Desarrollo rural sostenible
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Spanish Pages [802] Year 2011
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- Martínez de Anguita d´Huart
- Pablo
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DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
Pablo Martínez de Anguita d´Huart
Mc Graw Hill MADRID
BOGOTÁ BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MEXICO NUEVA YORK PANAMÁ SAN JUAN SANTIAGO SÄO PAULO AUCKLAND HAMBURGO LONDRES MILÁN MONTREAL NUEVA DELHI PARÍS SAN FRANCISCO SIDNEY SINGAPUR ST. LOUIS TOKIO TORONTO
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Mc Graw Hill
Mc Graw-Hill/Interamericana de España, S.A.U.
DERECHOS RESERVADOS © 2006, respecto a la primera edición en español, por MCGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. A. U. Edificio Valrealty, 1. ª Planta Basauri, 17 28023 Aravaca (Madrid) ISBN: 84-481-5683-8 Depósito legal: Editor: Pedro del Olmo Diseño Cubierta: CD Form, S. L. Compuesto por: Miguel Goñi Impreso por: IMPRESO EN ESPAÑA – PRINTED IN SPAIN
A mi padre, Felipe, de quien aprendí a amar a mi tierra y sus gentes.
Todo había cambiado. Incluso el aire. En lugar de los severos vientos secos que solían atacarme, soplaba una brisa amable, cargada de fragancias. De las montañas llegaba un rumor como de agua: era el viento en el bosque. Lo más asombroso de todo fue oir un sonido real de agua cayendo en un estanque. Comprobé que habían construido una fuente que manaba en abundancia y que alguien había plantado un tilo junto a ella … Vergons daba fe de un empeño cuya envergadura exigía tener esperanza. Así pues, la esperanza había vuelto. Las casas nuevas, recién enlucidas, estaban rodeadas de jardines donde crecían verduras y flores en ordenada confusión… Se había convertido en la clase de pueblo que invita a vivir. Jean Giono El hombre que plantaba árboles
AUTOR Pablo Martínez de Anguita d´Huart 1 COLABORADORES PRINCIPALES Antonio García Abril 2 Samuel Rivera 3 María Ángeles Martín 4 Raúl Romero Calcerrada Misael León 6 Dante Guerrero 7
5
COLABORADORES Alberto Barragán Frade Ana Carmen Picher
Josué León
17
12
Juán Castellón Siles19
9
Beatriz Pedroche Carmona9
Juan José Jiménez
Carlos Andrés Ávila25
Juan Manuel Santomé
16
Carlos Ilabaca21
Elena Lizán Sepúlveda
9
Cristina Del Pozo
Liliana Fernández
19
Cristina Pascual Castaño Fany Mariela Espinal
15
9
Marcos Agurto Adrianzén 7
8
María Nazarena Michelle
14
Felipe González de Canales11
Mitzilene Navarro Duran
9
Fernando Cruz12 y 9
Noé Pérez18
12 Y 9
Fernando Varela de Ugarte Inmaculada Gómez John E. Wagner
16
Nuria Sanchís20 Pablo Flores12 y 9
9
Ronnie de Camino
13
10
José Fernandez Crespo24
Rosa Domínguez González21
José Manuel Beneitez
Silvia González Alonso
9
Javier Montero Serrano
9
Victoria Nuñez Martí
24
9
ÍNDICE DE AUTORES POR CAPÍTULOS CAPÍTULO 1: ¿POR QUÉ ORDENAR LAS ACTIVIDADES EN EL TERRITORIO? Pablo Martínez de Anguita, Antonio García Abril, Raúl Romero Calcerrada y María Ángeles Martín Caso práctico: La necesidad de ordenar las zonas protectoras al sur de la Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica Inmaculada Gómez, Ronnie de Camino y Pablo Martínez de Anguita CAPÍTULO 2: ¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL? Pablo Martínez de Anguita, Felipe González de Canales, Dante Guerrero y Antonio García Abril Caso práctico: Un centro escolar se convierte en motor de desarrollo local para su territorio Felipe González de Canales CAPÍTULO 3: ¿CÓMO SE ANALIZA UN TERRITORIO? Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita, Raúl Romero Calcerrada, Rosa Domínguez, María Ángeles Martín, Marcos Agurto Adrianzén, Cristina Pascual Castaño e Inmaculada Gómez Caso práctico: Metodología utilizada en la elaboración del diagnóstico participativo de la cuenca del río Calan, en Siguatepeque, Honduras. Samuel Rivera, Noé Pérez, Misael León y Josué León. CAPÍTULO 4: SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA: LA PLANIFICACIÓN FÍSICA Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita, María Ángeles Martín y Raúl Romero Calcerrada Caso práctico: Propuesta de PlaniÞcación ambiental para el Desarrollo: Aplicación a la Zona de Especial Protección para las Aves num. 56. Encinares de los ríos Alberche y CoÞo, Madrid. Raúl Romero Calcerrada. CAPÍTULO 5: SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA: ANÁLISIS ECONÓMICO REGIONAL Pablo Martínez de Anguita y John E. Wagner. CAPÍTULO 6: SOSTENIBILIDAD SOCIAL: PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN Pablo Martínez de Anguita, Antonio García Abril, Maria Nazarena Michelle, Juan Castellón, Maria Ángeles Martín y Pablo Flores. Caso práctico: La participación ciudadana en la elaboración del plan de ordenación y uso sostenible, de los recursos forestales de la Cuenca del río Sarapiquí, Costa Rica: propuesta metodológica. Juan José Jiménez y Pablo Martínez de Anguita. CAPÍTULO 7: LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita y María Ángeles Martín Caso práctico: Ordenación territorial de la cuenca del Río Calan (Honduras). Samuel Rivera (9), Ana Carmen Pícher, José Manuel Beneitez, Pablo Martínez de Anguita y Misael León
CAPÍTULO 8: EL PLAN DE DESARROLLO Pablo Martínez de Anguita y Fany Mariela Espinal Caso práctico: Plan de gestión sostenible de las microcuencas de los ríos Calan, Guaratoro y Chamalucuara. Misael León, Samuel Rivera, Noé Pérez y Josué León CAPÍTULO 9: PROGRAMACIÓN Y PROYECCIÓN DEL DESARROLLO Pablo Martínez de Anguita, Fany Mariela Espinal, Cristina del Pozo y Carlos Andrés Ávila Caso práctico: Proyecto de fortalecimiento institucional y social para la mejora de la gestión del agua y el desarrollo sostenible en la cuenca del río Calan (Departamento de Comayagua) Pablo Martínez de Anguita y Nuria Sanchís CAPÍTULO 10: LA SOSTENIBILIDAD EN LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS DE DESARROLLO Fernando Varela De Ugarte, F. y Juan Manuel M. Santomé Caso práctico: Metodología para la elaboración de un Plan de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales en el Cantón de Mora (Costa Rica) como base de su desarrollo local. Javier Montero Serrano, Pablo Martínez de Anguita y Elena Lizán Sepúlveda CAPÍTULO 11: AUTOFINANCIACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO: INCENTIVOS Y PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES Pablo Martínez de Anguita, José Manuel Beneitez, y Liliana Fernández Caso práctico: Sistema de Pago Por Servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan. Pablo Martínez de Anguita, Silvia González Alonso, Misael León, y Fany Mariela Espinal CAPÍTULO 12: LA FINANCIACIÓN EXTERIOR: FORMULACIÓN DE PLANES Pablo Martínez de Anguita, Alberto Barragán Frade, Cristina Del Pozo, Fany Mariela Espinal y María Ángeles Martín Caso práctico: Aplicación del programa “Desarrollo Sostenible en Ecosistemas de Montaña en el Perú” desde la perspectiva del enfoque LEADER en Chalaco, Piura. Dante Guerrero CAPÍTULO 13: MONITOREO, EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN DE PLANES Y PROYECTOS Pablo Martínez de Anguita, Fany Mariela Espinal Gómez, José Fernández Crespo y Mitzilene Navarro Caso práctico: Propuesta de indicadores para la sostenibilidad del programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en Perú”. Dante Guerrero CAPÍTULO 14: EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES DE DESARROLLO María Ángeles Martín, Pablo Martínez de Anguita y Antonio García Abril Caso práctico: Evaluación Ambiental del Plan de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid. María Ángeles Martín y Victoria Núñez Martí
GLOSARIO DE AUTORES (1) Profesor de Ordenación del Territorio y Desarrollo local sostenible. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. C/Tulipán s/n 28933 Madrid. [email protected] (2) Profesor de Ordenación del Territorio Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes. ETSI MONTES de Madrid. C/ Ramiro de Maeztu s/n. Universidad Politécnica de Madrid. 28040 Madrid. [email protected]. (3) Profesor de Manejo de Cuencas hidrográÞcas. Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR: Siguatepeque. Honduras. [email protected] (4) Profesora de Ordenación del Territorio. Departamento de Ciencias Ambientales y Recursos Naturales. Facultad de Ciencias Experimentales. Universidad San Pablo CEU-Madrid. [email protected] (5) Profesor de Ordenación del Territorio. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. C/Tulipán s/n 28933 Madrid. raul. [email protected] (6) Profesor ayudante de Manejo de Cuencas HidrográÞcas. Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR. Siguatepeque. Honduras. [email protected] (7) Universidad de Piura Programa Académico de Economía de la Centro de Investigación Socioeconómica y Programa de Desarrollo Sostenible en los Andes. Perú. (8) Profesora de Organización y Gestión de Proyectos. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. (9) Alumnos de Doctorado. Programa de Ciencias Ambientales. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. (10). Profesor de Recursos Naturales y Paz. Universidad para la Paz. Costa Rica. (11) Presidente de la Fundación INFODAL para la Formación de Agentes de Desarrollo rural. (12) Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR. Honduras. (13) Profesor de economía forestal 304 Bray Hall. One Forestry Drive Syracuse, NY 13210-2788. [email protected] (14) Agente de desarrollo Local. Argentina. (15) Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Ministerio del Ambiente y la Energía. Costa Rica. (16) Departamento de proyectos de cooperación al desarrollo. EPTISA INTERNACIONAL. Madrid. (17) Jefe de la División de América Latina. Banco Europeo de Inversiones. Luxemburgo. (18) Plan de Desarrollo Forestal (PDF). Siguatepeque. Honduras (19) Ingeniero Agrónomo. Bolivia. (20) ONG CESAL, Centro de Estudios y Solidaridad con América Latina. Madrid y Honduras. (21) Master en Desarrollo Local. Plan Colombia. Colombia. (22) Profesora de Patrimonio y Turismo en el Centro de Formación de la Cámara OÞcial de Comercio de Toledo. Profesora de la PontiÞcia Universidad Católica Madre y Maestra de Santiago de los Caballeros (República Dominicana). (23) Doctora Ingeniera de Montes.
INDICE 1ª PARTE: TERRITORIO, RURALIDAD Y SOSTENIBILIDAD CAPÍTULO 1 ORDENCIÓN, PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD
1
1 SOSTENIBILIDAD Y ORDENACIÓN TERRITORIAL
1
1.1 Abandono rural y conservación de la naturaleza en europa
1
1.2 Pobreza rural y deterioro ambiental en países en desarrollo
8
1.3 Ordenar el territorio y planiÞcar el desarrollo
10
2 PROPUESTA METODOLÓGICA DE ORENACIÓN TERITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
13
2.1 Enfoque metodológico
13
2.2 El ámbito de referencia
14
2.3 La ordenación territorial
14
2.4 Los planes de desarrollo rural
15
2.5 Subsidiariedad, sostenibilidad y solidaridad en la oredenación territorial
15
3 EL ORIGEN DEL PROBLEMA
17
3.1 Un cambio en la dinámica del planeta
17
3.2 La planiÞcación como respuesta
19
4 ORDENACIÓN TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN: DEFINICIONES Y CONCEPTOS
23
4.1 Concepto y clases de ordenación territorial
23
4.2 Concepto y clases de planiÞcación
28
4.3 Conceptos de política, programa y proyecto
28
5 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN
30
5.1 La organización jerárquica
30
5.2 El nivel de detalle
32
CASO PRÁCTICO: LA NECESIDAD DE ORDENAR LAS ZONAS PROTECTORAS AL SUR DEL GRAN ÁREA METROPOLITANA DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA
36
XII
Indice
CAPÍTULO 2 ¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL?
41
1 EL DESARROLLO RURAL
41
1.1 Conceptos previos: ruralidad, territorio y desarrollo
41
1.2 Origen del desarrollo rural
42
1.3 El desarrollo con enfoque local
43
1.4 Objetivos del desarrollo rural
43
1.5 Desarrollo rural en europa e Iberoamerica
46
2 DESARROLLO RURAL EN EUROPA
48
2.1 El ámbito rural en Europa y su desarrollo
48
2.2 La política agraria comunitaria y el desarrollo rural
49
2.3 Las políticas de desarrollo rural en europa
52
2.4 Líneas estratégicas de desarrollo rural en Europa
59
2.4.1 Iniciativas nacionales: Los Programas de desarrollo rural
62
2.4.2 Iniciativas comunitarias: Las iniciativas LEADER
64
2.4.3 La política de Desarrollo Rural 2007/2013 en proceso de aprobación
67
3 EL DESARROLLO RURAL EN LATINOAMERICA
68
3.1 El ámbito rural iberoamericano y su desarrollo
68
3.2 Evolución de las políticas de desarrollo rural en Latinoamérica
71
3.3 Líneas de desarrollo rural en Latinoamérica
74
CASO PRÁCTICO: UN CENTRO ESCOLAR SE CONVIERTE EN MOTOR DE DESARROLLO LOCAL PARA SU TERRITORIO
78
CAPÍTULO 3 ¿CÓMO SE ANALIZA UN TERRITORIO?
83
1 EL TERRITORIO Y SU DINÁMICA
83
1.1 El territorio como sistema
84
1.2 La dimensión humana del territorio
85
1.3 La dimensión ecológica del territorio
85
1.4 Efecto de la actividad humana en el territorio
89
Indice
XIII
1.5 La restauración del equilibrio ambiental y la planiÞcación del territorio
90
1.6 El principio de organización jerárquica en los sistemas naturales
92
2 EL INVENTARIO DEL TERRITORIO
93
2.1 Elementos del medio natural
97
3 EL INVENTARIO DEL MEDIO NATURAL
98
3.1 Teledetección espacial
101
3.2 La fotografía aérea
102
3.3 La teledetección espacial vs. la fotografía aérea
104
4 EL INVENTARIO DEL MEDIO HUMANO
109
4.1 La captura de la información social
109
4.2 Objetivos de Información
109
4.3 Las encuestas
109
4.4 Importancia de la población local para la aplicación de la encuesta
109
4.5 Los encuestadores: sensibilización, identiÞcación y capacitación
111
4.6 La planiÞcación del trabajo de campo:el espacio y la época del año en las zonas rurales
111
5 DIAGNÓSTICO TERRITORIAL
112
6 DIFICULTADES DE LOS TRABAJOS SOBRE EL TERRIORIO
113
6.1 Objetivos
114
6.2 Valoración de los recursos y acciones
114
6.3 Interdisciplinaridad
114
6.4 Disponibilidad de información
114
6.5 Esfera de las decisiones y el corto plazo
115
6.6 Plazos de realización y partidas presupuestarias
115
6.7 Integración y continuidad administrativa
116
6.8 DiÞcultad de los sistemas de información y coordinación administrativa
116
6.9 Continuidad
116
7 TERRITORIO Y PATRIMONIO CULTURAL
116
7.1 PATRIMONIO CULTURAL E IDENTIDAD
116
7.1.1 Cultura y patrimonio, instrumentos para el desarrollo sostenible
116
7.1.2 Concepto y tipos de patrimonio: marco actual
118
7.1.3 ¿Por qué y para qué conservamos el patrimonio?
122
7.1.4 ¿Quiénes somos?: patrimonio cultural e identidad
123
7.2. IDENTIFICACIÓN, PROTECCIÓN, INTERPRETACIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS PATRIMONIALES
125
7.2.1 ¿Tenemos patrimonio?: identiÞcación y evaluación de recursos patrimoniales
125
XIV
Indice
7.2.2 El patrimonio, un bien no recuperable: legislación y sistema documental como instrumentos de seguridad
127
7.2.3 Patrimonio y territorio: “comunicación” versus “exhibición”. Gestión del patrimonio integral desde la interpretación
133
7.2.4 Patrimonio cultural y desarrollo endógeno
135
CASO PRÁCTICO: METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, EN SIGUATEPEQUE, HONDURAS
140
2ª PARTE: LA SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL EN LA ORDENACIÓN CAPÍTULO 4 LA PLANIFICACIÓN FÍSICA 1 PLANIFICACIÓN FÍSICA CON BASE ECOLÓGICA 1.1 Conceptos previos
149 149 149
1.2 ClasiÞcación de los modelos en la planiÞcación física
151
1.3 Los estudios del medio físico y la planiÞación física
153
2 LAS RELACIONES ACTIVIDADES-MEDIO
154
2.1 Las actividades
154
2.2 Los conceptos de capacidad e impacto
154
3 METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN FÍSICA
155
3.1 Metodología de los estudios descriptivos
155
3.2 Metodología de las planiÞcaciones o estudios prescriptitos
156
3.3 La asignación de usos con múltiples criterios y objetivos
167
3.3.1 La evaluación multicriterio (emc)
167
3.3.2 La evaluación multiobjetivo (emo)
169
3.4 Aplicaciones de evaluaciones multicriterio y multiobjetivo
171
3.4.1 Ejemplo de evaluación multicriterio (emc)
171
3.4.2 Ejemlo de evaluación multiobjetivo (emo)
173
CASO PRÁCTICO: PROPUESTA DE PLANIFICACIÓN AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO: APLICACIÓN A LA ZONA DE ESPECIAL PROTECCIÓN PARA LAS AVES NUM. 56. ENCINARES DE LOS RÍOS ALBERCHE Y COFIO
175
Indice
XV
CAPÍTULO 5 LA PLANIFICACIÓN ECONÓMICO REGIONAL
215
1 INTRODUCCIÓN: LOS MODELOS DE ECONOMÍA REGIONAL Y LOS RECURSOS NATURALES
215
2 LA MODELIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA MACROECONÓMICA REGIONAL
215
3 LA TEORÍA DE LOS MULTIPLICADORES EN LOS MODELOS I-O
217
3.1 El modelo básico Entrada-Salida (I-O): La tabla de transacciones
217
3.2 La matriz de coeÞcientes técnicos
219
3.3 La Matriz de Leontief
220
3.4 La expansión de la tabla de transacciones
220
4 LOS MODELOS DE CONTABILIDAD SOCIAL MCS
223
4.1 Estructura de una MCS
223
4.2 Estructura de una MCS Ambiental
226
5 EL EFECTO MULTIPLICADOR
231
6 LAS MATRICES DE CUENTAS SOCIALES EN EL DESARROLLO RURAL
233
7 LIMITACIONES DE LOS MODELOS DE MULTIPLICADORES
235
CAPÍTULO 6 SOSTENIBILIDAD SOCIAL: PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN
237
1 INTRODUCCIÓN: PLANIFICANDO CON Y PARA LAS PERSONAS
237
2 LA PARTICIPACIÓN SOCIAL
237
2.1 El origen de la participación social
237
2.2 Carácterísticas de la participación social
238
2.3 La participación social en el desarrollo local
240
2.3.1 La participación social en elámbito público: el aprendizaje social
241
2.3.2 La participación social en el ámbito privado: el capital social
243
2.4 La perspectiva de género y la participación
246
3 EL DESARROLLO LOCAL Y CAMBIO SOCIAL
247
3.1 Desarrollo rural y familia
250
4 LA EDUCACIÓN Y ANIMACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL
250
XVI
Indice
4.1 ¿Qué es la educación para el desarrollo?
250
4.2 ¿Por qué educar en el desarrollo local?
251
4.3 Objetivos de la educación para el desarrollo local
253
4.4 Educar en la solidaridad
254
4.5 Contenidos de la educación para el desarrollo rural
256
4.6 La animación
256
5 LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN EN EL DESARROLLO LOCAL
257
5.1 El papel de los educadores y animadores del desarrollo local
257
5.2 Los agentes de desarrollo local
258
5.3 El método educativo de la alternancia como motor de desarrollo local
260
5.4 Características del método de la alternancia
261
6 LA ORGANIZACIÓN DE TALLERES PARTICIPATIVOS
263
6.1 Metodología para la organziación de un taller participativo
263
6.2 La mediación
271
CASO PRÁCTICO: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE ORDENACIÓN Y USO SOSTENIBLE, DE LOS RECURSOS FORESTALES DE LA CUENCA DEL RÍO SARAPIQUÍ, COSTA RICA: PROPUESTA METODOLÓGICA
273
3ª PARTE: ORDENACIÓN TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL CAPÍTULO 7 LA ORDENACIÓN TERRITORIAL
281
1 ORDENACIONES TERRITORIALES Y PLANES DE DESARROLLO RURAL
281
2 LA ORDENACIÓN TERRITORIAL
282
2.1 Tipología de ordenaciones territoriales rurales
283
3 METODOLOGÍAS DE ORDENACIONES TERRITORIALES RURALES
284
3.1 Metodología básica (GONZÁLEZ ALONSO, GARCÍA ABRIL Y GRANDE, 1995)
285
3.1.1 DeÞnición de objetivos y metodología
286
3.1.2 Descripción del medio y las actividades
287
3.1.3 Directrices de programación
288
3.1.4 Programación
288
Indice
3.1.5 Resultado
XVII 291
3.2 Metodología aplicada al desarrollo rural (GÓMEZ OREA 2002)
293
3.2.1 Fase preparatoria
293
3.2.2 Fase de información y diagnóstico
297
3.2.3 Fase de preparación de un plan
298
3.2.4 Fase de planiÞcación
299
3.2.5 Fases de gestión y evaluación
304
3.2.6 Resultados
304
4 Herramientas de la ordenación
304
4.1 Matrices dafo
304
4.2 Ejemplo de matriz dafo
307
CASO PRÁCTICO: ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, HONDURAS
314
CAPÍTULO 8 EL PLAN DE DESARROLLO
331
1 INTRODUCCIÓN: LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
331
2 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO RURAL
332
2.1 La elaboración de planes estrégicos por el sector público
332
2.2 La elaboración de planes de desarrollo por la iniciativa privada (ONGs)
336
3 METODOLOGÍA DE ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO RURAL
337
3.1 Metodología propuesta por TRUEBA para la elaboración de planes de desarrollo con Þnanciación pública en Europa
338
3.1.1 Finalidad: Sistema de valores. Idea preliminar del Plan
338
3.1.2 Preparación para la formulación del Plan
338
3.1.3 El diagnóstico territorial
339
3.1.4 DeÞnición de objetivos y metas
340
3.1.5 Generación de soluciones alternativas
340
3.1.6 Evaluación y selección de soluciones alternativas
340
3.1.7 Formulación de componentes: diseño de la estrategia
340
3.1.8 Sistema general de proyectos públicos
341
3.1.9 Evaluación ex ante de la estrategia propuesta
341
3.1.10 Plan de inversiones y de Þnanciación pública
341
3.1.11 Documentación
342
XVIII Indice 3.1.12 Formulación de presupuestos públicos
342
3.1.13 Ejecución, seguimiento y control
342
3.1.14 Evaluación multicriterio de resultados
343
3.2 Metodología para la elaboración de planes de desarrollo en cuen cas hidrográÞcas en Latinoamérica con Þnanciación pública o de cooperación
343
3.2.1 Recopilación de información
343
3.2.2 Información y concertación comunitaria
345
3.2.3 Limitaciones, restricciones y potencialidades
345
3.2.4 Objetivo del Plan de Manejo
345
3.2.5 Publicación y distribución del Plan
346
4 HERRAMIENTAS DE LA PLANIFICACIÓN
346
4.1 Análisis de involucrados
346
4.2 Análisis y árboles de problemas
347
4.3 Análisis y árbol de objetivos
348
4.4 La identiÞcación de las alternativas
352
4.5 Criterios de selección de alternativas
352
4.5.1 Criterios Þnancieros de selección de alternativas
353
4.5.2 El análisis de sensibilidad de los criterios Þnancieros
353
4.5.3 Criterios ambientales y sociales
358
4.5.4 La comparación entre indicadores e índices económicos, ambientales y sociales
363
4.5.5 Valoración multicriterio: La estructura de un proceso de decisión
363
CASO PRÁCTICO: PLAN DE MANEJO Y GESTIÓN SOSTENIBLE DE LAS MICROCUENCAS DE LOS RÍOS CALAN, GUARATORO Y CHAMALUCUARA
371
CAPÍTULO 9 PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO
395
1 LA PROGRAMACIÓN
395
2 HERRAMIENTAS BÁSICAS DE PROGRAMACIÓN
397
3 LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO
401
3.1. Introducción
401
3.2. La presentación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural
401
3.3. El diseño de un proyecto
402
Indice
XIX
3.4. La formulación de proyectos
406
3.5 Tipología de proyectos presentables a un plan de desarrollo rural
412
4 HERRAMIENTAS DE PROYECCIÓN
414
4.1 El marco lógico
414
4.1.1 Estructura del marco lógico
416
4.1.2 La matriz de consistencia
421
4.2 EL PRESUPUESTO
424
4.3 EL CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES
427
CASO PRÁCTICO: “PROYECTO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y SOCIAL PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN DEL AGUA Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN (DEPARTAMENTO DE COMAYAGUA)”
430
CAPÍTULO 10 LA SOSTENIBILIDAD EN PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO
447
1 INTRODUCCIÓN
447
2 ¿QUÉ SE ENTIENDE POR SOSTENIBILIDAD?
449
3 FACTORES QUE INCIDEN EN LA VIABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD
450
3.1 Factores relacionados con el entorno de la intervención
450
3.1.1 Apoyo político
452
3.1.2 Protección medioambiental
454
3.1.3 Variación del entorno socio-económico
454
3.1.4 Vulnerabilidad a catástrofes naturales
456
3.2 Factores relacionados con los actores de la intervención
460
3.2.1 Capacidad institucional
460
3.2.2 Articulación entre actores
460
3.3 Factores relacionados con la población beneÞciaria
461
3.3.1 Aspectos socio-culturales
461
3.3.2 Equidad de género
463
3.3.3 La participación
467
3.4 Factores relacionados con el diseño de la intervención
467
3.4.1 Tecnología apropiada
467
3.4.2 Acceso a la información
470
3.4.3 Aspectos económicos y Þnancieros
472
3.4.4 Adecuación de la cooperación técnica
473
XX
Indice
3.4.5 Localización de las acciones, tiempo de ejecución, alcance del proyecto frente a medios disponibles y Þnanciación
475
3.4.6 Procesos de transferencia
476
3.4.7 Replicabilidad
478
4 EL SISTEMA DE FACTORES DE SOSTENIBILIDAD
479
5 PRINCIPIOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD
481
6 VALORES INHERENTES A LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD
485
7 EL SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD
486
8 EL ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD
487
9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
490
9.1 Conclusiones
490
9.2 Recomendaciones
491
CASO PRÁCTICO: METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE DESASTRES NATURALES EN EL CANTÓN DE MORA, COSTA RICA, COMO BASE DE SU DESARROLLO LOCAL
4ª PARTE: FINANCIACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL DESARROLLO RURAL
493
527
CAPÍTULO 11 AUTOFINANCIACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO: INCENTIVOS Y PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES 1 INTRODUCCIÓN 1.1 Incentivos y mecanismos de puesta en valor de recursos naturales 2 LAS EXTERNALIDES AMBIENTALES
527 527 528 528
2.1 Fundamentos teóricos
528
2.2 Servicios y bienes ambientales
532
2.3 La valoración económica de las externalidades
533
2.4 El valor económico total
534
2.5 Objetivos y limitaciones de la valoración de las externalidades
536
2.6 Técnicas de valoración
538
2.7 La valoración contingente
540
3 LOS INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO Y LA CONSERVACIÓN 3.1 Tipos de incentivos
542 542
Indice
3.2 La aplicación de los incentivos
XXI 545
4 LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA)
545
4.1 ClasiÞcación de los sistemas PSA
546
4.2 Condiciones para la implantación de un sistema PSA
547
4.3 Los sistemas PSA y el desarrollo rural
553
5 METODOLOGÍA GENERAL DE UN SISTEMA PSA APLICADO A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO BASADA EN SUS RECURSOS HÍDRICOS
554
5.1 El problema del agua
554
5.2 Fases para la implantación de un PSA aplicado al recurso hídrico
555
CASO PRÁCTICO: SISTEMA DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN
563
CAPITULO 12 LA FINANCIACIÓN EXTERIOR DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA
583
1 INTRODUCCIÓN
583
2 LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN EN EUROPA
584
2.1 La Þnanciación europea para desarrollo rural 2.2 Proceso de programación de los fondos estructurales
584 587
2.2.1 Programación de los programas de desarrollo rural
588
2.2.2 Programación de las iniciativas comunitarias Leader
594
3 LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL
599
3.1 La Þnanciación de proyectos en agencias de desarrollo
600
3.1.1 El ciclo de proyecto en las agencias de cooperación 3.2 La Þnanciación de proyectos a través de créditos 3.2.1 El ciclo de proyecto en un banco de desarrollo 4 INSTITUCIONES INTERNACIONALES QUE PUEDEN FINANCIAR DESARROLLO RURAL EN AMÉRICA LATINA
600 601 602 604
4.1 Banco Mundial
604
4.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
605
4.3 Instituciones multilaterales sub-regionales
606
4.4 Instituciones multilaterales de desarrollo extra-regionales
608
4.5 Instituciones bi-laterales
609
4.6 Instituciones de los propios países de América Latina y el Caribe
610
XXII
Indice
5 LAS INSTITUCIONES DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO
612
5.1 Instituciones españolas
613
5.2 Instituciones europeas
615
5.3 Instituciones de países europeos
616
5.3.1 Francia
616
5.3.2 Alemania
616
5.3.3 Holanda
617
5.3.4 Dinamarca
618
5.3.5 Finlandia
620
5.3.6 Reino Unido
620
5.4 Instituciones de desarrollo del sistema de Naciones Unidas
621
5.4.1 Fondo Internacional de desarrollo Agrícola
621
5.4.2 Organización de las Naciones unidas para la Agricultura y la Alimentación
621
5.4.3 Fondo para el Medio Ambiente Mundial
622
5.4.4 Organización Internacional de las Maderas Tropicales
623
CASO PRÁCTICO: ANÁLISIS DEL PROGRAMA “DESARROLLO SOSTENIBLE EN ECOSISTEMAS DE MONTAÑA EN EL PERÚ” DESDE EL ENFOQUE LEADER
625
CAPITULO 13 MONITOREO, EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN 1 LA EVALUACIÓN EN SENTIDO GENÉRICO
641 641
1.1 Objetivos de la evaluación en sentido genérico
642
1.2 Fases de la evaluación en sentido genérico
642
1.3 La evaluación y el marco lógico
648
1.4 La construcción de indicadores
651
2 LA EVALUACIÓN EX ANTE 2.1 Herramientas de diseño y control técnico de una evaluación ex ante 3 EL MONITOREO
653 654 656
3.1 Objetivos del monitoreo
657
3.2 Características del monitoreo
657
3.3 Fases del monitoreo
658
3.4 Las evaluaciones intermedias
660
4 EVALUACIONES EX POST 4.1 La evaluación expost de terminación
664 665
Indice XXIII
4.2 La evaluación expost de impacto 4.2.1 Éxitos, diÞcultades y opiniones generadas en un plan
669 670
5 LA SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS
672
5.1 Objetivos de la sistematización
673
5.2 Metodología general de sistematización
674
5.3 Metodología general extendida de sistematización
675
6 MONITOREO, vs SISTEMATIZACIÓN
682
6.1 Diferencias entre monitoreo y evaluación
682
6.2 Similitudes entre monitoreo y evaluación
683
6.3 Evaluación vs sistematización
684
CASO PRÁCTICO: PROPUESTA DE INDICADORES PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA “DESARROLLO SOSTENIBLE DE ECOSISTEMAS DE MONTAÑA EN PERÚ”
685
CAPITULO 14 LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES DE LOS PLANES Y PROGRAMAS
705
1 HERRAMIENTAS DE CONTROL AMBIENTAL EN LA EVALUACIÓN EX ANTE
705
2 LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
705
3 PROCESOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS
707
4 METODOLOGÍAS DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES
709
CASO PRÁCTICO: EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTATÉGICA DEL PLAN DE DESARROLLO RURAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID
711
EPÍLOGO
723
ANEXO: CUESTIONARIO PARA EL LEVANTAMIENTO DE INFORMACION SOCIAL DE UN TERRITORIO
725
REFERENCIAS
751
PRÓLOGO DESARROLLO RURAL Y CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA: Una exigencia global Más de la mitad de la población en los países en desarrollo vive en el campo, muchas veces en situaciones de extrema pobreza. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en 1999 había 211,4 millones de pobres en la región (7,6 millones más que en 1997), de los cuales más de 89 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. De éstos, la población rural era de más de 77 millones, de los cuales casi 47 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. La ordenación territorial y la planiÞcación del desarrollo pueden ser herramientas que ayuden a superar esta situación. En otras zonas, en países como España, algunas áreas rurales viven un abandono y envejecimiento progresivo. A pesar de la disparidad de situaciones, en ambas situaciones los recursos naturales pueden representar un potencial enorme para superar las diÞcultades a las que se enfrentan ambos mundos rurales, y las personas pueden volverse los protagonistas de su proceso de desarrollo. En ambos casos la realización de una planiÞcación territorial y ordenación de usos puede suponer el comienzo de una estrategia de desarrollo rural sostenible. Este libro pretende ayudar a generar metodologías y herramientas que, como menciona Giono, puedan contribuir a convertir nuestro mundo rural en “la clase de pueblos que invita a vivir”. La ordenación no es evidentemente la solución exclusiva a los graves problemas que tiene planteado el mundo rural, si bien puede ser el marco que haga más eÞciente la coordinación de todas las actuaciones que se lleven a cabo. La incapacidad de abordar proyectos que superen la dimensión local para la que fueron diseñados deja al margen la posibilidad de contribuir eÞcazmente a solventar problemas desde un marco más amplio. Prescindir de este marco implica muchas veces duplicar esfuerzos, ubicar proyectos incorrectamente generando perjuicios a terceros o sencillamente desaprovechar oportunidades sinérgicas y enriquecedoras. Una correcta planiÞcación debe considerar el desarrollo rural a nivel como mínimo comarcal. En este libro se muestran herramientas para trabajar a dicho nivel, previo a acometer cualquier proyecto, con el Þn de garantizar la cohesión entre distintas actuaciones, el territorio y sus recursos de una forma sostenible. El objeto de este libro es contribuir desde la planiÞcación a superar las situaciones de pobreza y degradación de los recursos naturales en las que viven muchas comarcas en países en desarrollo. Para ello se proponen técnicas de ordenación válidas tanto en zonas rurales de países en desarrollo como en espacios pobres económicamente pero ricos en recursos naturales como son los que constituyen la Red Natura 2000 europea o las comarcas forestales españolas. En ambas situaciones se requieren metodologías adecuadas a las circunstancias, si bien el contraste de métodos empleados en ambas es altamente enriquecedor. Las técnicas que se explican están basadas tanto en casos y situaciones propias de Latinoamérica como de Europa. Este libro pretende recoger la experiencia de ambos continentes en desarrollo rural, trasvasando los elementos que han enriquecido las metodologías de formulación de planes de desarrollo y ordenaciones territoriales de un continente al otro. En algunos aspectos tales como la Þnanciación, metodologías de planiÞcación física
XXVI
Prólogo
o matrices de contabilidad social, se muestran ejemplos europeos que pueden servir de referencia para cualquier plan de desarrollo rural. El concepto de desarrollo local europeo, elaborado a través de la sucesivas reformas de la Política Agraria Común, y especialmente de la declaración de Cork (Irlanda 1996) o la conÞguración actual de los programas LEADER+ son referentes mundiales. Elementos tales como la participación, los sistemas de Pago por Servicios Ambientales están mejor desarrollados en Iberoamérica por lo que los casos prácticos que se presentan proceden de este ámbito rural La colaboración entre profesores, investigadores y estudiantes de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente y de Desarrollo Rural de universidades españolas (Universidad Rey Juan Carlos, Universidad Politécnica de Madrid y Universidad San Pablo CEU) en colaboración con colegas de Manejo de Cuencas, de Universidades Iberoamericanas, fundamentalmente de la Escuela Nacional de Ciencias Forestales de Honduras, y de la Universidad de Piura en Perú y miembros de la Fundación española INFODAL, ha permitido contrastar técnicas de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural a ambos lados del Atlántico. Este libro parte de dos consideraciones básicas. El desarrollo rural no es completo si no se considera su sostenibilidad, ni es posible si no parte de una visión solidaria. Es necesario propiciar el bienestar social y económico manteniendo la capacidad y belleza de la tierra para sostener dicho desarrollo en el tiempo. La conservación de la naturaleza, de especies y ecosistemas es una necesidad para garantizar el desarrollo a largo plazo, a la vez que se corresponde con una íntima y alta realización de la esencia del ser humano. La Conservación, además de ser un Þn en si misma, es indispensable, para el verdadero progreso humano. Sin la Conservación, sin la consideración cuidadosa, respetuosa, solidaria, de las realidades naturales, incluidas las humanas, el desarrollo no será verdadero progreso1”. La puesta en marcha de un proceso de desarrollo rural requiere educar, aprender, conservar, participar creativamente en el progreso de un territorio, tareas todas ellas que requieren un ánimo común, una libertad y una cooperación entre los individuos que no es automática, que exige integración y búsqueda de un bien común. El desarrollo rural constituye un trabajo, un crecer y un ayudar a crecer juntos. Si este progreso no es entendido como una tarea común, solidaria, entonces no sucede. Estas dos consideraciones han estado presentes en el ánimo y la pluma de los autores a lo largo de todos los capítulos. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y FORMULACIÓN DE PLANES: Organización del libro Este libro se divide en cuatro partes. La primera parte, capítulos 1 a 3, se dedican a comprender conceptos previos de ordenación territorial, sostenibilidad, desarrollo rural y territorio. En el capítulo 1 se desarrollan dos cuestiones, la primera introducir al lector al problema del abandono y pobreza rural y degradación de la naturaleza y consecuentemente al concepto de proceso de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural sostenible como metodología general para dar solución a dichas cuestiones, y la segunda clariÞcar los posibles conceptos a emplear en el resto de los capítulos. Se pretende mostrar por qué la ordenación territorial es la herramienta básica territorial que puede garantizar el uso adecuado de sus recursos y su conservación. En el capítulo 2, relativo al desarrollo rural, 1 Ramos, A. 1993. ¿Por qué la conservación de la naturaleza? Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. Madrid
Prólogo
XXVII
se plantean sus fundamentos, su evolución y su estado actual en situaciones tan diferentes como Europa e Iberoamérica. Se pretende mostrar, que si bien las circunstancias son diferentes, el concepto puede ser universal, y que el grado de concreción legal y político que ha alcanzado en Europa podría servir en Latinoamérica. El capítulo 3 profundiza en las metodologías existentes para comprender un territorio, en su análisis biofísico y social. La segunda parte de este libro, abarca la sostenibilidad en la ordenación territorial desde el estudio de los ámbitos ecológico, económico y social de una comarca. El punto de vista ecológico se aborda desde la planiÞcación física (capítulo 4). La pretensión de conseguir un desarrollo duradero o sostenible descansa en la condición inexcusable de adaptarse a los procesos naturales. Cualquier actividad que aspire a perdurar de forma ininterrumpida ha de descansar sobre bases ecológicas. La idea de mantener una actividad productora a largo plazo implica conservar los equilibrios o el funcionamiento de la naturaleza; proteger y respetar los funcionamientos naturales que constituyen el fundamento ecológico del desarrollo sostenible. Las posibilidades, limitaciones y orientaciones sobre la gestión de los recursos naturales y su sostenibilidad es el objeto de la planiÞcación física con base ecológica. La sostenibilidad económica a nivel regional o comarcal se aborda a través de los modelos matriciales de tipo input-output como son las Matrices de Cuentas Sociales o MCS (capítulo 5). Éstas constituyen la herramienta más extensa con la que estudiar y modelizar un sistema regional económico. El impacto económico de las actividades o cambios de uso a realizar, tanto sobre la propia economía como sobre el ambiente, el estudio de la distribución directa y la redistribución indirecta de los beneÞcios que genera el desarrollo puede en algunos casos ser fundamental para comprender los procesos que tienen lugar en dicho sistema. Para ello, se muestran las técnicas de modelización de los sistemas económicos regionales que permiten los modelos matriciales circulares. Estos actúan como verdaderos mapas económicos regionales equivalentes a los biofísicos en la planiÞcación ecológica. La sostenibilidad social se aborda desde los dos factores que se consideran fundamentales para que la población haga suyo un proceso equitativo de desarrollo local y asuma las medidas procedentes de una ordenación: la participación y la educación (capítulo 6). Sin participación, entendida como el proceso de compartir decisiones sobre los asuntos que afectan a la vida personal y a la de la comunidad, la viabilidad de toda ordenación puede verse comprometida. Un proceso de desarrollo rural requiere ser asumido, apropiado por la comunidad rural, ser de todos para poder llegar a ser viable, y ese proceso, requiere educación. La tercera parte del libro desarrolla las herramientas sobre las cuales concretar el desarrollo rural: la ordenación territorial, el plan de desarrollo, y los programas y proyectos dentro de dicho plan o la formulación del plan como proyecto rural y las condiciones de viablidad y sostenibilidad que éste requiere. La ordenación es deÞnida como la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el territorio de acuerdo a los objetivos de desarrollo que se Þjan a partir de un marco físico, social y económico, desde el cual se establecen las posteriores actuaciones (capítulo 7). Esta ordenación es una herramienta cuya importancia radica en deÞnir el marco necesario para que todas las actuaciones regionales que se lleven a cabo se fortalezcan y complementen conjuntamente en un Þn común: el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la adecuada gestión de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. A partir de esta herramienta, y como concreción suya se deÞne en el capítulo 8 el plan de desarrollo. Éste consiste en el conjunto de actuaciones diseñadas a partir de una
XXVIII
Prólogo
ordenación territorial para lograr un objetivo especíÞco de desarrollo, en un periodo determinado, en un territorio delimitado y para un grupo predeÞnido de habitantes, que debe continuar produciendo bienes y prestando servicios tras la retirada del apoyo externo que tuviere, y cuyos efectos deben perdurar una vez Þnalizada su ejecución. El capítulo 9 recoge las metodologías de programación y formulación de proyectos tanto dentro de un plan como la transformación de dicho plan a un formato de proyecto de modo que puede ser presentado en el marco de un programa más amplio de Þnanciación, o bien pueda servir como documento con el cual solicitar un préstamo o ayuda a un banco o agencia de desarrollo. El capítulo 10 abarca la sostenibilidad del propio plan de desarrollo en su fase de formulación. Todo plan o proyecto plan requiere además de unas herramientas técnicas, el estudio cuidadoso de los factores que inciden en su viabilidad y sostenibilidad, así como en la de los proyectos que se deriven de él. La cuarta parte de esta obra estudia los procesos de Þnanciación, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo rural de modo que el movimiento de desarrollo y conservación generado se mantenga en el tiempo. La capacidad económica que el propio proceso de ordenación y planiÞcación rural tiene para mantenerse en el tiempo sin ayuda externa se aborda en el capítulo 11 a través de dos mecanismos económicos que pueden contribuir a ella: los Incentivos y los Pagos por Servicios Ambientales. El capítulo 12 aborda la necesidad de obtener recursos exteriores a la comarca ya sea en forma de ayuda al desarrollo o como préstamo bancario. Este capítulo aborda los mecanismos existentes para obtener recursos Þnancieros, tanto en Europa como en Iberoamérica, así como las metodologías y ciclos en los que los proyectos se ven envueltos al solicitar un préstamo o ayuda internacional. Se identiÞcan además las principales fuentes de Þnanciación y su naturaleza. Por último, se muestran en los capítulos 13 y 14 los procesos y metodologías de seguimiento o monitoreo, y de evaluación ambiental a los que deben estar sometidos los planes, así como las técnicas de sistematización de experiencias, de modo que las lecciones aprendidas a través de la implementación de planes de desarrollo rural en un lugar sean replicables en otras comarcas. En cada capítulo se incluye un caso práctico en el que la teoría se aplica: Algunos de los casos están desarrollados o propuestos para Europa, y la mayor parte para Iberoamérica. Se pretende con ello mostrar como las metodologías que se presentan en esta obra pueden ser aplicadas tanto a países desarrollados como a aquellos que están en vías de hacerlo. Cabe mencionar dentro de estos casos prácticos dos series de trabajos, los estudios realizados en la Cuenca del Río Calan por la ESCUELA NACIONAL DE CIENCIAS FORESTALES DE HONDURAS (ESNACIFOR) y los desarrollados por la UNIVERSIDAD DE PIURA (UDEP) en PERU en la cuenca del Río Chalaco, en los Andes piuranos. Tanto la ESNACIFOR como la UDEP quisieron ordenar y desarrollar una cuenca piloto para estudiar las metodologías y poder replicarlas al resto del país o región. En ambos casos, los planiÞcadores prestaron atención a distintos aspectos metodológicos que son recogidos en los casos prácticos de esta obra de un modo concatenado. Pablo Martínez de Anguita. Universidad Rey Juan Carlos.
Prólogo
XXIX
1ª PARTE: CONCEPTOS PREVIOS
Sostenibilidad
Desarrollo rural
Territorio
2ª PARTE: LA SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL EN LA ORDENACIÓN
Sostenibilidad ecológica: La planificación física
Sostenibilidad económica: Análisis económico regional
Sostenibilidad social: Participación y educación
3ª PARTE: ORDENACIÓN Y PLANIFICACIÓN Y PROYECCIÓN DEL DESARROLLO RURAL Ordenación integral Elaboración de planes de desarrollo Programación del plan y elaboración de los proyectos Sostenibilidad y viabilidad en la formulación de planes y proyectos
4 ª PARTE: FINANCIACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO RURAL
Autofinanciación: Pagos por servicios ambientales y sistemas de incentivos
Elaboración de propuestas para la financiación exterior
Monitoreo, evaluación y sistematización de las experiencias aprendidas
CAPÍTULO
1
ORDENACIÓN, PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD 1. SOSTENIBILIDAD Y ORDENACIÓN TERRITORIAL 1.1 Abandono rural y conservación de la naturaleza en Europa Las zonas rurales de la Unión Europea se enfrentan a una serie de problemas que pueden poner seriamente en peligro su futuro, como por ejemplo, el envejecimiento de la población y el éxodo rural que persisten en algunas regiones, o la pérdida de empleos. En España en los últimos 40 años la población de los municipios españoles de menos de 10.000 habitantes ha pasado de ser el 57% de la población española a tan solo un 23%, siendo la superÞcie de las zonas rurales más del 80,2% de la superÞcie total (MAPA 2003)1. En Europa la situación no es muy diferente, las zonas rurales albergan a un 17% de la población europea y constituyen el 80% del territorio de la Unión. Por otra parte, otros factores también han contribuido a incrementar el deterioro ambiental sobre nuestro medio rural. El incremento de la población con la creciente necesidad de bienes y suelo para urbanizar, y la elevada generación de residuos ha tenido sus consecuencias: la aglomeración urbana y la construcción de viviendas masiÞcadas de los años 60 y 70 han dado paso a nuevas demandas urbanísticas, especialmente de segundas residencias que demandan superÞcies más amplias y ajardinadas y, siempre que sea posible en lugares con altos valores naturales. Esto ha supuesto el sacriÞcio de algunas zonas y paisajes naturales y culturales para ser utilizados con Þnes urbanos. La consecuencia ha sido la pérdida de especies silvestres que ocupaban su marco de vida y espacio vital en dicho ámbito. Por otra parte, el cambio cualitativo de las prácticas agrarias tradicionales adecuándolas e incorporándolas a la economía de mercado, abandonando los usos tradicionales –en ocasiones, muy ajustados a las condiciones limitantes del medio– a favor de otros más industrializados, de elevados insumos (mecanización, productos Þtosanitarios, fertilizantes químicos y agua) y sin tener en cuenta los factores ambientales ha contribuido a limitar la habitabilidad de los espacios tradicionalmente agrícolas por su ßora y fauna original. En España se cifran en más de 10.000 las especies vegetales (13.000 en toda Europa) diferentes o en más de 100 a los mamíferos. La Unión Europea tanto en su V Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente (1993-2000) como a través de la reforma de los Fondos estructurales y posteriormente de la redacción de la Agenda 2000 para el mundo rural, ha ido planteando como uno de sus objetivos prioritario la gestión duradera de los recursos naturales. Desde entonces, se han empezado a asociar el desarrollo rural y la conservación. Esta tendencia se ha ido viendo reforzada con las sucesivas reformas de los Fondos y la de la Política de Desarrollo Rural de la Unión, especialmente con la que se está desarrollando para el periodo 2007/2013 1 En la Unión Europea, la población activa agraria ha caído vertiginosamente. De casi el 30% en 1950 se ha pasado al 6% medio de 1995. En dicho periodo, el nivel de productividad agraria se incrementó en un 750% con la consiguiente pérdida de empleos (GARCÍA MARIRRODRIGA 2000).
2
Desarrollo rural sostenible
(Fondo único FEADER)2. En dicha política se pone claramente de maniÞesto que el futuro del mundo rural pasa por su multifuncionalidad, y especíÞcamente por la conservación y gestión sostenible de sus recursos naturales, como especiÞcan los tres objetivos principales acordados: la mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura, el medio ambiente y la gestión del suelo, y la mejora de la calidad de vida y diversiÞcación3. La legislación española, y en general la europea, ha planteado la necesidad de conservar la naturaleza en el territorio rural a través de una serie de Þguras de conservación de la naturaleza. Caben destacar en primer lugar los espacios naturales protegidos en sus múltiples Þguras. Los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (P.O.R.N.s), deÞnidos en la Ley 4/89 de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre pretenden garantizar un marco de gestión para la conservación en dichos espacios naturales destinados a su conservación (tabla 1.1). La ley no hace referencia a límites administrativos, por lo que la Þgura del PORN puede ser también aplicable por parte de la administración al ámbito municipal, al conjunto de varios municipios, a comarcas o incluso al ámbito provincial. En España un total de casi 3,5 millones de hectáreas están incluidas en espacios nacionales protegidos mediante alguna de las Þguras creadas por la Ley 4/89 o sus homólogas autonómicas. Estos Espacios Naturales Protegidos engloban un 7% del territorio nacional (MMA 2000). Esta cifra, aunque alta, no es muy signiÞcativa si se compara con otro tipo de superÞcie española de gran valor natural sobre la que es preciso incidir, la superÞcie forestal. Las tres cuartas partes los espacios de alto valor natural terrestres tienen carácter forestal (tabla 1.2) si bien únicamente el 10% de los bosques gozan de una Þgura de protección generada por la Ley 4/894. El territorio ocupado por bosques, pastos o matorrales sólo en España asciende a 26 millones de ha. (26.273.235 ha), equivalentes a un 51,93% del territorio nacional, porcentaje muy superior al de la mayoría de los países europeos, con la excepción de los escandinavos y de Rusia5. Estas superÞcies forestales desarrollan en nuestro entorno funciones generalmente más ambientales (lucha contra la erosión, mantenimiento de la biodiversidad, provisión e zonas de esparcimiento y de paisaje, etc…) que productivas. Para estas grandes extensiones existe otra Þgura que puede contribuir a compatibilizar el desarrollo rural con la conservación de la naturaleza, los Planes de Ordenación de Recursos Forestales (PORFs) desarrollados en la Ley de Montes 43/2003 (tabla 1.3). Esta Þgura, a diferencia de los PORNs tiene un componente de desarrollo rural añadido, ya que en lugar de constituir una herramienta de carácter indicativo o limitativo debe incluir una planiÞcación de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos Þjados en el plan (tabla 1.5). Además de las políticas exclusivas en materia de conservación de la naturaleza, la Unión Europea a través de las sucesivas reformas de la política agraria, en concreto en la deÞnición del fondo FEADER, y especialmente en el segundo objetivo acordado, hace especial hincapié en la importancia que tendrá la ordenación del territorio como herramienta 2 Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) COM (2004) 490 final – 2004/0161 (CNS) 3 El concepto de diversificación hace referencia a actividades no agrícolas, ayuda para la creación de micro-empresas, promoción del turismo o renovación de núcleos de población rural. 4 Esto no implica la desprotección del resto de los bosques. En España, muchos de los montes públicos son montes catalogados. El Catálogo de Montes de Utilidad Pública ha garantizado la conservación de estos montes desde mediados del siglo XIX hasta hoy. 5 De acuerdo con el Inventario Forestal Nacional, una vez actualizados los datos con los de la Comunidades Autónomas en las que ha comenzado la tercera fase del Inventario (1997-2000).
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
3
para la conservación y en la necesidad de aunar conservación de la naturaleza y desarrollo rural, tarea a realizar especíÞcamente en los espacios de la Red Natura 2000 (Þgura 1.1 y tabla 1.4). La red Natura 2000, en la actualidad en fase de aprobación y consolidación, consiste en una red de espacios naturales a escala europea que tiene el objetivo de contribuir a garantizar la biodiversidad europea mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y ßora silvestres (FERNÁNDEZ DE TEJADA 2004). Esta red tiene su origen en la Directiva de Hábitats6 y se complementa con la Directiva de Aves7. La primera aporta a la red las zonas conocidas como de especial conservación, denominadas ZECs, y la segunda las zonas de Protección para las Aves (ZEPAs).
RED NATURA EUROPEA POR BIORREGIONES Espacios natura Regiones biogeográficas Alpina Anatolia Ártica Atlántica Mar negro Boreal Continental Macaronesia Mediterránea Panonia Estépica Sin datos
Figura 1.1: Territorios incluidos dentro de la Red NATURA 2000 en España. Fuente: MMA.
La red NATURA constituye un esfuerzo para dotar de protección a un mayor número de hectáreas con valor natural, si bien no pueden ser gestionadas bajo patrones exclusivos de conservación. Se estima que la superÞcie aportada por España a la Red Natura 2000 rondará los 13 millones de hectáreas, lo cual equivaldrá a algo más del 25% del territorio nacional.
6 Directiva 93743 CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre. DOCE L 206 de julio de 1992. 7 Directiva 79/409/CE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres. DOCE L 103, de 25 de abril de 1979.
4
Desarrollo rural sostenible (TÍTULO II. DEL PLANEAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES, artículos 4 y 5) 1. Con la Þnalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger…las Administraciones públicas competentes planiÞcarán los recursos naturales. 2 y 3. Como instrumento de esa planiÞcación se conÞguran los Planes de ordenación de los recursos naturales que tendrán como objetivos: a. DeÞnir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate. b. Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado de conservación. c. Señalar los regímenes de protección que procedan. d. Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen. e. Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, compatibles con las exigencias señaladas. 4. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNs) tendrán como mínimo: a. Delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación y descripción e interpretación de sus características físicas y biológicas. b. DeÞnición del estado de conservación de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes que integran el ámbito territorial en cuestión, formulando un diagnóstico del mismo y una previsión de su evolución futura. c. Determinación de las limitaciones generales y especíÞcas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especiÞcación de las distintas zonas en su caso… aplicando, en su caso, alguno de los regímenes de protección establecidos. d. Concreción de aquellas actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que deba aplicárseles el régimen de evaluación de impacto ambiental previsto e. Establecimiento de criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial … Concepto, objetivos y contenidos de un Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) (TÍTULO III. DE LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES, Artículo 19) 1. Los órganos gestores de los Parques elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión…En éstos Planes, que serán periódicamente revisados, se Þjarán las normas generales de uso y gestión del Parque. 3. Los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales …contendrán, al menos: a. Las normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación del parque. b. La zoniÞcación del Parque, delimitando las áreas de diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas. c. La determinación y la programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores del Parque Nacional, de las líneas de investigación y de las medidas destinadas a difundir de forma ordenada su conocimiento entre la población local y la sociedad en general. d. La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del Plan. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se desarrollarán a través de los planes anuales de trabajos e inversiones y, cuando la entidad de las actuaciones a realizar lo requiera, a través de los planes sectoriales especíÞcos. Tabla 1.1: Ordenación territorial y planes de gestión en espacios naturales protegidos. Las Þguras de PORN y PRUG según la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
USO
Forestal arbolado
5
Espacios Naturales Protegidos Superficie (Ha)
% por uso
% con respecto al total
1.309.26
36,61
12,07%
Forestal arbolado ralo
257.214
7,19
8,41%
Forestal desarbolado
1.212.633
33,91
10,41%
FORESTAL
2.779.114
77,72
10,88%
Cultivos
638.316
17,85
2,57%
Improductivos
55.705
1,56
23,83%%
Mar
102.882
2,88
-
TOTAL TERRESTRE
3.576.071
100,00
7,06%
Tabla 1.2: SuperÞcie forestal en los Espacios Naturales Protegidos. Fuente: Banco de datos de la Naturaleza. MMA.
¿Que es un Plan de Ordenación de Recursos Forestales (PORF)? La ley Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (BOE núm. 280, de 22-11-2003, pp. 41422-41442) constata la necesidad de la planiÞcación forestal a escala general. En este ámbito, la novedad más importante de la ley la constituyen los planes de ordenación de los recursos forestales (PORF). Se conÞguran como instrumentos de planiÞcación forestal de ámbito comarcal integrados en el marco de la ordenación del territorio, con lo que la planiÞcación y gestión forestales se conectan con el decisivo ámbito de la ordenación territorial. Los planes de ordenación de recursos forestales (PORF) se deÞnen como instrumentos de planiÞcación forestal, constituyen una herramienta en el marco de la ordenación del territorio. El ámbito territorial de los PORF son los territorios forestales con características geográÞcas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticas homogéneas, de extensión comarcal o equivalente. Se pueden adaptar a aquellas comarcalizaciones y divisiones de ámbito subregional planteadas por la ordenación del territorio u otras especíÞcas divisiones administrativas propias de las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas, deben delimitar los territorios forestales a los que se deberá dotar de su correspondiente PORF, cuando las condiciones de mercado de los productos forestales, los servicios y beneÞcios generados por los montes o cualquier otro aspecto de índole forestal que se estime conveniente sean de especial relevancia socioeconómica en tales territorios. Tabla 1.3: ¿Que es un Plan de Ordenación de Recursos Forestales? Fuente: Ley 43/2003 de Montes.
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Desarrollo rural sostenible La Red Natura 2000 nació en 1992 cuando el Consejo de la Unión Europea aprobó la Directiva 92/43/CE relativa a la conservación de hábitats naturales y de la fauna y ßora silvestre, conocida también como Directiva Hábitat: “Se crea una red ecológica coherente de zonas especiales de conservación denominanda “Natura 2000”. Dicha red … deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento , en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de las especies… en su área de distribución natural (art. 3.1 de la Directiva). Uno de los elementos principales que determinan la identidad de las distintas zonas europeas es su biodiversidad, que permite que se resalten sus valores biológicos, estéticos y genéticos. Pero la riqueza de este patrimonio natural es frágil por lo que es necesario velar por su conservación. En Europa existen miles de hábitats diferentes en los que se calcula que viven 150 especies de mamíferos, 520 de aves, 180 de reptiles y anÞbios, 150 de peces, 1.000 especies vegetales y al menos 100.000 de invertebrados. Muchas de estas poblaciones están disminuyendo, así la mitad de las especies de mamíferos y un tercio de las de reptiles se encuentran amenazadas. El porqué de esta situación tan poco optimista, se encuentra en el deterioro de los hábitats naturales causado por la actividad humana incluyendo una agricultura, a veces, demasiado intensiva; la silvicultura o el turismo, por no hablar de la industria o el transporte. La base legal para la constitución de la Red Natura 2000 la constituyen la Directiva 79/409/ CEE (Directiva de Aves) cuyo objeto es proteger, a largo plazo, y gestionar todas las especies de aves silvestres y sus hábitats (con especial énfasis en aves migratorias y en las 181 especies de aves amenazadas), y la Directiva 92/43/CEE (Directiva de Hábitats) que marca la obligación de los Estados miembros de preservar los hábitats y especies de interés comunitario. Los responsables en la aplicación de esta medidas son los Estados miembros. En virtud de estas dos Directivas se inició un proceso de varias fases para constituir la Red Natura 2000. En una fase previa cada Estado miembro determina los hábitats y especies a proteger mediante la confección de listas nacionales que son presentadas a la Comisión Europea. Siguió la fase de Concertación. En ella, los Estados Miembros y la Comisión Europea, determinaron los lugares de importancia comunitaria (LICs) atendiendo a distintos factores (vía migratoria, localización transfronteriza, superÞcie, coexistencia con otros hábitats o especies, carácter único, etc.). En la fase Final se designan las Zonas de Especial Conservación (ZECs). Una vez que un lugar es designado como LIC, el Estado miembro ha de declararlo ZEC en 6 años (a más tardar en 2004). Además, los Estados miembros designan las Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPAs) y éstas se integran directamente en la Red Natura 2000. Los hábitats incluidos en la Red Natura 2000 se incluyen en Zonas BiogeográÞcas: Región Alpina, Región Atlántica, Región Boreal, Región Continental, Región Macaronésica y Región Mediterránea. La SuperÞcie española está afectada por las zonas Atlántica (España Cantábrica), Alpina (gran parte de los Pirineos), Macaronésica (Islas Canarias) y Mediterránea. Al incluir un gran porcentaje de la superÞcie comunitaria, la Red Natura 2000 ha generado mucho interés, pero también inquietud entre agricultores y silvicultores. Esto es lógico, ya que aparte de las zonas acuáticas (de agua marina o dulce) y las zonas rocosas de alta montaña, la mayoría de los hábitats de la Red Natura 2000 están en zonas agrarias o silvícolas. Estas zonas son, a veces, seminaturales, creadas y mantenidas por la actividad humana. En muchos casos desaparecerían si las labores agrícolas o ganaderas cesaran. Por ello, y contrariamente a lo que se cree en las áreas rurales, la idea de la Red Natura 2000 no es construir reservas naturales o congelar la actividad productiva de los lugares que la constituyen. Aparte de algunas excepciones (bosques naturales intocados o cuevas subterráneas) los lugares Natura 2000 han de ser gestionados hacia actividades productivas. Extraido de “Natura 2000 et Agriculture”. Bertrand Delpeuch (D.G. XI de la Comisión Europea). Así pues, el objetivo es evitar el deterioro de estos hábitats o recuperarlos si están degradados, pero no frenar proyectos productivos, siempre y cuando estos estén regidos por el respeto a la zona considerada. Tabla 1.4: ¿Qué es la red NATURA 2000?. Fuente: MAPA s/f e HIDALGO 2004.
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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Concepto, objetivos y contenidos de un PORF: TÍTULO III. GESTIÓN FORESTAL SOSTENIBLE (Capitulo II, Planificación forestal. Artículo 31.) 13.1. Las Comunidades Autónomas podrán elaborar los planes de ordenación de recursos forestales (PORF) como instrumentos de planiÞcación forestal, constituyéndose en una herramienta en el marco de la ordenación del territorio…con los siguientes elementos: a) Delimitación del ámbito territorial y caracterización del medio físico y biológico. b) Descripción y análisis de los montes y los paisajes existentes en ese territorio, sus usos y aprovechamientos actuales, en particular los usos tradicionales, así como las Þguras de protección existentes, incluyendo las vías pecuarias. c) Aspectos jurídico-administrativos: titularidad, montes catalogados, mancomunidades, agrupaciones de propietarios, proyectos de ordenación u otros instrumentos de gestión o planiÞcación vigentes. d) Características socioeconómicas: demografía, disponibilidad de mano de obra especializada, tasas de paro, industrias forestales, incluidas las dedicadas al aprovechamiento energético de la biomasa forestal y las destinadas al desarrollo del turismo rural. e) ZoniÞcación por usos y vocación del territorio. Objetivos, compatibilidades y prioridades. f) PlaniÞcación de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos Þjados en el plan, incorporando las previsiones de repoblación, restauración hidrológico-forestal, prevención y extinción de incendios, regulación de usos recreativos y ordenación de montes, incluyendo, cuando proceda, la ordenación cinegética, pascícola y micológica. g) Establecimiento del marco en el que podrán suscribirse acuerdos, convenios y contratos entre la Administración y los propietarios para la gestión de los montes. h) Establecimiento de las directrices para la ordenación y aprovechamiento de los montes, garantizando que no se ponga en peligro la persistencia de los ecosistemas y se mantenga la capacidad productiva de los montes. i) Criterios básicos para el control, seguimiento, evaluación y plazos para la revisión del plan. Concepto, objetivos y contenidos de una “Ordenación de Montes” (Capítulo III, ordenación de montes. Artículo 32) 32.1. El Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas, a través de la Conferencia Sectorial previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, elaborarán unas instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de montes… Estas instrucciones determinarán necesariamente: a) La adaptación a los montes españoles de los criterios e indicadores de sostenibilidad, su evaluación y seguimiento, de conformidad con los criterios establecidos en resoluciones internacionales y convenios en los que España sea parte y, en particular, los requeridos para los montes incluidos en la Red Natura 2000. b) El contenido mínimo de los proyectos de ordenación y de los planes dasocráticos para la gestión sostenible de los montes y de sus correspondientes revisiones. 33.2 Los montes públicos deberán contar con un proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático u otro instrumento de gestión equivalente. Las Comunidades Autónomas determinarán en qué casos procede cada uno. El contenido mínimo de los proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos se determinará en las instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de montes establecidas en el artículo 32 La Ley en su preámbulo deÞne “Plan de aprovechamiento” como documento que describe el objeto del aprovechamiento y especiÞca la organización y medios a emplear, incluidas extracción y saca y, en su caso, las medidas para garantizar la sostenibilidad de acuerdo con las prácticas de buena gestión recogidas en la normativa de la Comunidad Autónoma o en las directrices del PORF. Tabla 1.5: Ordenación de montes y planes de ordenación de recursos forestales según la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.
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Desarrollo rural sostenible
1.2 Pobreza rural y deterioro ambiental en países en desarrollo Más de mil millones de personas viven en condiciones de extrema pobreza, y cerca de una cuarta parte de ellos extraen de los bosques casi todos sus medios de subsistencia y de supervivencia dependiendo de ellos para su alimentación, obtención de energía y aprovechamiento del recurso hídrico, siendo signiÞcativo el dato de que obtengan el 15% de la energía primaria a partir de la leña. La pobreza, y especialmente la pobreza rural, sigue siendo uno de los principales problemas en las regiones en desarrollo. En Latinoamérica, IFAD8 (2001) estima que alrededor del 44% de la población total y el 64% de la población rural viven por debajo del umbral de pobreza, considerado en general como renta per cápita diaria inferior a dos dólares. En las zonas rurales de América Latina y el Caribe, la pobreza y la extrema pobreza son fenómenos multi-dimensionales de índole cultural, social y económica. La pobreza se caracteriza por la exclusión social y económica y la discriminación en función del origen étnico y del sexo; la falta de acceso o el acceso limitado a servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la familias rurales (sanidad, educación, vivienda, etc.) y las actitudes sociales; el escaso desarrollo de las organizaciones rurales que diÞcultan el acceso de los campesinos pobres a los recursos políticos y económicos en igualdad de condiciones; y el nivel de los ingresos, inferiores al mínimo necesario para obtener servicios y productos básicos para la familia, incluidos los alimentos. La extrema pobreza9 se caracteriza por un ingreso inferior a un dólar diario, lo que implica que las familias no pueden afrontar sus necesidades básicas de supervivencia, carecen de agua potable, tienen hambre crónica, no disponen de servicios sanitarios, no pueden dar educación a sus hijos y a veces ni siquiera artículos básicos de vestido; es “la pobreza que MATA” (SACHS 2005). La relación entre reducción de la pobreza y conservación de la naturaleza ha sido ampliamente aceptada en la comunidad internacional. La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas de Río de 1992 (CNUMAD) puso de maniÞesto que la pobreza es una de las causas de la degradación de los bosques y subrayó la necesidad de la ordenación sostenible de los recursos como una de las formas para reducirla. En el documento Þnal del Grupo Intergubernamental sobre Bosques (GIB)10 se reconoce que “...la pobreza y las presiones demográÞcas son causas fundamentales de la deforestación y la degradación de los bosques. El desarrollo económico sostenible puede desempeñar un papel esencial para reducir la presión sobre los bosques...” y que “...al adoptar medidas relacionadas con los bosques destinadas a luchar contra la desertiÞcación y mitigar los efectos de la sequía habría que abordar las causas básicas de esos fenómenos de forma integrada, y tener en cuenta la inßuencia de la pobreza...” Por otra parte, la progresiva reducción de la superÞcie ocupada por los bosques se estima en el 0,2% anual. Esta deforestación está desigualmente repartida. Mientras los países desarrollados aumentan su extensión boscosa, los países en vías de desarrollo presentan altas tasas de deforestación, siendo éstas del 0,4% en Sudamérica, y del 1% en América Central (FAO 2003), todo ello a pesar de la existencia de áreas y espacios naturales protegidos. Esta situación tiene un doble efecto. Por un lado compromete la supervivencia, el desarrollo y las condiciones de vida de la población local y por otro, afecta a la estabilidad del medio ambiente a escala global, causando un impacto negativo en la 8 IFAD, o FIDA en español, es el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario. 9 El Banco Mundial estima que existen en el planeta entre 1100 y 1500 millones de personas en esta circunstancia. 10 EL GIB fue el foro desarrollado entre 1995 y 1997 para la aplicación y desarrollo de las decisiones relativas a la gestión sostenible de los bosques emanadas de la CNUMAD 1992. Conclusiones 19 y 42.
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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biodiversidad y en el clima, aumentando la vulnerabilidad de las poblaciones frente a los desastres naturales. Esta situación de deterioro rural ha lanzado a una gran parte de la población campesina a emigrar a las ciudades provocando un modelo de urbanización masiva saturado en los países de origen que requiere la necesidad de frenar el despoblamiento rural (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002). Junto a la incapacidad de las urbes locales para dotar servicios y absorber dicha población, se asocian otros problemas como la violencia o la pobreza urbana. Este problema trasciende las fronteras de los países en desarrollo afectando también a las urbes de países desarrollados que acaban absorbiendo a dicha población rural. Superar la pobreza, generar desarrollo y conservar la naturaleza han de ir juntos o no serán posibles. Sin embargo, y a diferencia del ámbito rural europeo, en los países en desarrollo, no se dispone de una política agraria común capaz de Þnanciar las medidas que el desarrollo rural requiere. En algunas zonas como Centroamérica existen iniciativas como el Corredor Biológico Mesoamericano (Þgura 1.2) que pretende promover el desarrollo sostenible, la superación de la miseria rural y la conservación de la biodiversidad, pero son las menos. EL CORREDOR BIOLÓGICO MESOAMERICANO El Corredor Biológico Mesoamericano (CBM) consiste en una iniciativa política, socioeconómica y ambiental para la promoción del desarrollo sostenible y la conservación de la biodiversidad. Esta iniciativa fue formalmente avalada durante la XIX Cumbre Presidencial de Centroamérica y Belice, realizada en Panamá en Julio de 1997. A esta iniciativa se ha sumado el Gobierno de México incorporando a 4 Estados del Sur-Sureste (Chiapas, Yucatán, Campeche y Quintana Roo). El CBM se extiende desde el Darién en Panamá hasta la Selva Maya en los estados del sur de México, cubriendo así casi un 30% del territorio centroamericano. A lo largo de esta extensa franja terrestre habitan más de 40 millones de personas y en esta misma región se alberga cerca del diez por ciento de la biodiversidad mundial conocida. Bajo este acuerdo, en cada país, los gobiernos están integrando los corredores biológicos en sus planes nacionales de desarrollo ambiental y están llevando a cabo procesos participativos. El CBM constituye una plataforma de cooperación entre los 8 países de Mesoamérica, para realizar de forma coordinada un conjunto de actividades para la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en sus territorios. El concepto del CBM reconoce que la conservación a largo plazo de la biodiversidad no será lograda sin trabajar al mismo tiempo en la reducción de la pobreza rural y el fortalecimiento de la viabilidad económica de los países de la región. El Corredor Biológico Mesoamericano constituye un instrumento de ordenamiento de la gestión por parte de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) en el área temática de conservación y uso sostenible del patrimonio natural, ayudando a estructurar y organizar los esfuerzos de los países y la demanda de cooperación. Asimismo debe consolidarse como un elemento fundamental de la integración centroamericana, contribuyendo signiÞcativamente a la reducción de la pobreza de los habitantes de las comunidades. La iniciativa CBM persigue varios propósitos simultáneamente: • Conservar la diversidad y usar de forma sostenible los recursos biológicos de la región. • Mejorar la calidad de vida de la población convirtiendo al Corredor en un movilizador de inversión y transformación productiva, y en un instrumento de ordenamiento territorial para reducir la vulnerabilidad ante amenazas naturales. • Contribuir al proceso de integración Mesoamericana fomentando la cooperación técnica entre los países. • Establecer una nueva manera de entender la protección del medio ambiente integrando la conservación con la prevención de riesgos y el aumento de la competitividad económica.
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Desarrollo rural sostenible
Figura 1.2: El corredor biológico mesoamericano. Fuente: www.biomeso.net
1.3 Ordenar el territorio para planiÞcar el desarrollo. Tanto en Europa como en Latinoamérica, la conservación de la naturaleza no puede quedar limitada a la protección y limitación de usos en pequeñas porciones de territorio, por muy ricas que éstas sean. La intensiÞcación de los usos del suelo en la mayor parte de las zonas habitadas del mundo hace que los espacios protegidos se vayan convirtiendo en islas ecológicas desconectadas entre sí y de otras áreas naturales, y queden rodeadas por una matriz agrícola fuertemente intervenida y modiÞcada por el hombre, lo que afecta severamente a la integridad y la viabilidad de sus sistemas ecológicos (HIDALGO 2004). Las políticas que se centran en conservar pequeñas porciones de territorio pueden conservar a corto plazo, pero el llamado Principio del “Arca de Noé” o de “conservar reductos” lleva a impedir que el proceso mutagénico en el cual se basa la especiación que garantiza la adaptabilidad al medio se desarrolle. De este modo las especies protegidas en pequeñas superÞcies pueden llegar a extinguirse. Por ello, cualquier política de conservación de la naturaleza debe partir de una planiÞcación a gran escala donde no sólo existan zonas protegidas a ultranza, sino que favorezca una gestión de los recursos naturales compatible con la conservación en la mayor parte del territorio, este protegido o no. Dicho de otra forma, “el futuro biológico del planeta depende mucho más de lo que pase fuera de las áreas protegidas que de la eÞcacia de las políticas conservacionistas que en ellas se implanten” (MOPU 1990). Si “la función de las áreas protegidas como reservas de la naturaleza es insuÞciente hoy en día para contener la pérdida de biodiversidad” (HIDALGO 2004), el único territorio que puede garantizar la conservación no es otro entonces que el rural, lo que implica que
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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debe lograrse en él un desarrollo acorde a las necesidades de la población y respetuoso con las características morfológicas de la tierra. Esto puede lograrse mediante dos Þguras, la ordenación territorial que asigne los usos adecuados a las capacidades del territorio, y la planiÞcación de las medidas de desarrollo rural. La clave del éxito será la relación entre estas dos Þguras de planeamiento. Sin embargo, tanto en países en desarrollo como en Europa, los programas de desarrollo rural no están necesariamente conectados de modo directo a las planiÞcaciones territoriales o a la conservación. En los primeros, las urgentes necesidades en el medio rural tales como la inversión pública en capital social (educación y sanidad), la necesaria escolarización en las zonas rurales, la creación de mercados laborales o la falta de inversiones en las relaciones interpersonales y comunitarias que favorecen la comunicación, el conocimiento y el control de los activos materiales, y que agravan la pobreza rural acaparan las prioridades de las entidades de desarrollo rural internacional (IFAD s/f). Mientras, otras instituciones de carácter más ambientalista internacionales o locales desarrollan su labor a través de programas centrados fundamentalmente en la conservación de espacios de alta biodiversidad como son los Parques y Áreas Protegidas. En Europa, tanto a escala comarcal, como regional y nacional e incluso comunitaria, la relación entre los programas de desarrollo rural y las Þguras de planeación y conservación no va más allá de las limitaciones que las segundas imponen a los primeros. A una escala comarcal los Planes de desarrollo comarcal surgidos a partir de las iniciativas comunitarias LEADER+11 no parten de una ordenación o zoniÞcación previa del territorio enfocada a su conservación. Del mismo modo, la Red NATURA 2000 mantiene todavía una desconexión con las políticas de desarrollo rural. Tan solo los Planes de Ordenación de Recursos Forestales (PORF), aún no aplicados, consideran tras la zoniÞcación, la planiÞcación de medidas positivas de carácter forestal, lo cual, es importante mencionarlo, les dota de una gran aplicabilidad como medida de desarrollo sostenible. Esta misma desconexión sucede con los programas operativos y de desarrollo rural y provinciales de zonas objetivo 1 y 2 desarrollados por los reglamentos de desarrollo rural de la Unión, en los que los fondos estructurales destinados aun siendo cuantiosos, mantienen una cierta desconexión con las políticas de conservación. Así, por ejemplo, la programación del desarrollo rural Þnanciada por los fondos estructurales y las políticas de ordenación del territorio no tienen un mismo origen ni un mismo organismo componente que las aplique. Mientras que el desarrollo rural suele depender de Ministerios de Agricultura, las medidas de conservación lo hacen de los Ministerios de Medio Ambiente. A pesar de ello existen oportunidades en ambos lugares para ligar conservación y desarrollo. En Latinoamérica, la necesidad de conjugar la conservación con el desarrollo rural ha generado el concepto de “Manejo Integral de Cuencas”. Este concepto de gran aceptación y aplicación supera el ámbito hidrológico para manejar todos los recursos, humanos y naturales con el Þn de aunar este doble objetivo, mantener dichos recursos y luchar contra la pobreza rural. El problema en dicho continente es la falta de Þnanciación de estos planes de gestión de cuencas hidrográÞcas y la diÞcultad de dotarlos de fondos para lograr una mejora en las condiciones de vida rurales. En Europa, la Red Natura 2000 puede brindar una gran oportunidad de vincular ambos conceptos. La Directiva Hábitat (92/43/CE), por la que se constituye, en su artículo 6 identiÞca los planes de gestión12 entre otras medidas como una herramienta apropiada 11 La elaboración de estos planes se describe en el capítulo 13. 12 Dicho artículo también identifica las medidas administrativas, reglamentarias y contractuales como herramientas además de los planes de gestión.
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Desarrollo rural sostenible
para alcanzar el objetivo de mantener o restaurar los hábitats y las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable. Los planes pueden ser especíÞcos de la red o estar integrados en otros planes territoriales, siempre y cuando sus objetivos respondan a las necesidades ecológicas de los hábitats naturales y las especies silvestres que tienen una presencia signiÞcativa en dicho lugar (HIDALGO 2004). Lo que no especiÞca la directiva es cuál debe ser el contenido de los planes de gestión o cómo deben ser llevados a la práctica, dejando a los Estados miembros decidirlo13. Si se parte del principio de que una de las demandas fundamentales que la sociedad tiene sobre el medio agrario es el mantenimiento de la funciones ecosistémicas que soportan la vida, así como la posibilidad de brindar opciones de recreo, estética y descanso para la mayor parte de la población no rural, la desconexión entre desarrollo rural y conservación de la naturaleza sólo puede conducir a una ineÞciencia social y a un no cumplimiento de las exigencias que se tienen sobre el campo. La desconexión además de llevar a una pérdida de eÞciencia, puede conducir a desarrollar medidas contradictorias14 o a perder las sinergias que pueden darse entre ambos campos. Al contrario, la vinculación de la conservación al desarrollo rural, allá donde sea posible, podrá permitir que sean los agentes rurales los que se conviertan en los promotores de la gestión sostenible de los recursos15 ofertando además de sus producciones agrarias un bien social, la conservación, que en justicia debería y podría ser compensado16. La síntesis de ambos conceptos, el desarrollo rural compatible y la conservación de la naturaleza, la mejora y uso sostenible de los recursos, está hoy todavía en fase de discusión. En Europa se está discutiendo en la actualidad si la elaboración de Planes de Ordenación de Espacios de la Red Natura 2000 deben ser parte integrante del Fondo de Desarrollo Rural FEADER o si debe considerarse a parte. Así, la integración de la red Natura 2000 en FEADER es una política que cuenta con numerosos detractores que ven en la aplicación de dicha red una disminución de los fondos destinados a cubrir las necesidades que la dinamización económica que el desarrollo rural exige17. Sin embargo, desde una perspectiva mas global, la tendencia a lo largo de los últimos 13 En España son el Real decreto 1997/1995 de 7 de diciembre, la Ley 4/1989 de 27 de marzo de conservación de la naturaleza y la Ley 43/2003 los que establecen las condiciones para desarrollar la Red Natura 2000, atribuyendo a las Comunidades Autónomas la obligación de garantizar la adecuada conservación de dichos espacios. Los planes de gestión son el instrumento principal a plantear en dichos lugares, si bien la legislación española no fija una metodología común para su elaboración ni unos contenidos obligatorios (HIDALGO 2004). Tan solo el Plan de Acción para los Espacios Naturales Protegidos del Estado Español basándose en las figuras de la Ley 4/89 de carácter netamente conservacionista, que no desarrollista, establece unos contenidos (tabla 1.1) que no son necesariamente aplicables a los espacios de la Red Natura. 14 En algunos lugares de España he podido observar repoblaciones realizadas años atrás que se mantenían aún en fase infantil dado que sobe el mismo territorio se subvencionaban rebaños ganaderos que pastaban anualmente las plantas repobladas (nota del autor). 15 La limitación de usos son medidas que generalmente no suelen ser bien acogidas por los propietarios forestales o terrenos no agrícolas Estos sólo ven en la Administración y en sus herramientas limitaciones a sus prácticas una incomprensión hacia ellos y hacia sus habitualmente difíciles situaciones de gestores de zonas económicamente no rentables, sobre todo cuando muchas veces gracias a su esfuerzo personal se conserva en un buen estado la biodiversidad (Observación personal tras varias entrevistas a propietarios forestales en Madrid, Extremadura y a la asociación de propietarios forestales de Ávila, así como en varios proyectos en Nicaragua y Costa Rica). 16 Ver capítulo 12. 17 En la actualidad está propuesto que la nueva financiación del desarrollo rural 2007-2013 (fondo FEADER) incluya la financiación de los planes de gestión de la Red Natura 2000 (COM (2004) 490 final – 2004/0161 (CNS)), medida a la que se oponen diversos movimientos rurales aludiendo a una falta de recursos financieros (Dictamen NAT 256 “desarrollo rural/FEADER” o GONZÁLEZ DE CANALES 2005 del Instituto de Desarrollo Comunitario)
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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años ha sido un incremento de la conciencia conservacionista, tanto en Europa como en Latinoamérica. Si esta tendencia se mantiene, más tarde o más temprano la necesidad de conservar y usar sosteniblemente el territorio rural va a requerir el desarrollo de metodologías conjuntas de ordenación territorial enfocadas a la conservación compatibles con la redacción de planes de desarrollo rural sostenible. Se ofrece, por ello en este libro un compendio de métodos para integrar los procesos de ordenación territorial ligados a la planiÞcación del desarrollo rural sostenible como herramienta en la elaboración de Planes de Ordenación de Recursos Naturales y Forestales, así como de Desarrollo Rural. Se ofrece por lo tanto una serie de herramientas, que desarrolladas de modo conjunto, podrían comenzar a aplicarse a los futuros planes de gestión de espacios de la Red Natura 2000 pero también en cualquier otro espacio singular, como por ejemplo los periurbanos, las cuencas hidrográÞcas o incluso los corredores biológicos entre parques y zonas de especial protección, tanto a un lado como al otro del Atlántico. 2. PROPUESTA METODOLÓGICA DE ORDENACIÓN PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE
TERRITORIAL
Y
2.1 Enfoque metodológico La planiÞcación en el ámbito rural puede contemplarse de dos formas distintas. Un primer enfoque es como proceso de ordenación cuyo objetivo es la zoniÞcación de un territorio a la que se añade la localización y regulación de actividades. A esta localización se le puede añadir un plan de intervenciones positivas e impositivas. Otro enfoque es el inverso, considerar la ordenación como la expresión gráÞca de un plan de desarrollo que genera medidas de zoniÞcación. Para cualquiera de las consideraciones, la ordenación debe constituir un marco previo de indicaciones y limitaciones para la gestión del territorio y el uso sostenible de los recursos naturales sobre el cual basar posteriores planes de conservación de la naturaleza o de desarrollo rural. Dentro del primer enfoque, de carácter más conservacionista, la legislación española desarrolla, los PORNs, los cuales generan posteriormente un Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) - tabla 1.1- que a su vez contiene las Directrices para la elaboración de los Programas Básicos de Actuación, y los PORFs que generan un marco que permita la ordenación de montes posterior a escala operacional (tabla 1.5). Desde el enfoque inverso, en el ámbito del desarrollo rural, aún no se ha aceptado plenamente la necesidad de este marco previo. Pueden considerarse los planes de desarrollo rural regionales o los planes de innovación rural (P.I.R.) surgidos de las iniciativas LEADER18 si bien no exigen un marco previo de zoniÞcación. Se debe proponer una metodología que supere las limitaciones de ambos enfoques, respecto al primero debe dotarse de medidas de desarrollo rural efectivas en los PORNs y PORFs, y respecto al segundo considerar la importancia de la planiÞcación territorial. Se deÞne, por lo tanto un proceso de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural sostenible como el conjunto de trabajos y documentos que, partiendo de una planiÞcación física de usos del territorio, y a través de la participación social, permita lograr un desarrollo rural sostenible -ecológica, económica y socialmente-, en un territorio a través de una ordenación territorial previa y un plan posterior de desarrollo rural basado en las posibilidades del territorio, y que planiÞque, diseñe y posteriormente programe de modo coherente la secuencia de acciones para resolver problemas o necesidades en dicho territorio. 18
Ver capítulo 2
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Este proceso a desarrollar a escala comarcal o local debe incluir: 1) un ámbito de referencia, 2) una ordenación territorial, 3) un plan de desarrollo rural que incluya la planiÞcación de actividades, y 4) la consideración de la sostenibilidad, subsidiariedad y la solidaridad como principios rectores. Las metodologías de los componentes 2 y 3 son ampliamente abordadas en siguientes capítulos. Los valores subyacentes de sostenibilidad, subisdiariedad y solidaridad están presentes en los enfoques que se plantean en dichos capítulos. 2.2 El ámbito de referencia Cuando se ordena una unidad territorial, es necesario referirse a un territorio para poder identiÞcar sus ßujos de entrada y salida, así como las relaciones con otros sistemas. En este sentido, se puede considerar como ámbito territorial más conveniente tanto la división humana - el municipio o agrupación de municipios -, como física del territorio, por ejemplo la cuenca o agrupación de microcuencas hidrográÞcas. El ámbito de referencia municipal otorga coherencia administrativa, de normativa y de uso en el caso de establecerse prescripciones. Puede y debe estar relacionado con los Planes Generales de Ordenación Urbana y con las demás Þguras de planeamiento previstas en las Leyes del Suelo y de Ordenación del Territorio. La cuenca hidrográÞca puede permitir planiÞcar más fácilmente el desarrollo rural en función de sus recursos naturales y geográÞcos. En concreto, el desarrollo basado en un recurso como el agua y su abastecimiento a las poblaciones insertas en la cuenca requiere especíÞcamente dicho ámbito (caso práctico 5). El ámbito de referencia debe permitir desarrollar en él una metodología integrada para la gestión a escalas iguales o más detalladas que 1:50.000 a 1:100.000, al tiempo que ha de estar inserto en niveles superiores de planiÞcación regional o comarcal. Ha de permitir partir de la planiÞcación física y, la integración de los elementos signiÞcativos según diferentes modelos, a Þn de generar modelos de asignación óptima de usos y actividades. 2.3 La ordenación territorial El “dejar hacer”, la evolución espontánea regida por las leyes de mercado y los grupos de interés difícilmente puede garantizar el cumplimiento de los criterios de racionalidad y sostenibilidad que se le exigen al territorio rural. Es fundamental partir del principio de ordenar el territorio, aunque sea mínimamente, para poder posteriormente planiÞcar el desarrollo rural. La experiencia enseña que sin reßexión ni previsión de futuro, el crecimiento espontáneo lleva a la aparición de actividades desvinculadas del medio, y a un comportamiento insolidario e insostenible o de degradación ambiental (GÓMEZ OREA 2002). La ordenación territorial pretende responder a preguntas tales como: ¿son las actividades coherentes?, ¿están localizadas de acuerdo con la capacidad del territorio? ¿son sostenibles?, y su objeto último es proponer una estrategia. Así, la ordenación territorial da pié a la elaboración de un plan y por lo tanto se convierte en la proyección espacial de una estrategia de desarrollo económico y social en un territorio, o de un plan de conservación de la naturaleza. GÓMEZ OREA (2002) establece que la ordenación territorial como herramienta de desarrollo rural debe tener los siguientes objetivos: 1. Frenar las degradaciones ecológicas y despilfarro de recursos naturales: evitar la incorrecta selección de actividades soportadas por el territorio. 2. Considerar los riesgos naturales en la localización de actividades: corrimientos, inundaciones, vulcanismos...
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3. Evitar una mezcla y superposición desordenada de uso. 4. Reducir los problemas derivados del desequilibrio territorial: evitar la congestión de unas zonas y la desertiÞcación de otras. 5. Mejorar la accesibilidad tanto a recursos como a lugares de trabajo. Considerar las diÞcultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios a la población. 6. Superar los conßictos entre actividades y sectores. 7. Facilitar la coordinación entre organismos públicos. La herramienta de trabajo de la ordenación es el modelo que permite por una parte reßejar la realidad de manera esquemática, -idealizando una situación, haciéndola más manejable y sencilla-, y por otra proyectando una situación futura a la que llegar. Así, el objetivo de esta ordenación es crear una imagen objetivo del territorio que se pretenda alcanzar así como las estrategias positivas y las medidas normativas que requerirá dicha imagen para convertirse en realidad. Para realizar esta imagen objetivo es necesario una zoniÞcación detallada, la herramienta puede ser la planiÞcación física con base ecológica, el conocimiento de la dinámica económica del territorio y la participación en dicha deÞnición. A partir de estas tres herramientas será posible generar un modelo territorial que cumpla con los objetivos antes mencionados. 2.4 Los planes de desarrollo rural La elaboración de un plan de desarrollo consiste en una serie de acciones relacionadas y decisiones organizadas encaminadas hacia el cumplimiento de objetivos. Lo fundamental en ella es la noción de acción directa hacia un Þn predeÞnido. La planiÞcación del desarrollo rural proporciona información para la acción; desarrolla el marco para la futura realización concreta de proyectos a posteriori. La integración y ejecución de futuros proyectos, su bondad y viabilidad quedan en buena medida condicionados por la cantidad y calidad de la planiÞcación que se haya realizado previamente. Un plan es un esquema para la acción, una serie de etapas secuenciales que deben cumplirse para alcanzar los objetivos marcados, normalmente, por una política determinada. Estas etapas fundamentales son (TRUEBA Y MARCO, 1985): • IdentiÞcación del problema. • Formulación de objetivos generales y objetivos especíÞcos mensurables, relacionados con el problema. • IdentiÞcación de posibles restricciones. • Proyección prospectiva de la situación futura. • Generación y evaluación de vías alternativas de actuación. • Producción de un plan óptimo, o el mejor de los posibles, que si se sitúa en un nivel genérico puede incluir unas directrices políticas, y si se trata de un plan deÞnitivo debe concretar una estrategia. Esta línea de conducta racionalizadora de la planiÞcación se asemeja en gran medida al proceso proyectual, éste con un nivel de detalle superior: ambos enfoques conceptuales tienen mucho que ver con el acercamiento lógico a la toma de decisiones, en un ámbito creativo y de acomodo a la realidad. 2.5 Subsidiariedad, sostenibilidad y solidaridad en la ordenación territorial La subsidiaridad consiste en el principio por el cual “una estructura de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a
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coordinar su acción con la de los demás componentes sociales con miras al bien común”. Este principio exige que ni el Estado ni ninguna sociedad más amplia suplante la iniciativa y la responsabilidad de las personas y las asociaciones generadas por éstas para lograr su desarrollo. Esta exigencia implica no sólo la participación activa de los actores sociales en las instituciones locales y regionales, sino la necesidad de que sean las propias instituciones las que desde un verdadero interés por las personas para las que trabajan permitan su propio crecimiento y desarrollo tanto personal como de comunidad que madura hasta asumir sus propias decisiones sobre los asuntos que afectan a la vida personal y de la comunidad en la que viven. Esto implica en primer lugar educación. El principio de subsidiaridad plantea que si bien todo crecimiento resulta al Þn un asunto personal, y por lo tanto nadie puede sustituir a otro en su crecimiento personal o comunitario, lo que sí es posible y, a la vez, requerido, es ayudar a crecer. La educación debe llevar a la madurez, que ha de expresarse a través de diferentes formas y grados de participación, desde fórmulas de participación superÞcial y pasiva como la mera exposición a información pública de los proyectos o la consulta, a través de encuestas o sondeos, de las demandas sociales- hasta propuestas de participación profunda y activa, orientadas a la toma de decisiones y el control ciudadano de la gestión pública y a la promoción del desarrollo humano entendido como el desarrollo que persigue que los adelantos de los países se traduzcan en términos de vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida decoroso de sus propios protagonistas. La sostenibilidad, entendida como mantenimiento de las capacidades a lo largo del tiempo, se maniÞesta en un proceso de Ordenación del Territorio y PlaniÞcación de su Desarrollo Sostenible cuando se consideran al menos, las siguientes exigencias: 1. Que el resultado de la actividad económica se distribuya de manera equitativa entre los distintos grupos sociales, considerando la distribución intergeneracional y también entre las distintas regiones o territorios. 2. Que la calidad de vida y las necesidades humanas queden satisfechas pero realizándose con el máximo de eÞciencia y mínimos impactos. 3. Que las actividades humanas no sobrepasen la capacidad de carga de los ecosistemas para continuar proporcionando bienes y servicios ambientales de manera continua. Esto engloba cuatro aspectos: los recursos renovables (como caza, pesca, bosques, etc.) deben aprovecharse a un ritmo que no exceda su tasa de renovación; los recursos no-renovables (combustibles fósiles, minerales, rocas, etc.) deben consumirse de forma que se permita su progresiva sustitución por otros renovables; los residuos deben ser generados en la cantidad que el ecosistema sea capaz de asimilar o reciclar y, por último, la biodiversidad debe conservarse. Por otra parte, la sostenibilidad es una condición necesaria, pero no suÞciente para lograr un verdadero desarrollo compatible con la conservación de la naturaleza y el logro de las aspiraciones humanas. El desarrollo sostenible es un paradigma que, aun con sus limitaciones y los problemas que su difícil deÞnición y puesta en práctica conlleva, puede permitir abordar la necesaria compatibilidad de usos del territorio entre el hombre y la naturaleza. Para ello, este concepto debe ser completado con el de solidaridad, a través del cual ir más allá del concepto de utilidad como principio exclusivo de desarrollo. La solidaridad puede entenderse como la capacidad de comprender y consecuentemente de adherirse a la unidad de destino que cada ser humano lleva implícita tanto con el resto de los hombres como con el resto de criaturas y con el planeta en su totalidad. Ésta necesariamente ha de partir más del sentido del cuidado y admiración ante lo que se respeta que de su consideración utilitarista. Este paradigma tiene que aportar todavía nu-
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merosos conceptos a la sostenibilidad para completarla (MARTÍNEZ DE ANGUITA 2002). La solidaridad como marco de las acciones de desarrollo surge como necesidad incluso dentro del propio concepto de sostenibilidad. Lograr la sostenibilidad en un territorio no es siempre, en términos económicos, posible por la sencilla razón de que no siempre se puede o se está dispuesto a pagar lo que cuesta. Lograr un territorio sostenible es más una cuestión ética que económica. La economía sólo reßeja preferencias y posibilidades actuales mientras que la ética muestra los valores que justiÞcan esas preferencias. La solidaridad como marco ético es la última clave para lograr esta sostenibilidad. La solidaridad implica por una parte un proceso de redeÞnición de preferencias, de profundización en los valores que se desean alcanzar y de ajuste de nuestros intereses actuales a nuestros valores ideales, y por otra de compartir las necesidades, de modo que cambien las posibilidades de desarrollarse de quienes por si mismos no tienen acceso a este derecho. Por otra parte, si la solidaridad hacia el resto de los seres humanos implica una justicia y una redeÞnición de preferencias, de cara a la naturaleza, la solidaridad ecológica también amplia la deÞnición de sostenibilidad en la relación con la naturaleza (MARTÍNEZ DE ANGUITA 2002). La consideración todavía no plenamente superada de la naturaleza como algo dominado o que dominar, simple entorno del hombre, fuente de materias primas y recursos naturales, modiÞcable a nuestro gusto, incluso sosteniblemente, utilizable como sede de nuestras actividades, signiÞca en última instancia la no pertenencia del hombre a la naturaleza (RAMOS 1993). La consideración exclusiva de la naturaleza como recurso, y por lo tanto como residuo tras ser usada - lo mismo puede decirse de las personas-, diÞculta reconocer en ella un valor, un sentido independiente del que se le quiera dar, una consideración de respetabilidad independientemente de su utilidad. Así, es más probable que la sostenibilidad se consiga cuando se deje de concebir al hombre como intérprete y dominador de la naturaleza para transformarle en dominador de su dominación en busca de un signiÞcado y un destino común para él y el planeta. 3. EL ORIGEN DEL PROBLEMA 3.1 Un cambio en la dinámica del planeta El hombre ha necesitado transformar los ecosistemas para subsistir y desarrollarse, de tal forma que el rápido incremento de la población y de los avances técnicos ha ocasionado un importante impacto en el medio natural. Esta transformación no siempre ha sido planiÞcada o promovida desde la base de la racionalidad y el respeto al medio ambiente. En el Paleolítico, el ser humano era depredador del medio, obteniendo de la caza, pesca y frutos silvestres los alimentos y enseres que necesitaba. El bajo impacto de sus actividades permitía la recuperación del medio al poco tiempo. El Neolítico, con el descubrimiento de nuevas técnicas –agricultura y ganadería– que permitían asegurarse el sustento y la producción de excedentes, signiÞcó la primera gran alteración y sustitución de los espacios naturales por espacios antrópicos. Sin duda esta revolución implicó una reducción de la biodiversidad con la degradación de bosques y suelos, así como la proliferación de las especies vegetales y animales de utilidad para el hombre. Estas transformaciones generalmente de escasa extensión superÞcial, dilatadas en el tiempo, de baja intensidad y donde el hombre actuaba como gestor, permitieron un nuevo «equilibrio» sobre esos espacios. Las transformaciones en los ecosistemas (Þgura 1.3) fueron mayores en la medida que la población mundial fue creciendo y aumentó la necesidad de recursos desde la Antigüedad hasta la Edad Moderna. El hombre, en estas etapas históricas, actuaba reduciendo la biodiversidad al introducir monocultivos agrícolas y ganaderos; deforestaba –por obra
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de hachas y cabras con la consiguiente erosión y desecación– como ya señalaba Platón en Los Diálogos (Critias 110b/111d) al aÞrmar que “entre estas montañas que no pueden alimentar ya más que las abejas, las hay sobre las que se cortaban, no hace aún mucho tiempo árboles”; o Plinio el Viejo cuando relata como se destruían suelos con técnicas mineras muy agresivas (ruina montium), p.e. la explotación aurífera de las Medulas (El Bierzo) declarado Patrimonio de la Humanidad; o como se ensuciaban las aguas superÞciales con sus desechos, p.e. la Cloaca Máxima construida por Lucio Tarquino El Antiguo (656-578 a. C.) en el Tiber y un largo etcétera, alterando el medio ambiente de forma similar a como se hace actualmente. Sin embargo, la principal diferencia estaba en su capacidad de transformación, pues tenía menor potencial y era más limitada en el tiempo y en el espacio. Pero sobre todo, la capacidad de respuesta del medio era todavía elevada. La Revolución Industrial, con el desarrollo de nuevas técnicas y tecnologías, supuso un cambio de intensidad en las actividades socio–económicas e implicó una nueva relación sociedad–medio. La sociedad tenía la convicción de su superioridad sobre la naturaleza y, por ello, se lanzó a su conquista. El poderío tecnológico del hombre le hizo perder la percepción de su ubicación como parte integrante del medio. La Industrialización supuso un avance en cuanto a la futura generalización del bienestar basada en la generalización del consumo, al tiempo que una explotación de personas y del entorno natural en aquel momento19. Los nuevos sistemas económicos y sociales aceleraron los impactos. El incremento de la población con la creciente necesidad de suelo para urbanizar, la depredación de los recursos, la elevada generación de residuos afectaron a la biosfera, hidrosfera y atmósfera y, por ende, al hombre mismo.
Figura 1.3: Esquema conceptual de la magnitud y frecuencia de los cambios territoriales en distintas etapas históricas; basado en ANTROP (1997). 19 Sirva de ejemplo lo que ya ocurría en España en el siglo XIX: El 4 de julio de 1888 en la localidad de Nerva (Huelva), unas 20.000 personas protestaron por las deplorables condiciones del aire que respiraban los trabajadores de la empresa Riotinto Company Limited del grupo Hugh Matherson. El tueste de la pirita al aire libre con leña de los pinares de la zona ocasionaba una enorme concentración de contaminantes sulfurosos. Este método de explotación no sólo eliminó los bosques de pinos de la zona, sino que también afectó a la salud pública (TAPIA y TOHARIA, 1995).
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Durante el siglo XX y, en especial, desde los años cincuenta, los ingenieros han permitido incrementar la producción ante las necesidades que ha conllevado el enorme aumento de la población y su consumo per cápita. Este incremento se ha llevado a cabo a través de un cambio cualitativo de las prácticas tradicionales adecuándolas e incorporándolas a la economía de mercado. Se han abandonado los usos tradicionales –en ocasiones, muy ajustados a las condiciones limitantes del medio– a favor de otros más industrializados, de elevados insumos (mecanización, productos Þtosanitarios, fertilizantes químicos y agua) y sin tener siempre en cuenta los factores ambientales. El incremento de la producción industrial –en ocasiones, poco eÞciente en consumo de energía y materias primas– ha aumentado los impactos sobre el medio ambiente como consecuencia de la creciente necesidad de bienes. En los países y zonas más desarrolladas del planeta, la aglomeración urbana y la construcción de viviendas masiÞcadas, han dado paso a nuevas demandas urbanísticas con superÞcies más amplias y ajardinadas. Muchos paisajes naturales y culturales se han sacriÞcado para ser utilizados con Þnes urbanos, perdiendo las especies que los ocupaban su marco de vida y espacio vital. Además, el crecimiento descontrolado ha generado problemas de congestión, accesibilidad de la población a los lugares de trabajo, diÞcultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios públicos a la población, degradaciones ecológicas y despilfarro de recursos naturales; ignorancia de riesgos naturales en la localización de actividades, mezcla y superposición desordenada de usos; conßictos entre actividades y sectores, e incluso descoordinación entre organismos públicos. Mientras, en los países en desarrollo, la falta de industrialización asociada a una creciente pobreza ha acentuado la presión sobre el ambiente de otra manera. Las necesidades básicas no son cubiertas, por lo que la población rural, creciente y pobre necesitada de tierras que cultivar y de energía, y a veces la urbana también necesitada de leña, provocan una deforestación galopante así como un uso inadecuado de los suelos que acaba empobreciendo aún más a quienes dependen de los recursos naturales renovables para subsistir. Se puede aÞrmar que si bien, mucho de los impactos que afectan al medio ambiente son antiguos, el problema y la necesidad de emplear nuevas técnicas para frenarlos procede de su actual magnitud, la cual no tiene precedentes. Como reacción a los procesos de degradación relacionados con el crecimiento económico, el incremento del consumo y población, y su expansión a tierras aún no colonizadas, desde Þnales del siglo XIX, se tomó conciencia de la necesidad de establecer un marco general de ordenación territorial para conseguir una racionalidad en la localización de las actividades socioeconómicas y el desarrollo urbanístico de las ciudades. El origen de la expresión “ordenación del territorio” (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991) nació desde la perspectiva del urbanismo en Alemania e Inglaterra a comienzos del siglo XX, a partir de la crisis del concepto de ciudad como núcleo aislado de su entorno, y de contemplar el futuro de las áreas urbanas dentro de un ámbito territorial amplio cuya ordenación (infraestructuras, usos del suelo, protección de la naturaleza, etc.) debía ser abordada unitariamente. Hoy, el concepto de ordenación territorial ha demostrado ser una útil herramienta para abordar los problemas que surgen con el desarrollo industrial y económico. 3.2 La planiÞcación como respuesta La economía intensiva y el crecimiento incontrolado, basado en un elevado consumo de materias primas y un alto impacto ambiental, así como la pobreza y el círculo vicioso de degradación humana y ambiental asociados a ella, generan perversos efectos sobre el medio natural.
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La toma de conciencia de la importancia que tiene la compatibilidad entre la conservación de la naturaleza y el desarrollo económico ha tenido un aumento constante a lo largo de las dos últimas décadas. Todo ello ha ocasionado la aparición de movimientos sociales que propugnan otra forma de desarrollo, que ha venido a denominarse sostenible. Si bien en 1972 ya se daban los primeros pasos de esta nueva visión en la Conferencia sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo, el concepto de desarrollo sostenible surgió en la década de los 80, propugnado por la International Union for the Conservation of Nature (IUCN)20. En su Estrategia Mundial para la Conservación, la UICN deÞnía la sostenibilidad en términos ecológicos, pero con muy poco énfasis en el desarrollo económico, por lo que fue tachada de antidesarrollista. Esta estrategia contemplaba tres prioridades: el mantenimiento de los procesos ecológicos, el uso sostenible de los recursos y el mantenimiento de la diversidad genética. En 1983, la Organización de las Naciones Unidas establecía la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el desarrollo, liderada por la ministra de Medio Ambiente de Suecia Gro Harlem Brundtland, y en 1987 tras amplias sesiones de trabajo y debate salía a la luz el documento llamado “Nuestro Futuro Común” o Informe Brundtland (IB). En el IB se advertía a la humanidad que debía cambiar sus modalidades de vida y de interacción comercial, si no deseaba el advenimiento de una era con altos niveles de sufrimiento y deÞnía el desarrollo sostenible (DS) como aquel que «satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades». En 1989, la ONU comenzaba la planiÞcación de la “Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” en la que se trazarían los principios del DS, que se celebraría en Río de Janeiro en 1992. Sus resultados son ampliamente conocidos (tabla 1.6). Posteriormente el DS, o la sustentabilidad se ha ido ampliando hasta contemplarse en tres planos, el ecológico, el económico y el social (Þgura 1.4); y se representa normalmente como la intersección de tres círculos de sostenibilidad, cuyos ámbitos –económico, social y ecológico– que están en un equilibrio dinámico que debe orientarse a conseguir: • un sistema ecológicamente sano. La sostenibilidad ecológica se reÞere al mantenimiento y/o aumento de la capacidad de los ecosistemas en uso y las funciones de sustento de vida. • un sistema económicamente viable. La sostenibilidad económica asegura que la obtención de recursos se hace de forma duradera en el tiempo, y que la gestión y actividades con los recursos naturales beneÞcian a todos los que están envueltos en el proceso. • un sistema socialmente justo. La sostenibilidad social plantea aumentar el bienestar y participación de la población de forma que se asegure la educación, salud, trabajo y todas aquellas condiciones esenciales para alcanzar una calidad de vida aceptable, tanto para la población actual (equidad intrageneracional) y entre la generación presente y la futura (equidad intergeneracional) (RODRÍGUEZ y VEGA, 1998) así como para la población de las distintas regiones (equidad inter–regional). 20 Jeffrey McNeely de la International Union for the Conservation of Nature (IUCN) fue quien introdujo con éxito este término en la política internacional, aÞrmando que «la conservación de la naturaleza tal vez sea una precondición del crecimiento económico, ya que el consumo futuro depende en gran medida del stock de capital natural. La conservación es sin ninguna duda una precondición del Desarrollo Sostenible, que une el concepto ecológico de la capacidad de carga, con los conceptos económicos de crecimiento y desarrollo» (McNEELY, 1998).
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La sostenibilidad desde el ámbito ecológico, quizá el más especíÞco, incorpora al menos los siguientes principios: • Limitar el impacto humano sobre la biosfera a un nivel compatible con su capacidad de absorción. • Mantener el patrimonio biológico del planeta. • Utilizar los recursos renovables a tasas que no superen la creación de sustitutos renovables. • Procurar una distribución equitativa de los costos y beneÞcios de los recursos y la ordenación ambiental. • Promover tecnologías que aumenten los beneÞcios de un determinado caudal de recursos. • Utilizar la política económica para mantener las riquezas naturales. • Adoptar decisiones conforme a un criterio previsor y transectorial. • Promover y respaldar valores culturales compatibles con la sustentabilidad. La Cumbre de Río (tabla 1.6) logró que estos conceptos fueran incorporándose a la política de los países que la suscribieron. Así, la Unión Europea en su quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (1993-2000) aÞrmaba que el desarrollo sostenible debe tener, al menos, las siguientes características: • mantener la calidad de vida general • permitir un acceso continuo a los recursos naturales • impedir que perduren los daños al medio ambiente. La idea se podía sintetizar de forma más expresiva con la frase: «No te comas las semillas con las que has de sembrar la cosecha de mañana» (Diario OÞcial de las Comunidades Europeas nº C 138 de 17.5.1993. p. 21.). Estos conceptos han sido objeto de numerosas interpretaciones con el tiempo. La FAO entiende el desarrollo sostenible como el manejo y conservación de la base de los recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional, de tal manera que se asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para las generaciones presentes y futuras (RODRÍGUEZ y VEGA, 1998). MEADOWS et al. (1992) aÞrman más bien que la sostenibilidad apunta a crear un mundo –una sociedad sostenible– materialmente suÞciente, ecológicamente perdurable y socialmente equitativa y MARTÍNEZ DE ANGUITA (2002) señala como el concepto de solidaridad comienza a emerger indirectamente como paradigma más amplio en el que basar la sostenibilidad. Con la introducción del concepto de desarrollo sostenible en la planiÞcación del territorio se consagra deÞnitivamente el vínculo entre desarrollo económico y conservación del medio ambiente, además de incluir valores morales relacionados con la solidaridad. De estas deÞniciones se desprende que los recursos deben distribuirse y consumirse con justicia entre la población –principio de solidaridad intra e intergeneracional– y en todo el mundo –principio de solidaridad espacial o inter–regional–. Por tanto se trata de planteamientos revolucionarios, de un nuevo cambio de paradigma en las estructuras socioeconómicas.
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Desarrollo rural sostenible DECLARACIONES Y CONVENIOS APROBADOS A PARTIR DE RIO 92 1. 2. 3. 4. 5.
Declaración sobre Medio Ambiente y desarrollo: se deÞnen los derechos y responsabilidades de las naciones en búsqueda del progreso y el bienestar Convenio sobre la Diversidad Biológica Convenio sobre Cambios Climáticos Agenda a programa 21: prototipo de las normas tendentes al logro de un desarrollo sostenible desde el punto de vista social, económico y ecológico. Principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques: sin fuerza jurídica
Tabla 1.6: Resultados de la Cumbre de Río de Medio Ambiente y Desarrollo.
CONCEPTO DE SOSTENIBILIDAD Entorno natural equilibrado Entorno rural/ urbano habitable
Entorno económico sostenible Desarrollo económico
DESARROLLO SOSTENIBLE Desarrollo social (participación + educación)
Entorno social igualitario/justo
SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA: Ecología
El ecosistema mantiene las características que le son esenciales para la supervivencia a largo plazo: Tanto especies como poblaciones y ecosistemas
SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA: Eficiencia
La gestión adecuada de los recursos naturales permiten que sea atractivo continuar con el sistema económico vigente
SOSTENIBILIDAD SOCIAL: Equidad
Los costos y beneÞcios son distribuidos de manera adecuada, tanto entre el total de la población actual (equidad intrageneracional) como con la población futura (equidad intergeneracional)
Figura 1.4: Concepto de sostenibilidad económica, ecológica y social.
A pesar de ello, el concepto de desarrollo sostenible –aunque popularizado– no ha logrado aún clariÞcar su alcance ni consolidar sus contenidos, después de años de debates y de experiencias parciales y dispersas. El éxito del término de desarrollo sostenible se
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debe en gran parte a la ambigüedad que lo acompaña (NAREDO, 1996). Algunos autores han subrayado su carga retórica y vaga asociada a diferentes signiÞcados según quien expone su contenido, lo que sin duda ha ayudado a su popularización (GATTO, 1995). Este término representa un deseo general sin entrar a precisar su contenido ni el modo de materializarlo. Esta indeterminación se está manifestando, por un lado, en un aumento de los textos políticos y académicos donde se usa el término de manera vacía o sin concretar sus contenidos. Por otro, se está plasmando en escasos resultados prácticos por la ausencia de alguna metodología que haga posible su aplicación. Por este motivo, el concepto de desarrollo sostenible, hasta el momento no está resultando demasiado útil para obtener fórmulas para la correcta gestión del territorio o deducir conclusiones sobre la viabilidad de su sostenibilidad. Esto debería ayudar a reßexionar si, a pesar del gran número de referencias a la sostenibilidad, existe una verdadera voluntad de hacer planes de reestructuración de los sistemas económicos y sociales actuales. 4. ORDENACIÓN CONCEPTOS
TERRITORIAL
Y
PLANIFICACIÓN:
DEFINICIONES
Y
Los conceptos de planiÞcación territorial, planiÞcación integrada, ordenación u ordenación territorial, elaboración de planes o programación han tenido múltiples acepciones. Es por ello importante exponer en primer lugar todos los posibles signiÞcados e interpretaciones de estos términos así como su origen de modo que permitan clariÞcar posteriormente los conceptos a emplear en esta obra. Se pretende en este epígrafe mostrar la evolución de estos conceptos desde su nacimiento en la década de los sesenta así como sus posibles interpretaciones. 4.1 Concepto y clases de ordenación territorial Por Ordenación, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, se entiende “la colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”. Ordenar es realizar un análisis y reßexión previo sobre cómo ha de irse conÞgurando el territorio en el que han de tener cabida múltiples facetas del desarrollo y la conservación de recursos y de la naturaleza; y sobre esta base indicar la prevalencia de unas actividades, usos u ocupaciones sobre otras. El origen de la expresión “ordenación del territorio” nació desde la perspectiva del urbanismo en Alemania e Inglaterra a comienzos del siglo XX, a partir de la crisis del concepto de ciudad como núcleo aislado de su entorno, y de contemplar el futuro de las áreas urbanas dentro de un ámbito territorial amplio cuya ordenación (infraestructuras, usos del suelo, protección de la naturaleza, etc.) debía ser abordada unitariamente (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). El nacimiento de la Ordenación del Territorio como disciplina cientíÞca tiene su origen en la década de los 60 y 70. La ordenación del territorio tomó cuerpo en el Seminario de PlaniÞcación Regional de Tokio de 1958, y principalmente en la III Conferencia de Consejeros Económicos de la Comisión para la Europa de la ONU, celebrada en Ginebra en 1964 (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). Esta nueva disciplina trataba de alcanzar el máximo bienestar social de la población, a través de integrar, a escala regional, la planiÞcación física con el desarrollo económico y social. La Ordenación del Territorio, según deÞne la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 en su punto noveno, “es a la vez una disciplina cientíÞca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo
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Desarrollo rural sostenible
es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. La Ordenación del Territorio ha tenido varias trayectorias en los países occidentales que ha derivado en tres grandes modelos (PÉREZ ANDRÉS, 1998): El Regional Planning, el Aménagement du Territoire, y el Raumordnung o Raumplanung. • El Regional Planning, surgido en Gran Bretaña a principios del siglo XX y extendido posteriormente por el mundo anglosajón, se caracteriza por ser un movimiento eminentemente pragmático, ecológico y local. Sin duda es de especial interés el vínculo indisoluble de la planiÞcación con el medio ambiente, pero especialmente esta concepción local posibilitó la adopción, con el tiempo, de medidas administrativas atendiendo a espacios físicos naturales y no a divisiones artiÞciales. • El Aménagement du Territoire surgió en Francia al Þnalizar la Segunda Guerra Mundial. Este modelo responde a una estructura administrativa centralizada, que busca la redistribución regional de la riqueza y la utilización racional de los recursos naturales en beneÞcio de toda la Comunidad. A través de él se logró un desarrollo regional y la ordenación integral del territorio, con el Þn de lograr el equilibrio económico interregional y la elevación del nivel de calidad de vida de la población. Este modelo incorporaba las tareas de planeamiento físico, en cuanto instrumento en el que se representaba gráÞcamente la localización de los futuros usos del suelo, con la planiÞcación económica, encargada de coordinar y reconducir a la unidad el conjunto de condiciones tendentes a la limitación de ciertos sectores productivos y a la promoción de otros. Además, incorporaba el carácter dinámico y evolutivo, que ha permitido la ßexibilidad de su metodología y la incorporación a su contenido de los problemas relacionados con el espacio, y más especialmente, la preservación del medio ambiente y la conservación de la naturaleza. Los planes de ordenación del territorio encuadran tanto los objetivos a alcanzar, siempre guiados por el criterio de reparto económico y social equilibrado y con arreglo al principio de igualdad regional y social, como los medios para alcanzar los objetivos preÞjados, así como los sujetos públicos a realizarlos, y, Þnalmente, las acciones de limitación de determinadas actividades y de promoción de otras (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). • El Raumordnung o Raumplanung surgió en Alemania, Austria y Suiza. La planiÞcación económica ocupa un lugar secundario, por detrás de la preocupación por la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales. La ordenación del territorio se concibió como una técnica de planiÞcación que opera en un escalón distinto y superior del planeamiento urbanísimo. La ordenación del territorio persigue, como Þn esencial, la coordinación general de las distintas actividades sectoriales a desarrollar en el espacio físico (creación de infraestructuras, localización de asentamientos, protección de espacios forestales, localización de usos agrícolas, etc.), quedando bien diferenciada respecto del urbanismo y del planeamiento local. La Ordenación del Territorio en España se basó en el modelo francés hasta la entrada de la Democracia en 1975. Su plasmación se materializó a través del Ier Plan de Desarrollo de 1964 y los siguientes; los cuales pretendían entre sus objetivos, la ordenación de todos recursos disponibles al servicio del hombre. Con la entrada de la Democracia, el modelo adoptado estuvo más próximo al modelo federal alemán, en el que la planiÞcación económica quedaba relegada a un segundo plano y la ordenación de territorio se limitaba a la coordinación general de políticas sectoriales y al encauzamiento del urbanismo local, con
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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fuertes implicaciones en la protección del medio ambiente (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). Esa segunda visión de la ordenación del territorio es la que recoge la Constitución Española en sus Artículos 148 y 149. 4.2 Concepto y clases de planiÞcación PlaniÞcación, según el Diccionario de la R. A. de la Lengua, se deÞne como la elaboración de un “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado”. La planiÞcación entendida en su más amplio sentido, constituye el marco de referencia en que se insertan los proyectos (OTERO 1993). La UNESCO deÞne la planiÞcación como un proceso de recogida, análisis, integración e interpretación de información, de manera iterativa y con aumento de detalle, para la obtención de las soluciones razonadas más adecuadas. La elaboración de planes es un proceso continuo mediante el cual se intenta sujetar a un criterio racional y cientíÞco el examen de las posibilidades que se presentan, escoger las más convenientes y realizarlas sistemáticamente. La planiÞcación integrada alcanza desde la organización de la economía nacional hasta la renovación de un barrio, pasando por la ordenación del territorio, el desarrollo regional, la planiÞcación urbana, la protección de los espacios ecológicos sensibles, las políticas de turismo, la aplicación de equipamientos colectivos, los estudios de impacto. Según ONU (1980) “una primera forma de planiÞcación integrada la constituyen los proyectos que tratan de integrar formas diferentes de planiÞcación territorial, económica, social y ecológica, o diversos intereses sectoriales -transportes, viviendas, trabajo, etc.- en el mismo ámbito... Puede darse a diferentes niveles espaciales -nacional, regional o provincial y local”. Un tipo especíÞco de planiÞcación es la planiÞcación territorial. Según WOOD y LEE (1978), puede deÞnirse como “la regulación del uso del suelo”, o como “la regulación de la distribución espacial de las actividades y ambiente dentro de un área geográÞca dada”. Desde el punto de vista operativo o aplicado, existe un vínculo necesario entre la planiÞcación del territorio y el espacio geográÞco, al ser éste sujeto y objeto de la actividad humana. Sujeto por ser soporte básico del desarrollo social y económico. Objeto ya que la actividad humana modiÞca el territorio que le sirve de base. Por este motivo, la planiÞcación del territorio atiende tanto a la potencialidad actual del territorio, como a la idoneidad y a los efectos de las posibles actuaciones sobre dicho espacio. El propósito entonces de la planiÞcación es considerar la relación que se establece entre actividades y medio: ACTIVIDAD
relación
MEDIO
La planiÞcación constituye un instrumento operativo que recoge la representación de la nueva propuesta y/o realidad futura reproducida a una determinada escala cartográÞca. Por ello, la planiÞcación del territorio podría considerarse como el principal instrumento de la ordenación del territorio y, por tanto, está comprendida en ella. La planiÞcación intenta ordenar o sistematizar un modelo territorial. Por ello, su función básica se basa en la integración del todo en un conjunto ordenado, representando físicamente la realidad analizada en el estudio prospectivo, y recogiendo la voluntad de ordenar en base a criterios cientíÞcos y objetivos con la Þnalidad de alcanzar unos resultados previstos anticipadamente. La planiÞcación territorial posee la vocación de generar y dibujar un modelo territorial sobre un ámbito territorial concreto, en atención de las circunstancias políticas y socio-
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Desarrollo rural sostenible
económicas vigentes. La planiÞcación territorial integral, adquiere una dimensión económica y social, con el Þn de racionalizar el uso y la ocupación del territorio. La planiÞcación territorial al ser motor de un modelo territorial, afecta directamente a los habitantes y usuarios del espacio planiÞcado. En cualquiera de los casos, la planiÞcación del territorio, como disciplina cientíÞca, debe hacer referencia a dos aspectos fundamentales (OTERO 1993; ROMERO-CALCERRADA 2002): • El estudio, la determinación y localización de la potencialidad del territorio para sustentar las actividades humanas (agrarias, forestales, urbanas, etc.) • La viabilidad e idoneidad de las actividades a desarrollar y efectos esperados de las distintas actuaciones. En base a todo lo anterior, se pueden distinguir tres tipologías de planiÞcación territorial, por sus objetivos y la información que manejan (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991; PÉREZ ANDRÉS, 1998): • PLANIFICACIÓN FÍSICA, AMBIENTAL O DEL PAISAJE • PLANIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA • PLANIFICACIÓN TERRITORIAL INTEGRADA La PlaniÞcación física, ambiental o del paisaje, pretende situar en el espacio los usos y actividades humanas, sujetos únicamente a las restricciones y posibilidades del entorno natural, tanto para la salvaguarda de éste, como para el desarrollo de las actividades. La planiÞcación física intenta representar un territorio con todas sus interrelaciones, y su objetivo es asignar ocupaciones y usos al suelo con criterios ecológicos y técnicos (ver capítulo 4). La PlaniÞcación económica y socioeconómica, pretende la localización de usos y actividades humanas con criterios sociales y de rentabilidad económica. Inicialmente esta planiÞcación se encaminaba a la resolución de problemas de localización industrial o urbana, estudiando los mejores asentamientos desde un punto de vista casi exclusivamente técnico o socioeconómico (RAMOS et al, 1979). Hoy en día la planiÞcación económica pretende comprender las relaciones económicas dentro de un sistema territorial con dos objetivos: primero, planiÞcar las inversiones que tengan mayor interés para la región; y segundo, conocer los impactos económicos que en dicho territorio se derivarán a partir de éstas. Si la planiÞcación física parte del conocimiento y cartografía del medio físico, la planiÞcación económica, a veces también deÞnida como “economía regional” pretende conocer y “cartograÞar” el sistema económico de un área mostrando las interrelaciones entre todos los componentes del subsistema económico (capítulo 5). La parte social de la planiÞcación puede entenderse como el “desarrollo de formas, métodos y procedimientos u organismos que permitan la necesaria interacción de todos los factores decisivos en el momento adecuado” (ONU, 1980). Uno de los más importantes es la incorporación de las opiniones de los agentes sociales, su participación y protagonismo, en las fases pertinentes del proceso. Su objetivo es convertir al habitante de una región en el protagonista de su desarrollo, hecho sin el cual un proceso de ordenación podría volverse inviable o insostenible en el tiempo. La herramienta fundamental es la participación social. Este aspecto se revisa en el capítulo 6 sobre la planiÞcación de la participación pública. La PlaniÞcación integrada del territorio es la síntesis e integración de la planiÞcación física y socioeconómica. La planiÞcación integrada entendida en este sentido, puede deÞnirse como el conjunto de decisiones sobre el uso y ocupación del suelo que se toman a la luz
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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de las necesidades, actitudes y preferencias sociales, económicas, políticas y ambientales de un cierto grupo humano. La PlaniÞcación integrada se caracteriza por su componente multidimensional, multidisciplinar, sintético e integrador. La planiÞcación integral o integrada del territorio descansa en la planiÞcación física sobre la cual la evaluación socioeconómica juzga y selecciona lo más eÞciente y socialmente adecuado. La planiÞcación física aporta la clasiÞcación del territorio para las diversas actividades que se pueden realizar, según la capacidad del territorio para acoger la actividad y el impacto que ésta puede causar (ROMERO-CALCERRADA, 2002). A esta planiÞcación integral se puede entender como sinónimo de Ordenación del Territorio.21, si bien existen diferencias que conviene matizar. La Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983) deÞne la Ordenación del Territorio como “la proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de una sociedad. Es a la vez una disciplina cientíÞca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. La Exposición de Motivos de la Ley 1/94, de 11 de enero de Andalucía deÞne la Ordenación del Territorio como “una función pública destinada a establecer una conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad; cuyos objetivos especíÞcos son la articulación territorial interna y con el exterior, la distribución geográÞca de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el (i) desarrollo económico, (ii) las potencialidades existentes en el territorio, (iii) la protección de la naturaleza y (iv) del patrimonio histórico; todo ello con el Þn de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en deÞnitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.” El Artículo 27 de la Ley Foral Navarra 35/2002, de 20 de diciembre “entiende por ordenación del territorio, el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes que orienten y regulen las actuaciones y asentamientos sobre el territorio, en función del objetivo de conseguir una adecuada relación entre territorio, medio ambiente, población, actividades, servicios e infraestructuras. Sus objetivos son los de deÞnir la estructura territorial (Modelo Territorial), perseguir la utilización racional y equilibrada del territorio, vertebrar el territorio mediante el establecimiento de infraestructuras y conexiones de comunicación, insertar el desarrollo equilibrado y sostenible de sus diferentes partes en un conjunto coordinado y armónico que incida en el mejor desarrollo.” Estas deÞniciones muestran como el concepto de ordenación territorial en la legislación española, y en general en su concepción europea, es más amplio que el de planiÞcación, y que incluye ímplicita o explícitamente el control público de las actividades y los usos, el reconocimiento de la función social de la propiedad a Þn de garantizar una cierta justicia socioespacial. La ordenación territorial además de asignar actividades a territorios (organización física del espacio) busca promover el desarrollo (entendido como calidad de vida), el equilibrio intra e interregional y la utilización racional de recursos naturales y conservación ambiental. En un sentido amplio, la planiÞcación puede considerarse como un subsistema de la Ordenación Territorial (Þgura 1.5). Ésta última requiere a su vez de un marco legal previo y una gestión territorial posterior o fase de ejecución consistente en las diligencias para conducir el sistema territorial hacia el objetivo planiÞcado. 21 La sentencia 77/84 del Tribunal Constitucional afirma que “La ordenación del territorio tiene por objeto (..) la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial”
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Desarrollo rural sostenible
Legisl ación
Definir los objetivos y los principales instrumentos de la Ordenación Territorial
Planifi cación
Elaborar y aprobar planes que definan un Modelo Territorial futuro
Ejec ución
Transformar la realidad de acuerdo con las determinaciones de los planes
Figura 1.5: Etapas básicas de la ordenación del territorio. Fuente. PUJADAS y FONT, 1998.
4.3 Conceptos de política, programa y proyecto Política, según el Diccionario de la R. A. de la Lengua, se deÞne como las “orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”. Así mismo, programar se deÞne como “idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto”, y proyectar como “idear, trazar y proponer el plan y los medios para la ejecución de una cosa”. Estos tres términos suelen deÞnir un proceso de planiÞcación política. Un conjunto de proyectos orientados a un objetivo superior se denomina PROGRAMA, y un conjunto de programas constituye un PLAN, como corresponde generalmente a los grandes Planes Nacionales22. Dichos planes deben responder a una POLÍTICA previamente deÞnida y concretada en un esquema que parta de unos datos básicos, una deÞnición de objetivos, y unas directrices. Estas directrices pueden constituir una estrategia23 política, que genera una formulación del plan y una evaluación posterior. Un ejemplo de este proceso de planiÞcación se encuentra por ejemplo en la política forestal española, desarrollada en nuestro país asumiendo el compromiso de establecer un Programa Forestal Nacional24 (Þgura 1.6). Las POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS, son herramientas para la planiÞcación, para destinar y distribuir los recursos públicos. La POLÍTICA puede contemplarse como la inspiración y guía para la acción. El PLAN sería el conjunto de objetivos coordinados y ajustados en el tiempo para el cumplimiento de la política, y el PROGRAMA es el conjunto de PROYECTOS en un área o sector particular (Þgura 1.7). Del mismo modo que la política debe plasmarse en un plan, es fundamental enlazar la planiÞcación con la realización de proyectos. Si los proyectos se realizan al margen de este marco fundamental para proyectar, todo el ejercicio de planiÞcación queda como un elegante artiÞcio, conceptualmente atractivo, pero inútil en la acción e ineÞcaz a la hora de abordar los problemas de una región. 22 Un plan nacional frecuentemente tiene una gran amplitud y un objetivo determinado, tal como el desarrollo económico, la investigación cientíÞca o el funcionamiento de un sector de la industria. 23 LA R.A.E. deÞne estrategia como el “arte, traza para dirigir un asunto”. 24 A veces los términos, programa y plan se confunden o emplean indistintamente. Así “Un programa forestal nacional es un proceso iterativo de planiÞcación del sector forestal. El proceso comporta la elaboración de un marco global de política forestal compatible con las condiciones socioeconómicas, culturales, políticas y ambientales del país; está integrado en programas más generales de utilización sostenible de la tierra; y conlleva la participación de los interesados” FAO (2001).
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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Cuando los proyectos deben además desarrollarse en un marco territorial coherente, integrado y sostenible es fundamental que exista una ordenación territorial como expresión gráÞca de dicha planiÞcación. La preparación de los proyectos, cuando se trabaja en el ámbito del desarrollo rural ha de ser siempre la fase Þnal de la formulación de los programas, y estos han de surgir de la planiÞcación regional, que utiliza como herramienta territorial básica la ordenación. Dado que el desarrollo rural debe obedecer siempre a unas políticas de jerarquía superior claras y deÞnidas, al menos así es el caso de la Unión Europea, la Ordenación Territorial debe enlazarse con éstas y constituir una herramienta compatible con la planiÞcación nacional, regional o comarcal. La ordenación debe ser la expresión territorial del Plan, de la estrategia a seguir en el desarrollo rural.
POLITICA PLAN Programa Subprograma
Programa
Subprograma
Proyecto 1 Proyecto 2.. Figura 1.7: Descomposición de planes en programas y proyectos.
Programa
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Desarrollo rural sostenible La actual política forestal española comenzó a articularse a partir de la redacción de la Estrategia Forestal Española. Éste fue el documento de referencia para establecer la planÞcación de la política forestal a escala nacional. Contenía el diagnóstico de la situación de los montes y del sector forestal español, las previsiones de futuro, de conformidad con sus propias necesidades y con los compromisos internacionales contraídos por España, así como las directrices que permitirían articular la política forestal española a partir de un amplio consenso de todas las partes interesadas. Aprobada la Estrategia en 1999, el siguiente paso fue redactar el Plan Forestal Español como aplicación en el tiempo y el espacio de dicho documento. Éste pretendió estructurar las acciones necesarias para el desarrollo de una política forestal española basada en los principios de desarrollo sostenible, multifuncionalidad de los montes, contribución a la cohesión territorial y ecológica y participación pública y social en la formulación de políticas, estrategias y programas. Fue aprobado por Consejo de Ministros en Julio de 2002. El Plan proponía más de 150 medidas para articular la estrategia agrupadas en torno a los siguientes ejes: A.1: Restauración de la cubierta y ampliación de la superÞcie arbolada A.2. Gestión Forestal Sostenible A.3. Defensa y protección del monte A.4. Conservación y mejora de la diversidad biológica en espacios forestales B.1. Productos forestales B.2. Cultura forestal. El valor social del monte B.3. Información e investigación forestal C.1. Instrumentos de coordinación y política forestal exterior ESTRATEGIA FORESTAL ESPAÑOLA
Diagnóstico
Problemas
Planes sectoriales
Propuesta de política
Medidas legislativas
Medidas institucionales
PLAN FORESTAL ESPAÑOL Objetivos del PFE Ejes de actuación Evaluación del PFE
Medidas de política
LEY BÁSICA DE MONTES
Igualdad con agricult/ganaderos Se priman planes de gestión Sistema de módulos
Por último, aprobado el Plan se propusieron las medidas legislativas a través de la actual Ley de Montes 43/2003. Esta ley cuyo objeto era garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora y racional aprovechamiento, apoyándose en la solidaridad colectiva, completaba el ciclo político, y se aprobaba el 21 de noviembre de 2003. Figura 1.6: Proceso de elaboración de la política forestal española
5. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN 5.1 La organización jerárquica El principio de organización jerárquica constituye el fundamento de la planiÞcación y ordenación en la planiÞcación. Este principio, también denominado de niveles integradores, procede de la ecología y es aplicable a todos los sistemas; posibilita la descripción
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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y predicción de la conducta de los mismos mediante el empleo de modelos, y proclama simplemente que no es necesario comprender exactamente de qué modo los componentes de un sistema están estructurados a partir de subcomponentes más simples para predecir cómo se comportarán (ODUM, 1971). Este principio establece que cada escala de trabajo posee un nivel de detalle, o dimensiones signiÞcativas, que determina los elementos o subsistemas presentes; y que no es necesario, y en muchos casos posible, diseccionar o descomponer más que situándonos en una escala de mayor detalle (Þgura 1.7). El concepto de escala es de extraordinaria importancia en la planiÞcación territorial. Toda escala posee una cantidad de información propia para caracterizar convenientemente el sistema. De aquí el signiÞcado de realidad que tienen los modelos territoriales a distintas escalas, desde las planiÞcaciones más generales hasta el proyecto concreto. La escala determina el tamaño relativo del territorio y sus conexiones con sistemas jerárquicamente superiores o inferiores. Así, para explicar y comprender el funcionamiento de un sistema, debemos referirnos a su nivel superior: los objetivos deben ser establecidos en cada nivel para ser alcanzados en el nivel inferior. Ésta es la regla fundamental para el diseño (planiÞcación), deÞnir cómo se efectúan las relaciones básicas de trabajo entre los niveles de la escala (LYLE, 1985). El principio de jerarquía de sistemas liga la información del territorio a distintas escalas. Por ello, los elementos del territorio y sus relaciones se establecen a partir de la escala, que deÞne el nivel de detalle a estudiar.
Figura 1.7: Tamaño del territorio y jerarquía de sistemas territoriales a distintas escalas
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Desarrollo rural sostenible
5.2 El nivel de detalle La cantidad de información que se inventaría, maneja y representa en una planiÞcación, se relaciona sobre todo con la escala gráÞca de trabajo y representación. Generalmente la escala de trabajo viene marcada, e indica el nivel de detalle aproximado que hay que alcanzar. Factores como la disponibilidad de datos, el tiempo disponible, el presupuesto económico, el ámbito de estudio, la diversidad del área de estudio y las características económicas del área de estudio, son también relevantes para deÞnir el nivel de detalle. AGUILÓ et al, (1993) considera cuatro niveles diferentes de trabajo, grados de detalle en los objetivos y en la inventariación a la hora de realizar los estudios de planiÞcación física (Þgura 1.8): a) El primer nivel, o el más general, es aquél que busca el planteamiento de una política coherente y consistente de utilización de los recursos naturales. Los objetivos son muy generales, maximización de los recursos para deÞnir unas directrices de planiÞcación, incluidas unas directrices medio ambientales, que entren a tomar parte, junto a los aspectos sociales y económicos, en los planes de ordenación del territorio. Las características más comunes a este primer nivel son: • Se trabaja con superÞcies muy extensas. • Los datos físicos y biológicos que se utilizan son macroparámetros medioambientales, y su número suele ser reducido. • Los datos que se manejan suelen estar en su mayoría publicados o ya inventariados; la incorporación de datos de nueva prospección es escasa. • La escala gráÞca a la que se representa el inventario oscila entre 1:400.000 a 1:200.000; por ello la cantidad de información o nivel de detalle que se da en estos trabajos es reducida. b) El segundo nivel de prospección al que se suele trabajar, el comarcal, es el más habitual en los estudios de planiÞcación física, y posee las siguientes características: • Los objetivos tienen que ser claros y estar bien Þjados de antemano para poder llegar a determinar cuáles son las decisiones necesarias a tomar y el tipo de información que hace falta. • El ámbito territorial que abarca este nivel es muy amplio, generalmente puede variar desde ámbitos provinciales hasta términos municipales. • Los datos físicos y biológicos que se manejan corresponden a un número bastante elevado de variables. Unas provienen de la fase de recopilación de información, otras se deducen directamente de la interpretación de planos topográÞcos, y las restantes provienen de la toma de datos y del trabajo de campo que se realiza en la etapa de inventariación. • La escala gráÞca suele oscilar entre 1:100.000 y 1:25.000, en función de las características de la zona, los objetivos a estudiar y la superÞcie. c) El tercer nivel de detalle correspondería a un nivel de anteproyecto, cuando se requiere tomar decisiones concretas acerca de la localización de actividades y/o del desarrollo de planes de ordenación. • Los objetivos son muy concretos. • El ámbito territorial está acotado y no abarca grandes superÞcies. • La información que se maneja se obtiene del trabajo de campo en la zona, con la aportación de mediciones y muestreos de parcelas para caracterizar
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
•
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cada variable y sus tipos. La escala gráÞca que se utilice ha de permitir el diseño de la actuación y analizar las técnicas y mecanismos a emplear en cada caso concreto; se suele trabajar con escalas desde 1:25.000 a 1:5.000.
d) El cuarto nivel de prospección corresponde al nivel de proyecto. • La ubicación está delimitada y no admite alternativas de localización. • Los datos medioambientales que se deben inventariar a nivel proyecto son muy especíÞcos, parámetros medibles muy bien caracterizados; se inventarían “in situ” y con técnicas que no admiten errores. • La escala gráÞca suele ser de 1:5.000 a 1:1.000. A este material gráÞco se suman planos de detalle a escalas mayores. La información signiÞcativa empleada, expresiva de la estructura e interacciones de los componentes del sistema territorial, se ordena jerárquicamente según las distintas escalas cartográÞcas (Þgura 1.8). El sistema territorial es el mismo, no así la información que lo caracteriza (GARCÍA ABRIL et al, 1993). La planiÞcación del territorio es la herramienta necesaria para la correcta deÞnición de proyectos de actuación adecuados a los intereses humanos y a la conservación del medio natural. La escala a emplear en la deÞnición de un desarrollo rural compatible con la conservación de la naturaleza se desarrolla fundamentalmente entre el segundo y tercer nivel de planiÞcación y debe tener coherencia con las directrices de planiÞcación del primer nivel (nacional o regional) y generar el marco adecuado para desarrollar los proyectos de desarrollo concretos. Las unidades administrativas consideradas con una integración jerárquica, se muestran en la tabla 1.7 En la tabla 1.8 se ordenan los instrumentos territoriales de planiÞcación, diseño y transformación según dicha escala. JERARQUÍA DE UNIDADES
ESCALA
- NACIÓN
1:400.000
- REGIÓN
1:100.000
- COMARCA
1:50.000
-MUNICIPIO ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS
1:25.000
GRUPOS DE MONTES- MUNICIPIOS- ESPACIOS NATURALES
1:10.000
Tabla 1.7: Descripción de unidades administrativas y escala de trabajo en ellas
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Desarrollo rural sostenible
NI VE L TER R IT O R IA L
E SCAL A
IN S TR UM EN T OS TER R IT O R IA LE S
NACION AL
1: 1000.000 -1: 400.000
DIR ECTRICE S DE PLANIFI CACIÓN
REGIO NAL
1.400.000 -1:100.00 0
DIR ECTRICE S DE PLANIF ICACI Ó N
CO MAR CA L
1:100.000 -1:50.000
PLANIFI CACIÓN
LOC AL
1:50.000 -1:10.000
PLANIFI CACIÓN ANTE PRO Y ECTO
OPE RACION A L O DE FUNCION A MIENT O
>1:10.000
PLANIFI CACIÓN ANTE PRO Y ECTO PRO Y ECTO
Figura 1.8: Jerarquía de sistemas territoriales.
