiten immanente Gewalt 7 8 anerkannt werden 7 9 . I n grundsätzlicher Weise sprach der Supreme Court, dogmatisch gestützt auf McCulloch v. Maryland, diese Anerkennung i m Fall McGrain v. Daugherty aus 8 0 : „We are of opinion that the power of inquiry — with process to enforce it — is an essential and appropriate auxiliary to the legislative function." Diese Entscheidung gibt die auch zur Zeit geltende grundsätzliche Rechtslage wieder 8 1 . Inhalt und Schranken der power of inquiry w u r den i n einer Reihe von weiteren Entscheidungen entfaltet und sollen i m Folgenden so knapp wie möglich umrissen werden.

II 2.3.2. Zwangsmittel gegen Auskunftspersonen Der zitierte Kernsatz aus McGrain v. Daugherty deutet bereits an, daß die Untersuchungsgewalt prinzipiell so weit geht wie die Gesetzgebungskompetenzen, denen sie dienen soll. Die zentrale Frage, die sich hieraus ergab, war die, ob die Untersuchungsgewalt auch die Befugnis beinhaltet, widerspenstige Auskunftspersonen i n den Hearings durch strafrechtliche Sanktionen 8 2 zur Aussage zu zwingen („the power to compel testimony"). Die einschlägigen Vorschriften des Statute L a w lauten: 77 Z u dieser gibt es eine Reihe bewährter Darstellungen, deren gründlichste m. E. die v o n Meyer ist. I m folgenden k a n n n u r versucht werden, das Wesentlichste kurz herauszustellen. 78 „ i m p l i e d power", auch „ a u x i l i a r y power". 79 Chief Justice John Marshall entwickelte die D o k t r i n der implied Power i n ihrer bis heute gültigen F o r m an H a n d des Falles McCulloch v. Maryland, 4 Wheaton 316 (1819). A l s Maßstab der Frage der Immanenz dient die „necessary and proper"-Klausel des A r t . I See. 8 (18) der Bundesverfassung. 80 273 U.S. 135, 174 f. (1927). 81 Meyer, S. 66. 82 Das sind Vorladung mittels „subpoena" (s. oben 2.3.1., S. 31) u n d Bestrafung wegen Mißachtung des Kongresses — „contempt" —, entweder nach Common L a w , vgl. Schwartz I, S. 122 ff., oder Statute L a w v o n 1857 u n d 1862, vgl. 2 USC (1958) §§ 192, 193, 194; dazu Note, 70 H a r v a r d L a w Review 671 (1957); 38 H a r v a r d L a w Review 234 (1924).

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

33

2 USC (1958) § 192: „Every person who, having been summoned as a witness by the authority of either House of Congress to give testimony or to produce papers upon any matter under i n q u i r y before either H o u s e . . . or any committee of either House of Congress, w i l l f u l l y makes default, or who, having appeared, refuses to answer any question pertinent to the question under inquiry, shall be . . . punishable by a fine . . . and i m p r i s o n m e n t . . . " 2 USC (1958) § 194: „Whenever a witness summoned as mentioned i n section 192 of this t i t l e fails to appear to testify or fails to produce any books, papers, records or documents, as required, or whenever any witness so summoned refuses to answer any question pertinent to the subject under i n q u i r y before either H o u s e . . . or any committee or subcommittee of either House of Congress ..., a statement of fact constituting such failure is reported to and filed w i t h the President of the Senate or the Speaker of the House, i t shall be the duty of the s a i d . . . to c e r t i f y . . . the statement of facts aforesaid under the seal of the Senate or House to the appropriate United States attorney, whose duty i t shall be to b r i n g the matter before the grand j u r y for its action." A u f 2 U S C (1958) § 193 w i r d i n a n d e r e m Z u s a m m e n h a n g (s. u n t e n 2.3.2.3.a) eingegangen. I m F a l l K i l b o u r n v . T h o m p s o n 8 3 h a t t e sich d e r S u p r e m e C o u r t b e r e i t s z i e m l i c h e i n g e h e n d m i t dieser F r a g e beschäftigt, o b w o h l sie nach seiner eigenen A n s i c h t l e t z t l i c h n i c h t entscheidungserheblich w a r . Das G e r i c h t h a t t e aber, ohne d i e F r a g e i m G r u n d s a t z z u entscheiden, eine R e i h e v o n F o r m u l i e r u n g e n gebraucht, d i e d e n Schluß geradezu a u f d r ä n g t e n es w ü r d e eine B e f u g n i s des Kongresses, i n H e a r i n g s A u s s a g e n d u r c h s t r a f r e c h t l i c h e S a n k t i o n e n z u e r z w i n g e n , oder ü b e r h a u p t l e g i s l a t i v e U n t e r s u c h u n g e n d u r c h z u f ü h r e n , a l l e n f a l l s i n sehr e n g e n G r e n z e n a n erkennen. D e r K o n g r e ß zeigte sich v o n d e n o b i t e r d i c t a d e r K i l b o u r n - E n t s c h e i d u n g j e d o c h w e n i g b e e i n d r u c k t u n d g i n g i n seiner P r a x i s w e i t e r v o m Vorliegen einer breiten contempt power i m Rahmen der legislativen U n t e r s u c h u n g s g e w a l t aus. A u c h h i e r i n w u r d e er schließlich i n d e r schon erwähnten Entscheidung M c G r a i n v. D a u g h e r t y 8 4 m i t folgender Beg r ü n d u n g gestützt: „ A legislative body cannot legislate wisely or effectively i n the absence of information respecting the conditions w h i c h the legislation is intended to affect or change; and where the legislative body does not itself posses the requisite i n f o r m a t i o n . . . recourse must be had to others who do posses it. Experience has taught that mere requests for such information often are unavailing, and also that information w h i c h is volunteered is not always accurate or complete; so some means of compulsion are essential to obtain 83

103 U.S. 168 (1881). 273 U.S. 135, 174 f. (1927); der englische „contempt"-Begriff ist wesentlich enger, vgl. Wade/Phillips, S. 155. 84

3 Appoldt

34

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

w h a t i t n e e d s . . . Thus there is ample w a r r a n t for thinking, as we do, that the constitutional provisions which commit the legislative function to the t w o houses are intended to include this attribute to the end that the function may be effectively exercised."

Aus diesen Sätzen — bestätigt durch alle folgenden Entscheidungen zur Untersuchungsgewalt — läßt sich ferner erkennen, daß von allen oben 85 angegebenen Funktionen der Hearings von der Rechtsprechung i n Fällen von Zwangsmaßnahmen gegen Zeugen 86 nur eine als „implied power" anerkannt w i r d : die Informations- oder Faktenbeschaffungsfunktion i m Zusammenhang m i t einem Gesetzgebungszweck. Da es jedoch beinahe nichts gibt, wozu der Kongreß keine Gesetze erlassen könnte, da er ferner seit McCulloch v. Maryland i n der Zweck-MittelWahl fast völlige Freiheit besitzt 87 , ist es für i h n leicht, die beiden anderen politischen Hauptzwecke der Hearings — Kontrolle der Regierung und Verwaltung, sowie Aufklärung der Öffentlichkeit — nach Belieben m i t einer legislativen Funktion zu verbinden oder als legislative Tätigkeit zu deklarieren 8 8 .

III

2.3.3. Schranken der Untersuchungsgewalt 89 2.3.3. 1. Inhaltliche Schranken

Schon i n McGrain v. Daugherty betonte der Supreme Court 9 0 i m Grundsatz, daß a) Thema und Zweck der Untersuchung sich innerhalb der Grenzen der anerkannten Gesetzgebungszuständigkeiten („bounds of power") halten müssen, 85

Siehe bei 2.2.3. Note, 31 Indiana L a w Journal 217 (1956) F N 52: „ . . . While i t may be that Congress may have committee hearings to i n f o r m the public, i t has never been held that the committee m a y use contempt power w i t h o u t a legislative purpose." 87 4 Wheaton 316 (1819), vgl. John Marshalls berühmten Satz (a.a.O., S. 421): „ L e t the end be legitimate, let i t be w i t h i n the scope of the constitution, and a l l means w h i c h are appropriate, which are plainly adapted to that end, which are not prohibited, but consist w i t h the letter u n d spirit of the constitution, are constitutional." 88 Vgl. dazu 2 USC (1958) § 261 (e) „The t e r m ,legislation' means bills, resolutions, amendments, nominations, and other matters pending or proposed i n either House of Congress, and includes any other matter which may be the subject of action b y either House." (Hervorhebung von mir) 89 Z u r geschichtlichen Entwicklung vgl. Landis, a.a.O. 90 273 U.S. 135, 175 f. (1927); wiederholt i n Sinclair v. United States, 279 U.S. 263, 291 f. (1929). 86

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

35

b) die einzelnen Fragen an die Auskunftspersonen auf das Thema der Untersuchung bezogen („pertinent", auch „relevant") sein müssen. Jahrzehntelang legten jedoch die Gerichte diese inhaltlichen Schranken so weit aus, daß sie dem Kongreß für seine Hearings praktisch völlig freie Hand ließen 91 . Symptomatisch hierfür ist ein Urteil, i n dem der Grundsatz der vermuteten Zweckbezogenheit ( „ r e l e v a n c y . . . presumed") ausgesprochen wurde, so daß die Beweislast bezüglich der Zweckbezogenheit demjenigen auferlegt wurde, der sie bestritt — i n allen Fällen also den Auskunftspersonen 92 . Eine Tendenzwende leitete die Entscheidung Watkins v. United States 93 ein. Hierin verschaffte der Supreme Court vor allem dem „Pertinency"-Test reale Geltung, indem er dem jeweiligen Haus oder Ausschuß eine klare Feststellung dazu abverlangte, w o r i n die jeweilige Untersuchung durch eine spezifische gesetzgeberische Notwendigkeit gerechtfertigt sei. Nur so hätten Auskunftspersonen eine faire Möglichkeit, eine etwa fehlende Zweckbezogenheit der jeweiligen Fragestellung zu erkennen und von ihrem Grundrecht der Hedefreiheit und ihrem Anspruch auf ein ordentliches Rechtsverfahren („due process") Gebrauch zu machen. Man erkennt hier schon, daß inhaltliche und Grundrechtsschranken der investigatory power i n engem Zusammenhang stehen. I m praktischen F a l l überschneiden sie sich regelmäßig, so daß ein Mindestmaß an Wiederholungen unumgängilch ist. Die Grundsätze der Watkins-Entscheidung hat der Supreme Court i n weiteren Urteilen konkretisiert, wobei die teilweise knappen Abstimmungsergebnisse deutlich machen, daß ein detailliertes B i l d des „Pertinency"-Tests nur schwer zu zeichnen ist. Der Supreme Court begnügte sich deshalb i m wesentlichen damit, einen Rahmen festzusetzen: Während einerseits die Zweckbezogenheit innerhalb der ,bounds of power* inhaltlich zugunsten des Kongresses sehr großzügig ausgelegt w i r d 9 4 , genügt es andererseits nicht, wenn die Ausschüsse das Thema des Hearings nur vage identifizieren und definieren, oder lediglich formal die Zweckbezogenheit der Fragen behaupten 95 . 91

Vgl. McGeary, S. 434 ff. U n i t e d States v. Bryan, 72 F. Supp. 58 (D.C., 1947). 93 354 U.S. 178 (1957). 94 Barenblatt v. U n i t e d States, 360 U.S. 109 (1959); Braden v. United States, 365 U.S. 431 (1961). 95 Rüssel v. U n i t e d States, 369 U.S. 749 (1962); Gibson v. Florida Legislative Investigation Committee, 372 U.S. 539 (1963); Y e l l i n v. U n i t e d States, 374 U.S. 109 (1963). 92

3*

36

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß 2.3.3. 2. Einschränkung durch den Grundsatz der Gewaltentrennung

Da die Untersuchungsgewalt eine Hilfsfunktion der Gesetzgebungsgewalt darstellt und über diese nicht hinausgehen darf, folgt zwingend, daß sie durch den Grundsatz der Gewaltenteilung 9 6 beschränkt ist. I n der Tat vermied der Supreme Court i m Fall K i l b o u r n v. Thompson eine definitive Entscheidung über die Zugehörigkeit der investigative power und contempt power zur Gesetzgebungsgewalt vor allem dadurch, daß er feststellte, die angegriffene Untersuchung sei „clearly judicial" i n ihrem Charakter gewesen 97 . Während i m Falle Kilbourn das Gericht die Frage der legislativen Funktion zuungunsten des Kongresses auslegte, tendierte die spätere Spruchpraxis bis heute umgekehrt: Nur i n Ausnahmefällen verneinen die Gerichte einen legislativen Zweck der Hearings. Dieser w i r d vielmehr grundsätzlich vermutet 9 8 , wenn auch seit Watkins nicht mehr die Zweckbezogenheit der einzelnen Fragen. Als typisch dürfen folgende Sätze aus der Bryan-Entscheidung 99 gelten: „ I f the subject under scrutiny may have any possible relevancy and materiality, no matter h o w remote, to some possible legislation, i t is w i t h i n the power of Congress to investigate the m a t t e r . . . I t w o u l d be intolerable i f the judiciary were to intrude into the activities of the legislative branch of the Government, and v i r t u a l l y stop the progress of an investigation, which is intended to secure information that Congress deems necessary and desirable i n the proper exercise of its functions, unless the lack of materiality and relevancy of the subject matter is clear and manifest."

Aus dem Dargelegten folgt, daß i m ganzen gesehen der auf die inhaltlichen Schranken der Untersuchungsgewalt bezogene „bounds of power"- und „Pertinency"-Test für Auskunftspersonen nur einen prekären Schutz bietet 1 0 0 , nicht zuletzt deshalb, w e i l die Auslegung dieser Schranken auf eigene Gefahr erfolgt und auch bei gutgläubigem I r r t u m eine Aussageverweigerung Bestrafung nach sich zieht 1 0 1 . I m Gegensatz zur Einschränkung der parlamentarischen Untersuchungsfunktion durch die Prärogativen der Gerichtsbarkeit existieren zu ihrer Abgrenzung gegenüber der Exekutive keine Gerichtsentscheidungen 1 0 2 . Die verfassungsrechtliche Lage ergibt sich allein aus der 96

Dieser ist zwar i n der Bundesverfassung nicht ausdrücklich erwähnt, folgt aber so selbstverständlich aus i h r e m A u f b a u u n d den Absichten der „Framers" (vgl. bes. Madison, Federalist Papers Nr. 47: ed. Rossiter, S. 301 ff.), daß alle Kommentatoren n u r wenige Worte über seine Geltung verlieren. 97 103 U.S. 168, 190 (1881). 98 Vgl. Meyer, S. 99 ff. 99 72 F. Supp. 58, 61 (D.C. 1947). 100 v g l . Note, 37 Minnesota L a w Review 299 (1953). 101 Vgl. 2 USC (1958) § 192; Note, a.a.O. 102 Die hier erörterte Abgrenzung w i r d n u r i n solchen Hearings relevant, i n denen Beamte der Exekutive i n dienstlicher Eigenschaft aussagen.

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

37

Staatspraxis, die vom Grundsatz des ,executive privilege' beherrscht wird. Dieser besagt, gestützt auf eine Entscheidung George Washingtons m i t Präzedenzfallcharakter 103 , daß die Exekutive nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen die Herausgabe von Informationen i m Interesse des Allgemeinwohls und der öffentlichen Sicherheit verweigern kann. Obwohl der Kongreß die Gültigkeit der Maxime stets bezweifelte, vermied er die Austragung des Streits vor dem Supreme Court 1 0 4 . Umgekehrt hütete sich die Exekutive, durch häufige Berufung auf ihre Prärogative den Kongreß zu reizen. 2.3.3. 3. Einschränkung durch Grundrechte

Die Berufung auf i n der B i l l of Rights verbürgte Grundrechte bietet dem Privatmann eine etwas bessere Chance, i n Hearings erfolgreich die Aussage zu verweigern, als der „bounds of power"- und „Pertinency"-Test 1 0 5 . Hier soll nur auf die drei für Auskunftspersonen wichtigsten Grundrechte eingegangen werden: Das Zeugnisverweigerungsrecht bei Gefahr der Selbstbelastung (5. Amendment), das den effektivsten Schutz gewährt; die Redefreiheit (1. Amendment); den Anspruch auf ein ordentliches Rechtsverfahren („due process of law", 5. Amendment.) a) Obwohl das 5. Amendment ein Recht auf Aussageverweigerung wegen Selbstbelastung dem Wortlaut nach nur für den Strafprozeß gewährt, wurde bei der Interpretation seit jeher davon ausgegangen, daß es sich auch auf legislative Hearings erstreckt. Indirekt ergibt sich dies aus der lange zurückreichenden Tradition von Straffreiheitsgesetzen („immunity acts") 1 0 6 ; ausdrücklich wurde der absolute 107 Schutz durch die „seif incrimination"-Klausel i n einer Entscheidungsserie des Supreme Court aus dem Jahr 1955 bestätigt 1 0 8 . Auch der „absolute" Schutz dieses Grundrechts erleidet jedoch eine bedeutende Einschränkung: Beruft sich eine Auskunftsperson i n Hearings auf den Schutz vor Selbstinkriminierung, und legt der Ausschuß der gewünschten Infor103 Taylor, S. 38, 118; siehe oben 2.1., S. 21 f.; dazu Comment, 63 Columbia L a w Review 326 (1963). 104 Vgl. McGeary, S. 436 ff.; Meyer, S. 103 ff. 105 Redlich, a.a.O.; derselbe, Certain Rights; Reich, S. 685 ff.; Note, 49 Columbia L a w Review 87 (1949). 106 Dazu bereits die grundlegende Entscheidung B r o w n v. Walker, 161 U.S. 591 (1896), die sich allerdings m i t Hearings der Interstate Commerce Commission auseinandersetzte. 107 Die meisten Grundrechte gelten n u r bedingt u n d unterliegen der Güterabwägung gegenüber dem „Selbstverteidigungsrecht" des Staates, vgl. Note, 31 Indiana L a w Journal 215 F N 42 (1956). 108 Quinn v. United States, 349 U.S. 155 (1955); Emspak v. United States, 349 U.S. 190; Bart v. United States, 349 U.S. 219 (1955).

38

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

mation gesteigerten Wert bei, so kann er auf Grund von Straffreiheitsgewährung nach dem zur Zeit geltenden Immunity Act von 1954 109 den Zeugen zur Aussage zwingen. Die grundsätzliche verfassungsrechtliche Frage, die hieraus resultiert, ist die, ob die Straffreiheitsgewährung einen vollwertigen Ersatz für das Rechtsgut der absolut geschützten Aussageverweigerung darstellt 1 1 0 . Dies hat das Oberste Bundesgericht seit B r o w n v. W a l k e r 1 1 1 bis zur Gegenwart 1 1 2 stets bejaht. Die Gegenmeinung 1 1 3 argumentiert, Straffreiheit sei kein Ersatz für Schweigen, da die Weigerung, Zeugnis gegen sich selbst abzulegen, auch einen gewissen Schutz des anerkannten Rechtsguts der i m persönlichen Leumund verkörperten Menschenwürde gewähre, m i t anderen Worten selbstbelastende Aussagen auch bei Straffreiheitsgewährung regelmäßig unabsehbare Nachteile i m sozialen und wirtschaftlichen Bereich zeitigten 1 1 4 . Als Fazit ergibt sich: Trotz der Rechtsprechung des Supreme Court w i r d die Berufung auf den Schutz vor Selbstanklage einhellig als w i r k samster und aussichtsreichster Grund der Aussageverweigerung i n Hearings anerkannt, schon deshalb, weil ein Ausschuß nur i n gravierenden Fällen das schwerfällige Immunitätsverfahren i n Gang setzen, statt dessen meistens auf die verlangte Information verzichten wird. Andererseits birgt die Berufung gerade auf dieses Grundrecht erhebliche Risiken für den sozialen Status des Petenten i n sich. b) Die Frage, wie weit ein Zeuge i n einem Hearing sich zur Aussageverweigerung auf die Freiheit der Rede des 1. Amendment berufen kann, muß i n engem Zusammenhang m i t dem Zuständigkeits- (bounds of power) und Zweckbezogenheitstest (pertinency, relevancy) 1 1 5 gesehen 160 18 USCA §3486 (Supp. 1954); dieses Gesetz sieht i n seiner gegenwärtig gültigen Fassung eine enge Zusammenarbeit zwischen Ausschuß, Staatsanwaltschaft u n d Gerichten vor, so daß seine Verfassungsmäßigkeit wegen des Gewaltenteilungsgrundsatzes i n einem T e i l der L i t e r a t u r bezweifelt wurde, vgl. Comment, 22 Uni. of Chicago L a w Review 657 (1955); Note, 55 Columbia L a w Review 632, 654—658 (1955). 110 Denn auch bei Straffreiheit droht als Nebenfolge der selbstbelastenden Aussage eine Beeinträchtigung oder Zerstörung des Leumunds, vgl. 2 USC (1958) § 193: „No witness is privileged to refuse to testify to any fact . . . upon the ground that his testimony to such fact . . . may tend to disgrace h i m or otherwise render h i m infamous." — Z u gewissen prozeduralen Nachteilen für den Zeugen vgl. 61 Yale L a w Journal 105 (1952). 111 161 U.S. 591 (1896). 112 U l i m a n n v. United States, 350 U.S. 422 (1956); der F a l l betraf erzwungene Aussagen v o r einer „grand j u r y " ; die verfassungsmäßigen Erwägungen f ü r Hearings waren jedoch die gleichen, vgl. Pritchett, S. 203 F N 8. 113 Stellvertretend sei erwähnt die „dissenting opinion" v o n Justice Douglas i m U l l m a n - F a l l . 114 Solche ergeben sich allerdings auch schon allein aus der Berufung auf die Selbstinkriminierungsklausel. 115 Siehe oben 2.3.3.1.; zum Ganzen: Katzenbach, a.a.O., m. w. N.: Note, 56 Columbia L a w Review 798 (1956).

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

39

werden. Denn da i m Hearing die Redefreiheit m i t der ebenfalls verfassungsrechtlich abgesicherten Untersuchungsgewalt i n K o n f l i k t steht, bedeutet das Ausmaß der ersteren gleichzeitig ein Element zur inhaltlichen Begrenzung der letzteren: umgekehrt setzt die Reichweite der power of inquiry der Redefreiheit Schranken, da diese nur relativen Schutz genießt 1 1 6 . Schon bevor der Supreme Court die Redefreiheit speziell gegenüber der power of inquiry abgrenzte, hatte er Maßstäbe zu ihrer Schrankenbestimmung i n anderem Zusammenhang entwickelt — zuerst den „clear and present danger"-Test: Eine Rede genießt keinen Schutz, wenn sie eine klare und gegenwärtige Gefahr heraufbeschwört 117 . Später wurde diese Schranke unter dem Eindruck kommunistischer Gefahr so abgewandelt, daß es sich eher u m einen „potential danger"-Test handelte 1 1 8 . I n Watkins v. Unites States 119 erkannte der Supreme Court ausdrücklich das Recht von Auskunftspersonen an, sich i n Hearings zwecks Aussageverweigerung auf die Rede- und Meinungsfreiheit zu berufen: „Clearly, an investigation is subject to the command that the Congress shall make no law abridging freedom of speech... While it is true t h a t . . . an investigation is not a law, nevertheless an investigation is part of law making... The First Amendment may be invoked against infringement of the protected freedoms by law or by law making." Dabei wandte das Gericht zur Definition der Reichweite der FirstAmendment-Rechte die bereits oben skizzierte indirekte Methode an: Durch Verschärfung und reale Wiederbelebung des „pertinency"-Tests konkretisierte es die Schranken der Untersuchungsgewalt gegenüber dem Grundrecht 1 2 0 . Die Methode der Güter- oder Interessenabwägung („balance of interest"-Test), die sich bei dem vorliegenden K o n f l i k t von Verfassungssätzen geradezu aufdrängt, wurde von Justice Frankfurter i n einer „concurring opinion" i n Sweezy v. New Hampshire 1 2 1 entwickelt. A u f sie griff das oberste Bundesgericht, neben der indirekten Methode des Watkins-Falles, i n der Folgezeit zurück. I n Barenblatt v. 116 Der Wortlaut des 1. Amendment ,.. .shall make no l a w . . . " deutet auf ein absolutes Eingriffsverbot hin. Seit jeher ging jedoch die überwiegende Meinung v o n einer i m Sinne Blackstones eingeschränkten Rede- u n d M e i nungsfreiheit aus, vgl. Loewenstein, S. 489. 117 Justice O. W. Holmes, Schenckt v. United States, 249 U. S. 47 (1919). 118 Dennis v. U n i t e d States, 341 U. S. 494 (1951). 119 354 U. S. 178 (1957). 120 Siehe oben 2.3.3.1. 121 354 U.S. 234 (1957); der F a l l betraf nicht den Bundes-, sondern einen Landeskongreß, ferner nicht Ausschußhearings, sondern Anhörungen, die an den Generalstaatsanwalt delegiert waren, so daß die Mehrheit die Entscheidung auf einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung gründete.

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

40

United States 122 wog das Gericht zugunsten des öffentlichen Interesses ab: „The balance between the individual and the governmental interest . . . must be Struck i n favor of the latter . . . " I n diesem Satz kommt eine Tendenz bei der inhaltlichen Wertausfüllung der Güterabwägung zum Ausdruck, die sowohl innerhalb des Supreme Court 1 2 3 als auch außerhalb auf engagierte K r i t i k stieß 124 , denn ihre Vereinbarkeit m i t der traditionellen Doktrin von einer „preferred position" 1 2 5 des 1. Amendment läßt sich kaum begründen. c) Der Fall Watkins v. United States 126 war auch ein Markstein i n der oberstgerichtlichen Anerkennung der Anwendbarkeit der „due process"-Klausel auf legislative Hearings: Bei Anwendung des ContemptGesetzes ist der Fifth-Amendment-Anspruch einer Auskunftsperson auf ein ordentliches Verfahren verletzt, wenn die den Ausschuß konstituierende (bei Sonderausschüssen) oder autorisierende (bei stehenden Ausschüssen) Resolution dessen Untersuchungsthema oder Zuständigkeit so ungenügend spezifiziert, daß ein Zeuge oder ein prüfendes Gericht keine Beurteilungsgrundlage für die Feststellung der Zweckbezogenheit der Fragen haben. Durch diese „due process"-Einrede der Unbestimmtheit der Zuständigkeit oder des Untersuchungsthemas („vagueness-" oder „uncertainty"-Test) wurde der inhaltlichen „pertinency"-Einrede erst eine gewisse effektive Geltung verschafft. Denn oben 1 2 7 wurde bereits ausgeführt, daß der „pertinency"-Test, wenn er sich lediglich auf die legislativen Kompetenzen des Kongresses („bounds of power") bezieht, nur geringen Schutz gewährt, w e i l die gesetzgeberische Zuständigkeit des Kongresses beinahe unbegrenzt ist. Somit ergibt sich für eine Auskunftsperson neben den schon erwähnten Rechten eine Stufenfolge von 3 funktional zusammenhängenden Einreden gegen Fragen i n Hearings: 1. Fehlende sachliche Zuständigkeit des Kongresses gem. A r t . I See. 8 der Bundesverfassung („bounds of power"-Test) 2. Ungenügend klare Spezifizierung a) der sachlichen Zuständigkeit des untersuchenden Ausschusses b) des autorisierten Untersuchungsthemas i m Hinblick auf einen legitimen Gesetzgebungszweck (,,vagueness"-Test). 122 123 124 125 126 127

360 U.S. 109, 134 (1959). Black, S. 878 ff. Vgl. z. B. Emerson, a.a.O. Hierzu Berns, S. 73 ff., 95 ff. 354 U.S. 178 (1957). 2.3.3.1.

2.3. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Hearings

41

3. Fehlende Bezogenheit der einzelnen Frage auf den Untersuchungszweck (,,pertinency"-Test) 128 . Da die Kompetenzen mancher Ausschüsse, insbesondere die des HCUA, nur sehr allgemein bestimmt sind, wäre die Unbestimmtheitseinrede zwangsläufig erfolgreich, wenn ein Hearing ausschließlich auf der Grundlage der Ausschußzuständigkeit gehalten wird. Der Supreme Court erkannte diese, die Arbeitsfähigkeit des Kongresses bedrohende Möglichkeit und deutete deshalb schon i n Watkins 1 2 9 zusätzliche Hilfsmittel an, ein Untersuchungsthema zu konkretisieren, insbesondere die Möglichkeit, durch einleitende mündliche Ausführungen den Zweck des Hearings näher zu spezifizieren. Von dieser Technik machte der Kongreß Gebrauch und wurde darin durch die Entscheidung Barenblatt v. United States 130 bestätigt. Weitere Aspekte eines ordentlichen Hechtsverfahrens i m Hearing betreffen z. B. die Frage der Notwendigkeit eines physisch gegenwärtigen Quorums 1 3 1 , ferner die Frage, ob Auskunftspersonen gegen ihren Willen i n Gegenwart der Massenmedien aussagen müssen 132 , ob Auskunftspersonen einen Anspruch auf Rechtsbeistand und Kreuzverhör von sie belastenden Dritten haben; und schließlich, ob eine auf besonderen Rechtsverhältnissen beruhende (z. B. ärztliche) Schweigepflicht (sog. „privileged communications") ein Recht auf Aussageverweigerung gibt. A u f diese Einzelfragen, sowie die zugehörigen Reformvorschläge, kann nicht eingegangen werden. Erwähnt sei lediglich, daß der Supreme Court bisher davor zurückscheute, mittels der „due Process"-Klausel i n die Autonomie des Kongresses einzugreifen. Hinsichtlich der vorgeschlagenen — oder auf freiwilliger Basis schon durchgeführten — Reformen sei verwiesen auf die gründlichen Erörterungen bei Galloway 1 3 3 und Meyer 1 3 4 . Zusammenfassend läßt sich sagen, daß das amerikanische Hearing sowohl von der Breite der Anwendungsthematik als auch von der Wirksamkeit her ein universales M i t t e l der Machtbehauptung des Kon128 Materieller Anknüpfungspunkt der Aussageverweigerung sind i n jedem F a l l die Freiheiten des 1. Amendment, dessen wirkliche Reichweite sich erst i m engen Ineinandergreifen m i t der inhaltlichen Abgrenzung der konfligierenden Untersuchungsgewalt u n d m i t der Konkretisierung des Anspruchs auf ein ordentliches Rechtsverfahren ergibt. 129 354 U. S. 178, 180, 209 (1957). 130 360 U. S. 109 (1959). 131 Noch nicht entschieden, da Christoffel v. United States, 338 U . S . 84 (1949), ein Meineidsverfahren ( „ p e r j u r y prosecution"), nicht Bestrafung w e gen contempt zum I n h a l t hatte; vgl. dazu Warren, a.a.O. 132 Dazu Snee, a.a.O.; Shuman, a.a.O.; Note, 37 Uni. of Minnesota L a w Review 297 ff. (1953). 133 proposed Reforms, a.a.O. 134

S. 176 ff., 182 ff.

42

2. öffentliche Hearings i m amerikanischen Kongreß

gresses darstellt. Obwohl es von der Rechtsprechung ausdrücklich nur als Hilfsmittel der Gesetzgebungsfunktion anerkannt wird, ist seine gleichzeitige reale Wirksamkeit als Instrument der Regierungs- und Verwaltungskontrolle, sowie als öffentliches Forum verfassungskonform. Seine Durchschlagskraft beruht vornehmlich darauf, daß nahezu jede gewünschte Information durch quasigerichtliche Verfahrens- und Zwangsmittel e r w i r k t werden kann. Die hauptsächlichen Rechte, auf Grund derer eine Auskunftsperson die Aussage verweigern kann, sind i n ihrer Ausübung sämtlich prekär 1 3 5 . Die Einrede der Kompetenzüberschreitung w i r d auf eigene Gefahr vorgebracht und prallt fast m i t Sicherheit an der nahezu universellen sachlichen Zuständigkeit des Kongresses ab. Den Einwand der unzureichenden Definition des Untersuchungsthemas und die Wertung einer fehlenden Zweckbezogenheit von Fragen muß der Zeuge ebenfalls auf eigene Gefahr vornehmen. Die Berufung auf den Schutz vor Selbstinkriminierung birgt das Risiko schwerer Nachteile i m sozialen und wirtschaftlichen Bereich i n sich. Dieses Risiko erhöht sich noch, wenn der Ausschuß i m Wege der Gewährung von Verfolgungsfreiheit die selbstbelastende Aussage dennoch erzwingt.

135 Sieht m a n v o n dem Spezialfall ab, daß nicht ein P r i v a t m a n n v o r dem Ausschuß steht, sondern ein Vertreter der Exekutive, der sich auf das „executive privilege" beruft.

Teil II

3. Hearings im Deutschen Bundestag Erster

Abschnitt

3.1 Einführung I 3.1.1. Zur Terminologie Grundgesetz und geschriebene Geschäftsordnung des Bundestags kennen den Ausdruck ,Hearing 4 nicht. § 73 Abs. 2 a. F. der GeschOBT sprach von ,öffentlichen Informationssitzungen', § 73 Abs. 2 n. F. sieht ,öffentliche Anhörungen' vor. Eine einheitliche Terminologie hat sich nicht durchgesetzt. Die Ausschußprotokolle sprechen auch nach der Neufassung des § 73 Abs. 2 gelegentlich noch von Informationssitzungen 1 . Wenn gleichwohl diese Arbeit bevorzugt den Terminus ,Hearing' verwendet, so einmal deshalb, w e i l dem aktuellen, lebendigen Gebrauch des Worts Hearing der Vorzug vor sprachlichem Purismus gegeben werden soll: »Hearing' ist als Begriff inzwischen i n das Bewußtsein der Öffentlichkeit eingedrungen und w i r d heute von Presse, Rundfunk und Fernsehen sowohl i n Berichterstattung als auch Kommentierung eindeutig überwiegend verwendet. Der dem Deutschen eng verwandte Lautwert bei paralleler sprachlicher Grundbedeutung macht zudem eine schnelle Einbürgerung als Lehnwort oder zumindest gängiges Fremdwort wahrscheinlich. Zum anderen spricht auch die einschlägige wissenschaftliche Literatur zunehmend schlicht von Hearings 2 , freilich unter gelegentlichem Gebrauch der Ausdrucksweise der GeschOBT. 1 Vgl. z . B . A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Protokoll Nr. 3; 1. Sonder-A. f. Sport, 6. WP, Protokoll Nr. 6. 2 Loewenberg, S. 388 ff.; Nahrendorf, S. 254—259; Schindler, a.a.O.

44

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

Nicht zuletzt aber — und das sollte schließlich den Ausschlag geben — neigen die Akteure selbst, die durch ihre Arbeitspraxis und Gewohnheiten bei der Verfahrensgestaltung ihrer Geschäftsordnung erst Leben einhauchen, die Abgeordneten des Deutschen Bundestags, zu jenem griffigen und unvergleichlich plastischeren Terminus, den der amerikanische Kongreß geprägt hat 3 .

II 3.1.2. Historischer Hintergrund und Entwicklung der satzungsmäßigen Fassung des § 73 Abs. 2 GeschOBT Schon i n ihrer alten Fassung sah die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestags vom 6. Dez. 19514 die Möglichkeit von ,öffentlichen Informationssitzungen* vor. Während jedoch die meisten Bestimmungen dieser Geschäftsordnung Ausdruck einer bis zum norddeutschen Reichstag 1867 zurückreichenden Tradition deutschen Parlamentsverfahrens sind, war die Einrichtung von Hearings eine der wenigen Neuerungen 5 . Dies t r i f f t i n einem formal-engen, nur auf die Geschäftsordnung abstellenden Sinne zu. Bereits A r t . 82 der preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 gab jedoch den beiden Landtagskammern „die Befugniß, Behufs ihrer Information Kommissionen zur Untersuchung von Thatsachen zu ernennen" 6 . Der verfassungspolitischen Intention dieses Artikels entsprach A r t . 34 WRV 7 , der ursprünglichen Plänen zufolge nur angewandt werden sollte, „wenn die Gesetzlichkeit oder Lauterkeit von Regierungs- oder Verwaltungsmaßnahmen des Reichs angezweifelt w i r d " . Diese Einschränkung fiel später noch vor Verabschiedung weg, so daß A r t . 34 WRV zu Ermittlungen jeder A r t ermächtigte: sowohl zwecks Kontrolle und K r i t i k der Regierung als auch zur Beschaffung von Tatsachenmaterial zur Vorbereitung von Gesetzentwürfen i m Rahmen der Kom3 Stellvertretend: M d B Majonica, i n : Hübner et al. (Hrsg.) S. 122 f.; andere M d B , a.a.O. passim. 4 Bek. v. 28.1.1952, B G B l . I I S. 389. 5 Paul Löbe i m V o r w o r t zu Ritzel/Koch; i h m folgend: Ritzel/Koch, §73 GeschOBT A n m . 1 a u n d alle übrigen Stimmen, vgl. z. B. M d B Gengier, Dt.BT, 1. WP, 179. Sitzung v. 6.12.1951, S. 7446 D. 0 E. R. Huber I I I , S. 54 ff., 79 ff., Dokumente (1), S. 401 ff., 410; dazu, wie Bismarck diese Befugnis wirkungslos machte, vgl. Fraenkel I I , S. 27. 7 Die alte Reichsverfassung v o m 16. A p r i l 1871 kannte kein parlamentarisches Enqueterecht, ebensowenig die GeschORT v. 10. 2.1876 (Huber, Dokumente 2, S. 289 ff., 329 ff., Huber I I I , S. 742 ff.).