REGIONAL
COMARCAL
LOCAL
NACIONAL
OPERACIONAL, DE EXPLOTACIÓN O FUNCIONAMIENTO
DIVISIÓN ADMINISTRATIVA
ESTADO
REGIÓNPROVINCIA
COMARCA- ESPACIOS NATURALES
MUNICIPIO- ESPACIOS NATURALES- GRUPOS DE MONTES
MONTES-ESPACIOS NATURALES- FINCAS- ORGANIZACIONES TERRITORIALES
TRAMO- PARCELA- INDUSTRIA-EMPRESAORGANIZACIÓN ÁREAS ESPECIALES LOCAL. CONCRETAS
ESCALA
1:1000.0001:400.000
1:400.0001:100.000
1:100.000- 1: 50.000
1.50.000- 1:10.000
1:10.000- 1:2.500
>1:5.000
INSTRUMENTOS DE DISEÑO Y TRANSFORMACIÓN TERRITORIAL
DIRECTRICES DE PLANIFICACIÓN
DIRECTRICES DE PLANIFICACIÓN
PLANIFICACIÓN
PLANIFICACIÓN
PROGRAMAS ESTRUCTURALES
PROYECTO (idea, diseño, redacción, aplicación)
PROGRAMAS ESTRUCTURALES
PROGRAMAS ESTRUCTURALES
PROGRAMAS ESTRUCTURALES PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL LOCALES
PROYECTOS PROGRAMAS O SUBPROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
PROYECTOS AMBIENTALES:
EVALUACIÓN AMBIENTAL
PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL REGIONALES O PROVINCIALES EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD
PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL COMARCALES EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD
PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
PLANES DE ORDENACIÓN DE REC. NATURALES PLANES DE GESTIÓN
PLANES DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES PLANES DE GESTIÓN EVALUACIÓN ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD
ORDENACIÓN DE MONTES ESTUDIOS DE VIABILIDAD ANTEPROYECTO
EIA
EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN SOSTENIBLE
PROYECTO PROYECTO DE ORGANIZACIÓN EIA
ANTEPROYECTO
- Recuperación - Restauración - Depuración y descontaminación - Gestión ambiental de la empresa - Ecoauditorías - Buenas prácticas
EIA (evaluación, corrección, seguimiento)
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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Tabla 1.8: Jerarquía de sistemas, escalas e instrumentos de diseño y transformación territorial de actuación territorial según escalas y categorías territoriales.
NIVEL TERRITORIAL
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Desarrollo rural sostenible
CASO PRÁCTICO LA NECESIDAD DE ORDENAR LAS ZONAS PROTECTORAS AL SUR DEL GRAN ÁREA METROPOLITANA DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA 1. Una ciudad en expansión rodeada de áreas de alto valor ecológico El área denominada Gran Área Metropolitana (GAM) de San José de Costa Rica situada en el Valle Central de Costa Rica, presenta una serie de problemas sociales y ambientales. Concentra la mayor parte de la población de todo el país en una reducida porción de todo el territorio, lo que provoca una elevada presión demográÞca hacia las zonas limítrofes. Este proceso es agravado con un crecimiento urbano muy horizontal generado en torno a las vías de comunicación principales como consecuencia de la política de permisos de construcción de vivienda de cara a cualquier vía pública25. Estos procesos afectan sobremanera a las zonas rurales que rodean la GAM. Sobre todo en la región sur y oeste, ya que al norte y al este el crecimiento está controlado y limitado por la presencia de un gran área de conservación integral constituida entre otros por el Parque Nacional Braulio Carrillo, de gran extensión y con elevadas restricciones de uso (reserva de tipo integral). Mientras, la previsión de construcción de una nueva vía de tráÞco rodado hacia el Océano PaciÞco, dirige la tendencia de crecimiento urbano hacia el suroeste. Es por ello que, en este punto, es fundamental dirigir esfuerzos hacia la protección las zonas más vulnerables a esta presión urbanística: las zonas protectoras de Quitirrisí, El Rodeo y los Cerros de Escazú (Þgura 1.9). Estas zonas rodean a Ciudad Colón, que previsiblemente en algunos años se fusionará con la capital sin solución de continuidad entre ambas poblaciones, San José. Una adecuada planiÞcación de estas áreas podría constituirse como elemento amortiguador en cuanto al crecimiento urbanístico frente a la conservación del ambiente y de los servicios básicos de que este debe proveer a las zonas urbanas. Estas tres áreas se incluyen como zonas afectadas por el Plan GAM, encontrándose en una zona de potencial expansión urbanística del área metropolitana de San José, en dirección suroeste desde el centro de San José. En 1982 se aprobó el primer Plan GAM o Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica, confeccionado por la Dirección de Urbanismo del INVU26. Antes no se había aplicado planiÞcación alguna a esa zona. Veinte años después de su promulgación, la aplicabilidad de dicho Plan se ha reducido notablemente y el crecimiento urbano carece de controles y de un plan que guíe su interpretación y actualización. Por este motivo, en el año 1999 se inició una investigación sobre la planiÞcación urbana en Costa Rica que tuvo como consecuencia la promulgación del Decreto creador del Consejo Nacional de PlaniÞcación Urbana y la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). La confección del nuevo Plan GAM surge como principal producto de la fase III del PNDU, manteniendo la continuidad del proceso del PNDU mismo y el modelo y visión establecidos en las fases I y II.
25 La legislación costarricense permite urbanizar con el frente (fachada) a una vía pública (calles, carreteras, caminos), obligando así a la administración a la provisión de los correspondientes servicios en distancias excesivamente elevadas para el número de habitantes. 26
INVU: Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
ZP El Rodeo
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G AM de San José de Costa Rica ZP Quitirrisí
ZP Cerros de Escazú
Figura 1.9: Mapa de ubicación del Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica, Zonas Protegidas circundantes de El Rodeo, Quitirrisí y Cerros de Escazú, y ubicación de estos en el marco de las Áreas Protegidas de Conservación y Silvestres de Costa Rica.
Las tres zonas protectoras mencionadas se caracterizan por encontrarse en una zona de cierta importancia ambiental, con una aún baja densidad de población. Esta población está constituida en gran parte por comunidades rurales, donde las actividades agrícolas tienen gran importancia, si bien éstas se reducen con la cercanía a San José. Están constituidas por áreas montañosas, con zonas forestales con un cierto grado ce conservación desde donde se divisa el Valle Central.
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Desarrollo rural sostenible
Estas zonas protectoras, en cuanto a su relación con otras ASP carecen de interconexión por medio de corredores, lo que aumenta su vulnerabilidad. La zona protectora El Rodeo se localiza en el cantón de Mora, provincia de San José, con una extensión de 2.256 ha, de las cuales unas 750 ha se encuentran cubiertas de bosque. Comprende terrenos desde los 550 msnm en la cuenca del Río Jaris hasta los 1.000 msnm en el Alto Gracias a Dios. En general la región se caracteriza por montañas de hasta 2.000 m de altitud, muy afectadas por la erosión y casi completamente deforestadas. Se encuentra en el límite sur del Valle Central Occidental. En el sector de la Hacienda de El Rodeo se presentan terrenos muy accidentados con pendientes de 30 - 45%, mientras que en la cuenca del río Jaris se presentan terrenos quebrados con pendientes de 45 - 60%. Esta zona protegida protege más de 16 quebradas27 permanentes y unas 20 quebradas intermitentes que son aßuentes del río Quebrada Honda y del río Jaris, que a su vez son aßuentes del río Virilla. La zona Protectora Cerros de Escazú se localiza en los cantones de Escazú, Mora y Aserrí, provincia de San José. Debido a las condiciones de sus vías, solamente se puede transitar en vehículos de doble tracción, excepto en algunos lugares donde sólo se puede caminar a caballo o a pie. En este área protegida nacen varios aßuentes importantes de los ríos Parrita y Grande de Tárcoles, los cuales aportan el agua potable a las principales ciudades del sur de San José tales como Escazú, Santa Ana, Aserrí, Mora y Puriscal; además del riego de pequeñas Þncas. 2. Las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) El Estado costarricense inició hace más de treinta años la creación de un sistema de áreas protegidas, que actualmente se clasiÞcan en siete categorías de manejo (tabla 1.9), resumiéndose en dos: • protección total, enteramente dedicadas a la protección y conservación de los recursos naturales, que incluyen los parques nacionales, reservas biológicas y los monumentos nacionales y • protección parcial, que incluyen las reservas forestales, refugios de vida silvestre, humedales y zonas protectoras (POA 2000). Esta última categoría de protección parcial, o de Þnalidad múltiple, es la que deÞne las zonas protegidas del Sur del GAM. La relevancia de estas áreas de protección parcial radica fundamentalmente en la interacción con las acciones humanas. Esto es, para la preservación de los espacios de alto valor o especial interés es sin duda imprescindible adoptar una serie precauciones y medidas necesarias para que las acciones humanas que en ellas se han de desarrollar no alteren o destruyan el valor que contienen, así como los servicios ambientales que prestan a la comunidad. Sin embargo, la creación de “islas” de protección total del ambiente no garantiza de manera real el disfrute de éste por parte de los ciudadanos (que es un derecho constitucional), sino que más bien consigue todo lo contrario, al generar una idea social de permisividad fuera de las zonas de protección, contribuyendo a un desarrollo territorial desordenado y sin guías y en el que la cuestión ambiental no está integrada. Una adecuada ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo en las áreas de protección parcial podría contribuir a integrar el ambiente como un elemento más de las actividades socioeconómicas, ayudando a la población a notar su importancia y por tanto a su conservación. Según el SINAC, la Þgura de Zona Protectora se aplica sobre áreas formadas por 27
Cauces o arroyos
Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad
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bosques y terrenos de capacidad forestal, donde el objetivo principal es la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y las cuencas hidrográficas. De esta deÞnición se deduce que la vocación de las zonas protectoras es principalmente la de mantener el suelo frente a la erosión a Þn de proveer de agua, evitar deslizamientos y mantener la aptitud productiva del suelo, si bien también contempla el hecho de la conservación. Esto hace que sea una Þgura muy orientada a la provisión de servicios a las comunidades locales. Estas Áreas Silvestres Protegidas (ASP) sufren actualmente una pérdida de cobertura forestal y otros procesos degenerativos (contaminación, erosión) que ponen en peligro gran parte de los servicios ambientales que éstas proveen, bien por el cambio en el uso del suelo o por un uso inadecuado de éste o de otros recursos naturales. Las ASP son necesarias, ejercen una función esencial como fuente de recursos y servicios para muchas comunidades, vivan o no en ellas. La protección de los bosques y humedales naturalmente productivos, puede garantizar un abastecimiento sostenible de materias primas y otros servicios ambientales a las comunidades locales. De este modo, una planiÞcación adecuada puede constituir las ASP como motores del desarrollo local y la base para una restauración del entorno rural, tan ligado a la identidad cultural.
CARACTERÍSTICAS
OBJETIVOS PRIMARIOS
Área donde la protección es esencial para la existencia de especies definidas de vida silvestre. Su extensión depende de las necesidades de hábitat. Normalmente no se destaca por rasgos escénicos o potencial recreativo. Puede incluir terrenos privados.
Asegurar la perpetuación de especies, poblaciones o hábitats de vida silvestre. Servir para usos científicos o recreativos cuando ello no vaya en contra del objetivo principal.
Zonas Protectoras
Área formada por bosques y terrenos de capacidad forestal, donde el objetivo principal sea la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y las cuencas hidrográficas.
Área generalmente boscosa, escarpada y quebrada. De valor primordialmente para la producción de agua. Ningún valor especial reconocido de tipo ecológico o científico. Poco potencial recreativo.
Mantener o manejar la calidad y cantidad de producción de agua. Conservar otros valores naturales.
Reserva Forestal
Estarán formadas por los bosques en que la función principal es la producción de madera y por aquellos terrenos forestales que por naturaleza sean especialmente aptos para ese fin
Área relativamente extensa, generalmente boscosa. Incluye a menudo importantes cuencas. Puede incluir áreas pobladas.
Producir madera, agua, vida silvestre y de ser posibles fuentes de recreación.
CATEGORÍA DE MANEJO
Refugios de Vida Silvestre: -Mixtos -------------------Privados
DEFINICIÓN
Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales, pertenecen en parte al Estado y otras son de propiedad particular. -----------------------------------Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.
Tabla 1.9: MENA y ARTAVIA. 1998: Parques Nacionales y otras áreas silvestres protegidas de Costa Rica. SINAC. MINAE.
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Desarrollo rural sostenible
3. Necesidad de planiÞcación Es por lo tanto fundamental establecer un plan de ordenación de rápida y fácil aplicación que sirva para frenar los procesos que puedan ser irreversibles en cuanto a las actuales tendencias mostradas. Por otra parte, para los cantones que rodean a San José de Costa Rica y su desarrollo local, tener un Plan de Ordenación de las ASP supondrá una herramienta útil de cara a afrontar la provisión de servicios ambientales (agua, recreación, paisaje, protección frente a desastres naturales...) así como para atajar los problemas ambientales que actualmente se presentan (contaminación, riesgos), y lograr una regulación territorial dirigida hacia un desarrollo sostenible y a una mayor calidad de vida urbana y rural. Las ASP respetan toda una gama de valores cientíÞcos, educativos, espirituales, culturales y recreativos. La planiÞcación adecuada permite el uso y conservación de todos estos valores para las comunidades del presente y del futuro. La ordenación territorial en estas áreas no puede suponer un sistema legal restrictivo por sí mismo, sino una forma de ofrecer información destinada fundamentalmente a la posterior creación de políticas y/o restricciones legales, guiando éstas en función de unos objetivos y escenarios deseables. La ordenación debe ayudar a deÞnir qué actividades pueden ser desarrolladas dentro de la región y en qué terrenos, dependiendo de la rentabilidad económica del uso del suelo, del número de habitantes, y de las necesidades de protección biológica entre otras. Para ello es necesario deÞnir una metodología que permita tanto a los decisores con competencia dentro de las áreas de conservación, así como a los propietarios, la planiÞcación de las actividades a desarrollar de modo que sean compatibles con todos los objetivos de conservación. En concreto es necesario: • El conocimiento y análisis del estado actual de la información acerca de las Zonas Protectoras seleccionadas. • La recopilación e integración de los datos económicos, sociales, ambientales y de sostenibilidad existentes de la zona, que sirvan de base para la estrategias de planiÞcación y gestión. • La formulación de las líneas metodológicas generales que constituyan el soporte técnico para el desarrollo de planes de ordenación de cada ASP de cara a un plan de desarrollo territorial efectivo y consecuente con el desarrollo adecuado, sostenible y respetuoso con el ambiente. • El establecimiento de líneas para desarrollos posteriores, tales como estrategias y programas de actuación. • La deÞnición del grado de aplicabilidad de la metodología propuesta en función de la información y recursos disponibles. La metodología con la que fueron abordados estos problemas y planteada la planiÞcaron de usos y plan de desarrollo correspondiente se basa en los siguientes capítulos de este libro y se puede consultar en www.escet.urjc./~pad
CAPÍTULO
2
¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL? 1.- EL DESARROLLO RURAL 1.1 Conceptos previos: Ruralidad, territorio y desarrollo La OCDE (1994) deÞne Comunidad Rural como aquel ámbito territorial con menos de 150 habitantes/km2. Sin embargo, la noción de “rural” no es únicamente una delimitación geográÞca; se utiliza universalmente para referirse a ciertas partes del territorio que tienen poblaciones de baja densidad y determinadas características socioeconómicas (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002). El espacio rural es un tejido económico y social que comprende un conjunto de personas, territorio, culturas y actividades diversas: agricultura, selvicultura, artesanía, pequeñas y medianas industrias, comercio y servicios, sirviendo además de amortiguador y de espacio regenerador indispensable para el equilibrio ecológico. Es además lugar de ocio y reposo (COMISIÓN EUROPEA 1988). Así, las zonas rurales podrían considerarse como aquellos espacios más o menos abiertos con pequeñas y medianas poblaciones con predominio de la agricultura, selvicultura y ganadería en oposición a las zonas urbanas y periurbanas. El desarrollo rural se deÞne como un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por Þnalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado en ella (VALCÁRCEL-RESALTS 1992). Puede entenderse en un sentido básico como la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de los territorios rurales. GÓMEZ OREA (2002) Þja como objetivos la mejora de la calidad de vida de los habitantes del medio rural, que a su vez implica el incremento de los niveles de renta, la mejora en las condiciones de vida y de trabajo y la conservación del medio ambiente (Þgura 2.1). MÁRQUEZ (2002) lo deÞne como “el proceso de crecimiento económico y cambio estructural para mejorar las condiciones de vida de la población local que habita un espacio e identiÞca tres dimensiones del mismo: la económica, la sociocultural y la político administrativa. Mediante este proceso se pretende una mejora de las condiciones de vida y trabajo que lleve consigo la creación de empleo y riqueza, compatible con la preservación del medio y el uso sostenible de los recursos naturales”. Por último, y asociado al concepto de ruralidad y desarrollo está el de territorio: Éste es deÞnido1 como el espacio que acoge y en cuyo seno se desarrolla la vida social, la actividad económica, la organización política..., el presente y el futuro de una comunidad social. El territorio es por lo tanto “sistema activo en continua evolución” y, como tal, es la referencia primera para el desarrollo.
1 Manifiesto de Figaredo sobre ruralidad, firmado por diversos profesores universitarios y profesionales del desarrollo rural.
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Desarrollo rural sostenible
CALIDAD DE VIDA
Nivel de renta
Condiciones de vida y de trabajo
Calidad ambiental
Figura 2.1: Objetivos del desarrollo rural (GÓMEZ OREA 2002).
1.2 Origen del desarrollo rural De acuerdo con MÁRQUEZ (2002), el desarrollo rural entendido como estrategia de desarrollo económico y mejora del nivel de vida comienza en la década de los años 70. La autora divide este desarrollo rural en “Desarrollo rural endógeno”, “Desarrollo rural integrado” y “Desarrollo local”. Se puede aÞrmar que cada concepto tiende a ampliar la percepción del anterior, siendo el último de éstos el que hoy en día tiene mayor aceptación. El desarrollo rural endógeno tiene como objetivo incrementar el bienestar de la comunidad local mediante el establecimiento de actividades económicas y socioculturales utilizando básicamente sus propios recursos humanos y materiales. Esta modalidad de desarrollo se caracteriza por deÞnir estrategias de desarrollo a partir de los recursos naturales, reordenar los recursos naturales hacia producciones con posibilidades de industrialización, integrar la agricultura-selvicultura y la industria, crear infraestructura básica para el desarrollo de polígonos industriales, promover la inversión y conservar los Espacios Naturales. El desarrollo rural integrado tiene como objetivo general integrar todas las formas potenciales de aprovechamiento de los recursos existentes en la zona, especialmente el agrícola; y como objetivos especíÞcos mejorar la calidad de vida en el medio rural, regenerar y dinamizar dicho medio, mantener la población, proteger el medio ambiente y crear empleos. Este desarrollo se caracterizaría por promover una diversiÞcación de la actividad agrícola sin perder de vista la identidad cultural de las zonas rurales ni la preservación de sus valores medioambientales, culturales, históricos y patrimoniales, y manteniendo un equilibrio territorial y ecológico que sirviera como soporte de las distintas actividades sociales y recreativas. El último enfoque, y realmente el que se ha apropiado del concepto de desarrollo rural es el desarrollo rural con enfoque local. Éste se puede deÞnir como el proceso de organización del futuro de un territorio y el resultado del esfuerzo de concertación y planiÞcación emprendido por el conjunto de los actores locales con el Þn de valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio dado y mantener un diálogo con los centros de decisión económicos, sociales, culturales y políticos, en donde se integran y de los que dependen. Los fundamentos de esta modalidad de desarrollo podrían conceptualizarse como el desarrollo de los recursos endógenos, la mejora de la calidad de vida, la formación y el desarrollo personal, la conservación del medio ambiente, el uso recreativa y social del espacio, la formación de animadores o agentes locales, el desarrollo de sus potencialidades poblacionales, productivas y naturales, y la realización proyectos micro y macroeconómicos. Este desarrollo rural con enfoque local parte de las políticas que constituyen su elemento externo, son condición necesaria pero no suÞciente, y del factor humano del desarrollo local, los emprendedores, los líderes y los gestores, que deben tener la capacidad de emprender, de tomar decisiones y de asumir riesgos.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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1.3 El desarrollo con enfoque local En adelante, se asumirá que nos referiremos al desarrollo rural siempre desde este último enfoque local aceptando la deÞnición de SANCHO COMINS et al (2002) y GONZÁLEZ DE CANALES (2003) de “proceso endógeno que se genera en el territorio de forma global e intersectorial, y que exige la participación activa de la propia población en un proceso apoyado en la acción subsidiaria de las administraciones y de otros agentes externos”. Se cree que este concepto de desarrollo rural con enfoque local surge en Francia en torno al año 1965, y se basa en los conceptos de capacidad de aprendizaje y organización si bien tiene antecedentes norteamericanos anteriores. En dicha década, el desarrollo convencional, que relegaba a la población a una condición pasiva o de simple espectadora, comenzaría a verse aplazado por una nueva concepción del desarrollo: el desarrollo comunitario, que se comenzaba a caracterizar por acentuar la participación local en el proceso de mejora de sus condiciones de vida. La referencia más remota al desarrollo comunitario tuvo su origen en un programa de promoción del Valle de Tennessee (Estados Unidos), iniciado en el año 1934 a propuesta de la T.V.A. (Autoridad del Valle del Tennessee), organismo público creado por el congreso de los EEUU. Con la mediación de la T.V.A., y a lo largo de 10 años, el Valle alcanzó un elevado nivel de desarrollo. Pero lo insólito de esta iniciativa no consistió tanto en los resultados, como en el hecho de que fuera la población del Valle la que tomara a su cargo una parte considerable de las acciones de desarrollo. La resonancia de esta primera iniciativa y de otras experiencias posteriores fue importante. A partir de ese momento, los gobiernos de varios países comprendieron el interés de aplicar experiencias de similar formulación a sus respectivos territorios. El punto de partida fue siempre la constitución de un Grupo Promotor del Desarrollo, compuesto por personas físicas y jurídicas del área geográÞca interesada. La misión del Grupo era promover y apoyar iniciativas de desarrollo diversas, en las que la población asumiera las responsabilidades inherentes a su concepción y materialización (HERREROS ROBLES 1990). La Þlosofía que impregna hoy en día a los actuales programas de desarrollo en cuanto a participación, colaboración, asociacionismo y vertebración, ha generado en el mundo rural una nueva forma de hacer las cosas. Los agentes económicos deliberan sobre las debilidades, las oportunidades las amenazas y las fortalezas de su zonas, acuerdan estrategias comunes y marcan sus objetivos, todo ello con una colaboración subsidiaria de las administraciones públicas a quienes proponen proyectos viables desde la iniciativa privada (FORONDA 2002). Allí donde se ha empleado esta Þlosofía, han surgido múltiples beneÞcios. Hoy se habla de conceptos nuevos en el medio rural tales como “innovación”, “efecto demostrativo”, “competitividad”, “calidad”, “cooperación”,…Los nuevos programas de desarrollo rural han generado puestos de trabajo, o inversiones público-privadas en el territorio; si bien se puede aÞrmar, que el máximo beneÞcio ha sido el cambio de actitud generado y el restablecimiento de la conÞanza y autoestima de la población rural (FORONDA 2002). 1.4 Objetivos del desarrollo rural Este nuevo concepto de desarrollo rural implica múltiples dimensiones (SANCHO COMINS et al 2002). Por una parte potenciar la propia condición humana mediante el crecimiento en formación cultural, técnica y organizativa de los agricultores; y por otra lograr mejoras productivas, aumento de rendimientos y obtención de recursos en un mismo espacio con menores esfuerzos; todo ello desde una mentalidad que procure la conservación del entorno y el uso de técnicas y sistemas de producción respetuosos con el legado
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Desarrollo rural sostenible
histórico y la propia condición del medio natural. El desarrollo rural pretende reestructurar el sistema económico rural mediante estrategias de desarrollo empresarial basado en las capacidades del territorio. GONZÁLEZ DE CANALES (2004) lo concibe como la capacidad que tienen las personas en un territorio de movilizarse asumiendo el protagonismo de asegurar su futuro, procurando la máxima integración de los actores locales, organizándose en partenariado local capaz de asumir acciones de desarrollo de forma corresponsable con las administraciones públicas, capitales e iniciativas de I+D+I2. SANCHO COMINS (2002) diferencia dos tipos de ideas que conforman el desarrollo rural, las de procesos y las de contenido. El Desarrollo Rural es un proceso en la medida en que constituye una acción que tiene una duración y abarca un tiempo determinado; y que se caracteriza por ser global, participativo, endógeno y subsidiario. Por otro lado tiene unos contenidos ineludibles que cumplir: fortalecer la formación del agricultor, potenciar la I+D, mejorar las condiciones de vida, crear empleo, diversiÞcar los recursos económicos y hacer compatible todo ello con una sostenibilidad del medio ambiente. La Þgura 2.2 muestra un ideograma de este concepto. El desarrollo rural necesita partir de varios presupuestos, ha de ser integrado, participativo, endógeno y subsidiario. Integrado implica la incoherencia de planteamientos aislados territorialmente y sectorialmente sin perspectivas integradoras. Participativo porque exige partir de un respeto a la iniciativa personal y de los grupos que vayan a desarrollar las acciones locales. Endógeno por cuanto parte de apoyarse en los propios recursos y valorar sus potencialidades inherentes al medio; y subsidiario en cuanto a que la acción externa procedente de las Administraciones Públicas o de los agentes privados. Una vez desencadenado el proceso de desarrollo, éstas deben adoptar una actitud de mero acompañamiento sin restar el mínimo protagonismo a los habitantes del mundo rural. Respecto a los contenidos cabe señalar los siguientes aspectos para cada una de las acciones (SANCHO COMINS 2002): • Calidad de vida: Debe realizarse bajo un triple perspectiva, dotar al mundo rural de las infraestructuras y servicios necesarios, dar la cohesión económica y social y procurar la recuperación del prestigio social y los valores del medio rural ante una sociedad netamente urbana. • Creación de empleo: Debe promocionar el empleo de jóvenes, desarrollar una verdadera política de ayuda a la mujer y diseñar planes de formación permanente. • DiversiÞcación económica: debe buscar la plurifuncionalidad de los territorios generando diversas ofertas tales como la producción agraria, el recreo y turismo, la agroindustria, la artesanía, la restauración, la valorización ambiental… • Sostenibilidad: el desarrollo no debe poner en peligro los recursos para generaciones futuras, sino más bien, y en concreto el desarrollo de la actividad agraria, debe tener entre sus objetivos cuidar el paisaje y mantener el espacio natural. • I+D: La investigación y el desarrollo de nuevos productos así como la adaptación del mundo agrario a las nuevas tecnologías es fundamental para no generar una brecha con los entornos urbanos e impedir la marginación del espacio rural. A estos componentes puede añadírsele uno más, la educación para el desarrollo rural. La educación para un desarrollo local global, democrático3, complejo, solidario, sostenido y 2 Investigación más desarrollo mas innovación. 3 GONZALEZ DE CANALES (2004 comunicación personal) afirma que las poblaciones rurales que han tenido un proceso de desarrollo local participativo acaban siendo más conscientes del significado de la de-
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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sostenible, planiÞcado según la demanda comunitaria concibe, es una modalidad de educación social, cuya Þnalidad es ayudar a crecer como persona a cada uno de los individuos que integra la comunidad para que sea un elemento activo, capaz de participar, organizadamente con otros en lo que todos consideran un bien común.
DESARROLLO RURAL
Territorio
Población PRESUPUESTO
Integrado
Participativo
Endógeno
Subsidiario
ACCIONES
Calidad de vida
I+D
Formación y empleo
Sostenibilidad
Diversificación económica
Figura 2.2: Ideograma de desarrollo rural. Fuente: SANCHO COMÍNS et al (2002).
ORDUNA y NAVAL (2002) señalan cómo en los países en desarrollo especialmente, la educación para ser eÞcaz debe ser puesta en marcha en el ámbito más cercano a las personas: el local o comunitario; y proponen como forma de luchar contra la pobreza, una educación que, desde la infancia, prepare a los individuos para actuar de forma libre, comprometida y responsable en la mejora de las condiciones de vida que le rodean. Cuanto más crezca cada miembro de la comunidad como persona, más activamente podrá luchar contra la pobreza y a favor de su propio desarrollo y el de sus convecinos. Frente al viejo refrán “no me des un pez, enséñame a pescar”, la educación para el desarrollo rural no debe entenderse exclusivamente como transmitir o generar la capacidad mocracia y se habituan a su ejercicio más que otros habitantes, constituyéndose en sus primeros defensores.
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Desarrollo rural sostenible
de “pescar”, debe ir más allá. Una vez resuelta la necesidad física, es fundamental valorar “la pesca”, comprender por qué es importante, qué implicaciones tiene y cómo conservarla, ayudar a comprender las razones por las que vale la pena pescar cada vez mejor y en cooperación con los demás, y cómo esta cooperación, en última instancia ha de ayudar a la propia comunidad a crecer en todos los sentidos. El desarrollo, la obra lograda, no puede quedarse únicamente limitada a saber resolver técnicamente un problema de modo individual, es necesario asumir el desarrollo local como labor propia del crecimiento humano y colectivo, y sentir orgullo por la propia actividad. Desarrollar implica crecer, adquirir una madurez que permita a un territorio vivir por si mismo, liberarse en el sentido amplio de la palabra. Señalan VICENTE y CHOZA (1993) que este signiÞcado de la palabra liberación consiste fundamentalmente en superar una situación de miseria no abandonable de forma autónoma; en este sentido ORDUNA y NAVAL (2002) deÞnen en un sentido amplio la miseria como “aquella situación en la que el hombre queda reducido a una dinámica mecánica y automática, en la que no puede crecer”. Miseria es no poder salir de la pobreza; de ahí que se necesite la liberación de ella: quitar los obstáculos que impiden la libertad y el crecimiento. Por ello, liberar signiÞca ayudar a superar la falta de bienes y recursos económicos, jurídicos, culturales, políticos, afectivos, morales o religiosos, la ignorancia, la pobreza, la falta de propiedad y de trabajo, la opresión política, la ausencia de libertades, la depravación, la inseguridad, la enfermedad, la soledad o el odio; y el camino a la libertad es en primer lugar la educación. Una comunidad libre y educada en la solidaridad y en el gusto por lo propio, por su propio territorio, y conÞada de si misma tiene razones y capacidad para generar empleo, cuidar el entorno, diversiÞcar la economía o encontrar interés por la investigación y la innovación sobre lo que valora y aprecia, lo propio. 1.5 Desarrollo rural en Europa e Iberoamérica El desarrollo rural no se entiende de la misma manera en ámbitos tan diversos como el europeo y el latinoamericano. Este concepto adquiere matices diferentes según se plantee en países desarrollados o con altos índices de pobreza rural. En la Unión Europea se apunta hacia una ordenación del territorio equilibrada mediante la búsqueda de sinergias urbano-rurales (COMISIÓN EUROPEA 1999). Los habitantes de las ciudades necesitan los recursos alimentarias, naturales, patrimoniales, turísticos y recreativos que ofrecen los espacios rurales. En América Latina, la agricultura aún tiene unas deÞciencias enormes en cuanto a competitividad y tecnología, a la vez que permite trabajar, o al menos subsistir a porcentajes de población muy elevados que realizan su labor en condiciones precarias (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002 y 2003). Las zonas rurales de la Unión Europea se enfrentan al envejecimiento de la población y el éxodo rural, que persisten en algunas regiones, o la pérdida de empleos. A Þn de luchar contra este abandono, en la actualidad los objetivos del desarrollo rural en el viejo continente son reforzar los sectores agrícola y silvícola, ámbitos básicos del medio rural, mejorar la competitividad de las zonas rurales de manera que puedan garantizar a sus poblaciones empleo, permanencia en el territorio, calidad de vida, y preservación del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio rural4. 4 Estos objetivos se hayan desarrollados en la Agenda 2000: “Por una Unión más fuerte y más amplia”. SANCHO COMINS et al (2002) los recoge en su Propuesta de Ley de Ordenación agraria y desarrollo Rural y los concreta en 1) aumentar la competitividad de los productos agrícolas comunitarios en el mercado interior y mundial;2) integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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En países en desarrollo, en los que la miseria rural se asocia generalmente a la devastación de los recursos naturales en un círculo vicioso de pobreza y degradación social ambiental, las estrategias de desarrollo rural endógeno pretenden o deben pretender romper dicho círculo. Ante la escasa ayuda nacional e internacional hacia el mundo rural, el desarrollo se tiene que basar casi exclusivamente en las propias capacidades del territorio y sus habitantes, partiendo aún de modelos basados predominantemente en lo agrícola. A diferencia de Europa, en donde el desarrollo rural apunta hacia el mantenimiento de la población y su calidad de vida junto al patrimonio natural o histórico, los modelos de desarrollo rural latinoamericanos tratan de superar el nivel de autosubsistencia precario que afecta a las comunidades. Para ello se centran en la formación de capital social y de capital humano a través de la educación y formación pertinentes. Todo ello con el objetivo de favorecer las mejoras de las explotaciones familiares a partir de pequeñas inversiones iniciales sacándolas del nivel de subsistencia, lo que no impide que también se haya comenzado a avanzar hacia la diversiÞcación y la multifuncionalidad como ya ocurrió en su día en Europa (GARCIA MARIRRODRIGA, 2004). A pesar de estas diferencias de partida entre las situaciones de Europa y Latinoamérica, el desarrollo rural como proceso territorial y multisectorial puede ser aplicable en ambas situaciones. En ambos casos abarca el desarrollo de actividades complementarias, entre otras el aumento de la competitividad agroalimentaria, el desarrollo social rural, o el manejo sostenible de los recursos naturales. Por ello, ya sea en Europa, donde el objetivo general que se persigue es lograr un aumento de la calidad de vida rural y la cohesión territorial; o en países en desarrollo en los que el objetivo es superar la miseria rural, los conceptos sobre los que se asienta el desarrollo local pueden ser igualmente válidos. En ambos casos el desarrollo rural exige considerar conceptos de formación, satisfacción de las necesidades básicas de la población, preservar el medio natural y su biodiversidad, recuperar y fomentar las señas de identidad, educar en el afecto por lo propio, conservar en lo posible la agricultura tradicional y la explotación familiar agraria, potenciar la Þgura del líder local, valorar los recursos locales, trabajar en red, comunicar resultados, fomentar la investigación y su desarrollo aplicado y sobre todo lograr el protagonismo local de sus beneÞciarios mediante las diversas modalidades de participación5. En ambos casos el desarrollo rural debe partir de la iniciativa local y ser apoyado desde las instituciones públicas así como por inversiones exteriores y locales. La clave de su éxito es poder conjugar estos factores. Para ello, las políticas de desarrollo rural han de apoyar un protagonismo local que se puede alentar, pero no inventar desde fuera, y cuya última clave de éxito radica en las personas que viven en un territorio, en su capacidad de ser y considerarse libres, en su autoestima y conÞanza, en su deseo de cambio y desarrollo. Su movimiento es el motor del desarrollo. Así lo pone de maniÞesto el caso práctico de este capítulo.
la política agrícola común; 3) garantizar ingresos justos a los agricultores; 4) simplificar la normativa agrícola y descentralizar su aplicación; 5) mejorar la seguridad alimentaria; 6) reforzar la posición de la Unión en la próxima ronda de negociaciones en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC); y 7) estabilizar los gastos agrícolas al nivel de 1999. 5 Sobre estas modalidades, ver capítulo 6.
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2. DESARROLLO RURAL EN EUROPA 2.1 El ámbito rural en Europa y su desarrollo Las zonas rurales europeas están caracterizadas por una estructura cultural, económica y social rica y diferenciada que constituye una auténtica reserva de diversidad frente a la tendencia homegenizadora de las culturas urbanas, albergando una gran variedad de actividades y paisajes de gran interés. En ellas, la agricultura y la selvicultura han dejado de ser un elemento predominante de las economías europeas, con un peso económico relativo que sigue descendiendo. Todo ello conduce a que en las zonas rurales, sea cada vez más evidente que la creación o el mantenimiento de productos y servicios competitivos y duraderos sólo podrá conseguirse mediante la valorización de todos los recursos propios de cada territorio, a través de una actuación integrada mediante una estrategia territorial oportuna y adecuada al contexto local. Estos motivos, unidos a que los ciudadanos europeos dan cada vez más importancia a su calidad de vida, en la que las zonas rurales ocupan una posición privilegiada para responder a esta demanda, han llevado a un cambio en la concepción de lo que debe ser la política europea agraria de desarrollo rural. Las políticas de Desarrollo Rural comunitarias englobadas en la Política Agraria Común (PAC) y que actualmente se llevan a cabo, tuvieron su origen en el documento “El Futuro del Mundo Rural” de 1988, su ratiÞcación en la Declaración de Cork de 1996, y su desarrollo a través de las políticas Þnanciadas mediante de los fondos estructurales. Éstas políticas, que en opinión de la Comisión “en algunas regiones han resuelto con éxito algunas de sus diÞcultades”, han conseguido poner en marcha una dinámica territorial que revela su capacidad para encontrar nuevas soluciones a los retos a los que se enfrentan6. La Declaración de Cork (1996), aÞrmaba que ”las zonas rurales junto con sus habitantes representan un activo real para la Unión Europea y tienen a su alcance la posibilidad de jugar un papel muy importante en los diferentes aspectos de la sociedad actual en la que la agricultura es y debe seguir siendo un punto de encuentro privilegiado entre el hombre y el medio ambiente”. El objeto de dichas políticas, estructuradas en el documento titulado Agenda 2000, es hacer de las “zonas rurales un lugar más atractivo en donde vivir y trabajar, donde puedan encontrar una vida mejor gentes cada vez más diversas de todas las edades” invirtiendo el proceso de envejecimiento y despoblación de las mismas, dotándolas de medios para que generen su propio desarrollo, se adapten a las nuevas circunstancias económicas y sean valoradas como merecen por el conjunto de la sociedad”. Así, en la actualidad, son objetivos concretos del desarrollo rural europeo invertir la emigración rural, combatir la pobreza, estimular el empleo y la igualdad de oportunidades, y responder a las crecientes solicitudes de mayor calidad, sanidad, seguridad, desarrollo personal y ocio, y mejora del bienestar rural. El desarrollo rural europeo pretende establecer un equilibrio más justo entre las áreas rurales y urbanas en lo referente al gasto público, a las inversiones en infraestructuras, en educación, servicios sanitarios y comunicaciones. En España, la aplicación de dichas políticas europeas la realiza fundamentalmente la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como los organismos competentes de las diferentes Comunidades Autónomas (CC.AA.). Dichas administraciones articulan los mecanismos de adaptación y funcionamiento de la PAC a sus territorios concretos. 6
Comunicación 2000/C 139/05 LEADER+. DOCE de 18-05-00.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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2.2 La Política Agraria Comunitaria y el desarrollo rural La Política Agraria Comunitaria (PAC) se considera uno de los ámbitos más importantes de las políticas de la Unión Europea. La razón no es sólo su peso en el presupuesto comunitario (un porcentaje cercano al 50 %, que disminuye con el paso de los años), el gran número de personas a las que afecta y la extensión del territorio donde se aplica directamente, sino también su valor simbólico y la amplitud de la cesión de soberanía efectuada por los Estados miembros en favor de las instituciones europeas. En el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957 por el cual se constituye la Comunidad Europea, no se menciona explícitamente el desarrollo rural, dado que éste tenía como propósito fundamental la formación del mercado común. Sin embargo se plantearon los objetivos generales en cuanto al desarrollo de la productividad y producción agraria7, concretamente: garantizar un nivel de vida equitativo para la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrícolas. Los principios de la PAC se establecieron en la conferencia de Stresa de julio de 1958. Dos años más tarde los seis Estados miembros fundadores adoptaron los mecanismos de la PAC, que entró en vigor en 1962. Tres años más tarde Sicco Mansholt, estableció las bases de la PAC (TAMAMES 2002). El éxito de la PAC fue innegable, los objetivos iniciales no sólo se cumplieron sino que se vieron incrementados con creces, lo que trajo una serie de efectos colaterales menos positivos: los agricultores comunitarios incrementaron su producción hasta superar el nivel de absorción del mercado, la productividad alcanzó valores muy elevados, se produjo un “éxodo” rural, y la modernización de la profesión agrícola permitió que el porcentaje de la población agrícola entre la población activa de la Unión pasara del 20 % a menos del 5 %, creando así un sector de producción competitivo8, de manera que se generaron enormes excedentes y aumentó exponencialmente el gasto agrícola comunitario. Éste es el motivo que explica las diversas reformas que ha experimentado la PAC a lo largo de sus cuatro décadas de existencia (GUERRERO 2005). El artículo 39 del Tratado establecía como objetivo estratégico incrementar la productividad agrícola. Posteriormente, y ante la aparición de excedentes alimentarios fruto del éxito de dicha política, de los problemas mundiales que generaban y siguen generando las políticas de subvenciones directas a la agricultura9 (tabla 2.1), se pasaría a imponer medidas y restricciones cuantitativas sobre la oferta y a considerar el mundo rural como lugar no sólo a partir del cual garantizar la producción alimentaria europea, - lo que se denomina el primer pilar de la PAC-, sino como valor en sí en cuanto a sus recursos humanos, naturales y culturales, a partir de los cuales desarrollar su potencial empresarial y turístico. El Þnanciamiento de la PAC procede de los recursos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), que absorbe una parte sustancial del presupuesto comu7 Unión EUROPEA. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. En Línea Internet. 14 de febrero de 2005. Accesible en:http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/es/estr6b.htm#12 8 Fontaine, Pascual. Doce lecciones sobre Europa. En línea Internet. 14 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/publications/booklets/eu_glance/22/index_es.thm 9 Cuando las subvenciones directas a la producción se convierten en mecanismos permanentes pueden generar distorsiones de mercado, especialmente cuando el producto en cuestión puede ser producido bajo dicho régimen de ayudas en algún lugar del mundo mientras que es producido en otros sin dicho régimen. Las desigualdades para los productores -unos se acostumbran a producir por encima del precio de mercado mientras que otros están obligados a hacerlo por debajo con grandes barreras de acceso a mercados internacionales-, generan no sólo círculos viciosos de pobreza para quienes no tiene ayuda sino también ineficiencias para los consumidores, que se acostumbran a pagar por un producto un precio que no refleja su valor, lo cual dificulta un comercio justo y eficiente a nivel internacional (tabla 2.1).
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nitario. El FEOGA se creó en 1962 y se dividió en dos secciones en 1964: • La Sección Orientación (parte de los Fondos Estructurales), que fomenta las reformas agrícolas estructurales y el desarrollo de las zonas rurales (invirtiendo, por ejemplo, en nuevos equipos y tecnología); • La Sección Garantía, que Þnancia los gastos de las organizaciones comunes de mercado (por ejemplo, la compra o el almacenamiento de los excedentes y el fomento de las exportaciones agrícolas). La sección Garantía es, con gran diferencia, la más importante y está integrada en los gastos obligatorios del presupuesto comunitario. La sección de Orientación forma parte de los Fondos Estructurales, que aspiran a promover el desarrollo regional y reducir las disparidades existentes entre las regiones europeas (FONTAINE 2005). Las dos reformas más importantes que ha sufrido la PAC han sido la llamada reforma de 199210 considerada como acertada al incidir positivamente en la agricultura europea; y la reforma de 199911. Esta segunda reforma surgía de la necesidad de hacer frente a los acon10 En 1968 la Comisión publicó un “Memorándum sobre la reforma de la PAC”, comúnmente conocido como el Plan Mansholt de modernización, considerada como la primera tentativa de reforma, que perseguía reducir el número de trabajadores agrícolas y promover la formación de unidades de producción agrícola más amplias y eficientes. En 1972 se introdujeron en la PAC diversas medidas estructurales destinadas a modernizar la agricultura europea. A pesar de los continuos cambios estructurales introducidos a lo largo de los años siguientes, los problemas persistieron; en concreto, se mantuvo el desequilibrio entre la oferta y la demanda de productos agrícolas, lo que trajo consigo un aumento constante de los excedentes. En 1983 la Comisión hizo una propuesta de reforma integral que formalizó dos años más tarde con la publicación del Libro Verde sobre “Perspectivas para la Política Agrícola Común” (1985). El Libro Verde perseguía equilibrar la oferta y la demanda, introducir nuevos mecanismos de reducción de la producción en los sectores problemáticos y, en general, analizar soluciones alternativas para el futuro de la PAC. En 1988, el Consejo Europeo acordó una serie de medidas de reforma, incluida una “directriz de gasto agrícola”, que limitaron el porcentaje de gasto agrícola en el presupuesto global. En 1991 la Comisión, con Ray MacSharry como Comisario de Agricultura, presentó dos documentos de debate sobre el desarrollo y el futuro de la PAC. Ambos documentos sirvieron de base para un acuerdo político sobre la reforma de la PAC, adoptado por el Consejo el 21 de mayo de 1992. La reforma de 1992, que supuso un profundo cambio de la PAC, se basó en: la reducción de los precios agrícolas para aumentar la competitividad de los productos en el mercado interior y mundial, la compensación de la pérdida de ingresos experimentada por los agricultores, así como en diversas medidas relacionadas con los mecanismos de mercado y la protección del medio ambiente. 11 En julio de 1997 la Comisión propuso la reforma de la PAC dentro del marco de la Agenda 2000, un documento en el que se esbozaba el futuro de las políticas de la Unión Europea en la perspectiva de la ampliación prevista. Las negociaciones acerca de la Agenda 2000 y, por consiguiente, sobre el acuerdo relativo a la reforma de la PAC, se concluyeron en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999. La Agenda 2000 ha supuesto la reforma más radical y completa de la PAC desde su creación. Ha impulsado el proceso emprendido en 1992 y ha sentado bases sólidas para el desarrollo futuro de la agricultura en la Unión, cubriendo todos los aspectos de la PAC (económico, medioambiental y rural). En particular, la reforma comprende medidas para: la mejora de la competitividad de los productos agrícolas en los mercados nacionales y mundiales; el fomento de un nivel de vida equitativo y digno para los agricultores; la creación de puestos de trabajo alternativos y otras fuentes de ingresos para los agricultores; la elaboración de una nueva política de desarrollo rural, que se convierte en el segundo pilar de la PAC; la integración de un mayor número de consideraciones medioambientales y estructurales en la PAC; la mejora de la calidad y la seguridad de los alimentos; la simplificación de la legislación agrícola y la descentralización de su aplicación, para aumentar la claridad y transparencia de las normas y reglamentaciones, así como su facilidad de acceso. Según lo previsto en la Agenda 2000, la reforma establecerá las condiciones para el desarrollo de una agricultura multifuncional, sostenible y competitiva en la UE. Además, sus objetivos a largo plazo no solamente incidirán en los países candidatos, sino que beneficiarán también a las generaciones futuras. Las medidas de acompañamiento de la PAC, la forestación de tierras agrarias, el cese anticipado en la actividad agraria para promover el rejuvenecimiento de la población, especialmente de los jefes de explotación, las medidas destinadas a las zonas rurales para la diversificación de sus actividades, los programas concretos de instalación de agricultores jóvenes, las mejoras en la comercialización, la ecocondicionalidad y la modulación, la atención cada vez mayor a la industria agroalimentaria y a los problemas de sanidad y de seguridad, esos son los aspectos, la forma en que se ha ido atendiendo a los retos de la década de 1990 para entrar ya en el siglo XXI y en el tercer milenio.
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tecimientos ocurridos posteriormente al 92: La evolución internacional, la ampliación hacia Europa Central y Oriental, las restricciones presupuestarias generadas por la preparación de la unión monetaria, la creciente competitividad de los productos de terceros países y la nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio- exigieron modiÞcar de nuevo la PAC. La Agenda 2000 fue un paso en esa dirección (GUERRERO 2005). SUBVENCIONES EUROPEAS Y COMERCIO JUSTO: EL CASO DEL AZÚCAR A diferencia del café‚ y el cacao, que son productos exclusivamente tropicales, tanto la remolacha como la caña se producen en casi cualquier parte del mundo, por lo que hay una competencia directa entre el Norte y el Sur. Puesto que se considera el azúcar como un producto alimenticio estratégico, muchos países han organizado industrias de producción y de elaboración del azúcar. Estos dos factores explican por qué los mercados del azúcar suelen ser protegidos y normalizados. La consecuencia de esta protección es el incremento de diÞcultad para producir azúcar por los agricultores de países en desarrollo. Hoy en día, la UE es el mayor exportador de azúcar, mientras, hace sólo 20 años, era un importador neto de este producto. La mejora de la posición de la UE en el mercado mundial se debe a las subvenciones que la Política Agraria Común (PAC) otorga a la producción y a las exportaciones de azúcar de remolacha. Sin estas subvenciones, la mayor parte de la producción y de las exportaciones no sería viable. La idea fundamental de la PAC es la de garantizar precios mínimos a los productos agrícolas de la UE. Una vez al año, los ministros de agricultura se reúnen para Þjar los precios mínimos (llamados de apoyo) para la próxima campaña agrícola. Estos precios suelen ser mucho más elevados que los precios mundiales. En los últimos cinco años, los precios del azúcar de la UE han sido 2,5 veces más altos de promedio que los precios mundiales. En 1993, el volumen cuyo precio se garantizó a los productores era en un 25% superior al consumo. Los beneÞcios que los productores subvencionados europeos logran de esta manera les alientan a seguir produciendo más azúcar que pueden vender al precio mundial, por lo que cada año, la UE exporta más o menos una tercera parte de su producción de azúcar. Por otra parte, todas las importaciones de azúcar que llegan a la UE, con la excepción de las de los países del protocolo del azúcar, están sujetas a un arancel de manera que el precio resultante sea superior al precio mínimo convenido para el azúcar de la UE. Por esto, todas las importaciones de azúcar con procedencia de los países que no son del área ACP ( África – Caribe – PacíÞco) salen muy caras. Como ejemplo, la Fair Trade Organisatie, Sociedad Holandesa de Comercio Justo, compró azúcar en Costa Rica en junio 1995 y lo pagó a los productores por 550 dólares US/tonelada, o sea dos veces más que el precio del mercado mundial. Además, tuvo que pagar 720 dólares US/tonelada en concepto de aranceles de la UE. En la actualidad, la Unión europea es el principal exportador con alrededor de un 20% del total en 1944-95, seguida por Australia con el 14%. Tailandia, Brasil y Cuba son los mas grandes exportadores del Sur con una cuota de mercado de casi el 40%. Otros cincuenta y tantos países en desarrollo exportan azúcar. Para muchos de ellos el azúcar es y sigue siendo uno de sus principales productos de exportación. La protección de los grandes mercados del azúcar y los acuerdos especiales mantienen los precios mundiales bajos e inestables a la vez. Estos precios son bajos porque para muchos productores, -los subvencionados- no hace falta que reßejen sus costes de producción, lo que obliga a abaratar aún mas los precios de los no subvencionados para poder competir. A esta desventaja hay que añadir que en algunos casos los gobiernos subvencionan directamente las exportaciones de azúcar para que sean competitivas. Según la UNCTAD, los precios mundiales del azúcar aumentarían en un 46% si se suprimieran totalmente las políticas proteccionistas. (Extraído de “Azúcar: El dumping de la UE hace bajar los precios mundiales”.Asociación Europea de Comercio Justo. Anuario de comercio justo 1998.-2000). (En este momento la Unión Europea plantea la reforma de la reforma (Agenda 2000) iniciada el 18-XI-2003 (formulación VI-03) forzada por los acuerdos de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de eliminar barreras al comercio internacional, al tiempo que se limitan los fondos a aplicar a la política de mercados. Así, los productos reformados disminuirían su superÞcie (algodón en un 60%, tabaco en un mínimo del 40%). El azúcar está en debate, pero la reducción más optimista es de al menos un 30%. A diferencia de Europa, USA sigue incrementando sus ayudas a agricultores por el Farm Act. 2002 (COMISIÓN EUROPEA 2004) Tabla 2.1: El comercio justo y las subvenciones europeas. Fuente: Asociación Europea de Comercio Justo, 2000.
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2.3 Las políticas de desarrollo rural en Europa En 1988, la Comisión recogía en el documento “El Futuro del Mundo Rural” la voluntad Þnanciera de la UE de apoyar las políticas de desarrollo rural y deÞnía las bases de dicho desarrollo: la utilización de los recursos por una parte insuÞcientemente aprovechados debido a la ausencia de estructuras de participación y trabajo, y por otra la diversiÞcación de las actividades económicas más allá de la actividad agraria. Ese mismo año, la Comunidad Europea acordaba la reforma de los Fondos Estructurales, determinando cinco objetivos prioritarios o áreas con problemas especíÞcos, dos de ellos hacían referencia expresa al desarrollo de los espacios rurales. Esta nueva prioridad de actuaciones permitió en estos espacios la puesta en marcha de la Þnanciación de actuaciones dirigidas a la diversiÞcación de la actividad agraria, la protección de recursos y del medio ambiente, el fomento de las PYMEs y el desarrollo del turismo rural, la formación y adaptación profesional, y la mejora de las infraestructuras rurales (GONZÁLEZ DE CANALES, 2002). En 1991, la Comisión Europea ponía en marcha con carácter experimental la Iniciativa de Desarrollo Rural LEADER (de 1991 a 1994) cuyo objetivo era apoyar la diversiÞcación de la economía rural excesivamente polarizada en el sector agrario que comenzaba a ser demasiado costoso para la Unión. Posteriormente, en 1992, y ante el alto coste de las medidas de apoyo a la producción, la PAC optó por añadir un enfoque más a su política: disminuir los precios institucionales de algunos productos básicos y compensar mediante pagos directos la repercusión que tenían estos recortes sobre la renta de los productores. Así surgieron medidas como la jubilación anticipada de agricultores o la política de “set-aside” o de retirada de tierras de cultivo y fomento de la reforestación en tierras agrarias. En 1995, la Comisión presentó a los Estados miembros una nueva estrategia agraria que completaba a la anterior incorporando a ésta el conjunto de las necesidades de las comunidades rurales en Europa. En 1996, el Primer Informe de Cohesión al tiempo que abogaba por acercar al mercado los precios institucionales, lo cual implicaba comenzar abandonar la política de subvenciones a la producción, recomendaba aprovechar al máximo el potencial económico y el valor ambiental de las zonas rurales y aumentar su capacidad para sostener el empleo. También en 1995, los buenos resultados de la Iniciativa LEADER I condujeron a una segunda convocatoria para el periodo 1995-99, LEADER II, con los mismos planteamientos de desarrollo endógeno, innovación y calidad. Al mismo tiempo y complementariamente, el gobierno español ponía en marcha una iniciativa similar, conocida como PRODER (Programa de Desarrollo y DiversiÞcación Económica de zonas rurales Objetivo 1). En la actualidad los Programas LEADER + y PRODER II continúan dichos planteamientos. Por otra parte, en 1996, tenía lugar en Cork (Irlanda) la celebración de un Foro sobre Desarrollo Rural que establecería los 10 principios que guían en la actualidad la política de Desarrollo Rural de la Unión Europea (tabla 2.2). Estos principios se basaban en las experiencias de desarrollo endógeno que se comenzaban a desarrollar en la Unión, fundamentalmente en los resultados obtenidos a partir de las primeras iniciativas Comunitarias LEADER. Las claves de la nueva política global rural fueron (Declaración de Cork,1996): • Las acciones en favor del desarrollo rural - prioritarias para la UE - deben superar al sector agrícola. • La creación de empleos no agrícolas, la mejora de infraestructura y servicios, el aumento de los esfuerzos para mejorar el medio ambiente, deben formar parte de cualquier política de desarrollo rural. • El enfoque integrado y multisectorial basado en los principios de: participación
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local, complementariedad urbano-rural, gradualidad, pluralismo y solidaridad. Las reglas de la PAC deben simpliÞcarse radicalmente.
En junio de 1997, y preparando el periodo posterior al año 200012, la Comisión presentó un proyecto sobre el futuro de la política de la Unión Europea, la “Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia” que contenía nuevas reformas sobre la Política Agrícola Común (tabla 2.3). Éstas venían motivadas por factores internos tales como las exigencias de reexpansión y crecimiento de la Unión Europea con la inclusión de los nuevos países miembros del Este, y externos tales como el aumento de la demanda mundial de alimentos o la liberalización del comercio internacional. En la Agenda 2000 se aprobó que el desarrollo rural pasaría a ser el denominado segundo pilar de la PAC, y por lo tanto con aplicación al conjunto de territorios de la Unión Europea. Los principios sobre los que se asienta esta nueva política de desarrollo rural europea13, basados a su vez en la declaración de Cork, son (GONZÁLEZ DE CANALES 2002): 1. La multifuncionalidad de la agricultura, productora de alimentos, cuidadora del entorno ambiental, capaz de elaborar productos de calidad con garantías sanitarias y con preocupación por el bienestar de los animales. 2. El carácter multisectorial e integrado de la economía rural. 3. La subsidiaridad, la descentralización y la concertación a escala territorial. 4. La transparencia en la gestión de los programas.
12 Un periodo de programación de 7 años a finalizar en el 2006. 13 Estos Principios, fundamentalmente los dos primeros hacen de la ordenación territorial una herramienta fundamental para el desarrollo rural.
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Desarrollo rural sostenible PRINCIPIOS DE LA DECLARACIÓN DE CORK (9 de noviembre de 1996) 1.- Prioridad Rural: El desarrollo rural sostenible debe constituir una prioridad de la UE y convertirse en el principio fundamental que sustente toda política rural en el futuro inmediato y tras la ampliación. Sus objetivos deben ser: invertir el éxodo rural, combatir la pobreza, fomentar el empleo y la igualdad de oportunidades, responder a la creciente demanda de calidad, salud, seguridad, desarrollo personal y ocio y mejorar el bienestar en las zonas rurales. 2.- Enfoque integrado: La política de desarrollo rural, además de presentar una dimensión territorial clara, debe ser multidisciplinaria en su concepción y multisectorial en su aplicación; tiene que abarcar todas las zonas rurales de la Unión y respetar el principio de concentración mediante una diferente intensidad de coÞnanciación de las zonas más necesitadas. Además debe basarse en un enfoque integrado que englobe dentro de un mismo marco legal e instrumental el desarrollo y reajuste de la agricultura, la diversiÞcación económica, la gestión de los recursos naturales, la mejora de las funciones medioambientales y el fomento de la cultura, el turismo y las actividades recreativas. 3.- DiversiÞcación: La aplicación del enfoque integrado lleva a considerar a la agricultura como un elemento más del desarrollo rural. El enfoque no puede ser sólo productivo, sino que habrá que fomentar una visión más amplia que permita la diversiÞcación de las actividades hacia otros sectores económicos, sociales y ambientales. El agricultor ya no tiene la función histórica de producir, sino que también tiene una segunda función que es la de proteger el medioambiente y promover el desarrollo del mundo rural. La creación de empleos no agrícolas, la mejora de infraestructura y servicios, y el aumento de los esfuerzos para mejorar el medioambiente se plantean como elementos básicos que deben formar parte de cualquier política de desarrollo rural. En esta diversiÞcación de actividades deberán ser atendidas de forma especial las iniciativas capaces de desarrollarse por sí mismas y que emanen del sector privado y de las comunidades. 4.- Durabilidad: Las políticas deben fomentar un desarrollo rural que mantenga la calidad y la función de los espacios rurales de Europa (recursos naturales, biodiversidad e identidad cultural), de forma que el uso que hagamos hoy de ellos no menoscabe las posibles opciones de las generaciones futuras. En nuestras medidas de ámbito local debemos ser conscientes de nuestras responsabilidades globales. 5.- Subsidiariedad: Dada la diversidad de las zonas rurales de la Unión, toda política de desarrollo rural debe respetar el principio de subsidiariedad. El principio de subsidiariedad hace referencia a la necesidad de una amplia participación de la población local, así como establecer una colaboración entre todos los niveles de responsabilidad en la política de desarrollo rural (europeo, nacional, regional y local), dando prioridad a la dimensión local. Se trata de aplicar iniciativas que emanen de la base -generadas desde abajo con un enfoque bottom-up- contando desde el inicio del proceso con la población afectada. 6.- SimpliÞcación: Es preciso que la política de desarrollo rural, y de forma muy especial, sus aspectos agrícolas se sometan a un proceso radical de simpliÞcación en materia de legislación. 7.- Programación: La aplicación de los programas de desarrollo debe basarse en procedimientos coherentes y transparentes integrándose en un programa único de desarrollo rural propio de cada región, y en un único instrumento de desarrollo rural sostenible. 8.- Financiación: Debe estimularse el uso de recursos Þnancieros locales para promover proyectos de desarrollo rural. Tiene que fomentarse más el uso de la ingeniería Þnanciera en los sistemas de crédito rural, para aprovechar mejor las sinergias entre la Þnanciación pública y privada, reducir las limitaciones Þnancieras de las PYMES, promover la inversión productiva y diversiÞcar las economías rurales. 9.- Gestión: Deben impulsarse la capacidad y la eÞcacia administrativas regionales y locales y de los colectivos locales facilitando, allí donde ello sea necesario, asistencia técnica, formación, mejores instrumentos de comunicación, cooperación, difusión de los resultados de la investigación y de la información e intercambio de experiencias. 10.- Evaluación e investigación: El seguimiento, evaluación y análisis de los resultados tendrán que reforzarse para garantizar la transparencia de los procedimientos y el buen uso del dinero público y para estimular la investigación y la innovación. Los interesados no sólo deben ser consultados en las tareas de concepción y aplicación sino que además han de participar directamente en las de seguimiento y evaluación.
Tabla 2.2: Principios de la declaración de Cork.
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Extracto del documento: Agenda 2000: Por una Unión mas fuerte y mas amplia El 26 de marzo de 1999, al Þnal del Consejo europeo de Berlín, los jefes de Estado y gobierno concluyeron un acuerdo político sobre la Agenda 2000. Éste es el nombre que recibe el programa de acción cuyos objetivos principales son reforzar las políticas comunitarias y dotar a la Unión europea de un nuevo marco Þnanciero para el periodo 2000-2006, teniendo en cuenta la perspectiva de la ampliación. Por una Unión más fuerte y más amplia. El paquete legislativo resultante abarca cuatro ámbitos principales, estrechamente relacionados entre sí: la reforma de la política agrícola común, la reforma de la política estructural, los instrumentos de preadhesión y el nuevo marco Þnanciero. Las prioridades son mantener la política de cohesión económica y social, continuar con la reforma de la política agrícola común, fomentar el crecimiento, el empleo y las condiciones de vida a través de las políticas internas de la Unión, y permitir la adhesión de nuevos Estados, manteniendo al mismo tiempo el rigor presupuestario. Las reformas en el sector agrícola continúan y refuerzan las modiÞcaciones introducidas por las reformas de 1988 y 1992. Los objetivos perseguidos son múltiples: aumentar la competitividad de los productos agrícolas comunitarios en el mercado interior y mundial, integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de la política agrícola común, garantizar ingresos justos a los agricultores, simpliÞcar la normativa agrícola y descentralizar su aplicación, mejorar la seguridad alimentaria, reforzar la posición de la Unión en la próxima ronda de negociaciones en el marco de la OMC y estabilizar los gastos agrícolas al nivel de 1999. Dos tipos de medidas contribuyen al cumplimiento de estos objetivos. Por un lado, los nuevos reglamentos que modiÞcan las organizaciones comunes de mercados en los sectores de los productos vitivinícolas, los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y la leche, y, por otro lado, medidas de carácter más horizontal. Las reducciones de los precios de apoyo del mercado van acompañadas de un aumento de las ayudas a los agricultores para mejorar la competitividad tanto en los mercados interiores como en los mundiales limitando de esta manera el riesgo de un retorno a la producción de excedentes costosos y, en parte, sin posibilidad de ser vendidos. Por esta razón, el paquete agrícola denominado “Agenda 2000” se completa con el reglamento sobre desarrollo rural, verdadero segundo pilar de la PAC, que pretende garantizar el futuro de las zonas rurales europeas mediante la promoción de: - medidas de acompañamiento, instauradas en 1992 (jubilación anticipada, medidas agroambientales y repoblación forestal), - medidas de diversiÞcación de explotaciones agrícolas (para la transformación y comercialización de productos agrícolas, formación profesional, fomento y reconversión de la agricultura…), - la adaptación estructural de las explotaciones y la instalación de jóvenes. La mejora de la eÞcacia de los Fondos estructurales y fondos de cohesión constituye la piedra angular de las reformas previstas en el ámbito de la Agenda 2000. Se trata de garantizar una mayor concentración geográÞca y temática de la ayuda estructural y mejorar la gestión de los fondos, procurando alcanzar al mismo tiempo el objetivo de cohesión económica y social en una Unión cada vez más diversa. El límite Þnanciero para la política estructural es de 213.000 millones de euros para el período 2000-2006 para los países miembros actuales, lo que representa un ligero aumento con relación al período anterior (1994-1999: 208.000 millones). Las reorientaciones acordadas se reÞeren tanto a los Fondos estructurales propiamente dichos (FSE, FEDER, IFOP, Sección de Orientación del FEOGA) como al Fondo de cohesión. Tabla 2.3: La Agenda 2000.
Por último, en 1999 se aprobaron los Reglamentos que adaptaban los instrumentos Þnancieros políticos de la Unión al nuevo periodo de programación 2000-2006 de acuerdo a los criterios establecidos en la Agenda 2000 (COMISIÓN EUROPEA, 1999). Estos instrumentos fueron los “fondos estructurales y de cohesión”14. El Objeto de dichos fondos 14
La política de cohesión de la Unión Europea tiene como principal objetivo reducir las disparidades
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fue disminuir las desigualdades regionales, que constituyen un importante obstáculo estructural para la estabilidad económica y política de la Unión Europea. Estos fondos de Financiación son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), gestionado en España por el Ministerio de Hacienda, el Fondo Social Europeo (FSE), gestionado en España por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Instrumento Financiero de Ordenación Pesquera (IFOP) gestionado en España por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPYA) y, sobre todo, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria en sus dos ramas Orientación y Garantía gestionado en España por M.A.P.A. (D.G. de Desarrollo Rural) y M.A.PA.-F.E.G.A. respectivamente. Los tres primeros y el FEOGA - Orientación son denominados Fondos Estructurales. Las nuevas condiciones de la Agenda 2000 aplicables a las intervenciones de los Fondos estructurales se describen en el Reglamento 1260/1999 por el que se establecen las disposiciones generales sobre los Fondos estructurales. En virtud de este Reglamento, el territorio de la Unión Europea se clasiÞca en tres tipos de zonas llamadas objetivos15: • Zonas menos desarrolladas o que sufren un retraso en su desarrollo (22,19% de la población de la Unión). Se denominan "Objetivo nº 1", consistente en lograr el desarrollo y ajuste estructural de dichas regiones. Los fondos buscan promover el desarrollo y su ajuste estructural. Absorbe dos tercios de los fondos estructurales. Intervienen el FEDER, FSE, IFOP y FEOGA-O y abarca regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria, regiones ultra-periféricas, regiones muy poco pobladas de Finlandia y Suecia (que anteriormente se inscribían en el objetivo nº 6). En las zonas Objetivo 1 españolas aún persisten problemas, han seguido perdiendo peso en la economía nacional16 y siguen teniendo una alta componente agraria, lo que hace requerir medidas que les ayuden a compensar su déÞcit respecto a otras regiones. • Zonas “Objetivo nº 2”. Son “zonas enfrentadas a diÞcultades estructurales”17 económicas y sociales en los Estados miembros. Los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión son los instrumentos financieros más importantes para llevar a la práctica esta política. Los Fondos de Cohesión están destinados específicamente a proyectos en materia de transporte y medio ambiente en los estados más pobres de la Unión. Los Fondos Estructurales pretenden favorecer un mayor grado de cohesión económica y social a través de la cofinanciación de políticas de gasto público desarrolladas por los Estados miembros destinadas al logro de dicho objetivo. El objetivo de los Fondos Estructurales consiste en conseguir un mayor equilibrio entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones de la Unión Europea, mientras que el objetivo del Fondo de Cohesión consiste en favorecer el crecimiento económico y la convergencia de los Estados miembros con un menor nivel de desarrollo. El Fondo de Cohesión no se trata de un Fondo Estructural, si bien está obligado a coordinarse con ellos, según dictan las directrices emanadas de la Comisión Europea. De acuerdo con el Reglamento (CE) 1164/94 por el que se creó el Fondo de Cohesión, éste podrá financiar Proyectos, Grupos de Proyectos o fases de Proyectos. Cada Proyecto debe tener como regla general un coste de al menos 10 millones de euros. El Fondo de Cohesión está dirigido a los Estados miembros con un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. España es beneficiario de dicho Fondo desde su creación en 1992. En el período correspondiente a los años 1993-1999, a España le correspondieron 11.220 millones de euros (1,87 billones de pesetas) del Fondo de Cohesión, destinados a financiar, hasta un 80 o un 85% del coste elegible (importe de la inversión total seleccionado para ser cofinanciado), proyectos de infraestructuras de transporte, encuadradas dentro de la red transeuropea de transporte, y proyectos del sector de medio ambiente. En el año 2000 se ha iniciado el segundo período de aplicación del Fondo de Cohesión con el horizonte en el año 2006. A España le corresponde entre un 61 y un 63,5% de los 18.000 millones de euros, es decir, unos 11.160 millones de euros de ayuda, correspondiendo el 50% a la financiación de proyectos medioambientales. En esta fase se atienden las prioridades de gestión de residuos, tratamiento de aguas residuales y abastecimiento de agua, lo que está contribuyendo de forma muy importante a solucionar nuestras necesidades en infraestructuras medioambientales. 15 En lugar de los seis objetivos anteriores a la Agenda 2000. 16 En concreto han pasado de aportar el 48,8 del VAB en 1987 al 48,6 en 1997 (MAPYA 2005) 17 Reglamento (CE) nº 1257/99 del Consejo de 17 de mayo de 1999. Diario Oficial de las Comunidades
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El objetivo pretende la reconversión económica y social de dichas regiones. Los fondos se centran en la reconversión económica y social. Las diversas zonas mencionadas se determinan basándose en criterios Þjados en el Reglamento 1260/99 sobre Fondos Estructurales. • Zonas "Objetivo nº 3”. Abarca a toda la Unión. El objetivo es lograr la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo). El objetivo n° 3 pretende adaptar y modernizar las políticas y sistemas de educación, formación y empleo en las zonas no incluidas en el objetivo 1. España tiene parte de su territorio en zonas objetivo 1. En el mapa de la Þgura 2.3 se observa la División de las regiones españolas en zonas de Objetivo 1 (con retrasos en su desarrollo con respecto a la media europea, nivel de renta inferior al 75% de la media europea) y fuera de Objetivo 1 (en mejor situación que las anteriores). Cantabria en el periodo de programación (2000 - 2006) estaba en transición de zona de Objetivo 1 a zona fuera de Objetivo 1.
Objetivo 1 Objetivo 1 Ayuda transitoria (hasta el 31/12/2006) ( solo en Cantabria)
Objetivo 2 Objetivo 2
Objetivo 2 (parcialmente)
Ayuda transitoria (hasta el 31/12/2005) ( Áreas rurales de Madrid) Ayuda transitoria (parcialmente) (hasta el 31/12/2005)
Figura 2.3: Mapa de las Comunidades Autónomas españolas según zonas objetivo de los Fondos Estructurales Europeos.
Los Fondos estructurales están desempeñando un importante papel respecto a fomentar la cohesión económica y social en la Unión y constituyen un apoyo para las políticas nacionales y regionales en las regiones más débiles. La actuación de estos instrumentos de desarrollo económico se ha centrado en cinco principios fundamentales: concentración, programación, cooperación, adicionalidad y eÞcacia. Los fondos se desarrollan a partir de los Reglamentos 1257/1999 y el 1750/1999 de la Comisión. Dichos Reglamentos deÞnen las medidas de desarrollo rural objeto de ayudas la Unión Europea con la Þnalidad de fomentar la dimensión comunitaria de la cohesión económica y social, y exigen su articulación a través de documentos de planiÞcación regional que pretenden garantizar el mejor uso posible de las ayudas comunitarias. Éstos son los Programas de Desarrollo Rural, que articulan los principios y fondos anteriormente señalados en las regiones respectivas de la UE. Dentro de dichos programas, las áreas de desarrollo rural objeto de ayuda son: • La mejora de las estructuras de las explotaciones agrarias y de la transformación Europeas 26-6-1999.
Desarrollo rural sostenible
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y comercialización de los productos agrícolas. La reconversión y reorientación de la capacidad de producción agraria, la introducción de nuevas tecnologías y la mejora de la calidad de los productos. • El fomento de la producción no alimentaria. • El desarrollo sostenible de los bosques. • La diversiÞcación de las actividades con la creación de otras de carácter complementario o alternativo. • El mantenimiento y consolidación de un tejido social viable en las zonas rurales. • El desarrollo de la actividades económicas y el mantenimiento y creación de puestos de trabajo con objeto de garantizar una mejor explotación del potencial intrínseco actual. • La mejora de las condiciones de trabajo y de vida. • El mantenimiento y fomento de sistemas agrícolas de bajos insumos. • La conservación y promoción de una naturaleza de alta calidad y de una agricultura sostenible que respete las exigencias medioambientales. • La eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres y el fomento de iguales oportunidades para ambos mediante el apoyo a proyectos cuya iniciativa y ejecución corra a cargo de mujeres. Las zonas objetivo deÞnidas tanto en los períodos de programación 1989 a 1999 y posteriormente simpliÞcadas en el de 2000 a 2006 según se han de descrito anteriormente, establecieron los criterios de subvencionalidad sencillos, transparentes y concretos según los cuales destinar las ayudas. Los objetivos comunitarios se atienden desde diferentes fondos estructurales de acuerdo a la Þgura 2.4, y son los siguientes: •
O bjetiv o 1
F E DE R
FSE
F E OG A O rienta c ió n
O bjetiv o 2
FSE
FSE
IF O P
O bjetiv o 3
F E OG A G a ra ntía
F E DE R
Figura 2.4: Contribución de los fondos estructurales a las distintas zonas objetivo de la U.E.
•
Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Está destinado a corregir los principales desequilibrios entre las regiones de la Comunidad. Participa en el desarrollo y ajuste estructural de las regiones más atrasadas y en la reconversión de las regiones industriales en decadencia. Financia inversiones productivas: infraestructuras, desarrollo del potencial endógeno, PYMES, sanidad y educación, medio ambiente, investigación y desarrollo.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
59
Fondo Social Europeo (FSE). Su principal misión es mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y contribuir a elevar el nivel de vida. Las inversiones se dirigen fundamentalmente a la formación profesional, ayudas a la contratación, acciones de carácter innovador, sistemas de formación, investigación y desarrollo. • Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA Sección Orientación). Su objetivo es adaptar las estructuras agrarias en el marco de la política agraria Comunitaria y fomentar el desarrollo rural y el ajuste estructural en las zonas y regiones menos desarrolladas. Financia la modernización de explotaciones agrarias, la transformación y comercialización, el desarrollo agrario, la promoción de productos locales, la prevención de catástrofes naturales, la renovación de pueblos, la protección del patrimonio rural, etc. • Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Contribuye a alcanzar un equilibrio sostenible entre los recursos pesqueros y su explotación, incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas, revalorizar los productos de la pesca y la acuicultura. Desde una perspectiva histórica, se puede aÞrmar que las sucesivas reformas de la PAC han tendido y tienden a apoyar la economía rural en su conjunto más que a la producción agrícola y a gratiÞcar a los agricultores, no sólo por lo que producen, sino por su aporte a toda la sociedad (COMISIÓN EUROPEA, 1999). El desarrollo rural, clave de estas reformas en la PAC se caracteriza por tener un enfoque integrador, multisectorial, territorial, endógeno, subsidiario, participativo, ascendente y sostenible. Antes de la aplicación de la Agenda 2000, el 95% de los fondos del FEOGA (Fondo Especial de Garantía) tenía que ver con lo agrario productivo y con los mercados, las subvenciones a la producción, mientras que sólo se destinaba un 5% para el FEOGA Orientación. Desde el 2001 se inició un proceso de reequilibrio asignando el 85% del presupuesto de políticas agrarias al I Pilar (mantenimiento de precios) mientras que ya el 15% de aplicaba al denominado II Pilar, al desarrollo rural. En la actualidad la tendencia es a continuar traspasando más fondos a favor del desarrollo rural. En el futuro próximo, la Þnanciación al desarrollo rural se simpliÞcará pasando a un único fondo18, el FEADER, Fondo Europea Agrícola de Desarrollo Rural. Este Fondo comenzará a administrar 11.000 millones de euros en el 2006 hasta pasar a más de 15.000 Meuros en el 2013, a los que habrá 1.200 Meuros añadidos a transferir del Pilar I al II. •
2.4 Líneas estratégicas de desarrollo rural en Europa El Consejo es el principal centro de decisión política de la Unión Europea19: Para el período 2000 a 2006, estableció una serie de disposiciones generales sobre el manejo de los fondos a través fundamentalmente de la aplicación de la normativa comunitaria y nacional, en concreto los reglamentos 1260/1999, 1257/1999 y 1750/1999 de la Comisión y de la Comunicación sobre orientaciones para la aplicación de fondos LEADER+ (2000/C 139/05), 18 Franz Fischler, Comisario de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca declaraba en este sentido que la política tendría “un solo fondo, un solo programa, un solo control. Éste es el principio de una nueva política de desarrollo rural, más eficaz, más coherente y más visible”. 19 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA. 1999. Reglamento (CE) No 1260/1999 DEL CONSEJO de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales. En Línea Internet. 15 de febrero de 2005. Accesible en: http://ue.eu.int/showPage.ASP?lang=es . Los ministros de los Estados miembros se reúnen en el seno del Consejo de la Unión Europea. De acuerdo con los temas incluidos en el orden del día, cada país puede estar representado por el ministro responsable del ámbito en cuestión (asuntos exteriores, finanzas, asuntos sociales, transporte, agricultura, etc.). Cada Estado miembro ejerce, por turnos, la presidencia del Consejo durante seis meses.
Desarrollo rural sostenible
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entre otras, a través de los cuales se aplican los diferentes Fondos de Þnanciación comunitarios. Estos Fondos de Financiación apoyan al Desarrollo Rural español a través de dos vías fundamentalmente (Þgura 2.5): las propuestas realizadas desde los respectivos países miembros (Programas Operativos y los Programas de Desarrollo Rural), y las Iniciativas Comunitarias propuestas por la propia comisión.
MODALIDADES MODALIDADESDE DEINTERVENCION INTERVENCIONDE DELOS LOSFONDOS FONDOSESTRUCTURALES ESTRUCTURALES Origen de los Proyectos Origen de los Proyectos INICIARIVAS NACIONALES INICIATIVAS PLAN DE DESARROLLO PLAN DE DESARROLLO NACIONAL O REGIONAL NACIONAL O REGIONAL
MARCO COMUNITARIO MARCO COMUNITARIO DE APOYO DE APOYO
DOCUMENTO UNICO DE DOCUMENTO UNICO DE PROGRAMACION PROGRAMACION
PROGRAMAS PROGRAMAS
DECISION UNICA DECISION UNICA
INICIATIVAS COMUNITARIAS LIBRO VERDE DE LA LIBRO VERDE DE LA COMISION EUROPEA COMISION EUROPEA
ORIENTACIONES DE ORIENTACIONES DE LA COMISION LA COMISION
PROGRAMAS PROGRAMAS
Figura 2.5: Modalidades de intervención de los fondos estructurales. Fuente: DE LOS RIOS (2002).
Respecto a las iniciativas nacionales constituidas por los Programas Operativos Integrados y los Programas de Desarrollo Rural, éstas pretenden integrar aspectos tan diversos para el Desarrollo Rural como son la gestión de los recursos hídricos, las inversiones en mejora de explotaciones agrarias, el relevo generacional y la incorporación de los jóvenes a la titularidad de las explotaciones agrarias, la ayuda al cese de la actividad agraria para los que así lo deseen, las indemnizaciones compensatorias, la forestación de tierras agrarias o las medidas agroambientales para la agricultura (MAPYA 2005). Ambos tipos de programas plantean una estrategia de desarrollo regional, en el caso de España provincial, que se componen de unos ejes (prioridades) que integran el conjunto de medidas, que se articulan a través de un conjunto de actuaciones. Dicha estrategia o plan de desarrollo a propuesta país interesado, es negociado en la Unión (Marco Comunitario de Apoyo o Documento Único de Programación, el cual genera un programa operativo (Þgura 2.6)20. Plan de Desarrollo
Marco Comunitario de Apoyo Documentos Únicos de Programación (DOCUP)
Figura 2.6: Fases del proceso de Programación 20
En el capítulo 13 se aborda este proceso con mayor detalle
Programa Operativo
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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Respecto a las segundas iniciativas o comunitarias, la Comisión Europea dispone de una fórmula que permite utilizar medios especiales para llevar a cabo medidas de interés particular para la Comunidad. La aplicación de dicha fórmula son las denominadas Iniciativas Comunitarias, reservadas para acciones de carácter innovador21. La Comisión Europea aprobó cuatro Iniciativas Comunitarias, Þnanciadas por un único fondo, para el período 2000 a 2006 (Þgura 2.7):
INTERREG
Persigue la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional destinada a fomentar un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible del conjunto del espacio comunitario.
FEDER
URBAN
Apoyando la revitalización económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible.
FEOGA
LEADER
FEDER
FSE
EQUAL
Promueve el desarrollo rural.
Lleva a cabo la cooperación transnacional para promocionar nuevos métodos de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de toda clase en relación con el mercado de trabajo.
Figura 2.7: Fondos estructurales e Iniciativas comunitarias
Con las iniciativas comunitarias de desarrollo rural, la Comisión pretende la movilización de los agentes locales, la aplicación de un enfoque territorial, la diversiÞcación de la economía rural y, con ello, la mejora de la calidad de vida de la población, crear nuevos empleos, y contribuir al equilibrio demográÞco de la Unión. Dentro de éstas, la más importante es la actual iniciativa Leader+ (2000-2006), heredera de las iniciativas Leader I (90-94) y Leader II (95-99), aprobadas desde 1989 por la Unión Europea (Þgura 2.8). Ésta tiene como objeto prioritario promover el desarrollo local a una escala a la que un Programa de Desarrollo Rural regional no puede llegar, la escala local. Para ello requiere basar su estrategia en la creación de Grupos de Acción Local, de modo que éstos actúen como transmisores de la estrategia de desarrollo y se encarguen de su aplicación, como se mostrará más adelante. 21 Ibídem. Para las que se dispone de un 5,35% de los créditos comprometidos para los Fondos Estructurales, lo que equivale a 2.847 millones de euros para el conjunto de los Estados miembros, de los que se asignan a España aproximadamente un 18% del total comunitario entre el 2000 y el 2006.
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Figura 2.8: Anagrama de los programas LEADER.
2.4.1 Iniciativas nacionales: Los Programas de Desarrollo Rural. El texto legal europeo por el que se articulan las medidas de desarrollo rural a aglutinar en cada Programa de Desarrollo Rural es el Reglamento (CE) 1257/99 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. Éste propone apoyar la diversiÞcación de una estructura económica rural competitiva, basada en la promoción de nuevas actividades a través de programas integrados que incluyan las siguientes prioridades: * Fortalecer el sector agrícola para garantizar la competitividad de la agricultura y de la selvicultura mediante las inversiones necesarias en modernización, incluida la transformación y comercialización de los productos de la agricultura y de la selvicultura, con el objetivo de reducir los costes y mejorar la calidad, aumentando el valor añadido de la agricultura y manteniendo las explotaciones agrarias (principalmente garantizando la sucesión por jóvenes agricultores), y protegiendo el entorno rural. • Mejorar la competitividad de las zonas rurales mejorando su acceso y favoreciendo la diversiÞcación en nuevas actividades y la creación de empleo. • Conservar el medio ambiente y el patrimonio rural europeo: la protección medioambiental es una prioridad esencial de la política rural, incluyendo la protección del paisaje y los recursos naturales, la conservación de las zonas rurales tradicionales, el fomento del turismo rural y la rehabilitación de los pueblos. La articulación de estas prioridades a través de medidas concretas se agrupan en dos ejes: • Medidas de modernización y de diversiÞcación (inversiones en explotaciones agrarias, instalaciones para jóvenes agricultores, formación, transformación y comercialización y apoyo adicional a la selvicultura, etc.). • Medidas de acompañamiento de 1992 (medidas agroambientales, jubilación o cese anticipado de la actividad agraria e indemnizaciones compensatorias en zonas desfavorecidas o con limitaciones medioambientales, forestación de tierras agrícolas, medidas agroambientales y adaptación y desarrollo de las zonas rurales) y régimen de las zonas menos favorecidas. La Þgura 2.9 muestra el origen de los fondos según las zonas objetivo y el tipo de medida a Þnanciar. Así mismo, en función del tipo de zona en la que se apliquen, los tipos de Programas que pueden desarrollarse al amparo de este reglamento pueden ser: A. Programas horizontales de desarrollo rural: La razón de que estos programas adopten la denominación de “horizontales” se deriva del hecho de que puedan aplicarse en todo el territorio de la Comunidad y al nivel geográÞco que cada Estado miembro juzgue más conveniente.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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B. Programas en las regiones del objetivo nº 1: Las regiones del objetivo nº 1, que sufren un retraso general en su desarrollo, son aquellas donde se impone con mayor intensidad la necesidad de realizar un ajuste estructural a Þn de garantizar la cohesión económica y social de la Unión. Debido a ello, en las zonas rurales de dichas regiones, las medidas de desarrollo rural distintas de las medidas de acompañamiento son coÞnanciadas por la Sección del Orientación del FEOGA, uno de los Fondos Estructurales. Dichas medidas se integran obligatoriamente en los programas regionalizados del objetivo nº 1, concretamente, adoptando la forma de programas operativos destinados al desarrollo rural. C. Contribución a la reconversión de las zonas rurales del objetivo nº 2: Las zonas rurales incluidas en el objetivo nº 2 son regiones que registran problemas especíÞcos de reconversión. Según indican las líneas directrices del Reglamento sobre Fondos Estructurales, dichas zonas albergan, como máximo, a un 5% de la población comunitaria. Para la Þnanciación de las medidas de desarrollo rural, estas zonas, además de contar con los recursos de la Sección de Garantía del FEOGA pueden recurrir al apoyo de dos Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo. Dichas medidas adoptan generalmente la forma de programas de desarrollo rural. S e c c ió n d e G a r a n tía del F E O G A
En toda la Unión
S e c c ió n d e O r ie n ta c ió n d e l FE OG A
Fuera del objetivo nº 1
•
Las cuatro m edidas de acom pañam iento de la PAC: • •
• •
Cese anticipado de la actividad agraria Indem nizaciones com pensatorias (Zonas desfavorecidas o con lim itaciones m edioam bientales) Forestación (Zonas agrarias) Medidas agroam bientales
• • • • •
Exclusivam ente en Objetivo nº 1
Inversiones en las explotaciones agrarias Jóvenes agricultores Form ación Selvicultura Transform ación y Com ercialización Adaptación y desarrollo de las zonas rurales (artículo 33)
En toda la Unión
Iniciativa LEADER +
Figura 2.9: origen de los fondos según las zonas objetivo y el tipo de medida a Þnanciar dentro de los Programas de Desarrollo Rural y los Programas Operativos.
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Desarrollo rural sostenible
2.4.2. Iniciativas comunitarias: Las iniciativas LEADER LEADER es el nombre con el que se conoce las sucesivas iniciativas comunitarias de desarrollo rural de la Unión Europea. Corresponde a las siglas, en francés, “Liaisons entre activités de Developement de L’Economie Rural” o “Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural”22. Leader+ es una de las cuatro iniciativas Þnanciadas por los Fondos Estructurales de la UE y está diseñada para ayudar a los agentes del mundo rural a reßexionar sobre el potencial de su territorio en una perspectiva a más largo plazo. Dicha iniciativa se centra principalmente en la asociación y en las redes de intercambio de experiencias, fomentando la aplicación de estrategias de desarrollo sostenible integradas, de gran calidad y originales23. Leader I marcó el inicio de una nueva concepción de la política de desarrollo rural basada en un enfoque territorial, integrado y participativo. Leader II difundió el enfoque de Leader I, concediendo particular importancia al carácter innovador de los proyectos. Leader+ mantiene su función de laboratorio para el descubrimiento y la experimentación de nuevos enfoques de desarrollos integrados y sostenibles que inßuyan en la política de desarrollo rural en la Comunidad, completándola o reforzándola. Las dos iniciativas precedentes han dado como resultado el inicio de una nueva metodología de trabajo en los procesos de Desarrollo Rural. Por ello, se conoce también a LEADER no sólo como iniciativa sino también como método. La novedad de la Iniciativa LEADER como método ha radicado en que las ayudas comunitarias concedidas en forma de subvenciones integrales son gestionadas localmente por los propios agentes del territorio. Para ello se deÞnían los denominados Grupos de Acción Local (GAL), u organizaciones participativas, que se responsabilizaban de aplicar soluciones innovadoras orientadas a promover proyectos de desarrollo rural. (DE LOS RIOS et al, 2002). Como iniciativa, LEADER+ propone un doble objetivo: apoyar los proyectos innovadores llevados a cabo por los Grupos de Acción Locales (GAL) y estimular el intercambio de experiencias y la cooperación transnacional en este ámbito. Según el LEADER I estos grupos GAL se deÞnieron como un conjunto de interlocutores públicos y privados que deÞnen en común una estrategia y medidas innovadoras para el desarrollo de un territorio rural de una dimensión local, con menos de 100.000 habitantes (COMISIÓN DE LA UE, 1998). Como Þlosofía de trabajo, LEADER consiste en lograr el desarrollo de una comarca a través de la formación de Grupos de Acción Local (GAL). Éstos plantean una estrategia de desarrollo que se plasma en la redacción de un plan de desarrollo comarcal basado sobre las potencialidades del mismo. Una vez redactado el plan, el GAL tiene además como misión impulsar a promotores o titulares de proyectos a aplicar a las ayudas Þnancieras de dicho programa, con la característica de ser el propio GAL el seleccionador de los proyectos que se beneÞciaran de la ayuda Þnanciera, siempre de acuerdo a unos criterios LEADER aplicados en el plan de desarrollo comarcal. Los rasgos propios del método LEADER, denominados especiÞcidades, son siete. Estas especiÞcidades, que han quedado deÞnidas durante LEADER II, son los aspectos concretos que lo han caracterizado desde su inicio en 1991 y que han contribuido a formar su enfoque novedoso y a lograr el éxito en contextos rurales muy diferentes entre sí. Éstas son la siguientes: 22 LEADER. Célula de Promoción y Animación del Desarrollo Rural 1999. En Línea Internet. 16 de febrero de 2005. Accesible en: http://redrural.mapya.es/web/default.asp 23 UNIÓN EUROPEA. Agricultura: LEADER+. 1999. En Línea Internet. 16 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/agriculture/rur/leaderplus/index_es.htm
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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Enfoque Territorial: El enfoque territorial local basado en la deÞnición de un “proyecto de territorio” es la piedra angular de la iniciativa comunitaria LEADER. Se invita a los agentes públicos y privados, organizados en formas de asociación local, a concebir un programa de desarrollo para su territorio, negociado globalmente con las autoridades regionales o nacionales interesadas24. La estrategia de desarrollo comarcal implica basarse en los recursos particulares de la misma con el Þn de responder mejor a las necesidades locales. También implica derivar valor adicional de recursos locales sub- utilizados, e integrar las actividades rurales y urbanas en un territorio construido. El enfoque territorial a diferencia del enfoque sectorial, busca en el territorio unas características propias que identiÞquen sus recursos (físicos, ambientales, culturales, humanos, económicos y Þnancieros, institucionales y administrativos) para ponerlos en valor. Las características principales de este enfoque han de ser considerar la región en sus dimensiones institucionales, productivas y sociales; descentralizar las instituciones; lograr la participación, coordinación, y promoción; introducir proyectos multisectoriales impulsados por la región; y buscar el crecimiento endógeno en base a sistemas localizados de producción con efectos multiaplicadores, la competitividad territorial en relación a mercados externos dinámicos y la incorporación social y productiva de los pobres de la región. Enfoque Integrado: El enfoque integrado, es una de las necesidades para el éxito de las políticas de desarrollo rural. Tiene inßuencia sobre las acciones realizadas, así como sobre los resultados previstos y el impacto, en la medida que favorece aglutinamientos y sinergias. La comprensión de la realidad rural requiere enfoques multidisciplinares que permitan analizar y afrontar las preocupaciones y retos sociales, económicos, físicos, ambientales y de equidad. La integración busca la diversiÞcación y la mejora de las potencialidades y facilita la optimización de las relaciones dentro de las actividades de un mismo sector así como las relaciones intersectoriales (favorecer las sinergias). Permite la coherencia con la estrategia propuesta para la aplicación de la metodología LEADER en el territorio (articular el plan en torno a un aspecto aglutinante), la viabilidad económica, el carácter sostenible de la estrategia de desarrollo y el efecto esperado en la relación con la situación de referencia. La integración mediante el establecimiento de vínculos logra que el “total supere a la suma de las partes”, todo bajo una estrategia global en torno a un aspecto aglutinante. Enfoque Ascendente: SigniÞca que en todas las fases del programa las búsquedas de soluciones y las decisiones parten desde abajo hacia arriba. Este enfoque trata de implicar a los agentes locales, teniendo en cuenta al mismo tiempo las realidades propias de cada territorio, con el Þn de fomentar la participación de la población. Los métodos y herramientas de movilización (animación) más convenientes para suscitar la participación local en las distintas fases de la puesta en marcha del programa se ilustran en la tabla 2.4:
24 UNIÓN EUROPEA. Agricultura: LEADER II. 1999. En Línea Internet. 18 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/archives/leader2/rural-es/biblio/compet/sub13.htm. La iniciativa LEADER permitió hacer nacer 217 proyectos de territorio en el marco de su primera fase (LEADER I, 1991-1994) y alrededor de 1.000 en su segunda fase (LEADER II, 1994-1999).
Desarrollo rural sostenible
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NIVEL DE PARTICIPACIÓN
Información
Consulta
Elaboración conjunta
Decisión colectiva
HERRAMIENTAS
Reuniones públicas
Diagnóstico participativo y Formación
Grupos de trabajo
Selección participativa de proyectos
¿CUÁNDO?
Inicial y Programación
Inicial y Programación
Programación y Autoevaluación
Programación y Autoevaluación
¿QUIÉN?
Población
Grupos de interés
Partenariado y Sectores afectados
Partenariado y Promotores
Tabla 2.4: Herramientas de Participación
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Partenariado y Grupos de Acción Local: El Grupo de Acción Local (o partenariado local) se deÞne como forma de cooperación horizontal donde se agrupan en calidad de socios agentes e instituciones locales y comarcales representativos. Su Þn es identiÞcar una estrategia común y las acciones innovadoras necesarias para luego aplicar las decisiones y gestionar las subvenciones procedentes de los fondos públicos con autonomía local. Los GAL incluyen dentro de su plan además de los gastos obvios de gestión y funcionamiento administrativo, los diversos servicios a la población, la valorización del patrimonio natural, la valorización de productos locales agrarios, PYMES y servicios, el fomento del turismo rural, o la formación y empleo, entre otras25. Trabajo en Red y Cooperación: La Organización en Red y la Cooperación Transnacional trata de comunicar con otros grupos experiencias y resultados, intercambiar conocimientos y asociarse en proyectos comunes con grupos de otros países. El trabajo en red y la cooperación transnacional inßuyen sobre las relaciones entre el nivel local y el mundo exterior en el ßujo de información, conocimientos e inicio de acciones conjuntas. Innovación: El carácter innovador de las acciones promovidas por los beneÞciarios Þnales debe aportar un valor añadido respecto a otras intervenciones en la comarca, buscar nuevas soluciones a problemas a las que además se les pide transferibilidad hacia otras zonas. Gestión de Proximidad y Financiamiento (descentralización Þnanciera): En la aplicación del programa es siempre el propio grupo de acción local quien decide qué promotores de proyectos son los beneÞciarios Þnales de la subvención. Ello inßuye en la ßexibilidad del programa a lo largo de todo el período de realización y en el tipo de proyectos subvencionados.
25 Además, la Iniciativa Comunitaria incluye la financiación para la cooperación entre Grupos de Acción Local españoles entre sí y con otros grupos europeos, la creación de una red Telemática y una revista órgano de difusión de Leader+ España (Observatorio Leader+) o las actuaciones de gestión y coordinación.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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2.4.3 La política de Desarrollo Rural 2007/2013 en proceso de aprobación. La Comisión ha adoptado una propuesta que refuerza la política de desarrollo rural de la UE y simpliÞca en gran medida su aplicación. Atendiendo a la demanda de los ciudadanos de una atención prioritaria al medio ambiente y a la salubridad y calidad de los alimentos, la Comisión quiere que la política de desarrollo rural desempeñe un papel más importante en la nueva política agrícola común (PAC) tras la reforma. La propuesta incrementará la Þnanciación de la UE, que ascenderá a un total de 13.700 millones de euros anuales en el periodo 2007-2013. La nueva política, que introduce un único instrumento de Þnanciación y programación, será mucho más sencilla de gestionar y controlar. Con ello se incrementarán la coherencia, la transparencia y la visibilidad. Los Estados miembros y las regiones tendrán mayor libertad a la hora de poner en marcha los programas. Las principales características de la nueva política de desarrollo rural serán: • Consistir en un único instrumento de Þnanciación y programación, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). • Una genuina estrategia comunitaria de desarrollo rural con un mayor énfasis en las prioridades de la UE. • El refuerzo del control, la evaluación y la elaboración de informes. El sistema de auditoría de la liquidación de cuentas se ampliará a todos los sectores del desarrollo rural. • Un enfoque ascendente («bottom-up») consolidado. Los Estados miembros, regiones y grupos de acción local tendrán mayor peso a la hora de ajustar los programas a las necesidades locales. Los tres objetivos principales serán (Þgura 2.10) la mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura (mejora y desarrollo de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo y la adaptación de la agricultura y la silvicultura, apoyo a los agricultores que participen en los programas de calidad de los alimentos, instalación de jóvenes agricultores, ayuda a los agricultores de «semi-subsistencia» de los nuevos Estados miembros para ser competitivos), el medio ambiente y gestión del suelo (ayudas para compensar las desventajas naturales para los agricultores de las zonas de montaña, ayudas de NATURA 2000, medidas agroambientales y ayudas en favor del bienestar de los animales); y la mejora de la calidad de vida y diversiÞcación (diversiÞcación hacia actividades no agrícolas, ayuda para la creación de micro-empresas, promoción del turismo o renovación de núcleos de población rural) El documento marco de esta política puede consultarse en « Règlement du Conseil concernant le soutien au développement rural par les Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)26.
26 Documento 14-7-04, COM (2004) 490 final 2004/0161/(CNS).http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/rurdevprop_fr.pdf
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Desarrollo rural sostenible
Política de Desarrollo Rural 2007-2013. FUNDAMENTOS
DESARROLLO RURAL 2007-2013
LEADER-EJES EJE 1 Competitividad
EJE2 Medioambiente + Ordenación del territorio
EJE 3 Asuntos Económicos + Calidad de vida
Decisión única sobre normas de programación, financiación, seguimiento y auditoria FONDO ÚNICO DE DESARROLLO RURAL
Figura 2.10: Objetivos de la política de Desarrollo Rural 2007/2013.
3. EL DESARROLLO RURAL EN LATINOAMÉRICA 3.1 El ámbito rural iberoamericano y su desarrollo A excepción de zonas con cultivos de exportación, la problemática del sector rural en Iberoamérica es grave. A pesar de ser un porcentaje numeroso de la población en el que se dan las mayores tasas de pobreza, no se invierte sobre ellos gran capital ni social ni de infraestructuras, a excepción de las destinadas a la exportación, El estado de la educación es deÞciente y los colectivos más desfavorecidos, las mujeres y las tribus indígenas se ven doblemente marginados. Se estima que por lo menos un tercio de la población rural no tiene acceso a la tierra y que una proporción importante de las tierras que poseen los campesinos se encuentra en zonas agroecológicas no adecuadas para la agricultura. Los siguientes parámetros podrían caracterizar la situación actual del medio rural: Mantenimiento de la pobreza rural: En Iberoamérica la tasa de pobreza sigue más elevada en el campo que en los pueblos y a su vez que en las ciudades. En 1999, la población rural total de la región ascendía a 121 millones de personas, de las que más de 77 millones eran pobres, y de éstos, casi 47 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. Al comparar esas cifras con las de 1980 se observa que, en general, el porcentaje de campesinos pobres aumentó del 59,9% en 1980 al 63,7% en 1999. En términos absolutos, el número de pobres en las zonas rurales también ha aumentado, ya que en 1980 ascendía a 73 millones, y el número de campesinos en condiciones de extrema pobreza había pasado durante los últimos dos decenios de 39,9 millones a 46,4 millones. (CEPAL 2000). A
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pesar de que en términos generales de pobreza total (rural y no rural) CEPAL(2000) estimaba que durante el decenio de 1990, cada punto porcentual de crecimiento rebajó la tasa de extrema pobreza un 1,21%; existía una gran dispersión en torno a ese valor medio y el efecto fue mucho más débil en las zonas rurales. Esta pobreza y extrema pobreza rural es caracterizada por QUIJANDRÍA et al (2001) por tres factores: • Una exclusión y discriminación social y económica debida al origen étnico y de género • Una carencia o limitado acceso a servicios destinados a satisfacer necesidades básicas de las familias rurales (salud, educación, vivienda y otros); y • Unos niveles de ingresos inferiores a la cantidad mínima para obtener el conjunto básico de bienes y servicios para la familia. El mismo autor señala que esta pobreza rural es una actitud de vida, en la que se acaba por tener una percepción desvalorizada y sin autoestima de las poblaciones rurales, y distingue entre pobreza estructural y transitoria. La primera se caracteriza por tener niveles de educación muy bajos o nulos, carencia de recursos productivos, limitados conocimientos productivos, pocas habilidades laborales y falta de acceso a los servicios básicos y productivos rurales. La segunda afecta a campesinos que tienen tierras y cierta relación con los mercados si bien sus ingresos se sitúan en el límite de la línea de pobreza27 Falta de infraestructura básica: Según IFAD (2001), la inversión pública en capital social (como es la educación y la sanidad) ha sido más reducida en los pueblos que en las ciudades, y el escaso nivel de educación ha impedido a los emigrantes estacionales encontrar empleo en el exigente mercado laboral urbano. La falta de inversiones no sólo en infraestructura sino también en las relaciones interpersonales y comunitarias, que favorecen la comunicación, el conocimiento y el control de los activos materiales han agravado la pobreza rural, aumentando los costos de transacción asociados al acceso a los mercados. La consecuencia ha sido que la pobreza rural se haya relacionado cada vez más con el aislamiento geográÞco, ubicándose las comunidades más pobres en las zonas alejadas con sistemas precarios de comunicación y servicios. Por último y como consecuencia de las políticas de ajuste estructural aplicadas en los noventa, los pequeños agricultores quedaron más excluidos de los beneÞcios, de los servicios esenciales de apoyo a la agricultura (QUIJANDRíA et al 2001). Carencia de gasto social: El gasto social en la región no ha favorecido ni a los sectores más pobres, ni a las áreas rurales. Con la excepción de la educación primaria, el sector de menores ingresos sólo recibe una proporción cercana al 25% del gasto social en educación secundaria, salud y nutrición, vivienda y seguridad social. A lo largo de los años setenta se asumió que los campesinos pobres eran en su mayoría agricultores con pequeñas parcelas, por lo que el método de reducción de la pobreza consistió en aumentar la productividad de sus tierras. No se tuvieron en cuenta otros factores tales como que los campesinos sin tierras era el colectivo que más rápidamente crecía o que era necesario un gasto social que permitiera diversiÞcar las fuentes de ingresos. Por otra parte el analfabetismo fue un caballo de batalla perdido. La escolarización en las zonas rurales tiene un alto costo de oportunidad para las familias –a saber, la pérdida de los ingresos obtenidos del trabajo infantil–, por lo que los niños sólo acuden a la escuela cuando se considera que los beneÞcios que se pueden derivar de la educación compensan la pérdida de esos ingresos (QUIJANDRÍA et al 2001). 27 Generalmente esta línea se caracteriza por tener ingresos de un dólar diario, si bien CEPAL (1999) establece una línea de pobreza extrema y pobreza para las zonas rurales para cada país de Iberoamérica en función de los tipos de cambio publicados por el fondo monetario Internacional (FMI).
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Grave presencia de desigualdades de género y etnia: En muchos países de América Latina y el Caribe se han ejecutado políticas y programas orientados hacia la reducción de las desigualdades sociales y económicas entre hombres y mujeres. Si bien, en las zonas urbanas se ha alcanzado cierto éxito, las mujeres rurales siguen experimentando un menor acceso a los recursos y servicios de producción y gozan a la vez de una condición social inferior. Como consecuencia de ello, la pobreza rural afecta principalmente a los hogares rurales encabezados por mujeres. Aunque muchos países han creado oÞcinas ministeriales para la mujer, la discriminación de carácter jurídico, económico y social sigue siendo por lo general un problema sin solucionar. La inversión pública en programas sociales y de producción destinados a las mujeres es muy limitada y se orienta a la promoción de actividades destinadas a los agricultores de bajos ingresos. En los países donde viven poblaciones indígenas numerosas, el analfabetismo entre las mujeres sigue siendo un grave problema para la mayor parte de los grupos étnicos. A pesar de que en América Latina y el Caribe existe una legislación e instituciones públicas especiales para las poblaciones indígenas, éstas son víctimas de una fuerte exclusión social y económica y una elevada incidencia de pobreza extrema. Grave deterioro de los recursos naturales y ambientales sobre los que se asienta la producción. Existen diversas zonas agroecológicas cada cual aquejada de serios problemas en la base productiva, entre los que cabe citar como principales la pérdida de suelos, la deforestación, la desertiÞcación y la pérdida o descompensación de los ciclos hidrológicos. Además, el uso excesivo de Þtosanitarios peligrosos contamina cauces de agua e incrementa el riesgo de contraer enfermedades. La población rural pobre se asienta fundamentalmente (en un 90%) en cuatro grandes zonas: • zonas ecológicas: principalmente en los trópicos húmedos y subhúmedo, en las laderas montañosas • subtropicales, en las mesetas áridas y semiáridas, y en menor medida en valles • subtropicales y mesetas costeras. Respecto a los primeros asentamientos cabe señalar como de especial gravedad la expansión de la práctica de la “agricultura de quema” en nuevas tierras de cultivo ganadas al bosque, que son las causantes del 60% de la deforestación en la región. Este proceso se caracteriza por el alto número de familias que recorren largas distancias hasta encontrar la frontera del bosque aún virgen. En algunos casos esta colonización es espontánea, en otros los gobiernos la han favorecido considerándose muchas veces el bosque tropical como signo de subdesarrollo. Las estrategias locales de desarrollo de algunos países invitaron a la conquista de tierras dándose el caso a veces de no concederse títulos de propiedad hasta que el bosque no fue transformado en tierra de cultivo. La colonización de estos bosques por parte de población no indígena estuvo altamente relacionada con el desarrollo de mejoras médicas tales como las vacunas contra las enfermedades tropicales, frecuentes en las tierras bajas, el descenso de la tasa de mortalidad infantil que incrementó el crecimiento demográÞco en las últimas décadas, y la apertura de vías forestales de compañías madereras en la selva virgen, que son empleadas como rutas de penetración. A través de ellas los campesinos sin tierras se adentraron y siguen adentrándose en la selva. Allí rozan y queman del bosque tras lo cual plantan cultivos de arroz, maíz o frijoles. Esta agricultura habitualmente subsiste tan sólo unos pocos años28 (MARTINEZ DE ANGUITA 28 Los suelos de muchos bosques tropicales, especialmente los de las tierras bajas, no tienen apenas nutrientes, ya que estos son fundamentalmente almacenados en el vuelo de los árboles. Esto hace que generalmente tras pocos ciclos de cultivo, el terreno quede agotado y solo pueda ser utilizado para pastos obligando
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1995). Algunos autores han cifrado en más de 200 millones de personas a dichos agricultores itinerantes (MYERS 1993). El terreno tras ser abandonado puede requerir períodos de 100 años para volver a su estructura original tras pasar por sucesivas etapas de colonización vegetal. En las zonas áridas, a este proceso de deforestación, o sencillamente de las malas prácticas agrícolas le sigue otro de erosión, habitualmente precedido de un sobrepastoreo excesivo: la desaparición de la vegetación y consiguiente desprotección del suelo o la deforestación afectan severamente a un territorio, los suelos acaban perdiendo las propiedades que les hacen aptos para sustentar la vida. Entonces se convierten en un desierto. Particularmente vulnerables son los suelos de las tierras secas dado que se recuperan muy lentamente después de una perturbación. Con un abastecimiento limitado de agua, los nuevos suelos se forman muy lentamente y las sales acumuladas tienden a permanecer donde estaban, diÞcultando el acceso de las plantas a la poca humedad retenida. Así, los suelos que son secos, que no tiene suÞciente Þrmeza o que están recubiertos por escasa vegetación, son susceptibles de erosionarse, especialmente cuando las pocas lluvias caen en forma de tormenta (PNUMA 2000). IFAD señala que de seguir la tendencia actual de desarrollo agrícola y la forma de utilizar los recursos naturales, para el 2030 al menos 50 millones de personas, principalmente en zonas rurales sufrirán un déÞcit de leña en las zonas áridas y semiáridas, la tierra agrícola se reducirá de 0,46 a 0,27 hectáreas por personas (de 0,19 a 0,13 en montañas) y anualmente 4,76 millones de hectáreas de bosques deberán convertirse en tierra agrícola incrementándose los problemas de erosión de suelo y la consecuente degradación de las cuencas hidrográÞcas. Esta serie de factores ambientales vuelve a poner de relieve la necesidad de una planiÞcación física y una ordenación territorial para planiÞcar el desarrollo rural. 3.2 Evolución de las políticas de desarrollo rural en Latinoamérica La pobreza rural en Latinoamérica se ha mantenido relativamente estable a pesar de los esfuerzos realizados en la región en las últimas décadas (Þgura 2.11). La fragilidad de las economías latinoamericanas, la incidencia de fenómenos físicos, la imperfección de las democracias, el endeudamiento externo, la violencia y la inestabilidad interna han traído como consecuencia niveles de pobreza y pobreza extrema rural que se han mantenido independientes del crecimiento de las economías globales de los países (QUIJANDRíA et al 2001). Desde mediados de los años sesenta hasta los setenta la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL) promovió un modelo de desarrollo económico de naturaleza autárquica que fue adoptado por la mayor parte de los países de la región. Éste se basaba en el estímulo sostenido brindado por el Estado a los sectores agrícola e industrial como factor básico para un desarrollo económico nacional autosuÞciente en alimentación y productos industriales básicos. Se promovieron reformas agrícolas y se controlaron los mercados locales, así como las exportaciones e importaciones por el gobierno. El sector público asumió los riesgos. Como consecuencia se crearon en los países del área sectores agrícolas fuertemente protegidos y dependientes de las políticas de apoyo del gobierno que acabaron requiriendo la asistencia de instituciones Þnancieras internacionales así como de bancos privados, generándose parcialmente aquí el origen la deuda de los países iberoamericanos. A este dato hay que añadir que en dichas fechas los países estaban controlados por dictaduras militares que añadieron a estos gastos el costo a los campesinos a volver a emigrar en busca de una nueva frontera agrícola que colonizar.
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de la compra de armamento, iniciándose así la que se vendría en llamar la década pérdida, 1981 a 1990, en la que el crecimiento promedio anual del PIB en la región fue de -1%, muy inferior al mínimo requerido para estimular el empleo y reducir la pobreza rural. Durante dicho período las prioridades de los modelos de desarrollo y de las instituciones internacionales Þnancieras redujeron las inversiones en desarrollo agrícola en un 40% orientándose el estímulo hacia la industria y los servicios. También la modernización de la agricultura exportadora contribuyó a reducir el empleo agrícola (QUIJANDRÍA et al 2001). Evoluc ión de la pobreza rura l 1980-1998: pobla c ión rura l ba jo la línea de la pobreza
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
78,5 73
48,4
78,2
75,6
47,4
47
39,9
pobreza extrema pobreza
1980
1990
1994
1997
Figura 2.11: Evolución del pobreza rural. Fuente CEPAL 1998.
Los modelos económicos aplicados en los años 80 y al inicio de los años 90 no consideraban al sector rural ni a la agricultura campesina como actores importantes del proceso de desarrollo. Sólo la agricultura comercial exportadora era apoyada mediante medidas y disposiciones explícitas de carácter económico y Þnanciero, sin que implicaran servicios directos del Estado a ese sector, ya privatizado, en su demanda y oferta de servicios. Con la aplicación de los ajustes estructurales para aliviar la deuda externa, se generó un proceso de empobrecimiento general. La asistencia al desarrollo rural y el alivio a la pobreza fue afrentado a través de los “fondos de inversión social”. Este modelo apoyado por las instituciones Þnancieras internacionales partía de la hipótesis de que el desarrollo económico global era suÞciente para reducir paulatinamente la pobreza urbana y rural. Tras la denominada “década perdida” de los 80, a principios de los años 90, se habían reducido el alcance de los servicios rurales y agrícolas apoyados por los gobiernos y los recursos Þnancieros disponibles para ellos, en tanto que, en el marco de los programas de ajuste estructural se habían suprimido por completo. De este modo, los bancos de desarrollo, los servicios de investigación y extensión agrícola, las obras de mantenimiento de los sistemas de riego, la infraestructura de comercialización y otras competencias se habían transferido a operadores del sector privado u organizaciones locales, o bien se habían cerrado. Las inversiones gubernamentales se reorientaron hacia los programas de inversión pública en el sector social y de mitigación de la pobreza que se describieron
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anteriormente. La agricultura comercial se adaptó rápidamente a este nuevo contexto, lo cual permitió crear servicios privados de investigación y extensión agrícola, dar acceso a los bancos comerciales para que prestaran servicios Þnancieros y organizar operaciones comerciales y agroindustriales. Sin embargo, para el sector de la agricultura campesina tradicional el establecimiento de servicios privados de extensión agrícola fue limitado, quedando en muchos casos sin cobertura o con servicios mínimos por parte del Estado. En muchos países las ONG rurales, que estaban Þnanciadas principalmente por fuentes externas, empezaron a proporcionar servicios de extensión y crédito agrícola, aunque sus esfuerzos fueron dispersos y faltos de coordinación y los recursos para préstamos escasos e insostenibles. En algunos casos, las ONG adoptaron un enfoque paternalista del desarrollo agrícola y rural y orientaron su apoyo hacia el fomento de la seguridad alimentaria familiar, mediante la producción de cultivos tradicionales, prestando muy poca atención a la diversiÞcación de los cultivos, las oportunidades de mercado y el incremento sostenido de los ingresos (IFAD 2001). A mediados de los años noventa, los fondos de inversión social ya se utilizaban para inversiones productivas en pro de la población rural, e incluían pequeños programas de préstamo fuertemente subvencionados o a fondo perdido. La limitada magnitud de los préstamos, la falta de una orientación productiva y comercial y el enfoque paternalista y con Þnes políticos de los mecanismos de desembolso dieron lugar a proyectos poco rentables o económicamente insostenibles, lo que redujo en medida considerable su eÞcacia como instrumento de alivio a la pobreza (IFAD 2001). En muchos países de América Latina y el Caribe, el impacto de la crisis Þnanciera y económica que se registró al Þnal de los años 90, agravado por los efectos económicos de catástrofes naturales (El Niño y el huracán Mitch), dio lugar de nuevo a un incremento considerable de la pobreza rural. Al mismo tiempo, estos fenómenos económicos y climáticos redujeron la capacidad de los gobiernos para seguir Þnanciando el gasto público en el sector social y los programas de mitigación de la pobreza en curso, lo que limitó gravemente el impacto de los programas de inversión social y de reducción de la pobreza. A éste hay que sumar que los programas gubernamentales de desarrollo agrícola destinados a los pequeños agricultores y agricultores tradicionales que emprendieron a mediados de los años 90 algunos gobiernos de los países de América Latina y el Caribe, y que están aún en curso. Éstos se orientaron hacia el bienestar más que hacia la producción y proporcionaron un apoyo Þnanciero muy limitado, en forma de cuantiosas subvenciones o de préstamos a fondo perdido, y un escaso apoyo técnico; por lo que los efectos en cuanto al fomento de una producción sostenible y al incremento de la productividad o los ingresos fueron muy escasos. En la actualidad, la mayor parte de los países están volviendo a destinar fondos de inversión social orientados a la población rural con apoyo de las instituciones Þnancieras internacionales. Los fondos en la actualidad tienen un enfoque de instrumento participativo mediante los cuales las comunidades rurales pueden seleccionar y establecer infraestructura social con el apoyo Þnanciero del Gobierno. Entre las inversiones seleccionadas, Þguran obras de construcción o de mejora de escuelas y postas médicas; obras de abastecimiento de agua potable y de saneamiento; obras de reparación o de construcción de caminos de acceso; obras de construcción de pequeños puentes, salas comunitarias, etc. … Las limitaciones Þnancieras de los gobiernos de los países de la región han llevado a que los programas tradicionales de desarrollo agrícola, vigentes promuevan estrategias de mercado eÞcaces en función de los costos y orientados al incremento de los ingresos. De esta manera, varios países están estableciendo servicios de extensión privados y
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realizando planes de préstamos innovadores y programas de fomento del mercado y de generación de ingresos. Desde 1997 en la mayor parte de los países de la región se han producido tres cambios importantes (IFAD 2001): 1. la introducción del criterio de eÞcacia en función del costo en los programas de gasto social y reducción de la pobreza; 2. la sustitución del enfoque paternalista de mitigación de la pobreza por otro enfoque orientado a la producción/obtención de ingresos; y 3. la aplicación gradual de un enfoque más democrático y participativo en la planiÞcación y ejecución de los programas de desarrollo rural y reducción de la pobreza. En la actualidad y como consecuencia de la crisis económica, los gobiernos de los países de la región están reexaminando sus políticas de desarrollo rural, considerando a este un factor importante y dinámico para lograr un desarrollo nacional sostenido29. En el marco de este nuevo enfoque conceptual cabe destacar dos procesos, la relación campo-ciudad y el proceso de descentralización de competencias hacia las municipalidades. Las zonas urbanas de tamaño pequeño y mediano están relacionándose, desde el punto de vista económico, con las zonas rurales circundantes y se están creando vínculos con los productores rurales en el sector de los servicios y el mercado. Se pretende que los centros urbanos de tamaño pequeño y mediano puedan ofrecer incentivos económicos y oportunidades de mercado a la agricultura de carácter tanto comercial como tradicional. Por otra parte, las políticas gubernamentales de descentralización que aplican actualmente muchos países de América Latina y el Caribe, están empezando a contribuir de manera eÞcaz a aÞanzar el marco de desarrollo rural, y a incrementar la capacidad de las autoridades locales y de las organizaciones comunitarias para planiÞcar y ejecutar sus propios programas rurales. En muchos países, los recursos presupuestarios estatales, tradicionalmente administrados por instituciones centralizadas, se están transÞriendo a los gobiernos de los Estados, las regiones o las municipalidades. Los programas de descentralización más comunes se aplican en los sectores de la educación y la salud, y los recursos Þnancieros se transÞeren a los gobiernos municipales para que éstos se encarguen directamente del funcionamiento y la administración de las escuelas y los dispensarios de atención primaria de la salud. 3.3 Líneas de desarrollo rural en Latinoamérica La reducción de la pobreza rural requiere de políticas y programas claramente focalizados, tanto en la población objetivo, como el área geográÞca. La inversión social mejora el entorno y calidad de vida del poblador rural, pero la reducción de la pobreza requiere incrementos sostenibles en los niveles de ingreso de las familias pobres rurales. Por ello, la mejora del ingreso debe considerar no sólo el crecimiento de la producción y productividad agropecuaria familiar, la pequeña industria agropecuaria y no agropecuaria, sino también la generación de oportunidades de empleo asalariado rural y urbano. El diseño y planiÞcación de los programas de desarrollo rural y alivio a la pobreza, deben realizarse en forma participativa en el ámbito de las comunidades rurales y constituir el elemento de base de los planes de desarrollo municipal y regional. 29 En 1994, Brasil y México crearon dentro de los Ministerios de Agricultura, Subsecretarías de Desarrollo Rural, cuyo mandato específico consistía en formular, financiar y ejecutar políticas y programas de desarrollo rural, social y económico. A mediados de 1999, Brasil había creado una Secretaría de Desarrollo Rural, mediante la fusión de la Secretaría de Reforma Agraria y la Subsecretaría de Desarrollo Rural.
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Algunos factores esenciales para el desarrollo rural y la mitigación de la pobreza son la potenciación del papel de la sociedad civil organizada, del sector privado y la continua intervención del Estado en un papel subsidiario de apoyo al desarrollo equitativo de la sociedad rural. IFAD señala cinco campos críticos de actuación: el desarrollo del capital humano, la mejora en la competitividad de mercado para la producción agrícola y no agrícola, la buena gestión de los recursos naturales, la igualdad de género y el fortalecimiento del capital social de la población rural pobre (Tabla 2.5). Algunas líneas generales para promover el desarrollo rural en Latinoamérica incidiendo en estos puntos críticos pueden ser: Apoyar a las comunidades étnicas nativas y minoritarias: Tal como se ha indicado anteriormente, las comunidades campesinas indígenas representan el grupo más importante dentro del sector de la población rural pobre de los países de América Latina y el Caribe (33%). Eliminar las desigualdades de género en las zonas rurales: La mujer rural suele sufrir la forma de pobreza más grave dentro de las comunidades y los hogares rurales. Algunos estudios recientes sobre las condiciones sociales y económicas de las mujeres rurales, indican que las desventajas sociales y económicas tradicionalmente relacionadas con las diferencias de género, tales como una elevada tasa de analfabetismo, un escaso nivel de instrucción y salarios más bajos, aun siendo importantes de por sí, no son suÞcientes para explicar las complejas desigualdades que afectan a la mujer en las zonas rurales. Algunos de los factores de discriminación más importantes están arraigados en el entorno cultural del medio rural: el machismo, los prejuicios basados en el sexo y presentes en el derecho consuetudinario y en los marcos jurídicos e institucionales de los países. Este último caso está representado por los obstáculos jurídicos relacionados con la herencia, la compra y tenencia de la tierra; por la exclusión de la mujer rural como beneÞciaria directa de programas de crédito; o por las restricciones jurídicas asociadas con la compra y venta de bienes de valor. En este contexto hay al menos tres factores clave para mejorar las condiciones de vida de las mujeres rurales: a) el acceso a la propiedad sobre la tierra; b) el acceso a los servicios formales Þnancieros y de asistencia técnica; y c) el acceso a un buen nivel de instrucción y a oportunidades de capacitación con el Þn de mejorar la competencia técnica y directiva. Potenciar y fortalecer el capital social local. Las actividades encaminadas a fortalecer las instituciones locales y asegurar la participación de los beneÞciarios en las iniciativas de reducción de la pobreza aumentarán el impacto, la eÞciencia y la sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo rural. Desarrollar tecnologías para pequeños agricultores y pequeñas empresas rurales. La investigación agrícola y la generación de tecnología son factores decisivos para incrementar la productividad agrícola y los rendimientos de los agricultores y la mano de obra agrícola, reduciendo de esta manera la pobreza y satisfaciendo las futuras necesidades alimentarias a precios razonables, sin deteriorar de manera irreversible la base de recursos naturales. Ofertar servicios eÞcaces de asistencia técnica. La extensión de la capacitación y los sistemas de transferencia de tecnología son componentes esenciales del enfoque del desarrollo rural. Se necesita coordinación entre los servicios de extensión, los sistemas de generación de tecnología agrícola en pequeña escala, los servicios Þnancieros y la protección de los recursos naturales. Desarrollar servicios Þnancieros locales de carácter innovador. El fortalecimiento de servicios Þnancieros locales en muchas de sus iniciativas de reducción de la pobreza es fundamental, a Þn de responder a la petición de los agricultores que se sentían
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marginados por no tener acceso a recursos de capital. La falta de liquidez a corto plazo y la falta de acceso a capital para inversiones a largo plazo, constituyen dos de los obstáculos más apremiantes con los que se enfrenta la población rural en sus actividades económicas. Apoyar a las pequeñas empresas rurales. En la región de América Latina y el Caribe las familias rurales pobres obtienen cada vez más ingresos de actividades no agrícolas. En los últimos decenios esta tendencia se ha acentuado, por el aumento de la presión demográÞca sobre las tierras cultivables, la reducción del tamaño de las Þncas, y la integración gradual de regiones rurales pobres en la economía de mercado. Desarrollar y regular los mercados de trabajo rurales. Recientes estudios sobre el sector rural no agrícola, demuestran que estos mercados desempeñarán una función cada vez más importante en la creación de empleo y en la seguridad alimentaria de los hogares, en la mayor parte de las comunidades rurales desfavorecidas. Facilitar el acceso a la tierra y a los derechos de propiedad. La solución de los problemas de acceso a la tierra es decisiva para mejorar la base productiva de millones de campesinos en la región de América Latina y el Caribe, para quienes las diversas posibilidades de huir de la pobreza conllevan unos costos familiares y sociales sumamente elevados y/o períodos de tiempo muy prolongados. La búsqueda de nuevas formas de acceso a la tierra en la región está obstaculizada por la limitada disponibilidad de tierras, así como por el mayor desequilibrio que registra su distribución, lo que da lugar a la marginación de las pequeñas explotaciones. Considerando estos factores, es necesario encontrar soluciones institucionales que estén en consonancia con los modelos políticos y económicos prevalecientes y con las posibilidades de los mercados estructurados de la tierra. Partir del principio de iniciativa local: Las ayudas y subvenciones nunca deben suplantar la iniciativa local. Para vencer la emigración y asentar la población es necesario que las ayudas complementen las iniciativas personales o de la sociedad local organizada, procurando siempre que los beneÞciarios aporten ideas, dinero real o en trabajo, y que los proyectos respondan a iniciativas de base. La diversiÞcación económica alternativa a la agricultura ofrece una gran diversidad de opciones en sectores tan distintos como el turismo rural, la cultura y el patrimonio, la naturaleza, la artesanía, o los productos de elaboración local, etc. Las comunidades rurales necesitan a su lado Agentes de Desarrollo que contribuyan a la dinamización local, y apoyen y animen la implantación de nuevas iniciativas de desarrollo rural integrado y sostenible. Los agentes de desarrollo debe ser, siempre que sea posible, de las propias zonas rurales. El desarrollo local presupone acciones enmarcadas en un territorio (comarca natural). Es importante que esta superación de lo local facilite la eÞcacia de los servicios sociales, educativos, asistenciales, etc., que se implanten con sentido espacial de comarca. Protagonismo local. La aplicación de verdaderos procesos de desarrollo local, integrado, endógeno y sostenible, deben tener a la población y al territorio como objetivos prioritarios, de modo que los recursos, tanto de la administración como de las ONG y Agencias, se apliquen a través de la sociedad organizada en estructuras de participación de abajo a arriba. Es importante señalar el interés que tiene estudiar la fórmula Leader probada con éxito en la Unión Europea de los 15, y que se va a aplicar en la próxima programación 2007-2013 a los 12 nuevos países, el 90% procedentes de la antigua área de economía marxista, con un nivel de renta similar al de América Latina. LEADER se ha consolidado como un instrumento de formación para la participación y aceptación de responsabilidades, así como un medio de promoción-desarrollo y como una excelente escuela democrática, por lo que su
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aplicación puede ser interesante en América Latina.
Los cinco elementos estratégicos o puntos de acceso para la reducción de la pobreza rural según IFAD para América Latina Desarrollo del capital humano: El fortalecimiento del capital humano y social se relaciona directamente con mejorar la capacidad de integración de la población pobre y marginada a la corriente central de las actividades económicas, sociales y políticas locales, regionales y nacionales. Al mejorar y desarrollar el capital humano y social, se facilita el aumento sostenible de sus ingresos y su transición fuera de la línea de pobreza y pobreza extrema. La formación y la mejora del capital humano resultan particularmente importantes para los sectores más discriminados de la población rural pobre: indígenas, mujeres rurales y otras minorías, ya que les ayuda a alcanzar la plena integración social y económica, tanto en la sociedad rural, como en el ámbito nacional. Competitividad de mercado para la producción agrícola y no agrícola rural: La globalización de los mercados ha creado nuevos retos y oportunidades para la población rural pobre. Con el Þn de aprovechar al máximo las posibilidades que se ofrecen en este marco, el desarrollo agrícola y la reducción de la pobreza deben crear y fortalecer vínculos entre las poblaciones beneÞciarias, por una parte, y los sistemas que generan tecnología, los servicios que la proporcionan, los mercados Þnancieros, las empresas privadas y el acceso a los mercados locales, nacionales e internacionales, por otra. Manejo y conservación de los recursos naturales: El deterioro paulatino de los recursos naturales constituye un problema importante para la producción agropecuaria sostenible en las zonas rurales de América Latina y el Caribe. La constante degradación de los recursos suelos, agua y vegetación está reduciendo el potencial productivo de las zonas rurales con mayores concentraciones de pobreza. La población rural pobre que reside en tierras frágiles en ecorregiones semiáridas, en laderas y altiplanicies y en los trópicos húmedos se enfrenta, al círculo vicioso de una pobreza que requiere del uso de una base de tierra productiva para la generación de ingreso y la alimentación familiar, pero que al intensiÞcar su uso incrementa los riesgos de deterioro y acelera el proceso de pérdida de los recursos naturales. La introducción de prácticas agronómicas que permitan no sólo la conservación, sino la recuperación de los recursos naturales es un área de acción de primera prioridad en los programas de reducción de la pobreza y el desarrollo rural y una condición indispensable para el desarrollo agrícola y rural a largo plazo en la región. Género: En América Latina y el Caribe, las fuertes desigualdades existentes entre hombres y mujeres han tenido una inßuencia negativa en las modalidades de desarrollo social y económico de las zonas rurales. Una de las principales consecuencias de ello es que las mujeres rurales, sean estas esposas o cabezas de familia, se encuentran marginadas de los servicios y beneÞcios de los programas de desarrollo agrícola y rural, así como de participar activamente en los procesos de desarrollo local. Corregir las desigualdades de la distribución de los recursos y el poder entre los sexos es una condición necesaria para un proceso de desarrollo rural equitativo, democrático y sostenible, que incorpore a las mujeres rurales como participantes y protagonistas de pleno derecho en el proceso de repunte social y económico de la sociedad rural. Fortalecimiento del capital social de la población rural pobre: La subsistencia de las comunidades rurales pobres está basada en la construcción y mantenimiento de redes sociales de solidaridad que operan tanto en el ámbito social, como en el productivo. Es en base a esta racionalidad que el fortalecimiento del capital social constituye un elemento de importancia en el proceso de reducción de la pobreza y del desarrollo rural. Para el fortalecimiento del capital social, se requieren estrategias operacionales en tres niveles: el fortalecimiento de las organizaciones de base; el apoyo a los procesos de descentralización del Estado; y el desarrollo de organizaciones de la sociedad civil que proporcionen servicios y apoyo al fortalecimiento del capital social rural. Tabla 2.5: Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en Iberoamérica,
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CASO PRÁCTICO UN CENTRO ESCOLAR SE CONVIERTE EN MOTOR DE DESARROLLO LOCAL PARA SU TERRITORIO La Innovación educativa en un territorio desfavorecido de Suecia La rebelión de un grupo de alumnos y profesores contra el régimen de educación que imperaba en su centro educativo, basado en la convencional “transmisión-recepción” de conocimientos, fue el origen de que nacieran una serie de proyectos de diferente condición y temática, que todavía funcionan y que han promovido, en su conjunto, el desarrollo local en una zona desfavorecida de Suecia. El territorio donde se ha veriÞcado el suceso es el municipio de Öckero, en la costa occidental de Suecia y frente al puerto de Göteborg. Es un municipio formado por un grupo de islas poco pobladas, donde la pobreza del suelo motivó que desde tiempo inmemorial sus habitantes vivieran de la pesca. Así ocurrió hasta los años 60, en que la crisis del mundo pesquero obligó a la mayoría de los pobladores de las islas a convertirse en trabajadores de la fábrica Volvo en Göteborg. Gracias a la calidad de los medios de transporte, estos trabajadores han podido continuar residiendo en sus islas de origen. A esto se suma que también en los últimos años un número elevado de personas residentes en Göteborg han cambiado su lugar de residencia, y se han instalado en alguna de las islas. De este modo la población se ha incrementado en el municipio hasta alcanzar una cifra próxima a los 10.000 habitantes. Evolución y cambio por etapas La mayoría de los niños de las islas podían seguir su escolaridad en su lugar de residencia hasta el primer ciclo de la Enseñanza Secundaria obligatoria. Para cursar el segundo ciclo debían trasladarse a la escuela Bratterberg, en la isla de Ökero, donde radica el ayuntamiento del municipio. La escuela de Öckero se creó en 1967 y hasta 1976 funcionó como la mayoría de los centros educativos, “ajena a lo que ocurría en su entorno”. Pero ya en sus inicios existía una cierta preocupación por la calidad de la enseñanza y las relaciones alumnado-profesorado, que se reßejaba en el modo de organizar la escuela: por departamentos (“casas”), para facilitar un mayor contacto entre alumnos y profesores. Los primeros cambios En 1976, a raíz de una investigación realizada en la escuela, se puso de maniÞesto que los alumnos deseaban poder expresar su opinión sobre la enseñanza que recibían. A partir de aquí, y ya en la primavera de 1977, se decidió que 3 días de cada mes se dedicarían a actividades diferentes de la enseñanza tradicional, y durante esos días los alumnos serían los protagonistas, si bien también podía participar el profesorado y asumir funciones de supervisión. El planteamiento era muy simple: el alumnado seleccionaba qué conocimientos deseaba alcanzar, y con qué medios y en qué fuentes se iban a apoyar para lograrlo. (El profe-
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sorado era admitido aquí como un recurso más a disposición de los alumnos). Pero no toda la comunidad escolar mostró su pleno acuerdo con esta nueva metodología de enseñanza. Había padres que pensaban que sus hijos con este sistema no lograrían alcanzar los conocimientos que les exigirían más tarde en los centros de enseñanza de Göterborg, si se proponían proseguir estudios más allá de la Enseñanza Secundaria obligatoria. Ante esa circunstancia, ese primer trimestre de “innovación” en la escuela de Bratteberg terminó con una huelga convocada por los alumnos, para reivindicar una mejora en la calidad de la enseñanza. La fórmula deÞnitiva Entre 1977 y 1981 hubo un avance importante. Se decidió que el empleo del tiempo en cada asignatura sería libre, lo que permitiría a los alumnos la posibilidad de integrarse en proyectos durante casi la mitad de horas lectivas de la semana. Actualmente, se destinan 6 horas semanales al desarrollo de proyectos, en horario extra-escolar, pudiendo elegir cada alumno los 3 proyectos que más le interesan, entre los 40 posibles proyectos que se ofrecen. También los alumnos pueden elegir para los proyectos los compañeros de trabajo que desean, sean o no de su misma clase. Proyectos con visión de futuro Todos los acontecimientos que tuvieron lugar en la escuela de Bratterberg, por parte de alumnos, padres y profesores, motivaron que poco a poco a los proyectos se les reconociera un mayor peso en la enseñanza impartida en la escuela. Todos los proyectos reúnen unas cuantas características comunes: • • • • •
Asocian teoría y práctica. Su marco de actuación es local. Permiten hacer algo útil por los demás. Nacen con carácter duradero. Suponen una visión a largo plazo.
Algunos ejemplos de proyectos Algunos ejemplos de estos proyectos son: gestión de la biblioteca escolar; elaboración de programas para la radio local; cría de bogavantes; elaboración de los planos de un jardín público; cultivo de tomates, ßores y hierbas aromáticas; restauración del “Hawila”, que es el último barco de vela de la localidad (actualmente funciona como barco-escuela). Un índice signiÞcativo del éxito del trabajo desarrollado por la escuela es que la mayor parte de los proyectos funcionan desde hace más de diez años. Es el caso de la piscicultura, del barco, de la emisora de radio, de la estación eólica y del invernadero. Además de que continúan en marcha, experimentan un proceso continuo de diversiÞcación.
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El huerto escolar Durante todos los sábados del mes de mayo los alumnos venden los productos de la huerta que existe en el patio de la escuela; pepinos, tomates, puerros, apio ... Los clientes son vecinos que se desplazan hasta el centro educativo para comprar productos de calidad. Pero la especialidad son las hierbas aromáticas: tomillo, albahaca, mejorana y melisa. Todas ellas son “de excelente calidad”, como así lo reconocen los comerciantes minoristas de la localidad, que miraban con escepticismo el proyecto al comenzar su andadura. Actualmente las hierbas se cultivan en un antiguo vivero que las autoridades locales han cedido temporalmente a los alumnos. Si la operación tiene éxito, con el apoyo de la opinión pública se considera que el futuro de la explotación estará asegurado. La piscicultura “¿Por qué no pescamos?, ¿Por qué no cultivamos el mar como el granjero cultiva la tierra?...” Estas reßexiones, hechas por un grupo de alumnos y un docente, dieron pie en 1976 a la puesta en marcha de varios proyectos que han potenciado la piscicultura en la costa occidental de Suecia; y hoy día son ya varias las explotaciones piscícolas que se hallan en pleno funcionamiento en las islas. Los alumnos empezaron por aprender lo más posible en materia de pesca y cría de peces. Esta tarea implicaba la construcción de “nasas” o trampas de salmón, la reparación y elaboración de redes; y la adquisición de otros conocimientos sobre el tema, aportados en su mayoría por antiguos pescadores. Pero no se contentaron con esto, ya que sus miras eran más amplias. En colaboración con la Universidad de Göteborg intentan también ahora la hibernación de salmones en agua de mar. Y se ha creado además una fábrica moderna de transformación del pescado, a partir de un antiguo saladero de arenque. Con esta fábrica colabora estrechamente la cocina experimental de la escuela, ideando nuevas recetas que luego se ensayan en el comedor escolar y se analizan posteriormente. En este capítulo puede mencionarse la “bratterburger” o hamburguesa de pescado, que actualmente se comercializa ya en toda Escandinavia. Actualmente trabajan en la cría de bogavantes, para luego soltarlos en el mar, con vistas a aumentar la población local de este especie. Cursos para adultos Otro aspecto a destacar son los numerosos cursos celebrados hasta el momento e impartidos por los propios alumnos, y dirigidos a la población adulta, a la que transmiten o ponen a su disposición los conocimientos adquiridos. Estos cursos tienen un gran interés, cuentan con una asistencia en general numerosa, y para los alumnos representa un elemento de motivación y estímulo muy considerable. Los “barcos-escuela” El proyecto “Hawila”, que comenzó su andadura en 1978, cuando el último carguero de las islas quedó fuera de servicio, es uno de los primeros y más importantes proyectos desarrollados hasta el momento.
Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?
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Para llevarlo a cabo fueron necesarias miles de horas de trabajo, por parte de docentes y alumnos; que hoy día se sienten orgullosos al ver navegar durante los meses de mayo a octubre de cada año al “Hawila” y a otro barco semejante, éste de origen noruego. Ambos barcos cumplen funciones de barcos-escuela. Los alumnos realizan en ellos estancias de una semana de duración, a lo largo de las cuales aprenden todo lo relativo al manejo y mantenimiento de un barco de vela, pero también adquieren conocimientos de la zona y de la provincia de Bohuslän, a la que pertenece Bratterberg. Estos conocimientos comprenden, principalmente, historia, espacios naturales y cultura local. Algunos alumnos siguen además cursos especiales de navegación, y se capacitan como instructores de vela y así pueden enseñar, a su vez, al resto de los alumnos interesados. La central eólica Sobre el tejado de la escuela de Bratterberg puede verse una estación eólica experimental, cuyo objeto es poner en marcha un sistema de producción de electricidad y de bombeo de agua, que utiliza el aire como fuente de energía. La Þnalidad de todo este trabajo eólico es experimentar, para facilitar después su uso a países del Tercer mundo. Aquí, como en muchos otros proyectos, son los propios alumnos, en colaboración con estudiantes universitarios, los que han diseñado y construido todas las piezas, así como las de la estación experimental que existe en la isla vecina de Hönö. La emisora de radio Desde 1979 los alumnos producen, en unos estudios modestos habilitados en la escuela, sus propios programas de radio para la emisora local. El grupo de radio se encarga, además, de producir documentales de 25 minutos de duración, que se emiten luego en el centro escolar una vez cada mes. El autobús escolar En 1988 la escuela recibió una oferta interesante para comprar un autobús; que se utiliza en las colonias de verano y en las visitas de estudio que realizan a la escuela los colegios de la municipalidad. El asociacionismo complementario Para realizar todo este trabajo que representan los proyectos, la escuela de Bratterberg ha necesitado dotarse de una pequeña estructura asociativa complementaria. Sin ella no hubiera sido posible llegar tan lejos. En particular, la mayoría de los proyectos llevados a cabo no habrían visto la luz sin el apoyo de la asociación “Hacia una mejor enseñanza”; que se constituyó casi desde el principio. Esta asociación es titular y propietaria de todos los proyectos que comportan gastos para el centro educativo: invernaderos, explotaciones piscícolas, generador eólico, emisora de radio, dos barcos y un autocar. La asociación surgió como consecuencia de las críticas provenientes de algunos padres de alumnos, preocupados por la calidad de la enseñanza que recibían sus hijos, y del deseo de rescatar a la escuela de la situación de aislamiento de su entorno en que se encontraba.
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Constituyeron esta asociación, en 1978, un grupo de profesores, padres y alumnos de la escuela Bratterberg y la denominaron “Mot bättre vetande”; que en sueco tiene un doble signiÞcado, ya que la palabra “Mot” signiÞca “contra” y “a favor de”... El objetivo principal de la asociación es que los alumnos aprendan a asumir riesgos y a ejercer responsabilidades, a la vez que mejoran sus conocimientos teóricos y prácticos. Viabilidad del trabajo Aunque los múltiples proyectos en marcha generan beneÞcios (en 1987 estos beneÞcios ascendían a 2.000.000 de coronas suecas), su funcionamiento se alimenta del apoyo Þnanciero de fundaciones, autoridades y subvenciones provenientes de diversas empresas. Tres personas contratadas trabajan en los barcos y en las explotaciones de piscicultura. Consideraciones Þnales El alumnado que participa en los distintos proyectos ha aprendido muchas cosas; Una de ellas, sin duda importante o que merece la pena destacar, es que han aprendido a tener en cuenta las consecuencias de sus acciones: la falta de cuidados en la plantación o en el riego se pone de manifiesto rápidamente; los peces mueren si no son alimentados durante las vacaciones de verano; los clientes manifiestan su satisfacción si adquieren productos de buena calidad... El centro educativo de Bratterberg y la asociación “Hacia una mejor enseñanza” desean mostrar que: los jóvenes son capaces de; • • • • •
Aportar mucho a la colectividad; Participar en el desarrollo de su entorno; Tomar decisiones con respecto al medio ambiente; Ayudar a resolver problemas; Crear y difundir nuevos conocimientos.
Motor del desarrollo local A nadie se le oculta en las islas, por otra parte, que la escuela de Bratterberg se ha convertido en motor del desarrollo para este territorio empobrecido de la costa occidental de Suecia. Su aportación principal, en este sentido, no son sólo los proyectos ya en marcha, y otros que se inician ahora o que se podrán iniciar más adelante. Su aportación más determinante, sin duda, es el impulso que proporciona a la capacitación de los jóvenes, a los que cualiÞca en muchos casos para ejercer funciones de actores locales del desarrollo.
CAPÍTULO
3
¿COMO SE ANALIZA UN TERRITORIO? 1. EL TERRITORIO Y SU DINÁMICA 1.1 El territorio como sistema El TERRITORIO, espacio geográÞco donde se desarrollan las actividades del hombre, se encuentra organizado como un SISTEMA. Pueden identiÞcarse componentes, y establecerse relaciones causales y de intercambio entre ellos. Como subsistemas, se puede determinar sus límites y reconocer su propósito. BOSSEL (1987) y ARBONES (1991) deÞnen sistema como “el conjunto de elementos relacionados entre sí en función de un objetivo común, actuando en determinado entorno y con capacidad de autocontrol”. BLASCO (1993), lo deÞne como un “conjunto orgánico de cosas que se mueven, actúan y obran de forma coordinada y con un funcionamiento asegurado por unas normas y procedimientos propios” (tabla 3.1). Así, un territorio posee una conÞguración actual motivada por un proceso histórico de interacción del hombre y la naturaleza. El sistema territorial es un conjunto complejo en el que los procesos naturales se encuentran modiÞcados o controlados por actuaciones del hombre, provenientes de ideales, aspiraciones, deseos, principios, motivaciones y comportamientos, es el resultado de una interacción (Þgura 3.1). Dado que el territorio cumple las propiedades para ser un sistema y está constituido por “conjuntos interactuantes de seres vivos y su ambiente inerte” es objeto de la ciencia ecológica y puede ser estudiado como ecosistema (TANSLEY 1935), o mejor aún, como conjunto de ecosistemas, lo que según FORMAN y GODRON (1986), deÞne un paisaje: “una superÞcie de terreno heterogénea, compuesta por un conjunto de ecosistemas en interacción que se repiten de forma similar en ella”. Así pues, se puede hablar o entender el territorio como paisaje. El territorio se compone de paisajes y ecosistemas, de sistemas de uso, de áreas en distinto estado sucesional y productivo, y de áreas en conßicto. Los límites pueden coincidir con una cuenca hidrográÞca, una unidad de paisaje o un conjunto de ellas, pero también con límites abstractos, artiÞciales de carácter administrativo, como son la región la comarca, el municipio o incluso la propiedad. En el territorio, considerado como espacio abierto donde se desarrollan las actividades humanas y los procesos ecológicos, los límites tienen igual sentido que en el concepto de ecosistema. En este sentido todo espacio es territorio si se pueden establecer los fenómenos de intercambio con su entorno. En términos de coherencia interna, parece admitido que la unidad de estudio más adecuada para el ecosistema, y por extensión del territorio es la cuenca hidrográÞca (MARGALEF, 1993). A pesar de ello, no remitir el territorio a una unidad natural de estudio concreta, se ve avalado por las unidades de ordenación consideradas vinculantes por leyes y normativas.
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Figura 3.1: Usos del territorio: la interacción hombre naturaleza.
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EL TERRITORIO COMO SISTEMA Principios en que se basan los sistemas (ARBONES 1991) Subsidiaridad. Ningún sistema es completo en sí mismo. Todo sistema es subsidiario, en su delimitación y en sus aportes, de otros sistemas en virtud de los cuales actúa y que forman su entorno. Interacción. Todos los subsistemas que forman el sistema están mutuamente relacionados en su comportamiento, de manera que las acciones desarrolladas por uno de ellos tienden a inßuir en el comportamiento de los demás, trascendiendo los efectos del mismo a lo largo del total del sistema. Determinismo. Todo fenómeno que actúa en, o a través de los sistemas es resultado de causas deÞnidas y contrastables. EquiÞnalidad. El sistema debe estar diseñado de forma tal que un mismo objetivo pueda alcanzarse a través de medios y acciones diferentes entre sí. Estabilidad. Es la cualidad por la cual el sistema permanece en eÞcaz funcionamiento, frente a las acciones de los factores externos al mismo. Adaptabilidad. Es la cualidad que debe poseer el sistema mediante la cual es capaz de evolucionar dinámicamente con arreglo a su entorno, de manera que atraviesa diferentes estados en los que conserva su eÞcacia, y su orientación al objetivo que constituye su Þnalidad. EÞcacia. Cualidad por la cual el sistema atiende a su objetivo con economía de medios, poniendo en juego procesos que le permiten ser adaptable y equilibrado. Sinergia. Cualidad por la cual la capacidad de actuación del sistema es superior a las de sus componentes sumados individualmente.
Tabla 3.1 Principios y características del territorio como sistema. Fuente: ARBONES (1991)
1.2 La dimensión humana del territorio Desde una perspectiva biofísica, a escala de la biosfera o de una porción de la superÞcie terrestre se puede distinguir un subsistema natural y un subsistema humano interco-
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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nectados, inßuidos mutuamente. Esta dicotomía puede ser aceptada, aunque es deseable su integración funcional duradera. Se puede hablar de un sistema constituido por dos subsistemas en co-evolución. Desde la perspectiva del desarrollo rural, el territorio es un “sistema activo en continua coevolución y la referencia primera para el desarrollo”. El subsistema humano o espacio rural se concibe como un tejido socioeconómico y social que comprende el conjunto de personas, territorios, culturas y actividades diversas1. En este subsistema, el hombre sitúa sus deseos, aspiraciones o ambiciones, individuales y colectivas a través de las relaciones sociales, económicas y políticas. En esta esfera de decisiones se adoptan las estrategias y acciones para el diseño y transformación del entorno. El subsistema o medio biofísico es el soporte de las actividades, usos y creaciones materiales y espirituales del hombre. La actividad del hombre modiÞca el entorno en su estructura espacial y características de sus componentes, se puede hablar de un diseño o patrón territorial o de paisaje. La acción humana sobre el medio provoca una reacción o impacto en éste motivada por su transformación. Esta reacción del entorno modiÞca sus variables productivas y ambientales lo que a su vez constituye una entrada en la esfera de las decisiones y relaciones económicas, sociales y políticas. Este proceso retroalimentado dirige la interactuación del hombre en su entorno (Þgura 3.2). 1.3 La dimensión ecológica del territorio La red que forma la vida en la tierra se basa en dos funciones abióticas básicas que hacen operacional al sistema, el ßujo de energía y los ciclos de materia. El funcionamiento de los ecosistemas consiste, por lo tanto en una serie de subcompartimentos bióticos y abióticos interactuando junto con dos procesos ecológicos que actúan como enlace entre estos compartimentos, el ßujo de energía y los ciclos de nutrientes que tiende a autoorganizarse en el tiempo. Todos estos procesos de cambio y transformación no son estáticos; son el resultado de una evolución tanto geológica y física por parte del planeta, como biológica por parte de los seres vivos que han ido creando su propio ambiente y multiplicándose en cuanto a número y diversidad hasta cubrir casi todos los rincones del planeta. La creciente diversidad de seres vivos a partir de formas más simples muestra cómo a partir de procesos cíclicos que se repiten existe una dinámica por la que los sistemas biológicos tienden a autoorganizarse en el tiempo buscando el máximo acopio de biomasa y energía. Este proceso de transformación es denominado “sucesión ecológica”, y se desarrolla desde que los organismos vivos comienzan a colonizar un espacio vacío de vida hasta que con el tiempo el ecosistema alcanza un estado conocido como “clímax”2. Gracias al ßujo constante de energía y a los ciclos de materia, la vida conduce al ecosistema a un proceso de autoorganización que puede considerarse como un progresivo aumento de “madurez”. Este proceso de madurez del ecosistema tiende a dar al ecosistema la máxima estabilidad llevándolo a situaciones de mayor diversidad biológica3. Esta autoorganización 1 Manifiesto de Figaredo, documento de consenso suscrito por los departamentos de geografía y desarrollo rural de 15 universidades españolas 2 La Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales (1996) define clímax como el conjunto estable de plantas y animales en equilibrio con los factores físicos, químicos y biológicos del entorno. Muchos ecólogos afirman que dicho estado es en realidad una utopía ya que dicho equilibrio nunca es totalmente estable. 3 La diversidad biológica es un resultado del proceso evolutivo que se manifiesta en la existencia de diferentes modos de ser para la vida (HALFFTER et al. 1992). Ésta es una característica fundamental de todos los sistemas biológicos y puede ser entendida como la propiedad de las distintas entidades vivas de ser varia-
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procura además la máxima estabilidad, siempre dinámica, mediante un proceso de sucesión ecológica, por el que los seres mejor adaptados, es decir, los que pueden hacer mejor acopio de energía y transmisión de ésta a sus descendientes, acaban generando una nueva composición o evolución del ecosistema. Esta madurez a su vez evoluciona a través de la selección natural: los organismos que adquieren la razón coste-beneÞcio más favorable del uso de la energía pueden utilizar más energía para reproducción y almacenamiento facilitando así su supervivencia (DIAZ PINEDA 1989). A la vez, tanto en la evolución de los sistemas vivos, como en la sucesión de comunidades (sucesión ecológica), la tendencia ininterrumpida de los organismos y comunidades es lograr controlar en el mayor grado posible su medio exterior, de manera que se vean menos afectados por las perturbaciones, en esto consiste la estabilidad. En las comunidades vegetales esto se consigue mediante la acumulación de la máxima biomasa posible, y el mayor número de especies, es decir, la máxima diversidad y complejidad con la máxima talla de la vegetación (MARGALEF, 1993). Las perturbaciones traen como consecuencia una degradación y la sustitución por una comunidad menos diversa, compleja y de menor biomasa. Si la perturbación es de escasa intensidad y duración, la comunidad puede recuperar su estado original rápidamente. Si la perturbación es constante, la comunidad queda alterada, y si es de alta intensidad puede incluso no llegar a recuperarse (Þgura 3.3). La máxima diversidad de una zona se puede conseguir bien con el predominio de comunidades Þnales, bien con una retícula Þna de comunidades de distinto grado de madurez, que mantienen una alta biodiversidad y complejidad por los efectos de borde que se producen.
das (SOLBRIG 1991) o en sentido estricto simplemente como la medida de la heterogeneidad de un sistema vivo (HALFFNER loc. cit.).
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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E S FE RA D E R EL ACIO NE S Y DE CISIO NE S HU MA NA S
P O LÍTIC AS PL AN ES PRO GR AM AS NOR MA TIV A INTE RC AM BIOS EC ON ÓMIC OS PL ANIFI CA CIÓN ORG ANI ZA CION ES
I NST RU ME NT OS D E TR AN SF ORM ACI ÓN D EL EN TO RN O
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Figura 3.2: Sistema retroalimentado territorial de relaciones entre el subsistema humano y natural. Procesos de reßexión, diseño, acción, transformación territorial y reacción.
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Evolución de la biomasa y diversidad con el tiempo, en un lugar sometido a perturbaciones de distinta intensidad.
Biomasa Diversidad
Pequeña perturbación
Gran perturbación
Incendio Tala
Incendio Tala
Perturbación no recuperada Recuperación tras la perturbación
Tiempo 1. Dinámica natural con perturbaciones intensas periódicas: talas o incendios. En este caso la diversidad se recupera tras la perturbación, en condiciones de gran fragilidad, una gran perturbación podría eliminar las condiciones de un territorio (por ejemplo por desertificación) para que éste volviese a albergar su antiguo diversidad y biomasa
Biomasa Diversidad
A.- Intervención silvícola permanente de bajo impacto como por ejemplo una entresaca de pies en masas irregulares
B.- Agricultura permanente con eliminación de malas hierbas y simplificación de la biodiversidad
Tiempo 2. Aprovechamiento sostenido y disminución de la intensidad de la perturbación. La selvicultura es en general una perturbación menor que la agricultura o que la transformación a pastos. La agricultura y pascicultura tienden a disminuir y mantener el nivel de biomasa y diversidad en cotas menores. Figura 3.3: Evolución de la biomasa y la diversidad con el tiempo en un lugar sometido a regímenes de perturbaciones.
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1.4 Efecto de la actividad humana en el territorio A escala planetaria, en la mayor parte de los territorios, se asiste al aumento de proporción de espacios bien artiÞciales, bien de comunidades alejadas de las comunidades complejas de las etapas Þnales de la sucesión natural. Este empobrecimiento para el conjunto de comunidades espontáneas del territorio también se observa para lo que es su estructura espacial, con el aumento del tamaño de las manchas que corresponden a las comunidades homogéneas simpliÞcadas o zonas completamente artiÞciales, como son las ciudades (Þgura 3.4). La estructura reticular que genera la gran diversidad biológica a escala de paisaje o diversidad T4 desaparece a medida que ésta es transformada no sólo en ciudades o áreas urbanas, como carreteras, sino en monocultivos, repoblaciones monoespecíÞcas o matorrales degradados. El aislamiento de las manchas a su vez genera un proceso de descenso de las diversidades α y β, pues la “viabilidad de cada especie depende de un umbral de población característico que no se conoce con precisión en cada caso” (MOPU 1990). El hombre impone nuevas estructuras en el paisaje que nada tienen que ver con la dinámica natural. Cuando se observan espacios con fuerte presencia humana es fácil reconocer nuevos sistemas hídricos artiÞcializados, suelos antrosoles, etc. La actividad humana está ocasionando intensas modiÞcaciones sobre los equilibrios ecológicos, económicos y sociales, desencadenando problemas de magnitud creciente, afectando a sistemas cada vez más complejos y con elevadas interconexiones e inßuencias. Las profundas transformaciones de nuestro planeta han dado lugar a la aparición de múltiples conßictos y problemas. El tiempo de recuperación de las vegetaciones maduras o Þnales tras una alteración intensa y duradera es muy considerable, así como lo fue la obtención de los sistemas reticulados de uso agrícola y forestal, adaptados a los ritmos naturales y económicamente viables. La distinta velocidad de decisión y transformación de las actuaciones humanas y de recuperación y avance de la sucesión y reequilibrio territorial, produce un desajuste, que se percibe en el deterioro ambiental manifestado por la contaminación, la degradación de paisajes y la disminución de etapas Þnales y de usos adaptados. Los ecosistemas, ante los constantes impactos humanos, no sólo se vuelven más inestables y frágiles sino que además, reducen las posibilidades de recuperarse al perder su capacidad de respuesta. La creciente degradación del medio ambiente global implica la necesidad de reducir los impactos humanos. Éstos reducen directamente el bienestar de la población y su disfrute estético, la capacidad de la economía para producir bienestar presente y futuro y la del territorio para acoger nuevas actividades. Generan un grave perjuicio sobre el soporte para la vida humana y del resto de los seres vivos.
4 La diversidad ecológica se puede manifestar en tres niveles: como diversidad de especies, (diversidad α), como heterogeneidad que se encuentra dentro de un ecosistema (diversidad β) y como heterogeneidad en el ámbito geográfico (diversidad T). La diversidad α, o riqueza en especies, consiste en el número de especies que aparecen en una comunidad de organismos. Se mide como una estimación de la cantidad de especies presentes en el mismo hábitat y es el componente de la diversidad más importante (y más comúnmente citado cuando se habla de selvas tropicales u otros ecosistemas). La diversidad β es una estimación del grado de participación de un ambiente en parches o mosaicos biológicos, y mide la contigüidad de hábitats diferentes en el espacio. La diversidad T estima la diversidad de ecosistemas en una región determinada.
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ESTRUCTURA RETICULAR CAMBIO DE USO MONOCULTIVOS
PRADOS CAMBIO DE USO
BOSQUE
INCENDIO
REPOBLACIÓN MONOESPECÍFICA
MATORRAL DEGRADADO
Figura 3.4: Ejemplo de acciones que conducen a la simpliÞcación del paisaje
1.5 La restauración del equilibrio ambiental y la planiÞcación del territorio Los sistemas naturales han estado sometidos a procesos de perturbación, de cambio y transformación continuos desde la conformación de la Tierra. La cuestión que se plantea en la actualidad es si algunos de estos procesos ha sufrido una aceleración y, en algunos casos, un cambio de dirección en los últimos doscientos años a consecuencia de la actuación humana. El impacto de estas alteraciones sobre el hombre pone en juego dos cuestiones importantes. El deterioro del medio hace peligrar lo que habitualmente se denomina como “calidad de vida”, mientras que la ruptura de procesos y el agotamiento de los recursos naturales lo hace sobre “el nivel de vida”. La recuperación de las dinámicas naturales, la restauración de las etapas Þnales, el mantenimiento de la diversidad en las comunidades y en la estructura espacial del territorio es una obligación no sólo ética sino necesaria si se quiere evitar el “reventón” (RAMOS 1993). Ésta exige investigación coordinada por parte de diversas profesiones, que ofrezca soluciones al aprovechamiento inmoderado, y permita el ajuste de las actividades humanas al equilibrio dinámico natural, y al mantenimiento de la biodiversidad, tanto en comunidades complejas, como en estructuras territoriales complejas. La técnica ha sido el instrumento de trasformación acelerada del medio por parte del hombre. Son, pues, necesarias soluciones técnicas en la restauración de espacios degradados así como para la disminución de las perturbaciones intensas y extensas. Se requieren técnicas que permitan disminuir los riesgos de degradación y destrucción. Dos argumentos concretos se pueden añadir a la importancia de considerar la conservación de los equilibrios naturales en los territorios rurales: el primero de orden termodinámico, el segundo biológico. ODUM y SARMIENTO (1997) señalan como a vista de pájaro, se distinguen tres tipos de áreas en el planeta, las totalmente antropizadas o con una carga energética por superÞcie superior a la alcanzable por ecosistemas naturales, es decir subsidiada por el combustible fósil como son las ciudades, las zonas vírgenes o sin rastros visibles de presencia humana, como los océanos o algunas selvas tropicales; y las tierras parcialmente antropizadas como son las áreas rurales, que son la mayor de las tres extensiones en Europa e Iberoamérica al menos. Estas dos últimas áreas tienen para
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ODUM (1989) y de acuerdo con la “teoría de los buffers5” una función ecológica esencial. Constituyen la porción de recursos no utilizados por los seres vivos que sirven como “buffers” o amortiguadores necesarios para la supervivencia de la vida. Ejemplos de esto son la vasta cantidad de agua que en el planeta es necesaria para asimilar, mitigar y redistribuir la energía que viene del sol, así como para absorber los desechos de los procesos de la vida, mover nutrientes, y amortiguar las ßuctuaciones tanto regulares como anómalas de la atmósfera, entre otras muchas funciones, o la gran cantidad de hielo polar que permite que existan continentes no sumergidos. Sin estos mecanismos, que según ODUM emplean hasta el 70% de los recursos básicos no podríamos sobrevivir al no mitigarse los efectos extremos de los impactos de la energía en el planeta. La segunda cuestión está en relación con la conservación de la biodivesidad. Las políticas que se centran en conservar pequeñas porciones de territorio pueden conservar a corto plazo, pero el llamado Principio del “Arca de Noé”, el conservar pequeñas poblaciones lleva a impedir que el proceso mutagénico en el cual se basa la especiación, que garantiza la adaptabilidad al medio, se desarrolle. De este modo que las especies protegidas en pequeñas superÞcies puedan llegar a extinguirse. Los biólogos coinciden al aÞrmar que el futuro biológico del planeta depende mucho más de lo que pase fuera de las áreas protegidas que de la eÞcacia de las políticas conservacionistas que en ellas se implanten” (MOPU 1990). La población rural es la que vive asentada sobre la mayor parte de los territorios del planeta. Sin un planteamiento adecuado del mantenimiento de los equilibrios naturales en las grandes extensiones rurales, las transformaciones continuarían el actual proceso de degradación. Es sobre estas políticas agrarias y forestales sobre las que es imprescindible incidir si se quiere revertir la situación, y la herramienta para controlar los cambios y gobernar la complejidad es la planiÞcación. PlaniÞcar, en sentido ecológico, puede entenderse como el procedimiento para participar creativamente en los procesos naturales (LYLE, 1985), mediante el cual y dados unos objetivos, se reduce el azar y se transforma en error. La planiÞcación debe proveer el cambio consciente, debe procurar predecir en lo posible el nuevo estado más deseable, según los objetivos planteados, los medios e intervenciones necesarias. Falta todavía mucha información básica para el conocimiento de los ecosistemas y sistemas de uso. Pero no cabe duda que el proceso de planiÞcación conduce a la disminución del riesgo de ocurrencia de situaciones indeseadas y la prevención de otras. La planiÞca5 ODUM (1989) introdujo el concepto de “tierras fantasmas” o “recursos fantasmas” para denominar la porción de recursos no utilizados por los seres vivos que sirven como “buffers”. Sin estos mecanismos, que según ODUM emplean hasta el 70% de los recursos básicos no podríamos sobrevivir al no mitigarse los efectos extremos de los impactos de la energía en el planeta. La teoría de los “buffers”, no comprobada a escala planetaria, afirma que la mayor parte de los recursos que pensamos no deben estar disponibles para el hombre, ya se encuentran haciendo una función básica: por cada recurso esencial para una forma de vida, sólo una pequeña proporción es directamente utilizada para los procesos vitales de dicha forma de vida, mientras que la existencia de una vasta proporción no empleada directamente es necesaria para mantener las condiciones ambientales bajo las cuales la población de dicha especie en su totalidad puede continuar superviviendo (BLACK 1993). Una comprobación a pequeña escala de esta teoría se obtuvo en el experimento Biosphera II, en el que se intentaba en el desierto norteamericano recrear una biosfera artificial sustentable bajo una cúpula de modo que se controlaran todos los ciclos y flujos biogeoquímicos. En dicho experimento se observó como era necesario subsidiar energéticamente para ayudar a los ciclos biogeoquímicos tales como los relacionados con la transformación del dióxido de carbono en oxígeno desde el exterior para que éste pudiera continuar su existencia autónoma y reciclar el agua y el aire autónomamente. SEVERINGHAUS (1994) sugirió que para que éste funcionara el 70% del área de Biosphera II tendría que haber sido en el océano y que tendría que haber habido 25.000 veces más carbono inorgánico que orgánico. Biosphera II – según BLACK (1993) y SEVERINGHAUS viene a demostrar que no hay sostenibilidad sin recursos empleados como “buffers”.
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ción ha de procurar deÞnir, por lo tanto, las actividades del hombre en los ecosistemas sobre los que se apoya. 1.6 El principio de organización jerárquica en los sistemas naturales. El principio de organización jerárquica descrito en el primer capítulo es el que permite comprender el funcionamiento de los ecosistemas. Éste aÞrmaba que “en un sistema, los objetivos a alcanzar en un nivel inferior son establecidos en el nivel superior” (LYLE, 1985). Por ello, es imposible dar una descripción completa de una especie, de un ecosistema, haciendo referencia solamente a aquella especie o a aquel ecosistema. Aquello que se puede estudiar y predecir dentro del sistema estudiado no es capaz de regularlo, y existen causas y factores importantes para los cambios futuros, que ni se pueden anticipar, ni probar desde dentro nuestro sistema limitado. Siempre podemos caliÞcarlos de indeterminados o de aleatorios, pero seguramente su determinación se hace deÞniéndolos dentro del marco de un ecosistema ampliado, de la biosfera entera si hace falta, que queda por encima y encierra al nuestro de referencia (MARGALEF, 1993). Para comenzar a comprender la dinámica de un ecosistema es necesario entender los conceptos de complejidad y estabilidad. En un ecosistema se deÞne su complejidad como una expresión del conjunto de sus especies presentes, de sus abundancias respectivas, de sus interacciones y de cómo se integran en el tiempo y en el espacio. El aumento de complejidad estructural o arquitectónica es una característica de la sucesión, de manera que el ambiente llega a ser una creación del ecosistema, como ocurre en un bosque. Por otra parte, la estabilidad puede deÞnirse como la capacidad de resistir cambios ambientales y no doblegarse completamente a ellos. Los ecosistemas tienden a ser al mismo tiempo más complejos y más estables. Las perturbaciones que reducen su complejidad y que los desestabilizan deben ser entendidas, predichas y en su caso combatidas utilizando el principio de organización jerárquica. En los sistemas complejos con subsistemas integrados dentro de sistemas más amplios, una inestabilidad local o una pérdida de complejidad aparente puede integrarse en una estabilidad a más alto nivel o, al contrario, proceder de una inestabilidad superior. Por ello, el principio de jerarquías en los sistemas es el que debe establecer distintos niveles de planiÞcación, en los que a semejanza de lo que ocurre en los ecosistemas, los objetivos de planiÞcación, entre ellos los de conservación, deban ser Þjados a un nivel jerárquico superior para ser desarrollados en los niveles inferiores. Cobra aquí sentido, por ejemplo, la importancia que tiene la creación de una Red Mundial de Espacios Protegidos (propuesta en la COP 7 del Convenio de Biodiversidad) a Þn de dar objetivos coordinados a las distintas redes geográÞcas como podrá ser la Red Natura en Europa o los distintos corredores biológicos en Centroamérica. 2. EL INVENTARIO DEL TERRITORIO El territorio considerado como el espacio donde se desarrollan los procesos ecológicos y las actividades humanas debe inventariarse en sus dos vertientes, recogiendo todos los procesos naturales relevantes así como todas las actividades humanas que en él se realicen o puedan realizarse. La recogida de ambas informaciones presenta metodologías diferentes. La componente física o ecológica del medio parte del inventario de los elementos que componen el medio natural mediante el análisis de las variables y cualidades que pueden tener sus distintos elementos. El inventario del medio humano requiere la consideración de la población y sus actividades productivas, su sistema de asentamientos y su
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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marco legal. Estos tres elementos unidos al medio físico conforman el territorio o sistema territorial a diagnosticar (Þgura 3.5). Componentes que forman el sistema territorial
sistema territorial
medio físico
Población y actividades
Marco legal y administrativo
Poblamiento
Figura 3.5: Componentes que forman el sistema territorial. Fuente: GÓMEZ OREA (2002).
2.1 Elementos del medio natural El medio se deÞne como el sustrato que soporta y condiciona los fenómenos naturales que tienen lugar en su seno (RACEFN 1996) Para comprender y caracterizar el medio existen cuatro conceptos fundamentales: ELEMENTO, CARÁCTER, CUALIDAD Y CLASE. Un ELEMENTO DEL MEDIO es cada una de las áreas temáticas que se consideran relevantes en el estudio del medio natural. Por ejemplo el clima o el agua (tabla 3.2). Una VARIABLE es cada una de las componentes del medio que componen un ELEMENTO. Así, por ejemplo, la temperatura, la humedad o la precipitación son variables del elemento clima (tabla 3.2). Un CARÁCTER o CARACTERÍSTICA es un atributo simple de una variable que puede medirse o estimarse. Por ejemplo, una característica del agua sería el pH. Una CUALIDAD es atributo complejo de un ELEMENTO que permite clasiÞcar dicho elemento en función de ella. Una cualidad es la calidad del agua. La cualidad “calidad” del elemento agua puede venir deÞnida en función de varias características juntas, por ejemplo el pH, la turbidez y la DBO. Una CLASE o TIPO es cada una de las agrupaciones o divisiones de un elemento en función de sus características, cualidades o de su situación en la misma etapa de un proceso. Podríamos establecer clases para el carácter pH de las aguas teniendo CLASES o TIPOS de pH bajo, medio y alto por ejemplo o clases para la cualidad distinguiendo TIPOS de aguas de alta baja y media calidad en función de la deÞnición de la cualidad que se genere a partir de la valoración de las características. La tabla 3.2 resume los elementos, variables, cualidades, tipos y clasiÞcaciones posibles del medio natural.
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ELEMENTO DEL MEDIO
VARIABLES Rocas
Formas topográficas y Pendiente Exposición
GEA Y GEOMORFOLO GÍA
Altitud Tipos y origen de depósito Cualidades
CUALIDADES, TIPOS Y CLASIFICACIONES Tipo Grupo/origen/composición Propiedades (coherencia, figuración, esquistosidad, pizarrosidad, porosidad)
Orientación Coeficiente de insolación Tipo de agente (agua, hielo, viento, loess, depósitos antrópicos) Capacidad portante Concentración mineral y de recursos energéticos Reserva de agua (potencial acuífero) Potencial edáfico Erosionabildad Singularidad Clasificaciones edáficas
Temperatura
CLIMA
Humedad
Precipitación
Evaporación Evapotranspiración Viento Radiación
CLIMA
Cartografía de suelos según FAO, Soil Taxonomy,
Gandullo Valores absolutos (T. mínima, T. máxima. Diaria, T. máxima del año, T. Máxima y mínima mensual) Medias Periodos libres de heladas Estación media libre de heladas Temperatura nocturna efectiva Temperatura diurna efectiva Humedad relativa Tensión de vapor Tensión de saturación Déficit de saturación Punto de rocío Humedad específica Humedad absoluta Temperatura del termómetro húmedo Formas de condensación (rocío, niebla) Número de días y cantidad de lluvia, nieve y granizo Número de días de precipitación. Datos de duración y toma de precipitación. Valores extremos (máximos y mínimos) de precipitación. Precipitación máxima en 24 horas. Totales anuales, mensuales o diarias. Promedios e índices Evaporación potencial o agua evaporada por tiempo y superficie libre de líquido Evapotranspiración real Evapotranspiración potencial Dirección, velocidad Intensidad
Nubosidad
Porcentaje, días nubosos
Visibilidad
Distancia
Insolación Índices climáticos
Unidades de radiación Factor pluviométrico Índice de aridez Índice termoclionométrico Índice productividad agraria Índice de Fournier o de capacidad erosiva de un clima Índice climático turístico Índices de continentalidad y oceanidad
Índices no filoclimáticos
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio? Papadakis Allume UNESCO Holdridge Climodiagrama de WALTER-GAUSSEN u ombrotérmico Climodiagrama de WALTER-LIETH Climodiagrama de PAPADAKIS Diagramas bioclimáticos de MONTERO DE BURGOS Profundidad Porosidad Textura Pedregosidad y proporción de afloramientos rocosos Estructura Capacidad de retención de agua La capacidad de campo Disponibilidad de agua para las plantas Contenido de materia orgánica pH Contenido de CaCO3 Contenido en sales solubles Disponibilidad de elementos nutritivos para las plantas Drenaje interno Permeabilidad Capacidad de laboreo o consistencia Plasticidad Otras: resistencia o cizalladura, elasticidad, potencial corrosivo (al hormigón), compacidad, capacidad portante Capacidad de interacción iónico Fertilidad del suelo Productividad Degradación física Degradación química Degradación biológica Erosión hídrica y eólica Salinización y alcalinización Suelos residuales Suelos transportados Suelos de acumulo Clasificaciones climáticas
Climodiagramas
Características Físicas
SUELO
Características Hídricas Características Químicas
Cualidades de los suelos
Degradación del suelo
Características y cualidades en función de su material originario Clasificaciones de los suelos
Clasificación de formas del agua
DISTRIBUCIÓN DEL AGUA
Ríos
Lagos
+Aguas superficiales Aguas subterráneas
Según características intrínsecas Según propiedades del suelo Según utilización actual del suelo Según la respuesta del suelo a los cultivos y a los métodos de ordenación Según las posibilidades de utilización del suelo Según la utilización del suelo que se recomienda Según el desarrollo del programa de utilización del suelo Acuíferos, agua subterránea, arroyo, canal, cascada, embalses, estuarios, fuente artificial, fuente natural, glaciar, lago, laguna, manantial, nacimiento de aguas, pozo, rambla, río, torrente, zonas húmedas Oxígeno Corriente Composición química del agua Zona litoral Zona eutrófica Zona profunda Agua permanente (lagos, ríos, manantiales) Agua estacional (arroyos). Altura de la capa freática El riesgo de contaminación de aguas subterráneas
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Clasificaciones zonas hidrográficas
Calidad del agua
PROPIEDADES DEL AGUA Parámetros en relación con los usos
Capacidad de autodepuración Caudales ecológicos
Índices
Clasificaciones
VEGETACIÓN
Características Cuantitativas
Aspectos cualitativos
Cualidades Directas
Cualidades Indirectas
Medidas directas: en función del caudal, volumen, altura de la capa de agua. Balance hídrico Caudal generado por una cuenca Basadas en la forma y la textura de la red de drenaje Basadas en la ordenación de las corrientes de agua Basadas en la densidad de drenaje y la frecuencia de los cursos de agua Basadas en la ramificación y la densidad Basadas en el relieve La calidad caracterizada en relación a un uso Parámetros físicos: transparencia, turbidez, color, olor, sabor, temperatura, C.E y pH Eutrofización Parámetros químicos: iones, ixigeno disuelto, fosfatos, demanda químico de oxígeno, carbono orgánico, DBO, pH, fenoles, derivados de petróleo, detergentes, pesticidas, fósforo orgánico e inorgánico, trazas (metales pesados, fluoruros…) Sólidos en suspensión, elementos patógenos o tóxicos Uso doméstico: turbidez, sólidos disueltos, tóxicos y coliformes Industria: sólidos disueltos y en suspensión Riego: sólidos disueltos y contenido en sodio Recreo: turbidez, tóxicos y coniformes Indicadores biológicos A partir de la DBO/DQO y oxígeno disuelto comparado en varios tramos Basados en caudales porcentuales Basados en el estudio de las características del cauce Índices compuestos Índices bióticos: Índices de contaminación, Índices tróficos, Índices taxonómicos, Índices de diversidad Índices comparativos A partir de índices bióticos A partir de índices complejos Clasificaciones descriptivas directas Clasificaciones según la productividad piscícola Abundancia y densidad, representatividad, naturalidad Cobertura o grado de cubierta Biomasa y productividad primaria Diversidad y singularidad Dominancia. Composición florística Sociabilidad Vitalidad Fisionomía Estructura espacial Dinámica sucesional Paisaje vegetal Nivel de degradación Estabilidad Rareza Reversibilidad Productividad Sensibilidad al fuego Cualidad de la vegetación. (visual /ecológica) Usos e influencias Potencial recreativo Interés científico – educativo Complejidad de la estructura vertical
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Productividad
FAUNA
ELEMENTOS ARTIFICIALES
Agraria (climática, edáfica, global) Forestal (climática, edáfica, global) Ecológica (capacidad de producción primaria y energía fijada por superficie y tiempo Clasificaciones Basadas en la estructura de la vegetación Clasificaciones que combinan características de la vegetación y del medio Basadas en el estudio florístico (cartografía de la vegetación y ocupación del suelo) Características de los Estabilidad biotopos en cuanto a Abundancia y rareza su vegetación Representatividad Singularidad Atracción turística o recreativa. Interés científico Características y Estabilidad y singularidad cualidades de las Abundancia y rareza del biotopo especies Representatividad Atracción turística o recreativa Interés científico Características de los Estabilidad biotopos en cuanto a Abundancia y rareza del biotopo su fauna Diversidad Naturalidad Relaciones entre las características y cualidades de los biotopos Influencia del estado del biotopo en las especies faunísticas Clasificaciones Índices por especies Índices por biotopos Especies indicadoras: Valoración de la fauna (Cartografía: Mapas de especies y mapas de comunidades) Asentamientos Morfología territorial: Propiedad categorías y tipologías de población, distancias Infraestructuras (categorías y tipologías de población, accesibilidad) Recursos culturales Recursos arqueológicos Recursos etnológicos Recursos artísticos Recursos naturales singulares Recursos científico- educativos Recursos históricos
Tabla 3.2: Elementos, variable, tipos o parámetros y clasiÞcaciones a considerar en un estudio de medio. Resumido y adaptado de AGUILÓ et al (1995)
3. EL INVENTARIO DEL MEDIO NATURAL La base de una correcta planiÞcación del territorio va unida al necesario conocimiento del medio y sus recursos (agrícolas, forestales, hidrológicos, mineros, etc.), así como a su inventario exhaustivo, completo y actualizado. Por ello, la captura y elaboración de información es una de las primeras fases de trabajo de la ordenación territorial. De la calidad y exactitud de los datos que se obtengan en esta fase dependerá la precisión y validez de los resultados Þnales. El método más utilizado de captura de información cartográÞca es la teledetección, dividida según la distancia a la que se capturan las imágenes en: teledetección espacial (imágenes satélite) o en teledetección aérea (fotografía aérea); complementada
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con el inventario sobre el terreno o veriÞcada a través de trabajo de campo con recorridos y toma de datos, a ser posible georreferenciados con Sistemas de Posicionamiento Global (GPS). 3.1 Teledetección espacial El término teledetección deriva del francés “télédétection”, traducción dada en 1967 al término anglosajón “remote sensing” o percepción remota introducido en 1960 por Evelyn Pruitt. (GONZÁLEZ ALONSO, 1981; SOBRINO et al., 2000). Por teledetección se entiende el conjunto de medios que permiten adquirir información a distancia sobre las cosas sin necesidad que exista contacto material entre el objeto o sistema observado y el observador. Su principal objetivo es la identiÞcación de las cubiertas terrestres y los fenómenos ambientes a través de sus signaturas espectrales. La teledetección desde satélite es una técnica que ayuda a obtener información del territorio, cuenta con numerosas aplicaciones (GIBSON, 2000; OTERO PASTOR, 1999; VV.AA., 1986); y con frecuencia sirve de complemento a la fotografía aérea y al trabajo de campo (CHUVIECO, 2002; AVERY y BERLIN, 1992). En la actualidad existen más de 40 satélites, con diversas características orbitales, espectrales, espaciales, etc., que proporcionan información sobre nuestro planeta (SOBRINO et al, 2000). Dentro de las ciencias de la tierra y ambientales es posible enumerar hasta 25 parámetros claves, sobre los cuales los sensores remotos proporcionan información de manera operativa (ESA, 1997). En base a ellas las aplicaciones son muy variadas: cartografía de ocupación del suelo y vegetación, cartografía geológica, cartografía de suelos, cartografía de cubiertas de nieve, glaciares, previsión de cosechas, cartografía de áreas quemadas y evaluación de daños a la vegetación, cartografía de hábitats, detección de impactos antropogénicos, control de contaminación por vertidos, detección y seguimiento de plagas y enfermedades, detección y seguimiento de procesos erosivos, localización de manchas de petróleo en el mar, detección de incendios, seguimiento de dinámica urbana, evolución de cambios en el paisaje, inventario de recursos forestales, inundaciones, huracanes o problemas de contaminación entre otros. Una ventaja de la teledetección es que ofrece información de prácticamente todo el planeta cubriendo extensas áreas. Por otra parte, los satélites visitan periódicamente la misma porción de terreno, lo que permite estudiar la evolución con el tiempo de los distintos ecosistemas y coberturas terrestres. Finalmente, su naturaleza digital hace posible el tratamiento de la información mediante programas informáticos. Estas propiedades, entre otras, han convertido a la teledetección en una herramienta de gran aplicación en la ordenación territorial (CHUVIECO, 2002). Una imagen de satélite es una matriz de celdillas o píxeles, cada uno de los cuales contiene la cantidad de energía que reßejan los distintos elementos del terreno cuando son iluminados por el sol. La diferente naturaleza físico-química de cada objeto da lugar a distinta cantidad de energía reßejada en cada zona del espectro electromagnético (ultravioleta, visible e infrarrojo, etc.) Por tanto, todos los elementos del medio poseen una respuesta espectral propia. Se denomina Þrma o signatura espectral al conjunto de alteraciones que la radiación electromagnética sufre en toda la extensión del espectro electromagnético, debido a su interacción con la materia, ya sea debido a la reßexión o a la emisión (GONZÁLEZ ALONSO, 1981). Éste es el fundamento que permite reconocer las distintas coberturas terrestres (láminas de agua, núcleos urbanos, bosques, cultivos, etc.). Las imágenes de satélite contienen varias bandas (matrices de celdillas) que corresponden a las distintas longitudes de onda del espectro. La clasiÞcación de imágenes de satélite para la elaboración de cartografía temática (p.e
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de vegetación y usos del suelo) puede abordarse por medio de dos procedimientos: análisis visual clasiÞcación digital Análisis visual Esta metodología de trabajo es idéntica a la que se emplea cuando se quiere obtener un mapa a partir de fotografía aérea y/o trabajo de campo. Se trata de reconocer en el terreno las distintas formaciones vegetales y usos del suelo, apoyándose en mapas topográÞcos en papel impreso y/o fotografías. La fotointerpretación es el proceso por el que se extrae la información contenida en las imágenes de satélite; es similar al análisis visual de las fotografías aéreas. La fotointerpretación puede deÞnirse como el proceso de identiÞcación de objetos o condiciones a través de sensores remotos y determinar qué es y su signiÞcado (CHUVIECO, 2002; CAMPBELL, 1987). En la interpretación visual de imágenes pueden considerarse varias etapas: 1. La diferenciación implica la identiÞcación de elementos que pueden ser distinguidos en función del tono, color, textura, forma, patrón espacial o contexto, etc. Esto permite el reconocimiento de objetos tales como ríos, manchas vegetales… 2. La identiÞcación es el resultado de la combinación de tono, color, textura, relación espacial o contexto, etc. y el establecimiento de interrelaciones entre los elementos. El objetivo es identiÞcar el patrón visual que está asociado con cada cubierta en base a ciertos criterios como el color, la rugosidad, la ubicación, etc. La identiÞcación permite la asignación de los objetos reconocidos dentro de clases deÞnidas: tipos de cursos de agua (arroyo, río), tipos de ediÞcación (rural, industrial, urbana)… Según la escala a la que se vaya a trabajar las clases estarán más o menos subdivididas. 3. La fotointerpretación es la etapa Þnal de delimitación de las cubiertas reconocidas; es el resultado de los datos obtenidos en las fases previas. Ésta varía en función del objetivo a conseguir. Por ejemplo, para la realización de un inventario forestal será muy importante cualquier dato obtenido de las masas de vegetación: densidad, estructura e incluso alturas. Posteriormente, en gabinete, se delimitan las distintas unidades reconocidas, para a continuación, digitalizarlas sobre tableta o bien directamente en pantalla. Para estas fases, es importante tener en cuenta varios aspectos que nos proporcionan las imágenes de satélite o las fotografías aéreas: 1. Variaciones temporales: ciertas estructuras como la vegetación varían según las estaciones. Esto nos permite distinguir, por ejemplo, especies caducifolias de perennes y unos cultivos de otros teniendo en cuenta la fecha de toma de la imagen. 2. Las sombras6 indican alturas, el contexto permite distinguir por ejemplo cultivos de pastizales, las diferentes asociaciones o relaciones de distribución entre elementos nos permiten distinguir unos a través de otros más fácilmente identiÞcables, la textura permite establecer diferencias de densidad vegetal o urbana, el tamaño y la forma 6 Es importante tener en cuenta la orientación del fotograma de cara a examinar las sombras. En casos donde el relieve es abrupto, generalmente resulta conveniente trabajar en la interpretación con el fotograma con orientación invertida (abajo el norte) para evitar un fenómeno conocido como pseudoscopía. Generalmente las representaciones (mapas) de los sombreados del relieve se realizan con una iluminación superior (desde el norte) apareciendo sombreadas las solanas. En las fotografías aéreas al ser representaciones de la realidad y por el ángulo de iluminación solar las sombras siempre aparecen al norte (umbrías). Esto conlleva un fenómeno de “inversión del relieve” si no se realiza este giro de 180º, observándose como vaguadas lo que son el realidad elevaciones.
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pueden ser también muy signiÞcativos 3. Por último, y con un mayor grado de complejidad, tenemos criterios espectrales que en función de la región espectral representada nos aporta información según el tono (o color) y el brillo (intensidad). En ocasiones, puede considerarse también como parte de la fotointerpretación el análisis de interrelaciones entre los elementos: dependencias, conexiones o dinámicas… Una ventaja adicional que aporta la teledetección frente a la ortofoto, es la posibilidad de visualizar la imagen con composiciones en color que no son naturales, pero que ayudan a discriminar las distintas cubiertas con mayor facilidad. De este modo, en la denominada composición en falso color de la Þgura, como se ha incluido una capa de información de la zona del infrarrojo las láminas de agua (embalses) aparecen en negro, las formaciones de frondosas en rojo intenso, los núcleos urbanos en azulado, lo que facilita su reconocimiento en gabinete. ClasiÞcación digital Consiste en identiÞcar y caracterizar espectralmente cada tipo de cubierta clasiÞcando la imagen de satélite (imagen multibanda) en otra imagen del mismo tamaño en la que cada píxel no contiene la cantidad de energía reßejada por los objetos sino una etiqueta que la identiÞca (CHUVIECO, 2002). Por tanto, como resultado de este proceso se genera, p. e. un mapa de vegetación y usos del suelo. En este ejemplo se pueden reconocer las siguientes fases de trabajo: 1. Selección de las unidades de vegetación. Reconocimiento mediante trabajo de campo de las distintas categorías. Es una fase idéntica a la mencionada en el análisis visual. Se trata de establecer un patrón para identiÞcar las distintas formaciones reconocidas. 2. ClasiÞcación: Existen dos tipos de clasiÞcaciones: • ClasiÞcación supervisada. Consiste en seleccionar píxeles de muestra –campos de entrenamiento- de cada una de las distintas unidades referidas para realizar la clasiÞcación. • ClasiÞcación no supervisada: Mediante algoritmos se realizar una clasiÞcación automática de las imágenes, para posteriormente agrupar y asignar el identiÞcador a las clases obtenidas. VeriÞcación Una vez que se ha obtenido un mapa por medio del análisis visual o bien aplicando técnicas de clasiÞcación digital es necesario veriÞcar y validar la calidad del mismo. Para ello es necesario comparar nuestra cartografía resultado con la realidad, con el trabajo de campo. Generalmente se suelen aplicar técnicas de muestreo para estimar de la forma más exacta posible y con el menor esfuerzo el error que contienen nuestros resultados (CHUVIECO, 2002). Se pueden distinguir las siguientes etapas en el proceso de veriÞcación: • diseño del muestro de los puntos de veriÞcación • recolección de la información de referencia que vamos a comparar con nuestro mapa obtenido. En esta etapa es frecuente ayudarse de un GPS para localizar los puntos de muestreo en el campo, en la fotografía aérea o en la cartografía temática auxiliar. • comparación de la denominada verdad terreno con nuestros resultados por medio de análisis estadísticos.
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3.2 La fotografía aérea La fotografía aérea se desarrolló previamente a la teledetección por satélite, tomándose la primera fotografía aérea en 1858. En España existen imágenes de vuelos desde 1945 en series discontinuas. Su cobertura espacio-temporal es menor que en las imágenes satélite al depender de los vuelos. Esto, llevado a la ordenación puede suponer que los datos que requiramos no estén actualizados o no tengan la cobertura espacial requerida. Pese a todo, la fotografía aérea es una herramienta de extendido y fácil manejo. Los fundamentos físicos en que se basa son los mismos que los expuestos en el caso de la teledetección espacial: el sensor fotográÞco capta la energía proveniente del sol que es reßejada por los objetos y la almacena en una película fotográÞca en forma de información cualitativa, posteriormente representada en color o en tonos de gris. En este caso el sensor es únicamente pasivo. Los sensores fotográÞcos captan las longitudes de onda del denominado espectro fotográÞco, que incluye toda la región visible y parte del infrarrojo (desde 0,3 a 3 m). Captan por tanto una franja signiÞcativamente menor que los sensores satélites, caracterizada por ofrecer un resultado similar al que capta el ojo humano (espectro visible) pero con pequeños matices. Los tipos de fotografías pueden variar en función del ángulo desde el que toman. En cuanto al eje pueden ser de: • Eje vertical, cuando el eje es perpendicular (o casi, hasta 3º de inclinación) a la superÞcie fotograÞada. Reduce las distorsiones y facilita la corrección y toma de medidas. • Oblicuas, cuando existe un cierto ángulo entre la cámara y la perpendicular a la superÞcie fotograÞada. Son más habituales en la fotografía panorámica (paisajes) que en la cartográÞca aunque resultan de utilidad para mostrar singularidades del relieve (p.e. cañones, valles, etc.). En general, cuando hablamos de fotografía aérea nos referimos a la fotografía vertical o zenital. Son proyecciones cónicas y presentan deformaciones angulares que al ser corregidas a una proyección ortogonal constituyen las ortofotos. Los ortofotomapas son ortofotos a las que se les añade información cartográÞca como toponimias, curvas de nivel o mallas de coordenadas. Una particularidad de la fotografía aérea, y de algunos sensores (p.e. SPOT) son los pares estereoscópicos. Estos permiten disponer de una visión tridimensional, lo que facilita la interpretación visual y permite además la medición de alturas y como consecuencia de pendientes, lo que constituyen los denominados Modelos Digitales de Elevaciones. De cara a obtener información de las fotografías aéreas es importante tener en cuenta el origen de la imagen: el sensor fotográÞco, el ángulo y región del espectro captada de cara a la interpretación de tonos y colores, y la información del soporte. Información incluida en las fotos aéreas En los márgenes y en la propia imagen, dentro del soporte de la foto aérea, hay información relevante a la hora del uso e interpretación de las imágenes. Por ejemplo, en los bordes de la imagen podemos ver unas muescas denominadas marcas Þduciales, que unidas formando una cruz permiten obtener el centro geométrico de la foto o el nadir (punto perpendicular al plano focal) si estamos ante fotografías totalmente verticales. En los márgenes de las fotografías impresas tal y como son distribuidas podemos encontrar otra información, si bien con pequeñas variaciones: datos de la cámara (errores, número de serie, voltaje, diafragma…), rumbo, escala, coordenadas geográÞcas, número
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del fotograma y pasada, altitud, tiempo de exposición, fecha, hora y tipos de Þltros, hoja del Mapa TopográÞco Nacional 1:50.000 a la que corresponde entre otros muchos datos. 3.3 La teledetección espacial versus la fotografía aérea Ambos métodos presentan ventajas y su uso conjunto es muy recomendable (Þgura 3.6), si bien el empleo de una u otra técnica depende de la disponibilidad previa de las imágenes, la escala de trabajo, el dinero del que se disponga para hacer un trabajo y el Þn que se persiga. Se presentan a continuación las principales características por las cuales elegir un sistema u otro (SOBRINO et al., 2000): • Cobertura global y periódica de la superÞcie terrestre: Con la teledetección espacial podemos obtener datos de forma continua con una alta periodicidad en muchos casos, incluso de zonas inaccesibles por otros medios como las zonas polares o desérticas. La frecuencia con la que pueden realizarse los vuelos aéreos es siempre menor y, por tanto, la periodicidad de las fotografías aéreas es mucho más escasa, limitando los análisis temporales. • Nivel de detalle: La fotografía aérea por realizarse desde una altura considerablemente menor proporciona generalmente un mayor nivel de detalle en el que es posible reconocer aspectos territoriales concretos. Aunque, en la actualidad, existen sensores (p. e. QuickBird) que permiten resoluciones inferiores a un 1m. • Visión panorámica: Al ser tomadas a mayor altitud, las imágenes satélite, permiten capturar al mismo tiempo grandes extensiones, lo que ayuda a entender procesos globales o de grandes dimensiones (como ciertas estructuras geológicas) que de otro modo no pueden ser observados. En la fotografía aérea, sin embargo, la amplitud de imagen es mucho menor por lo que no permite ver grandes extensiones de manera simultánea. Por otra parte, las imágenes tomadas por sensores que abarcan grandes extensiones, y en ocasiones todo el planeta, proporcionan una homogeneidad y robustez de los datos al ser adquiridos por un mismo sensor. La cobertura de extensas zonas y la captación de la información de manera casi instantánea y sinóptica, facilita la comparación de los resultados y apreciación de fenómenos globales. Sin duda, la frecuencia de adquisición de imágenes permite el estudio de fenómenos dinámicos, la detección de cambios y la actualización de la cartografía existente. • Información sobre regiones no visibles del espectro: Los sensores espaciales facilitan imágenes sobre áreas del espectro no accesibles al ojo humano o la fotografía; como es el infrarrojo térmico y medio y las microondas, proporcionando así una valiosa información para muchas aplicaciones. La fotografía área, por otro lado dispone, sólo en algunos casos, de regiones del espectro no visible como parte el infrarrojo. • Formato digital: Los valores recogidos por la teledetección espacial son datos cuantitativos que pueden evaluarse (alturas, temperaturas) o usarse en la clasiÞcación automática. El formato digital supone una enorme ventaja al permitir su integración con otras fuentes de información. Por otro lado, se necesitan potentes ordenadores y sistemas informáticos para el almacenamiento y tratamiento de estos datos. La información de las fotografías aéreas es sólo cualitativa y fuera de la graduación de los tonos para la interpretación, no proporciona más datos en sí misma (si bien algunos, como las alturas, pueden derivarse de forma indirecta). • Calibración: en ambos casos se requiere de un proceso de calibración, más complejo en el caso de la teledetección espacial por su carácter cuantitativo.
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• Visión estereoscópica: es una ventaja importante que presenta la fotografía aérea frente a las imágenes de satélite. Existen pocos sensores que permitan la superposición necesaria para la visión estereoscópica (p.e. TERRA-ASTER) y su adquisición resulta cara.
Zona de bosques caducifolios y coníferas. La foto no puede distinguirlos
FOTO A SUROESTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID (Cadalso de los Vidrios, Cenicientos y Rozas de Puerto Real)
Las radiaciones de los bosques caducifolios y de las coníferas son captadas y representadas en distintos falsos colores. IMAGEN B SUROESTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID (Cadalso de los Vidrios, Cenicientos y Rozas de Puerto Real). Ortoimagen Landsat-TM del 11 de julio de 1999 Figura 3.6: Misma zona a la misma escala con los dos sistemas de captura de información. La foto A es una ortofoto tomada en un vuelo con mayor resolución de píxel mientras que la imagen B es una ortoimagen tratada a partir de su captura satelital. El uso conjunto de ambas permite extraer más detalles que de cualquiera de ellas por separado. Por ejemplo, la ortoimagen permite separar las coníferas de las frondosas en la parte inferior izquierda de ambas. Fuente: Servicio cartográÞco de la Comunidad de Madrid.
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4. EL INVENTARIO DEL MEDIO HUMANO. El territorio además de sus elementos “naturales” consta de otros elementos a tener en cuenta a la hora de proponer una ordenación. La descripción completa se realiza a través de un inventario, tanto de los elementos del medio biofísico y cultural ya mencionados, como la población, las actividades existentes y los asentamientos. a.- Análisis de la población. La población es un agente fundamental y destinatario último de la ordenación territorial. GÓMEZ OREA (2002) considera que la población tiene una triple consideración: • Como recurso territorial: representa la fuerza de trabajo que ha de explotar los recursos disponibles. Las actividades a las que se dedique la población se pueden estudiar como potenciales o actuales y como exógenas o endógenas. • Como sujeto territorial: es quien demanda bienes y servicios. • Como objeto territorial: se estudian los agrupamientos por núcleos, por estructuras que vertebran la sociedad y por valores. El análisis de la población entendida como recurso pretende detectar las posibilidades de la población para el desarrollo de actividades económicas mediante la evaluación de su capacidad productiva. Depende de su tamaño, su distribución por sexos y edades, aptitudes, preparación y su actitud. La información requerida para este análisis consta de datos cuantitativos tales como población existente, densidad, evolución en el tiempo, distribución en el espacio, índice de envejecimiento7, pirámide poblacional, población activa y dependiente, ocupada8 y en paro; datos cualitativos como la aptitud, capacidad técnica y actitud para un trabajo; datos culturales y relativos al estilo de vida y pautas en relación a los recursos y el nivel de participación y cohesión social y política. En el análisis de la población como demanda o como sujeto territorial hay que detectar las necesidades y aspiraciones de equipamientos y servicios de la población y compararlas con las dotaciones actuales. Pueden ser considerados como equipamientos los docentes y deportivos (relativos a todo tipo de enseñanza), sanitarios (centros de salud, hospitales, ATS, veterinarios...), culturales, sociales y religiosos (bibliotecas, centros, iglesias...), asistenciales (casas consistoriales, juzgados, correos, policía...), de abastecimiento (mercados municipales, mataderos..), recreativos (parques y jardines, áreas de recreo...), de vivienda (régimen de propiedad, densidad, primera o segunda vivienda...), habiendo que distinguir en todos ellos entre demanda potencial y efectiva. (GÓMEZ OREA 2002). El análisis de la población como relación social pretende detectar la estructura social a través de los grupos de interés que actúan en el territorio, el grado de cohesión social, el sistema de valores sociales y las pautas de comportamiento de la comunidad. La estructura o grupos sociales se basan tanto en aÞnidades económicas, productivas, de intereses, religiosas o culturales, como en sistemas de valores o preferencias sociales. La percepción de los problemas, prácticas y costumbres han de incorporarse a la ordenación a Þn de no desvincular la planiÞcación de la problemática real y de las aspiraciones sociales existentes (GOMEZ OREA, 2002). La información puede hallarse mediante encuestas, entrevistas en profundidad o reuniones de grupo, las cuales pueden consistir en un panel que represente a todos 7 El índice de envejecimiento se define como [(población> 65años) / población Total]. La población dependiente se define: [(población65años)/población Total] 8 El empleo no es ocupación. Empleo-ocupación = pluriempleo.
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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los segmentos de la población a estudiar. La obtención de los datos del inventario debe realizarse de acuerdo con la Þnalidad concreta que persiga la ordenación. Las variables a inventariar muestran resumidas en la tabla 3.3. Un cuestionario realizado a tal efecto se muestra en el anexo. La recogida de estos datos se suele hacer mediante indicadores que facilitan la medición cuantitativa para caliÞcar el estado de satisfacción o deÞciencia en que se encuentran, también en relación con el objetivo de la ordenación (ver capítulo 7). Inventario de recursos humanos Las variables sobre las que se puede recoger información son: Tasa de crecimiento o decrecimiento poblacional. Pirámide de edades según sexo. Tasa de natalidad, fecundidad y mortalidad. Índice de migración. Índice de envejecimiento e índice de juventud. Tasa de dependencia. Población económicamente activa por sectores productivos. Distribución de la población en el espacio geográÞco según tipo de asentamientos humanos. Calidad de vida de la población; ingresos, empleo, alimentación, vivienda, salud, educación, comunicación, recreación. Inventario de recursos técnico-productivos Las variables sobre las que se puede recoger información son: Número y tamaño de las unidades productivas según sectores económicos: agricultura, minería, industria, servicio, otros. Tipo de tecnología de producción en los distintos sectores económicos; tradicional, intermedia, moderna. Infraestructura vial. Rentabilidad productiva. IdentiÞcación de mercados para los productos locales. Determinación de los recursos jurídico normativos y de las relaciones socio políticas Las variables sobre las que se puede recoger información son: Marco jurídico y normativo. Normas y costumbres de la población. Formas de propiedad de los bienes de producción: privada, cooperativa, comunal. Formas de representatividad política, institucional y gremial. Grupos de inßuencia política y de poder económico. IdentiÞcación de posibles conßictos sociales y naturaleza de los mismos. Tabla 3.3: Variables poblacionales. Fuente: GÓMEZ OREA (2002).
b.- Análisis de las actividades productivas. Es importante caracterizar la estructura económica, conocer la producción y los tipos que conÞguran dicha base económica. Para ello, el análisis de las actividades productivas identiÞca y analiza las actividades existentes desde los puntos de vista de su localización, su viabilidad, su comportamiento y su relación con las demás o papel en el conjunto. También lo hace con las actividades objeto de regulación en el plan y sobre las que se basará el desarrollo socioeconómico. El objetivo concreto del análisis de actividades productivas pretende detectar la base económica o actividad que genera más empleo/renta, los desequilibrios y problemas inter e intra sectoriales, las relaciones con ámbitos externos y los estrangulamientos y las carencias de servicios e infraestructuras (inversión pública).
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Desarrollo rural sostenible Fuentes de datos
Ejes principales del análisis
Indicadores
Sector primario
Censos agrarios cada 10 años del INE y análisis de las explotaciones. Contiene: subsector agrícola, forestal, ganadero,(+otras actividades extractivas y productivas)
Subsector agrícola: Datos económicos: tierras (labradas, no labradas...), explotaciones número, tamaño, parcelación, mecanización, afecciones normativas. Datos de propiedad: régimen de propiedad, clasiÞcación de empresarios agrícolas (edad, ocupación) Datos de producción: distribución de los cultivos, tipos y superÞcies, rentabilidad/superÞcie, trabajo, capital y valoración de la producción y empleo generado/explotación Datos de comercialización: Canales intra y extracomarcales, formas de organzación y autoconsumo Especial análisis debe hacerse en las pequeñas explotaciones familiares, las cuales pueden tener carácter marginal y estar bajo el umbral de viabilidad. Subsector ganadero: Datos económicos: distribución de la cabaña ganadera, características de las explotaciones grado de estabulización, resto igual a agrícola. Datos de propiedad, producción y comercialización: iguales a agricultura Subsector forestal (y extractivo): Se centra en el papel del bosque desde el punto de vista de la producción económica: censo e inventario forestal: SuperÞcies, especies, valoración, propiedad, rentabilidad/ unidad explotación, actividades complementarias cinegéticas y piscícolas, empleo generado, comercialización Las extracciones pueden ser de plantas aromáticas, hongos...
Sector secundario
Registro de Establecimientos Industriales (REI) + trabajo de campo. Contiene procesos de producción y de comercialización
Procesos de producción: (estructura económica) Distribución espacial industrial, localización, concentraciones Tamaño de las empresas: empleo, potencia instalada... Sectores de actividad industrial: tipos, características, materias primas, interrelaciones actividades transformadoras y con producción primaria Empleo generado y cualiÞcación exigida para ocuparlo Inversión: volumen, fuentes, productividad del capital, capacidad de retener el valor añadido en la comarca conectando con el grado de transformación o de elaboración e las materias primas Procesos de comercialización: Sin una estrategia de comercialización la producción carece de sentido La estrategia de comercialización debe incluirse en el diagnóstico
Orientación productiva, titular y régimen de tenencia Tipo de explotación/ industria: individual, cooperativa, asociada Base territorial: SuperÞcie, parcelas... Capital de explotación: Þjo, circulante, propio y exterior Medios de producción: ediÞcios, máquinas, equipos Estructura económica: margen bruta y neto, gastos Empleo: familiar, asalariado, Þjo y/o eventual Renta por explotación: ( Valor añadido Bruto, VAB) Renta/unidad trabajo,renta agraria familiar, renta/ha, renta/UGM Ayudas concedidas y tramitadas Perspectivas de inversión y capacidad Þnanciera de la explotación Grado de iniciativa, capacidad técnica y formas de gestión Concordancia con la idea de diversiÞcación de rentas
Sector terciario
Cámaras de Comercio e Industria: Estudios de electricidad, gas, comercio, transporte público y privado... Especialmente el turismo
Incluye: • Electricidad, gas, agua, saneamiento, comercio (mayor y menor). Bancos, transportes, almacenamiento, comunicaciones, servicios oÞciales y al público y personales El turismo es relevante en áreas rurales. Se debe analizar: La oferta turística: recursos naturales, culturales, tipo de plazas La demanda turística: visitantes (nº, origen) potenciales/ actuales Las interrelaciones entre turismo y su soporte físico y humano mediante aptitudes e impactos El papel de las infraestructuras, equipamientos, diversiÞcación de rentas y Þjación de la población
El análisis debe establecer una tipología de estos servicios. Debe describir características, organización, nivel tecnológico, empleo generado, valor añadido, peso económico
Tabla 3.4: Análisis de la base productiva por sectores. Fuente: GÓMEZ OREA 2002
La base productiva o base económica de la zona de estudio es la actividad o grupo de actividades que ocupan mayor parte de la población activa, generan un mayor producto interno bruto o contribuyen a una mayor retención del valor añadido. Para las unidades de producción se debe determinar el tipo o tipos de explotación, los problemas relacionados con su productividad, mano de obra, capital, rentabilidad y gestión.
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La tabla 3.4 muestra los principales componentes y fuentes de datos para los sectores agrario, industrial y de servicios en los que se divide este análisis. En general el análisis debe considerar para el sector agrario la producción, el destino y la comercialización, para el sector secundario: los problemas estructurales, y para el sector terciario: la tipología de servicios y su valor añadido (GOMEZ OREA, 2002). c.- Análisis del sistema de asentamientos. El subsistema de asentamientos está formado por los núcleos de población: ciudades, pueblo, aldeas, pedanías, caseríos... y los canales de comunicación a través de los que se relacionan intercambiando personas, mercancías, servicios e información. Los tres elementos, los que entran en juego en este análisis son por lo tanto: • el poblamiento u organización en el espacio • los canales de relación • los ßujos de intercambio El objetivo del análisis de asentamiento es valorar si la población puede acceder fácilmente a todos los puntos del territorio y a sus recursos, si tiene bienes y servicios sociales necesarios accesibles, si puede acceder cómoda y rápidamente a los lugares de trabajo, si es fácil el intercambio de personas, mercancías e información entre núcleos habitados si hay una ßuida interrelación de los individuos entre sí y con las instituciones favoreciendo la cohesión y vertebración, o bien si se pueden aprovechar las “rentas de localización” con oportunas conexiones al exterior. El análisis de cada uno de estos elementos se muestra en la tabla 3.5. La evaluación de asentamientos es la previsión de su comportamiento en el futuro. Implica proyectar en el futuro la dinámica demográÞca de asentamientos (estacionarios, crecientes, terminales...), la fuerza de trabajo futura u oferta laboral, las necesidades de vivienda, servicios y equipamientos sociales, las necesidades espaciales de dicha población y su posible incidencia en los planes municipales o comarcales de ordenación. Con esta previsión se pueden plantear soluciones a problemas detectados y disfuncionalidades futuras (GOMEZ OREA, 2002).
Componentes
Indicadores
Núcleos de población y sus atributos Tamaño (población temporal o permanente), Tipo de estructura Atributos de los núcleos. tamaño, tipo de edificios, patrimonio, riqueza para sostener población
Canales e infraestructura s de relación y sus atributos
Tipos, localización, estado, jerarquías, servicio dado Dotaciones de infraestructura y equipos colectivos
De funcionamient o (definido por flujos e intercambios):
Jerarquías y áreas de influencia Canales de relación y niveles de servicios, Flujos que se producen de personas, bienes servicios e información
Núcleos de población Medidas de tendencia a la centralidad Centro de gravedad xg=6xi/n yg=6yi/n donde xi eyi representan la ubicación de cada núcleo de población y n el número de núcleos. Centro de gravedad ponderado xp=6xi pi/P yp=6yipi/P donde xi e yi son las coordenadas de cada núcleo pi es una ponderación de la importancia de cada núcleo (habitualmente la población de hecho de los núcleos o el % de la población regional en dicho núcleo), xp e yp coordenadas del centro de gravedad ponderado por la población de cada núcleo, y P la población total de la zona. Medidas de dispersión-concentración y % de población en núcleo y diseminada 2 desviación típica de distancias s=d /n con d la distancia entre núcleos y n el número de observaciones Potencial de población y mapas isopotencial pi=6pj /dij donde todos los puntos pi iguales representan una isolínea respecto a un punto núcleo pj en relación con la distancia que los separa • Medidas de regularidad o índice de Clark Evans – Compara la distribución de núcleos aleatorios. R= (d/n)/da.da =1/2(n/s)1/2 . R=0 hay concentración absoluta, R max =2,149 núcleos en triángulos equiláteros • Análisis interno de núcleos – Población de hecho (no derecho) – Características principales: forma de ocupación del suelo (pueblo lineal, redondo, en nebulosa...) y tipología y morfología de edificaciones (zonas homogéneas, singulares...) Varios factores explican las pautas del modelo poblacional y sus funciones: Medio natural: los elementos influyen Forma del terreno, exposición ,accesibilidad Históricos: Antiguas vías de comunicación, defensa, situación de recursos, cruce de río Sociales: Cohesión social, identidad de la zona, oportunidades de empleo... Espaciales: Distancia a ejes de desarrollo, accesibilidad, aglomeración por economía de escala Jerarquías y áreas de influencia Modelos verticales o de tamaño/rango: • Formulan jerarquizaciones de núcleos según poblaciones. – La estructura demográfica y productiva del sistema y la relación entre núcleos definen las jerarquías y sus áreas de influencia – Estas áreas de dependencia se analizan por: • grado de complementariedad entre núcleos, (medido por) por especialización de cada uno • oportunidad de intercambios de población, productos e información : por el potencial de interacción • Capacidad de transferencia: por la dinámica de cada núcleo • Análisis de flujos: Incluyen: – Flujos de población: Distancia – Frecuencia (recurrentes): Causas Movimientos diarios/ de circulación o definitivos Saldo Migratorio anual SM = [(I-E)*100/P)] con I = Inmigración, E = Emigración y P = Población Tasa Bruta de emigración neta TB =[2(I-E)/n(P1-P2)] siendo I el número de inmigrantes, E el de emigrantes, P1 la población inicial, P2 la población final y n el número de años en cuestión Modelos gravitatorios (aplicación de Newton) o de regresión La interacción de dos poblaciones es proporcional al producto de sus poblaciones e inversa al cuadrado de las distancias que les separan – Flujos económicos (bienes y servicios) :inputs y outputs y Subsistema comercial: áreas comerciales, adecuación producción/núcleos – Flujos de información: localización de medios de comunicación, de producción de imágenes y de difusión de ideas
Tabla 3.5: Análisis del sistema de asentamientos. Fuente: (GÓMEZ OREA 2002)
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Elementos Análisis de estructura u organización espacial
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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4.1 La captura de la información social Toda ordenación territorial o plan de desarrollo que se lleve a cabo en una zona determinada requiere un adecuado diagnóstico de la realidad socioeconómica en la que se ha de trabajar. Tener un adecuado conocimiento de la situación de partida, es una condición indispensable y de primer orden a Þn de ejecutar con éxito las actividades que el proceso comprende. Por otro lado, existen diferentes formas de realizar un diagnóstico, y en muchos casos hay que trabajar con metodologías de diagnóstico que combinan diferentes herramientas como son las encuestas socioeconómicas y los diagnósticos participativos en los que la población local tiene un papel principal (capitulo 6). 4.2 Objetivos de Información Diagnosticar equivale a distinguir, conocer, identiÞcar una determinada realidad. El diagnóstico, en el marco de las ordenaciones y los planes de desarrollo, nos permite conocer la realidad de un determinado espacio social, distinguir e identiÞcar sus características sociales y económicas a Þn de actuar de manera efectiva sobre ese espacio. El diagnóstico socioeconómico enmarca un proceso complejo, y ha de tenerse claro en primer lugar cuáles son los objetivos del proceso y de cada línea de acción a Þn de formular de manera adecuada los objetivos de información que queremos obtener, es decir aquello que queremos identiÞcar y conocer. Al revestir el área rural mayores diÞcultades para la obtención de información que zonas de tipo urbano, hay que tratar de no dejar ningún cabo suelto, pues si no se contempla en los objetivos de diagnóstico algún tipo de información que se vaya a necesitar más adelante, puede resultar bastante costoso el volver a las fuentes para obtener la información necesaria. En los planes de ordenación y desarrollo integral, es necesario que todos los responsables de cada línea de trabajo del futuro programa de desarrollo que se plantee: salud, educación, producción, etc., formulen de manera adecuada los objetivos de sus respectivas áreas y que especiÞquen de manera clara y completa la información que les es necesaria para la realización de su trabajo. Los responsables de cada línea han de tomar conciencia de la importancia de un buen diagnóstico a Þn de ejecutar de buena manera los proyectos contemplados. El diagnóstico es un importante eje de coordinación de las diferentes líneas, y si alguno de los responsables de determinada línea de acción no está plenamente convencido de esta importancia, el proceso de diagnóstico, e incluso el mismo proceso integral de desarrollo, podría verse afectado. Es por ello que es importante sensibilizar a los diferentes responsables ejecutores así como a los actores locales del plan, en relación a la importancia del diagnóstico y de la encuesta a ser aplicada. 4.3 Las encuestas Una encuesta consiste en un conjunto de preguntas que se elaboran con la Þnalidad de inquirir sobre determinados aspectos de una realidad determinada. En los diferentes países existen instituciones especializadas en la elaboración de encuestas para diagnósticos socioeconómicos. Existen asimismo en estos organismos encuestas especialmente diseñadas para ser aplicadas a las áreas rurales. Los diseños elaborados por estas instituciones pueden ser un modelo importante a tener en cuenta para la elaboración de las encuestas. Sin embargo debe quedar claro que cada realidad rural tiene sus características particulares: la presencia del autoconsumo, las tradiciones sociales que diÞeren de una zona a otra, las diferentes formas de posesión de la tierra y las diferentes formas de explotarla, así como las maneras de expresarse que tiene la población rural, son factores que merecen ser
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cuidadosamente analizados a Þn de ser tomados en cuenta en la elaboración del cuestionario. Por otro lado, cada proceso de ordenación para el desarrollo tiene sus respectivos objetivos y, dependiendo de éstos, se ha de incidir en tal o cual objetivo de información para Þnes de diagnóstico. El diseño de las encuestas ha de ser por lo tanto particularizado para cada situación. En general la información captada a partir de la encuesta debería permitir elaborar un diagnóstico base sobre el nivel de pobreza de la zona (por el método que se considere conveniente), así como de las condiciones básicas de salud, educación y actividades económicas de las comunidades. El capital social entendido como recurso, es decir, como la conÞanza, la participación, la cooperación, la comunicación, las normas de reciprocidad, etc., a las que tiene acceso una persona por ser parte de determinada red social, es importante para el logro del desarrollo de una zona. Estos parámetros condicionan la forma en que la comunidad gestiona sus recursos, y en general su desarrollo. En este sentido un primer diagnóstico del capital social de la zona podría resultar interesante de cara a proyectos de fortalecimiento organizacional e institucional. Una vez que el grupo encargado del diagnóstico ha elaborado el primer borrador de la encuesta, éste ha de ser consultado y revisado junto con los principales agentes de la comunidad, a Þn de adecuar la encuesta a la realidad de la zona. Asimismo, encuestas piloto han de ser administradas las veces que se requiera, hasta que se esté seguro que el documento permite obtener la información necesaria de cara a la toma de decisiones en los procesos de desarrollo. Se debe asegurar que la población rural de la zona entiende el cuestionario y es capaz de responder a las preguntas sin mayor diÞcultad. 4.4 Importancia de la población local para la aplicación de la encuesta La “especial sensibilidad” del poblador rural es un factor importante que debe ser considerado. Preguntar a un poblador por cuántas hectáreas de tierra tiene o por qué alimentos consumió en su hogar el día de ayer (información necesaria para medir el nivel de la pobreza) puede resultar incómodo para éste. Sin embargo muchas veces es necesario hacer estas preguntas, ya que permiten tener un mejor conocimiento de la realidad rural así como orientar las acciones correspondientes. Ante esta situación deben diseñarse estrategias para llegar con estas preguntas de la mejor manera posible al encuestado. Un primer paso a seguir es convocar a los socios locales e informarles de manera clara, precisa y con palabras sencillas (en su propio lenguaje) sobre los objetivos de la ordenación o plan y de la encuesta. En todo momento ha de quedar claro que el captar la información correcta mediante la encuesta es de vital importancia para ejecutar correctamente las acciones del programa de desarrollo y por ende mejorar las condiciones de vida de la población beneÞciada. Dichos socios locales a su vez serán los encargados de difundir a los vecinos de sus comunidades sobre la realización de la encuesta y de los objetivos de la misma. El uso de medios de comunicación de amplia difusión en zonas rurales, como por ejemplo la radio local, también permite comunicar a la población sobre la importancia y ejecución de la encuesta, y sobre la necesidad de proporcionar una información veraz a Þn de realizar un “buen plan de desarrollo”. Visitas previas a las comunidades en compañía de los socios locales pueden ayudar también a facilitar un buen proceso de recogida de información basada en encuestas a hogares.
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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4.5 Los encuestadores: sensibilización, identiÞcación y capacitación La persona encargada de realizar la encuesta de diagnóstico cumple un papel crítico en el proceso de aplicación de la encuesta. De su capacidad para saber administrar la encuesta depende el éxito del diagnóstico posterior. Pero el encuestador no solamente debe conocer y manejar todo el cuestionario, sino que debe ser capaz hacerse entender por el encuestado, de mantener la atención de éste durante el tiempo que dure la entrevista (sobre todo en encuestas de larga duración), debe ser capaz de trasmitir al encuestado la importancia de proporcionar una adecuada información, la importancia de tener un completo conocimiento de sus necesidades, problemas y recursos a Þn de ayudarle y cooperar con él para mejorar su nivel de vida. La capacitación del encuestador es esencial. Se debe prestar un especial cuidado no sólo al manejo adecuado del cuestionario sino también a comprender aspectos como la manera de presentarse al encuestado o las formas que deben guardarse al realizar la entrevista9. Valerse de actores locales (como, por ejemplo, los profesores de escuelas rurales) para realizar la encuesta puede ser un recurso de gran utilidad. Éstos suelen conocer muy bien la zona y a los vecinos, con lo que la probabilidad de tener encuestas con datos falseados por el encuestado puede disminuir considerablemente. Si la encuesta es realizada por los propios agentes de desarrollo local (capítulo 6), ésta les proporcionará información de primera mano sobre la realidad de su territorio. Esto a veces puede ser difícil dado que realizar la encuesta les puede signiÞcar una dedicación especial de tiempo, lo cual puede resultar complicado si es que estas personas se encuentran trabajando en otras actividades. El agente tendrá que valorar hasta qué punto la encuesta le dará una percepción mejor de su territorio de hacerla él en persona. En todo caso, una adecuada sensibilización previa puede ser de gran ayuda, debiéndose informar a estas personas sobre los beneÞcios del proyecto para sus respectivas comunidades y sobre la importancia de su participación. Otra alternativa la constituye el uso de voluntarios, como los estudiantes universitarios por ejemplo. La ventaja de contar con estos voluntarios es que cuentan con la capacidad suÞciente para manejar adecuadamente el cuestionario, debiéndose incidir en preparar a estas personas sobre la manera de aplicar la encuesta en un área rural. En este caso resulta de mucha importancia que los grupos de encuestadores conformados por voluntarios vayan acompañados de socios locales, lo que facilita la disposición del encuestado a responder al cuestionario. 4.6 La planiÞcación del trabajo de campo: El espacio y la época del año en las zonas rurales El área rural reviste características particulares que deben ser tomadas en cuenta durante la planiÞcación del proceso de aplicación de la encuesta. Un primer aspecto a ser tomado en cuenta es el espacio. En particular, muchas zonas rurales iberoamericanas presentan un relieve accidentado y en muchos casos no se cuenta con vías de acceso para vehículos. En estas situaciones se requiere un detalle adecuado de la situación geográÞca de los núcleos de población y las aldeas, de sus vías de acceso y de los tiempos de viaje correspondientes. Asimismo la distribución de las viviendas dentro de una misma población puede ser irregular, y a veces, las viviendas de una aldea o población se encuentran considerablemente separadas unas de otras. Esto requiere de una importante coordinación de 9 Por ejemplo se le debe informar al encuestador sobre las características de las personas de la zona y sobre la manera adecuada de dirigirse a ellas.
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campo a Þn de distribuir de manera adecuada y dinámica al equipo de encuestadores. Otro factor importante en áreas rurales es la organización del tiempo en estas zonas. Se ha de analizar la manera en que los pobladores de determinada comunidad organizan su tiempo entre las diferentes actividades que realizan, a Þn de determinar los días y/o el momento del día más adecuado para llevar a cabo la entrevista. En concreto una buena planiÞcación según el espacio geográÞco y la época del año de la zona rural ayudará a realizar de manera óptima la etapa de aplicación de las entrevistas. En muchas zonas hay que tener en cuenta la diÞcultad de desarrollarlas en épocas lluviosas y con diÞcultades para moverse por los camino terrizos embarrados. 5. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL Una vez hecho el inventario de recursos, es necesario evaluar los recursos naturales, económicos y sociales. La clasiÞcación de los recursos naturales puede llevarse acabo de acuerdo con los conceptos de CALIDAD y FRAGILIDAD propios de la planiÞcación física y la elaboración de modelos descriptivos de los mismos (capítulo 4). Los recursos económicos pueden ser analizados desde distintas perspectivas: En relación con el potencial que presenta el territorio desde un punto de vista físico a través de los conceptos de CAPACIDAD y FRAGILIDAD; y por otra desde la propia interrelación que tienen entre sí las actividades económicas a través de los MODELOS DE CONTABILIDAD SOCIAL (capítulo 5). Respecto a las relaciones socio-políticas, se puede hacer una evaluación de sus diversos componentes, que nos permitan caracterizar, si es que en la población existe una vida social democrática y equitativa, o si por el contrario, hay un tejido social muy estratiÞcado sustentado en relaciones políticas verticales o autoritarias con una injusta distribución de los recursos naturales y de los bienes. En el primer caso, posiblemente estemos ante una sociedad baja en tensiones sociales. En el segundo caso, es posible que se trate de una sociedad conßictiva y, en consecuencia, con diÞcultades para la participación plena y entusiasta de la población en acciones de desarrollo. Algunos cauces para lograr estimular esta participación se muestran en el capítulo 6. Previo a la elaboración de modelos es también conveniente tener una primera aproximación del subsistema o subsistemas donde se producen los cuellos de botella que imposibilitan o frenan un satisfactorio desarrollo del área. Los principales problemas a la hora de afrontar un proceso de desarrollo rural pueden proceder de algunos de los ámbitos de la tabla 3.6.
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Problemas originados en el subsistema Recursos Naturales: Escasez del recurso suelo apto para la agricultura; o también, presencia de problemas de calidad del suelo, como exceso de arena, agua, salitre, etc. Geografía muy accidentada o con débil sustrato geológico. Terrenos erosionables, deforestación. Condiciones climatológicas adversas; heladas, exceso de lluvia, huaycos, sequías. Carencia de recursos hídricos para irrigación de tierras, desertización. Problemas originados en el subsistema Recursos Humanos: Escasez de mano de obra. Envejecimiento de la población. Excesiva concentración poblacional o desigual ocupación del espacio. Alta tasa de crecimiento poblacional y excesiva presión demográÞca sobre los recursos naturales y productivos. Alta tasa de emigración. Problemas de enfermedades endémicas y/o nutrición. Carencia de centros educativos y/o de capacitación. Mano de obra poco caliÞcada. Bajo nivel de ingresos. Problemas originados en el subsistema Recursos Técnicos-Productivos: Uso de tecnologías de bajo rendimiento que hacen de los productos obtenidos en la zona, poco competitivos, en comparación a los que se obtienen en otras regiones. Carencia de mercados que demanden productos ofertados en el área de estudio. Poca diversidad en la estructura productiva. Relaciones de intercambio desigual con productos provenientes de otras zonas. Flujo de excedentes económicos que van hacia el exterior en lugar de reinvertirse en la región. Créditos Þnancieros poco ventajosos o ausencia de los mismos. Ausencia de adecuados canales de comercialización. Problemas originados en el subsistema de Recursos Jurídico Normativo y de Relaciones Socio-políticas: Concentración monopólica de la tierra o de otros recursos naturales. O en su defecto, excesiva parcelación y amplio minifundismo. Formas precapitalistas en la explotación de la tierra y en las obligaciones sociales y económicas. Marco jurídico que no favorece la modernización de la producción y la inversión. Creencias o hábitos productivos de origen tradicional, que impiden la explotación de recursos naturales que beneÞciarían a la población aumentando sus ingresos. Ausencia de participación democrática de la población en la resolución de problemas que afectan al conjunto. Excesivo apego a la tradición que se traduce en resistencia a los cambios tecnológicos. Poco roce o contacto de la población con habitantes de regiones más desarrolladas; lo cual alimenta tendencias etnocentristas.
Tabla 3.6: Posibles problemas que pueden afectar a un territorio a la hora de genera un plan de desarrollo (GÓMEZ OREA 2002).
6. DIFICULTADES DE LOS TRABAJOS SOBRE EL TERRITORIO Las principales diÞcultades que se plantean a la hora de analizar un territorio están relacionadas con la deÞnición de los objetivos por los cuales se comienza un análisis del territorio, la difícil valoración de los recursos, la necesidad de trabajar en equipos multidisciplinares, la disponibilidad de información, los plazos de decisiones, la continuidad de la
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administración en los trabajos, la coordinación en el almacenamiento de la información y la continuidad que se le dan a los trabajos. A continuación se detallan estos factores. 6.1 Objetivos. La planiÞcación física y territorial plantea siempre numerosos problemas, que adquieren especial diÞcultad cuando se penetra dentro del marco de la planiÞcación integrada. En el ámbito rural o natural, el primero de tales problemas es el llamado uso múltiple o, más precisamente, la consecución de objetivos múltiples que nacen de la diversidad de bienes y de servicios que produce el espacio natural, y de las diÞcultades de valoración asociadas muchas veces a algunos de dichos bienes y servicios. Por ejemplo, en las áreas forestales puede pretenderse maximizar tanto la producción como la calidad del medio ambiente. Pero además, los objetivos a alcanzar en las tareas de planiÞcación tienen a veces algunas o todas de las siguientes particularidades (RAMOS et al, 1979): • Son conßictivos; es decir, no pueden, por lo general, maximizarse conjuntamente. • No son conmensurables; es decir, se miden en unidades distintas, como podrían ser las unidades monetarias para la producción de madera, y las partes por millón de un determinado contaminante para la calidad ambiental. 6.2 Valoración de los recursos y acciones. Algunas de las variables y parámetros que intervienen en la consecución de los objetivos (o de otra manera, que deÞnen la capacidad del territorio para desarrollar una determinada actividad) escapan muchas veces a la métrica convencional en tanto que: • No son medibles (la belleza de un paisaje, la singularidad de una formación rocosa, la escasez de una especie, el deterioro de ciertas formas de vida agraria...). • No son valorables (los mismos anteriores y otros que son medibles, como los índices de contaminación). Los nuevos valores atribuidos a los recursos naturales son de difícil medición y cuantiÞcación. Su aceptación requiere llegar a un acuerdo sobre una nueva métrica, no comercial, en la que la longitud, el volumen y el dinero se sienten a la misma mesa que conceptos tales como fragilidad, diversidad, escasez, renovabilidad, estabilidad, signiÞcado. Se requiere también dar peso a circunstancias como el hecho de que las consecuencias de una acción sean reversibles, y se mantengan posibilidades de uso alternativo para el futuro (RAMOS et al, 1979). 6.3 Interdisciplinaridad. La complejidad del sistema territorial, la multiplicidad de usos, conduce a que los estudios del medio físico sean interdisciplinares, deben participar profesionales con distintos conocimientos. Surgen las diÞcultades propias de los estudios interdisciplinares: la comunicación entre especialistas de distintas disciplinas, dotadas de lenguaje propio y no siempre asequibles al profano, y la complejidad que crece con el número de personas que intervienen (RAMOS et al, 1979). 6.4 Disponibilidad de información. La información obtenida en gabinete para abordar un estudio de planiÞcación física o del medio físico no recoge toda la información necesaria por lo que es necesario obtener parte de ella en el campo.
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En estudios ambiciosos con grandes superÞcies y nivel de detalle, se exigirían años de prospección, por ejemplo para comprobar dinámica de poblaciones. Los plazos y presupuestos designados para estos estudios suelen ser cortos. Ello condiciona, pues, la obtención de la información con el nivel de detalle apropiado. Como diría GONZÁLEZ ALONSO (1991): “Suele suceder que normalmente cuesta mucho coger datos, y probablemente el tiempo de recogida sea superior al que determinada persona pueda permanecer en el puesto de trabajo, o bien que desee lo antes posible presumir de un resultado; al Þnal lo que ocurre es que no se toman los datos”. 6.5 Esfera de las decisiones y el corto plazo. Otra de las diÞcultades que se plantean en la planiÞcación es que las cuestiones relativas al medio ambiente se toman en esferas de decisiones, donde suelen primar y ser habituales los planteamientos a corto plazo. Unas veces porque las decisiones tratan de satisfacer una necesidad perentoria, y otras porque la realización de un proyecto puede llevar bastante más tiempo del que dure una autoridad en el ejercicio de su cargo, hacen que los plazos que se exigen para llevar a cabo estos estudios sean mucho más cortos de lo acostumbrado en otros; de aquí también la necesidad de disponer de metodologías especíÞcas para abordar este tipo de problemas (RAMOS et al, 1979). 6.6 Plazos de realización y partidas presupuestarias. Hay también urgencias de tipo presupuestario. Cuando un proyecto sale con un plazo determinado, asignado a una partida presupuestaria que exige un trámite administrativo, no hay tiempo para ponerse a captar más datos, y hay que arreglarse con los que se tienen. A veces se sobreestiman en el plano cientíÞco las posibilidades de análisis, de formulación de modelos, etc., mientras que en el plano técnico, sin embargo, se subestiman, quizás por parecer demasiado pedestre, la recogida de datos que precisamente han de alimentar esos modelos, esas técnicas y esas tecnologías. Cobran aquí sentido las palabras de Alexis Carrel10: “Poca observación y mucho razonamiento llevan al error. Mucha observación y poco razonamiento conducen a la verdad”. En palabras de GONZÁLEZ ALONSO (1991), desde el punto de vista del planeamiento, existen herramientas conceptuales y herramientas de cálculo suÞcientes para el análisis prescriptivo11 y evaluador, mientras que hay una carencia enorme de ese primer paso que es el inventario”. 6.7 Integración y continuidad administrativa. La gestión del territorio, la conservación del patrimonio natural y de los sistemas productivos necesitan un plazo largo para su realización. El largo plazo sólo puede ser asumido como escala de tiempo por las instituciones sociales con ánimo de perpetuidad. Por ello, la planiÞcación continua y la adaptación al cambio deben ser una competencia y una obligación de las Administraciones Públicas. Los procesos de cambio implicados en la naturaleza se producen a una escala en tiempo y espacio distinto a la escala humana. Por ello la continuidad en la gestión es otra virtud o característica fundamental. La complejidad del territorio, de los procesos naturales y las actividades superpuestas, hace que su gestión se enfoque de distinta manera por profesiones, sectores y áreas de la administración. Se asiste, en principio, a una dispersión de esfuerzos, a veces contradictorio, en un mismo territorio. Por ello, la coordinación de políticas y acciones, y la integración de la gestión administrativa son una necesidad. Coordinación administrativa y continuidad 10 11
CARREL, A. 1953. Eifessioni sulla condotta della vita, Bompiani, Milán,pp.27. Ver capítulo 4 para análisis descriptivo y prescriptivo.
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de la gestión son características fundamentales del uso y organización racional del territorio mantenidos a largo plazo. 6.8 DiÞcultad de los sistemas de información y coordinación administrativa. El territorio, como se ha señalado repetidamente, es complejo. Se pueden distinguir varios tipos de acercamientos, jerárquicamente integrados con mayor o menor detalle; a todos ellos les corresponde una escala cartográÞca adecuada. La información del sistema territorial se expresa en mapas y otro tipo de datos, en la actualidad almacenados y manejados mediante ordenador, a través de Sistemas de Información GeográÞca (SIG, Geographic Information Systems o GIS). La aproximación conceptual para la creación de estos sistemas ya se había realizado, su construcción y aplicación práctica comienza a ser posible, con la disposición de ordenadores y programas a precio asequible. Pero su instalación y empleo está ligado a una eÞcaz coordinación y administración. El territorio es objeto de atención por el catastro, por ayuntamientos, por los servicios de agricultura, por los servicios forestales, por los servicios de obras públicas y vivienda, etc. Diversas Comunidades Autónomas españolas están desarrollando sistemas de información ambiental con bases de datos coordinadas. La dispersión de actuaciones y gestión por parte de distintos entes administrativos hace necesaria su coordinación para conseguir un esfuerzo eÞcaz y una planiÞcación racional. 6.9 Continuidad. Ya se ha señalado la necesidad de la continuidad para el cumplimiento de nuestra obligación de un uso cuidadoso y consciente de nuestro entorno. Para la gestión de la naturaleza, la postura ideal es la constancia, pues los períodos de dinámica y renovación natural pueden durar varios siglos. En la actualidad es habitual que los gestores se vean obligados a tener una gran movilidad lo que provoca rupturas de gestión y, por tanto discontinuidad, por lo que las medidas adoptadas conseguirán con diÞcultad los objetivos por los que se establecían. La idea del largo plazo y la constancia van unidas indisolublemente al aprovechamiento óptimo y sostenido de los recursos. La visión económica, con el corto plazo asociado y su incompleta valoración de los bienes naturales, son actualmente, quizás, el mayor peligro que acecha a la naturaleza, del que se derivan muchos otros. Es necesario adoptar posturas responsables, con visión optimista, que garanticen la permanencia de los recursos y el progreso del hombre. La continuidad no es más que el comportamiento asociado a la conÞanza en el futuro, en el valor de nuestras acciones y en los grandes ideales. 7. TERRITORIO Y PATRIMONIO CULTURAL 7.1 Patrimonio cultural e identidad. 7.1.1 Cultura y patrimonio, instrumentos para el desarrollo sostenible. No es posible comprender un territorio sin analizar la cultura que emana de sus gentes y el patrimonio que alberga. A la hora de estudiar el territorio como sistema de elementos –naturales y artiÞcialessobre el cual el ser humano desarrolla su actividad vital, y que, por tanto, es modiÞcado por su acción en función de sus necesidades e inquietudes, es ineludible incluir, como un factor de análisis más, el denominado patrimonio cultural.
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A lo largo de la historia el hombre va fabricando objetos e instrumentos con los que adaptarse al medio natural; idea sistemas para comunicarse, inventa o recrea leyendas, mitos y rituales con los que vencer el miedo, autoaÞrmarse o buscar la protección divina; busca formas de adornarse y adornar su vida, de entretenerse y divertirse, de alimentarse aprovechando los recursos existentes y adecuando su dieta al clima; se procura tipos de viviendas en función del medio físico circundante; piensa y articula sistemas de defensa y protección. En deÞnitiva, teje todo un entramado propio en función de sus demandas y las de su grupo, y en íntima conexión y dependencia con el territorio que los acoge. Todo este sistema complejo y heterogéneo que, en deÞnitiva, es resultado de la actuación y el comportamiento -en soledad o sociedad- del hombre, da por resultado lo que se denomina “Cultura”. Este término, que hasta la Ilustración se aplicaba a lo relacionado con el cultivo de la tierra, deÞne en la actualidad el conjunto de valores, conocimientos, costumbres, prácticas y formas de vida que caracterizan e identiÞcan a un grupo social. Es obvio que este concepto de cultura no se reÞere a lo que BUENO (1996) denomina “Cultura Circunscrita”, y que con ironía deÞne como “aquello que cae bajo la jurisdicción de los Ministerios de Cultura”; no se está hablando, por tanto, de la cultura oÞcial, “CULTURA” con mayúsculas, de nulo interés para la materia que nos ocupa, sino que se hace referencia a un concepto antropológico de cultura, según el cual, y citando a HARRIS (1998), “la cultura es el conjunto aprendido de tradiciones y estilos de vida, socialmente adquiridos, de los miembros de una sociedad, incluyendo sus modos pautados y repetitivos de pensar, sentir y actuar”. Según la Declaración de Mondiacult, “la cultura, en su sentido más amplio, es el total de rasgos distintivos espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a una sociedad o grupo social. Incluye no sólo las artes y las letras sino también los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las costumbres…..”12. Por tanto, cada comunidad tiene un entramado cultural propio, derivado de su forma de vida en un ámbito espacial determinado, que le proporciona su identidad distintiva, tanto en relación con los grupos sociales vecinos, como en comparación con territorios más lejanos. Desde un concepto ideacional de cultura, KARL POPPER y CLIFFORD GEERTZ sostienen que “cultura” es generación de ideas y transmisión de las mismas mediante aprendizaje social. De este proceso, a lo largo de la historia, surge lo que denominamos PATRIMONIO CULTURAL, entendido como un conjunto de manifestaciones culturales tangibles e intangibles (objetos y hábitos) que integran la identidad colectiva de un pueblo. Si por “desarrollo sostenible” -siguiendo una de las muchas deÞniciones existentes-, entendemos la inversión en crecimiento y desarrollo económico, aprovechando todos los recursos locales, pero de forma que su utilización no implique, a largo plazo, su agotamiento, ni perjuicio alguno para el nivel de vida, las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, comprenderemos fácilmente que en el uso consciente y respetuoso del Patrimonio Cultural podemos encontrar un excelente valor a incluir en aquellos proyectos globales de desarrollo y dinamización local, que busquen diversiÞcar recursos utilizando los considerados “no tradicionales”. Cultura y patrimonio cultural pueden y deben ser utilizados como motor de desarrollo socio-cultural, educativo y económico, ya que: • Refuerzan la identidad colectiva, así como la identiÞcación de la población con su territorio. • Pueden contribuir a restablecer o reaÞrmar la autoestima de grupos marginados o 12 Declaración de Mondiacult – Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales, UNESCO, Ciudad de México, 1982.
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minorías desfavorecidas, mediante el conocimiento del valor de lo propio. Forman parte y enriquecen los procesos de educación “no formal” e “informal”13. Mejoran, en deÞnitiva, la calidad de vida de la población local, al ser recursos para la regeneración socio-económica zonal. La puesta en valor del patrimonio cultural puede suponer la recuperación de espacios degradados, la generación de empleo, la renovación de imagen de un territorio y la atracción del turismo, con el consiguiente aumento de ingresos económicos que eso supone. Para lograrlo es necesaria la conversión del “bien cultural” en un “producto turístico” mediante proyectos adecuadamente planiÞcados, dimensionados y gestionados. En la Declaración de Mondiacult, anteriormente citada, queda dicho que “sólo puede asegurarse un desarrollo equilibrado mediante la integración de los factores culturales en las estrategias para alcanzarlo”. Así pues, el uso responsable de cultura y patrimonio cultural, en cualquiera de sus manifestaciones, debe ser contemplado como elemento nuclear que anime, principal o transversalmente, todo proyecto de desarrollo zonal sostenible. Además, cualquier acción emprendida a partir de la articulación de estos proyectos, debe necesariamente tener en cuenta y poner en relación el medio natural o físico con el cultural y cognitivo preexistente si se quieren evitar impactos negativos a nivel medioambiental, sociocultural y de crecimiento sostenido. • •
7.1.2 Concepto y tipos de patrimonio: marco actual. En las últimas décadas, la profusión de deÞniciones en torno al concepto de patrimonio cultural ha provocado controversias a cerca de “qué es o qué no es” patrimonio, consiguiendo con estos debates contribuir, sobre todo, a su utilización política. Si nos atenemos a la etimología de la palabra, la deÞnición es sencilla y esclarecedora para el tema que nos ocupa: “Patrimonio = del latín, aquello que proviene de los padres”. Como lo son las entradas del Diccionario de la Real Academia de la Lengua: • “Bienes que una persona hereda de sus ascendientes”. • “Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un Þn, susceptibles de estimación económica”. • “Bienes propios adquiridos por cualquier título”. • “Herencia, tradición y privilegios”. Pero para saber a que nos referimos, basta con realizar un sercillo ejercicio: si a nivel individual nos preguntamos cual es nuestro patrimonio, nos daremos cuenta de que está integrado por un conjunto de elementos básicos: 1. El propio cuerpo, que hace las veces de “contenedor” de todo nuestro sistema. 2. Los bienes materiales que nos facilitan o mejoran la vida y la adaptación al medio, que nos han sido dados por herencia o que nos hemos procurado con nuestro trabajo. 13 - EDUCACIÓN NO FORMAL: “Toda actividad organizada, sistemática, educativa, realizada fuera del marco del sistema oficial, para facilitar determinadas clases de aprendizaje a subgrupos particulares de la población, tanto adultos como niños”; es decir, cualquier curso de alfabetización, formación, seminario, conferencia, visita guiada, etc., que se organice por instituciones educativas, culturales, asociaciones, empresas, etc., y que tenga fines educativos o de formación definidos. - EDUCACIÓN INFORMAL: “Es un proceso que dura toda la vida y en el que las personas adquieren y acumulan conocimientos, habilidades, actitudes y modos de discernimiento mediante las experiencias diarias y su relación con el medio ambiente”; es decir, el aprendizaje, experiencia o adquisición de conocimientos no metódico, que se consigue en cualquier entorno, desde el más doméstico, cotidiano e incluso traumático, hasta el más lúdico o recreativo. (P.H. COOMBS, y M. AHMED: Attacking Rural Poverty: How Nonformal Education Can Help, Baltimore Md., 1974, citado en M.C. VALDÉS SAGÜES: La difusión cultural en el museo: servicios destinados al gran público, Gijón, Ediciones Trea, 1999, p.60, nota 55)
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3. Los recuerdos. 4. Las experiencias y conocimientos. 5. Los proyectos de futuro. A partir de la concepción de este todo o conjunto, es sencillo transferir la idea de patrimonio individual a la de patrimonio colectivo emanado de procesos culturales. Desde un concepto antropológico de patrimonio, y siguiendo nuevamente a HARRIS (1998), “la vida social humana es el resultado de una reacción frente a los problemas de naturaleza práctica que presenta la lucha por la existencia. En el fragor de esta lucha aparecen los artefactos”14. Estos “artefactos” que el hombre interpone para adaptarse al medio, junto con su sentido y los usos, momentos y/o rituales en los que los utiliza, constituyen lo que desde la cultura ilustrada se concibe como PATRIMONIO CULTURAL, y adquiere su signiÞcado actual, en lo que a función social como bien público se reÞere, tras la Revolución Francesa y la nacionalización de los bienes pertenecientes a Iglesia, nobleza y monarquía15. En la actualidad el concepto de patrimonio o bien cultural ha alcanzado un signiÞcado amplio y heterogéneo que lo hace susceptible de ser fácilmente utilizado por intereses políticos y económicos, pero que también lo dota de un valor de uso y de un sentido polivalente muy útiles a la hora de incluirlo como recurso en proyectos de desarrollo. Cualquiera de las muchas deÞniciones institucionales emanadas de leyes de protección, comisiones y declaraciones oÞciales lo deja de maniÞesto: • “El Patrimonio es todo testimonio de cualquier naturaleza, capaz de iluminar el pasado de la humanidad”16. • “Cualquier bien que constituya un testimonio material con valores de civilización”17. • “Patrimonio cultural es el conjunto de aquellos bienes, materiales e inmateriales que, sin límite de tiempo ni lugar, han sido heredados de la historia y se han reunido y conservado, perteneciendo a la colectividad para su disfrute y transmisión a las generaciones futuras”. Sea cual sea la deÞnición asumida, a la hora de trabajar con su correcta utilización, se debe tener muy presente que: • Es un bien público con función social, del cual suele ser -debe ser- garante el Estado, y que en la mayoría de los casos su verdadero propietario no reconoce como propio. • Es la memoria colectiva y la identidad de los pueblos y grupos sociales; al evidenciar su pasado, explica y da sentido al presente que, a su vez, determina el futuro. • Es, por tanto, un factor de continuidad y de perpetuación; está estrechamente vinculado con la noción de tiempo y de herencia: en inglés el término utilizado para patrimonio es “Heritage” (herencia), mientras que en francés es “Patrimoine” (según mantiene el museólogo André Desvallées, se reÞere a patrimonio entendido como herencia + aporte de cada generación). En cualquiera de los casos, la idea de “herencia en el tiempo” está determinada por la comprensión del bien cultural como portador de mensajes, símbolos y funciones (BALLART Y TRESSERRAS, 2001) (Þgura 3.11). 14 M. HARRIS: El materialismo cultural, citado en J. BALLART: El patrimonio histórico y arqueológico: valor y uso, Barcelona, Ariel, 1999. 15 La primera Ley sobre Patrimonio se dicta en Francia, en 1887. 16 Consejo de Europa. Protección del Patrimonio Arqueológico. Estrasburgo, 1993 17 Comisión Franceschini, Italia, 1970.
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PATRIMONIO COMO MENSAJERO.
PASADO
PRESENTE
FUTURO
Figura 3.7: El patrimonio como mensajero. Fuente: BALLART Y TRESSERRAS (2001)18.
Con ayuda del patrimonio se contemplan desde el presente unos bienes materiales cuyas motivaciones pertenecen siempre, por cercanos que sean en el tiempo, al ayer; pero el pasado no puede ser nunca, desde nuestro presente, como fue. LOWENTHAL (1998) reßexiona sobre el tiempo en la historia en su libro El pasado es un país extraño, a partir de la cita ya clásica de HARTLEY: “El pasado es un país extraño…… allí hacen las cosas de otro modo”19; y es que tenemos una percepción de la historia, de la ciencia, del arte y de cualquier otra manifestación humana, hecha de otra manera, tamizada por el paso del tiempo y sobre todo por nuestras vivencias, nuestras circunstancias, nuestra ideología y nuestro presente (DOMÍNGUEZ GONZÁLEZ, 2002). Con la puesta en valor de los bienes patrimoniales se debe buscar, por un lado, su rentabilidad sociocultural y económica y, por otro, la garantía de su transmisión intergrupal o generacional. Esto no quita que no se pueda olvidar que el patrimonio es dinámico y, por tanto, esa transmisión comprenda tanto el patrimonio en sí mismo (bienes materiales e inmateriales), como todo lo que repercuta sobre el acto mismo de transmitir: nuevas pautas y prioridades culturales, distintas comprensiones de la historia, nuevas ideas, modas, intereses de los que podríamos denominar “seleccionadores oÞciales del patrimonio”, directrices políticas, capacidad creativa de la sociedad que lo acoge y un sinfín más de variables determinadas por las características del ámbito en el que se sitúan estos bienes. En los programas y proyectos que usen el patrimonio como recurso, se debe tener lo anterior muy presente, si se quiere otorgar al mismo la interpretación y lectura más honesta y adecuada. A la hora de concluir que bienes integran el patrimonio cultural de un determinado colectivo, normalmente se recurre a deÞniciones y acuerdos oÞciales fundamentados en parámetros cientíÞcos y en normativas legales. Según BALLART Y TRESSERRAS (2001), en la actualidad se ha realizado una “construcción cultural con el concepto de patrimonio” integrada por Patrimonio Histórico, Patrimonio Cultural y Patrimonio Natural, que da como producto un “Patrimonio Integral”, básico a la hora de entender su utilización como recurso sociocultural y, sobre todo, como recurso para el desarrollo económico a través del turismo cultural (Þgura 3.8). 18 Gráfico tomado de J. BALLART HERNÁNDEZ y J.J. TRESSERRAS: Gestión del Patrimonio Cultural, Barcelona, Ariel, 2001, p.12 19 L.P.HARTLEY: The Go-Between, Londres, Hamish Hamilton, 1953, citado en D. LOWENTHAL: El pasado es un país extraño, Madrid, Akal, 1998, p.6.
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Figura 3.8: Concepto de Patrimonio Integral.
Para facilitar una compresión elemental de los tipos de patrimonio a la hora de trabajar con ellos, se facilita a continuación una clasiÞcación de tipologías básicas de patrimonio, que pueden ser consideradas como las establecidas u oÞciales: • Patrimonio Artístico. • Patrimonio Histórico. • Patrimonio Paleontológico. • Patrimonio Arqueológico. • Patrimonio Etnológico. • Patrimonio CientíÞco y Técnico. • Patrimonio Documental y BibliográÞco. • Sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico. Una segunda separación metodológica de estos bienes entre “patrimonio material” y “patrimonio inmaterial”, obliga a centrar la atención –dado el objetivo de este trabajo- en el potencial como recurso del segundo de ellos, incluido principalmente dentro del Patrimonio Etnológico, que adquiere su importancia y la consolida de forma consuetudinaria: 1. Patrimonio material o tangible: • Muebles (esculturas, pinturas, libros, restos arqueológicos, objetos de uso cotidiano,…). • Inmuebles (arquitectura religiosa, civil, militar o popular; conjuntos rurales o urbanos, entornos naturales modiÞcados por el hombre) 2. Patrimonio inmaterial, ideacional o intangible: según las deÞniciones oÞciales: “manifestaciones humanas que, aunque pueden plasmarse en soportes materiales, son intangibles en su aspecto original”: • Elementos de la tradición oral (lenguaje, sabiduría tradicional, cuentos, leyendas, mitos, adivinanzas, refranes, canciones,…) • Las danzas y músicas autóctonas tradicionales. • La literatura escrita.
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• Los ritos. • Las ceremonias y Þestas profanas y religiosas. • Los trajes típicos y la gastronomía. • Los procesos de producción y formas de cultivo… • En general, las manifestaciones de la relación del hombre con su territorio. La importancia de estos bienes inmateriales en las comunidades locales se podría deÞnir con la cita de A. de Saint-Exupery en El Principito: “lo esencial es invisible a los ojos. Lo esencial es lo intangible”, y, desde ámbitos menos literarios y más oÞciales, con la deÞnición para patrimonio inmaterial o etnológico de la UNESCO: “El conjunto de formas de cultura tradicional y popular o folclórica, es decir, las obras colectivas que emanan de una cultura y se basan en la tradición. Estas tradiciones se transmiten oralmente o mediante gestos, y se modifican con el transcurso del tiempo a través de un proceso de recreación colectiva. Se incluyen en ellas las tradiciones orales, las costumbres, las lenguas, la música, los bailes, los rituales, las fiestas, la medicina tradicional y la farmacopea, las artes culinarias y todas las habilidades especiales relacionadas con los aspectos materiales de la cultura, tales como las herramientas y el habitat”. La valoración integral de este patrimonio queda, asimismo, patente en la Proclamación de Obras Maestras del Patrimonio Oral e Inmaterial de la Humanidad UNESCO (2001 Y 2003). Las expresiones orales y gráÞcas de los Wajapi (Brasil),el ballet real de Camboya, el arte musical del Guqin (China), el carnaval de Barranquilla (Colombia), el teatro de marionetas Wayang (Indonesia), la práctica del trabajo de la madera de los zaÞmariny (Madagascar), las Þestas indígenas dedicadas a los muertos (México), el arte de los narradores públicos meddah (Turquía), el carnaval de Oruro (Bolivia) o la fabricación artesanal de cruciÞjos y su simbolismo (Lituania) son sólo algunos ejemplo de este patrimonio. ClasiÞcaciones metodológicas aparte y como conclusión, en proyectos de desarrollo local, en los que la mayoría de las veces se trabaja no con el PATRIMONIO con mayúsculas, sino con uno mucho más doméstico o cotidiano, es fundamental tener en cuenta que el bien cultural a revalorizar es esencialmente el que el grupo social reconozca o puede llegar a reconocer como propio, tras la investigación, documentación y recuperación del mismo por parte de los gestores del proyecto. Sólo de esta manera se garantiza tanto su continuidad como el respeto hacia el mismo, al ser contemplado como instrumento y recurso para el crecimiento. 7.1.3 ¿Por qué y para qué conservamos el patrimonio? Para entender qué sentido tiene conservar lo que nos viene dado de nuestros antecesores cuando, como es obvio, su mantenimiento genera una serie de cargas y obligaciones hacia el mismo, es necesario tener claro por qué y para qué lo hacemos. Los motivos por los que el hombre atesora este legado han sido los mismos desde el origen de los tiempos y son absolutamente trasplantables a nuestra esfera privada: • Por motivos afectivos y emotivos: para preservar la memoria de algo o de alguien, como forma de perpetuarse en el tiempo y de proyección en el futuro,… En El Amante del Volcán, libro que narra las peripecias del inglés Sir William Hamilton, diplomático en el Nápoles del siglo XVIII, y su obsesiva acumulación de obras de arte y antigüedades, Susan Sontag (1995) reßeja a la perfección este motivo, en párrafos como el que sigue: “La muerte de objetos puede desatar un dolor incluso más aturullante que la muerte de una persona querida ... objetos tan duraderos y tan antiguos como los magníÞcos jarrones antiguos del Cavaliere, especialmente estos objetos, que han sobrevivido tantos siglos, ofrecen una
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promesa de inmortalidad”. Por su antigüedad: como constancia de épocas anteriores, más o menos lejanas en el tiempo. • Por motivos estéticos: por placer estético y, no pocas veces, fetichista. • Por su rareza: por su carácter de unicidad. • Por su valor simbólico: como representación, constancia y recuerdo de seres y /o acontecimientos pasados. • Por su valor histórico: como memoria histórica de un grupo social o colectivo. • Por motivos políticos: como instrumento político para reaÞrmar, perpetuar o simbolizar poder. • Por motivos económicos: por su valor material en si mismo, como inversión o como instrumento para la captación de recursos, por los ingresos directos o indirectos que puede generar. • Por motivos sociales: como factor de rehabilitación y dinamización de zonas degradadas o marginadas. • Por motivos cientíÞcos, culturales y educativos: como parte integrante de programas de investigación y de los procesos de educación formal, no formal e informal antes citados. A tenor de lo anterior, es fácil identiÞcar los Þnes públicos que han llevado y llevan al uso del patrimonio cultural y que van desde los políticos e ideológicos a los puramente estéticos, pasando por los cientíÞco-educativos y, muy especialmente, por los económicos. La utilidad del patrimonio a nivel político se hace evidente a lo largo de la historia como instrumento de propaganda y símbolo de poder: desde los arcos de triunfo romano a los programas iconográÞcos de exaltación del monarca y su valido del “salón de reinos” barroco, hasta llegar a los proyectos arquitectónicos y urbanísticos de los regímenes totalitarios contemporáneos. En la actualidad, el prestigio social alcanzado por el patrimonio lo hace sumamente deseable como instrumento político; no hace falta incidir en la pertinencia de la inauguración de un museo, de un evento cultural o la reivindicación de un entorno histórico determinado en un momento electoral adecuado. Desde el punto de vista económico, la puesta en valor del patrimonio preexistente o la “creación” e inserción de nuevos recursos patrimoniales –de cara al turismo o a la población local- puede signiÞcar la revitalización de zonas abandonadas o infravaloradas. La Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia, obra de Calatrava, o el Museo Guggenheim Bilbao, sobre la Ría del Nervión, del arquitecto Frank O. Gehry, son buenos ejemplos a la hora de ilustrar los Þnes anteriores. En programas de desarrollo local que utilicen los bienes culturales como activo sociocultural o económico, es básico tener claro que la Þnalidad principal y última debe ser su puesta al servicio de un proyecto que priorice los intereses de la población autóctona frente a posibles manipulaciones partidistas, respetando sus rasgos identidad, su historia, su pasado, su presente y sus prioridades. Para ello, se hace necesario un profundo análisis y conocimiento global del territorio en el que se va a trabajar. •
7.1.4 ¿Quiénes somos?: patrimonio cultural e identidad Las tendencias actuales de globalización, con el auxilio de los denominados medios de masas, inducen a valorar pautas culturales provenientes de civilizaciones ajenas y a homogeneizar la cultura según el modelo occidental, en detrimento de lo autóctono, lo propio y lo cotidiano; frente a esto, desde el ámbito de trabajo del desarrollo, se aboga por la rentabilización del valor de la diferencia que poseen las culturas e identidades locales. Lo esencial es conocerse, conocer lo propio. Para poder llevar a cabo lo anterior es ne-
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cesario empezar respondiendo a la pregunta elemental “¿Quiénes somos?”; la respuesta a la misma tiene que venir dada por la identiÞcación del propio territorio, y por el conocimiento de la interrelación entre paisaje natural y paisaje sociocultural e histórico.
Foto 3.1: D’Jenne (Mali). El territorio y la interrelación entre paisaje natural y socio cultural e histórico contribuye a conocer la propia identidad (Foto de ROSA DOMÍNGUEZ).
Las cuestiones iniciales con las que comenzar a reconocernos y a reconocer nuestro potencial, quedan esquemáticamente resumidas en los siguientes cuadros, que pueden ser útiles para un primer acercamiento analítico: ¿Dónde estamos?: Ubicación geográÞca: Medio físico. • Ubicación geopolítica: Continente. • Ubicación nacional: País/Nación. • Ubicación regional: Subregión. • Ubicación local: Pueblo/Comarca. • ¿Quiénes somos?: • Identidad Histórica: Viejos/jóvenes; tradiciones/transiciones; nómadas/sedentarios; guerreros/pacíÞcos,… • Identidad Étnica: predominio racial/integración; endogamia/mestizaje,… • Identidad Cultural: unicultural/multicultural; cultura dominante/cultura subyacente y sincretismos,… • Identidad Socio-política y económica: Sistema de gobierno, proceso histórico, tipo de sociedad, segmentación, pirámide edad, tipo de economía. Las respuestas a estas cuestiones, así como a todas las variables y preguntas alternativas que cabe introducir, irán perÞlando la Þsonomía global del territorio objeto del proyecto de desarrollo.
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7.2. IDENTIFICACIÓN, PROTECCIÓN, INTERPRETACIÓN y GESTIÓN DE RECURSOS PATRIMONIALES PARA EL DESARROLLO LOCAL. 7.2.1 ¿Tenemos patrimonio?: identiÞcación y evaluación de recursos patrimoniales. Es fácil trabajar con el patrimonio monumental, de reconocimiento y protección internacional; sin embargo son pocas las comunidades locales que cuentan con este patrimonio obvio, pero que, por el contrario, atesoran bienes y riquezas culturales de las que ni siquiera son conscientes. Así pues, paso previo para salvaguardar y rentabilizar el patrimonio propio es saber si tenemos patrimonio y de qué tipo; en deÞnitiva, se trata de identiÞcarlo y de evaluarlo, tanto en su calidad de recurso aislado, como en conjunción o relación con otros cercanos. A grandes rasgos, los recursos patrimoniales para el desarrollo sociocultural o económico conÞguran un entramado con dos dimensiones: • Dimensión física o material: restos muebles e inmuebles, trazado urbano, entorno natural,…y • Dimensión inmaterial: estilos de vida local, costumbres, creencias, formas de producción, técnicas,…. Pero, ¿qué sabemos que tenemos?, ¿qué ignoramos que tenemos?, ¿qué podemos llegar a tener?, ¿qué tenemos en nuestro mismo lugar o qué tenemos cerca? ¿Tenemos: • Territorio/Paisaje: mar y playa, montaña, lagos, cuevas, desierto, un determinado tipo de clima,….. • Bienes de interés: antiguos/actuales: arquitectura, museos, obras de infraestructura, comercios artesanales,… • Referencias históricas: batallas, cuna o lugar de origen de personajes y próceres,… • Referencias geológicas: sismos, maremotos, inundaciones,… • Tradiciones/Fábulas: verdaderas o falsas, milagros, brujerías, ritos,…? El objetivo de estas preguntas es llamar la atención sobre el hecho de que prácticamente todas las comunidades tienen algún patrimonio a utilizar o, dicho de forma coloquial, “algo que enseñar o contar”(Fotos 3.2 y 3.3). La clave está en decidir cuando la validez e interés del recurso justiÞca su inclusión en un proyecto global, con los gastos que esto implica, interpretándolo y poniéndolo en valor de forma honesta y sin forzar el argumento. No pocas veces ocurre que se crean especíÞcamente nuevas áreas o productos patrimoniales. Si existe una raíz histórica o de identidad de la que partir, si se trabaja desde parámetros de calidad y seriedad y si el beneÞcio que esto aporta redunda en la población local, muchas de estas soluciones son positivas y tendrían que ser contempladas como líneas válidas de desarrollo a seguir.
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Fotos 3.2 y 3.3: Cualquier elemento natural/cultural o acontecimiento de nuestro territorio es susceptible de ser utilizado como recurso patrimonial, aunque muchas veces se desconozca lo que se tiene. El patrimonio puede ser de muy distinta naturaleza, desde un territorio o paisaje hasta un bien de interés histórico. Prueba de ello lo constituyen bienes patrimoniales de tan distinta entidad como el Parque Nacional Everglades, Miami Florida, o el interior de la Catedral de Managua (Nicaragua), destruida por el terremoto de 1972. (Fotos de ROSA DOMÍNGUEZ).
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Foto 3.4:“Casa de la Bruja Blanca”, producto turístico basado en una leyenda, situado en la zona de playa de Montego Bay (Jamaica). (Foto de ROSA DOMÍNGUEZ).
A la hora de dinamizar el patrimonio propio, se deben tener en cuenta que los usuarios potenciales pueden ser tanto la comunidad local como los turistas o viajeros procedentes de distintos lugares. Para los usuarios locales se deben acentuar los valores de identidad, propiedad, identiÞcación con el territorio, formación y disfrute lúdico; para los turistas y viajeros, además de los dos últimos anteriores, es necesario potenciar los de novedad, sorpresa, comparación y diferencia. 7.2.2 El patrimonio, un bien no recuperable: legislación y sistema documental como instrumentos de seguridad. Que el patrimonio cultural es un bien no recuperable es algo evidente a los ojos de todos, como evidente es que su utilización como recurso lleva implícito el peligro de su perdida o deterioro por agresiones, malas intervenciones o, simplemente, por superación de capacidades de carga. Su pervivencia en el tiempo dentro de parámetros de adecuada conservación, tiene que asegurarse a través del marco legal que lo protege y de los sistemas documentales que lo identiÞcan y acreditan en relación con un determinado ámbito o territorio. Los organismos internacionales para la protección del patrimonio y los documentos que de ellos emanan surgen con fuerza después de la Segunda Guerra Mundial debido a la necesidad de reconstruir las ciudades y sus monumentos. En las últimas décadas, los
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documentos legales internacionales (cartas, recomendaciones, tratados o convenios) y las leyes de protección de los distintos países se han multiplicado como consecuencia de la preocupación general ante los procesos de globalización y la amenaza de pérdida de culturas e identidades locales, sobre todo en zonas subdesarrolladas de África, Asia y América Latina. La mayoría de estos documentos deÞnen reglas y competencias en materia de tutela y de acción internacional. Centran la atención de sus recomendaciones en la conservación, la restauración, la interpretación y, últimamente, la búsqueda de utilidades socioculturales y económicas para la población local, mediante planes de acción que incluyen asesoramiento técnico y fórmulas de cooperación o Þnanciación económica. En ellos, el objeto de la conservación ha ido ampliándose desde el gran patrimonio (“obra de arte”) hasta la totalidad de las manifestaciones culturales (patrimonio etnográÞco y territorio histórico). En todos ellos se valora el patrimonio cultural como valor espiritual, sociocultural y económico insustituible: • “…lejos de ser un lujo, este patrimonio es un bien económico que puede ser utilizado como fuente de ahorro para la comunidad” 20. • “…. La memoria colectiva y el peculiar Patrimonio cultural de cada comunidad o localidad es insustituible y una importante base para el desarrollo no sólo actual sino futuro” 21. La inclusión en la lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO de los sitios históricos y del Patrimonio Inmaterial, aunque no siempre es la panacea, puede suponer salvar del olvido y la destrucción determinadas áreas, al quedar incluidas automáticamente en programas oÞciales de protección internacionales y en planes de Þnanciación, así como en redes y canales de difusión mediática, que pueden suponer su posicionamiento de cara al turismo” 22. Además de toda esta base legislativa, y a un nivel mucho más cotidiano y doméstico, la protección del patrimonio propio debe venir garantizada por la elaboración de un sistema documental, que por un lado lo acredite como propio situándolo en su ámbito de origen y, por otro, lo ponga a salvo de apropiaciones indebidas (intencionadas o no). Es fundamental tener en cuenta que el sistema documental es el único instrumento acreditativo y reivindicativo que se posee frente a posibles pérdidas, destrucciones, expolios y robos. También se debe considerar que el posible aporte de un bien cultural viene dado tanto por el bien en sí mismo, como por la información que de él se tenga. El sistema documental básico a nivel internacional lo constituyen el Registro, el Inventario y el Catálogo: REGISTRO: Es un documento administrativo y es el que tiene mayor fuerza legal. IdentiÞca y registra -en el denominado libro de registro- cada uno de los recursos patrimoniales a cargo de una institución o comunidad. Cada objeto registrado debe ser codiÞcado con un código numérico (es la inscripción permanente sobre el objeto en el caso de los museos), que permite la identiÞcación inmediata, la localización del objeto y el acceso a toda su documentación asociada, la cual debe llevar este mismo número. Para los bienes inmuebles diseminados por el territorio, equivale al registro la declaración del bien y/o su inclusión en un listado de bienes a proteger. INVENTARIO Y CATÁLOGO: Son documentos respectivamente técnicos y cientí20 Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico, 1975. 21 Carta Internacional sobre Turismo Cultural. La gestión del turismo en los sitios con patrimonio significativo, Borrador para su aprobación por ICOMOS, OMT, 2003. 22 La solicitud de inclusión en la Lista de Patrimonio Mundial debe provenir de los Estados mismos y debe incluir un plan de detalle de administración y protección. El patrimonio propuesto debe cumplir unos requisitos fijados en los criterios de selección (ver www.whc.unesco.org/nwhc).
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Þcos. El Inventario es el instrumento técnico cuya utilidad es identiÞcar claramente cada bien patrimonial, haciendo referencia a su valor y signiÞcado histórico, artístico, simbólico, técnico, etc. El catálogo es el instrumento cientíÞco (catálogo topográÞco, sistemático, razonado o crítico, etc.) cuyo Þn es estudiar y documentar detallada y cientíÞcamente estos bienes, en relación con su ámbito histórico, artístico, arqueológico, simbólico, etc. que debe contener, por ejemplo, la bibliografía relacionada con el patrimonio en cuestión. Inventariar y catalogar cada bien, sea mueble o inmueble, es documentar a fondo desde el punto de vista técnico y cientíÞco cada objeto, de manera que se mida su signiÞcado histórico, artístico, simbólico y su valor en el marco de un entorno cultural. Ambos documentos deben ser realizados por especialistas en las distintas materias. En aquellas comunidades en las que por falta de medios o personal especializado no se pueda articular el sistema documental completo, es fundamental contar al menos con un registro actualizado o, en su defecto y en caso extremo, con fotografías del bien patrimonial en cuestión, que lo hagan reconocible y lo ubiquen, desde el punto de vista topográÞco, en su lugar de origen o pertenencia. Es decir, se debe fotograÞar no sólo el mueble o inmueble aislado, sino ambientándolo en el entorno en el que habitualmente se inserta. En el caso de tradiciones, ritos y manifestaciones orales, se deben fotograÞar y grabar en video y reproductores de sonido. Se proponen algunos ejemplos de Þchas de inventario -de los muchos con los que se trabaja actualmente-, que sirven para documentar el patrimonio tangible e intangible, y que pueden realizarse en formato Þcha o en bases de datos informatizadas. La FICHA DE INVENTARIO PARA UN BIEN MATERIAL suele contener los siguientes campos (tabla 3.7): • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Fotografía del objeto. Nombre de la institución o comunidad. Número de registro del objeto. Denominación oÞcial y/o popular. Autor Materia, procedimiento y técnica Descripción. Ubicación topográÞca. Forma de ingreso (adquisición, préstamo, etc.). Fuente de ingreso. Fecha de ingreso. Procedencia original Valoración económica (cuando es posible realizarla) Medidas del objeto. Estado de Conservación y Restauraciones. Exposiciones. Si se da de baja, causa y fecha. Bibliografía.
Tabla 3.7: Ficha de inventario para un bien material.
Un sistema documental para el patrimonio etnográÞco o intangible puede incluir tanto información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos como las de manifestaciones festivas y rituales. Las tablas 3.8 y 3.9 muestran una Þcha/esquema de recogida de información para el estudio, documentación e investigación de la artesanía y oÞcios artesanos. La tabla 3.10 hace lo mismo respecto a las manifestaciones festivas y rituales. La investigación es el paso fundamental para la protección y recuperación de tradicio-
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nes en lo referente a oÞcios artesanales y artesanías. Se sigue, a continuación, el modelo propuesto por la antropóloga FERNANDEZ DE PAZ (1999) (tabla 3.8): a) INFORMANTES. • Nombre. • Sexo y edad. • Lugar de nacimiento. • Grado profesional. • Procedencia de sus conocimientos. • Declaración. b) INSTALACIONES. • Localización. • Situación respecto a otros talleres. • Descripción. • ModiÞcaciones de adaptación. • Régimen de tenencia. • Economía. • Antigüedad. c) FUENTES DE ENERGÍA (para la iluminación, para el trabajo mecánico y las energías caloríÞcas). • Descripción. • Variedades. • Procedencia. • Forma de adquisición. • Economía. • Uso. • Antigüedad. d) MATERIAS PRIMAS. • Descripción. • Variedades. • Procedencia. • Forma de adquisición. • Economía. • Uso. • Antigüedad.
e) • • • • • • • • f) • • • • • g) • • • • h) • • • i) • • • • j)
INSTRUMENTOS. Descripción. Variedades. Procedencia. Forma de adquisición. Lugar de reparación. Economía. Uso. Antigüedad. TÉCNICAS. Descripción. Época de realización. Materias empleadas. Instrumentos utilizados. Mano de obra requerida. PRODUCCIÓN. Morfología. Variedades. Antigüedad. Destino. SOCIOECONOMÍA. Economía de mantenimiento. Economía de inversión. Márgenes comerciales. SOCIOLABORABILIDAD. Ejercicio Profesional. División del trabajo. Aprendizaje. Consideración social. CONCLUSIONES.
Tabla 3.8: Artesanía: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos. Adaptado de FERNENADEZ DE PAZ (1999).
Otro modelo de Þcha documental, destinado más al inventario/catalogación de oÞcios y modos de hacer artesanales que a la pura investigación, podría ser la elaborada a partir de la que plantean las antropólogas V. QUINTERO y E. HERNÁNDEZ (2002) en su propuesta para una base de datos del patrimonio intangible (tabla 3.9):
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a) CLASIFICACIÓN: OÞcios y modos de hacer. b) IDENTIFICACIÓN Y LOCALIZACIÓN. • Denominación. • Otras denominaciones populares. • Actividades. • Periodicidad (si la tiene). • Descripción de la temporalidad (si la tiene). • Área en la que se desarrolla. • Municipios. • Entidades locales menores. • Espacios inmuebles (Ej.: talleres alfareros,..). c) DESCRIPCIÓN. • Descripción general. • Procedimientos técnicos básicos. • Descripción concreta (variaciones con respecto al genérico): Extensión de la actividad o distribución de la actividad en la zona (nº de talleres, etc.). Materias primas y fuentes de energía. Procedimientos técnicos. Productos obtenidos (variantes). Distribución y comercialización (desde donde se distribuye, área de venta, ferias, mercados, etc.). Situación socioeconómica (rentabilidad, prestigio, etc.). d) AGENTES. • OÞcios (genéricos y variables dentro del mismo). • Denominación local. • División del trabajo. e) FÓRMULAS DE TRANSMISIÓN DE LA ACTIVIDAD. • Procedencia del saber (hogar, escuela, taller, etc.). • Modo de transmisión o aprendizaje. • Fórmula de continuidad (nuevas formas de transmisión, si el proceso de transmisión no ha desaparecido). f) ÁMBITOS SIGNIFICATIVOS. • Orígenes atribuidos. • Elementos signiÞcativos, creencias y prácticas asociadas con la actividad. (rituales asociados con la actividad, si existen). g) VALORACIONES. • Valoración de los usuarios. • Valoración del investigador: SigniÞcación socio-económica (de la actividad en el contexto local y su posible interrelación con otros ámbitos productivos). Orígenes documentados. Identidades (construidas en torno a la actividad). Excepcionalidad o representatividad (referida a un contexto local y/o estatal). Posibilidades de continuidad/transmisión. h) PROPUESTAS. • Propuestas para su protección. • Propuestas para su puesta en valor como recurso (sociocultural, económico, etc.). • JustiÞcación de las propuestas.
Tabla 3.9: Artesanía: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos. Adaptado de QUINTERO Y E. HERNÁNDEZ (2002)
Las manifestaciones festivales y rituales pueden ser estudiadas a partir de la Þcha/esquema de recogida de información para su estudio y documentación elaborada a partir de
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V. QUINTERO y E. HERNÁNDEZ, (2002) que se muestra en la tabla 3.10. a) CLASIFICACIÓN: Manifestaciones festivas (profanas, religiosa etc.). b) IDENTIFICACIÓN Y LOCALIZACIÓN. • Denominación. • Otras denominaciones populares. • Tipo de Þesta (religiosa, profana, etc. romería, carnaval, etc.). • Nivel de integración (comunal, local, regional, nacional, etc.) • Periodicidad (si la tiene). • Fechas. • Área en la que se desarrolla. • Municipios. • Entidades locales menores. • Espacios inmuebles (ediÞcios). c) DESCRIPCIÓN. • Descripción general. • ¿Se celebra en la actualidad? • Preparativos. • Desarrollo de la Þesta. • Actividades secundarias relacionadas con ella. • Organización del espacio (si existe). d) AGENTES. • Organizadores. • Modos de Þnanciación. • Participantes. e) ÁREA DE ATRACCIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA FIESTA O RITUAL. f) FÓRMULAS DE TRANSMISIÓN DE LA FIESTA O RITUAL. • Procedencia. • Modo de transmisión. • Fórmula de continuidad (nuevas formas de transmisión, si el proceso de transmisión no ha desaparecido). g) ÁMBITOS SIGNIFICATIVOS. • Orígenes atribuidos. • Elementos signiÞcativos, creencias y prácticas asociadas (otras Þestas y/o rituales asociados, si existen). h) VALORACIONES. • Valoración de los actores y participantes. • Valoración del investigador: Orígenes documentados. Identidades (construidas en torno a la actividad). Excepcionalidad o representatividad (referida a un contexto local y/o estatal). Posibilidades de continuidad/transmisión. i) • • •
PROPUESTAS. Propuestas para su protección. Propuestas para su puesta en valor como recurso. JustiÞcación de la propuesta.
Tabla 3.10: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio de manifestaciones festivales y rituales y documentación elaborada a partir de QUINTERO y HERNÁNDEZ (2002).
Es imprescindible documentar todas estas bases de datos o Þchas con fotografías y soportes audiovisuales.
Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?