3.1. Einführung

45

petenzen des Reichstags8. Bei der Auslegung des A r t . 44 GG — der A r t . 34 WRV weitgehend entspricht — w i r d von den nämlichen Grundsätzen ausgegangen9. Demnach ist i m Ergebnis festzuhalten, daß die Kompetenz zur Abhaltung von „Hearings" bereits ein Element der parlamentarischen Befugnisse gem. A r t . 34 WRV war, auch wenn man diesen Terminus damals nicht verwandte. Neu ist lediglich, daß ein Teilaspekt der materiellen Untersuchungsgewalt 10 , die i n ihrer Gesamtheit nur von Sonderausschüssen gem. A r t . 44 GG — der Regelung der WRV entsprechend — wahrgenommen werden kann, auf Grund der Geschäftsordnungshoheit (Art. 40 Abs. 1 S. 2 GG) den stehenden Ausschüssen des Bundestags zugewiesen wurde 1 1 . Trotz dieser Wurzeln i n der neueren deutschen Verfassungsgeschichte gelten als Vorbild der öffentlichen Anhörung die Hearings des amerikanischen Kongresses 12 . Dennoch wurden die Hearings keineswegs als ein von außen kommender Fremdkörper gleichsam aufgepropft. Einzelne Ausschüsse des Bundestags hatten vielmehr bereits durch ihre Praxis, gelegentlich Interessenvertreter, Sachverständige und sonstige Auskunftspersonen zu ihren nichtöffentlichen Sitzungen beizuziehen, den Weg für eine Formalisierung des Hearings gebahnt 13 . U m so überraschender mutet es an, daß i n der ersten Wahlperiode kein Hearing, i n der zweiten nur eines stattfand. I n der dritten gab es ebenfalls eines, i n der vierten ganze sechs14. I n der fünften Wahlperiode (58 Hearings) aber und i n der sechsten 15 erlebte das Hearing einen Aufstieg und Popularitätsgrad, wie er i n der Geschichte des Deutschen Bundestags bei w o h l keiner anderen parlamentarischen Einrichtung oder Verfahrensweise auch nur annähernd beobachtet werden konnte 1 6 . 8 Z u m Ganzen vgl. Anschütz, A r t . 34, A n m . 1 ff . m. w. N.; es fällt auf, daß A r t . 34 W R V i n dieser Auslegung der amerikanischen „investigatory power" i m Grundsatz sehr nahe kommt, vgl. insbes. Anschütz , a.a.O., A n m . 8. 9 H L A r t . 44 A n m . A , B 1, 2; v M K S. 942; M D H , A r t . 44, Rdn. 4, 15 ff. 10 Gemeint ist die Vernehmung v o n Auskunftspersonen — Zeugen, Sachverständigen — zum Zwecke der Information u n d E r m i t t l u n g von Beurteilungsgrundlagen (also keine Akteneinsicht u n d Augenscheinseinnahme) ohne die Zwangsmittel, die sich aus der sinngemäßen A n w e n d u n g der Strafprozeßvorschriften gem. A r t . 44 Abs. 2 S. 1 GG ergeben. 11 Dazu näher unten 4.1.1. 12 Dt. BT, 1. WP, 179. Sitzung v. 6.12.1951, S. 7412; ferner die gesamte v o r handene Literatur. 18 JRitzell Koch § 73 GeschOBT A n m . 6 c; vgl. für eine solche „organische" Entwicklung z . B . P r o t . d . A . f . Sozialpolitik, 2. WP, Nr. 93, 99, 102; 5. WP, Nr. 37, 38; Lohmann, S. 78 f., berichtet, daß solche Sitzungen auch als „bedingt öffentlich" bezeichnet werden — ein Begriff, dem m. E. weder rechtliche noch faktische Aussagekraft zukommt. 14 So begnügte sich Troßmann zum § 73 Abs. 2 a. F. m i t r u n d sieben Zeilen Kommentar, a.a.O., S. 44; ebenso kurz Troßmann I I , S. 198. 15 22 Hearings bis zur ersten Sitzungspause i m Sommer 1970. 16 Schindler 3 Z f P F Heft 0, Dez. 1969, S. 6, 10—14; vgl. Graphische Darstellungen A u. B i m Anhang.

46

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

I n seiner a l t e n Fassung l a u t e t e § 73 A b s . 2 G e s c h O B T : „ (2) Der nichtöffentlichen Sitzung können auf Beschluß des Ausschusses öffentliche Informationssitzungen vorangehen. Z u diesen sind nach Bedarf Interessenvertreter, Auskunftspersonen u n d Sachverständige, die Presse sowie sonstige Zuhörer zugelassen, soweit es die Raumverhältnisse gestatten 1 7 ." I n dieser Fassung g a l t § 73 A b s . 2 GeschOBT bis bekanntmachung v o m 25.6.196918. Die Neuregelung bisherigen praktischen Erfahrungen m i t den Hearings hierdurch angeregter Reformvorschläge 19. Die derzeit lautet18:

zur Änderungsbasiert auf den u n d einer Reihe g ü l t i g e Fassung

„ (Ol) Die Ausschüsse können jederzeit die Anwesenheit jedes Mitgliedes der Bundesregierung verlangen, auch zum Zwecke i h r e r A n h ö r u n g i n einer öffentlichen Sitzung. (1)... (2) Z u r Information über einen Gegenstand seiner Beratung k a n n ein Ausschuß öffentliche Anhörungen v o n Sachverständigen, Interessenvertretern u n d anderen Auskunftspersonen vornehmen. Bei überwiesenen V o r lagen oder Anträgen ist der federführende Ausschuß auf Verlangen eines Viertels seiner Mitglieder dazu verpflichtet; bei nicht überwiesenen Gegenständen i m Rahmen des § 60 Abs. 2 Satz 3 erfolgt eine A n h ö r u n g auf Beschluß des Ausschusses. Die Beschlußfassung ist n u r zulässig, w e n n ein entsprechender A n t r a g auf der Tagesordnung des Ausschusses steht. (2 a) Der Ausschuß k a n n i n eine allgemeine Aussprache m i t den Auskunftspersonen eintreten, soweit dies zur K l ä r u n g des Sachverhalts erforderlich ist. Hierbei ist die Redezeit zu begrenzen. Der Ausschuß k a n n einzelne seiner Mitglieder beauftragen, die A n h ö r u n g durchzuführen; dabei ist jede i m Ausschuß vertretene F r a k t i o n zu berücksichtigen. (2 b) Z u r Vorbereitung einer öffentlichen A n h ö r u n g übermittelt der A u s schuß den geladenen Auskunftspersonen die jeweilige Fragestellung u n d fordert sie zur Einreichung einer schriftlichen Stellungnahme auf." A b s . 3 a l t e r u n d n e u e r Fassung l a u t e n gleich u n d b e t r e f f e n d i e V o r aussetzungen, u n t e r d e n e n A u s k u n f t s p e r s o n e n Ersatz f ü r A u s l a g e n gewährt wird: „ (3) Ersatz v o n Auslagen an Sachverständige u n d Auskunftspersonen erfolgt n u r auf G r u n d v o n Ladungen durch Beschluß des Ausschusses m i t vorheriger Zustimmung des Präsidenten." G r u n d s ä t z l i c h e Ä n d e r u n g e n h a b e n sich d u r c h d i e N e u f a s s u n g n i c h t ergeben. Satz 2 u n d 3 des § 73 A b s . 2 n. F . t r a g e n d e r N e u g e s t a l t u n g des § 60 A b s . 2 Rechnung, d i e eine w e i t e r e S t ä r k u n g d e r Ausschüsse d u r c h das Recht a u f Selbstbefassung i n n e r h a l b i h r e r sachlichen Z u s t ä n d i g k e i t b e w i r k t e 2 0 ; g l e i c h z e i t i g f e s t i g t § 73 A b s . 2 S. 2 i m E i n k l a n g m i t a l l g e 17

Bek. v. 28.1.1952, B G B l . I I , S. 389. BGBl. I, S. 776. Vgl. Schindler/Skupnik, S. 7. 20 Diese Regelung sanktionierte lediglich die schon bestehende Praxis der Ausschüsse, vgl. M d B Mommer, Dt. B T , 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 374 B. 18 19

3.1. Einführung

47

mein befürworteten Reformbestrebungen die Stellung der parlamentarischen Minderheit. Die neu eingefügten Absätze 2 a und 2 b geben für eine möglichst effektive Durchführung des Hearings bestimmte Richtlinien, wie sie sich durch praktische Erfahrung als zweckmäßig herauskristallisiert haben. Dabei weist Abs. 2 b eine frappierende Ähnlichkeit mit § 133 (e) L R A 2 1 auf. III

3.1.3. Traditionelle Auslegung des § 73 (2) GeschOBT Bei der Auslegung des § 73 Abs. 2 i m engeren juristisch-technischen Sinn sowohl i n der alten als auch i n der neuen Fassung, haben sich kaum Probleme ergeben. Dies mag teilweise am klaren Wortlaut liegen; der Hauptgrund ist aber eher darin zu sehen, daß das Hearing als sachorientiertes und flexibles Institut des politischen Informationsaustausches i n der verfahrensmäßigen Gestaltung bisher eher von kooperativen als von konfliktgeneigten Verhaltensmustern der Abgeordneten geprägt wird. I m einzelnen gilt: § 73 Abs. 2 alter und neuer Fassung gewährt dem Bürger keinen A n spruch auf Gehör, ja nicht einmal einen Anspruch auf Teilnahme an der öffentlichen Informationssitzung 22 . Hierfür geben weder Wortlaut noch ratio des § 73 Abs. 2 GeschOBT auch nur den geringsten Anhaltspunkt. Deshalb ist die Meinung unzutreffend, das Hearing könne als eine Form der Petition aufgefaßt und als Ausfluß von Grundrechten angesehen werden 2 3 . Abseits der herrschenden Auslegung stritt man sich bisweilen über den primären Zweck des Hearings: Soll es nur der Information der Öffentlichkeit und damit der Ausweitung der parlamentarischen Publizität dienen 2 4 oder vor allem der Sachaufklärung der Parlamentarier 2 5 ? Dafür, daß das Hearing nie ausschließlich oder primär der 21

2 USC (1958) § 190 a (e), siehe oben 2.3.1., S. 31. Ritzel/Koch, A n m . 1 c zu § 73 GeschOBT. 23 So aber K. v. Beyme, S. 169, ohne Begründung. 24 Lechner/Hülshoff, § 73 GeschOBT; M d B Kraske , Prot. d. 1. Sonder-A. f. Sport u. Olymp. Spiele, 6. WP, Nr. 6, S. 4; M d B H. Apel, Prot. d. A . f. Verkehr, Post- u n d Fernmeldewesen, 6. WP, Nr. 11, S. 4; dieser Zweck steht zwangsläufig dann i m Vordergrund, w e n n die Entscheidung über ein Projekt p r a k tisch schon gefallen ist, M d B Lenz, Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 7/Innen-A., Nr. 12, S. 5 — bisher w a r dies einmal der F a l l u n d stieß bei manchen A u s kunftspersonen auf scharfe K r i t i k (z. B. Prot. a.a.O., S. 8 f.), deren Verallgemeinerung (vgl. hierzu auch Prot. d. A . f. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 19, 21, 28) jedoch v ö l l i g ungerechtfertigt ist. 25 M d B Schellenberg , Protokoll des Ausschusses f ü r Sozialpolitik, 5. WP, Nr. 43, S. 7; M d B Brück , Prot. d. A . f. wirtsch. Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, 22

48

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

sachlichen Unterrichtung der Abgeordneten dient, spricht das verhältnismäßig aufwendige Verfahren: Die Vernehmung und Absorbierung von Sachverstand durch Parlamentarier läßt sich wenigstens ebenso wirksam und m i t geringerem technischem Aufwand i n nichtöffentlichen Ausschußsitzungen erzielen — wie es i n der Praxis j a auch vorkommt 2 6 . Umgekehrt reicht, wenn nur die Unterrichtung der Öffentlichkeit bezweckt wird, die fallweise Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit aus: so sieht es § 73 Abs. 1 S. 2 GeschOBT n. F. vor. I n Wahrheit erfüllt das Hearing — und dahin geht auch die ganz überwiegende Meinung — beide Funktionen: Es dient der Information des Ausschusses und der Öffentlichkeit 2 7 . Daß damit die wirkliche politische und verfassungsrechtliche Bedeutung des Hearings kaum erst angedeutet ist, w i r d sich i m weiteren Verlauf zeigen. A n dieser Stelle soll nur die kommentarmäßige, gewissermaßen orthodoxe Auslegung als Generalnenner der Anhörung aufgezeigt werden. Für das Hearing gem. § 73 Abs. 2 GeschOBT a. F. galt ferner unbestritten, daß keine Debatte stattfindet und keine Beschlüsse gefaßt werden 2 8 . Nach § 73 Abs. 2 a S. 1 GeschOBT n. F. steht auch einer Debatte 29 , nach § 73 Abs. 1 S. 2 n. F. einer Beschlußfassung 30 nichts mehr i m Wege. Zwar dient das Hearing „zur Information", wie § 73 Abs. 2 S. 1 erläutert; i n der Regel w i r d also eine Beschlußfassung gar nicht auf der S. 9; M d B Wilhelmi, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 55/Innen-A., 5. WP, Nr. 71, S. 1, dagegen M d B Schmitt-Vockenhausen, a.a.O., S. 90. 26 Lohmann, S. 78 f.; vgl. auch § 74 a GeschOBT. 27 Ritzel/Koch, A n m . 1 b, 6 c zu § 73 GeschOBT; Nahrendorf, S. 256; Schindler, a.a.O.; sehr k l a r M d B Schmitt-Vockenhausen a m Ende der Notstandshearings, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 62/Innen-A., 5. WP, Nr. 77, S. 91 f.; w e n n die v o n M d B Lohmar (Prot. d. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 15, S. 81) angeregte quantitative u n d qualitative Auswertung der Hearingsprotokolle zur Regel w i r d , dann könnten diese eine ähnlich hoch eingeschätzte Bedeutung erlangen w i e die amerikanischen committee records. 28 Ritzel!Koch, A n m . 1 e zu § 73 GeschOBT; M d B Dorn, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 62/Innen-A., 5. WP, Nr. 77, S. 5. 29 So zu Recht wenigstens andeutungsweise M d B Müller-Emmert, Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 4/5, S. 29; a . A . zu Unrecht M d B Brück, Prot. d. A . f. wirtschaftliche Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 9; vgl. auch unten 3.2.3.5. (FN 144), 4.2.3. (FN 70); eine andere Frage ist es, ob eine Diskussion unter den M d B von diesen selbst i m Einzelfall f ü r opport u n gehalten w i r d , M d B Lenz, Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 7/Innen-A., 6. WP, Nr. 12, S. 1. 30 A . A . i n offenbarer Unkenntnis des neugefaßten § 73 GeschOBT M d B Apel, Prot. d. A . f. Verkehr, Post- u n d Fernmeldewesen, 6. WP, Nr. 11, S. 13; solche Unkenntnis ist k e i n Einzelfall, vgl. Prot. d. A . f. wirtschaftliche Z u sammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 9.

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

49

Tagesordnung stehen. Andererseits steht aber die Öffentlichkeit des Hearings allein einer Beschlußfassung nicht wie bisher entgegen, falls sie der Ausschuß — etwa auf Grund ausreichender Abklärung der Sache — für opportun hält. So verlangt es auch der Grundsatz, nach welchen Geschäftsordnungsbestimmungen nicht restriktiv, sondern flexibel und damit weit auszulegen sind 3 1 .

Zweiter

Abschnitt

3.2 Bisherige praktische Erfahrungen mit Hearings Die bisherigen deutschen Erfahrungen m i t dem Hearing erstrecken sich über einen relativ kurzen Zeitraum, denn erst i m 5. Deutschen Bundestag begann jene beispiellose Zunahme der öffentlichen Anhörungen, die bisher auch i n der sechsten Wahlperiode anhält 3 2 . Entscheidend ist aber nicht allein der Zeitraum, sondern auch die Zahl der Hearings und die Bedeutung und Vielgestalt der hierbei behandelten Themen. Nachdem inzwischen beinahe hundert Anhörungen über Gegenstände von so unterschiedlicher A r t und Wichtigkeit, wie Stand der Filmindustrie und Notstandsgesetzgebung, stattgefunden haben, läßt sich durchaus eine Zwischenbilanz der bisherigen Beobachtungen ziehen 33 . Für eine chronologische Liste aller Hearings bis zur ersten Sitzungspause der 6. Wahlperiode (September 1970) vgl. Tabelle I i m Anhang.

I 3.2.1. Politischer Stellenwert der in Hearings beratenen Gegenstände Die Tatsache, daß (unter anderen) der Auswärtige Ausschuß, der Verteidigungsausschuß und der Ausschuß für innerdeutsche Angelegenheiten (früher: Gesamtdeutscher Ausschuß) bislang kein Hearing veranstalteten 34 , scheint bei oberflächlicher Betrachtung darauf hinzudeuten, daß die i n den öffentlichen Anhörungen zur Sprache gebrachten 31 Schmidt-Bleibtreu, N J W 1962, S. 1378 ff.; Schäfer, S. 59; K . F. S. 156 ff.; Trossmann I I , S. 124 ff.; BVerfGE 1, 144 (148 f.); 10, 4 (19). 32 Siehe oben 3.1.2., S. 4. 38 A . A . Nahrendorf, S. 259. 34 Siehe Tabelle I I i m Anhang.

4 Appoldt

Arndt,

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

50

Gegenstände i n der Regel keinen besonderen politischen Stellenwert besitzen. Dies t r i f f t so allgemein nicht zu: Einmal gibt es die ganz großen außen- und verteidigungspolitischen Kontroversen nicht mehr, seit der Bundestag das Hearing zu einer vielgeübten Praxis entwickelte 3 5 . Zum anderen genügt es, als Beispiele die Hearings zu den Notstandsgesetzen, zur Mehrwertsteuer, zur Reform des Staatsschutzstrafrechts, oder zur Bildungspolitik zu erwähnen, u m die überragende Bedeutung einer Reihe von Anhörungsgegenständen zu dokumentieren 3 6 . Das heißt nicht, daß jedes einzelne der i n öffentlichen Informationssitzungen angesprochenen Themen von höchstem Rang gewesen wäre; umgekehrt läßt sich aber sagen, daß i n der fünften und sechsten Wahlperiode kaum ein Gegenstand von herausragendem sozialpolitischem Gewicht das Stadium der parlamentarischen Beratung ohne Einschaltung eines Hearings durchlief. Auch wenn bei diesen Anhörungen gewöhnlich sehr detaillierte Sachfragen erörtert wurden 3 7 , waren sie zum Teil eingebettet i n Grundsatzprobleme von weittragender Bedeutung 38 . Die Gegenstände der bisherigen Anhörungen lassen sich i n vier große Themenbereiche aufgliedern 3 9 : 1. Gesetze m i t schwerwiegenden verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Implikationen. Diese Gruppe w i r d am eindrücklichsten durch die Notstandsgesetze verkörpert. 2. Wirtschafts- und sozialpolitische Reformen m i t breitgefächerten Auswirkungen. Z u ihnen gehören z. B. das Nettoumsatzsteuer-Gesetz, Stabilitätsgesetz und Gleichberechtigungsgesetz. 3. Rechtsreformen, die i n besonders starkem Ausmaß von wissenschaftlichem Sachverstand abhängen, z. B. Studien-, Universitätsund Wissenschaftsplanung, Stabilitätsgesetz, Städtebauförderungsgesetz. 4. Spezialgesetze für genau definierte Gruppen, Berufszweige und Interessen. Zu ihnen gehören z. B. das Weingesetz oder die Bundesapothekerordnung 40 . 35

M d B Majonica, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 123. Siehe Tabelle I i m Anhang. 37 Siehe z. B. Protokolle des Finanzausschusses, 5. WP, Nr. 25—31; des I n nenausschusses, 5. WP, Nr. 71, 73, 75—77; des Rechtsausschusses, 5. WP, Nr. 55, 57, 59, 60, 62; des A . f. Städtebau u n d Wohnungswesen, 6. WP, Nr. 10, 38

11.

88 Nahrendorf, S. 258; M d B Moersch, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 38; L o h mann, S. 78 f.; der Finanzausschuß ging bei der Planung der M e h r w e r t steuerhearings v o n der Überlegung aus, daß gerade die Komplexität der Probleme die A b h a l t u n g v o n Hearings empfehle, Erfahrungsbericht, S. 2. 39 Ä h n l i c h Schindler, a.a.O. 40 Solche bezeichnete M d B Lohmar — nicht sehr glücklich — auch als „ n o r male Fachhearings", Prot. d . A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 15, S. 81.

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

51

Es liegt auf der Hand, daß sich i m konkreten Einzelfall die genannten Gebiete häufig überschneiden. Dies gilt besonders für die unter Nr. 2 und 3 genannten Bereiche.

II 3.2.2. Probleme der verfahrensmäßigen Gestaltung des Hearings 3.2.2. 1. Gründliche Vorbereitung

I n weitem Maß hängt der Erfolg eines Hearings von einer intensiven und organisatorisch wohldurchdachten Vorbereitung durch den Ausschuß ab. Zu denken ist z.B. an eine geschickte Auswahl der Anhörungspersonen. Hier liegt die Kunst vor allem i n der Beschränkung 41 , ohne die Bemühungen u m möglichst breite und repräsentative Sachaufklärung zu vernachlässigen. E i n weiteres M i t t e l gründlicher Vorbereitung besteht i n der Übermittlung präzise vorformulierter Fragenkataloge, die bei schriftlicher Stellungnahme der Hearingspersonen 42 die Ausschußmitglieder schon vor dem eigentlichen Hearing i n den Sachstand einführen: Außerdem w i r d hierdurch den Angehörten die Chance gegeben, pointierte, aufs wesentliche beschränkte Aussagen zu präparieren. Dieser Aspekt der Vorbereitung wurde als so wesentlich empfunden, daß er i n Abs. 2 b der Neufassung des § 73 GeschOBT Eingang fand 4 8 . Trotzdem sollte auch dieses M i t t e l der Vorbereitung nicht verabsolutiert werden, denn es könnte i n Einzelfällen die Spontaneität der Expertisen beeinträchtigen. Auch hier darf der Grundsatz flexibler A n 41 Vgl. ,Die Welt' v. 18.3.1970 unter dem T i t e l „ M e h r Palaver als Hearing"; ähnlich Wolfgang Marwitz i n einem Kommentar des Bay. Rundfunks v. 14.1.1970; M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 17 ff.; die unvermeidlichen Proteste v o n vermeintlich Übergangenen (vgl. Prot. d. A . f. wirtschaftliche Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 9; Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 28—30, S. 1138 f.) sind dann i n K a u f zu nehmen, wobei allerdings auf eine mögliche Begründetheit zu achten wäre; bei der Z e i t planung sollte hingegen großzügig vorgegangen werden: es empfiehlt sich i n jedem F a l l ein „Reservetermin", Erfahrungsbericht, S. 3; f ü r eine mißglückte, w e i l zu knapp ansetzende Zeitplanung vgl. Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 17, dort bes. S. 3, 41. 42 Hierdurch besteht rein äußerlich eine gewisse Ähnlichkeit m i t dem schweizerischen Vernehmlassungsverfahren. Die Ähnlichkeit ist jedoch n u r ganz oberflächlich, da sich die Vernehmlassung i m wesentlichen i m Bereich der Exekutive abwickelt, vgl. Eichenberger, Die oberste Gewalt, S. 132, 133; 141—148, 156. 48 Vgl. ,Die Welt', a.a.O.; Schäfer, S. 116—119; 3.1.2. A n m . 19, die Probleme bei der Vorbereitung eines Hearings werden i m Detail geschildert i m Erfahrungsbericht, S. 2 f.

*

52

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

wendung der Geschäftsordnung nicht aus dem Auge verloren, darf nicht die lebendige Praxis starrem, sterilem Dogma unterworfen werden. Gleichwohl ist die vorherige Einholung von schriftlichen Stellungnahmen i m Regelfall der Effektivierung des Hearings angemessen. Solche gründliche Vorbereitung erfordert allerdings gut eingespielte, auch personell ausreichend besetzte Ausschußsekretariate oder vergleichbare Hilfsstäbe 44 : ein Ansatzpunkt für sinnvolle Verwirklichung der immer wieder geforderten 45 Optimierung der materiellen Arbeitsbedingungen i m Bundestag. Hier sind noch nicht alle notwendigen Voraussetzungen geschaffen 46 . K a u m eine der vielen Vorschlagslisten zur Parlamentsreform versäumt es aber, bessere Arbeitsmöglichkeiten und erweiterten Zugang der Abgeordneten zu wissenschaftlichen Apparaten einzuplanen; nicht zuletzt stehen diese Punkte ganz oben i m Wunschkatalog 4 7 der Parlamentarier selbst, so daß damit zu rechnen ist, daß ein reformgeneigter Bundestag gerade dieses Problem bald i n Angriff nehmen wird. 3.2.2. 2. Kreuzverhör oder breite Sachdarstellung in Vortragsform?

Der äußere Ablauf der Hearings wies bisher i m wesentlichen zwei 4 8 Erscheinungsformen auf — hier idealtypisch als Gegenpole dargestellt: Mitunter kam es vor, daß die Angehörten großangelegte, zusammenhängende Sachdarstellungen bei geringer aktiver Beteiligung der Ausschußmitglieder lieferten 4 9 . I m Extremfall handelte es sich u m eine A n einanderreihung fachtechnischer Monologie 50 der Experten: Die Resonanz bei den Abgeordneten war entsprechend negativ 5 1 . 44 Schäfer, S. 117 f.; Schindler, a.a.O.; allgemein hierzu Schramm, a.a.O.; Odewald, a.a.O.; Creutzig, DVB1. 1967, S. 225 ff.; Kipp, D Ö V 1957, S. 513 ff.; Jekewitz, DVB1. 1969, S. 513 ff.; die neue A r b e i t von Thomas Keller u. Hubert Raupach (vgl. Z f P F H. 3/Okt. 1970, S. 301 ff.) stand bei Abschluß der Arbeit noch nicht zur Verfügung. 45 Maier et al., Parlamentsverständnis, S. 28, 56; Erfahrungsbericht, S. 4 ff. 46 Vgl. z . B . Dt.BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 364; Odewald, a.a.O.; Creutzig, a.a.O.; Böhm, i n : Die Neue Gesellschaft 1964, S. 347 ff.; Erfahrungsbericht, S. 4; insbes. bilden die fraktionsinternen Hilfsdienste, da nicht „neutral", sondern parteipolitisch vorprogrammiert, keinen Ersatz, sondern allenfalls eine Ergänzung, vgl. Gluckert, Z f P F Nr. O/Dez. 1969, S. 28 ff. 47 Maier et al., a.a.O. 48 Eine dritte Verfahrensform i n entsprechender Anwendung der Fragestunde (vgl. § 111 GeschOBT) ist weniger bedeutsam. Sie wurde n u r v o m Sozialausschuß angewandt, vgl. Protokolle des Ausschusses f ü r Sozialpolitik, 5. WP, Nr. 43, 45, u n d unterscheidet sich i m Ergebnis v o m Kreuzverhör kaum. 49 Protokolle des Ausschusses f ü r Arbeit, 5. WP, Nr. 40—42; des Rechtsausschusses, 6. WP, Nr. 17, 18. 50 So z.B. überwiegend i m Hearing zum Parteiengesetz, Protokolle des Innenausschusses, 5. WP, Nr. 56; Prot. d. A . f. A r b e i t u. Sozialordnung, 6. WP, Nr. 18, S. 7—36, Nr. 19; Prot. d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 14. 51 Besonders scharfe Reaktion bei M d B Sperling, Prot. d. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 30; deshalb werden von den Vorsitzenden gele-

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

53

Allgemeine Billigung fand dagegen die Methode des Kreuzverhörs, wie sie der Finanzausschuß beim Hearing zum Netto-Umsatzsteuer(„Mehrwertsteuer"-) Gesetz anwandte. Es wurden keine allzu langen Vorträge angehört; vielmehr stellten gut präparierte Abgeordnete gezielt und hartnäckig so lange ganz konkrete Fragen, bis sie die gewünschten Auskünfte erhalten hatten 5 2 . Der Abgeordnete Friedrich Schäfer 53 nennt die dabei erzielte Unmittelbarkeit des Vortrags und die Möglichkeit, aufkommende Fragen sofort klären zu können, zu Recht einen Vorzug des Hearings, der „durch kein anderes Mittel ersetzt werden" kann 5 4 . Es liegt auf der Hand, daß das Kreuzverhörverfahren nur von Ausschußmitgliedern angewandt werden kann, die sich bereits m i t der zu erforschenden Materie vertraut gemacht haben 55 . Ob es den Parlamentariern gelingt, sich für ein geplantes Hearing rechtzeitig ein sachorientiertes Problembewußtsein anzueignen, hängt wiederum von einem gut funktionierenden Ausschußhilfsstab ab. Bisher w i r d diese Arbeit von den Ausschußsekretariaten geleistet 56 . Auch zu geglückter Vorbereitung des Hearings — die Grundlage für die Kreuzverhörmethode ist — wies der Finanzausschuß i n seiner Mehrwertsteueranhörung den Weg: Seine Erfahrungen fanden Eingang i n die Neufassung des § 73 Abs. 2 b GeschOBT. I m Problem des Kreuzverhörs manifestiert sich jedoch auch die zentrale Crux des deutschen Hearingverfahrens: Da die Ausschüsse — anders als i m förmlichen Untersuchungsverfahren gem. A r t . 44 GG — gentlich schon i n den einführenden Bemerkungen die Redezeiten beschränkt, meist auf 5 bis 20 Minuten, vgl. z. B. Prot. d. 1. Sonder-A. f. Sport u. Olymp. Spiele, 6. WP, Nr. 6, S. 5; Prot. d . A . f . wirtsch. Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 9; Prot. d. A . f. Sozialpolitik, 5. WP, Nr. 37, S. 1; Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 55, 59/Innen-A., 5. WP, Nr. 71, 75, jeweils S. 1; Prot. d. Innen-A., 6. WP, Nr. 12/Rechts-A., 6. WP, Nr. 7, S. 5; eine straffe u n d geschickte V e r handlungsführung k a n n dadurch freilich nicht ersetzt werden, vgl. unten 3.2.2.3. '¿ Schäfer, S. 116—119; vgl. §73 Abs. (2a), S. 1 GeschOBTn.F.; M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 3 f.; Protokolle des Finanzausschusses, 5. WP, Nr. 25—31, s. bes. Einf. S. 1, S. 68, 101; auch i m Hearing zur Fußballweltmeisterschaft, Protokoll des 1. Sonder-Ausschusses f ü r Sport u n d Olymp. Spiele, 6. WP, Nr. 6 passim — trotz einer sehr merkwürdigen, entgegenstehenden Bemerkung des M d B Kraske, a.a.O., S. 5 f.; M d B Schellenberg, Prot, d. A . f. Sozialpolitik, 5. WP, Nr. 45, S. 1; vgl. auch Erfahrungsbericht, S. 4, 6. 53 a.a.O., S. 119. 64 Hervorhebung v o n m i r ; ebenso M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 11. 55 Der V o r e n t w u r f eines Fragenkatalogs allein (vgl. Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 4/5, S. 215) reicht dazu nicht u n d k a n n allenfalls als zusätzliches H i l f s m i t t e l dienen. 56 M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Rechts-A., 5. WP* Nr. 60/Innen-A., 5. WP, Nr. 76, S. 52. M i t u n t e r werden auch die Arbeitskreise der Fraktionen eingeschaltet, die Hauptlast liegt jedoch i n jedem F a l l bei den Ausschußsekretariaten, Erfahrungsbericht, S. 2 f.