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7.2.3 Patrimonio y territorio: “comunicación” versus “exhibición”. Gestión del patrimonio integral desde la interpretación. Según las distintas deÞniciones de los diccionarios, “exhibir” signiÞca presentar, mientras que “interpretar” tiene un signiÞcado más complicado, que implica dar a conocer, hacer accesible, dotar de sentido, COMUNICAR. Entender y asumir el patrimonio cultural como un todo o conjunto de valores en estrecha relación con su territorio, supone, a la hora de trabajar con él y valorizarlo, cruzar la delgada línea que separa la simple exhibición o presentación de la comunicación. De los distintos textos legales y declaraciones actuales que emanan de congresos e instituciones oÞciales, y que persiguen ser garantes de la salvaguarda y accesibilidad a estos bienes, se deduce que la prioridad ya no es sólo física, sino que se maneja en términos de emisión de las claves necesarias para que el elemento cultural utilizado, sea, además de contemplado, comprendido. En todos ellos se trabaja con los términos “presentación” e “interpretación”. Como muestra, sirva la Declaración de Banff, Canadá, realizada en el I Congreso Mundial de Interpretación, 1985.”Declaration)23: “Creemos que la presentación e interpretación del patrimonio son elementos indispensables en la conservación y gestión de los recursos naturales y culturales del mundo”… ..”Creemos que la toma de conciencia integral y la creación de oportunidades para entender, apreciar y disfrutar estos recursos son esenciales para la creación y protección, conservación y amplio uso a largo plazo de este patrimonio”. Por tanto, cuando se plantea la accesibilidad del patrimonio ya no se está pensando sólo en términos materiales, sino que también implica la comprensión de estos bienes por parte de la sociedad. Asimismo, cuando se habla de conservación ya no se hace referencia sólo al cuidado y protección necesarios para la permanencia de un elemento cultural sobre un territorio, sino también, y más importante, a la pervivencia en el tiempo de su identidad, historia, sentido y signiÞcado. Dentro del esquema sencillo de comunicación “emisor-mensaje-receptor”, interpretar debe signiÞcar incluir en el canal del mensaje claves informativas, cognitivas y lúdicas para su lectura y comprensión. Para TILDEN (1957), considerado el padre de la interpretación y que desarrolló su actividad en el servicio estadounidense de parques naturales, en la tarea de difusión al público se debe tener en cuenta que “información” no es “interpretación”, sino que sólo es su base de partida, y que el principal objetivo de la interpretación es la provocación; frente a la transmisión plana de información. La provocación lleva a la reßexión, de la misma manera que la emoción conduce a la Þjación de experiencias y conocimientos; como decía FLAUBERT, “…ni los alhelíes ni las rosas son interesantes por si mismas; lo único interesante es la manera de describirlas”. Según TILDEN, en la interpretación debe hacerse referencia -por acción o reacción, semejanza o diferencia- a cuestiones relativas a la personalidad y experiencias del grupo social al que pertenece o del público visitante. Así pues, conocimiento, comprensión e interpretación del patrimonio no pueden desvincularse de la idea de territorio como un todo, ya que persiguen la dinamización del bien en cuestión en su contexto autóctono –sin el cual no puede ser leído-, sin disociar patrimonio cultural de patrimonio natural e implicando, como principal actor en este escenario, a la población local. Este es el concepto que animó la creación de los Ecomuseos de la mano de
23 Traducción del original: “We believe that heritage presentation and interpretation are indispensable elements in the conservation and management of the world’s natural and cultural resources”…………”We believe that expanded awareness and the creation of opportunities to understand, appreciate and enjoy these resources are essential to the creation and long term protection, conservation and wise use of this heritage”
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G. Henri-Rivière en la década de 197024, y el que rige actualmente la denominada “Nueva Museología”, en la que el patrimonio ya no se encierra en un ediÞcio, sino que se integra con su ámbito territorial - territorio geográÞco, económico, político, cultural y natural- y en su comunidad. Frente a las tendencias anteriores del objeto descontextualizado, ahora, desde un enfoque pluridisciplinar y ecológico, la prioridad es la relación del ser humano con su entorno natural y cultural, y la articulación de los mecanismos necesarios para el conocimiento de su patrimonio y su comunión con él. A partir de esta idea de Patrimonio Integral que conduce a un concepto de construcción del territorio, la interpretación -siguiendo a PADRÓ (1996)- persigue conservar y manejar el patrimonio como recurso, desde la identiÞcación cultural, emotiva y afectiva de la población local y del público foráneo. Se llega así a un modelo de gestión desde la interpretación, que dará como resultado la creación de un “producto cultural” propio y distinto, posicionado y consolidado frente a agresiones, contaminaciones y competencias externas. Para gestionar desde pautas de interpretación, es necesario partir de unas premisas de análisis y toma de decisiones desde las que proyectar e implementar el plan de actuaciones posterior. Siguiendo el planteamiento de MIRO Y ALAIX (1997)25 ésas podrían ser las siguientes: • Qué patrimonio se utiliza. • Qué se conserva y qué no. • Cuáles son las prioridades de restauración. • Qué bienes se hacen accesibles y cómo. • Qué costumbres y tradiciones se recuperan o protegen. • Como se conectan estos recursos con otros del entorno. • A qué segmentos de público se dirige la oferta. • Qué mensaje se transmite (histórico, emotivo, cientíÞco,…). • Qué tipo de actividades se priorizan en cuanto a inversión y costes. • Qué infraestructura de servicios se requiere. • Cómo se garantiza la rentabilidad de la inversión. A las anteriores habría que añadir el cómo se implica a la población y a los actores locales. Contestadas estas preguntas iniciales, el plan de manejo de recursos patrimoniales desde la interpretación, según MIRÓ Y ALAIX (1997), tendrá tres etapas básicas: 1. Análisis-diagnosis tanto de los recursos reales y potenciales, como de la demanda externa e interna. 2. Conceptualización o Þjación de objetivos socio-culturales y económicos y, en función de los mismos, deÞnición de criterios de actuación. 3. Programas de actuación o deÞnición de las acciones a realizar, articuladas en tres terrenos: “comunicación”, entendida como dar a conocer y hacer accesible, “exposición”, entendida como articulación del saber, y “explotación” o garantía de conservación, accesibilidad, rendimiento y mantenimiento. En deÞnitiva, se trata de pasar de atesorar el patrimonio cultural, tal como se hacía y se hace aún en muchos casos, desde una gestión académica e institucional centrada en las pautas clásicas de conservación, investigación y exhibición, a gestionarlo como fuente de riqueza 24 La idea del Ecomuseo, nacido de los estudios y trabajos de H. de Varine-Bohan y de G. Henri-Rivière, contempla como un todo ecología y etnología, articulando un tipo de museo sobre el territorio, abierto, en el que la comunidad local tiene todo el protagonismo, debiendo ser includo capaz de gestionarlo. 25 Manel Miró y Alaix forma parte de la empresa STOA, propostes culturals i turístiques, dedicada a la gestión del patrimonio cultural desde la interpretación.
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material y de desarrollo para la población a la que pertenece, adoptando técnicas de gestión empresarial. Para ello, es indispensable partir del conocimiento profundo del territorio en el que se va a trabajar, en lo que se reÞere a sus gentes y sus rasgos de identidad cultural. A la hora de trabajar con esta metodología que pone la “comunicación” en el centro de su actividad, no se puede perder de vista que: • la interpretación es un sistema de emisión y descodiÞcación de mensajes que, como tal, no está libre de ambigüedades, intereses y contenidos ideológicos y, en deÞnitiva, distorsiones y manipulaciones, y que • un mismo recurso patrimonial puede ser portador de tantos mensajes como gestores lo manejen y, a su vez, puede tener tantas lecturas o interpretaciones como espectadores lo contemplen; todo está estrechamente relacionado con la formación, la ideología, las Þlias, las fobias y, en deÞnitiva, el bagaje previo de emisor y receptor. Desde una interpretación inadecuada –intencionada o no- se corre el riesgo de caer en la deformación, la invención y la “folclorización” –en el sentido negativo del término- o mercantilización del recurso, sustituyendo los valores de autenticidad por la construcción de un “producto para turistas” (no de un “producto turístico”). Evitar lo anterior sólo es posible desde la investigación cientíÞca del bien, previa a su puesta en valor y realizada por especialistas en cada materia, más la articulación posterior de un mensaje lo más aséptico posible –ninguno lo es totalmente-; procurando mantener sus signiÞcados y usos materiales y simbólicos originales, dentro de su población local y con participación de la misma. Así, su sentido primero se verá enriquecido con lo que se denominan “disfunciones” o variaciones, que se deben al progreso sociocultural y que contextualizan el bien en su presente, enriqueciendo su signiÞcado y convirtiéndolo en un patrimonio dinámico o vivo. 7.2.4 Patrimonio cultural y desarrollo endógeno. La conversión del “bien cultural” en “producto turístico”. En la articulación y desarrollo de estrategias de desarrollo que integren el patrimonio como recurso, éste tiene que ser deÞnido y reconocido por la sociedad a la que pertenece o que lo originó. No existen fórmulas maestras transplantables, ni son válidos los modelos externos que pretenden priorizar valores de otros ámbitos culturales o atender demandas y problemas de otros paisajes sociales. Lo que si parece claro es que el patrimonio cultural de una zona puede ser el factor endógeno de su proceso de cambio y dinamización como nueva fuente de recurso económico y como instrumento para la autovaloración de los integrantes de un grupo. A la hora de utilizarlo es fundamental no olvidar que se trabaja con un bien no renovable y que, por tanto, se debe integrar en estrategias globales de planiÞcación del territorio y de desarrollo local. Es necesario, asimismo, tener en cuenta que como en cualquier otro tipo de fondos, tiene un activo, constituido por su riqueza material e inmaterial y por su uso y disfrute, y un pasivo, traducido en las cargas y obligaciones económicas e intelectuales que implican su protección, conservación y difusión. En las sociedades en países en desarrollo es básico que el patrimonio sea contemplado no sólo como marca de identidad, sino, sobre todo, como recurso capaz de generar ingresos económicos a corto plazo. Cuando la prioridad es buscar el alimento diario, es absurdo y sumamente cándido pensar que la población se va a movilizar por la pura conservación de su cultura, a menos que la explotación de esta genere recursos, empleo y, consecuentemente, una mejora evidente en su nivel de vida.
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La información sobre el proyecto y las acciones educativas dirigidas a la población y los agentes locales son indispensables para conseguir la implicación de la población. Las principales acciones educativas pueden ser: • Formación y sensibilización en la percepción de lo “propio” como algo a poner en valor, no a ocultar, resaltando los valores de la diferencia. • Formación especíÞca sobre el patrimonio local, su origen, historia, características, etc. • Formación especíÞca en cómo divulgar o “enseñar” el patrimonio a gentes de otros lugares, desde pautas de seriedad y evitando caer en “tópicos” turísticos fáciles, que pueden agotar rápidamente el recurso. • Formación y animación en creación de empresas que continúen tradiciones (artesanía, gastronomía, etc.) y/o de servicios, y que puedan ser fuente de ingresos para la comunidad local. Aparte de la importancia del uso del patrimonio para la dinamización sociocultural y educativa en núcleos locales de población, en términos económicos la rentabilización más ágil e inmediata del bien cultural viene de la mano de su conversión en “producto turístico”. Su utilización desde claves de desarrollo turístico presenta, no obstante, una serie de pros y contras que han de ser contemplados, y que se reßejan a continuación: “PROS”: • Motor para la recuperación y conservación del Patrimonio. • Promoción/revalorización del patrimonio auténtico. • Reforzamiento de identidades y valores culturales autóctonos. • Recurso/Nueva fuente de ingresos económicos. • Reducción del desempleo y desarrollo de nuevos negocios. • Creación de nuevos destinos y/o recuperación de destinos olvidados. • Desestacionalización de destinos. • Elevación del nivel de vida de la población local. • Atracción de programas oÞciales de desarrollo local, y de fuentes de Þnanciación de los mismos. “CONTRAS”: • Impactos medioambientales negativos. • Riesgo para la conservación física del Patrimonio Cultural y Natural. • Creación de patrimonio cultural “a la fuerza”. • Pérdida de identidades y valores locales, por agresión o contaminación. • Abandono de fuentes y formas de ingreso anteriores o tradicionales. • Abandono de destinos tradicionales. • Pérdida de calidad de vida de la población local. • Transmisión al turista/visitante de información/formación falsa. Es necesario tener en cuenta que será siempre la población local la principal afectada –para lo bueno y lo malo- por el turismo. Así pues, las preguntas claves a realizar a la hora de decidir si transformar un recurso cultural o patrimonial en producto turístico serán: 1. ¿Seguirán teniendo estás comunidades la capacidad de decidir la administración de sus territorios? 2. ¿Cómo se incorporará la población local al turismo, desde puestos marginales o desde puestos de importancia? 3. ¿Desplazarán las empresas turísticas a otras áreas productivas locales (agricultura, artesanía, ganadería,…)?
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4. ¿Es posible impulsar el turismo y mantener la cultura sin ningún cambio?, ¿son siempre negativos los cambios que se producen? 5. ¿Quién selecciona los territorios locales objetos de lanzamiento turístico? En la Declaración de Québec26 se reconoce que el turismo tiene implicaciones sociales, económicas y medioambientales complejas, que pueden suponer tanto beneÞcios como costos para el medio ambiente y las comunidades locales; pero también que desde el ecoturismo se contemplan los principios especíÞcos de: • “Contribución activa a la conservación del patrimonio natural y cultural. • Inclusión de las comunidades locales e indígenas en la planificación, desarrollo y explotación del recurso, contribuyendo a su bienestar. • Interpretación del patrimonio que ofrece el destino para los visitantes”. A la hora de valorar desde el punto de vista turístico un territorio hay que analizar sus aspectos, características y recursos o, lo que es lo mismo, su infraestructura de bienes, que constituye la riqueza patrimonial sobre la que asentar el desarrollo turístico. Los recursos de un territorio, naturales o artiÞciales, que sirven para determinar el tipo de destino turístico a conÞgurar, son básicamente los siguientes: • Los espacios naturales. • Espacios relacionados con la producción de bienes primarios. • Los entramados culturales creados por la historia y su patrimonio: arte, urbanismo, ciudades y núcleos históricos. • Los denominados espacios oÞciales de la cultura: museos, centros de interpretación, galerías de arte, teatros, auditorios,… • Las manifestaciones culturales tradicionales: Þestas, folclore, artesanía, gastronomía,… • Las manifestaciones socio-culturales y económicas: parques temáticos, ferias de muestra, congresos,… • Otros recursos: balnearios, parques temáticos,… Pero un recurso turístico potencial no es un producto turístico listo para ser explotado. La conversión del “bien cultural” en “producto turístico” se produce cuando alrededor del recurso se articula la infraestructura de equipamientos y servicios mínima necesaria que, en deÞnitiva, será la que marque la calidad del producto turístico ofertado, deÞniendo la oferta y consolidando, Þdelizando o potenciando la demanda. La infraestructura de servicios está determinada por los principales apartados del gasto del turista o viajero: alojamiento, alimentación, transporte, desplazamientos, sistemas de seguridad y salud, ocio y compras. El bien cultural material o inmaterial constituye, pues, lo que se llama “oferta básica” del producto turístico, y desde el punto de vista de su atractivo se ve completado por lo atributos que suponen los servicios y por otros posibles bienes colindantes o “extensiones”. La tabla 3.11 muestra la teoría adaptada a la creación de una ruta turística y la tabla 3.12 un ejemplo de puesta en valor de un recurso patrimonial a partir de una ruta turística. El tratamiento de esta oferta básica de que se dispone y de la que se parte para el desarrollo posterior de productos turísticos, tiene dos fases previas: a) Documentación e inventario de recursos turísticos. b) Evaluación de los mismos. Las preguntas básicas serían: ¿Qué recurso es?, ¿Cómo es?, ¿Dónde se encuentra?, ¿Cómo se llega a él?, ¿Cómo y cuándo puede disfrutarse? Si en esta creación del producto turístico a partir del patrimonio incluimos la ya tratada gestión desde la interpretación, el proceso, en deÞnitiva, queda como sigue: 26
Declaración de Québec-Cumbre Mundial del Ecoturismo, 2002.
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Documentación y evaluación de bienes patrimoniales tangibles e intangibles + Presentación e interpretación (como vehículo que permite integrar lo cultural con lo económico) + Infraestructura de equipamientos básicos y servicios = PRODUCTO TURÍSTICO. METODOLOGÍA BÁSICA PARA LA CREACIÓN DE UNA RUTA TURÍSTICA Una ruta turística es la creación de un cluster de actividades y atracciones que incentivan la cooperación entre diferentes áreas rurales y que sirven de vehículo para estimular el desarrollo económico a través del turismo. El diseño de una ruta turística debe basarse en la necesaria construcción de la misma y posterior comercialización, lo cual debe permitir poner en relación al demandante y al oferente del producto turístico. Por tanto, en la construcción de una ruta turística debe, en primer lugar, deÞnirse un objetivo concreto que explique qué es lo que se quiere conseguir con dicha ruta turística. En segundo lugar, es necesario que los oferentes señalen cuáles son los valores y prioridades con los cuales que van a iniciar la ruta y sus posibles ampliaciones y/o modiÞcaciones. En tercer lugar, y una vez que el producto ya es consumible, debe identiÞcarse si la demanda turística ha aceptado el producto o, en su caso, establecer las pautas de mejora del mismo. Finalmente, y en cuarto lugar, los creadores de la ruta deben interpretar los datos que, poco a poco, vayan recibiendo de los turistas. Ésta última etapa debe diseñarse a lo largo de toda la elaboración del producto para, de esta manera, ir adaptándose mejor a los gustos de los consumidores. Las fases o etapas para la creación de una ruta turística son diferentes dependiendo del momento en el que se encuentre el producto turístico. Así, podemos distinguir dos clases. La primera, la creación de una ruta turística consistente en la unión de los puntos de un itinerario entre localidades que posean un producto turístico elaborado. La segunda, la creación de una ruta turística que implique la generación de dicho producto. En la primera clase, la creación de la ruta turística se iniciaría con la documentación sobre el eje que estructura la ruta, en la que se determinarán los componentes temáticos básicos, no sólo que sirven de eje conductor de la ruta sino también los hitos más destacados del itinerario. En esta fase se debe elaborar también el proyecto de ruta y las fuentes de Þnanciación para su creación y ejecución. A continuación, se realizará una fase de estructuración del itinerario que consistirá en determinar los aspectos que van a ser visitables en cada una de las localidades incorporadas en la ruta. En esta fase se determinarán los criterios básicos de accesibilidad tales como acceso de personas, horario de apertura y política de precios. La tercera fase consistiría en determinar la estructura y el modo de gestión de la ruta, así como la implicación de la iniciativa privada en el proyecto de ruta. La cuarta fase debe generar una imagen compartida de la ruta deÞnida por la marca corporativa y las acciones de señalización turística que permiten identiÞcarla. La quinta y última fase sería la realización de una política de marketing y publicidad de la ruta, así como el establecimiento de los criterios prioritarios de comercialización turística. En el segundo de los casos, es decir, cuando la ruta turística se convierte en el elemento motriz de la generación de un producto turístico, la creación de la ruta se inicia con la realización de un inventario de los recursos con potencialidad turística del territorio afectado por la ruta, así como por un análisis socioeconómico e institucional del área geográÞca correspondiente. A continuación, debe generarse una estructura jurídica que se encargue de dinamizar turísticamente el territorio, puesto que las instituciones de éste es muy probable que, a diferencia del caso anterior, no tengan experiencia en política turística. La tercera fase consistiría en la realización de acciones de accesibilidad que incluirá toda una serie de proyectos que tengan como objetivo la mejora estética y la cualiÞcación urbanística de los principales puntos incluidos en el itinerario turístico, así como la dinamización del sector privado turístico del territorio. A partir de esta fase, el resto de las actuaciones serán similares a las anteriormente comentadas para el primer caso.
Tabla 3.11 Metodología básica para la creación de una ruta turística. Fuente: LÓPEZ GUZMAN, y MARTINEZ DE ANGUITA (2005).
Lo fundamental, en resumen, es que se cumpla el hecho de que el beneÞcio sociocultural, educativo y económico obtenido de la utilización del patrimonio cultural revierta en la población local.
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DISEÑO DE UNA RUTA TURÍSTICA EN SAN JOSÉ DE CUSMAPA, NICARAGUA La ruta turística se establecería en dos municipios del Departamento de Madrid, en el Norte de Nicaragua. Concretamente en las localidades de San José de Cusmapa y en Quebrada Honda, anejo perteneciente a la localidad de La Sabana. Ambas localidades se caracterizan por una extremada pobreza. El elemento clave para el diseño de la ruta turística sería la Þgura del Padre Fabretto, elemento que va a involucrar todo el trazado. En base a ello, sus características básicas serían las siguientes: • La ruta se construye sobre la base de la vida y obra del Padre Fabretto. De esta manera, su quehacer diario se convierta en la columna vertebral de dicha ruta. Además, la ruta va acompañada de un fuerte contenido de conocimiento de la naturaleza. • El itinerario turístico debe desarrollarse sobre la base de una red viaria u otro tipo de vía de comunicación. En este caso, la red viaria existe plenamente y es muy adecuada al tipo de actividad que se propone, básicamente el senderismo. La vereda está plenamente marcada y abierta, no teniendo prácticamente ningún tipo de circulación con vehículos de motor. • El itinerario turístico debe iniciarse en algún punto, en el cual la organizadora de la ruta debe de ofrecer al viajero todos los elementos necesarios para una correcta satisfacción de la misma. El punto de inicio de la ruta turística será el Centro de Interpretación donde se les dará a los turistas toda la información acerca de la naturaleza que se va a visitar, así como un enfoque básico de la obra del Padre Fabretto para que se conozcan los fundamentos socio-culturales de dicha ruta. La ruta se haría en bicicleta, a caballo o andando. Se considera que a corto plazo debería ser únicamente bajo el concepto de senderismo, y a medio plazo y dependiendo de su evolución podría incluirse la posibilidad de realizarla en bicicleta o a caballo. RECURSOS TURÍSTICOS DE LA RUTA Como recursos fundamentales de la ruta, basada en aspectos ecológicos y socio-culturales, se destacan los siguientes: • Área Protegida de Tepesomoto – La Patata • Tribu indígena “Los Chorategas” • Paisaje de La Fraternidad • Paraje de Las Cuevas • Explicación de silvicultura que se realiza en los pinares del Área • Elementos socio-culturales • Bosque Nublado • Centro de interpretación • Cafetales. DEFINICIÓN DEL PRODUCTO TURÍSTICO El producto de la ruta turística se basaría en lo siguiente: • Alojamiento: 3 noches en casas de familias de la zona. Dos noches, en Cusmapa; tercera noche, en Quebrada Honda. • Restauración: Las familias se comprometen a dar el desayuno y la cena. El almuerzo se hará en ruta • Oferta complementaria: Venta de artesanía y productos agrícolas (café); apadrinamiento de niños/as. ESTRUCTURA DE LA RUTA TURÍSTICA DÍA 1:Recogida a los turistas en Somoto, desplazamiento a Cusmapa en “todo terreno”, visita al pueblo y cena de bienvenida DÍA 2: Desayuno en las casas de las familias de acogida, visita a diferentes lugares de la zona como La Mano del Diablo, “la Antena”, la Iglesia, etc., visita al Centro de Interpretación DÍA 3: Desayuno en las casas de familia; comienzo de la Ruta con los siguientes lugares de parada para diferentes explicaciones por parte de los guías: Primera: La Fraternidad, Las Cuevas (San Cristóbal, La Cueva, Cordillera de los Marivos –Cordillera volcánica-). Segunda: Explicación de silvicultura, como son las acículas del Pinus oocarpa y cómo perrmiten desarrollar la artesanía local, explicación de la certiÞcación forestal acreditada para Cusmapa. Tercera: Bosque Nublado, Cuarta: Casa del Padre Fabretto. Reformatorio, Curva del accidente Quinta: Balcón de Isabelagua Sexta: Los Cafetales de Quebrada Honda Alojamiento y cena en la casa de familia de Quebrada Honda y venta de Artesanía local y Apadrinamiento. DÍA 4: Desayuno en la casa de las familias, salida en “todo terreno” hacia Somoto y terminación de la ruta
Tabla 3.12: Diseño de una ruta turística en San José de Cusmapa, Nicaragua. Fuente: LÓPEZ GUZMAN y MARTÍNEZ DE ANGUITA (2005).
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CASO PRÁCTICO METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, EN SIGUATEPEQUE, HONDURAS. 1. INTRODUCCIÓN La Corporación Municipal de Siguatepeque, con el apoyo del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF), ejecutado por la Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) y Þnanciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), durante el 2000 y 2001, realizó el diagnóstico biofísico y socioeconómico de la Cuenca del Río Calan (CRC), para que sirviera de base para la elaboración del plan de ordenación y manejo integral. En general, la metodología usada fue la del Diagnóstico Rural Participativo (DRP)27. Éste era el punto de partida para otras acciones subsiguientes que se emprendieran en el manejo sostenible de la cuenca. Éstas serían realizadas, en primer lugar, por los pobladores de la parte alta, media y baja de la CRC; y en segundo, por las municipalidades de Siguatepeque, El Rosario y Masaguara, como instituciones responsables del manejo a largo plazo de la Cuenca. La metodología de elaboración del diagnóstico estuvo basada en la participación plena de los actores mencionados, para generar el proceso de apropiación de la problemática que rodea el manejo sostenible de la cuenca. El punto de partida para lograr el acompañamiento de la comunidad en todas las fases, fue la formación de los Comités de Apoyo Local (CAL)28, en las siete comunidades que se encuentran en la cuenca. Los CAL se formaron en asambleas comunitarias, en las cuales los pobladores eligieron públicamente las personas representantes sobre la base de criterios como: escolaridad, prestigio social, experiencia atendiendo asuntos comunitarios e interés para participar en la ejecución del diagnóstico. Las municipalidades elaboraron las convocatorias a las asambleas respectivas. Para el logro de los objetivos propuestos en la elaboración del diagnóstico, participó el personal técnico siguiente: • Dos ingenieros forestales: Un especialista en sistemas de información geográÞca, encargado de realizar todo lo relacionado con la base de datos digital en la parte cartográÞca y alfanumérica, y un especialista en redacción y elaboración de estudios biofísicos sobre manejo de recursos naturales, que se integró en las fases Þnales de la preparación del documento Þnal. • Un sociólogo: Encargado de los aspectos socioeconómicos de la cuenca. • Un agrónomo: Responsable de todo lo relacionado con el uso de la tierra con Þnes agrícolas. Además, se contó con la colaboración de los miembros de los CAL, a los que se les ca27 Diagnóstico Rural Participativo (DRP), es un proceso metodológico de planificación participativa, el cual consiste en el análisis y reflexión sobre la problemática comunal, por parte de sus pobladores, y que les permite la identificación de sus propias soluciones. 28 Comité de Apoyo Local (CAL): para efectos de este diagnóstico, consistió en un grupo de personas elegidas democráticamente en asambleas comunitarias, en las siete comunidades de la cuenca. Estos comités apoyaron el proceso de elaboración del diagnóstico de principio a fin (desde la encuestación hasta la devolución de información a las comunidades), para lo cual fueron capacitados en cada una de las etapas del proceso
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pacitó en aspectos relacionados al concepto de cuencas hidrográÞcas, el manejo de éstas para la producción de agua y levantamiento de información. También participó en todas las fases del diagnóstico el personal de enlace del Componente de Áreas Demostrativas del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF). Los pasos realizados en la elaboración del diagnóstico biofísico y socioeconómico de la CRC, fueron los siguientes: a) Revisión bibliográÞca, b) Visitas preliminares a las comunidades, c) Visitas y reuniones con autoridades municipales, d) Asambleas comunitarias para la organización de los Comités de Apoyo Local (CAL), e) Elaboración y revisión del formato de la encuesta con los CAL, f) Capacitación y elaboración de planes de trabajos con los CAL, g) Levantamiento de encuestas e información biofísica, h) Tabulación y análisis de información y elaboración de mapas temáticos, i) Giras educativas con miembros de los CAL, j) Asambleas informativas para devolución de resultados, k) Celebración de Taller sobre Debilidades y Fortalezas (DAFO), y priorización de la problemática, e l) Integración de un sistema de información geográÞco (base de datos, información biofísica y socioeconómica). La Þgura 3.14 muestra de forma esquemática los pasos metodológicos para la elaboración del Diagnostico de la CRC. METODOLOGIA PARA LA ELABORACION DEL DIAGNOSTICO CUENCA DEL RIO CALAN BASE DE DATOS
CAL
INFORMACION BIOFISICA Fotos aéreas
MAPAS
Levantamiento Encuestas ( 524 Viviendas )
DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO
Formación de los
BASE DE DATOS
TABLAS (DAFO)
INFORMACION SOCIOECONOMICA
Mapas Georenferenciación (GPS)
Figura 3.9: Metodología para la elaboración del diagnostico participativo de la CRC
La descripción de cada uno de los pasos del diagnostico se detalla en la metodología de cada uno de los subsistemas a continuación.
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2. ASPECTOS METODOLÓGICOS BIOFÍSICOS Y SOCIOECONÓMICOS Se describen los aspectos metodológicos de cada uno de los subsistemas del diagnóstico: 2.1 Subsistema Biofísico La metodología de las actividades en el subsistema biofísico se desarrolló en dos partes: la toma de datos de campo y el análisis de los mismos. Para ello se almacenaron en un Sistema de Información GeográÞca (SIG) los datos de campo que se registraron con ayuda de varios GPS (Sistemas de Posicionamiento Global). Junto con la toma de datos de campo se recopiló toda la información disponible, especialmente la procedente de las hojas cartográÞcas de Siguatepeque y Jesús de Otoro, obtenidas en el Instituto GeográÞco Nacional (IGN). El trabajo de oÞcina o gabinete consistió en el análisis de los datos de campo recogidos con el GPS. Para ello se hizo uso del software Path Finder ver 2.2, exportando toda la información proveniente de los GPS a Arc View 3.1, software utilizado para el manejo de la base de datos de las diferentes coberturas (Þgura 3.10). MAPA DE USO ACTUAL DE LA TIERRA Y COBERTURA N
N W
E S
MOSAICO DE MOSAICO DE FOTOGRAFIAS FOTOGRAFIAS AEREAS DE MARZO 2000
AEREAS DE MARZO 2000
Elaboración de cobertura vegetal a partir del mosaico
Perennes Bosque latifoliado Bosque Latifoliado Bosque Mixto Bosque mixto Bosque de Pinar Bosque de pinar Bosque de Pinar Ralo Bosque de pinar ralo Cafe NoCafé Perennes Urbano No perennes
Urbano
Figura 3.10: Elaboración de un mapa de vegetación a partir de un montaje de fotografías aéreas. Cuenca del Río Calan, Siguatepeque, Honduras. Fuente: Plan de desarrollo Forestal.
Las coberturas analizadas fueron las siguientes: a) Red vial: Esta actividad consistió en un recorrido por toda la Cuenca, con el propósito de evaluar el estado actual de la red viaria; para esta actividad fue necesario el uso del GPS. Se clasiÞcó la red caminera en las siguientes categorías: carretera pavimentada, de dos o más vías, carretera de revestimiento suelto, de dos o más vías; transitable en todo tiempo, dos o más vías; transitable en todo tiempo una vía y vereda o sendero. b) Viviendas: Consistió en deÞnir el punto de ubicación de cada casa dentro o en los
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límites inmediatos de la cuenca (coordenadas X, Y y Z) usando el GPS; se tomó el nombre del propietario de la vivienda y la aldea a que pertenece. Se clasiÞcaron las viviendas en las categorías siguientes: casa de habitación, iglesia, escuela, cancha de balón-pié, torre de energía eléctrica y granja avícola. Posteriormente, esta base de datos se complementó con la información socioeconómica obtenida en las encuestas. c) Puntos críticos de contaminación: Los puntos críticos encontrados en la Cuenca fueron: porquerizas cerca de fuentes de agua, beneÞcios de café sin tratamiento de aguas mieles, descombros, cultivos agrícolas a favor de la pendiente en el bosque de pinar, café sin sombra, agricultura en pendientes superiores a 45%; éstos fueron ubicados utilizando el GPS. d) Hidrología: Utilizando el GPS, se ubicaron en el campo todas las tomas de agua que abastecen a las diferentes comunidades de la Cuenca. Se clasiÞcó la red hidrológica en: río, quebrada permanente, quebrada de invierno y vaguadas. Actualmente, la mayoría de éstas ya están deÞnidas en las hojas cartográÞcas de tiraje reciente. e) Uso actual del suelo: éste se realizó con fotografías aéreas del año 2,000 escala 1:20,000. El uso actual se clasiÞcó en siete categorías (bosque de pino, mixto, latifoliado, matorrales, café, pastizales y poblaciones), mediante los siguientes pasos: • Ubicación de puntos de control de cada fotografía. Los puntos más utilizados fueron la intersección de dos carreteras o de dos quebradas. • Conversión en formato digital de las fotografías áreas, mediante el escaneo de cada fotografía, utilizando formato TIFF (formato compatible con Erdas Imagine). • Exportar imágenes: consistió en exportar las fotografías para manejarlas como imágenes en formato IMG, • Georreferenciación de cada imagen, utilizando Erdas Imagine, auxiliándose de las hojas cartográÞcas y usando los puntos de control que fueron tomados previamente. • Elaboración de un mosaico, para representar toda la zona, utilizando Arc View 3.1. • Obtención Þnalmente de la cobertura del uso actual del suelo, superponiendo el mosaico elaborado e interpretando cada uso y cobertura existente. • Interpretación en el campo, mediante la visualización directa de cada estrato, buscando sitios altos como puntos de control y haciendo recorridos en vehículo. f) Capacidad de uso: Se clasiÞcó tomando en cuenta las categorías que por su orden deÞnen la capacidad de uso, según las especiÞcadas por la metodología de Sheng. Ésta establece que todo terreno puede ser cultivado si se realizan obras de conservación de suelos de forma correcta, deÞniendo tres clases de cultivo: pastos, frutales y forestales. g) Conßictos de uso: El mapa de conßictos de uso se obtuvo superponiendo las dos coberturas anteriores en éste; deÞniendo la problemática encontrada en toda la zona entre los diferentes usos y clasiÞcándola en uso correcto, sobreuso y subuso. i) Mapa de pendientes: Para la generación de este mapa se utilizaron los rangos propuestos por la Administración Forestal de Estado (AFE-COHDEFOR) para sus planes de manejo (adaptabilidad de cultivos, uso forestal, protección, entre otros), mediante interpolación de los rangos de pendientes por derivación matemática, clasiÞcándola en cuatro clases que son: Clase 1: Plano (0 a 15%) Clase 2: Ondulado (15.1 a 30%) Clase 3: Quebrado (30.1 a 45%) Clase 4: Escarpado (mayor que 45%)
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j) División de la cuenca: Se dividió en parte alta, media y baja, tomando en cuenta las tendencias de producción. Para los rangos de altitud se generaron los polígonos resultantes de la intersección topológica (digital) entre el límite de la Cuenca y las curvas a nivel de las tres clases altitudinales siguientes: Altura 1: Menor que 1,400 Altura 2: De 1,401 a 1,800 Altura 3: Mayor a 1,800 msnm. k) Mapa de elevaciones: Éste se elaboró tomando como base la generación de cobertura tridimensional TIN (triangle irregular network). En este mapa se puede visualizar la Cuenca en sus tres dimensiones (X, Y y Z). l) Mapa de ordenamiento territorial: En éste se deÞnieron la Unidades de Ordenamiento Territorial (UOT), tomando en consideración las diferentes categorías de manejo, las cuales son determinadas por características topográÞcas, cobertura vegetal, vocación del suelo y uso determinado por ley; de tal forma, que la normativa a aplicar sea uniforme en toda la superÞcie de cada categoría. Estas unidades deÞnen el ordenamiento territorial de una Cuenca. Se deÞnieron la siguientes unidades: Áreas protegidas, Cuencas productoras de agua a comunidades, Áreas de protección hidrológica, Áreas de producción agroforestal, Áreas de protección del suelo, Áreas de producción forestal, Áreas de producción agropecuaria y Poblados. 2.2 Subsistema Socioeconómico Para iniciar un proceso de cambio de actitudes y aptitudes en las personas y promover el uso apropiado de los recursos naturales de una zona, es necesario desarrollar metodologías educativas participativas, de aplicación práctica y que involucren los diferentes sectores y actores de la sociedad representada y con inßuencia en la Cuenca. A esta metodología se le puede denominar Participación Social. Siendo el diagnóstico el punto de partida para la toma de decisiones y acciones para la elaboración de un plan de ordenación y manejo sostenible, se planeó y ejecutó su formulación, con la participación de los pobladores, representantes de las municipalidades, ESNACIFOR a través del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF) y los consultores contratados. Para la obtención de información, motivación, intercambio y comprensión de la problemática en el subsistema socioeconómico se realizaron los siguientes pasos: a) Consultas bibliográÞcas: Se revisaron y analizaron estudios y experiencias relativas a cuencas y micro cuencas de otros países, de áreas geográÞcas de Honduras y del sector mismo de la CRC. b) Giras y visitas preliminares: En aplicación de los principios básicos de extensión agrícola y conocimientos prácticos de la idiosincrasia de la familia campesina hondureña, se realizaron varias giras y charlas informales con los habitantes de las diferentes comunidades de la cuenca. A través de estas giras y visitas, se estableció contacto con las organizaciones comunitarias de base existentes y con líderes comunitarios (alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y agricultores) de las comunidades de la cuenca (Potrerillos 1, El Tablón, Las Aradas, La Danta, La Tigra, El achiote y Potrerillos). Durante este acercamiento se hicieron observaciones y señalamiento de los problemas y fortalezas de la cuenca, los cuales eran enriquecidos con la participación de las personas abordadas; también se aprovecharon dichos intercambios para explicar lo relativo al diagnóstico, sus objetivos y la metodología para su elaboración. c) Reunión con autoridades municipales: Con el apoyo del PDF, se estableció contacto con los responsables de la Unidad Municipal Ambiental (UMA) y del Departamento de
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Desarrollo Comunitario de la Municipalidad de Siguatepeque; asimismo se visitaron a los alcaldes de las otras dos municipalidades (Masaguara y el Rosario). A todas las autoridades municipales se les informó acerca de los objetivos, metodologías, estrategia e importancia del diagnóstico. d) Convocatoria y asambleas comunitarias: Con el apoyo de la UMA de Siguatepeque y del Alcalde de Masaguara, se convocaron alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y guardabosques, quienes reunieron a las comunidades en las asambleas comunales informativas para que conocieran la metodología y objetivos del diagnóstico. Se realizaron tres asambleas informativas en las que participaron las siete comunidades de la cuenca. En dichas jornadas se nombraron los representantes ante los CAL, quienes se integraron al grupo técnico para participar en la obtención de información, elaboración de los croquis de sus comunidades y elaboración/revisión y adaptación del formato de encuestas. e) Elaboración de encuestas: Se elaboró, revisó y adaptó una encuesta para obtener la información socioeconómica, conteniendo 93 preguntas: 33 preguntas sobre aspectos socioeconómicos, 31 sobre aspectos forestales y 29 sobre aspectos agropecuarios f) Capacitación y elaboración de planes de trabajos con los CAL: Se realizó un seminario de un día en la ESNACIFOR con los miembros de los CAL, bajo los objetivos siguientes: • Análisis y discusión del formato de la encuesta. • Obtención de la información. Se analizaron y discutieron diferentes formas de abordar a las personas para obtener la información, para lo cual se realizaron ensayos. • Elaboración de croquis. Se dieron instrucciones y realizaron prácticas sobre la elaboración de croquis y ubicación de puntos de interés. • PlaniÞcación de actividades. Los miembros de los CAL, con el apoyo de los consultores, elaboraron su plan de trabajo para el levantamiento de las encuestas, identiÞcación de viviendas y boleta, distribución de áreas de trabajo, y monitoreo y seguimiento de parte de los consultores. g) Levantamiento de encuestas: Se encuestaron las viviendas habitadas de todas las comunidades. Esta actividad se inició simultáneamente con los miembros de los CAL. h) Tabulación y análisis de la información: Toda la información de las 524 encuestas, se consolidó en dos matrices, y de éstas, se hizo la tabulación correspondiente a los diferentes componentes objeto de estudio. Además de la información obtenida, a través de las encuestas, se realizaron observaciones de campo con relación a sistemas de siembra, niveles tecnológicos, productividad y épocas de siembra de los diferentes cultivos. i) Giras educativas: Con el propósito de capacitar y elevar los niveles de conciencia de los miembros de los CAL, con relación a la problemática de las cuencas y al impacto que tienen las actividades de sus pobladores, se realizaron dos giras educativas. La primera se realizó en la CRC, con el propósito de conocer la problemática in situ. En esta gira se aprovechó para reforzar algunos contenidos sobre temas relacionados a manejo de cuencas. La segunda gira se realizó en la cuenca del Río Danto, en la ciudad de La Ceiba Atlántida (en la zona norte del país). Esta gira se realizó con el propósito de conocer las experiencias de los pobladores y técnicos que están trabajando en el manejo de cuencas en otras zonas del país. De esta gira se obtuvo como resultado que los miembros de los CAL regresaran motivados y con nuevas ideas y expectativas. j) Capacitación y asambleas informativas: antes de realizar las asambleas informativas, se desarrolló un seminario-taller con los miembros de los CAL, con el propósito de dar a conocer, primeramente a los miembros de los CAL, los resultados obtenidos en el
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diagnóstico, y a la vez, aprovechar para programar la asambleas comunitarias, para la devolución de resultados. Se realizaron cinco asambleas comunitarias, en las cuales, los miembros de los Comités, presentaron a sus comunidades la información más relevante obtenida en las encuestas, diagnóstico biofísico y las giras, enfatizándose en los aspectos de salud, vivienda, uso de la tierra, uso de agroquímicos. También se presentaron vídeos de la parte baja, media y alta de la Cuenca, para crear conciencia en las comunidades acerca de los daños hechos por el uso irracional de los recursos bosque, agua y suelo. k) Taller DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades): como uno de los puntos Þnales en el proceso de elaboración del diagnóstico y para dar inicio a la elaboración del plan de manejo y ordenación de la cuenca, se realizó un taller, con los miembros de los CAL y de las comunidades que ellos representan. Su propósito era que los mismos pobladores de la cuenca fueran los que valorasen la problemática encontrada, y que priorizasen los problemas sobre los cuales consideran que se debe actuar primero, y a la vez, propusieran alternativas viables de solución, que pudieran ser realizadas por ellos mismos. 3. CARÁCTER PARTICIPATIVO DE LA METODOLOGÍA El trabajo mostrado se hizo con un carácter participativo (ver capítulo 6), práctico, y a la vez, demostrativo con el Þn de poder ser replicable. Abarcó junto con los aspectos socioeconómicos de la población que reside en ella y las actividades de producción y de manejo futuro de la Cuenca, la caracterización y evaluación participativa de los recursos naturales. La metodología del diagnóstico se fundamentó en la participación activa y directa de los involucrados en la parte baja y alta de la Cuenca, facilitando el punto de partida para que instituciones del sector público y privado, pudieran desarrollar acciones que permitieran restaurar y proteger a perpetuidad los recursos existentes e impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de la población residente en ella. Por tratarse de un diagnóstico con características generales, conviene mencionar que su objetivo fue mostrar de manera descriptiva la problemática actual de la cuenca, deÞniendo esta cuestión en los tres objetivos generales siguientes: • Determinar en forma participativa las principales causas y efectos del deterioro de los recursos del bosque, agua y suelo, para estructurar las bases de programas y proyectos que asegurasen la sostenibilidad de la producción de agua aprovechable para el uso doméstico, agrícola e industrial. • Promover y lograr la participación consciente de los pobladores de la parte media y baja de la cuenca, en la identiÞcación y propuesta de alternativas de solución de sus problemas, para su bienestar y desarrollo socio económico. • Desarrollar las bases para estructurar un proyecto piloto de manejo de cuencas, que se constituyera en área demostrativa para los demás municipios y comunidades del país. La continuación y aplicación de este trabajo se muestra como caso práctico en los siguientes capítulos. 4. RESULTADOS DE LA METODOLOGÍA El uso de esta metodología por el carácter participativo en la obtención de información, en el intercambio mutuo de opiniones, comprensión de la problemática y prioridades, cons-
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tituyó un aprendizaje social, para los técnicos, instituciones públicas, miembros de los CAL y representantes de las comunidades. Durante todo el proceso para la elaboración del diagnóstico, se logró un alto grado de concienciación y participación de los pobladores de la cuenca; ya que a la primera etapa de asambleas asistieron 171 personas y a la segunda 249, lo cual representa un aumento del 46%. Esto constituye un excelente punto de partida para la organización y fortalecimiento de las estructuras comunitarias, que velen por la protección y sostenibilidad de los recursos de la Cuenca. La información biofísica y socioeconómica fue integrada en una base de datos, de la cual se pueden obtener diferentes mapas temáticos y cuadros de salida según interese. Además se cuenta con toda la información socioeconómica debidamente georreferenciada en una base de SIG. La información recabada y compilada en el diagnostico participativo, sirvió de base para la formulación de un plan de ordenación y manejo integral de la Cuenca, en el cual se establecen las pautas para recuperar y proteger u ordenar los abundantes recursos y generar procesos de desarrollo local en las comunidades de la Cuenca (ver capítulos 7 y 8).
CAPÍTULO
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LA PLANIFICACIÓN FÍSICA 1. PLANIFICACIÓN FÍSICA CON BASE ECOLÓGICA 1.1. Conceptos previos Desde antiguo, el hombre ha jugado un papel determinante en la transformación del territorio. El uso del territorio como soporte y recurso de las actividades socioeconómicas ha motivado la mayor parte de los impactos negativos sobre el medio ambiente. Esta situación ha derivado hacia la necesidad de una estrategia que permita una ordenación racional de la actividad humana sobre el territorio en función de la capacidad del medio físico. En este capítulo se muestra la planiÞcación física con base ecológica que se empleará como base para posteriores tipos de zoniÞcación en procesos de ordenación territorial más complejos. La expresión planiÞcación física con base ecológica signiÞca: Planificación, porque supone un estudio racional de diagnóstico, predicción, evaluación y deÞnición de soluciones. Física, porque se aplica a unos recursos territoriales con expresión espacial. Con base ecológica, porque el material que utiliza lleva consigo toda la problemática de sistemas organizados a través de relaciones bióticas y abióticas. “La planiÞcación física con base ecológica, la planiÞcación ecológica, explora cómo interactúan los procesos naturales y las actividades humanas, y cómo esa interacción produce cambios en la estructura de los paisajes y los ecosistemas a lo largo del tiempo” (ZONNEVELD y FORMAN, 1990). La PlaniÞcación Física con base ecológica se basa en cuatro conceptos básicos: CALIDAD, FRAGILIDAD, CAPACIDAD e IMPACTO. Los dos primeros clasiÞcan el territorio de acuerdo a sus características intrínsecas y proceden de una síntesis de sus características. Los dos segundos clasiÞcan el territorio con relación a una o varias actividades. La CALIDAD del medio es el grado de excelencia de éste, su mérito para que su esencia, su estructura actual se conserve. Puede referirse bien al medio natural general o a algún aspecto concreto de VEGETACIÓN, FAUNA, AGUA, SUELOS, GEOLOGÍA, CALIDAD PAISAJÍSTICA o la CALIDAD DE RECURSOS CULTURALES. La FRAGILIDAD es el grado de susceptibilidad al deterioro ante la incidencia de determinadas actuaciones. De nuevo puede referirse bien al medio natural general o a algún aspecto concreto. Fragilidad es sinónimo de VULNERABILIDAD. Dentro de este concepto se incluyen los de RIESGOS y PROCESOS. Un riesgo es una posible fuente de peligros (por ejemplo el riesgo de incendios) o diÞcultades. Un proceso es un mecanismo o modo de acción mediante el cual se produce cualquier clase de cambio en las características o cualidades de un componente de un sistema (por ejemplo la erosión). La CAPACIDAD es la condición actual e intrínseca de un territorio o de un elemento del medio para acoger una ocupación o uso del suelo. Incluye los conceptos de aptitud, atractivo, capacidad de acogida o capacidad de orden técnico. El IMPACTO es el EFECTO que una determinada actuación produce en el medio o en elementos del medio o en unidades ambientales. El efecto puede ser beneÞcioso, es decir positivo o adverso esto es, negativo.
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La PlaniÞcación Física con Base Ecológica es un análisis del territorio y de las actividades a realizar en él desde estas cuatro perspectivas a través de una visión o ANÁLISIS SISTÉMICO. Este análisis sistémico consiste en la búsqueda de REGULARIDADES SIGNIFICATIVAS. Un ANÁLISIS SISTÉMICO aplicado al territorio consiste en 1), encontrar los componentes del sistema que sean signiÞcativos (es decir que deÞnan la calidad o la fragilidad del mismo o su capacidad e impacto cuando se somete a alguna actividad) eliminando del conjunto todo el ruido posible que apenas aporta información, y 2) buscar las conexiones o relaciones, entre los componentes elegidos, que expliquen el comportamiento del sistema tanto per se como cuando se somete a algún tipo de actividad. El análisis sistémico del territorio se realiza a través de MODELOS TERRITORIALES cuyo objetivo es deÞnir UNIDADES AMBIENTALMENTE HOMOGÉNEAS Un MODELO es una formulación que imita un fenómeno del mundo real y por medio del cual podemos efectuar predicciones (ODUM 2000). Los modelos se caracterizan por dos factores, su sencillez o simplicidad y su dependencia de los datos, y se mueven entre la realidad - deben representar la realidad tan Þelmente como sea posible -, y la operatividad, deben ser manejables. La sencillez o simpliÞcación de un modelo lo aleja de la realidad mientras que lo acerca a la facilidad de manejo, de operación y a la generalidad. Los MODELOS TERRITORIALES en la planiÞcación física con base ecológica son representaciones del territorio elaborados con una Þnalidad concreta, deÞnir la calidad, fragilidad, capacidad o impacto de dicho territorio que sacriÞcan la precisión a cambio de generalidad y de operatividad (Tabla 4.1). La modelización de la calidad, fragilidad, capacidad e impacto se realiza mediante la deÞnición de UNIDADES AMBIENTALMENTE HOMOGÉNEAS. Éstas pueden deÞnirse como unidades territoriales de comportamiento uniforme frente a las diversas posibilidades de actuación, o simplemente homogéneas “in se”. En la ciencia de la ecología, un ecosistema se puede modelizar a través de su descomposición en unidades homogéneas sencillas o componentes de un sistema, esto es, que interactúan entre sí permitiendo establecer relaciones causales y de intercambio, así como determinar límites y reconocer propósitos. Un territorio puede igualmente modelizarse en la planiÞcación física deÞniendo unidades ambientalmente homogéneas que tienen en común que responden uniformemente al desarrollo de una actividad humana (capacidad e impacto) o a una idea de calidad y fragilidad del territorio. En relación con el concepto de ecosistema, la unidad ambiental es un concepto más amplio, que lo incluye conceptualmente, que no físicamente. La unidad ecosistémica debe ser necesariamente intrínsecamente homogénea, mientras que la ambiental basta que lo sea hacia afuera, en su forma de reaccionar frente a las acciones exteriores. La PlaniÞcación Física con base ecológica se resume en la identiÞcación y caracterización de unidades ambientales que se deÞnen y modelizan a partir de la búsqueda de regularidades signiÞcativas. Estas regularidades surgen de la CARACTERIZACIÓN DE LOS ELEMENTOS ÚTILES O SIGNIFICATIVOS del medio. Sobre estos elementos se estudia tanto su valor intrínseco en un contexto como su reacción individual frente a cada una de las actividades previstas. El proceso de modelización sobre estos elementos consiste en integrarlos de modo que ofrezcan una visión simple de la realidad que permita tanto clasiÞcarlos como estudiar sobre ellos comparaciones de actividades.
Capitulo 4: La planificación física
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TIPOS DE MODELOS Los modelos pueden clasiÞcarse según el tipo de análisis que realicen, según la estructura de la representación que modelicen y según consideren o no el tiempo. Según su estructura pueden ser: 1.- Modelos analógicos: se centra en la representación del funcionamiento de los subsistemas suponiendo que el comportamiento es la suma de ellos. 2.- Modelos sistémicos: implica una visión sistemática totalizadora, sobre susistemas agregados y conectados. Según su consideración del tiempo pueden ser estáticos si no lo consideran o dinámicos cuando el tiempo es una variable. Según el tipo de análisis pueden agruparse en icónicos, analógicos y simbólicos: 1.-Los modelos icónicos parecen como la realidad. Ejemplos son los kits de aviones y barcos a escala reducida empleados por los entusiastas del hobby del modelismo. 2.-Los modelos analógicos se comportan como la realidad, obedecen a las mismas leyes. Por ejemplo, los artefactos de centrifugación que reproducen en su interior las condiciones gravitatorias que se darían si estuvieran situados en el espacio exterior. 3.-Los modelos simbólicos representan en abstracto los principios de la realidad. Por ejemplo la formulación de la relatividad E =mc2. Estos últimos pueden ser: 3.a. Descriptivos: representan los rasgos relevantes de un territorio (por ejemplo la representación cartográÞca de la distribución de las formaciones vegetales de un determinada territorio) 3.b. Predictivos: deÞnen las consecuencias de una acción o de un proceso en el tiempo (por ejemplo el desarrollo de un estudio que conduzca a la deÞnición de una fecha límite en el abastecimiento y uso del petróleo a partir de las reservas actuales conocidas). 3.c Prescriptivos o de planiÞcación: complementan a los anteriores con una evaluación de los resultados. Es el caso de los modelos que se presentan en los casos prácticos de planiÞcación física en este capítulo y de planiÞcación económica en el siguiente. En planiÞcación física la tendencia es emplear modelos simbólicos descriptivos y prescriptivos de carácter sistémico. La consideración del tiempo implica una diÞcultad añadida que se justiÞca cuando es relevante para la toma de decisiones. Por ejemplo, es relevante a nivel planetario saber cuando se acabará el ozono a Þn de tomar medidas más o menos estrictas sobre las sustancias destructoras de su capa, si bien no suelen emplearse en la planiÞcación física con base ecológica. Tabla 4.1: Tipos de modelos. Fuente: RAMOS et al, 1979.
1.2 ClasiÞcación de los modelos en la planiÞcación física Los modelos de planiÞcación física con base ecológica pueden clasiÞcarse de acuerdo a tres consideraciones: según su desarrollo metodológico, según el problema que pretendan resolver, y según su Þnalidad. En cuanto al desarrollo metodológico, cabe distinguir los modelos según se basen en: • El estudio del orden o estructura del medio, para llegar a la deÞnición de unidades homogéneas; es decir, de comportamiento uniforme frente a las diversas posibilidades de actuación, o simplemente homogéneas “in se”. La deÞnición de estas áreas puede hacerse a través de un proceso de divisiones sucesivas, según distintos caracteres del medio o bien mediante divisiones separadas e independientes de cada uno de los caracteres que se consideren relevantes, seguido de un superposición que permita establecer las unidades homogéneas (RAMOS 1979). • La caracterización de los elementos útiles o signiÞcativos del medio, para estudiar su reacción individual frente a cada una de las actividades previstas, trasladando la fase de integración a una etapa posterior de comparación de actividades; o bien, para clasiÞcarlos según su valor intrínseco en un contexto dado. Éstos, a su vez, pueden basarse en la inventariación, clasiÞcación y cartografía de
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Desarrollo rural sostenible
recursos sobresalientes o en el manejo de las relaciones entre lo elementos individualizados del medio y las actividades concurrentes también individualizadas. Según el problema que pretenden resolver, los dos enfoques son (RAMOS, 1979): • Enfoque dirigido a solucionar un problema especíÞco, que casi siempre adopta la forma de un problema de localización (de una industria, de una carretera...). • Enfoque propiamente territorial, cuando el medio es un valor a considerar dentro de la asignación de usos al suelo. Éste es el caso práctico que se muestra al Þnal del capítulo. De acuerdo a su Þnalidad, los estudios de planiÞcación pueden ser descriptivos y prescriptivos: • Los estudios o modelos descriptivos tienen por Þnalidad informar sobre determinadas características o propiedades del territorio, sin extraer consecuencias que se traduzcan en decisiones. Pueden servir tanto para conocer de alguna manera el estado en que se encuentra el área de estudio, como para, a partir de ellos, realizar estudios prescriptivos. • Los estudios o modelos prescriptivos tienen por objeto que tras el análisis del territorio, la consideración de los objetivos buscados se concreten en una serie de recomendaciones. Éstos suponen un avance sobre los descriptivos que se plasma en el establecimiento de unas restricciones de usos en el territorio, referidas a una actividad en concreto o a una actividad genérica; así como en recomendaciones de los usos que deberían asignarse al territorio o de las actividades que deberían desarrollarse en él (OTERO 1993). Los conceptos de CALIDAD, FRAGILIDAD, CAPACIDAD e IMPACTO han permitido simpliÞcar estas clasiÞcaciones y sus modelos derivados. Así, la aplicación de dichos conceptos deÞnidos a partir de los diferentes elementos del medio permiten desarrollar modelos basados tanto en la deÞnición de unidades homogéneas del medio (CALIDAD y FRAGILIDAD) como en las relaciones entre dichos elementos y las actividades concurrentes (CAPACIDAD e IMPACTO). Respecto al problema que los modelos de planiÞcación pretenden resolver, la CALIDAD y la FRAGILIDAD (incluidos los procesos y riesgos) parten de considerar el medio natural en sí, clasiÞcándolo según sus valores intrínsecos, con independencia de los factores externos que puedan incidir sobre él permitiendo un enfoque territorial que deÞna grados de protección general al territorio (por ejemplo mediante distintos tipos de zonas de conservación). La CAPACIDAD del medio para acoger distintas actividades, o como el IMPACTO que éstas causan en aquél, se dirigen hacia la expresión de las relaciones entre los componentes del medio y las actividades humanas; permitiendo solucionar problemas especíÞcos de localización. De cara a la función de los modelos de planiÞcación, la caracterización del estado del sistema ecológico actual se realiza a través de la CALIDAD y la FRAGILIDAD incluidos los procesos y riesgos, de los elementos inventariados simples y derivados por combinación y operación de los simples. Por último, los estudios de capacidad e impacto constituyen el objeto de muchos trabajos tanto descriptivos como prescriptivos (AGUILÓ et al, 1993). Hoy en día, los modelos de planiÞcación descriptivos y prescriptivos pueden estar enfocados a la solución de un problema o a la asignación de usos o protección del territorio. Sus metodologías son una síntesis de los primeros desarrollos metodológicos, tanto de unidades homogéneas (HILLS 1961, GONZÁLEZ BERNÁLDEZ 1973) como de los basados en la caracterización de elementos signiÞcativos (LEWIS 1964, McHARG 1969, o RAMOS y AYUSO 1974).
Capitulo 4: La planificación física
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ESTUDIO DESCRIPTIVO
1.3 Los estudios del medio físico y la planiÞcación física Un ESTUDIO DEL MEDIO FÍSICO, se puede deÞnir como el estudio de un sistema territorial, con enfoque sistémico orientado a la mejor utilización de sus recursos. Los estudios del medio físico se pueden asimilar a los estudios de planiÞcación física con algunas matizaciones. En la terminología de planiÞcación un “estudio del medio físico” se corresponde con un estudio descriptivo. En la Þgura 4.1 se señalan esquemáticamente los objetivos y Þnalidades de los estudios descriptivos y prescriptivos, y la relación entre ambos tipos de estudios. La planiÞcación física contiene un estudio del medio físico, si bien un estudio del medio físico puede no ser una planiÞcación física, en sentido estricto. Se puede dar el nombre de estudio del medio físico a una planiÞcación física, en sentido amplio, pero en ningún caso es una planiÞcación territorial completa. En cambio una planiÞcación física con intervención de criterios sociales y económicos, sí es una planiÞcación territorial.
Mapas temáticos de elementos del medio Unidades descriptivas
Unidades significativas
Integración CALIDAD
ESTUDIO PRESCRIPTIVO
Actividades
Integración
FRAGILIDAD
CAPACIDAD
Integración
IMPACTO
Integración
Grados de protección del territorio
Localización de usos
Prioridades Compatibilidades Alternativas
ASIGNACIÓN DE USOS
Figura 4.1: Esquema de paso entre el estudio de medio descriptivo y la planiÞcación prescriptiva.
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Desarrollo rural sostenible
2. LAS RELACIONES ACTIVIDADES-MEDIO La planiÞcación física trata de ubicar las actividades aprovechando la capacidad del territorio para albergarlas de acuerdo la potencialidad actual del territorio. Trata de generar las posibles actuaciones sobre dichos espacios de acuerdo con las propiedades intrínsecas del territorio, y atendiendo al menor impacto a partir de los efectos. La planiÞcación es la herramienta que recoge las relaciones entre actividades y medio. Si el medio puede ser descrito en función de sus elementos y variables1, y estudiado a través de los conceptos de calidad y fragilidad la relación de estos dos conceptos con las actividades vendrá dada a través de los conceptos de capacidad e impacto. 2.1 Las actividades La elección de actividades a realizar en un territorio dependerá de las características ecológicas, sociales y económicas de la zona de aplicación del modelo de planiÞcación que se genere, y de las intenciones del planiÞcador. Como norma general, se debe establecer que las actividades consideradas cubran de forma suÞciente aquéllas que estén actualmente localizadas, o sean previsiblemente localizables en el área. La deÞnición, clara y exacta, de las actividades es un requisito ineludible. Este factor, que de por sí tiene gran importancia, se realza en aquellos modelos de planiÞcación física en los que se produce el enfrentamiento directo entre los elementos y las actividades. Una incorrecta deÞnición de las actividades incide en el modelo, generando restricciones erróneas que falsean los estudios de capacidad. Las actuaciones deben concretarse, y toda actividad que cubra campos diferentes debe desagregarse hasta conseguir la exactitud requerida. 2.2 Los conceptos de capacidad e impacto Los caracteres del territorio tienen un signiÞcado en orden al desarrollo de las actuaciones. La consideración de estos caracteres en conjunto, para un determinado sector territorial y para una posible actuación, deÞnen la capacidad que tiene el sector para desarrollar en él su actuación. Puede situarse el signiÞcado de la capacidad del territorio, y de sus numerosos sinónimos (aptitud, atractivo, capacidad de acogida, capacidad de orden técnico...), como derivado de la concurrencia, en un determinado sector territorial, de ciertas características y elementos ambientales signiÞcativos. El análisis a partir del segundo término de la relación, las actividades o actuaciones, conduce al concepto de impacto: una repoblación forestal modiÞca el paisaje, una urbanización inßuye en la fauna del lugar donde se sitúa; hay que estudiar, pues, cuáles serían los efectos o impactos, de las posibles actividades sobre el medio natural. Las unidades territoriales y sus elementos constituyentes pueden verse afectados positiva o negativamente por la implantación de las actuaciones potenciales. La consideración del impacto negativo de las actividades sobre el medio, o vulnerabilidad territorial ante la acción, contrapone los conceptos de fragilidad, singularidad, rareza... a las consideraciones de tipo técnico analizadas en los estudios de capacidad. Contrariamente, el impacto positivo realza la capacidad territorial para acoger las actuaciones, con matices derivados de las posibles orientaciones favorables que pueden inducirse sobre los elementos espaciales y los procesos actuantes por la implantación de las actividades. La categorización de los impactos puede realizarse a partir de distintos supuestos: 1
Ver definiciones de variable, elemento carácter y clase en capítulo 3.
Capitulo 4: La planificación física
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impactos ecológicos (referidos a las interferencias de las actuaciones en los sistemas naturales), impactos visuales (referidos a sus implicaciones paisajísticas) o impactos socioeconómicos (consecuencias de tal índole inducidas por las actividades). En cualquier caso, el signiÞcado del impacto puede y debe conectarse con la reversibilidad de los efectos causados por las actuaciones. Los umbrales de impacto, o impactos críticos son los límites a partir de los cuales el deterioro se considera inadmisible. Los impactos superiores al umbral, incompatibilizan la localización de la actividad desde el supuesto genérico del uso a perpetuidad del suelo. 3. METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN FÍSICA Se ofrecen a continuación diversas metodologías de planiÞcación física. Los pasos que se muestran en cada una no deben ser considerados como exclusivos de dicha metodología. Muchos de ellos se repiten en varias. En estos casos lo que se aÞrma de una puede tener validez en las demás. 3.1 Metodología de los estudios descriptivos Las etapas de un estudio genérico del medio físico según OTERO (1993) son las siguientes (ver Þgura 4.1): • DeÞnición de objetivos. • Recopilación de la información existente. • Inventario y cartografía. • Almacenamiento de la información. • Tratamiento de los datos. • ClasiÞcación del territorio. 1. DeÞnición de objetivos: la delimitación de los objetivos, que habitualmente son conocidos a priori, constituye el primer punto a considerar en todo estudio del medio físico, dado que de él depende el desarrollo de las etapas siguientes. Estos objetivos deben cumplir por una parte, la condición esencial de estar netamente deÞnidos con el Þn de evitar retrasos, malentendidos y excesos o defectos de información, y por otra, conseguir una adecuada sincronización entre las fases siguientes del estudio. 2. Recopilación de la información existente: la recopilación y revisión de la información documental y cartográÞca existente constituye una etapa previa e indispensable a la de inventario, que permite descubrir las áreas más o menos oscuras y orientar la fase de investigación hacia los aspectos menos documentados y contrastados. 3. Inventario y_cartografía: la preparación y el desarrollo del inventario supone el primer eslabón de tipo técnico sobre el que habrán de sustentarse las distintas fases del estudio. Su objetivo primordial es la representación de la realidad físico-biológica del territorio en toda su amplitud; las decisiones clave en la realización del inventario se reÞeren a la selección de elementos y a la deÞnición del nivel adecuado de prospección. El producto Þnal de esta fase lo constituye la cartografía de todos y cada uno de los elementos del medio analizados. La tabla 3.2 (ver capítulo 3) mostraba los posibles elementos y biotopos a considerar en un estudio de medio. 4. Almacenamiento de la información: cuando el tratamiento de la información no es informático, la información se almacena en forma gráÞca si los datos son superÞciales, o tabulada si se reÞeren a una trama de puntos. Por el contrario, si el tratamiento va a realizarse automáticamente hay que proceder al almacenamiento de la informa-
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Desarrollo rural sostenible
ción en ordenador, digitalizándola de forma adecuada para que quede disponible en una base de datos y pueda ser recuperada en cualquier momento sin necesidad de reelaborarla. 5. Tratamiento de la información: consiste, en esencia, en el diseño de modelos y en la aplicación de técnicas, que permitan obtener clasiÞcaciones del territorio a partir de la manipulación de los datos proporcionados por el inventario. 6. ClasiÞcación del medio físico: el objeto del tratamiento de la información existente es llegar a elaborar una cartografía de unidades homogéneas respecto a ciertos factores. Estas unidades son las que servirán de base para la clasiÞcación del territorio. 3.2 Metodología de las planiÞcaciones o estudios prescriptivos. Las etapas de una planiÞcación física prescriptiva son las siguientes (ver Þgura 4.1): a.- DeÞnición de objetivos y metodología b.- Estudio o inventario del medio c.- Almacenamiento de la información d.- Tratamiento de la información, diseño y aplicación de modelos (calidad, fragilidad, capacidad e impacto) e.- ClasiÞcación del territorio f.- Asignación de usos a.- DeÞnición de objetivos y metodología El diseño o elaboración del método a emplear requiere una metodología preliminar que habrá de ajustarse a lo largo del desarrollo del trabajo. Esta metodología preliminar debe incluir una deÞnición de objetivos y de actividades, la identiÞcación del sistema territorial, la determinación de las fronteras de trabajo, la elección de la escala de trabajo y representación y la recopilación de la información existente. b.- Estudio o inventario del medio y de las actividades signiÞcativas. La planiÞcación física con base ecológica requiere un inventario de todos los elementos y parámetros que deÞnen el medio físico y biótico de la comarca a estudiar, y que inßuyen en su capacidad para sostener las actividades propuestas. El medio ha de estudiarse desde los elementos y las actividades. La cartografía de cada elemento debe hacerse por separado. Se obtienen así n mapas temáticos, cada uno de ellos dividido en un número K de tipos, no necesariamente igual para cada elemento. En la etapa de inventariación se pueden diferenciar las siguientes fases consecutivas: 1- DeÞnición del nivel de detalle al que hay que realizar la prospección del territorio. Es la cantidad de información que se va a proporcionar sobre ese medio. Dependerá de lo siguiente: − Disponibilidad de datos. − Escala gráÞca exigida. − El tiempo disponible para el estudio. − Presupuesto económico disponible. − Ámbito del estudio. − Diversidad del área de estudio. − Características económicas del área de estudio. 2- Elección de las variables del medio que hay que estudiar. No puede de ninguna forma plantearse la elaboración de una lista estándar de elementos a inventariar válidos para todos los lugares y usos a desarrollar, si bien en la tabla 3.2 se mostraban, con carácter
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orientativo, elementos con sus respectivas características o cualidades a considerar en esta etapa. No hay ninguna regla exacta para la selección de variables, sino que deben inventariarse todas aquellas que se estime que puedan inßuir en la deÞnición de unidades y en la consecución de los objetivos buscados o que puedan ser inßuidas por alguna de las actuaciones posibles según las propiedades intrínsecas del territorio estudiado. Variables del medio biofísico. − Variables relacionadas con la tierra − Variables relacionadas con la atmósfera − Variables relacionadas con el agua − Variables biológicas − Variables relacionadas con el paisaje o su percepción − Procesos y riesgos Variables territoriales relacionadas con elementos artiÞciales. − Asentamientos − Infraestructuras − Valores culturales − Propiedad 3- Recogida de la información y toma de datos. Es una de las fases más costosas y laboriosas en los estudios del medio. La información recopilada no puede mejorarse en fases posteriores del estudio. Para elegir el método de inventariación hay que tener en cuenta que no debe inventariarse más información que la necesaria para el logro de los objetivos, y que hay que controlar la relación coste/eÞcacia del método seleccionado. Por otra parte, es importante recordar que el tiempo necesario para la realización del inventario a veces puede acortarse sin repercutir en la calidad de los datos mediante un mayor presupuesto. Cada uno de los miembros del equipo ha de ser capaz de llevar a cabo las tareas que se le encomienden. En la selección del material o equipo debe analizarse su coste, precisión, velocidad, facilidad de manejo, versatilidad, forma de lectura, etc Las escalas en las cuales almacenar la información recogida pueden tener distintos formatos. Éstas pueden ser: • Escalas dicotómicas binarias. Son datos que reßejan una dualidad: presencia-ausencia, verdadero- falso, 1 ó 0, etc, • Escalas nominales o cualitativas multicategóricas. Se asigna un código a cada clase, que tiene efectos simplemente mecánicos para el procesamiento de la información, y no indican valoraciones ni ordenaciones entre los valores asignados (ej. código que exprese tipo de litología). • Escalas ordinales. Los códigos asignados reßejan una ordenación en función de la posición que ocupan en la escala, pero no se conoce la diferencia entre dos valores de la escala, y ésta puede variar de unos valores a otros. • Escalas cuantitativas. Cada clase representa un valor cuantitativo, que se utiliza en la codiÞcación y permite realizar comparaciones, ya que la diferencia entre pares de valores se conoce y está deÞnida respecto de un estándar. Las escalas cuantitativas pueden ser a su vez continuas o discretas y tener un cero absoluto o relativo. Las fuentes principales de información son como se vió en el capítulo anterior, la documentación de datos ya existentes, la teledetección aérea (basada en fotografía aérea) o espacial (basada en imágenes de satélite) y los trabajos de campo. Ésta última puede
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ser la fuente de información principal o utilizarse como complemento de otras: implica la observación y recogida de los datos in situ. c.- Almacenamiento de la información. En el almacenamiento de los datos en un Sistema de Información GeográÞco o SIG2, la cartografía puede ser: • CARTOGRAFÍA RASTER: El territorio se divide según una malla superpuesta a él, que representa la unidad mínima de información independiente, denominada píxel, celda o cuadrícula. (ver Þgura 4.2) • CARTOGRAFÍA VECTORIAL: Representación vectorial del perímetro de las unidades. (ver Þgura 4.3) El paso de un sistema SIG vectorial a un sistema ráster se realiza por la superposición de una malla al territorio y la adjudicación de un valor único de la leyenda, a la totalidad de los píxeles que se encuentran incluidos dentro de cada unidad delimitada de forma vectorial. El paso contrario también es posible sectorizando los perímetros de las unidades homogéneas raster.
Figura 4.2: cartografía en formato raster
Figura 4.3: cartografía vectorial
La creación de una base cartográÞca consiste en la delimitación territorial de las unidades mínimas de estudio. Este tipo de almacenamiento es el que responde al formato vectorial. Esta información territorial se genera a partir de elementos gráÞcos de tipos diferentes en función del elemento que se pretenda representar. Para esta base cartográÞca la utilización de un SIG es fundamental. Ofrece la ventaja de dar solución a los tres problemas fundamentales del manejo de información: la entrada de información, la gestión y archivo de dicha información y la salida de la información. Proporciona además el soporte gráÞco necesario para dibujar los mapas y gráÞcos asociados al análisis que se quiere realizar (OTERO 1993). Los SIG presentan, por último, la ventaja de que la información temática expresada en mapas se puede analizar y combinar de diversas maneras conforme al modelo que se diseñe sin perder la referencia territorial. Hoy en día los SIG constituyen una herramienta de alto poder analítico imprescindible para desarrollar planiÞcaciones en las que se combinen un número medio o alto de variables en un territorio extenso. d.- Tratamiento de la información. El tratamiento de la información consiste, en esencia, en el diseño de modelos y en la aplicación de técnicas que manipulen los datos proporcionados por el inventario. Funda2
En inglés, las siglas son: GIS, Geographical Information System
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mentalmente estas técnicas consisten en la ELABORACIÓN DE MODELOS de CAPACIDAD e IMPACTO, CALIDAD y FRAGILIDAD. La Þgura 4.4 muestra un modelo de integración de la fragilidad de aspectos concretos en un modelo de fragilidad total referente a todo el medio.
Tipo de vegetación
Representación y distribución
Proximidad a núcleos urbanos
Proximidad a carretaras
Vulnerabilidad de la vegetación
Figura 4.4: Modelo de integración de la fragilidad en uno general para el medio.
La Þgura 4.5 muestra un modelo de integración de distintos aspectos del medio a Þn de hallar la capacidad que puede tener una zona para albergar una instalación para el almacenamiento de residuos sólidos.
PENDIENTE
LITOLOGÍA DISTANCIA A NÚCLEOS DE POBLACIÓN
CAPACIDAD DE DISPOSICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS
VEGETACIÓN Y USOS DEL SUELO DISTANCIA A CARRETERAS Figura 4.5: Modelo de capacidad
La Þgura 4.6 muestra un ejemplo de integración de distintos efectos o impactos potenciales negativos en un modelo común para la disposición de residuos sólidos.
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Litología
Grados de cuierta de la vegetación
Riesgo de contaminación de las aguas subterráneas
Riesgo de contaminación de las aguas superficiales
Agua
Riesgo de erosión
Distancia al agua
Riesgo de incendios
Fragilidad de la vegetación
Fragilidad ecológica
Fragilidad de la fauna
Fragilidad visual
Puntos singulares
Impacto de la disposición de residuos sólidos
Figura 4.6: Modelo de impacto sobre el territorio
La • • •
elaboración de estos modelos incluye las siguientes fases: Elección de elementos signiÞcativos. Elección y elaboración del modelo de integración. Valoración de los tipos h del elemento j para la actividad i (capacidad e impacto) o para la calidad y fragilidad. • Elaboración de algún tipo de escala cualitativa (nominal) y ordinal. • Ponderación de la importancia de cada elemento j para la actividad i. • Aplicación de un algoritmo de resolución. • ClasiÞcación: Si es necesario se estandariza el resultado para cada actividad. Una vez elegidos los n elementos signiÞcativos, la elaboración del modelo de integración requiere que cada punto del territorio P, de coordenadas x,y quede caracterizado por un vector con n componentes que son los elementos del medio. Pxy (e1p, e2p, e3p, ..., enp) Los modelos de calidad y fragilidad pueden ser deÞnidos obteniendo una función de valor a través de la integración simultánea de todos los elementos valorados mediante un modelo o algoritmo de resolución (Þgura 4.7).
Figura 4.7: Modelo de Integración de elementos para obtener calidades o fragilidades totales del medio.
Capitulo 4: La planificación física
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El algoritmo de resolución más empleado para integrar los distintos valores de los elementos consiste en la obtención de una función de valor unidimensional mediante combinación de los elementos o descomposición de la función de valor ri =(ei1, ei2, …..., ein). Esta función puede consistir en: Una descomposición aditiva (combinación lineal): ri =K1ei1 + K2ei2 +......+ Knein Una descomposición multiplicativa: ri =K1ei1*K2ei2*.....* Knein Una descomposición parcialmente aditiva y multiplicativa: ri =(K1ei1, + K2ei2 +......+ Kn-2ein-2)*ein-1 *ein Los resultados de una integración aditiva o multiplicativa pueden reclasiÞcarse a Þn de simpliÞcarlos. Por ejemplo si la capacidad para construir una urbanización de baja densidad es deÞnida por la pendiente, la distancia a la que se hallan las aguas subterráneas y la calidad del paisaje, entonces:
PENDIENTE AGUAS SUBTERRANEAS
CAPACIDAD DE URBANIZACIÓN DE BAJA DENSIDAD
PAISAJE mediante el siguiente modelo de integración CAPACIDAD = a x Pendiente+ b x Aguas Subterráneas+ c x Paisaje siendo: A PENDIENTE
b AGUAS SUBTERRÁNEAS
c PAISAJE
Ponderación de a = 1
Ponderación de b =1
Ponderación de c= 1,5
0 - 3%--------3
acuífero debajo------3
Valoración alta------ 3
3 - 12%------2
acuífero cercano----2
Valoración media------2
12 - 20%----1
Acuífero lejano------ 1
Valoración baja --------1
>20%---excluyente
sin acuífero---0
Sin vistas-----excluyente
se obtienen unos resultados que podrán variar desde 1x1+1x0+1,5x1 = 2,5 a 1x3+1x3+1,5x3=10,5. Así se podrían reclasiÞcar las areas resultantes como valores excluyentes si las pendientes a o las vistas son excluyentes, con valor bajo 1 cuando la capaci-
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Desarrollo rural sostenible
dad alcanzara valores del intervalo 2,5x 4,5 , con valor medio 2 cuando 4,5 500 m
1
1
1
0
VEGETACIÓN
PENDIENTE
CAPACIDAD 1
PROXIMIDAD A CARRETERAS
CAPACIDAD
Figura 4.9: Ejemplo de modelo de capacidad de un territorio para ubicar una pista de motocross. Fuente: MARTÍNEZ DE ANGITA et al (2005).
e.- ClasiÞcación del territorio. El territorio puede ordenarse mediante PRESCRIPCIONES RESTRICTIVAS, como por ejemplo con diferentes “Niveles de Protección” o mediante RECOMENDACIÓN DE USOS O ACTIVIDADES: Éstas pueden ser de OBJETIVO ÚNICO en el caso de localización de usos (Þgura 4.12) o de OBJETIVO MÚLTIPLE cuya función es la asignación de usos (caso práctico del capítulo en el que se realiza una zoniÞcación territorial). Los niveles o grados de protección del territorio se establecen mediante la consideración casi exclusiva de la calidad o fragilidad (Þgura 4.10). La localización de usos requiere estudios de capacidad e impacto. Y la clasiÞcación del territorio, basada en estos conceptos, requiere a su vez: • Una integración elemento actividad. • Estudiar la compatibilidad entre opciones de uso del territorio. • Resolver los conßictos que surgen en la asignación de usos al suelo.
CALIDAD
FRAGILIDAD
Grados de protección del territorio
CAPACIDAD
IMPACTO
Localización de actividades
Figura 4.10: ClasiÞcación del territorio para su protección y localización de actividades
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Desarrollo rural sostenible
f. Asignación de usos. Para deÞnir los modelos de capacidad e impacto es necesario integrar elementos y actividades. DeÞnido un conjunto i de actividades (i= 1,2,...,m) y una serie de n elementos del medio ej (j = 1,2,...,n), cada uno de ellos dividido en k tipos ejh (h= 1,2,...,k). Se establecen ahora relaciones, ej R ai, entre los elementos y las actividades, de forma que el resultado signiÞque la capacidad del territorio para sostener cada una de las actividades propuestas y los efectos o impactos de éstas sobre aquél: ej R ai = Ci,jh = Capacidad del tipo h del elemento j para acoger la actividad i ai R ej = Ijh,i = Impacto de la actividad i sobre el tipo h del elemento j Cuando el modelo opera con áreas homogéneas, no ya para cada elemento, sino para el conjunto de ellos, el problema es un caso particular, más sencillo en esta etapa: las actividades han de relacionarse con un solo elemento, la unidad ambiental. Los datos recogidos y utilizados en los trabajos de planiÞcación física, muestran una gran heterogeneidad y en su mayor parte son difícilmente cuantiÞcables. Estas circunstancias impiden el uso de las escalas cardinales clásicas y hacen necesario el manejo de otras, nominales u ordinales, a las que apenas se había recurrido en los problemas clásicos de medición y valoración3. Relaciones inter-actividades. Se hace necesario estudiar ante todo si las actividades previstas son compatibles o no; esto es: se precisa deÞnir la compatibilidad entre las diferentes actividades atendiendo a las exigencias e implicaciones que tiene cada una respecto a las otras. El sistema normalmente utilizado para indicar el grado de compatibilidad es construir una matriz en la que los ejes vertical y horizontal representan las diferentes actividades, expresando en cada casilla de la matriz bien por medio de signos, bien por medio de cifras, los distintos grados de compatibilidad que se establezcan. Un ejemplo de matriz de compatibilidad entre actividades se muestra en el capítulo 7. Si las actividades que pueden desarrollarse en una unidad son compatibles entre sí, dicha unidad podría asignarse directamente por no existir conßictos. Queda, pues, por resolver el problema que presentan las unidades con actividades conßictivas, que se ha abordado generalmente por la búsqueda de soluciones no inferiores entre otras técnicas (ver capítulo 9). Los conßictos en la asignación de usos al suelo. Llegados a este punto, la situación es la siguiente: • Se ha reunido la información necesaria, expresada en forma de mapas en su mayor parte, o de cuadros que admiten una posterior referencia cartográÞca. • La información se ha hecho operativa, transformando los datos, cuando fue preciso, en otros adecuados para su manejo; traduciéndolos, en suma, al lenguaje de la planiÞcación física. • El territorio está valorado y/o clasiÞcado según su capacidad para acoger las distintas actividades. Se conocen también los impactos que el desarrollo de las actividades causaría en el medio, deÞnidos según un cierto baremo y localizados. 3 Su utilización tropieza con el arraigo de la cuantificación convencional, que no admite matices ni tolera imprecisión; sin embargo, la efectividad y la validez de estas escalas se admite generalmente -y no sólo porque no existe otra posibilidad-, y su empleo es cada vez más frecuente en problemas como los relacionados con el paisaje y con el entorno natural, cuya cuantificación es, si no imposible, sí de gran dificultad por otros medios. Las técnicas aplicables en la integración de la información, son técnicas de escalarización, que transforman un vector en un escalar: pueden consultarse en MARTÍNEZ FALERO, CAZORLA Y SOLANA (1995).
Capitulo 4: La planificación física
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Los casos son muy variados pues sólo una parte, casi siempre una pequeña zona del territorio presenta alta capacidad y mínimo impacto. Si es necesario distribuir superÞcies mayores a las de la anterior situación, se nos presentan problemas de dar primacía al impacto, la capacidad o a algunas de sus características en casos intermedios de capacidad e impacto. Nos encontramos, pues ante un problema de optimización de funciones con objetivo múltiple sujetas a restricciones. La investigación en este campo ha supuesto un fructífero y reciente apoyo en la planiÞcación física como se observará en el siguiente epígrafe. 3.3 La asignación de usos con múltiples criterios y objetivos La idoneidad de un territorio para albergar una actividad cambia en el espacio según varían sus valores de capacidad y de impacto, siendo las mejores áreas para el desarrollo de una actividad, aquéllas en las que se minimiza el impacto y al mismo tiempo se maximiza la capacidad (BARREDO et al, 2004). Existe por lo tanto una serie de posibilidades aptitud/impacto en el conjunto de lugares que conforman el territorio que permiten múltiples soluciones. Las múltiples alternativas requieren una toma de decisiones en función de múltiples criterios y objetivos en conßictos. Cada lugar del territorio se deÞne como una alternativa. Un uso puede desarrollarse en un determinado espacio o en otro, cada uno de ellos representa una alternativa. En la planiÞcación, se toman decisiones sobre un conjunto de alternativas para cada uno de los lugares del territorio (representadas por píxeles en un SIG en modo ráster o por polígonos en modo vectorial). Las Técnicas de Evaluación Multicriterio (EMC) y Técnicas de Evaluación Multiobjetivo (EMO) han sido deÞnidas como el conjunto de técnicas orientadas a asistir en estos procesos de toma de decisiones; su Þn consiste en investigar un número de alternativas a la luz de múltiples criterios y objetivos en conßicto (VOOGD, 1983). 3.3.1 La evaluación multicriterio (EMC) Los elementos a considerar en la evaluación multicriterio como resolución a un problema de múltiples soluciones en una ordenación prescriptiva son según BARREDO et al (2004): Objetivo: Es la función a desarrollar. Sobre ella se basará la regla de decisión. La Evaluación Multicriterio (EMC) combina criterios con el Þn de obtener un índice simple que sirva de base a la toma de decisiones en función de dicho objetivo. La Evaluación Multiobjetitivo (EMO) enfrenta objetivos que pueden asignar al territorio usos excluyentes. Encontrar las mejores áreas para ser repobladas con una especie animal es un objetivo multicriterio, maximizar el espacio dedicado a pastos frente a la realización de repoblaciones son dos objetivos que para algunas alternativas pueden resultar contradictorios. Criterio: Es la base para tomar una decisión y que puede ser medida y evaluada. Los criterios pueden ser representados por capas temáticas dentro de la base de datos del SIG y se clasiÞcan en: • Factores: Criterios que realzan o retractan la capacidad de asentamiento de una alternativa especíÞca para la actividad en consideración. Son de carácter continuo. • Limitantes: Criterios que restringen la disponibilidad de algunas alternativas para la actividad evaluada. Se expresan en capas binarias, 0 y 1, disponible y no disponible. • Regla de decisión: Procedimiento a través del cual se obtiene una evaluación
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Desarrollo rural sostenible
particular. Comprende los procedimientos para combinar los criterios en un índice de simple composición y la manera en que los valores de este índice en cada alternativa serán comparados. • Evaluación: Proceso de aplicar la regla de decisión sobre los criterios establecidos a Þn de tener un modelo de decisión. La metodología a seguir en un proceso EMC/EMO consta de cuatro fases en la EMC, de las que tres son semejantes a las vistas en el epígrafe 3.2 de este capítulo: • DeÞnir los criterios de localización de la actividad (por ejemplo distancia a un núcleo urbano, cobertura del suelo, altitud...). • Expresar las puntuaciones de los criterios o asignar un valor a cada alternativa según la regla establecida, por ejemplo asignar valores de 0 a 100 según la distancia de un punto a una vía de comunicación. • Establecer los pesos de los criterios o lo que es igual, su importancia relativa, por ejemplo a través de una descomposición aditiva (hasta aquí es semejante a los métodos estudiados anteriormente). • Obtener un modelo de ayuda a la decisión. Este modelo puede deÞnir alternativas compatibles, en cuyo caso no habrá problema, pero también puede ocurrir que los objetivos entren en conßicto entre sí. La metodología básica para realizar una EMC aplicada en este caso a otra cuestión, la selección de proyectos, se muestra con más detalle en el capítulo 9. La estructura metodológica se organiza en torno a estos conceptos. El proceso consiste en deÞnir secuencialmente los criterios de restricción, y los que deÞnen aptitud e impacto. Deben decidirse igualmente los factores por los que se miden estos criterios, y determinar las variables territoriales adecuadas para medir y puntuar factores y criterios (Þgura 4.11). La combinación de variables en factores, o la de éstos en criterios, se produce dentro de lo que en la terminología del método se denominan “reglas de decisión”, o “juicios de valor”, que son parte esencial de la investigación, pues suponen un conocimiento preciso de las características territoriales y del objeto con relación al cual se pretende establecer la evaluación (OCAÑA y GALACHO 2003). La EMO requiere determinar la estructura de criterios, factores y variables, para establecer la capacidad del territorio en relación con una serie de actividades o funciones. La aplicación de un SIG permite el análisis multicriterio, combinando y valorando simultáneamente los criterios (EMC) con sus factores (los aspectos que los fortalecen o los debilitan) a través del manejo de sus atributos (las variables) dentro de unas determinadas reglas de decisión y valoración (BARREDO, 1996). Un ejemplo puede ayudar a visualizarlo. Un objetivo puede ser ubicar un basurero municipal. Los criterios serán que tenga la máxima capacidad y que provoque el mínimo impacto. Los SIG permitirán tener en cada punto un conjunto de datos (capas cartográÞcas) que, a través de técnicas multicriterio, permitirán obtener un vector con al menos una componente de capacidad y otra de impacto para cada píxel del territorio. El propósito de la aplicación de las técnicas de evaluación multicriterio dentro del SIG es alcanzar, por este procedimiento, una valoración sobre la capacidad del territorio en relación con ciertas funciones o actividades, que se seleccionan como objetivos concretos de la evaluación (OCAÑA y GALACHO 2003).
Capitulo 4: La planificación física
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OBJETIVO
CRITERIOS
FACTORES
LIMITANTES
REGLA DE DECISIÓN
MODELO DE EVALUACIÓN
Figura 4.11: Elementos de una evaluación multicriterio
La evaluación multicriterio (EMC) permite integrar variables, ya sean limitantes o bien factores de aptitud. Las variables son ponderadas y compensadas y, Þnalmente, tras un modelo como puede ser la sumatoria lineal entre otras, la evaluación ofrece como resultado una serie de mapas que expresan la capacidad de acogida del territorio para cada categoría de usos del suelo (PAEGELOW et al, 2003). 3.3.2 La evaluación multiobjetivo (EMO) En un problema EMC, se pretende evaluar el territorio con relación a un determinado criterio. Se requiere seleccionar un método de evaluación, y deÞnir rigurosamente los procesos operativos y los juicios que orientan la valoración para lograr dicho objetivo. Sin embargo, un problema multiobjetivo (EMO), en la planiÞcación territorial puede implicar que dichos objetivos sean excluyentes, o cuanto menos conßictivos entre sí. Por ejemplo, podemos buscar ubicar un basurero pero también un campo de golf, en este caso tenemos dos objetivos cada uno de ellos con sus criterios. Cada lugar del territorio (los denominamos alternativas) puede satisfacer a uno y a sólo uno de los dos o más objetivos que se proponen en un problema ya que son incompatibles. Este tipo de situaciones es frecuente en la planiÞcación territorial. Para resolverlo es necesario un enfoque multiobjetivo en el que se utilice una función que optimice la distribución de las dos o más actividades en el territorio. La evaluación multiobjetivo (EMO) resuelve problemas que proceden de integrar dos procedimientos independientes de EMC (Þgura 4.12).
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Desarrollo rural sostenible
FUNCIÓN OPTIMIZADORA
FACTORES
OBJETIVO
OBJETIVO
CRITERIOS
CRITERIOS
LIMITANTES
FACTORES
LIMITANTES
REGLAS DE DECISIÓN
REGLAS DE DECISIÓN
MODELO DE EVALUACIÓN
MODELO DE EVALUACIÓN
Figura 4.12: Elementos de una evaluación multiobjetivo.
El enfoque multiobjetivo emplea una función que optimiza la distribución de las dos actividades en el territorio. Este proceso implica que las actividades evaluadas sean asignadas a aquellas zonas o alternativas que muestren simultáneamente la mayor capacidad de la menor para la otra, optimizando así la acogida para una actividad y simultáneamente asignación de actividades en el territorio. El nuevo problema es ubicar ambas actividades en sus alternativas o lugares mas adecuados, para lo cual se requiere medir en cada punto el logro de los dos objetivos y compararlo. Este tipo de estrategia recibe el nombre de solución compromiso. Para cada píxel o celda encontramos que cada modelo da unos valores que pueden estar codiÞcados y ser representados en dos ejes de coordenadas correspondientes a cada objetivo (Þgura 4.13). Como [Ideal1-P]>[Ideal2-P] P se asigna al uso 2
Figura 4.13: Representación bidimensional de la valoración de la capacidad de acogida del valor de las dos actividades para cada píxel en cada valoración multicriterio.
Capitulo 4: La planificación física
171
El problema ahora consiste en establecer la mejor distribución de ambas actividades en el territorio asignando celdas a cada una de las actividades hasta alcanzar la superÞcie prevista para cada una de ellas. Cada punto representa una celda (o píxel) que deba ser evaluada y asignada a alguna de las dos actividades propuestas o bien no ser asignada, en el caso de que no sea óptima para ninguna de las dos. Este problema puede ser resuelto a través de numerosos procedimientos matemáticos, que generalmente parten de deÞnir un conjunto de soluciones factibles y eÞcientes, es decir aquellas que cumplen las restricciones que exige el enunciado del problema, y a partir de ese conjunto deÞnir un punto ideal para cada objetivo y aproximarse a él mediante técnicas de compromiso consistentes en minimizar la distancia (según el concepto de distancia que previamente se haya deÞnido) a uno de los puntos y maximizarla a otro. La base para decidir a cuál de los dos puntos ideales es más cercano a una alternativa es calcular dicha distancia entre cada alternativa y cada uno de los puntos ideales. En caso de contar con más de dos objetivos, el procedimiento se expande en un espacio multidimensional con múltiples puntos ideales, uno por cada una de las actividades propuestas siguiendo el mismo método hasta aquí expuesto. Al igual que en los modelos a resolver por la EMC, los modelos EMO también generan la capas de información que se emplean como modelo de asignación de usos (BARREDO et al, 2004) constituyendo los SIG la herramienta adecuada para su resolución. 3.4 Aplicaciones de evaluaciones multicriterio y multiobjetivo 3.4.1 Ejemplo de modelo multicriterio Una vez deÞnida la capacidad general de uso del territorio se comprueba que, salvo zonas especíÞcamente destinadas a la conservación, se han deÞnido numerosas áreas de vocación agrícola en las que pueden darse algunas de las siguientes alternativas con rendimiento económico: A.- cultivos en vivero, B.-olivar, C.- cereal, y D.- transformación a bosque y producción maderera. Un modelo realizado hasta este punto no ha discriminado entre ellas, ocurriendo que no todas son posibles necesariamente en todas las zonas agrícolas. Se pretende seleccionar el mejor uso posible para un territorio de cara a un objetivo dado, la máxima productividad económica a nivel regional. La regla de decisión será por lo tanto asignar a cada unidad territorial, ya sea un píxel o una mancha deÞnida en formato vectorial, su máxima utilidad económica. Los criterios que deÞnen esta productividad son el Valor Actual Neto (VAN)4, el período de retorno de la inversión (PAYBACK), generación de renta y empleo en el territorio y la rentabilidad anual privada5. Para cada mancha de territorio se establecen sus limitantes, es decir, aquellas restricciones que impiden desarrollar algunas alternativas en dichas unidades. Por ejemplo, no se puede plantear cultivos de invernadero en zonas de ladera. Para desarrollar las limitantes se establecen unidades territoriales homogéneas (píxeles o manchas en formato vectorial) y para cada unidad territorial se estudian las alternativas posibles. Se desarrolla una serie cartográÞca en la cual cada capa o mapa deÞne si es posible cada una de las alternativas. Así, por ejemplo, en píxeles con gran pendiente en zonas de montaña la capa A cultivos en vivero dará un resultado 0 mientras que las zonas llanas darán un 1. 4 5
Ver capítulo 8 sobre criterios financieros y económicos. Flujo de caja anual Rj medio para el propietario particular. Ver capítulo 8.
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Desarrollo rural sostenible
La tabla alternativas/atributos (tabla 4.2) muestra la capacidad que ofrece cada alternativa para cada uno de los atributos. Obviamente, en función de características ecológicas, las alternativas se podrían subdividir en categorías, en función de su productividad. Así por ejemplo, aunque se permita cultivar en laderas con un mínimo de profundidad, no será igual la rentabilidad de cultivos en invernadero en un tipo de suelo profundo como márgenes de río, que en zonas con la roca madre relativamente próxima. Por simplicidad del modelo, no se han subdividido las alternativas en subalternativas. El criterio de optimalidad paretiana6 señala que la alternativa C es en todo siempre igual o menos mejor que la A, por lo que no pertenece al conjunto de soluciones óptimas y es desechable de acuerdo con los atributos según los cuales ha sido medida. ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
alternativa
VAN (106 Euros)
PAY-BACK (años)
RENTA SOCIAL (€/capita y año)
RENTA PRIVADA (€/capita y año)
A
2140
8
400
30
B
1770
15
600
40
C
1400
12
200
20
D
1000
9
250
70
Tabla 4.2: Valores de los atributos para distintas alternativas en un territorio
Se procede a normalizar las alternativas en este caso de un modo lineal (ver Þgura 8.8 del capitulo 9) asumiendo que el valor máximo de la escala a normalizar coincida con el valor máximo del atributo y el valor mínimo con su respectivo mínimo (incluida la alternativa C), es decir que el rango 0-1 de normalización en el caso por ejemplo del VAN vaya de 1000 a 2140 y así sucesivamente. Hay que tener en cuenta que la normalización puede ser inversa, es decir, el valor máximo (1) corresponde al menor de los casos posibles, como ocurre con el PAYBACK, donde lo mejor es que el número de años sea pequeño. La nueva tabla de valores resultantes es (tabla 4.3). La jerarquización de atributos viene dada por el centro decisor del siguiente modo: 40% de importancia al VAN. 15% de importancia al período de retorno. 30% de importancia a la generación de renta y empleo al territorio 15% de renta anual privada.
6 El criterio de optimalidad paretiana afirma que un conjunto de soluciones es eficiente cuando está formado por soluciones factibles (que cumplen las restricciones) tales que no existe otra solución factible que proporcione una mejora en un atributo sin producir un empeoramiento en al menos otro de los atributos. Una colectividad se encuentra en un estado óptimo si ninguna persona de esa colectividad puede mejorar su situación sin que empeore la situación de alguna otra persona de la misma. Para que una alternativa no sea óptima en el sentido paretiano, debe haber otra en la cual todos sus atributos sean mejores. De este modo la solución menos buena es descartable, pues no se pierde ningún atributo “mejor” El criterio de optimalidad paretiana es un juicio “poco fuerte”, pues sólo permite una criba previa entre alternativas (ver capítulo 8).
Capitulo 4: La planificación física ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
Alternativa
VAN (106 Euros)
PAY-BACK (años)
RENTA SOCIAL (€/capita y año)
RENTA PRIVADA (€/capita y año)
A
1,00
1,00
0,50
0,20
B
0,67
0,00
1,00
0,40
C
0,35
0,43
0,00
0,00
D
0,00
0,86
0,12
1,00
173
Tabla 4.3: Valores normalizados y excluidos los no paretianos de los atributos.
Multiplicando la matriz correspondiente a los atributos por los pesos se obtiene el peso de las alternativas:
1,00 0,67 0,35 0,00
1,00 0,00 0,43 0,86
0,50 1,00 0,00 0,12
0,20 0,40 0,73 0,40 0,15 0,63 × = 0,00 0,30 0,20 1,00 0,15 0,32
Los valores obtenidos para cada alternativa son: A: 0,73 B: 0,63 C: 0,20 D: 0,32 Dadas estos pesos el desarrollo debe basarse en la alternativa A o cultivo en vivero. 3.4.2 Ejemplo de evaluación mutiobjetivo Además de la posibilidad de destinar las zonas agrícolas a la producción, presiones de carácter ecologista proponen la recuperación de espacios naturales y la transformación de dichas áreas a lugares en los que se maximice el beneÞcio ambiental. El objetivo en este caso es desarrollar las prácticas que maximicen la habitabilidad para especies silvestres del territorio considerado de alto valor natural. Los criterios que deÞnen esta habitabilidad son la naturalidad del cultivo entendida como ausencia de productos químicos y de prácticas agresivas, la capacidad para generar alimento para la vida silvestre7, el grado de sucesión vegetal, la cobertura arbórea protectora de la erosión y la diversidad de hábitats. Como limitante se plantea evitar el abandono de cultivos, por lo que todos los cultivos que tengan más de 10 años han de seguir como están, si bien puede disminuir la agresividad de las prácticas que realizan. Para cada mancha de territorio se establecen dichas limitantes por capas relativas a cada una de estas alternativas. Así por ejemplo, un olivar maduro puede tener un valor 1 en la capa de naturalidad pues pueden modiÞcarse las técnicas de cultivo, pero tendrá un 0 en la de sucesión vegetal al no poder cambiar a bosque. Con estas limitantes, ponderando los criterios y estableciendo el valor de cada alternativa frente a cada atributo, normalizándola y posteriormente estudiando en qué píxeles son posibles y superponiendo un mapa Þnal con el mayor valor, tendríamos otra transformación diferente del territorio respecto a la que deÞnía el modelo económico. Obtendríamos dos 7 Por ejemplo, un cultivo de secano puede generar alimento para las perdices de modo que el águila imperial o el lince puedan desarrollarse adecuadamente
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Desarrollo rural sostenible
modelos de evaluación con resultados diferentes. Por ejemplo en este caso los valores de las distintas alternativas podrían ser: A: 0,24 B: 0,53 C: 0,60 D: 0,71 Si se tuviera en cuenta sólo este objetivo, la opción elegida sería la D, producción maderera. La evaluación multiobjetivo generaría dos puntos ideales, uno en el que se maximizara el criterio económico y el ecológico fuera mínimo, y el opuesto. El primero podría ser el de aquellas manchas, por ejemplo viveros, en los que la rentabilidad es máxima y su valor ecológico mínimo. El opuesto podría ser cultivos de secano que evolucionan a bosque generando un matorral que protege a los conejos. Cada uno de estos dos puntos sería el óptimo para cada uno de los criterios. Dado que cada píxel tiene un valor de dos coordenadas x e y, una por objetivo se establecería una métrica. En este ejemplo se emplea la distancia tradicional:
d1 = ( x − x1 ) 2 + ( y − y1 ) 2
y
d2 = (x − x 2 ) 2 + (y − y2 ) 2
si bien no tienen por que usarse siempre ésta, existiendo otras muchas funciones métricas a deÞnir en función de los valores del centro decisor. Se comparan las distancias a los puntos ideales de objetivo 1 y 2 de modo que cada punto sea asignado al uso que deÞne el criterio al cual le une la menor de las distancias (Þgura 4.14).
Figura 4.14: Comparación de las distintas alternativas respecto al ideal
Según la gráÞca, para las alternativas A y B es más importante el criterio económico, mientras que para C y D lo es el ecológico.
Capitulo 4: La planificación física
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CASO PRÁCTICO Propuesta de PlaniÞcación ambiental para el Desarrollo: Aplicación a la Zona de Especial Protección para las Aves num. 56. Encinares de los ríos Alberche y CoÞo 8. 1. Introducción El principal problema de conservación en los Espacios Naturales Protegidos (ENP) es la presión humana sobre sus valores naturales. Sin embargo, en muchos casos, el manejo tradicional del territorio ha permitido que espacios agrarios y forestales se mantengan, aún hoy, en una relación de comensalismo con el medio natural que los sustenta y, por tanto, con niveles medio–altos de biodiversidad. La intensiÞcación de las actividades agrarias y forestales, el urbanismo, el uso recreativo descontrolado y el abandono o la pérdida de vitalidad económica y demográÞca están alterando los equilibrios seminaturales alcanzados por la gestión tradicional de agricultores, ganaderos y silvicultores. Son, por lo tanto amenazas que sufren los espacios naturales europeos. La preocupación de la Unión Europea (UE) por la conservación de la naturaleza se ha materializado en las Directivas 79/409/CEE9 y 92/43/CEE10, las cuales se han transpuesto al derecho interno de los países comunitarios. La Directiva 79/409/CEE ó Directiva Aves, obliga a todos los Estados Miembros a clasiÞcar como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) los territorios más adecuados en número y superÞcie para la conservación de las especies de aves silvestres de interés. El crecimiento de los ENP europeos (especialmente de ZEPA y LIC11) en la UE ha sido espectacular desde 1979. En el ámbito regional español se deben destacar algunas Comunidades Autónomas, que pese a su fuerte dinamismo socioeconómico, poseen una amplia superÞcie protegida. Tal es el caso de la Comunidad de Madrid, donde existen siete ZEPAs y LICs que ocupan cerca del 40% (3.185 km2) del territorio. La extensión de las ENP, y en especial de ZEPA y LIC –como es el caso de España–, involucra a un elevado número de municipios (GÓMEZ–LIMÓN et al. 2000), en los cuales existe un aprovechamiento tradicional de los recursos naturales, así como otras actividades económicas e infraestructuras. Por tanto, la decisión de declarar un ENP afectará a los intereses de la población local, los cuales, probablemente, sean responsables del estado actual de ese territorio. Por ello, la declaración de ZEPA y LIC supone un reto formidable, ya que la conservación del patrimonio natural debe hacerse compatible con el mantenimiento de la función socioeconómica y la protección–mejora de la calidad de vida de todas las personas residentes en esa región. La reciente incorporación de las cuestiones socioeconómicas a la preocupación central de la conservación de la naturaleza ha conducido a considerar el bienestar de la población 8 La metodología que se expone a continuación es el resultado de una Tesis Doctoral (ROMERO CALCERRADA, 2000) aplicada a la ZEPA nº 56 Encinares de los ríos Alberche y Cofio de la Comunidad de Madrid. Se expone una síntesis de ROMERO CALCERRADA 2002. 9 Directiva del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres (79/409/ CEE). Diario Oficial de las Comunidades Europeas nº L 103, del 25 del abril de 1979. p. 125-141. 10 Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Diario Oficial de las Comunidades Europeas nº L 206 del 22 de julio de 1992. pp. 7-50. 11 Lugares de Interés Comunitario. Ver capítulo 1 sobre la constitución de ZEPAs.
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Desarrollo rural sostenible
local, así como al reconocimiento y la valoración de una relación positiva entre aprovechamiento económico y el mantenimiento de sus valores naturales. Los planes de ordenación de recursos naturales o cualquier otro instrumento de ordenación y gestión deben considerar estos ENP como centros difusores de nuevas estrategias de desarrollo sostenible. Por tanto, se apuesta por una planiÞcación orientada a reducir la intensidad de las actividades buscando o reorientado hacia aplicaciones sostenibles en el uso de la tierra, a Þn de restaurar y conservar ecosistemas naturales. El reto radicará en buscar un equilibrio entre los requisitos de la conservación y desarrollo, asegurando que los aprovechamientos socioeconómicos no perjudiquen el estado de conservación favorable de los hábitats y especies presentes en cada lugar. El mantenimiento de la población, de las actividades económicas tradicionales y el fomento de otras nuevas compatibles con los objetivos de la conservación son fundamentales y viables en los ENP con presencia humana tradicional. Por tanto, se plantea la siguiente hipótesis: la conservación efectiva de un área protegida con fuerte implantación humana únicamente será factible si se mantienen sus valores naturales y su función socioeconómica. Para lograrlo es necesario realizar una valoración integral que permita conocer, por un lado, la idoneidad del uso y aprovechamiento actuales y, por otro, que permita asignar el más adecuado conforme a sus potencialidades. Estos objetivos unidos al concepto de desarrollo sostenible deben y pueden estar integrados en el ordenamiento territorial de estos espacios protegidos. Sobre la base de esta hipótesis, se plantea desarrollar una metodología integrada que permita compatibilizar desarrollo y conservación, aplicada en la Zona de Especial Protección para las Aves nº. 56 Encinares de los ríos Alberche y CoÞo. 2. Descripción del Área de Estudio La Zona de Especial Protección para las Aves nº 56 Encinares de los ríos Alberche y CoÞo –también Lugar de Importancia Comunitaria (LIC)– se ha declarado por su alto valor natural –en especial por las aves en peligro de extinción que anidan en su territorio–, para evitar el deterioro ambiental y dando cumplimiento a las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE de la Unión Europea. Este espacio natural protegido (Þgura 4.18), con una extensión de 82.968 hectáreas –un 10% de la Comunidad de Madrid– y un perímetro de 243,7 kilómetros, está integrado por 19 municipios del sudoeste de la Comunidad de Madrid, localizados en la llamada Sierra Oeste. El día 2 de Septiembre de 1999 fue aprobado oÞcialmente su límite en Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. En él se observa cómo algunos de los términos municipales no tienen incluida toda su superÞcie bajo la Þgura de protección. Algunos de ellos –Rozas de Puerto Real, Cadalso de los Vidrios, San Martín de Valdeiglesias, Robledo de Chavela, Valdemorillo, y Quijorna– no incluyen sus cascos urbanos en el ámbito de ordenación afectado por la ZEPA. Ésto es debido a que se han seguido criterios biológicos –Índice de Bezzel12– y la ubicación de los nidos– para la deÞnición del mismo. Estos criterios motivan que no exista una correspondencia con los límites administrativos de los municipios y, en ocasiones, no tenga una entidad geográÞca clara. La Comunidad de Madrid, a través de la Consejería de Medio Ambiente, está desarrollando el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para dar cumplimiento a la Directiva y buscando compatibilizar la conservación de la naturaleza y el desarrollo rural. 12 Este índice considera que para la protección de una especie se debe salvaguardar la población total de la misma. Para ello, considera los siguientes parámetros: porcentaje de superficie que ocupa una especie en relación con el área total considerada; grado de uniformidad en el área de distribución; tamaño y evolución de la población de la especie.
Capitulo 4: La planificación física
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La ZEPA nº 56 (Þgura 4.15) se halla situada a unos 40 kilómetros al sudoeste de la ciudad de Madrid, en una región que abarca desde el Sistema Central hasta las llanuras de la Depresión del Tajo. Por ello, este territorio participa de las estribaciones de la Sierra de Gredos y de Guadarrama, y se encuentra recorrido por el tramo medio del río Alberche, desde el Embalse de San Juan hasta su salida de la Comunidad, y por los ríos Perales y CoÞo en casi todos sus tramos. El relieve, de estilo germánico, se articula en torno a dos grandes bloques en dirección Noreste–Sudoeste. Un primer bloque que forma parte del Sistema Central es un horst compuesto por parameras serranas, laderas y superÞcies de erosión sobre substrato duro; un sistema de rampas es el encargado de enlazar topográÞcamente con la depresión del río Tajo. Sus elementos geomorfológicos más representativos son glacis, terrazas y las vegas con sus llanuras de inundación. En los aßoramientos metamórÞcos predominan los materiales graníticos y neísicos, mientras que los sedimentos neógenos y cuaternarios son resultado de la meteorización de los primeros. El área en que se inscribe la ZEPA se caracteriza por un clima mediterráneo, deÞnido por la existencia de una estación seca con altas temperaturas. El promedio de las precipitaciones anuales se sitúa en torno a los 700mm, aunque se observan diferencias entre las zonas más occidentales, situadas a mayor altura donde las precipitaciones pueden llegar a los 800 mm y las zonas del Noreste, las orientadas al Sur y las zonas de menor altura donde el agua recogida se encuentra entorno a los 400 mm.; también se observa un contraste en los valores térmicos: en el Noroeste las temperaturas medias anuales descienden hasta los 10,4ºC, mientras que en el Sudoeste se llegan a alcanzar los 16,5ºC.
Figura 4.15: Localización del Área de Estudio
Desde el punto de vista ßorístico, la ZEPA se encuentra incluida en la región mediterránea. Según el anexo de la directiva Hábitats 92/43/CEE, existen tres hábitats prioritarios desarrollados en la ZEPA, estanques temporales, alisedas y pastos subestépicos de gramíneas anuales, siendo estos últimos de gran importancia tanto por su extensión –más de 8.000 ha.– como para la conservación de las rapaces. Los pinares, naturales y de repoblación, son también abundantes, ocupando casi el 29% del territorio, siendo las especies dominantes de Pinus pinea y Pinus pinaster. La antropización de este espacio ha dado el
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Desarrollo rural sostenible
característico paisaje de dehesa donde existe un cierto equilibrio entre la actividad agraria y la conservación de la biodiversidad. La dehesa es el hábitat de mayor extensión en la zona –más de 16.000 ha.–. En ella coexisten vestigios del ecosistema original inmersos en una matriz formada principalmente por comunidades seminaturales favorecidas por el hombre. En el apartado faunístico, la ZEPA presenta un gran interés para la conservación de especies de aves especialmente amenazadas; alberga una de las poblaciones más importantes de Águila imperial (Aquila adalberti), Cigüeña negra (Ciconia nigra) y la segunda colonia en importancia de la especie de Buitre negro (Aegypius monachus). Existen otras especies de aves catalogadas por la Directiva Aves 79/409/CEE que nidiÞcan en la ZEPA y que presentan importantes contingentes, entre las que destacan el Buitre leonado (Gyp fulvus), Águila culebrera (Circaetus gallicus) y la Cigüeña blanca (Ciconia ciconia), entre otras. Además, se debe añadir la excepcional importancia de especies tan singulares y amenazadas como la Nutria (Lutra lutra) y el Lince ibérico (Lynx pardina), en peligro de extinción a nivel mundial. La ZEPA cuenta con un escaso volumen de población –32.654 hab.– y baja densidad demográÞca –33 hab./km².–, muy inferior a la media regional. En general, existe un importante peso del grupo mayor de 65 años, excepto en los municipios más cercanos al área metropolitana que están experimentando un signiÞcativo crecimiento de los grupos de menor edad debido a su carácter periurbano. La escasa rentabilidad de la actividad agraria, el pequeño tamaño de las explotaciones y el envejecimiento del empresariado agrario, originan una progresiva disminución de la importancia de este sector en la economía del territorio. La población, dedicada a esta actividad, va orientándose hacia las actividades de servicios; se abandonan los cultivos y las tierras se quedan en baldío. Un denominador común a dicho ámbito ha sido la proliferación de urbanizaciones de residencia secundaria, los proyectos de construcción de autopistas, campos de golf, etc. como consecuencia de la cercanía al área metropolitana de Madrid. 3. Metodología Para alcanzar los objetivos propuestos se ha desarrollado una metodología general aplicable a mosaicos socioeconómicos y ecológicos de escala de semidetalle –escala 1/50.000–, cuyos principios teóricos se basan en la ecología del paisaje. En esta metodología, es necesario deÞnir, por un lado, las condiciones territoriales actuales y, por otro, las relaciones de compatibilidad/incompatibilidad que surgen de la interacción entre la conservación y las actividades humanas. El primer paso será establecer una ZoniÞcación Ambiental (ZA) que permita la conservación de la fauna y hábitats conforme a la legislación vigente. A continuación, se establecerá la Valoración Funcional del Territorio (VFT), que permita conocer las potencialidades del territorio, para las principales actividades socioeconómicas. El cruce de la ZA con las actividades humanas potenciales mostrará, por un lado, las incompatibilidades con los objetivos de conservación; y, por otro, evaluará la viabilidad de los usos actuales para armonizar el doble objetivo de la conservación de la naturaleza y el desarrollo económico. Todo este proceso proporcionará información y una cartografía apropiada de especial interés para la toma de decisiones y la ordenación de las actividades socioeconómicas presentes y futuras. Asimismo avanzará sobre modelos capaces de aunar los intereses socioeconómicos y de la protección de la naturaleza. En esta metodología es fundamental el papel de las nuevas tecnologías de la información (Sistemas de Información GeográÞca, Sensores Remotos, etc.) a la hora de modelizar
Capitulo 4: La planificación física
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la realidad y facilitar la toma de decisiones. La modelización espacial en el entorno de los Sistemas de Información GeográÞca (SIG) facilita la consideración simultánea de múltiples variables y sus interacciones de cara a comprender el funcionamiento del territorio como un todo y, fundamentalmente, a la evaluación y planiÞcación del mismo. La metodología general consta de cuatro etapas fundamentales: 1. ZoniÞcación ambiental 2. Valoración funcional del territorio 3. Evaluación de la idoneidad y potencialidad del territorio 4. El geosistema como base para los estudios de planiÞcación de Espacios Naturales Protegidos 3.1. ZoniÞcación Ambiental La zoniÞcación de los espacios naturales y su cartografía es un paso previo y necesario en la reconciliación de la conservación con el desarrollo. En la planiÞcación de ENP resulta primordial disponer de una información detallada y manejable de las características animales y vegetales, su calidad y su estado de conservación. La elaboración de un método cartográÞco que permita integrar los datos relativos a la ßora y fauna es crucial para su ordenación. La metodología desarrollada busca en primer lugar la delimitación de unidades espaciales homogéneas para localizar las áreas de mayor interés o establecer los niveles de protección. La Þnalidad es asegurar el mantenimiento de las características de ßora y fauna, protegiendo las zonas del espacio protegido según su valor natural, así como de las importantes funciones desempeñadas por la fauna y ßora silvestre. No se debe olvidar que estos espacios son dinámicos en el tiempo, por tanto, la zoniÞcación podrá ser revisada periódicamente (gracias al empleo de Teledetección y SIG), para adecuarse a las nuevas demandas, actualizar los nuevos valores ambientales, etcétera. La metodología para establecer la ZoniÞcación Ambiental (ZA) ha sido la siguiente: 3.1.1. Valoración de los biotopos faunísticos La valoración de los biotopos faunísticos se ha realizado mediante los siguientes pasos: • Selección de especies indicadoras en función de la Directiva Aves y Hábitats, legislación nacional o regional, por su importancia intrínseca, especial relevancia o su interés en el territorio estudiado (p.e. Lince –Lynx pardina–, Águila imperial ibérica –Aquila adalberti–, etc.). • Recopilación, análisis de la información disponible y localización de las especies indicadoras. • La realización de una división territorial en zonas homogéneas apoyado en un mapa de ocupación del suelo y vegetación a escala 1:50.000, auxiliándose con trabajos de campo y la información recopilada, según sus características biogeográÞcas y ÞsiográÞcas (NOTARIO et al. 1999). • Las zonas faunísticas homogéneas se valorarán (5 máximo valor y 1 el mínimo valor), teniendo en cuenta la utilización de cada una de ellas por las especies reseñadas, el número de especies presentes, la existencia de nidos, zonas de alimentación, corredores, etc. El resultado de este proceso proporcionará información útil sobre el valor faunístico del territorio. Pese a todo, para alcanzar una valoración integral resultará necesario complementarla con la valoración de los biotopos vegetales.
180
Desarrollo rural sostenible
3.1.2. Valoración de los biotopos vegetales A continuación se detallan los componentes que permitirán realizar la valoración intrínseca de la vegetación. A) Valoración de Formaciones, Especies y Hábitats Vegetales En la valoración se tendrán en cuenta dos aspectos: la proximidad de la vegetación actual al clímax y la legislación actual La comparación de la vegetación actual con las etapas seriales de la vegetación proporciona información del nivel de madurez y adecuación de las formaciones vegetales actuales a las series de vegetación. En el segundo, las directivas ambientales comunitarias, la legislación nacional o regional, etc. proporcionan un listado de especies y/o formaciones vegetales que están en peligro de extinción, amenazadas, son raras para ese ámbito geográÞco, vulnerables, endémicas, requieren especial atención debido a la singularidad, etcétera y, por todo ello, poseen alto valor ambiental. Las fases para la valoración de especies, formaciones o hábitat vegetales son las siguientes: • Elaboración de un mapa de la vegetación dominante presente y las especies arbóreas y formaciones arbustivas acompañantes con representación dentro de cada unidad, obtenido de un mapa de vegetación a escala 1:50.000. • De las Series de Vegetación se obtendrá un listado de las especies y formaciones principales presentes en el área de estudio y a la escala de trabajo. Seguidamente se comprobará a qué etapa serial se ajusta la vegetación actual, asignando los siguientes valores: valor 5 cuando las especies dominantes se aproximan al bosque clímax; valor 4 cuando están incluidas en el matorral denso; valor 3 cuando constituyen un matorral degradado; y valor 2 a los pastos. El resultado proporciona una valoración de la vegetación según su cercanía a la etapa serial óptima • Selección de las especies vegetales de interés, presentes en la zona de estudio y con representación en el mapa de vegetación, recogidas en la legislación o normativa comunitaria, nacional o regional y el Catálogo de Especies Amenazadas. En aquella parcela donde se pueda individualizar estas especies se le asignará un punto por cada especie. En la valoración se tendrá el siguiente criterio13: valor 5 para aquellas manchas donde existen cinco especies; valor 4 donde únicamente aparecen cuatro especies; valor 3 para aquellas unidades cartográÞcas donde sólo se encuentran tres especies; valor 2 para aquellas donde aparecen dos; y valor 1 donde sólo aparece una. El resultado proporcionará la valoración de la presencia de especies y su número que merecen un especial cuidado o protección. • La información de ambos mapas se sintetizará en uno nuevo, el cual se obtendrá al hallar la media –redondeada al valor entero más próximo– de los valores anteriores. En el mapa aparecerán cuatro valores: muy alto, alto, medio y bajo. B) Valoración de la Estructura en el espacio de la Vegetación En este apartado se profundizará en el grado naturalidad o madurez de vegetación entendida como la naturaleza, densidad y disposición de la estructura en el espacio de la vegetación. Para lo cual se tendrán en cuenta dos componentes: la estructura vertical, es decir, la distribución de las especies en capas o estratos; y la abundancia de cada especie derivada del grado de cubierta. La vegetación bien estructurada reßeja su evolución, el grado de aprovechamiento posible y las alteraciones de origen natural o antrópico. Por ello, se valorará positivamente la proximidad de las formaciones vegetales a un bosque denso y maduro. 13
Esta valoración se adaptará en función de las características del área de estudio.
Capitulo 4: La planificación física
181
La estructura en el espacio de la vegetación se ha valorado de la siguiente forma: • Del mapa de vegetación, se elaborarán dos mapas a partir de dos componentes: la estructura vertical de la vegetación –combinación de arbóreo, matorral y pastos– de cada polígono; y el grado de cubierta –porcentaje de la superÞcie cubierta por la proyección horizontal de la vegetación– que aparecerá expresada en cinco grados: >75%, 75 al 50%, 50 al 25% y 50; valor 4: de 40 a 50; valor 3: de 40 a 30; valor 2: de 30 a 20; y valor 1: < 20. – El segundo mapa estará relacionado con los elementos ÞsiográÞcos. Estos se valorarán en función de su singularidad y estética, considerando de mayor interés y, por tanto, con un valor mayor aquellos más abruptos frente a los más homogéneos y sin contrastes. En el Factor Vegetación se considerarán tanto el tipo de especies como la estructura horizontal y vertical de la vegetación. En general se considera que, en igualdad de condiciones, las masas de frondosas (castaño, rebollo, etc.) presentan un mayor atractivo que las coníferas debido a su variabilidad (p.e. ßoración, follaje, etc.). Igualmente la Þsonomía de la vegetación resultará de gran interés, ya que se considera que posee mayor valor un estrato arbóreo frente a los arbustivos o matorrales; en este sentido, el grado de cubierta posee un especial atractivo siendo más valorados aquellos espacios arbóreos semi–abiertos frente a los completamente cerrados o sin vegetación arbórea. Estas características se sintetizarán en una matriz fruto de la combinación de la estructura vertical y grado de cubierta. Por ello se primarán aquellas masas arbóreas que reúnan las características anteriormente dichas y permitan tanto el desarrollo de actividades recreativas y turísticas como la ubicación de áreas de descanso y recreo. No se puede hablar de unas condiciones climáticas óptimas para las actividades turísticas–recreativas en una región, ya que están en relación directa con el tipo de actividad. En general, el tipo de actividades turístico–recreativas que se suelen realizar –actividades relacionadas con el baño, senderismo, cicloturismo, pesca, entre otras– están centradas en verano y, en menor medida en primavera y otoño. Por ello, en el Factor Clima, se considerará que la temperatura es la principal variable climática con alguna inßuencia en el tipo de actividades desarrolladas. Existe un consenso en que el umbral inferior de temperatura se sitúa en 18ºC de media mientras que el superior es más incierto: de 25ºC a 33ºC, ó incluso hay quienes opinan que toda temperatura en ascenso se considera aceptable– (BESANCENOT, 1991). En la elaboración del mapa de temperatura óptima para el desarrollo de actividades recreativas al aire libre se empleará la Temperatura Media Anual (> 18ºC) y Media de las Máximas ( 45 %
Perenneslatifoliado Bosque Bosque BosqueLatifoliado mixto Bosque BosqueMixto de pinar Bosque Bosquede dePinar pinar ralo Bosque de Pinar Ralo Café Cafe No perennes No Perennes Urbano Urbano
Las áreas amenazadas se obtuvieron mediante la intersección de los mapas de suelo, pendiente, usos, y proximidad a lo cauces a partir de un modelo sencillo de integración (ver capítulo 4)
Figura 7.7: Mapa de Riesgos y Amenazas. Fuente: Elaboración propia a partir de análisis SIG con datos georreferenciados con GPS.
4.1. Potencial Sostenible de la Cuenca En este punto se hace una aproximación integrada a la potencialidad del medio, la cual expresa la relación entre el medio y las actividades humanas en términos de vocacionalidad, compatibilidad (en diversos grados) e incompatibilidad. Dado que éste no es homogéneo, para determinar su capacidad de acogida o vocación natural, se aplica el concepto de Unidad Ambiental que se desarrolla a continuación. a.- Unidades Ambientales Las unidades ambientales son porciones del territorio que han sido identiÞcadas a partir de los análisis sectoriales realizados. Dichas unidades permiten tratar la información de forma integrada. Se considera que la potencialidad del medio no depende de los recursos ambientales considerados aisladamente, por importantes que sean, sino de su interacción en forma de sistemas. Para identiÞcar las unidades ambientales se ha partido de las grandes unidades estructurales que forman la cuenca y de la información sectorial, conocimiento completado con diversos recorridos de campo.
Capitulo 7: La ordenación territorial
319
Relación de Unidades Ambientales Unidades deÞnidas por criterios ecológicos Ecosistemas Climácicos: 1. Áreas Protegidas: Reserva Biológica de Montecillos. Ecosistemas deÞnidos por aspectos ecológicos particulares: 2. Microcuencas Productoras de Agua a Comunidades. Ecosistemas degradados o de sustitución: 3. Áreas de Protección del Suelo. Unidades deÞnidas por criterios de funcionalidad Zonas de producción agrícola en suelos sin vocación para este uso: 4. Áreas de producción agrícola en pendientes mayores del 30% y agricultura migratoria. Unidades deÞnidas por criterios de productividad Zonas caracterizadas por la calidad y aprovechamiento actual y potencial de los suelos: 5. Áreas de producción agropecuaria. Zonas de alta productividad forestal potencial si se ejecutan planes de aprovechamiento adecuados: 6. Áreas de producción forestal. Unidades deÞnidas por criterios de expansión Zonas Urbanas. 7. Poblaciones. Condicionantes Superpuestos Existen características del territorio que no tienen relevancia por sí solas para deÞnir unidades, pero condicionan la unidad sobre la que operan. Estos condicionantes superpuestos son: A. Áreas erosionables e inundables. B. Áreas de protección hidrológica. c.- Valoración Ambiental del Medio Valor del medio signiÞca grado de excelencia del mismo, mérito para ser conservado en la situación en la que se encuentra. La valoración del medio se ha hecho sobre las unidades ambientales y con las siguientes dimensiones de valor: • Valor ecológico: méritos deÞnidos por indicadores de carácter ecológico, como biodiversidad, integridad, evolución, rareza, representación, tamaño, etc. • Valor funcional: derivado del papel de la unidad en el funcionamiento de la cuenca. • Valor productivo: potencial de producir biomasa. • Valor paisajístico: se reÞere a la calidad y fragilidad visual. • Valor cientíÞco-cultural: se reÞere a los méritos de la unidad para la ciencia o la cultura. Se atribuyeron valores y se estimó el grado de valor sobre cada una de las unidades ambientales (tabla 7.7).
320
Desarrollo rural sostenible Unidades Ambientales
Dimensiones de Valor Ecológico
Funcional
Productivo
Paisajístico
CientíÞco-Cultural
Valor Medio
1.Áreas protegidas: Reserva biológica de Montecillos
5
4
1
5
3
3,6
2.Cuencas productoras de agua a comunidades
4
5
2
4
3
3,6
3.Áreas de protección del suelo
5
4
2
4
3
3,6
4.Áreas de producción agroforestal
3
4
5
2
4
3,6
5.Áreas de producción agropecuaria
3
4
5
2
4
3,6
6.Áreas de producción forestal
3
4
5
2
4
3,6
7.Poblaciones
0
3
1
1
2
1,4
8.Divisorias de aguas
5
1
0
5
2
2,6
5: Valor muy alto; 4: Valor alto; 3: Valor medio; 2: Valor Bajo; 1: Valor muy bajo Tabla 7.7: Matriz de valoración de unidades ambientales. Fuente: Elaboración propia
Se puede observar según las unidades ambientales, tomadas en función del uso del suelo, que el valor medio más alto corresponde a las zonas 1, 2 y 3, siendo éstas, las zonas protegidas. Las zonas 4, 5 y 6 tienen valores medios de 3,6 muy próximos o iguales a las anteriormente citadas. Según esta valoración la cuenca merece ser conservada aunque no por ello dejen de ser productivos. 5. ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL 5.1. Análisis DAFO La valoración ambiental del medio ayudó a hacer un análisis DAFO priorizando las múltiples medidas que se obtienen de combinar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del sistema, tal y como se muestra en la tabla 7.8 realizada para facilitar el diagnóstico de la cuenca. a.- Estrategias y líneas de acción resultantes de combinar fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades Las estrategias o medidas a aplicar en la cuenca del Río Calan, se han deÞnido a partir de la valoración del medio a través de las unidades ambientales, teniendo en cuenta las fortalezas y debilidades propias del medio, así como las amenazas y oportunidades procedentes del exterior. También se han considerado criterios de viabilidad técnica, viabilidad económica y Þnanciera, eÞciencia y eÞcacia ambiental y facilidad de la aplicación, mantenimiento, seguimiento y control. Analizando la matriz se deduce lo siguiente, al cruzar debilidades y amenazas se obtie-
Capitulo 7: La ordenación territorial
321
ne un balance positivo en todas las columnas, lo que quiere decir que no se debe seguir actuando como hasta el momento. En el cruce de las debilidades con las oportunidades se obtiene un balance negativo que indica que no se aprovechan adecuadamente las oportunidades. Por lo tanto, hay que deÞnir nuevas estrategias de actuación en la cuenca con el Þn de de aprovechar las oportunidades. Al cruzar fortalezas y amenazas se obtiene un balance positivo. Hay que actuar, deÞniendo una serie de estrategias, ya que, las fortalezas del sistema están siendo destruidas por las amenazas. En el cruce de las fortalezas con las oportunidades se obtiene un balance negativo que indica que las fortalezas del sistema están disminuyendo y las oportunidades no se aprovechan. Se debe deÞnir un conjunto de estrategias que potencien las fortalezas propias de la cuenca y aproveche las oportunidades que se le ofrecen a la misma.
322
Desarrollo rural sostenible
Plagas y enfermedades
Falta de mercado
Deslizamientos
Proximidad de la ESNACIFOR1
Interés de la municipalidad por conservar la cuenca por la necesidad de abastecimiento de agua que tiene la ciudad de Siguatepeque
+
MATRIZ DAFO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN
No influye = -
Reduce o anula
Debilidades Abastecimiento deficiente de agua No existe asistencia médica adecuada Alto analfabetismo Caminos en mal estado No hay programas de capacitación Viviendas en mal estado Poca asistencia técnica Poca organización Vertederos incontrolados Ocupación/Transformación y mal uso del espacio Contaminación de las aguas por todo tipo de vertidos Deforestación por extracción de maderas y leñas con destino al uso doméstico Deforestación por aprovechamientos ilegales para comerciar con la madera Deforestación y consiguiente desencadenamiento de procesos erosivos por la implantación de cultivos de semillas básicas en zonas de fuerte pendiente Abandono de zonas cultivadas por falta de rentabilidad o falta de mano de obra Degradación de la fertilidad de los suelos por falta de rotación de cultivo y otras prácticas inadecuadas Fortalezas Agua en cantidad y calidad, incluso bien distribuida en el espacio Desarrollada y compleja red fluvial Elevada capacidad de recuperación de los ecosistemas(homeostasia) derivada de la veracidad del suelo, del clima y de la elevada cantidad y calidad de agua Actitud favorable de los líderes comunitarios Población joven Clima con elevado potencial para la producción vegetal Alta biodiversidad de los ecosistemas propios de la estación ecológica Belleza en interés del paisaje, entendido éste, como la expresión externa y perceptible del medio
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-
-
-
Instrumentos de gestión medioambiental propuestos en la ley de ambiente de Honduras
Incendios frecuentes
+ + + + + + + + + +
Leyenda Potencia
Oportunidades
Poco Financiamiento
Amenazas
Tabla 7.8: Matriz DAFO de la Cuenca del Río Calan Fuente: Elaboración Propia.
Capitulo 7: La ordenación territorial
323
a.1.- Medidas resultantes de combinar Debilidades y Amenazas de la Cuenca del río Calan: ca.
a1 Regular y controlar la quema del bosque por parte de los pobladores de la cuen-
b1 Desarrollar un programa de agricultura sostenible que controle el uso de agroquímicos, reduzca la erosión y mejore la productividad agrícola. c1 Implementar un plan de protección forestal contra incendios coordinado por las Municipalidades y comunidades con el apoyo de la ESNACIFOR y La AFE-COHDEFOR15. d1 Establecer un programa de mejoramiento y rehabilitación de caminos. a.2- Medidas resultantes de combinar Debilidades y Oportunidades de la Cuenca del río Calan: a2 Gestionar proyectos de abastecimiento de agua y en donde existan, mejorar los sistemas de distribución de agua. El agua debe llegar a toda la población b2 Capacitar a la población para que use correctamente los agroquímicos, sobretodo en cultivos próximos a las fuentes de agua. c2 Reforestar las tierras agrícolas dedicadas a granos básicos sobre terrenos erosionables (márgenes de los ríos). d2 Reforestar parcelas que sirvan como demostrativas con especies forestales que tengan un poder caloríÞco más alto que el pino (Pinus oocarpa). Con la debida asistencia técnica estas parcelas servirán para replicarse en toda la cuenca. e2 ClasiÞcar y caliÞcar de no urbanizables los terrenos con riesgo de inundación. f2 Diseñar y difundir después métodos de cultivo que eviten procesos erosivos. g2 Dotar a la cuenca de las infraestructuras de saneamiento y depuración necesaria y adecuada a las características de cada actividad y lugar. h2 Procurar que los agricultores adopten prácticas de cultivo compatibles con el medio ambiente: fomentar la agricultura ecológica, la rotación de cultivos y utilizar pesticidas biodegradables. i2 Gestionar ante el Ministerio de Salud Publica y las Municipalidades Involucradas la construcción de Centros de Salud y botiquines comunitarios. j2 Gestionar con Organizaciones Gubernamentales y No Gubernamentales el mejoramiento de la vivienda con respecto a los pisos, a las paredes, los techos, fogones y letrinas. a.3.- Medidas resultantes de combinar Fortalezas y Amenazas de la Cuenca del río Calan: a3 Establecer un programa de capacitación dirigidos a líderes comunitarios. b3 Crear brigadas de vigilancia contra incendios integradas por los habitantes de la cuenca. c3 Establecer alternativas para la comercialización de las cosechas. d3 DiversiÞcación del empleo. e3 Gestionar sistemas de Þnanciamientos en condiciones de intereses preferenciales. f3 Fortalecer las organizaciones existentes para que se conviertan en sujeto de crédito. 15 ESNACIFOR.- Escuela Nacional de Ciencias Forestales (Honduras), AFE-COHDEFOR.- Administración Forestal del Estado-Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal.
324
Desarrollo rural sostenible
g3 Gestionar la introducción y comercialización de nuevos productos al mercado. h3 Promover la celebración de ferias del agricultor en las comunidades. i3 Crear una oferta de itinerarios por la cuenca aprovechando el recurso paisajístico de la misma. a.4,- Medidas resultantes de combinar Fortalezas y Oportunidades de la Cuenca del río Calan: a4 Capacitar a la población de la importancia de mantener la masa forestal para preservar los recursos naturales de la cuenca. b4 Capacitar a la población para que reforesten con las técnicas adecuadas. c4 Responsabilizar a una unidad administrativa (junta de agua) para vigilar el equilibrio entre la oferta y la demanda de agua d4 Crear de una red de toma de muestras para el análisis y control de la calidad de agua. e4 Establecer un sistema de vigilancia apoyado por las agroindustrias, juntas de aguas y patronatos de las comunidades que se abastecen del agua potable. f4 Concienciar a los pobladores para la protección de la calidad de agua. g4 Capacitar a los alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y juntas de agua en procedimientos legales y aspectos de conservación y protección. h4 Diseñar un sistema para la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. i4 Asignar más guardianes de salud. j4 Fortalecer el sistema educativo con asignación de más personal docente. k4 Implementar un sistema para la educación, sensibilización y creación de conciencia ambiental en la población en general l4 Crear una brigada de vigilancia ambiental. m4 Coordinar actuaciones dentro del marco de distintas instituciones y ONGs 5.2.- Instrumentación de las medidas. Propuesta de Ordenación Ambiental de la Cuenca Las estrategias o medidas se hacen operativas a través de los siguientes elementos, los cuales, representan el manejo ambiental de la cuenca: • ZoniÞcación del territorio y elaboración de categorías de Ordenación • Normativa asociada a la zoniÞcación: Normas reguladoras del uso del suelo, aprovechamientos, actos administrativos y comportamientos particulares para cada Categoría de Ordenación. • Programa de Intervención organizado en: Programas, Subprogramas y Proyectos u otras Acciones. a.- ZoniÞcación del territorio: Categorías de Ordenación A continuación se deÞnen las categorías de Ordenación Territorial que representan la situación ideal o deseable del uso de la tierra en base a sus características físicas y legales, las cuales deÞnen el Mapa de Unidades de Ordenación Territorial (Þgura 7.8). Categorías de Ordenación Las Unidades de Ordenación Territorial (UOT) están deÞnidas tomando en cuenta las distintas Categorías de Uso, las cuales, son determinadas por características topográÞcas, cobertura vegetal, características del suelo y uso determinado por ley, de tal forma, que la
Capitulo 7: La ordenación territorial
325
normativa a aplicar sea uniforme en toda la superÞcie de cada categoría. Estas unidades deÞnen la Ordenación Territorial de la Cuenca. En orden de prioridad son las siguientes: Zonas de Máxima Protección Áreas Protegidas: Son aquellas áreas declaradas legalmente bajo un régimen especíÞco de protección y están sujetas a normas técnicas y reglamentadas, establecidas por la AFE-COHDEFOR, a través del Departamento de Áreas Protegidas, encontrándose en la parte alta de la Cuenca 539 hectáreas de la Reserva Biológica de Montecillos. Zonas de Desarrollo Restringido Microcuencas Productoras de Agua: Áreas declaradas de interés forestal por las AFECOHDEFOR y que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo forestal y uso del suelo por su función de producción de agua para comunidades. Están sujetas a las normas técnicas y el reglamento establecido por AFE-COHDEFOR, a través del Departamento de Manejo de Bosques, encontrándose 398,88 hectáreas de microcuencas que abastecen de agua a todas las comunidades presentes en la Cuenca. Áreas de Producción Agrícola: De acuerdo a la situación actual estas áreas son determinadas por condiciones tales como la existencia de comunidades que ya realizan cultivos agrícolas y ganadería, sobre suelos con pendientes>30%. En esta unidad se incluyen también aquellas áreas que han sido sujetas a la agricultura migratoria, enclavadas en áreas forestales. Bajo esta categoría se encuentran 566,73 hectáreas. Áreas de Protección del Suelo: Áreas con pendientes fuertes (> 45%) con suelos sensibles a la erosión, que deben ser preservadas de actividades de producción agropecuaria o forestal y en las que deben tomarse medidas especiales de conservación de suelos. En la cuenca hay 185 hectáreas, más las otras que están dentro de las categorías anteriores. Zonas de Recuperación Ambiental Áreas de Protección Hidrológica (Complejos de Ribera): Áreas cubiertas por bosque en los márgenes de las fuentes de agua y que desempeñan una función protectora de los cauces y fuentes de agua, sirviendo además de hábitat para una gran diversidad de especies de ßora y fauna. Según la ley estas áreas son una faja con un ancho de 150 metros a ambos lados de los cauces permanentes y 250 metros en los nacimientos, encontrándose 341,36 hectáreas, que son excluyentes de las dos anteriores. Zonas de Desarrollo Forestal Áreas de Producción Forestal: Por su condición de pendiente (entre 15 y 45%) y soporte del suelo, estas áreas pueden ser sujetas a la producción forestal a través de la ejecución de planes de ordenación forestal. En esta categoría hay 1430,32 hectáreas. Zonas de Desarrollo Agropecuario Áreas de Producción Agropecuaria: Se trata de áreas de vocación agrícola o ganadera con productividad del suelo y pendientes favorables (1) cuyos primer y –ultimo término son a1 y an es)
S=
an q − a1 q −1
por lo que porque cuando n→ entonces
4.000 * ((1+ 0,06)∞ −1) 4.000 * ((1+ 0,06)∞ ) 4.000 ≈ ≈ = a /i =66.666,7 0,06 0,06 * (1+ 0,06)∞ 0,06 * (1+ 0,06)∞ La relación beneficio coste para los cuatro años quedaría:
Q= 3.860,42/4.000 = 0,965 Por cada 100 euros invertidos en el proyecto producen una ganancia de 96,5€. El proyecto tiene una rentabilidad del 96,5%. Si el VAN es positivo también la será la relación Beneficio/Inversión.
Tabla 8.5: Ejemplo de cálculo de VAN y relación beneÞcio coste.
358
Desarrollo rural sostenible
d. Tasa interna de rendimiento Cuando se plantea la inversión como un préstamo de un agente económico (inversor) hacia un ente abstracto (el proyecto de inversión), éste debe devolver al primero al Þnal de cada año, y durante n años de vida que tenga el proyecto las anualidades o ßujos de caja R1, R2, .. Rn. A partir de estos retornos se puede calcular el tipo de interés que obtiene el prestamista (inversor) por su préstamo de K unidades monetarias. n
Rj (1+ λ) j j =1
K =∑
(8.7)
z
Se deÞne λ como la Tasa Interna de Rendimiento (TIR) o eÞciencia marginal del capital. Es un interés determinado exclusivamente por las variables internas del proyecto y no por ninguna exógena al mismo. El concepto de Tasa Interna de Rendimiento se puede simpliÞcar diciendo que la TIR hace 0 a la VAN. Una inversión es viable cuando su TIR excede del tipo de interés i al cual el inversor puede obtener recursos Þnancieros. Si λ>i la inversión es viable, pues genera más intereses que si el dinero permaneciera en el banco. Si λ VAN >Renta social > PAY BACK La aplicación de las fórmulas arroja el siguiente resultado ya normalizado a.W VAN = (½)/[1/1+1/2+1/3+1/4] = 0,24 WIMPACTO = (1/1)/[1/1+1/2+1/3+1/4] = 0,48 WRENTA SOCIAL= 0,16 WPAY BACK= 0,12 (con W=0,24+0,48+0,16+0,12 =1) b.W VAN= 0,30, WPB= 0,1; WRS=0,2 y WIM=0,4 con W=1 Este diseño presenta el problema de que no incorpora la intensidad con la que el criterio i-ésimo es preferible al j-ésimo; y ordenar criterios puede ser difícil si hay muchos Tabla 8.12: Ponderación de criterios por orden de preferencias
Existen otros procedimientos de valoración multicriterio. Todos ellos se basan en hallar en primer lugar el “conjunto factible” para posteriormente determinar “lo mejor”. Otros métodos similares, como puede ser la programación lineal, parten de establecer una función única de criterio en lugar de varias, que se denomina objetivo, de utilidad o de valor, convirtiendo el resto de variables en diversas restricciones a las cuales la función objetivo debe estar sujeta. Su objetivo es optimizar dicha función sujeta a las restricciones del resto de los atributos o criterios convertidos en limitantes. Así por ejemplo, se podría buscar maximizar exclusivamente el VAN de las inversiones sujetas a tres limitaciones, un impacto ambiental no superior al valor deÞnido para el conjunto factible y un nivel de renta social mínimo, también deÞnido por el conjunto factible, y un payback no superior a determinado número de años. En este proceso hay una parte técnica, la maximización de una función sometida a restricciones, y otra estrictamente decisional, consistente en responder cuál de las variables que deÞnen el conjunto factible debe pasar a considerarse como función a maximizar en lugar de seguir siendo restricción. También puede ocurrir que los centros decisores no siempre deseen ordenar las soluciones con arreglo a un único criterio. Es más, dentro del propio centro decisor, cuando la participación social está ampliamente considerada, lo natural es que existan diferentes objetivos en función de los cuales los decisores quieran tomar sus decisiones, al tiempo que respecto a otros pueda llegarse a un consenso que los transforme en restricciones. Esto pude suponer una diÞcultad o debilidad. Pueden existir distintos criterios que reßejan sus particulares preferencias. Por ejemplo, en la planiÞcación de una cuenca hidrográÞca,
Capitulo 8: El plan de desarrollo
369
una parte del centro decisor puede desear el incremento de la renta mientras que otro puede querer la maximización de la equidad. En la planiÞcación de una Þnca se puede minimizar los riesgos y priorizar la conservación de la misma. Al mismo tiempo, pueden ser restricciones mantener una mínima producción de madera, las actividades recreativas, la diversidad de fauna o la Þjación de dióxido de carbono. Este tipo de problemas en los que aparece más de un objetivo a maximizar o minimizar y varias restricciones puede ser resuelto mediante técnicas multiobjetivo ya mencionadas o también de programación por metas que exceden el objeto de esta obra.
370
Desarrollo rural sostenible VALORACIÓN POR PAREJAS SEGÚN EL MÉTODO DE SAATY El método de VALORACIÓN POR PARES DE SAATY permite comparar criterios según la importancia comparada que les dé el centro decisor. El método exige una comparación de criterios que puede responder al siguiente modelo: 1: Criterio de la misma importancia 3: moderada importancia de un criterio A respecto a otro B 5: fuerte importancia del primer criterio A respecto al segundo B 7: demostrada importancia del primero A respecto al segundo B 9: extrema importancia del primero A respecto a segundo B También se pueden dar valores intermedios para juicios contiguos Dado un valor, su inverso representa la preferencia de B respecto a A, lo cual permite construir una matriz cuyos elementos son simétricos respecto a una diagonal unitaria denominada matriz de ponderación preferencial de criterios según el método Saaty. ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
ATRIBUTO
VAN (Euros)
PAY-BACK (años)
VAN (Euros)
1
7
2
1/2
PAY-BACK (años)
1/7
1
1/5
1/9
RENTA SOCIAL (€/capita)
1/2
5
1
1
IMPACTO AMBIENTAL Escala 1-10
2
9
1
1
RENTA SOCIAL IMPACTO AMBIENTAL (€/capita) Escala 1-10
La matriz de ponderaciones preferenciales de SAATY permite comparar criterios entre todos los atributos. Es una matriz recíproca con aij = 1/aji. Se pretende a partir de ella encontrar un vector de pesos (W1, W2, W3 y W4) que resulte consistente con las preferencias subjetivas mostradas por el centro decisor y reßejadas en la matriz: WI/WJ= aij con i=1,… n; j=1,…n j>i El problema es que dicho sistema de ecuaciones tiene generalmente una única solución trivial Wi= 0, ya que tiene más ecuaciones que incógnitas generando inconsistencias. Por ello se busca el vector de pesos que más se aproxime al verdadero, por ejemplo hallando la media geométrica entre los elementos de cada Þla de la matriz de comparación por parejas. Según la ponderación preferencial de criterios según el método Saaty: W1 = (1x7x2x1/2)1/4 = 1,627 W2 = ( 1/7x1x1/5x1/9)1/4 = 0,237 W3= 1,257 W4=2,060 Una vez ponderados los criterios, el siguiente paso es normalizar los pesos, dividiendo entre Wi . De este modo resulta que: W1 = 0,314, W2 = 0,046, W3= 0,243 y W4=0,398 Saaty demostró que este método minimiza la suma de los cuadrados de las desviaciones entre Wi/Wj y aij por lo que resulta un método sólido para comparaciones por pares. Una vez normalizados los criterios técnicos se pueden multiplicar vectorialmente por los atributos normalizados. Tabla 8.13: Valoración por parejas según el método de Saaty.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
371
CASO PRÁCTICO PLAN DE MANEJO Y GESTIÓN SOSTENIBLE DE LAS MICROCUENCAS DE LOS RIOS CALAN, GUARATORO Y CHAMALUCUARA 1. RESUMEN Y DATOS BÁSICOS DEL PLAN DE MANEJO El presente proyecto se desarrollará en el municipio de Siguatepeque, ubicado en la zona central de Honduras. Este municipio se abastece de agua de las microcuencas del río Calan, río Guaratoro y Chamalucuara. Estas microcuencas han sufrido un alto deterioro de los Recursos Naturales producto de la presión de la población que en ellas se encuentran. Actualmente se encuentran un total de 1,108 familias distribuidas en 16 comunidades de las 5.714 has. (57,14 Km²) que cubren dichas microcuencas. Para la mejora de la calidad del agua ofertada por la microcuencas se propone la ejecución de un Plan de Manejo y Gestión, en el cual se han planiÞcado una serie de actividades agrupadas en 5 programas y 14 subprogramas, que pretenden dar respuesta a la problemática reßejada en el diagnóstico biofísico y socioeconómico. Estas actividades está previsto desarrollarlas en un periodo de tres años (2005-2007). Se propone que el proyecto sea gestionado y ejecutado por la municipalidad de Siguatepeque, a través de la conformación de una unidad u oÞcina destinada para tal Þn. El coste Total de la ejecución del proyecto en los tres primeros años planiÞcados es de Lps. 10.288.530,00 (467.660,45 €). Localización: El proyecto será ejecutado en el municipio de Siguatepeque, Departamento de Comayagua Honduras Centro América. Las actividades de manejo y gestión de cuencas se ejecutaran en la 3 microcuencas abastecedoras de agua de la cuidad de Siguatepeque: Microcuenca del Río Calan, Microcuenca del Río Guaratoro y Microcuenca del Río Chamalucura. Institución Ejecutora: La Institución ejecutora propuesta para este proyecto es la Municipalidad de Siguatepeque. Duración: el periodo de ejecución del proyecto es de tres (3) años. El cronograma de ejecución está planiÞcado para iniciar enero 2005 y Þnalizar en diciembre 2007. El presente plan de desarrollo pretende impulsar el proceso de desarrollo a partir de la ordenación teritorial de sus recursos (caso práctico anterior). Los principios de partida del presente proyecto son: 1. El manejo y gestión de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, realizado bajo un enfoque integrado. La protección de los recursos naturales de las cuencas se realizará en torno a la necesidad del recurso agua, tomando en cuenta el desarrollo socioeconómico de los pobladores de las microcuencas, como cuidadores y oferentes de los servicios hidrológicos. 2. El manejo y gestión de las microcuenca se realizará con la participación consciente de los pobladores como sujetos de su propio desarrollo. El fortalecimiento y potenciación de las organizaciones comunales de base permitirá que sean ellas quienes gestionen sus procesos de desarrollo (proceso Endógeno y Subsidiario). 3. Se asegurará la sostenibilidad del manejo de las microcuencas generando beneÞcios económicos, sociales y ambientales, tanto para los pobladores de la ciudad de Siguatepeque (usuarios del agua) como para los pobladores de las microcuencas. En el esquema general del proceso de planiÞcación y elaboración del proyecto, se
372
Desarrollo rural sostenible
prevé que el manejo y gestión de las microcuencas se realice como proceso integrado, participativo endógeno y subsidiario. 3. OBJETIVOS 3.1 Objetivo general Impulsar un proceso de desarrollo sostenible e integrado de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque. Problema
Posibles soluciones
1. Abastecimiento deÞciente de agua en algunas comunidades de las microcuencas.
-
Gestionar proyectos para las mejoras de los de abastecimiento de agua. Organizar y fortalecer las junta de agua. Mejorar el sistema de distribución de agua.
2. Mala calidad del agua para uso doméstico
todo en
3. Falta asistencia médica
Asignar guardianes de salud en las comunidades Gestionar ante la Secretaria de Salud y las municipalidades involucradas la construcción de lactarios, Centros de Salud y botiquín comunitario.
4. Alta incidencia de incendios forestales
Implementar un plan de protección forestal contra incendios coordinado por las municipalidades y comunidades con apoyo ESNACIFOR y la AFE-COHDEFOR. Establecer un programa de capacitación dirigidos a líderes comunitarios.
Darle mantenimiento periódico al sistema de abastecimiento. Demarcar las zonas de protección de las fuentes de agua. Establecer sistemas de cloración en los sistemas de abastecimiento. Concienciar los pobladores para la protección de la calidad de agua. Limitar la vagancia de animales arriba de las presas de captación. Cubrir la represa e instalar desarenadores o Þltros. Revisar las tarifas para reinvertir en el manejo de las microcuencas. Establecer regulaciones para el manejo y uso de agroquímicos, sobre cultivos próximos a las fuentes de agua.
5. Deforestación en Establecer un sistema de vigilancia apoyado por las agroindustrias, juntas la parte media y alta de aguas y patronatos de las comunidades que se abastecen del agua potable. de las microcuencas Capacitar a los alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y juntas de agua en procedimientos legales y aspectos de conservación y protección. Elaboración e implementación de un plan de manejo integral de la Cuenca. 6. Bajo nivel educativo de la población
Gestionar la construcción de escuelas primarias y jardines de niños en las comunidades que lo requieran. Fortalecer el sistema educativo con asignación de más docentes.
7. Mal estado de las viviendas.
Implementar un programa de letrinización a gran escala apoyado por la Secretaria de Salud y las municipalidades. Gestionar con Organizaciones Gubernamentales y No Gubernamentales el mejoramiento de la vivienda con respecto a: pisos, paredes, techos, fogones etc.
8. Falta de capacitación.
-
9. Caminos vecinales en mal estado
Establecer un programa de mejoramiento y rehabilitación de caminos con el apoyo de la municipalidad y otras organizaciones e instituciones del municipio
IdentiÞcar la temática de capacitación. Desarrollar una agenda de capacitación con otras instituciones presentes.
Tabla 8.14: Resumen de problemas socio-ambientales de las microcuencas y posibles soluciones
Capitulo 8: El plan de desarrollo
373
3.2 Objetivos especíÞcos 1. Conservar, mejorar y potenciar los recursos biofísicos y humanos de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque. 2. Impulsar procesos de desarrollo local, en las comunidades que habitan la microcuencas 3. Disponer de agua de calidad y cantidad suÞciente, para consumo humano, tanto para los pobladores de la ciudad de Siguatepeque, como para los de habitantes de las microcuencas. 4. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS MICROCUENCAS Según los resultados de un taller participativo DAFO (Análisis de Debilidades Amenazas, Fortalezas y Oportunidades), realizado con líderes comunitarios miembros de los Comités de Apoyo Local, representando a las comunidades de la microcuenca del río Calan, se encontraron y se priorizaron los problemas de la tabla 8.15, los cuales se generalizaron para las otras dos microcuencas. La tabla 8.14 muestra los principales problemas de las cuencas y sus posibles soluciones: Problema
Posibles Soluciones
1. Falta de Þnanciamientos - Gestionar sistemas de Þnanciamientos en condiciones de intereses prefeo crédito renciales. - Fortalecer las organizaciones existentes para que se conviertan en sujeto de crédito. 2. Problemas para la comercialización de la producción agrícola
- Organizar los productores para que puedan negociar los precios y conseguir mejores mercados. - Promover la celebración de ferias del agricultor en las comunidades.
3. Falta de asistencia técnica
- Coordinar con las instituciones existentes en la Cuencas un programa de asistencia técnica para mejorar el manejo de los cultivos existentes y la introducción de cultivos no tradicionales promisorios.
4. Falta de organización
- Fortalecer los sistemas de administración de las organizaciones presentes en la Cuencas. - Capacitar los miembros de las organizaciones en aspectos gerenciales y de administración.
5. Falta de técnicas de conservación de suelos.
- Capacitar a los productores en aspectos de conservación de suelos y agua. - Gestionar apoyo para asistencia técnica a pequeños, medianos y grandes productores.
6. Contaminación por agroquímicos
- Regular el uso de agroquímicos principalmente en los márgenes de las fuentes de agua. - Promover el uso de agroquímicos orgánicos y abonos verdes.
Tabla 8.15: Resumen de los problemas agropecuarios y económicos de las microcuencas y posibles soluciones
La tabla 8.16 muestra un análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades en las cuencas:
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Desarrollo rural sostenible Debilidades
Fortalezas Recursos hídricos suÞcientes para abastecer la demanda Clima de elevado potencial productivo Elevada capacidad de recuperación del Ecosistema (homeostasia) Cercanía a un mercado potencial Suelos con aptitudes productivas
Amenazas Población invasora en las partes bajas y altas de las microcuencas Situación del sector cafetalero internacional Situación económica y social del país Desastres naturales (huracanes) Incendios forestales
Abastecimiento deÞciente y en algunos casos falta de agua en las comunidades Contaminación de las aguas por productos químicos, heces fecales y mieles de café DeÞcientes servicios de asistencia médica Falta de centros educativos Escaso y reducido Financiamiento para los productores Alto analfabetismo activo y pasivo DeÞcientes procesos de comercialización de los productos Mala organización de las comunidades Problemas de erosión y deslizamientos de tierra Mal estado de la red vial Pocos trabajos de conservación de suelos Falta de Þnanciamiento para la implementación de los planes de gestión Oportunidades Núcleo urbano cercano a la cuenca Alta población demandante del agua Valor estratégico de los recursos hídricos de los recursos Interés de la cooperación internacional en proyectos de PSA Abundante presencia de ONG en el país Interés de la población en el manejo de las microcuencas La Disponibilidad de Pago, por servicios ambientales por parte de los usuarios de la agua de la ciudad de Siguatepeque.
Tabla 8.16: Análisis DAFO de las microcuencas. Fuente: Elaboración propia.
La tabla 8.17 muestra los principales tipos de estrategias reactivas, adaptativas y ofensivas procedentes de los cruces entre debilidades y amenazas y fortalezas y oportunidades:
Debilidades
Capitulo 8: El plan de desarrollo
375
Amenazas
Oportunidades
Estrategias Reactivas
Estrategias Adaptativas
Elaboración y aplicación del un plan de ordenamiento territorial por microcuenca
Aprovechar el valor estratégico de la cuencas para potenciar su desarrollo
Buscar fuentes alternativas de ingresos para los productores
Aprovechar el interés da la población en el manejo de las microcuencas
Elaboración y gestión de propuestas para el mejoramiento de los sistemas de agua
Aplicación de un sistema de Pagos por Servicios Ambientales de acuerdo a la disponibilidad de pago de los usuarios del agua
Elaboración de planes de mejoramiento ambiental y de la calidad del agua Gestión de asistencia técnica y Þnanciera para lo productores Aplicación de tecnologías de conservación de suelos y de agricultura orgánica Mejoramiento de la red vial Fortalecer las organizaciones de base de las comunidades
Fortalezas
Elaboración de propuestas para la gestión de fondos para la ejecución de los planes de manejo de desarrollo Estrategias Reactivas
Estrategias Ofensivas
Aprovechamiento de la oferta hídrica de la cuencas, para satisfacer la demanda actual y futura de la población
Brindar la cantidad y calidad necesaria de agua a la población de Siguatepeque
Aprovechar la capacidad productiva de los suelos de acuerdo a sus aptitudes
Paliación del proyecto como experiencia piloto que pueda ser replicable en otras cuencas del país Usar los medios de difusión masiva para la promoción y publicidad del proyecto.
Tabla 8.17: Explotación estrategias DAFO. Fuente: Elaboración propia.
5. PLAN DE MANEJO Y GESTION PROPUESTO PARA LA MICROCUENCAS De la identiÞcación, priorización y análisis de la problemática y explotación de estrategias DAFO de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, podemos deducir las alternativas de solución, planteadas en una serie de programas y proyectos, que deberían ser puestos en práctica para que en las microcuencas se dé un proceso adecuado de desarrollo local sostenible. El Plan de manejo y gestión (propuesta de intervención), contempla las acciones a em-
376
Desarrollo rural sostenible
prender para darle solución a los problemas descritos en el epígrafe de Diagnóstico. Este Plan de gestión está dividido en programas y subprogramas. Tiene un periodo de ejecución inicial -en su primera etapa- de tres años (2005-2007). Éste se ejecutará por etapas, iniciando con los Programas de Ordenación y Manejo Forestal, Agricultura Sostenible, Desarrollo Social (letrinización, fogones mejorados y otros), y el Subprograma de Protección y Mejoramiento de Calidad del Agua. La cobertura será la totalidad de la Cuenca, iniciando acciones en el primer año en las áreas de mayor prioridad. Éstas son las zonas de recarga de las represas y los buffer de 150 metros a cada lado de los curso permanentes de agua. 5.1 Objetivos del plan Los objetivos fundamentales que se persiguen con la ejecución del plan de manejo y gestión de las microcuencas son los siguientes: 1. Mediante la formulación y ejecución de diversos programas y actividades, contribuir a la conservación, mejora y potenciación de los recursos biofísicos y humanos de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, garantizando el uso sostenido de los recursos naturales y el desarrollo humano, de forma tal que permita generar un proceso de desarrollo local de las comunidades. 2. Promover y alcanzar una mejor conservación y utilización de los recursos naturales de las microcuencas, realizando un aprovechamiento racional y sostenido de los diferentes tipos de bosque existentes, que sea compatible con la protección del agua, considerado como el recurso natural de mayor importancia en el manejo de la Cuenca. 3. Promover, transferir e introducir técnicas y prácticas que permitan el desarrollo de una agricultura sostenible, de alta producción y productividad, con un bajo impacto ambiental. 4. Ordenar el territorio de forma que las variables ecológicas del medio físico sean las que determinen la capacidad del mismo, dando alternativas viables a los cambios de uso que la ordenación proponga y siendo asumibles por los productores los plazos en los que obtengan rentabilidad al esfuerzo que les supone el cambio. Crear los mecanismos adecuados para que esto signiÞque un desarrollo sostenible en el ámbito ambiental, económico y social. 5. Mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las microcuencas mediante la implementacion de proyectos de desarrollo social y local. 6. Mejorar la calidad del agua de las microcuencas y asegurar la perdurabilidad del recurso en el tiempo, mediante la protección de las zonas más importantes en la regulación del ciclo hidrológico de la cuenca. 7. Dotar de agua suÞciente a los pobladores en calidad y cantidad, de forma tal que se garantice el pago de los servicios ambientales. 5.2 Programas y subprogramas Para dar solución a lo expuesto en el diagnóstico de las microcuencas, el plan de manejo y gestión propuesto se ha dividido en 5 programas y 14 subprogramas. Los programas planteados son los siguientes: 1. Programa de ordenación y manejo forestal: con los subprogramas de Subprograma de Viveros Agroforestales, Manejo de Bosque Natural y Plantaciones y Subprograma de Protección y Extensión Forestal. 2. Programa de Agricultura Sostenible: con los subprogramas de Conservación de suelos, Agricultura Orgánica y Subprograma de Agroforestería.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
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3. Programa de Desarrollo Social: Subprogramas de Organización Comunal de Educación, Salud y Nutrición, Infraestructura Vial, Servicios Básicos del Hogar, y Subprograma Mejoramiento Económico. 4. Programa de Mejoramiento Ambiental: Subprograma de Protección y Mejora de la Calidad del Agua y Subprograma de Educación Ambiental. 5. Programa de monitoreo e evaluación. Cada subprograma se describe con sus objetivos, estrategia de implementación, proyectos especíÞcos y/o actividades, resultados, cronograma y presupuesto. En la Þgura 8.6 se presenta, de una forma gráÞca, el plan de gestión propuesto, para implementar en las cuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque.
Esquema de Plan de Manejo y Gestión Propuesto
Objetivos
Manejo y gestión sostenible De las microcuencas Y mejora del recurso hídrico
Desarrollo local en las Comunidades de las Microcuencas
PLAN DE MANEJO Y GESION SOSTENIBLE
Microcuencas Calan, Guaratoro y Chamalucuara
Programas
Ordenación y Manejo Forestal
Sub-Programa
Agricultura Sostenible
• Viveros agroforestales • Manejo de bosque natural y plantaciones • Protección y extensión Forestal.
• Conservación de Suelos • Agricultura Orgánica • Agroforesteria
Desarrollo Social
Mejoramiento Ambiental
• Organización comunal • Educación Formal • Salud y Nutrición • Infraestructura Vial • Servicios Básicos del Hogar • Mejoramiento Económico
Programa de Monitoreo y Evaluación
•Protección y Mejoramiento de la Calidad del Agua •Educación Ambiental
Descripción, objetivos, Estrategia, Proyectos Específicos y/o Actividades, Cronograma y Presupuesto
Financiamiento Principios
Pagos por Servicios Ambientales Hidrológicos Proceso Integrado, Participativo, Endógeno, Subsidiario
Figura 8.6: Esquema del Plan de manejo y gestión sostenible de las microcuencas
6. DESCRIPCIÓN DE LOS PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS Se presenta una descripción general del programa y subprogramas relativos a la Ordenación y Manejo Forestal. El resto así como una exposición más extensa de este plan puede consultarse en www.escet.urjc./~pad.
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Desarrollo rural sostenible
6.1 Programa de ordenación y manejo forestal El Programa está orientado a la conservación y sostenibilidad de los bosques de pino, mixto y latifoliado, que están sometidos a grandes presiones por los habitantes de las microcuencas. El bosque de pino localizado en las partes bajas, próximo a la expansión demográÞca de la Ciudad de Siguatepeque, es degradado rápidamente por los incendios forestales frecuentes y una tala incesante provocada por el corte de leña para tejeras, ladrilleras, panaderías y herrerías, como también para la construcción de nuevas viviendas. En las partes medias y altas de las microcuencas, el bosque mixto está desapareciendo debido al establecimiento de cultivos de hortalizas y de café. El bosque latífoliado en la parte alta está amenazado por la agricultura migratoria. El objetivo que se persigue con la implementacion de este programa es el de promover y alcanzar una mejor conservación y utilización de los recursos naturales de las microcuencas, realizando un aprovechamiento racional y sostenido de los diferentes tipos de bosque existentes, que sea compatible con la protección del agua, considerado como el recurso natural de mayor importancia en el manejo de cuencas. Este programa, comprende los subprogramas de viveros agroforestales, Manejo de Bosque Natural y Plantaciones Dendroenergéticas y Protección y Extensión Forestal. 6.1.1 Subprograma de Viveros Este subprograma se orienta al establecimiento de viveros comunales, viveros agroforestales en Þncas demostrativas y el fortalecimiento del vivero municipal. Los viveros comunales serán instalados y manejados por los patronatos y juntas de agua. El objetivo es crear conciencia ambientalista, ofrecer capacitación y entrenamiento a los alumnos en la producción de plantas, principalmente ornamentales y maderables, en base a las demandas de los padres de familia en sus propias parcelas agrícolas y huertos familiares. El vivero municipal fue instalado hace algunos años por la Municipalidad de Siguatepeque en la parte baja de la microcuenca Calan. Actualmente es manejado de forma deÞciente por la Unidad Municipal Ambiental (UMA). Éste será apoyado como parte de la ejecución del proyecto. Su objetivo será educativo, teniendo como grupo meta a los alumnos de escuelas y colegios de la ciudad. Su fortalecimiento se realizará a través del empleo de la mano de obra de la población de Siguatepeque como disponibilidad de pago e efectivo. Los viveros agroforestales en las Þncas demostrativas tendrán como Þnalidad la producción de especies frutales y maderables, sobre la base de la demanda y necesidades de los pequeños y medianos agricultores localizados en la parte media y alta de la Cuenca; tendrán como Þnes la generación de ingresos, la mejora de la nutrición de las familias y la protección del suelo en tierras de ladera con mayores pendientes. Objetivos Los objetivos que se persiguen con la ejecución del subprograma son: 1. Capacitar a alumnos y maestros, líderes comunitarios y padres de familia de las aldeas y caseríos de las microcuencas en producción de especies ornamentales, medicinales y maderables. 2. Contribuir a la creación de una conciencia ecológica en los alumnos y maestros de las escuelas y colegios, así como la población en general de la Ciudad de Siguatepeque. 3. Aumentar la cobertura forestal en las parcelas agrícolas pequeñas y medianas, localizadas en laderas con el Þn de contribuir a regular los niveles de escorrentía en la Cuenca.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
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Estrategia de Implementación Los viveros comunitarios serán establecidos con la participación activa de los miembros de patronatos y juntas de agua y el apoyo de los maestros, alumnos y padres de familia. La instalación de los viveros se hará una vez que se conozca la cantidad de plantas y especies que demandan los padres y madres de familia, mediante la aplicación de encuestas, que servirán para que el técnico o encargado de la ejecución del subprograma, dictamine si son adaptables a las condiciones de la zona. También la información recolectada servirá para deÞnir el tamaño del vivero y las demandas de riego. Para efectos de una mayor participación, los padres de familia y los miembros de los patronatos deberán apoyar esta actividad facilitando la mano de obra, el sustrato, las estacas y otros materiales locales. Con respecto al vivero municipal de Siguatepeque, éste será manejado con Þnes educativos con un aporte económico inicial para su funcionamiento, consignado en el presupuesto del proyecto. En los años subsiguientes, la UMA de la Municipalidad de Siguatepeque, planiÞcará la producción del vivero sobre la base de una promoción entre las instituciones educativas, el Batallón de Ingenieros, los patronatos de las comunidades de la Cuenca y otras. Para su sostenibilidad, se buscará que la producción del mismo sea realizada por los demandantes de plantas de la Ciudad. Los alumnos o estudiantes de las escuelas, colegios, batallones y patronatos establecerán con la UMA de Siguatepeque, en febrero de cada año, sus necesidades de plantas, y aportarán la mano de obra para producirlas a través de un compromiso institucional. Otros grupos o instituciones no incluidas en el programa de producción de plantas de un año en particular, deberán adquirir las plantas a precio de costo como mínimo. Por otro lado, los viveros en las Þncas demostrativas serán instalados a iniciativa de los propietarios, con el apoyo inicial de las UMA y de los proyectos presentes en la zona. El dueño de la Þnca producirá las plantas para su propia parcela, escogiendo las variedades de injertos y especies maderables que tengan mayor valor en el mercado. Estos deben ser consolidados en el segundo o tercer año de proyecto. Se espera que el productor pueda comercializar su producción con los agricultores vecinos; es obvio que la demanda de plantas por otros agricultores en la comunidad, dependerá del éxito económico del cultivo. En la etapa inicial, los dueños de las parcelas demostrativas recibirán un pequeño incentivo en materiales e insumos para dar comienzo a la producción de las plantas.
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Desarrollo rural sostenible
RESULTADOS RESULTADO
Resultado 1. Se han instalado y están operando satisfactoriamente tres (3) viveros escolares en las escuelas primarias de Potrerillos, El Achiote y la Danta de Masaguara.
Resultado 2. Se han instalado y están en producción pequeños viveros en Þncas demostrativas en la cuenca del Río Calan para la producción de especies frutales y maderables.
Resultado 3. Se ha reinstalado y está operando satisfactoriamente el vivero municipal de Siguatepeque localizado en la parte baja de la cuenca.
ACTIVIDADES
FUENTES DE VERIFICACIÓN
1.1. Asambleas informativas con maestros, alumnos y padres de familia
UMA Sig. y proyectos.
1.2. Llenado de encuestas por escuela
Maestros y Pres. patronatos
1.3. Instalación del vivero por escuela
Maestros y alum.
1.4. Dotación de materiales
UMA Sig.
1.5. Producción de plantas
Maestros y alum
1.6. Distribución y plantación
Maestros y alum
1.7. Mantenimiento y vigilancia
Maestros y alum
2.1. Selección de productores para instalación de viveros
UMA Sig. y proyectos.
2.2. Dotación de materiales
UMA Sig.
2.3. Producción de plantas
Productores
2.4. Distribución y plantación
Productores
2.5. Evaluación de resultados
UMA Sig.
3.1. Diseño del programa educativo con escuelas y colegios
UMA Sig
3.2. Llenado de formatos de requerimientos de plantas por escuelas y colegios
UMA Sig. y escuelas y colegios
3.3. Dotación de materiales iniciales
UMA Sig. y proyectos
3.4. Producción de plantas
UMA Sig. y escuelas y colegios
3.5. Distribución y plantación
UMA Sig. y escuelas y colegios
3.6. Mantenimiento y vigilancia
UMA Sig
Resultados Esperados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Los resultados esperados, los indicadores y las fuentes de veriÞcación de este subprograma son los siguientes: Indicadores del Resultado 1 1a. Después del año 1, con la colaboración de maestros, alumnos y padres de familia los tres viveros han sido instalados en las escuelas primarias de Potrerillos, El Achiote y la Danta de Masaguara de la Cuenca. 1b. Durante el año 2, la meta física de plantas por especies conforme la demanda de los padres de familia ha sido alcanzada en los viveros escolares. 1c. Por lo menos el 80% de las plantas solicitadas por los padres de familia en las encuestas en cada escuela, han sido retiradas y plantadas en sus parcelas agrícolas y huertos familiares. 1d. Después del año 3, a través de un sistema de administración local, por lo menos el 50% de los costos de producción de las plantas han sido cubiertos por los mismos pro-
Capitulo 8: El plan de desarrollo
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ductores (maestros, alumnos y padres de familia). Fuentes de VeriÞcación: a. Formatos de encuestas llenos. b. Listado de padres de familia en el programa. c. Visitas a los sitios de plantación (huertos familiares, etc.). d. Plantas sanas en vivero. Indicadores del resultado 2: 2a. A Þnales del 2001, por lo menos 2 Þncas demostrativas de la cuenca tienen instalados y en producción sus viveros para la producción de frutales y maderables. 2b. A Þnales del 2004, por lo menos tres nuevos productores por comunidad han adquirido de los viveros instalados injertos y plantas de especies maderables, plantas que están creciendo y en producción en sus propias Þncas. Fuentes de VeriÞcación: a. Viveros de forestales y maderables en operación. b. Visitas de campo. c. Croquis de Þncas demostrativas con cultivos de frutales y especies maderables. d. Informes de la UMA, PDF y AECI. Indicadores del Resultado 3: 3a. A inicios del 2002, el vivero municipal de Siguatepeque ha entrado en operación para cubrir la demanda de plantas de los centros educativos de primaria y secundaria de la Ciudad de Siguatepeque. 3b. A inicios del 2002, a iniciativa de la UMA de Siguatepeque, se ha diseñado un programa educativo con alumnos y maestros de escuelas y colegios interesados en participar en la producción de plantas en el vivero municipal. 3c. Después del 2002, a través de un sistema de administración del vivero, al menos el 50% de los costos de producción de las plantas son cubiertos con mano de obra de los alumnos y maestros de las escuelas y colegios incluidos en el programa educativo diseñado. Fuentes de VeriÞcación: a. Formatos de encuestas llenos. b. Documento de programa del vivero municipal. c. Listado de escuelas y colegios en el programa. d. Visitas al predio del vivero. e. Plantas sanas en vivero. Las actividades a realizar en el subprograma son las siguientes: 1. Instalación de 5 viveros agroforestales por año en las microcuencas: Estos pequeños viveros serán instalados en comunidades interesadas, en Þncas demostrativas o en predios escolares dentro de las cuencas. Se ha planiÞcado la instalación de 3 viveros en la microcuenca Calan, 1 en la de Guaratoro y 1 en la de Chamalucuara. Son viveros pequeños con una producción máxima de cada uno estimada en 8000 plantas. Las especies a producir serán escogidas por los miembros de las comunidades y pueden ser ornamen-
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Desarrollo rural sostenible
tales, maderables o frutales. La mayoría de los viveros cumplirán una función educativa, pues en la producción de las plantas se involucrarán niños de las escuelas de las microcuencas. Serán manejados por el patronato de las comunidades seleccionadas o por los mismos dueños de las Þncas demostrativas. 2. Fortalecimiento del Vivero Municipal: El vivero municipal, además de cumplir su función principal de producir plantas de acuerdo a la necesidad y demanda de los pobladores municipio de Siguatepeque, será manejado con Þnes educativos teniendo como grupo meta los estudiantes de las diferentes escuelas y colegios de la ciudad y la población en general. Su fortalecimiento se realizará a través de la promoción, para la participación de las instituciones educativas y la utilización de mano de obra disponible de los pobladores de Siguatepeque como complemento a la disponibilidad de pago en efectivo. 6.1.2 Subprograma de Manejo de Bosque Natural y Plantaciones Este subprograma tiene como objetivo incorporar el bosque productivo de pino de las microcuencas a un manejo sostenible, que se encuentre fuera de las áreas de protección de los cursos de agua y con pendientes menores a 40%. En general, tanto el bosque de pino como el latifoliado son sometidos a una gran presión por parte de pobladores, sin embargo el bosque de pino está muy cercano a la población y es afectado continuamente por los cortes ilegales de leña e incendios frecuentes que han ido degradando su estructura actual y su potencial de regeneración. Por ello, este ecosistema ha disminuido drásticamente su productividad, ya que sus propietarios no se interesan en su manejo y conservación. En ese sentido, se busca someter a manejo productivo el bosque de pino, ya que de lo contrario no podrá sobrevivir a corto y medio plazo. La mayoría de bosque de pino es propiedad privada y está ubicado dentro de pequeñas áreas en las que se tienen combinaciones de cultivos como pueden ser hortalizas, huertos familiares y granos básicos, por lo que se buscará integrar al uso familiar sostenible los pequeños reductos de pino (0 a 10 ha.) que han quedado dentro de esos minifundios. Es lógico que por su tamaño los volúmenes de madera a producir sean pequeños, y tal vez no todos los años, por lo que los ingresos generados serán sólo un complemento de los que se obtienen a nivel familiar, producto de otras cosechas agrícolas anuales. Para aumentar la oferta de leña se buscará el establecimiento de plantaciones dendroenergéticas con especies de potencial reconocido en el país y que se adapten a las condiciones edafoclimáticas de las microcuencas. Este subprograma tiende a contrarrestar las amenazas que se ciernen sobre el bosque de pino ralo, medio y denso, que cubre unas 1700 hectáreas de las partes medias y bajas de las microcuenca, representando un 30% de la superÞcie, y también a aumentar la oferta de leña con plantaciones dendroenergéticas. Objetivos 1. Con la participación de sus propietarios u ocupantes, someter a manejo forestal sostenible el bosque de pino ubicado en la parte media y baja de las microcuencas. 2. Crear modelos demostrativos de manejo forestal con el Þn de capacitar a otros propietarios, autoridades municipales, técnicos y líderes comunitarios en el manejo de cuencas, y en especial en el aprovechamiento de bosques de pino productivo dentro de ellas. 3. Reducir los cortes ilegales de madera en la cuenca y al mismo tiempo proveer una fuente de abastecimiento para cubrir la demanda creciente de leña.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
383
4. Establecer plantaciones dendroenergéticas para aumentar la oferta de leña y los ingresos de los propietarios. Estrategia de Implementación El manejo del bosque de pino se hará con los propietarios con propósitos demostrativos, a Þn de conservar su capacidad productiva generando ingresos y supliendo la creciente demanda de leña y de otros productos maderables. La estrategia se basa en la participación consciente de los propietarios del bosque de pino en la parte media y baja de las microcuencas. Como primer paso, se necesita obtener información detallada de los propietarios u ocupantes y examinar cuidadosamente la estructura de tenencia para hacer una clasiÞcación por tamaño. En los diagnósticos de cada microcuenca se debe obtener información de la tenencia, la cual deberá ser conÞrmada en el Registro de la Propiedad de Siguatepeque. Será necesario contactar con los propietarios considerados grandes y medianos para motivar su participación en este subprograma. Por ser un requisito de ley, los propietarios seleccionados preferentemente deberán tener escritura en dominio pleno, sobre todo aquellos cuyos predios sean considerados como demostrativos. Sin embargo, en algunos casos caliÞcados y en áreas prioritarias, el proyecto apoyará la gestión para la obtención del dominio pleno con el propósito de integrar al manejo el bosque de pino de áreas en dominio útil. El corte, extracción y comercialización de la leña es un problema agudo en el bosque de pino de las cuencas. Se corta cualquier árbol y en cualquier parte, dejando tocones altos y causando una gran degradación del bosque existente (esto ha sido observado principalmente en la cuenca Calan). Es necesario elaborar una base de datos con información detallada de los predios donde se corta, intermediarios con camiones que la compran y los lugares donde se comercializa. La estrategia para solucionar el problema de la leña se basa en atacar dos componentes de la cadena de la comercialización: la oferta y la demanda. En el lado de la oferta es necesario ofrecer alternativas basadas en hacer legal el aprovechamiento. Por un lado, se ofrecerá leña a costo de bosques de pino pero bajo planes de manejo. Por otro, se deberán hacer plantaciones dendroenergéticas en lotes privados para aumentar la oferta. En el lado de la demanda se realizará un estudio por parte de la UMA, para establecer la demanda de la Ciudad de Siguatepeque (tejeras, ladrilleras, panaderías, uso doméstico y otros usos) y establecer inspecciones periódicas para que estos negocios no compren leña ilegal. Se tendrán reuniones informativas con los propietarios de estas industrias para obtener su colaboración, y se plantearán incentivos Þscales municipales para aquéllos que cumplan con las disposiciones municipales relacionadas con el tema. Se formulará un programa de extensión forestal urbana que promueva la introducción de estufas mejoradas para disminuir el consumo de leña en los hogares e industrias y promoverá una nueva actitud de la población con respecto al problema.
384
Desarrollo rural sostenible
RESULTADOS FUENTES DE VERIFICACIÓN
RESULTADO
ACTIVIDADES
Resultado 1.
1.1. Revisar información catastral
UMA Sig y Consultores
Después de revisar el registro catastral y mediante giras de campo, se ha identiÞcado la estructura de la tenencia de los bosques de pino en la parte media y baja a la Cuenca.
1.2. Visitas a los propietarios identiÞcados
UMA y proyectos
1.3. Elaborar listados, mapas e informes
Consultores
2.1. Eventos de capacitación por año para propietarios y comunidades
UMA y proyectos
Resultado 2.
2.2. Firma de convenios de asistencia técnica
UMA y proyectos
Se han elaborado y están en ejecución planes de manejo y operativos del bosque de pino de la parte media y baja de la Cuenca.
2.3. Elaboración de planes de manejo y operativos
UMA Sig y Consultores
2.4. Aprobación de planes de manejo y operativos
UMA Sig y AFE
2.5. Ejecución de planes de manejo y operativos
Propietarios
Resultado 3. Los cortes ilegales de leña en la cuenca se han reducido sustancialmente pues se han establecido sistemas de vigilancia y control del tráÞco ilegal de leña.
2.6. Supervisión de planes operativos
UMA Sig y AFE
3.1. Elaborar formatos de información de la red de leña
UMA Sig y Consultores
3.2. Colectar información de campo de la red de leña puntualizando volúmenes
UMA Sig y Consultores
3.3. Giras de supervisión de la ejecución de planes operativos
UMA Sig y AFE
3.4. Ejecución de estudios para establecer la demanda
UMA Sig y Consultores
3.5. IdentiÞcación y organización de red de distribución de leña
UMA Sig y Consultores
3.6. Ejecución de operativos de control
UMA Sig, AFE y Policía.
3.7. Contratación de vigilantes
UMA y proyectos
Resultados Esperados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Indicadores del resultado 1: 1a. A Þnes del año 2001, se han identiÞcado en mapas y en el terreno todos los predios con nombre y apellido de los propietarios y ocupantes del bosque de pino en la parte media y baja de la cuenca. 1b. En el 2002, se ha identiÞcado la naturaleza legal de esos predios, si están en dominio pleno o en dominio útil. Fuentes de VeriÞcación: a. Mapas de tenencia b. Notas del Registro de la Propiedad c. Informes
Capitulo 8: El plan de desarrollo
d.
385
Constancias catastrales
Indicadores del resultado 2: 2a. A Þnes del año 1, se han identiÞcado y seleccionado tres (3) propietarios de bosque cuyos predios serán manejados con Þnes demostrativos. 2b. A inicios del año 2, se han Þrmado tres (3) convenios de asistencia técnica con los propietarios seleccionados. 2c. A diciembre del año 2, se han elaborado, han sido aprobados y están en ejecución tres (3) planes de manejo forestal operativos con Þnes demostrativos. 2d. Después de 2 años de ejecución de los planes de manejo, por lo menos 2 propietarios han mejorado sus ingresos producto de las actividades productivas en sus bosques. 2e. Después de 2 años de haber aprovechado los rodales maduros con corte Þnal, hay adecuada regeneración natural ocupando esos sitios. Fuentes de VeriÞcación: a. Planes de manejo y Operativos (documentos) b. Giras de supervisión c. Convenios en propietarios d. Entrevistas con los propietarios e. Informe de inventarios de regeneración natural Indicadores del resultado 3: 3a. A Þnes del año 1, la UMA de Siguatepeque ha identiÞcado la red de corte, extracción y comercialización de leña en la cuenca, incluyendo los volúmenes aprovechados. 3b. A Þnes del año 3, la ejecución de los planes de manejo ha cubierto por lo menos el 50% de la demanda establecida en el Indicador 3ª. 3c. A Þnes del año 2, se han establecido controles administrativos y Þscales del ßujo de leña en la cuenca. 3d. A partir del primer año de ejecución de este plan de manejo, la UMA elabora reportes periódicos detallando los resultados de los operativos para detener el ßujo ilegal de leña de la cuenca. Fuentes de VeriÞcación: a. Reportes y estudios de demanda de leña b. Registros de la UMA c. Informes de giras. Las actividades del subprograma son las siguientes: 1 Elaborar planes de manejo y operativos del bosque de pino de la Cuenca: El manejo del bosque de pino se hará con algunos propietarios u ocupantes, con propósitos demostrativos, a Þn de generarles ingresos y suplir la creciente demanda de leña y de otros productos maderables. En esta actividad se desarrollarán las sub-actividades de inventario del bosque, y la elaboración de los planes de manejo y operativos. Para la realización de esta actividad se contará con el apoyo técnico y legal de la Administración Forestal del Estado (AFE-COHDFOR) y la ESNACIFOR. 2 Realizar plantaciones con especies dendroenergéticas: El corte, extracción y comercialización de la leña es un problema agudo para los bosques de la microcuencas.
386
Desarrollo rural sostenible
Esta actividad pretende aumentar la oferta de leña, reducir los cortes ilegales de madera y, a la vez, ofrecer una oportunidad de ingreso a los propietarios de predios. Se seleccionarán los predios y escogerán las especies para luego realizar las plantaciones con apoyo de la mano de obra de los propietarios. Las plantas se producirán en los predios de los viveros comunales o en el vivero municipal. 6.1.3 Subprograma de Protección y Extensión Forestal Este subprograma tiene como objetivo elaborar e implementar un plan anual de protección y extensión forestal contra incendios, plagas y descombros en las microcuencas. El plan será ejecutado por los pobladores de las cuencas apoyados por los técnicos del proyecto e instituciones relacionadas con el tema (Municipalidad, COHDEFOR, ESNACIFOR, etc.). En la parte alta de la microcuenca Calan, la agricultura migratoria está ocasionando daños al bosque mixto y latifoliado que es parte de la Reserva Biológica de Montecillos. Este ecosistema es talado año con año para dar paso al cultivo del café con o sin sombra y otros cultivos anuales de carácter migratorio. Muy poco se ha hecho para protegerlo de estas amenazas y este ecosistema se está perdiendo paulatinamente y con él su rica biodiversidad. Los depredación al bosque de la Reserva Biológica de Montecillos ocasiona serios efectos en la calidad y cantidad del agua, ya que es la zona donde están los nacimientos que dan origen a lo aßuentes del río Calan. En este subprograma se dará prioridad a la protección técnica y legal de ese ecosistema. Objetivos 1. Proteger contra incendios y descombros las 5.714,05 ha que comprenden la microcuencas de Calan, Guaratoro y Chamalucuara, de acuerdo a prioridades establecidas. 2. Implementación de mecanismos eÞcientes y legales para la protección de las áreas de restauración hidrológica de las microcuencas. 3. Disminuir el avance de la agricultura migratoria en la Reserva Biológica de Montecillos en las áreas que drenan hacia la cuenca del Río Calan. 4. Sensibilización de los usuarios del agua, para la internalización de los costos de la protección forestal de las microcuencas (campañas de promoción). Estrategia de implementación La estrategia para la implementación de este subprograma se detalla en cada una de las actividades principales que se presentan a continuación. Las actividades a ejecutar en este subprograma son las siguientes: 1. Elaboración y ejecución anual de plan de protección contra incendios, plagas del bosque de pino en las microcuencas: El plan de protección y extensión será una actividad permanente en la ejecución del proyecto, y no una actividad improvisada solamente en la época de incendios. La implementación del plan será responsabilidad de la entidad ejecutora del proyecto con el apoyo de otras instituciones de la zona, coordinados por la UMA de la Municipalidad de Siguatepeque. En el caso de propietarios en dominio pleno, la protección de los bosques se basará en la participación directa de los mismos. Esto implica que los esfuerzos de prevención y combate de incendios deben centrarse en la identiÞcación y promoción de este grupo meta con el propósito de hacerlos responsables del cuidado y protección de sus bosques de pino.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
387
Sin embargo, muchos de esos bosques fuera del área de protección hidrológica, estarán incorporados a la producción, de tal manera que provea y sirva de incentivos económicos a los propietarios para su protección (subprogramas de manejo de bosques). En el caso de que los bosques de pino estén en manos de ocupantes en tierras ejidales o nacionales, la estrategia de protección será la de incentivos a la comunidad, agrupando los predios en bloques grandes que puedan ser cubiertos bajo una misma modalidad de protección. En este caso, la protección será comunitaria mediante convenios de protección por hectárea no quemada, ejecutado a través de los patronatos con personalidad jurídica. Este método de protección por hectárea no quemada es un tipo de servidumbre ecológica colectiva con las comunidades, permitiéndoles generar fondos por la protección del bosque. Estos fondos constituirán lo que se llamará a nivel de comunidad el “Fondo Social Ambiental”, el cual puede ser utilizado por la comunidad para la realización de cualquier actividad de mejora social. 2. Protección de las áreas de protección hidrológica: La Ley Forestal de Honduras en el artículo 64, considera 150 m a cada lado de los márgenes de los cursos permanentes y 250 m alrededor de los nacimientos como áreas de protección hidrológica. Para la protección de estas áreas inicialmente se realizará un inventario detallado de propietarios y ocupantes. Se elaborarán mapas de la tenencia en estas franjas y de los nacimientos. Ello servirá para identiÞcar las zonas de trabajo más próximas a los cursos de agua, los nacimientos y las áreas especíÞcas que deben protegerse. Con el Þn de garantizar la protección de estas áreas, una vez identiÞcados los propietarios en dominio pleno y los ocupantes, se deben emplear mecanismos, ya sean para la compra de los terrenos dentro de las franjas protectoras y las áreas que drenan a los nacimientos, o para el pago por servicios ambientales mediante contratos con los propietarios u ocupantes. 3. Protección del bosque latifoliado con especial énfasis en la reserva Biológica de Montecillos (RBM) cuenca río Calan: La protección del bosque latifoliado y la Reserva Biológica de Montecillos se hará usando una combinación de medidas. Como primer paso se levantará un censo de los ocupantes dentro de la Reserva, con un detalle del uso de la tierra, el tamaño de sus parcelas y otra información relevante. Esta actividad debe realizarse en la franja de avance de la frontera agrícola. El Programa de Agricultura Sostenible dará prioridad a esta zona con un paquete de asistencia técnica que incluya la introducción de frutales y otros cultivos agroforestales y obras de conservación de suelos que den cobertura completa al sitio. Al igual que la protección de la franjas de protección hidrológica, en estas áreas se analizará la posibilidad de ser manejadas con el pago a propietarios y ocupantes por servicios ambientales mediante Servidumbres Ecológicas. 4. Ejecutar un programa de extensión forestal, con énfasis en el área urbana: El Proyecto apoyará la formulación de un plan de extensión para facilitar información tanto a los actores internos como los externos de las cuencas. La meta Þnal de este plan de extensión será crear sensibilización para internalizar los costos de conservación del agua de las cuencas entre los consumidores dentro y fuera de ellas, en la Ciudad de Siguatepeque.
388
Desarrollo rural sostenible
RESULTADOS RESULTADO
ACTIVIDADES
FUENTES DE VERIFICACIÓN
Resultado 1.
1.1. Censo y levantamiento con GPS de la tenencia de bosque de pino
UMA Sig y Consultores
1.2. Elaboración del Plan de Protección y extensión forestal
UMA y proyectos
Haber asegurado, con y por los propietarios en dominio pleno y las comunidades, la protección y conservación del bosque de pino en la cuenca.
Resultado 2. Haber conservado y protegido la cobertura forestal natural de la Reserva Biológica de Montecillos.
Resultado 3. Las franjas de protección (150 m a cada lado) y los nacimientos de los cursos de agua permanente se han conservado y provisto de cobertura forestal permanente.
1.3. Contratación de vigilantes ambulantes
UMA y proyectos
1.4. Construcción y mantnimiento. de rondas preventivas
UMA y proyectos
1.5. Rehabilitación de caminos
UMA y proyectos
1.6. Convenios de protección con comunidades
UMA Sig y Consultores
2.1. Censo de ocupantes y levantamiento con GPS de sus predios
UMA Sig y Consultores
2.2. Convenio Municipal para la protección de la Reserva Biológica de Montecillos
Municipalidades
2.3. Servicios de asistencia técnica en agroforestería
UMA Sig y Proyectos
2.4. Contratación de vigilantes ambulantes
UMA Sig y Consultores
2.5. Compra de terrenos o contratos de servidumbre ecológica
UMA Sig y Consultores
2.6. Eventos de capacitación
UMA Sig y AFE
3.1. Levantar censo de propietarios / ocupantes de la franjas de protección y nacimientos..
UMA Sig y Consultores
3.2. Compra de terrenos o contratos de servidumbre ecológica
UMA Sig y Consultores
3.3. Elaboración de reglamento de regulación de uso de franjas de protección
UMA Sig, AFE y Proyectos
3.4 Eventos de capacitación
Proyectos
Resultados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Indicadores del resultado 1: 1a. En noviembre de cada año y bajo la coordinación de las UMA de las Municipalidades de Siguatepeque y El Rosario, se ha formulado el plan de prevención y control de incendios forestales de la cuenca. 1b. Para Þnales del año 2, se han identiÞcado en mapa y terreno las áreas de pino que serán protegidas con los propietarios en dominio pleno. 1c. Para Þnales del año 2, se han identiÞcado las áreas de bosque de pino que serán protegidas mediante convenios comunitarios (bosques ejidales y nacionales con ocupantes o en poder de comunidades). 1d. Cada uno de los planes de manejo aprobados para su ejecución contienen un programa de protección efectivo para el control y prevención de incendios.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
389
Fuentes de VeriÞcación: a. Documento de Plan de Protección. b. Informe de giras de campo. c. Listado de propietarios con bosques de pino. Indicadores del resultado 2: 2a. Para Þnales del año 1, se han identiÞcado los ocupantes y se tienen mapas de sus predios en la franja de avance de la agricultura migratoria, así como los nacimientos en la reserva dentro de la Cuenca de Río Calan. 2b. Para Þnales del año 1, se ha Þrmado un convenio de colaboración entre los Municipios con jurisdicción en la Reserva Biológica de Montecillos. 2c. Para Þnes del año 2, se ha formulado un plan de asistencia técnica en la introducción de cultivos de cobertura y agroforestales identiÞcando las áreas productoras de agua que deben tener un régimen especial de tratamiento. 2d. Para junio del año 1, se han contratado al menos dos (2) vigilantes ambulantes para la protección de la Reserva Biológica de Montecillos que drena hacia la Cuenca del Río Calan. 2e. Para Þnales del año 3, las municipalidades de El Rosario y Masaguara, ya sea mediante compra o por contratos de pago por servicios ambientales, tienen control sobre los terrenos en donde se localizan el 100% de los nacimientos de agua dentro de la reserva. Fuentes de VeriÞcación: a. Informes de giras de campo. b. Listado de ocupantes. c. Mapas de localización de nacimientos de agua. d. Plan agroforestal en la frontera agrícola (documento). Indicadores del resultado 3: 3a. A Þnales del año 1, se ha identiÞcado y mapeado, con los nombres de propietarios u ocupantes, la tenencia de las franjas de protección de los aßuentes principales y el cauce del Río Calan, así como los nacimientos de esos aßuentes. 3b. A Þnales del año 3, por lo menos el 50% del área de las franjas de protección de los aßuentes, sus nacimientos y el cauce principal del Río Calan está bajo convenios de servidumbre ecológica con sus propietarios legítimos u ocupantes. 3c. Para Junio del 1, existe un reglamento emitido por las municipalidades para regular el uso de las franjas de protección de los cursos de agua permanente en la cuenca del Río Calan. Fuentes de VeriÞcación: a. Mapas de la distribución de la tenencia en las franjas de protección. b. Convenios de servidumbre ecológica. c. Reglamento de regulación de uso de las franjas de protección.
390
Desarrollo rural sostenible
7. PRESUPUESTO GENERAL Para determinar el presupuesto total se dividió en tres aspectos: Presupuesto ejecución de las actividades, presupuesto del personal necesario para la ejecución y el presupuesto de los servicios necesarios (logística). Presupuesto de las actividades El proyecto tiene una duración total de 3 años (2005-2007). En la tabla 8.18 se muestra el resumen del presupuesto anual y total necesario para la ejecución de las actividades de los subprogramas. Personal El Personal propuesto para la ejecución de este proyecto se realizó en base a la experiencia de otros proyectos ejecutados en Honduras. El proyecto dependerá de la unidad o departamento municipal “aguas de Siguatepeque” (Þgura 8.7). Será manejado por el Coordinador o Director ejecutivo, que contará con personal administrativo de apoyo (administrador y secretaria). También contará con personal técnico, formado por un técnico forestal, un técnico agrícola, un técnico ambiental y un promotor social, quienes atenderán los cinco programas del Proyecto. Además se contratará un economista, encargado de implementar en sistema de PSA. El Coordinador/Director deberá ser un ingeniero forestal, con un mínimo de cinco años de experiencia en manejo de cuencas hidrográÞcas, preferiblemente con especialidad en Desarrollo Local. Los técnicos forestales o agrícolas deberán ser dasónomos o técnicos agrícolas con un mínimo de tres años de experiencia en manejo de cuencas hidrográÞcas y los promotores sociales deberán ser bachilleres en promoción social con cinco años de comprobada experiencia en su campo. En la tabla 8.19 se muestra el presupuesto del personal necesario para la implementación de las actividades del proyecto. Servicios y Equipos (Logística) En este apartado se incluye el costo de oÞcina y materiales, transporte, etc. (tabla 8.20). Resumen del Presupuesto General En la tabla 8.21 se muestra el resumen del presupuesto necesario para la ejecución del proyecto en un período de tres años. El presupuesto necesario para la implementación del proyecto es de Lps. 3.429.510,00 (155.886,82 €) anuales, haciendo un total durante los tres años de ejecución de Lps. 10.288.530,00 (467.660,45 €).
Capitulo 8: El plan de desarrollo
Ejecución Anual
391
TOTAL
PARTIDA año 1
año 2
año3
Lps
Euros
Viveros Agroforestales
46.000
46.000
46.000
138.000
6.272,73
Manejo de Bosques
79.000
79.000
79.000
237.000
10.772,73
Protección Forestal
174.000
174.000
174.000
522.000
23.727,27
Subtotal
299.000
299.000
299.000
897.000
40.772,73
Conservación de Suelos y Aguas
36.000
36.000
36.000
108.000
4.909,09
Agricultura Orgánica
46.000
46.000
46.000
138.000
6.272,73
Agroforestería
56.000
56.000
56.000
168.000
7.636,36
Subtotal
138.000
138.000
138.000
414.000
18.818,18
Organización Comunitaria
62.000
62.000
62.000
186.000
8.454,55
Educación Formal
175.000
175.000
175.000
525.000
23.863,64
Salud y Nutrición
153.000
153.000
153.000
459.000
20.863,64
Infraestructura Vial
169.000
169.000
169.000
507.000
23.045,45
Servicios Básicos de Hogar
430.000
430.000
430.000
1.290.000
58.636,36
Mejoramiento Económico
65.000
65.000
65.000
195.000
8.863,64
Subtotal
1.054.000
1.054.000
1.054.000
3.162.000
143.727,27
Protección y mejora de Calidad del Agua
27.000
27.000
27.000
81.000
3.681,82
Educación Ambiental
42.000
42.000
42.000
126.000
5.727,27
Subtotal
69.000
69.000
69.000
207.000
9.409,09
Monitoreo y evaluación
115.000
115.000
115.000
345.000
15.681,82
TOTAL (Lps)
1.675.000
1.675.000
1.675.000
5.025.000
228.409,09
TOTAL (€)
76.136,36
76.136,36
76.136,36
228.409,09
Tabla 8.18: Resumen del presupuesto anual y total de las actividades por programa y subprograma. Tasa de cambio utilizada: 1,00 Euro (€) = 22,00 Lempiras (Lps.) (Moneda hondureña)
392
Desarrollo rural sostenible
Costo Anual (Lps.)
TOTAL
PARTIDA
SUELDO NETO
SUELDO + CARGAS SOCIALES
Director (1)
15.000
19.500
234.000
234.000
234.000
702.000
31.909,09
Administrador (1)
12.000
15.600
187.200
187.200
187.200
561.600
25.527,27
Secretaria (1)
6.000
7.800
93.600
93.600
93.600
280.800
12.763,64
Técnico Forestal (1)
12.000
15.600
187.200
187.200
187.200
561.600
25.527,27
Técnico Agrícola(1)
12.000
15.600
187.200
187.200
187.200
561.600
25.527,27
Técnico Ambiental(1)
12.000
15.600
187.200
187.200
187.200
561.600
25.527,27
Economista (PSA) (1)
12.000
15.600
187.200
187.200
187.200
561.600
25.527,27
Promotor social (1)
6.000
7.800
93.600
93.600
93.600
280.800
12.763,64
Consultarías
30.000
30.000
30.000
90.000
4.090,91
Capacitación
10.000
10.000
10.000
30.000
1.363,64
12.000
12.000
12.000
36.000
1.636,36
TOTAL (Lps.)
1.409.200
1.409.200
1.409.200
4.227.600
192.163,64
TOTAL (€)
64.054,55
64.054,55
64.054,55
192.163,64
Viáticos
1.000
Año 1
Año 2
año3
Lps.
Eur.
Tabla 8.19: Presupuesto anual y total del personal.
PARTIDA OÞcina (Alquiler)
Coste Unitario 5.000
Costo Anual (Lps.)
TOTAL
año 1
año 2
año 3
Lps.
Eur.
60.000
60.000
60.000
180.000
8.181,82
Transporte (vehículos, motos, etc.)
4.000
48.000
48.000
48.000
144.000
6.545,45
Combustibles, lubricantes y mantenimiento de vehículos
3.000
36.000
36.000
36.000
108.000
4.909,09
2.000
2.000
2.000
6.000
272,73
1.000
12.000
12.000
12.000
36.000
1.636,36
1.000
12.000
12.000
12.000
36.000
1.636,36
1.000
12.000
12.000
12.000
36.000
1.636,36
TOTAL (Lps)
182.000
182.000
182.000
546.000
24.818,18
TOTAL (€)
8.272,73
8.272,73
8.272,73
24.818,18
Equipo de OÞcina Materiales de OÞcina Servicios de energía eléctrica y agua Comunicación, net teléfono, fax, etc.
Tabla 8.20: Presupuesto de los servicios y equipo.
Anotaciones Costo de depreciación de 1 vehículo pick-up y 2 motocicletas
3 Ordenadores e Impresora Papelería, Tinta etc.
Capitulo 8: El plan de desarrollo
PARTIDA
Ejecución anual
Coste Total
Lps.
Eur.
Lps.
Eur.
Actividades
1.675.000
76.136,36
5.025.000
228.409,09
Personal
1.409.200
64.054,55
4.227.600
192.163,64
Servicios
182.000
8.272,73
546.000
24.818,18
Subtotal
3.266.200
148.463,64
9.798.600
445.390,91
163.310
7.423,18
489.930
22.269,55
3.429.510
155.886,82
10.288.530
467.660,45
Imprevistos (5%) TOTAL (Lps.)
Tabla 8.21: Resumen del presupuesto general anual y total.
393
CAPÍTULO
9
PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO 1. LA PROGRAMACIÓN Se entiende por programa el “conjunto ordenado de proyectos independientes que persiguen un objetivo común”. Los programas nacen a partir de la elaboración de planes y concretan los objetivos de éstos a través de la deÞnición de actividades especíÞcas. En ellos se describen las medidas adoptadas para alcanzar dichos objetivos y en su caso, los plazos Þjados para la aplicación de dichas medidas. Dentro de cada uno de los programas y subprogramas enmarcados en un Plan pueden redactarse, aprobarse y ejecutarse distintos proyectos (Þgura 9.1).
Proyecto A
Proyecto B
Proyecto C
OBJETIVO
PROGRAMA 1
PROGRAMA 2 PLAN
Figura 9.1: Concepto de programa
Realizar un programa implica un grado mayor de concreción respecto a diseñar un plan. El objetivo de un programa es deÞnir las actividades especíÞcas a realizar para el objetivo Þjado, así como describir los plazos Þjados para cada una de las medidas. Las principales actividades son: • Coordinar la planiÞcación general • Coordinar la asignación presupuestaria • Coordinar la contratación • Coordinar el seguimiento de los diferentes proyectos que persiguen los objetivos del programa.
396
Desarrollo rural sostenible
La elaboración de programas dispone de técnicas propias. Se entiende por programación el establecimiento de previsiones de cara a alcanzar los objetivos deseados. Se entiende por técnicas de programación aquéllas que tratan de ordenar las actividades de forma que se puedan identiÞcar las relaciones temporales lógicas entre ellas, determinando el calendario o los instantes de tiempo en que debe realizarse cada una. Las técnicas de planiÞcación se ocupan de estructurar las tareas a realizar. La programación deÞne la duración y el orden de ejecución de las mismas. Mientras que la planiÞcación se limita a intentar disminuir en lo posible las incertidumbres que presenta el futuro, la programación debe ser coherente con los objetivos perseguidos y respetar las restricciones existentes (recursos, costes, cargas de trabajo, etc.). Es un grado mayor de compromiso en la decisión tomada. Si planiÞcar es decidir qué se ha de hacer, programar es decidir cuándo se ha de hacer. Los conceptos de planiÞcación y programación proceden originariamente del mundo de la empresa. En este ámbito, la planiÞcación se ocupaba de qué actividades han de realizarse para la puesta en marcha del plan de empresa, o de producción, o de un proyecto determinado. Cuando se habla de planiÞcación asociada a este ámbito, y en relación a un proceso de producción, este concepto también incluye el estudio de la cantidad de recursos que la empresa necesita para poder satisfacer sus objetivos. A diferencia de ésta, la programación se ocupa de cuándo se deben realizar las distintas actividades para la puesta en marcha de un proyecto, y en el caso de estar asociada a un proceso productivo, de cuándo se necesitan el trabajo, las máquinas o las instalaciones para elaborar un producto o prestar un servicio. El concepto de programación en este ámbito, y por extensión en el rural, lleva implícito cumplir la planiÞcación en el tiempo estipulado. Así, la programación debe implicar Þjar, de modo aproximado, los instantes de inicio y terminación de cada actividad. Para ello la programación establece: • Una estimación de duración de actividades; • Una estimación de los recursos asignados a las actividades; • Un calendario de recursos para actividades y limitaciones, tales como fechas Þjas para resultados o fases del proyecto. Algunas actividades podrán tener holgura en el tiempo mientras que otras son críticas (Þjas en el tiempo). La herramienta básica para controlar estas cuestiones es la construcción de un diagrama de tiempos con instantes de comienzo y holgura de las actividades. En él se establecerán los tiempos de cada actividad, se analizarán los costes de cada una de ellas, y por lo tanto del total del programa, y se ajustarán los tiempos de modo que se logren los objetivos. En este diagrama será fundamental conocer cuáles serán las actividades críticas que puedan retrasar a las demás y determinar la necesidad de recursos. La herramienta básica es el diagrama GANTT, sobre el cual se han desarrollado modelos más soÞsticados. La Unión Europea (Reglamento 1260/99 relativo a los Fondos estructurales aplicables al desarrollo rural) considera “programación” como el proceso de organización, decisión y Þnanciación efectuado en varias etapas y destinado a desarrollar sobre una base plurianual las acciones necesarias para conseguir los objetivos de promoción del desarrollo. También deÞne “programa operativo” como el documento operativo aprobado por la Comisión que desarrolla el Plan de Desarrollo Rural mediante un Marco Operativo de Apoyo en el que se describen las estrategias y prioridades de acción (capítulo 3) integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos de medidas plurianuales para su realización.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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La Unión Europea deÞne estos ejes prioritarios como cada una de las prioridades de la estrategia aprobada en el Marco Operativo de Apoyo o de una intervención. 2. HERRAMIENTAS BÁSICAS DE PROGRAMACIÓN El diagrama de Gantt es un diagrama de barras desarrollado por Henry Gantt durante la I Guerra Mundial para la programación del arsenal Frankford. En él se muestran las fechas de comienzo y Þnalización de las actividades y las duraciones estimadas, pero no aparecen dependencias. Es de carácter indicativo, con previsión, en su caso de tiempo y coste y de la duración y simultaneidad de las distintas tareas o actuaciones. Los gráÞcos de GANTT son la forma habitual de presentar el plan de ejecución de un proyecto, recogiendo en las Þlas la relación de actividades a realizar y en las columnas la escala de tiempos que estamos manejando, mientras la duración y situación en el tiempo de cada actividad se representa mediante una línea dibujada en el lugar correspondiente. Representan la duración en el tiempo de cada una de las actividades realizables por personas y/o máquinas en que se divide cualquier proceso de un plan, programa o en general un proyecto (Þgura 9.2). La utilización de un gráÞco de GANTT exige conocer las actividades principales del proyecto y la estimación de los tiempos que se emplearán en el desarrollo de cada actividad basándose en estadísticas y/o experiencias anteriores. Los diagramas o gráÞcos de GANTT se emplean en procesos que tienen pocas actividades que controlar (normalmente menos de 200) y cuyas actividades no tienen apenas relaciones de dependencia entre sí. La ventaja de este método es su facilidad de construcción y comprensión, y el mantenimiento de la información global del proyecto. Su desventaja consiste en que no muestra relaciones entre tareas ni la dependencia que existe entre ellas, es decir, no muestra cómo la iniciación de una actividad depende de otra. El hecho de que las relaciones secuenciales no queden completamente deÞnidas impide emplear este método en problemas más complejos. Para establecer las relaciones secuenciales en la programación se establecieron las redes PERT. Éstas fueron desarrolladas por la Special Projects OfÞce de la Armada de EE.UU. a Þnales de los 50s para el programa de I+D que condujo a la construcción de los misiles balísticos Polares. Están orientadas a los sucesos o eventos. Se emplean típicamente en proyectos de I+D en los que el tiempo de duración de las actividades es una incertidumbre o en proyectos de ingeniería complejos, y su objetivo fundamental es proporcionar información sobre la cual se pueden tomar decisiones encaminadas a concluir el proyecto en el período de tiempo más corto o minimizando los costes de ejecución. La Þgura 9.3 muestra cómo se construyen. La elaboración de un plan de desarrollo rural no suele requerir un grado alto de complejidad en la programación, por lo que en lugar de redes PERT pueden emplearse diagramas de tiempos tipo GANTT con vínculos de autodependencia entre las actividades. En la actualidad programas informáticos como Microsoft PROJECT permiten fácilmente diseñar gráÞcos GANTT a los que añadir dichas relaciones. La tabla 9.1 muestra los distintos tipos de técnicas. Las herramientas informáticas permiten la aplicación de diversas técnicas. En primer lugar, se deÞnen las tareas y subtareas con sus elementos de tiempo y coste fundamentales. A continuación se ordenan directamente en un diagrama de tipo GANTT y sobre él se relacionan las tareas. Con ello se puede construir el diagrama PERT, con el camino crítico de tareas. Con el proyecto esbozado se deÞne un calendario con la duración del trabajo diario.
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Desarrollo rural sostenible
Con la paleta de recursos disponibles se asignan recursos a tareas y se realiza la nivelación de recursos. El coste se puede ir viendo por tareas, subtareas y recursos. Los programas permiten simular distintas situaciones y realizar presentaciones atractivas y rápidas.
REPRESEN-TACIÓN DE DEPENDENCIAS
ESCALA TEMPORAL NO
SI
NO
Lista de tareas Lista de hitos
GráÞcos de GANTT o de barras
SI
Diagramas de RED o redesPERT
Diagramas de tiempos con vinculaos de autodependencia entre ellos
Tabla 9.1: Diferentes técnicas según su escala temporal y la representación dependencias.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
399
Figura 9.2: Ejemplo de gráÞco GANTT desarrollado para un plan de desarrollo rural. Elaborado con el programa Microsoft PROJECT.
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Desarrollo rural sostenible Con un diagrama PERT se obtiene un conocimiento preciso de la secuencia necesaria, o planiÞcada, para la ejecución de cada actividad. Se trata de un método muy orientado al plazo de ejecución. Su objeto es determinar las actividades necesarias y cuándo lo son. Asimismo busca el plazo mínimo de ejecución del proyecto, las ligaduras temporales entre actividades del proyecto, identiÞca las actividades críticas (aquellas cuyo retraso en la ejecución supone un retraso del proyecto completo) y el camino crítico, que es aquél formado por la secuencia de actividades críticas del proyecto. También detecta y cuantiÞca las holguras de las actividades no críticas, es decir, el tiempo que pueden retrasarse (en su comienzo o Þnalización) sin que el proyecto se retrase por ello. Si se está fuera de tiempo durante la ejecución del proyecto, señala las actividades que hay que forzar. Todo esto permite tener un proyecto de coste mínimo. El método PERT exige: 1) conocer el conjunto de las actividades que se han de realizar (planiÞcación), 2) estimar el tiempo necesario para realizar cada una de ellas y 3) determinar el orden en que se han de realizar las actividades (cuáles de ellas deben preceder a otras). Está constituido por nodos o vértices que representan los distintos estados de progreso que atraviesa el proyecto a medida que se van completando las diversas actividades y ßechas o aristas: representan cada una de las actividades que integran el proyecto. Los dos vértices unidos por una arista representan los estados del proyecto antes y después de la realización de la actividad correspondiente. El primer vértice representa el estado inicial del proyecto y el último la culminación del proyecto. Las relaciones, denominadas “prelaciones” entre estos nodos pueden ser lineales cuando para realizar una actividad sólo es necesario que se haya llevado a cabo previamente una única actividad; de convergencia cuando para realizar una actividad es preciso que previamente se hayan completado dos o más; de divergencia cuando es necesario completar una sola actividad para que puedan comenzar a ejecutarse otras varias; o de Convergencia y divergencia: es necesario que se concluya un conjunto de actividades para que pueda comenzar otro conjunto.
Para construir una red PERT se descompone el proceso en actividades (ßechas), se deÞne su secuencia y el tiempo necesario de cada una de ellas, y se dibuja un diagrama designando sucesivamente a los vértices o nodos según los números naturales. No puede haber más de un vértice inicial o Þnal, sólo existe una situación de inicio y otra de terminación del proyecto, y no pueden existir dos aristas que tengan los mismos nodos de origen y de destino. El análisis del diagrama permite conocer el “Camino crítico” o sucesión de actividades que da lugar al máximo tiempo acumulativo. Determina el tiempo más corto que podemos tardar en hacer el proyecto si se dispone de todos los recursos necesarios. Asimismo permite deÞnir si una actividad es crítica cuando no se puede cambiar sus instantes de comienzo y Þnalización sin modiÞcar la duración total del proyecto. La concatenación de actividades críticas es el camino crítico. La duración de una actividad se deÞne como la más probable. Es el tiempo que se emplearía en condiciones normales. La holgura de una actividad es el margen suplementario de tiempo que tenemos para determinar esa actividad. El tiempo “early” es el nº mínimo de unidades de tiempo que puede tardar el proyecto en alcanzar ese vértice. El tiempo “last” es el momento más tardío en el que es admisible alcanzar la situación que representa el nodo, sin que todo el proyecto incurra en retraso. Los tiempos early y last son calculadas en cada nódulo. En una actividad crítica la fecha early coincide con la más tardía de comienzo, y la fecha más temprana de Þnalización coincide con la fecha last, y la holgura total es 0. Figura 9.3 Elaboración de redes PERT en proyectos
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3. LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO 3.1 Introducción Un plan de desarrollo puede contener en su programación los proyectos que debe realizar o bien puede estar abierto a la participación mediante la Þnanciación de medidas positivas, y por lo tanto a la solicitación de fondos por parte de particulares que deseen aprovechar dicho plan para sacar adelante algún proyecto que encaje en sus objetivos. Si se opta por la segunda forma, un plan se convierte en un marco en el cual se da cabida a la iniciativa y creatividad, a una verdadera participación rural, no ya sólo a escala de formulación del plan sino a la deÞnición de proyectos, convirtiéndose en una herramienta subsidiaria que da el protagonismo al campesino. Por otra parte, una ordenación territorial, un de plan de desarrollo, o ambos pueden ser formulados como un proyecto dentro de algún programa que abra convocatorias a la presentación de éstos. En este capítulo se muestra la metodología requerida para dar a cualquier iniciativa la forma de proyecto de desarrollo. La teoría de este capítulo muestra aplicaciones a la formulación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural, mientras que el caso práctico muestra cómo puede ser formulado el propio plan de desarrollo como proyecto a efectos de Þnanciarlo en una convocatoria de cooperación internacional. Ambas tienen una metodología y herramientas semejantes. Un documento de proyecto de desarrollo se deÞne como “una guía para la acción que responde de forma operativa a ¿qué se quiere lograr o cuáles son los objetivos del proyecto? Y ¿cómo se puede lograr? o ¿qué actividades y resultados deben hacerse? AECI (2000) señala para los proyectos de cooperación al desarrollo que deben responder además a las preguntas: • ¿Por qué se hace? • ¿Qué se espera obtener? • ¿Qué es lo que se realizará? • ¿Para quién y con quién se hace? • ¿Mediante qué procedimiento se ejecutará lo que se haga? • ¿Cuándo se hará cada cosa? • ¿Dónde se hará? • ¿Qué recursos se utilizarán? • ¿Cuánto costará? • ¿Cómo se tomarán las decisiones? • ¿Qué entidades participarán y cómo? • ¿Quién hará qué? • ¿Qué será necesario y no puede ser controlado por el proyecto? • ¿Qué riesgos existen? • ¿Qué pasará cuando el proyecto acabe? 3.2 La presentación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural La presentación de proyectos por parte de la población beneÞciaria de dicho plan de desarrollo rural es fundamental para lograr los objetivos no sólo de desarrollo, sino también de participación que exige el desarrollo local. Los agentes locales de desarrollo y los educadores son los encargados de consolidar estructuras locales con capacidad de formular y ejecutar dichos proyectos, que en última instancia son los que permiten el surgimiento del proceso de desarrollo rural. Los proyectos que se presenten a esta Þnanciación o coÞnanciación deben estar en
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Desarrollo rural sostenible
línea con el objetivo general del programa al cual se presenten, y en general con el del plan, que será habitualmente impulsar procesos sostenibles que reduzcan la pobreza y la vulnerabilidad física, económica y ambiental que afectan las áreas críticas del territorio en las zonas en desarrollo, o simplemente mejorar la calidad de vida y el nivel de ingresos en las áreas rurales europeas. Un proyecto es un proceso de resolución de un problema. Debe ser un documento claro, detallado y conciso, con todas las especiÞcaciones para su realización., que contemple la organización de medios, personas y aspectos técnicos para la confección o aplicación de una solución, un plan de acción o un estudio de aplicación técnica. Como proyecto tendrá asignados: unos objetivos, unas especiÞcaciones a cumplir en un plazo de realización y un presupuesto a emplear. Por otra parte, con la ejecución material o aplicación no termina la posibilidad de realizar un proyecto. La operación y mantenimiento pueden ser también objeto de proyecto, como también la clausura, abandono o sustitución o revisión de lo creado y la evaluación de los resultados para incorporar mejoras a los proyectos futuros. El plan debe deÞnir el carácter y beneÞcio público de las inversiones, y decidir hasta qué porcentaje del costo del proyecto Þnanciará, qué incentivos propondrá para sus acciones y cuál será la contrapartida exigida, ya sea en dinero o como servicios ambientales (ver capítulo 11). La presentación de propuestas y solicitudes suele iniciarse con un PerÞl de Proyecto, demostrando la elegibilidad de la propuesta. El PerÞl de Proyecto, suele contener los elementos descritos anteriormente. Estos proyectos deben estar correctamente identiÞcados y posteriormente diseñados. MARENA (2004) señala para áreas rurales pobres de países en desarrollo que los proyectos que se presenten deben perseguir la mejora de las condiciones sobre el uso de los recursos naturales suelo, agua, y bosques; la mejora de las condiciones ambientales locales y regionales; o la reducción de la vulnerabilidad física y socioeconómica ante los riesgos naturales. Los criterios generales de elegibilidad que exige son: 1. contribuir a mejoras ambientales especíÞcas en el territorio en términos del uso del recurso suelo, agua y bosque; 2. impactar con generación de ingreso y potenciando la economía de las comunidades; 3. impactar socialmente en términos de número de beneÞciarios y participación comunitaria; 4. atender a las necesidades de etnias y de género; 5. contribuir a reducir factores de vulnerabilidad física y socioeconómica ante riesgos naturales; 6. contribuir a la operativización de mecanismos de gobernabilidad para la gestión descentralizada de los recursos naturales, y 7. lograr compromisos de contribución local y de contrapartida municipal o nacional. El plan debe contener además un programa que permite veriÞcar en estos casos el desarrollo de los proyectos Þnanciados, evaluarlos y extraer, a partir de un proceso de sistematización, las lecciones aprendidas de los mismos. 3.3 El diseño de un proyecto El diseño de un proyecto forma parte de un ciclo. Si bien desde un punto de vista externo puede obtener su Þnanciación a partir de la programación de un plan de desarrollo rural, la iniciativa de éste puede proceder de una idea de un grupo de actores locales o de una ONG, que una vez lograda la Þnanciación lo ejecuta y a su vez puede permitir la puesta
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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en marcha de nuevas ideas que desemboquen en proyectos. Así pues, es un proceso que puede ser cíclico. TRUEBA et al (1985) sugieren que los proyectos tienen en general un desarrollo sucesivo en fases relacionadas. Tienen un principio, que corresponde a la generación de una idea; un crecimiento y desarrollo, relacionados con la formulación del mismo; una madurez, en las fases de ejecución y operación; y por último un ocaso, coincidente con su obsolescencia y desaparición (Þgura 9.5). Este proceso proyectual recorre una serie de etapas, según la clásica formulación de ASIMOW (1968), que constituyen la morfología del proyecto, y que llevan a una progresión de lo abstracto a lo concreto. En cada una de las etapas se repite una secuencia típica de operaciones (la anatomía del proyecto). Éste es un proceso que además de creativo es iterativo. NECESIDAD
PROBLEMA OPORTUNIDAD
IDEA DEL
EVALUACIÓN DE
PROYECTO
RESULTADOS
ESTUDIO DE
OPERACIÓN Y
PREVIABILIDAD
GESTIÓN
ESTUDIO DE
EJECUCIÓN DEL
VIABILIDAD
PROYECTO
PROYECTO DEFINITIVO
Metodología de formulación Metodología de evaluación Metodología de seguimiento y control
Figura 9.5: Ciclo de vida de un proyecto. Los proyectos tienen en general un desarrollo sucesivo en fase o etapas íntimamente relacionadas, que pueden diferenciarse por sus medios y Þnes Los proyectos tienen un principio, que corresponden a la generación de una idea; un crecimiento y desarrollo, relacionados con la formulación del mismo; una madurez, en las fases de ejecución y operación, por último un ocaso, coincidente con su obsolescencia y desaparición. Los estudios de viabilidad y previabilidad en este caso deben coincidir con los estudios previos que se hayan realizado en la ordenación territorial y la formulación del plan surgido de ésta. Queda pues formular el proyecto deÞnitivo de modo que si éste llega a ser Þnanciado, pueda ser posteriormente ejecutado. En la ejecución habrá que tener en cuenta que deberá ser monitorizado según se desarrolla para que no se aleje de sus objetivos y evaluado al Þnal de su ejecución. Fuente: TRUEBA et al 1985.
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Desarrollo rural sostenible
Para TRUEBA et al (1985), el proceso del proyecto además de cíclico es dinámico. Cíclico porque de los resultados Þnales de un proyecto pueden surgir ideas de nuevos proyectos que continúan y completan el ciclo, y por otra parte, en una perspectiva interna, cada una de las fases precede a la otra. Dinámico porque incorpora la nueva información a los planteamientos previos y reorienta de esta manera el proceso de elaboración del proyecto (retroalimentación o feed- back). El diseño de un proyecto puede abarcar así desde los estudios de previabilidad y viabilidad a la etapa de preparación hasta la formulación del proyecto deÞnitivo. Las fases previas de detección de problemas y oportunidades y de ideas de proyectos habrán correspondido a la planiÞcación del desarrollo, y su programación por parte de los promotores del plan de desarrollo y a la identiÞcación de dichos problemas y oportunidades por parte de los agentes locales y beneÞciarios del plan. A esta fase de diseño en el ámbito de la cooperación internacional también se la denomina de instrucción y aparece tras la identiÞcación de las ideas de las fases anteriores (AECI 2000). La instrucción de un proyecto consiste en la concreción más precisa posible del propósito de la intervención y la forma de lograrlo. Para ello, debe precisar la lógica de intervención, es decir las relaciones entre las actividades, los resultados y los objetivos también debe describir los factores externos que pueden afectar a esa lógica; el grado en el que se logra lo que se pretende a través de indicadores y sus correspondientes fuentes de veriÞcación; la programación de actividades mediante un calendario o cronograma en el que se indique la duración y secuencia de las actividades; la programación de los recursos, asignando a cada actividad los medios necesarios para su ejecución y cuantiÞcando su valor, y la elaboración de un presupuesto y una valoración de las posibilidades de permanencia de los objetivos del proyecto a través de un análisis de los factores de viabilidad (capítulo 10). Un proyecto debe permitir formalizar las alternativas formuladas en los planes y programas, debe convertirlas en propuestas operativas que puedan ser realizadas con altas probabilidades de éxito. La Comisión Europea deÞne esta fase como la “determinación de todos los aspectos detallados de un proyecto en base a un estudio de factibilidad”. Para que un proyecto esté bien diseñado debe explicar lo siguiente (ANDER-EGG y AGUILAR IBÁÑEZ 1998): • Razones por las que se necesita realizar el proyecto (fundamentación). • A qué Þn contribuirá el logro de los objetivos del proyecto (Þnalidad). • A quién va dirigido el proyecto (beneÞciarios directos) y a quién afectará (beneÞciarios indirectos). • Qué debe producir el proyecto para crear las condiciones básicas que permitan la consecución del objetivo (productos). • Con qué acciones se generarán los productos (actividades) y cómo organizar y secuenciar las actividades. • Qué recursos se necesitan para obtener el producto y lograr el objetivo propuesto (insumos). • Quién ejecutará el proyecto (responsables y estructura administrativa). • Cómo se ejecutará el proyecto (modalidades de operación). • En cuánto tiempo se obtendrán los productos y se lograrán los objetivos previstos (calendario). • Cuáles son los factores externos que deben existir para asegurar el éxito del proyecto (pre-requisitos).
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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El diseño de los proyectos de desarrollo debe tener un cierto grado de ßexibilidad a diferencia, por ejemplo, de los proyectos e ingeniería. Los diseños rígidos presentan grandes diÞcultades a la hora de enfrentarse a los cambios que se producen en el entorno, ya que cualquier modiÞcación puede romper su coherencia. La ßexibilidad no debe confundirse con la ausencia de método, desorden o superÞcialidad. Un diseño ßexible es una primera versión que posiblemente sea modiÞcada a medida que el proyecto vaya desarrollándose, y que las actividades se realicen, presentándose versiones o adaptaciones que cada vez tengan mayor solidez y coherencia. El monitoreo de los proyectos es la herramienta que permitirá realizar estos cambios de modo que mantengan una coherencia con los objetivos perseguidos. Durante esta fase de diseño es importante precisar en un análisis de los implicados los futuros beneÞciarios y sus representantes, las instituciones o agencias responsables de la gestión del proyecto, las organizaciones o agencias que Þnanciarán el proyecto y las entidades locales que prestarán apoyo o colaborarán en el proyecto. Será necesario clasiÞcar la realidad social en beneÞciaros directos e indirectos, neutrales, excluidos, perjudicadas y oponentes principales, de modo que pueda darse una negociación. Esta negociación debe empezar ya en la etapa de identiÞcación del proyecto para lograr un consenso entre todas las partes implicadas. En el diseño de un plan o de un proyecto se debe considerar la sostenibilidad o solidez de las propuestas. Éstas pueden ser pre-evaluadas de acuerdo a una serie de factores de sostenibilidad de los proyectos (NORAD 1997). Se entiende por sostenibilidad en este contexto el “grado en que los efectos positivos derivados de la intervención continúan una vez retirada la ayuda externa” (AE/SECIPI 1998). Estos factores, por su importancia, se abordan más extensamente en el siguiente capítulo. Aquí únicamente se plantean las preguntas clave para el diseño de un proyecto. Políticas de apoyo: son las prioridades y compromisos especíÞcos que apoyan las posibilidades de éxito de un proyecto. Debe responderse a preguntas tales como si es pertinente el proyecto en relación a las políticas de desarrollo que las autoridades públicas plantean y si hay voluntad y capacidad por parte de las autoridades para aportar los recursos imprescindibles y hacerse cargo, si fuera el caso, del proyecto Þnalizada la ejecución. Aspectos institucionales: consiste en la capacidad institucional (personal estable cualiÞcado y motivado, apoyo y participación de los beneÞciarios…) de los ejecutores. Se debe responder a si esta capacidad es suÞciente para gestionar el proyecto y si se han destinado recursos suÞcientes para fortalecer la capacidad organizativa de la institución. Aspectos socioculturales y enfoque de género: Se reÞere a la integración del proyecto en la comunidad local y su impacto sobre los distintos grupos. Las preguntas giran entorno a la integración de los beneÞciarios en el proyecto, a si este responde verdaderamente a sus prioridades y a cómo afecta éste a la situación de las mujeres. Factores tecnológicos: Hace relación a la elección y adaptación de las tecnologías a las condiciones existentes y se plantea si ésta es la adecuada a los recursos y cultura local y si contribuye realmente a mejorar la calidad de vida de los beneÞciarios y promueve el desarrollo. Factores medioambientales: Se reÞere a la explotación, gestión y desarrollo de recursos de acuerdo con la capacidad de acogida del territorio. La pregunta es si el proyecto contribuye a mejorar el manejo de los recursos ambientales de la zona. Factores económico-Þnancieros: Hace referencia a si existe la Þnanciación suÞciente para cubrir el funcionamiento, mantenimiento y depreciación de los insumos del proyecto, plantea el análisis de coste y rentabilidad, y pregunta si la Þnanciación es la
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adecuada para ejecutar el proyecto y quién se hará cargo de los gastos de funcionamiento una vez Þnalizada la ejecución. Si tanto las preguntas relativas al diseño de un proyecto como las de los factores de sostenibilidad han sido adecuadamente respondidas, los agentes claramente identificados y se han determinado todos los aspectos que exige la instrucción de un proyecto en base a un estudio de factibilidad se puede proceder a formular el proyecto. 3.3. La formulación de proyectos La formulación de un proyecto es fruto de su diseño anterior y puede desarrollarse atendiendo de un modo general a los siguientes epígrafes: a) Resumen descriptivo del plan b) Antecedentes c) JustiÞcación d) Área de inßuencia y población beneÞciaria e) Objetivo general y especíÞcos f) DeÞnición de indicadores y línea de base g) Metas h) Actividades i) Metodología j) Monitoreo, seguimiento y evaluación. Evidentemente, estos epígrafes no son los únicos que exige una institución, también son fundamentales los presupuestos, el cronograma de trabajo o la información sobre la organización proponente, así como su misión, estructura, área de acción, principales proyectos ejecutados, experiencia previa, equipo ejecutor1. Nos centramos principalmente en ellos por constituir los elementos metodológico principales para la formulación de planes o proyectos que requieran ser Þnanciados. a.- Resumen descriptivo del plan Describe la situación actual, la idea del plan, el objetivo y las metas esperadas, el compromiso de la comunidad o de que lo solicita y la nueva situación una vez desarrollado. Suele ser lo último que se escribe. Un resumen solamente es posible escribirlo en el momento en que el plan está elaborado.
1 Generalmente la Información de la organización proponente suele consistir en una descripción de: • Misión institucional: Todas las organizaciones que planifican su futuro tienen definida una “Misión”, que es su razón de ser. Cada organización tiene su propia misión y generalmente responde a las preguntas de ¿quiénes conforman la organización?, ¿qué hace la organización?, ¿para quién hace lo que hace? o ¿en dónde está ubicada la organización y que ámbitos territoriales cubre? • Estructura organizativa: Describe la estructura de la organización proponente: directivos, profesionales, secciones, áreas de trabajo, sistema contable, mecanismos de control, etc… • Área de acción: Es el ámbito de acción de la organización (local, regional y/o nacional). Incluye la descripción de su especialidad temática o su fortaleza institucional. • Principales proyectos ejecutados: Describe brevemente el nombre, la ubicación, el tema, el objetivo, la meta obtenida, la población beneficiada, la inversión, la duración, etc., para cada uno de ellos. • Experiencia previa en la región: Indica el tiempo de experiencia en la región. Debe además explicar cuál es la percepción de la comunidad sobre la organización proponente. • Equipo ejecutor: Indica el número de personas vinculadas al proyecto: cuántos profesionales, técnicos, estudiantes y otro personal de soporte; su formación académica, experiencia, responsabilidad, dedicación en tiempo y su remuneración cargada al proyecto.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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b.- Antecedentes Indica el origen de la propuesta: qué factores y quiénes participaron en la elaboración, qué fuentes fueron consultadas, cuál es la profundidad y la vigencia de la investigación y de los trabajos previos asociados a la propuesta. Describe trabajos y/o acciones que se hayan realizado sobre el tema y/o en el territorio. La descripción de buenos antecedentes valida la propuesta porque indica el camino correcto que se ha llevado a cabo para solucionar el problema mediante una metodología acertada. Es la historia del plan. c.- JustiÞcación Expresa las razones por las cuales es necesario desarrollar el proyecto. Un proyecto tiene sentido en la medida en que aborda un problema o una situación problemática. Un problema se deÞne como una situación indeseada para uno o varios actores de una región, comunidad o institución concreta. Así la pregunta que de abordar la justiÞcación es: ¿De solucionarse el problema, qué pasaría en el área de inßuencia y cuál sería su efecto en la población beneÞciaria? La justiÞcación debe caracterizar brevemente el área de inßuencia y el problema ambiental con sus causas y efectos y obtener la situación actual o línea base sobre la cual se medirá el proyecto. Una buena justiÞcación debe identiÞcar únicamente los problemas existentes, no problemas posibles o potenciales. En este sentido, es importante recordar que un problema no es la ausencia de una solución, es un estado existente negativo. Así por ejemplo: no es correcto formular un problema como “No hay pesticidas”, lo correcto es aÞrmar que “la cosecha es destruida por plagas”. Asimismo, un problema no es todo lo negativo ni es deÞnido por la falta de cuestiones que deÞnen el problema. Es un problema por ejemplo la degradación de una microcuenca, si bien no lo es la falta de educación ambiental, que sí puede ser una causa. La justiÞcación debe contener un análisis de problemas y una linea de base. Análisis de problemas Las características que debe tener un problema para constituirse en el eje de un plan son: • Debe estar en el ámbito de la organización que presenta la propuesta. • Debe ser medible cuantitativamente y cualitativamente. • Debe ser solucionable a través de la acción propuesta por la organización. • Debe ser susceptible de localizarse espacialmente en el territorio. • Debe afectar los intereses de diferentes actores: campesinos, mujeres, niños, funcionarios públicos, gremios, etc... Un árbol de problemas (capítulo 7) puede contribuir a esclarecer la vinculación causaefecto de los problemas, así como a identiÞcar el problema principal a atacar. También se deben tener en cuenta aquéllas que no están articuladas a ninguna otra causa, pero que son importantes para la solución. Línea de base El análisis del problema debe arrojar las líneas de base, entendidas como el punto de partida del proyecto, la determinación de la situación actual, que en un futuro han de servir para medir los avances en la solución del problema. Las líneas de base se vinculan posteriormente a los objetivos especíÞcos y deben deÞnirse para los aspectos económicos, físicos y sociales, de modo que permitan visualizar indicadores que medirán o veriÞcarán
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Desarrollo rural sostenible
los resultados, efectos e impactos que generará el plan. La línea de base se realiza a partir de un diagnóstico de la situación encontrada, y de lo que se desea mejorar en lo físico, social, económico o ambiental. La Tabla 9.2 (MARENA 2004) muestra diferentes parámetros que pueden ser considerados al formular la línea base para un plan de gestión de cuencas. d.- Área de inßuencia y población beneÞciaria Este apartado trata de hacer un análisis de contexto sobre la comunidad involucrada y el área de inßuencia, relacionándolo con la situación problemática que se enfrenta. La caracterización del territorio debe deÞnir el medio y a la población de acuerdo con sus dimensiones física, económica, social, de poblamiento y legal. Debe informar si existe un Ordenamiento Territorial previo y la articulación del plan con éste. Es fundamental referenciar la propuesta a los planes y programas relacionados, la legislación aplicable, los planes de ordenación o de desarrollo municipales u otro tipo de planes que pretende poner en práctica. INDICADOR / PARÁMETRO DE LA LÍNEA DE BASE
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Gestión Local y participación: Estructuras organizativas locales, municipales y regionales Instituciones Acompañantes prestando servicios Instancias financieras locales administrando recursos financieros Gestión de proyectos: planificación y ejecución y capacidad de gestión municipal Modalidades de gestión aplicadas: Mecanismo de Pago por Servicios Ambientales, licencias ambientales, etc. Políticas, normas y medidas para el manejo de los Recursos Naturales Instrumentos y herramientas de gestión, diagnósticos, planes de gestión y de inversión Ordenamiento Territorial y Normativa local comunitaria
• •
Suelos: Uso adecuado Estructura y Textura
• •
Aguas: Información disponible Administración del recurso
• • • •
Bosques: Incendios forestales según historial de la zona y estado de deforestación y causas Estado fitosanitario del bosque y cobertura vegetal según estado vegetativo del área Planes de manejo elaborados, en ejecución o ejecutados Áreas Protegidas delimitadas, protegidas o manejadas
• •
Gestión del Riesgo: Recursos cartográficos Capacidad de reacción
• • •
Socioeconomía Educación Acceso al crédito Ingresos
• • • • •
• •
• • •
Erosión Productividad
• •
Capacidad de infiltración Nutrientes
• Cantidad • Control de Calidad
•
Contaminación
• Organización para la gestión • Cultura de la prevención
Acceso a los servicios Industrialización de recursos Infraestructura productiva
•
Comercialización
Tabla 9.2. Ejemplo de indicadores para construir una línea de base. MARENA (2004).
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
409
e.- Objetivos Los objetivos pueden ser generales o especíÞcos y pueden requerir un análisis para su identiÞcación. Para identiÞcar el objetivo a perseguir es necesario identiÞcar previamente los objetivos a excluir - porque no son deseables o factibles-, identiÞcar diferentes relaciones de “medios y Þnes” como posibles estrategias alternativas para el proyecto y, por último, seleccionar las alternativas que representen las mejores estrategias para el plan. El árbol de objetivos (Þgura 7.8) es la técnica quizá más clara y precisa. Además de ésta, debe hacerse un análisis consistente en: 1. IdentiÞcar soluciones alternativas que puedan llegar a ser estrategias del proyecto, 2. Evaluar estas posibles estrategias y, 3. Determinar la estrategia a ser adoptada por el plan. Una vez seleccionadas las alternativas se pueden deÞnir los objetivos. Se pueden emplear los árboles de objetivos descritos en el capítulo 7. Objetivo general El objetivo general deÞne un propósito. La deÞnición del objetivo nace del problema y sus causas para identiÞcar un propósito: qué se va a hacer y cuál es el Þn o, lo que es lo mismo, para qué se va hacer lo que se va a hacer. La formulación de este objetivo deberá contemplar el cambio concreto que mediante la ejecución del plan se alcanzará en relación con el problema identiÞcado. Para visualizar mejor el objetivo general se puede elaborar un cuadro que incluya una columna de problema, otra de línea de base y otra de objetivo general (tabla 9.3). DeÞnición de líneas de base DeÞnen para cada objetivo especíÞco la situación actual de la que parte. La línea de base es el punto de partida para medir un logro. PROBLEMA
LINEA DE BASE
OBJETIVO GENERAL: DeÞne propósito y Þn.
Degradación por avance de la frontera agrícola en los territorios montañosos de Siguatepeque (Honduras) y empobrecimiento general de la población rural
Según el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca del Río Calan, 539 Ha. de bosque nublado están amenazadas y pueden perder su capacidad de aprovisionadoras de agua para la ciudad de Siguatepeque. A su vez hay en ella 2.449 habitantes en situación de extrema pobreza.
Disminuir la degradación de los recursos naturales en la Cuenca, mantener la extensión de bosque nublado y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
Tabla 9.3 Ejemplo de tabla comparativa de problema, línea de base y objetivo general.
DeÞnición de indicadores Un indicador es una unidad de medida que permitirá realizar el seguimiento del proyecto y veriÞcar el cumplimiento del objetivo. Los indicadores deben referirse a los aspectos ecológico, natural, económico, social, cultural y político. Se deben describir aquéllos que se van a aplicar al objetivo del proyecto haciendo constar que son indicadores del objetivo general.
410
Desarrollo rural sostenible
El indicador permite tener una unidad de medida para valorar y evaluar el cumplimiento, el comportamiento y dinámica del objetivo, metas y actividades. El indicador señalará, al Þnalizar el periodo (tiempo), qué metas concretas se han logrado. Un buen indicador debe tener al menos cuatro atributos: corresponderse con un objetivo, ser veriÞcable objetivamente, ser práctico y ser independiente. Los indicadores identiÞcan la evidencia que demostrará los logros obtenidos. Éstos tendrán que ser veriÞcados en forma “objetiva” a Þn de que el ejecutor, supervisor y el evaluador puedan llegar a un acuerdo sobre lo que la evidencia implica. Los indicadores deben medir lo que es importante y permitir que a partir de ellos se establezcan metas especíÞcas que respondan a preguntas tales como ¿para quién?, ¿cuánto?, ¿de qué tipo?, ¿cuándo? y ¿dónde? De nuevo, para visualizar mejor los indicadores de un objetivo general se puede elaborar un cuadro que incluya una columna de problema, otra de línea de base y otra de objetivo general como se indica en la tabla 9.4. LÍNEA DE BASE Según el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca del Río Calan, 539 ha de bosque nublado están amenazadas y pueden perder su capacidad de aprovisionadoras de agua para la ciudad de Siguatepeque. A su vez hay en ella 2.449 habitantes en situación de extrema pobreza.
OBJETIVO GENERAL
INDICADORES
Disminuir la degradación de los recursos naturales en la Cuenca, mantener la extensión de bosque nublado y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.
• Abastecimiento de agua de calidad a la ciudad de Siguatepeque • Renta per cápita local en la cuenca • Bosque nublado mantiene y amplia su extensión
Tabla 9.4: Cuadro comparativo entre la línea de base, el objetivo generale y los indicadores del objetivo.
Objetivos especíÞcos Cada objetivo especíÞco se reÞere a una causa crítica del problema. El conjunto de objetivos especíÞcos permitirá cumplir el objetivo general. Cada objetivo especíÞco también debe estar orientado por un propósito (un qué) y un Þn (para qué). DeÞnición de líneas de base, causas críticas e indicadores Las líneas de base deben deÞnir para cada objetivo especíÞco la situación actual de la que parte. Un objetivo especíÞco puede tener una o más líneas de base deÞnidas a partir de una causa crítica. La causa crítica es la razón especíÞca del problema que pretende superar cada objetivo especíÞco. De nuevo para deÞnir los objetivos especíÞcos, conociendo las causas críticas y las líneas de base pueden elaborarse cuadros semejantes a los correspondientes al objetivo general. f.- Metas Se reÞere a los resultados o logros medidos cuantitativa y cualitativamente en un período de tiempo determinado. IdentiÞca las metas que deben alcanzarse para cumplir cada objetivo especíÞco. Son las expresiones cuantitativas y cualitativas de los logros que se pretenden obtener con el proyecto ambiental. Su formulación debe hacerse desde el punto de vista de tiempo y cantidad. Constituyen las expectativas que tienen quienes proponen el proyecto. Dada una línea base y los objetivos especíÞcos, es más fácil concretar las metas para cada objetivo especíÞco.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
411
g.- Actividades IdentiÞca las actividades que se deben realizar para cumplir cada meta. Las actividades deben deÞnirse en forma secuencial, lógica y coherente con las metas identiÞcadas. Son las acciones necesarias que se deben prever para la buena ejecución de la propuesta. A partir de ellas se obtendrán las metas. Para ello se requiere un conjunto de insumos y recursos en un período de tiempo determinado. También se dice que son los pasos secuenciales a seguir para lograr la meta y por tanto el objetivo especíÞco. Si las metas son claras y están cuantiÞcadas, deÞnir las actividades es un trabajo fácil. h.- Metodología del proyecto Describe cómo se va a ejecutar la propuesta. Requiere precisar el orden lógico (fases o etapas) de las actividades para garantizar el logro de las metas y los objetivos, así como identiÞcar los soportes técnicos, instrumentos de apoyo y manejo de la información que se requieran. En la metodología casi siempre se exige la descripción de CÓMO se va a ejecutar la propuesta, para lo cual se deberán deÞnir en un orden lógico las acciones o actividades a desarrollar para garantizar el logro de las metas esperadas y el logro de los objetivos. Se deben describir los aspectos más relevantes de las técnicas e instrumentos que se utilizarán en desarrollo de la propuesta y deÞnir con claridad las fases o etapas necesarias para llevar a cabo la propuesta. Por ejemplo: Fase inicial, fase de ejecución, fase de resultados, etapa I, etapa II, etapa III… Cuando el proyecto haga propuestas de formación o capacitación se deben dejar con claridad los contenidos curriculares de todo el proceso de formación y capacitación. Si se proponen realizar investigaciones, éstas deben quedar plasmadas indicándose con claridad los métodos y diseños a emplear. Las siguientes preguntas pueden ayudar a presentar la metodología: • ¿Qué procesos y pasos van a seguir para lograr las metas y objetivos? • ¿Existen instrumentos que se van a utilizar en la ejecución de la propuesta? • ¿Cómo se van aplicar esos instrumentos, y a cuál de los pasos señalados anteriormente corresponde dicha aplicación? • ¿Cómo se va a utilizar la información de los resultados y productos obtenidos? • ¿Cuáles son los contenidos temáticos y curriculares de los procesos de formación o capacitación? i.- Monitoreo, seguimiento y evaluación Describe el esquema, mecanismos, instrumentos, personal y demás recursos que se emplearán para el control del proyecto en todas sus fases. El esquema de monitoreo, seguimiento y evaluación es responsabilidad de la organización proponente, es decir, es inherente a sus compromisos y responsabilidades, y por lo tanto ninguna de estas tareas es delegable en instituciones externas. La tabla 9.5 muestra un ejemplo de guía para formular el esquema de monitoreo, el seguimiento y la evaluación.
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Desarrollo rural sostenible
OBJETIVOS: Tanto general como especíÞcos propuestos
QUIÉN: Las personas responsables de la ejecución del proyecto. Equipo ejecutor
CUÁNDO: Periodicidad con la que se realizará el monitoreo, el seguimiento y la evaluación
CÓMO: Medios y mecanismos que serán utilizados para controlar el proyecto
General
Director del proyecto Equipo ejecutor Contable
Cada mes
Reuniones del equipo ejecutor con informes de avance y cumplimiento de metas. Conocimiento de diÞcultades para la ejecución de la propuesta. Soluciones para vencer las diÞcultades. Informes Þnancieros de ejecuciones parciales detectando ejecuciones parciales o sobre-ejecuciones
Objetivo especíÞco 1
Lic. en CC.A.A. Ingeniero Trabajador social Consultores especíÞcos
Cada mes
Visitas periódicas a intervalos de tiempo cortos a los productores. Informes de avances de las metas programadas. Registro y sistematización de los datos y resultados. Registros fotográÞcos Organización para el cumplimiento de metas
Objetivo EspecíÞco 2
Abogado Consultores especíÞcos
Cada mes
Desarrollo del proceso de organización Evaluación de cada seminario taller Informes periódicos mensuales de avances de metas Organización y montaje de mecanismos para la acción ciudadana participante
Tabla 9.5: Ejemplo de guía par formular un plan de monitoreo.
3.4 Tipología de proyectos presentables a un plan de desarrollo rural MARENA (2004) para Honduras clasiÞca los proyectos presentables en aquéllos que tienen por objetivo Þnanciar alternativas de sistemas productivos sostenibles de bajo costo que mejoren el ingreso de los productores y sus familias, a través del aprovechamiento eÞciente de los recursos suelo, agua y bosque en los procesos de producción, y los que tienen por objeto esencialmente generar bienes públicos de alto impacto social y ambiental. Entre los primeros pueden encontrarse proyectos: • de validación, difusión y adopción de prácticas mejoradas agroforestales y de conservación de suelos; • protección y aprovechamiento sostenible de bosques; • producción ambientalmente sostenible de café;
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
•
413
módulos pecuarios de doble propósito; domesticación de plantas y animales silvestres de Þncas; • planes de ordenamiento de Þncas; procesamiento de productos agrícolas, pecuarios y forestales; • manejo de regeneración natural; plantaciones forestales en Þncas; • pequeños sistemas de riego para diversiÞcación productiva; • producción de semillas; y otras iniciativas innovadoras de alto impacto ambiental y social. Entre los segundos están los de desarrollo e implementación de planes de manejo sostenible en bosques ejidales, municipales, privados y nacionales; de procesamiento, industrialización, comercialización y mercadeo de productos forestales, incluyendo productos no-maderables; de manejo de áreas protegidas, incluyendo vigilancia, infraestructura básica, planes de manejo y ecoturismo, astilleros comunales, manejo de microcuencas, reservas extractivas, etc.; • de control de contaminación hídrica (e.g., contaminación por pulpa y mucílago proveniente de los beneÞcios de café), pero manteniendo el principio básico de que quien contamina paga; • de pequeñas obras de agua potable y saneamiento; • de protección de fuentes de agua; • de protección, asignación y aprovechamiento del recurso hídrico, • de programas de alerta local y monitoreo artesanal de zonas con riesgo de derrumbes; • de construcción de obras de control de torrentes y de protección en riberas y taludes; • de estabilización y protección de áreas críticas para la protección de poblados, caminos, puentes y otra infraestructura básica de carácter público; de protección de obras hidráulicas de carácter público; • de implementación de esquemas de ordenamiento territorial; y de educación ambiental. La tabla 9.6 muestra la metodología para la redacción y presentación de proyectos a Þnanciación dentro de un plan de MARENA.
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Desarrollo rural sostenible 1. La Portada y Titulo del proyecto: Debe indicar el nombre del proyecto y su ubicación (Comunidad o aldea, Microcuencas, Subcuenca y Cuenca). 2. El nombre de la organización promotora y su estatus jurídico: Organización, comunidad… que plantea el proyecto, así como su respectiva personalidad jurídica. 3. Los antecedentes del proyecto, incluyendo la localización GeográÞca del mismo; Antecedentes: ¿Cuál es el origen del proyecto? ¿Cuándo surgió la necesidad de plantear el proyecto? ¿Qué grupo, asociación u organización detectó el problema? ¿Cuál es el potencial disponible en la zona? ¿Qué acciones se han realizado para obtener apoyo? ¿Cómo fue priorizado el proyecto en el grupo? ¿En la comunidad? Localización: ¿En que caserío, aldea, municipio y departamento se ejecutara el proyecto? ¿De quién es el terreno? Georeferenciación del área del proyecto en coordenadas UTM, conviene también presentar un croquis del terreno. 4. Los objetivos (General y EspecíÞcos), componentes y actividades del mismo: ¿Qué se quiere lograr al ejecutar el proyecto? ¿Cómo se va a reducir el efecto dañino que produce el problema en la organización, grupo, asociación, comunidad o municipio? ¿Cómo los beneÞciarios van a aprovechar el potencial en la zona? 5. La descripción detallada del Proyecto, los beneÞciarios y los beneÞcios: Proyecto: ¿Qué se requiere hacer Construir, Ampliar…? ¿Qué equipos o maquinaria se requieren para poner a funcionar el proyecto? ¿Qué servicios se requieren? BeneÞciarios: ¿Quién es el beneÞciario? ¿Cuántos miembros por grupo beneÞciario? ¿Cuántos son hombres, mujeres, jóvenes, tercera edad? ¿Quiénes forman la junta directiva? Ingresos per cápita del grupo. ¿Cuándo fue fundada? Garantías que poseen los beneÞciarios para ser sujetos a créditos? ¿Cuántos proyectos han ejecutado? BeneÞcios: ¿Qué beneÞcios económicos, sociales y/o ambientales traerá el proyecto a los miembros, a la comunidad, al municipio, o a la organización beneÞciaria? 6. La justiÞcación, incluyendo su relación con el Plan de Desarrollo. Además las metas ambientales y sociales que se esperan alcanzar; ¿Cuál es el problema que se quiere atacar con el proyecto? ¿Cómo perjudica el problema al grupo o comunidad? ¿Cuántos miembros de la organización se ven afectados por el problema? ¿Desde cuándo existe el problema? ¿Cuál es el potencial de la zona, en producción, en materias primas, en mano de obra caliÞcada relacionada al proyecto? ¿De qué forma el proyecto puede aprovechar este potencial? ¿Por qué no se aprovecha este potencial? 7. El costo total aproximado del proyecto y el monto del Þnanciamiento solicitado: ¿Cuánto cuesta el proyecto? ¿Cuánto se requiere en obra física? ¿Cuánto en equipos y maquinaria? ¿Cuánto en mano de obra y en materiales vegetativos, insumos u otros? Valor aproximado de la Capacitación, si es necesaria y de la asistencia técnica 8. El Esquema de ejecución y los responsables del mismo: Presentar un cuadro que detalle las actividades necesarias para llegar a los resultados del proyecto, describiendo además los tiempos y los responsables en cada una de las actividades. Algunas estrategias de ejecución en coordinación con otras instituciones. 9. El monto y compromiso de la contrapartida (Oferta de CoÞnanciamiento): ¿Cuánto será el aporte del grupo beneÞciario para ejecutar el proyecto? ¿Cuánto será en mano de obra caliÞcada y no caliÞcada? ¿Cuánto será el efectivo, si existe disponibilidad y en materiales? Se debe presentar una pre-factibilidad Þnanciera del proyecto propuesto; explicar brevemente según los ingresos obtenidos por este proyecto, en cuanto tiempo se recuperaría la inversión del proyecto planteado. 10.La complementariedad con otros mecanismos ya funcionando en la subcuenca, y cómo se pueden coordinar acciones de otros proyectos relacionados.
Tabla 9.6: Metodología para la presentación de proyectos dentro de un plan. MARENA 2004.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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4. HERRAMIENTAS DE PROYECCIÓN 4.1 El marco lógico El marco lógico es una herramienta que facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su propósito es brindar estructura al proceso de planiÞcación y comunicar información esencial relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las etapas de preparación del proyecto: programación, identiÞcación, orientación, análisis, presentación ante los comités de revisión, ejecución y evaluación ex-post. El método fue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes a proyectos: • PlaniÞcar proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto; • Lograr deÞnir claramente proyectos que no se ejecutan exitosamente, así como el alcance de la responsabilidad del gerente; • Dar una base objetiva a los evaluadores para comparar lo que se planeó con lo que sucedió en la realidad, de modo que se pueda cuantiÞcar su éxito. El marco lógico es una mejora conceptual de la metodología de formulación de proyectos mostrada en el epígrafe 3.3. Es un sistema estructurado de planiÞcación y comunicación. En un solo cuadro se plasma la información más importante sobre un proyecto, y que constituye la base para la deÞnición del sistema de seguimiento y evaluación. Es una herramienta diseñada para fortalecer no sólo la formulación sino el diseño, la ejecución y la evaluación de proyectos, mediante la organización de la secuencia causa-efecto que debe tener todo proyecto. El marco lógico contribuye a solventar la carencia de precisión de los objetivos, así como a exigir la interrelación entre múltiples objetivos. Respecto a la gerencia del proyecto permite establecer con claridad la responsabilidad de cada participante y, de cara a la evaluación, permite tener una base objetiva sobre la que establecer mediciones o veriÞcables. La Þgura 9.6 muestra la descripción de los factores principales de un proyecto a través de una serie de hipótesis lógicas. Éstas parten, una vez identiÞcado el objetivo general o Þn al que se busca contribuir, de un nivel más concreto deÞnido como el propósito u objetivo especíÞco. Éste a su vez pretende lograr la realización de los componentes o resultados necesarios para lograr dicho propósito, los cuales se consiguen desarrollando a un nivel más desagregado las actividades e insumos necesarios que se detallan en un presupuesto que ha de permitir que el plan sea operativo. La lógica del marco se basa en que el Propósito debe contribuir signiÞcativamente al logro del Fin, los Componentes/ Resultados deben ser necesarios para lograr el Propósito y las Actividades deben generar los Componentes. El método del marco lógico encara estos problemas y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques menos estructurados. En concreto, aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades; aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten todos los actores del proyecto; suministra un temario analítico común para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto; enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable; suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto; suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto; y proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto.
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Desarrollo rural sostenible
Fin Propósito entonces Componentes Actividades
si
Fin Contribuir a la reducción de enfermedades causadas por impurezas en el agua. Propósito La población rural sigue prácticas higiénicas. Componentes 1. Comunidades en la región occidental abastecidas de agua potable. 2. Personal de servicios de salud pública capacitados. Actividades 1.1 Perforación de pozos. 1.2 Organizar a los trabajadores de campo. 1.3 Excavar pozos. 2.1 Desarrollar el perÞl que se requiere para el personal sanitario. 2.2 Reclutar al personal de servicios de salud. 2.3 Realizar los cursos de capacitación. Figura 9.6: Secuencia lógica del marco lógico y ejemplo del mismo.
4.1.1 Estructura del marco lógico El marco lógico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro. La tabla 9.7 muestra su estructura. Las columnas suministran la siguiente información: 1. Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. 2. Indicadores o resultados especíÞcos a alcanzar. 3. Medios de VeriÞcación. 4. Supuestos o factores externos que implican riesgos. Las Þlas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de veriÞcación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto: 1. Fin al cual el proyecto contribuye de manera signiÞcativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento. 2. Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado. 3. Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. 4. Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
Resumen Narrativo o lógica de intervención
Indicadores verifi- Medios de verificables cación (fuentes)
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Supuestos externos importantes (hipótesis)
Fin: Es el objetivo mayor al que contribuye el proyecto
Medidas del Logro del Fin
Evaluación Expost
Factores externos que deben darse para lograr la sostenibilidad e impacto
Propósito: La razón de ser o el para qué del Proyecto
Indicadores del Logro del Propósito.
Evaluación Final
Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el Fin
Resultados: conocimientos y productos que se esperan obtener para conseguir el Propósito
Indicadores del logro de Resultados
Monitoreo de Resultados
Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el propósito
Actividades: acciones e insumos que se utilizarán para conseguir los Resultados
Indicadores que dan cuenta de las Actividades realizadas
Monitoreo de Actividades
Factores externos que deben darse para lograr el enlace con los Resultados
Tabla 9.7: Estructura del marco lógico.
Comprobación del diseño y análisis de coherencia interna. MATRIZ DE PLANIFICACIÓNDE
LÓGICA
IVOS
FUENTES
PRESUPUESTO
CALENDARIO
ORGANIZACIÓN
NORMATIVA
HIPÓTESIS
PROYECTO OBJETIVO GENERAL
OBJETIVO ESPECÍFICO
RESULTADOS
ACTIVIDADES
CONDICIONES
Figura 9.7: Esquema de marco lógico y análisis de coherencia interna
Un marco lógico contiene por columnas: resumen narrativo del proyecto u objetivos, indicadores, medios de veriÞcación y supuestos. La Þgura 9.7 muestra cómo se veriÞca paso a paso cada uno de los epígrafes narrativos a partir de los anteriores. Si las condiciones externas no se modiÞcan y las actividades están bien presupuestadas y se ejecutan debidamente se obtendrán resultados. Al obtenerse resultados se conseguirán los objetivos especíÞcos que a su vez contribuirán al objetivo general.
418
Desarrollo rural sostenible
Objetivos Los objetivos se estructuran de modo jerárquico (Þgura 9.8). En cada nivel jerárquico aparecen por lo tanto distintos tipos de indicadores. Un Þn se deÞne como un objetivo de nivel superior al que se quiere contribuir con el proyecto, por ejemplo, reducir la pobreza. Un Þn puede coincidir con la deÞnición de Objetivo General. Un propósito es el objetivo concreto del proyecto, y puede coincidir con los Objetivos especíÞcos, por ejemplo ”Generar un Sistema de Pago Por servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan” o “Establecer un Plan de Gestión Forestal en las masas de Pinares de la Cuenca”. Pueden existir dos propósitos, si bien ambos contribuyen al mismo Þn, contribuir al manejo sostenible y erradicación de la pobreza en la misma cuenca. Los componentes se deÞnen como los estudios, planes, campañas, macroactividades que deben alcanzarse para que una vez terminadas todas ellas se consiga el propósito. Las actividades son todas aquellas que en detalle son parte de cada componente y en su conjunto permiten la consecución de cada componente.
Fin
Propósito
Componente
Actividades
Actividades
Componente
Actividades
Actividades
Figura 9.8: Estructura jerárquica del marco lógico
Indicadores Los indicadores pueden ser de Þn, de propósito, de componentes y de actividades. Los indicadores de Þn y propósito hacen especíÞcos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. Si el propósito de un plan es “mejorar la calidad de las aguas de la cuenca”, el indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por 100 ml en la cuenca para el año que se determine. Tal indicador es inequívoco. Enfoca la gerencia del proyecto en un objetivo cuantitativo, medible: menos de 1000 coliformes totales por 100 ml especiÞca la calidad (en este caso de la cuenca donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados. Los indicadores son una garantía de que el plan puede ser administrado, ya que puede ser medido. Los indicadores del marco lógico se deben construir en cuatro pasos: 1er Paso – EspeciÞcar el objetivo. Por ejemplo “los pequeños agricultores mejoran el
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
419
rendimiento de arroz”. 2º Paso – EspeciÞcar la Cantidad. Por ejemplo “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”). 3er Paso – EspeciÞcar la calidad esperable. Siguiendo el ejemplo, “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 2002. z – EspeciÞcar el tiempo: Ejemplo. “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) entre octubre de 2004 y octubre de 2006, manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 2002”. Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especiÞcar la cantidad mínima necesaria para concluir que el Propósito se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena gestión del proyecto y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propósito del proyecto. Los indicadores de Propósito miden el impacto al terminar la ejecución del proyecto. Miden el impacto directo, el valor, el beneÞcio y el retorno del plan. Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especiÞcar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especiÞcar 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades especíÞcas, cada una con una capacidad de 1.000 estudiantes por año, y con el equipamiento especiÞcado por las normas. Respecto a los Indicadores de Actividades, el presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la Þla correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente. Al revisar la columna de los indicadores debe veriÞcarse que los indicadores de Propósito no sean un resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de tener los Componentes en operación. Los indicadores de Propósito deben medir lo que es importante. Además, todos los indicadores deben estar especiÞcados en términos de cantidad, calidad y tiempo para cada nivel de objetivo. Medios de veriÞcación El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planiÞcadores del proyecto a identiÞcar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede veriÞcarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede veriÞcarse con los recibos presentados para reembolso o como justiÞcación para volver a integrar el fondo rotatorio. Los Medios de veriÞcación en realidad constituyen el sistema de seguimiento y evaluación del Plan. Deben responder a ¿cómo se obtiene la evidencia de la veriÞcación2?, ¿quién Þnanciará estas actividades?, ¿quién ejecutará estas actividades? y ¿qué cantidad razonable de información se requiere? 2 Ésta puede ser obtenida mediante fuentes normales de información, o a través de la recolección de datos o información especial.
Indicadores Verificables Objetivamente
Medios de Verificación
Supuestos
Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos El Fin es una definición de cómo el de cantidad, calidad y tiempo (grupo proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del social y lugar, si es relevante). sector.
Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto.
Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final El Propósito es el impacto directo a ser del proyecto. Deben incluir metas que logrado como resultado de la utilización reflejen la situación al finalizar el de los Componentes producidos por el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los proyecto. Es una hipótesis sobre el resultados por alcanzar. impacto o beneficio que se desea lograr.
Los medios de verificación son fuentes que el ejecutor y el evaluador consulta para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar si existe un problema; sugerir la necesidad de cambios en los componentes del proyecto, e incluir material publicado, inspecciones o muestreos, etc.
Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.
Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras Son las obras, servicios, y capacitación de cada uno de los Componentes que requieras para completar el proyecto de tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar acuerdo con el contrato. Se expresan cantidad, calidad y oportunidad de las en trabajo terminado (sistemas obras, servicios, etc., a realizarse. instalados, gente capacitada…)
Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, etc.
Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo.
Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.
Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes
FIN
PROPÓSITO
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COMPONENTES
ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente.
Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto.
Tabla 9.8: Esquema de la estructura del marco lógico. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo.(www.idb.org)
LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO Resumen Narrativo de Objetivos
RESULTADOS ESPERADOS
1.1. Institucionalizada la Escuela con la participación de entidades locales del sector público, la empresa privada, alumnos, ex alumnos, padres de familia y representación propia de la Escuela.
1.1.1. Designado un equipo gestor al inicio del proyecto. 1.1.2. Elegido y aprobado el Consejo Directivo de la Escuela durante el primer semestre del proyecto. 1.1.3. Designado al Director Ejecutivo de la Escuela durante el primer semestre del proyecto.
1.1.1. Acta de Constitución de Estatutos y Reglamentos de la Escuela. 1.1.2. Acta de designación del Director Ejecutivo.
1.2. Construida y equipada la infraestructura de la Escuela de acuerdo a las especificaciones técnicas del Ministerio de Educación y del proyecto.
1.2.1. Proyecto de construcción debidamente diseñado y aprobado durante el tercer semestre proyecto. 1.2.2. Proyecto de construcción ejecutado antes del cuarto semestre del proyecto.
1.2.1. Archivos del proyecto. 1.2.2. Actas de entrega / recepción de la obra física.
1.3. Seleccionado y capacitado el plantel docente y administrativo de la Escuela bajo el modelo de Alternancia de UNEFA.
1.3.1. Plantel docente y administrativo seleccionado, capacitado y contratado durante el tercer semestre del proyecto.
1.3.1. Certificados de capacitación. 1.3.2. Contratos de trabajo.
1.4.1. Cuatro programas curriculares debidamente elaborados y aprobados en el 4º semestre. Medios necesarios x Designación de un equipo gestor del proyecto x Difusión por medios escritos, radio y TV x Reuniones de presentación y difusión proyecto x Almuerzos – trabajo x Difusión de las propuestas x Actas de reuniones x Contratos x Plan de desembolsos de los recursos
1.4.1. Archivos del proyecto.
x x x x
x x x x
1.4. Elaborados los contenidos curriculares de la Escuela.
ACTIVIDADES
FUENTES DE VERIFICACIÓN (FV)
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES (IOV)
1.1.1. Realizar campaña de difusión del proyecto 1.1.2. Sensibilizar a actores locales, padres de familia y jóvenes 1.1.3. Realizar reuniones de presentación del proyecto 1.1.4. Elegir al Consejo Directivo de la Escuela 1.1.5. Designar al Director de la Escuela 1.2.1. Elaborar términos de referencia, adjudicar y firmar contrato de la elaboración del proyecto 1.2.2. Elaborar términos de referencia adjudicar y firmar contratos 1.2.3. Ejecutar el proyecto de construcción de la Escuela 1.2.4. Acto de entrega / recepción de la Escuela 1.3.1. Elaborar términos de referencia para contratar el personal 1.3.2. Convocatoria pública 1.3.3. Proceso de selección 1.3.4. Firmar contratos 1.3.5. Capacitar a los monitores en España
Difusión de la convocatoria Contratos firmados Acta de reuniones selección Facturas de viajes y estadía para la capacitación
x Conferencias de prensa x Traslado del equipo gestor a distintos lugares x Informes x Acto de entrega / recepción de la obra física x Comprobantes de egresos x Cheques firmados x Informes Plan de desembolsos Comprobantes de egreso Cheques firmados Informes
SUPUESTOS / RIESGOS x Interés demostrado de las instituciones del medio, públicas y privadas para ser parte de la Escuela x Interés de padres de familia y de jóvenes beneficiaros del proyecto x Disposición inmediata de terrenos municipales (contraparte local)
x Disposición de profesionales dispuestos a trabajar con el proyecto x Ninguno
CONDICIONES PREVIAS x Interés inmediato y decidido de los gobiernos locales de participar del proyecto x Disposición inmediata de terrenos municipales (contraparte local) x Financiación del proyecto
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
421
Tabla 9.9 Extracto de matriz de planiÞcación (marco lógico) del proyecto “Implementación de la Escuela de Formación Agraria en los Valles Cruceños (Santa Cruz – Bolivia), bajo la modalidad de educación técnica reglada y la metodología de alternancia de UNEFA”. JUAN CASTELLÓN SILES. 2003.
OBJETIVO ESPECÍFICO < OE 01 > Implementar el modelo de educación reglada ocupacional de UNEFA (Modelo de Alternancia) en la Escuela
422
Desarrollo rural sostenible
Los supuestos Cada proyecto comprende riesgos ambientales, Þnancieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identiÞque los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten todos los actores del proyecto: desde el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, la Representación, la administración del Banco, y el ejecutor. Los supuestos o riesgos del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se deÞnen como que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño del plan se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identiÞcar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planiÞcación como en la ejecución. En la etapa de planiÞcación sirve para identiÞcar riesgos que pueden evitarse incorporando componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud rural podría ser que el personal caliÞcado está dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al logro del Propósito del proyecto, la buena disposición del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseño de Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal caliÞcado estará dispuesto (tendrá incentivos) a vivir en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de incentivo o un suministro de residencia gratis. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia del mismo pueden decidir que el proyecto particular asume demasiados riesgos y debe abandonarse. Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores que la gerencia del proyecto debe anticipar, tratar de inßuir, y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el éxito de un programa de irrigación supone que el Ministerio de Agricultura cumplirá con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la exportación en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar el logro del Propósito del programa. Una de las ventajas de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas emergentes más que dejarlos para que otro los descubra. Los Supuestos pueden derivarse del análisis de involucrados, o del árbol de objetivos o de cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno del proyecto. Deben ser formulados como condiciones positivas (como un objetivo), no deben ser parte de la estrategia del proyecto; y son fundamentales para el éxito del proyecto. Hacer explícitos los Supuestos ayuda a mejorar la comunicación entre la Gerencia del proyecto y la Superioridad ya que identiÞcan claramente lo que está fuera del control de la agencia ejecutora.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
423
La tabla 9.8 muestra el esquema de marco lógico con las exigencias de cada celdilla, y la tabla 9.9 muestra un ejemplo resuelto de matriz de marco lógico, también llamada de lógica de intervención o sencillamente matriz de planiÞcación. 4.1.2 La matriz de consistencia La matriz de Marco Lógico se puede complementar con una matriz de consistencia. Ésta consiste en una tabla que estudia la relación causa-efecto que debe existir entre el propósito buscado por un proyecto, los resultados especíÞcos que harán posible el cumplimiento del propósito y las actividades que subyacen y anteceden al cumplimiento de los objetivos anteriores en el marco lógico. La matriz permite identiÞcar varios resultados a la vez, los cuales deben guardar una relación de causalidad con el propósito. Si no se puede demostrar fehacientemente esa relación en forma directa, es posible que el resultado que se está planteando obtener con el proyecto no vaya a incidir con fuerza en el propósito, y por lo tanto tampoco habrá garantía de que llegue a cumplirse. De llegarse a esa conclusión, y estando ya deÞnido el propósito, lo mejor es replantear el tipo de resultado que se está buscando. La matriz de consistencia permite ubicar todas las actividades que se plantean como necesarias para dar cumplimiento a los resultados. Es posible que varias actividades guarden relación causa-efecto con más de un resultado a la vez, pero esto es un valor agregado. Por ello, se debe determinar, según cada resultado especiÞcado en la matriz, cuáles son las actividades necesarias y que directamente le van a afectar en una relación causaefecto. Cuando se haya determinado la validez de esa relación, se puede pasar a identiÞcar a qué otros resultados va a contribuir a lograr dicha actividad en forma directa, es decir también como un factor de causa-efecto. Es posible hacer una diferenciación con puntajes asignados al grado de inßuencia directa que logrará una actividad sobre uno o más resultados, entendiéndose que el valor más alto se corresponde con el resultado donde el impacto va ser mayor. Adicionalmente, la matriz permite sumar en forma vertical, el total de actividades que requiere un resultado para hacerse realidad. Por otro lado, permite la suma horizontal de los resultados que son impactados en una relación causa-efecto por una misma actividad, identiÞcando así la importancia de una actividad por la cantidad de resultados a los que va a beneÞciar. Hay que tener en cuenta que difícilmente un resultado esperado es originado por un solo elemento activo, requiriéndose uno o más factores complementarios, es decir, varias variables son generalmente las causantes de lograr un buen resultado, o de generar un problema. La tabla 9.10 muestra un ejemplo.
424
Desarrollo rural sostenible
MATRIZ DE CONSISTENCIA PARA EL PROPÓSITO u OBJETIVO ESPECÍFICO 3 del marco lógico anterior: Desarrollar una estrategia de sostenibilidad de la Escuela a mediano y largo plazo. ( se repite la matriz para cada objetivo específico) Resultados (i=1 a 4) del objetivo Xj
x
x
… …
x
x
…
TOTAL PUNTAJE SUMA VERTICAL
x 2
2
2
3
x
1
x
3
X Actividad 1.3.5 Capacitar a los monitores en España
TOTAL PUNTAJE SUMA HORIZONTAL
3…
x
4. Elaborados los contenidos curriculares de la Escuela.
Actividad 1.1.1: Realizar campaña de difusión del proyecto
2…
1…
Actividades “1” a “n” que contribuyen a lograr cada resultado i
…
1
X
2
4
6
Tabla 9.10: Matriz de consistencia entre actividades, resultados y propósito según el marco lógico.
4.3. El presupuesto Presupuestar implica el estudio y la estimación de costos, beneÞcios y utilidades, con el objetivo de escoger el plan más económico que asegure los mejores resultados, en condiciones normales de trabajo, de clima y de otros factores de producción. Un presupuesto debe cubrir todos los costes elegibles de un proyecto. Las partidas deben describirse detalladamente y desglosarse en sus componentes. Debe especiÞcarse el número de unidades por componente. La tabla 9.11 muestra un ejemplo de formato presupuestario para propuestas que se envían a la Unión Europea en el que se detalla el presupuesto total y la primera anualidad. Junto con el presupuesto, que puede ser un indicador de la viabilidad del proyecto, es importante acompañar la propuesta con un análisis de sostenibilidad, esto es, un cuadro que permita establecer los gastos e ingresos del proyecto una vez se haya acabado la ayuda solicitada y deba mantenerse por sus propios ingresos. La tabla 9.12 muestra un ejemplo de análisis de gastos e ingresos previstos para un proyecto una vez puesto en marcha. Junto con el presupuesto es conveniente incluir un “balance de situación” y plantear cómo se hará la cuenta de resultados anual, especialmente cuando dicho proyecto consista en la puesta en marcha de una empresa. El balance indica la situación Þnanciera de un proyecto en un momento determinado, presentando en forma clara el valor de sus propiedades y derechos, sus obligaciones y su capital, elaborados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados. El balance muestra lo que tiene el proyecto y lo que debe en un momento dado. Se compone de dos columnas: el Activo (columna de la izquierda) y el Pasivo (columna de la derecha). En el Activo se recogen los destinos de los fondos y en el Pasivo los orígenes3. 3 Los términos Activo y Pasivo pueden dar lugar a confusión, ya que pudiera pensarse que el Activo recoge lo que tiene la empresa y el Pasivo lo que debe. Esto no es correcto, ya que, por ejemplo, los fondos
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
425
El balance se debe elaborar por lo menos una vez al año y con fecha de 31 de diciembre, Þrmado por los responsables. Cuando el proyecto implique crear una sociedad, debe ser aprobado por la asamblea general4. Las partes de este Balance General son: • Encabezamiento: Formado por el nombre o razón social de la empresa o proyecto. • Nombre del documento y fecha de elaboración. • Cuerpo o contenido: El Balance General, lo mismo que el inventario, debe reßejar en su contenido la ecuación patrimonial. En el cuerpo del Balance se incluye únicamente las cuentas reales y se presentan clasiÞcadas bajo tres títulos, así: en primer lugar, el nombre y valor detallado de cada una de las cuentas de Activo; en segundo lugar, nombre y valor detallado de las cuentas de pasivo; y por último, las cuentas del patrimonio. La tabla 9.13 muestra un ejemplo simpliÞcado de balance. ACTIVO CAJA BANCOS INVENTARIO DE MERCANCIAS
$40.000 $900.000 $2.000.000
TOTAL ACTIVO
$2.940.000
PASIVO OBLIGACIONES BANCARIAS CUENTAS POR PAGAR
$200.000 $300.000
TOTAL PASIVO
$500.000
PATRIMONIO CAPITAL
$2.440.000
TOTAL PASIVO Y PATRIMONIO
$2.940.000
Tabla 9.11 Ejemplo simpliÞcado de balance de un proyecto.
Para que el balance muestre en forma más clara y detallada la situación Þnanciera del proyecto se pueden hacer subclasiÞcaciones, dentro de cada grupo de cuentas que conforman el balance. Esta forma de presentación permite hacer un buen análisis Þnanciero. El activo del proyecto se clasiÞca de acuerdo con su grado de disponibilidad, o sea, la facilidad o rapidez para ser convertido en efectivo, en un periodo determinado. • Activo Corriente • Activo Fijo • Activo Diferido. propios van en el Pasivo. 4 Un ejemplo de este tipo de proyectos son los denominados Project Finance, muy desarrollados en el ámbito de las infraestructuras del Estado tales como autovías de peaje, generadores eólicos o gaseoductos. Un Project Finance es un proyecto cuyo “sistema de financiamiento permite que un determinado proyecto de inversión, dadas sus posibilidades de generar flujos de caja razonablemente predecibles y sostenibles, junto a la calidad de sus propios activos, puede ser financiado individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto, sin recurso pleno a los socios promotores y empleando el mayor apalancamiento posible” (MOLINA Y DEL CARPIO, 2004). El proyecto se convierte en una sociedad autónoma que debe devolver el dinero al financiador sin comprometer activos externos al proyecto. Hasta la fecha no se ha aplicado esta metodología al desarrollo rural, fundamentalmente por la dificultad de definir la forma de devolver el crédito a partir de los ingresos del plan de desarrollo como tal.
426
Desarrollo rural sostenible
El pasivo se clasiÞca en razón de la exigibilidad, a sea el plazo que tiene la empresa para pagar sus deudas. • Pasivo corriente • Pasivo a Largo Plazo • Pasivo Diferido El Patrimonio se clasiÞca en razón de su procedencia, así puede ser: • Aportes Sociales: Capital • Superávit A partir de este balance se pueden establecer ratios Þnancieros que serán de utilidad tanto a los ejecutores del proyecto como a los Þnanciadotes. Los ratio o razones Þnancieras constituyen la forma más común de análisis Þnanciero. Se conoce el nombre de RAZÓN el resultado de establecer la relación numérica entre dos cantidades. En nuestro caso estas dos cantidades son dos cuentas diferentes del Balance General. El análisis Þnanciero señala los puntos fuertes débiles de un proyecto e indica probabilidades y tendencias. También enfoca la atención del analista sobre determinadas relaciones que quieren posterior y más profunda investigación. Las principales razones son: • Liquidez: Este indicador sale de la necesidad de medir la capacidad que tiene el proyecto para cancelar sus obligaciones en corto plazo. Sirve para establecer la facilidad o diÞcultad que presenta una empresa para pagar sus pasivos corrientes con el producto de convertir a efectivo sus activos corrientes. Se mide a través de la relación: Activo corriente / Pasivo corriente. En nuestro ejemplo sería de 2.940.000 € / 500.000 € = 5.88. El anterior indicador se interpreta diciendo que la empresa tiene una razón corriente de 5.88 por cada euro (€1) queel proyecto debe en el corto plazo, cuenta con €5.88 para respaldar esa obligación. • Capital de trabajo: Es la diferencia entre el pasivo corriente y el activo corriente; constituye los recursos de que dispone la empresa para cancelar su pasivo a corto plazo. Sirve para medir la capacidad de una empresa para pagar oportunamente sus deudas en un periodo no mayor a un año. Se mide a través de la relación: Activo corriente – Pasivo corriente. En nuestro ejemplo sería de 2.940.000 € - 500.000 € = €2.440.000 • Endeudamiento: Está presentada por la relación entre el pasivo total y el activo total; es la porción de endeudamiento de un proyecto. Se mide a través de la relación: Pasivo total / Activo total. En nuestro ejemplo sería de €500.000 / €2.940.000 = 0.17. Esta razón indica que por cada peso del Activo el proyecto, €0.17 son de los acreedores; este valor se considera aceptable ya que la empresa tiene el 83% de sus activos libres, o sea una buena garantía para obtener mayores créditos de sus proveedores o bancos comerciales. 4.4 El cronograma de actividades La programación de actividades dentro de un proyecto debe estar reßejada en un calendario o cronograma en el que además puedan aparecer los recursos humanos necesarios para su realización. El cronograma debe estar vinculado a los objetivos según se deÞnieron en el marco lógico. La correspondencia entre los objetivos especíÞcos, resultados y actividades se muestra a partir del marco lógico de la tabla 9.9 con el plan de acción de la tabla 9.14.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo Presupuesto de Propuesta para la Unión Europea Gastos
Unidad
Todos los años nº de Coste unitario (en EUR) unidades
Unidad Costes (en EUR)
Por mes
Por mes
Por vuelo Por mes
Por vuelo Por mes
Por vehículo
Por vehículo
Por mes Por mes
Por mes Por mes
Por mes
Por mes
Por mes
Por mes
427
Año 1 #nº de Coste unit, (en Unidades EUR)
Costes (en EUR)
Año 1 Cost. #nº de unit. (en unidades EUR)
Costes (en EUR)
1. Recursos Humanos 1.1 Salarios (importes brutos, personal local) Subtotal Recursos Humanos 2. Viajes 2.1 Viajes internacionales 2.2 Transporte local Subtotal Viajes 3. Equipos y Material 3.1 Compra o alquiler de vehículos 3.2 Mobiliario, equipos informáticos 3.3 Repuestos/material para máquinas, herramientas 3.4 Otros (especifíquese) Subtotal Equipos y Material 4. Oficina local/Costes de la Acción 4.1 Costes de vehículos 4.2 Alquiler de oficina 4.3 Bienes fungibles-material de oficina 4.4 Otros servicios (tel./fax, electricidad/calefacción, mantenimiento) Subtotal Oficina local/Costes de la Acción 5. Otros costes, servicios 5.1 Publicaciones 5.2 Estudios, investigación 5.3 Costes de auditoría 5.4 Costes de evaluación 5.5 Traducción, interpretación 5.6 Servicios financieros (costes de garantía bancaria, etc.) 5.7 Costes de conferencias/seminarios 5.8 Actividades de visibilidad Subtotal Otros Costes/Servicios
Gastos
Unidad
Todos los años Coste Costes nº de unitario (en EUR) unidades (en EUR)
Unidad
6. Otros Subtotal Otros 7. Subtotal costes directos de la Acción (1.-6.) 8. Costes administrativos (máximo 7% de 7, total costes elegibles directos de la Acción) 9. Total de costes elegibles de la Acción (7.+ 8.)