54

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

keinerlei Ladungs- und Aussageerzwingungsrechte 57 besitzen, sind sie auf den guten Willen der Informanten zur Zusammenarbeit angewiesen. Auch die beste Vorbereitung und hohe Fragekunst eines Parlamentariers müssen an dieser Barriere scheitern, wann immer eine Auskunftsperson es vorzieht zu schweigen. So brachte der — sehr sicher leitende — Vorsitzende Müller-Emmert des Sonderausschusses für Strafrechtsreform den Sachverständigen Prof. Ermecke durch geschickt bohrende Fragen dahin 5 8 , gemeinsame Wertprämissen klar zu präzisieren, und forderte ihn auf, auf dieser Basis sein Votum nochmals kurz zu entfalten. Ermecke wich immer wieder aus und ventilierte schließlich, er habe keine Zeit, eine Annäherung der Standpunkte zu bewirken — so als ob dies seine Aufgabe wäre. Daß i h m Müller-Emmert daraufhin kein klares „Hic Rhodus hic salta" entbieten konnte, dokumentiert die entscheidende Schwäche des deutschen Anhörungsverfahrens. Wie schon angedeutet, kommt das Hearing i n der Praxis selten i n reiner Kreuzverhör- oder reiner Vortragsform vor. Die Spannung zwischen beiden Polen ist so groß, daß meist i m gleichen Hearing das Pendel nach beiden Richtungen ausschlägt 59 . Je mehr es aber gelingt, konsequent ein Frage- und Antwortspiel durchzuhalten, desto mehr gew i n n t das Hearing an Leben und öffentlicher Resonanz 60 . Soweit es sich aus den Protokollen der Hearings entnehmen läßt, kommt es dabei bisher relativ selten zu Zwischenrufen, Beifall und ähnlichem spontanem Austausch 61 . 67 E i n Musterbeispiel f ü r die Fadenscheinigkeit der Argumente, m i t denen ein Auftreten i n Hearings schon verweigert wurde, bildet ein Schreiben von Dr. Bernhard Vogel i m Namen der Kultusministerkonferenz: Das verfassungsrechtliche Verhältnis v o n Bundestag u n d Bundesrat verbiete ein A u f treten von Mitgliedern des Bundesrates bei einer A n h ö r u n g v o r einem Ausschuß des anderen Hauses (Art. 43 Abs. 2 GG?), Prot. d. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 3, S. 5, 12 f. 58 I m 3. Hearing zur Reform des Sexualstraf rechts am 25.11.1970, Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 28—30, S. 1067 f. 69 Vgl. z. B. »Frankfurter Rundschau' Nr. 47 v. 25. 2.1970, „ E i n Hauch von Polit-Happening i m Langen Eugen" (v. Hans Lerchbacher) zum WahlalterHearing, Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 7, 8; des Innen-A., 6. WP, Nr. 12, 13; des A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 3. 60 Vgl. z. B. ,Das Parlament' Nr. 3 v. 17.1.1970, S. 11: „ A n h ö r u n g zu Fragen des Demonstrationsrechts", Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 4, 5 — allerdings gab es auch hier langatmige Referate, vgl. etwa S. 29 ff., 36 ff., 44 ff., 53 ff., 92 ff., 106 ff., 135 ff. u n d passim. 81 Vgl. z. B. Prot. d. Sonder-A. f. Sport u n d Olymp. Spiele, 6. WP, Nr. 6, S. 23 ff.; d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 8, S. 44 ff., 54 f.; d. A . f. B ü d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 14, S. 22 ff.; Prot, des Finanz-A., 5. WP, Nr. 25—31, S. 99 f.; allerdings geben die korrigierten Protokolle oft nicht den genauen Wortlaut wieder, sie sind „veredelt", ganz abgesehen v o n den Niederschriften, die n u r eine Zusammenfassung bringen, vgl. z . B . Prot. d. A . f. Post- u. Fernmeldewesen, 6. WP, Nr. 11; d. Haushalts-A., 6. WP, Nr. 5, Anlage zu P u n k t 19 d. Tagesordnung; d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 18, S. 24 ff.; vgl. auch Erfahrungs-

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

55

3.2.2. 3. Die Rolle des Ausschußvorsitzenden 62 D e n Schlüssel f ü r das G e l i n g e n eines H e a r i n g s h ä l t d e r Ausschußv o r s i t z e n d e i n d e r H a n d : I h m o b l i e g t gem. § 69 A b s . 2 GeschOBT d i e V o r b e r e i t u n g u n d L e i t u n g d e r Ausschußsitzungen. I n n e r h a l b des K o m petenzrahmens, d e n § 60 G e s c h O B T s e i n e m Ausschuß setzt, ist er d a b e i — s e l b s t v e r s t ä n d l i c h u n t e r A c h t u n g des G G u n d d e r Gesetze — i n d e r G e s t a l t u n g v ö l l i g f r e i : H i e r a u s l ä ß t sich ablesen, daß eine s t r a f f e V e r handlungsführung i n allererster L i n i e v o m geistigen u n d politischen F o r m a t d e r V o r s i t z e n d e n oder i h r e r S t e l l v e r t r e t e r a b h ä n g t 6 3 . N u r w e n n sie d i e geistige S o u v e r ä n i t ä t haben, sich j e d e r z e i t m i t F r a g e n u n d v e r f a h r e n s l e i t e n d e n A n o r d n u n g e n einzuschalten, k ö n n e n sie d i e R i c h t u n g d e r A n h ö r u n g b e s t i m m e n 6 4 . Dies h a t n i c h t s m i t M a n i p u l i e r u n g z u t u n — o h n e h i n w i r d e i n geschickter V o r s i t z e n d e r d a f ü r sorgen, daß d i e A n g e h ö r t e n auch z u Gegenauffassungen S t e l l u n g n e h m e n k ö n n e n 6 5 — ; v i e l m e h r s t e l l e n K o m p e t e n z u n d geistiges K a l i b e r des V o r s i t z e n d e n l e d i g l i c h d i e W e i c h e n : E n t w e d e r z u e i n e r l e b e n d i g e n Fachaussprache, w i e es das W e s e n des H e a r i n g s v e r l a n g t , oder z u s t e r i l e n M o n o l o g e n , oder — ebenso s c h l i m m — z i e l l o s e m , P a l a v e r ' 6 6 . bericht, S. 4, dort S. 5 auch ein ausgezeichnetes Beispiel dafür, wie umfangreiche Hearing-Niederschriften f ü r schnelle Informationsgewinnung durch Register u n d andere Hilfsapparate aufgeschlüsselt werden können, dazu Prot. d. Finanz-A., 5. WP, Nr. 25—31, S. I I I ff., 239 ff. 62 Vgl. Loewenberg, S. 188; zur Macht der britischen Ausschußvorsitzenden vgl. May, S. 630 f. 63 Schäfer, S. 118; Erfahrungsbericht, S. 4. 64 Während Ministerialbeauftragte sich bisher n u r i n d i r e k t bemühten, den Gang v o n Hearings zu beeinflussen (s.u. 3.4.2.4.), ist es vorgekommen, daß Auskunftspersonen i n aller Offenheit versuchten, das Verfahren des Hearings geschäftsordnungsmäßig zu lenken: vgl. »Süddeutsche Zeitung* Nr. 62 v. 13.3.1970, S. 6, „ S t u r m gegen die Leussink-Thesen", Prot. d. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 13 ff.; zum gleichen Hearing auch die Protokolle Nr. 10, 12, 14, 15; i n Prot. Nr. 9, S. 15 finden sich auch einige erfreulich klare grundsätzliche Worte des A.-Vorsitzenden M d B Lohmar darüber, w e r die I n i t i a t i v e zum Gang des Verfahrens innehat; ansonsten besteht n u r relat i v geringe Bereitschaft der M d B , Auskunftspersonen u. U. auch zu unterbrechen u n d Weitschweifiges straffen zu helfen, so als ob sie sich nicht ganz als Herren i m eigenen Haus fühlten (so etwa M d B Brück, der meint, er könne „ n u r appellieren", Prot. d. A . f. wirtschaftl. Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 63, w o h l i n der etwas übertriebenen Erwartung, i n jedem Hinweis des Vorsitzenden könne bereits eine Einschränkung der Informationsmöglichkeiten gesehen werden, M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 57/Innen-A., 5. WP, Nr. 73, S. 41); natürlich geschieht es h i n u n d wieder, vgl. z . B . Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 4/5, S. 194; des A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 25; geschickt u n d verbindlich u n d trotzdem i n der Sache hart M d B Lohmar, vgl. Prot. d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 15, S. 25 f.; M d B Schmidt (Wuppertal), Prot. d. Finanz-A., 5. WP, Nr. 25—31, S. 1. 65 Manche M d B suchen dies allerdings zu verhindern, vgl. unten 4.2.3. (FN 70), w o h l i n der Furcht, die Letztentscheidungsbefugnis der M d B könne i m öffentlichen Bewußtsein verwischt werden, vgl. die Schlußbemerk u n g v o n M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 57/ Innen-A., 5. WP, Nr. 73, S. 103.

56

3. Hearings i m Deutschen Bundestag 3.2.2. 4. Die Beteiligung von Ministerialreferenten

Einen bedenklichen — w e i l die Rolle der Abgeordneten reduzierenden — Verlauf können Hearings nehmen, wenn sich die anwesenden Vertreter der Bundesministerien allzu aktiv i n das Hearing einschalten. Zwar gewährt A r t . 43 Abs. 2 GG den Mitgliedern der Bundesregierung und ihren Beauftragten auch i m Hearing einen Anspruch auf jederzeitiges Gehör. Dies ist auch insoweit zu begrüßen, als die Referenten durch ihre Sachkenntnis i n der Lage sind, als Korrektiv gegenüber möglicherweise partikularistischen Standpunkten der Auskunftspersonen zu wirken. Jedoch w i r d die Referentenbeteiligung zu einer Gefahr für die Rechte des Ausschusses, wenn die Ministerialbeauftragten — wie vorübergehend beinahe geschehen — die Verhandlungsinitiative an sich reißen und i n eine freihändige Diskussion m i t den Auskunftspersonen eintreten 6 7 . Diese wiederum sind sich dann gelegentlich gar nicht mehr bewußt, daß die Beratung i m Hearing sich i m Machtbereich des Parlaments vollzieht 6 8 . Zudem begeben sich die Ausschußmitglieder der M i n derheitsfraktion(en) einer vorzüglichen Möglichkeit der Ausübung parlamentarischer Kontrolle, wenn sie sich von den Wortmeldungen der Regierungsbeauftragten erdrücken lassen 69 . Das Dilemma zu starker Referentenbeteiligung i m Parlament ist aber nicht auf die Hearings beschränkt, sondern g i l t für alle Arten von Ausschußsitzungen 70 . Insofern handelt es sich nicht u m ein spezifisches Problem der öffentlichen Anhörung. Jedoch macht es sich beim Hearing besonders nachteilig bemerkbar, da einer der Hauptakzente der politischen Funktion des Hearings — wie i m Folgenden ausgeführt — auf Kontrolle der exekutiven Machtzusammenballung liegt oder zumindest liegen könnte. 66 Vgl. 3.2.2. A n m . 41; (zur Situation i m amerik. Kongreß vgl. oben 2.2.3., f ü r das betreffende Hearing ist das harte U r t e i l nicht gerechtfertigt, vgl. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, Protokolle, 6. WP, Nr. 9, 10, 12, 14, 15, der Vors. M d B Lohmar n a h m zwar v o n dieser K r i t i k Kenntnis, ließ sich jedoch zu R e d i t nicht beeinflussen, Prot. a.a.O., Nr. 12, S. 1, Nr. 15, S. 80. 67 Protokolle des Finanzausschusses, 5. WP, Nr. 25—31; gelegentlich ist die Präsenzliste auf der Seite der Regierung länger als auf der Ausschußseite, vgl. z . B . Prot. d. A . f. wirtschaftl. Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, 12, S. 2 f f . ; nicht ganz so kraß, aber ähnlich Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 18, S. 2 b f.; Prot. d. A . f. E r n ä h r u n g . . . , 6. WP, Nr. 5, S. 3 ff. 68 Protokolle des Finanzausschusses, a.a.O., S. 40, 95; zum fragwürdigen Recht auf Z u t r i t t u n d Gehör der Regierungsbeauftragten selbst bei U n t e r suchungsausschüssen vgl. Groß, Ph. u. Groß, R., JR 1963, S. 335 f. 89 Protokolle des Finanzausschusses, a.a.O., S. 162 ff., 197 ff. — Z u diesem K o m p l e x Nahrendorf, S. 256/258. 70 Loewenberg, S. 387.

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

57

3.2.2. 5. Die Zulassung der Massenmedien

Die ganz überwiegende Meinung der Verfassungsrechtler geht davon aus, daß der freie Z u t r i t t für Rundfunk und Fernsehen kein notwendiges Wesensmerkmal öffentlicher Verhandlung i m Sinne des A r t . 44 Abs. 1 S. 1 GG ist 7 1 . Da die modernen Massenmedien jeglicher bedeutsamen Publizität jedoch einen Sinn von mittelbarer, universeller Präsenz gegeben haben, sei dahingestellt, ob diese enge Interpretation, sowie die beschränkende Auslegung des Begriffs Presse (vgl. § 73 Abs. 1 S. 2 GeschOBT) auf druckerzeugende Betriebe i m Hinblick auf eine gewohnheitsrechtliche Verfestigung des Parlamentsbrauchs eine juristische Zukunft besitzt 72 . Denn längst w i r d Rundfunk und Fernsehen bei der Übertragung öffentlicher Vorgänge des Bundestags kein Hindernis mehr i n den Weg gelegt 73 . Die Fragen der Praxis konzentrieren sich nicht auf das „Ob" der Zulassung, sondern auf Umfang und Ausgewogenheit der Präsentation bei der Wahl der verschiedenen Gegenstände. Als bei den Hearings zur Notstandsgesetzgebung das Fernsehen mehrere Sitzungen live übertragen hatte und auf die Sendung der restlichen Anhörungen verzichten wollte, bestand M d B Schmitt-Vockenhausen erfolgreich auf Übertragung auch der übrigen Sitzungen 74 . Wegen der Mißverständnisse, die aus einer derartigen Beeinflussung der Rundfunkanstalten i n ihrer freien Programmgestaltung entstehen können, empfiehlt Schmitt-Vokkenhausen vertragliche Vereinbarungen zwischen Bundestag und Rundfunkanstalten 7 5 . Generell darf man sagen, daß es dem Bundestag keineswegs an Bereitschaft fehlt, seine öffentlichen Verfahren allen Nachrichtenmedien — auch dem Funk — zugänglich zu machen. Umgekehrt kann er niemand zur Berichterstattung zwingen. Deshalb ist die Annahme begründet, daß die allgemein als mangelhaft bezeichnete öffentlichkeitswirk71

M D H A r t . 42 Rdn. 4, 5; v M K , S. 927 f. Nach Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, S. 65 f., 90 ff., k a n n n u r eine geglückte Integration der Informationsträger i n ein reich gegliedertes V e r bundsystem von Diskussions- u n d Willensbildungsebenen i m vorparlamentarischen u n d parlamentarischen Raum die Herausbildung einer egalo-totalitären Demokratie erfolgreich bekämpfen. 73 BT-Präs. Gerstenmaier i n einem I n t e r v i e w m i t der ,Welt a m Sonntag' v. 5.12.1965 „Gerstenmaier zieht B i l a n z . . . " , i n dem er die Übertragungen des Fernsehens „einen klaren G e w i n n f ü r eine parlamentarische Demokratie" nennt; vgl. auch K . Peschel, # Das Parlament' Nr. 15, v. 13.4.1955, S. 7. 74 Seminar, S. 3; einen Anfang zur K l ä r u n g der Probleme, die hieraus resultieren können, bilden die Entscheidungen des BVerfG über die Zuteilung v o n Wahlsendezeiten, BVerfGE 7, 99 (107 f.); 13, 204 (205 ff.); 14, 121 (132, 134, 137 ff.); vgl. auch Stolleis, BayVBl. 1970, S. 427 ff. 75 a.a.O., S. 6; auch die amerikanischen Kongreßausschüsse sahen die beste Lösung f ü r ihre i n diesem P u n k t noch komplexeren Probleme i n einem „understanding w i t h the industry", vgl. Galloway, S. 240 f., 236 ff. 72

58

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

samkeit des Bundestags zum guten Teil auf der Neigung der Nachrichtenmedien beruht, die Arbeit des Bundestags — oder überhaupt politische Vorgänge — weniger nach ihrer Bedeutung für die Gesellschaft als vielmehr nach ihrem Unterhaltungs- und Sensationswert herauszustellen 7 6 . So berichteten und kommentierten Fernsehen und Presse — zu Recht — einigermaßen ausführlich über die Hearings zur Reform des Sexualstrafrechts vom 23.—25.11.1970 77 , während die ähnlich bedeutsamen Anhörungen etwa zum numerus clausus oder zum Städtebauförderungsgesetz — zu Unrecht — eine vergleichsweise kursorische Beachtung fanden. Die Initiative, aus dieser, i m ganzen gesehen noch sehr unbefriedigenden Situation einen Ausweg zu finden, liegt nach A r t . 5 Abs. 1 S. 2 GG bei Presse und Rundfunk. Die Bereitschaft zur Kooperation von Seiten des Bundestags ist, wie oben dargelegt, gegeben 78 . Aus all dem folgt, daß sich das Hearing — sowohl was den materiellen als auch den geistigen Aufwand betrifft — wesentlich schwieriger gestaltet als eine normale Ausschußsitzung. Diese Tatsache hat indes auch einen Vorteil: Sie sollte Gewähr dafür bieten, daß die öffentliche Anhörung nicht zu billiger Münze abgewertet wird, daß das Parlament nur dann — aber auch immer dann — diese „Machtreserve" einsetzt, wenn es u m politische Regelungen von größerer Tragweite geht.

III

3.2.3. Politische Bedeutung des Hearings Die politische Bedeutung des Hearings ist zumindest potentiell desto größer, je mehr die von Ausschüssen geleistete Arbeit zählt. I n der Bundesrepublik, i n der die Ausschüsse des Bundestags inzwischen 76 M d B F. Sänger bei H ü b n e r e t a l . (Hrsg.), S. 261 ff.; M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 5, 23 ff. u n d passim; welcher Einfluß auf Bestand und Entwicklung demokratischer Institutionen durch solche Negativselektion von den Medien als Faktoren der Massenkommunikation vermittels U m w a n d l u n g der Bezüge v o n Persönlichkeits- u n d Sozialstruktur ausgeübt werden kann, verdeutlicht Scholler, Publizität, a.a.O. 77 Vgl. z . B . »Süddeutsche Zeitung 4 Nr. 281, S. 5/282, S. 3/283, S. 2/285, S. 4, 8; ,Der Spiegel 4 Nr. 49 v. 30.11.1970, S. 44 ff.; dabei konzentrierte sich die Berichterstattung typischerweise auch hier auf auszugsweise Wiedergabe langatmiger Expertenmonologe, anstatt die gerade bei diesem Hearing sporadisch recht gut geglückten kontroversen Kreuzverhöre herauszustellen, so auch ,Die Zeit' Nr. 49/25. Jg. v. 4.12.1970, S. 1, 36; leider auch ,Das Parlament' Nr. 49, v. 5.12.1970, S. 1—3. 78 Vgl. z. B. die herzlichen Worte des Dankes, die M d B Müller (Remscheid) f ü r die Präsenz der Medien, i m Hearing fand, Prot. d. A . f. Arbeit, 5. WP,

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

59

eigenständige Bedeutung gewonnen haben 7 9 und entscheidend am Funktionieren des Parlaments partizipieren, sind deshalb die Chancen der öffentlichen Anhörung groß, eine den congressional hearings vergleichbare Tragweite zu erlangen 80 . Die Kürze der Erfahrungen m i t dem Hearing verhindert es jedoch, seine Bedeutung i n dieser Weise schon i m gegenwärtigen Zeitpunkt ausreichend zuverlässig zu quantifizieren. Hingegen darf man den Versuch wagen, den politischen Rang der öffentlichen Anhörung qualitativ zu analysieren. Folgende Hauptzüge zeichnen sich ab: 3.2.3. 1. Institutionalisierung der Verbandsmitwirkung an der Gesetzgebung

Die politische Relevanz des Hearings w i r d bisher teils ausschließlich, teils ganz überwiegend unter einem Gesichtspunkt interpretiert: Die öffentliche Anhörung institutionalisiert die M i t w i r k u n g der Interessenverbände an der Gesetzgebung i m parlamentarischen Beratungsstadium 8 1 . So formuliert, könnte man daraus ablesen, daß das Hearing eine Bresche schlägt für eine reale Machtausübung der Verbände auf die parlamentarische Diskussion 82 . Eben dies aber läßt sich nur m i t erheblichen Einschränkungen sagen: Die mächtigsten Verbände haben i m Parlament eine sog. „innere Lobby": Von unserem Wahlrecht begünstigt 83 , gelingt es ihnen, bei der Kandidatenauswahl der großen Parteien eine große Zahl der Plätze m i t Funktionären oder Vertrauensleuten zu besetzen und auf diese Weise eine direkte Repräsentation i m Bundestag zu erzielen. W i l l ein Verband effektiv politische Entscheidungen beeinflussen, dann setzt seine „pressure group" deshalb auch i m Parlament bevorzugt auf informellem Weg 8 4 den Hebel an 8 5 ; denn die Interessengruppen Nr. 61, S. 52; ähnlich viele andere Ausschußvorsitzende i n ihren Schlußworten. 79 Loewenberg, S. 188 ff.; siehe unten 4.3.2. 80 K . v. Beyme, S. 169; M d B Majonica, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 122 f. 81 Loewenberg, S. 388 f.; K . v. Beyme, S. 168 ff.; Nahrendorf, S. 258; Friesenhahn, W D S t R L 16, S. 29; Zacher, S. 50 f. E i n Indiz hierfür bildet auch die Fassung v o n Abs. 2 des § 74 GeschOBT zur Ausschußberichterstattung: „(2) Die Berichte müssen die Ansichten u n d den A n t r a g des federführenden Ausschusses sowie die Stellungnahme der Minderheit u n d der beteiligten Ausschüsse enthalten; sofern Informationssitzungen stattgefunden haben, sollen sie die wesentlichen Ansichten der angehörten Interessen- u n d Fachverbände wiedergeben." 82 Teilweise w i r d es auch so verstanden; so von Friesenhahn, a.a.O., u n d w o h l p r i m ä r auch v o n Loewenberg, a.a.O. sowie v o n Zacher, a.a.O. 88 Vgl. K . v. Beyme, S. 102; s. auch ,Der Spiegel' Nr. 22 v. 25. 5.1970, S. 65 f. „Gewerkschaften"; Kaufmann/Kohl/Molt, S. 200 f. 84 z . B . persönliche Kontakte, Arbeitsgruppen der Fraktionen. A u f den engen Zusammenhang zwischen „parlamentsinternem Lobbyismus" u n d Spezialisierung der A r b e i t weist M d B Woerner hin, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v o m 27. 3.1969, S. 12 370. 85 K, v. Beyme, S. 168; M d B v. Merkatz, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 200.

60

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

wissen, daß die Durchsetzung ihrer Sonderwünsche u m so schwieriger wird, je mehr sie zur öffentlichen Präzisierung ihrer Forderungen angehalten sind 8 6 . Eben zu solch öffentlicher Präzisierung aber zwingt das Anhörungsverfahren. Deshalb bewirkt das Hearing — spricht man von einer Institutionalisierung der Verbandsmitwirkung i m legislativen Bereich — eine Relativierung, j a geradezu eine Kontrolle dieser Verbandsmitwirkung durch Offenlegung der Interessen 87 . Dies führt zu einer weiteren Erwägung: Da ungefähr drei Viertel aller bisher vom Deutschen Bundestag verabschiedeten Gesetze auf Initiativen der Kabinette basierten 88 , liegt offen zutage, wer die treibende K r a f t i n der Gesetzesplanung ist: die Bundesregierung und ihre Ministerien. Eben i n diesem ersten Stadium der Gesetzesplanung und -gestaltung hinter den verschlossenen Türen der Ministerien findet aber bereits ein intensives Zusammenspiel von Fachreferenten und Vertretern der Verbandsinteressen statt 8 9 . Man kann demnach davon ausgehen, daß i n den Gesetzentwürfen, die den Ausschüssen zur Beratung zugeleitet werden, bereits i n weitem — und von der Öffentlichkeit unkontrollierbarem — Maß Wunschvorstellungen der mächtigsten Interessenverbände integriert sind. Bei einer weit überwiegenden Anzahl von rein technischen Spezialgesetzen w i r d man sich damit abfinden müssen und i n gewissen Grenzen auch dürfen, da ein Kontrollwille und eine Kontrollmöglichkeit für breite Öffentlichkeit gar nicht besteht 9 0 . Anders aber steht es z. B. bei Entwürfen m i t breitgefächerten sozialen Implikationen oder gar verfassungsändernden Entwürfen: Hier hat die Öffentlichkeit ein erhebliches Interesse daran, daß aufgedeckt 86 Loewenberg, S. 389; M d B Fritz Erler, „ D e m Tagesgeschehen mehr auf den Fersen", »Vorwärts' v. 20. 7.1966. 87 Ebenso Mattern, S. 64, F N 27; Schindler, a.a.O.; Schnabel, S. 36; van Delden, Seminar, S. 9 f.; Hoenig, Hans i n : ,Süddeutsche Zeitung' Nr. 153 v. 28.6.1966, S. 9, „Lobbyisten ins Rampenlicht gerückt"; M d B v. Merkatz, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 204 f.; Schindler, ZfPF Nr. 0 v. Dez. 1969, S. 14; ähnlich, w e n n auch nicht so dezidiert, Nahrendorf, S. 258; u n k l a r M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 10 ff. 88 Loewenberg, S. 325 ff.; Schindler, Z f P F Heft 0, Dez. 1969, S. 6: V o n insgesamt 2366 Gesetzesbeschlüssen i n den ersten 5 Wahlperioden v o n 1949 bis 1969 basierten 1811 auf E n t w ü r f e n aus der Bundesregierung, 523 auf Entwürfen aus dem Bundestag; i n 32 Fällen lag die I n i t i a t i v e beim Bundesrat; i n Großbrit. ist die Lage ähnlich, vgl. Jennings, S. 201. 89 Vgl. z.B. B T Drs. V , 125/126; 2023, 2955; K . v. Beyme, S. 107—117; M d B v. Merkatz, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 203; siehe auch §§ 61 (62), 77 GGO I, §§ 23 (62, 74) GGO I I , aus denen sich jedoch Ausmaß u n d tatsächliche Bedeutung der Interessenbeteiligung nicht ablesen lassen (abgedruckt bei Echtler/ Laufer, S. 262 ff.): dazu Neyses, a.a.O. 90 Auch hier ist aber wichtig, daß wenigstens die parlamentarischen Experten bei der Nutzung des interessengebundenen Sachverstands verbandsegoistische Determinierungen durchschauen u n d am Gesamtbild der I n t e r essen relativieren können, w i e es M d B Schmidt (Wuppertal) besonders deutlich macht, Prot. d. Finanz-A., 5. WP, Nr. 25—31, S. 1.

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

61

wird, i n welchem Maß sich Interessentenforderungen i n der Planung bereits konkretisiert haben. I m Hearing lassen sich diese Zusammenhänge bei einigermaßen geschickter Leitung vorzüglich klären 0 1 . Wenn dem entgegengehalten wird, die Parlamentarier seien nicht geeignet, „den Strom der Egoismen zu bändigen", sondern brächten die einzelnen Interessen eher i n die Politik hinein 9 2 , so steht diese verblüffende und für den Parlamentarismus gefährliche Auffassung i m klaren Widerspruch zu A r t . 38 Abs. 1 S. 2 GG 9 3 . Läßt sie sich unter Berufung auf eine K l u f t von Verfassung und Verfassungswirklichkeit begründen? Die Tatsache, daß weit über die Hälfte der Bundestagsabgeordneten Verbands-Funktionäre oder -Angehörige sind — i m 6. B T erstmals allein über 50 °/o Gewerkschafter 94 — und zu einem nicht geringen Teil ihr Mandat eben dieser Verbandszugehörigkeit verdanken, scheint auf den ersten Blick dafür zu sprechen. Obskure Vorgänge wie die sog. Geldner-Affäre t u n ein übriges 95 . U m den Anschein zur Gewißheit zu verdichten, müßte aber zusätzlich bewiesen werden, daß dieser Sektor der Abgeordneten i m Bundestag primär verbandshörige Politik betreibt. Eben dies aber läßt sich — bisher zumindest — empirisch nicht generell belegen 96 . Ein Mann, der es wissen muß — der Leiter der Parlamentarischen Verbindungsstelle des DGB —, klagte beispielsweise, daß die Bindung von Abgeordneten an ihre Fraktion stärker als die zur Gewerkschaft sei 97 . Die enge Anlehnung an die Fraktionen und damit Parteien stellt aber etwas völlig anderes dar als Verbandshörigkeit: Die größten, i m B T vertretenen Parteien sind i m modernen, parlamentarischen Staat conditio sine qua non für eine demokratische Willensbildung 9 8 . Ihre Gesamtkonzeption ist nicht auf Durchsetzung partikularer Interessen gerichtet 99 , sondern avisiert die politische Gestaltung der Gesellschaft mittels einer umfassenden Programmatik. Eben hier liegt der materielle Unterschied zu 91

So auch Nahrendorf, S. 258; Schindler, a.a.O. So M d B Hansjörg Häfele, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 186. Vgl. BVerfGE 4, 144 (149); 11, 266 (273). 94 ,Der Spiegel 4 Nr. 22 v. 25. 5.1970, S. 65 f. 95 Z u den möglichen Lehren aus dem F a l l Geldner vgl. Eschenburg, „ Z w i schen Ehre u n d Gewissen", i n : ,Die Zeit' Nr. 49/25. Jg. v. 4.12.1970, S. 8; recht i n s t r u k t i v auch ,Der Spiegel' Nr. 50 v. 7.12.1970, S. 67. 96 Vgl. dazu die Untersuchung von Schatz, a.a.O., insbes. S. 137 ff.; die Grenze zwischen legitimer u n d illegitimer E i n w i r k u n g auf das Parlament ließ BVerfGE 5, 85 (232 f.) dahingestellt; f ü r eine strafrechtliche Würdigung vgl. Sax, N J W 1953, S. 368 ff. 97 ,Der Spiegel' Nr. 22 v. 25. 5.1970, S. 65 f. 98 Vgl. A r t . 21 GG, dazu BVerfGE 2, 1 (72f.); 5, 85 (233f.); 10, 4 (14); f ü r eine Zusammenfassung des Diskussionsstands vgl. Trautmann, JZ 1970, S. 405 ff. 99 Was nicht heißen soll, daß i m Einzelfall nicht auch Sonderinteressen innerhalb der Parteien relevant werden. 92

93

62

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

den Interessenverbänden 100 . Der pauschale Vorwurf, das Parlament sei zur Kontrolle der Verbände nicht geeignet, w e i l selbst partikularistisch determiniert, ist deshalb zwar abzulehnen, sollte aber trotzdem genau beachtet werden, da die Einwirkung „soziologischer Legislativkräfte" (Eichenberger) eines der zentralen Probleme moderner Parlamente darstellt 1 0 1 . Daß die öffentliche Anhörung keine Garantie für eine völlig ausgewogene Vernehmung der organisierten Interessen bietet — ganz einfach, w e i l die Verbände i n ihrer finanziellen und organisatorischen Potenz sehr krasse Unterschiede aufweisen 1 0 2 —, bedeutet keinen Konstruktionsfehler am Institut des Hearings: Abhilfe ist am ehesten über eine Effektivierung der Organisationsstruktur der kleineren Gruppen erzielbar. Dabei ist auch zu bedenken, daß i m Hearing — bisher sogar i n beträchtlichem Maß — auch ungebundene Auskunftspersonen zu Wort kommen, die ein Korrektiv gegen die Vertreter mächtiger Organisationen bilden 1 0 3 . Aus all dem resultiert eine Doppelgesichtigkeit, eine dialektisch charakterisierte Zweideutigkeit des Aspekts einer i m Hearing institutionalisierten Interessenrepräsentation i m legislativen Bereich: I n erster Linie liegt die Bedeutung i n einer Offenlegung und Überwachung der Interessenteneinflüsse und schafft hierdurch wiederum ein gewisses Gegengewicht gegen die massive, nichtöffentliche Verbandsbeteiligung i m Bereich der Ministerialbürokratie. Erst i n zweiter Linie, und eben hierdurch bedingt, w i r k t sich die Anhörung der Verbände auch als Einfallstor effektiver Interessendurchsetzung aus. 3.2.3. 2. Institutionalisierung der Beteiligung von Forschung und Wissenschaft am politischen Willensbildungsprozeß

Eines der verfassungspolitisch denkwürdigsten Probleme, das — noch weitgehend ungeklärt — alle Ebenen der politischen Praxis durch100 Weitere Unterscheidungen siehe K. v. Beyme, S. 26 ff.; Ellwein, S. 69 f.; vgl. auch §§ 1 ff. des ParteienG v. 24. 7.1967 (BGBl. I S. 773). 101 hiej. Scheuner, S. 635; teilweise anders Fraenkel I I , S. 19 ff. zur „Doppelrolle des Parlaments als Sprachrohr des Gemeinwillens u n d Exponent der P a r t i k u l a r w i l l e n " ; vgl. auch Leibholz, S. 9 ff.; Gerstenmaier in: Festschr. f. Leibholz I, S. 123 ff.; Fraenkel, Z f P 1963, S. 309 ff.; f ü r eine D a r stellung i m großen, geistesgeschichtlichen Zugriff vgl. Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, S. 57 ff. 102 Dies w i r d besonders v o n Nahrendorf, S. 258 f. betont; s. auch Erfahrungsbericht, S. 2. 103 Fast ausschließlich Verbandsvertreter — insofern handelt es sich u m eher atypische Fälle — kamen z.B. i n den Hearings über Ausgleichsmaßnahmen infolge der D M - A u f w e r t u n g , über Vermögensbildung der A r b e i t nehmer u n d zur Verbesserung der K a p i t a l s t r u k t u r der Wirtschaft zu Wort, vgl. Prot. d. A . f. Ernährung, 6. WP, Nr. 5; d. A . f. A r b e i t u n d Sozialordnung, 6. WP, Nr. 18, 19; f ü r eine ausgewogene Zusammensetzung der Auskunftspersonen aus verbandsgebundenen u n d unabhängigen Experten vgl. Prot. d. A. f. Arbeit, 5. WP, Nr. 61 (bes. Tabelle S. II).

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

63

dringt, ist die Frage nach der Rolle der Wissenschaft, besonders der Naturwissenschaften und der empirischen Sozialwissenschaften bei der politischen Willensbildung. Welche Aufgabe kann dabei das Hearing erfüllen? Die Bedeutung des Problems rührt von der Tatsache her, daß i m komplexen Industriestaat eine wachsende Anzahl politischer Entscheidungen von der Verarbeitung wissenschaftlicher Erkenntnisse abhängig gemacht w i r d und werden muß 1 0 4 . Welche Folgerungen ergeben sich daraus? W i r d sich das vom GG normierte (Art. 20 Abs. 2 S. 2) Machtverschränkungs- und Begrenzungssystem von Legislative, Exekutive und Judikative auf kaltem Wege verformen, etwa dadurch, daß den einzelnen Gewalten wissenschaftliche Beratung von ganz unterschiedlicher Quantität und Qualität zu Gebote steht? Oder noch umwälzender: Werden sich wissenschaftliche Apparate zu Technokratien verselbständigen und die Rolle der demokratisch legitimierten Verfassungsorgane durchweg zur Statisterie degradieren, bestenfalls nach A r t der Bagehot'schen ,dignified elements' 105 ? Dann wäre zwar — funktional gesehen — klar, wer entscheidet; wer politisch verantwortet, bliebe offen 1 0 6 . Warum fürchtet demokratischer Geist eine solche Entwicklung, besinnt sich möglicherweise gar auf Orwell'sche Visionen? Der tiefste Grund liegt i n der K l u f t zwischen Anspruch und Wirklichkeit der exakten und empirischen, zur Technokratie prädestinierten Wissenschaften: Empirische Wissenschaft, besonders wenn sie sich als exakt charakterisiert, erhebt den Anspruch absoluter Richtigkeit ihrer Erkenntnisse, 104 Leibholz, S. 317 ff.; Hellmut Becker i n der »Süddeutschen Zeitung' Nr. 86 v. 10./11.4.1965, S. 4: „Das Parlament w i r d schlechter beraten. Die Bedrohung der Demokratie durch die Technokraten muß ernst genommen werden." — Dieser Zusammenhang wurde am derzeit besonders aktuellen Problem des Umweltschutzes erörtert v o n Carl Friedrich v. Weizsäcker i n einem Festvortrag „Die Lebensbedingungen der wissenschaftlich-technischen Welt u n d die Öffentlichkeit" anläßlich des 20-jährigen Bestehens des Münchner Presseclubs am 30. 6.1970, abgedruckt i n : »Süddeutsche Zeitung' Nr. 166 v. 13. 7.1970, S. 7. 105 Henry Kissinger beschreibt am Beispiel der Außen- u n d Sicherheitspolitik, w i e sich amerikanische Präsidenten durch institutionelle u n d quasiinstitutionelle, i n jedem F a l l personell sehr flexible, Stäbe aus unabhängigen Beratern ein urteilsförderndes Gegengewicht zu den schwer lenkbaren, administrationseigenen Expertenhierarchien zu schaffen suchen, Tagung, S. 105 ff. 106 Langfristig besteht das Hauptproblem nicht i n der Organisation von Sachverstand u n d seiner Integrierung i n die politischen Vollzüge, sondern i n der Sicherung demokratischer Willensbildung u n d Kontrolle dieser integrierten Vollzüge, vgl. Dienel, Tagung, S. 2; auch Böckenförde, S. 249 sieht die Gefahr eines „Ausverkaufs" des Staates, meint aber, ein „Vorbehalt der Letztentscheidung" der demokrat. legitimierten Organe reiche aus, solchen Ausverkauf zu verhindern, S. 251 f.