Tabla 9.12: Formato presupuestario de propuestas enviadas a la Unión Europea. Extraído del pliego de condiciones de la Línea B7-600 para la cooperación internacional en bosques tropicales y medio ambiente http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/forests/index_en.htm
428
Desarrollo rural sostenible
Análisis de sostenibilidad del proyecto Cantidad DETALLE DE LOS GASTOS 1.4 Personal 1.4.1.1 Gestor Escuela/Director/Monitor I 1.4.1.2 Administrador/Monitor II 1.4.1.3 Monitor III 1.4.1.4 Resp. Resid. Hombres /Orientador Social 1.4.1.5 Resp. Resid. Mujeres/Secretaria 1.4.1.6 Asistente técnico (aporte ONG local) 1.6 Funcionamiento 1.6.1. Material didáctico de capacitación y otros 1.6.4 Realización talleres y reuniones /otros 1.6.5 Mantenimiento/Combustible de vehículos 1.6.6 Papelería y mantenimiento de escritorio 1.6.7 Servicios (agua, luz, teléfono, Internet) 1.6.8 Alimentación 1.7 Imprevistos TOTAL GENERAL %
DETALLE DE LOS GASTOS
14 meses* 14 meses* 14 meses* 14 meses*
C. Unitario /mes 3.600 1.000 700 400 500
14 meses* 14 meses*
500 500
Global
1.450 125
Global
50
600
Global
100
1.200
Global
50
600
12 meses
300
3.600
8 meses 12 meses
825 500 5.550
Min. Educ. 30.380 9.800 6.650 3.920 4.900
% mensual 64,9%
Total/año 50.400 14.000 9.800 5.600 7.000
% anual 71,5%
7.000 7.000 26,1%
9% 100%
14.100 1.500
6.600 70.500 70.500
FUENTE DE FINANCIAMIENTO Gob. ONG Alumnos Escuela Loc. Local 7.000 -
1.4 Personal 1.4.1.1 Gestor Escuela/Director/Monitor I 1.4.1.2 Administrador/Monitor II 1.4.1.3 Monitor III 1.4.1.4 Resp. Resid. Hombres /Orientador Social 1.4.1.5 Resp. Resid. Mujeres/Secretaria 4.900 1.4.1.6 Asistente técnico (aporte ONG 7.000 local) 1.6 Funcionamiento -- 3.000 600 1.500 6.900 1.6.1. Material didáctico de capacitación y otros 1.6.4 Realización talleres y reuniones 1.500 /otros 1.6.5 Mantenimiento/Combustible de 600 600 300 vehículos 1.6.6 Papelería y mantenimiento de 600 escritorio 1.6.7 Servicios (agua, luz, teléfono, 1.800 6.600 Internet) 1.6.8 Alimentación 1.7 Imprevistos 3.000 TOTAL GENERAL 30.380 6.000 7.600 1.500 6.900 % 43,1% 8,5% 10,8% 2,1% 9,8% * 14 sueldos al año por que incluye un mes de aguinaldo y otro més de beneficios sociales
20%
8,5% 100%
Empresas 13.020 4.200 2.940 1.680 2.100 2.100
2.100
300 1.800
3.000 18.120 25,7%
Tabla 9.13 Análisis de sostenibilidad. Extraído del proyecto “Implementación de la Escuela de Formación Agraria en los Valles Cruceños (Santa Cruz – Bolivia), bajo la modalidad de educación técnica reglada y la metodología de alternancia de UNEFA (cálculos para un año). JUAN CASTELLON
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
429
CASO PRÁCTICO “Proyecto de fortalecimiento institucional y social para la mejora de la gestión del agua y el desarrollo sostenible en la cuenca del río Calan (Departamento de Comayagua)” Entidad Solicitante (ONGD solicitante/agrupación**): CESAL País: HONDURAS Sector y Subsector CAD: 400 Multisectorial, 410 protección del medio ambiente, 41010 Política medioambiental y gestión administrativa Socio Local y otras entidades participantes: CESAL, ESNACIFOR, UMA (Unidad de Medio Ambiente) Municipalidad de Siguatepeque, SANAA, Departamental de Educación de Comayagua y Universidad Rey Juan Carlos (España). Otras entidades colaboradoras en el caso de agrupación de ONGD: Año de presentación: 2005 INFORMACION GENERAL DURACION Duración total de ejecución (en meses): 24 meses FINANCIACION TOTAL -
Coste Total: 606.094 euros Aportación AECI: 478.929 euros Aportación ONGD/Agrupación española***: Otras aportaciones : 127.165 euros
* IdentiÞcar la línea en que se concurre a la convocatoria: Cooperación, Cultura y Desarrollo, Educación y Sensibilización, Apoyo a ONGDs **En el caso de agrupación la ONGD líder y los demás integrantes de la misma. *** En el caso de agrupación: Importe de la subvención a aplicar por cada uno de los participantes/beneÞciarios, y en su caso del aporte de fondos propios, según la siguiente tabla: Participantes
Importe Subvención
ONGD Líder Participante 1 Participante 2 TOTAL
Subcontrataciones previstas: ninguna
%
Aporte fondos propios
%
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Desarrollo rural sostenible
DESCRIPCION RESUMIDA DEL PROYECTO. (Máx. ¾ página) Descripción del proyecto Este proyecto tiene como objetivo central contribuir a manejar de un modo sostenible la Cuenca del Río Calan, principal fuente que abastece de agua la ciudad de Siguatepeque. Dado los problemas de escasez y mala calidad del agua se precisan acciones integrales que reorienten las actividades que se desarrollan en la Cuenca, de modo que se detenga el deterioro ambiental y mejore las condiciones de habitabilidad tanto para los habitantes de las áreas rurales como urbanas de su zona de inßuencia. Para ello se pretende llevar a cabo una serie de actividades agrupadas en cinco programas: 1. Apoyo a los productores de la cuenca. Se ejecutará un programa de agricultura sostenible con dos componentes principales: - La conservación de suelos y aguas - La agroforestería. Se llevará a cabo con el Þn de disminuir la erosión acelerada introduciendo técnicas de cultivo respetuosas con el entorno y aumentar la cobertura forestal del suelo. Se seleccionarán áreas críticas de vocación forestal dedicadas a la agricultura de subsistencia. La estrategia de implementación de este componente será a través de Fincas Demostrativas Integrales (FDI) y formación de Productores Enlace Colaboradores (PEC), que serán los encargados de replicar las experiencias a través de un proceso campesino a campesino. 2. Educación ambiental en las escuelas y población Se diseñará y ejecutará un plan de educación ambiental centrado en 4 escuelas primarias de la cuenca, implicando a profesores y padres de familia. También se realizarán campañas de difusión a través de la radio y la televisión local, aprovechando la cobertura que da la ESNACIFOR. 3. Componente de desarrollo social: Se fortalecerán y revisarán los planes de acción de Juntas de Agua, Patronatos, CODELES y CODECOS en la cuenca. Se fortalecerá la organización comunitaria para la mejora de la infraestructura vial y acondicionamiento de servicio básicos del Hogar (Manejo de basuras, Letrinización, fogones mejorados y sistemas de agua). 4. Innovación y fortalecimiento institucional.Se elaborará y validará un sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA) a implementar en la Municipalidad de Siguatepeque que beneÞcie a los habitantes de las partes altas de las cuencas. En este programa se contempla el intercambio de experiencias con docentes de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) de España. Esta propuesta se divulgaría a través de un seminario con diferentes instituciones hondureñas: AMHON, SANAA y ONGS hondureñas que tratan el tema del Agua. Se conformará el Organismo Rector de la cuenca de acuerdo con la nueva Ley de Aguas. 5.- Protección y extensión forestal.El componente de Manejo y Protección Forestal está orientado a la conservación y sostenibilidad de los bosques de pino, mixto y latifoliado, amenazado por incendios, tala y agricultura migratoria. Tendrá dos componentes principales: - Elaboración de un plan de protección contra incendios y talas que será ejecutado por los pobladores y coordinado por la Unidad Ambiental de la Municipalidad de Siguatepeque. - Establecimiento de viveros comunales y mejora del Vivero Municipal de Siguatepeque.
1. SOLVENCIA INSTITUCIONAL 1.1 Experiencia y Capacidad de Gestión de la Entidad Solicitante: (Máx. ½ a 1 página) La capacidad de gestión y la experiencia de CESAL están avalados por los más de 15 años de trabajo en el sector de la cooperación internacional en los que ha ejecutado más
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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de 200 proyectos de desarrollo, con el respaldo de muchas instituciones públicas y organismos internacionales que han conÞado y apostado en nosotros y en nuestras propuestas. ( incompleto en este ejemplo) 1.2. Experiencia de la contraparte local: (Máx. ½ página) La oÞcina de CESAL -Honduras lleva desarrollando proyectos y programas en Honduras a través de una oÞcina permanente desde enero del 2000. Desde la apertura de la oÞcina hasta la fecha, CESAL ha ejecutado 34 proyectos en Honduras, concretamente con la AECI se han ejecutado 4 proyectos (2 de la convocatoria ordinaria y dos de la Abierta y Permanente) y está en ejecución 2 programas. Uno que concluye en octubre del presente año y otro que está en sus comienzos. … 1.3 Experiencia de colaboración contrastada: (Máx. ¼ página) CESAL es la contraparte ejecutora del proyecto en calidad de entidad coordinadora del proyecto pero contará con 3 socios colaboradores fundamentales: la Municipalidad de Siguatepeque, la Escuela Nacional de Ciencias Forestales ESNACIFOR y la Universidad Rey Juan Carlos en España. Las acciones que el proyecto pretende impulsar se enmarcan dentro de una relación sostenida por CESAL con la ESNACIFOR desde el año 2001. Esta colaboración nace como un intercambio de alumnos de la Universidad de Ávila, en la que CESAL participa activamente para lograr su alojamiento en la Escuela y su colaboración en las actividades que la Escuela realizaba en la cuenca del río Calan. Con posterioridad un profesor de la URJC, a través de los contactos proporcionados por CESAL, realiza un viaje para la identiÞcación de un proyecto de investigación y la adecuación para la formulación de una propuesta de desarrollo para Siguatepeque y los habitantes de las cuencas que abastecen la ciudad. Desde entonces CESAL ha mantenido esta red de relaciones con técnicos y docentes de ESNACIFOR y la URJC…. (incompleto en el ejemplo) 2. DISEÑO DE LA INTERVENCIÓN: 2.1. Formulación del proyecto (1 pág): a) Contexto: La ciudad de Siguatepeque cuenta con una red hídrica, constituida por fuentes superÞciales y acuíferos, que son utilizados para satisfacer la demanda de abastecimiento de la población, que actualmente asciende a 57.705 habitantes. Debido a las condiciones de deterioro y contaminación de las fuentes de Guaratoro y Chamalucuara y previa incorporación del caudal del río Calan, la ciudad se abastecía en un 80% de sus recursos subterráneos, lo que suponía una fuerte presión sobre los acuíferos locales. Por otro lado la población de Siguatepeque crece a un ritmo vertiginoso, estimándose que su población se triplicará en los próximos 20 años (PDF,2001). La Cuenca del Río Calan juega un papel estratégico para la ciudad de Siguatepeque, debido a que es la única fuente superÞcial capaz de abastecer a unos 60 mil habitantes en esta ciudad. Por esta razón, el SANAA, con la colaboración de USAID5, llevó a cabo el proyecto de construcción de dos represas con una capacidad de almacenamiento de 4,5 millones de m3 de agua, una planta de tratamiento para tratar 100 litros por segundo y un tanque de distribución de 2.273 m3. Las cuencas que alimentan estas represas limitan en su parte alta con la Reserva 5
USAID: The United States Agency for International Development.
432
Desarrollo rural sostenible
Nacional de Bosque Nublado de Montecillos. De estas cuencas depende la provisión de agua de la ciudad de Siguatepeque, sin embargo desde hace diez años, debido a la sobre explotación de recursos y ciertas prácticas inadecuadas, se vienen produciendo un deterioro de la cantidad y calidad de suministro de agua en la cuenca, lo que pone en peligro la sostenibilidad del sistema a medio y largo plazo. Las principales causas de este deterioro son derivadas de la los niveles de pobreza y las malas prácticas de uso de los recursos por parte de los habitantes de la cuenca. Así la pobreza alcanza a más del 70% de los residentes. Los servicios de salud son prácticamente inexistentes y con excepción de dos comunidades, los residentes no tienen servicio de electricidad y de aguas negras. Un 65% de las 450 viviendas habitadas no tienen letrinas, el 74% tienen piso de tierra y el 93% paredes de bahareque, una combinación de barro y varas delgadas. Uno de los mayores problemas en la cuenca del río Calan lo constituyen los asentamientos ilegales en cualquier zona lo que produce una alteración en los ecosistemas presentes en la cuenca. Se suceden invasiones de terrenos, deforestación, incendios frecuentes y sin control en la parte media y alta de la cuenca que cada día aparecen más deforestadas. b) Antecedentes Después del huracán Mitch, la ESNACIFOR recibió un fondo de USAID para la ejecución de un Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF) con objeto de paliar los efectos que había tenido el huracán en la región. La ESNACIFOR seleccionó para la ejecución de determinadas actividades demostrativas la cuenca del río Calan. Por su parte la Asociación de Municipalidades de Honduras, AMHON, seleccionó Siguatepeque como uno de los municipios candidatos para el traspaso de los servicios de agua potable, que gestiona el SANAA (el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados). De este modo los intereses de la Municipalidad por mejorar la gestión del agua y la coyuntura de disponer fondos para la implementación de actividades en la cuenca del río Calan, conßuyeron para la realización de actividades conjuntas, ESNACIFOR y UMA (Unidad Ambiental de la Municipalidad) en pro de los habitantes de Siguatepeque y se dispusieron a levantar diagnósticos biofísicos y socioeconómicos que concluyeron en un Plan de de Manejo Integral de la Cuenca del Calan. (Se adjunta en el anexo 2) Las actuaciones que aquí se presentan están en consonancia con este plan de Manejo consensuado y validado por la Municipalidad de Siguatepeque y los habitantes de las partes altas de la cuenca. Por otro lado desde el año 2002 se han realizado estudios, promovimos por técnicos de la ESNACIFOR y la URJC, para la instauración de un sistema de pago por servicios ambientales en la Municipalidad de Siguatepeque. Estos estudios no han sido aún validados con la propia Municipalidad pero sí se tiene el sustento social para su implementación a través de una valoración contingente realizada. Por otro lado, la nueva Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento de 2003, contempla la transferencia de los sistemas de agua y saneamiento que opera el SANAA a los gobiernos municipales y la creación de entes de consulta y de regulación de la gestión del agua a nivel nacional. Se hace necesaria la creación de experiencias de gestión municipal y social acordes con las necesidades de un desarrollo sostenible. 2.1.1. Documentación acreditativa de las acciones que se pretende realizar. En los anexos 3 y 4 se adjunta documentación ilustrativa de los diagnósticos y trabajos realizados hasta el momento, fundamentalmente orientados a planiÞcar el crecimiento ordenado de la cuenca del río Calan y el diseño de un sistema de gestión novedoso que vincula los rendimientos del agua con la inversión en mejora ambiental.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
433
Las acciones que se proponen se vinculan estrechamente con las propuestas del plan de Manejo de la Cuenca del Cálan siempre entendiendo que es el fortalecimiento y la formación social e institucional la única estrategia que puede permitir una apropiación y sostenibilidad de las acciones a medio plazo. Para la ejecución del proyecto se trabajará estrechamente con los distintos actores protagonistas de este trabajo, algunos de ellos como ESNACIFOR y la URJC, especializados en el manejo y la educación ambiental. 2.1.2. Adecuación de la identiÞcación de los problemas y necesidades que se pretende abordar. JustiÞcación: Árbol de problemas: Aumento de erosión y avance de la frontera
Aprovechamiento no sostenible de los recursos en cuenca Explotación de nuevas fuentes
Aumento de la pobreza Baja productividad
Reducción de la cobertura
Deterioro de las fuentes de agua y contaminación de las aguas
Deterioro del potencial productivo de los recursos naturales, económicos y sociales de la Cuenca del Cálan.
Mayor incidencia de enfermedades
Falta de claridad sobre políticas y competencias organizativas en la gestión de los recursos
Competencia por los recursos
Poca educación y conocimientos de manejo ambiental y sanitario.
Malas prácticas agrícolas y costumbres domésticas Débil organización comunal Invasión de terrenos y predación de recursos naturales (leña, agua, tierra) por parte de la población i d
-
Falta de mecanismos de gestión y control
Dificultad de transferencia y adopción de Tecnologías y métodos
Árbol de objetivos. Control de la erosión y del avance de la frontera agrícola
Aprovechamiento sostenible de los recursos en cuenca Mantenimiento uevas fuentes
Mantenimiento de la cobertura
Mejora de las fuentes de agua y contaminación de las aguas Programa de educación y conocimientos de manejo ambiental y sanitario.
Mejora de productividad Conservación del potencial productivo de los recursos naturales, económicos y sociales de la Cuenca del Cálan.
Ordenación de los recursos Mejora de prácticas agrícolas y domésticas
Fortalecimiento de la organización comunal Control de la invasión de terrenos y predación de recursos naturales
Incremento de rentas rurales b
Establecimiento de mecanismos de gestión y control
Menor incidencia de enfermedades
Establecimiento de políticas claras y competencias organizativas en la gestión de los recursos Transferencia y adopción de Tecnologías y métodos
434
Desarrollo rural sostenible
2.1.3. Coherencia de la lógica de la intervención (matriz, cronograma y presupuesto). (Máximo 1 página) Como se ha comentado anteriormente y se puede consultar en los anexos que se aportan, la cuenca de río Calan y la ciudad de Siguatepeque han sido objeto de estudios del medio físico y social, algunos de los cuales se han llevado de un modo participativo, implicando a entidades locales y población organizada. Por otra parte, la existencia en la cuenca de una escuela técnica de ciencias forestales, proporciona una plataforma importante para la formación y difusión de técnicas y conocimientos. Sin embargo, se percibe que aún están por aplicar y llevar a la práctica las prescripciones y recomendaciones emanadas de los planes de ordenación y mejora ambiental y las actuaciones que se han puesto en marcha han sido fragmentarias y poco coordinadas, no habiendo llegado a responsabilizar a la sociedad organizada ni a las instituciones locales. Por otra parte, la Ley de Aguas de 2.003 transÞrió las competencias del agua a las municipalidades, comenzando un proceso de descentralización que aún está por consolidarse. La ciudad de Siguatepeque fue considerada como Municipio piloto en estas transferencias pero aún no ha tenido la capacidad de llevar a término el proceso. La lógica de la intervención que se propone en este proyecto trata de impulsar los procesos ya iniciados, con tres criterios: 1. Apoyar la clariÞcación y asunción de competencias por parte de los organismos que serán responsables de la gestión de los recursos: UMA de Siguatepeque, organismo rector de la cuenca y proporcionarles un sistema de gestión novedoso (pago por servicios ambientales). 2. Incidir en la mejora de aquellos lugares que han sido señalados por los diagnósticos como más degradados a través de la reforestación, construcción de letrinas, ejecución de trabajo de protección forestal. 3. Implicar de un modo integrado a instituciones y grupos organizados en una estrategia de educación y vigilancia ambiental. El proyecto se dotará de un equipo de personal técnico que estará liderado por un coordinador expatriado pero cuyos componentes gozarán del consenso y apoyo por parte de los dos socios fundamentales del proyecto: la municipalidad de Siguatepeque y la ESNCIFOR. Los cometidos fundamentales de este equipo estarán encaminados a aunar esfuerzos y voluntades en torno a los resultados propuestos, pero es importante el hecho de que el equipo del proyecto gozará del apoyo y la cobertura institucional de la Municipalidad y la escuela de ESNACIFOR. Otra parte importante del presupuesto estará encaminada a la provisión de servicios técnicos para la edición de consultorías, seminarios y capacitaciones. La fundamental será la de intercambio con la Universidad Rey Juan Carlos de España cuyo equipo de planiÞcación ya ha estado implicado en trabajos de estudio e intercambio con Siguatepeque. El trabajo previo realizado y el prestigio con el que cuentan los técnicos universitarios españoles, facilitará la transmisión de técnicas y conocimientos. También se considera importante la evaluación del proyecto puesto que proporcionará un documento de debate y aprendizaje para las contrapartes locales y entidades de desarrollo presentes en la zona y también para otras municipalidades en lo que se busca que sea un proceso piloto.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
435
MATRIZ DE PLANIFICACION. Objetivo general y especíÞco
Resumen descriptivo
Indicadores objetivamente veriÞcables
Fuentes de veriÞcación
O.G.
Se han mejorado las condiciones de gestión y manejo del agua y medioambiente en Siguatepeque
O.E.
Las instituciones, grupos organizados y particulares, poseen y aplican conocimientos sobre el manejo y la mejora de los recursos naturales.
Mejoradas las estructuras comunitarias y los servicios sociales y habitacionales Introducidas y divulgadas prácticas agrícolas sostenibles con el entorno. Mejorada la cobertura forestal Innovador plan de gestión del agua para la Municipalidad
Documentos y actas de aprobación y entrega. Actas de recepción de construcciones entregadas Planillas de capacitación realizadas.
Resultados
Resumen descriptivo
Indicadores objetivamente veriÞcables
Fuentes de veriÞcación
R.1.
Se ha puesto en marcha un plan de manejo agroforestal para productores de la Cuenca
I.1.1. 30 productores de la cuenca del río Calan han establecido Fincas Demostrativas Integrales (FDI) I.1.2. 60 productores se habrán formado para replicar actividades de agroforestería y extensión agraria en sus comunidades.
F.V.1.1. Entrevistas con productores, giras de campo, Þchas de la FDI, fotografías
Factores de Riesgo Disposición favorable de la Municipalidad de Siguatepeque y sus habitantes en la participación del proyecto
F.V.1.2. Temarios impartidos, planillas de asistentes a los cursos
Disposición favorable de la Municipalidad de Siguatepeque y sus habitantes en la participación del proyecto
Factores de Riesgo No exista la adecuada colaboración de parte de los productores para cambiar sus hábitos en las actividades agrícolas.
R.2.
Se ha desarrollado un Plan de educación ambiental dirigido a los alumnos y profesores de 4 escuelas primarias de la cuenca. Y extendido el plan a familias y grupos de productores.
I.2.1. Elaboración del plan de educación ambiental y distribución en las 4 Escuelas. I.2.2. Realizadas 16 campañas divulgativas en las escuelas de primaria I.2.3. Promoción de 4 campañas de difusión de las actividades del proyecto a través de la radio y la televisión.
F.V.2.1. Entrega del documento F.V.2.2. Listados de asistentes a las campañas, fotografías F.V.2.3. Grabaciones de las campañas
No se cuente con la colaboración de la Departamental de Educación a través de la Dirección Municipal de Educación de Siguatepeque ni de los profesores de las escuelas.
R.3.
Se ha elaborado y validado con la Municipalidad de Siguatepeque un Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y conformado un Organismo Rector de la Cuenca.
I.3.1. Elaborado y aprobado el PSA al Þnalizar el proyecto I.3.2. Conformado un Organismo Rector de la Cuenca del Calán adscrito a la Municipalidad de Siguatepeque. I.3.3. Seminario sobre el PSA realizado dando a conocer los resultados del proyecto con la participación de organizaciones Hondureñas, AMHON, SANAA, ONG del agua, …
F.V.3.1. Documento entregado. Aprobación de actas. F.V.3.2. Reglamento y acta de constitución del Organismo Rector. F.V.3.3. Documentación del seminario, fotografías, videos, exposición de resultados,…
No se dé una adecuada colaboración entre ESNACIFOR y la Municipalidad. No exista interés por parte de la próxima corporación Municipal de Siguatepeque en asumir el PSA.
436
Desarrollo rural sostenible R.4.
Se han revisado y fortalecido las estructuras comunitarias existentes en la Cuenca, Juntas de Agua, Patronatos, Codeles y Codecos y se han mejorado las condiciones de habitabilidad en la Cuenca a través de obras comunitarias.
I.4.1. Constitución de Juntas de Agua en cada Comunidad de la Cuenca y revisión de planes de trabajo. I.4.2. Revisión de las áreas más vulnerables de la cuenca y construcción de 650 letrinas y 450 ecofogones. I.4.3. Revisados los planes de mantenimiento de caminos, eliminación o extracción de residuos sólidos y sistemas de agua.
F.V.4.1. Directivas de las Juntas y Patronatos. Documentos de los planes de trabajo. F.V.4.2. Fotografías, actas de entrega de letrinas y ecofogones F.V.4.3. Documentos entregados y levantamiento de actas de trabajo comunitario
Disposición desfavorable a la colaboración de las obras comunitarias planteadas
R.5.
Se han implementado un plan de manejo y extensión de la cobertura forestal de la Cuenca del río Calan
I.5.1. Aprobado un plan de protección contra incendios y talas forestales y socializado con las Comunidades I.5.2. Establecimiento de 3 viveros comunales y restauración del vivero Municipal de Siguatepeque
F.V.1. Documento y acta de acuerdo aprobados. F.V.2. Fotografías. Actas de recepción de los viveros instalados
Desinterés por la realización de prácticas de protección e instalación de viveros forestales.
R.6.
Se ha realizado una evaluación externa que permite valorar los resultados del proyecto y extraer conclusiones y recomendaciones para acciones sucesivas. Se ha expuesto y discutido públicamente
I.6.1. Se conoce el impacto del proyecto y el cambio de tendencias que ha producido. I.6.2. La UMA de la Municipalidad asume las conclusiones y aprendizajes de la evaluación
F.V.1. Documento de evaluación FV.2. Acta del seminario de presentación. Asistentes. F.V.3. Informe de la Municipalidad Costes
Actividades
Resumen descriptivo
Recursos
A.0.1
Firma de convenio de colaboración y contratación de personal
OÞcina de CESAL en Tegucigalpa y Madrid
A1.1.
Apoyar 30 Fincas Demostrativas Integrales establecidas
Equipo técnico. Ingeniero Agrónomo. Insumos
A1.2.
Implementación de técnicas agroforestales en Þncas y parcelas agrícolas. (Sombra en Þncas de café, beneÞciado ecológico con pozos de oxidación, combinaciones agroforestales en parcelas agrícolas, para empleo de leña).
Equipo técnico. Ingeniero forestal. Insumos
A1.3.
Capacitación a 60 productores de la cuenca del Calan como extensionistas en temas de conservación de suelos, empleo de fertilizantes orgánicos y pesticidas naturales, barreras vivas
Equipo técnico. Ingeniero Agrónomo. Insumos
A2.1.
Elaboración del plan de educación ambiental y edición de materiales
Profesores de las escuelas. Promotor social. Coordinador del proyecto. Insumos varios
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo A2.2
Desarrollo del plan de educación ambiental y actividades aledañas de divulgación
Profesores de las escuelas. Promotor social. Coordinador del proyecto. Insumos varios
A3.1
Diseño y ejecución del estudio de valoración económica del recurso hídrico.
Equipo técnico. Personal de la ESNACIFOR y de la UMA. Personal docente de la URJC
A3.2
Aprobación del plan y promoción
Equipo técnico. Personal de la ESNACIFOR y de la UMA. Personal docente de la URJC
A3.3
Conformar un Organismo de Cuencas dependiente de la Municipalidad de Siguatepeque que será el encargado de desarrollar el sistema de PSA.
UMA – Equipo técnico
A.4.1
Inventariar las Juntas de Agua y Patronatos existentes en el área diagnosticando su situación para aplicar un plan de apoyo a las mismas
Equipo técnico / promotor social
A.4.2
Elaboración de planes de trabajo comunitario. Reparación y mantenimiento de la red secundaria de caminos, extracción de basuras y mejora de sistemas de agua.
Promotores sociales. Estructuras comunitarias. Fondos para la ejecución de proyectos de mejora
A.4.3.
Diseño y ejecución del plan para la mejora de la disposición de excretas en la parte alta de las cuencas que abastecen a Siguatepeque
Materiales de construcción Equipo técnico. BeneÞciarios
A.4.4.
Diseño y ejecución del plan para la mejora del rendimiento de las cocinas de leña y la habitabilidad de la vivienda
Materiales de construcción Equipo técnico. BeneÞciarios
A.5.1.
Elaboración de plan de protección y extensión forestal.
Equipo técnico
A.5.2.
Instalación de tres viveros comunitarios y mejora del vivero Municipal
Materiales para la elaboración del compost, bandejas. Personal encargado de los viveros.
A.5.3.
Campañas de reforestación realizadas y otras de promoción y respeto de la naturaleza
Comunidad y coordinación del equipo técnico
A.6.1.
Evaluación del proyecto
Equipo externo evaluador
8.500
A.6.2.
Seminario y presentación pública de la evaluación
Equipo externo, socios del proyecto, CESAL, Municipalidad de Siguatepeque. Suministros e insumos
1.200
437
438
Desarrollo rural sostenible Periodo de ejecución del proyecto Actividades / Meses
E
F
M
A
M
A.0.1. Convenio de colaboración y contratación de personal Resultado 1 A1.1. Apoyar 30 Fincas Demostrativas Integrales establecidas A1.2. Implementación de técnicas agroforestales en Þncas y parcelas agrícolas A.1.3. Capacitación a 60 productores de la cuenca del Calan Resultado 2 A.2.1. Elaboración del plan de educación ambiental y edición de materiales A.2.2. Desarrollo del plan de educación ambiental y actividades aledañas de divulgación Resultado 3 A.3.1. Diseño y ejecución del estudio de valoración económica del recurso hídrico A.3.2. Aprobación del plan y promoción A.3.3. Conformar un Organismo de Cuencas Resultado 4 A.4.1. Inventariar las Juntas de Agua y Patronatos A.4.2. Ejecución de planes de trabajo comunitario A.4.3. Letrinización A.4.4. Ecofogones Resultado 5 A.5.1. Elaboración de un plan de protección y extensión forestal A.5.2. Instalación de viveros A.5.3. Campañas de reforestación Resultado 6 A.6.1. Ejecución de la evaluación A.6.2. Seminario y presentación resultados
Tabla 1. Cronograma de actividades previstas.
J
J
A
S
O
N
D
E
F
M
A
M
J
J
A
S
O
N
D
AECI (1)
Contribuciones exteriores en efectivo Otras TOTAL aportaciones CESAL URJC públicas
A.I. Identificación (Max. 20.000 ) A.II. Evaluación externa
Contribuciones locales y valorización (2) y (4) Pobl. Aportaciones Beneficiaria/A. TOTAL públicas Privadas
8.460
Coste Total Intervención
ESNACIFOR
8.460
240
8.700 -
A.III. Auditorías
-
-
A.IV. Terrenos y/o inmuebles
-
-
-
16.575
110.500
14.550
55.032
A.V. Construcción y/o reforma
93.925
93.925
A.VI. Equipos, materiales, suministros
40.481
40.481
A.VII. Personal A.VII.1. Personal local
115.800 52.800
A.VII.3. Personal en sede
14.400
A.VIII. Servicios técnicos
77.100
115.800
-
A.XII. Gastos financieros TOTAL COSTES DIRECTOS % SOBRE TOTALES
2.350
12.000
15.600
21.000
-
48.600
164.400 52.800
52.800
-
26.400
-
26.400
11.200
88.300
18.000
18.000
106.300
-
-
4.800
4.800
6.720
17.275
-
17.275
496
-
496
1.920
1.920
16.075
-
12.000
A.IX. Fondo Rotatorio (10% max)
A.XI. Viajes alojamiento, dietas
12.200
-
A.VII.2. Personal expatriado
A.X. Funcionamiento terreno (1% max)
16.575
1.200
496 421.458
-
-
24.400
445.858
47.000
18.190
37.575
102.765
548.623
77%
0%
0%
4%
81%
9%
3%
7%
19%
100%
B. COSTES INDIRECTOS B.1. ONGD española
57.471
57.471
B.2. ONGD local TOTAL COSTES INDIRECTOS % SOBRE TOTALES TOTAL GENERAL
57.471
-
-
-
57.471
12%
0%
0%
0%
11%
0%
0%
0%
0%
57.471 9%
478.929
-
-
24.400
503.329
47.000
18.190
37.575
102.765
606.094
(1) 80% del coste total de la intervención. (2) Sólo se aceptarán valorizaciones según lo dispuesto en la O. de B. 2005 y normas de desarrollo. (3) 2% de fondos propios a partir de 800.000€. (4)Valoración equivalente en moneda local de los totales de (a), (b) y (C): -(a) ONG local = ………………………..…………………………(total)……………………….(denominación de la moneda) -(b) Aportaciones públicas locales = ………………………….. -(c) BeneÞciarios = ……………………………………………….. “ (5) En el caso de proyectos de Educación para el Desarrollo y sensibilización social en España, sólo se imputarán gastos en las siguientes partidas: A.IV sólo arrendamientos; A.VI; A.VII; A.VIII; A.XI; A.XII.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
240
439
A efectos de la programación, para las actividades correspondientes a la Educación Ambiental, se ha respetado el curso lectivo.
Tabla 2: DESGLOSE PRESUPUESTARIO, desglosado por coÞnanciadores (en los anejos deberá pormenorizarse cada una de las partidas).(En excel, pulsar doble clic para entrar). (5).
PARTIDAS
440
Desarrollo rural sostenible
Sistema de seguimiento y evaluación: (Máximo 1 página) El seguimiento del proyecto se llevará a cabo desde la propia oÞcina de CESAL –Tegucigalpa que realizará las funciones de contraparte coordinadora para la ejecución de las acciones y consecución de los objetivos y al mismo tiempo coejecutará y controlará la ejecución de la parte correspondiente a cada uno de los socios locales que participan en el proyecto. Para esto se dispone del equipo humano y material de la sede de CESAL – Tegucigalpa a la que se dotará de un nuevo expatriado como coordinador a tiempo completo de este proyecto. La ejecución del proyecto, a través del equipo técnico contratado, asume la participación activa de la ESNACIFOR como ente que recoge todas las experiencias del proyecto, tanto las desarrolladas en el campo (con los productores), como las impartidas en el aula con los alumnos de las Escuelas de la Cuenca, como las relativas al estudio del Plan de Pagos por Servicios Ambientales. Además la Municipalidad de Siguatepeque, a través de la UMA, será la encargada de revisar el cumplimiento de los objetivos y resultados del proyecto, de participar en la promoción de las organizaciones comunitarias y de estudiar la factibilidad del Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA). En el proyecto se contempla la realización de una evaluación externa que se acometerá al Þnalizar todas las actividades. En ella se evaluará el proceso y desarrollo del proyecto y los resultados del mismo, midiendo en todos los casos la pertinencia, eÞcacia, eÞciencia, impacto y viabilidad de los resultados y objetivos. Se realizará un diagnóstico participativo con el Þn de valorar cambios de tendencias en el manejo del agua y el medioambiente, buscando dos grupos meta: las instituciones y organizaciones locales y los productores y población rural. Se tomará en los primeros meses del proyecto la línea base de partida de una serie de variables sociales para evaluar los cambios al Þnal del proyecto. Este proyecto entra a trabajar en un sector (agua y medioambiente) que ha sido foco de atención en la cuenca del Calan y en la ciudad de Siguatepeque por parte de distintas agencias, instituciones y organizaciones de desarrollo, por ello consideramos importante el que los resultados de la evaluación sean expuestos públicamente con el Þn de que sirvan de retroalimentación para actuaciones posteriores y sinérgicas. Para ello se convocará un seminario en la Municipalidad de Siguatepeque en el que se presentarán los resultados, lecciones aprendidas y buenas prácticas. A él se convocará a organizaciones e instituciones, permitiendo un intercambio de experiencias, también con otras municipalidades de Comayagua e Intibucá. En cualquier caso, los resultados de la evaluación se expondrán en la municipalidad para su consulta durante tres meses. 2.2. Contribución al desarrollo en el área de ejecución: (Máx. ½ página) El proyecto atiende varias necesidades sociales básicas de los pobladores del Calan y da soluciones concretas: • el aumento de la productividad sin menoscabar el entorno natural • el aumento de la cobertura forestal, la protección de áreas críticas y la disminución de la erosión laminar • la disminución de la contaminación del suelo, por la mejora de la disposición de excretas y el empleo de fertilizantes y plaguicidas naturales • el aumento de la conciencia ambiental de la población rural a través de los niños
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
• •
441
el fortalecimiento de las estructuras organizativas comunales y el emprendimiento de obras sociales la entrega a la municipalidad de una herramienta de gestión del agua a través de un PSA a implementar en la Cuenca del Calan y los habitantes de Siguatepeque.
2.3. Descripción y participación de la población beneÞciaria: (Máx. 3/4 página) Los beneÞciarios del proyecto se pueden dividir en tres grupos principales: Grupo de productores, básicamente campesinos, dedicados a la actividad agraria que están ubicados en las partes altas de la cuenca, en áreas de ladera de pendiente pronunciada y en cercanía con el área de inßuencia de la Reserva Natural de Montecillos. Para este grupo de beneÞciarios se realizará un pequeño diagnóstico para seleccionar 30 productores con 30 Þncas (entre 5 y 20Mz) que servirán de ejemplo demostrativo para otros productores de Calan y Guaratoro. Por otro lado también en la línea de los productores se trabajará con un grupo de 60 promotores agrícolas o Productores Enlace Colaboradores (PEC) que tienen la misión de extender a sus comunidades los conocimientos adquiridos en el componente de agroforestería. Otro grupo de beneÞciarios del proyecto serán los niños, y padres de familia, de los 4 Centros de Educación Básica ubicadas en la Cuenca del Calan. Se implementarán con ellos un programa de Educación Ambiental, en coordinación con la Dirección Municipal de Educación. El tercer grupo de beneÞciarios, son las estructuras organizativas, municipal de Siguatepeque y comunitaria de Calan. El proyecto pretende revisar y apoyar las organizaciones locales para la gestión del Agua, y por tanto la reestructuración si es preciso de las Juntas de Agua. También como beneÞcio directo se acometerán mejoras comunitarias, a través de obras comunales, e individuales a través del componente de letrinización y mejora del rendimiento de la leña, con el establecimiento de 650 letrinas y 450 fogones que beneÞciarán a igual número de familias. Además en el caso de la Municipalidad, se harán entrega de un estudio y para la implementación del Pago por Servicios Ambientales. El PSA pretende establecer un fondo de recuperación cobrado a los habitantes de la ciudad de Siguatepeque por los beneÞcios logrados en la disposición del agua (tanto en cantidad como en calidad) y su redistribución en mejoras ambientales y sociales en la cuenca del Calan. También cabe destacar que serán beneÞciados por el proyecto la propia ESNACIFOR, realzando su prestigio como institución docente y participativa en obras sociales y la Municipalidad de Siguatepeque, a través de su Unidad Medio Ambiental. 2.4. Adecuación de principios horizontales: (Máx. 1 página) - Lucha contra la pobreza: Se luchará contra la pobreza a través de acciones directas dirigidas a los colectivos más desfavorables que habitan en la cuenca y por medio de la transferencia de conocimientos otorgados a los campesinos y la consecución de actividades productivas sostenibles en el tiempo. También se pretende combatir la pobreza a través del fortalecimiento de las estructuras participativas de las comunidades y del acercamiento de la Municipalidad a los problemas de la Cuenca. Por último también se pretende en el proyecto poner a disposición de la Municipalidad un sistema para la recuperación de dinero en el área urbana
442
Desarrollo rural sostenible
(más favorecida) y su inversión en la cuenca (sectores más desprotegidos), por lo que se promueve una política redistributiva y más equitativa. - Defensa de derechos humanos: A través del apoyo a las estructuras organizadas en el Calan, Juntas de Agua, patronatos, Codeles, etc. el proyecto está contribuyendo a garantizar la participación democrática en los procesos de desarrollo del Municipio al que pertenecen. Por otro lado el trabajo realizado con la Municipalidad permitirá una acercamiento mayor a las realidades de los pobladores del Calan. - Equidad de género: Los habitantes de la Cuenca presentan una realidad social que combina unos patrones de preminencia del varón, con una realidad en la que la mujer se presenta mayoritariamente como jefa de hogar y por lo tanto, protagonista del desarrollo familiar. El trabajo de educación y organización social que se hace en el proyecto va encaminado a permitir que las mujeres no queden relegadas de los puestos de responsabilidad social que les corresponden, especialmente se incidirá en la constitución o revisión de las Juntas de Agua. - Sostenibilidad Medioambiente: El proyecto tiene su principal objetivo en la mejora de las condiciones medioambientales de la Cuenca del Calan, por lo que este eje horizontal será el de mayor incidencia en todas las actividades de ejecución. Se aumentará la cobertura forestal, se mejorará la disposición social ante las áreas críticas (fuentes y lechos de agua) y ante el manejo de las actividades agrícolas, se tendrá una incidencia en la escuela, a través del componente de Educación Ambiental y se mejorará las herramientas de gestión de la Municipalidad en el tema del agua. - Respeto a la diversidad cultural: Destaca en el proyecto la participación de dos Universidades, la Escuela Nacional de Ciencias Forestales y la Universidad Rey Juan Carlos. Las conexiones interinstitucionales e interpersonales que pueden surgir a lo largo de la ejecución del proyecto suponen un gran valor añadido a la relación cultural y cientíÞca entre españoles y hondureños. 3. ENFOQUE DE DESARROLLO: COMPLEMENTARIEDAD Y SINERGIAS CON LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN Y CON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES. 3.1 Viabilidad: (Máx. ½ página) La viabilidad de este proyecto está garantizada debido a que las actividades que se proponen dan continuidad a las políticas seguidas en materia de gestión de recursos y desarrollo social de la Municipalidad de Siguatepeque. El diagnóstico elaborado por la Municipalidad señala como uno de sus principales problemas la ausencia de agua tanto en cantidad como en calidad en la ciudad y dado que la principal fuente abastecedora de agua es la cuenca del río Calan, se precisan medidas urgentes para contribuir a la mejora de la disposición del agua. Por otro lado, los pobladores consideran el proyecto como una respuesta a sus necesidades que da continuidad a ayudas recibidas que vinieron a mejorar estructuras productivas y comunitarias. Un elemento fundamental de la viabilidad del proyecto es que éste contribuirá a la clariÞcación de competencias y asunción de responsabilidades operativas por parte de las instituciones la comunidad organizada.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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3.2 Pertinencia de la acción: (Máx. ½ página) Honduras, debido a su abrupta orografía, es un país netamente forestal. Sin embargo la actividad principal desarrollada en el ámbito rural es la agricultura, que para los sectores más desfavorecidos corresponde a una agricultura de tipo familiar destinada a la subsistencia. La ausencia de políticas públicas que ayuden a enfocar adecuadamente las actividades económicas del país, está llevando a un deterioro ambiental muy serio, que lo convierte en una amenaza para el futuro. Las fuertes restricciones de agua, la dependencia de ésta a través de pozos de extracción, la contaminación de la misma, las inundaciones y deslizamientos de tierra que se producen en la época lluviosa, la deforestación continua por incendio o tala, los contrastes climáticos cada vez más acusados (tormentas torrenciales-sequías), la contaminación atmosférica por humo en la época seca, son algunas de las principales efectos de esta degradación ambiental. Un proyecto de este tipo es pertinente porque da respuestas a un problema nacional a través de la transferencia de conocimientos a los campesinos productores de la Cuenca, en modelos de desarrollo más respetuosos con el entorno. Además contribuye a mejorar los sistemas de manejo del agua y fortalece las estructuras municipales y comunales para la autogestión. 3.3 Complementariedad y sinergias con la política española de cooperación y con las políticas públicas locales: (Máx. 1 ½ página) • Con el Plan Director Este proyecto apunta a uno de los objetivos estratégicos de la cooperación española marcados por el Plan Director: “Aumento de las capacidades para la mejora de sostenibilidad ambiental” así como a dos de los sectores estratégicos establecidos en dicho plan “participación social, desarrollo institucional y gobernanza democrática” y “Medio Ambiente”. Las actividades que se enmarcan en el presente proyecto tienen como Þnalidad la concientización de la población y de las instituciones públicas hacia el manejo adecuado de los recursos naturales y el entorno como base para el desarrollo También dentro de la línea sectorial de Cobertura de las Necesidades Básicas: Acceso agua potable y saneamiento, se establece como línea de trabajo “La protección de recursos hídricos y la gestión de éstos con criterios de sostenibilidad medioambiente”. Es precisamente sobre este aspecto en el que se pretende ahondar a través del trabajo a realizar a través de la ESNACIFOR, la URJC y la Municipalidad de Siguatepeque, a través del modelo de Pago por Servicios Ambientales. • Con la Estrategia País, Comisiones Mixtas, etc En relación al Documento Estrategia País aprobado en el 2003, el proyecto tiene que ver con dos líneas de actuación muy concretas, una relativa al sector de “abastecimiento y depuración de agua” que determina como prioritaria la Capacitación, organización y sensibilización para la gestión sostenible del agua potable como recurso escaso, que se realizará con una especial orientación al fortalecimiento municipal para la gestión del recurso agua, y a la participación comunitaria en la misma, con especial atención a la participación de las mujeres en la toma de decisiones. Y la segunda relativa al medio ambiente con tres líneas de actuación: La “… participación e involucramiento de la población local en la protección de las fuentes de agua”, el “fortalecimiento de los sistemas de gestión ambiental municipales”, la contribución a la “reforestación de cuencas hidrográficas como medida para reducir la vulnerabilidad de la población de dichas cuencas y como medida de protección de los acuíferos. La segunda línea es la de actividades “de manejo agroforestal sostenible, de manera que los pobladores de áreas forestales puedan beneficiarse
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Desarrollo rural sostenible
de sus recursos naturales de manera respetuosa con el medio ambiente. Estos proyectos han de considerar planes de no quema, y de conservación y manejo del recurso suelo.” Y por último el “apoyo a acciones de sensibilización y educación ambiental comunitaria, para aumentar el acceso a conocimiento de las comunidades y con el fin de facilitar el manejo ambiental comunitario”. De acuerdo a la Comisión Mixta actualmente vigente entre España y Honduras se determina como sector de cooperación el medio ambiente y los recursos naturales y se establece como línea de actuación “colaborar en el manejo integral de cuencas hidrográficas de tamaño intermedio de forma que se establezcan mecanismos de conservación y utilización de manera coordinada y complementaria entre las entidades correspondientes”. El proyecto pretende por consiguiente llegar a una coordinación estrecha entre los diferentes actores implicados en la conservación de la Cuenca: pobladores, productores, Juntas de Agua y organizaciones comunitarias, así como Comunidad Educativa, Alcaldía de Siguatepeque, SANAA y Recursos Naturales (SERNA). • Con Políticas públicas locales. Desde el año 1999 la Municipalidad de Siguatepeque a través de su Unidad de Medio Ambiente (UMA) viene trabajando con la ESNACIFOR para coordinar acciones en consonancia con la mejora de la dotación de agua para los habitantes de Siguatepeque. De hecho desde ese año, la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON) otorgó a la Alcaldía de Siguatepeque como ente responsable de la gestión del Agua, tradicionalmente llevado por el SANAA. El proyecto que se propone trata de apoyar el desarrollo de la Ley de Agua y saneamiento de 2.003 de Honduras por la cual se transÞere la gestión del agua a los municipios al tiempo que se propone la creación de órganos gestores de cuencas. La conformación del órgano gestor de la cuenca y la propuesta del método de Pago por Servicios Ambientales, en el que los beneÞcios del agua revierten en una inversión ambiental, introducirán actuaciones piloto en la gestión local. • Con otros agentes de la cooperación. El proyecto se insertará también buscando las sinergias con otros programas Nacionales como el desarrollado por la Secretaría de Agricultura y Ganaderías a través del Þnanciamiento otorgado por el BID, y que tiene por Þnalidad buscar el manejo de recursos naturales en la cuencas prioritarias. Este programa, denominado MARENA cuenta con diferentes oÞcinas en el país para la coordinación de actividades, una de ellas se encuentra ubicada en ESNACIFOR por lo que se favorecen niveles de participación y colaboración conjunta. • Con las prioridades establecidas en convocatoria anual de proyectos. De acuerdo a la convocatoria de proyectos se incluye Comayagua como área geográÞca y el “abastecimiento y depuración de aguas en zonas rurales junto con la protección de microcuencas fluviales en zonas rurales del Occidente Sur y Norte” como sector prioritario. El proyecto se ubica en un extremo del departamento de Comayagua (no precisamente el casco urbano o el área central como mencionan las bases), en zona limítrofe con el departamento de Intibucá.. No obstante, la importancia del área geográÞca radica en el hecho de la presencia cercana con la ESNACIFOR y su estrecha colaboración con la Municipalidad en temas de agua y manejo de recursos naturales. Se considera que una experiencia exitosa de este tipo puede suponer un paso importante a dar en otras Cuencas HidrográÞcas del país igualmente afectadas por sobreexplotación de sus recursos. Por otro lado también se menciona la “Organización de la sociedad civil, el fortalecimiento municipal y de las comunidades indígenas en el marco del desarrollo sostenible” como prioridad sectorial y el proyecto trabaja muy centralmente en las dos primeras áreas.
Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo
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También en las líneas de trabajo de ámbito regional en Centroamérica, se considera que el proyecto tiene conßuencia con la que propone el “fortalecimiento y modernización de las administraciones públicas, especialmente en la línea del municipalismo” 3.4 Sostenibilidad: (Máx. ¾ página) El proyecto tiene como Þn por un lado transferir conocimientos y técnicas de cultivo para precisamente hacer sostenibles las prácticas agrícolas de los pobladores de la Cuenca. De este modo los rendimientos de productividad de la tierra se verán mejorados y por otro aumentará la disponibilidad de agua en la cuenca. Se pretende llegar a la mayor cantidad de productores posibles y para ello se cuenta con un programa de Formación de Productores Enlace. Se sabe también que procesos de cambio de actitudes y los resultados de los mismos se deben medir a largo plazo, sobre todo si tienen que ver con aspectos de recuperación ambiental. No obstante la presencia permanente de la ESNACIFOR en el proyecto y la vinculación en las actividades del mismo de instituciones públicas, como la Municipalidad de Siguatepeque y la Dirección Municipal de Educación, permitirán mantener viva la conciencia que el proyecto quiere impulsar. 4. NOMBRE Y CARGO DE LA PERSONA QUE HA CUMPLIMENTADO EL DOCUMENTO. FECHA DE ELABORACIÓN
5. RELACIÓN DE ANEXOS. Documentación que acompaña al presente documento de formulación. 1.- Localización GeográÞca o o o
Mapa de Honduras Mapa de las cuencas hidrográÞcas de trabajo Reportaje fotográÞco
2.- Antecedentes o Memoria de la relación entre CESAL – Universidad Rey Juan Carlos y Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) o Metodología utilizada en la elaboración del diagnóstico participativo en la cuenca del río Calan, en Siguatepeque. Honduras. ESNACIFOR 3.- Contexto o Plan de Manejo de la Cuenca del Calan. Siguatepeque. Honduras. ESNACIFOR o Cuadros estadísticos de variables del medio natural y socioeconómicas ilustrativos del Plan de Manejo de la cuenca del Calan o Descripción general de microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque.
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Desarrollo rural sostenible
o Ordenación del río Calan. Elaborado por el equipo de Planificación de la Universidad Rey Juan Carlos en colaboración con la Escuela de ESNACIFOR o AutoÞnanciación del plan de desarrollo: incentivos y pagos por servicios ambientales. P. Martinez de Anguita, F. Cruz, J.M. Benitez y S. Rivera. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología, Universidad Rey Juan Carlos. Madrid. Escuela Nacional de Ciencias o Sistema de pagos por servicios ambientales en la cuenca del río Calan. 4.- Descripción del proyecto o Descripción de las actividades del proyecto o Valoración económica del recurso hídrico para determinar el pago por servicios ambientales en la cuenca del río Calan. o Documentación sobre la letrina abonera o ecológica 5.- Desglose y documentación presupuestaria 6.- Cartas de apoyo o Carta de entendimiento ente CESAL, Municipalidad de Siguatepeque y ESNACIFOR 7.- Documentación de los socios o
Documentación de ESNACIFOR
o Documentación del grupo de investigación de PlaniÞcación Ambiental para el Desarrollo (PAD), de la Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología (ESCET) de la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid)
CAPÍTULO
10
LA SOSTENIBILIDAD EN PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO 1. INTRODUCCIÓN Para lograr que los planes, programas y proyectos de desarrollo deÞnidos en una ordenación se mantengan en el tiempo y alcancen sus objetivos, es necesario identiÞcar exhaustivamente de los factores que inciden en las condiciones de sostenibilidad de las intervenciones de desarrollo. Se analiza a continuación cada uno de ellos destacando su inßuencia, exponiendo su problemática inherente, aportando recomendaciones para su tratamiento adecuado, deduciendo las relaciones entre los factores y los principios que están en su base, así como los valores de los que toda intervención debería estar impregnada para mejorar las perspectivas de sostenibilidad, La “sostenibilidad” se ha convertido en un concepto recurrente cuando se habla de planiÞcación del desarrollo. Palabras como sostenibilidad, sustentabilidad, durabilidad, perdurabilidad, etc., se repiten incluso en los títulos de los proyectos, dando muestras de la importancia que se le concede. Pero el concepto sostenibilidad no está exento de una cierta indeterminación. Existe consenso en que se trata de un objetivo intrínseco que todo proyecto de Desarrollo debe alcanzar pero en muchas ocasiones no se toman medidas especíÞcas para garantizarla. Efectivamente, este tipo de proyectos son de gran complejidad especialmente cuando se desarrollan en entornos culturales de países en desarrollo con dinámicas e intereses, incluso con concepciones de lo que es el desarrollo no tan conocidas, que diÞcultan, por un lado, realizar diseños de intervención coherentes y, por otro, hacer previsiones sobre la evolución del escenario inicial a lo largo del tiempo infringiendo una cierta nebulosa sobre la evolución de los beneÞcios del proyecto más allá de la duración del mismo. El esfuerzo realizado en los últimos años por diversas agencias de desarrollo para implantar la utilización de instrumentos metodológicos (como la planiÞcación por objetivos) en el diseño de intervenciones, han permitido mejorar la coherencia de las mismas y facilitar la medición de su impacto. Sin embargo, los resultados de los estudios de evaluación más recientes en cualquiera de sus modalidades siguen evidenciando grandes debilidades en cuanto al mantenimiento de los resultados en el tiempo. La consecución de la sostenibilidad es y seguirá siendo uno de los desafíos más importantes del Desarrollo. SigniÞca dar prioridad a una visión a largo plazo en la realización de las acciones de desarrollo. El trabajo que aquí se expone pretende conceder a la problemática de la sostenibilidad la importancia que merece, planteando un enfoque metodológico coherente, que permita mejorar las garantías de los planes, programas y proyectos en cuanto a la evolución favorable de sus beneÞcios en el tiempo.
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Desarrollo rural sostenible
2. QUÉ SE ENTIENDE POR SOSTENIBILIDAD Es frecuente confundir los términos de viabilidad y sostenibilidad. Sin embargo, ambos conceptos están claramente diferenciados: se entiende por viabilidad las posibilidades que un proyecto tiene de cumplir los objetivos en el periodo previsto de duración del proyecto y por sostenibilidad las posibilidades de que los beneÞcios del proyecto se mantengan o se incrementen más allá de la Þnalización del proyecto (Þgura 10.1). El Manual de la Gestión del Ciclo del Proyecto de la Comisión Europea deÞne la «sostenibilidad» de la siguiente forma: Un proyecto es sostenible cuando puede suministrar un nivel considerable de beneÞcios al grupo meta durante un periodo suÞcientemente largo, una vez que la asistencia técnica y Þnanciera del donante cesa. .
Fin de Proyecto
VIABILIDAD
SOSTENIBILIDAD
Sostenible
Flujo de Beneficios
Resultado
Insostenible
Resultado Resultado
Tiempo Figura 10.1: Viabilidad y sostenibilidad de programas y proyectos
La Viabilidad se reÞere a si los objetivos del proyecto pueden conseguirse en el periodo de duración del proyecto. Esto requiere una evaluación de la coherencia de la lógica de intervención del proyecto y de las hipótesis y de la capacidad de la agencia que lo implemente para movilizar los recursos y expertos necesarios para acometer las actividades necesarias en el tiempo requerido. La sostenibilidad se reÞere a si los beneÞcios del proyecto tendrán continuidad después de que el período de Þnanciación externa haya concluido. Aunque la sostenibilidad real no puede evaluarse a priori, si pueden evaluarse las perspectivas de sostenibilidad a través de la determinación de la extensión en la que se han incorporado en el diseño del Proyecto aquellos aspectos que la experiencia demuestra que son factores de inßuencia. Quizá sea pertinente precisar aquí la diferencia de la sostenibilidad con el concepto de «impacto» de las acciones. El impacto se reÞere a la contribución que los logros del proyecto1 realizan a procesos de nivel superior2 (por ej. cambios experimentados por el 1 2
Objetivo Especifico en la metodología del Marco Lógico. Objetivos Generales en la metodología del Marco Lógico.
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
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sector). Mientras que la sostenibilidad se reÞere exclusivamente al mantenimiento de los logros en el tiempo. 3. FACTORES QUE INCIDEN EN LA VIABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD La bibliografía existente sobre gestión de proyectos de desarrollo considera cinco factores principales condicionantes de la viabilidad y sostenibilidad. Estos han sido tradicionalmente los siguientes: Apoyo Político, Protección Medioambiental, Aspectos socio-culturales y género, Tecnología Apropiada y Aspectos económicos y Financieros (tabla 10.1). El presente estudio ha intentado profundizar en esta problemática obteniéndose como primer resultado la identiÞcación de nuevos factores con una considerable importancia en las condiciones de viabilidad y sostenibilidad. Aunque no de forma limitativa, se exponen a continuación los factores inßuyentes en la viabilidad/sostenibilidad de los proyectos agrupados en cuatro categorías, entorno, actores, población beneÞciaria y diseño de la intervención: FACTORES
Viabilidad(V) / Sostenibilidad(S)
- Factores relacionados con el entorno de la intervención Apoyo político
V/S
Protección Medioambiental
V/S
Variación del entorno socio-económico
V/S
Vulnerabilidad a catástrofes naturales
V/S
- Factores relacionados con los actores de la intervención Capacidad Institucional
V/S
Articulación entre actores
V
- Factores relacionados con la población beneÞciaria Aspectos socio-culturales
V/S
Equidad de género
V/S
Participación de los beneÞciarios
V/S
- Factores relacionados con el diseño de la intervención Tecnología apropiada
S
Acceso a la información
S
Aspectos económicos y Þnancieros
V/S
Adecuación de la Cooperación Técnica
S
Localización de las acciones, Tiempo de ejecución, Alcance del proyectomedios disponibles, Financiación, etc.
V
Procesos de transferencia de funciones
S
Replicabilidad
S
Tabla 10.1: Factores de la viabilidad y sostenibilidad de programas y proyectos
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Desarrollo rural sostenible
A continuación, se comentan cada uno de estos factores, deÞniendo su signiÞcado, comentando los errores más frecuentes, proporcionando las claves para su análisis y ofreciendo ciertas recomendaciones para garantizar su efecto favorable sobre la sostenibilidad. 3.1 Factores relacionados con el entorno de la intervención 3.1.1 Apoyo político « Decir política equivale a decir ciencia de lo mudable, de lo relativo y contingente »3 El soporte de las instancias públicas hacia las acciones del proyecto es un factor que puede afectar positiva o negativamente el desarrollo del mismo. Por contexto político se entiende el gobierno e instituciones públicas, las entidades privadas o mixtas, el sistema normativo legal, la visión nacional, políticas, estrategias, etc. Se ha evidenciado que los proyectos de desarrollo requieren de un entorno político favorable durante su ciclo de vida y más allá para asegurar la sostenibilidad de las acciones. Bastantes evaluaciones señalan este factor como el causante de un considerable número de fracasos. Los cambios electorales, los intereses partidistas y el papel de ciertas agencias de cooperación que a veces llega a ser demasiado ejecutivo invadiendo espacios locales, generan recelos que terminan por minar el apoyo político, fundamental para el éxito de las acciones. Parece claramente evidenciado a través de la experiencia, que la estrategia que debe implementarse para minimizar los riesgos de perder el apoyo político pasan por mejorar desde antes de la propia concepción del programa el « sentimiento de apropiación » del proyecto por el contexto político. Ese sentimiento de apropiación se consigue asegurando que la intervención está fundamentada en las estrategias nacionales de desarrollo y que en el diseño y la ejecución de la intervención existe una participación mayoritaria representativa local. La apropiación se consigue cuando las entidades locales identiÞcan y analizan los problemas, establecen las consultas con otros actores y deÞnen las soluciones. Es necesario cuestionar el origen del proyecto, evaluando la consistencia de la fase de programación, entendiendo por ésta el periodo de diálogo entre las instancias de decisión locales y las agencias donantes donde se priorizan los sectores y acciones fruto del consenso entre los planes nacionales y los intereses de los donantes y de la evaluación de las anteriores realizaciones. Valorar el grado de participación local y la coherencia de la programación es un ejercicio necesario antes de dar luz verde al diseño de la intervención. Sin duda, el nuevo enfoque de « Apoyo a políticas sectoriales »4 redundaría positivamente en la sostenibilidad al fortalecer el diálogo político permanente entre gobierno y donante y establecer marcos sectoriales de actuación. Los principales riesgos que condicionan el apoyo político están relacionados con los cambios electorales, procesos de descentralización, tensiones entre distintos actores, corrupción, etc. La corrupción merece unos comentarios aparte debido a su repercusión e importancia como factor desestabilizante del apoyo político. Además se trata de un factor que responde a la lógica de los intereses personales, siendo más diÞcultosa su previsión. Cuando se da a nivel político su efecto sobre el programa suele conllevar una pérdida del apoyo con 3 4
A. Cánovas Sectoral Policies’ Support Programmes (SWAPS)
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
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importantes consecuencias incluso fatales sobre el devenir del proyecto. Cuando se da a nivel de la administración o de operadores económicos privados su consecuencia suele ser un retraso de las actividades, obstaculizando el avance estimado de la intervención. Existe, por tanto, una necesidad de incluir acciones en el programa que refuercen y mantengan el «apoyo político» al programa. Algunas que se recomiendan son las siguientes : • Asegurar la inserción de la intervención en las estrategias nacionales de desarrollo o planes nacionales, regionales o locales. VeriÞcar que se encuadra en visiones locales a largo plazo de necesidades reales y soluciones coherentes. • Promover la participación local en todas las fases del ciclo de los proyectos, desde la programación hasta la evaluación, reduciendo el aporte externo a aquellos aspectos que forzosamente requieran una cooperación externa5. • Especial atención debe concederse a la fase de concepción de la intervención donde el liderazgo local en la determinación de objetivos, tiempo y secuencias es una premisa para la apropiación de las acciones • Las intervenciones deben incluir espacios de participación donde los actores que conÞguran el contexto político puedan exponer y contrastar sus enfoques. La creación de comités consultivos o de seguimiento suele ser de interés ya que se asegura la participación de los distintos agentes aumentando el sentido de apropiación. • La aceleración del cambio en el mundo que vivimos requiere de enfoques con grandes dosis de ßexibilidad. En este sentido, una planiÞcación basada en objetivos demasiado rígidos, puede menoscabar el apoyo político al no adecuarse a nuevas políticas o intereses nacionales. Infundir la ßexibilidad necesaria a la planiÞcación entendida como proceso puede facilitar la adecuación a la evolución del contexto político. • El seguimiento continuo de la evolución del contexto político se evidencia como un aspecto de gran importancia con objeto de realizar en tiempo útil las acciones que correspondan para minimizar los efectos negativos. • Apoyo a cambios reglamentarios o legislativos • Búsqueda de consensos con nuevos representantes del poder • Establecer vínculos con proyectos/acciones/instituciones de amplio apoyo político • Integrar en las intervenciones el apoyo a políticas y reformas normativo-legislativas que se encuadren en el marco del proyecto/programa tratando de evitar que haya cambios de rumbo más allá del proyecto. • Defender la neutralidad ideológica de la intervención tratando de no ser vinculadas demasiado directamente a opciones políticas cuyos cambios en el poder puedan suponer cortes radicales de apoyo político. De alguna forma se trata de defender la intervención en base a criterios técnicos o sociales por encima de opciones políticas o ideologías. • En relación a la corrupción es importante que el proyecto analice exhaustivamente las posibilidades existentes para realizar prácticas ilícitas, adoptando o aplicando procedimientos que minimicen el riesgo de que se produzcan. La diversiÞcación de los apoyos políticos, la percepción favorable de la sociedad sobre la bondad de la intervención en base a acciones de visibilidad del proyecto, la búsqueda de apoyos alternativos en la administración, suelen ser estrategias favorables para sortear las diÞcultades que aparecen cuando los intereses perso5
Ver enfoque Ejecución Nacional NEX promovido por el PNUD
452
Desarrollo rural sostenible
nales se contraponen a los objetivos de la intervención. Las nuevas tendencias de desarrollo parecen encaminadas a promover fórmulas de partenariado entre las instituciones públicas, las entidades privadas y las organizaciones de la sociedad civil, fomentando la construcción de democracia. En ocasiones, la ayuda conlleva cierto grado de « condicionalidad », que según en los términos en que esté impuesta, puede inßuir sobre el apoyo político a la intervención. Una gran condicionalidad suele ir aparejada de un sentido de apropiación menor, debilitando el apoyo político. El establecimiento de un equilibrio entre condicionalidad y apropiación parece un requisito necesario para asegurar un adecuado desarrollo de las acciones. 3.1.2 Protección Medioambiental « ... porque a menos que los modelos de desarrollo que conservan los recursos naturales sean ampliamente adoptados, llegará a ser imposible satisfacer las necesidades de hoy sin condicionar las de mañana »6 Cualquier proceso de desarrollo lleva aparejado cierta interacción con el medioambiente. Existe un conßicto inherente entre desarrollo y conservación medioambiental. Por un lado, el desarrollo entraña la modiÞcación de la biosfera con el propósito de satisfacer las necesidades humanas y mejorar la calidad de vida del hombre, mientras que por otro lado, la conservación trata de controlar el uso humano de la biosfera con objeto de conseguir el mayor beneÞcio de ella preservando su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las futuras generaciones. La sostenibilidad medioambiental exige la integración de ambos conceptos asegurando la compatibilidad entre los procesos de desarrollo y la conservación de los entornos medioambientales. Por tanto, el análisis de sostenibilidad respecto este factor, trata de evaluar el grado en que la intervención es armónica con el entorno natural y hasta que punto se garantizan efectos positivos o al menos no nocivos para el medioambiente a la Þnalización del mismo. A continuación se citan los aspectos que deben tenerse en cuenta en aras de alcanzar un desarrollo medioambiental sostenible (basado en el principio de conservación). Conservación de los sistemas vitales; procesos ecológicos que conforman el clima, la pureza del aire y el agua, regulan la circulación del agua, reciclan los elementos esenciales, crean y regeneran el suelo y permiten a los ecosistemas regenerarse a sí mismos. Conservación de la diversidad biológica, incluyendo todas las especies y plantas, animales y otros organismos, la herencia genética de las especies y la variedad de los ecosistemas. Uso adecuado de los recursos renovables ; incluyen la tierra, bosques, pastos y zonas cultivables, animales, ecosistemas marinos y de agua potable. Uso racional de los recursos no renovables, tales como los minerales, petróleo, gas y carbón; su vida puede ser extendida mediante el reciclaje, reduciendo su uso o intercambiándolos por sustitutivos renovables cuando sea posible. Numerosos son los impactos medioambientales negativos del desarrollo, los cuales no pueden ser tratados como desafortunados productos colaterales del proceso de desarrollo, sino como partes previsibles de los mismos tal como han sido diseñados y ejecutados. Vertidos industriales, desechos sólidos y aguas negras incontroladas, lluvia ácida, contaminación de acuíferos, polución atmosférica, contaminación por pesticidas, deforestación, en especial, desaparición de bosques tropicales, transformación de los ecosistemas por la regulación de los ríos y un largo etcétera. 6
The World Conservation Strategy (IUCN/WWF/UNEP)
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
453
Los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) resultan de gran utilidad y proporcionan un conjunto de herramientas “sensibles” adecuadas para su aplicación a un análisis de sostenibilidad. Los pasos de un Estudio de Impacto Ambiental comprenden la descripción de la intervención propuesta y alternativas, descripción de la naturaleza y alcances de los cambios medioambientales, deÞnición de los criterios que serán usados para la evaluación de los impactos, estimación de la importancia de los cambios medioambientales previstos, recomendaciones de la aceptación o rechazo del proyecto, deÞnición de las acciones correctoras o alternativas y recomendaciones sobre actividades de inspección o seguimiento durante la ejecución y tras su Þnalización. Los “checklists”, las matrices de parámetros medioambientales, la red de impactos potenciales o el análisis coste-beneÞcio, son algunas de las herramientas utilizadas en los EIA.7 Finamente, algunas recomendaciones generales a tener en cuenta a la hora de llevar a cabo el análisis de sostenibilidad ambiental son: • Realizar el análisis de sostenibilidad ambiental principalmente durante las fases de diseño de la intervención. • Analizar en profundidad la repercusión medioambiental de la intervención prevista, con objeto de valorar el interés de llevar a cabo un EIA. • Principalmente en el caso de los proyectos de carácter productivo ó de dotación de infraestructuras de cierta envergadura, la realización de un estudio de impacto ambiental completo es altamente recomendable para delimitar el alcance de la intervención y suponga un insumo para la toma de decisiones sobre las distintas alternativas a implementar. • La deÞnición de indicadores precisos y especíÞcos de carácter medioambiental es recomendable de cara a obtener conclusiones contrastadas y generar información al respecto durante la implementación. • Es importante la reglamentación y regulación sobre el uso de los recursos suministrados, especialmente de cara a la fase de transferencia para evitar “desviaciones” peligrosas para el medioambiente una vez Þnalizado el Programa (i.e. uso de tierras, fertilizantes, sistemas de manejo agrosilvo-pastoril, etc) • En proyectos de carácter agropecuario, la incorporación de prácticas respetuosas con el medioambiente es un imperativo necesario que se debe compatibilizar adecuadamente con la eÞciencia y rentabilidad esperadas. La capacitación técnica ostenta un papel crucial en este sentido. • Garantizar la sostenibilidad ambiental depende directamente del grado de asunción de una conciencia “respetuosa con el medio natural”. Inducir esta mentalidad se convierte en una prioridad para asegurar una correcta relación con el entorno natural. La inclusión de actividades de sensibilización y asistencia técnica resulta recomendable. La transferencia horizontal de conocimientos y prácticas (de campesino a campesino) ha tenido en el pasado efectos muy positivos. • Estudiar a fondo la tensión rentabilidad económica-protección ambiental es necesario en todas las fases del Programa. El objetivo es mantenerse dentro de los límites de la capacidad de la Tierra. La explotación de los sistemas es limitada ; ir más allá supone condicionar su capacidad de regeneración y constituye un verdadero peligro para la humanidad. Los límites varían de región a región y los impactos dependen de la población y de cuánta agua, energía, alimentos y 7 Las herramientas operativas están basadas en “Guidelines for Environmental Impact Assesment in Development Countries”. Expert Group Meeting conclussions. Guangzhou.China.
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materias primas se consume o malgasta. El equilibrio entre la políticas, tecnologías y formas de vida de las personas y las capacidades de la Tierra es esencial. 3.1.3 Variación del entorno socio-económico « Todas las cosas, desde la más pequeñas hasta la mayor galaxia, no son en realidad cosas, sino procesos ».8 Este factor se reÞere a la inßuencia que sobre la sostenibilidad tiene la variación del entorno o contexto 9en el que se desarrolla la intervención. La deÞnición de las acciones se lleva a cabo en las etapas iniciales en un entorno dado y supuestamente conocido. Los proyectos/programas de desarrollo tienen un ciclo de vida largo que generalmente conlleva varios años. El cambio, cada vez más acelerado, conforma nuevos entornos que pueden afectar tanto a la viabilidad como a la sostenibilidad de las acciones. Entorno es todo aquello que es externo al proyecto y por tanto no entra dentro del marco de la intervención. La valoración de la inßuencia de este factor parte de la premisa de que todos los sistema-entornos (utilizando la nomenclatura de la teoría de sistemas) varían en función del tiempo y que, por tanto, el sistema-entorno al Þnal del proyecto será necesariamente diferente del inicial. Teniendo en cuenta que la intervención, en cuanto a su estrategia, objetivos, resultados y actividades se deÞne en función de una apreciación puntual del contexto, entendemos la importancia de validar su diseño durante la ejecución, incluyendo los ajustes necesarios, para garantizar su coherencia con la variación del entorno a lo largo de todo su ciclo de vida. En deÞnitiva, ningún Programa puede abstraerse de la realidad en la que se encuentra inmerso, ni del hecho de que dicha realidad no sea inamovible sino, bien al contrario, es dinámica y siempre cambia con el tiempo. Es difícil encontrar un solo proyecto en el que la variación del entorno no haya afectado de alguna manera a la ejecución. Cambios políticos, factores económicos y monetarios, variaciones en los sistemas de transporte y comunicaciones y de servicios sociales, nivel de seguridad ciudadana, movimientos de población, modiÞcaciones del marco normativo, etc., son algunos de las categorías de riesgos más comunes. El análisis de sostenibilidad de este factor exige priorizar aquellos aspectos que son importantes para las acciones por su potencial inßuencia (factores externos). La deÞnición inicial del proyecto viene condicionada por la apreciación de la inßuencia de estos factores sobre la intervención. Las conclusiones de esta apreciación han podido exigir la redeÞnición de la intervención, el análisis de soluciones alternativas o, en ocasiones, la renuncia a la ejecución del proyecto. Una vez realizado el proceso de deÞnición de las acciones se supone que los factores externos identiÞcados no tendrán una inßuencia negativa sobre la intervención. Sin embargo, la variación del contexto a lo largo del tiempo puede condicionar la inßuencia de estos factores y , por tanto, deben ser objeto de un adecuado seguimiento. El análisis debe incluir la identiÞcación de los factores externos cuya variación puede convertirlos en factores de inßuencia negativa (riesgos) respecto a la conformación del entorno en ese momento y a las previsiones sobre tendencias de esos factores en el tiempo (evolución esperada del entorno). Una vez identiÞcado el riesgo debe realizarse una estimación de los efectos sobre las variables que determinan un proyecto, es decir, la ConÞguración (que deÞne el alcance de la intervención), el Plazo, el Coste y la Calidad10. 8 9 10
Alvin Toffler El entorno se refiere al contexto socio-político, cultural y medioambiental. Utilizando otra nomenclatura de Planificación de Proyectos, cuando se habla de la Configuración, el
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
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A continuación se determina la probabilidad de que se veriÞque el riesgo. Por último, se deÞnen acciones de carácter preventivo y acciones en caso de veriÞcación. Las primeras se integran en el diseño de la intervención y las segundas se incluyen dentro del sistema de seguimiento, conformando todas ellas lo que se denomina respuesta a los riesgos. Generalmente la “gestión de los riesgos” presupone la adopción de diferentes respuestas como eliminar el riesgo (cambiar la estrategia o el diseño de la intervención), reducir el riesgo ( incluyendo modiÞcaciones en la intervención, actividades preventivas, etc.) o aceptar el riesgo (disponiendo un factor de imprevistos ). El objetivo es reducir la inßuencia negativa originada por la veriÞcación de riesgos, haciendo que el Proyecto/Programa gane en versatilidad y capacidad de respuesta y adecuación a los cambios del entorno. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad respecto a este factor son: • Realizar un estudio de riesgos en profundidad tanto en la fase de formulación del proyecto como en el arranque del mismo, que permita ser consciente de los efectos, la probabilidad de que se produzcan y las respuestas tanto de carácter preventivo como en caso de veriÞcación.11 • La implantación de sistemas de seguimiento del Proyecto potentes que incluyan el monitoreo de la evolución de los factores de riesgo, permiten la toma temprana de decisiones. A la hora de responder a los posibles riesgos centrándonos en la sostenibilidad de la acción, se deberán clasiÞcar según aquellos a los que el programa, introduciendo ajustes y medidas, puede minimizar e incluso neutralizar y aquellos que exceden a la capacidad del Programa y que de alguna manera se convierten en los denominados “factores letales de riesgo” (de producirse afectarán inevitablemente al devenir, impacto y continuidad del Programa). Para ambos tipos de amenazas provenientes del entorno, el análisis de sostenibilidad deberá diseñar indicadores precisos y sensibles que “salten” en situaciones peligrosas para la continuación del Programa. Se trata de dotar al mismo de un conjunto de señales de alarma que sirvan de aviso para introducir los ajustes necesarios. • El mapa de riesgos deberá proporcionar información muy detallada sobre los efectos que produciría un riesgo determinado no ya sobre el Programa como un todo, sino sobre cada componente incluso cada actividad. Esto permitirá disponer de elementos suÞcientes para que la introducción de “correctores” sea lo más eÞcaz posible de cara a garantizar el impacto y la sostenibilidad. • El criterio para determinar el alcance apropiado de las medidas a adoptar como respuesta a las amenazas del entorno, puede ser tanto el mantenimiento de garantías altas de obtener un impacto importante –cumplimiento de objetivos-, como asegurar que los efectos del Proyecto duren –sostenibilidad-. • Aunque nos hemos centrado en los factores negativos (riesgos o amenazas), la variación del entorno también puede evolucionar favorablemente coadyuvando en la consecución de los objetivos (oportunidades). En este último caso, el análisis de sostenibilidad determinaría las acciones tendentes a maximizar los beneÞcios derivados de una evolución positiva del contexto. Esto es, una evolución de los precios y de las variables macroeconómicas favorable, una tendencia a mayor estabilidad social (disminución violencia ciudadana, etc), un entorno político-social Plazo, el Coste y la Calidad nos referimos a la influencia sobre el Qué, el Cuando, el Cuanto y el Como de la Intervención. 11 Existen listas de chequeo de riesgos por categorías que sirven de guías para su identificación
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más fortalecido (tendencia creciente a la participación de la ciudadanía, consolidación democrática, etc). En este caso, el contexto por sí mismo coadyuva a la sostenibilidad del Programa pero no la garantiza como ya hemos visto. Muchos otros factores inciden en que los efectos del Programa duren en el tiempo. La cuestión aquí es introducir los elementos pertinentes en el Programa para que sea sinérgico con el entorno. Esto es, implantar en el seno del Programa dinámicas que faciliten la adecuación a un nuevo contexto buscando la optimización de los objetivos marcados. Plantear los Programas como “sistemas abiertos” facilitan el aprovechamiento de sinergias procedentes de una evolución favorable del entorno. Por “sistema abierto” consideramos aquí la instauración de dinámicas insertas en la sociedad, evitándose la promoción de procesos cerrados a sí mismos. Considerar, ya desde la etapa de diseño, la interdependencia del Programa con otros actores, colectivos, acciones, etc, contribuye a esta concepción abierta de las acciones. Así, anclar procesos de articulación con otros actores del entorno, instaurar las condiciones para la búsqueda de la replicabilidad de la acción desde estrategias de intercambio de experiencias y trabajo en redes e introducir un marco programático ßexible suÞcientemente “sensible” a aportes externos, son mecanismos que podrán ayudar a fortalecer la sostenibilidad de la acción.
3.1.4 Vulnerabilidad a catástrofes naturales « En casi todo país del mundo, las consecuencias de los desastres naturales afectan seriamente la calidad de vida, a menudo cercenando el futuro de las personas ».12 Existe una gran diversidad de fenómenos naturales que provocan desastres como inundaciones, terremotos, sequías, incendios, erupciones volcánicas y otros, causantes de enormes pérdidas humanas, deterioro de infraestructuras, destrozo de producciones económicas, etc., que condicionan gravemente el desarrollo. Son muchos los casos en el marco de proyectos de desarrollo que estos factores externos han hecho su aparición afectando en ocasiones de forma drástica las perspectivas de viabilidad y sostenibilidad. Aunque se trata de fenómenos naturales no siempre fáciles de prever, la inclusión del análisis de vulnerabilidad durante el diseño de la intervención puede minimizar sus efectos. Por tanto, el análisis de sostenibilidad respecto a este factor trata de estudiar la vulnerabilidad del área objeto de la acción, rediseñar ésta para reducir los efectos en caso de que se veriÞquen las catástrofes incluyendo medidas preventivas. El concepto de vulnerabilidad se reÞere tanto a la población afectada, al medio físico y a las infraestructuras. El análisis debe, en primer lugar, identiÞcar las áreas de riesgo. En ciertos países, existe abundante información sobre áreas vulnerables. La aplicación de tecnologías de la información como los sistemas de información geográÞca y la utilización de fotogrametría vía satélite y otras técnicas avanzadas permiten la realización de modelos de simulación de efectos ante riesgos naturales disponiendo de información más precisa sobre las áreas de riesgo. En otros casos, la identiÞcación puede llevarse a cabo a través de técnicas más sencillas aunque el grado de aproximación será menor. Una escalación de los niveles de riesgo es recomendable. Este análisis debe conducir a un inventariado de zonas, población e infraestructuras en riesgo. En segundo lugar, la realización del análisis de vulnerabilidad implica entrelazar las 12
Report of International Decade for Natural Disaster Reduction (IDNDR)
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áreas de riesgo con los tres elementos de referencia, es decir, su efecto sobre la población, el medio físico y las infraestructuras. Asimismo, es necesario realizar una valoración sobre las capacidades de los distintos agentes con responsabilidad en la atención a desastres (instituciones públicas, organizaciones privadas y población en general) para llevar a cabo su función no sólo en la fase de Prevención sino también en la de Preparación, Respuesta y Recuperación. El análisis de los efectos sobre los tres elementos citados y las capacidades para la prevención permitirán emitir conclusiones válidas para el último paso del análisis de vulnerabilidad. En tercer lugar, las conclusiones del punto anterior deben permitir efectuar las oportunas modiÞcaciones en el diseño de la intervención para reducir los efectos e introducir las medidas preventivas necesarias. Las acciones pueden cubrir una amplia gama de actividades como refuerzo de capacidades de instituciones públicas y organizaciones privadas para la prevención, sensibilización de la población, formación en prácticas de mitigación, desarrollo de infraestructuras, etc. Como recomendaciones para reducir la vulnerabilidad en el marco de los proyectos de desarrollo se incluyen: • Priorizar el desarrollo de las actividades en áreas con nivel de riesgo bajo. • Incluir en el diseño del proyecto actividades de carácter preventivo que mejoren la vulnerabilidad de las acciones y resultados del proyecto. • A nivel de la población afectada, sensibilización sobre el grado de vulnerabilidad al que están expuestos, desarrollando la concienciación sobre las causas y efectos de los desastres naturales y su mitigación y evitando principalmente los asentamientos en zonas de alto riesgo, así como formación en prácticas de mitigación con soluciones apropiadas. • A nivel de la repercusión sobre el medio físico, ejecución de acciones tendentes a impedir los efectos negativos de los desastres, priorización de áreas menos vulnerables, selección de cultivos. • A nivel de las infraestructuras, refuerzo de las mismas, desarrollo de infraestructuras complementarias, promoción de estándares de construcción más apropiados. Atención especial a las infraestructuras de mayor riesgo y con mayores repercusiones sobre el restablecimiento de las condiciones normales (carreteras, conducciones, postes eléctricos, redes de comunicación). • A nivel de las instituciones u organizaciones con responsabilidad en la prevención de desastres, refuerzo de sus capacidades en el establecimiento de amplios y Þables sistemas de alerta temprana, especialmente en los aspectos de comunicación e información preventiva sobre potenciales desastres y en el seguimiento cientíÞco de la evolución de las causas generadoras de desastres. • Extender entre todos los actores involucrados el conocimiento de prácticas de mitigación (planiÞcación del uso de la tierra, técnicas constructivas de ediÞcación, desarrollo de planes de preparación, sistemas de alarma, etc.) • Las tareas de preparación, respuesta y recuperación no sólo requieren de la involucración de la sociedad civil y las instituciones públicas, sino que su adecuada articulación y complementariedad es de gran importancia. • Provocar la inclusión en las organizaciones de desarrollo la mitigación de desastres como un valor inherente a cualquier actividad. • Promover la sensibilización ciudadana como medio para extender el compromiso de la reducción de vulnerabilidad a nivel político, institucional y de la sociedad civil en todos sus ámbitos.
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Promover la inclusión de los estudios de vulnerabilidad en la formación formal e informal Reforzar la labor de los Comités de prevención como agentes dinamizadores de la reducción de vulnerabilidad. Apoyar los procesos de deÞnición de políticas y la formulación de Programas Nacionales, Regionales y Locales de Prevención. Apoyar el fortalecimiento del papel de las municipalidades como responsables de coordinar las acciones a nivel local y a través de los Comités que representan a todo el espectro institucional y civil de actores involucrados. Promover el aprovechamiento de los recursos generados por numerosas organizaciones a través de los modernos medios de comunicación y los nuevos avances tecnológicos. Promover la interiorización del concepto de alerta temprana como un elemento esencial de cualquier estrategia de prevención de desastres.
Por último, es necesario recordar que el aumento de los desastres a nivel global está relacionado en parte con la acción humana. Esta reßexión debería estar en la base de cualquier intervención. 3.2 Factores relacionados con los actores de la intervención 3.2.1 Capacidad Institucional « Los proyectos de capacidad institucional están dirigidos a reforzar las competencias de una organización para suministrar servicios efectivos y de calidad, asegurando la viabilidad de la institución »13 El factor se reÞere a la capacidad (técnica, de gestión, de recursos y Þnanciera) para desarrollar las acciones previstas por las distintas instituciones o entidades involucradas en el Programa y continuar haciéndolo más allá de la Þnalización del mismo. La complejidad de los programas de desarrollo involucran una gran diversidad de actores tanto del ámbito público en todos sus niveles de actuación como privado (organizaciones civiles, empresas, etc). En numerosas ocasiones se cuenta con dichas entidades en los diseños de las intervenciones sin apreciar correctamente sus capacidades para el desarrollo de las actividades del proyecto o programa. Las capacidades de las instituciones para desarrollar determinadas acciones dependen de un entorno favorable que le otorgue un marco legal y político de actuación, de las estructuras organizacionales en las que desempeñan sus funciones los individuos y de las habilidades personales de estos. La diagnosis de la capacidad institucional comprende, por tanto, tres niveles, el entorno de la institución, el de la propia entidad y a nivel de individuos. El entorno se reÞere al contexto institucional, sociopolítico, económico y medioambiental. El conjunto de políticas y planes, marcos legales, procesos de reforma, distribución de responsabilidades públicas y civiles, etc. conforman el contexto institucional. El gobierno y la administración, el papel de la sociedad civil, las estructuras y valores sociales, las relaciones de poder, el papel de la mujer, las fuentes de conßicto, etc. conforman el contexto sociopolítico. Los mercados formales e informales, el estado de la economía, la inßación, el marco regulatorio, los vínculos externos, la ayuda internacional, etc. conforman el contexto 13
New Transcentury Foundation
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económico. La gestión de los recursos naturales, la energía y el agua, la biodiversidad, etc. conforman el contexto medioambiental. el compromiso político las políticas, estrategias y legislación que condicionan y mediatizan el desempeño de la organización objeto del análisis. Efectivamente, este entorno puede condicionar la capacidad de las distintas entidades para desarrollar las actividades del proyecto o el futuro de los resultados del mismo. El nivel de la propia entidad está determinado por la Misión, Estrategias, Políticas y Valores, Estructura Organizativa, Procedimientos, Recursos Humanos, Recursos Materiales y Recursos Financieros de cada entidad. Todos estos aspectos permiten evaluar las capacidades de la organización. Una institución con una misión y objetivos claros, funciones, procedimientos y recursos adecuados, permitirán tener unas mayores expectativas en relación a las actividades a llevar a cabo. Por último, el nivel de los individuos evalúa la preparación del personal, sus habilidades para el desempeño de tareas y para la resolución de problemas, su motivación, los niveles salariales, sistema de incentivos, valores, etc. Los individuos deben ser capaces de participar en las decisiones y tener una clara comprensión de su papel y función. El análisis debe comprender el estudio de la competencia (en el sentido de habilidades), desde la perspectiva de los niveles anteriores, para desarrollar las actividades que permitirán a la organización materializar su misión (eÞcacia), la competencia en relación a los recursos disponibles (eÞciencia) y la competencia en relación a su capacidad para adecuarse al entorno (adaptabilidad). Además, deben estudiarse las relaciones que se producen entre los distintos niveles tratando el conjunto como un sistema, detectando eventuales incoherencias. El diagnóstico anterior, unido a la apreciación del interés de la entidad en participar en el desarrollo de ciertas acciones del programa debe permitir validar o rediseñar la intervención, elegir otros actores o alternativas o renunciar al programa. Por « fortalecimiento institucional » se entiende el proceso por el que los individuos y las organizaciones que operan en contextos dinámicos aprenden a desarrollar e implementar estrategias para alcanzar sus objetivos. Entre las acciones que se suelen incluir a la hora de rediseñar una acción tras un diagnóstico institucional se encuentran la inclusión de planes de formación, planes de fortalecimiento institucional que incluyen asistencia técnica, intercambios, talleres, conexión a redes, establecimiento de acuerdos horizontales con instituciones homólogas, asesorías, consultorías u acciones de apoyo a reformas legislativas, etc. Algunas recomendaciones que se incluyen son : • Incluir en todo programa de desarrollo el análisis detallado de la capacidad institucional de cada uno de los principales actores o grupos que intervienen en el mismo. A nivel del entorno, el diagnóstico debe detectar cuáles son las principales factores que inßuencian la organización, su grado de previsibilidad y la autonomía de la organización frente al entorno. A nivel de la entidad, el diagnóstico debe identiÞcar posibles incoherencias entre sus medios y objetivos. A nivel de los individuos, el diagnóstico debe evaluar principalmente la motivación del personal para el desarrollo de sus actividades y su compromiso con la misión de la organización. • Priorizar el estudio de las « partes interesadas » del entorno de cada organización. Aunque el entorno de una entidad es muy amplio, es importante enfatizar el análisis en aquellas « partes » que están directamente relacionadas con la organización en estudio. Clientes, Þnanciadores, patrocinadores, suministradores, grupos meta, son algunos ejemplos.
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ModiÞcar el diseño de la intervención en función de los resultados del análisis institucional asegurando la coherencia entre las capacidades de los actores y los objetivos del proyecto/programa. Incluir acciones en el programa tendentes a mejorar el grado de concienciación del personal de la realidad de su organización (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas) como primer paso para la transformación positiva. Facilitar la involucración del personal de las organizaciones en el diseño de sus propias acciones de fortalecimiento institucional, adueñándose y liderando el proceso y garantizando así su compromiso con las acciones. Considerar este factor como elemento transversal a todo programa de desarrollo. Aunque el refuerzo de instituciones es evidentemente una opción estratégica, la experiencia demuestra que tiene un gran impacto sobre la sostenibilidad dado que son las organizaciones las que acumulan principalmente el aprendizaje
3.2.2 Articulación entre actores Por articulación institucional entre actores, como Factor de Sostenibilidad, se entiende la importancia que para garantizar los efectos del programa en el tiempo tiene el grado de coordinación inter-actores que el Programa contenga en su diseño y desarrolle durante la ejecución. Todo Programa cuenta con un entramado de instituciones-actores que necesariamente interactuarán a lo largo de su implementación. Esto es así en todos los proyectos y se acentúa a medida que los mismos ganan en dimensión. Que el Programa logre los objetivos Þjados depende en gran medida del grado de consenso sobre los mismos existente y del grado de compromiso que para con el programa tengan los distintos actores. En este sentido, los Programas deberían contener en su diseño acciones tendentes a reforzar la articulación y coordinación entre los actores involucrados (organismos públicos, ONGs, Instituciones privadas involucradas, donantes, etc). En más de una ocasión se ha dicho que el verdadero “sub-producto” a obtener de los Programas es el tejido relacional resultante de la interacción entre actores diversos que co-protagonizan las acciones. Verdaderamente a mayor sea la fortaleza del tejido interinstitucional mayores son las posibilidades de que los beneÞcios de las acciones duren en el tiempo y se mantengan. Los sucesivos programas no dejan de conformar plataformas cada vez más consolidadas que permiten la implementación de subsiguientes acciones más ambiciosas que persigan objetivos de desarrollo superiores. Sin embargo en muchos casos los Programas adolecen de una estrategia explícita de articulación que contenga objetivos precisos en este aspecto a ser obtenidos a la Þnalización del proyecto. Surgen así problemas de competencias, de falta de coordinación, de ausencia de apoyos necesarios en ciertos momentos de la vida del proyecto, de desaprovechamiento de sinérgias favorables, de mala circulación de la información ; en deÞnitiva, de impacto Þnal. El Análisis de Sostenibilidad, desde el punto de vista de este factor, deberá poner especial atención a: las características del marco normativo que regula los mecanismos de coordinación interinstitucional del Proyecto; los espacios dispuestos para la toma de decisiones del Programa; la inserción del Programa en “procesos mayores” (inclusión en redes, Planes estratégicos, etc); la comunicación interna y externa del programa, es decir, los canales de circulación de la información; la predisposición y el sentir de los distintos actores implicados directamente en el Programa por un lado, y, por otro, de otros actores aÞnes “externos” al mismo; el “estado de salud” de los procesos de diálogo abiertos sobre
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el sector/zona del programa; los consensos existentes, disparidades estratégicas, etc., y la identiÞcación exhaustiva de todas aquellas actividades que requieren de un esfuerzo de articulación importante, que vendrán marcadas por: 1) el grado de dependencia de varios actores para el buen desempeño de la actividad; 2) la existencia de sinergias aprovechables potenciales para la optimización de la actividad; 3) otros factores. Algunas recomendaciones al respecto, que permitan a través del fortalecimiento de la articulación institucional una mayor sostenibilidad son: • Promover la creación de “espacios de concertación” y de diálogo integrados por actores diversos (representantes del programa, representantes de instituciones públicas diversas, representantes de sociedad civil, etc) • Estudiar la posibilidad de insertar el Programa en procesos en marcha de articulación (municipal/local, regional, nacional) con legitimidad. Esta inserción puede hacerse, bien fortaleciendo los procesos existentes (aportando apoyo Þnanciero, asistencia técnica, información), bien favoreciendo la incorporación de uno o más actores del Programa al proceso. • Armar una estructura institucional fuerte que soporte las dinámicas emprendidas por el Programa a la Þnalización del mismo, y que asuma la transferencia de responsabilidades en cuanto a garantizar la continuidad y compromiso con los “servicios” promovidos por aquel. Estas estructuras pueden tener muy diversas formas: Alianzas Estratégicas, etc • Vincular, aunque sea meramente con un rol consultivo, a otros actores en la Programación y planiÞcación de actividades del programa. Se trata de “abrir” el Programa a otros actores a través de modalidades controladas adecuadamente que equilibren la generación de participación por un lado, y, por otro, que eviten la injerencia en procesos internos. • Instalar sistemas de comunicación e información que permitan el fortalecimiento de los actores involucrados en el Programa (a nivel intra-Programa) y el reforzamiento de la acción vía la articulación con actores externos. Esta “ingeniería comunicacional” es necesaria principalmente en Programas de una dimensión considerable, si bien es recomendable –y los costes pueden ser bajos- en proyectos de menor envergadura. 3.3 Factores relacionados con la población beneÞciaria 3.3.1 Aspectos Socio-Culturales « Nada agravia tanto a los hombres como ir contra sus ceremonias y costumbres »14 En la planiÞcación del desarrollo son numerosas las disciplinas cientíÞcas que intervienen ; algunas de ellas, como la economía, han tenido un papel preponderante, mientras que otras como la sociología o la antropología se han visto relegadas. Aun hoy en día, la aplicación de los métodos de evaluación social está poco extendida. Sin embargo, la experiencia nos dice que numerosos fracasos tienen su origen en una minusvaloración de las variables socio-culturales inherentes a toda acción. Por otro lado, cada vez más organismos declaran su aÞnidad por el concepto de desarrollo centrado en la persona o desarrollo humano15. Es decir, existe un reconocimiento 14
M. De Montesquieu.
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El Desarrollo Humano es un proceso de mejora de las opciones de las personas. Se trata de un
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sobre la centralidad de la gente en las acciones que se constituye como un verdadero nuevo paradigma del desarrollo. De esta forma, el conocimiento del entorno desde la visión de las ciencias sociales adquiere una renovada importancia. El análisis de sostenibilidad respecto este factor trata de asegurar el mantenimiento de los cambios positivos de las variables socio-culturales de los grupos meta en el tiempo. Para ello, se estudia la interacción proyecto-entorno desde dos vertientes : por un lado, los efectos que el desarrollo de la intervención tiene sobre el entorno y, por otro lado, los efectos que sobre la intervención puede tener el entorno donde se inserta. La sostenibilidad se asegura cuando se consigue que la compatibilidad entre dichos efectos provoque la generación de cambios socio-culturales deseados y previstos y su permanencia en el tiempo. El análisis de los aspectos socio-culturales tiene por objetivos conocer la naturaleza de las variables socio-culturales del entorno donde se inserta la acción, identiÞcar los impactos sociales de la acción, asegurar que los cambios sociales que conlleva la intervención son aceptables y deseados para la mayoría, generar información para diseñar un marco propicio para la participación y suministrar información para poder medir los avances. El análisis sociológico estudia principalmente las características socio-culturales y demográÞcas de los beneÞciarios, la organización social de la población del área de intervención, la aceptabilidad cultural del proyecto y su compatibilidad con las necesidades de los beneÞciarios, la estrategia social para la implementación del proyecto y para la participación de los beneÞciarios. Las etapas del análisis social incluyen la identiÞcación de actores, particularmente de los grupos meta, determinación de las variables socioculturales, identiÞcación de necesidades, deÞnición de cambios socio-culturales necesarios y deseados, identiÞcación de impactos sociales, compatibilidad entre cambios deseados e impactos previstos y determinación del marco apropiado para la participación. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad de las acciones respecto de este factor son : • Conceder al análisis social la importancia que merece, otorgándole los recursos y tiempos necesarios para asegurar la interrelación armónica entre proyecto y entorno socio-cultural. • Formular los objetivos de las acciones como cambios en las condiciones de los beneÞciarios, coadyuvando al posicionamiento de la persona en el centro del desarrollo. Este enfoque transforma el análisis de la problemática y del propio diseño de la intervención y supone situar a las ciencias sociales en un lugar destacado respecto a otras ciencias. • La utilización de recursos locales para la realización de los estudios y evaluación social se revela muy pertinente, dado su conocimiento de las dinámicas del entorno de las intervenciones. • Diseñar las intervenciones con enfoques participativos ; de esta forma, se garantiza en mayor medida la compatibilidad entre proyecto y entorno, minimizando la aparición de efectos adversos. • Realizar un seguimiento pormenorizado de las principales variables socio-culturales, partiendo de la deÞnición de indicadores precisos, permitiendo valorar su evolución en el tiempo. concepto holístico que sitúa a la gente en el centro del desarrollo. Significa que el desarrollo debe contribuir a ampliar las oportunidades políticas, económicas y sociales, procesos de auto-estima, empoderamiento y sentido de pertenencia. PNUD.
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Otorgar especial relevancia a aspectos como el “sentir” de la población hacia el Programa, esto es, el grado de receptividad, de aceptación, de apropiación que existe en diversos momentos de la vida del Programa.
DeÞnir la intervención de forma que los ritmos para la inducción de cambios sea compatible con el entorno, especialmente en proyectos que promuevan directamente la introducción de cambios en el entorno socio-cultural (aspectos de género, dinámicas democráticas organizativas, etc). 3.3.2 Equidad de Género « Por tanto, las diferencias entre los géneros son obstáculos para un efectivo y duradero desarrollo ; la construcción de un nuevo e igualitario partenariado entre el hombre y la mujer es un aspecto crucial de la sociedad »16 La equidad de género, entendida como factor de sostenibilidad, se reÞere a los beneÞcios que para la equiparación de los géneros puede tener una intervención y ésta para el desarrollo de la sociedad. La inclusión de la cuestión de la equidad de género como factor de sostenibilidad contiene implícitamente la voluntad de que con el Programa se provoquen y catalicen procesos de empoderamiento de los géneros buscando progresos en la equidad y igualdad entre ellos. Las intervenciones de desarrollo están basadas frecuentemente en la hipótesis de que los resultados serán automáticamente beneÞciosos tanto para los hombres como para las mujeres. Pero esto en la realidad casi nunca es así, ya que hombre y mujer parten de situaciones distintas en términos de condicionantes y oportunidades. Desdeñar las diferencias entre hombres y mujeres en cuanto a su papel, necesidades, intereses y status en los procesos de planiÞcación del desarrollo supone partir de una defectuosa foto de la realidad con efectos adversos sobre los resultados de las intervenciones, dado que las medidas e incentivos diseñados para asegurar una activa participación no pueden ser adecuadamente dirigidos. Las diferencias entre géneros en los países en desarrollo son numerosas. Existen diferencias en la forma en que hombres y mujeres contribuyen al progreso económico y social de la sociedad, en su status, en sus derechos, acceso a los recursos y oportunidades de desarrollo y control de los mecanismos de poder. En el hogar, existen diferencias de responsabilidad sobre el trabajo, las obligaciones para proveer de comida o ingresos para satisfacer las necesidades familiares. La situación de la mujer en los países en desarrollo es de una gran diversidad, dependiendo de la región, nivel de ingreso, grupo social, situación familiar y entre áreas urbanas y rurales. Estudios demuestran la importancia del papel productivo de la mujer en ciertas sociedades, especialmente concentradas en satisfacer las necesidades básicas familiares. Se trata normalmente de sectores de baja productividad, empleos poco considerados, con escasa protección legal y remuneración. Además, suelen ser responsables de la crianza de los hijos y las tareas domésticas, asumiendo cargas de trabajo verdaderamente extenuantes. En ocasiones, incluso por los planiÞcadores del desarrollo, la contribución de la mujer al progreso económico de la sociedad es menospreciado, ya que se trata normalmente de trabajo no remunerado aun cuando crítico para el mantenimiento de la familia. El control de la mujer sobre los procesos económicos, sociales y políticos que le afectan 16
Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, septiembre 1995)
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en comparación al hombre es reducido. Las mujeres, en general, tienen menos oportunidades para orientar los procesos en su favor y satisfacer sus necesidades. Existe una relación directa entre la participación de la mujer en el desarrollo y su equiparación con el hombre y la consecución de los objetivos de desarrollo. Por tanto, la participación de la mujer en todas las fases de los procesos de desarrollo, especialmente en la deÞnición de los objetivos, debe ser una responsabilidad compartida entre hombres y mujeres, y ambos deben participar y beneÞciarse de estos procesos en igualdad de condiciones. La perspectiva de género debe ser adoptada en todas las áreas de intervención, y no exclusivamente en aquellas que tradicionalmente hayan sido consideradas como de mujeres, velando por el principio de igualdad entre géneros. Por tanto, el análisis de género debe ser una parte integral de los procesos de planiÞcación del desarrollo. Este análisis debe profundizar en el conocimiento de la situación actual de los géneros (división del trabajo, distribución del tiempo, acceso y control, toma de decisiones), identiÞcar obstáculos para la participación, determinar las necesidades de los hombres y mujeres, precisar la población beneÞciaria de la intervención, estimar los cambios previstos en la población de forma diferenciada por género, estudiar alternativas para asegurar la correspondencia entre las necesidades de los géneros y los cambios previstos y revisar las actividades de la intervención estableciendo un marco propicio para la participación de los géneros y para maximizar su capacidad de cambio. Algunas recomendaciones que se destacan para asegurar un adecuado tratamiento de la cuestión de la igualdad entre géneros en las acciones de desarrollo son : • Realizar un análisis riguroso de género, especialmente durante las fases iniciales del proyecto, incluyendo en los equipos especialistas en la perspectiva de género. • Valorar las acciones de desarrollo en función de su impacto directo o indirecto sobre las actividades y resultados en los hombres y mujeres de forma diferenciada. • Facilitar el acceso de las mujeres a las actividades del proyecto así como a los hombres compatibilizándolo con sus condicionantes y oportunidades. Cuando existan obstáculos para la participación de las mujeres, deberán incluirse medidas alternativas. • Analizar adecuadamente los recursos humanos previstos para la implementación de la acción. En este sentido, las medidas de discriminación positiva en ocasiones son recomendables siguiendo siempre criterios de profesionalidad. Una composición equilibrada desde el punto de vista de género del equipo del proyecto puede tener un efecto demostrativo. • Conceder especial importancia al establecimiento de un marco diferenciado para la participación equitativa de los géneros. • Incluir actividades especíÞcas de capacitación en el tratamiento de la perspectiva de género dirigidas tanto al equipo del programa como a los colectivos beneÞciarios. • La cuestión de género, trabajada sólo con el colectivo de mujeres permite alcanzar únicamente efectos parciales. Es importante abrir espacios adecuados e insertar dinámicas apropiadas que permitan trabajar la cuestión de la “masculinidad” con los hombres. El perÞl y papel del “facilitador/a de género” es esencial por la complejidad inherente. • Promover el acceso de las mujeres a puestos de responsabilidad y a los espacios de toma de decisiones así como al control de los recursos. Se debe transitar desde la promoción inicial de la participación de la mujer en los espacios de decisión hacia un estadio que convierta a las mujeres en verdaderos interlocutores con
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capacidad para tomar decisiones y con poder a nivel de la comunidad. Integrar en el sistema de seguimiento del proyecto, indicadores diferenciados que permitan medir los avances en la igualdad de los géneros.
3.3.3 La participación “Teniendo en cuenta la participación, perdemos “control” sobre el proyecto y, haciendo esto, ganamos apropiación y sostenibilidad, “logros preciosos” en nuestro campo de trabajo”17 La participación es uno de los factores más relevantes en relación a la sostenibilidad de las acciones. Su importancia se debe fundamentalmente a que permite la apropiación del proceso y el empoderamiento de las personas permitiéndoles erigirse como protagonistas de su propio proceso de desarrollo. Constituye a la vez, un medio para avanzar en el proceso de desarrollo y, al mismo tiempo, un Þn en sí mismo. Los procesos participativos generan dinámicas de aprendizaje e innovación que refuerzan el compromiso y la propensión al cambio social. Además, facilitan la adecuación entre intervención y entorno, al involucrar a los distintos actores en el diseño de las intervenciones. La Participación puede, también, generar procesos de fortalecimiento de las capacidades institucionales, mejorando la sostenibilidad de las acciones. Por otro lado, permite anclar dinámicas al interior de los programas y proyectos que faciliten un tratamiento adecuado de los factores socioculturales. El punto de equilibrio requerido por cada proyecto en cuanto a ritmos, propensión al cambio, relación con el entorno, tratamiento de temas “delicados” desde el punto de vista socio-cultural (género, etc), sólo puede alcanzarse a través de procesos participativos que generen consensos lo suÞentemente amplios como para abordarlos. Verdaderamente, más que un factor de sostenibilidad o impacto, la participación se erige, a nuestro entender, en un enfoque de intervención que parte de un propósito mayor, a saber, de una estrategia ó visión estratégica del desarrollo. Los obstáculos que surgen cuando no se adoptan enfoques participativos son numerosos (ineÞciencia, problemas de viabilidad, falta de apropiación, etc). Asumiendo el interés de estos enfoques, las líneas que siguen se centran en las diÞcultades que pueden aparecer a la hora de insertar en el centro de toda intervención la participación. DiÞcultades que el análisis de sostenibilidad deberá tener muy en cuenta de cara a emitir las recomendaciones apropiadas para superarlas y lograr así que la participación incida positivamente en la durabilidad de los efectos del proyecto. Algunas que se mencionan son : reticencias y resistencia a perder el control y el poder sobre el proyecto por parte de la institución ejecutora de la acción u otros actores dominantes intervinientes en la misma, falta de experiencia en la aplicación de enfoques y metodologías participativas por parte de los actores implicados, ausencia de prácticas democráticas en la zona beneÞciaria con las consiguientes eventuales reacciones adversas por parte de las autoridades, existencia de procedimientos de instrucción y operacionales de los donantes y otros actores involucrados burocráticos y poco ßexibles, resistencia al cambio y la innovación a la hora adoptar nuevos enfoques primando la tradición y las costumbres, utilización de un “discurso participativo” sin aplicación práctica posterior por parte de la agencia donantes y/o otros actores involucrados, existencia de conßictos socioculturales de diversa índole (religiosos, étnicos, etc) entre los actores involucrados en la acción. Los enfoques participativos se asocian directamente con la estrategia conducente al fortalecimiento de la sociedad civil. Esto es así, en la medida en que la participación genera 17
IDB Resources Book on Participation
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procesos de articulación y cohesión social que permite la vertebración de la sociedad con efectos positivos en el desarrollo. Así pues, la promoción de la participación es entendida como vía de empoderamiento de la sociedad civil, de aumento del poder de negociación, de articulación y fortalecimiento organizativo, y, en deÞnitiva, como camino para la construcción de una ciudadanía activa y una democracia más sólida y saneada, bases para reforzar la continuidad de los beneÞcios de las acciones en el tiempo. Por tanto, a la hora de realizar el análisis de sostenibilidad respecto este factor, deberemos preguntarnos sobre hasta qué punto se ha contemplado un enfoque participativo que coadyuve a la sostenibilidad de los beneÞcios del proyecto. De esta forma, el Análisis de Sostenibilidad deberá medir la visión de la participación que subyace en el proyecto, los niveles de participación contemplados y los deseables y explicitar las modalidades de participación seleccionadas. Finalmente el análisis deberá emitir recomendaciones al respecto en aras de garantizar la correspondencia entre los procesos participativos más adecuados a adoptar, los efectos deseados a obtener y la durabilidad de estos en el tiempo. Para ello, resulta recomendable la utilización de metodologías participativas ya desde la misma identiÞcación de las intervenciones. Cada metodología tiene sus peculiaridades y en cada caso habrá que seleccionar la más apropiada (en función del tipo de proyecto, del entorno, de la realidad sociocultural, de la visión de desarrollo dominante, etc). Algunos de estos métodos son: ZOPP (método de planiÞcación participativa por objetivos), Talleres de Análisis de Realidad, de Diagnósticos participativos, de PlaniÞcación Conjunta, de Resolución de Conßictos, AIC (Appreciation-Inßuence- Control) o el PRA (Participatory Rural Appraisal). En sí mismos los métodos participativos no aseguran la sostenibilidad de la acción; todo depende del “como” se aplican en cuanto a intensidad y diseño adecuado a la realidad especíÞca. Tan importante es promover la participación durante las fases iniciales como dar continuidad a los procesos durante la ejecución, creando espacios de diálogo, transÞriendo capacidad de decisión y en deÞnitiva “poder sobre el Programa”, todo ello construyendo una “atmósfera” propicia para la apropiación del mismo por parte de los beneÞciarios. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad de una intervención son : • Estudiar en profundidad las opciones seleccionadas para promover la participación. La deÞnición en la fase de diseño de un marco adecuado para la participación es de gran importancia. • Fundamentar el marco de participación en un análisis riguroso del entorno sociocultural. • El análisis de sostenibilidad deberá emitir recomendaciones sobre el manejo de los riesgos asociados a la adopción de enfoques participativos. Aspectos como la pertinencia de dotar de fondos y recursos especíÞcos para cubrir los costes de la aplicación de un enfoque participativo, el grado de comprensión del enfoque participativo, identiÞcando fortalezas y debilidades o la relación del modelo participativo adoptado con el entorno sociocultural identiÞcando posibles contradicciones y proponer correctores a las mismas. • Estudiar en profundidad el proceso de transferencia previsto en el diseño. Buscar la complementariedad de los enfoques participativos con la adopción de estrategias de transferencia desde el inicio. Esto es, promover el traslado y la asunción de responsabilidades a los distintos actores desde el comienzo mismo del proyecto.
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Vincular la estrategia de participación a la persecución de objetivos propios de organización comunitaria. Establecer metas especíÞcas en cuanto a umbrales deseables de organización comunitaria con indicadores de carácter cualitativo. Profundizar en los mecanismos de participación previstos en relación a su pertinencia y aportación a la sostenibilidad, en especial: mecanismos de empoderamiento, comunicativos y decisionales, evaluativos conjuntos y de transmisión de la información. Destacar la importancia de la actitud de los promotores de desarrollo en todo este proceso. En general, la participación se produce cuando todos se sienten interlocutores válidos de un proceso. Para ello los cuadros técnicos que conforman el núcleo inicial promotor deben estar cualiÞcados y contar con aptitudes personales especíÞcas como saber escuchar, sistematizar aprendizajes, inducir el enriquecimiento de la experiencia por los propios beneÞciarios, transmitir las lecciones aprendidas y, al mismo tiempo, aprender de los beneÞciarios. Integrar a los procesos a actores (ONGs, Organizaciones de Base) con suÞciente nivel de anclaje y legitimidad en la comunidad.
3.4 Factores relacionados con el diseño de la intervención 3.4.1 Tecnología apropiada18 « La tecnología debe ser un medio para el desarrollo del hombre, no un Þn en sí misma »19 El factor Tecnología Apropiada se reÞere al impacto que sobre los actores y el entorno local tienen los procesos de transferencia de tecnología que gran parte de los proyectos y programas de desarrollo llevan aparejados de forma más o menos explícita. La experiencia acumulada en la implementación de acciones de desarrollo demuestra la existencia de algunos aspectos cruciales sobre los que es necesario profundizar para entender cómo la tecnología puede ponerse al servicio al servicio del desarrollo humano y sostenible. Existen numerosas voces críticas sobre los efectos negativos que estos procesos de transferencia de tecnología provocan en el desarrollo. Entre ellos, la creación de fenómenos de dependencia, la distorsión de los modelos culturales locales y el freno a procesos de desarrollo endógeno. Efectivamente, la inclusión de una elevada soÞsticación en las tecnologías seleccionadas, la escasa cualiÞcación del personal local, la no disponibilidad de piezas de recambio en el área, la diÞcultad de asegurar un mantenimiento adecuado o de disponer de la capacidad de renovar el equipamiento, son problemas que generan dependencia del actor local frente al exportador de la tecnología. Por otro lado, es sabido que el conocimiento cientíÞco no es neutral. Las soluciones tecnológicas que los cientíÞcos de los países industrializados descubren en y para el Norte, no tiene porqué responder a las necesidades del Sur. La tecnología occidental está pensada en función de los recursos de los países ricos : capital abundante, mano de obra escasa y altamente cualiÞcada, disponibilidades energéticas accesibles y bien distribuidas. La realidad de los países del Sur suele ser contrapuesta, es decir, capital escaso, mano de obra abundante y poco cualiÞcada y fuentes energéticas escasas, discontinuas y mal distribuidas, requiriendo de soluciones particulares. Además, la « genética » de la tecnología facilita la reproducción de las carac18 19
Especial agradecimiento a Diego Moñux por sus valiosas aportaciones en este factor Carmelo García
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terísticas de la sociedad que la diseñó por lo que se exportan a través de ella modelos de desarrollo de las sociedades capitalistas, en muchas ocasiones poco sostenibles, que llevan aparejados procesos depredadores de la naturaleza y que coartan modelos endógenos de desarrollo, en ocasiones ejempliÞcadores por sus características humanizadoras y compatibles con la naturaleza . Existen numerosos aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de seleccionar la tecnología, relacionados con el desarrollo humano, societal, ambiental, de los recursos y cultural. Aspectos como la contribución a la satisfacción de las necesidades básicas humanas, el favorecimiento de la participación creativa de los individuos, la liberación del hombre de las tareas alienantes, pesadas o degradantes, la reducción de las desigualdades entre los distintos grupos sociales, la reducción del endeudamiento, la dependencia de la propiedad del conocimiento, el mejoramiento del medio ambiente natural, la minimización del agotamiento de recursos naturales y de los efectos de la contaminación, la promoción de la autosuÞciencia, el uso óptimo de los factores de producción locales (mano de obra, capital, recursos naturales), valorización de las tradiciones tecnológicas locales y la integración y reforzamiento de elementos culturales positivos, deben condicionar la elección tecnológica. A la hora de evaluar la inclusión de elementos tecnológicos en un programa, también es necesario distinguir entre las distintas modalidades de procesos de transferencia de tecnología que se llevan a cabo. La transferencia se puede materializar a través de la adquisición de máquinas o equipamientos, cuya selección comporta una importante transferencia de conocimiento. La compra de planos y especiÞcaciones de procesos de producción a industrias o consultores especializados, es otro medio de transferencia. También, la compra de patentes o el análisis de productos o formas no restringidas de información, permite la transmisión del diseño de productos. Además, las publicaciones de todo tipo, los intercambios de información a través de centros de investigación, universidades, becas, etc., contribuyen de distinta manera a la transferencia tecnológica. Por último, la inversión directa extranjera, especialmente si viene asociada a intereses locales puede acarrear procesos de transferencia tecnológica. Es importante también señalar que la tecnología se reÞere tanto a los elementos físicos (equipamiento) como a los elementos de conocimiento (metodologías). La elección de la tecnología en el marco de un proyecto de desarrollo debe regirse por los principios de no dependencia, adecuación al entorno y compatibilidad con procesos de desarrollo local. La veriÞcación de estos principios, permitirá mejorar las perspectivas de sostenibilidad. Se incluyen a continuación algunas recomendaciones: • Realizar un estudio detallado que justiÞque la selección tecnológica y la elección de la modalidad de transferencia, evaluando distintas alternativas bajo el prisma de los principios y aspectos antes señalados. • El principio de minimizar la creación de dependencias, exige planteamientos que favorezcan el desarrollo y valorización de tecnologías locales y priorizar la selección de modalidades de transferencia y tecnologías cuyo gradiente tecnológico respecto el nivel local, no suponga un exagerado salto que pueda condicionar la sostenibilidad. • El principio de adecuación al entorno requiere que la elección tecnológica asegure una adecuada integración en el contexto económico, social y cultural, primando los intereses locales. • El principio de compatibilidad con procesos de desarrollo local exige profundizar en los modelos de desarrollo que la tecnología a transferir lleva inherente y en los
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procesos de desarrollo local, evaluando su pertinencia. En esta profundización, la participación de los destinatarios de la tecnología es de vital importancia para que puedan decidir sobre su futuro, facilitando los espacios necesarios para la implementación de modelos de desarrollo endógenos. • Los aspectos relacionados con el desarrollo humano, societal, ambiental, de los recursos y cultural señalados, constituyen los criterios de selección de la tecnología en función de la priorización que se les otorgue. La selección de tecnologías no está sólo en función de la demanda expresada en el mercado y de los precios de algunos factores productivos, sino también de la prioridad de las necesidades elementales de la mayoría marginada y de los efectos estructurales sobre el sistema social y el medio ambiente. • Evaluar la idoneidad de la tecnología a dos niveles, es decir, a nivel de usuario y a nivel del entorno. A nivel de usuario, debe estudiarse su capacidad para comprender, utilizar y mantener adecuadamente la tecnología y obtener un aprovechamiento correcto de la misma. Este análisis se realizará tanto respecto a individuos como a organizaciones. A nivel del entorno, debe estudiarse la facilidad para la adquisición de piezas de recambio, la existencia de servicios de asistencia técnica, el grado de implantación de la marca en el área y la existencia de un marco regulador propicio. • Promover en el marco de las acciones de cooperación el fortalecimiento de instituciones locales que puedan jugar un rol en los procesos de transferencia asegurandola. El fenómeno de la globalización, dinamizado en los últimos tiempos por la expansión de las tecnologías de la información, supone una oportunidad para facilitar el acceso a la información a numerosas personas con un gran potencial en la extensión de la educación (Ver Factor Acceso a la Información). Aunque el análisis propuesto anteriormente es válido para estas tecnologías, se citan a continuación algunas consideraciones sobre la inclusión de estas tecnologías en el marco de las acciones de cooperación para el desarrollo. La infraestructura necesaria (ordenadores personales y modems de comunicaciones) constituye tecnología de bajo coste y su utilización es relativamente sencilla. Sin embargo, es necesario tener en cuenta ciertos aspectos de forma previa a su implantación. En primer lugar, aunque su empleo es sencillo, si se requiere de una madurez intelectual elevada para sacarle partido y para que satisfaga las necesidades para las que se usa y no genere nuevas. En segundo lugar, a veces se evidencia una falta de correspondencia entre las costumbres locales y las nuevas formas de comunicación, trabajo y relación que supone la implantación de estas tecnologías (Ver Factor Aspectos Socio-culturales). En tercer lugar, la realidad de los sectores de la energía y las comunicaciones en los países en desarrollo puede condicionar la adecuada utilización de éstas tecnologías (suministro irregular de energía, discontinuidad en las líneas telefónicas, etc.). En quinto lugar, en muchas ocasiones, el software requiere de adaptaciones para que pueda ser utilizado en contextos con lenguajes y monedas distintos que requieren de los códigos del editor. Sin duda se trata de tecnologías con gran potencial pero que pueden convertirse en un medio generador de dependencias en las sociedades en desarrollo al facilitar el acercamiento “virtual” de las realidades del Norte y del Sur. La Cooperación en éste contexto puede jugar un importante papel apoyando procesos de mejora de investigación y desarrollo locales. Sin duda la apropiación de nuevas tecnologías es más sostenible a través de acuerdos entre instituciones foráneas y locales de larga duración que por medio de la inclusión de equipos soÞsticados en el marco de pro-
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yectos o programas. Dichos acuerdos deben estar basados en principios de partenariado, responsabilidad diferenciada y enfoque integrado que incluya a la sociedad civil y empresa privada. 3.4.2 Acceso a la Información “El impacto de la información se mide por los cambios en la capacidad de las personas para satisfacer sus necesidades por el uso de la información” 20 El factor se reÞere al mantenimiento de los procesos de transferencia de información y conocimientos generados durante la acción y más allá de la duración de la acción. Los proyectos de desarrollo conllevan un trasvase de información a los beneÞciarios de gran importancia. Sin embargo, la Þnalización del proyecto supone normalmente un corte en cuanto al acceso de los beneÞciarios a las fuentes de información. Conocimientos sobre el entorno, sobre procesos y sistemas tecnológicos, sobre mercados, avances en investigación y desarrollo, etc., posibilitados durante la ejecución del proyecto, no siempre son fácilmente disponibles más allá de su Þnalización, condicionando la continuidad de los beneÞcios del programa. Los países menos avanzados presentan grandes vacíos en lo que a la información se reÞere, tanto desde el punto de vista de la escasez de conocimientos, como por la diÞcultad de su obtención o su escasa capacidad para su absorción. Es clara la asimetría global existente en la distribución de los conocimientos técnicos, muy desfavorable a los países en vías de desarrollo. Además, la diferencia no sólo se establece en relación a los conocimientos técnicos sino también a conocimientos sobre atributos, es decir, sobre circunstancias o características concretas (normativas, certiÞcados acreditativos, registros, etc.). El análisis de sostenibilidad de este factor durante el diseño de la intervención debe identiÞcar la información que se requiere, estudiando las fuentes y las modalidades de obtención de dicha información para deÞnir la intervención de forma que pueda continuar siendo accesible por los destinatarios de los proyectos. Este factor está muy vinculado al de tecnología apropiada (en su faceta de transferencia de metodologías) y con aspectos sociales y culturales, por lo que son aplicables los principios de no dependencia, adecuación al entorno y compatibilidad con procesos de desarrollo local. Además, debe incorporarse el principio de democratización del derecho a la información para facilitar la accesabilidad del Sur. Los medios para transmitir el conocimiento son muy variados: métodos convencionales como publicaciones, libros transmitidos en soporte papel o electrónico y métodos especiales entre los que están la formación, la imitación, la relación entre homólogos o el aprendizaje « haciendo ». Sin embargo, la transmisión de respuestas auspiciadas en las acciones de desarrollo en forma de paquetes de conocimiento que deben ser impartidos, transmitidos y transferidos a los grupos meta parece un enfoque simplista que impide rentabilizar los esfuerzos por problemas relacionados con la apropiación de la información, la auto-estima y fenómenos de dependencia al considerar a los destinatarios sujetos pasivos de la formación. Es necesario destacar el papel de las nuevas tecnologías de la comunicación en la difusión de la información. Internet es un medio con grandes posibilidades para mejorar el acceso a la información de grandes masas de población tradicionalmente excluidas pero también puede convertirse en un nuevo elemento creador de desigualdades. Su bajo precio permite extender al dominio público mundial la educación, la salud, la concienciación 20
Prof. Michel Menou
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sobre el medio ambiente, etc., sin grandes inversiones. Sin embargo, por un lado, requiere de la formación suÞciente para su adecuado aprovechamiento, por lo que puede verse reservado a ciertas élites. Por otro lado, requiere de la madurez intelectual necesaria para usarla en pro de la satisfacción de necesidades, pudiendo convertirse en caso contrario en generador de nuevas necesidades. Además es un medio que intensiÞcará la presión de la cultura global sobre la local, generando nuevas dependencias. Como estrategias para tener en cuenta a la hora de evitar en los proyectos una disminución de los valores de sostenibilidad referidos a este factor se destacan: • Incluir el análisis de las necesidades de información por parte de los beneÞciarios, diseñando intervenciones que eviten la creación de dependencias. • Favorecer la generación local de conocimientos mediante actividades de investigación y el aprovechamiento de conocimientos autóctonos. Aprovechar el acceso a la cultura global pero reforzando especialmente la cultura local. • Fortalecer las instituciones locales que gestionan la información. Desarrollar las capacidades locales para gestionar la información, la utilización y aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la conectividad de las organizaciones. • Favorecer las políticas locales que mejoren los conocimientos, tanto los generados localmente como los adquiridos del exterior (acuerdos de cooperación, intercambios, licencias, etc.) • Utilizar las acciones de cooperación para asesorar y apoyar a los distintos actores locales en las capacidades para encontrar recursos de información (agentes facilitadores más que agentes transmisores). • Implementar un enfoque metodológico distinto que mejore las garantías de apropiación, autoestima y no dependencia a través de metodologías activas de aprendizaje en las que los destinatarios lideran el proceso de aprendizaje, estudiando otras experiencias, diseñando los programas de formación y experimentando la aplicación en su entorno por ellos mismos. • Apoyar las redes locales de conocimiento como medio para difundir y consolidar el know-how endógeno. • Potenciar la absorción de conocimientos a través de la educación básica, secundaria y superior • Facilitar la transmisión del know-how de la cooperación, lecciones aprendidas, sistematización de experiencias, etc. • Potenciar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (teniendo muy en cuenta el principio de la no creación de dependencias). Internet es un medio de gran potencia para la difusión de la información. Sin embargo, sin organización social y políticas públicas adecuadas, Internet puede provocar una polarización mayor de la sociedad. Requiere la capacidad para saber aprovechar sus posibilidades y la madurez intelectual para saber Þltrar la información, evitando la creación de nuevas necesidades. • Desarrollar capacidades locales para evaluar y adaptar a las condiciones del Sur la información técnica y normativa pertinente. • Favorecer la generación y extensión de modelos de desarrollo endógeno, evitando la extrapolación de modelos. • Constituirse, los proyectos de desarrollo, en canales de la extensión de los valores aceptados universalmente de promoción del desarrollo humano, es decir, de los derechos humanos, libertades, democracia, buen gobierno, etc. Las acciones de desarrollo deben incluir un código ético que garantice su empleo en pro del
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desarrollo humano. Flexibilizar para los países en desarrollo la legislación internacional sobre el derecho a la propiedad intelectual. Apoyar las estrategias locales de investigación y desarrollo.
Sin duda, el reto radica en combinar adecuadamente el aprovechamiento de los recursos de información locales y exteriores para satisfacer las necesidades e inquietudes locales, es decir, el conocimiento al servicio del desarrollo. 3.4.3 Aspectos económicos y Þnancieros “Básicamente, el propósito del análisis económico y Þnanciero es determinar y cuantiÞcar los costes y beneÞcios de los proyectos de desarrollo con objeto de facilitar decisiones que tienen que ser tomadas durante la vida del proyecto”21 El objetivo del análisis económico-Þnanciero de un proyecto es el determinar con precisión los costes, el correcto aprovechamiento de los recursos y la pertinencia de la acción desde el punto de vista de su impacto sobre economía de los distintos actores y la economía nacional o internacional, en su caso. Numerosos proyectos presentan deÞciencias en cuanto a la veriÞcación del efecto estimado que la intervención provoca sobre la economía de los distintos actores. Aspectos como un diseño inadecuado del sistema de crédito en un proyecto de desarrollo rural o una estimación demasiado optimista de los beneÞcios de una acción sobre la producción agrícola o una valoración superÞcial de la capacidad de instituciones para sufragar los costes de funcionamiento, mantenimiento o renovación de los equipos, conducen con demasiada frecuencia a condicionar la sostenibilidad de las acciones. Aunque el tipo y el alcance del análisis Þnanciero y económico a ser realizado debe adaptarse a cada proyecto, el propósito básico es siempre determinar si los beneÞcios incrementales del proyecto compensan sus costes tanto económica como Þnancieramente. Por beneÞcios incrementales se entiende la contribución que realiza el proyecto que se integra en un entorno dado (escenario con proyecto) menos el aporte que realizaría el entorno del proyecto si no se llevara a cabo la acción (escenario sin proyecto). El análisis debe realizarse para todo tipo de proyecto, tanto para aquellos que generan productos valorables (medibles en unidades monetarias) como para los de productos no valorables (medibles en unidades físicas o apreciaciones subjetivas) o una mezcla de ellos. Para cada caso la aproximación metodológica será diferenciada ; para la unidades monetarias se utiliza el Análisis Coste – BeneÞcio, para unidades físicas se utiliza el Análisis de Presupuesto, EÞciencia e Impacto Económico y para el caso de apreciaciones subjetivas se utiliza el Análisis de Coste-EÞcacia. Los resultados de dicho análisis nos permitirán elegir la alternativa más viable y sostenible, rediseñar adecuadamente la acción o, en su caso, renunciar a su ejecución. Es esencial que todo lo referente a los agentes (grupos o actores que incurren en costes o reciben beneÞcios como resultado del proyecto) sea tomado en cuenta y analizado separadamente. Así mismo, los escenarios ‘con proyecto’ y ‘sin proyecto’ deben ser correctamente deÞnidos y resumidos en ßujos de fondos diferenciados. El análisis deberá además valorar, en caso de los proyectos que tengan una repercusión a nivel nacional, los efectos incrementales del proyecto en el crecimiento nacional, en el presupuesto nacional, la balanza externa y en la distribución de ingresos. Las hipótesis deben ser claramente 21
Manual de Análisis Financiero y Económico de Proyectos de Desarrollo. Comisión Europea
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indicadas y realistas y un análisis de sensibilidad debe demostrar su importancia relativa. En este contexto, es importante valorar si la recogida de datos por el consultor es Þable (por ejemplo comparándolo con proyectos similares). Si todos los beneÞcios y/o costes no pueden ser valorados en términos monetarios, entonces debe ser realizado por lo menos un análisis de eÞciencia, y la viabilidad Þnanciera del proyecto demostrada. El escenario ‘con proyecto’ debe ser comparado con opciones alternativas adecuadamente cuantiÞcadas y valoradas. Las justiÞcaciones deberían ser suministradas para respaldar la opción elegida. Es necesario mencionar que mientras el análisis Þnanciero y económico es un elemento importante en la preparación del proyecto, no suministra la única base para juzgar si un proyecto seguirá adelante. Los proyectos deben suministrar considerables beneÞcios intangibles que no puedan ser incluidos en ningún cálculo de Valor Actual Neto o Tasa de Rentabilidad Por tanto, con objeto de que los aspectos económicos y Þnancieros estén correctamente tenidos en cuenta y se limiten las posibilidades de que la acción no consiga los beneÞcios esperados, deberá realizarse un análisis detallado de todos los agentes intervinientes y estudiándose los efectos « con proyecto » y « sin proyecto » y, en su caso, sobre la economía nacional e internacional. 3.4.4 Adecuación de la Cooperación Técnica « Acércate a la gente. Vive con ellos. Ámalos. Comienza con lo que sabes. Construye con lo que ellos ya tienen. Cuando la tarea esté hecha, del trabajo de los mejores promotores la gente dirá: lo hemos hecho nosotros mismos »22 La Cooperación Técnica para el desarrollo se deÞne como el segmento de la cooperación para el desarrollo cuyo objetivo es reforzar las capacidades individuales e institucionales locales con el Þn de mejorar la autonomía del país beneÞciario. La Cooperación Técnica se materializa a través de Asistencias Técnicas (prestación de profesionales), la realización de estudios o actividades de formación. Existe un reconocimiento de que la cooperación técnica debe ser mejorada y que su diseño condiciona la consecución de los objetivos de los proyectos. Diversos estudios señalan como algunas causas de la mejorable eÞcacia de la cooperación técnica, el valor relativo de ésta para el país beneÞciario, una concepción no siempre acertada de su contenido, la adecuación del personal que la lleva a cabo, en ocasiones, verdaderamente mejorable y la cuestionable pertinencia de la modalidad de gestión establecida. Por un lado, el valor relativo de la cooperación técnica para el país beneÞciario se debe a que éste último no siempre participa en su deÞnición, sino que es el donante quien la determina como acompañamiento a la ayuda Þnanciera., por lo que en ciertas ocasiones no es acogido con gran interés, diÞcultando su aprovechamiento. Además, el país receptor no suele participar en la Þnanciación de este rubro de la ayuda. Por otro lado, en numerosas ocasiones la concepción de la cooperación técnica es inadecuada debido a varios factores. La falta de participación de personal local en la fase de diseño de los proyectos unido al rol a veces demasiado preponderante de los organismos de Þnanciación, conducen a la deÞnición de intervenciones poco realistas, que complican en gran medida su ejecución. Factores como el sistema de valores fundamentales, el ritmo de vida, los roles del hombre y la mujer, la diversidad étnica y religiosa, las relaciones 22
Poema chino
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sociales, la educación, las formas de motivación y un largo etcétera conÞguran un sistema complejo que requiere ser profundamente entendido para asegurar la adecuación de las acciones que se diseñen encaminadas a transformar esa realidad. Sin duda, la falta de comprensión del entorno está hoy en día está en la base de muchos de los fracasos de la cooperación para el desarrollo. Además, en ocasiones se le dedica un tiempo excesivamente corto a la fase de diseño sin tener en cuenta que un proyecto de estas características requiere para su maduración del tiempo suÞciente para involucrar a diferentes actores haciéndoles partícipes de la concepción, encontrar consensos, evitar solapamientos y aunar voluntades. También, a veces se encargan trabajos de identiÞcación/instrucción en base a unos términos de referencia poco precisos que condicionan la calidad del diseño. Por último, una falta de inserción en marcos estratégicos que otorguen coherencia a las acciones condicionan el contenido de la cooperación técnica y por ende sus resultados. Además, el personal de la cooperación técnica no siempre es el adecuado. Un recurso excesivo a la asistencia técnica de sustitución, las diÞcultades de contratación de personal adecuado y una falta de equilibrio entre el personal expatriado y el local, a menudo desaprovechado, condicionan la pertinencia del personal que la lleva a cabo. No es fácil encontrar el personal adecuado, ya que requiere, en general, de unas características excepcionales. Un buen asistente técnico, debe contar con las capacidades técnicas que requiere su puesto, con unas facultades pedagógicas considerables para transmitir sus conocimientos y con unas cualidades personales que le permitan el establecimiento de relaciones ßuidas, fomentando la motivación y evitando actitudes paternalistas o presuntuosas que pudieran provocar el rechazo de los interlocutores locales. En la realidad no siempre se dispone de muchos candidatos para elegir, siendo el criterio de la competencia técnica el que predomina frente a los demás. Sobre el terreno el trabajo no es nada sencillo. La labor conjunta del asistente técnico con sus homólogos locales no está exenta de riesgos. En muchas ocasiones, el asistente técnico, apremiado por los compromisos en relación al desarrollo de las actividades del proyecto (presión en plazos, costes), acaba asumiendo él personalmente la ejecución de las acciones, sustituyendo al personal local, y cayendo en el defecto de creación de fenómenos de dependencia, poniendo en entredicho la sostenibilidad de las acciones. El fomento de la utilización de los recursos locales, mejores conocedores de las características de su entorno, parece evidenciarse como garante de la adecuación de las acciones a las dinámicas locales y por tanto contribuye a aumentar las posibilidades de éxito. Un análisis previo deberá realizarse para diseñar un equipo en el que la contribución de los recursos locales y foráneos responda a las necesidades del proyecto asegurando una adecuada correspondencia con el entorno y transferencia de know-how. Aunque las modalidades de ejecución de un proyecto pueden ser muy variadas, se distinguen al menos dos principales con características bien diferenciadas y que tienen una incidencia distinta sobre la sostenibilidad del proyecto. En primer lugar, ejecución a través de Unidades de Gestión o Células de Proyecto. Esta modalidad facilita la ejecución rápida de las actividades, consigue mayor autonomía en la gestión, es más controlable por los organismos de Þnanciación y dispone de mayor ßexibilidad para mejorar la motivación a través de estructuras salariales más atractivas. Como inconvenientes, se destaca la pérdida de parte del know-how generado durante la ejecución una vez desaparezca la unidad de gestión cuando el proyecto Þnalice, la menor incidencia en aspectos de fortalecimiento institucional, desaprovechamiento de las sinergias que se generarían con otros proyectos de la institución, aumenta las necesidades de coordinación y desmotivación (en caso de funcionarios públicos que se vuelven a integrar
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en las instituciones de origen con las anteriores condiciones económicas. Por otro lado, la ejecución a través de Unidades/Departamentos integradas en el seno de instituciones locales permite que el know-how generado permanezca en la institución, se aprovechen las sinergias con otros proyectos, se fortalezca en general toda la institución, se asegure la continuidad una vez el Þnanciamiento exterior desaparezca, se establezcan mecanismos de coordinación permanentes, etc. Como desventajas, señalar que el ritmo de ejecución se vea afectado por la inercia de otras actividades de la institución, existe una menor autonomía en la gestión y el personal local no dispone de una motivación especial. Aunque cada caso requerirá un análisis particular que determinará la modalidad que entrañe mayores ventajas en función de las prioridades, desde el punto de vista estricto de la sostenibilidad, la integración en estructuras ya existentes presenta mejores perspectivas ya que contribuye más eÞcazmente a los objetivos de la cooperación técnica, es decir, al fortalecimiento de las capacidades individuales e institucionales. Como líneas de mejora podríamos destacar: • La dedicación del tiempo necesario y los recursos a la concepción de los proyectos • La involucración de los actores locales en la fase de diseño • La inclusión de los proyectos en marcos estratégicos coherentes con las políticas locales y las acciones de otros donantes • El fomento de la planiÞcación a nivel local de las aportaciones de cooperación técnica • Establecimiento de un equilibrio entre personal expatriado y local que garantice un adecuado conocimiento de las dinámicas locales y por ende asegure la pertinencia del diseño de la intervención. • La mejora de los procesos de selección de personal • El estudio pormenorizado particularizado para cada caso de la modalidad de gestión más pertinente • Desarrollo de procesos de selección de personal más rigurosos, que tengan en cuenta además de los criterios técnicos otros más relacionados con aptitudes personales para la transferencia de conocimientos 3.4.5 Localización de las acciones, tiempo de ejecución, alcance del proyecto frente a medios disponibles, y Þnanciación Constituyen factores principalmente de viabilidad, se corresponden a aspectos a tener en cuenta en todo proyecto y son considerados en cualquier manual de gestión de proyectos, por lo que nos detendremos en ellos. La localización de las acciones, sus accesos, medios de transporte, orografía, condiciones económicas, servicios, meteorología, etc. pueden condicionar las acciones. El tiempo en los proyectos de cooperación para el desarrollo merece una mención especial, ya que los procesos de desarrollo son normalmente lentos pues implican transformaciones institucionales e individuales. En muchos casos, las condiciones de los organismos de Þnanciación Þjan los plazos demasiado arbitrariamente sin tener en cuenta las dinámicas locales, diÞcultando que los objetivos de desarrollo sean alcanzados satisfactoriamente. Así mismo, una adecuada preparación del proyecto puede facilitar la correspondencia correcta entre el alcance (contenido de la intervención) y los medios disponibles. Existen otros aspectos a tener en cuenta como los reglamentarios, laborales, derivados
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de las condiciones de los organismos de Þnanciación, de la disponibilidad de los fondos y las condiciones de la Þnanciación, de la prestación de servicios por terceros, etc. 3.4.6 Procesos de Transferencia Por Procesos de Transferencia se entiende el conjunto de actividades debidamente organizadas que tienen como Þn la preparación y realización del traspaso de recursos y funciones a manos locales para su completa gestión autónoma. Esto es, la forma en la que se gestiona el “desenganche” de los beneÞciarios y actores involucrados respecto de la ayuda externa en un Programa determinado, de manera que se asegure la continuidad de las acciones y procesos emprendidos una vez Þnalizado el período previsto de ejecución. Se trata pues de un factor de sostenibilidad en cuanto a la incidencia directa que en el mantenimiento futuro de los beneÞcios del Programa tiene la correcta gestión del traspaso y recursos. Es bastante frecuente caer en el error de considerar la transferencia como un proceso “natural” que de por sí se produce con éxito, obviando planiÞcar o tener en cuenta en ninguna fase del ciclo del programa el proceso de Transferencia. En ocasiones, se comienza el Proceso de Transferencia en la fase Þnal del período de ejecución, con lo que en la mayoría de los casos no se dispone del tiempo necesario para “anclar” unas bases sólidas que garanticen un traspaso adecuado. Otras veces, se realiza una planiÞcación parcial del Proceso de Transferencia, es decir, se adopta un enfoque reduccionista sobre la Transferencia, considerando importante sólo planiÞcar por ejemplo el traspaso de bienes físicos e inmuebles, sin tener en consideración otros aspectos de igual ó mayor relevancia. Frente a estos problemas el principio más importante a tener en cuenta es adoptar un enfoque de Transferencia desde el inicio del Programa. Para ello se hace necesario por una lado, incorporar, de forma explícita, este factor ya desde la fase de PlaniÞcación y Diseño de la Intervención. Por el otro, introducir factores de transferencia en todas y cada una de las actividades a desarrollar por el Programa. Es decir, habría que “mirar” cada actividad / proceso a implementar desde el ángulo del futuro desenganche y traspaso, garantizando de esta manera que mientras la acción se ejecuta se sientan las bases y condiciones necesarias que preparen a los distintos actores intervinientes para asumir los procesos emprendidos por el Programa a la Þnalización de éste. Partiendo de este enfoque de “transferencia desde el inicio”, es necesario que el Proceso de Transferencia sea “integral” y no parcial, esto es que responda a la totalidad y complejidad que supone cualquier Programa de desarrollo que se lleva a cabo. Por proceso integral entendemos aquel que prevé el traspaso de los Recursos Físicos (Infraestructuras, Equipamientos, Insumos, etc), de los Recursos Financieros, de los Recursos Humanos y de los Procesos Socio-Económicos puestos en marcha por efecto del Programa en cuestión. En cada uno de los “bloques de insumos” a transferir hay que tener en cuenta una serie de elementos especíÞcos: • Recursos Materiales (infraestructuras, equipamientos): Es importante acordar desde el inicio la “estructura jurídica de propiedad” de los recursos físicos que el Programa va a suministrar. Según sea el carácter del mismo, será pertinente en unos casos organizar el traspaso de la propiedad desde un enfoque comunitario y/o institucional y/o familiar, etc. Lo importante es que todos los actores involucrados acepten consensuadamente el futuro de los servicios a dotar, así como las condiciones de acceso a los mismos una vez Þnalizado el período de ejecución previsto. Es recomendable contrastar las decisiones que se tomen al respecto
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con el alto grado de apropiación de los procesos emprendidos por parte de los beneÞciarios, siempre deseable en todo Programa. Las decisiones coparticipadas y el grado de consenso alcanzado en este aspecto se correlaciona directamente con el “sentimiento de apropiación” de cada actor, y, por ende con el grado de compromiso, participación y vinculación con el Programa. Recursos Financieros: Gran parte de los Programas, principalmente los productivos, cuentan con sistemas de dotación de fondos para los colectivos beneÞciarios (Fondos Rotativos, Crédito Comunitario, etc). Es en la fase inicial donde se ha de dilucidar cuál va a ser la estructura de propiedad de los recursos Þnancieros remanentes a la Þnalización del Programa (el capital existente podrá quedar en propiedad de las comunidades beneÞciarias pero gestionado a través de un Fideicomiso bancario, podrá quedar en propiedad de cooperativas ó instituciones privadas de microcrédito, etc). De cara a garantizar la sostenibilidad de la acción es de crucial importancia pues delimitar tanto la propiedad de los fondos Þnancieros como los criterios y las condiciones de acceso a los mismos por parte de la población beneÞciaria, al Þnalizar el Programa. Recursos Humanos: En muchos programas se crean nuevas estructuras integradas por equipos que las gestionan para diversos Þnes. La creación de estas nuevas estructuras debe considerar en profundidad las posibilidades reales de continuidad de los “cuadros” técnicos y directivos al frente de las mismas al Þnalizar la Þnanciación externa. Poner unas bases sólidas para que la gestión de Recursos Humanos sea eÞcaz ayuda a asegurar una autonomización armónica de los equipos, a la Þnalización del Programa. En ocasiones, sin embargo, lo más adecuado será la disolución de las estructuras creadas, otorgándoles en este caso el papel de facilitadores de procesos y agentes de fortalecimiento de otras estructuras locales. Este análisis debe ser realizado desde las primeras fases. Otros programas inciden en el fortalecimiento de capacidades de instituciones y equipos locales. Aquí resulta aún más evidente la necesidad de planiÞcar adecuadamente la transferencia. A nuestro entender el fortalecimiento de estructuras locales se erige en estrategia a aplicar en gran parte de los programas de desarrollo. Y dicho fortalecimiento pasa por introducir los ajustes necesarios para garantizar la autonomía en la gestión y dotación de servicios, y la menor ó nula dependencia de la Þnanciación exterior. Así, que el Programa adopte medidas tendentes a cohesionar los equipos, a aumentar el grado de cualiÞcación de los Recurso Humanos implicados, a consolidar sentimientos de compromiso y pertenencia, etc, ayuda a garantizar una transferencia adecuada y con garantías de durabilidad. Procesos Emprendidos: (Procesos Socio-Económicos promovidos por el Programa). Aun actuando correctamente sobre los recursos físicos, Þnancieros y humanos, no se puede asegurar que los complejos procesos catalizados por el Programa tengan continuidad en el tiempo. Las nuevas dinámicas emprendidas (productivas, organizativas, etc) pueden diluirse de no introducir transversalemente en todo el programa enfoques y estrategias que sienten las bases para su continuidad en el tiempo. Creemos que, en este caso, como en otros factores de sostenibilidad una de las claves está en la adopción de enfoques participativos. Esto es bien sabido, pero sin embargo su aplicación no resulta tan evidente, como ya hemos comentado en otros apartados de este artículo. Si es complejo adoptar modelos participativos que ayuden a la consecución de los objetivos y
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resultados deseados, más aún es que se adopte una “estrategia participativa” que cree una plataforma de vinculación con los procesos emprendidos cuando la Þnanciación externa Þnalice. Requiere de importantes habilidades por parte de los facilitadores en cuanto a insertar un “espíritu democrático” en la toma de decisiones, transparencia en la gestión, respeto a los ritmos locales asumibles y al contexto socio-cultural en que se inserta la acción. El aprovechamiento y fortalecimiento de estructuras locales (cooperativas, juntas vecinales, asociaciones, organizaciones de base, municipios, etc) es, como hemos indicado más arriba, un paso estratégico importante en aras a garantizar la identiÞcación de los actores con los procesos emprendidos. En su caso, crear espacios de diálogo y negociación, mesas de concertación, etc, también ayuda lograr los objetivos deseados. 3.4.7 Replicabilidad Por Replicabilidad se entiende la capacidad que un Programa o un proyecto determinado posee para provocar un “efecto demostración” y para ser adoptado como “experienciatipo” en otras iniciativas aÞnes. La Replicabilidad se incluye como un factor de sostenibilidad por el hecho de suponer la multiplicación de beneÞcios de una intervención. Es decir, no tanto por sí misma sino por su capacidad para ser adoptada como modelo de referencia por otras acciones. En sí mismo, buscar un efecto demostración importante no deja de ser un objetivo colateral y complementario a los centrales de cualquier Programa. Sin embargo, en Programas de carácter regional, en los que se supera el ámbito local, para marcarse objetivos de impacto más amplio, resulta ser un factor fundamental. Intervenir sobre una muestra representativa de la región y adoptar la iniciativa como “experiencia piloto” a ser replicada en otras zonas, es una estrategia que se adopta en muchas ocasiones. De cualquier forma, queremos aquí ligar la Replicabilidad no tanto con el éxito necesario para reproducir la experiencia en otros lugares, sino con la “capacidad de aprendizaje y sistematización” que alcance un programa dado para que otros puedan aprender a su vez del mismo. Desde este punto de vista, la Replicabilidad sería la virtud de un Programa de aprender, sistematizar y difundir su experiencia para su aprovechamiento por otros. Aquí, nuestro análisis de la sostenibilidad excede a la duración de un proyecto determinado en el tiempo, y se centra más en la duración y aprovechamiento de sus efectos a lo largo del tiempo como experiencia de referencia. Este punto de vista adquiere hoy día todo el sentido, habida cuenta de la necesidad de optimizar los recursos de la Ayuda al Desarrollo –siempre escasos para las necesidades existentes-, buscando rentabilizar los aprendizajes de la experiencia. El problema central en el caso de este factor es que no se suele dedicar ni los recursos ni el tiempo necesarios para llegar, a la Þnalización de los Programas, en las condiciones óptimas como para extraer lecciones que puedan servir a otros. Desgraciadamente, tantas experiencias valiosas (por ser éxitos ó fracasos) suelen quedar en exclusiva “propiedad” de los actores directamente implicados en ellas, y se pierden para otros. Pero la cuestión puede abordarse también desde otra perspectiva: las ventajas que para el propio Programa en sí mismo tiene el adoptar adecuadamente el Factor de Replicabilidad. Para ser proactivo en la promoción de la replicabilidad de una experiencia determinada, el programa debe cumplir una serie de condiciones e incorporar un conjunto de medidas que resultarán beneÞciosas para el logro de los propios objetivos del Programa, a saber:
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• Medidas de Sistematización y Aprendizaje Incorporar a los sistemas de seguimiento y evaluación internos parámetros que permitan y animen el proceso de capitalización y sistematización de experiencias. Abrir espacios y dotar recursos periódicamente que permitan profundizar en la reßexión sobre los aprendizajes obtenidos Poner medios para que los actores involucrados directamente en la gestión del proyecto aprendan a aprender. Esto requiere de una opción estratégica por parte de la dirección de los proyectos. Cuidar especialmente la organización de la información generada a lo largo de la ejecución del proyecto. En muchas ocasiones en la medida en que se implantan canales y espacios para transmitir información, la ßuidez y participación en el proceso aumentan considerablemente. • Medidas de Trabajo en Red (Networking) Involucrar al proyecto en procesos de intercambio y trabajo en red es una vía de promover la sistematización y la preparación de módulos de información organizada intercambiables. De esta forma se abre la posibilidad de iniciar el proceso de replicabilidad antes del Þn de la ejecución del proyecto. Buenas prácticas y experiencias a nivel de actividades y resultados especíÞcos podrán ser compartidos y adoptados por otros proyectos simultáneamente. A través del trabajo en red el alcance del proyecto trasciende las fronteras de su ámbito especíÞco de cobertura. De alguna manera permite contar con un tejido que hará más fácil la transmisión de experiencias (positivas y negativas) a la Þnalización de la acción. Estas medidas, muy relacionadas con factores de sostenibilidad como “Articulación entre actores”, tendrán efectos añadidos positivos para alcanzar los resultados y objetivos previstos en el proyecto, en tanto que: El sistema de información del proyecto se enriquece en gran medida, haciendo más eÞcaz el seguimiento y control de la gestión. Ayuda a que los implicados directamente en el proyecto se apropien más del proceso, factor clave tanto para el impacto como para la sostenibilidad de la acción En el proceso de trabajo en red, el proyecto se enriquece también de las experiencias de los otros, los cual es sin duda un insumo añadido para el buen Þn de la acción. 4. EL SISTEMA DE FACTORES DE SOSTENIBILIDAD Una vez analizados los valores, principios y factores que inciden directamente en la sostenibilidad de los proyectos, es importante destacar las siguientes consideraciones: • En todo proyecto siempre es posible identiÞcar más de un solo factor que incida en la sostenibilidad y durabilidad de los efectos positivos generados. • Garantizar el cumplimiento de los principios que subyacen a un solo factor no garantiza que el proyecto en su totalidad sea sostenible, ya que otros factores pueden tener inßuencia y, por ende, otros principios de sostenibilidad deben ser considerados.
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Como consecuencia de las consideraciones anteriores surge la necesidad de superar un análisis factor a factor para tratar de ir hacia un análisis más integrado y global. Para ello hemos visto necesario acuñar previamente un “Sistema de Factores de Sostenibilidad”. El Sistema permitirá entonces: • Establecer las relaciones que un factor identiÞcado como clave para lograr la sostenibilidad de un proyecto tiene con otros factores asociados, permitiendo así orientar y enriquecer el análisis de sostenibilidad. • Ayudar a considerar la sostenibilidad como un todo, evitando la atomización en el análisis y por ende la obtención de resultados parciales que contengan riesgos elevados para la sostenibilidad futura de los proyectos. • Contribuir a una clasiÞcación de los factores de sostenibilidad según diferentes criterios. En la Þgura 10.2. se sintetiza el Sistema de Factores de Sostenibilidad aquí propuesto. En dicha Þgura se establecen principalmente tres categorías de Factores de Sostenibilidad, a saber, Factores Centrales, Medios y Circulares. A continuación se conceptualizan cada una de estas categorías: Factores Centrales: Se trata de aquellos factores que normalmente juegan un papel más importante a la hora de condicionar la sostenibilidad de una acción. Tienen una mayor inßuencia y se consideran presentes en la mayor parte de los proyectos. Aunque cada proyecto conforma un sistema de factores particular y, por tanto, en ciertos proyectos los factores esenciales ó centrales serán otros, para el análisis que nos ocupa esta clasiÞcación es válida y útil para muchos de los proyectos usualmente promovidos. Por ser “centrales” su inßuencia negativa supondría con casi total probabilidad la no duración de los efectos logrados por el proyecto a su Þnalización. Factores Medios: Se trata de otros factores que la experiencia ha demostrado que también tienen una gran importancia en su incidencia en la sostenibilidad. Por tanto, todo proyecto deberá analizar cada de uno de estos factores individualmente. Estos factores han sido agrupados en diferentes cuadrantes que pueden ayudar al análisis, a saber: • Factores Institucionales: Articulación Institucional, Capacidad Institucional • Factores de Gestión: Adecuación Cooperación Técnica, Transferencia, Replicabilidad, Capacidad de Gestión • Factores Ambientales: Vulnerabilidad, Protección Ambiental • Factores Tecnológicos: Acceso a la Información, Tecnología Apropiada. • Factores Sociales: Aspectos socio-culturales • Factores de Contexto: Variación del Entorno • Factor Económico y Financiero Factores Circulares: Se trata de otros factores similares a los anteriores, pero que se diferencian en que están vinculados con todos los demás. Al igual que los anteriores son factores que determinan la sostenibilidad de las acciones. La particularidad de ellos, es que al ser plurirelacionales, se encuentran en todos los proyectos, sea cual sea el tipo de que se trate. Es importante resaltar que todos ellos, los centrales, medios y circulares, son factores de carácter transversal a todas las actividades de los proyectos y programas. La lectura del Sistema de Sostenibilidad expuesto en la Þgura 10.2, se realiza en varias direcciones según la posición del factor de sostenibilidad analizado. Por ejemplo, si seleccionamos el factor “Capacidad Institucional”, lo primero sería ubicarlo en el diagrama. Se
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puede comprobar que dicho factor se encuentra en el cuadrante “Factores Institucionales” y que junto a él se encuentran otros factores como “Articulación institucional entre actores”; éste sería pues, otro factor asociado al factor objeto de nuestro análisis y que tendríamos que tener en cuenta a la hora de estudiar la sostenibilidad. De la misma forma, constataríamos que adyacente a ese cuadrante se encuentran otros dos, “Contexto” y “Gestión” que incluyen otros factores cuya inßuencia deberíamos también estudiar ya que su proximidad indica algún tipo de relación. Si miramos hacia el interior de la Þgura nos encontraríamos con los factores centrales más cercanos y , por tanto, en principio, relacionados con el factor inicial. Por último, nuestro análisis siempre debe incluir a los factores circulares que al estar relacionados con todos los demás, siempre tienen su incidencia en todo proyecto. 5. PRINCIPIOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD La profundización en los factores de sostenibilidad nos permite detectar los “principios” que los determinan. La veriÞcación positiva de estos principios condiciona que la inßuencia del factor sobre la intervención sea también favorable, asegurando la sostenibilidad del proyecto. Por este motivo, toda acción de desarrollo, para mejorar sus condiciones de sostenibilidad, deberá buscar el cumplimiento de los siguientes principios: • Existencia de sentimiento de apropiación • Empoderamiento de beneÞciarios • Generación de cambios culturales deseados y previstos • Reducción de vulnerabilidad • Concienciación de los distintos actores • Consenso de los distintos actores • Transmisión de experiencias • Adecuación al entorno • Compatibilidad con procesos de desarrollo local • No generación de procesos de dependencia • Conservación de los recursos naturales • Valorización de lo local
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Desarrollo rural sostenible a
i
s
s e c
i Articulación Capacidad Institucional
l á n A
y
Variación del entorno
n ó e
n Adecuación de la cooperación técnica
é G
Vulnerabilidad
r
Apoyo público
o Protección del M.A.
Participación
Transferencia y replicabilidad
o
m i c o
Tecnología
f Aspectos socioculturales y género
Acceso a la información
i n
a
n c
i
e
r
o
Figura 10.2: Sistema de Factores de Sostenbilidad
En la tabla 10.2 se deÞnen con una doble entrada las relaciones entre factores y principios:
483
Compatibilidad con procesos de desarrollo local Conservación de los recursos naturales Valorización de lo local
Concienciación de los distintos actores Consenso de los distintos actores Transmisión de experiencias Adecuación al entorno
Reducción de vulnerabilidad No generación de procesos de dependencia
Generacion de cambios culturales deseados prevtos
FACTORES
Empoderamiento de beneÞciarios
PRINCIPIOS
Existencia de sentimiento de apropiación
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- Factores relacionados con el entorno de la intervención Apoyo político
x
x
Protección Medioambiental
X
x
X
x
x
X
Variación del entorno socio-económico
x
X
Vulnerabilidad ante catástrofes naturales
x
X
x
X
X
x
- Factores relacionados con los actores de la intervención Capacidad Institucional
x
x
Articulación entre actores
X
x
x
- Factores relacionados con la población beneÞciaria Aspectos socio-culturales
x
x
X
x
X
X
Equidad de género
x
x
X
x
X
X
Participación de los beneÞciarios
x
x
X
X
- Factores relacionados con el diseño de la intervención Tecnología apropiada
X
Acceso a la información
x x
Aspectos económicos y Þnancieros
x
Adecuación de la Cooperación Técnica
x
x
X
x x
Procesos de transferencia de funciones
x X
x
X
Localización de las acciones, Tiempo de ejecución, Alcance del proyectomedios disponibles, Financiación, etc.
x
Replicabilidad
x x
Tabla 10.2: Relación entre factores y principios de la sostenibilidad
x
x x
x x
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Existencia de sentimiento de apropiación Este principio se reÞere al sentimiento que los actores locales pueden experimentar durante el proceso de creación, preparación e implementación de la idea de proyecto. En la medida en que en este proceso hayan estado involucrados en cualquier ámbito, desarrollarán en mayor o menor medida un sentimiento de «propiedad» de las acciones que condicionarán su grado de vinculación con ellas. La imposición de ideas, modelos, acciones, etc., suelen conllevar efectos que minan este sentimiento y, por tanto, condicionan la sostenibilidad. Empoderamiento de beneÞciarios Este principio se reÞere a las capacidades de los beneÞciarios de convertirse en « actores » de su propio desarrollo. En la medida que los beneÞciarios sientan que con el desarrollo de las acciones ganan capacidad (recursos y conocimiento) y poder (decisiones) para incidir en los procesos que determinan su futuro estarán más vinculados con el proyecto y, por tanto, mejoraremos las condiciones de sostenibilidad. Generación de cambios culturales deseados y previstos Este principio se reÞere al hecho de que toda intervención de desarrollo, especialmente aquellas en las que existen procesos de transferencia de tecnología, entraña la generación de cambios culturales en el entorno. Admitiendo esta realidad, el principio precisa que dichos cambios deben ser no ya positivos (categoría relativa) para los beneÞciarios, sino deseados por la población meta y previstos por la intervención. Reducción de vulnerabilidad Este principio se reÞere a la necesidad de diseñar las acciones desde la perspectiva de minimizar los efectos negativos que los desastres naturales tienen sobre las propias acciones. No generación de procesos de dependencia Este principio se relaciona especialmente con los factores vinculados con los procesos de transferencia de tecnología. En la medida en que estas tecnologías no se adecuan convenientemente a los entornos donde se insertan, pueden provocar la aparición de « fenómenos de dependencia », es decir, creación de nuevas necesidades que imperativamente sólo pueden ser satisfechas por actores del norte y nuevos medios, provocando un círculo vicioso que condiciona las posibilidades del auto-desarrollo. Concienciación de los distintos actores Este principio se reÞere a la necesidad de que todos los actores involucrados en la intervención estén sensibilizados sobre el contenido y las repercusiones de las actuaciones, lo que incidirá en el adecuado transcurso de las actividades. La realización de actividades conducentes a incrementar el grado de concienciación de los distintos actores evitará la aparición de obstáculos relacionados con diferentes visiones sobre los procesos que se impulsan. Consenso de los distintos actores Este principio se relaciona con la necesidad de promover los entendimientos entre los distintos actores sobre los procesos como garantía para facilitar el desarrollo correcto de las actividades.
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Transmisión de experiencias Este principio se reÞere a la capacidad que los proyectos deben tener para extender las experiencias positivas más allá del propio proyecto. Es decir, se trata de maximizar los beneÞcios de la acción. Dado que los recursos de cooperación son escasos, se trata de revalorizar los resultados de las experiencias para expandir sus beneÞcios. Adecuación al entorno Este principio se reÞere a la interacción de las acciones del proyecto con el entorno. La integración del proyecto en el entorno supone forzosamente un cambio en éste último, de forma que al Þnal del proceso habremos contribuido a la creación de un nuevo entorno. Este principio exige que ese proceso sea armonioso entendido como que sea compatible con los procesos y dinámicas locales y que nos conduzca a un nuevo entorno previsto y deseado. Exige conocer en profundidad el entorno de partida, prever su evolución y diseñar las acciones que sean compatibles con dicha evolución, incluyendo los mecanismos de seguimiento necesarios para asegurar la llegada a la meta prevista. Compatibilidad con procesos de desarrollo local Aunque este principio estaría incluido en el anterior, dada su relevancia, se ha preferido incluirlo como un principio más. Se reÞere a que las nuevas acciones deben integrarse armoniosamente con los procesos de desarrollo que en las áreas de actuación están promoviendo los actores locales. Conservación de los recursos naturales Este principio se relaciona con la noción de sostenibilidad medioambiental por la que los procesos de desarrollo deben ser compatibles con la regeneración del medio natural, sin hipotecar el derecho al desarrollo de las generaciones futuras. Valorización de lo local Este principio se reÞere a la prioridad que debe otorgarse al empleo de recursos humanos y materiales locales en cualquier acción de desarrollo. Este principio contribuye a reforzar los objetivos de los proyectos de desarrollo para servir como instrumentos que dinamizan los procesos locales al « ocupar » sus recursos y generar sinergias, minimiza los efectos de dependencia que suelen conllevar los recursos externos y contribuyen a reforzar un cierto sentimiento de orgullo local. 6. VALORES INHERENTES A LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD En la base de los principios de sostenibilidad existen una serie de valores inherentes a ellos que parecen determinar la sostenibilidad de cualquier acción. Por valores se entiende aquellas cualidades que la intervención debería suscitar en el individuo, el actor (entendido como entidad o institución) o en su relación con el entorno para mejorar las garantías de sostenibilidad. Se han identiÞcado los siguientes siete valores principales: Motivación, Autoestima, Seguridad, Sensibilidad, Entendimiento, Aprendizaje, Armonía y Apreciación. Los tres primeros se trata de valores que la intervención debe promover a nivel tanto de los beneÞciarios como en las personas de cualquier actor involucrado; los dos siguientes, se trata de valores a promover entre los actores (nivel comunitario o institucional); y los últimos se reÞeren a valores a promover en relación al entorno (tabla 10.3).
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ENTORNO
ACTORES
INDIVIDUO
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VALORES
PRINCIPIOS
MOTIVACION AUTOESTIMA
Existencia Sentimiento de apropiación Empoderamiento de benefi ciarios Generación de cambios deseados y previstos Reducción de vulnerabilidad
SEGURIDAD
SENSIBILIDAD ENTENDIMIENTO APRENDIZAJE
Concienciación de los actores Consenso entre actores Transmisión de experiencias
ARMONÍA
Adecuación al entorno Compatibilidad con procesos de desarrollo local No generación de procesos de dependencia Conservación de los recursos naturales Valorización de lo local
RECONOCIMIENTO
Tabla 10.3: Valores inherentes a la sostenibilidad
La lectura de la tabla 10.3 se realiza de la siguiente forma: A nivel del Individuo Valores que la intervención debe suscitar en el Individuo (entendido como persona perteneciente a cualquier actor) para promover la veriÞcación positiva de los principios correspondientes. A nivel de los Actores Valores que la intervención debe suscitar en los Actores (entidades/instituciones involucradas) para promover la veriÞcación positiva de los principios correspondientes. A nivel del Entorno Valores que la intervención debe asumir en su relación con el Entorno para promover la veriÞcación positiva de los principios correspondientes. 7. EL SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD Una vez determinados los factores, los principios y los valores y establecidas las relaciones entre ellos , se puede decir que el Sistema de Sostenibilidad quedaría deÞnido (Þgura 10.3). SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD = FACTORES + PRINCIPIOS + VALORES
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FACTORES
PRINCIPIOS
VALORES
Figura 10.3: Sistema de sostenibilidad
8. EL ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD ¿Cuándo se realiza el análisis? El análisis de sostenibilidad debe realizarse en las primeras etapas del diseño de la intervención. Aunque durante la identiÞcación del programa se evalúa principalmente la pertinencia de la acción y durante la instrucción en mayor medida la viabilidad y sostenibilidad, ciertamente desde la idea inicial del proyecto, debe considerarse las perspectivas de sostenibilidad que la acción pueda tener. Siguiendo las diferentes fases del ciclo del proyecto, el análisis de sostenibilidad se realiza en casi todas ellas. ¿En qué consiste el análisis de sostenibilidad? El análisis contiene las siguientes fases: IdentiÞcación de los factores condicionantes de la sostenibilidad relevantes para la acción o proyecto objeto del análisis Determinación del tipo de inßuencia que los factores identiÞcados ejercen sobre la acción o proyecto Evaluación del diseño de la acción o proyecto bajo el prisma de la inßuencia de cada factor sobre las perspectivas de sostenibilidad. IdentiÞcación de factores asociados y aÞnes al/los factor/es analizados previamente. Determinación del tipo de inßuencia que estos factores asociados ejercen sobre la acción o proyecto Evaluación del diseño de la acción o proyecto bajo el prima de la inßuencia de estos factores asociados sobre las perspectivas de sostenibilidad Las fases 1 a 3 constituyen el análisis clásico de sostenibilidad, mientras que a partir de la fase 4 y hasta la 6, se desarrolla el análisis integrado de sostenibilidad que busca hacer un estudio más robusto e integral de la sostenibilidad y evitar por tanto que el análisis sea insuÞciente y por ende aumenten los riesgos de que los efectos de los proyectos no duren en el tiempo (Þgura 10.4).
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PROGRAMACION
Análisis de Sostenibilidad Valoración de la influencia de los factores de soste nibilidad
Análisis de Sostenibilidad Control de los factores condicionantes de la sostenibilidad Implementación de medidas correctoras
EVALUACION
IDENTIFICACION
EJECUCION
INSTRUCCION
FINANCIACION
Figura 10.4: Análisis de sostenibilidad en el ciclo de proyecto
Análisis de Sostenibilidad Valoración inicial perspectivas de sostenibilidad de la acción Información para el análisis de alternativas
Análisis de Sostenibilidad Valoración exhaustiva de condiciones de sostenibilidad Rediseño d e la intervención para asegurar la sostenibilidad
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Selección (a priori) del Factor más relevante de Sostenibilidad
El factor condicionante de la sostenibilidad X, ¿es relevante para el proyecto?
NO
SI
Qué Principios y Valores están en la base del Factor X analizado de sostenibilidad? Tabla 10.2 y 10.3
FIN DEL ANALISIS
¿La intervención integra los Principios y Valores que están en la base del factor?
NO
SI La sostenibilidad de la intervención no está asegurada. Rediseño de la intervención: búsqueda de alternativas
Localización del Factor X en el Sistema de Sostenibilidad y análisis de sostenibilidad de los factores asociados (figura 10.2).
¿La lógica de
SI
FIN DEL ANALISIS INTEGRADO PROYECTO ALTAMENTE SOSTENIBLE
Figura 10.5.: Análisis Integrado de Sostenibilidad
Intervención asegura la sostenibilidad de los Factores asociados al Factor X? 2 Opciones: Se trata de un proyecto no sostenible, requiere plantear otras alternativas o renunciar al desarrollo de la acción. Se trata de un proyecto de sostenibilidad no asegurada; requiere rediseñar el proyecto, introduciendo nuevas NO actividades, resultados y/o cambiando el Objetivo Específico. NO
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9. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 9.1 Conclusiones Existe un largo camino todavía por recorrer para que los planes de ordenación para el desarrollo mejore las condiciones de sostenibilidad de las acciones que apoya La sostenibilidad es un concepto complejo que requiere de un gran esfuerzo de estudio y reßexión para que las condiciones que la posibilitan se veriÞquen favorablemente en el marco de las acciones de desarrollo. Los factores que inciden en la viabilidad y sostenibilidad son diversos. En muchas ocasiones se minusvaloran gran parte de ellos. Están relacionados con el entorno de la intervención, con los actores de la intervención, con la población beneÞciaria y con el diseño de la intervención. Existen una serie de principios que determinan la veriÞcación positiva de los factores de sostenibilidad; están relacionados con las personas involucradas en la intervención (individuo), con las distintas instituciones u entidades que participan (actores) y con el contexto socio-económico y cultural (entorno). La idoneidad del diseño de la intervención, las estrategias elegidas y las modalidades de ejecución condicionan que los principios se veriÞquen adecuadamente, contribuyendo a la sostenibilidad. Existen una serie de valores intrínsecos a los principios de la sostenibilidad como la motivación, el desarrollo personal, la seguridad, la sensibilidad, el entendimiento, la compatibilidad y el aprovechamiento. El esquema de actuación debe promover la veriÞcación positiva de esos valores garantes de la sostenibilidad. Los factores, principios y valores constituyen el Sistema Sostenibilidad. El grado de dominio que los actores de los programas y planes tengan de este sistema condicionará su capacidad para enfrentarse al reto que supone su garantía en el marco de los proyectos y programas de desarrollo. El estudio en profundidad de la problemática de la sostenibilidad evidencia la importancia de la fase de diseño de la intervención, desde el proceso de maduración de la idea de proyecto, hasta su formulación Þnal. No es aventurado decir que la sostenibilidad de una intervención se gesta fundamentalmente durante esta etapa. El grado de sostenibilidad futura de una intervención depende en gran medida de su diseño inicial. Los análisis de sostenibilidades de muchas intervenciones han evidenciado importantes defectos de diseño que durante la ejecución o no han sido detectados o no han podido ser corregidos. Las posibilidades de reconducir un proyecto durante su ejecución para hacerlo más sostenible son limitadas y no exentas de diÞcultad. Por este motivo, el diseño de las intervenciones debe contar con los tiempos, los recursos y los actores que sean necesarios para asegurar que el producto Þnal tiene verdaderamente consistencia desde el punto de vista de la sostenibilidad. De la búsqueda de la sostenibilidad se derivan una serie de implicaciones en los ejecutores de los planes de desarrollo, tales como ceder gran parte de la dirección del proceso a los actores locales otorgando a los beneÞciarios directos espacios de participación y decisión preponderantes, dar prioridad a sus intereses, estudiar con detalle la situación de la que se parte dedicando los tiempos y recursos necesarios para preparar con rigurosidad las acciones, profundizar en los efectos previstos sobre el entorno, facilitar los mecanismos para expandir las experiencias positivas y reservar los espacios adecuados para asegurar la concienciación y consenso entre todos los actores involucrados. Sin duda, las repercusiones sobre los ejecutores de los programas de un tratamiento más profundo de la sostenibilidad requiere de un cambio de enfoque que conlleva empezar a mirar más con los ojos de los beneÞciarios.
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9.2 Recomendaciones A continuación se exponen algunas recomendaciones, síntesis del análisis realizado en las páginas anteriores: La sostenibilidad de una acción de desarrollo se genera en gran medida durante la fase de diseño de la misma. Por esta razón, resulta de gran importancia conceder a las fases preparatorias de un proyecto, los tiempos y recursos que sean necesarios para asegurar la solidez del análisis base de la formulación de la acción. Continuando con el punto anterior, las diferentes alternativas de intervención que se contemplen deben ser objeto de análisis rigurosos desde el punto de vista de la sostenibilidad, proceso al que este artículo tiene el ánimo de contribuir. La deÞnición de una intervención en función de un análisis serio de sostenibilidad constituye una base de arranque que mejora las perspectivas de mantenimiento de los beneÞcios del proyecto en el tiempo. El análisis del entorno es un aspecto clave ya que permite la adecuada inserción del proyecto en el contexto. Del grado de adecuación depende en gran medida la sostenibilidad. En este sentido la participación se erige como uno de los factores de mayor importancia, ya que los actores locales son los mejores conocedores de su entorno. La inclusión de las acciones en marcos políticos y estratégicos de orden superior infringe coherencia al proyecto y mejora las condiciones de sostenibilidad. La formulación de las acciones debe ser tal que maximice la veriÞcación positiva de los principios de la sostenibilidad. Durante la implementación se debería asegurar que dicha veriÞcación positiva se mantiene en el tiempo. De igual forma, los valores inherentes a la sostenibilidad deben ser objeto de una revisión con el Þn de validar si en el diseño o en la implementación , las acciones desprenden dichos valores. El conjunto entre factores , principios y valores constituye el Sistema de Sostenibilidad. En la medida que se conozca las interacciones del sistema, el diseñador o el gestor podría determinar la evolución de las perspectivas de sostenibilidad y actuar en su caso. Es necesario resaltar la importancia de la concepción de la planiÞcación como proceso, es decir, la ßexibilidad en la adecuación de la intervención a la evolución del entorno. Los sistemas de seguimiento interno de los proyectos juegan un papel de relevancia como mecanismos para la detección de la evolución del entorno y del avance de las propias actividades. Su objetivo principal es la corrección de desviaciones. La inclusión de indicadores especíÞcos para el monitoreo de los factores de sostenibilidad reforzaría su potencialidad para el seguimiento de la sostenibilidad. Existe ya un acervo considerable de instrumentos y metodologías que permiten la realización de análisis más rigurosos sobre determinados aspectos vinculados a la cuestión de la sostenibilidad. Los más importantes han sido mencionados en páginas anteriores. En ocasiones menospreciados, los sistemas de comunicación de los proyectos juegan un rol de gran relevancia especialmente en aspectos relacionados con la articulación y coordinación entre actores. El apoyo a las sinergias favorables que pueden derivarse de cualquier intervención debe ser una actitud permanente que puede incrementar los beneÞcios de las acciones: interacciones positivas con otras intervenciones u actores, establecimiento de alianzas, etc. La búsqueda de la sensibilización es otro de los aspectos esenciales, particularmente en lo que se reÞere a enfoques y acciones, base para la creación de consensos. La evaluación en profundidad de los riesgos de las acciones, sus posibles efectos y especialmente las actividades preventivas, mejorará la preparación frente a cambios del entorno minimizando sus efectos sobre las intervenciones.
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La sostenibilidad implica centrar los esfuerzos sobre las personas y las estructuras, responsables directos de que los beneÞcios de las acciones se mantengan en el tiempo. Estudiar en profundidad las modalidades de intervención condiciona los resultados del proyecto y su mantenimiento en el tiempo. Destacar nuevamente la fase de diseño, la que también debe desarrollarse desde la óptica de que el apoyo externo es siempre limitado. ... con el convencimiento de que a la sostenibilidad sólo se llega buscándola, facilitándola y provocándola.
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CASO PRÁCTICO Metodología para la elaboración de un Plan de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales en el Cantón de Mora (Costa Rica) como base de su desarrollo local 1. INTRODUCCIÓN 1.1 Los desastres naturales, la ordenación territorial y el desarrollo Según la Federación Internacional de la Cruz Roja, entre 1971 y 1995 los desastres naturales causaron una media anual de más de 128.000 víctimas mortales, afectando las vidas de 136 millones de personas. En un 99% de estos casos ocurría en países en vías de desarrollo (MARTÍN 2002). Algunas de las razones por las que se pueden tener estos efectos los desastres naturales las podmeos encontrar en una alta presión demográÞca o en una inadecuada o inexistente planiÞcación territorial. Un trágico ejemplo de esta cuestión es el del huracán Mitch en Centroamérica, que, a su paso por Honduras, Nicaragua, El Salvador, Guatemala, Benice y sureste de México entre el 29 de octubre y el 3 de noviembre de 1998, produjo un desastre natural de devastadoras consecuencias. Pero no sólo la especial y dañina mecánica natural del ciclón tropical fue la causa de tanta destrucción. La ocupación territorial para el establecimiento humano -viviendas y áreas de cultivo- de espacios marginales (cauces, llanos de inundación, laderas) y la intensa deforestación que incrementa el efecto de las crecidas y su capacidad de arrastre y la inexistencia o inadecuada gestión de cuencas vertientes, fueron cuestiones antrópicas que magniÞcaron la catástrofe1. En un mundo en que la población mundial está en continuo aumento y la presión demográÞca sobre el medio que habita es cada vez mayor, el incremento de la exposición de dicha población a los peligros naturales implica que las consecuencias catastróÞcas de éstos cuando se maniÞestan en un evento extraordinario sean cada vez mayores. Los seres humanos y su sistema del uso del territorio son vulnerables frente a las fuerzas de la naturaleza, pero además en los últimos decenios los umbrales de tolerancia ante los riesgos naturales han ido disminuyendo (AYALA-CARCEDO, 2002), bien por necesidad de ocupación del territorio como consecuencia del crecimiento demográÞco y/o de un determinado tipo de desarrollo, bien por “exceso de conÞanza” en la evolución y la tecnología en lo que se reÞere a medidas de mitigación y prevención de catástrofes. Esto ha conllevado la ocupación de territorios que anteriormente no eran ocupados precisamente por temor a los riesgos existentes. Así, las personas sufren cada vez más los efectos de los desastres naturales (ONU, 2002). Durante los años noventa las personas afectadas por los peligros naturales ascendieron a 211 millones al año, superando en un 44% el volumen de población afectada cada año durante el decenio de los años ochenta. Por otra parte las poblaciones expuestas a un peligro natural pueden actuar sobre los factores que condicionan su susceptibilidad a ser afectados negativamente por el mismo, o, dicho de otra forma, sobre los factores que condicionan su vulnerabilidad ante dicho peligro.
1 BAÑOS, C.J. “El desastre del Huracán Mitch en Centroamérica”, en OLCINA SANTOS y AYALACARCEDO, 2002.
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1.2 La prevención de desastres naturales como punto de partida hacia un desarrollo sostenible. La planiÞcación de la respuesta y de la prevención de emergencias puede ser un punto de partida excepcional para afrontar el desafío de “sostenibilizar” el desarrollo rural. Para ello, la herramienta básica con la que puede comenzar su trabajo el planiÞcador es el Plan de Emergencias. Este Plan puede deÞnirse como aquel que contempla tanto la coordinación de las actuaciones en respuesta a una emergencia como la creación de sistemas de detección temprana (detección de formación de presas o de crecidas súbitas del caudal de los ríos, monitorización de deslizamientos, vigilancia de incendios, etc.). El objeto de las medidas propuestas en la primera parte del plan son las de aumentar el siempre escaso y muy valioso tiempo disponible para evacuaciones, para hacer acopio de provisiones, para reforzar estructuras, implementar medidas de protección, etc... La segunda implica medidas de ordenación territorial. Los Planes de Emergencias pueden clasiÞcarse en multitud de categorías diferentes: planes sectoriales, especíÞcos para determinadas actividades (para el transporte de mercancías peligrosas por carretera, para las industrias químicas...), territoriales, que afectan a unos espacios concretos (planes para zonas de alta montaña, para fuertes nevadas), especiales, para proteger de un accidente especíÞco (de emergencia nuclear, contra incendios forestales, contra inundaciones...) y los de naturaleza más general: los regionales, los locales e incluso los de autoprotección (estos últimos dirigidos a bienes y colectivos muy especíÞcos: centros escolares, hospitales, ediÞcios públicos, etc...) (CRUZ ROJA ESPAÑOLA 2000). De entre todas estas categorías, los planes de emergencia locales, cuyo ámbito comprende un municipio o unas pocas poblaciones y su territorio circundante, son, por su escala, los más adecuados para organizar la gestión de las situaciones de emergencia más frecuentes, y también para orientar las distintas actividades económicas de una zona de modo que se comprometa en lo mínimo la seguridad social y ambiental. En este capítulo se propone una metodología diseñada para utilizar la elaboración y actualización de los planes de emergencias como herramienta para articular el diálogo entre los distintos actores sociales implicados en la gestión de amenazas de modo que pueda servir como base para posteriores procesos de desarrollo rural así como para el necesario conocimiento del territorio y su ordenación. Por una parte se proponen los comités de emergencias como ámbito para la discusión de alternativas y la toma de decisiones, y por otra plantea aprovechar el conocimiento del territorio realizado en el estudio del medio y de elaboración de mapas que requiere este tipo de planes a Þn de desarrollar una ordenación del territorio realista y útil, sobre la que fundamentar la planiÞcación posterior. La utilización de los planes de emergencia como punto de partida es una aproximación al problema que parte de la base misma de la pirámide de las necesidades humanas, de las más básicas: la vida, el agua, el alimento y la seguridad. La ventaja de empezar desde este punto radica en que se parte del ámbito en el que la obligación de actuar, de planiÞcar y apoyar el desarrollo es más evidente, y por tanto, en el que las medidas adoptadas son más fácilmente aceptadas y apoyadas por el conjunto de la sociedad. En la Þgura 10.6 se propone un esquema general de procedimiento a seguir en la planiÞcación. El objetivo es alcanzar, partiendo de los planes de emergencias, un desarrollo integral, equilibrado y sostenible. La lógica de este procedimiento parte de garantizar la mayor protección posible de la vida humana. Esto signiÞca reducir al mínimo posible los muertos, heridos y afectados por catástrofes, tanto por las de origen natural como por las provocadas por el hombre, para posteriormente pasar a otras necesidades también fundamentales.
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DESARROLLO SOSTENIBLE CONSERVACIÓN MEDIO NATURAL
DESARROLLO MEDIO ECONÓMICO
Cumplir los márgenes legales de protección en torno a ríos y nacientes. Estudiar la riqueza biológica
Identificar nuevos negocios y usos óptimos
PLANIFICACIÓN
Evitar la deforestación descontrolada Proteger las fuentes de agua Crear sistema de alerta temprana
DESARROLLO MEDIO SOCIAL
(flexible e integrada) Alejar las viviendas de las zonas de riesgo
Dirigir el crecimiento hacia áreas urbanizables óptimas
Educar en salud y respeto al medio ambiente
Obtener y conservar los Coordinar recursos a la población
PLAN DE PREVENCIÓN
Mejorar infraestructuras y servicios
PLAN DE ACCIÓN DE RESPUESTA
SALVAR VIDAS Figura 10.6: Proceso para alcanzar la sostenibilidad en el desarrollo a partir de los planes de emergencia.
La lógica de esta dinámica es primero ser capaces de curar y luego de prevenir. Se debe en primer lugar garantizar la capacidad de responder ante una emergencia, para posteriormente iniciar un plan de prevención. La prevención debe potenciarse, pues suele ser mucho más efectiva que la reparación de los daños una vez producida la catástrofe, tanto en términos de coste como en cuanto a número de personas eÞcazmente protegidas. Sin embargo, para la correcta selección de los mecanismos adecuados de prevención, debe existir un plan de respuesta previo. Debe tenerse en cuenta que es imposible alcanzar una situación de riesgo cero y que las medidas planiÞcadas deben tener costes asumibles. El plan de respuesta orientará las actuaciones de prevención que se deben iniciar para complementarlo. Resultaría muy complicado, por ejemplo, determinar cómo reducir los tiempos de actuación y las consecuencias de una emergencia si se desconoce cuáles van a ser las actuaciones posibles una vez se haya producido dicha situación. En los aspectos en los que la actuación a posteriori es especialmente compleja o costosa la inversión se canaliza preferentemente hacia mecanismos de prevención y detección temprana, pero ambos enfoques deben desarrollarse siempre de un modo equilibrado. El Plan de Prevención que se propone incluye sistemas de detección temprana de
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las emergencias, pero incluye además necesariamente otras muchas medidas que tienen consecuencias más allá de la exclusiva protección de las vida humana, y que constituyen el puente para, desde la planiÞcación de las emergencias, abarcar los demás objetivos incluidos en el concepto de desarrollo sostenible. 2. CONCEPTOS BÁSICOS Los fenómenos naturales, como su nombre indica, son propios de la dinámica de la naturaleza y tan sólo en su efecto sobre las sociedades humanas pasan a considerarse recursos o riesgos, según sea dicho efecto positivo o negativo. Se trata de la vertiente antrópica y social de la naturaleza, en el sentido de que en su propia deÞnición es imprescindible la presencia humana. Cabe destacar a este respecto que, además, el término riesgo implica no sólo la idea de peligro, sino también los conceptos de elección, cálculo y responsabilidad ante el mismo (MORAL 2002). Dadas las consecuencias que sobre el ser humano y su desarrollo tienen este tipo de fenómenos, el análisis, prevención y mitigación de las catástrofes naturales cobran cada vez más importancia. Pero, antes de profundizar en estas cuestiones, se hace preciso, en primer lugar, distinguir qué se entiende por los conceptos de riesgo, catástrofe y desastre natural. Según las deÞniciones recopiladas por AYALA-CARCEDO, y OLCINA SANTOS en el libro “Riesgos Naturales” (2002), riesgo natural es la posibilidad de que un territorio y la sociedad que lo habita puedan verse afectados por un fenómeno natural de rango extraordinario. Este concepto implica un determinado grado de aceptación de la peligrosidad natural por parte de dicha sociedad (lo que a su vez depende en gran medida de la percepción que la misma tenga del riesgo en cuestión). Por el contrario, la catástrofe es el efecto perturbador que provoca sobre un territorio un episodio natural extraordinario, que a menudo supone la pérdida de vidas humanas. Dicho de otro modo, es la realización del riesgo. Por otro lado, se deÞne como desastre el grado superior de una catástrofe que obliga a la puesta en marcha de ayuda exterior al territorio afectado debido al deterioro que sufre su economía y al drama social provocado por la pérdida de numerosas víctimas. Cabe destacar, así, que al hablar tanto de la posibilidad de ocurrencia de una catástrofe natural (riesgo) como de su realización, tres elementos conforman, básicamente, su deÞnición: • Un fenómeno natural (más o menos modiÞcado por la acción antrópica) • Que afecta a una población y su actividad • En un determinado lugar geográÞco Las catástrofes naturales se deÞnen, por tanto, por ser “un problema social, de origen natural y repercusión territorial” (AYALA-CARCEDO, 2002). En el mundo existen multitud de fenómenos naturales que pueden suponer un peligro y son, por tanto, un riesgo para las poblaciones que se asientan sobre los territorios donde se maniÞestan. Debido a la cantidad de factores y elementos que los originan, componen o inßuyen, entre otros, son muchas las propuestas de clasiÞcación realizadas por los expertos en la materia. AYALA-CARCEDO (2002) expone una serie de criterios básicos y comúnmente utilizados para clasiÞcarlos, como son su Génesis y Tipología, Ambiente de localización, Vector de daño, Previsibilidad, Radio de acción, Nivel de actividad y Duración. La combinación de dos o más de estos criterios da una idea de la complejidad de la materia y en el campo de cuántas disciplinas cientíÞcas cae el estudio de los peligros naturales, claramente multidisciplinar. Así, atendiendo, por ejemplo, a su ambiente de localización, génesis, tipología y vector de daño, entre los peligros de origen terrestre y físico-químico
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se encuentran los terremotos y las erupciones volcánicas (ambos localizados en la litosfera, internos, de origen predominantemente geológico, y generados por causas naturales), los movimientos de ladera (igual que los anteriores pero externos, predominantemente geomorfológico), las subsidencias y la erosión del suelo (cuyo desencadenamiento, a diferencia de los anteriores y aunque su dinámica sea natural, es en muchos casos de origen antrópico), las inundaciones ßuviales y los tsunamis (que se producen en la hidrosfera pero son de origen ßuvial el primero y oceánico el segundo) o las sequías, las olas de frío y calor y los cambios climáticos (que también tienen lugar en la litosfera pero son de origen predominantemente meteorológico y climático, siendo el factor principal que los desencadena la precipitación, la temperatura y el clima respectivamente). 2.1 El análisis de riesgos Para hacer frente a las catástrofes naturales el ser humano dispone de una herramienta para planiÞcar su prevención y mitigación, el análisis de riesgos. Se trata de una disciplina cientíÞco-técnica cuyo objeto es la identiÞcación y análisis de los factores que determinan el riesgo con vistas a la evaluación del mismo y al diseño racional de medidas para su mitigación (AYALA-CARCEDO 2002). Se lleva a cabo, básicamente, en tres fases: • Análisis de factores de riesgo (peligrosidad, exposición y vulnerabilidad) • Evaluación del riesgo (cálculo o estimación de pérdidas esperables y comparación con criterios de admisibilidad) • Análisis y diseño de medidas de mitigación El análisis debe extenderse al campo espacial (¿dónde?), al temporal (¿cuándo?) y al modal o tipológico (¿cómo?). Continuando con las deÞniciones que expone AYALA-CARCEDO, el Riesgo se calcula como el “daño o pérdida esperable a consecuencia de la acción de un Peligro sobre un bien (humano o social, económico o ecológico) a preservar”. Así, son tres los factores de riesgo que han de darse para que el daño sea esperable: • Peligrosidad (Pi): la probabilidad de que un fenómeno natural de rango extraordinario ocurra con una determinada severidad o intensidad (que determinan la capacidad del peligro para producir daño). • Exposición (E): el conjunto de bienes a preservar que pueden ser dañados por el peligro en cuestión, como consecuencia, básicamente, de su ubicación espaciotemporal. La exposición puede ser humana, económica, estructural y/o ecológica y variable tanto diaria como estacionalmente. • Vulnerabilidad (Vi): se expresa como el tanto por uno de pérdida esperable de un determinado bien expuesto. La vulnerabilidad también puede ser humana, económica, estructural y/o ecológica y es función de la severidad del fenómeno natural en consideración y de las medidas de prevención que hayan podido adoptarse frente al mismo, tanto estructurales como no estructurales. El riesgo se calcula, en general, mediante la siguiente fórmula: R = ΣPi x E x Vj Cabe señalar, llegado este punto, que el presente estudio se centra principalmente en la exposición y la vulnerabilidad humanas ante los riesgos naturales. Dado un determinado evento natural, y suponiéndole peligrosidad máxima (es decir, un valor de 1, lo que equivale a considerar que dicho evento ocurra y lo haga con intensidad o severidad máxima), las variables que determinan su efecto son, entonces, la exposición y la
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vulnerabilidad de la población que habita el entorno en que sucede (R=E*V). Disminuyendo cualquiera de ellas disminuye el riesgo. Si tan sólo una se elimina, se elimina el riesgo. Y es precisamente sobre estas variables sobre las que puede actuar el ser humano, pues, como se expone a continuación, tienen un fuerte carácter social, organizacional y político, lo que determina la capacidad de las distintas sociedades para modiÞcarlos. 2.2 La exposición La exposición de la población a un peligro natural existente en una determinada región se reÞere, básicamente, al número de personas que se encuentran en el área potencialmente afectada por dicho peligro. La extensión de ese área depende de la intensidad o magnitud del peligro y, lógicamente, de su alcance. Por otro lado cabe destacar que, en función de la forma de vida y organización de las distintas sociedades, la exposición varía en cada espacio geográÞco no sólo espacial sino también temporalmente. Mientras que en las horas nocturnas, en general, muchas personas se encuentran en sus hogares, durante las horas diurnas son muy diversas las ubicaciones que puede tener un individuo, siendo muy variable, igualmente, la concentración temporal de población en unos lugares y otros. Como se ha señalado, la forma de vida inßuye notablemente en dicha distribución espacio-temporal de la exposición, pues ésta depende, principalmente, de la actividad diaria y estacional de una comunidad. Así, por ejemplo, en torno a las grandes urbes de muchos países existe un importante movimiento de población los días de trabajo, dándose altas concentraciones de gente en determinados lugares y a determinadas horas, mientras que dichos desplazamientos en zonas eminentemente rurales son, en muchos casos, más limitados. A este respecto, como se comentará más adelante, es fundamental que una herramienta tan básica para la “prevención de la exposición” como puede serlo la ordenación del territorio tenga en cuenta el análisis de riesgos que se lleve a cabo en el espacio geográÞco sobre el que se aplique. Mucho puede hacerse a la hora de planiÞcar la ubicación de actividades sobre una región para evitar que determinados tipos de uso del suelo se localicen en las zonas de riesgo o, al menos, de mayor riesgo (cuando toda la región puede ser afectada por el peligro natural en cuestión). Es importante recordar que cuanto menor sea la exposición de la población al riesgo, tanto menor será éste último. 2.3 La vulnerabilidad Aunque tradicionalmente en el estudio de riesgos naturales la vulnerabilidad humana se mide como el número de víctimas mortales que provoca una catástrofe natural, se considera que se deben estudiar también, para poder realizar una valoración más acertada del riesgo, otras formas de afección de las catástrofes a los individuos. Como expone DÍAZ (2002), “la vulnerabilidad del receptor deÞne el grado de susceptibilidad para experimentar daños o efectos adversos como consecuencia de los riesgos generados por un peligro o amenaza”. Se entiende, por tanto, que deben tratar de estudiarse todos esos posibles daños que un determinado peligro, natural en el caso que nos ocupa, puede causar a las poblaciones expuestas al mismo y los condicionantes que determinan dicha susceptibilidad. Diversos autores han profundizado en la deÞnición del concepto de vulnerabilidad en este sentido. Así, para BLAIKIE et al (1994), “por vulnerabilidad entendemos las características de una persona o grupo en términos de su capacidad para anticipar, enfrentarse, resistir y
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recobrarse del impacto de un peligro natural”. Dicha capacidad depende de multitud de factores, muchos de los cuales vienen determinados por la organización social de la población a que pertenecen las personas expuestas al riesgo natural en cuestión, y es, por tanto, modiÞcable. La forma que tiene una persona de anticipar o enfrentarse a un peligro natural depende en gran medida de cómo perciba dicho riesgo, lo que depende, a su vez, del conocimiento que tenga del mismo, siendo así básica la formación y/o información que haya recibido al respecto. Otro ejemplo sería la capacidad de dicha persona de recobrarse tras una catástrofe natural, ya que, como es sabido, no es lo mismo “perderlo todo” que tener la posibilidad de recuperar parte de los recursos de que se disponía antes de la catástrofe. Como tampoco lo es disponer de distintas opciones para “salir adelante” que de prácticamente ninguna. Respecto a esta “capacidad de recuperación”, se pone de maniÞesto, de nuevo, lo comentado con anterioridad respecto a la valoración del riesgo que supone un determinado fenómeno natural para las poblaciones potencialmente afectadas por él. Se considera una medida totalmente insuÞciente del impacto de una catástrofe el número de víctimas mortales que produce, sin tener en cuenta otro tipo de daños que repercuten sobre el bienestar, nivel de vida y posibilidades de desarrollo de una comunidad tras el impacto de una catástrofe natural. Se considera, por tanto, igualmente insuÞciente la valoración del riesgo que representa un fenómeno natural determinado sobre las personas teniendo en cuenta únicamente el número de víctimas mortales que el mismo, de darse, puede producir. “La información necesaria para medir la vulnerabilidad no debería limitarse a datos directamente cuantiÞcables, debido a que se corre el riesgo de pasar por alto factores fundamentales de la vulnerabilidad” (BEIER Y DOWING, 1998). LARIOS (1999), considera diversos factores de vulnerabilidad que inciden en la capacidad para prevenir y mitigar los desastres así como en la susceptibilidad para experimentar daños o efectos adversos (Þgura10.7): • factores ambientales, relacionados con el uso de los recursos y su impacto en el medio ambiente, • factores físicos, como la ubicación de asentamientos o la calidad de la vivienda, • factores económicos o disponibilidad de recursos Þnancieros de una comunidad para prevenir y mitigar riesgos y de los individuos en particular para resistir y recuperarse de un desastre natural, y • factores sociales, que se relacionan con el comportamiento, organización y relaciones sociales, creencias, etc. Entre estos destacan: ∼ Políticos, como por ejemplo la libertad o autonomía que una comunidad tiene para tomar decisiones que le afectan directamente. ∼ Ideológicos y culturales, implican condiciones que fomentan la exposición a situaciones de riesgo por la forma de ver y percibir el mundo, lo que incluye cómo los individuos y grupos sociales se ven y entienden a sí mismos dentro de la sociedad, así como la conceptualización que se realiza de los desastres. ∼ Educativos, se reÞeren a la calidad de la educación recibida, pues es a través de esta vía que se provee de herramientas que faciliten enfrentar las amenazas de mejor forma y prevenir los desastres, facilitando la información relevante y el conocimiento necesario sobre las condiciones propias de la zona y sobre cómo preservar el medio ambiente y disminuir las condiciones de vulnerabilidad. ∼ Institucionales, las deÞciencias institucionales conllevan una alta vulnerabilidad por el bajo grado y rapidez de respuesta gubernamental a los desastres. Por el contrario, instituciones bien preparadas y organizadas son capaces de planiÞcar y poner en marcha medidas de prevención y mitigación efectivas.
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∼ Relativos a la organización, organización es sinónimo de desarrollo de las comunidades, puesto que la unión de esfuerzos y capacidades individuales para la búsqueda de soluciones es fundamental para superar o manejar factores de riesgo que podrían desencadenar un desastre. Además, en caso de que este llegue a ocurrir, la organización comunal permite una mejor recuperación de la comunidad.
VULNERABILIDAD FACTORES
CAPACIDAD
Ambientales Físicos Económicos Sociales
Prevención Mitigación Resistencia Recuperación
SUSCEPTIBILIDAD PARA EXPERIMENTAR DAÑOS O EFECTOS ADVERSOS
INDIVIDUAL COMUNITARIA
Figura 10.7: Factores capacidad y susceptibilidad de la vulnerabilidad. Fuente: Elaboración propia
Una vez determinado el riesgo de ocurrencia de un determinado evento natural en un territorio concreto y sus posibles consecuencias sobre la población que lo habita, se procede a la ev aluación del iresg o , que consiste en la determinación de los límites de aceptabilidad y no aceptabilidad del mismo. En la última fase del análisis de riesgos, con base en los resultados de la fase anterior, se procede al aná lisis y diseñ o de medidas de mitig ación , cuyo objetivo es convertir una situación de inaceptabilidad del riesgo en aquella en que el riesgo sea considerado aceptable. Para ello se lleva a cabo el inventario de las posibles medidas de mitigación del riesgo de que se trate, que pueden ser estructurales (o de ingeniería) y no estructurales (o de gestión), y un análisis de su eÞciencia mitigadora, con el que se compara la efectividad de cada una de las medidas propuestas (con base en la racionalidad económica) para proceder a la selección de la mejor alternativa posible. El resultado último del análisis de riesgos naturales es la elaboración del documento que determinará la estrategia de actuación frente a los riesgos naturales presentes en un determinado territorio, el “P lan de e Rducción de R iesg os ”. Este plan debe adaptarse, en todos los casos, a las características sociales y culturales de la región amenazada, como señalan ANCOCHEA y BARRERA (2002) para el caso concreto de los planes de emergencia que se elaboren ante riesgos volcánicos. El análisis de riesgos da así contenidos y métodos a la gestión o gerencia de éstos, que puede ser preventiva o de emergencia. Cada vez se da mayor importancia a la realización de una buena gestión preventiva, pues como señala MARTÍN (2002), la mera ayuda técnica y humanitaria puede reforzar la marginación y dependencia de las comunidades que la reciben. La respuesta preventiva a los desastres, además, pasa necesariamente por la
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realización de profundos cambios en la estructura socioeconómica. En este marco, se posee una herramienta básica y eÞcaz en la prevención de catástrofes naturales, la Ordenación del Territorio. Como señala AYALA-CARCEDO (2002), independientemente de la aceptabilidad del riesgo, “la mejor inversión que puede hacerse actualmente en los países en vías de desarrollo es la realización de programas sistemáticos de cartografía de riesgos combinados con unas buenas leyes relativas a ordenación territorial para el riesgo, con implicación de los afectados”. Se trata de una medida no estructural preventiva, relativamente económica (por lo que pueden evitarse problemas de selección que puedan surgir de los análisis coste-beneÞcio aplicados al establecimiento de medidas para la prevención y/o mitigación de desastres) y, muy importante, que integra los aspectos socioeconómicos y el proceso de desarrollo de una región con los aspectos medioambientales, convirtiéndose así en herramienta estratégica para el desarrollo sostenible. Una ordenación del territorio que tuviese en cuenta los riesgos existentes en el mismo, lograría evitar en gran medida el daño causado a las personas por los fenómenos naturales de rango extraordinario, al controlarse, básicamente, la vulnerabilidad y, especialmente, la exposición de la población al riesgo. Como se ha mencionado anteriormente, a menor exposición menor riesgo, por lo que el objetivo deberá ser tratar de disminuirla a su mínima expresión posible. 2.4 Cartografía de Riesgos Naturales y Ordenación del Territorio Como se ha señalado con anterioridad, uno de los componentes básicos de los riesgos y/o catástrofes naturales es su dimensión geográÞca espacial. Esto implica que los factores integrantes del riesgo son cartograÞables, lo que permite delimitar las zonas en que éste existe y realizar estimaciones sobre el grado en que afecta, en el ámbito de cada una de esas zonas, a la población expuesta y sus actividades. Tanto el peligro como la vulnerabilidad y la catástrofe se materializan en un territorio y, por lo tanto, tienen un componente espacial que se basa en la coincidencia de una determinada amenaza con la población y sus actividades (NYERGES et al. 1997). La cartografía se convierte, así, en herramienta indispensable en la valoración y gestión de riesgos. Con la cartografía de riesgos se busca zoniÞcar el territorio en función de los niveles de riesgo que en él se dan mediante la combinación de mapas de peligrosidad, exposición y vulnerabilidad. Se pueden reßejar en ella desde los focos de peligro y el área expuesta a los mismos (que depende del alcance espacial del peligro y de su forma de propagación) hasta la población y las actividades potencialmente afectadas e, incluso, la vulnerabilidad de éstas últimas a peligros determinados, al permitir analizar el “sistema social” existente en el territorio concreto del que se trate. La cartografía también facilita el análisis conjunto de estas variables y el establecimiento de escenarios de riesgo. Es importante destacar que, además, a la hora de cartograÞar los riesgos naturales, se debe integrar la componente temporal de algunas de las variables que los conforman. La variación temporal, tanto diaria como estacional, de, por ejemplo, la exposición de la población al riesgo, es un factor notablemente importante a la hora de deÞnir las medidas de prevención y mitigación oportunas frente al mismo. DÍAZ (2002) resume la cartografía de riesgos, en concreto el caso de los riesgos tecnológicos, tal y como puede observarse en la Þgura 10.8 que la generaliza a todo tipo de riesgos naturales.
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RIESGOS
PELIGRO
EXPOSICIÓN
VULNERABILIDAD
Origen del riesgo
Entorno potencialmente afectado
Características del entorno receptor
TIPOLOGÍA: en función del tipo de instalación, actividad, sustancias presentes. NIVEL PELIGROSIDAD
DE
¿cuánto? MAGNITUD INTENSIDAD
FRAGILIDAD/ SENSIBILIDAD de los receptores
¿dónde? ÁREA EXPUESTA: FORMA Y ALCANCE ESPACIAL
SUSCEPTIBILIDAD de los receptores ante un determinado riesgo
PROBABILIDAD ¿cuándo? IMPACTO/ACCIDENTE (continuo o puntual en el tiempo)
DOSIS
MAPAS DE FUENTES DE Localización: clasificación por tipos, niveles de peligrosidad, etc.
MAPAS DE EXPOSICIÓN Delimitación espacial del área expuesta según alcance y forma, de la intensidad, …
POLÍTICA DE PROTECCIÓN de receptores de alto valor natural, cultural, estratégico…
RESPUEST
MAPAS DE VULNERABILIDAD Caracterización del territorio según niveles de vulnerabilidad, elementos sensibles,…
CARTOGRAFÍA DE RIESGOS
Figura 10.8: Líneas cartográÞcas de Riesgos Tecnológicos y posibilidades cartográÞcas.
En lo que se reÞere al peligro, en el caso de los riesgos naturales, es básico determinar su tipología para poder establecer el alcance espacial (con base en la geomorfología y condiciones ambientales del territorio en estudio) y el nivel de peligrosidad (magnitud o intensidad) que puede presentar en función de su probabilidad de ocurrencia (o período de retorno). En cuanto a la exposición, en función de los parámetros anteriores, se estudia el volumen de población potencialmente expuesta al riesgo, de forma que cuanto mayor es la densidad demográÞca mayor es también aquel. Cuando se analiza el riesgo económico se tiene en cuenta también el grado de exposición de infraestructuras, equipamientos, actividades sensibles, etc., al peligro natural en estudio. Respecto al tercer factor, la vulnerabilidad, quizás se trate del más difícil de valorar y, por tanto, de cartograÞar, dada la ya comentada complejidad de las variables que inßuyen en su conÞguración. Se hace por tanto necesario el establecimiento de indicadores que permitan medirla teniendo en cuenta, como también se ha comentado, las distintas
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realidades socioeconómicas y culturales existentes. Diversos autores han planteado indicadores y metodologías en este sentido. DÍAZ (2002) hace un extracto de las principales variables utilizadas para zoniÞcar y graduar la vulnerabilidad en el territorio según la literatura especializada: • Capacidad de resistencia: características para soportar impactos y riesgos o que implican sensibilidad (debilidad, fragilidad..) Engloba características físicas de las personas y habilidades sociales y personales ante los riesgos. • Capacidad de respuesta: acciones y respuestas encaminadas a prevenir y reducir los riesgos, mitigar las consecuencias negativas de las catástrofes y reestablecer la estabilidad en el sistema social. Se reÞere a la forma en que una comunidad se organiza para afrontar los riesgos, que normalmente está en función de la capacidad de resistencia y, a su vez, inßuye sobre ella. Incluye recursos o habilidades individuales o colectivos para evitar, superar y recuperarse ante un evento catastróÞco (RODRIGUEZ, 1993; KASPERSON et al, 1995) Uno de los indicadores más utilizados en este marco es el nivel de renta, empleándose como medida de vulnerabilidad los umbrales que indican “bajos ingresos” o “niveles de pobreza”. También son comúnmente utilizados los niveles de instrucción, las tasas de paro, las tasas de eventualidad en el trabajo… Otros indicadores que pueden ser utilizados pero son más difíciles de medir son, por ejemplo, las medidas de seguridad y los planes de emergencia existentes, las campañas de información de las poblaciones afectadas que se realizan, etc. • Una medida complementaria que puede ser aportada para la capacidad de respuesta es el “estudio de la percepción del riesgo” tanto por parte de las instituciones como por los propios receptores potenciales (SALADO et al, 1995; DÍAZ, RODRÍGUEZ Y SALADO, 1999; GARCÍA CODRÓN Y SILIO CERVERA, 2000) La percepción del receptor condiciona su respuesta ante el riesgo y, por tanto, el nivel de vulnerabilidad. Así, la percepción de los individuos varía, por ejemplo, en función de su nivel de estudios, de la proximidad al foco de peligro o de la actividad que desarrollan. Una percepción errónea del riesgo puede conducir a una sensación de falsa seguridad ante el mismo e inducir, por tanto, un mayor grado de vulnerabilidad de los individuos o grupos poblacionales que la tienen. Como señala Olcina Santos (AYALA-CARCEDO Y OLCINA SANTOS, 2002), el conocimiento de la percepción social del riesgo puede orientar sobre las estrategias de reducción o gestión de las emergencias a considerar. Existen, básicamente, dos grandes líneas en las aplicaciones de la cartografía de riesgos: planiÞcación de emergencias, en lo que se reÞere, principalmente, a organización de la respuesta (mapas de riesgos y mapas de respuesta) y ordenación del territorio en lo que respecta a la prevención de riesgos. La cartografía de riesgos naturales, por su carácter geográÞco y espacial, permite integrar fácilmente el análisis que de dicho tipo de riesgos se efectúe en un espacio geográÞco concreto en la ordenación del territorio que sobre dicho espacio se realice. Dicha integración posibilita el contraste, en dicho espacio, de las zonas de riesgo con las zonas de uso que la ordenación del territorio establece, permitiendo así la asignación de usos del suelo de forma que se disminuyan tanto la exposición como la vulnerabilidad de la población y sus actividades en el territorio en cuestión. La disminución de riesgos de todo tipo para la población es uno de los objetivos que la ordenación territorial tiene, o ha de tener, en todos los casos, tal y como establecen, explícita o implícitamente, diversas normas y/o tratados nacionales, supranacionales e internacionales.
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3. EL PLAN DE EMERGENCIAS DEL CANTÓN DE MORA
Área de estudio: Cantón de Mora Área Metropoliana de San José
Costa Rica
Figura 10.9: Ubicación del área de estudio
3.1 JustiÞcación El cantón de Mora se encuentra ubicado en la región del Valle Central de Costa Rica, 12 km al suroeste de la capital, San José (Þgura 10.9). Su altitud media es de 840 m sobre el nivel del mar, y las coordenadas geográÞcas de su centro 09°52’27” latitud norte y 84°16’56” longitud oeste. Limita con los cantones de Santa Ana al este, Puriscal y Turrubares al oeste, Alajuela y Atenas al norte y Acosta al sur. Su anchura máxima es de treinta kilómetros, en dirección noroeste a sureste. Está constituido por cinco distritos: Colón, Guayabo, Tabarcia, Piedras Negras y Picagres, y su población total es de 21.600 habitantes. El cantón de Mora, por su proximidad a San José en Costa Rica ha experimentado un crecimiento demográÞco muy importante en los años precedentes y constituye ya la frontera entre el territorio urbano de la Gran Área Metropolitana (en adelante GAM) de San José y el área rural circundante. Con un relieve es muy irregular (ver Þgura 10.10), pendientes acusadas y, además, atravesado por varias fallas en toda su longitud, el Cantón sufre con frecuencia deslizamientos del terreno, algunos de gran volumen. Estas condiciones, unidas al rápido aumento de la población (que se había concentrado cerca de ríos y quebradas), ha provocado que un elevado número de familias hayan sido identiÞcadas en situación de riesgo (principalmente de inundaciones, terremotos y deslizamientos del terreno).
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Figura 10.10: Relieve accidentado del Cantón de Mora. Fuente: Modelo digital de elevaciones elaborado para el proyecto a partir de las hojas cartográÞcas del IGNCR.
3.2 Antecedentes El plan de emergencias de Mora que se había redactado en 1999 había sufrido rápidas actualizaciones, pero necesitaba una revisión a fondo. A comienzos del año 2004 se creó el Comité Local de Emergencias de Mora, buscando incorporar a todas las instituciones con sede en el Cantón. En el momento de iniciarse este proyecto dicho Comité estaba terminando de constituirse, al tiempo que se reestructuraba para adaptarse a la nueva legislación elaborada por la Comisión Nacional de Emergencias y se reunía con periodicidad mensual. La necesidad de elaborar un nuevo plan de emergencias era una preocupación común de las distintas instituciones con competencias en la región. La preocupación por los deslizamientos que se estaban produciendo en las cabeceras de los ríos y sobre las carreteras, el gran número de viviendas que habían tenido que ser desalojadas o estaban en situación de riesgo debido a las fuertes crecidas de los ríos en la época de lluvias, las frecuentes amenazas de huracanes durante el invierno, el riesgo de temblores y terremotos, el mal estado de algunos puentes y vías de comunicación (con accesos muy complicados a ciertas áreas del cantón) y la desprotección en que se encontraban los manantiales y reservorios de agua que abastecían al cantón, entre otros factores, habían motivado la creación de un nuevo Comité Local de Emergencias y el deseo de sus integrantes de elaborar con prontitud un Plan que diera respuesta a todas estas situaciones. La Comisión Nacional de Emergencias exigía la creación de comités locales y promovía la creación de comités comunales, e indicaba además las directrices para su constitución y para la elaboración de los respectivos planes de emergencias (COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS s/f). Los responsables del Proyecto de PlaniÞcación Regional y Urbana de la GAM de San José, ubicados en las oÞcinas de la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (proveedora del servicio de electricidad), planeaban colaborar en la elaboración de un
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nuevo Plan Regulador para todo el Cantón. En ese proyecto un plan de emergencias bien concebido, amplio en la consideración de las interrelaciones e integrador de las distintas medidas necesarias en el cantón, era una pieza fundamental. Por otra parte, la Universidad para la Paz, desde el Departamento de Recursos Naturales y Paz, deseaba incrementar su participación en el desarrollo sostenible del Cantón de Mora, en el que se haya ubicada. Por último, la Municipalidad de Mora (gobierno local), así como las demás instituciones del cantón (Ministerio de Salud, Cruz Roja, Clínicas EBAIS, etc.) eran las más interesadas en dar respuesta a la amenazas y complicaciones a que se tenían que enfrentar a diario, y se quería que el plan de emergencias fuese un herramienta eÞcaz para ello. La actualización y desarrollo del Plan de Emergencias del Cantón de Mora se llevó a cabo gracias a la colaboración entre el Gobierno Local del Cantón de Mora, del equipo del Proyecto de PlaniÞcación Regional y Urbana de la Gran Área Metropolitana de San José, la Universidad para la Paz de Naciones Unidas, la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid y la Fundación Naturaleza y Patrimonio. 4. METODOLOGÍA 4.1 Resumen del plan La actualización del antiguo Plan implicó revisar la información almacenada en distintos archivos sobre este Cantón (principalmente en la Comisión Nacional de Emergencias y en el Ministerio de Salud), recopilar la cartografía existente y digitalizar algunos de los mapas de la zona elaborados por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) (utilizando para ello un Sistema de Información GeográÞca, en adelante SIG). Mediante cruces de la cartografía obtenida se generaron también nuevas capas cartográÞcas que combinadas permitirían obtener un mapa de riesgos y recursos (Þgura 10.13). Posteriormente, partiendo de toda la información recopilada, se creó estratégicamente una red de comités comunales de emergencias (Þgura 10.18), que ayudase tanto a completar la información como a la toma de decisiones locales de actuación. Para ello fue necesario identiÞcar y coordinar a los distintos líderes comunales y asociaciones activas, en las principales poblaciones de los cinco distritos que componen el cantón. Aunque el Plan de Emergencias elaborado en este proyecto consideraba todo el cantón, por haber sido elaborado en la capital, Ciudad Colón, donde se concentra la mayor parte de la población, de las instituciones y de las empresas (Þgura 10.11), podía haber adolecido fácilmente de una desproporcionada consideración del territorio, otorgando mayor importancia a las problemáticas del distrito de la capital frente a las del resto del cantón. Con la Þnalidad de evitar esto se creó la red de comités comunales, que integraba de forma más participativa al resto de distritos del cantón y buscaba ofrecer de esta manera una cobertura equilibrada a todo el territorio.
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Figura 10.11: Representación de la distribución de la población en el cantón de Mora. Fuente: elaborado a partir de los datos del censo del 2000 del INEC.
4.2 Objetivos del plan El objetivo general de este proyecto era la reducción de la morbimortalidad (número de personas que enferman o fallecen) en el cantón de Mora, como primer paso en la planiÞcación de un nuevo modelo de desarrollo en la región, más equilibrado y sostenible. Para ello se buscaba una reducción de los riesgos a que se encontraba sometida la población del cantón y una mejora de los servicios de atención de emergencias. Esto exigía mejorar la planiÞcación para la prevención y mitigación de emergencias, que se encontraba en una etapa incipiente. Este objetivo general se estructuró en los siguientes objetivos especíÞcos: 1. Localización de amenazas y caracterización de los núcleos de población en riesgo. 2. IdentiÞcación de los recursos disponibles en la región para la gestión de emergencias. 3. Coordinación de las distintas instituciones implicadas en la gestión de emergencias. 4. Instauración de un proceso continuo de evaluación y mejora de la capacidad del cantón y aledaños (Palmichal) para hacer frente a emergencias. 4.3 Actuaciones del plan Para la consecución de los objetivos especíÞcos se llevaron a cabo las siguientes actuaciones:
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OBJETIVO 1: Localización de amenazas y caracterización de los núcleos de población en riesgo. ACTUACIONES: 1.1 Digitalización en SIG de los mapas del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) de los 6 distritos de la zona Mora-Palmichal, y posterior georeferenciación sobre el mapa creado de los datos de población del último censo. 1.2 Recopilación de la información almacenada por la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) sobre amenazas naturales y antrópicas atendidas o identiÞcadas en la región Mora-Palmichal. 1.3 Superposición mediante el SIG de las capas de información de población y de amenazas, elaboración de mapas de riesgo y estimación del número de personas amenazadas (ver Þgura 10.12). OBJETIVO 2: Coordinación de las distintas instituciones implicadas en la gestión de emergencias. ACTUACIONES: 2.1 Organización de reuniones periódicas de representantes de todas las instituciones implicadas en la gestión de emergencias para la coordinación de acciones y la discusión de mejoras necesarias. 2.2 Creación de comités comunales de emergencias en cada capital de distrito y en localidades especialmente aisladas, coordinados con el Comité Local de Emergencias (CLE) de Mora. 2.3 Creación de un directorio de números de teléfono y un documento patrón de comunicación vía fax entre el Comité Local (CLE) y comités comunales (tabla 10.4). OBJETIVO 3: IdentiÞcación de los recursos disponibles en la región para la gestión de emergencias. ACTUACIONES: 3.1 Elaboración de un documento patrón, para ser enviado a las distintas empresas e instituciones, mediante el cual recopilar la información de inventario de recursos. 3.2 Elaboración de un documento patrón de plan de emergencias de comunidad, que recogiera la información de recursos y amenazas por núcleo de población. OBJETIVO 4: Instauración de un proceso continuo de evaluación y mejora de la capacidad de la región de Mora-Palmichal para hacer frente a emergencias. ACTUACIONES: 4.1 Actualización del Plan Local de Emergencias de Mora. 4.2 Elaboración de un Plan de Acción para el periodo 2004-2005, que incluía actividades de mejora en todas las áreas relacionadas en la gestión de emergencias, con especiÞcación de responsable y periodo de ejecución. 4.3 Creación de vínculos de colaboración entre la Universidad para la Paz (UPAZ) y el Comité Local de Emergencias (CLE) para la aplicación y evaluación del plan local. La Þgura 10.13 muestra un esquema metodológico general de todo el proceso. Se describen a continuación las actuaciones mas relevantes del proceso, si bien es preciso aclarar que su desarrollo es simultáneo y retroalimentador.
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
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Figura 10.12: Representación de la estimación de áreas amenazadas de inundación o deslizamiento en cantón de Mora. Fuente: Elaborado a partir de los mapas de amenazas de la CNE de Costa Rica.
4.3.1 Actuaciones de 1.1 a 1.3. para la “Elaboración del mapa de riesgo” El objeto de estas actuaciones es realizar un estudio del medio físico que permita la obtención de mapas de riesgos y de recursos. Para ello es necesario generar cierta cartografía básica que, combinada en un SIG, permita obtener la cartografía de riesgos naturales. La Þgura 10.14 muestra una esquema metodológico simpliÞcado para la mapiÞcación de las amenazas principales. Se debe comenzar revisando la información disponible, para conseguir una imagen clara de la situación actual de los procesos de planiÞcación y gestión en la región. Se recopilaron antiguos planes, mapas, fotografías de la zona, bases de datos de desastres naturales y situaciones de emergencia ocurridos en el pasado, etc. Es fundamental conocer qué incidentes han ocurrido, dónde y hace cuánto tiempo. Con esta información referenciada geográÞcamente se elaboraron mapas de incidentes históricos, y se asignó un peso entre 0 y 1 a cada suceso en función del tiempo transcurrido desde el mismo. Ésta será una forma de considerar periodos de recurrencia cuando no existan estimaciones2. Los mapas así generados intentan clasiÞcar el territorio en función de su peligro, exposición y vulnerabilidad. Estos servirán de base para la discusión en los comités de emergen2 Se propone usar fórmulas del tipo pesoi = 0.968 ( año _ actual − año _ ocurrencia) . El subíndice “i” representa el incidente en cuestión, y la fórmula utiliza el tiempo transcurrido entre el año en que ocurrió dicho suceso “i” y la actualidad como exponente de una constante. El valor de esta constante dependerá de la importancia que queramos dar a incidentes muy antiguos. El valor propuesto de 0.968 genera un peso 1 para los acontecimientos ocurridos en el presente, y 0.5 para los ocurridos hace 20 años.
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cia de las amenazas y oportunidades existentes en la región. También servirán para validar y completar los mapas generados más adelante por los estudios del medio físico, con los que se combinan para generar mapas de riesgos y recursos (Þgura 10.13). Por otra parte, se debe realizar un inventario de asociaciones e instituciones presentes en la región, indispensable para formar, en caso de que no existiese previamente, el Comité Local de Emergencias. El proceso de constitución de este Comité se detalla más adelante. Inventario de instituciones y asociaciones presentes en la región
Constitución o ampliación del Comité de Emergencias
Caracterización de la situación de la región (matriz DAFO de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades.
Recopilación de la información disponible sobre incidentes históricos (planes anteriores, cartografía existente, bases de datos...)
Generación de mapas temáticos de incidentes históricos ponderados
Elaboración de un Plan de Acción
Generación de un modelo digital del terreno (a partir de curvas de nivel)
Generación de un mapa de pendientes
Generación de un mapa de flujo de escorrentía superficial
Análisis de la cubierta vegetal (mediante fotografía aérea)
Generación de un mapa de litología Identificación de núcleos de población con atención deficiente (aislamiento) y de vacíos de información. Generación de un mapa de sismicidad y erupciones volcánicas Identificación de líderes de asociaciones vecinales y de grupos de organización local
Constitución de los Comités Comunales
Generación de un mapa de estructuras de comunicación
COMBINACIÓN Generación de un mapa de población
Elaboración del Plan Comunal de Emergencias: mapas de riesgos y de recursos elaborados por la comunidad
Obtención de mapas de riesgos y de recursos
Toma de decisiones de acción
Revisión y evaluación de procedimientos y resultados
Figura 10.13: Esquema global del proceso desarrollado en Mora para la planiÞcación de la prevención de desastres naturales
El objetivo es iniciar inmediatamente el proceso de planiÞcación. En un principio éste se apoyará principalmente en la información preexistente recopilada y en la discusión de las percepciones de la realidad local que cada uno de los actores invitados al proceso tenga. Con el avance del proceso, se abordarán nuevos estudios del territorio que mejoren el conocimiento del mismo. En el caso concreto de Mora, no era posible a corto plazo generar cartografía nueva ni aumentar el nivel de detalle de la cartografía existente. Por ello se recurrió a los comités de comunidad para obtener información inmediata y rellenar, de mano de las personas que habitaban en cada parcela de territorio y que, por consiguiente, más contacto tenían con el comportamiento del mismo, los vacíos existentes sobre riesgos en cada población. En los siguientes apartados e describe este proceso.
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
Generación de un mapa de sismicidad y erupciones volcánicas
Volcanes y terremotos
Generación de un mapa de flujo de escorrentía superficial
Generación de un mapa de pendientes
Inundaciones
Generación de un mapa de litología
Deslizamientos
Análisis de la cubierta vegetal (mediante fotografía aérea)
Incendios
Generación de un mapa de población
Emergencias tecnológicas
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Generación de un mapa de estructuras de comunicación
Construcciones en mal estado
Generación de mapas temáticos de incidentes históricos ponderados
Figura 10.14: Esquema de combinación de capas de información para la elaboración de mapas de riesgo.
Para una aproximación sencilla se requiere la siguiente cartografía (adaptado de MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE 2004): • Mapa de estructuras de comunicación. • Mapa de población (Þgura 10.12). • Mapa de litología. • Mapa de sismicidad y de erupciones volcánicas. • Fotografías aéreas. • Modelo digital del terreno (Þgura 10.10), a partir del cual generar un mapa de pendiente y otro de ßujos de escorrentía superÞcial. A partir de estos mapas se pueden identiÞcar áreas susceptibles de sufrir cada uno de los desastres naturales considerados: • Las zonas de riesgo de incendio se pueden identiÞcar a partir de los siguientes factores: existencia de vegetación seca, fácilmente inßamable, determinada mediante fotografía aérea, proximidad a los ejes de comunicación identiÞcados en el mapa de estructuras de comunicación y presencia de núcleos de población cercanos. A cada uno de estos factores se le asigna un valor para cada punto, en función de su intensidad, y la suma de los tres valores será una estimación del riesgo en cada punto.
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•
El riesgo de deslizamiento se puede estimar a partir de fotografía aérea, del mapa de litología y del mapa de sismicidad. El riesgo máximo estará asociado a zonas deforestadas, con materiales poco consistentes, y afectadas por temblores (próximas a fallas geológicas). La asignación de valores puede hacerse de modo análogo a lo descrito para el riesgo de incendios. • El riesgo de inundación se estimará a partir del modelo digital del terreno en SIG y del análisis de la cubierta vegetal en fotografía aérea. Dado que la escorrentía superÞcial sigue las líneas de máxima pendiente, existen extensiones SIG de modelización hidrológica (hydrological modelling, en inglés) que, a partir de un modelo digital del terreno (MDT), determinan cuencas hidrológicas y señalan los cauces de escorrentía y la conßuencia de los mismos. A partir del MDT el programa SIG también puede generar un mapa de pendientes. Con ambos resultados se identiÞcan zonas de conßuencia de ßujos (elevación repentina del caudal -supuesta una precipitación homogénea-) y descensos bruscos de la pendiente. Ambas circunstancias caracterizan las zonas de mayor riesgo de inundación. Hay que ser cuidadoso en la adecuada elección de la escala para la identiÞcación de estos fenómenos. Una aproximación diferente y complementaria es analizar la composición de la vegetación. En las zonas inundables la humedad suele ser más alta durante la mayor parte del tiempo, y ello provoca la aparición de una vegetación diferente, que puede ser un indicador de riesgo. Ambos resultados se pueden combinar en el mapa de riesgo (MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE 2004). • La elaboración del mapa de sismicidad y erupciones volcánicas ya implica directamente la determinación del riesgo de terremotos en cada zona. Implica conocer incidencias pasadas. • Las llamadas emergencias tecnológicas, que incluyen incendios industriales, explosiones, vertidos, etc. consecuencia del manejo de productos químicos y aparatos eléctricos, se concentran allí donde se localizan las actividades de riesgo y en las vías de comunicación, debido al transporte de mercancías peligrosas y a los combustibles. Los mapas de población y de estructuras de comunicación permiten identiÞcar posibles zonas de máximo riesgo. El nivel de precisión dependerá del nivel de detalle de estos mapas y de la cantidad de información ofrecida en la leyenda. • Por último, las construcciones en mal estado que comprenden carreteras intransitables, puentes inestables o la no existencia de accesos alternativos a un lugar pueden estudiarse a partir del mapa de estructuras de comunicación y de las visitas obvias de campo. En lo que se reÞere a ediÞcaciones dañadas será necesario realizar un ejercicio de inventario especíÞco para su identiÞcación. Los mapas de riesgo obtenidos con esta sencilla metodología se deben comparar con los que se habían elaborado previamente a partir de información sobre incidentes históricos. La superposición de los resultados de ambas fuentes de información permitirá validar los nuevos mapas y, si son coherentes, completar los huecos de información existente. Además es necesario completar esta cartografía con datos de vulnerabilidad y exposición extraídos a partir de entrevistas y visitas de campo con los comités comunales o al menos sus responsables. Por último, estos resultados deben sintetizarse en una ordenación territorial que minimice los riesgos para las poblaciones y garantice una adecuada protección de los bienes y servicios ambientales. Esta ordenación se fundamentará tanto en la caracterización del territorio descrita en las últimas líneas como en los documentos elaborados por los comités
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de emergencias. Sobre ella se planiÞca el desarrollo de la región. En el conjunto de capítulos de este libro existen multitud de indicaciones y ejemplos sobre el modo de afrontar la ordenación territorial y la posterior planiÞcación de actuaciones de desarrollo. En los restantes apartados de esta metodología, la descripción se centrará en los objetivos 2 y 4 del epígrafe 4.3 de este capítulo, es decir, en los aspectos más participativos de este proyecto: la estructuración de una red de foros de discusión y toma de decisiones para una planiÞcación y gestión equilibradas y próximas a la realidad de los más interesados en sus consecuencias. 4.3.2 Actuación 2.1 para la “Constitución del Comité de Emergencias”. El objetivo de la creación de este Comité es la futura actualización y desarrollo del Plan de Emergencias. Para ello, se deben identiÞcar los líderes y asociaciones principales tanto de cada comunidad como de las instituciones municipales, crear con ellos en comité central municipal y posteriormente otros comités comunales de emergencias por comunidades, y establecer un sistema de intercomunicación entre comités, basado en documentos escritos (tabla 10.4) y en reuniones periódicas. En primer lugar se debe crear un Comité de Emergencias Central. Todas las instituciones que tengan sede en la región deben formar parte del Comité gestor de este Plan Local (bomberos, atención sanitaria, cruz roja, fuerzas de seguridad, controladores de actividades agrícolas e industriales, gestores del agua, centros educativos, etc.). De esta manera se logrará un entorno de integración favorable para el debate y la correcta planiÞcación del desarrollo de la región, y se contará con el máximo número de herramientas para hacer frente a cualquier situación. La actuación conjunta de todas estas instituciones no es algo sencillo, y si no se coordina adecuadamente, puede reducir la capacidad de toma de decisiones de planiÞcación o de respuesta ante una situación de peligro. Por ello, se deben deÞnir con claridad las competencias de cada uno de los componentes de este Comité Local, así como qué documentos y protocolos deberán seguirse para la gestión de las emergencias (ej.: quién retira y cómo un árbol que amenace una vivienda, o que haya caído en un río, o un derrumbe que afecte a un camino...) (Þgura 10.15). En lo que respecta a las autoridades constituyentes de este comité existen varias opciones. Puede estar constituido por altos cargos de las distintas instituciones. En estos casos la capacidad de decisión del Comité será total, y la problemática de la gestión de emergencias (que en deÞnitiva supone la defensa de la seguridad y la salvaguarda de la vida humana) será considerada por todas las instituciones con la preferencia que merece. Sin embargo, la alta carga laboral que estos altos representantes suelen padecer puede provocar que la falta de tiempo obstaculice el avance del Plan. Por otro lado, si el Comité Local está constituido por asociaciones vecinales y de defensa del medio ambiente, o por miembros de menor rango de las instituciones antes mencionadas tendrá más agilidad. Esta situación mejora generalmente el contacto con las realidades de la sociedad local y permite mayor capacidad de avance en la toma de decisiones. Sin embargo, la operatividad del Comité en lo que respecta a la implementación de las decisiones adoptadas y la preponderancia que el gobierno local asignará a la problemática de previsión de emergencias suelen verse reducidas.
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COMITÉ EJECUTIVO COORDINADOR
SUBCOORDINADOR
SECRETARIO
FISCAL
ÁREA DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN
ÁREA DE PREPARATIVOS DE RESPUESTA
COORDINADOR/A
COORDINADOR/A
ANÁLISIS DE RIESGO
COMUNICACIÓN
ESCENARIO DE RIESGO
EVALUACIÓN Y RESCATE
DIVULGACIÓN EDUCACIÓN GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN
SALUD SEGURIDAD ALBERGUES SUMINISTROS TRANSPORTES EVALUACIÓN DE DAÑOS VOLUNTARIADO
Figura 10.15: Ejemplo de estructura del Comité Local de Emergencias
Entre estos extremos, se pueden ensayar conÞguraciones mixtas que permitan un equilibrio entre ambas situaciones. En cualquier caso, se debe evitar que la gestión de emergencias se vea reducida a la convocatoria de reuniones periódicas. Para iniciar el diseño de la red de comités comunales, en primer lugar el Comité Local tuvo, que decidir, en una de sus reuniones periódicas, qué comités de comunidad se iban a establecer, qué asociaciones y agrupaciones vecinales se iban a aprovechar para ello, quiénes serían las personas encargadas de organizar estos comités, y cuál sería el calendario de visitas y de organización de las reuniones. En el apartado siguiente se detalla con mayor amplitud la importancia de la creación de estos comités comunales, y algunas
Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo
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herramientas usadas para formarlos. Fue fundamental que por lo menos algunos de los altos cargos del Comité Local acudiesen a las reuniones de creación de los comités comunales, para demostrar el apoyo institucional. Lo recomendable es que todos los cargos del Comité Local participen en al menos una de las reuniones comunales que se realicen durante el año, para mantener la conexión con la realidad de las necesidades de la población. Es importante manejar adecuadamente las dos constantes contrapuestas que suelen presentarse en la relación entre las instituciones y las comunidades: por una parte existe interés de la comunidad por colaborar, en la medida en que ello redunda en su propio beneÞcio, pero por otro lado suele existir desengaño por el recuerdo de antiguos esfuerzos fracasados. Esa sensación de incapacidad y de abandono debe ser evitada a toda costa. En el caso aquí descrito, se intentó además que los integrantes del Comité Comunal fuesen personas que trabajasen en la comunidad o en las proximidades y no se desplazaran con frecuencia fuera de ella, para aumentar las posibilidades de que ante una eventual catástrofe los integrantes del Comité Comunal se encontrasen próximos, y pudiesen liderar las acciones más inmediatas. También se intentó conseguir el apoyo de los centros educativos, universidades, asociaciones u ONG’s ubicadas en la zona y, en deÞnitiva, de todas las agrupaciones que pudieran ayudar a suplir las carencias de la población local, al tiempo que ayudar a formar a las mismas. Cabe mencionar que las reuniones con las comunidades fueron las más complicadas de establecer, pues mientras que los representantes de las instituciones debían reunirse durante el horario de trabajo, los miembros de los comités comunales, que actuaban de forma altruista, no podían acudir a las convocatorias sino hasta después de las jornadas laborales. Ello obligó a ßexibilizar los horarios por parte de las instituciones y a hacer especial esfuerzo por buscar franjas horarias en las que ambos comités pudieran coincidir. Estos contratiempos, en apariencia insigniÞcantes, pero en ocasiones complicados de resolver, no deben ser un estorbo para el logro de un modelo de desarrollo suÞcientemente participativo y, por consiguiente, consistente. 4.3.3 Actuaciones 2.2, 2.3 y 3.2 de “Creación de comités locales” y ”Elaboración de un documento patrón de plan de emergencias de comunidad” Una vez creado un comité central era necesaria la formación de los distintos comités comunales. Se identiÞcaron los líderes y asociaciones principales en cada comunidad, se crearos los comités comunales de emergencias en reuniones periódicas siguiendo una metodología basada en sucesivas reuniones de aporte y discusión de ideas. El proceso de creación de estos comités fue desarrollado en paralelo al de estimular y facilitar la participación en la elaboración del Plan Comunal de Emergencias. Para lograrlo se visitaron a las comunidades y se organizaron reuniones con la siguiente metodología. En primer lugar se hacía una introducción a la comunidad sobre la importancia de la planiÞcación en la prevención de emergencias y en la gestión de las pequeñas o grandes incidencias cotidianas. A continuación de hacía también una presentación de los avances realizados en el Plan Local de Emergencias y de los integrantes del Comité Local central de Emergencias. Lo deseable era que algunos de ellos estuvieran presentes en esta primera reunión de creación del Comité Comunal. En caso de no estar, se hacía una breve introducción indicando nombre, institución, cargo y responsabilidad dentro del Comité, incluso se mostrará una fotografía. Se comentaron también algunos detalles de su trayectoria profesional y se indicó cómo se podía contactar con él o ella. A continuación, se iniciaba una discusión sobre los riesgos a los que estaba some-
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tida la comunidad en cuestión. Se escuchaban los problemas y peligros que la población identiÞca en la zona y al Þnal de este debate se intentaba formar un Comité Comunal entre los presentes, a la espera de que la comunidad se reuniera posteriormente, pudiendo decidir el cambio de algunos cargos. El objetivo era rellenar una Þcha (tabla 10.4). Las obligaciones de los miembros del Comité Comunal debían establecerse en el momento de su constitución. Se debía tener en cuenta que estas funciones no habían de requerir demasiado esfuerzo, puesto que los miembros del Comité de comunidad desarrollaban esta actividad, en la inmensa mayoría de los casos como servicio a su comunidad. Se propuso el siguiente listado de funciones: • IdentiÞcación de las amenazas existentes por medio de mapas. • Promoción de acciones comunales para reducir el peligro. • Busqueda de la atención de las instituciones del Estado para las situaciones que puedan hacer vulnerable a la comunidad. • Realización de una evaluación cada 6 meses del funcionamiento del Comité Comunal de Emergencias y del cumplimiento de los objetivos planteados. • Asistencia a una reunión anual, a la que asistirían todos los miembros del Comité Local y todos los coordinadores de los comités de comunidad, en la que se discutirían los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo en cada comité, y se pondrían en común los objetivos planteados para el año siguiente. ESTRUCTURA DEL COMITÉ COMUNAL DE EMERGENCIAS DE __________ CARGO
NOMBRE
CÉDULA
DIRECCIÓN
TELÉFONO (T) CELULAR (C) FAX (F) BEEPER (B
ÁREA DE ESPECIALIZACIÓN1
Coordinador Subcoordinador Secretario Tesorero Fiscal Vocal 1 Vocal 2 1 NOTA:
Análisis de riesgos
Evacuación y Rescate
Educación y Divulgación Albergues, suministros y transportes
Tabla 10.4: Ficha de constitución del Comité Comunal de Emergencias.
Una vez constituido el Comité, se hacía entrega de la plantilla en blanco del primer Plan Comunal. El documento que aquí se propone persigue la mayor simplicidad posible para estos primeros momentos de vida de los comités de comunidad, y consta únicamente de 4 elementos: •
Un croquis de la comunidad y una leyenda de los símbolos que se emplean para rellenarlo, a Þn de elaborar un mapa de riesgos en la zona.
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•
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Un segundo croquis, acompañado de otra leyenda, que esta vez indicará los símbolos necesarios para obtener un mapa de ubicación de los recursos necesarios para hacer frente a una emergencia.
Se recomienda que ambos listados de símbolos (ver Þguras 10.16 y 10.17) se entreguen, con abundantes réplicas de cada uno, en papel adhesivo, de manera que los miembros del recién formado Comité Comunal puedan, al reunirse a debatir la conÞguración del mapa, ir pegando directamente cada símbolo en el lugar adecuado. De este modo se gana en sencillez, legibilidad, y homogeneidad entre los planes de emergencia de los distintos comités de comunidad. Un listado de asociaciones u organizaciones existentes en la comunidad, con un nombre y teléfono de contacto y una indicación del tipo de tarea que podría desempeñar cada una de ellas en una eventual situación de emergencia. • Un listado de “otros recursos”, aparte de los indicados en los mapas (los cuales se enumerarán igualmente en hoja aparte, especiÞcando ubicación exacta y teléfono de contacto del dueño), tales como medios de transporte, equipos de protección y rescate, teléfonos móviles, etc. En la plantilla pueden incluirse del plan algunos documentos informativos, tales como el protocolo de transmisión de la alerta en el caso de ocurrencia de algún desastre, o los protocolos de actuación ante los principales tipos de emergencias. •
Símbolos empleados en el mapa de riesgos: RIESGO DE DESLIZAMIENTO
ASENTAMIENTO AMENAZADO POR DESLIZAMIENTO
RIESGO DE INUNDACIÓN
ASENTAMIENTO CON DE INUNDACIÓN
RIESGO
CONSTRUCCIÓN EN MAL ESTADO
ASENTAMIENTO AMENAZADO POR VOLCÁN
CAMINO EN MAL ESTADO
RIESGO DE INCENDIO
PUENTE EN MAL ESTADO
MATERIA CONTAMINANTE
FALLA GEOLÓGICA
Figura 10.16: Ejemplo de símbolos indicadores de riesgo. Fuente: adaptados a partir de los propuestos por la CNE de Costa Rica.
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Símbolos empleados en el mapa de recursos: IGLESIA
ESCUELA
ALBERGUE PARA EVACUADOS. Puede ser:
OTRO POLICÍA
BOMBEROS
CENTRO DE SALUD (clínica, farmacia…)
DEPÓSITO DE COMBUSTIBLE PUNTO DE ENCUENTRO
CRUZ ROJA ÁREA ABIERTA
ALMACÉN DE ALIMENTOS (supermercado, tienda)
RESERVA DE AGUA UBICACIÓN DE ANCIANO, PERSONA INCAPACITADA U OTRA QUE REQUIERA ATENCIÓN ESPECIAL.
Figura 10.17: Ejemplo de símbolos indicadores de recursos y otra información de interés. Fuente: adaptados a partir de los propuestos por la CNE de Costa Rica.
Por último se estableció un sistema de intercomunicación entre comités, basado en documentos escritos (tabla 10.5).
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INFORME DEL COMITÉ COMUNAL DE ___________________ RELATIVO A LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE EMERGENCIAS. Al Sr. XXX ENVIAR AL FAX: Coordinador del Comité Local de Prevención y Atención de Emergencias de Mora. Estimado Sr. XXX: El Comité Comunal de Emergencias de __________________ desea informar al Comité Local de Emergencias de Mora de las conclusiones alcanzadas en la reunión que nuestro Comité celebró el día _____ de ___________________ de 200__ en _________________________________. En consecuencia, el Comité Comunal de Emergencias EXPONE: __________________________________________________________ ________ _________________________________ Y POR TANTO, SOLICITA: __________________________________________________________ ________ _________________________________ _________________ Con respecto a todo ello, se espera el pronunciamiento del Comité Local de Emergencias de Mora. Atentamente, Fdo.: En ______________, a ______ de ________________ de 200____ Pronunciamiento al respecto:
ENVIAR AL FAX
El Comité Local de Emergencias de Mora, leído el informe anterior, EXPONE: __________________________________________________________ ________ _________________________________________________ Atentamente, Fdo.: En __________, a ____ de ____________ de 200___
Tabla 10.5: Modelo de documento de comunicación entre comités comunales y comité local.
4.3.4 Actuaciones 4.1 y 4.2 de “Redacción/actualización del Plan Local de Emergencias La redacción del Plan se desarrolló de un modo participativo, basado en distintas reuniones de discusión. Las reuniones realizadas fueron las siguientes: 1ª Reunión: Este el momento de convocar a todas las instituciones, asociaciones y organizaciones que se desea formen parte del Comité Local de Emergencias. No se trata de hacer un presentación multitudinaria de las bondades de hacer un Plan de Emergencias.
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Debe convocarse únicamente a aquellos actores que se considere van a poder participar activamente en la elaboración del Plan. El resultado debe ser un equipo nutrido y variado pero operativo. En esta primera reunión se hace una revisión general de la planiÞcación de las emergencias hasta la fecha, y de los documentos anteriores existentes. A continuación se constituye el nuevo Comité Local de Emergencias y se establece, a ser posible, los cargos del recién creado Comité. Por último, se Þja el calendario de las próximas reuniones.
Matriz DAFO
PUNTOS FUERTES
AMENAZAS
OPORTUNIDADES
Aumento de la población Mal estado de vías de acceso Relieve complicado, suelo inestable No se respeta la legislación al urbanizar Procesos de deforestación y erosión Incremento del número de emergencias Contaminación por botaderos de basura incontrolados
Existen muchas organizaciones comunales. Existe mucha información de partida (antiguos planes de emergencias) Ya existe comisión de emergencias en colegios. Posibilidad de activar cuerpo de bomberos propio Existen programas de capacitación de Bomberos y de la CNE Existencia de programas de voluntariado
Estrategias defensivas:
Se creará un Plan de Emergencias operativo que ayude a controlar la Multitud de instituciones reunidas en el Comité Local ocupación de zonas de riesgo. Se estudiará el acondicionamiento de de Emergencias accesos alternativos a cada comunidad. Apoyo de la Comisión No se concederán licencias de obras Nacional de Emergencias si no existe sistema de evacuación de aguas. Existencia de legislación Se hará un inventario de los planes de vigente que regula casi todos rescate de ríos existentes. los aspectos implicados en la Se realizará una reunión gestión de emergencias interinstitucional para crear un plan de tratamiento de aguas y residuos. PUNTOS DÉBILES
Estrategias de supervivencia:
Se crearán canales para facilitar la comunicación entre los comités comunales de emergencias y el Falta de cooperación popular Comité Local. No existe educación ambiental Se organizarán reuniones en las Las instituciones tienen comunidades. múltiples funciones (saturación de agendas) Se creará un programa de Educación Ambiental basado en la salud humana, la conservación de recursos, y la conservación de la biodiversidad.
Estrategias ofensivas: Se aprovecharán las organizaciones existentes para estructurar comités comunales de emergencias, y se velara por su organización y operatividad. Se aprovecharán los programas de Bomberos y CNE para capacitar a los líderes comunales. Se organizarán simulacros emergencias para mantener comités activos y operativos.
de los
Estrategias de reorientación: Se recopilará y usará la información existente como base para el nuevo Plan Local de Emergencias. Se estudiará el aprovechamiento de los recursos humanos de las organizaciones de voluntariado. Se revisará el programa de albergues ya iniciado en los colegios. Se aprovechará el potencial de colegios y escuelas para la educación sobre emergencias de la población general, y para albergar los cursos de capacitación para los miembros de los comités.
Tabla 10.6: Ejemplo de Matriz DAFO rellena.
2ª Reunión: Este es el momento de determinar, de forma lo más participativa posible, cuáles son las necesidades a las que deberá hacer frente el nuevo Plan. Para determinarlas se propuso el uso de una matriz DAFO (tabla 10.6). Se rellenaron, en primer lugar, los cuatro espacios de alrededor. En amenazas / oportunidades se indicaron aquellos factores positivos y negativos que condicionaban la planiÞcación y gestión de las emergencias, pero que escapaban al control de miembros del Comité y de las instituciones que estos
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representan. En los espacios de puntos fuertes / débiles, por el contrario, se indicó, en un ejercicio de autocrítica, qué procesos de los que competen a los integrantes del Comité son mejorables, y cuales por el contrario se estaban desarrollando con eÞcacia. Para cumplimentar estas casillas se recomienda pedir a cada uno de los asistentes a la reunión, por turnos, que añada un factor más a la lista, hasta llegar a un punto en el que nadie proponga ningún elemento más. La inclusión de cada elemento en la lista y la redacción del “título” del mismo deberá someterse a una breve discusión. Por último, se procedió, con el mismo método que antes, a rellenar los cuatro espacios del interior. Cada espacio se corresponde a un cruce entre una lista de elementos externos y una lista de elementos internos, ambas elaboradas en el paso anterior. El objetivo era proponer una solución a los problemas indicados anteriormente sin perder de vista los recursos y diÞcultades internas. Para ello se cumplimentaba cada una de las casillas centrales con las decisiones derivadas de las dos exteriores en cuya intersección se encuentra. El resultado era una matriz de problemas en su parte periférica, con objetivos y actividades concretas para darlos solución en la parte central. Éste sería el esqueleto del plan a desarrollar. Para dotarlo de mayor claridad conviene agrupar la lista, más o menos espontánea y caótica, de actividades obtenida en objetivos generales de actuación, y veriÞcar que no existan repeticiones innecesarias. 3ª Reunión: Elaboración del Plan de Acción. En esta reunión se asignan las actividades establecidas en la reunión anterior a responsables concretos, así como también plazos de ejecución. El resultado es una relación de los objetivos y actividades, persona e institución responsable y plazo de ejecución, constituirá el plan de acción. Es fundamental que las actividades propuestas se concreten en resultados esperables cuantiÞcables y veriÞcables. Estos valores actuarán como indicadores, que permitirán evaluar el grado de cumplimiento de cada actividad. Dada la importancia de lograr un eÞciente reparto de actividades entre todos los miembros del Comité y de revisar que la consecución de las mismas garantice la correcta elaboración del Plan Local de Emergencias, se debe perseguir, como norma general, la inclusión de la mayor cantidad posible de información en base cartográÞca. Obviamente, será indispensable contar con una partida especíÞca de recursos económicos para la implementación de las acciones del Plan. 4ª Reunión: Una vez establecidas las actividades a realizar y asignados los responsables, las reuniones periódicas sirven para revisar el estado de cumplimiento de los plazos establecidos y debatir complicaciones puntuales. Además, se discuten incidencias nuevas que deban ser consideradas y atendidas. Resto de reuniones: La primera fase de la elaboración del Plan de Emergencias ha concluido. Se ha iniciado un proceso continuo de seguimiento y actualización, que año tras año facilitará el desarrollo de la región dentro de las condiciones deseables. Será entonces el momento de abordar una nueva etapa en el proceso planiÞcador: extender el proceso planiÞcador a todas al comunidades o barrios que integren el área de inßuencia del Plan Local. Ello permitirá llevar la actividad planiÞcadora lo más cerca posible de los ciudadanos, facilitará las comunicaciones entre las instituciones y la población, permitirá identiÞcar con mayor exactitud las amenazas, y servirá de elemento educativo sobre protocolos de actuación y prácticas correctas. Sin embargo, también complicará en cierta medida la gestión de una red de comités de emergencias cada vez más compleja, y requerirá la inversión de tiempo en la organización y comunicación entre niveles. El Comité Local de Emergencias deberá hacer un esfuerzo para asegurarse la capacidad de dar seguimiento a la red de Comités Comunales. Sin embargo, el objetivo de este esfuerzo es reducir los tiempos de
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Desarrollo rural sostenible
actuación en caso de emergencias, mejorar la previsión y, en deÞnitiva, disminuir los daños provocados por la misma. Además, acercar la toma de decisiones a la población permitirá incrementar los niveles de participación y facilitará la aproximación a modelos de desarrollo más equilibrados. Una vez elaborado el Plan Local de Emergencias, e iniciada la creación de comités de comunidad se deberá comenzar la redacción de pequeños Planes Comunales. Estos planes constituyen un instrumento valioso tanto para la recogida de información como para la coordinación de los distintos núcleos de población. Sin embargo, como se indicó anteriormente, deben ir acompañados por un estudio paralelo del territorio, cientíÞco y riguroso, que proporcione nueva información al proceso planiÞcador y garantice una adecuada ordenación del territorio. Ese estudio requerirá una inversión de tiempo y dinero que dependerá de la cantidad y calidad de los trabajos ya existentes y de la complejidad del territorio en cuestión. En cualquier caso, la no Þnalización de estos trabajos de caracterización del medio no debe impedir el comienzo de la planiÞcación ni la toma de ciertas decisiones prudentes, pero tampoco debe ser dejado de lado. 5. MONITOREO, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL PLAN Para el seguimiento de la correcta realización de las tareas asignadas, el estudio de los resultados, la vigilancia de la aparición de nuevos factores a tener en cuenta y la formulación de nuevos objetivos, se establecieron 4 mecanismos diferentes: • Reuniones mensuales de todos los miembros del Comité Local, en las que revisarían las peticiones y críticas transmitidas por los comités comunales, y se valoraría el grado de cumplimiento de los plazos establecidos en el Plan de Acción. • Una reunión anual, con la participación de todos los integrantes del sistema de vigilancia y mejora instaurado, para la discusión y evaluación de las actividades realizadas en el Plan de Acción y la elaboración del nuevo Plan de Acción para el siguiente periodo. • La Universidad para la Paz, por su parte, desde el Departamento de Recursos Naturales, realizaría un seguimiento continuo de la aplicación de las medidas del plan de emergencia, y velaría porque las consecuencias de las mismas se adaptasen a un modelo de desarrollo sostenible. Además, utilizaría los recursos de que disponga para facilitar el cumplimiento de aquellas actividades que así lo requieran. • La Universidad Rey Juan Carlos de Madrid mantendría su colaboración con el proyecto, con el aporte de alumnos y profesionales para asistir en proyectos concretos, al tiempo que evaluar la situación del plan y reconducirlo hacía los objetivos planteados, en aquellos casos en que fuera necesario. 6. RESULTADOS Durante los meses de desarrollo de este proyecto conßuyeron 3 factores fundamentales, que facilitaron un gran avance en la planiÞcación del Cantón de Mora, y la puesta en marcha de un modelo para el resto de cantones del área de San José. Estos factores fueron: • La reciente creación del Comité Local de Mora, tras la sustitución de algunos de los dirigentes de las principales instituciones del cantón, con grandes expectativas de mejorar la situación de la zona.
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La decisión de la dirección del Proyecto de PlaniÞcación Regional y Urbana del Gran Área Metropolitana de San José de incluir el cantón de Mora dentro del los límites de la misma, y por tanto, de impulsar la elaboración de un nuevo Plan Regulador para dicho cantón. • La decisión del Departamento de Recursos Naturales de la Universidad para la Paz de implicarse personalmente en la potenciación del desarrollo de las comunidades del cantón de Mora. Como consecuencia, se inició en el Cantón de Mora un proceso de planiÞcación y acción retroalimentado que, sin duda, puede suponer un impulso fundamental para el correcto desarrollo en esta zona rural de escasos recursos pero de presión demográÞca creciente, y podrá convertirse en el ejemplo a seguir para el resto de regiones del país, especialmente las más próximas a San José. Uno de los resultados fundamentales fue la creación de una red estratiÞcada de grupos de discusión y de acción, que se representa en la Þgura 10.18. Sin embargo, la lista de tareas por hacer era aún extensa, y los recursos de las instituciones locales para afrontarlas son ajustados. El Plan de Acción logró enumerar un buen número de ellas. A continuación se abrió un periodo crítico, en el que lo fundamental era mantener la colaboración entre actores y hacer un seguimiento de cerca de la puesta en práctica de lo planiÞcado, con el Þn de garantizar la equidad y la efectividad de la aplicación del sistema de trabajo recién instaurado. Del éxito en esta fase dependerá la consolidación de este ejemplo concreto de sostenibilidad y equilibrio. •
COORDINADOR DE COMUNIDAD
COMITÉ DE DISTRITO
COMITÉ LOCAL DE EMERGENCIAS
COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS
COMITÉ DE DISTRITO
COMITÉ DE DISTRITO
COORDINADOR DE COMUNIDAD
Figura 10.18. Esquema de la red de comités planeada.
COMITÉ DE DISTRITO
COORDINADOR DE COMUNIDAD
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Desarrollo rural sostenible
7. CONCLUSIONES Respecto a las respuestas frente a una emergencia: Para poder responder correctamente ante una emergencia es necesario cumplir tres consideraciones básicas 1. Tener los medios y la capacidad para poder reaccionar adecuadamente ante una situación de emergencia y poder minimizar las consecuencias de la misma. Aquí tienen una responsabilidad más directa los equipos de protección y los equipos de socorro: policía, cruz roja, equipos médicos, bomberos, etc... Estos equipos deben haber sido dotados de los recursos adecuados para la actuación frente a las emergencias y además, y no menos importante, se debe haber velado por la correcta conservación de estos recursos. 2. Garantizar la existencia y correcto funcionamiento de una red de transporte y de intercambio de información (comunicación, en sentido amplio), que permita la transmisión de la alerta, la coordinación de las unidades implicadas en la respuesta y el acceso rápido al lugar de la emergencia. 3. Por ultimo, mantener a la población informada sobre los protocolos de actuación frente a los distintos tipos de emergencias, así como de los mecanismos para pedir ayuda y dar la alerta. Respecto a la participación y la creación de comités comunales Suele existir, en mayor menor medida, un aislamiento tanto real como psicológico de las comunidades locales, más descentralizadas, respecto a las instituciones, ubicadas por lo general en la “capital” de la región a considerar. Para lograr una atención integral a toda la superÞcie afectada por los planes, y una correcta percepción de todos los problemas que afectan al territorio, es fundamental superar esta barrera y mejorar la igualdad entre todos los individuos y la participación de los mismos en el engranaje administrativo. Para ello se planteó la creación de una red de comités comunales de emergencia. Dicha red constituiría una herramienta de cohesión social y un instrumento para buscar solución no sólo a los grandes desastres, sino también a las complicaciones ambientales más cotidianas. Allí donde no existen gobiernos de localidad o de comunidad establecidos es especialmente importante crear esta Þgura, y para ello se recomienda elaborar, mediante entrevistas a los integrantes de cada núcleo, listados de líderes comunales y de agrupaciones, en los que se recojan todos los grupos organizados de la comunidad. Respecto a al uso de un plan de emergencias como punto de partida de un desarrollo sostenible local Un plan de prevención y emergencias puede contribuir logrando la participación local y servir de base para la obtención de las capas informativas que requiere una planiÞcación. Pero además existen otros aspectos en los que incide directamente, tanto en relación al medio natural, como el económico y social. Respecto al medio natural: el agua, por ejemplo, es un bien fundamental a proteger. De un modo directo, su escasez en calidad o cantidad constituye una emergencia en sí misma, pues puede provocar situaciones epidémicas. Además, como problema derivado de un desastre natural (inundación, terremoto, deslizamiento de tierra, etc.), la principal causa de morbimortalidad suele ser la escasez de agua potable, bien sea por la interrupción del suministro a consecuencia del desastre y la inexistencia de reservas, o bien porque se haya producido contaminación de las mismas. Allí donde las reservas principales de agua en
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explotación sean superÞciales (como ocurre en la mayoría de los casos), la deforestación, el uso de técnicas agrícolas inadecuadas que generen pérdida de suelo, el abuso de agroquímicos, el desarrollo de actividades industriales contaminantes o la actitud sinérgica de todos estos factores pueden amenazar críticamente la calidad del agua almacenada. Por ello, garantizar la buena salud de los ecosistemas riparios y establecer márgenes de protección eÞcaces en torno a las reservas de agua permite mantener las funciones naturales de barrera y depuración en estas zonas, y se convierten en objetivos compartidos tanto para la conservación del medio natural en sí mismo como para la protección de la salud humana. Si además de asegurar el buen estado de las funciones imprescindibles de los ecosistemas naturales (Þjación del suelo, Þltrado y descomposición de contaminantes...) se consideran algunos criterios estructurales (conservación de hábitats o comunidades concretas, protección de especies amenazadas...) se estará cubriendo de un modo razonable el objetivo de conservación del medio natural, parte esencial del desarrollo sostenible. Respecto al medio económico En muchos lugares un aumento en el número de viviendas ha llevado a la ocupación de las zonas de riesgo, y esto ha generado uno de los problemas de más complicada solución en lo que a prevención de daños por emergencias se reÞere. La decisión entre proteger o desplazar las viviendas ya asentadas, y cómo hacerlo, requiere una evaluación cuidadosa de cada caso concreto, pero es evidente que, al menos en los que respecta a los asentamientos futuros, éstos se deben dirigir hacia las ubicaciones más seguras. Se pueden establecer restricciones a los posibles usos del suelo sin que ello tenga por qué suponer una reducción del crecimiento económico. Muy al contrario, por un lado puede incentivar la creatividad en el desarrollo de usos nuevos, y por otro, el establecimiento de actividades óptimas en cada terreno minimizaría los costes asociados a catástrofes y procesos degenerativos de la calidad del sitio y maximizaría por tanto la renta producida a largo plazo (la consideración de las consecuencias en el futuro no inmediato se encuentra en la base misma de la deÞnición de desarrollo sostenible). Respecto a las mejoras sociales La educación y concienciación de la población, indispensables en todas las medidas anteriormente mencionadas para obtener resultados eÞcaces, aumentan el grado de preparación de los individuos para comprender los problemas que les afectan y para afrontar posibles situaciones de emergencia. Impulsan por tanto el avance hacia una sociedad más capaz y más consciente. Por otro lado, la reducción o desaparición de los poblados marginales, ubicados por lo general en los lugares más amenazados, obliga a trabajar en la integración y en la mejora de sus condiciones de vida de todas ellas.
CAPÍTULO
11
AUTOFINANCIACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO: INCENTIVOS Y PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES 1. INTRODUCCIÓN La planiÞcación del desarrollo sostenible a través de una ordenación en el ámbito rural requiere Þnanciar las medidas que de él se derivan. Los planes, programas y proyectos de un plan de ordenación sostenible pueden ser caros y difíciles de implementar. Una vez redactado el Plan de Desarrollo Rural, y conocidos los costes de su implementación, es necesario conseguir la Þnanciación que lo hará posible. Para ello, se debe intentar internalizar el máximo posible de costes, de modo que la Þnanciación externa al plan sea la mínima posible, ya proceda de subvenciones o de créditos bancarios. Si bien es cierto que lograr un desarrollo rural sostenible es una cuestión que transciende a la economía como tal, la ciencia económica es fundamental, pues propone mecanismos y sistemas de incentivos cuyo objeto es poner en valor los recursos territoriales. Algunos de éstos mecanismos son los sistemas de Pago por Servicios Ambientales (PSA), que en determinadas ocasiones pueden contribuir a reducir los gastos que implica la ejecución del Plan, así como a generar ingresos que permitan la devolución de un posible préstamo a una entidad bancaria. Se aborda en este capítulo el diseño de estos mecanismos enfocados a la autoÞnaciación de las medidas derivadas de una ordenación territorial para el desarrollo rural. En el siguiente se abordan las metodologías requeridas para transformar estos planes en propuestas de desarrollo de cara a la consecución de Þnanciación exterior al plan. 1.1 Incentivos y mecanismos de puesta en valor de recursos naturales Un incentivo es un mecanismo de política dirigido a estimular o conducir los agentes económicos (productores o consumidores) y a desarrollar determinadas acciones y comportamientos para alcanzar metas y objetivos predeterminados (subvenciones si son positivas o multas o tasas e impuestos si son negativas). Aplicado a la sostenibilidad de un territorio, el objetivo de un incentivo o desincentivo es modiÞcar el comportamiento de los agentes de modo que frente a una afección negativa, se logre reducir las acciones impactantes sobre el territorio al tiempo que aumenten las que lo hacen positivamente. Estos sistemas de incentivos combinados con mecanismos de puesta en valor de la conservación de los recursos naturales, pueden ser eje de la sostenibilidad de muchos planes de desarrollo. Poner en valor recursos que antes no lo tenían debe ser una prioridad en cualquier plan de desarrollo rural. Para ello se exploran las potencialidades del territorio, se estudia su potencial turístico, o su aptitud agrícola o forestal entre otras, además de estudiar cómo ofrecer una oferta que satisfaga la demanda de dichos productos. El medio natural
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Desarrollo rural sostenible
como tal tiene también activos ambientales que no suelen tener mercado y que también pueden ser puestos en valor. Si bien la metodología para hacerlo es más complicada al no existir mercados para dichos bienes, la puesta en valor de estos activos ambientales, (en la actualidad fuera de todo mercado – de ahí su nombre externalidades-), puede contribuir a Þnanciar parcial o quizá incluso completamente las medidas que serían deseables para articular un desarrollo sostenible en un territorio. A falta de subvenciones exteriores en muchos países en desarrollo la valoración ambiental está llamada a jugar un papel importante en la ejecución de estos planes. La valoración de las externalidades ambientales combinada con sistemas de incentivos puede permitir un uso eÞciente de los recursos locales, una conservación eÞcaz, y concienciación local sobre el cuidado y uso sostenible de los recursos. La bondad de estos mecanismos es doble: reducen la dependencia exterior que se tiene para lograr una sostenibilidad territorial, y por otra, mejoran la conservación de los recursos naturales. Es importante precisar que la valoración de las externalidades y la creación de mecanismos derivados de ésta son únicamente una herramienta más, que si bien no constituyen la solución a una región, son sistemas que en determinadas circunstancias y desde un planteamiento responsable y solidario, pueden contribuir a reducir la pobreza rural y dotar de servicios y bienes ambientales a una población. En este capítulo se explican las teorías de “economía ambiental” que pueden permitir en algunos casos la autoÞnanciación de una ordenación sostenible a través de la valoración de las externalidades. Se detalla el principal mecanismo de este tipo, el Pago por Servicios Ambientales (PSA) así como la herramienta de valoración más empleada para establecer este mecanismo, la valoración contingente (VC). También se muestran los principales sistemas de incentivos complementarios a los sistemas PSA. 2. LAS EXTERNALIDES AMBIENTALES 2.1 Fundamentos teóricos Se entiende por EXTERNALIDAD todos los costes o beneÞcios que recaen sobre la sociedad y el medioambiente como consecuencia de una actividad económica que no están introducidos en la estructura del precio del producto que los ocasiona. La teoría de las externalidades ha sido ampliamente estudiada fuera de España a partir de COASE (1960). Su cuantiÞcación, basada generalmente en resultados experimentales obtenidos por métodos estadísticos fue aplicada al medio ambiente primero fuera de España (HARTWICK 1977, TIETEMBERG 1988, DALY 1989, CUMMINGS Y HARRISON 1995, HAUSMAN 1993, JOHANSSON 1990, LOOMIS 1995, PEARCE 1993, PEARCE Y TURNER 1990, CONSTANZA 1991), realizándose en la década de los 90 numerosas aplicaciones en nuestro país a partir de NAREDO (1993). La importancia de las externalidades ha sido reßejada en numerosos documentos políticos: el tratado de Maastricht (Unión Europea) considera el desarrollo sostenible como el principal objetivo de la UE, y requiere indicadores que lo controlen; las “Instrucciones sobre Indicadores Medioambientales y Contabilidad Nacional Verde” dentro de los Sistemas de Integración de Información Medioambiental Económica (1994) establecen una acción especíÞca para mejorar la metodología de evaluación de las externalidades. El 5º Programa de Acción Medioambiental “Hacia la Sostenibilidad” (1992) indica la necesidad de su valoración exigiendo que la Agencia Europea del Medioambiente valore las externalidades medioambientales.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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En una economía de mercado, el empresario decide qué y cuánto produce de un determinado producto teniendo en cuenta solamente el coste de producción, el coste de operación y el de las materias primas. Éstos constituyen los llamados costes privados. Las EXTERNALIDADES incluyen los efectos tanto positivos como negativos provocados por un agente económico en su proceso de producción sobre la sociedad o una parte de ella y el ambiente, a consecuencia de una actividad económica. Las EXTERNALIDADES son costes o beneÞcios medioambientales o sociales no introducidos en la estructura del precio del producto que los ocasiona. A la hora de hablar de externalidades es importante distinguir entre dos conceptos relacionados con los efectos externos de los procesos productivos. Por un lado la EXTERNALIDAD o COSTE EXTERNO (Cext) es el que se deriva de la actividad productiva sobre unos agentes económicos ajenos a la misma. Por otro lado el COSTE SOCIAL (Cosc) se deÞne como el sumatorio de los COSTES INTERNOS (Cint) – asumidos en el proceso de producción- y LOS COSTES EXTERNOS, y es el que realmente asume la sociedad incluido el empresario. Esto signiÞca que lo pagado por un producto en el mercado, incluye los costos internos (Cint) de la empresa para su fabricación, pero no lo que cada ciudadano paga por la descontaminación del río donde esa empresa vierte sus desechos (Cext). COSTE SOCIAL = Csoc = Cext + Cint
(11.1)
Del mismo modo el BENEFICIO SOCIAL (Bsoc) puede ser deÞnido como el BENEFICIO PRIVADO, (BPriv) o de la empresa más el que generan las externalidades o BENEFICIO DE LAS EXTERNALIDADES (Bext). BENEFICIO SOCIAL = Bsoc = Bpriv + Bext
(11.2)
Las consecuencias fundamentales de no introducir las externalidades en el proceso de producción se encuentran en que la asignación de los recursos no se realiza de la forma más eÞciente, y las producciones que los generan están por encima del óptimo social deseable (Þgura 11.1). Estas consecuencias son de sobra conocidas: contaminación de aguas continentales y marinas, degradación de suelos por agentes contaminantes y sobreexplotación, disminución de diversidad biológica, empobrecimientos de riquezas paisajísticas entre otras muchas. La eÞciencia económica exige cuando los costes sociales son tomados en consideración la reducción de las externalidades negativas. Esta reducción debe basarse por una parte en el Principio de EÞcacia Económica, que exige que los procesos productivos en los que se internalicen o asuman los costes externos o externalidades, tomen en consideración el total del coste social, (y éste se iguale al beneÞcio social), y por otra que se cumpla el criterio de equidad. Los beneÞciarios del proceso productivo deben ser los que sufraguen dicho coste a los damniÞcados. El proceso productivo debe permitir internalizar la externalidad. Técnicamente, la inclusión de los costes externos e internos en la estructura de mercado puede ser lograda mediante la valoración económica de las externalidades y su inclusión en el proceso productivo. Las externalidades negativas pueden compensarse mediante la introducción en el proceso de producción de medidas correctoras y las positivas pueden ser compensadas económicamente por los beneÞciarios a los productores de las mismas. Políticamente, para las externalidades negativas, y en el caso de que sea técnicamente posible, la misma ley económica exige la utilización de tasas ecológicas que se destinen a compensar perjuicios
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Desarrollo rural sostenible
a los afectados o restaurar niveles ambientales. Así, las empresas contaminantes deberían hacerse cargo de los procesos de descontaminación, reciclaje o depuración. Esto tiene la desventaja de repercutir directamente en un cambio, generalmente un incremento, del precio ya que el nuevo punto de equilibrio de precios no es deÞnido por la intersección entre el COSTE INTERNO (Cint) y el BENEFICIO PRIVADO (Bpriv), demanda y oferta tradicional sin externalidades, sino por la intersección de una demanda que asume el COSTE SOCIAL y una oferta que contempla los BENEFICIOS SOCIALES (Bsoc) (Þguras 11.1 y 11.2). Desgraciadamente, este incremento de precios sumado al hecho de que las empresas están sometidas a distintas reglas de juego según los lugares en los que se ubican, hace que en lugar de internalizar dichos costes y repercutirlos en el precio Þnal del producto, busquen habitualmente formas y lugares de producción en los que evadir pagar los costes sociales que generan. Esta situación ha hecho, salvo excepciones, que sea de muy difícil aplicación el principio de inclusión de la teoría de las externalidades en la economía, al menos en lo que se reÞere a externalidades negativas. En el caso de las externalidades positivas, la situación es diferente. En las últimas décadas la producción de estos bienes ambientales de disfrute gratuitos no sólo no recibieron una retribución a través del reconocimiento económico de dicha producciones o servicios ambientales por parte del mercado, sino que en innumerables ocasiones fueron castigadas por las tendencias del mercado y las políticas monetarias y Þscales, lo que originó una reducción de las mismas. Esto signiÞcó una destrucción de hábitats, una aceleración de procesos de efecto invernadero, problemas de abastecimiento de agua potable, desaparición de biodiversidad1 etc… En la actualidad esta lógica comienza en algunos lugares a invertirse en la medida en que se reconoce que el agente que genera una externalidad puede venderla. Así, cuando existe un marco político que regula los derechos de propiedad diÞcultando o no permitiendo apropiarse de las externalidades positivas, se generan las condiciones en las que la venta de las mismas es posible. Los sistemas de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) son un tipo de venta de externalidades positivas. DE HEK et al (2004) deÞnen un sistema PSA como un mecanismo ßexible y adaptable a diferentes condiciones, que apunta a un pago o compensación directa por el mantenimiento o provisión de un servicio ambiental, por parte de los usuarios del servicio que se destina a los proveedores. Un Sistema de Incentivos Ambientales (SIA), Es una herramienta correctora de mercado que modiÞca externamente el comportamiento de los agentes. A diferencia de éstos, un sistema PSA se deÞne como una herramienta directa, que no correctora de mercado. Esto no quiere decir que los PSAs sean incompatibles con la creación de sistemas de incentivos para el incremento de provisión de externalidades positivas. Algunos autores entienden que algunos tipos de PSA pueden ser considerados incluso como un incentivo positivo.
1 Un ejemplo de esto pueden ser las políticas fiscales que gravan la tenencia de bosques sin roturar o las políticas de facilitación de créditos a la transformación de bosques en pastos.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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Bmg = Beneficio marginal Cmg= Coste Marginal Bmg + Ext = Beneficio marginal mas externalidades Xpriv = óptimo de producción con beneficios privados Xsoc = óptimo de producción con beneficios sociales incluidos los costes sociales
Figura 11.1: GráÞco explicativo externalidades negativas.
Bmg = Beneficio marginal Cmg= Coste Marginal Bmg + Ext = Beneficio marginal mas externalidades Xpriv = óptimo de producción con beneficios privados Xsoc = óptimo de producción con beneficios sociales incluidos los costes sociales
Figura 11.2: GráÞco explicativo externalidades positivas.
A pesar de la claridad con que la eÞciencia económica, al menos de modo teórico reclama la consideración de los costes y beneÞcios sociales dentro de sus análisis, hasta el momento pocos mercados han sido capaces de incorporar los beneÞcios externos que generan los sistemas naturales con sus respectivos servicios ambientales. Existen además
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Desarrollo rural sostenible
otros problemas importantes de Þnanciamiento, protección, gestión, legales y políticas; problemas que permiten y potencian el progresivo deterioro de dichos recursos y que escapan al análisis exclusivamente económico. 2.2 Servicios y bienes ambientales Las interrelaciones entendidas como ßujos energéticos y de elementos, entre las distintas partes de un ecosistema, son las que deÞnen a las funciones ecosistémicas. Las funciones ecosistémicas utilizadas por el hombre para su beneÞcio es lo que se denomina servicios ambientales. El agua, la madera, las sustancias medicinales, son ejemplos de bienes ambientales; son producto de la naturaleza directamente aprovechada por el ser humano. En cambio, los servicios ambientales son aquellas funciones de los ecosistemas que generan beneÞcios y bienestar para las personas y las comunidades (HUETING et al. 1998). Los servicios ambientales ni se transforman ni se gastan en el proceso de utilización del consumidor, ésta es su característica principal que los distingue de los bienes ambientales, utilizados como insumos en los sistemas productivos, en cuyo proceso se transforman y se agotan. El paisaje es un claro ejemplo de servicio ambiental. Los bienes y servicios ambientales de forma analítica se pueden dividir en tres niveles: de gen, especie y ecosistema. El mercado actual los valora a partir del valor expresado en el mercado independientemente de su posición en el ecosistema. Sin embargo estos tres niveles interactúan de manera independiente y conjunta a través de las funciones ecosistémicas, componiendo un conjunto de bienes y también de servicios ambientales (Þgura 11.3), cuyo valor real entendido como la importancia real que tienen para el mantenimiento de un ecosistema y por lo tanto como soporte de la vida en un territorio, poco o nada tienen que ver con el valor que les otorgan las leyes del mercado.
ECOSISTEMAS
Regulación de Gases - Regulación de Clima - Regulación de Disturbios - Regulación Hídrica (Control de Inundaciones)
ESPECIES
- Oferta y Calidad del Agua - Retención de Sedimentos y Control de la Erosión - Formación de Suelos - Reciclado de Nutrientes y Fertilidad de los Suelos
GENES
- Tratamiento de Residuos - Refugio de Especies - Materia Prima y Producción de Alimentos - Recreación
- Polinización - Control Biológico - Servicios Farmacéuticos - Materia Prima y Producción de Alimentos
- Cultural - Belleza Escénica - Producción de Biodiversidad - Recursos Genéticos - Materia Prima
Figura 11.3: Niveles de biológicos y bienes/servicios ambientales.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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El concepto económico de recurso natural está englobado dentro de los conceptos de bienes y servicios ambientales, y se deÞne como la parte de bien o servicio ambiental que encuentra un mercado en el que se pone de maniÞesto su valor económico. 2.3 La valoración económica de las externalidades La cuantiÞcación de las externalidades es una parte de la valoración económico ambiental. Valorar económicamente algo signiÞca comparar preferencias en función del poder adquisitivo que poseen los agentes que lo valoran. En determinadas circunstancias de justicia, o equidad, estas preferencias económicas pueden mostrar también preferencias sociales. La valoración económico ambiental puede por tanto permitir o contribuir a: • JustiÞcar y asignar el gasto público • Tomar en consideración valores públicos • Incrementar la participación pública • Comparar beneÞcios sociales o totales de diferentes proyectos y políticas públicas • Priorizar proyectos de conservación frente a otros sin externalidades • Maximizar los beneÞcios ambientales en relación al gasto público. Por lo general estos efectos se pueden clasiÞcar como ambientales y socioeconómicos, que a su vez pueden ser positivos o negativos. Algunos ejemplos de externalidades se muestran en la tabla 11.1. EXTERNALIDADES
Negativas
Positivas
Ambientales
Socioeconómicas
Efecto de la contaminación en la salud Efecto de la contaminación en la producción agrícola, en los bosques, en piscifactorías o en ecosistemas salvajes Impacto de los efluentes en sistemas acuáticos Calentamiento global por emisión de CO2/otros gases Accidentes ocupacionales con repercusión pública Efectos de la contaminación en edificios Alteración de zonas recreacionales y culturales
Desmantelación de las instalaciones, y empobrecimiento general de una Región Movimientos poblacionales por obras Pérdidas de empleos Subidas de impuestos
BIENES AMBIENTALES - Agua para uso doméstico o sistemas agrarios. - Productos obtenidos gratuitamente del bosque u otras tierras tales como madera, plantas medicinales, leña y carbón, semillas forestales, alimento vegetal, plantas y frutos o material biológico - Animales SERVICIOS AMBIENTALES - Captación Hídrica - Protección de suelo y fijación de nutrientes - Control de inundaciones y protección de cuencas - Retención de Sedimentos - Fijación de Carbono - Belleza Escénica (paisaje)
Creación de empleo Reducción de subsidios Incremento en la demanda de bienes de consumo Reducción de movimientos migratorios internos Seguridad en el suministro de energía
Tabla 11.1 Distintos tipos de externalidades ambientales y sociales.