64

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

soweit sie durch Kausalgesetze auf Axiome reduzierbar sind 1 0 7 . Das ist die Idee. I n Wirklichkeit wurde und w i r d unter dem Banner der Wissenschaft u m die Richtigkeit von Ergebnissen gestritten, w i r d i n der Richtigkeit geirrt 1 0 8 . Wissenschaft, die ihre Ergebnisse wenigstens insoweit relativiert, als sie sich der Abhängigkeit von ihren Axiomen und damit ihrer Grenzen bewußt bleibt, birgt allenfalls kalkulierbares Risiko. Gefährlich — besonders i n der Politik gefährlich — ist der Anspruch mancher Wissenschaftler auf höhere Wahrheit, der sich nur aus dem Ergebnis — soweit unter Anwendung von Kategorien kausaler Relationen erarbeitet — begründet, ferner jene Tendenz, i n einem partikularen Bereich unanfechtbare Erkenntnisse als allgemeingültig i n einen größeren Zusammenhang zu projizieren. Warum gerade i n der Politik gefährlich? Weil i n der Politik Werturteile die letzte Grundlage der Entscheidungen bilden. Als Illustration mag ein Aspekt vielfach angestrebter Strafrechtsreform dienen: Der Satz beispielsweise, daß Resozialisierung von Straftätern wichtiger oder ,besser4 sei als die Sühne von Tatschuld, läßt sich wissenschaftlich nicht beweisen. Trotzdem w i r d das Ergebnis methodisch gleicher sozialwissenschaftlicher Erforschung der optimalen Reaktion auf sozialschädliches Verhalten völlig verschieden ausfallen, je nachdem man das grundlegende Werturteil nach dem ,Straf-Sinn akzentuiert. Eine| Fundgrube von wissenschaftlichen' Aussagen, deren wertende Bedingtheit nicht erkannt oder verschleiert wird, bilden die Dogmatismen radikaler Hochschulgruppen und mancher ihrer Mentoren 1 0 9 . Hinzu kommt jene Eigenart der Wissenschaft, die Carl Friedrich von Weizsäcker ihre Ambivalenz nennt, die Erscheinung nämlich, daß sich Erfolge der Technik — oft voreilig schon als Fortschritt gewertet — i n ökologische Gefahrenherde verwandeln. Deshalb stellt v. Weizsäcker klar: „Wissenschaft kann ihre Daseinsberechtigung gegenüber der Ge107

Kissinger, Tagung, S. 111 f. Gerade das Hearing bietet die Gewähr dafür, daß solche Kontroversen wenigstens offenbar werden; ein Musterbeispiel hierfür sind die jüngst (vom 23.—25.11.1970) abgehaltenen Hearings zur Reform des Sexualstrafrechts, vgl. insbes. H. Heigert, »Süddeutsche Zeitung' Nr. 285 v. 28./29.11.1970, S. 4; H. v. Kuenheim, ,Die Zeit' Nr. 49/25. Jg. v. 4.12.1970, S. 1; ,Der Spiegel' Nr. 49 v. 30.11.1970, S. 44; Prot. d. Sonder-A. f. d. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 28—30. 109 Besonders aktuell: Baring, S. 220 ff.; Münchner Studentenzeitung (MSZ) Nr. 12 v. 16.12.1970, S. 2; der „ B u n d Freiheit der Wissenschaft" drückt dies i n seinem Gründungsaufruf (vgl. Südd. Zeitung Nr. 265 v. 5.11.1970) so aus: „Wissenschaft darf n u r ergeben, was »gesellschaftlich relevant' ist; aber was »Gesellschaft' u n d »Relevanz' bedeuten, w i r d nicht wissenschaftlich untersucht, sondern dogmatisch festgesetzt."; Hereth, i n : Die Neue Gesellschaft 1970, S. 105 ff.; G. A. Ritter, i n : Aus P o l i t i k u n d Zeitgeschehen, Beil. zu ,Das Parlament' 1969, H. 34, S. 3 ff. 108

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

65

sellschaft nicht nachweisen, wenn sie die negativen Folgen ihrer Ergebnisse nicht miterforscht 1 1 0 ." Nicht i n der Nutzung empirischer Wissenschaft für die Politik liegt also eine Gefahr, sondern i m illegitimen absoluten Wahrheitsanspruch einer schwer kontrollierbaren Anzahl ihrer Repräsentanten. Denn wesentlich bleibt die Grundtatsache: Wahrhaft politische Entscheidungen sind letztlich Ausdruck von nicht rationalisierbaren Werturteilen und gerade dadurch als i m eigentlichen Sinne politisch charakterisiert; nur soweit es darum geht, die faktischen Konsequenzen alternativer Wertungen methodisch und sachkundig zu entfalten, darf Wissenschaft i m Raum der Politik Wahrheit für sich beanspruchen. So unbezweifelbar der rapide, durch wachsende Komplexität der Massengesellschaft bedingte Bedeutungsanstieg der Wissenschaft für diese genannte Funktion ist: ebenso unübersehbar sind auch die Risiken i m Hinblick auf eine demokratische Kontrolle. Die vorstehenden — notwendigerweise skeletthaft allgemeinen — Bemerkungen orientieren sich an der Wissenschaftslehre Max Webers und am Wissenschaftsbegriff von K a r l Jaspers, sowie an dessen grundsätzlicher Weise, den wissenschaftlichen und politischen Raum i n Beziehung zu setzen 111 . Die bisherigen Kontakte zwischen praktischer Politik und angewandter Forschung i n der Bundesrepublik stellen ein schwer überschaubares Gemenge aus verwaltungseigenen Fachapparaten, eher informellen Ad-hoc-Konsultationen, individuellen Forschungs- und Planungsaufträgen, sowie institutionell unterschiedlich verfestigten Beiräten und Kommissionen dar 1 1 2 . Fast alle diese Ansätze stammen aus dem exekutiven Bereich von der untersten 1 1 3 bis zur obersten 114 Ebene. 110 C. F. v. Weizsäcker i n einem Vortrag der Bay. Akademie der Wissenschaften „Gegenwartsforschung u n d Zukunftsforschung", T U München am 9.11.1970. 111 Vgl. z.B. Jaspers' Vortrag „Erneuerung der Universität" zur Wiedereröffnung der U n i v . Heidelberg 1945, i n : ,Die Wandlung', H. 1, 1945, abgedruckt i n : »Hoffnung u n d Sorge' (München 1965), S. 31 ff.; Max Weber, S. 146 ff., 475 ff.; zu den hier n u r angedeuteten grundsätzlichen Problemen der Expertenintegrierung i n die politischen Vollzüge vgl. insbes. Lompe, a.a.O., derselbe, Tagung, S. 3 ff., 18 ff. m i t ausgewählten Literaturhinweisen, u n d Harnischfeger, a.a.O. 112 Böckenförde, S. 250 f.; eine empirische Untersuchung v o n monographischer Breite findet sich bei Hannes Friedrich, a.a.O. 113 E t w a Gutachten zur Stadt- u n d Fachplanung; zur Frage, inwieweit die Perfektion des Kommunalen Managements die politische Substanz der Selbstverwaltung auszuhöhlen droht, vgl. Neuffer, Tagung, S. 24 ff., der auch m i t den hier vertretenen grundsätzlichen Überlegungen einig geht, a.a.O., S. 30. 114 A m bekanntesten: die Konjunkturanalysen des Sachverständigenbeirats i m Bundeswirtsch.-Min., dazu kritisch Böckenförde, S. 257; w o h l am aktuellsten: die Ad-hoc-Kommission f ü r die Neugliederung des Bundesgebiets beim

5 Appoldt

66

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

U m so mehr w i r d es als Mangel empfunden, daß das Parlament wissenschaftliche Forschung bisher nur i n ungleich geringerem Umfang nutzt: Durchweg interpretiert man diesen Mangel gleichzeitig als ein Element der Gewichtsverschiebung zugunsten der Exekutive 1 1 5 . I n den hier skizzierten Zusammenhang ist der zweite wesentliche Aspekt der politischen Bedeutung der öffentlichen Anhörimg einzuordnen: Das Hearing bildet den — inzwischen wohl kräftigsten — institutionellen K e i m „einer dokumentarisch belegten Begegnung von Wissenschaft und P o l i t i k " 1 1 6 i m Bereich der Legislative 1 1 7 . W i r d das Hearing dieser Funktion wirklich gerecht? Gemeint ist nicht, ob es allein diese Aufgabe erfüllen kann, sondern ob es strukturell geeignet ist, einen wesentlichen Beitrag zur Institutionalisierung des wissenschaftlich-politischen Kommunikationsaustausches zu leisten 1 1 8 . Die A n t w o r t hängt von zwei Kriterien ab: Erstens dem üblichen Arbeitsstil, wie er sich i m Bundestag als Folge der ständig vermehrten staatlichen Aufgaben — geradezu einer ,Aufgabenexplosion 4 — herausgebildet hat; zweitens von der Grundforderung an demokratische Machtausübimg i m allgemeinen, an den politischen Willensbildungsprozeß i m besonderen: nämlich möglichst weitgehender Öffentlichkeit und Durchschaubarkeit; oder — u m ein Modewort zu gebrauchen — optimaler Transparenz. Was charakterisiert den Arbeitsstil des Bundestags? Nach einhelliger Auffassung ist es die Verlagerung von Sachberatung und Diskussion aus dem Plenum i n die Ausschüsse, erzwungen von der Vielzahl und Vielfalt legislativ zu regelnder Materien: Das tägliche Brot der Parlamentarier ist harte Detailarbeit i n den Kommissionen. Wie schon erwähnt, zog man auch i n den Ausschüssen freie und interessengebundene Experten zu Rate, u m wissenschaftlich haltbare Grundlagen für Entscheidungen zu gewinnen — allerdings: Die Beratung vollzog sich meist hinter verschlossenen Türen. Das Ergebnis dieses Brauchs war eindeutig: Viele der wichtigsten parlamentarischen Entscheidungen erBundesinnen-Min., die sich a m 2.10.1970 konstituierte. Z u m quantitativen u n d qualitativen Umfang des Beiratssystems bei der BReg vgl. B T Drs. V/ 4585; allgemein hierzu K i p p , D Ö V 1957, S. 513 ff. 116 Vgl. z . B . Claus Arndt, a.a.O., insbes. S. 272—274; ferner Dt. BT, 5. WP, 166. Sitzung v. 3.4.1968, S. 8710 ff.; 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 363 ff.; 240. Sitzung v. 18. 6.1969, S. 13 294 ff. 116 M d B Majonica, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 123. 117 Vgl. auch unten 3.5.4. 118 M d B Wörner schätzt den Nutzen des Hearings i n dieser F u n k t i o n höher ein als andere Einrichtungen, w i e etwa wissenschaftliche Hilfsdienste oder Expertengutachten u n d zwar wegen der „unmittelbaren Zusammenarbeit v o n Politiker u n d Wissenschaftler am konkreten Entscheidungsfall", i n : ,Die Welt 4 v. 9. 9.1966 „Bundestag muß attraktiver werden".

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

67

gingen unter Ausschluß der Öffentlichkeit, auch der interessierten Öffentlichkeit, öffentliche Diskussion fand, wenn überhaupt, meist außerhalb des Parlaments statt. Selbst Abgeordnete traten immer häufiger die Flucht i n die Medien an. Politische Frustration und Demokratieverdrossenheit vieler Bürger drohen als weitere Folge. Diese Folge abzuwenden, w i r d m i t Recht als die wichtigste und immerwährende Aufgabe des Parlaments angesehen. I m Hearing nun geschieht auf diese Aufgabe h i n etwas durchaus Neuartiges und — hoffentlich — i m positiven Sinne Folgenschweres: Die öffentliche Debatte gerade von schwierigen und besonders weittragenden Sachproblemen politischer Planung findet endlich auch dort statt, wo sie i n der repräsentativen Demokratie primär stattfinden soll: i m Parlament. Die numerische Abstimmung über die Ausschußbeschlüsse findet zwar bisher auch bei Durchführung von Hearings immer noch i n nachfolgender nichtöffentlicher Sitzung statt. Gleichwohl sind die Grundlagen dieser Entscheidung für die Öffentlichkeit deutlich geworden. Dies w i r d sich auch i n der Abstimmung niederschlagen: Sachlich überlegene Vorschläge — sind sie erst einmal der Öffentlichkeit bekannt geworden — lassen sich auch hinter verschlossenen Türen nicht mehr ohne schweres Risiko niederstimmen. M i t der öffentlichen Anhörung ist die große Aufgabe: Transparenz und Volksnähe der parlamentarischen Arbeit freilich noch nicht ausreichend gelöst. Es wurde schon darauf hingewiesen, daß erheblich vermehrter materieller und geistiger A u f w a n d die Beschränkung des Hearings auf sehr wichtige und allgemein interessierende Probleme ratsam erscheinen läßt, soll dieses Institut seine Durchschlagskraft behalten. Es wäre aber schon ein großer Fortschritt — und das Hearing bietet institutionell die Chance dafür —, wenn wenigstens bei herausragenden politischen Entscheidungen die Arbeitsgemeinschaft von praktischer Politik und angewandter Wissenschaft sich auf demokratisch legitimierte Weise vollzieht: i m Parlament — und öffentlich. 3.2.3. 3. Politische Entscheidungen werden rationaler

Es wurde behauptet, daß i n den Ausschüssen politische und ideologische Gesichtspunkte hinter nüchtern-sachliche zurücktreten, daß also die vorgebrachten Argumente an sich dort schon rationaler seien 119 . Dies t r i f f t nur bedingt zu: Die Spezialisten i n den Ausschüssen sind durch ihre Sachkompetenz i n der Lage, ihren politisch-ideologischen Standort für das betreffende Sachgebiet i n Fakten, Zahlen und mater i e l l konkretisierten Wünschen zu manifestieren. A n der ideologischen Partsch , W D S t R L 16, S. 79. 5*

68

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

und politischen Standortgebundenheit ändert sich hierdurch an der Wurzel nichts, sie äußert sich nur auf verschiedene Weise. I m Hearing als einer besonderen Gestaltung der Ausschußsitzung kam — wenigstens theoretisch — als weiteres moderierendes Element die Konkurrenz verschiedener Expertenansichten hinzu, seien sie unabhängig oder gebunden durch Verbandszugehörigkeit, Beamtenstatus und dergleichen. Aus dieser Konkurrenz allein schon auf eine a prioriMäßigung und rational relativierte Orientierung des jeweils eigenen Standpunkts zu schließen, wäre voreilig 1 2 0 . Die öffentliche Konfrontation i m Hearing aber zwingt dazu, sachlich auf Gegenargumente einzugehen, w i l l man nicht selbst an Überzeugungskraft einbüßen. Diese — erst durch öffentliche Konfrontation 1 2 1 bewirkte — sachliche Aufklärung von Abgeordneten und Öffentlichkeit steigert die Chance eines optimalen Interessenausgleichs 122 . Eben hierin ist auch der Gewinn an Rationalität der politischen Entscheidung i n erster Linie zu sehen. Praktisch w i r k t sich erhöhte Rationalität i n diesem Sinn so aus, daß es der parlamentsinternen Lobby i m Einzelfall wesentlich schwerer fällt, eine auf erfolgreichem Hearing basierende Ausschußentscheidung i m nachhinein zugunsten von Partikularinteressen zu verwässern 123 . 3.2.3. 4. Legislative Willensbildung wird durchsichtiger

Das Hearing ist eine Schaltstation des Kommunikationsaustausches zwischen Parlament und Öffentlichkeit 1 2 4 . Dieser Aspekt ist besonders hoch einzuschätzen, da gerade der bis vor kurzem ständig mehr versiegende Kommunikationsfluß zwischen Gewählten und Wahlvolk — und umgekehrt — regelmäßig von den Beobachtern unseres parlamentarischen Systems als einer der schwächsten Punkte hervorgehoben w i r d und einen guten Teil der Parlamentsreformdiskussion beherrscht 125 . Der schwerwiegendste Einzelfaktor i n dieser Entwicklung war die Verlagerung des parlamentarischen Arbeitsschwerpunkts i n die Ausschüsse 126 . Denn eben dort „ w i r d das zum Entscheid leitende politische 120 So auch Nahrendorf, S. 259; vgl. auch ,Der Spiegel' Nr. 4 v. 19.1.1970, S. 28 f. 121 Vgl. M d B Moersch, Dt. B T , 5. WP, 225. Sitzung v. 27. 3.1969, S. 12 397 B. 122 Ebenso Nahrendorf, S. 259; Erfahrungsbericht, S. 6. 123 Nahrendorf a.a.O 124 Ä h n l i c h M d B H. Apel, SPD-Pressedienst, Nr. 65/69 v. 5. 3.1969; dies hat w o h l auch M d B Lohmar i m Auge, w e n n er v o n einer „dichten Informationsangleichung aller Beteiligten" spricht, Prot. d. A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft, 6. WP, Nr. 15, S. 80. 125 Jüngst K . H. Flach, »Frankfurter Rundschau' v. 6.6.1970, S. 3; vgl. auch Ellwein, ZfPF Nr. 0 (Dez. 1969), S. 76; Hans Apel, Z f P F Nr. 0 (Dez. 1969), S. 88. 126 Dies ist ein Saverhalt, der bei der Würdigung des Hearings unter v e r schiedenen Aspekten i m m e r wiederkehrt; vgl. bes. unten 4,3.2.; zur relativ

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

69

Gespräch geführt", das „Grundlage der fortschreitenden parlamentarischen T ä t i g k e i t " 1 2 7 bleibt. I n der Regel ist es jedoch schwierig, m i t unter unmöglich, Genaues aus der Arbeit der Ausschüsse zu erfahren 1 2 8 . Daß infolgedessen der Rückzug aus dem Plenum nicht schon jetzt zwangsläufig auch zu einem Rückzug aus der Öffentlichkeit geworden i s t 1 2 9 : Nichts hat dazu annähernd so viel beigetragen wie der sprunghafte Anstieg der Hearings i n der fünften Wahlperiode, während der zudem noch größtenteils die verfassungspolitisch beklagenswerte atypische Machtkonstellation einer großen Koalition herrschte. Die fakultative Herstellung der Öffentlichkeit bei der Ausschußarbeit nach § 73 Abs. 1 GeschOBT n. F. bietet eine weitere Chance, das Kommunikationsdefizit des Bundestags abzubauen. Jedoch w i r k t diese letztere Öffnung nur i n eine Richtung — vom Parlament weg. Das Hearing dagegen läßt Kommunikation und Information synchron i n beiden Richtungen fließen: Auch die Öffentlichkeit kommt zu Wort. Eine durch gesellschaftliche Ordnungsstrukturen legitimierte Öffentlichkeit hat die Möglichkeit, vor aller Augen die parlamentarische A r beit unmittelbar zu beeinflussen 130 . Deshalb ist das Hearing nicht nur — dies auch, aber nicht nur — gleichsam ein Fenster, das den staatlichen Willensbildungsprozeß durchsichtiger macht 1 3 1 : Es ist vor allem auch Nahtstelle und Schaltstation zwischen Parlament und Öffentlichkeit, und i n dieser Funktion ist es als Institution i m deutschen Parlament einzigartig 1 3 2 . Allerdings kann man zuweilen den Eindruck gewinnen, daß selbst diese so offensichtliche Möglichkeit der Hearings von verantwortlicher Seite entweder nicht erkannt oder bewußt außer Acht gelassen wird. So beklagte der Vorsitzende der SPD-Bundestagsfraktion, Herbert Wehner, i n einem Interview der Katholischen Nachrichtenagentur vom 6.11.1970, daß die Gestaltungswünsche der katholischen Kirche bei der Fassung der Ressortentwürfe zur geplanten Reform des Strafrechts und geringen Publikumsattraktivität von Plenardebatten vgl. Dübber, ZfPF 1970, S. 162 ff. 127 M d B Fritz Sänger , i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 267. 128 Sänger , a.a.O. 129 Hans Maier , i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 16. 180 Damit begegnen u n d durchdringen sich i m Hearing die Funktionen v o n Öffentlichkeit i n umfassender Weise: einmal gleichsam als Gewährleistung eines rechtsstaatlichen Verfahrens, zum anderen als Grundlage des k o l l e k t i v öffentlichen Lebens schlechthin, vgl. Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, S. 74 f. 131 So z. B. — m. E. zu einseitig — M d B Klepsch, Dt. BT, 5. WP, 240. Sitzung v. 18.6.1969, S. 13 309 B ; M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Innen-A., 5. WP, Nr. 110, S. 1. 182 . . . u n d hat, wie man hinzufügen darf, beträchtlich zur Festigung des Ansehens des Bundestags i n der Öffentlichkeit beigetragen, so auch Erfahrungsbericht, S. 6.

70

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

des Ehescheidungsrechts nicht genügend Eingang gefunden hätten 1 3 3 . M i t keinem Wort ging er darauf ein, daß die Vorstellungen der christlichen Kirchen von den zuständigen Ausschüssen i m Rahmen von Hearings zum Gegenstand einer sachkundigen und intensiven Kontroverse unter Beteiligung der gerade bei diesem Thema ausnahmslos mitbetroffenen Öffentlichkeit gemacht werden könnten. Statt dessen sprach Wehner undeutlich davon, er sei „für das offene Gespräch, ehe man zu etwas kommt". Was er damit gemeint haben könnte, läßt sich nur durch Interpolation anderer Äußerungen i m gleichen Interview konstruieren, jedenfalls dachte er nicht an Hearings i m Bundestag. Vielmehr bezog er sich auf die bis Ende 1969 üblichen „Spitzengespräche" mit dem Kommissariat der deutschen Bischöfe bei der Bundesregierung (kurz: Katholisches Büro) und äußerte, „daß es entweder i n ähnlicher Form oder i n einer anderen zu findenden F o r m . . . möglich sein sollte, solche Gespräche oder entsprechende Gespräche erneut aufzunehmen" 1 3 4 . A u f diesen Vorgang wurde etwas näher eingegangen, weil er gesetzgeberische Maßnahmen betrifft, die nach Abschluß dieser Arbeit voraussichtlich noch aktuell sein werden. Die „offenen Gespräche", die Wehner hier meint und zu denen er an anderer Stelle bemerkt, er wolle nicht sagen, „das seien Geheimgespräche gewesen", mögen „offen" i m Sinne von freimütig sein. Worauf aber die interessierten Staatsbürger gerade bei dem hier behandelten Themenkreis Strafrechtsreform/Ehescheidungsrechtsreform als ausnahmslos betroffene Adressaten einen politischen 1 3 5 Anspruch haben, ist nicht freimütige Offenheit der gestaltenden Kräfte hinter verschlossenen Türen, sondern sachkompetente Austragung der hier besonders schwierigen Streitfragen in voller Öffentlichkeit. Die öffentliche Anhörung ist das Instrument, das der Bundestag zur Erfüllung dieses demokratischen Anspruchs geschaffen hat. 3.2.3. 5. Das Hearing als Instrument der Kontrolle

Hearings können, obwohl diese Funktion bisher noch nicht i m Vordergrund stand, dazu genutzt werden, Kontrolle i n drei Richtungen auszuüben — wenn auch eingeschränkt durch den schon erwähnten prinzipiellen Mangel einer Aussageerzwingungsbefugnis: Der Einfluß der Verbände und anderer Elemente der äußeren Lobby auf die staatliche Willensbildung kann offengelegt werden. Hierauf wurde bereits eingegangen 136 . 183 134 135 136

K N A , Das I n t e r v i e w Nr. 22 v. 6.11.1970, S. 3 ff. a.a.O., S. 2. . . . u n d rechtlichen, siehe unten 4.3.1.1. u. 4.3.1.2. Siehe oben 3.4.3.1.

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

71

Zum zweiten kann parallel hierzu die Spitzenverwaltung der Exekutive politisch überwacht werden: Es läßt sich enthüllen, von welchen Gedankengängen sich die verantwortlichen Fachreferenten zu ihren Entwürfen leiten ließen, gegebenenfalls welchen Einflüssen sie sich beugten. Hier kann auch eine fundierte K r i t i k einsetzen, die nicht von Parteizugehörigkeit abhängen muß: Zum Beispiel können Diskrepanzen zwischen der demokratisch legitimierten Richtliniensetzung des Kanzlers und demokratisch nicht legitimierten Interessenteneinflüssen i n den Bürokratien aufgedeckt werden. Nicht zuletzt ist es möglich, gestaltend auf das sehr problematische und i m Fluß befindliche Verhältnis Kabinett-Bürokratie-Parlament 1 3 7 einzuwirken: und zwar zugunsten des Parlaments — teilweise auch des Kabinetts — und damit der demokratisch verantwortlichen Organe. Das Fragerecht, verbunden m i t der Befugnis, Auskunft zu verlangen, ist eines der stärksten Rechte der Abgeordneten 138 . Seit der Neufassung des § 60 Abs. 2 S. 3 GeschOBT kann dieses Fragerecht i m Hearing noch weitgehender genutzt werden: Nichts kann einen Ausschuß hindern, jetzt auch zu nicht überwiesenen Materien öffentliche Anhörungen an^ zusetzen 139 . Besonders bei Problemen von breitem öffentlichem Interesse ist dieses Verfahren der Enquetekommission vorzuziehen. Hier bietet sich dem Bundestag — nicht selten gerügt wegen seiner unzureichenden Leistungen als Kontrollorgan 1 4 0 — i n Verbindung m i t dem Zitierungsrecht 1 4 1 eine Chance, die bisher noch ungenutzt blieb 1 4 2 . Sie sollte indes 137

Vgl. z . B . Partsch, S. 74,104f.; Scheuner, a.a.O.; Ellwein/Görlitz, a.a.O. Schäfer, S. 128; hierzu näher unten 4.2.2. 139 Die ersten Anhörungen i m Rahmen der Selbstbefassung waren die erst jüngst abgehaltenen Hearings zur Reform des Sexualstraf rechts v o m 23. bis 25.11.1970, vgl. z. B. »Süddeutsche Zeitung 4 Nr. 281, S. 5/282, S. 3/283, S. 2/285, S. 4, 8 v. 24.—29.11.1970; ,Der Spiegel' Nr. 49 v. 30.11.1970, S. 44 ff.; ,Die Zeit' Nr. 49 v. 4.12.1970, S. 1, 36; ,Das Parlament' Nr. 49 v. 5.12.1970, S. 1—3; M d B Mommer sah das Recht auf Selbstbefassung — m. E. zu isoliert — als das den Ausschüssen bis dahin fehlende Instrument der Kontrolle, Dt. B T , 5. WP, 225. Sitzung v o m 27.3.1969, S. 12 374; BT-Präs. v. Hassel sieht eine Stärkung der K o n t r o l l f u n k t i o n i n der Verbesserung der Informationsmöglichkeiten sowie der verstärkten Öffentlichkeit der Ausschußarbeit, Dt. B T , 5. WP, 240. Sitzung v. 18. 6.1969, S. 13 324 C. 140 Vgl. z. B. Hennis, S. 30; eingehend unten 4.2.2. 141 A r t . 43 I GG (§73 Abs. [01] GeschOBT); M d B Moersch, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 398 A . 142 Die abweichende Meinung bei Frost (AöR 1970, S. 59) ist weitgehend durch die v o r der kleinen Parlamentsreform gültige Fassung der GeschOBT bedingt. — Symptomatisch f ü r die Scheu des BT, seine verfassungsmäßige Stellung zu behaupten, ist ein Vorschlag der F D P - F r a k t i o n zur Einrichtung eines „Senats f ü r Parlamentsfragen" aus „unabhängigen" Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens, der den demütigen Wünschen der Abgeordneten nach Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen eine A r t überparlamentarische (!) Legitimation verschaffen sollte, vgl. Dt. BT, 5. WP, 166. Sitzung v. 3.4. 1968, S. 8712 C, S. 8710 ff.; dazu fdk-tagesdienst Nr. 247/68 v. 14.6.68; I n f o r 138

72

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

genutzt werden, da das Plenum eine detaillierte Fachkontrolle — und nur eine solche verspricht Erfolg — gegenüber den Ministerien nicht mehr ausüben kann 1 4 3 . Entweder es gelingt den Ausschüssen, diese Rolle zu übernehmen, oder die Kontrollfunktion des deutschen Parlaments droht endgültig zu einer quantité négligeable zu werden 1 4 4 . Die Gefahr, daß sich ein Ausschuß dann unter Umständen als QuasiUntersuchungskommission gerieren w i r d 1 4 5 , besteht für den Regelfall nicht. Drittens schließlich kann ein gelungenes Hearing dazu beitragen, den Einfluß der inneren Lobby zu relativieren. Dieser Aspekt der Kontrolle allerdings muß i n seiner Bedeutung am geringsten veranschlagt werden, auch wenn er i m Einzelfall bereits relevant wurde 1 4 6 . Denn die parlamentsinterne Lobby entzieht sich infolge ihrer informellen, örtlich und zeitlich nicht begrenzten — man kann sagen; i m Bundestag allgegenwärtigen — Wirkungsweise dem festen Zugriff. Nur wenn das Hearing i m Einzelfall einen allseits akzeptablen Interessenausgleich und fundierte Information von Abgeordneten und Öffentlichkeit zu fördern vermag, w i r d die innere Lobby weitgehend i n ihren Versuchen scheitern, Sonderinteressen noch i n der letzten Phase der Gesetzgebung durchzusetzen. Umgekehrt ist das Scheitern solcher Versuche ein Indiz dafür, wie effektiv i n unmittelbar legislativer Hinsicht ein Hearing gewesen ist. mationen der SPD-Fraktion i m Dt. BT, Nr. 328 v. 27. 6. 1968; PPP, 19. Jg. Nr. 120 v. 27.6.1968; fdk-tagesdienst Nr. 262/68 v. 27.6.68 u n d Nr. 58/69 v. 5.2.1969; wegen der Unbegründetheit dieser Scheu vgl. E. Küchenhoff, D Ö V 1967, S. 117 f. 143 M d B Majonica i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 119. 144 M d B Mommer sagt sehr deutlich, f ü r i h n ergebe sich „aus der N o t wendigkeit der Verstärkung der Kontrolle, daß die Kontrolle dort ausgeübt werden muß, w o sie allein möglich ist. I m Plenum ist sie nicht möglich." Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 374C/D; Vielen Abgeordneten fehlt anscheinend die Fähigkeit, von den vorhandenen Einrichtungen schöpferischen Gebrauch i m Sinne einer Selbstbehauptung des Parlaments zu machen — vgl. W. Hennis, „ D e m Parlament fehlt die Lebendigkeit" i m »Vorwärts' v. 20. 7.1966 — ; i m Gegenteil scheinen manche f ü r verboten zu halten, was nicht ausdrücklich erlaubt ist: so hielten die Abgeordneten A p e l u n d D a m m eine Änderung der GeschOBT f ü r erforderlich, u m Experten i n Hearings kontrovers diskutieren zu lassen u n d den Abgeordneten neben dem Fragerecht ein hiervon unabhängiges (?) Recht auf Entgegnung zu geben: SPD-Pressedienst Nr. 65/69 v. 5.3.69, sowie „Hamburger Vorschläge zur Parlamentsreform", i n : »Hamburger Abendblatt' v. 6.2.1969; M d B Lohmar w a r — offenbar i n Unkenntnis des neugefaßten § 73 Abs. 2 a GeschOBT — noch i m März 1970 der Auffassung, die M d B könnten m i t Auskunftspersonen nicht unmittelbar diskutieren, Prot. d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 13. 145

3.4.3. 146

A u f diese Möglichkeit weist Majonica , Nahrendorf , S. 259.

a.a.O. h i n ; siehe auch unten

3.2. Bisherige praktische Erfahrungen m i t Hearings

73

3.2.3. 6. Gewichtsverteilung der genannten Merkmale

Die oben herausgearbeiteten Komponenten der politischen Bedeutung des Hearings werden nicht bei jeder Anhörung i n gleicher Weise und i n gleichem Maße relevant: Dies überrascht nicht, da unterschiedliche Beratungsmaterien Akzentverschiebungen i n der Anhörungsweise verlangen können. Daher ist es auch nicht möglich, eine der genannten Komponenten schlechthin für jeden Einzelfall als die wichtigste zu bezeichnen. Wenn trotzdem der bedingte Versuch einer Rangordnung unternommen wird, so ist er i n engerem Zusammenhang m i t der unten 1 4 7 erarbeiteten Relation von Hearing und klassischen Funktionen des Parlaments zu sehen: A m höchsten ist m. E. der Wert des Hearings als kommunikative Schaltstation zwischen Parlament und Öffentlichkeit einzuschätzen. Es folgen — jeweils etwa gleichwertig — die institutionelle Beteiligung der Wissenschaft am legislativen Willensbildungsprozeß sowie die mehrschichtig kontrollierende Wirkung der Anhörung. 3.2.3. 7. Fazit: Stärkung der Ausschüsse gegenüber dem Plenum

A l l e der oben genannten politischen Aspekte lassen sich auch auf einen gemeinsamen Nenner bringen: Sie sind sämtlich Ausdruck der stetig wachsenden eigenständigen Bedeutung der Ausschüsse gegenüber dem Plenum. Hierher gehören auch einige bisher noch nicht erwähnte, weil vom Systematischen her weniger beachtliche Merkmale des Hearings: Dieses vermittelt meist ein ungeschminkteres B i l d der beteiligten Parlamentarier als Plenardiskussionen 148 . Andererseits t r i t t ein großer Teil der Abgeordneten — vor allem unter den Neugewählten — i m Plenum fast nie i n Erscheinung 149 . Für sie bleiben — neben Fraktionen und Arbeitsgemeinschaften — nur die Ausschüsse, u m sich intern einen eigenen politischen Rang zu erkämpfen. Extern sind ihre Möglichkeiten, sich zu profilieren, noch geringer: Eben hierfür aber bietet sich das Hearing geradezu an. Ferner schafft die Anhörung den Fraktionen — besonders der M i n derheit — ein Forum, eigene Gesetzesinitiativen i m Gedankenaustausch m i t Experten zu fundieren und gleichzeitig ins öffentliche Bewußtsein zu bringen. Bisher kaum angewandt 1 5 0 1 5 5 , handelt es sich hierbei u m 147

Siehe unten 4.2.

148 Morkel, a.a.O. 149

M d B Günther Müller, i n : Hübner et al. (Hrsg.), S. 42 ff. 150.155 B i s z u r Neufassung des § 73 Abs. 2 GeschOBT (vgl. oben S. 44 ff.) gab es dazu auch k a u m eine Möglichkeit, da das erforderliche Beschlußquorum zur Ansetzung eines Hearings grundsätzlich i n der Mehrheit bestand; Schnabel (S. 35) berichtet v o n einem Fall, i n dem die SPD i m Ausschuß an dieser

74

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

eine spezielle politische Taktik, die geeignet ist, die Regierung i n „Zugzwang" zu bringen 1 5 6 . Weitere Eigenheiten des Hearings — das ja noch stark i n der Entwicklung begriffen ist — werden sich wohl i n der Zukunft noch herauskristallisieren. Trotzdem darf man m i t ausreichender Sicherheit an dem schon genannten Generalnenner aller politischen Merkmale festhalten: Das Hearing hat die i n der gesamten parlamentarischen Praxis seit langem sichtbare Tendenz einer politischen Gewichtzunahme der Ausschüsse wesentlich gestärkt

Dritter

Abschnitt

3.3 Kritische Anmerkungen zur politischen Praxis der Hearings Die positiven Meinungen zur Praxis der öffentlichen Anhörung überwiegen ganz einseitig. Ablehnende Stimmen sind rar. Soweit diese sich auf die Feststellung beschränken, daß die Übernahme des amerikanischen Vorbilds mißlang 1 5 7 , sind sie teilweise zeitbedingt, d. h. aus der langjährigen Unterentwicklung der Hearings zu erklären. Zum anderen aber wurde eben das amerikanische Vorbild gar nicht übernommen, wie regelmäßig behauptet wird. I m ersten Teil wurde dargestellt, daß die Kongreßausschüsse i n ihren Hearings Befugnisse haben, die vergleichbarerweise i n Deutschland nur den Untersuchungsausschüssen gem. A r t . 44 GG zustehen. Vergleichbar ist also lediglich die politische Intention der Hearings i n Kongreß und Bundestag, nicht aber — und das ist entscheidend — die Befugnis der Informationserzwingung. Hier liegt der m. E. einzige — dafür u m so schwerwiegendere — Punkt einer begründeten institutionellen K r i t i k am Anhörungsverfahren des Bundestags, nicht aber einer praktischen K r i t i k . Hinzu kommt, daß der Kongreß seine Zwangsmittel zur Effektivierung der Hearings anstandslos ausschöpft, während selbst Untersuchungsausschüsse des Bundestags bisher davor zurückscheuten, ihre Kompetenzen voll zu verwirklichen 1 5 8 . Hürde scheiterte u n d als Ausgleich dafür v o m sozialpolitischen Arbeitskreis der Fraktion ein öffentliches „Hearing" abhalten ließ. 156 Nahrendorf, S. 256. 157 So Partsch, S. 88 f.; ähnlich Loewenberg, S. 388; v. Beyme, S. 168 ff.; Fraenkel, S. 307. 158 Ellwein, S. 140 f.; Eschenburg, S. 551 ff.; Partsch/Ehmke et al., a.a.O.; Gross, Ph. u. R., JR 1964, S. 327 ff.; Adolf Arndt, D R i Z 1964, S. 290 ff.; W. Becker, DÖV 1964, S. 505 ff.; als bisheriges Diskussionsergebnis vgl. die Entwürfe des Rechts-A. (BT Drs. V/4514) u n d der I P A (BT Drs. V/4209).

3.4. Verwandte Einrichtungen

75

Einzelkritik bestimmter Hearings betrifft vor allem die verfahrensmäßige Gestaltung 159 . A u f die hierbei i n Frage kommenden Gesichtspunkte wurde bereits eingegangen 160 . A m meisten Beachtung scheint m i r der von Loewenberg 161 andeutungsweise vorgebrachte Ansatzpunkt zu verdienen: Loewenberg k r i t i siert nicht die Einrichtung der Hearings als solche, sondern die Unfähigkeit (oder Unwilligkeit) vieler Abgeordneter, die mannigfaltigen Möglichkeiten des Hearings — auch wenn diese i m Vergleich zum Kongreß immer noch beschränkt sind — zu erkennen und auszuschöpfen. Auch hierauf wurde bereits m i t Beispielen eingegangen 162 .

Vierter

Abschnitt

3.4 Verwandte Einrichtungen I.

3.4.1. „Hearings" außerparlamentarischer Gruppierungen Eine Reihe von Dienststellen und Organisationen außerhalb des Parlaments sind inzwischen dazu übergegangen, ihre Kontakte m i t der Öffentlichkeit i n Form von „Hearings" zu veranstalten. Solche A n hörungen hielten diverse Ministerien 1 6 3 , das Bundeskartellamt 1 6 4 , die Kultusministerkonferenz 1 6 5 , die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft 166 , i n großem Stil der Bayerische Jugendring 1 6 7 und schließlich die Synode der evangelischen Bayerischen Landeskirche ab 188 . 159 z . B . ,Die Welt' v. 18.3.1970 „ M e h r Palaver als Hearing"; Wolf gang Marwitz i m Bay. Rundfunk am 14.1.1970. 160 Siehe oben 3.2.2. 191 a.a.O., S. 389 f. 162 Siehe oben 3.2.3.4 u n d 3.2.3.5, S. 69 f., 72 F N 144. 163 Vgl. z. B. »Süddeutsche Zeitung* Nr. 62 v. 13.3.1970, S. 6 „ S t u r m gegen die Leussink-Thesen" (BMin. f. B i l d u n g u n d Wissensch.); ,Der Spiegel' Nr. 44 v. 26.10.1970, S. 57 (BundeswirtschaftsMin); »Süddeutsche Zeitung' Nr. 260 v. 30.10.1970 „Ausbildungsförderungsgesetz umstritten" (FamilienMin.). 164 Vgl. ,Der Spiegel' Nr. 22 v. 25.5.1970, S. 104; hier handelte es sich i n Wirklichkeit u m einen F a l l der Gewährung rechtlichen Gehörs. 185 ,Der Spiegel' Nr. 16 v. 13.4.1970, S. 57; »Frankfurter Rundschau' Nr. 90 v. 18.4.1970, S. 3. iss z f P F 1970, S. 265. 167 »Süddeutsche Zeitung' Nr. 276 v. 18.11.1970, S. 18 „Fast eine M i l l i o n Erstwähler". 168 ,Main-Post' v. 13.3.1970 „Die Kirche — Gewissen des Staates"; — vgl. auch oben 3.2.3.7 F N 150.

76

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

Praktisch am bedeutendsten sind Anhörungen i n den Ministerien, die i m Wege der „Heranziehung" und „Fühlungnahme" m i t Fachkreisen und Spitzenverbänden seit jeher regelmäßig stattfinden 1 6 9 . Von „Hearings" spricht man aber wohl erst i n allerjüngster Zeit und nur dann, wenn diese Kontakte das Interesse einer breiten Öffentlichkeit beanspruchen. Theoretisch am interessantesten i n diesem Rahmen ist das erste Hearing einer Bayerischen evangelischen Landessynode, da es sich hierbei u m ein (kirchen-) parlamentarisches Hearing handelt. Das große öffentliche Interesse an dieser Anhörung zeigte sich i n überfüllten Zuhörerbänken. Zudem ging es um grundsätzliche kirchenpolitische und theologische Probleme. Die Auswahl der Auskunftspersonen und das öffentliche Interesse bürgten dafür, daß das Hearing i n hohem Maße seiner Informations- und Publizitätsfunktion gerecht wurde. Die angeführten Beispiele von außerparlamentarischen Anhörungen ganz verschiedenen Charakters — ohne Umstände als „Hearings" bezeichnet — mögen als Zeichen für die Ausstrahlungskraft genommen werden, welche die Bundestagshearings i m öffentlichen Bereich ausgeübt haben. II 3.4.2. Sachverständigenbeiräte und Enquetekommissionen Den umfangreichsten Apparat institutionalisierter Beratung von politischen Gremien durch ,unabhängigen' Sachverstand stellen die Beiräte bei den Bundesministerien gem. § 62 GGO I dar 1 7 0 . I m Gegensatz zu den Hearings vollzieht sich i h r Wirken derart i m Verborgenen, daß bis vor kurzem nicht einmal die Bundesregierung über ihre genaue Anzahl und Wirkungsgebiete unterrichtet war. Eine regierungsinterne Recherche 171 brachte ans Tageslicht, daß bei den Ministerien etwa 275 Beiräte (mit über 5000 Mitgliedern) m i t teilweise kuriosen Aufgabengebieten existieren. Einige Ministerien lassen sich von mehr als 25 Beiräten beraten 1 7 2 . Bezüglich des Selbstverständnisses dieser Gremien 169 Vgl. insbes. §§ 23, 62, 74 GGO I I ; ein Recht auf Anhörung, wie v. Beyme (S. 108) meint, haben auch die Spitzenverbände nicht; §23 GGO I I stellt die Heranziehung v o n Fachkreisen u n d Verbänden i n das Ermessen der Ministerien; zu beachten allerdings evtl. Selbstbindung: zu einem „Umschlagen" scheinbar rein interner Staatsakte i n gerichtsbindende Rechtsakte vgl. Lerche, N J W 1961, S. 1758. 170 Vgl. auch § 61 GGO I . 171 BTDrs. V/4137, BTDrs. V/4585; dazu V. Hoff mann, »Frankfurter Rundschau' Nr. 31 v. 6. 2.1970, S. 3. 172 Der größte u n d teuerste Beirat (63 Mitglieder, 1,5 Mio. D M Jahreskosten) ist die Schutzkommission beim B M I f ü r Maßnahmen i m Rahmen der

3.4. Verwandte Einrichtungen

77

und der Einschätzung ihres Werts durch die Ministerialbeamten sei auf die Studien von Dreitzel und Friedrich verwiesen 1 7 3 . Ihre Gemeinsamkeit m i t den Hearings besteht darin, daß auch sie eine Form der institutionalisierten Zusammenarbeit von Wissenschaft und Politik darstellen. Die gleiche Gemeinsamkeit weisen die öffentlichen Anhörungen m i t dem neu eingeführten Institut der Enquetekommissionen gem. § 74 a GeschOBT auf 1 7 4 . Bisher sind noch keine Erfahrungen m i t dieser Einrichtung verfügbar. Ihre Verfasser legen Wert auf die Feststellung, daß sich solche Enquetekommissionen nicht — wie viele Beiräte — zu stillen, von der politischen Realität isolierten, Reservaten außerparlamentarischer Experten entwickeln sollen. Die Entsendung von Fraktionsmitgliedern i n die Kommissionen soll vielmehr die andauernde Verbindung zum Bundestag und eine konstante, straff geführte Orientierung an den politischen Zwecken und Zwängen garantieren 1 7 5 . MdB Apel sieht die Funktion der Enquetekommission darin, daß sie dem Bundestag ermöglicht, schon vor den Ressortentwürfen das vorbereitende Stadium der Gesetzgebung fachlich fundiert zu beeinflussen 176 . Auch Hearings können dieser Aufgabe dienen, werden aber doch i n der Regel i n einem fortgeschritteneren Stadium der Gesetzgebung angesetzt 1 7 7 . Enquetekommissionen — ebenso wie Sachverständigenbeiräte — dienen also ausschließlich der Aufbereitung von schwierigen und bedeutsamen Sachkomplexen, sind folglich primär Planungshilfe. Hearings dagegen dienen vornehmlich der sachlichen Durchdringung von Problemen, die bereits zu einer Beschlußfassung anstehen, sind also primär Entscheidungshilfe 178. D e r S c h w e r p u n k t v o n H e a r i n g s k a n n i m E i n z e l f a l l auch i m P l a n e r i schen l i e g e n ; als typisches B e i s p i e l k ö n n e n die H e a r i n g s z u d e n sog. L e u s s i n k - T h e s e n angesehen w e r d e n . I h n e n f o l g t e n v i e r R e g i e r u n g s e n t w ü r f e z u e i n e m Hochschulrahmengesetz, d e r e n v i e r t e r als G r u n d l a g e f ü r d i e d e f i n i t i v e p a r l a m e n t a r i s c h e B e r a t u n g d i e n e n s o l l u n d der w e i t zivilen Verteidigung, BTDrs. V/4585, S. 7; über Pläne zu einer Beschneidung des vgl. ,Der Spiegel' Nr. 51 v. 14.12.1970, S. 36. 1 7 Beiratswesens 3 Tagung, S. 53 ff., 58 ff.; Böckenförde (S. 253 f.) teilt die Beiräte f u n k t i o nal i n vier Hauptgruppen auf. 174 Änd. Bek. v. 25. 6.1969, BGBl. I, S. 776, dazu M d B Mommer, Dt. BT, 5. WP, 240. Sitzung v. 18. 6.1969, S. 13 294. 175 M d B Mommer, a.a.O.; ähnlich M d B Gscheidle, a.a.O., S. 13 313 B ; M d B H. Bauer unterstreicht den Minderheitenschutz, den § 74 a Abs. 1 S. 2 GeschOBT — ebenso w i e § 73 Abs. 2 S. 2 — gewährt, a.a.O., S. 13 295 B. 176 Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27. 3.1969, S. 12 391 C. 177 Vgl. Loewenberg, S. 388. 178 Vgl. auch M d B Wilhelmi, Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 57/Innen-A., 5. WP, Nr. 73, S. 1; M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Innen-A., 5. WP, Nr. 134, S. 1, 31 f.; M d B Müller-Emmert, Prot. d. Sonder-A. f. Strafrechtsreform, 6. WP, Nr. 28—30, S. 1139.

78

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

gehend einen Kompromiß aus den Thesen und den daraus resultierenden Kontroversen i n den Hearings darstellt. Den ersten Schwerpunkt der folgenden parlamentarischen Beratung werden neue Hearings (voraussichtlich ab Januar 1971) bilden 1 7 9 . Hiermit zeichnet sich möglicherweise eine interessante Entwicklung ab: Das „Zwei-Phasen-Hearing", das i n einem ersten Stadium überwiegend Planungshilfe und i n einem weiteren überwiegend Entscheidungshilfe bezweckt. Dieses Verfahren ließe sich i m Prozeß der Gesetzesentstehung — auf das Wesentliche vereinfacht — graphisch folgendermaßen verdeutlichen 1 8 0 :

Stadium der Planung und Initiative

Stadium der Entscheidung

Solche Mehr-Phasen-Hearings bieten sich vor allem dann an, wenn die Bundesregierung als dominierende Gesetzesinitiatorin bei besonders umstrittenen Regelungsmaterien — wie der Hochschulplanung — vor einer alleinigen Gesetzesvorbereitung zurückscheut und deshalb den Bundestag als letztlich verantwortliches Staatsorgan öffentlichkeitswirksam schon i n das Planungsstadium einschalten möchte 181 . Die Initiativrolle des Bundestags würde hierdurch zwar nicht formell, aber de facto gestärkt. Natürlich kommen solche Planungshearings auch dann i n Frage, wenn die Initiative formell vom Bundestag ausgeht. Während i n diesem Fall als Hilfsinstrument auch Enquetekommissionen i n Betracht zu ziehen sind, eignen sich diese für eine Einschaltung i n Regierungsinitiativen kaum — einmal wegen ihrer mangelnden 179 V g l . p r o t . d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, 10, 12, 14, 15; dazu »Süddeutsche Zeitung' Nr. 291 v. 5./6.12.1970, S. 1, 4; ,FAZ' Nr. 282 v. 5.12.1970, S. 3; f r a n k f u r t e r Rundschau 4 Nr. 282 v. 5.12.1970, S. 4. 180 Eine entfernt vergleichbare Konstellation ergab sich bei der Schaffung eines Parlamentarischen Beirats zur Beratung der BReg; zu dessen Verfassungsmäßigkeit BVerfGE 1, 372 (379 f.). 181 Angedeutet von M d B Lohmar, Prot. d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP, Nr. 9, S. 13.

3.4. Verwandte Einrichtungen

79

Öffentlichkeitswirksamkeit, zum anderen, weil eine gewisse Gefahr bestünde, daß die faktische Kontrolle über sie an die Regierung überginge. I m Augenblick läßt sich noch nicht schlüssig prognostizieren, ob die skizzierte Konstellation einen seltenen Einzelfall oder den Beginn einer stärkeren Strömung i m Entwicklungsprozeß der Hearings darstellen wird. III

3.4.3. Untersuchungsausschüsse, Petitionen und Interpellationen a) Die größte institutionelle Ähnlichkeit m i t den Hearings kommt den Untersuchungsausschüssen nach A r t . 44 GG zu. Dies mag zunächst überraschen, da man m i t Untersuchungsausschüssen gemeinhin die Aufdeckung von Mißständen vornehmlich i m Bereich der öffentlichen Hand assoziiert, während der Zweck von Hearings generell auf politische Willensbildung, speziell auf die Vorbereitung von Gesetzgebung gerichtet scheint. Die assoziative Fixierung der Untersuchungsausschüsse auf Dekuvrierung von Übelständen — also ausschließlich auf Kontrolle — entspricht indessen nur der parlamentarischen Praxis, keineswegs jedoch den verfassungsrechtlichen Möglichkeiten 1 8 2 , ebenso wenig wie eine interpretative Fixierung der Hearings auf vorzubereitende Gesetzgebung politisch und rechtlich begründet ist. Recht und Pflicht des Bundestags, Untersuchungsausschüsse einzusetzen, sind vielmehr gegenständlich unbeschränkt. Die Grenzen ergeben sich allein aus den Zuständigkeiten des Bundestags 183 . Die gegenständlichen Befugnisgrenzen eines individuellen Untersuchungsausschusses legt der vom Plenum erteilte Auftrag fest. Daraus ergibt sich, daß der Bundestag zum Zwecke der Wahrnehmung seiner Zuständigkeiten mittels des Enqueterechts nach A r t . 44 GG Untersuchungen jeder A r t durchführen kann, auch und gerade zur Vorbereitung von Gesetzesbeschlüssen. Von daher w i r d die enge Verbindung zum Hearing bereits deutlich. Noch offenkundiger w i r d diese Beziehung, wenn man als Brücke A r t . 45 und 45 a GG betrachtet. Dort hat der Verfassungsgeber zweien der stehenden Bundestagsausschüsse, nämlich dem Verteidigungsausschuß und dem Ständigen Ausschuß permanent das volle Enqueterecht des A r t . 44 GG zugewiesen. Obwohl der Bundestag durch einfaches Gesetz diese Befugnis noch weiteren oder allen seiner stehenden Ausschüsse 182

Vgl. auch Kölble, DÖV 1969, S. 189 f.; Schnabel, S. 19 ff. H L , A r t . 44 A n m . B 1; v M K , S. 942ff.; M D H A r t . 44, Rdn. 4, 15 ff.; S B K A r t . 44, Rdn. 2, 4; f ü r die W R V ebenso Anschütz, A r t . 34, A n m . 2 m. w. N. 183

80

3. Hearings i m Deutschen Bundestag

hätte zubilligen können 1 8 4 — natürlich ohne verfassungsrechtliche Absicherung —, begnügte er sich damit, den stehenden Ausschüssen i m Wege der Geschäftsordnung ein reduziertes Enqueterecht i n Form von öffentlichen Anhörungen zu geben 185 . Ein rechtlicher Unterschied 186 zwischen Untersuchungen nach A r t . 44 GG und Hearings gem. § 73 Abs. 2 GeschOBT ergibt sich also nicht i n Gegenstand und Funktion beider Einrichtungen, sondern lediglich i n der Intensität, m i t der sie jeweils auf ihren Zweck hin aktiviert werden können: I n Hearings sind die Parlamentarier auf freiwillige Mitarbeit ihrer Informanten angewiesen, Untersuchungsausschüsse dagegen können sinngemäß sehr weitgehend die gravierenden, für die Verbrechensbekämpfung entwickelten Maßnahmen zur Informationserzwingung anwenden 1 8 7 . b) Daß Hearings nicht als eine Form der Petition und als Ausfluß von Grundrechten angesehen werden können, wurde bereits erwähnt. A r t . 17 GG gewährt einen durchsetzbaren Anspruch auf Entgegennahme, Sachprüfung und Bescheidung der Anliegen von Petenten 1 8 8 . Der streng formelle Charakter dieses Anspruchs garantiert indessen nur das „Bitten-Dürfen" und bedingt, daß nicht eine Bescheidung bestimmten Inhalts, etwa die Gewährung einer Anhörung i n Hearings, verlangt werden kann 1 8 9 . § 73 Abs. 2 GeschOBT gibt, wie schon erwähnt, ebenfalls keinen Anspruch auf Anhörung. Gleichwohl existiert eine Verbindung zwischen Petitionsrecht und Hearing, insofern das erstere als „das Initiativrecht eines jeden, auf eigene Faust die demokratischen und rechtsstaatlichen Kontrollmechanismen i n Gang zu setzen" 190 , aufgefaßt werden kann. Dieses „Initiativrecht" gibt eine Chance 191 — nicht mehr und nicht weniger —, neben anderen Einrichtungen — etwa Interpellationen — auch die öffentliche Anhörung i n ihrer Eigenschaft 184 (So wie es der Kongreß allen Senatsausschüssen u n d dem H C U A gab, vgl. 2 USC (1958) 190 b, 192); wie hier überzeugend BayVerfGHE n. F. 8, S. 102 ff.; a . A . M D H A r t . 44, Rdn. 7 f f . m . w . N . i n sehr restriktiver Auslegung. 185 Schon i m amerik. Kongreß begegnete dieses graduell abgestufte Enqueterecht der Ausschüsse des Senats (und des HCUA), sowie des Hauses; i n der Praxis hat diese Abstufung jedoch n u r geringe Bedeutung. 186 Darauf, daß von der Praxis her assoziative Fixierungen bestehen, die unterschiedliche interpretative Akzente bedingen, wurde bereits hingewiesen. 187 I m einzelnen vgl. v M K , S. 947; M D H , A r t . 44, Rdn. 54; H L , A r t . 44, B 3; Ehmke, DÖV 1956, S. 417 ff.; sehr restriktive Auslegung bei Kölble, DVB1. 1964, S. 701 ff.; m. E. richtig die Tendenz zu einer weiten Auslegung bei R. Groß, i n : Recht i m A m t 1970, S. 65 ff. iss ßVerfGE 2, 230; M D H , A r t . 17, Rdn. 5 ff.; H L , A r t . 17, A 2. 189

H L , A r t . 17, A 1, 2, B 7. H L , A r t . 17, A 1. 191 Z u r fragwürdigen Realität dieser Chance i m Bereich des B T vgl. M d B Banse u n d Orgaß bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 241 ff., 254 ff. 190

3.4. Verwandte Einrichtungen

81

als Instrument der Kontrolle oder auch der legislativen Gestaltung zu aktivieren. c) Da die Abgeordneten gem. § 73 Abs. (Ol), (2) GeschOBT auch i n Hearings das Recht haben, jedes Mitglied der Bundesregierung zu befragen, ergeben sich unter dem übergeordneten Aspekt der Kontrolle deutliche Berührungspunkte m i t dem Recht der Interpellation. Ä h n lich den Hearings weist auch die Zahl der Anfragen eine sprunghaft steigende Tendenz auf 1 9 2 . Dies gilt insbesondere für die mündlichen Anfragen der Fragestunde. Während sich jedoch die klassische Form der Interpellation i m Plenum abspielt, können jetzt Interpellationen i m Wege der Hearings auch i n Ausschußsitzungen stattfinden. I m einzelnen w i r d hierauf i m Rahmen der funktionen-theoretischen Analyse der Hearings noch eingegangen 193 .

192 193

Schindler, Z f P F 0, Dez. 1969, S. 15; Scholler, S. 410 ff. Siehe unten 4.2.2.

6 Appoldt

TEIL

III

4. D i e Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Erster

Abschnitt

4.1 Rechtsnatur des Hearings als Geschäftsordnungsnorm I 4.1.1. Dogmatische Betrachtung Über die formale Rechtsnatur der parlamentarischen Geschäftsordnung und damit des i n § 73 GeschOBT normierten Hearings herrscht inzwischen weitgehend Einigkeit: Nach der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte 1 und herrschender Lehre 2 handelt es sich u m eine autonome Satzung, die dem Grundgesetz und den Bundesgesetzen i m Rang nachsteht 3 . Obwohl zu den sog. „autonomen Parlamentsrechten" 4 gehörend, kann deshalb die GeschOBT nach A r t . 93 I Ziff. 1 GG und § 13 Ziff. 5 BverfGG Gegenstand einer verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle sein. Die materielle verfassungsrechtliche Verankerung des Hearings — wie aller anderen Regelungen der GeschOBT — liegt i n den Kompetenzen, die das Grundgesetz dem Bundestag zuweist. I n erster Linie kommen für das Hearing die Gesetzgebungsbefugnisse gem. A r t . 70 ff. GG 1

BVerfGE 1, 144 ff.; Bay.VerfGH, DÖV 1956, S. 533 ff. H L , A r t . 40 A n m . 3; M D H , A r t . 40 Rdn. 22; v M K , A r t . 40 A n m . I V (S. 915); LR, A r t . 40 A n m . 2; Gross, DVB1. 55, 80; Schweitzer, N J W 1956, S. 84 f.; ähnlich Mattern, der aber Wert auf die Bezeichnung „autonome Organsatzung" legt; a. A . Altmann, DÖV 56, 751 ff. (753); Arndt, K . F., Autonomie, S. 156 ff., 136 ff.; Frost, S. 49 ff. 3 F ü r die historische Entwicklung der Diskussion über die Rechtsnatur vgl. bes. v. Mohl I, S. 12, 76 ff., 695 ff. (ihm folgend Jellinek, S. 169); Laband I , S. 344; Hatschek, S. 12 ff., 39 ff.; Pereis, HdbDStR I, S. 449 f.; v. Brentano, S. 11; Mattern, S. 75—79. 4 A r t . 40 GG; vgl. z. B. M D H A r t . 40 Rdn. 2, Maunz, S. 337 ff. 2

4.1. Rechtsnatur des Hearings als Geschäftsordnungsnorm

83

i n Betracht, da die öffentliche Anhörung primär als Hilfsinstrument der Gesetzgebung konzipiert ist. Oben wurde bereits ausgeführt, daß Hearings darüber hinaus als M i t t e l der Kontrolle geeignet sind, obschon sie bisher nie primär zu diesem Zweck angewandt wurden. Auch diese Funktion des Hearings ist verfassungskonform, da sie von der parlamentarischen Kontrollgewalt des Bundestags gedeckt wird. Letztere ist zwar i m GG nicht ausdrücklich erwähnt, folgt aber aus einer Reihe von Bestimmungen, die eine Kontrollfunktion des Bundestags voraussetzen und diese konkretisieren 5 . Die verfassungsrechtliche Absicherung der Kontrollfunktion des Hearings ist ferner i m Interpellations- und Enqueterecht des Bundestags zu sehen. Hierauf — ebenso wie auf die verfassungspolitischen Aspekte der Kontrollfunktion des Hearings — w i r d später noch ausführlich eingegangen 6 . II 4.1.2. Verfassungspolitische Bewandtnis Die formale Rechtsnatur und die normative Verankerung i n der Verfassung sagen mitunter wenig über den eigentlichen Charakter einer Bestimmung der parlamentarischen Geschäftsordnung aus. Die Regeln der GeschOBT bilden zunächst den bei weitem größten Teil des technischen Apparates, der die Transformation einer Vielzahl individueller Willensentscheidungen i m natürlichen Sinn zu einem organschaftlichen Gesamtwillen des Parlaments erst möglich macht. Bedenkt man, daß eben dieser Gesamtwille für den politischen Willen des deutschen Volkes insgesamt steht und somit nach dem demokratischen A x i o m der Volkssouveränität 7 den Kristallisationspunkt jeder legitimen Ausübung der Staatsgewalt darstellt, dann ist damit auch der verfassungstheoretische Rang der Geschäftsordnung des B T angedeutet. Gleichwohl entspricht es traditioneller deutscher Staatslehre, sie als „bloße" technische Regelungen nur geringer wissenschaftlicher Beachtung zu würdigen 8 . Indessen stecken i n scheinbar nur technischen Bestimmungen häufig materielle Fragen von grundlegender Bedeutung; dies gilt speziell von den Geschäftsordnungen oberster Staatsorgane und hier i n erhöhtem 5 Vgl. statt vieler Maunz, S. 343 f.; v M K , S. 623; Stier-Somlo, HdbDStR I, S. 407 ff.; Ellwein/Görlitz, a.a.O.; E. Küchenhoff, DÖV 1967, S. 117 ff.; dazu Sattler, DÖV, 1967, S. 765 ff. 6 Dazu unten 4.2.2. 7 A r t . 20 I I S. 1 GG. 8 Dazu kritisch Schneider, S. 304.

6*

84

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Maße von der GeschOBT: Die zwangsläufig generalklauselhafte Fassung der A r t . 38 ff., insbes. des A r t . 40 GG macht es möglich und notwendig zugleich, die Funktionsweise des Parlaments erst näher zu bestimmen, so daß die Geschäftsordnung einen wichtigen Gradmesser für den Wahrheitsgehalt und die effektive Geltung der Verfassungssätze darstellt 9 . Sie steht damit zu wichtigen Teilen des Grundgesetzes i n einem ganz ähnlichen Verhältnis wie z. B. die Strafprozeßordnung zum materiellen Strafrecht; oder ganz allgemein die prozessualen Hilfsrechte zu den materiellen Korrelatrechten. Über das scheinbar rein technische hinaus besteht ein echter ,Wertzusammenhang', d.h., die GeschOBT ist a n gewandtes Verfassungsrecht' 10 . Die Ausfüllung des von der Verfassung gesteckten Rahmens beschränkt sich i n der Praxis nicht auf Organisationsstruktur und interne Arbeitsweise: Beispiele aus der Verfassungsgeschichte 11 belegen, daß Geschäftsordnungen verborgene Verfassungsentwicklungen teils aufzeigen, teils stimulieren, teils sogar gestaltend mitbestimmen können 1 2 . Da diesem Charakteristikum der Geschäftsordnungen als theoretischem Ansatzpunkt für die folgende Untersuchung erhebliche Bedeutung zukommt, mag i n wenigen Sätzen auch ein aktueller F a l l von nicht geringer verfassungspolitischer Tragweite kurz skizziert werden. Er betrifft die Frage, ob eine knappe Bundesratsmehrheit der i m Bundestag i n der Opposition stehenden Parteien die Gesetzgebungs• Schneider, S. 318 f. m. w . N. 10 Baumann, S. 21, vgl. auch S. 11 f., 19 ff.; Altmann, DÖV 1956, S. 753, spricht von »„verdrängtem 4 Verfassungsrecht" u n d erkennt der GeschOBT „unmittelbare verfassungsrechtliche Wirksamkeit" zu; ähnlich Frost, S. 50 f. m. w . N. 11 Schneider, S. 309—318 (m. w . N.) bringt vier ausgewählte Beispiele, von denen besonders das letzte wegen der allgemein-historischen Bedeutung u n d der zeitrafferartigen Geschwindigkeit der rechtlichen E n t w i c k l u n g als überaus interessant erscheint; das Beispiel bei Schäfer, S. 57 interessiert besonders wegen des Brückenschlags v o n der W R V zum GG. 12 Schneider, S. 318 f.; B V e r f G 1, 149; der schillernde Begriff „Verfassungswandlung" ist gefährlich, vgl. Peters, S. 21, 19 ff. Hier w i r d deshalb i n Anlehnung an Peters darunter die Fortentwicklung, Verfeinerung u n d Differenzierung verstanden; m i t u n t e r wurde der prägende Charakter der Geschäftsordnungen auch überschätzt, so, w e n n der ehem. Reichskanzler B r ü n i n g am 4. M a i 1932 Schleicher gegenüber behauptete, er könne durch eine bloße Änderung der GeschORT die Monarchie (!) wieder einführen: N u r noch eine einzige Änderung der Geschäftsordnung ist notwendig, u m dem A r t i k e l der Reichsverfassung, der das Vertrauen des Reichstages f ü r die Regierung fordert, eine Auslegung zu geben, die das Parlament auf die praktischen Rechte des englischen Unterhauses zurückwirft. Dann ist nach dieser Richtung alles Notwendige geschehen, u n d die B a h n f ü r die k o n stitutionelle Monarchie ist frei." a.a.O., S. 579, 575 ff.; B r ü n i n g hatte i n der Tat v i e l zur stufenweisen Durchbrechung des Weimarer Verfassungssystems beigetragen, vgl. Revermann, a.a.O., aber hier übersah er w o h l A r t . 1, S. 1 WRV.

4.1. Rechtsnatur des Hearings als Geschäftsordnungsnorm

85

arbeit des Bundestags über das Verfahren nach A r t . 77 Abs. 2 u. 3 GG blockieren oder zumindest empfindlich verzögern kann. Nach dem Wortlaut des A r t . 77 Abs. 2 GG escheint dies zumindest bei politischer Einigkeit auch einer knappen Bundesratsmehrheit ohne weiteres möglich. So versuchten denn die CDU/CSU-Bundesratsmitglieder bei einer Mehrheit von 21:20 i m Bundesrat durch Beschlüsse vom 21.11.1969, 19.12.1969 und 17. 4.1970 13 nicht zustimmungsbedürftige Gesetzentwürfe der Mehrheitsfraktionen über das Verfahren nach A r t . 77 Abs. 2 GG wenigstens zu verzögern 14 . Obwohl klar war, daß Gestze, die nicht der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, wegen Abs. 3 und 4 S. 1 des A r t . 77 GG endgültig nicht verhindert werden können, knüpfte sich an eine erhebliche Verzögerung der Verabschiedung einerseits die Hoffnung auf eine frühzeitige Aufspaltung der regierenden sozialliberalen Koalition, andererseits die Erwartung, unter zahlenstarken Gruppen der Wählerschaft werde Unzufriedenheit m i t der amtierenden Regierung und der sie tragenden Mehrheit heranreifen. Ganz abgesehen von der — vermutlich differenzierend zu beantwortenden — Frage, ob die politischen Erwartungen der BR-Mehrheit/BTV Minderheit begründet waren oder nicht: Die Praxis zeigte, daß die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses 15 die beabsichtigte massive Verzögerung — theoretisch möglich nach A r t . 77 Abs. 2 GG — vereitelt hat. Entscheidend für das weitere Schicksal einer Intervention gem. A r t . 77 Abs. 2 GG sind nämlich die MehrheitsVerhältnisse i m V e r m i t t lungsausschuß, die gem. § 1 der GeschOVermA von denen des Bundesrats abweichen können. So waren die Mehrheitsparteien des B T i n der Lage, bei einer gleichzeitigen 12:10-Mehrheit i m Vermittlungsausschuß gem. § 12 Abs. 1—3, 4 der GeschOVermA einen schnellen Abschluß des Verfahrens nach A r t . 77 Abs. 2 GG zu erzwingen 16 , was wegen der kurzen Einspruchsfrist des A r t . 77 Abs. 3 GG über A r t . 77 Abs. 4 S. 1 GG zu einer i m Ergebnis immer noch relativ raschen Gesetzesverabschiedung führte 1 7 . 18

Vgl. ,Der Spiegel' Nr. 20 v. 11. 5.1970, S. 68. Die Entwürfe betrafen Ausgleichszahlungen an die Landwirtschaft aus Anlaß der vorhergegangenen D M - A u f w e r t u n g , die Zahlung höherer Kriegsopferrenten u n d die Neufassung von Straftatbeständen unter Berücksichtigung der Demonstrationsfreiheit. 15 Gemeinsame Geschäftsordnung des B T u n d des BR f ü r den Ausschuß nach A r t . 77 des GG (Vermittlungsausschuß) v o m 19. 4.1951 (BGBl. I I , S. 103). 16 (Vgl. i m Britischen Parlament die sog. Guillotine, May, S. 479 ff., 686 f., 750 ff.). — Auch bei Stimmengleichheit i m Vermittlungsausschuß hätten i m übrigen die Mehrheitsfraktionen den Verfahrensabschluß durchsetzen k ö n nen, vgl. § 12 Abs. 2 GeschO Vermittlungsausschuß. 17 Z u m Ganzen jetzt Lauf er, ZfPF Nr. 3, Okt. 1970, S. 314 ff., 318 ff. m. w . N. 14

86

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Diese Vorgänge sind ein Musterbeispiel dafür, wie sich die machtpolitischen Implikationen einer Verfassungsnorm bisweilen zum guten Teil erst i n der zugeordneten Geschäftsordnung manifestieren. Damit aber kommt der Geschäftsordnung mittelbar verfassungsgestaltende Bedeutung zu, so daß sie — ganz i m Sinne Hatscheks — auch „das Experimentierfeld des Staatsrechts" genannt wurde 1 8 . Während sich das Beispiel des A r t . 77 Abs. 2 GG/GeschOVermA durch Aktualität, exemplarische Einfachheit und Begrenztheit kennzeichnet, ist es der Schwerpunkt dieser Arbeit, die ungleich komplexere Bedeutung des Hearings unter den i n diesem Kapitel vorgezeichneten Aspekten zu analysieren. Zum weiteren Rahmen dieser Perspektive gehören auch noch folgende Erwägungen allgemeiner A r t : Dem experimentellen Charakter der Geschäftsordnung, ihrer verfassungspolitischen Dynamik, entspricht ihre Flexibilität 1 9 . Damit ist die parlamentarische Geschäftsordnung das bei weitem geeignetste Rüstzeug, m i t dem die langfristig bewährten und i m Grundgesetz verankerten Hauptstrukturen parlamentarisch-repräsentativer Demokratie an die Wandlungen der Gesellschaftswirklichkeit angepaßt und dadurch gleichzeitig erhalten werden können. Denn ohne Anpassung an die immer wechselnden gesellschaftlichen Realitäten laufen auch bewährte staatliche Ordnungsstrukturen leer, sie „greifen" nicht mehr i m Kontakt m i t den Bedürfnissen der Gemeinschaft und geraten damit i n die Gefahr, allmählich zu Formeln zu erstarren. Das andere Extrem wäre — anstatt der eben beschriebenen ,Sterilisierung' der tragenden parlamentarischen Strukturen — ihre kritiklose und unreflektierte Zerstörung zugunsten utopischer Tendenzen einerseits oder autoritärer, auf bloße Machtkonservierung gerichteter Gefüge andererseits 20 . Die weit überwiegende Wertung der Menschen unseres K u l t u r k r e i ses — vollzogen an Hand der Erfahrungen aus der Geschichte — läuft aber nach wie vor auf das Urteil Winston Spencer Churchills hinaus, nach dem das parlamentarische das schlechteste Regierungssystem sei — m i t Ausnahme aller anderen, die noch schlechter sind 2 1 . 18 Schäfer, S. 57; vgl. zum Ganzen Hatschek, S. 15, 12 ff.; Bernau, a.a.O.; Scheuner, W D S t R L , H. 16, S. 125; Schneider, a.a.O.; Schweitzer, N J W 1956, S. 84 f.; anders i n ausdrücklicher Geringschätzung des GeschO-Rechts jüngst M d B Häfele, bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 187, 194 f.; gegen diese Auffassung M d B Schoettle, Dt. BT, 5. WP, 161. Sitzung v. 27. 3.1968, S. 8441 B/C. 19 Schäfer, S. 59; nicht i m m e r wurde dies v o n ihren Interpreten beachtet, Tucholskys satirische Beschreibung (a.a.O., S. 77 ff.) der „kleinen Parlamente" sollte eine Warnung sein; s. auch 3.1.3. A n m . 31. 20 Vgl. auch Hanauer, a.a.O., S. 73. 21 Hanauer, a.a.O.

4.2. Die Bedeutung des Hearings für die Funktionen des Parlaments

87

Von daher bemißt sich die Dimension jener immerwährenden Forderung an den Bundestag: Einen Kurs zu steuern zwischen der Scylla der Verknöcherung, der Fossilisierung parlamentarischer Demokratie und der Charybdis offener oder schleichender 22 struktureller Auflösung des repräsentativen Prinzips. Kein Instrument ist geeigneter, diesen Weg durch „ t r i a l and error" zu finden, als die Geschäftsordnungshoheit des BT. Damit ist auch der weiteste Rahmen skizziert, i n dem sich die folgende Analyse bewegen soll.

Zweiter

Abschnitt

4.2 Die Bedeutung des Hearings für die Funktionen des Parlaments Die verfassungstheoretische Analyse des Hearings setzt am besten bei der Funktionenlehre an, u m so auf induktivem Weg Substanz zu gewinnen für die nachfolgenden Erörterungen, die sich teilweise i m Bereich „letzter Grundsätze" der Verfassung, besonders dem Verhältnis Parlament-Regierung-Öffentlichkeit, bewegen. Schon Friesenhahn 23 hat darauf hingewiesen, daß Kardinalpunkt einer verfassungsrechtlichen Beurteilung des Hearings das „bestehende Bezugssystem Parlament-Regierung" sein muß. U m aber „das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung nach unserem Verfassungssystem richtig zu bestimmen, erscheint es notwendig, Klarheit darüber zu gewinnen, was die eigentlichen Aufgaben des Parlaments und wie dabei die Prioritäten zu setzen sind" 2 4 . Hinsichtlich der Aufgaben selbst besteht — ganz i m Gegensatz zu ihrer Einordnung i n Prioritäten 2 5 — wenigstens zur Zeit noch weitgehende Übereinstimmung. Nach wie vor ist dabei grundsätzlich von Walter Bagehots „ F u n k tionenkatalog" auszugehen 26 , der zwar heute längst nicht mehr k r i t i k 22 B e w i r k t z. B. durch häufige u n d i n ihren Konsequenzen nicht v o l l durchschaute Verfassungsänderungen. 23 a.a.O., S. 29. 24 M d B H. Köppler, bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 180. 25 Siehe unten 4.2.6. 26 a.a.O., S. 151 ff., 170.

88

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

los angeeignet w i r d 2 7 , teilweise auf offene oder versteckte Ablehnung stößt 28 , der aber trotz allem i n der Parlamentarismustheorie — meist unter Hinzufügung der von Bagehot nicht genannten Kontrollfunktion — noch weitgehend als grobes Orientierungsmodell anerkannt wird, und sei es nur deshalb, weil ein positiv überzeugendes Gegenoder Ersatzmodell bisher nicht entwickelt werden konnte 2 9 . Auch hier w i r d von Bagehot lediglich als Orientierungsmodell ausgegangen; eine kritische Auseinandersetzung mit der Diskussion u m die Funktionentheorie kann i n diesem Rahmen nicht erfolgen.

I 4.2.1. Legislative Funktion Hinsichtlich der Gesetzgebungsfunktion unterscheidet sich das Hearing von der normalen, nichtöffentlichen Ausschußsitzung nicht grundsätzlich. I n dem Maß, i n dem sich eine Mehrheit der Ausschußmitglieder von eher sachorientierten Argumenten der Auskunftspersonen überzeugen läßt, werden sich diese Argumente — vorbehaltlich der „inneren Lobby" — i n Ausschußempfehlungen 30 niederschlagen. Dies zeigt sich aber — ebenso wie bei der normalen Ausschußsitzung oder einer nichtöffentlichen Anhörung — erst vom Resultat, d. h. von den Ausschußbeschlüssen her, die bislang nie i m Hearing selbst, sondern i n nichtöffentlichen Sitzungen erfolgten 31 . I m Ergebnis hängt also die potentielle Bedeutung des Hearings für die Gesetzgebung davon ab, wie stark es auf seine partiellen politischen Zielprojektionen „Sachinformation der Abgeordneten", „Verbandsmitw i r k u n g " und „Beteiligung der Wissenschaft am politischen Willensbildungsprozeß" h i n akzentuiert wird, effektiv davon, wie es dem Ausschußvorsitzenden und seinem vorbereitenden Management gelingt, diese Akzentuierung i m Einzelfall i n die Wirklichkeit umzusetzen. 27

Hierzu insbes. Nuscheier, S. 138 ff. z . B . Jürgen Glückert i n einer Rezension Loewenbergs, Z f P F 0 (Dez. 1969), S. 91, unter Berufung auf weitere kritische Stimmen. 29 U n t e r den Stimmen m i t Gewicht befürwortet Bagehots Katalog w o h l a m deutlichsten Hennis: „1967 hundert Jahre alt, hat er bis heute nichts von seiner Verbindlichkeit verloren." A.a.O., S. 28. 80 Gem. § 60 Abs. 2 S. 2 GeschOBT. 31 . . . wobei anzunehmen ist, daß bei strikter Auslegung erst seit der Neufassung des § 73 GeschOBT die Beschlußfassung auch i n einem Hearing erfolgen könnte. Es ist jedoch nicht zu erwarten, daß dies i n absehbarer Zeit i n nennenswertem Umfang geschehen w i r d , vgl. auch die amerik. A b s t i m mungspraxis i n „executive session", d. h. vertraulicher Sitzung. 28

4.2. Die Bedeutung des Hearings f ü r die Funktionen des Parlaments

89

II 4.2.2. Kontrollfunktion Wenn auch Crossmans pauschale These, i m modernen Parteiensystem werde die parlamentarische Kontrolle zur Fiktion 3 2 , keine nennenswerte Zustimmung gefunden hat, so besteht für den Bereich des Grundgesetzes doch Übereinstimmung darin, daß i n der bisherigen Praxis des Bundestags das größte Funktionsdefizit auf dem Gebiet der Kontrolle liegt 3 3 — eine Erscheinung, die eng m i t der deutschen Spielart eines gedrosselten parlamentarischen Systems zusammenhängt 34 . I n welcher Weise Hearings — unter verschiedenen Zielrichtungen — praktisch dazu beitragen können, dieses Funktionsvakuum auszufüllen, wurde bereits dargestellt 35 . Rechtlich bietet sich zur Stärkung der Kontrollbefugnisse des Bundestags eine evolutive Ausdehnung der Interpellation i m weiteren Sinne an 36 . Als eine solche evolutive Ausweitung der Interpellation läßt sich das Fragerecht der Abgeordneten i m Hearing begreifen. Dies w i r d besonders deutlich seit der Neufassung des § 73 GeschOBT, der das Zitierungsrecht der Ausschüsse i n Abs. (Ol) auch für öffentliche Sitzungen klarstellt. Diese Klarstellung ist zwar nur deklaratorischer Natur, da sich das Recht der Ausschüsse unmittelbar aus A r t . 43 Abs. 1 GG ergibt; sie zeigt indessen, daß auch der Bundestag selbst den öffentlichen Anhörungen (und ganz allgemein den öffentlichen Ausschußsitzungen) einen partiell und potentiell interpellativen Charakter beimißt. Zwar ist es bestritten, ob man das Zitierungsrecht als verfassungsrechtliche Grundlage der Interpellation ansehen kann 3 7 ; jedenfalls ist aber das Interpellationsrecht zumindest als 32

Introduction zu Bagehot, S. 43. Hennis, S. 30; selbstkritisch M d B Friderichs bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 291; ebenso M d B Rollmann, „ E r f ü l l t der Bundestag noch seine A u f gaben?", i n : ,Die Welt', v. 2.7.1966; ferner M d B Wörner, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12370, der K o n t r o l l - u n d Forumfunktion als zentrale Punkte der Parlamentsreform begreift; besonders interessant M d B Picard, Dt. BT, 5.WP, 166. Sitzung v. 3.4.1968, der auf S. 8717 A offen zugibt, „daß der eine oder andere v o n uns die Rede, die er zum Haushalt eines Ministeriums hält, aus diesem Ministerium bezieht". Z u m Ganzen EllweinlGörlitz, a.a.O.; Leibholz, S. 295 ff. 34 Z u diesem Begriff v M K , Vorbem. I I I zum V I . Abschn. des GG, S. 1194 (1193ff.); Gross, W., DVB1. 1954, S. 633; vgl. ferner M D H A r t . 20 Rdn. 80; Maunz, S. 6 8 1 ; Glum, S. 210; Scheuner, D Ö V 1957, S. 633; Loewenstein, S. 92 ff., 94 ff. 35 Siehe oben 3.4.3.5. 36 Scholler, S. 408; zum Begriff der Interpellation i m weiteren Sinn vgl. Scholler, S. 406 m. Nachw. 37 Dafür H L zu A r t . 43 GG; Anschütz A r t . 33 A n m . 1 (S. 213); a. A . Scholler, S. 407 m i t dem Hinweis, daß das Zitierungsrecht nicht der Minderheit zustehe, bei der aber i m modernen parlamentarischen System die K o n t r o l l aufgabe liege. 83

90

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Verfassungsgewohnheitsrecht anerkannt 3 8 . I m Hinblick auf das System des gedrosselten Parlamentarismus ist deshalb § 73 Abs. (01), (2), (2 a) GeschOBT dahingehend auszulegen, daß der partiell interpellative Charakter ein verfassungskonformes Element des Hearings darstellt 3 9 . Da i m Hearing jeder Abgeordnete Fragen stellen kann, t r i t t eine subjektive Beschränkung des Interpellationsrechts auf ein bestimmtes Quorum nicht ein 4 0 , während sich die objektive oder materielle Beschränkbarkeit generell an den Grenzen einer Sach- und Richtungskontrolle 4 1 , speziell an den Grenzen des Ausschußgeschäftsbereichs (vgl. § 60 Abs. 2 GeschOBT) bemißt 4 2 . Neben der Interpellation bietet sich rechtlich zur Stärkung der Kontrollbefugnisse auch eine evolutive Ausdehnung des Enqueterechts an 43 . Zwar ist die Zahl der Untersuchungsausschüsse drastisch zurückgegangen 4 4 ; noch stellen auch die Harings kein adäquates Gegengewicht zu diesem Rückgang dar. Gleichwohl ist i m Enqueterecht des Bundestags nach Art. 44 GG der zentrale Ort der materiellen verfassungsrechtlichen Verankerung der Hearings zu erblicken. Es wurde bereits ausgeführt 4 5 , daß die Befugnis zum Abhalten öffentlicher Anhörungen ein reduziertes Enqueterecht darstellt. Es ist reduziert insofern, als die stehenden Ausschüsse 46 kein Recht auf Beweiserhebung i n sinngemäßer Anwendung des Strafprozeßrechts nach A r t . 44 Abs. 2 GG haben. Es handelt sich aber andererseits auch u m eine Ausdehnung des Enqueterechts insofern, als es zur Aktivierung i n seiner reduzierten Form keines Quorums der Vollversammlung, sondern lediglich der Ausschüsse bedarf 4 7 . 38

Scholler, S. 407 f. Gegen eine restriktive Auslegung von Geschäftsordnungsnormen zur Interpellation Scholler, S. 408. 40 Ä h n l i c h wie bei den mündlichen Anfragen der Fragestunde, vgl. § 111 GeschOBT; anders bei großen u n d kleinen Anfragen, die an das Quorum einer Fraktionstärke gebunden sind, §§ 105, 110 GeschOBT; zur Rechtfertigung solcher Beschränkung vgl. Scholler, S. 409; zur Entwicklungstendenz auf Individualisierung der Interpellation h i n ebenfalls Scholler, S. 408. 41 I m Unterschied zur „ex post"-Kontrolle, die n u r Untersuchungsausschüssen zusteht, vgl. RGZ 102, 425 ff., 431 m i t sehr enger Auslegung; 104, 130; Stier-Somlo, HdbDStR, S. 407 ff.; Hess. Staatsgerichtshof, BayVBl. 1967, S. 92; M D H A r t . 44 Rdn. 15; v M K S. 942 ff.; Anschütz betont aber bereits, daß umgekehrt die F u n k t i o n der Untersuchungsausschüsse nicht auf ex-post-Kontrolle beschränkt ist: A r t . 34 A n m . 3 ff. 42 Z u r subjektiven u n d objektiven Beschränkbarkeit des Interpellationsrechts vgl. Scholler, S. 409. 43 Reif, Z f P 1959, S. 213. 44 I n der 1. W P gab es 9 U.-Ausschüsse m i t 174 Sitzungen, i n der 2. W P n u r 3 m i t 34 Sitzungen, i n der 3. W P keinen einzigen. I n der 4. u n d 5. W P gab es je 2 Ausschüsse m i t 37 bzw. 19 Sitzungen, vgl. Schindler, ZfPF, Dez. 1969, S. 6. 45 Siehe oben 3.4.3., S. 79 f. 48 M i t Ausnahme des Ständigen und des Verteidigungsausschusses, A r t . 45, 45 a GG. 39

4.2. Die Bedeutung des Hearings für die Funktionen des Parlaments

91

Erst wenn alle stehenden Ausschüsse des Bundestags das uneingeschränkte Enqueterecht nach A r t . 44 GG besäßen, könnte man zu Hecht von einer Übernahme des amerikanischen Vorbilds sprechen. Der Bundestag könnte — und sollte m. E. — i m Wege eines einfachen Gesetzes diesen Zustand herbeiführen 48 . Er könnte damit seine Stellung gegenüber der Exekutive entscheidend stärken und auch i n der Staatspraxis endlich den Platz einnehmen, der ihm vom Grundgesetz her gebührt. A n Hand des Hearings soll auf einen weiteren Aspekt des Kontrollproblems eingegangen werden, der i n dieser Untersuchung immer wiederkehrt, nirgends aber so augenfällig w i r d wie i m Rahmen der Kontrollfunktion: Die ständig umfassendere Verschiebung von ehemals dem Plenum vorbehaltenen Aufgaben auf die Ausschüsse 49. Soweit i m Bundestag überhaupt wirksame parlementarische Kontrolle stattfindet, vollzieht sie sich — einmal abgesehen von den großen und kleinen Anfragen und vor allem der Fragestunde — weitgehend entweder „inoffiziell" i n den Fraktionen oder i n den Ausschüssen 50 . Hier interessieren die Ausschüsse als verfassungsmäßig bestellte Organe des Bundestags 51 . Ein Teil von ihnen, nämlich Petitions- und, i n einem weiteren Sinne, auch der Wahlprüfungsausschuß sind von vornherein auf ihre speziellen und begrenzten Kontrollaufgaben hin konzipiert, wenn auch teilweise nicht sehr glücklich 5 2 . Nach der „kleinen Parlamentsreform" aber, mit dem Recht auf Selbstbefassung i n Verbindung m i t dem Zitierrecht 5 3 , besonders aber i n Verbindung m i t der Konfrontation von Regierungsvertretern und unabhängigen Experten i m Hearing, ist dem Bundestag i n seinen Ausschüssen ein generelles Kontrollmittel i n die Hand gegeben, dessen effektives Potential die zukünftige Praxis beweisen kann, wenn der Bundestag über seine Ausschüsse beginnt, seine Kontrollfunktion ernst zu nehmen. Das heißt: Wenn auch i n Zukunft die Parlamentsbilanz auf der Kontrollseite ein Defizit ausweisen sollte, so w i r d es jedenfalls 47 Bei überwiesenen Materien eines Viertels der Mitglieder, bei Selbstbefassung der Mehrheit, § 73 Abs. 2 S. 2 GeschOBT. 48 Wie hier BayVerfGHE n. F. 8, S. 102 ff.; a. A. M D H A r t . 44 Rdn. 44 m. w. N. 49 Eingehend unten 4.3.2. 50 Mattern, S. 68; a . A . Glum I I , S. 213; zur „faktischen Kontrolle" der Regierung durch die Regierungsfraktion vgl. Ellwein, S. 138 ff. 51 Uber den Rechtscharakter der Fraktionen vgl. Moecke, N J W 1965, S. 276 ff., 567 ff. 52 Z u den Problemen des Petitionsausschusses aus der Sicht des Praktikers vgl. M d B Banse, M d B Orgaß bei Hübner et al. (Hrsg.), 241 ff., 254 ff.; ferner Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12 409 ff.; Thilo Schmidt, i n ,Mensch u n d Staat' 1970, H. 4, S. 58 f., H. 5, S. 69 f.; N. N., in: ,Die D r i t t e Gewalt* 1970, H. 34, S. 5 f. 58 § 60 Abs. 2 S. 3 GeschOBT, A r t . 43 Abs. 1 GG (§ 73 Abs. [01] GeschOBT).

92

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

nicht i n erster Linie am Mangel wirksamer institutioneller Voraussetzungen der Kontrolle liegen. Erwächst hieraus eine „Gefahr", daß sich Ausschüsse m i t Hilfe von Hearings bisweilen als Quasi- oder Pseudo-Untersuchungsausschüsse gerieren könnten 54 ? Hauptsächlich aus zwei Gründen besteht diese Möglichkeit nicht: Der Proporz 55 sichert den Parteien der Regierung auch i m Ausschuß eine Mehrheit 5 6 . Vor allem aber sind für die Durchführung einer Untersuchung viel weitergehende prozedurale Voraussetzungen nötig als das Zitier- und Fragerecht 57 . I m übrigen ist i n einer Erweiterung der Enquetebefugnisse der Ausschüsse keine Gefahr, sondern — wie schon erwähnt — eine verfassungspolitische Notwendigkeit zu sehen. Als Teilergebnis bleibt somit festzuhalten, daß die Ausschüsse als „vorbereitende Beschlußorgane des Bundestags", vgl. § 60 Abs. 2 S. 2 GeschOBT, nicht mehr i n voller Bandbreite umschrieben sind 5 8 . Vor allem durch das Institut des Hearings sind sie rechtlich und de facto auch generell, d. h. innerhalb ihrer Zuständigkeit sachlich unbeschränkt berufene Organe der parlamentarischen Sach- und Richtungskontrolle geworden. III 4.2.3. Forumfunktion Seiner Aufgabe, repräsentatives „Forum der Nation" zu sein 59 , ist der Bundestag m i t wachsender Dauer seines Bestehens ebenfalls nur unvollkommen gerecht geworden 60 . U m ganz konkret herauszufinden, wie weit die häufigere Durchführung von Hearings hierbei eine Änderung zum Positiven hin bereits 54

Diese Möglichkeit sieht Majonica bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 119. Vgl. § 60 Abs. 1 S. 2 GeschOBT. Abgesehen von dem bisher (Ende November 1970) nie dagewesenen F a l l einer Minderheitsregierung. 57 Eine generelle Untersuchungsgewalt i m Rahmen ihrer sachlichen Z u ständigkeit besitzen die BT-Ausschüsse — anders als die Congressional Committees — eben nicht, ganz abgesehen von Sanktionsbefugnissen, die auch n u r annähernd der Subpoena Power u n d Contempt Power entsprächen, vgl. Corwin I I , S. 82 ff.; Schwartz I, S. 120 ff. 58 Es sei denn, man ordnet jede parlamentarische Tätigkeit — entsprechend der weiten amerikanischen Auffassung, typisch 2 USC (1958) § 261 (e), s. o. S. 34 A n m . 88 — einer noch so vagen Möglichkeit der Beschlußfassung zu, incl. sog. „schlichter Parlamentsbeschlüsse", dazu Sellmann, a.a.O. 59 BVerfGE 10,1 (13). 60 Hennis, S. 29; folgerichtig sah M d B Wörner i n seinen grundsätzlichen Ausführungen zur Parlamentsreform die Belebung der Forumfunktion neben der Stärkung der Kontrolle als strukturelles Hauptziel, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27. 3.1969, S. 12 370. 55

58

4.2. Die Bedeutung des Hearings für die Funktionen des Parlaments

93

bewirkt hat, respektive geeignet ist, zu bewirken, ist es von Vorteil, auf die alte Unterscheidung Bagehots i n teaching, expressive und informing function zurückzugreifen. „Die Ansicht des Volkes zu allen Gegenständen zu artikulieren, die zur Debatte stehen" 61 ist für jedes Parlament eine letztlich auch i m besten Fall zur annäherungsweise erfüllbare Aufgabe, schon wegen des kategorischen „alle". Heute werden die Bemühungen des Bundestags i n dieser Richtung zusätzlich relativiert durch die universelle Konkurrenz der Massenmedien m i t ihren Möglichkeiten, politische Aussagen i n publikumswirksame Dramaturgie zu verpacken 82 . Eine flexible und vor allem lebendige Gestaltung des Hearings m i t seiner begrenzten, aber ständig wechselnden und mitunter recht farbigen Plattform 6 3 ist, wie sich i m Ansatz schon gezeigt hat, dem schwerfälligen Verfahren des Plenarsaals überlegen. I n der Bandbreite der vertretenen Positionen, wenn auch nicht i n deren Ausgewogenheit, kommt dies besonders zum Ausdruck 6 4 . Gerade i m Stadium der mündlichen Artikulation aber ist Platz für das spontane, noch nicht ausgereifte, i m Fluß befindliche Meinungsgut i m Kommunikationskreislauf Öffentlichkeit — Parlament. Hier zählt i n erster Linie die Breite des Spektrums, nicht die Ausgewogenheit. Konfrontation artikulierter Meinung, das ist es, was Jennings unter „government by speaking" 65 versteht. Die Kehrseite eines government by speaking aber ist notwendigerweise: government by hearing. Die hohe Bedeutung der Vollsitzung w i r d dadurch Frage gestellt. Der Bundestag selbst kann i m Gegenteil wenn wirksame institutionelle Abhilfe dort geschaffen Plenum i n seiner Funktion stagniert oder rückläufige weist.

keineswegs i n nur gewinnen, wird, wo das Tendenz auf-

Die teaching function verstand Bagehot durchaus i m unmittelbar pädagogischen, beinahe missionarischen Sinn, der etwa über politischen 81 „Expressive Function" — Bagehot, S. 152: „ I t is its office to express the m i n d of the English people on a l l matters which come before it." 62 Es steht jedoch dem Bundestag frei, eben diese Möglichkeiten besser zu nutzen. 63 Vgl. z. B. „ E i n Hauch von Polit-Happening i m Langen Eugen", F r a n k furter Rundschau Nr. 47 v. 25.2.1970 (von Hans Lerchbacher), Prot. d. Rechts-A., 6. WP, Nr. 7, 8; d. Innen-A., 6. WP., Nr. 12, 13. 64 Vgl. hierzu etwa die „Notstandshearings" Prot. d. Innen-A., 5. WP, Nr. 71,73,75—77; d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 55, 57, 59, 60, 62; ferner M d B Schmitt-Vockenhausen, Seminar, S. 3, 16; Erfahrungsbericht, S. 2; M d B Brück, Prot. d. A . f. wirtschaftl. Zusammenarbeit, 6. WP, Nr. 11, S. 9; M d B Lohmar, Prot. d. A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft, 6. WP., Nr. 9, S. 16; selbst bei großer Bandbreite u n d verbissenen Kontrapositionen k a n n dabei die parlamentarische Atmosphäre eine moderierende u n d befriedende W i r k u n g auslösen, M d B Lohmar, Prot. a.a.O. Nr. 15, S. 80 f. 85 a.a.O., S. 17 ff.; vgl. auch John Stuart Mill, S. 13 ff.

94

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Anschauungsunterricht weit hinausging: Nichts geringeres als eine „Veränderung der Gesellschaft", und zwar zum Besseren, sollte das Parlament bewirken. Dieses wiederum sah er als „ein großes und offenes Konzil profilierter Persönlichkeiten" 66 , i n unsere Begriffswelt übersetzt, als eine A r t Paulskirchenversammlung. Auch die Autoren, die heute das Parlament vor allem durch eine Reduzierung seiner Macht oder wenigstens durch einen tiefgreifenden Rollenwechsel charakterisiert sehen, gestehen i h m wenigstens eine „pädagogische Provinz" 6 7 zu, ein Feld zur Klärung des politischen Bewußtseins. Dabei ist durchaus klar, daß neue Wege gefunden werden müsssen, soll nicht auch bei diesem Element der Forumfunktion ein chronisches Leistungsdefizit weiterhin die Lage kennzeichnen 68 . Auch hier ist das Hearing kein Allheilmittel, und doch bietet es wiederum einen fruchtbaren institutionellen Ansatzpunkt. Es schafft — wesentlich für jeden demokratischen Prozeß 69 — eine Konkurrenzlage, und zwar eine Konkurrenzlage besonderer A r t : Hervorragende Köpfe eines bestimmten Fachgebietes helfen i m K o n f l i k t der wissenschaftlichen Argumente Projekte gestalten, die ohne diesen Sachverstand weder adäquat gestaltet, noch — i n vielen Fällen — i n ihrer Problemat i k adäquat bewußt gemacht werden könnten 70 . Dabei spielen die Abgeordneten des Bundestags eine gleichsam katalytische Rolle: Während heute kaum ein Parlamentarier mehr i n der Lage ist — und habe er noch so viel Ausschußerfahrung —, i n eigener Person das geistige Potential zu einer gezielten teaching function zu mobiliseren, so kann er doch i m Hearing dafür sorgen, daß dieses Potential auf parlamentarischer Ebene öffentlich wirksam wird. Er kann ferner durch kritische Einschaltung bestimmen, auf welche Weise es öffentlich wird. Daß diese „katalytische" Bewußtseinsbildung, noch dazu durch das Medium der 66

Bagehot, S. 152: „ A great and open council of considerable m e n . . Ausdruck bei Kluxen, a.a.O., S. 202. Hennis (S. 29) sieht den Ausweg w o h l i n einer Zurückdrängung der Massenmedien: Der Bundestag soll sich „gegenüber den Massenmedien . . . v o m Institutionellen her eine privilegierte Stellung sichern". 69 Vgl. Kluxen, S. 203. 70 Wenn M d B Schellenberg — noch v o r der Neufassung des § 73 GeschOBT, vgl. oben 3.1.2. S. 46 — ausführt, es sei „nicht üblich" daß Sachverständige i m Hearing untereinander diskutieren (Prot. d. A . f. Sozialpolitik, 5. WP, Nr. 43, S. 28), so liegt darin n u r eine Aussage über den S t i l seiner eigenen V e r handlungsführung, der jedenfalls zulässig ist u n d i m gegebenen F a l l durchaus adäquat sein k a n n ; diese u n d ähnliche Äußerungen präjudizieren jedoch nicht die rechtskonforme Spannweite anderer Hearingsgestaltungen; die U n sicherheit mancher Vorsitzenden i n dieser Frage mag folgende köstliche Äußerung des M d B Wilhelmi verdeutlichen: „Diskutiert i m eigentlichen Sinn w i r d nicht. Aber es ergibt sich natürlich aus der Fragestellung u n d deren Beantwortung schon eine gewisse Diskussion", Prot. d. Rechts-A., 5. WP, Nr. 57/Innen-A., 5. WP, Nr. 73, S. 1; vgl. auch oben 3.2.3.5. (S. 72 F N 144), 3.1.3. (S. 47 ff.). 67 68

4.2. Die Bedeutung des Hearings f ü r die Funktionen des Parlaments

95

Kommssionen, nicht dem U r b i l d des Parlamentarismus entspricht, liegt auf der Hand. Andererseits ist nicht zu erkennen, wie das universale geschichtliche Phänomen stetig zunehmender Parzellierung der geistigen Kompetenz und der zwangsläufig hieraus resultierenden wachsenden Interdependenz ausgerechnet für den parlamentarischen Raum als den Ort politischer und damit spezifisch geistiger Auseinandersetzung nicht gelten soll 71 . Von der Konzeption her am leichtesten läßt sich das Hearing für die Informationsaufgabe des Bundestags nutzbar machen, jene Funktion, die Bagehot als zweitwichtigste (nach der Wahlfunktion) ansah 72 . Er definierte sie als die Tätigkeit, durch welche die Vorstellungen partikularer Interessen, sowie ungerechte und beklagenswerte Zustände, unter denen diese zu leiden haben, zur besonderen Beachtung der Nation i n ihrer Eigenschaft als Souverän gebracht werden 73 . Währed die Bewußtseinsbildung (teaching function) auf Wahrheit gerichtet und Angelegenheit „der erhabensten Geister" der Nation ist, präzisiert Bagehot die parlamentarische Information (in Überschneidung m i t der Artikulation) als „Funktion lediglich einseitig orientierter Köpfe" 7 4 , als Ausdruck vorgefaßter klassen- und gruppenbedingter Bedürfnisse und Wunschvorstellungen. Er fährt fort 7 5 : „Such sectarian conceptions are not those by which a determining nation should regulate its action, nor are orators, mainly animated by such conceptions, safe guides in policy. But those orators should be heard; those conceptions should be kept in sight. The great maxim of modern thought is not only the toleration of everything but the examination of everything. It is by examining very bare, very dull, very unpromising things, that modern science has come to be what it is." I n diesen Sätzen hat das Institut des Hearings von seiner Intention und Konzeption her seine „klassische" Wurzel. Während einerseits seine funktionalen Möglichkeiten, wie gezeigt, potentiell weit über diesen Rahmen hinausgreifen, sieht es sich umgekehrt auch i n diesem Kernbereich einer beachtlichen Konkurrenz der Kommunikationsmedien gegenüber. Trotzdem verschafft das Hearing dem Bundestag die beste Möglichkeit, sich gegenüber der extraparlamentarischen Informationskonkurrenz durchzusetzen: Der Grund hierfür liegt darin, daß Information i m Hearing sich unmittelbar an den Schaltzentren demokratisch legitimierter politischer Macht vollzieht und eben hierdurch auch für die Öffentlichkeit eine andere Dimension politischer Relevanz gewinnt. 71 Z u m Parlamentsausschuß als „verkleinertes A b b i l d des Plenums" vgl. B a y V G H n. F. 8, S. 102 f. 72 a.a.O., S. 153. 73 a.a.O., S. 152 f., 180 f. 74 „The function of but special minds", a.a.O., S. 180. 75 a.a.O., S. 180.

96

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

IV 4.2.4. Gewichtsverteilung im Funktionenkatalog Während über die Einzelelemente des Funktionenkatalogs die A n sichten kaum divergieren, besteht über ihre Rangordnung und ihr Zusammenspiel kein positiver Konsens. Während beispielsweise Bagehot die Wahlfunktion an oberster Stelle einordnete, beschäftigt sich die moderne Parlamentarismusdiskussion praktisch überhaupt nicht m i t ihr, wohl deshalb, w e i l sie von der überwiegenden Meinung schon als Definitionsvoraussetzung der parlamentarischen Regierungsform überhaupt angesehen wird 7 8 , teilweise auch deshalb, weil Interpretationsschwierigkeiten kaum aus i h r erwachsen. Ein Hauptgrund für Meinungsdivergenzen besteht m. E. darin, daß politikwissenschaftliche Literatur zumeist nicht konkrete Parlamente analysiert, sondern eine prinzipielle allgemeingültige Parlamentarismuskonzeption zu abstrahieren sucht 77 , wobei selektiv Beispiele aus unterschiedlichen nationalen Bereichen zur Stützung beigezogen werden. Für die vorliegende Untersuchung ist jener methodische Ausgangspunkt ergiebiger, der den Parlamentarismus i n weiter Definition als Gattungsbegriff auffaßt und die Strukturanalyse der verschiedenen repräsentativen Regierungssysteme jeweils an den historischen und nationalen Bedingtheiten orientiert 7 8 . Beschränkt man die Abschätzung der Funktionsprioritäten konsequent auf den Deutschen Bundestag, so zeichnet sich immerhin i n der Literatur klar ein negativ abgrenzender Meinungstrend ab, der die „Fixierung (des Bundestags) auf seine Gesetzgebungsaufgaben" 70 k r i t i siert. Unglückseligerweise w i r d dieses Problem zuweilen als Scheinalternative „Arbeits- oder Redeparlament" 80 gesehen, die zwar kein begriffliches Gegensatzpaar, dafür aber — sicherlich regelmäßig ungewollt — eine unterschwellige Wertung beinhaltet, so daß man von dieser Formulierung angesichts des unvergessen bösen Wortes von der „Schwatzbude" Abstand nehmen sollte. Während also tendenziell Einigkeit darüber besteht, daß der Bundestag seine Rolle als Kontrolleur der Verwaltung und Forum der Nation 76

Kluxen, S. 25. Kluxen, passim; symptomatisch auch die Übersetzung des LoewenbergTitels, i n dem das „Parliament" i n der Originalausgabe m i t „Parlamentarismus" wiedergegeben w i r d . 78 Vgl. Loewenstein, Verfassungslehre, S. 81 ff. 79 Vgl. z . B . Hennis, S. 30; Morkel, a.a.O., passim; Ellwein/Görlitz, S. 13ff., 22 f.; Scheuner, D Ö V 1960, S. 603 f. 80 Steffani, S. 23 ff.; i h m folgend z. B. Hereth, S. 33 ff. 77

4.2. Die Bedeutung des Hearings für die Funktionen des Parlaments

97

gegenüber der Gesetzgebung mehr als bisher akzentuieren sollte, so ist damit keineswegs Endgültiges über die Hangfolge ausgesagt, sondern zunächst lediglich darüber, wo nach allgemeiner Ansicht das größte Funktionsdefizit besteht. Mitunter sehr dezidierte Äußerungen werden von Abgeordneten abgegeben 81 ; die wissenschaftlichen Autoren halten sich dagegen m i t dogmatischen Stellungnahmen zurück — eine durchaus positiv zu wertende Tatsache, w i r f t man einen Seitenblick auf das britische Vorbild: Die ungebrochene Vitalität des britischen Systems beruht j a nicht zuletzt darauf, daß Fehlentwicklungen erkannt und stets ohne Ehrgeiz der Wissenschaft nach Entwicklung von Dogmatismen oder „Modellen" einer vorsichtigen und pragmatischen Therapie zugeführt wurden 8 2 — ein Zug i m übrigen, der die gesamte englische Rechtsordnung kennzeichnet 83 . Ähnliches darf i n diesem Fall auch für den Deutschen Bundestag gelten: E i n wissenschaftlicher Therapievorschlag der überwiegend diagnostizierten Fehlentwicklung auf dem Kontroll- und Forumsektor erfordert — jedenfalls i m augenblicklichen Stadium der Verfassungsentwicklung — nicht die Aufstellung einer Funktionenhierarchie. Unerläßlich ist hingegen eine ganz andere Überlegung grundsätzlicher A r t , die sich wie folgt kurz umreißen läßt: K a u m jemand bestreitet den Bundestagsabgeordneten, daß sie — trotz gewisser Verbesserungen der materiellen Arbeitsbedingungen 84 v o l l ausgelastet, eher arbeitsmäßig überfordert 8 5 sind. Wenn nun von ihnen verlangt wird, sie sollten ihre Aufgabe der Kontrolle, der politischen Zielansprache und Bewußtseinsbildung intensiver wahrnehmen, so ergibt sich für eine Realisierung der Forderung zwangsläufig eine strukturelle Alternative: Einmal besteht die Möglichkeit, die Belastung des Plenums durch eine Reduzierung der Legislativkompetenzen des B T und gleichzeitige Erweiterung der Verordnungskompetenz der Exekutive zu erleichtern und dadurch Kräfte für die anderen Aufgaben freizumachen 88 . 81

274.

Vgl. z. B. die M d B Moersch u n d Collet bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 38,

82

Jennings, S. 517 ff. Radbruch, a.a.O. 84 Hier sind v o r allem die wissenschaftlichen Hilfsdienste u n d Ausschußsekretariate zu nennen. 85 Vgl. z.B. M d B Ertl bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 52ff.; Dichgans, S. 68ff.; ders., Dt.BT, 5. WP, 166. Sitzung v. 3.4.1968, S. 8722 ff.; andere M d B i n der gleichen Sitzung passim. 86 Dafür z.B. Dichgans, S. 94ff.; ders. D t . B T , 5. WP, 166. Sitzung v. 3.4.1968, S. 8723 D ; dagegen M d B Genscher, der „eine Aushöhlung der Z u ständigkeiten des Deutschen Bundestags" durch ,Konzertierte A k t i o n 1 Und Kreßbronner Kreis bereits gegeben sah u n d sich dagegen wandte, „daß außerhalb des Parlaments auch über wichtige Fragen der Gesetzgebung V o r 83

7 Appoldt

98

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

Zum anderen ist es möglich, die Publizitäts- und Verfahrensreserven der Ausschüsse als berufener parlamentarischer Organe v o l l auszuschöpfen und auf diesem Wege Kontrolle und Bewußtseinsbildung zu verstärken, ohne legislative Prärogativen zu beschneiden 87 . Für den ersten Weg spricht, daß alle bedeutenden parlamentarischen Funktionen vom Plenum wahrgenommen würden, die Legislative allerdings nur eingeschränkt. Gegen ihn spricht einmal die Schwierigkeit der praktischen Verwirklichung: Bundesgesetzgebung und der Erlaß von Rechtsverordnungen sind i m Grundgesetz eingehend geregelt 88 und bedürften zu einer Änderung der qualifzierten Mehrheiten von Bundestag und Bundesrat, vgl. A r t . 79 Abs. 2 GG. Dagegen sprechen aber i n noch höherem Maße die unabsehbaren Folgen, die sich aus der Beschneidung eines Kernbereichs des Bundestags ergeben würden, nicht zuletzt i m Hinblick auf die Gewaltenteilung, vgl. Art. 20 Abs. 2 S. 2, A r t . 79 Abs. 3 GG. Für den zweiten Weg spricht zunächst seine Praktikabilität: Forumund Kontrollfunktion sind — von Spezialorganen der Kontrolle abgesehen, vgl. A r t . 44, 45, 45 a Abs. 2, 45 b GG — nicht i m GG kodifiziert, so daß sie sich i m Wege der Geschäftsordnung m i t all ihren experimentellen Möglichkeiten gestalten lassen 89 . Das GG selbst w i r d dabei vor übereilten Experimenten geschützt, was dem allgemeinen Verfassungsverständnis nur zum Guten gereichen kann 9 0 . Gegen diesen Weg spricht, daß er das B i l d vom Bundestag als eines organischen Ganzen, das i m Plenum jede wichtige politische Handlung als vollzählige repräsentative Einheit des souveränen Volks i n Angriff nimmt, vollends verwischt würde. Die Frage ist nur: Haben nicht Jahre der parlamentarischen Praxis dieses B i l d ohnehin obsolet gemacht? Unabhängig davon, welcher der beiden alternativen Grund-Konzeptionen einer Funktionenreform man den Vorzug gibt: Der Bundestag selbst hat i n den beiden letzten Legislaturperioden eine wichtige Vorentscheidung getroffen, indem er das Institut des Hearings zu einer anerkannten parlamentarischen Praxis entwickelte. Damit hat er indirekt kundgegeben, daß er — bei voller Bewahrung seiner legislativen Kompetenzen — zumindest seine Forumfunktion wesentlich wirksamer wahrnehmen kann, während er das Wirkungspotential des Hearings für seine Kontrollaufgabe bis jetzt nur sehr beschränkt realisierte. entscheidungen f a l l e n . . . " , Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12369; vgl. auch Horlacher, DÖV 1956, S. 490 ff. 87 Dafür Scheuner, S. 637; dagegen Hereth, PVS 1970, S. 44. 88 Vgl. A r t . 70 ff. GG, A r t . 80 GG. 89 Scheuner, S. 636 f. 90 Vgl. Hamann/Lenz i m V o r w o r t (S.V); M D H , A r t . 79, Rdn. 28 ff.; SBK, A r t . 79, Rdn. 4.

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

Dritter

99

Abschnitt

4.3 Das Hearing im Spannungsfeld Parlament — Öffentlichkeit — Regierung I n zweierlei Hinsicht w i r d heute die Stellung des Parlaments übereinstimmend als problematisch angesehen: Erstens i m Verhältnis zur Regierung und, rechnet man ihr den bürokratischen Apparat der M i n i sterien zu, zur Exekutive i m weiteren Sinn 9 1 ; zweitens i m Verhältnis zur Öffentlichkeit 92 . Beide Problemkreise betreffen wichtige Strukturelemente der Verfassung. A u f beiden Gebieten kann die parlamentarische Aktivierung des Hearings spürbare Wirkung zeitigen. I 4.3.1. P a r l a m e n t und Öffentlichkeit 4.3.1. 1. Hearing und Öffentlichkeit der Machtausübung

Öffentlichkeit der Machtausübung ist eines der Kernelemente des demokratisch-rechtsstaatlichen Prinzips, das unabdingbar 9 3 i n A r t . 20 Abs. 1 GG festgeschrieben wurde 9 4 . Seinen zentralen Ort hat der Publizitätsgrundsatz i m demokratisch legitimierten Parlament moderner Prägung 95 ^ 96 , das seinerseits — soll es nicht nur Fassade werden — von einem funktionierenden Informations- und Meinungskreislauf m i t der diskutierenden Gesamtöffentlichkeit auf Gedeih und Verderb abhängt. I n geradezu apokalyptischer Weise wurde dieser Zusammenhang 91 Vgl. z.B. Claus Arndt, a.a.O.; M d B Genscher weist darauf hin, daß die Regierung fast i m m e r m i t dem halben M i n i s t e r i u m auftrete, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung, S. 12 367 A ; vgl. auch Fraenkel I I , S. 24ff.; Guilleaume, a.a.O., S. 1 ff. m. w . N.; Damkowski, a.a.O., S. 317 m. w. N. 92 Vgl. z.B. Scheuner, S. 637 u n d W D S t R L 16, S. 123f.; Loewenberg, S. 508 ff.; Fraenkel I I , S. 120 ff., 141 ff.; Hereth, PVS 1970, S. 29 ff.; eine eingehende politisch-wissenschaftliche Untersuchung dieses Fragenbereichs befindet sich bei Peter Schindler i n Arbeit Z f P F Nr. 0 (Dez. 1969), S. 100; f ü r eine tiefgreifende Entfaltung des Öffentlichkeitsbegriffs m i t souveräner Verankerung i n den geistesgeschichtlichen Bezügen vgl. Scholler, Person u n d Öffentlichkeit. 93 A r t . 79 Abs. 3 GG. 94 BVerfGE 10,1 (13), 20,162,181,214 f.; M D H A r t . 42 Rdn. 1 m . w . N . ; H L , A r t . 42, A n m . A ; Fraenkel/Bracher, i n : „Staat u n d P o l i t i k " , S. 77 f.; am deutlichsten Zacher, S. 77; vgl. „die transzendentale Formel des öffentlichen Rechts" b e i Kant (S. 69): „ A l l e auf das Recht anderer Menschen bezogenen Handlungen, deren M a x i m e sich nicht m i t der Publizität verträgt, sind unrecht. — Dieses Prinzip ist nicht bloß als e t h i s c h . . . , sondern auch als juridisch zu betrachten."; zum Ganzen Kalt, a.a.O. 95 9 / « Maunz, S. 64; während C. Schmitt (43 ff.) öffentliche Beratung als Wesensmerkmal des Parlamentarismus ansieht, sieht Sternberger (bei Kluxen, S. 378) i n der Publizität ein M e r k m a l des demokratischen Prinzips.

V

100

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

von Carl Schmitt — wenn auch m i t abwertender Tendenz, so doch sachlich zutreffend — beschrieben 97 . Auch für die britische Verfassung sieht Crossmann 08 i n der gestörten Publizität und Transparenz der entscheidenden politischen Operationen des Parlaments den zentralen Ansatzpunkt seiner Systemkritik. Während Crossman den Grund dieser Fehlentwicklung i m modernen Parteiensystem erblickt, liegt die Ursache der gleichen Symptome i n unserer Verfassung hauptsächlich darin, daß Norm und Wirklichkeit 9 9 des A r t . 42 Abs. 1 S. 1 GG nicht übereinstimmen. „Der Bundestag verhandelt öffentlich": Dieser Satz gilt nur für das Plenum, dessen Bedeutung als „efficient part" unserer Verfassung zunehmend geringer eingeschätzt w i r d 1 0 0 . Die eigentliche parlamentarische Auseinandersetzung findet dagegen 1 0 1 i n den Ausschüssen statt —unter Auschluß der Öffentlichkeit. Sehr knapp und klar wurde dieser Zustand von MdB Fritz Sänger umrissen 102 : „ Z u w e i l e n unmöglich ist es, Berichte aus der A r b e i t der Ausschüsse zu erlangen. Dort aber w i r d die A r b e i t des einzelnen Abgeordneten, die I n i t i a t i v e oder der Wille einer F r a k t i o n konfrontiert m i t der Meinung der politisch Andersdenkenden. Dort also w i r d das zum Entscheid leitende politische Gespräch geführt. Es bleibt die Grundlage der fortschreitenden parlamentarischen Tätigkeit A b e r es ist n u r unter zum T e i l erheblichen Schwierigkeiten möglich, aus einer Ausschußsitzung Argument u n d E n t gegnung zu e r f a h r e n . . . 1 0 3 . "

Diese qualitative Analyse erfährt eine quantitative Erweiterung durch Konfrontation zweier Schlüsselzahlen: Einer Anzahl von 1123 Plenarsitzungen während der ersten 5 Wahlperioden von 1949—1969 stehen i m gleichen Zeitraum 17 742 nicht öffentliche Ausschußsitzungen gegenüber 104 . Der Bundestag funktioniert also weit überwiegend durch seine Ausschüsse. Geht man von dieser tatsächlichen Lage der Parlamentspraxis aus, dann kann man nicht mehr allgemein davon sprechen, daß „der Bundestag" öffentlich „verhandelt" (Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG) 105 . Damit aber 97

a.a.O., S. 60 ff. I n der Einführung zu Bagehot, a.a.O., S. 44 f. 99 Prinzipielle K r i t i k an der Konzeption einer D i a l e k t i k von Verfassung u n d Verfassungswirklichkeit übt Hennis, wobei er jene Diskrepanz als den „kleinsten gemeinsamen Nenner aller an der Bundsrepublik geübten K r i t k " bezeichnet: Verfassungswirklichkeit, S. 5, F N 1; vgl. auch Peters, S. 56. 100 Vgl. Loewenberg, S. 262 ff. u n d oben passim; BVerfGE 1,144, 152. 101 — nach einer V o r k l ä r u n g i n den Fraktionen u n d Spitzengremien der Parteien — 102 B e i Hübner et al. (Hrsg.), S. 267; a. A . Apel, S. 148. 103 Hervorhebung von mir. 104 Schindler, Z f P F 0 (Dez. 1969), S. 3 f. 105 Vgl. auch Hereth, PVS 1970, S. 37 f.; zu bedenken ist auch, daß der Parlamentsöffentlichkeit „eine höhere Öffentlichkeitsqualifikation . . . als j e der anderen Öffentlichkeitssphäre" zuzumessen ist: Scholler, Person u n d Öffentlichkeit, S. 27, vgl. auch S. 78 f., 90 f. 98

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

101

steht die Vereinbarkeit des § 73 Abs. 1 S. 1 GeschOBT 106 — der die grundsätzliche NichtÖffentlichkeit der Ausschußberatungen festlegt — m i t dem Grundgesetz i n Zweifel 1 0 7 . Die ermessensmäßige Zulassung der Öffentlichkeit gem. § 73 Abs. 1 S. 2 GeschOBT tut dieser rechtlichen Beurteilung keinen Abbruch, da das Publizitätsprinzip zwingendes Verfassungsrecht darstellt und nicht ein Parlamentsprivileg, das der freien Verfügung des Bundestags unterläge 1 0 8 . Man kann deshalb die verfassungsrechtliche Bedeutung des Hearings für die Publizität der Machtausübung unter drei Hauptaspekten sehen: a) Einerseits stellt das Hearing — zusammen m i t der jetzt wahlweise herstellbaren Öffentlichkeit der normalen Ausschußsitzung gem. § 73 Abs. 1 S. 2 GeschOBT — eine (parlamentsrechtliche) Zwischenstufe zur grundsätzlichen Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen dar. Dabei ist davon auszugehen, daß eine — politisch derzeit nicht dominante — Entwicklungstendenz zu optimaler Publizität der Bundestagsarbeit und damit grundsätzlicher Öffentlichkeit der Ausschußsitzungen erkennbar ist 1 0 9 . Dieser Gesichtspunkt des Hearings zeigt besonders deutlich seine verfassungsdynamischen Eigenschaften als Geschäftsordnungsnorm 110 . b) Zum anderen reicht das Hearing dadurch über die bloße Öffentlichkeit der Sitzungen hinaus, daß es den Kommunikationsfluß zwischen Parlament und Öffentlichkeit i n beiden Richtungen synchronisiert und integriert 1 1 1 . Damit ist es, bezogen auf die Publizität der Ausschußsitzungen, Z w i schenstufe und Fortentwicklung zugleich. 106

Vgl. auch § 73 Abs. 1 a. F. A . A . M D H , A r t . 42 Rdn. 4 f . ; BVerfGE 1, 144,152; v M K , S. 927f.; k r i tische Ansätze — w e n n auch i n anderem Sachzusammenhang, so doch v e r gleichbar — auch bei Delbrück, DÖV 1970, S. 229, 223 f. 108 M D H , A r t . 42, Rdn. 1; der Grundsatz der Öffentlichkeit dient vielmehr dem Schutz des Volkes, Mattern, S. 64. 109 Dagegen z.B. Apel, S. 148f.; den üblichen Einschränkungen bezüglich geheimhaltungsbedürftiger Materien ist ohne weiteres zuzustimmen. Anders steht es dagegen m i t dem oft gehörten Argument (vgl. z.B. Eschenburg I I , S. 40 f.; Apel, a.a.O.), Öffentlichkeit der Ausschußberatungen beeinträchtige deren Effektivität. Oberreuter (S. 12 ff.) weist am Beispiel des Bayerischen Landtags überzeugend nach, daß derartige Bedenken einer gründlichen P r ü fung nicht standhalten; ferner Hanauer, a.a.O., S. 73; G. Markscheffel, SPDPressedienst P/xx/189 v. 1.10.1965, S. 1; M d B Genscher, Dt. BT, 5. WP, 225. Sitzung v. 27.3.1969, S. 12365 D ; M d B Scheel, Dt. BT, 5. WP, 240. Sitzung v. 18.6.1969, S. 13305 D, M d B Moersch i n der gleichen Sitzung, S. 13311 C; bei den Mehrwertsteuerhearings zeigte sich, daß Publizität u n d Effektivität keine Gegensätze sind, vgl. Erfahrungsbericht, S. 2; inzwischen folgte das Berliner Abgeordnetenhaus dem Beispiel Bayerns u n d führte durch Beschluß v. 27.11.1970 m i t W i r k u n g v o n März 1971 Öffentlichkeit der Ausschußberatungen ein; grundsätzlich wie hier, jedoch i n der Konsequenz nicht so weitgehend auch Frost, AöR 1970, S. 84 f. 107

110 111

Vgl. oben 4.1.2. Vgl. oben 3.2.3.1., 3.2.3.2., 3.2.3.4.

102

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

c) I n der Zusammenschau beider Ebenen schließlich stellt das Hearing ein eigenes Stück Verfassungswirklichkeit dar, das die K l u f t zwischen Art. 42 Abs. 1 S. 1 G G 1 1 2 und der Realität des parlamentarischen Betriebs i m Ansatz überbrückt. Ob der Brückenschlag am Ende gelingen kann, hängt wohl nicht allein von einer vollen Ausschöpfung der Hearingsmöglichkeiten ab 1 1 3 . Gleichwohl ist keine Institution erkennbar, die nach allgemeiner Übereinstimmung auch nur annähernd so geeignet wäre, den lange Zeit stockenden Kreislauf zwischen öffentlicher Meinung und Parlament — und damit das Kernelement jedes parlamentarischen Systems schlechthin — wieder i n Gang zu bringen und i n Gang zu halten, wie die öffentliche Anhörung 1 1 4 . Damit aber kann das Hearing i m Ergebnis entscheidend beitragen zur Verwirklichung einer der wichtigsten und gleichzeitig i n der Funktion problematischsten Fundamentalnormen des Grundgesetzes: der grundsätzlichen Publizität der staatlichen Machtausübung. 4.3.1. 2. Hearing, Öffentlichkeit und Kontrolle der Machtausübung

Publizität der Machtausübung ist untrennbar verflochten m i t deren Kontrolle, auch wenn man nicht so weit geht wie Crossman, der überhaupt nur noch die Öffentlichkeit — i m Sinne von Publikum, nicht Publizität — für fähig hält, die Exekutive wirksam zu kontrollieren, nicht aber mehr die Opposition oder gar das Plenum 1 1 5 . Zwar ist vom Standpunkt reiner Machtkonfrontation auch Kontrolle hinter verschlossenen Türen denkbar; Kontrolle i m demokratischen Rechtsstaat jedoch ist begriffsnotwendig öffentlich 1 1 6 . Der real-politische und funktionentheoretische Zusammenhang von Hearing und Kontrolle wurde bereits beleuchtet 117 . Die rechtlichen Implikationen i m engeren Sinn zeigen sich — ganz ähnlich wie beim Publizitätsgrundsatz — i n der Einwirkung des Hearings auf ein vorhandenes Spannungsverhältnis zwischen Verfassungsnorm und Praxis des Parlaments. Auszugehen ist dabei von der Grundüberlegung, daß 112

I. V. m. A r t . 20 Abs. 1 GG. I m m e r h i n zeigt das Zahlenverhältnis von 58 Anhörungssitzungen zu 2400 Ausschuß- u. Unterausschußsitzungen insgesamt während der 5. W P (vgl. Schindler, S. 6), daß noch beträchtliche Reserven zur A k t i v i e r u n g des Hearings vorhanden sind. 114 Vgl. Nahrendorf, S. 256. 116 I n der Einführung zu Bagehot, a.a.O., S. 43 f. 116 Dies folgt daraus, daß Kontrolle nichts anderes als die Kehrseite der Verantwortung bildet, welche ihrerseits ein zentrales Element des demokratischen Rechtsstaats darstellt, vgl. Zacher, S. 79 f.; Scheuner i n Festschr. f. Gebhard Müller, S. 379 ff. 117 Siehe oben 3.2.3.5. u n d 4.2.2. 118

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

103

der B u n d e s t a g — unbeschadet d e r K o m p e t e n z e n des P l e n u m s 1 1 8 d i e K o n t r o l l e über die E x e k u t i v e vornehmlich vermittels der Ausschüsse110 ausübt. S o w e i t d e r e n R e c h t s g r u n d l a g e u n d K o m p e t e n z b e r e i c h n i c h t u n m i t t e l b a r i m Grundgesetz v e r a n k e r t s i n d 1 2 0 , w e r d e n sie i m R a h m e n d e r G e s c h ä f t s o r d n u n g s a u t o n o m i e des B u n d e s t a g s a b g e s t e c k t 1 2 1 . Diese A u t o n o m i e ist j e d o c h i n h a l t l i c h b e g r e n z t d u r c h d i e N o r m e n d e r V e r f a s s u n g 1 2 2 . W e n n also d e r B u n d e s t a g m i t t e l s d e r Geschäftsordnungsbefugn i s d i e A u s ü b u n g seiner K o n t r o l l k o m p e t e n z so g e t a l t e t , daß die Ö f f e n t l i c h k e i t r e g e l m ä ß i g ausgeschlossen ist, a n s t a t t g r u n d s ä t z l i c h zugelassen z u s e i n 1 2 3 , so l i e g t d a r i n w o h l m e h r als n u r „ e i n e gewisse D i a l e k t i k des P a r l a m e n t s " 1 2 4 . A u s z w e i B l i c k w i n k e l n l ä ß t sich v i e l m e h r a r g u m e n t i e r e n , daß d i e Grenze v e r f a s s u n g s k o n f o r m e n Autonomiegebrauchs ü b e r s c h r i t t e n sein k ö n n t e : 1. Z u n ä c h s t i s t d i e K o n t r o l l e e i n T e i l a s p e k t der p a r l a m e n t a r i s c h e n M a c h t a u s ü b u n g u n d u n t e r l i e g t als solche g r u n d s ä t z l i c h d e m rechtsstaatlichen P u b l i z i t ä t s p r i n z i p 1 2 5 . 2. D e r B u n d e s t a g i s t jedoch z u r M a c h t a u s ü b u n g i n F o r m d e r K o n t r o l l e d e r E x e k u t i v e n i c h t n u r b e f u g t , s o n d e r n auch verpflichtet 126. Er 118 Vgl. z.B. A r t . 43 GG (§§ 105 ff., 110, 111 GeschOBT), A r t . 44,61,67 (68), 110 GG. 119 . . . u n d einzelner besonderer Hilfsorgane, vgl. A r t . 114,45 b GG; s. auch Ges. über die Einrichtung u n d Aufgaben des Bundesrechnungshofs v. 27.11.1950 (BGBl. S. 765), sowie Ges. über den Wehrbeauftragten des B u n destags v. 26. 6.1957 (BGBl. I, S. 652). 120 Y g i ^en d e r speziellen Ad-hoc-Untersuchungsausschüsse gem. A r t . 44 GG, sowie des Ständigen Ausschusses u n d des Ausschusses f ü r Verteidigung, denen ohne besondere Berufung die Rechte eines U n t e r suchungsausschusses zustehen, A r t . 45, 45 a GG. 121 A r t . 40 GG, dort inbes. Abs. 1 S.2; vgl. auch M D H , A r t . 40 Rdn. 2. — Die GeschOBT (§61) sieht nicht i m einzelnen vor, welche Ausschüsse gebildet werden (Ausn. §§ 64 ff., 114); die Praxis der Organisation geht bei der Konstituierung von Ausschüssen von dem Grundsatz aus, daß mindestens jedem Fachministerium ein Fachausschuß gegenüberstehen soll, vgl. Loewenberg, S. 188 ff. 122 Vgl. oben 4.1.1. 123 § 73 Abs. 1 S. 1 GeschOBT; überaus beachtlich erscheint m i r der U m stand, daß das Grundgesetz selbst i n A r t . 44 f ü r Untersuchungsausschüsse — bei denen der Kontrollzweck besonders augenfällig ist — öffentliche Verhandlung als Regelfall bestimmt. 124 So vorsichtig Mattern, S. 71. 125 Siehe oben 4.3.1.1. 128 Ritzel, S. 124 ff. — Dies folgt daraus, daß die parlamentarische K o n trolle eine Konkretisierung der Gewaltentrennung darstellt. Die Mäßigung der Staatsherrschaft, auf die letztere abstellt (vgl. BVerfGE 3, 225 (247); 5, 85 (199); 7, 183 (188); 9,268 (279 f); 22,106 [111]), ist ihrerseits ein Bestandteil der materialen Rechtsstaatlichkeit (im Unterschied zum Machtstaat), die als Aktionsmaxime von allen deutschen Staatsorganen beachtet werden muß ( M D H A r t . 20, Rdn. 74 ff.; Schulz-Schaeffer, S. 140 ff., 156 ff.; Hessdörfer, S. 1 ff., 124 f.). Es handelt sich dabei u m einen Ausdruck» der Doppelnatur des Gewaltentrennungsgrundsatzes, der nicht n u r ein Organisationsprinzip der Staatsstruktur darstellt, sondern i n erster L i n i e dem Schutz der Rechte des

104

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

kann also diese Aufgabe nicht nur durch extensiven Mißbrauch 1 2 7 , sondern vor allem auch dadurch verletzen, daß er auf ihre Ausübung verzichtet. Auch hier schafft nur Publizität die Möglichkeit der Überwachung durch das Volk. Der Grundsatz der Machtbegrenzung durch Öffentlichkeit hat also einen gleichsam negativen Aspekt: Unterlassene Machtausübung kann verfassungswidrig sein, wenn sie laut Verfassung 1 2 8 konzipiert ist, andere Macht zu begrenzen 129 , und muß deshalb ebenfalls der Überwachung durch die Öffentlichkeit unterliegen. Zwar ist nicht zu verkennen, daß i n diesem Bereich ein weiter Spielraum politischen Ermessens besteht, der eine verfassungsrechtliche Justiziabilität notwendigerweise stark einschränken muß 1 3 0 . Daß aber auch für oberste Bundesorgane dieser Spielraum nicht unbegrenzt ist, zeigt klar A r t . 93 Abs. 1 S. 1 GG. Wie w i r k t das Hearing auf diese verfassungsrechtlich bedenkliche Lage ein? A m besten greift man auf das oben skizzierte 1 3 1 ' 1 3 2 Dreiteilungsschema zurück. a) Dabei zeigt sich, das die Eigenschaft der Anhörung als trendsetzende parlamentsrechtliche Zwischenstufe zu verfassungskonformer grundsätzlicher Öffentlichkeit aller Parlamentsarbeit gleichermaßen zur Realisierung des positiven und negativen Aspekts der Machtbegrenzung beiträgt. Insoweit besteht notwendigerweise Parallelität der analytischen Einordnung für die Hauptbereiche Öffentlichkeit und Kontrolle. Ferner teilt auch hier das Hearing seine Stellung als parlamensrechtliche Zwischenstufe m i t der wahlweise herstellbaren Öffentlichkeit. b) Als gleichzeitige institutionelle Weiterentwicklung der öffentlichen Ausschußsitzung 133 w i r d das Hearing durch die Einbeziehung von Auseinzelnen v o r der Staatsgewalt dienen muß. A m klarsten wurde dies ausgedrückt v o n Justice Brandeis i m F a l l Myers v. U n i t e d States, 272 U.S. 52, 293 (1926): „The doctrine of the separation of powers was adopted b y the Convention of 1787, not to promote efficiency but to preclude the exercise of arbitrary power. The purpose was, not to avoid friction, but, b y the means of the inevitable friction incident to the distribution of the governmental powers among three departments, to save the people f r o m autocracy." Vgl. auch Madison i n den Federalist Papers Nr. 47, 51 (ed. Rossiter, S. 301, 321): „this essential precaution i n favour of liberty". 127 Dieser F a l l erscheint i m gegenwärtigen Zeitpunkt angesichts des F u n k tionsdefizits auf dem Kontrollsektor (s. oben 4.2.2.) fast rein akademisch. 128 Siehe A n m . 126. 129 I m Ansatz findet sich dieser Gedanke — allerdings unter anderem B l i c k w i n k e l — bei Leibholz, S. 166 am Ende; vgl. auch Lauf er, S. 371 ff.; bei Verfassungsauftrag u n d Verpflichtung zur Gesetzgebung ist der Unterlassungsgedanke v o n Rspr. u n d L i t . weitgehend erkannt, vgl. Kalkbrenner, DÖV 1963, S. 41 ff. m. w. N.; auch H w . Müller, DÖV 1964, S. 226 ff. 130 Vgl. hierzu J A 1970, S. 481 f.; Lauf er, a.a.O. 131/132 S t 1 0 i f. 133 Siehe oben S. 101 f.

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

105

kunftspersonen und Experten jedoch vor allem für den negativen Aspekt der Machtbegrenzung, d. h. die unterlassene Machtausübung 184 relevant: Da die — verfassungsrechtlich und verfassungspolitisch sehr bedenkliche — Unzulänglichkeit der parlamentarischen Kontrollausübung vor allem auf die informative und apparative Unterlegenheit der Abgeordneten und Ausschüsse gegenüber den korrespondierenden Ministerien und den dazugehörigen bürokratischen Apparaten zurückzuführen ist, w i r d dieser Zusammenhang i m Hinblick auf die Integrierung von Sachverstand i m Hearing unmittelbar deutlich 1 3 5 . c) Wiederum weist die Zusammenschau beider Aspekte das Hearing als ein eigenes, m i t den Grundsätzen der A r t . 42 I 1 GG, 20 I, I I GG konvergierendes Stück Verfassungswirklichkeit aus, wobei jedoch ein besonderes und eigenständiges Gewicht dem letzteren Teilement zukommt. Der Grund hierfür liegt darin, daß der kritische Akzent der funktionentheoretischen Analyse auf schlechthin mangelhafter Erfüllung des Kontrollauftrags liegt, nicht aber auf der fehlenden Publizität. 4.3.1. 3. Das Hearing als Nahtstelle zwischen staatlicher und gesellschaftlicher Macht

Nicht selten werden die Massenkommunikationsmittel oder die Interessenverbände als eine A r t vierte Gewalt i m Staate apostrophiert. Teilweise w i r d bedauert, daß sie keinen ihrer Bedeutung entsprechenden Platz i n der Verfassung gefunden hätten. Meist w i r d dabei davon ausgegangen, daß Verbände und Medien Faktoren bedeutender realer Macht, und zwar die Hauptfaktoren sog. gesellschaftlicher Macht 1 3 6 darstellen, i m Unterschied zur staatlichen Macht, die i n der Verfassung definiert ist. Die Einflußnahme gesellschaftlicher Gruppierungen auf die staatlichen Funktionen vollzieht sich i n der Regel informell, schwer kontrollierbar und erregt daher Unbehagen 137 . Institutionelle Regelungen dieser Verflechtung stecken noch i n den Anfängen oder wurden bereits wieder liquidiert, wie etwa der Reichswirtschaftsrat, für dessen Wiedererweckung gelegentlich Stimmen laut werden 1 3 8 . M i t der Institutionalisierung des Ineinandergreifens von staatlicher und gesellschaftlicher Macht — vor allem auch verstanden i m Sinne einer Kon134

Siehe oben S. 103 f. Siehe oben 3.2.3.2., 3.2.3.5. . . . oder sozialer Macht, vgl. Zacher, S. 155 ff.; zum Ganzen Eschenburg, S. 513 ff.; Friedrich, S. 538 ff., 595 ff.; Leibholz, S. 326 ff. 137 Vgl. z. B. Beyme, S. 85 ff., 103 ff. 138 Dichgans, S. 79 ff.; vgl. Beyme, S. 60 f., 165 ff., 176; Friedrich, S. 544,555; Hermens, S. 237 ff.; siehe auch „Wechselvolle Geschichte der Wirtschaftsräte", »Frankfurter Rundschau', Nr. 83 v. 10.4.1970 (S. 6); zur Fragwürdigkeit einer Zementierung des stetig fließenden „Systems der Sekundärstrukturen" vgl. Ellwein, S. 69, 51 ff. 135

136

106

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

trolle — öffnet sich somit ein beliebtes Experimentierfeld moderner Verfassungsplanung 139 . Das Hearing kann als eine solche institutionelle Nahtstelle von staatlicher und gesellschaftlicher Machtausübung i m Vorfeld des Grundgesetzes verstanden werden. Es zeichnet sich vor anderen Versuchen auf diesem Gebiet 1 4 0 besonders durch die Beachtung des Publizitätsprinzips und damit gleichzeitig der möglichen Kontrolle durch öffentliche Meinung aus 1 4 1 . II 4.3.2. Das Hearing als Faktor der Relationsverschiebung von Plenum und Ausschüssen Die Erkenntnis, daß sich die parlamentarische Arbeit weitgehend vom Plenum i n die Ausschüsse verlagert hat, und die Gründe für diese Entwicklung sind längst zum — nichtsdestoweniger zutreffenden — Gemeinplatz geworden 1 4 2 . Resultat dieses Prozesses ist ein gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis von Plenum und Ausschüssen 143 . Formell existiert zwar nur die (Organ-) Abhängigkeit der Ausschüsse, vgl. A r t . 40 Abs. 1 S. 2 GG, § 60 Abs. 1 S. 1 GeschOBT. Materiell aber könnte das Parlament ohne die Ausschüsse seinen vom GG gesteckten Kompetenzrahmen nicht ausfüllen 1 4 4 . Die Tatsache, daß die Arbeit der Ausschüsse größtenteils aus planerischer Fleißübung und Expertentätigkeit hinter verschlossenen Türen bestand und besteht, führte zu zwiespältigen, i m Grundtenor vielfach negativen, w e i l an idealtypischen Parlamentarismusvorstellungen orientierten Beurteilungen 1 4 5 . Die Einführung des Hearings verschafft der schon vollzogenen Relationsverschiebung i m Ansatz jedoch eine völlig neue Dimension, da die 139 Loewenstein, S. 367 ff.; Fraenkel I I , S. 43 ff.; Hermens, S. 231 ff.; für Großbrit. vgl. Jennings, S. 183 ff.; Scheuner, AöR 1970, S. 376 f. 140 z.B. Sachverständigenbeiräte; die Gewährung v o n Gehör i m Bereich der Ministerien (mitunter auch „Hearings" genannt, s.o. 3.4.1. u n d 3.4.2.); ein besonders interessantes, w e i l i n dieser F o r m w o h l einmaliges Beispiel, bildet der Bayerische Senat, vgl. A r t . 34 ff. Bay. Verfassung, sowie Bay. Gesetz über den Senat i n der Fassung v. 9. 2.1966 (GVB1. S. 99). 141 H i e r i n sieht auch Ellwein, S. 51 ff. den Schwerpunkt der Integrierungsproblematik der sozialen Sphäre; vgl. auch M d B Schmitt-Vockenhausen, Prot. d. Innen-A., 5. WP, Nr. 134 S. 1. 142 Fundiert bei Frost, a.a.O.; Loewenberg, S. 182 ff.; vgl. auch Scheuner, S. 635; insbes. Dechamps, a.a.O., Bedenken bei Berg, a.a.O., S. 21 ff. 143 Frost, AöR 1970, S. 45. 144 M d B Heinrich Ritzel hat diese Entwicklung von vornherein prophezeit, vgl. Dt. BT, I. WP, 179. Sitzung v. 6.12.1951, S. 7432. 145 Vgl. statt aller, Partsch, S. 79 ff.

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

107

Ausschüsse — wie oben gezeigt — durch öffentliche Anhörungen für ihren Fachbereich sowohl die Funktionen eines repräsentativen 146 Forums als auch der parlamentarischen Kontrolle generell und effektiv wahrnehmen können, Funktionen also, die nach traditioneller Staatslehre eine exclusive Domäne der Vollversammlung sein sollen 1 4 7 . Diese Rechtslage i m Vorfeld der Verfassung gebietet ein Überdenken der traditionellen Kommissionentheorie. So ging Partsch — i m wesentlichen unwidersprochen — noch davon aus, daß Parlaments- und Ausschußfunktion sich weitgehend widersprechen, insbesondere davon, „daß die Ausschüsse andere Funktionen haben, denn ein Forum und eine Stätte des Ausgleichs 148 zu sein" 1 4 9 . Seine These begründet er i m wesentlichen wie folgt: „Politische u n d ideologische Gesichtspunkte treten (in den Ausschüssen) hinter den nüchtern sachlichen zurück, es gilt sich zu informieren u n d auch von der Sache her überzeugen zu lassen. Aber diese A r b e i t ist doch n u r Vorarbeit f ü r die notwendigerweise unter anderen Gesichtspunkten i m Plenum zu fällende endgültige Entscheidung, u n d daher ist es so wichtig, die Unterordnung der A r b e i t i m Ausschuß unter die Auseinandersetzung i m Plenum zu sichern.. . 1 5 °."

Selbst wenn man die Tatsachenbehauptung akzeptiert, i n den Fachausschüssen träten politische und ideologische Gesichtspunkte hinter den nüchtern-sachlichen zurück 1 5 1 , vermag die vorgetragene These heute nicht mehr v o l l zu überzeugen, denn die Frage stellt sich: Wenn nüchtern-sachliche und auch von der Sache her überzeugende Standpunkte notwendigerweise i m Gegensatz zu den i m Plenum relevanten Gesichtspunkten stehen, was wäre dann so wichtig an der geforderten Dominanz der Vollversammlung? Oder anders gefragt: Wie steht eine Argumentation, die sicherstellen w i l l , daß der Bürger durch sein re146 Das repräsentative Prinzip ist zwar subjektiv n u r eingeschränkt w i r k sam, bleibt aber durch § 60 Abs. 1 S. 2 GeschOBT i. V. m. A r t . 38 Abs. 1 GG objektiv erhalten, vgl. auch Bay. V G H n. F. 8, S. 102 f. 147 Besonders hierin zeigt sich, daß das Hearing m i t der Schweizer V e r nehmlassung nicht vergleichbar ist. I m Gegenteil brechen die Chancen, die öffentliche Anhörungen bieten, f ü r den Bereich des Grundgesetzes der ausgezeichnet fundierten K r i t i k Eichenbergers die Spitze ab. Während die i m Herrschaftsbereich der Exekutive (!) stattfindenden Vernehmlassungen nach Eichenberger (S. 146) „die Bildung der öffentlichen Meinung u n d die verfassungsrechtliche Stellung der Bundesversammlung als Repräsentationsorgan geschwächt" haben, t r i f f t f ü r die Hearings des B u n destags das genaue Gegenteil zu. 148 Wenn nicht einmal „Stätte des Ausgleichs", wie sollen sie dann wenigstens vorbereitende Beschlußorgane gem. § 60 Abs. 2 S. 2 GeschOBT sein können? 149 a.a.O., S. 79. 150 a.a.O. 151 Oben 3.2.3.3. (S. 67) wurde ausgeführt, w a r u m dies bei genauerer Betrachtung so pauschal nicht zutrifft. — Die regelmäßige Langweiligkeit gerade der Plenarsitzungen unterstreicht sehr deutlich M d B Dichgans i n PSK v o m 15. 3.1969.

108

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

p r ä s e n t a t i v e s F o r u m v o r n e h m l i c h solchen S t a n d p u n k t e n k o n f r o n t i e r t w e r d e n soll, d i e „ n o t w e n d i g e r w e i s e u n t e r a n d e r e n G e s i c h t s p u n k t e n " stehen als „ n ü c h t e r n sachlichen" u n d solchen, die „ i n f o r m i e r e n u n d auch v o n d e r Sache h e r ü b e r z e u g e n " — w i e s t e h t solche A r g u m e n t a t i o n z u r K o n z e p t i o n des m ü n d i g e n Staatsbürgers, e i n e m d e r w e s e n t l i c h e n B e s t a n d t e i l e des Bodens, auf d e m d e m o k r a t i s c h e I n s t i t u t i o n e n gedeihen können? Diese F r a g e n s o l l e n n i c h t d i e U n t e r o r d n u n g d e r Ausschüsse u n t e r das P l e n u m , i h r e O r g a n a b h ä n g i g k e i t also, i n Z w e i f e l s e t z e n 1 5 2 , s o n d e r n l e d i g l i c h Partschs A b l e i t u n g hieraus, „ P a r l a m e n t s f u n k t i o n u n d A u s s c h u ß f u n k t i o n (seien) n i c h t identisch, s o n d e r n w i d e r s p r ä c h e n sich sogar w e i t g e h e n d . " Stattdessen w i r d f o l g e n d e C h a r a k t e r i s i e r u n g z u r D i s k u s sion g e s t e l l t 1 5 3 : Die Ausschußfunktion ist heute spezifische Parlamentsfunktion u n d widerspricht dieser somit nicht 1 5 4 . I n ihrem Fachbereich u n d i m Rahmen ihrer Organabhängigkeit sind die Ausschüsse auf G r u n d der geltenden Geschäftsordnung befugt, f ü r jede Materie — unbeschadet einer weiteren Behandlung u n d der endgültigen Beschlußfassung i m Plenum — alle parlamentarischen Funktionen, einschließlich der F o r u m - u n d K o n t r o l l f u n k tion, wahrzunehmen 1 5 5 . I n Betracht der gewandelten Staatsauffassung 156 , der wachsenden K o m p l e x i t ä t der Gesellschaftsordnung u n d der hieraus resultierenden beispiellosen Weiterung regelungsträchtiger Materien müssen die Ausschüsse auch Forum- u n d K o n t r o l l f u n k t i o n übernehmen, sofern diese Funktionen überhaupt i m Regelfall wahrgenommen werden sollen. Die Vollversammlung ist hierzu — ohne eine verfassungsrechtlich fragwürdige Kompetenzbeschränkung des legislativen Kernbereichs 1 5 7 — faktisch nicht mehr i n der Lage 1 5 8 . Das Hearing u n d seine stetig wachsende 152 Die „Lockerung der Organabhängigkeit" (Partsch, S. 82) der Ausschüsse f ü r auswärtige Angelegenheiten u n d f ü r Verteidigung durch A r t . 45 a GG — oder auch des Ständigen Ausschusses gem. A r t . 45 GG — w i r d m a n nicht überbewerten dürfen. Materiell handelt es sich hierbei u m sehr eng begrenzte Geschäftsordnungsnormen, die infolge ihrer Bedeutung Verfassungsrang erhielten. I m übrigen unterliegen auch die genannten Ausschüsse der Geschäftsordnungshoheit des Plenums. Vollends läßt sich eine Lockerung der Organabhängigkeit natürlich nicht m i t der Einführung des Gemeinsamen Ausschusses gem. A r t . 53 a GG begründen, da dieser ein selbständiges V e r fassungsorgan sui generis darstellt (HL A r t . 53 a A n m . A 1), das m i t den hier erörterten Fachausschüssen n u r den Namen gemein hat, vgl. Delbrück, DÖV 1970, S. 229 ff. 153 I m Einklang m i t Bay. V G H E n. F. 8, S. 102 f.; wie hier sehr weitgehend auch Frost am Ende seiner souveränen Abhandlung, a.a.O., S. 82 ff., m i t einer Fülle von weiteren Nachweisen; Damkowski, a.a.O., S. 327 ff.; a. A . Guüleaume, a.a.O., S. 12. 154 A. A . Berg, a.a.O., S. 42. 155 Wie hier Frost, AöR 1970, S. 52 ff. m. w. N.; a. A . Berg, a.a.O. 156 Stichworte: Sozialstaat, Versorgungsstaat, Leistungsverwaltung; vgl. z.B. Kopp, S. 186ff. (insbes. S. 202ff.); Peters, S. 22ff.; Drath, Festschr. f. Leibholz I, S. 35 ff.; Werner, Festschr. f. Leibholz I I , S. 153 ff. 157 A r t . 20 Abs. 2 S. 2, A r t . 79 Abs. 3 GG; vgl. oben 4.2.4. iss v g l . hierzu auch M d B Majonica u n d Schmitt-Vockenhausen bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 114 f., 111 ff., 147; i n offenbarer Erkenntnis dieser Sachlage

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

109

Anwendung stellen i m Vorfeld der Verfassung den institutionellen Durchbruoh dieser verfassungspolitisch bedeutsamen 159 Entwicklung dar.

Da i n den Ausschüssen des Bundestags „die engste Berührung m i t der Regierung s t a t t f i n d e t " 1 6 0 liegt es nahe, zu untersuchen, ob und wie die hier skizzierte Relationsverschiebung von Plenum und Ausschüssen die Gewichtsverteilung zwischen Parlament und Regierung beeinflußt. Diese Frage wiederum steht i n engem Zusammenhang m i t dem Prinzip der Gewaltenteilung als einem wesentlichen Bestandteil der freiheitlichen Grundordnung. III 4.3.3. Einordnung des Hearings i n das Bezugssystem Parlament-Regierung Eine dermaßen komplexe Aufgabe ist vergleichbar der Beschreibung des diffusen Weges eines einzigen von mehreren Flüssen, die einen See speisen. Ohne ein allgemein anerkanntes Koordinatensystem wäre das Problem kaum lösbar. Das verbindliche Ordnungsprinzip für das Bezugssystem Parlament-Regierung findet sich i n allgemeiner und abstrakter Form als Grundsatz der Gewaltentrennung i n A r t . 20 Abs. 2 S. 2, Abs. 3 G G 1 6 1 . Teilweise w i r d vertreten, die „herkömmliche" oder „traditionelle" Gewaltenteilung sei eine „unzeitgemäße Lehre" geworden 1 6 2 . Die Tatsache, daß das Grundgesetz — ebensowenig wie irgendeine andere Verfassung der Welt — eine perfekte Funktionentrennung nicht durchführt, sondern Durchbrechungen und Verschränkungen vorsieht und zuläßt 1 6 3 , ändert nichts am rechtsstaatlichen Charakter der Gewaltenverhinderte die CSU-Landesleitung über ihre L T - F r a k t i o n , daß dem neugeschaffenen Staatsministerium f ü r Landesentwicklung und Umweltfragen ein korrepondierender LT-Ausschuß zugeordnet wurde, vgl. ,Südd. Zeitung 1 Nr. 302 v. 18.12.1970, S. 19, Bay. Staatszeitung Nr. 51 v. 18.12.1970, S. 5. 159 Insoweit anders Friesenhahn (S. 32,67), der i n der Stellung der Ausschüsse „ n u r eine Frage der besten Arbeitstechnik" sieht; wie hier grundsätzlich Partsch, der aber diese Wertung w o h l etwas überzieht, w e n n er schreibt (S. 84), „das Stdium der parlamentarischen Kommissionen (werde) nicht zu Unrecht m i t der Prüfung der Beziehungen der Legislative zur Exekutive und gar der Wirksamkeit der Demokratie identifiziert." 160 Partsch S. 84. 161 Peters,'s. 184 ff., 193 ff.; Friedrich, S. 196 ff., 215; Glum I I , S. 141 ff., 209 ff.; Leibholz, S. 160 ff.; H L , Einführung I D 7; a. A . Friesenhahn, S. 69 f. 162 So Loewenstein, S. 31 ff., 39 ff.; dazu Spanner, DÖV 1959, S. 648 ff.; Stein, S. 104 f.; wieder anders und m. E. zutreffender Sternberger, a.a.O.; f ü r eine Vertiefung vgl. insbes. Rausch (Hrsg.), a.a.O.; ein aktueller Überblick findet sich bei Böckstiegel, N J W 1970, S. 1713 ff., sowie bei Neumann, ,Der öffentliche Dienst 4 , 1970, S. 149 f., 166 ff. 163 Vgl. z.B. A r t . 80 Abs. 1 GG, 115GG, § 31 BVerfGG; zur zulässigen Maßnahmegesetzgebung vgl. M D H A r t . 20 Rdn. 93, 96, 99 ff.; Hesse, 85 f.

110

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

t e i l u n g als e i n e m f i n a l e n P r i n z i p 1 6 4 d e r F r e i h e i t s s i c h e r u n g d u r c h f u n k t i o n a l e A u f s p a l t u n g d e r Staatsmacht. V o n d a h e r i s t auch d e r Schutz des Kernbereichs d e r G e w a l t e n t e i l u n g d u r c h das Bundesverfassungsg e r i c h t z u verstehen, u n d es l i e g t m . E. w e d e r e i n e D o g m a t i s i e r u n g noch e i n i n n e r e r W i d e r s p r u c h 1 6 5 d a r i n , daß e i n e r F u n d a m e n t a l n o r m t r o t z u n v o l l k o m m e n e r i n h a l t l i c h e r D e f i n i t i o n rechtsstaatlicher C h a r a k t e r z u e r k a n n t w i r d 1 6 6 . Z u Recht s i e h t deshalb das Bundesverfassungsgericht d e n G r u n d s a t z d e r G e w a l t e n t e i l u n g als e i n u n v e r z i c h t b a r e s E l e m e n t einer freiheitlichen Staatsordnung 167. D a m a n die rechtsprechende G e w a l t t r o t z i h r e r E r w e i t e r u n g u n d K o n s o l i d i e r u n g d u r c h das G r u n d g e s e t z 1 6 8 i n A n l e h n u n g a n d i e F e d e r a l i s t Papers als „ t h e least dangerous t o t h e p o l i t i c a l r i g h t s of t h e C o n s t i t u t i o n " 1 6 9 ansehen k a n n , k o n z e n t r i e r t sich das Interesse a u f das V e r h ä l t n i s v o n P a r l a m e n t u n d R e g i e r u n g , h i e r speziell a u f d i e j e n i g e n A s p e k t e dieses Verhältnisses, auf die sich das H e a r i n g a u s w i r k t oder auswirken kann170. T r o t z gewisser — i n z w i s c h e n z u m T e i l fast a l l g e m e i n a n e r k a n n t e r — E i n s c h r ä n k u n g e n 1 7 1 w i r d h i e r d a v o n ausgegangen, daß als L e i t p r i n z i p d e r B e z i e h u n g z w i s c h e n B u n d e s t a g u n d R e g i e r u n g — der G e w a l t e n 184 Hesse, S. 193 f.; so schon Montesquieu i n seiner „unzeitgemäßen" Lehre, der i m 1.—4. Kap. des 11. Buchs seine Hauptgedanken der politischen Freiheit u n d ihren Bezug zur Verfassung entwickelt, u n d ihnen i m 6. Kap. die konkrete Funktionenspaltung unterordnet, sie also durchaus nicht als Selbstzweck begreift. Nach wie vor g i l t der Satz des 4. Kap. (ed. Reclam, S. 211): „ D a m i t die Macht nicht mißbraucht werden kann, ist es nötig, durch die Anordnung der Dinge zu bewirken, daß die Macht die Macht bremse." — Die meisten K r i t i k e r der „herkömmlichen" Gewaltenteilung stellen m. E. zu sehr auf theoriebezogene, begrifflich perfekte Funktionsunterscheidungen ab u n d vernachlässigen den ganz elementaren Aspekt der Machtbegrenzung, der allein letztlich der Gewaltenteilung ihren Sinn gibt; typisch z.B. Guiileaume, a.a.O., S. 12 u n d passim, dazu kritisch Damkowski, a.a.O., S. 326 f. 165 A . A . Scholler, Verfassungsrecht, S. 108; Die Entscheidung der Mehrheit des 2. Senats der BVerfG v. 15.12.1970 (die schriftliche Begründung w a r zur Zeit der Fertigstellung dieser Arbeit noch nicht veröffentlicht) verleiht j e doch dem Argument des inneren Widerspruchs neues Gewicht; m i t diesem U r t e i l könnte i n der Tat ein Wendepunkt i n Richtung auf eine Verwässerung auch des Kernbereichs der Gewaltenteilung erreicht sein. M. E. ist diese Entscheidung eine verfassungspolitische Katastrophe u n d darüber hinaus auch rechtlich unhaltbar. 186 Z u r Normativität v o n Grundentscheidungen trotz Schwierigkeiten bei der Inhaltsbestimmung vgl. Fromme, DÖV 1970, S. 518 ff. 187 BVerfGE 3, 225 (247); 5, 85 (199); 7,183 (188); 9, 268 (279 f.); 22,106 (111). 188 Vgl. H L , Einführung I D 7 b. 189 Nr. 78 von Alexander H a m i l t o n (ed. Rossiter, S. 465). 170 yüt die Beziehungen zwischen Parlament u n d Judikativer Gewalt vgl. Rohloff, DRiZ 1970, S. 283 ff. 171 Vgl. insbes. Sternberger, a.a.O.; auch von den meisten M d B erkannt, vgl. z.B. M d B Häfele, Dt. BT, 5. WP, 161. Sitzung v. 27.3.1968, S. 8438; Scheuner, S. 634 f.; Bürgel, DVB1. 1967, S. 873 ff.; Backsmann, DVB1. 1956, S. 317 ff.

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

111

teilung des A r t . 20 Abs. 2 S. 2 GG folgend — das der Rivalität gelten muß 1 7 2 . Diese Rivalität ist auf Seiten der Regierungsfraktionen grundsätzlich kooperativ 1 7 3 , potentiell konfrontativ 1 7 4 auf Seiten der Opposition grundsätzlich konfrontativ, potentiell kooperativ 1 7 5 . Nur institutionelle Rivalität kann beim „Ineinandergreifen" der Gewalten gleichzeitig eine politische Machtaufteilung und die daraus resultierende Mäßigung der Staatsherrschaft 176 sichern. Es müßte deshalb für den Staatsrechtler alarmierend wirken, wenn die politische Wissenschaft allenthalben eine Schwächung der Stellung des Parlaments oder gar dessen Entmachtung diagnostiziert 1 7 7 . Die Gründe für die reduzierte Rolle des Parlaments werden vor allem darin gesehen, daß sich die Regierung m i t Hilfe der von i h r geleiteten Ministerialbürokratie besser der Zunahme und Spezialisierung der Staatsaufgaben anpassen konnte als der Bundestag 178 , ferner darin, daß es dem Bundestag bisher nicht gelang, sich i n der Öffentlichkeit seinem Rang entsprechend zu profilieren 1 7 9 . Dabei bemühte sich der Bundestag auf dem Gebiet rein fachspezifischer Aufgabenbewältigung wesentlich erfolgreicher, m i t der Regierung Schritt zu halten. Wenn auch noch keine Parität m i t der Regierung auf dem Gebiet der InformationsBeschaffung und -Verarbeitung erzielt wurde, so konnte der Bundestag doch m i t Hilfe der parlamentarischen Hilfseinrichtungen und der Arbeitsteilung i n den Ausschüssen seine legislative Gestaltungsfunk172 Giese, DÖV 1957, S. 638 f.; Kern, M D R 1950, S. 655 ff.; Reif, ZfP 1959, S. 205 ff.; Böckstiegel, N J W 1970, S. 1713 ff.; besonders dezidiert Damkowski, a.a.O. 173 A l s Extremform solcher Kooperation läßt sich der quasi-institutionelle „Kreßbronner Kreis" während der „Großen K o a l i t i o n " ansehen. 174 Wenn Konfrontation stattindet, vollzieht sie sich allerdings meist hinter verschlossenen T ü r e n i n den Fraktions- u n d Parteigremien. 175 Der Grundsatz wurde von Sternberger (S. 37) wie folgt gekennzeichnet: „Wenn es zutrifft, daß der K e r n u n d die eigentlich wirkende K r a f t i m V e r hältnis der getrennten Gewalten eben jene potentielle wechselseitige Oppositionsstellung . . . ist, so läßt sich eine wesenhafte »Trennung der Gewalten' auch i m System der parlamentarischen Regierungsweise wiederentdekk e n . . . " ; verbreitert u n d vertieft bei Gehrig, a.a.O. 176 Vgl. BVerfGE 3, 225 (247); 5, 85 (199); 7, 183 (188); 9, 268 (279 f.); 22, 106 (111). 177 Besonders i n der 240. Sitzung der 5. WP (Protokolle S. 13294 ff., passim) wurde die Reformdebatte von dieser Diagnose überschattet, die auch deutlich zum Ausdruck k o m m t bei Neumann, a.a.O., S. 168; Hanauer, a.a.O., S. 74 u n d bei Damkowski, a.a.O., S. 328 ff.; interessant ferner die Umfrage unter den Parlamentarischen Staatssekretären von NuscheierISteffani, ZfPF 1970, S. 25 ff., bes. S. 28,32; Dichgans, Z f P F 1970, S. 237 ff. m i t fragwürdigen A b hilfevorschlägen. 178 Vgl. z. B. Partsch, S. 77; M d B Genscher, Dt. B T , 5. WP, 161. Sitzung v o m 27. 3.1968, S. 8435; Kölble, DÖV 1969, S. 25 ff. 179 Auch hier w a r die Regierung erfolgreicher, insbes. gewinnt sie regelmäßig außerparlamentarische Publizität durch direkte Einschaltung der Massenmedien i n Interviews u. dergl., vgl. M d B Moersch, Dt. BT, 5. WP, 161. Sitzung v. 27. 3.1968, S. 8441.

112

4. Die Stellung des Hearings i m Grundgesetz

tion wenigstens bedingt erfüllen. Dabei kommt der Ausschußarbeit die größte Bedeutung zu. Ein besonderes Dilemma ergibt sich nun aber daraus, daß die erfolgreiche Effektivierung der Bundestagsarbeit i n den Fachausschüssen ein Defizit i n der öffentlichkeitswirksamen Leistung bewirkte, d. h. i n der Forum- und Kontrollfunktion. Große und kleine Anfragen konnten nicht aus dem Dilemma herausführen, da sie i n der Regel nicht debattenträchtig sind 1 8 0 . Aus diesem Grund und w o h l auch deshalb, w e i l sie nicht auf eine Entscheidung der anstehenden Sachfragen h i n angelegt sind, finden sie relativ wenig öffentliches Interesse. So scheinen die Hauptelemente der — i m Hinblick auf A r t . 20 I I 2 GG sehr bedenklichen — reduzierten Position des Bundestags gegenüber der Regierung einem System kommunizierender Röhren zu gleichen: Ein Plus auf der einen Seite b e w i r k t automatisch ein Minus auf der anderen. Aus diesen Erwägungen ergibt sich kontrastartig die Sonderstellung des Hearings unter allen parlamentarischen Einrichtungen, die i m Hinblick auf wirksame Gewaltenbalancierung die Rolle des Bundestags aktivieren sollen: Es belebt die Forum- und Kontrollfunktion, ohne gleichzeitig der legislativen Effektivität Abbruch zu tun. I m Gegenteil w i r d auch letztere i m Regelfall durch die direkte Einschaltung von Sachkennern gesteigert, so daß eine reale Stärkung, ein „Nettogewinn" i n der Stellung des Bundestags festzustellen ist. Das Hearing ist auf eine — wenn auch nicht endgültige — Entscheidung der anstehenden Materie gerichtet, obwohl auch außerparlamentarische Kräfte i n aller Öffentlichkeit i n den Prozeß integriert sind. Gerade darin dürfte ein Hauptmotiv des unvermindert großen Widerhalls der Anhörungen zu erblicken sein. Endlich aber, bedingt durch alle oben erwähnten Elemente, stärkt das Hearing den Bundestag institutionell i m Bereich der Ausschüsse, i n dem auch i n Zukunft der Schwerpunkt der parlamentarischen Routinefunktionen liegen wird, und wo fernerhin die Machtreserven des Parlaments zu suchen sind. A m Schluß dieser — durchweg positiven — Analyse muß ein Caveat stehen: Die Stellung des Hearings wurde nicht nur nach ihrer faktischen, sondern auch ihrer potentiellen Bedeutung untersucht. Die quantitativen Möglichkeiten sind noch nicht ausgeschöpft. Gerade davon w i r d indessen letztlich die reale Tragweite dieses Instituts abhängen. Ferner muß darauf hingewiesen werden, daß das Hearing trotz der Fülle seiner Möglichkeiten kein A l l h e i l m i t t e l für sämtliche parlamen180 Anders allerdings „das System der Bündelung von Fragen i n der Fragestunde" (§111 GeschOBT): M d B Fritz Erler, „Dem Tagesgeschehen mehr auf den Fersen", .Vorwärts' v. 20.4.1966; M d B Abelein bei Hübner et al. (Hrsg.), S. 156.

4.3. Das Hearing i m Spannungsfeld

113

tarischen Probleme darstellt. Meines Erachtens wären jedoch wichtige und tiefgreifende Probleme 1 8 1 des Bundestags zu lösen, wenn die i n Hearings eingeleitete Tendenz konsequent zu Ende geführt würde 1 8 2 . Hierzu gehört vor allem, daß die Ausschußsitzungen grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden 1 8 3 . Ein gut gegliedertes Zusammenspiel von öffentlichen Ausschußsitzungen und Hearings böte die beste Chance, das gefährliche 18 ^ Funktionsdefizit auf dem Forumsektor abzubauen und damit den Bundestag der Öffentlichkeit wieder näherzubringen 1 8 5 ; ein durch Delegation der uneingeschränkten Untersuchungsgewalt an die stehenden Ausschüsse verstärktes Hearingsverfahren könnte allein die Kontrollaufgabe des Bundestags zu voller Wirksamkeit entfalten.

181 Das heißt nicht s t r i k t arbeitstechnische, wie z. B. Partizipation an b u n deseigener Datenverarbeitung, Organisation u n d Ausgestaltung der parlamentarischen Hilfsdienste u n d dergl. 182 Insbes. f ü r zwei der von Hanauer (a.a.O., S. 73) genannten „ v i e r Säulen" einer Parlamentsreform k a n n das Hearing zu Buche schlagen. 188 Die Erfahrungen des Bayerischen Landtags sind durchaus ermutigend, vgl. Oberreuter, a.a.O. 184 M d B D. Rollmann „Das Parlament muß die I n i t i a t i v e zurückgewinnen", i n der »Frankfurter Rundschau' v. 7.7.1966: „Soll nicht jener tragende Grundsatz aller demokratischen Verfassungen, die Gewaltenteilung, auf die Dauer illusorisch werden, dann ist es dringend notwendig, die Macht der Parlamente zu stärken." iss v g l . dazu auch die teilweise spekulativen, aber originellen Gedanken von U. Thaysen, Z f P F 1970, S. 110 ff.

8 Appoldt

5. Schluß I

5.1 Zusammenfassung und Schlußfolgerungen I m ganzen hat sich gezeigt, daß die Unterschiede zwischen den Hearings des amerikanischen Kongresses und den Bundestagshearings deren Gemeinsamkeiten bislang überwiegen, obwohl letztere — ungeachtet ihrer historischen Wurzeln i m Enqueterecht deutscher Parlamente — i n erster Linie von der Praxis des Kongresses inspiriert wurden. Die vorhandenen Abweichungen bestehen nicht etwa i n einer verschiedenen Ratio — teleologisch gesehen gehen i m Gegenteil die Gemeinsamkeiten am weitesten —, sondern i n einem steilen Kompetenzgefälle zwischen Kongreßausschuß und Bundestagsausschuß. Obwohl die amerikanische Bundesverfassung dem Kongreß ein Enqueterecht i m Gegensatz zum Grundgesetz nicht ausdrücklich zubilligt, hat der Kongreß i n schöpferischer Interpretation seiner Gesetzgebungsbefugnisse eine deckungsgleiche Untersuchungsgewalt m i t allen erforderlichen Sanktionen zur Erzwingung von Informationen i n Anspruch genommen und wurde darin vom Obersten Bundesgericht so weitgehend bestätigt, daß sich heute allenfalls noch sekundäre Streitfragen aus Modalitäten des Details ergeben. I n Verwirklichung dieser rechtsschöpferisch angeeigneten Untersuchungsgewalt baute der Kongreß seine Hearings zu einem universalen M i t t e l seiner Machtbehauptung und zum unbestrittenen Schwerpunkt seiner öffentlichen Tätigkeit überhaupt aus. So beruht die Tatsache, daß das amerikanische Bundesparlament i m System der ,checks and balances' ein ebenbürtiger Partner der vielleicht mächtigsten Exekutive eines Staates m i t freiheitlicher Grundordnung geblieben ist, nach ganz herrschender Meinung überwiegend auf der brillanten — teilweise auch rücksichtslosen und daher hart kritisierten — Praxis der i m Enqueterecht verankerten Hearings. Eine vergleichbare reale Bedeutung vermochten die Hearings des Deutschen Bundestags i n ihrer knapp zwanzigjährigen Geschichte — gegenüber mehr als zwei Jahrhunderten amerikanischer Anhörungspraxis — bisher nicht zu erlangen. Zwar sollen auch sie die unabhängigen Informationsmöglichkeiten der Abgeordneten verbreitern, indem sie z.B. Forschung und Wissenschaft, sonstigen Sachverstand und

5.1. Zusammenfassung u n d Schlußfolgerungen

IIB

Interessengruppen i n den legislativen Willensbildungsprozeß institutionell integrieren; auch sie sollen politische Entscheidung damit gleichzeitig transparenter, damit kontrollierbarer, damit rationaler machen, sollen somit beitragen, der repräsentativen Legitimation des Parlaments i n der sich wandelnden gesellschaftlichen Wirklichekit eine breitere Basis zu verschaffen und damit der Exekutive ein besser kontrollierendes Gegengewicht gegenüberzustellen — jedoch: Den allgemein befürworteten Zwecken stehen bislang keine adäquaten Befugnisse und organisatorischen Möglichkeiten zur Seite. Die aufopfernd arbeitenden Ausschußsekretariate und wissenschaftlichen Hilfsdienste des Bundestags sind trotz mancher Verstärkungen nach wie vor personell und materiell unterbesetzt, so daß — hier ist Abhilfe am einfachsten — nur eine sehr begrenzte Zahl von Hearings optimal vorbereitet werden kann. Die Methode eines intensiven, hartnäckigen Kreuzverhörs ist letztlich gerade i n kontroversen Fällen nicht durchführbar, da die Abgeordneten gegenüber privaten Auskunftspersonen keinerlei Rechte haben, sondern i n der Rolle von Bittstellern auf deren freiwillige Kooperation angewiesen sind. Dem Zitierungsrecht der Ausschüsse gem. Art. 43 Abs. 1 GG und ihrem Anspruch, i n Hearings auch von der Regierung Auskunft zu erhalten, steht gleichrangig — und oft genug i n der Praxis wirksamer — das Recht der Exekutive auf jederzeitiges Gehör nach A r t . 43 Abs. 2 GG gegenüber. Gleichwohl haben sich die Hearings schon i n ihrer jetzigen Form als eine A r t Initialzündung potentiell bedeutender Entwicklungen unseres parlamentarischen Systems erwiesen: Die Enquetefunktion des Bundestags gewann beträchtlich, wenn auch bei weitem nicht ausreichend an Tragweite dadurch, daß sie — allerdings i n stark reduzierter Form — an alle stehenden Ausschüsse delegiert wurde. Da i n einem Gemeinwesen, das durch wachsende Komplexität und Wissenschaftsabhängigkeit auf allen Ebenen von Gesellschaft und Staat charakterisiert ist, einer effektiven Wahrnehmung der Enqueteaufgaben i m weitesten Sinn der Rang einer Schlüsselfunktion für wirksame Bewältigung von Gesetzgebung und Regierungskontrolle zukommt, w i r d eine weitere Verstärkung der Hearing-Kompetenzen (zumindest der wichtigsten stehenden Ausschüsse) i n Richtung auf ein volles Untersuchungsrecht nach dem Muster des A r t . 44 GG zur Existenzfrage parlamentarischer Selbstbehauptung i m Gefüge der Gewaltenteilung. Von dieser verfassungspolitischen Kernfrage sollte auch nicht die Tatsache ablenken, daß die Hearings schon i n ihrer gegenwärtigen 8*

116

5. Schluß

Form eine erfreuliche Belebung der lange dahinsiechenden Forumfunktion des Bundestags bewirkten, daß sie geeignet sind, auf dem Gebiet der Gesetzgebung dem Parlament als Entscheidungshilfe ein gutes Stück der geistigen Initiative zurückzugewinnen, daß sie schon i n ihrer derzeitigen Ausgestaltung verfassungskonform als ein Kontrollinstrument von interpellativem Charakter genutzt werden können: Durch all diese Funktionsgewinne zeitigten die Hearings eine zwar nicht exakt meßbare, aber klar qualifizierbare verfassungsrechtliche Wirkung i m Sinne einer Konsolidierung der Stellung des Parlaments i m gewaltenhemmenden Machtgefüge, ferner i m Sinne einer Konkretisierung des demokratischen Repräsentationsgrundsatzes i m modernen Leistungsstaat durch flexibel-institutionelle Integrierung sozialer Sekundärstrukturen i m legislativen Bereich, und nicht zuletzt i m Sinne einer Stärkung des Rechtsstaatsprinzips durch Ausweitung einer verfassungsrechtlich bedenklich verknappten Publizität politischer W i l lensbildung i n der legislativen Sphäre. Damit manifestierten die Anhörungen gleichzeitig exemplarisch eine verfassungsprägende Rolle, die Geschäftsordnungsnormen oberster Staatsorgane oftmals zukommen kann. Daß diese verfassungsrechtlichen Wirkungen i n der Internstruktur des Bundestags von einer zusätzlichen Stärkung der ohnehin schon beträchtlichen Eigenbedeutung der Ausschüsse begleitet wurden, entspricht einer weltweiten, offenbar irreversiblen, w e i l durch die immer steigenden Anforderungen der Sozialstaatlichkeit nachgerade erzwungenen Entwicklungstendenz. I m Hinblick auf die fortbestehende Organabhängigkeit der Ausschüsse, auf § 60 Abs. 1 S. 2 GeschOBT und auf die — trotz aller K r i t i k — unzweifelhafte Geltung des A r t . 38 Abs. 1 GG ist diese Entwicklung letztlich unbedenklich. II

5.2 Abschließende Betrachtung Die vorliegende Arbeit verfolgt auch — i n ihren bescheidenen Grenzen selbstverständlich — einen gleichsam politischen Zweck, obwohl — oder gerade w e i l — sie i m Juristischen gründet: Sie möge Abgeordnete des Deutschen Bundestages ermutigen, schöpferischen Gebrauch von den parlamentarischen Kompetenzen zu machen; sie möge helfen, zu erkennen, welche Interpretationsmöglichkeiten seine verfassungsmäßigen Befugnisse dem Bundestag bieten. Sie möge alle Abgeordneten i n der Haltung unterstützen, nicht Aktionen von politischer Substanz für verboten zu halten, weil sie nicht ausdrücklich gestattet sind, sondern umgekehrt jeden A k t der parlamentarischen Selbstbehauptung prima facie für erlaubt zu halten, der nicht ausdrücklich verboten oder

5.2. Abschließende Betrachtung

117

klar erkennbar grundgesetzwidrig ist. Sie möge i n ihrem kleinen Rahmen den Repräsentanten des Volks beistehen, ein Selbstbewußtsein zu entwickeln, wie es den Vertretern der Exekutive hierzulande längst i n Fleisch und B l u t übergegangen ist. A l l dies gipfelt i n der Hoffnung, manchen Abgeordneten bewußter zu machen, daß der Bundestag seine m i t allen Staatsorganen und allen Bürgern geteilte Aufgabe, das Grundgesetz zu verteidigen, am besten dadurch erfüllt, daß er die permanente Initiative für eine Staatspraxis bewahrt, die dem Geist und den Möglichkeiten der Verfassung ebenso gerecht w i r d wie den ständig neuen Herausforderungen der sozialen Wirklichkeit.

Anhang Tabelle I 1

Ausschuß

Zeitpunkt der Anhörung

Gleichberechtigung von M a n n u n d Frau

Rechts — A .

J u l i 1954

1

Verminderung der Verkehrsopfer

Verkehrs — A .

März 1960

1

Situation der Filmwirtschaft

A . f. Wissenschaft

M a i 1962

2

Selbstschutzgesetz

Innen — A .

A p r i l / M a i 1964

2

Schutzbaugesetz

Innen — A .

Dez. 1964

1

Erkennungsmarkengesetz

Innen — A .

J u n i 1965

1

Reform des Staatsschutzstrafrechts

Sonder-A. f. Strafrecht

Feb./März/Mai/ 1966

4

Mehrwertsteuer

Finanz — A .

J u n i 1966

7

Hochbegabtenförderung

A . f. Wissenschaft

Okt. 1966

1

Stabilitätsgesetz

A . f. Wissenschaft

Okt. 1966

2

BundesApothekerordnung

A . f. Gesundheitswesen, 1 Sitzung gemeinsam m i t A . f. Wissensch.

Jan./Feb. 1967

2

Bildungsurlaub

A . f. Wissenschaft gemeinsam m i t A . f. Arbeit

Feb. 1967

1

Sozialenquete

A . f. Sozialpolitik

März/Mai 1967

3

Gegenstand der Anhörung

Z a h l der Sitzungen

1 Quelle: Schindler, Z f P F Nr. 0, Dez. 1969, S. 10 ff.; ferner Materialien, die m i r freundlicherweise v o n den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestags zugänglich gemacht wurden.

119

Anhang Gegenstand der Anhörung

Ausschuß

Zeitpunkt der Anhörung

Z a h l der Sitzungen

Parteiengesetz

Innen — A.

A p r i l 1967

1

Maßnahmen zur Förderung des deutschen Films

A. f. Wissensch.

M a i 1967

1

Arbeitsmarktanpassungsgesetz u n d Berufsausbildungsgesetz

A . f. A r b e i t zus. m i t A . f. F a m i l i e n u. Jugendfragen

J u n i 1967

3

Unfallverhütungsbericht 1965

A . f. Sozialpolitik

J u n i 1967

1

2. Steueränderungsgesetz 1967 Notstandsgesetzgebung

Finanz — A .

Okt. 1967

1

Rechts-A. zus. mit Innen-A.

Nov./Dez. 1967

5

Studienreform, Wissenschaf tsförderung u n d Wissenschaftsplanung

A . f. Wissenschaft

Dez. 1967/ Feb., Mai, Okt. 1968

4

Weingesetz

A . f. Gesundheitswesen zus. m i t A . f. Ernährung

Dez. 1967/ Feb. 1968

2

Bericht der Pressekommission

A . f. Wissenschaft

Feb. 1968/ Feb. 1969

2

Arbeitsförderungsgesetz

A . f. A r b e i t

März 1968

2

Verkehrspolitisches Programm 1968—1972

Verkehrs-A., 1 Sitzung (März) gemeins. m i t Finanz-A.

März/Mai 1968

6

Betriebsverfassungsgesetz

A . f. A r b e i t

M a i 1968

1

Haushaltsgrundsätze G u n d Bundeshaushaltsordnung

A . f. das B u n desvermögen

Okt. 1968

1

Gemeindefinanzreform

Finanz-A. zus. Okt. 1968 m i t A* 1 Kommunalpolitik

1

Verbrechensbekämpfung

Innen-A.

Okt. 1968

1

Förderung des Leistungssports

Innen-A.

Jan. 1969

1

120 Gegenstand der Anhörung

Anhang

Ausschuß

Fortbildung der Beamten Innen-A. u. Angest. i m öffentl. Dienst

Zeitpunkt der Anhörung

Z a h l der Sitzungen

Feb. 1969

1

Medizin.-techn. Assistenten

A. f. Gesundheitswesen

A p r i l 1969

1

Lohnfortzahlung i m Krankheitsfalle ; Änderung des Hechts d. gesetzl. Krankenvers.

A. f. Sozialpol.

A p r i l 1969

1

Sicherheit am K r a f t fahrzeug

Verkehrs-A.

A p r i l 1969

1

Herabsetzung des Wahlalters

Innen-A.

M a i 1969

1

Probleme des Numerus Clausus

A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft

Dez. 1969

1

Probleme der A u f w e r t u n g

Haushalts-A.

Dez. 1969

1

Reform des Demonstrationsstrafrechts

Sonder-A. f. d. Jan. 1970 Straf rechts reform

2

Ausgleichsmaßnahmen infolge D M - A u f w e r t u n g

A . f. Ernährung

Jan.1970

1

Fußballweltmeisterschaft 1974

1. Sonder-A. f. Sport u. Olymp. Spiele

Jan.1970

1

Herabsetzung des Wahlalters

Rechtsausschuß, gemeinsam m i t Innenausschuß

Feb. 1970

2

Leussink-Thesen zum Hochschulrahmengesetz

A . f. B i l d u n g u. Wissenschaft

M ä r z / A p r i l 1970

5

Städtebauförderungsgesetz

A . f. Städtebau u. A p r i l 1970 Wohnungswesen

2

Prinzipien der Entwicklungspolitik

A . f. wirtschaftl. Zusammenarbeit

A p r i l 1970

2

Sicherheit i m Straßenverkehr/Unfallrettungsdienst

A . f. Verkehr, Post u. Fernmeldewesen

A p r i l 1970

1

Vermögensbildung/ Kapitalstrukturverbesserung

A . f. A r b e i t u. Sozialordnung

A p r i l 1970

2

4. Gesetz z. Änderung des BVerfGG

Rechtsausschuß

J u n i 1970

2

121

Anhang

Tabelle I I Vergleicht m a n die Häufigkeit, m i t der Ausschüsse von Hearings Gebrauch gemacht haben, so ergibt sich — nach der Z a h l der Sitzungen — folgende Rangfolge (Stand bis zur 1. Sitzungspause der 6. WP, Sept. 1970):

Ausschuß A . f. B i l d u n g u n d Wissenschaft Rechtsausschuß Innenausschuß Verkehrsausschuß Finanzausschuß A . f. A r b e i t A . f. Gesundheitswesen A . f. Sozialpolitik Sonder-A. f. Strafrecht (5. WP) A . f. Wirtschaft Sonder-A. f. d. Strafrechtsreform (6. WP) A . f. Städtebau u. Wohnungswesen A . f. wirtschaftl. Zusammenarbeit A . f. A r b e i t u. Sozialordnung A . f. d. Bundesvermögen Haushaltsausschuß A . f. Ernährung 1. Sonder-A. f. Sport u. Olymp. Spiele

Z a h l der Sitzungen beratenen Gegenstände 17 10 9 9 9 6 5 5 4 2 2 2 2 2 1 1 1 1

A l l e übrigen Ausschüsse führten bis dahin keine Hearings durch.

8 4 8 4 3 3 3 3 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

10 (

12 -

14 .

16 (

18