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2.4 El valor económico total Los valores económicos no existen en el vacío. Internalizar las externalidades y por lo tanto valorar correctamente un territorio o un ecosistema en términos económicos implica establecer un marco donde las comparaciones de preferencias puedan ser hechas de modo que sea posible Þjar precios o incrementos de precio de los recursos no reßejados en el mercado a Þn de que puedan ser protegidos o utilizados eÞcientemente de acuerdo a la valoración que la población hace de ellos. El análisis económico ambiental reposa en la TEORÍA DEL VALOR ECONÓMICO TOTAL (VET) de PEARCE (1993) y PEARCE Y TURNER (1990). Éste considera que el valor económico de un bien puede dividirse en: • Valores de uso o ACTIVO, derivados del actual uso de un bien o servicio: – Pueden ser directos (para el bosque la caza o la madera...) o indirectos (por ejemplo, para la pesca son fundamentales las algas que alimentan a dicha pesca) • Valores PASIVOS – Valores de opción: Valor que se da por la posibilidad de usarlo en el futuro (preservar la opción de visitar un espacio natural) – Valor de existencia: Valor que se otorga al saber que será disfrutado por generaciones futuras, que seguirá cumpliendo su función ecosistémica o simplemente seguirá existiendo La tabla 11.2 muestra un ejemplo de esta teoría adaptado al bosque (PEARCE Y TURNER 1990): VALORES DE USO ACTIVO
Valores de uso
VALORES DE USO PASIVO
Valores de uso futuro
Valores de existencia
Valores de opción Directos Madera Pasto Recreo Caza
Indirectos Fijación de carbono Ciclo de nuitrientes .Micro -clima Control de la erosión :
Ordinarios
Quasi -opción
Valores positivos (+) o Negativos ( -)
Positivos (+)
La utilidad la obtiene el individuo por el mero conocimiento de la existencia y continuidad del recurso
Tabla 11.2: Teoría del valor económico total aplicada a un bosque. Fuente: PEARCE y TURNER (1990).
De igual modo el concepto de Valor Económico Total (VET) puede ser aplicado al recurso agua (ver tabla 11.3).
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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El VET por PEARCE y TURNER (1990), aplicado al agua en una cueca hidrográÞca incluye los bienes y servicios tangibles como las funciones del agua, así como los valores asociados a su uso. El VET consiste en: Valor de Uso + Valor de no Uso, debido a que el valor de uso puede descomponerse en valor de uso directo e indirecto y valor opcional. En el caso concreto de la valoración del agua, los componentes del VET de los servicios hidrológicos son: VET = VUD + VUI + VO + VE Donde: VUD = Valor de uso Directo, como: uso doméstico, uso industrial, irrigación, agua para el ganado, explotación de café, generación hidroeléctrica, turismo y recreación, investigación, etc. VUI = Valor de uso Indirecto, como: suplidor de agua subterránea, control de inundaciones, mantenimiento de la calidad de agua, soporte de la biodiversidad, belleza escénica, reproducción de especies, Þjación de carbono, producción de oxígeno, etc. VO = Valor de Opción, como: conservación de hábitat para la fauna y ßora acuática, potencial turístico, potencial farmacéutico, protección de la biodiversidad, etc. VE = Valor de Existencia, como: especies en extinción, estética, conservación. Los componentes del VET para una cuenca hidrográÞca son:
VALOR ECONÓMICO TOTAL
Valor de uso
Valor de Uso Directo
- Uso doméstico - Uso industrial - Para irrigación - Agua para el ganado - Explotación de café - Generación hidroeléctrica - Acuacultura - Turismo y - Recreó - Transporte acuático.
Valor de Uso Indirecto
Valor de no uso
Valor de Opción
Valor de Existencia
- Suplidor de Agua
- Conservación de - Especies en Subterránea hábitat para la extinción - Control de Inundaciones fauna - Estética. - Mantenimiento de la y flora acuática calidad del agua - Potencial Turístico - Soporte a la Biodiversidad VET = Valor Económico - Belleza Escénica Total - Reproducción de VUD = Valor de Uso Directo especies. VUI = Valor de Uso VET=VUD+VUI+VO+VE Indirecto
Tabla 11.3. Componentes del valor económico total de los servicios hidrológicos aplicada a países tropicales. Fuente: PASOLAC, 2000.
El VET es un valor económico de referencia máximo. Incluye todo aquello que puede tener valor, lo cual no implica que todos sus componentes sean valorados por las mismas personas o que respondan al mismo tipo de valor. Al establecer un sistema PSA es importante saber qué tipo de valor económico se está compensando. Probablemente el VET sea mayor que el valor hallado, lo que signiÞca que los demandantes de un servicio sólo pagan por el servicio que demandan. Esto implica la posibilidad de seguir buscando demandantes para el resto de valores.
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2.5 Objetivos y limitaciones de la valoración de las externalidades El Objetivo general de un método de valoración es contribuir a cuantiÞcar los beneÞcios sociales derivados de la provisión de un bien o Servicio Ambiental. No se valora el Servicio Ambiental “per se” sino el valor que tiene para el consumidor el servicio ambiental (SA) recibido expresado en términos monetarios. El valor del SA para el consumidor es por lo tanto la cantidad que se está dispuesta a pagar por acceder, mantener o mejorar un servicio. Así, la producción de un SA queda acotada por la disponibilidad a pagar de los consumidores. Para aplicar correctamente la teoría del VET, y poder desarrollar Sistemas de Incentivos y Pagos por Servicios Ambientales correctamente fundamentados es necesario hacer las siguientes consideraciones de tipo interpretativo a Þn de comprender qué signiÞca realmente este concepto. • La disponibilidad a pagar, está estrechamente relacionada con el tipo y nivel de información que éstas tengan sobre los beneÞcios atribuibles a los Servicios Ambientales. Generalmente una mayor información redunda en una mayor valoración del recurso por parte de los demandantes, y por lo tanto en un incremento de la disposición al pago que presentan los consumidores ante dicha externalidad. • EL VET de una externalidad positiva está relacionado tanto con la calidad y escasez del recurso como con el nivel de vida del demandante. Así, en países o zonas ricas el VET de un recurso es habitualmente superior al de una zona pobre, lo cual no implica que el recurso sea de menor valor, si no que exclusivamente el VET reßeja el valor comparativo que presenta dicho recurso para la población para la que constituye una externalidad positiva en relación con su cesta de productos básicos. Lo mismo ocurre con el VET de una externalidad negativa. • Si bien las poblaciones pobres son las más vulnerables y a las que mayor sufrimiento real conlleva una afección negativa – contaminación, evacuación de tierras, enfermedades por vertidos – se da la paradoja de que en términos económicos son las que menos ”valoran en términos económicos y monetarios” los perjuicios sufridos. Dado que en economía valorar es comparar preferencias, quienes tienen menor disposición a pagar para cambiar su situación, pues sus preferencias son más limitadas, son los segmentos pobres de la población, y por lo tanto quienes valoran económicamente menos el perjuicio sufrido. Las poblaciones con mayor nivel de vida exigen mayores compensaciones, lo que en lenguaje económico se interpreta como que “valoran más los perjuicios sufridos”, pues tienen mayor coste de oportunidad en cuanto a preferencias, lo cual no quiere decir que su valoración objetiva del perjuicio sea la más real. Esta situación pone de maniÞesto los peligros que puede entrañar utilizar el VET para comparar externalidades y valores ambientales en diferentes contextos, empleando exclusivamente la ciencia económica. Así el VET de un parque próximo a una ciudad europea, por muy degradado que esté, puede tener un VET mucho más alto que una inmensa extensión de selva en perfecto estado de conservación sin una población grande próxima que se beneÞcie de sus externalidades o una población interna pobre que apenas pueda hacer otra cosa que destruirlo para sobrevivir2 • El valor a considerar de los ecosistemas para tomar decisiones sobre los mismos puede apoyarse en la teoría del Valor Económico Total, si bien debe ser cons2 Para esta población incluso la conservación de dicho espacio tendría un significado económico negativo al reducirse la posibilidad de seguir degradándolo para subsistir, podrían incluso dar un valor positivo (desear pagar) por seguir degradándolo en lugar de pagar por conservar como haría un turista.
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ciente del signiÞcado que este concepto tiene, y compararlo primero con el que podría tener de realizarse en él inversiones, así como en su “valor ecológico” hallado por parámetros no económicos3. Esta cuestión indica que un valor bajo de VET no implica necesariamente un valor ecológico pequeño, sino en este caso una posibilidad de desarrollo. El VET es una medida actual, no potencial, no representa necesariamente una riqueza ecológica o está ligado a la provisión de todos los bienes y servicios que podría dotar un bien o servicio ambiental, es un indicador de lo que dicho recurso representa para una población deÞnida en un momento dado y en unas condiciones reales y concretas.
Por otra parte, existen limitaciones, no ya en cuanto a interpretación de signiÞcado sino de aplicabilidad de la teoría a la valoración económica de las externalidades en relación a la internalización de los servicios ambientales. Se pueden destacar las siguientes: • La valoración económica es sólo uno de los aspectos que contribuyen a determinar lo que se puede pagar por un Servicio Ambiental. Otros aspectos importantes son el papel de las instituciones públicas, la distribución de renta o la acogida general que pueda tener esta medida sobre la población. • La viabilidad: La valoración de un servicio ambiental (SA) puede indicar si los beneÞcios generados, expresados en unidades monetarias, cubren o no los costos de proveerlos. • La falta de información adecuada sobre los procesos ecológicos base de los SA es una limitación importante. • El valor obtenido en un momento determinado del tiempo, bajo condiciones que reßejan una relación especíÞca entre los SA y las características socioeconómicas de la población, puede y probablemente deba cambiar. Una asignación presupuestaria realmente eÞciente de los recursos debería considerar también los valores intrínsecos de los mismos, o los valores que previsiblemente se pondrán de maniÞesto. En la actualidad, las teorías económicas del valor tienen estos serios inconvenientes, si bien no hemos sido todavía capaces de superar con un mejor paradigma el actual enfoque. La ciencia económica, al menos su versión neoclásica, por su estructura no puede modelizar un sistema jerárquico total de preferencias más allá de la valoración monetaria, como puede ser un sistema democrático donde la decisión no viene marcada por la riqueza personal sino por un cierto sentido de bien común. Para eso están otras disciplinas. Una vez asumidas estas consideraciones, calcular el VET en un momento dado tiene una gran importancia como estimador de una situación y de unas preferencias exclusivamente económicas actuales. Tiene la bondad de plantear lo que hay, no lo que debería ser, lo cual plantea un realismo necesario para abordar el problema de la sostenibilidad con todas sus diÞcultades. 3 Si, por ejemplo, se desea conocer el VET de un área protegida en una región en desarrollo, la primera pregunta que hay que responder es el VET para quién, y la segunda a que valores responde la valoración que hace del recurso la población afectada por la externalidad positiva. Es posible que dicha área pudiera tener un enorme valor para visitantes extranjeros, pero la realidad es que para la población local pobre no representa un gran valor en cuanto a paisaje y si quizá en cuanto a proveedor de leña. El VET actual probablemente sólo reflejaría el valor de la leña a pesar del gran valor ecológico que tiene el área ya que no recibe visitantes por que se desconoce por parte del turismo ecológico la existencia de dicho valor o su acceso esta restringido por las difíciles condiciones del área.
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2.6 Técnicas de valoración La estimación económica del valor de los bienes y servicios ambientales se apoya en varias metodologías. Los métodos de valoración pueden clasiÞcarse como objetivos cuando se basan en indicadores técnico-físicos (cambios en la productividad, costos de salud, capital humano, costos de reposición) o en subjetivos, cuando se basan en la percepción de los individuos demandantes de servicios ambientales (costos preventivos, precios hedónicos, costo del viaje, diferencial de salario, valoración contingente). La metodología a utilizar debe estar siempre relacionada con el tipo de servicio y de valor económico buscado, debiéndose elegir la técnica de valoración que responda con exactitud al aspecto del bien o servicio ambiental que se quiera valorar de acuerdo con la Teoría del Valor Económico Total (VET). Las principales técnicas son4: 1. Precios de mercado: Estima el valor de los productos o servicios ecosistémicos comprados y vendidos en mercados. Se emplea el concepto de excedente del consumidor y del productor. Su objetivo es medir el cambio en el excedente total de ambos. El método se basa en estimar la demanda antes de un cambio ambiental, medir los excedentes tanto del consumidor como del productor (el excedente de este último coincide con su beneÞcio) antes y después, y Þnalmente compararlos. Estas mediciones permiten comparar la inversión ambiental con la situación anterior. La diferencia de excedentes es el valor generado por el servicio ecosistémico puesto en el mercado. Un ejemplo sería el cambio de valores de mercado que genera el paso de un cultivo a otro orgánico. El valor económico de la “no toxicidad” de dicho cultivo quedaría reßejada en la diferencia de excedentes. 2. Método de la productividad: Estima el valor de productos del medio que contribuyen a producir bienes de mercado. Está basado en el beneÞcio que procede del ecosistema. El método se basa en estimar una curva de producción en función del parámetro a mejorar (por ejemplo calidad del cultivo en función del grado de depuración del agua servida), a la cual se le añaden los costes que genera la mejora ambiental y se estiman los beneÞcios económicos de ambas alternativas. Este método presenta varias limitaciones; por una parte sólo sirve para valorar bienes que se usan para generar otros bienes de mercado, al tiempo que existen servicios del ecosistema no implicados en dicho proceso. Además requiere información a veces difícil para relacionar cambios de un recurso sobre otro y si el cambio en el recurso afecta al precio además de a su producción es difícil de aplicar ya que se modiÞca la estatura de la demanda. Un ejemplo de este método sería medir el beneÞcio que genera mejorar la calidad del agua a partir del incremento de rentas derivadas de la productividad agrícola. 3. Método de los precios hedónicos: Estima valores para servicios y bienes ambientales que afectan a precios de mercado. Se basa en que el precio de mercado se justiÞca por características del producto por lo que se puede estudiar como cambia el precio modiÞcando dichas características. Se emplea por ejemplo para medir el valor de la distancia a un punto, que puede tener valor social (por ejemplo la proximidad a una estación de tren) o valor ambiental (la proximidad a un entorno natural). El valor del disfrute de dicha área puede estimarse según se modiÞque el precio de la vivienda al aproximarse a ella. Para ello es necesario recoger datos espacialmente en función de las características de las viviendas y especialmente de su proximidad al espacio natural y posteriormente realizar regresiones según dichos valores. El término independiente de la regresión será un estimador del valor del uso recreativo de dicho es4 En http://www.ecosystemvaluation.org/dollar_based.htm puede encontrarse una descripción mas amplia de los mismos.
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pacio. Este método presenta numerosas limitaciones aplicado a recursos naturales, lo que lo hace poco utilizable para bienes ambientales. Las limitaciones se basan en que únicamente captura el valor de bienes ambientales relacionados directamente con la compra de un bien, también puede haber distorsiones de mercado (impuestos...) que desvirtúen el resultado, requiere conocimientos estadísticos serios, los resultados dependen de la especiÞcación del modelo y exige una gran cantidad de datos a veces difíciles de conseguir. 4. Método del coste de viaje: Se emplea para estimar valores asociados con los ecosistemas o lugares de recreo. Puede servir para estimar beneÞcios/costes en cambios en el coste de acceso a estos sitios, eliminación/adición de sitios recreativos o cambios en la calidad ambiental de dichos sitios. Se basa en que los gastos que la gente hace para llegar a un determinado sitio pueden estimarse como una disposición a pagar por el recreo en dicho lugar. Este método presupone que la gente no cambia su conducta frente a un cambio de precio, el coste de oportunidad del tiempo, no mide valores de no-uso ni el valor ambiental sino recreacional que puede ser independiente. Parte de calcular la distancia media de ida y vuelta a un espacio natural, así como el coste del viaje y de oportunidad del tiempo. A partir de éstas, establece regresiones entre las visitas per cápita de zonas equidistantes al espacio natural y el coste medio del viaje que realiza el visitante. 5. Métodos del coste evitado y del reemplazo: Los métodos del coste de daño evitado y del coste de reemplazo/sustitución estiman los valores económicos derivados de los costes de reemplazar los servicios del ecosistema. No dan una medida estricta de los valores asignados por una población, si bien asumen que el valor del ecosistema es al menos mayor o igual que los bienes que produce y son sustituidos. Se pueden hallar cuando tras un daño, por ejemplo un huracán, se hacen o van a hacer gastos de reemplazo o prevención. 6. Método de los beneÞcios transferidos: Consiste en transferir o adaptar resultados extraídos de zonas previamente estudiadas a otras en estudio. Un ejemplo consistiría en suponer que la pesca vale igual en un lugar de estudio que en uno donde se cobran ya licencias. Es un método barato y rápido, útil para identiÞcar si hay que profundizar en futuros estudios o no. Se basa en identiÞcar estudios y valores transferibles, decidir cuáles y cómo pueden ser transferidos, así como sobre la calidad de los estudios a transferir. Por último, ajusta los valores transferidos según datos por ejemplo demográÞcos, de rentas o ecosistémicos. Este método no puede garantizar una alta Þabilidad por lo que puede ser empleado en estudios genéricos. 7. Valoración contingente: Estima valores virtuales de servicios ecológicos o ambientales. Generalmente se usa para hallar valores de no uso, si bien también sirve para los de uso. Consiste en preguntar a la población relevante y objeto del estudio su disponibilidad a pagar por una externalidad ambiental en un escenario. Es un método controvertido, se basa en lo que la gente dice que pagaría pero no en lo que la gente ha gastado o pagado. Es quizá el único método que sirve para hallar los valores de no uso de modo directo y por ser el más empleado se detalla a continuación. 8. Evaluación contingente: Similar al anterior y válido para valores de uso y no uso. Consiste en preguntar a la población objetivo múltiples alternativas basadas en escenarios hipotéticos. DiÞere del anterior en que no se pide a la gente que hable de dinero. Éste se inÞere de las hipotéticas preferencias de los entrevistados a partir de decidir una elección entre un grupo de servicios con características ambientales con distintos precios.
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Los métodos de valoración y evaluación contingente (VC), a diferencia de los anteriores se denominan métodos directos en los que el valor de mercado se estima directamente preguntando, no inÞriéndolo a partir de otros parámetros. Son métodos que recrean directamente un mercado. 2.7 La valoración contingente El método de valoración contingente es en muchas ocasiones el único método utilizable. Cuando se carece de datos de mercado, este método descubre cómo las personas pueden valorar ciertos cambios ambientales, consultando directamente a una muestra de la población determinada. Estos cambios, y los mercados en que éstos son valorados, son hipotéticos; de ahí el nombre de la técnica (WINPENNY, 1991). RIERA (1993) señala que el método de la valoración contingente constituye un caso particular dentro de los procedimientos de construcción de mercados. Dicha construcción puede ser real o hipotética, y puede simularse mediante una encuesta que construya ese mercado de forma hipotética y estimar así la máxima disposición a pagar (o la mínima disposición a ser compensado) de los ciudadanos por la conservación (o pérdida) del espacio en su calidad actual. La valoración contingente se considera una forma de estimación directa, ya que se pregunta directamente a una muestra de la población en cuánto valora un determinado bien medioambiental. Esta medida, en unidades monetarias, suele expresarse en términos de la cantidad máxima que una persona pagaría por un bien. Es decir, lo que se suele conocer por la expresión disposición a pagar o disponibilidad o al pago (DAP). En el caso de bienes que no implican un coste monetario directo para el consumidor, esta disposición a pagar por el bien equivale al beneÞcio que tal consumidor obtiene. La VC permite valorar cambios en el bienestar de las personas antes de que se produzcan. Por ejemplo, puede detectar la disposición a pagar de los vecinos por una provisión de agua corriente determinada, antes de que se tome una decisión al respecto. Puede asimismo obtener valoraciones ex-post, como en el caso de la disposición a pagar para seguir disfrutando del uso del agua corriente, una vez construida. En cambio, los métodos indirectos mencionados sólo pueden medir la valoración de los bienes a posteriori, una vez consumidos (RIERA 1993), la VC se anticipa y los mide antes. Este método ha llegado a ser ampliamente usado como herramienta para valorar bienes que no tienen mercado. Es reconocido como un método válido para estimar beneÞcios y daños bajo el Comprenhensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA) de 1980, según lo reglamentado por el Departamento del Interior de los Estados Unidos. Los pasos de la Valoración contingente son los siguientes: • DeÞnir el problema a valorar a. exactamente qué servicios se pretenden valorar b. quién es la población relevante c. tomar decisiones previas de la encuesta tales como: cómo hacerla, cuál será el tamaño de la muestra y cómo se presentará el escenario. • Diseño de la encuesta: es lo más difícil; consiste en plantear qué preguntas deben hacerse y cómo. Éstas pueden hacerse en formato abierto o binario. El primero plantea un abanico de opciones. Se presenta un escenario donde el encuestado puede sugerir un valor. El formato binario o cerrado plantea un escenario al encuestado en el que debe decir “sí” o “no” a una cantidad preÞjada. Diversos estudios muestran una mayor DAP en las encuestas realizadas en formato cerrado, considerándose que este método se ajusta más a la realidad al dar una
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opción más similar a la de un mercado, donde el precio de un bien está Þjado por el oferente en lugar de ser elegido por el demandante. Este método, más preciso, tiene el problema de ser más laborioso, pues requiere mayor número de encuestas para transformar el formato binario en una curva de demanda5. • Desarrollar la encuesta con aleatoriedad y sin tendencias. • Compilar y analizar los datos mediante un proceso estadístico previa eliminación de las respuestas no válidas. La valoración contingente tiene una serie de limitaciones: No está muy claro que sea una medida de lo que la gente pagaría por la calidad ambiental, no se conocen las virtudes de los ecosistemas, se puede responder a preguntas no hechas, o se puede pensar que es un derecho que no se debe pagar. También puede utilizarse como protesta o verlo como una amenaza. Además hay que considerar que no siempre se hace lo que se dice y que la disponibilidad a pagar no es igual que la de aceptar una situación de hecho. Por último tiene el problema añadido de la difícil validación de los valores de no uso. A pesar de todas estas limitaciones, la VC se emplea habitualmente en la estimación del valor de los SA en las poblaciones que se verán afectadas por una externalidad positiva y puede servir como estimador comparativo del valor que se le da a dicha externalidad en relación a otras, o emplearla comparativamente con otras realizadas en similares condiciones en otros lugares para validar o no modelos ya planteados. La evaluación contingente es un método similar al anterior que puede superar algunos de sus problemas. Puede servir para determinar valores de uso y no uso. Este método permite elegir entre distintas alternativas con distintos precios, lo cual le hace muy adecuado para decidir políticas. Los pasos a dar son: • DeÞnir el problema de valoración • DeÞnir y diseñar la encuesta con la información a incluir, se pueden hacer niveles y combinaciones para cada política • Realizar la encuesta (con aleatoriedad) • Analizar la encuesta (a partir de ésta se puede valorar económicamente un bien o servicio así como constatar preferencias). Este método puede estimar mejor las preferencias que los métodos con dinero al corregir algunas de las limitaciones planteadas de la VC, tales como el hecho de que los encuestados quieran sesgar las respuestas a Þn de lograr precios mejores, o suponer que el bien ambiental es un derecho gratuito dando así un valor cero. Los métodos concretos de Evaluación contingente son: • Ranking contingente: compara y ordena alternativas con características, incluidos costes • Elección discreta: se pide elegir entre dos o más alternativas • Rating pareado: se comparan dos programas y sus beneÞcios, y se estudia cuánta distancia hay entre ellos. Las principales limitaciones son: la falta de comprensión de preguntas, el forzar a hacer elecciones que no se harían en la realidad y la diÞcultad para derivar la disposición a pagar a una curva de demanda trasladando las opciones a dinero.
5 En http://selene.uab.es/prieram/manual.htm se puede encontrar un excelente manual para realizar Valoraciones Contingentes disponible al público realizado por el Profesor Pere Riera.
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3. LOS INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO Y LA CONSERVACIÓN Un incentivo es un mecanismo de política dirigido a estimular o conducir los agentes económicos (empresas o consumidores) a desarrollar determinadas acciones y comportamientos para alcanzar metas y objetivos predeterminados. El incentivo es algo que crea atracción o rechazo en la gente, y que le hace modiÞcar su comportamiento de alguna manera. El incentivo modiÞca el comportamiento que la gente posee, tanto de forma positiva como negativa, con respecto a un tema determinado. Un incentivo sobre un bien o servicio ambiental positivo es un subsidio, uno negativo un impuesto. DiÞere respecto a un Pago por Servicios Ambientales en que el Pago es una herramienta directa de mercado, mientras que el subsidio es una interferencia exterior al mismo. Un incentivo económico es aquello que conduce a que las personas canalicen en ciertas direcciones sus esfuerzos de producción y consumo (FIELD, 1995). Los incentivos dirigidos a proteger el ambiente son parte de los instrumentos de política, cuya idea fundamental es que sirvan para atacar los defectos estructurales o fallos de mercado y de esta forma eliminar o reducir los problemas del deterioro ambiental (SEGURA y SOLÓRZANO, 1995). Los economistas ambientales han favorecido durante mucho tiempo la idea de incorporar políticas basadas en incentivos de manera más intensiva en los planes ambientales. Éstos pueden servir en muchos casos para eliminar distorsiones, fallos del mercado, así como para dar mayor impacto a las políticas y mejorar considerablemente la efectividad en los costos de éstas. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no hay política única que sea la mejor opción para todas las circunstancias (FIELD, 1995). Todas ellas tienen fortalezas y debilidades que deben ser consideradas. Los incentivos pueden aplicarse tanto para beneÞciar una actividad (incentivarla) como para perjudicarla (desincentivarla). Así, cuando la actividad o agente económico generan externalidades positivas (beneÞcios sociales), debe aplicarse un incentivo para reconocerle los beneÞcios. Por el contrario cuando una actividad genera externalidades negativas (costos sociales), pueden aplicarse incentivos o más bien desincentivos que castiguen al agente económico. Comúnmente se piensa que los incentivos son sólo de tipo económico y que consisten en pagos de bienestar material, a través de los cuales las personas reciben un estímulo para comportarse de manera que aumente su bienestar. Sin embargo, también existen incentivos no materiales que conducen a que las personas modiÞquen su comportamiento económico; por ejemplo la potenciación de la autoestima, el deseo de conservar un ambiente visual agradable o el de dar un buen ejemplo a los demás son razones que pueden incentivarse. No todos los incentivos son de tipo económico, si bien en la mayoría de los casos se puede estimar en términos económicos los costos y beneÞcios generados por éstos. Por otra parte, la motivación del uso de incentivos para la conservación está basada en la necesidad de mostrar a los propietarios y habitantes los beneÞcios de ideas y técnicas que en un principio podrían no tener suÞciente atractivo si se intentaran desarrollar por métodos puramente explicativos. 3.1 Tipos de incentivos Existen diferentes clasiÞcaciones de los incentivos. SEGURA y SOLÓRZANO (1995) dividen los principales incentivos en: • Instrumentos de Persuasión Moral. • Instrumentos de Control Directo.
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Instrumentos de inversión del Gobierno. Instrumentos económicos de Política Ambiental.
Los incentivos de persuasión moral se reÞeren a aquellos que por medio de la educación y la información se educa a los individuos en el manejo adecuado de los recursos naturales. Los incentivos de control se reÞeren a normas de procedimiento, legislación, estándares e imposición de tecnologías y formas de producción. Los de inversión del gobierno son sobre todo las inversiones directas del Estado en infraestructura u otro tipo de bienes de forma tal que los agentes económicos modiÞcan su comportamiento tradicional. Respecto a los incentivos económicos, los mismos autores al igual que DE CAMINO (1985), los dividen en dos tipos, directos e indirectos, aunque reconocen que existen subclasiÞcaciones entre éstos. Incentivos Directos Son aquellos mecanismos que afectan de una forma directa a los costes y beneÞcios de los agentes económicos (empresas o consumidores), normalmente por un cambio en el precio de los productos. Éstos son: • Incentivos en dinero, que se representan a través de subsidios, pago de jornales, subvenciones, créditos, fondos rotatorios, etc • Los incentivos en especie, pueden ser en alimentos, insumos agrícolas, herramientas, equipos, animales de trabajo, riego, tierras, etc. • Los incentivos mixtos se reÞeren a una combinación de los anteriores. Dentro de los incentivos directos en dinero DE CAMINO (1985) destaca: 1. CertiÞcados para el pago de impuestos: Se trata de certiÞcados otorgados por el Estado a los que protegen sus bosques con los que se permitiría pagar cualquier tipo de impuesto, tasas nacionales y municipales, y cualquier otro tributo. 2. Créditos Blandos: Un crédito es la cesión temporal del uso de un capital (dinero), al Þnal de cuyo período el usuario debe devolverlo a su propietario, pagando además un precio por el usufructo del mismo (tasa de interés). En el caso de la conservación de tierras privadas SEGURA y SOLORZANO (1995) consideran que lo óptimo es otorgar créditos blandos a aquellos propietarios que protejan sus tierras orientándolas a la realización de actividades sostenibles que les produzcan beneÞcios económicos. 3. Pago por Servicios Ambientales (PSA): Si bien no puede considerarse en términos estrictamente económicos como un incentivo, algunos autores lo señalan como un incentivo monetario más, dado que su objeto es lograr los mismos efectos que el resto de los sistemas de incentivos. Este incentivo, como veremos en detalle, consiste en hacer pagos en dinero a aquel propietario de tierras privadas que toma la decisión de proteger todo o parte de sus tierras en forma contractual. El Pago por Servicios Ambientales representa la internalización de los beneÞcios ambientales generados por los propietarios que conservan el bosque. Esto signiÞca ir más allá del valor puramente comercial del bosque representado en su recurso madera, para incorporar los valores menos tangibles que el mismo genera a través de sus funciones ecológicas y servicios ambientales. Incentivos Directos en Especie Éstos son: • La provisión de alimentos: Consiste en suministrar alimentos para mejorar y
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ampliar la dieta de los campesinos y sus familias a cambio de conservar tierras con bosque o algún otro tipo de actividad que contribuya con la conservación de recursos naturales tales como bosques o ríos6. • La construcción de obras comunales: Se trata de la construcción de una obra comunal o alternativamente brindar insumos para la construcción de éstas, como, por ejemplo, la construcción de un camino, escuela o centro de salud, a cambio de que la comunidad se comprometa a conservar por ejemplo sus tierras con bosques. • Existen otros incentivos directos en especie, además de los mencionados, tales como, aporte de insumos agrícolas, la asignación de bosques públicos, de herramientas y equipos, o de alimentos para animales. Si bien estos tipos de incentivos se adaptan a la realidad socioeconómica y ambiental en áreas en desarrollo, en términos generales los incentivos directos basados en subvenciones, promueven el paternalismo y la dependencia, desvalorizando los objetivos de gestión sostenible. Existe la posibilidad de crear una imagen artiÞcial de participación y sostenibilidad, cuando en la realidad se han distorsionado los objetivos del proyecto, convirtiéndose los incentivos en Þnes y no en medios para la conservación. Generalmente, mientras mayor sea la participación de comunidades y propietarios de bosque en las actividades promovidas, más probable será que se usen los propios recursos de la comunidad propietaria y que se mantengan las actividades de conservación después de retirados los incentivos y el proyecto; así la comunidad habrá hecho su propia inversión y dará más valor al proyecto. Es importante además complementar estos incentivos con otros de servicio tal como la extensión, formación y educación para evitar el aumento en la dependencia y la discontinuidad en los esfuerzos de conservación una vez que el incentivo desaparezca. Incentivos Indirectos Al igual que los anteriores, modiÞcan la rentabilidad privada de los agentes económicos, pero de una manera indirecta. Dentro de esta clasiÞcación se encuentran: • Instrumentos Þscales, tales como deducciones y exenciones tributarias, avales, garantías y seguros, seguridad de tenencia de la tierra, etc. De forma genérica se deÞnen como aquéllos que por la vía de las leyes y su reglamentación canalizan fondos públicos (estatales) para la conservación de recursos naturales (generalmente bosques) mediante la exoneración parcial o total del pago de impuestos. Algunas de las alternativas a utilizar son la exención del impuesto territorial, del impuesto sobre la renta, del impuesto sobre las herencias, impuesto al patrimonio o impuesto sobre las ventas. • Incentivos de servicio, como asistencia técnica, acceso a los mercados y almacenamiento, vialidad, educación y formación, maquinarias equipos, etc. En general se deÞnen los incentivos indirectos de servicio como aquéllos que brindan facilidades a los agentes económicos para la conservación del bosque. A diferencia de los incentivos directos en especie o en dinero, los incentivos indirectos de servicio se brindan mediante la asistencia y apoyo de personal capacitado hacia los propietarios de bosque, en las diferentes áreas requeridas y previamente determinadas como incentivos. Entre éstos se encuentran la seguridad de tenencia de la tierra, la formación y asistencia técnica, la comercialización y promoción de 6 La alimentación es un derecho humano básico, por lo que en el caso de aplicarse algún tipo de incentivo de esta naturaleza se debe velar por no vulnerar dicho principio.
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productos y los sistemas complementarios de educación. Incentivos sociales, por ejemplo, las dotaciones de servicios, construcciones y apoyos a la organización comunitaria. • Incentivos legales. La seguridad de la tenencia de la tierra puede ser un elemento clave. La bondad de los incentivos radica en el hecho de que el desarrollo de los mismos resulta más económico que la realización de medidas tradicionales de conservación como por ejemplo la expropiación de terrenos, y a veces más viable y realista que las legislaciones restrictivas que acaban por no cumplirse en situaciones de necesidad y pobreza. Puede resultar más realista, barato y sostenible pagar un servicio ambiental que establecer una política de compra de terrenos para su conservación, lo cual es sin duda un atractivo para su aplicación principalmente en países en vías de desarrollo. Por otra parte, existen numerosos ejemplos de cómo las legislaciones que han prohibido la tala de árboles han sido imposibles de aplicar en lugares de avance de la frontera agrícola. La herramienta que permite aplicar los incentivos a cambio de la conservación de tierras o recursos en propiedades privadas es el contrato de servidumbre o contrato de conservación. Éste es un acuerdo entre dos o más propietarios donde al menos uno acuerda limitar y ordenar de forma voluntaria ciertos usos de su propiedad para conservar los recursos que hay en la misma. •
3.2 La aplicación de los incentivos Las experiencias realizadas hasta el momento, así como los estudios llevados a cabo demuestran que la solución óptima en relación a maximizar la conservación y el desarrollo sostenible de una zona se obtiene mediante la combinación de diversos incentivos, teniendo en cuenta la realidad especíÞca del ámbito a ordenar o conservar, y sus aspectos ambientales, políticos y sociales. La situación del país en el momento de desarrollar el sistema de incentivos debe ser tenida en cuenta. Lo mismo sucede con los distintos agentes sociales para su buen funcionamiento y gestión así como para la obtención de resultados. Es también fundamental saber de cuántos recursos se disponen para la Þnanciación y puesta en marcha del sistema en un primer momento. Directamente relacionado con lo mencionado anteriormente en cuanto a la importancia de la participación de todos los actores sociales, aparece la necesidad del aumento de concienciación sobre la importancia de los valores ecológicos, que se encuentra en una fase inicial, y que necesita de un gran trabajo de divulgación y educación. Una mayor educación hace aumentar el valor del recurso considerado como externalidad. 4. LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA) En América Latina el concepto de PSA ha recibido mucha atención en los últimos años como un instrumento innovador para Þnanciar la conservación de la naturaleza y el buen manejo de los recursos naturales (DE HEK et al, 2004). Bajo la realidad de una cooperación internacional cada vez más escasa, el mecanismo de pago por servicios ambientales (PSA) ha surgido como una herramienta novedosa y necesaria para mantener la sostenibilidad de los esfuerzos nacionales y regionales de conservación. Éste representa un instrumento Þnanciero para dar contenido económico a los programas de conservación mediante la internalización de beneÞcios externos globales, nacionales y locales (MEJÍAS et al, 2002). El PSA es un mecanismo ßexible y adaptable a diferentes condiciones, que apunta a un
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pago o compensación directa por el mantenimiento o provisión de un servicio ambiental, por parte de los usuarios del servicio el cual se destina a los proveedores. A diferencia de los sistemas de incentivos, los sistemas PSA, se basan en una clara relación entre los usuarios y los proveedores de un servicio bien deÞnido. La idea fundamental de los sistemas de PSA es crear un mercado para un servicio ambiental que habitualmente no tiene precio. El sistema parte de la identiÞcación de agentes económicos responsables de la externalidad ambiental positiva, los «proveedores» del servicio, y de los agentes beneÞciados o usuarios (DE HEK et al 2004). El funcionamiento de un sistema “proveedor de bienes y servicios ambientales” como es el PSA plantea modiÞcar las relaciones entre actores sociales y el uso de los RRNN existentes. Pretende formalizar nuevas relaciones entre los habitantes de la ciudad y habitantes rurales considerando clientes de los servicios ambientales a los primeros y empresas proveedoras a los segundos, entre colectividades territoriales y municipalidades, a Þn de formalizar de un modo estable un mercado de bienes y servicios ambientales (PASOLAC, 2000a y 2000b; PASOLAC y CBM, 2002). La relación proporcional entre la escasez, necesidad de conservación y el precio de un recurso determinado, establece nuevas opciones para la optimización de uso y puesta en valor de dicho recurso, lo que aproxima a un uso más sostenible y acorde con la realidad. El Pago por Servicios Ambientales (PSA) posibilita acciones de mitigación, adaptando los ßujos Þnancieros entre los actores y modiÞcando sus relaciones y percepciones acerca del uso de la tierra y el medioambiente (PASOLAC y CBM, 2002). Dentro de un sistema de PSA pueden integrarse distintos modelos de incentivos (directos e indirectos…) lo que permite la adaptación del mecanismo a recursos de diferente naturaleza. El sistema presenta diÞcultades tales como la limitación técnica de la valoración económica de numerosos servicios ambientales, si bien no es éste el mayor impedimento a la hora de la creación de este tipo de mercados. La combinación de un complicado conjunto de factores en cada uno de los cuales tienen que darse las condiciones idóneas hace que los procesos de puesta en práctica de estos mecanismos sean lentos y no siempre lleguen a buen puerto. A pesar de ello, entre todos los mecanismos económicos de conservación el Pago por Servicios Ambientales es el sistema que está teniendo mayor desarrollo7. 4.1 ClasiÞcación de los sistemas PSA Los sistemas PSA pueden clasiÞcarse de acuerdo a su ámbito de aplicación o respecto al tipo de mecanismo económico que empleen. Según su ámbito de aplicación DE HEK et al (2004) distinguen: • un primer tipo relacionado con servicios de ámbito global a una escala geográÞca amplia; tiene como Þnalidad la utilización de instrumentos de mercado 7 La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) Oficina Regional para América Latina y el Caribe y la Secretaria Técnica Internacional de la Red Latinoamericana de Cooperación Técnica en Manejo de Cuencas Hidrográficas (REDLACH) han promovido la discusión y el intercambio de experiencias sobre el tema, organizando el Foro Regional sobre Sistemas de Pago por Servicios Ambientales en el marco del Tercer Congreso Latinoamericano de Manejo de Cuencas Hidrográficas celebrado en Arequipa, Perú, en Junio 2003. En seguimiento al Foro de Arequipa, se organizó un Foro Electrónico en Mayo 2004 con los objetivos principales de validar las conclusiones y recomendaciones del Foro de Arequipa y recopilar experiencias en el diseño, implementación y evaluación de sistemas de PSA en cuencas en Latinoamérica y el Caribe. Se han organizado además 3 foros centroamericanos en Pago Por Servicios Ambientales. El último durante el mes de noviembre de 2004. En la página de la Oficina Regional de FAO para América Latina y El Caribe http://www.rlc.fao.org/, se encuentra numerosos artículos sobre experiencias concretas, así como en la Revista Electrónica de la REDLACH.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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para el pago de servicios cuyos usuarios no están restringidos al nivel local, como por ejemplo el mantenimiento de la biodiversidad, la belleza escénica, la Þjación de carbono y otros; • un segundo tipo de sistemas de PSA dirigido a la compensación de proveedores a través de un mercado local. En este segundo sistema los usuarios están, en general, mejor deÞnidos y circunscriptos a una escala geográÞca concreta y cercana al lugar donde los proveedores ejercen sus actividades productivas. En este segundo sistema la cercanía geográÞca entre usuarios y proveedores debería facilitar el funcionamiento del pago por el servicio ambiental, al reducir los costos de transacción y hacer más sencillo el ßujo de información entre los agentes económicos. Los sistemas de PSA por el servicio hídrico en cuencas o la posible mitigación de desastres ambientales regionales, por ejemplo, pertenecen a esta última categoría. En función del enfoque económico desde el que se pretenda abordar la problemática, los sistemas PSA pueden clasiÞcarse en: • Esquemas locales o arreglos privados: La característica principal de este tipo de mecanismo es la nula intervención estatal. Parte de la negociación directa entre productores y consumidores de servicios ambientales. Los ejemplos que en la actualidad se están dando, tienen su origen principalmente en situaciones de riesgo ambiental o déÞcit en el abastecimiento de algún servicio ambiental. Esto provoca que los consumidores ante esta situación negocien con los potenciales productores. En este tipo de esquemas la valoración contingente del recurso y el cálculo de costes de oportunidad, son un buen punto de partida desde el cual será más sencillo aproximar a las partes y llegar a un acuerdo. Un buen ejemplo de todo ello es el de una ciudad cuyo abastecimiento de agua cada vez se degrada más, debido a las agresivas prácticas agrícolas y la deforestación de la cuenca proveedora del recurso. El urbanita sin duda estará dispuesto a pagar por disponer de agua de calidad y el campesino muy probablemente, no tendrá objeción en emplear técnicas más respetuosas con el recurso siempre que ello no revierta en una reducción de sus ingresos (coste de oportunidad). • Esquemas de pago público: Estos esquemas son los más utilizados, probablemente por la sencillez de su proceso de aplicación. El gobierno sería el que regularía mediante la utilización de impuestos pagos o subsidios, dependiendo del tipo de externalidad que se pretenda corregir o modiÞcar. En el caso de los impuestos la producción disminuirá proporcionalmente al total del gravamen al que se somete un agente productivo determinado8. El impuesto debe ser igual al daño marginal o externo en el óptimo, por tanto para poder alcanzar el óptimo, la institución encargada de determinarlo (gobierno local, nacional) debe conocerlo. El grado de información del que debe disponer el regulador tiene que ser muy grande. 4.2 Condiciones para la implantación de un sistema PSA Los PSA en cuencas hidrográÞcas normalmente se concentran en los servicios hídricos, la disponibilidad y/o calidad del agua, si bien existen otros servicios ambientales pagables. El PSA se Þnancia con una lógica de mercado, a través de cobros a los demandantes de servicios ambientales y pagos de actividades veriÞcables a los productores. Dicho mecanismo, basado en el concepto de externalidad tiene su origen en el Teorema de Coase (Þgura 8
En la figura 11.1 esto significará mover la curva de costes marginales hacia la izquierda
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Desarrollo rural sostenible
11.4). Su lógica es opuesta a las subvenciones y las donaciones (GIGER, 1999) de manera que adquiere más valor y las condiciones de provisión se vuelvan menos costosas. EL TEOREMA DE COASE De acuerdo con la Teoría de Coase (1960), si los derechos de apropiación están deÞnidos con claridad, se distribuyan inicialmente como se distribuyan, y siempre que el coste de transacción sea cero, la eÞciencia de una transacción será máxima. Pongamos un ejemplo, una industria emite una contaminación tal que reduce la producción de una huerta de hortalizas. Ambas necesitan para sus procesos productivos un mismo recurso de forma inversa, por lo que entra en conßicto. La eÞciencia de cada sistema productivo y los derechos de apropiación determinan según Coase el equilibrio idóneo. El escenario expuesto nos da la siguiente combinación de situaciones: TEOREMA DE COASE
El derecho lo tiene la: Huerta
Industria
Huerta
Situación 1 Eficiente, No requiere transacción
Situación 2 Ineficiente, La industria venderá el derecho
Industria
Situación 3 Ineficiente, La industria comprará el derecho
Situación 4 Eficiente, No requiere transacción
La más eficiente es la:
En la situación 1 y 4, no existe el conßicto y por lo tanto no habrá negociación, ya que en el primer caso la huerta tiene el derecho por lo que podrá obligar a la industria a no contaminar y no habrá posibilidad de negociación por ser esta actividad la más eÞciente. En el segundo caso por el contrario será la industria la que tiene el derecho de apropiación por lo que podrá seguir contaminando sin interesarle la posible oferta de la huerta para que deje de hacerlo. Sin embargo en la situación 2 y 3, el conßicto requerirá de negociación para maximizar la eÞciencia del sistema. En el segundo caso la industria tiene el derecho, pero su eÞciencia productiva le da un beneÞcio de 80; por otro lado, la huerta no tiene el derecho, pero su beneÞcio productivo es de 100. Este contexto ofrece la posibilidad de negociación, ya que la huerta podrá pagar un máximo de 80 a la industria para que ésta dejara de contaminar y seguiría contando con un beneÞcio de 100-80=20. Por lo tanto el beneÞcio sería mútuo. El caso tercero es simétrico y será la industria la que compre el derecho de contaminación a la huerta. Las transacciones económicas, tienen un coste que en ocasiones pueden llevar a que la rentabilidad del intercambio se pierda. Como se puede deducir del teorema el papel del Derecho es de suma importancia para la eÞcacia económica. El reto de las actuales negociaciones para la creación de un mercado de bonos de carbono (Protocolo de Kyoto), es un claro ejemplo de este mecanismo de derechos transferibles y quedan deÞnidas las principales diÞcultades a las que se enfrenta un proceso de estas características: - Los costes de transacción pueden impedir la eÞciencia del sistema, para lo cual podría establecerse una distribución inicial de derechos. Realizar esta asignación inicial es complicado. - Es fundamental que los derechos queden establecidos sin contradicciones ni lagunas legales. - La seguridad jurídica debe ser tal que prevenga el incumplimiento de los contratos. Figura 11.4: El teorema de Coase.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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La Þgura 11.5 muestra que si existe la demanda de un recurso y la oferta capaz de satisfacer de forma adecuada dicha demanda, el mecanismo de un PSA consiste en coordinar los ßujos Þnancieros que deban producirse, ya sea de modo directo a través de pagos directos o de modo indirecto, es decir, a través de un Fondo de Servicios Ambientales creado a tal efecto que organice las transacciones cuando el sistema alcance un grado de complejidad elevado. En esta segunda posibilidad el Pago por el Servicio Ambiental es recaudado mediante tarifas, impuestos, sistemas de licencias o permiso por el organismo encargado de gestionar el Fondo, al tiempo que garantiza el cumplimiento de los acuerdos, servidumbres o contratos de provisión de bienes y servicios ambientales por parte del oferente y garantiza su cumplimiento. La cuantía del pago debe ser tal que los demandantes cubran de manera satisfactoria su necesidad a cambio de un precio acorde a la misma, y que a su vez este precio sea el suÞciente para que el oferente cubra como mínimo sus gastos de producción y, por otro lado, se tomen las medidas para que el recurso se maneje y conserve de manera sostenible.
OFERTA. Servicios Ambientales: Privados y no privados
Pago directo Pago a propietarios.
Fondo de Servicios Ambientales.
DEMANDA. Servicios Ambientales Privados y no privados
ECOSISTEMAS (bienes y servicios)
Pago indirecto
Cobro a Consumidores (tarifas).
Comisión de servicios ambientales.
Pago por Servicios Ambientales. x x x
Figura 1. Esquema de Pago por Servicios Ambientales (PSA). x
Tarifas. Impuestos. Permisos negociables. Licencias.
Figura 11.5: Esquema de Pago por Servicios Ambientales (PSA). Adaptado de PASOLAC, 2000.
Para que un sistema PSA tenga éxito es necesario que se cumplan diversas condiciones. En el ámbito económico, la metodología básica de un sistema PSA consiste en realizar un análisis coste-beneÞcio contrastando la valoración económica que la sociedad da al recurso natural – demanda ambiental - que históricamente se ha considerado como un bien público que no tiene precio de mercado (PASOLAC, 2000) con los costes que representa la dotación del bien o servicio ambiental – oferta ambiental-. Este análisis no debe hacerse exclusivamente a corto plazo, pues la posibilidad de solicitar créditos para implementar estos sistemas puede permitir desarrollarlos en muchos casos en los que un análisis coste beneÞcio sin horizonte temporal no los haga factibles.
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Desarrollo rural sostenible
El coste de este sistema puede desagregarse en: a) Costes anuales: • manual de oportunidad (CAO) equivalente a la diferencia de renta percibida por los proveedores del bien o servicio el hecho de modiÞcar el uso que hacían de dicho recurso y la actual tras la implantación del sistema PSA. Este coste generalmente depende de la productividad de las tierras (Brooks 1991). Puede incrementarse en un pequeño porcentaje para hacer más atractivo el cambio de usos. • costes anual de ejecución (CAE). Se reÞere a los gastos administrativos y operativos necesarios para la ejecución y funcionamiento del sistema. Las partidas identiÞcadas en este coste son tanto de pago de personal como de oÞcina y medios. b) Costes Þjos iniciales: • de instalación (CI) que comprende las actividades necesarias, más los gastos de organización y ejecución del sistema tales como preparación del proyecto, concienciación y motivación para la participación, etc. • coste de conservación y mejora ambiental (CC), o costes de los programas orientados a la protección, conservación y mejora ambiental a Þnanciar en el primer o primeros años para asegurar la calidad del recuso que se quiere proveer. c) Medidas de desarrollo rural (CDL) Dado que una vez cubiertos los coses Þjos iniciales se sigue recaudando fondos, éstos pueden generar las medidas de desarrollo sostenible local – educación, concienciación, etc. que permitan la mejora constante del sistema oferentes demandantes y de la calidad de vida de ambos. El precio dispuesto a pagar por los usuarios, o Disposición al Pago (DAP), multiplicado por el número de beneÞciarios arroja la cantidad de dinero disponible para establecer el sistema PSA. Hay que considerar dentro del término de la ecuación otras fuentes de Þnanciación, tales como ayudas o préstamos bancarios. Por otra parte este análisis debe referirse a todos y cada uno de los años de vida del proyecto. En general un sistema PSA debe veriÞcar que: (DAPanual * nº demandantes)n + (OI)n CAO n +CAE n+CDLn ∀ n
(11.3) Teniendo en cuenta que si b es el número de años necesarios para establecer las mejoras ambientales y n toda la vida del proyecto pueda cumplirse que cuando m>b, [CI m + CCm] →0, y por lo tanto en adelante CDLb+t>CDLb ∀ n . Es decir una vez establecidos el sistema y desarrolados los programas de conservación, debe quedar más dinero para Þnanciar medidas exclusivas de desarrollo rural. De este modo la ecuación (11.3) se convierte en: (DAPanual * nº demandantes)n + (OI)n CAO n +CAE n + CI n + CCn +CDLn ∀ n
(11.4)
Si esta condición no se veriÞca, un sistema PSA puede optar por pedir un crédito cuya devolución DC está contratada a k años con c años de gracia próximos a los que requeridos para el establecer las mejoras que permiten la provisión del servicio. En este caso, para que el sistema PSA sea viable se puede decidir: a.- Retrasar las medidas de desarrollo rural de modo que se veriÞquen las siguientes condiciones: a.1.- Para m b siendo a el número de años, y siendo a < b, que requiere diseñar e instalar el sistema y
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
b
b
b
a
b
1
0
1
m= 0
m= 1
∫ (DAPanual * nº demandantes )dt + ∫ (OI )dt ≥ ∫ (CAO + CAE)dt + ∑ CI + ∑ (CC ) + DC
551
(11.5)
a.2. si bien cuando m >b debe veriÞcarse n
n
n
∫ (DAPanual * nº demandantes )dt + ∫
b +1
(OI )dt ≥
b +1
∫ (CAO + CAE)dt +
b +1
n
∫ CDL dt + DC
b +1
(11.6) b.- Diseñar un crédito que incluya medidas de desarrollo rural a la par que se desarrollan CI y CC. De este modo que la condición que debe veriÞcarse es la ecuación (11.7) n
n
n
a
b
n
1
0
1
m= 0
m=1
1
∫ (DAPanual * nº demandantes )dt + ∫ (OI )dt ≥ ∫ (CAO + CAE)dt + ∑ CI + ∑ CC + ∫ CDL dt + DC
(11.7) Y una vez liquidado el crédito DC, las medidas de desarrollo local CDL podrán apropiarse de los fondos que destinaban a pagar la deuda. Las funciones incluidas dentro de una integral F(t) pueden expresarse como funciones continuas F(t) = ei *f(t) siendo i el tipo de interés y f(t) una función estimada en función de diversos factores como un posible aumento de la DAP, si mejora la calidad de vida el número de demandantes, el cambio de precios de los cultivos sustituidos o la inßación, siendo la expresión más sencilla de f(t) una constante k. Junto con la veriÞcación de la ecuaciones (11.3) a (11.7) existen otros factores de tipo social, cultural, político, institucional o ambiental que inßuyen en el proceso de valoración ambiental y de aplicación del sistema, y que deben ser valorados antes de lanzar un proceso de este tipo. Algunas otras consideraciones en cuanto a los aspectos económicos de los sistemas PSA son las siguientes: • Los costes totales de implementación pueden incluir o incluso ser sustituidos por distintos modelos de incentivos directos o indirectos de modo que el sistema pueda ganar eÞcacia. Los sistemas PSA no necesariamente involucran pagos de dinero en efectivo, sino pueden ser incentivos Þscales, crédito o algún otro tipo. Los incentivos brindados por un sistema de pago por servicios ambientales pueden ser individuales o colectivos. Para poder motivar al proveedor de los servicios a conservar los recursos naturales, el sistema PSA debería compensarle de manera tal que pudiese percibir al mismo nivel que si produjera rentablemente en su Þnca (DE HEK et al 2004). • Los cambios tecnológicos necesarios para mantener la provisión del servicio ambiental deben ser tomados en consideración. • El costo del servicio debe calcularse en base al cambio marginal en la externalidad. • Si bien los métodos comunes expresan el valor del servicio en términos moneta-
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Desarrollo rural sostenible
rios, la valorización no necesariamente implica una cuantiÞcación monetaria del valor del servicio. • Es conveniente considerar dentro del coste de oportunidad que representa para un oferente el cambio de sistema productivo y el nuevo marco que se le ofrece a través de las medidas de desarrollo rural. Así por ejemplo, la sustitución de cafetales al sol por cultivos bajo sombra orgánicos pueden en determinadas condiciones incluso generar más beneÞcios para el productor que una situación previa sin la asistencia dada. • Un sistema de PSA puede ser un mecanismo sostenible a largo plazo si éste se genera a partir de recursos locales, partiendo de resolver un problema concreto de la población. Sin embargo, existe el riesgo de que los PSA traigan dependencia económica si están basados en recursos externos. Éstos deben ser cuantiÞcados y contabilizados a parte de modo que, cuando éstos cesen, no se pierda la autosostenibilidad del sistema. • Uno de los aportes de los PSA es contribuir a la solución de conßictos a través de la negociación entre los agentes. Una de las limitantes más importantes para la implementación de un sistema de PSA son los altos costos de transacción, por ejemplo, de los estudios biofísicos, de la valoración económica y para la instalación del sistema (DE HEK et al, 2004). La tabla 11.4 muestra errores en los que se puede caer en esta fase de estudio de viabilidad de los sistemas PSA según DE HEK et al (2004). ERRORES MÁS COMUNES EN VALORACIÓN ECONÓMICA DE RECURSOS PARA PSA: • •
•
• •
El uso de fuentes secundarias para otorgar valores de mercado. Por ejemplo, se usan estudios de valoración contingente en otros lugares. Erróneamente, algunos trabajos valoran el monto total del recurso hídrico en una zona (p. ej., suma de la oferta de agua), cuando lo que interesa conocer es el efecto marginal sobre el servicio ambiental producto de un cambio en el uso del suelo. Ausencia de estimación del costo de «substitución» del servicio como tratamiento del agua o trasvases. Este dato es importante porque permite evaluar la eficiencia de los efectos del PSA versus otras alternativas. Atribución de escasez –efectiva o percibida- de agua a cambios en el uso del suelo, cuando es más bien el resultado de un sistema de provisión y alcantarillado ineficientes. Tendencia a valorar los beneficios esperados del cambio en el uso del suelo, pero a ignorar los costos asociados a dichos cambios.
Tabla 11.4 Errores en las experiencias de valoración económica de recursos ambientales en un PSA. DE HEK et al (2004).
Existen además otros factores de tipo social, cultural, político, institucional o ambiental que inßuyen en el proceso de valoración ambiental y de aplicación del sistema, y que deben ser valorados antes de lanzar un proceso de este tipo. DE HEK et al (2004) señalan como factores esenciales a considerar para que el mecanismo PSA tenga éxito la identiÞcación del servicio ambiental, el correcto diseño de la entidad gestora, su transparencia e imparcialidad, y la adecuada información de base. Respecto a la primera condición, aÞrma DE HEK que es imprescindible que el servicio ambiental, y las relaciones entre uso de tierra y el servicio estén claramente identiÞcados. La falta de una sólida base empírica – aÞrma- es una de las principales limitaciones en la aplicación de sistemas de PSA. En relación con el mecanismo para la gestión, el PSA debe ser
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gestionado por una entidad multi-actor, como una autoridad de la cuenca o un comité de gestión de micro-cuenca, que incluya representantes del gobierno, instituciones privados y ONGs con procedimientos que aseguren transparencia e imparcialidad. El rol del gobierno puede ser de facilitador entre los actores privados, entregando un marco jurídico adecuado para que los PSA estén adecuadamente reglamentados, estableciendo los montos a pagar en base a estudios técnicos y acuerdos entre los actores relevantes. Cuando el gobierno sea el administrador de sistemas de PSA es importante asegurar que las instituciones gubernamentales cumplan con los requisitos de imparcialidad y transparencia. Si no satisfacen estos requisitos, sea por su estructura burocrática o por incidencias de corrupción, es necesario buscar formas para que las instituciones gubernamentales no utilicen ni manejen directamente esos recursos y no los inviertan a través de sus propios organismos. La información de base ha de identiÞcar los indicadores adecuados para medir el impacto de la aplicación del sistema. Debe haber un consenso entre los actores sobre los servicios y las actividades para lograrlos, así como un sistema de monitoreo para evitar incumplimientos y conciliar intereses. Por último, los métodos y las entidades o instancias de Þscalización deberán ser establecidos en el diseño del PSA. Es vital que en el diseño del PSA, se garantice que los fondos recaudados se invierten en las acciones establecidas y en la cuenca donde se recaudan los fondos.
P.S.A Factores Sociales
Factores Económicos
Factores Políticos
Proceso de Valoración Social
Factores Culturales
Factores Institucionales
Factores Ambientales
Servicios Ambientales: Agua, Biodiversidad, Paisaje, Carbono...
Figura 11.6: Factores que intervienen en la implementación de un sistema PSA.
4.3 Los sistemas PSA y el desarrollo rural DE HEK et al (2004) señalan cómo los sistemas PSA además de asegurar el ßujo de los servicios ambientales, pueden tener impactos positivos sobre la situación de los pobres en las zonas de implementación. Si bien existen pocos estudios en Iberoamérica para cuantiÞcar estos impactos, las experiencias muestran resultados mixtos. En algunos casos han contribuido a aliviar algunas cargas familiares. El dinero pagado por protección ha sido usado en algunos gastos de salud, educación y alimentación, que si bien no lo es
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todo, ha apoyado a mejorar algunas condiciones de vida de las personas beneÞciarias del pago, mientras que en otros casos, la mayor parte de las personas que han tenido acceso al programa son medianos o grandes productores que no viven de los ingresos por PSA. El impacto de los PSA sobre la pobreza –señalan- depende del diseño del sistema (incentivos, requisitos para caliÞcar, marco institucional) y la organización social de los pequeños productores en la zona de aplicación. En Costa Rica, una consulta sobre acceso de pequeños productores a los PSA en áreas organizadas y no organizadas mostró que el nivel de acceso efectivo es mucho mayor en áreas donde existe organización social y el apoyo de ONGs fuertes. Así, en algunas situaciones, la implementación del sistema de PSA puede resultar en un fortalecimiento de las organizaciones locales y la capacidad de autogestión de la gente involucrada. Otros impactos ambientales de los PSA – siguiendo a los mismos autores -son la disminución de la tala ilegal y de la conversión de bosques en zonas de agricultura y ganadería, y la conservación y recuperación de la cobertura forestal, el descenso de incendios forestales y la generación de una alta sensibilidad ambiental entre la población participante en los PSA. No obstante, hacen falta más estudios que determinen especíÞcamente estos impactos y se comparen con los costos de inversión, particularmente respecto a la mejora de calidad y cantidad de agua. Un factor limitante de los estudios de impacto ambiental de los sistemas PSA son los largos plazos en que se maniÞestan los cambios en los variables ambientales. Respecto al impacto de los sistemas de PSA sobre la seguridad alimentaria, los sistemas pueden tener un impacto indirecto positivo en la medida que los sistemas aumentan la capacidad de compra de alimentos y la producción de los productores participantes. Otro impacto indirecto positivo puede ser la conservación de la base productiva de la población local, ya que el sistema PSA frena el deterioro del ambiente y acelera la recuperación ambiental en la zona. Respecto a la participación, los sistemas PSA abren espacios de negociación y permiten la compensación entre protectores o productores ambientales y consumidores ambientales. Por lo tanto, pueden servir como plataformas de resolución de conßictos entre estos actores (DE HEK et al 2004). 5. METODOLOGÍA GENERAL DE UN SISTEMA PSA APLICADO A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO BASADA EN SUS RECURSOS HÍDRICOS 5.1 El problema del agua El agua, captada, Þltrada y almacenada por los bosques es considerada normalmente como un bien abundante del que se puede disponer gratuitamente o utilizar como fuente de evacuaciones. De este modo las cuencas hidrográÞcas se convierten en vertederos de los campos y aldeas de productos Þtosanitarios, de bacterias y residuos domésticos. Así, un recurso abundante y necesario como el agua limpia se convierte en escaso e inútil para quienes la necesitan. La desaparición de los bosques que captan y Þltran el agua va acompañada de la aparición de fenómenos como lluvias torrenciales que impactan en la población y en los recursos naturales devastándolos. La base productiva de las zonas afectadas es gravemente dañada, pues la mayor parte de las áreas planas usadas en la producción agropecuaria ubicadas a orillas de ríos y riachuelos, son cubiertas por sedimentos de arena y piedra, volviéndolas totalmente inutilizables a corto y mediano plazo. En las partes altas, muchas de ellas afectadas por la deforestación, las fuertes lluvias ocasionan una erosión masiva de
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los suelos, provocando deslizamientos y pérdida de su capacidad para retener el agua que alimenta las fuentes para los asentamientos humanos más próximos. En el ámbito rural, la excesiva y acelerada deforestación, las quemas e incendios forestales, la expansión de la frontera agrícola, el uso inapropiado del suelo, el sobrepastoreo y la construcción inadecuada de caminos rurales y carreteras, resultan ser los factores más importantes de presión sobre el recurso hídrico. Esto se traduce en una serie de impactos, entre los que cabe señalar el aumento de la cantidad de coliformes fecales, el aumento en la mortalidad de personas y animales por enfermedades bacteriológicas, la disminución de la calidad del agua en sus características físico-químicas, los daños severos a los cultivos y suelos, la disminución de la biodiversidad acuática y la eutroÞzación. En el ámbito urbano las poblaciones se ven desabastecidas teniendo que recurrir muchas veces a pozos subterráneos con peor calidad en sus aguas a pesar de la abundancia de los ríos. Las urbes también se ven gravemente afectadas por el incremento en la violencia de fenómenos naturales como los huracanes o la recurrencia de El Niño cuando las cuencas hidrográÞcas dejan de cumplir su papel regulador y protector del ciclo hidrológico. En términos generales, la carencia de acciones de manejo integral de las cuencas provoca pérdidas económicas, sociales y ambientales drásticas a escala nacional (SERNA, 2000). El deterioro de las cuencas hidrográÞcas puede ser frenado con una planiÞcación física adecuada, siempre y cuando ésta se respete. El respeto a los usos de una ordenación depende en los países en vías de desarrollo con alto componente de población agraria de los incentivos y mecanismos de conservación que se asocien a dichos usos por parte de los planiÞcadores. La estabilidad en el tiempo de la ordenación y la sostenibilidad de los usos dependen en gran medida de la continuidad y su correcto diseño. Por ello, una forma de conservar el agua limpia al tiempo que preservar los bosques es la puesta en valor de sus productos, en concreto del agua. Algunas experiencias han ido demostrando cómo los habitantes de ciudades medianas y grandes ante la falta de abastecimiento de agua de calidad están dispuestos a pagar por conservarla. En esta situación, un sistema de Pago por Servicios Ambientales pretende cobrar una externalidad, como puede ser el suministro de agua potable, a quienes desean adquirirla empleando el dinero cobrado en la conservación de los bosques productores y en la ordenación y gestión de las cuenca hidrográÞcas en las que se hallan. En muchos lugares de Iberoamérica los esfuerzos en el campo de PSA se están empezando a centrar en la protección de agua para uso urbano. Con el nuevo enfoque de descentralización de competencias hacia las Municipalidades, se espera que las autoridades municipales y las juntas de agua empiecen a tomar decisiones para manejar adecuadamente sus cuencas, con el objetivo de asegurar el suministro de agua a sus respectivas poblaciones, esperando que este suministro sea adecuado y de buena calidad. Se espera así superar una problemática de recursos hídricos que afecta tanto a nivel rural como urbano. La Þnanciación de medidas de ordenación sostenible en cuencas hidrográÞcas en el tiempo mediante el pago por servicios ambientales (PSA), es un instrumento técnicoeconómico que puede permitir el Þnanciamiento del manejo forestal, la protección de la cuenca, la educación ambiental, las prácticas mejoradas de manejo agrícola y ganadero, y la potenciación del capital social. 5.2 Fases para la implantación de un PSA aplicado al recurso hídrico El agua es un recurso que se produce en un territorio deÞnido, como es una cuenca hidrográÞca, gracias a la función reguladora del ciclo hidrológico de la cubierta vegetal.
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En una cuenca es relativamente fácil identiÞcar productores y consumidores del recurso. Esto ofrece la posibilidad de internalizar este activo en la factura a los beneÞciarios de la misma, a cambio de garantizarles la optimización del servicio de agua potable mediante el mantenimiento de la oferta hídrica y el aumento de su calidad. La correcta planiÞcación de usos del territorio a lo largo del tiempo es la garantía de dicha oferta. El sistema PSA permite ayudar a transformar a los agricultores de las partes altas de una cuenca a “cuidadores del agua”, por lo que deben recibir la recompensa de los beneÞciarios del abastecimiento de agua potable aguas abajo. De forma genérica las fases para la implementación de un sistema de pagos por servicios ambientales aplicado a los recursos hídricos, se distinguen las siguientes fases principales: a. Estudio socioeconómico de la cuenca e identiÞcación de los oferentes. Debe realizarse un levantamiento de información base socioeconómico sobre los oferentes del servicio ambiental, sus necesidades, la utilización actual del recurso agua, su número y, en general, sus condiciones de vida. La información de campo se puede recolectar a partir de instituciones del Gobierno y ONG´s, tales como censos de población, sistemas de agua, pruebas de calidad de agua, mapas de uso del suelo, hojas cartográÞcas, mapas generales, estudios existentes en la municipalidad, y otras informaciones, o también a partir de encuestas aplicadas a comunidades reunidas en grupos. b. MapiÞcación y estudio previo de planiÞcación física del medio físico. Es conveniente emplear las técnicas mencionadas de planiÞcación física. Esta fase y la anterior conjuntamente pueden ser sustituidas por una ordenación territorial y un plan de desarrollo asociado. Toda información recolectada cartográÞcamente debe ser validada en el terreno a través de recorridos de campo con puntos de control donde se veriÞque la información de los mapas y de fuentes secundarias. También deben georreferenciarse con GPS todas las tomas de agua para abastecimiento de comunidades. Toda la información recolectada debe procesarse, resumirse y, a ser posible, relacionarse con el municipio del que procede la información. Por último debe tratar de representarse en mapas todas las características y aspectos estudiados utilizando un Sistema de Información GeográÞca (SIG). c. Estudio y análisis del balance hídrico. Se deben estudiar pérdidas y ganancias de las microcuencas afectadas por el PSA, así como las medidas principales que tengan por objetivo disminuir las pérdidas y aumentar las ganancias que incrementen el caudal y aseguren el suministro permanente de agua. Para determinar el balance hídrico de la microcuenca, deben realizarse aforos de las fuentes de agua, pruebas de inÞltración y recolección de datos climatológicos. El análisis puede realizarse elaborando un cuadro de entradas y pérdidas de agua. Las variables medibles y obtenidas de la información recopilada se muestran en la tabla 11.5. Existen distintos programas informáticos que modelizan la hidrología de una cuenca y calculan los caudales de abastecimiento a una población aprovechando el soporte SIG9 elaborado para las fases anteriores. 9 El programa SWAT (Soil and Water Assessment Tool) resulta especialmente adecuado en este sentido, pues es un modelo que permite predecir el impacto del manejo del suelo en la generación de sedimentos y la regulación del caudal en cuencas hidrográficas. El programa se basa en un balance hídrico para determinar la entrada, salida y almacenamiento de agua en la cuenca. El SWAT es una extensión de Arc View 3.1 y siguientes. El programa para realizar las predicciones, divide la cuenca hidrográfica en pequeñas subcuencas con el objetivo de mejorar la exactitud en los cálculos que se realizan al interior del programa. Al dividir el área en pequeñas subcuencas, es posible calcular con mayor precisión los caudales y los sedimentos. Además, el SWAT trabaja con unidades de respuesta hidrológica, las cuales son el cruce de los diferentes tipos de suelo con las diferentes coberturas o usos del suelo. Debido a que el SWAT, cuenta con un programa interno de generación
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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d. IdentiÞcación de lo demandantes del recurso hídrico y estudio de la disposición al pago o DAP mediante valoración contingente. Se cuantiÞca económicamente mediante técnicas de valoración contingente el servicio ambiental del agua para los pobladores beneÞciarios del servicio de regulación del ciclo hidrológico, a Þn de determinar la Disponibilidad a Pagar (DAP) de las poblaciones involucradas, y conocer las apreciaciones de la población usuaria con respecto al abastecimiento de agua. La tabla 11.6 muestra un formato. e. PlaniÞcación física de las áreas de la cuenca con mayor importancia para el mantenimiento del recurso hídrico. El territorio debe zoniÞcarse de nuevo con mas precisión estableciendo un orden de prioridades a través de una ordenación cuyo objetivo prioritario sea conservar las características que hacen al agua potable en la cuenca. Las zonas de mayor importancia para el mantenimiento de la calidad del recurso hídrico pueden dividirse a su vez en dos, una “zona prioritaria de actuaciones” y otra de menor importancia o “zona de actividades en conßicto”. Así mismo se deben identiÞcar los puntos críticos de contaminación procedente de núcleos habitados en ambas áreas. En las dos zonas se deben establecer medidas para realizar un uso racional basado en el establecimiento de ciertas restricciones en unos casos y cambio a usos no productivos del suelo en otros. f. Valoración del coste de las medidas necesarias para la conservación del recurso hídrico Para hacer asumible por parte de los productores dichas restricciones o cambio de uso se calcula el Coste Anual de Oportunidad (CAO) de los pobladores de las zonas productoras de agua, distinguiendo los que se producirán en las zonas prioritarias de otras zonas con actividades en conßicto, y los Costes Anuales de Ejecución (CAE) de medidas orientadas a proteger la calidad y cantidad de agua producida también en ambas zonas. Al coste de implementación, y de acuerdo a la ecuación (11.3) o siguientes se le añaden los costes estimados de conservación y mejora ambiental (CC), el de instalación (CI) a Þn de contrastarlos con el valor obtenido de la disposición al pago previa, así como los costes de compensación aquellas actividades que al realizarse además de mejorar los servicios hidrológicos, también incrementaran los recursos productivos de los oferentes. g. Estudio de Þguras legales a utilizar. Se estudian los posibles mecanismos institucionales disponibles para crear una institución capaz de: gestionar los fondos de forma participativa, generar los mecanismos de adaptación interna del sistema necesarios a lo largo del tiempo para su autogestión, que establezca sistemas de control y seguimiento claros y rigurosos y que, a su vez, minimice los costos de transacción. Por otra parte, también será necesario establecer los contratos de servidumbres con los oferentes y demarcarlos adecuadamente según haya delimitado la planiÞcación física. Es conveniente dar a cada propietario con quien se establezca una servidumbre un mapa correctamente georrefenciado en el cual queden adecuadamente delimitados las zonas sujetas a servidumbre (Þgura 11.8). Hay asimismo que negociar con las autoridades de la microcuenca los organismos y sistemas que van a monitorizar y evaluar el cumplimiento de los acuerdos, así como los sistemas de incentivos para mantener los uso acordados. Un marco legal especíÞco para PSA no es un requisito para la implementación de sistemas de PSA en cuencas a nivel local. La conÞanza entre comprador y proveedor y la existencia de un buen intermediario se estima más importante que un marco legal. El reconocimiento del PSA como instrumento por la legislación existente puede facilitar la de datos climáticos, este programa es capaz de simular los caudales para el futuro.
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Desarrollo rural sostenible
difusión e implementación de tales sistemas. Para construir el marco legal del sistema PSA es importante que los reglamentos se basen en experiencias concretas que funcionan correctamente en el mismo país (DE HEK et al 2004). VARIABLES Y MODELIZACIÓN HIDROLÓGICA DE LA CUENCA VARIABLES a) Caudales b) Intercepción en el piso forestal c) Precipitación bruta d) Intercepción total e) Precipitación que escurre por el tronco f) InÞltración g) Precipitación que llega al suelo h) Escorrentía i) Intercepción en las copas j) Evapotranspiración potencial k) Almacenamiento: recarga acuífero A partir de estas variables se emplea la ecuación básica (10.4) para determinar la disponibilidad de agua de la cuenca: Q = P- ETR - I ± H Donde: Q= Caudal P= precipitación sobre el bosque ETR= evapotranspiración I = intercepción total por la cobertura vegetal H = almacenamiento: variaciones de la reserva de agua del suelo y: P = ETR + R + D + H Donde: P = precipitación sobre la cobertura vegetal D= drenaje ETR = evapotranspiración (determinable por el método de Holdridge, 1987) R = escorrentía H = variaciones de la reserva de agua del suelo P = P suelo + E tallo + I Donde: P suelo = precipitación que atraviesa la cobertura vegetal E tallo= escurrimiento por el tallo I = intercepción
Para realizar una modelación que permita predecir el impacto del manejo del suelo en la generación de sedimento y la regulación del agua en cuencas hidrográÞcas, es necesario: - Recopilar la información de entrada requerida por el programa: Modelo de elevación digital del terreno en formato digital (mapa de pendientes). Una máscara que delimite el área de estudio en formato digital. Red hídrica o red de drenaje de la zona en formato digital. Mapa de suelos digitalizados con su respectivo estudio de suelo. Mapa de uso del suelo con la descripción de cada una de las coberturas. Registros diarios del clima (temperatura, precipitación, punto de roció, velocidad de viento, radiación solar) de una estación en la cuenca o aledaña a ésta. Intensidad de lluvia máxima del mes (30 minutos). Si es posible se debe contar con los datos diarios de caudales para poder hacer una calibración del modelo. - Analizar estadísticamente la información. Los análisis requeridos por el programa son: Promedios de los datos climatológicos diario por mes. Desviación estándar de temperatura máxima y mínima mensual, y precipitación. CoeÞciente de distribución diaria de la precipitación por mes. Probabilidades de ocurrencia de días húmedos y días secos. Conductividad hidráulica saturado del suelo. Conductividad eléctrica del suelo. Erodabilidad del suelo con la ecuación de USLE (siglas en ingles de la Ecuación Universal de Pérdidas de Suelo). - Introducir la información en el programa modelizador - Cargar la información y ejecutar el programa.
Tabla 11.5: Variables y ecuaciones para la modelización hidrológica de una cuenca.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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Síntesis de la encuesta utilizada en la Encuesta para la VALORACIÓN ECONÓMICA DEL SUMINISTRO DE AGUA Lugar y fecha:_____________________________________________________ Barrio o Colonia___________________________________________________ Sector_________ Comunidad________________________________ I. INFORMACIÓN SOCIOECONÓMICA 1. Sexo del Entrevistado 2. Edad¬ 3. Estado Civil 4.Nivel educativo del entrevistado: (Primaria incompleta o completa, Secundaria incompleta o completa, bachillerato, superior, otro) 5. Número de personas que habitan la vivienda 6. Ingresos familiares mensuales___________ 7. Trabajo actual Sí__ No____ II. USOS DEL AGUA 8. ¿De dónde proviene el agua que consume en su hogar? tubería ___carro cisterna___pozo__ puesto de agua__manantial__otro: Detalle_____ 9. ¿Cuáles son los principales usos del agua en su hogar? 10. ¿Posee Þnca o parcelas en la zona de la Microcuenca? 11. Tipo de cultivos en su parcela
Tipo de cultivo
Cantidad mz
Uso de agua proporcionado
III. COSTOS POR EL USO DEL AGUA 12. ¿Cuánto paga en promedio por el servicio de agua? Señalar tipo de usuario (doméstico, comercial, Residencial, Industrial)__________________________________ 13. ¿Es Ud. Abonado de la Junta Municipal de Agua ?SI_______ NO____ 14. ¿Cómo caliÞca Ud. el servicio de agua brindado por la JMA? Muy Bueno________ Bueno ________ Regular_______ Malo_______ IV. CALIDAD EN EL SERVICIO DE AGUA 15. ¿Cuál es la frecuencia de la llegada del servicio de agua? Diario_______ Semanal ______ No. de horas promedio _________ 16. ¿Ha sufrido de algún problema de salud por el uso del agua?
Tipo de enfermedad
No. de personas
Días laborables perdidos por enfermedad
17. ( y 18) ¿Cuáles son los meses en los que hay mayor y menor disponibilidad de agua? V. DISPONIBILIDAD DE PAGO SERVICIOS AMBIENTALES 18. ¿Cómo caliÞca Ud. El recurso agua? No Importante___Importante___Muy importante_ 19. ¿Qué problemas ambientales existen en la microcuenca del río, que considera que podrían estar afectando la cantidad y calidad de agua brindada en su comunidad? Falta letrinas en la zona__Proceso del café__Uso de agroquímicos__ Deforestación_Otros_ 20. ¿Conoce alguna actividad/proyecto para conservar la cuenca del río? Si__No_ Detalle ___________________________________________________________ 21. ¿Qué actividades o proyectos consideraría Ud. apropiadas para mejorar el servicio de agua proveniente de la microcuenca del río?___________________________ Si alguna institución No gubernamental apoyara la realización de actividades para la conservación de la microcuenca del río con actividades de conservación de aguas. 22. ¿Estaría dispuesto a otorgar un pago por estos servicios ambientales, que serian administrados por la Junta Municipal de Aguas, la Municipalidad, SANAA y MINSALUD?Si _No__ 24. ¿Cuánto sería la cantidad máxima que estaría dispuesto a pagar mensualmente?.____ 25. ¿Cuánto sería la cantidad mínima que estaría dispuesto a pagar mensualmente?.___ 26. Aparte del pago monetario, en que otra forma se podría contribuir con estas actividades?__ 27. ¿Por qué no estaría dispuesto a pagar?______________________________________
Tabla 11.6: Síntesis de encuesta para la elaboración de la disponibilidad al pago.
La Þgura 11.9 muestra el ciclo de esta metodología propuesta por PASOLAC (2002) y en la tabla 11.6 se recogen algunas lecciones aprendidas sobre las experiencias ya realizadas en PSAs.
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Desarrollo rural sostenible
Figura 11.7: Mapa de Riesgos y Amenazas sobre las que el sistema PSA debe establecer actuaciones prioritarias en la Cuenca del Río Calan. Fuente: ABASTIDA (2001).
Mapa de servidumbre ecológica
Casa
Mapa a entregar a propietario de la finca con servidumbre ambiental PROPIEDAD XXX
Cultivos
Río
Figura 11.8: Mapa adjunto a un contrato de servidumbre ecológica ESNACIFOR, Honduras.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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10. Empresas de asistencia técnica
Contrato
4. Actividades técnicas propuestas para el manejo, conservación y protección de la microcuenca
5. Costos en dólares de la inversión para mejorar el servicio ambiental
3. Identificación de los oferentes de servicios ambientales (productores y comunidades de las laderas) Insumos para la negociación
1. Resultados esperados Mejorar la Calidad y cantidad del agua 8. Pago de los servicios 10. Certificación técnica
Contrato por licitación
6. Valoración económica
7. Fondo de servicios ambientales (transparencia)
2. Identificación de los demandantes de bienes y servicios ambientales (población urbana, empresas demandantes para uso doméstico e industrial, etc)
Se determina la disposición de los beneficiarios a pagar por los bienes y servicios ambientales
9. Comisión de servicio
Figura 11.9 Esquema metodológico del ciclo de un sistema PSA según PASOLAC (2002).
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Desarrollo rural sostenible
Lecciones y recomendaciones en los PSA aplicados a los recursos hídricos
Los proveedores, usuarios y el servicio deben estar bien identiÞcados. Es bastante común que el servicio por el cual se establece el sistema de pago no esté bien deÞnido. Esto crea serias deÞciencias en el sistema dado que constituye un desincentivo para el pago de los usuarios. Igualmente, algunas veces no todos los usuarios o proveedores relevantes participan activamente en el sistema lo que crea reticencias por parte de los usuarios que efectúan el pago -porque consideran injusta la situación de pagar por el servicio mientras otros se beneÞcian gratis- y conßictos en el ámbito de los proveedores, porque aquellos que no participan se sienten excluidos del sistema de beneÞcios por los servicios que ellos contribuyen a proveer. Existen incertidumbres considerables en la relación entre el uso de la tierra y el servicio, producto de la complejidad del sistema y de la falta de información. Las principales fuentes de incertidumbre están asociadas a la complejidad de las relaciones entre el uso del suelo y la calidad y la disponibilidad del agua. La complejidad es causada por el gran número de variables involucradas y por las complejas relaciones entre ellas. Por otro lado, la alta variabilidad de condiciones geográÞcas y climatológicas presentes en las cuencas hidrográÞcas hace particularmente difícil llegar a generalizaciones de utilidad universal acerca de uso del suelo y su impacto sobre el recurso hídrico. Muchos de los casos de manejo de cuencas se basan en supuestos no veriÞcados sobre los impactos del uso del suelo en el recurso hídrico (tales como que la reforestación aumenta la disponibilidad de agua o que la cobertura vegetal reduce la probabilidad de grandes inundaciones) y que deben ser previamente comprobados. El autoÞnanciamiento debería ser un objetivo primordial de los sistemas PSA. El sistema deber ser diseñado de tal manera que se asegure su mantenimiento con los recursos Þnancieros locales en un tiempo previamente estipulado. La cooperación internacional puede jugar un papel muy importante en el Þnanciamiento inicial de este tipo de sistemas. Sin embargo, un riesgo serio es que el proyecto no sea capaz de independizarse de los recursos externos a medio plazo. Una vez que los costos de transacción para el establecimiento del mercado han sido cubiertos, las propias fuerzas del mercado local deberían asegurar la sostenibilidad del sistema. Los sistemas de PSA permiten transferir recursos a sectores socioeconómicamente vulnerables que ofrecen servicios ambientales. Dado que están basados en la utilización de herramientas de mercado, los sistemas de PSA son más aptos para aumentar la eÞciencia en la asignación de recursos que para solventar problemas de inequidad en la distribución de la renta. Sin embargo, estos sistemas, si están diseñados con ese objetivo, pueden colaborar en la disminución de la pobreza. En muchos casos, los proveedores del servicio aguas arriba pertenecen a estratos sociales desfavorecidos. Por lo tanto, una compensación monetaria podría servir para aliviar, en alguna medida, bajos niveles de renta. En algunos casos, valores bajos de compensación a los proveedores pueden, sin embargo, signiÞcar aumentos relativamente considerables de la renta, mientras que en otros casos los proveedores pertenecen más bien a estratos socioeconómicos altos y no dependen en gran medida de los pagos por el servicio ambiental para mejorar sus niveles de vida. La existencia de un marco legal puede facilitar la creación de sistemas de PSA a nivel local, pero también puede constituir un obstáculo si esté es demasiado rígido. Un marco legal particular para el PSA puede ayudar a su promoción regional o nacional y al diseño de políticas estratégicas, este tipo de legislación no es imprescindible para el buen funcionamiento de los sistemas de PSA. En algunos casos, inclusive, un marco legal muy rígido o burocrático puede constituir un obstáculo para este tipo de sistemas imponiendo precios ineÞcientes (que no corresponden a la oferta y la demanda real) o costos de transacción muy altos debido a una reglamentación engorrosa. Tabla 11.7: Lecciones y recomendaciones en los PSA aplicados a los recursos hídricos. Fuente: DE HEK et al (2004)
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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CASO PRÁCTICO SISTEMA DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN 1. INTRODUCCIÓN La ciudad de Siguatepeque cuenta con una red hídrica, constituida por fuentes superÞciales y acuíferos, que son utilizados para satisfacer la demanda de abastecimiento de la población, que actualmente asciende a 57.705 habitantes10. Debido a las condiciones de deterioro y contaminación de las fuentes de Guaratoro y Chamalucuara, y previa incorporación del caudal del río Calan, la ciudad se abastecía en un 80% de sus recursos subterráneos, lo que suponía una fuerte presión sobre los acuíferos locales. Por otro lado la población de Siguatepeque crece a un ritmo vertiginoso, estimándose que su población se triplicará en los próximos 20 años (PDF, 2001). La Cuenca del Río Calan juega un papel estratégico para la ciudad de Siguatepeque, debido a que es la única fuente superÞcial capaz de abastecer a sus habitantes (PLAN DE MANEJO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, 2001). Por esta razón, el SANAA, con la colaboración de USAID11, llevó a cabo el proyecto de construcción de dos represas con una capacidad de almacenamiento de 4,5 millones de m3 de agua, una planta de tratamiento para tratar 100 litros por segundo y un tanque de distribución de 2.273 m3. Junto a estas medidas que solucionarán el déÞcit de la ciudad durante 100 años (SANAA), se considera imprescindible llevar a cabo una serie de actividades encaminadas a la protección de la cuenca, con la Þnalidad de mantener el recurso hídrico a largo plazo. Para ello se cree necesario establecer un Sistema de Pagos por Servicios Ambientales como modalidad viable que garantice la protección y conservación de los recursos naturales, y que considere a su vez la participación comunitaria, la gestión de recursos y la educación ambiental como ejes esenciales para el manejo integral de la Cuenca del río Calan. 2. DESCRIPCIÓN DEL ABASTECIMIENTO DE AGUA EN SIGUATEPEQUE El municipio de Siguatepeque cuenta con una extensa red hídrica, constituida por fuentes superÞciales y acuíferos, que son utilizados para satisfacer la demanda de abastecimiento de la población. La red de drenaje superÞcial está constituida por 10 subcuencas, que a su vez están formadas por 47 fuentes permanentes y 39 fuentes temporales, que nacen en el municipio de Siguatepeque y realizan su recorrido Þnal y desembocadura en los municipios vecinos, que son: Jesús de Otoro, Comayagua, Meambar y Taulabe. El agua producida por los dos tipos de fuentes (superÞciales y acuíferos) es utilizada para satisfacer la demanda de los abonados al servicio de agua potable (SANAA y Juntas de Agua12), consumo animal y riego de hortalizas en pequeña escala. Historia: El sistema de agua potable de la ciudad de Siguatepeque fue mejorado en 10 Censo Nacional de Población y Vivienda realizado en 1988, suponiendo una tasa de crecimiento poblacional de 5.6%/ año. (ORTIZ, A. Y MENDOZA, T. ,2001. Diagnóstico General de las cuencas hidrográficas del municipio de Siguatepeque) 11 USAID: The United States Agency for International Development. 12 JUNTAS DE AGUA: Juntas Administradoras de Sistemas de Agua Potable y Disposición de Excretas
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Desarrollo rural sostenible
su totalidad por el SANAA, dentro del proyecto “Cuatro Ciudades”, el cual Þnalizó en el año 1994. Este proyecto consistió en la perforación e incorporación de varios pozos de producción de agua, construcción de tanques de almacenamiento y cambio de red. Cobertura del sistema: Según estudios para el SANAA13, el número de unidades abastecidas (incluyendo las cuatro categorías: Doméstica o Residencial, Comercial, Industrial, e Instituciones del Gobierno) en el año 2001, en la ciudad de Siguatepeque era de 9.881 y el número de abonados de 5.442 por lo cual la cobertura del servicio proporcionado era del 55%. Según datos proporcionados por el SANAA (Obtenidos por Libny FLORES14, febrero 2004), el número actual, febrero 2004, de viviendas en la ciudad de Siguatepeque es de 10.800, y el numero total de viviendas abastecidas es de 7.145, haciendo un porcentaje de cobertura de 66,16%. En las 7.145 viviendas abastecidas, se encuentran incluidas las 2.858, abastecidas por los embalses del río Calan. El resto de la población (34,84%), no abastecida por el SANAA, es abastecida por sistemas privados (menos del 10% de la población), o por las Juntas de Agua de algunos barrios que tienen y administran sus propios sistemas de agua. Continuidad del servicio: Los abonados a este servicio reciben el agua durante una a tres horas diarias, por lo que se ven obligados a almacenar agua en recipientes cuya capacidad es variada, pero ignoran las cantidades consumidas. Los abonados pagan un promedio mensual, para la categoría doméstica, de Lps. 35,50 (1,60 €), por un servicio que consideran insuÞciente y de calidad que varia de regular a buena. Producción de agua: La ciudad de Siguatepeque se abastece de fuentes superÞciales y subterráneas. Fuentes SuperÞciales Presa en el río Chamalucuara, con una producción mínima en verano de 9,46 l/s. Presa en el río Guaratoro, con una producción mínima en verano de 12,62 l/s. En el año 2003 se incorporaron las 2 presas construidas en el Río Calan, con una producción de 100 l/s. El Caudal total de aguas superÞciales es de 122,08 l/s. Fuentes subterráneas: Pozo Zaragoza, con una producción de 8,0 l/s durante 24 horas. Pozo La Fresera, con una producción de 8,0 l/s durante 24 horas. Pozo OÞcinas SANAA, con una producción de 8,0 l/s durante 24 horas. Pozo ESNACIFOR, con una producción de 6,0 l/s durante 24 horas. Pozo La Curtimbre, con una producción de 10,0 l/s durante 24 horas. Pozo Macaruya, con una producción de 8,0 l/s durante 24 horas. Pozo San Juan, con una producción de 10,0 l/s durante 24 horas. Pozo Alcarabanes, con una producción de 10,0 l/s durante 24 horas. Pozo San Miguel II, con una producción de 7,57 l/s durante 24 horas. Pozo San Pablo, con una producción de 3,78 l/s durante 24 horas. Caudal total de aguas subterráneas es de 79,35 l/s. El Caudal total actual es de 201.43 l/s. 13 ESTUDIO DE FACTIBILIDAD Y DISEÑOS FINALES DE AGUA Y SANEAMIENTO PARA 32 CIUDADES. Informe Intermedio de agua Potable de la Ciudad de Siguatepeque (SANAA 2001). 14 Libny Javier FLORES, Ingeniero Forestal, ESNACIFOR, Febrero 2004.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
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El porcentaje del caudal subterráneo antes de la incorporación del caudal del Río Calan, era de 78,23%. Actualmente corresponde al 39,39%. En la tabla 11.8, se muestra la cantidad de viviendas abastecidas por fuente y categoría. La Þgura 11.11, recoge gráÞcamente el número de unidades abastecidas por cada fuente.
Nº de unidades abastecidas por sectores
Fuente
Caudal Aprovechado (l/s)
Doméstica
Comercial
Industrial
Gobierno
TOTAL
%
Río Calan
100,00
2646
204
5
3
2858
40
Río Guaratoro
12,62
1591
22
0
6
1619
22,66
Río Chamalucuara
9,46
1533
0
0
0
1533
21,45
Subterránea (10 pozos)
79,08
1135
0
0
0
1135
15,89
TOTAL
201,43
6905
226
5
3
7145
100,0
Tabla 11.8: Distribución de las viviendas de Siguatepeque, Abastecidas de agua por el SANAA, por fuente y categoría. FUENTE: Elaboración propia en base a datos de CRUZ 2002, FLORES 2003 y datos proporcionados por el SANAA 2004.
3000 2500 2000 1500 1000 500 0
Figura 11.11: Número de unidades abastecidas por cada fuente
El costo del servicio del agua va ha variar en función de la categoría (tabla 11.9).
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Desarrollo rural sostenible
Categoría
Costo mensual Lps.
€
Nº de unidades abastecidas
%
Domestica
35.50
1,60
6905
96,64
Comercial
146.75
6,63
226
3,16
Industrial
165,50
7,47
5
0,07
Gubernamental
165,00
7,45
9
0,13
7145
100,00
TOTAL
Tabla 11.9: costo mensual por el servicio de agua Potable en función de la categoría. FUENTE: Elaboración propia en base a datos de CRUZ 2002 y FLORES 2003. Suponiendo un cambio: 1€ = 22,15 Lp (Es el valor promediado de los últimos 7 meses).
El municipio de Siguatepeque no contaba con un Plan de Ordenación Territorial general que dirija la realización de actividades en compatibilidad con la protección y conservación de las cuencas. En el año 2001, el Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF-ESNACIFOR) realizó un Plan de Actividades de Protección y Manejo integrado en la Cuenca del Río Calan, considerando el importante papel que juega esta cuenca para la ciudad Siguatepeque, debido a que es la única fuente superÞcial capaz de abastecer a unos 60 mil habitantes de esta ciudad (ABASTIDA, 2001). Con el Þn de conseguir el manejo integral de todas las cuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, se debía elaborar un Plan de Manejo para las Cuencas de Chamalucuara y Guaratoro. Este Plan de Manejo es una herramienta esencial que permitirá que los esfuerzos de las autoridades, instituciones y organizaciones comunitarias fueran dirigidos hacia un objetivo común, el manejo sustentable de la cuenca hidrográÞca. Para asegurar la sostenibilidad de los planes de manejo, un Sistema de Pagos por Servicios Ambientales podía ser la solución a largo plazo (Plan de Manejo de la Cuenca del Río Calan, ABASTIDA, 2001). Este sistema debería contemplar las tres cuencas, creándose un Sistema de Pagos por Servicios Ambientales Integral para toda la ciudad de Siguatepeque. Debido a la complejidad que ello conlleva este trabajo se centra exclusivamente en la instalación de un Sistema de Pagos por Servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan, que podrá servir como modelo para la aplicación en las cuencas restantes. 3. PROBLEMÁTICA HIDROLÓGICA EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN Los riesgos y amenazas que representan las actividades humanas sobre los recursos hídricos de la cuenca se resumen en la tabla 11.10 y se visualizan en la Þgura 7.7. Este análisis se realizó en la ordenación territorial (ver capítulo 7).
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
TIPO DE RIESGO
UNIDADES O ÁREA (Has)
Porquerizas
1
Agricultura en laderas En pendientes entre 30-45% En pendientes > 45% A orillas de fuentes de agua
90,0 150,4 190,6
Población a orillas de fuentes de agua
56,7 (106 viviendas)
Cultivo de café A orillas de fuentes de agua Total en la cuenca
91,4 623,3
Casas sin letrinas A menos de 150m del río
274 72
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Tabla 11.10: Riesgos y amenazas que representan las actividades humanas en los hídricos naturales de la cuenca. FUENTE: Plan de Manejo de la Cuenca del Río Calan (PÉREZ et al, 2002a)
Éstos no son en absoluto todos los problemas ambientales que causan efectos negativos sobre la cuenca. Otros problemas como los incendios y la tala ilegal también afectan. En la tabla 11.10 sólo se representan los problemas constantes y directos sobre el recurso hídrico. 4. RESULTADOS DEL PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES De acuerdo con la metodología descrita en el capítulo se obtuvieron los siguientes resultados: a.- IdentiÞcación de los oferentes y estudio socioeconómico de la cuenca La población oferente del servicio se localizó en las siete comunidades que comprenden la Cuenca del río Calan con un total de 2.449 habitantes (PDF, 2001). Éstas presentaban características bastante homogéneas tanto por las actividades económicas que realizan, como por sus patrones culturales. Un 51% de la población estaba compuesta por menores de 15 años. El 73% de la población había llegado a la cuenca procedente de diferentes áreas geográÞcas del país, el 23% nació en la cuenca. Esta nueva aßuencia de población a la cuenca ha ocasionado un incremento de la presión sobre los recursos existentes. La población económicamente activa ascendía a 1.828 personas, un 75% de la población total. La edad de incorporación al mercado laboral era aproximadamente los 12 años. La densidad de la población en la cuenca es de 57 habitantes por km2. Debido a la falta de medidas de higiene como hervir o clorar el agua, las enfermedades más frecuentes son la gripe, la diarrea y los parásitos. La población en general ha padecido de diarreas y gripe en un 91% y mareos en un 88%. El 74% de las viviendas tienen piso de tierra, el 16% de cemento, 4% de ladrillo y el 6%, pisos mixtos. Muchas enfermedades parasitarias son transmitidas cuando las personas habitan en casas con pisos de tierra. No existe servicio de alcantarillado en las comunidades. De las 524 viviendas de la Cuenca, el 52% no tienen letrinas, lo que produce contaminación de los aßuentes del río con heces fecales procedentes de los alrededores de las casas próximas al río. El 34% de la población arroja los residuos alrededor de las casas, el 32% la quema y sólo el 12% la entierra. La información fue recopilada de acuerdo a la metodología mostrada en el caso práctico del capítulo 3. Los problemas que tienen los agricultores son variados y complejos y la gravedad de
568
Desarrollo rural sostenible
los mismos se ha acentuado aún más después del Huracán Mitch. Entre los principales problemas económicos se destacan la falta de Þnanciamiento con tasas de interés del 36%, falta de asistencia técnica, existencia de plagas y enfermedades en cultivos, la inaccesibilidad al mercado y la falta de organización de los propios agricultores. Los aspectos que hacen que el agua de la cuenca no apta para el consumo humano son los coliformes fecales procedentes de las letrinas próximas a los ríos y las viviendas sin letrinas. También se encontró un alto índice de sólidos en suspensión por la erosión y compuestos químicos procedentes de los productos químicos empleados fundamentalmente en el cultivo de café sin cubierta forestal. b.- Cartografía del medio físico y estudio previo de planiÞcación física Se elaboró un mapa de vegetación a partir del tratamiento de fotografías aéreas (ver Þgura 3.10). El bosque latifoliado tiene una extensión de 413,3 hectáreas y cubre casi el 10% de la superÞcie de la cuenca. Este ecosistema ha sido considerado por la población como un bosque relativamente improductivo desde el punto de vista económico y convertido en terrenos agrícolas con cultivos anuales, sobre todo granos básicos, en un proceso casi permanente de deforestación. Muchas de las especies que componen estas masas han sido utilizadas principalmente para leña y en construcciones rurales como viviendas y corrales. El bosque de pino tiene una superÞcie de 1808,82 hectáreas cubriendo la parte baja y media de la Cuenca. Estas masas están afectadas por los frecuentes incendios forestales y las talas selectivas ilegales. Se observó que existían problemas de erosión y sedimentación en cauces causados por la deforestación, la agricultura en pendientes pronunciadas y el cultivo de café sin cubierta forestal, y de contaminación por el vertido de agroquímicos en cafetales y cultivos (Rivera et al 2006b). Se deÞnieron las categorías de Ordenación Territorial que representan la situación ideal o deseable del uso de la tierra en base a sus características físicas y legales, comprendidas en el Mapa de Unidades de Ordenación Territorial (ver Þgura 7.17). El capítulo 7 abordaba especíÞcamente el proceso de ordenamiento territorial de la cuenca y su estudio de medio. Las Unidades de Ordenación Territorial (UOT) se deÞnieron considerando las características topográÞcas, cobertura vegetal, características del suelo y el marco legal a partir de la ordenación territorial de la cuenca mostrada en el caso práctico del capítulo 7. En orden de prioridad fueron las siguientes: A. Zonas de Máxima Protección A.1. Áreas Protegidas: Son aquellas áreas declaradas legalmente bajo un régimen especíÞco de protección y sujetas a normas técnicas y reglamentadas, establecidas por la Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR), a través del Departamento de Áreas Protegidas, encontrándose en la parte alta de la cuenca 539 hectáreas de la Reserva Biológica de Montecillos. A.2. Microcuencas Productoras de Agua: Áreas declaradas de interés forestal por las AFE-COHDEFOR y que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo forestal y uso del suelo por su función de producción de agua para comunidades. Están sujetas a las normas técnicas y el reglamento establecido por AFE-COHDEFOR, a través del Departamento de Manejo de Bosques, encontrándose 408,15 hectáreas de microcuencas que abastecen de agua a todas las comunidades presentes en la Cuenca. A.3. Áreas de Protección Hidrológica: Áreas cubiertas por bosque en los márgenes de los cursos de agua y que desempeñan una función protectora de los cauces y
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
569
fuentes de agua, sirviendo además de hábitat para una gran diversidad de especies de ßora y fauna. Según la ley estas áreas implican una faja de 150 metros a ambos lados de los cauces permanentes y 250 metros en los nacimientos, encontrándose 950,79 hectáreas dentro de esta categoría. B. Zonas de Uso Restringido B.1. Áreas de Protección del Suelo: Áreas con pendientes fuertes (> 30%) con suelos sensibles a la erosión en las que deben tomarse medidas especiales de conservación de suelos. En la cuenca hay 240,42 hectáreas. B.2. Áreas de Producción Agraria Intensiva: Áreas agrícolas de producción intensiva en las cuales se emplean altas cantidades de insumos en forma de agroquímicos. Estas zonas agrícolas están relacionadas en la cuenca, fundamentalmente con la producción de café sin cubierta forestal y se extiende en un área de 219,26 Ha. C. Zonas de Producción Preferente C.1. Áreas de Producción Forestal: Por su condición de pendiente (entre 15 y 45%) y soporte del suelo, estas áreas pueden ser sujetas a la producción forestal a través de la ejecución de planes de ordenación forestal. En esta categoría hay 3.121,76 hectáreas. C.2. Áreas de Producción Agropecuaria: Se trata de áreas de vocación agrícola o ganadera con productividad del suelo y pendientes favorables (30%) se planteó su reforestación. Esto suponía actuar con medidas de conservación en 190,98 ha productoras de café, y 175,80 ha de producción agrícola (Þgura 11.13). f.- Valoración del coste de las medidas necesarias para la conservación del recurso hídrico Los costos fueron clasiÞcados en las siguientes categorías: Coste de oportunidad (CAO): Fue estimado de dos maneras diferentes dependiendo de donde se encontrasen los terrenos a intervenir: Terrenos ubicados dentro de las áreas prioritarias En estos territorios la propuesta suponía un cambio a uso forestal no productivo, por lo que el coste de oportunidad se estimó como el 100% de la producción actual de estos territorios. Fincas de café sin sombra: se propuso un cambio en el sistema de producción. En estos territorios el coste de oportunidad se estimó como el 30% de la producción actual, o descenso estimado de la productividad y rentabilidad de dichos terrenos. En las Þncas de producción agrícola que se sometieran a un cambio de sistema de producción que supusiera un incremento en la producción se estimó que no existía costo alguno de oportunidad. Se deÞnieron dos alternativas de producción que estiman los costos de oportunidad por hectárea dependiendo del tipo de cultivo: Alternativa A: Producción agrícola: Se tomó como referencia los costes y rendimientos de la encuesta socioeconómica levantada en la cuenca en el año 2000 por el Plan de Desarrollo Forestal (PDF 2001). Se estimaron los rendimientos y los ingresos brutos que se dejarían de percibir si se dejara de producir en terrenos agrícolas estimando como ciclo productivo la rotación de cultivos anual siguiente: Hortalizas – Hortalizas – Grano básico – Barbecho. Para hallar el costo de oportunidad de los mismos se calculó el rendimiento medio productivo por ciclo y a continuación se halló la media anual. Esto se hizo para un total de 33.41 ha de superÞcie de producción agrícola dentro de las zonas de especial protección, que se proponía reforestar por su importancia estratégica para la conservación del agua. Alternativa B: Producción de Café: Se estimaron los rendimientos y los ingresos brutos que se dejarían de percibir si se dejara de producir café en el total de 45.1 ha. que se encuentra actualmente de superÞcie de producción cafetera sin sombra.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
573
Figura 11.12: Zonas prioritarias de actuación para mantener la calidad y cantidad del agua. Elaboración propia a partir de análisis SIG
Figura11.13: Zonas de con usos conßictivos en las que actuar.
Las tablas 11.14 y 11.5 muestran los ingresos netos, los costos y los rendimientos estimados en la parte alta de la cuenca para las dos alternativas de producción en la zona, que expresan los costos de oportunidad por actividad productiva y las estimaciones anuales que se dejarían de percibir.
574
Desarrollo rural sostenible
Actividad
Precio Lps./unidad
Rendimiento/ha
Ingresos Brutos Lps./ha
Ingresos Brutos $/ha
Coste de produc. Lps./ha
Ingresos netos Lps./ha
Ingresos netos o coste oportunidad $/ha.
Hortalizas
44.88
1,464.28 cajas
65,717.14
3,694.05
5,138.23
60,578.91
3,405.22
Maíz
104.40
41.43 qq/ha
4,325.14
243.12
2,097.94
2,227.2
125.19
Frijol
313.10
42.86 qq/ha
13,418.57
754.27
5,200.86
8,217.71
461.93
Ciclo productivo.
-
-
18,647.25
1,048.19
2,196.91
16,450.41
998.09
Café
730.62
48.57 qq/ha
35,487.26
1,994.77
1,670
33,817.26
1.900,91
Total
-
-
118,948.11
6,686.23
14,107.03
104,841.08
5,893.26
Tabla 11.4: Costos de oportunidad de las actividades productivas en la zona de recarga de la cuenca del Río Calan, Siguatepeque. Actividad
SuperÞcie cubierta (ha)
Ingresos netos Lps/ha
Ingresos netos Lp/año.
Ingresos netos $/año
Agrícola.
33.41
16,450.41
549,608.2
30,894.22
45.1
33,817.25
1,525,157.97
85,731.19
219,23
10,145.17
2,224,126.71
125,021.17
94,396.16
5,773,226.06
241,646.58
Café (reforestación) Café
(cambio uso) Total
Tabla 11.15: Estimaciones del costo de oportunidad total en la zona, tomando los ingresos netos/ha. como costo de preservación, cuenca del Río Calan, Siguatepeque.
Coste de conservación y mejora ambiental (CC): relacionados en las actuaciones sobre servicios básicos, referentes a la letrinización y construcción de pisos absorbentes en las comunidades de la cuenca. El coste total de implementación por año se presenta en la tabla 11.16. - Letrinización en todo el ámbito de la cuenca: uno de los problemas que afectan con mayor intensidad a la calidad del agua son los coliformes fecales, lo cual tiene una relación directa y evidente con la existencia de letrinas en las viviendas de la cuenca. Aunque no es el único factor que inßuye sobre estos índices de calidad del agua, la letrinización de las viviendas de la cuenca sin duda inßuirá de forma determinante (Þgura 11.14). Esta comenzará a realizarse desde la zona buffer de 150 m a cada lado de los ßujos de agua, hacia las zonas más alejadas a dichos ßujos.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
575
Figura 11.14: Situación de viviendas sin servicio de letrinización. Elaboración propia a partir de análisis SIG con datos georreferenciados con GPS.
- Pisos absorbentes en la totalidad de las viviendas de la cuenca: Otro de los factores de gran relevancia en la calidad de las aguas de la cuenca, son las aguas grises de origen domestico. Este problema sería abordado mediante la construcción de pisos absorbentes en las viviendas de la cuenca, comenzando esta actuación desde el interior de las viviendas más próximas a los ßujos de agua más signiÞcativos y continuando progresivamente hacia las más alejadas.
576
Desarrollo rural sostenible
Costes de conservación y mejora ambiental (CC)
Lempiras/año
Construcción de letrinas en viviendas de la cuenca. Capacitación sobre saneamientos básicos.
6,000
Dotación de materiales.
100,000
Construcción de letrinas.
2,000
Supervisión del proyecto.
1,000
Análisis de aguas.
2,000
Capacitación a Juntas de Agua.
10,000
Subtotal
121,000
Pisos absorbentes en viviendas de la cuenca. Construcción anual de 100 pisos absorbentes para el control de aguas grises de origen doméstico.
15,000
Elaborar reglamento sobre aguas grises.
2,000
Subtotal.
17,000
Costes de desarrollo local (CDL) Agua potable suministrada en el 100% de las viviendas de la cuenca.
Lempiras/año
Realización de encuestas de hogares sin acceso a agua potable.
5,000
Instalar tuberías de suministro de agua anualmente a 20 viviendas.
10,000
Obra física de captación de agua y sus respectivas redes de distribución.
10,000
Capacitación de Juntas de Agua.
2,000
Estudios de la demanda y oferta del recurso agua.
20,000
Subtotal.
47,000
Total
185,000
Tabla 11.16: Costes de conservación y mejora ambiental en lempiras/año. Fuente: Elaboración propia basada en datos PDF 2002.
- Coste anuales de ejecución (CAE): gastos administrativos y operativos necesarios para la ejecución y funcionamiento del servicio de agua, además incluye los salarios de extensión para la ejecución de los programas de conservación y mejora ambiental. Los costos identiÞcados se detallan en la tabla 11.17. Además se estimaron otras medidas de desarrollo rural (CDL) consistentes en el suministro de agua potable a las comunidades de la cuenca (tabla 11.16). Si se desea conservar del recurso agua, debe considerarse que las personas puedan disponer también de un servicio de agua potable digno de modo que los habitantes de estos lugares se sientan plenamente identiÞcados con este objetivo. Los costes de instalación (CI) no se consideraron al haberse realizado ya los estudios conducentes al establecimiento del sistema PSA con otra Þnanciación.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
Concepto
Coste anual Lps.
Coste anual $
Personal Administrativo.
108,000
6,101.7
Extensionistas
200,000
11,299.43
Analisis aguas
4,500
252.95
Analisis suelos
4,000
224.85
Total
316,500
17,878.93
577
Tabla 11.17: Costes Anuales de Ejecución. Basados en León (2004) y capítulo 8 de esta obra. Pago de personal administrativo: gastos ocasionados por concepto de pago de salarios a personal permanente o temporal en labores administrativas. Pago de extensión agraria: estos gastos son referentes al pago de personal dedicado a extensión agrícola y forestal y a los gastos que supondrán los análisis de aguas y suelos. Materiales fungibles: papelería, implementos del equipo de oÞcina o de archivo, aseo de la oÞcina, carburantes etc.
g.- Estudio de Þguras legales a utilizar Al amparo de la Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento de 14 de agosto del 2003 de Honduras, y de acuerdo a su artículo 16, es responsabilidad de las municipalidades la prestación del servicio de agua potable en condiciones de calidad y cantidad. Puede establecerse para ello un modelo de cooperación municipal con la institución del estado encargada del manejo del sistema de agua potable (SANAA) para la mayoría de los pueblos y ciudades del país, así como de algunas municipalidades. A nivel de comunidades rurales, son las Juntas Administradoras de Sistemas de Agua Potable y Disposición de Excretas (Juntas Administradoras), los entes encargados de la gestión, administración, operación y mantenimiento de los sistemas de agua potable, de acuerdo con las normas, procedimientos y reglamentaciones del SANAA. Estas Juntas Administradoras están integradas por personas mayores de edad, vecinos de la comunidad, designados a través del voto mayoritario de la Asamblea de Vecinos o Abonados. Se propone por lo tanto establecer entre el SANAA y las Juntas Administradoras un Convenio con el Þn de establecer las normas de operación, mantenimiento y administración del sistema. Dado que no existe un único modelo idóneo para la prestación de los servicios de agua potable, y las prácticas nacionales varían considerablemente, se estudiaron tres posibilidades de gestión del recurso, gestión pública, semipública y privada proponiendo un modelo Semi-Público en el cual el servicio estuviera compartido entre la Municipalidad y una empresa privada. Por su interés se desarrolla esta cuestión el epígrafe 6. Esta entidad seria la encargada de establecer los contratos de servidumbres con los oferentes, demarcarlos adecuadamente y realizar un seguimiento y veriÞcación en el territorio de los mismos según los usos delimitados en la planiÞcación física y negociados con el propietario. Una vez establecida cada servidumbre, es conveniente dar a cada propietario con quien se establezca una servidumbre un mapa correctamente georrefenciado en el cual queden adecuadamente delimitadas las zonas sujetas a servidumbre y sus condiciones. Es necesario también negociar con las autoridades de la microcuenca los organismos y sistemas que van a velar y monitorizar el cumplimiento de los acuerdos así como los posibles sistemas de incentivos que mantendrán los uso acordados.
578
Desarrollo rural sostenible
5. DISCUSION DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS La tabla 11.18 muestra el análisis coste beneÞcio del sistema PSA. El pago propuesto por metro cúbico no cubrirá todos los costos de producción de agua. El valor de producción de agua equivale a unos costes totales que suman 4,800,392.88 Lps./año ($266,836.73/ año), cantidad que dividida entre los 3,345 beneÞciarios inicialmente propuestos representaba un coste por consumo de agua de la cuenca del Río Calan de 1,435.09 Lps/año, o 119.59 Lps/mes, comparado con un pago promedio actual de 38.53 Lps/mes. Esta situación presentó tres alternativas: incrementar el número de beneÞciarios, disminuir las medidas compensatorias a las áreas prioritarias, buscar Þnanciación adicional de la cooperación internacional para desarrollar un plan de desarrollo rural en la cuenca que incluyera las medidas de conservación que no se llegan a autoÞnanciar, o solicitar un crédito. Sin exclusión de la tercera opción, se optó por la primera: Dado que el presupuesto estimado para abordar las acciones más urgentes de protección del recurso agua en la cuenca del río Calán, no se incrementa de manera proporcional al número de beneÞciarios, sino que dicho presupuesto aumenta en relación a la amplitud de las medidas de conservación a desarrollar, y considerando los datos aportados en el balance hídrico según el cual la oferta calculada era de 5,356.8 m³/día, mientras que la demanda total considerada es de 2,815.3 m³/día para 3,345 beneÞciarios, se concluye que para cubrir el coste completo propuesto para la protección ambiental inicial, sería suÞciente con aprovechar el 72.36% de la oferta hídrica, lo que signiÞcaría ampliar la red de distribución para que cubra un total de 4,655 beneÞciarios. Si se utiliza el 100% de la capacidad hídrica disponible, se cubrirán las necesidades hídricas de 6,364 familias, con una recaudación anual de 6,360,964.14 Lps. ($353583,33/año). De este modo sólo existirán los recursos Þnancieros necesarios para llevar a cabo la protección ambiental mínima necesaria, si no que se podrán emprender nuevas acciones dentro de las líneas estratégicas identiÞcadas en el plan de desarrollo rural elaborado para toda la cuenca. En la tabla 11.19 se observan los diversos porcentajes de incremento de las tarifas de agua, necesarios para cubrir la protección ambiental de la cuenca del río Calan.
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
Detalle
579
Situación Sin DAP
Con DAP
1. BeneÞcios ambientales por el uso del agua. - Disponibilidad de pago en efectivo. - Disponibilidad de pago en trabajo comunitario. - Pago por servicio. - Pago por instalaciones.
1,174,144.85
596,012.58 1,189,800.00 1,174,144.85
- Sanciones o multas. - Intereses por depósitos en el banco. - Donaciones. BeneÞcios Totales.
1,174,144.85
2,959,957.43
2,074,766.17 2,224,126.71 316,500.00 185,000.00
2,074,766.17 2,224,126.71 316,500 185,000
4,800.392.88
4,800.392.88
-3,626,248.03
-1,840,435.45
2. - Costos - Costos - Costos - Costos
Costos ambientales de Producción del agua del bosque. de Oportunidad (reforestación). de Oportunidad (cambio uso). de Operación de Saneamiento Costos Totales. Diferencia entre beneÞcio-costo.
Tabla 11.18: Análisis BeneÞcio Costo desde la perspectiva ambiental para la zona de recarga de la cuenca del Río Calan, Siguatepeque en Lempiras/año. BeneÞciarios
Caudal Utilizado
Incremento de la tarifa por encima de la DAP.
Incremento por encima de la tarifa actual.
Protección ambiental propuesta.
3,345 (actualidad)
52%
113.70%
210.38%
100%
4,655 (necesario)
72.36%
0%
33.1%
100%
6,364 (ideal)
100%
0%
33.1%
122.6%
Tabla 11.19: Aumento de la tarifa de los usuarios. Fuente: Elaboración propia.
6. INTERACCIÓN ENTRE DEMANDANTES Y OFERENTES Dentro del mecanismo de PSA juegan un importante papel los procesos de negociación entre los oferentes del servicio ambiental y los beneÞciarios del mismo. Es necesario establecer una relación contractual entre ambas partes para lograr sostenibilidad a largo plazo. Se propone constituir un sistema operativo, transparente y organizado, donde intervengan los actores implicados en la gestión del recurso ambiental a través de un comité, encargado de velar por el funcionamiento de todo el sistema. A su vez, se creará un fondo donde se recojan los efectivos relativos a los PSA. La creación del fondo conlleva la deÞnición de un manual operativo, llamado Plan de Servicios Ambientales, donde se especiÞque cómo se manejará el mismo (Þgura 11.15).
580
Desarrollo rural sostenible
COASA: facilita la existencia y gestión del fondo de servicios ambientales (FSA) procedente de los Pagos (PSA)
OFERENTES: facilitan el servicio ambiental Protección de la cuenca
DEMANDANTES: se benefician del servicio y financian el PSA
Figura 11.15: Esquema del sistema de pagos por servicios ambientales
a. FONDO DE SERVICIOS AMBIENTALES (FSA): Es un componente decisivo dentro de la organización institucional del Sistema de Pagos por Servicios Ambientales. La constitución de este fondo es el resultado de las negociaciones entre demandantes y oferentes e ilustra la voluntad de una gestión sostenible de los recursos naturales (PÉREZ, BARZEV y HERLANT, P., 2000). El FSA está alimentado por el dinero relativo a los PSA, incluido en la factura del agua de los demandantes, así como de todas las aportaciones externas de agencias de cooperación, ONG´s. El FSA será manejado por una persona designada por el comité. Su función será la emplear de forma eÞciente y transparente dicho fondo, sobre un marco jurídico que garantice su correcto funcionamiento. El dinero del FSA tendrá como destino la retribución de las actividades de manejo y protección de la cuenca, especiÞcadas en el Plan de Servicios Ambientales, así como los incentivos a los productores de la cuenca. b. COMITÉ ADMINISTRADOR DE SERVICIOS AMBIENTALES (COASA): Este comité lo conforman todos los actores involucrados en el manejo del servicio ambiental, cuya función principal es vigilar el adecuado funcionamiento del Sistema de PSA. Dicho comité deberá estar representado por los productores de las comunidades de la parte media y alta de la cuenca, por las tres municipalidades involucradas en el manejo de
Capitulo 11: Autofinanciación del plan de desarrollo: Incentivos y pagos por servicios ambientales
581
la Cuenca del Río Calan (Siguatepeque, Masaguara y El Rosario), un representante de los usuarios de agua de la ciudad de Siguatepeque, un representante de las organizaciones no gubernamentales que tienen incidencia en la cuenca, un experto técnico en el manejo de cuencas y el encargado del manejo del FSA. El COASA será el encargado de la aprobación del Plan de Servicios Ambientales previa ejecución del mismo, así como de revisar toda la documentación relativa al manejo del Sistema. Se encargará a su vez de evaluar los logros a través de la memoria anual elaborada por el departamento de Manejo de Cuenca de la empresa pública encargada del manejo del Sistema de Agua Potable. Este comité deberá reunirse semestralmente, con la Þnalidad de discutir aquellos aspectos necesarios para el manejo exitoso del Sistema de PSA. Podrá celebrar reuniones con carácter extraordinario si así se requiriera.
CAPÍTULO
12
FINANCIACIÓN EXTERIOR DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA 1. INTRODUCCIÓN La Þnanciación del desarrollo rural cuando existen políticas propicias y los mercados son operativos, es un instrumento vital para la reducción de la pobreza, y por consiguiente, de la conservación de la naturaleza en dichas zonas. El acceso directo a los servicios Þnancieros afecta la productividad, la formación de capital, los ingresos y la seguridad alimentaria de los habitantes del medio rural. La Þnanciación rural es, junto con la promoción directa de microempresas, las transferencias de ingresos, y la mejora de las infraestructuras, una de las asistencias a los campesinos que pueden resultar además más eÞcaces (IFAD 2003). Sin embargo, a veces ni las externalidades ambientales ni la puesta en valor de los recursos naturales de un territorio en el mercado, pueden Þnanciar las soluciones que propone la ordenación sostenible y los planes de desarrollo para un territorio. En países en desarrollo, lamentablemente factores como el avance de la degradación y el círculo vicioso de la pobreza hacen que sin una ayuda exterior directamente aplicada, los sistemas rurales sometidos a altas presiones ambientales se vean abocados a la degradación, sin que los sistemas de incentivos exteriores o puesta en valor endógena de recursos sean suÞcientes. En Europa el abandono de las tierras agrarias por su escasa renta comparada con la de las ciudades tampoco facilita que el desarrollo rural pueda generarse sin ayuda exterior. Es necesario en ambos casos recurrir a fuentes subsidiarias de Þnanciación exterior o a créditos. Europa goza gracias a las sucesivas reformas de la PAC de un apoyo a la economía rural en su conjunto más que a la producción agrícola (COMISIÓN EUROPEA, 1999), lo que facilita el desarrollo rural. Además la preocupación a partir de la aprobación de la Agenda 2000 por la conservación de la naturaleza es latente, y tenderá a crecer especialmente en los espacios de la Red Natura 2000. En Latinoamérica la situación es más difícil al no existir siempre programas consolidados que Þnancien programas de desarrollo rural como en el caso europeo. En algunos países se recurre a créditos internacionales, en otros a la cooperación internacional. La correcta gestión territorial, de sus recursos forestales y, en general, naturales también puede suponer un apoyo importante al desarrollo rural. Sin embargo, sigue siendo necesario el apoyo explícito al desarrollo rural por parte de los gobiernos. Por ello como caso práctico en este capítulo se propone, aunque sea a pequeña escala la adaptación de las metodologías LEADER de desarrollo local, cuyo éxito ha quedado de maniÞesto en Europa a las políticas de desarrollo rural latinoamericanas. En este capítulo se muestran los procesos y ciclos de formulación, aprobación, Þnanciación, ejecución y evaluación que las instituciones Þnancieras suele exigir para conceder
584
Desarrollo rural sostenible
créditos, ayudas, Þnanciaciones o coÞnanciaciones a planes y programas de desarrollo rural y conservación de la naturaleza a ambos lados del Atlántico. Por último se da un listado de las principales instituciones de ayuda o crédito a las que se puede recurrir para plantear esta Þnanciación de ordenaciones, programas y proyectos. 2. LA FINANCIACION DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN EN EUROPA 2.1 La Þnanciación europea para el desarrollo rural Las diversas modalidades de los fondos estructurales (FEDER, FSE, IFOP y FEOGA-G), constituyen la herramienta económica aplicable al desarrollo rural en Europa como se detallaba en el capítulo 2. El reglamento 1260/99 establece que éstos se asignen favoreciendo a las zonas objetivo 1. De este modo el 69,7% de los mismos se destina a este objetivo, mientras que el 11,5 % y 12,3 restantes se asignan respectivamente a las zonas objetivo 2 y 3 (Þgura 12.1). Para el periodo de programación en que nos encontramos (2000 - 2006) los Fondos Estructurales ayudan al Desarrollo Rural español a través de Programas Operativos (para zonas de Objetivo 1 con Fondos Estructurales) y Programas de Desarrollo Rural (en el resto del territorio con Fondos no estructurales) e Iniciativas Comunitarias (para todas las regiones españolas Þnanciadas con Fondos Estructurales). Obj.nº1: REGIONES MENOS DESARROLLADAS
FEDER, FSE, FEOGA, IFOP
Obj. nº2: ZONAS DE RECONVERSION SOCIOESTRUCTURAL
FEDER, FSE
Obj. nº3: MODERNIZACION DE LAS POLITICAS DE FORMACION Y EMPLEO
FSE
PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL
FEOGA Garantía
Iniciativa EQUAL: Lucha contra discriminación en el mercado de trabajo
FSE
Iniciativa URBAN: Revitalizacion económica y social de las ciudades
FEDER
Iniciativa INTERREG III: Cooperación transeuropea
FEDER
Iniciativa LEADER PLUS: Desarrollo rural
FEOGA Orientac
Figura 12.1: Fondos estructurales de la agenda 2000. Reglamento 1260/1999 de la Unión Europea por el que se establecen las disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales.
La planiÞcación del desarrollo rural en la Unión Europea se ha desarrollado al amparo de los reglamentos 1257/99 del consejo en materia de Desarrollo rural a cargo del FEOGA y el Reglamento 1750/99 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA. El segundo desarrolla al primero. El reglamento 1257/99 trata de integrar una serie de medidas de desarrollo rural en un
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plan único y coherente capaz de ofrecer apoyo a todas las zonas rurales. Para ello, aglutina el conjunto de disposiciones de política de desarrollo rural en dos tipos de medidas, las de acompañamiento, en las que se incluyen las planteadas en la Reforma de 1992 y se completan con el régimen relativo a zonas menos favorecidas y las zonas con limitaciones ambientales especíÞcas, y las medidas de modernización y diversiÞcación (ver capítulo 2). Estas últimas incluyen: ayudas a la inversión en explotaciones agrarias, estímulo a la instalación de jóvenes agricultores, ayudas a la formación profesional, incentivos a la mejora y canalización de las actividades de transformación comercialización de productos agroalimentarios, y las ayudas para el fomento de la adaptación y desarrollo de las zonas rurales (MAPYA 2003). El primer tipo de medidas se aplica horizontalmente en todas las regiones de la Unión Europea y su coÞnanciación corresponde a la sección Garantía del FEOGA. La Þnanciación del segundo tipo de medidas corresponde a la sección Garantía en las regiones fuera de Objetivo 1 y al FEOGA Orientación en las regiones objetivo 1. La Þnanciación para España se muestra en la Þgura 12.2. Financiación de políticas de desarrollo rural en la UE y España Periodo 2000-2006 Consejo de Berlín 26-III-1999 Acuerdo sobre la Agenda 2000: fondos estructurales 2000-2006 Objetivo 1 (FEOGA-O, FEDER, FSE e IFOP): UE 141.185,3 Meuros (100%) España 39.548 Meuros (28%) Fuera de Objetivo 1 (desarrollo rural y medidas de acompañamiento FEOGA-Garantía): UE 32.906 Meuros (100%) España 3.480,9 Meuros (10,6%) Figura 12.2: Estructura de la ayuda Þnanciera a las medidas de desarrollo rural en España (COMISIÓN EUROPEA, 1999). Periodo 2000-2006
Los fondos Europeos disponibles para el desarrollo rural son programados cada siete años. Se entiende por programación el proceso de organización, decisión y financiación efectuado en varias etapas y destinado a desarrollar, sobre una base plurianual, la acción conjunta de la Comunidad y de los Estados Miembros para conseguir los objetivos prioritarios enunciados anteriormente. El primer paso consiste en la elaboración de los Planes de Desarrollo. La Unión Europea (Reglamento 1260/1999) deÞne como tal al “análisis de la situación realizado por el Estado miembro interesado habida cuenta de los objetivos de desarrollo y ajuste estructural o de reconversión económica y social buscados y de las necesidades prioritarias de actuación consideradas, sus objetivos especíÞcos y los recursos Þnancieros indicativos correspondientes“. Los Estados Miembros son los responsables de su redacción. En España los planes son presentados por cada Comunidad Autónoma al Estado, que lo tramita. Una vez aprobados por la Comisión, pasan a constituir lo que se denomina el marco comunitario de apoyo (MCA). El mismo reglamento deÞne MCA como “el documento aprobado por la comisión una vez analizado el Plan de Desarrollo presentado por el Estado miembro interesado en el que se describe la estrategia y prioridades de acción, sus objetivos especíÞcos, la participación de los Fondos y de los demás recursos Þnancieros. Este MCA es desarrollado por un programa operativo (PO) o documento aprobado por la Comisión que desarrolla el MCA
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y está integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos de medidas plurianuales, para la realización del cual puede recurrirse a uno o más fondos o a uno o más instrumentos Þnancieros1. Cuando el nivel de asignación es inferior a mil millones de euros o no se supere signiÞcativamente esta cifra, en lugar de MCA los Estados pueden presentar un Documento Único de Programación (DOCUP). Un DOCUP es un documento simpliÞcado “que agrupa los elementos contenidos en un marco comunitario de apoyo (MCA) y en un programa operativo2. Generalmente, las intervenciones3 de los Fondos en las zonas objetivo 1 tienen MCAs y las objetivo 2 y 3 DOCUPs por sus distintos volúmenes de Þnanciación (Þgura 12.3)
1993-1999 141.471 Mill. EURO
2000-2006 195.000 Millones de EUROS
(1999 Prices). Delors II
(1999 Prices) Agenda 2000 (Santer)
Objetivo nº2 12% Iniciativas Comunit. 5%
Objetivo nº3 12%
Pesca (fuera de Obj. Nº1)
1%
Medidas innovadoras 1%
185
Objetivo nº1 69%
Figura 12.3: Financiación por Objetivos de los fondos estructurales del periodo 2000-2006.
La principal forma de intervención de los fondos es mediante PO y DOCUP; ambos documentos incluyen un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos por medidas plurianuales. En España, estas intervenciones se articulan a través de los Programas Operativos Regionales (PO) (en zonas Objetivo 1 Þnanciado por el FEOGA -O), un Programa Operativo Horizontal de Agricultura y Desarrollo Rural para la mejora de estructuras y sistemas de producción agrarios común de toda España, y la Programación del desarrollo Rural Þnanciada por FEOGA-G a través de Programas de desarrollo Rural en el resto del territorio no objetivo 1. Existe también un Programa Común de medidas de acompañamiento común para todas las zonas que incluye medidas agroambientales, las correspondientes a los ceses anticipados, a la forestación y a las indemnizaciones compensatorias. Por último, y como iniciativa comunitaria, el programa LEADER se Þnancia con la sección orientación del FEOGA. En el actual periodo de programación 2000 a 2006, en España se está trabajando en 1 En este caso, de más de un Fondo se habla de Programa Operativo Integrado. 2 Cuando la intervención vaya a tener forma de DOCUP, el plan se tratará directamente como un proyecto DOCUP. 3 Se entiende por intervenciones o formas de intervención a los Programas operativos o los documentos únicos de programación, como a los programas de Iniciativas Comunitarias y las ayudas a las medidas de asistencia técnica y a las acciones innovadoras.
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10 Programas Operativos Regionales en las siguientes regiones Objetivo 1 que suponen el 77% de la superÞcie y el 58,7 % de la población (MAPYA 2003): Cantabria4, Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla La Mancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extremadura, Galicia y Murcia), más un Programa Operativo Horizontal de Agricultura y Desarrollo Rural para la mejora de estructuras y sistemas de producción agrario. En las zonas fuera de objetivo 1 existen en España ocho Programas de Desarrollo Rural, que son: Aragón, Baleares, Cataluña, La Rioja, Madrid, Navarra y País Vasco. Dichos programas cuentan con previsiones Þnancieras especíÞcas, ejes prioritarios de actuación (divididos a su vez en medidas concretas) y diversos indicadores de su alcance y grado de realización. (MAPYA 2003). Hay otra modalidad de intervención de los fondos, en los que la iniciativa parte de la Comunidad: son los Programas de Iniciativas Comunitarias (PIC). En este tipo de actuaciones la Comisión deÞne un objetivo prioritario y unas líneas de actuación susceptibles de coÞnanciación para la consecución de dichos objetivos; tal es el caso de la iniciativa LEADER para el desarrollo rural. En función de esto, los Estados Miembros pueden presentar a la Comisión programas relativos a dichas iniciativas comunitarias. Una tercera modalidad de intervención son las ayudas a las acciones innovadoras y de asistencia técnica. La Þgura 12.4 muestra las distintas modalidades de las tres intervenciones estructurales en el período 2000-2006.
FORMAS FORMASDE DEINTERVENCION INTERVENCIONDE DELOS LOSFONDOS FONDOS
••PROGRAMAS PROGRAMASOPERATIVOS OPERATIVOS(PO) (PO) ••DOCUMENTOS DOCUMENTOSUNICOS UNICOSDE DE PROGRAMACION PROGRAMACION(DOCUP) (DOCUP)
OBJETIVO OBJETIVOnº1 nº1 MAC MAC++PO PO OBJETIVOS OBJETIVOS22yy33 DOCUP DOCUP ••LEADER LEADER++
••PROGRAMAS PROGRAMASDE DEINICIATIVAS INICIATIVAS COMUNITARIAS COMUNITARIAS(PIC) (PIC)
••URBAN URBAN ••INTERREG INTERREGIII III ••EQUAL EQUAL
••ACCIONES ACCIONESINNOVADORAS INNOVADORASYY ASISTENCIAS ASISTENCIASTECNICAS TECNICAS
••Estudios Estudios ••Proyectos Proyectospiloto piloto
Figura 12.4: Modalidades de intervención de Fondos Estructurales 2000-2006.
2.2 Proceso de programación de los Fondos estructurales Todos los programas desarrollados a partir de los Fondos Estructurales han de ser programados. El proceso de programación sigue las siguientes fases reglamento 1750/99: 1º Programación a escala Comunitaria: La Comisión elabora orientaciones para la programación de los objetivos y para iniciativa comunitaria. Establece una lista de regiones subvencionables y el reparto orientativo de las dotaciones Þnancieras por Estado Miembro. La Þgura 12.3 mostraba el reparto indicativo de los recursos Þnancieros para el 4 Cantabria está transición desde Zona de Objetivo 1 a Zona fuera de Objetivo 1, y por lo tanto sometida al régimen transitorio establecido por la Agenda 2000 para la zonas que dejan de pertenecer a alguno de los objetivos.
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Desarrollo rural sostenible
periodo 2000-2006 y el total de los Estados Miembros (Comisión Europea, 1999b) 2º Programación a escala Nacional: Elaboración de los planes (zonas Objetivo 1) y los programas de desarrollo (zonas Objetivo 2) por los Estados miembros tras las consultas a los diferentes agentes sociales. Las autoridades designadas a nivel nacional y regional transmiten los programas a la Comisión. 3º Negociación de la Estrategia entre la Comisión y los Estados miembros: Se negocian el contenido de los documentos (MAC, DOCUP, PO, PIC), así como su plan de Þnanciación. Finalmente la Comisión aprueba los documentos con sus ejes estratégicos, asignaciones Þnancieras y disposiciones de aplicación. Aunque la responsabilidad de deÞnir sus prioridades en materia de desarrollo recae principalmente en los Estados Miembros y en sus regiones, la coÞnanciación de los programas por parte de la Unión Europea exige que se tengan en cuenta asimismo las prioridades de la Comunidad, con el Þn de fomentar la dimensión comunitaria de la cohesión económica y social (Comisión Europea, 1999a). 4º Programación descentralizada: El Estado Miembro o la Autoridad Gestora adopta el complemento de programa, documento por el que se aplican la estrategia y las prioridades de la intervención y que contiene los elementos detallados de la misma al nivel de las medidas. El Comité de seguimiento da su acuerdo al complemento de programa y el Estado Miembro o la Autoridad Gestora aplican el programa. 2.2.1 Programación de los Programas de Desarrollo Rural Los Programas de Desarrollo Rural en la Unión Europea deben elaborarse con arreglo a lo especiÞcado en el Reglamento (CE) nº 1750/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). Dicho reglamento recoge las disposiciones para la aplicación del marco para la concesión de ayudas del Reglamento 1257/1999 del Consejo en materia de Desarrollo Rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA). El reglamento 1257/2999 plantea que los programas de desarrollo rural deben abarcar un periodo de siete años y comenzando en enero de 2000, pide que se integren en un solo programa las medidas de ayuda al desarrollo rural a aplicarse en una misma zona. A partir del examen de los Programas de Desarrollo Rural preparados por las autoridades competentes designadas por los Estados miembros, la Comisión aprueba los documentos de programación de desarrollo rural. El reglamento 1750/1999 exige que los programas de desarrollo rural incluyan los siguientes contenidos: 1.- Datos generales sobre el programa: Título del Programa, Estado Miembro, región administrativa, y planiÞcación existente en la zona geográÞca pertinente. 2.- Descripción cuantiÞcada de la situación actual de la región: Incluye una descripción cuantiÞcada de la situación actual de la zona que muestre sus puntos fuertes, disparidades, lagunas y potencial de desarrollo rural abarcando el sector agrario y el sector silvícola, la economía rural, la situación demográÞca, los recursos humanos y la situación del medio ambiente. También debe incluir, si las hubiere, las repercusiones del período de programación anterior, así como otras informaciones sobre las medidas de desarrollo rural comunitario y de acompañamiento que hubieren tenido repercusión en la zona de programación correspondiente. 3.- Descripción de la estrategia propuesta, de sus objetivos cuantiÞcados, de las prioridades de desarrollo rural seleccionadas y de la zona geográÞca cubierta: Incluye en relación a la estrategia propuesta, los objetivos cuantiÞcadas y las prioridades seleccionadas. Éstas deben relacionarse con los puntos fuertes, disparidades,
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lagunas y potenciales determinadas en la zona. En concreto, el reglamento exige describir las prioridades de las actuaciones, la estrategia adecuada para alcanzar esas prioridades, los objetivos operativos y repercusiones esperadas cuantiÞcadas en términos de seguimiento y de cálculos de evaluación, responder a en qué medida la estrategia tiene en cuenta las características especíÞcas de la zona, la forma en la que ha sido considerado el enfoque integrado y la integración de hombres y mujeres. Asimismo, incluye la descripción y efectos de otras medidas adoptadas fuera el ámbito del programa, la descripción de las zonas cubiertas por medidas territoriales especíÞcas y el esquema temporal y de ejecución que incluya el calendario propuesto para la aplicación de las distintas medidas y su duración. 4.- Valoración que indique el impacto económico, medioambiental y social previsto. Ni el reglamento 1257/99 ni el 1750 dan mayores especiÞcaciones sobre este punto. 5.- Un cuadro Þnanciero de carácter indicativo en el que por años conste el coste total o público de las medidas por prioridades, así como la contribución de la Unión europea: Las medidas Þnanciables se deÞnen en el reglamento de 1257/1999 del Consejo de Europa relativos a desarrollo rural. Éstas son las inversiones en explotaciones agrarias, la instalación de jóvenes agricultores, la formación, el cese anticipado de la actividad agraria, las zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales especíÞcas, las medidas agroambientales, la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas, la forestación de tierras agrarias, otras medidas forestales, mejoras de tierras, reparcelación de tierras, establecimiento de servicios de sustitución y de asistencia a la gestión de las explotaciones agrarias, la comercialización de productos agrícolas de calidad, los servicios de abastecimiento básicos para la economía y las poblaciones rurales, la renovación y desarrollo de pueblos, así como la protección y la conservación del patrimonio natural, la diversiÞcación de las actividades en el ámbito agrario y ámbitos aÞnes a Þn de aumentar las posibilidades de generar empleo e ingresos alternativos, la gestión de los recursos hídricos agrícolas, el desarrollo y mejora de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo de la producción agraria, el fomento del turismo y el artesanado, la protección del medio ambiente en conexión con la conservación del paisaje y la economía agraria y forestal y el bienestar de los animales, la recuperación de la capacidad de producción agraria dañada por desastres naturales y establecimiento de medidas de prevención adecuados y la ingeniería Þnanciera. TRUEBA (2002) señala, como en el caso de los Programas de Desarrollo Rural coÞnanciados con fondos europeos, que el cuadro Þnanciero general de carácter indicativo, debe contener una estimación anual del gasto, al menos para los ejes prioritarios y las medidas, a lo largo del periodo de aplicación 2000-2006, diferenciando en la medida de lo posible el coste público y la contribución de la UE. La preparación de los cuadros Þnancieros generales, exige el resumir los recursos Þnancieros nacionales y comunitarios aportados para cada prioridad de desarrollo rural -eje prioritario- presentada en el marco del correspondiente Programa. 6.- Una descripción de las medidas que se contemplan para la aplicación de los programas: Se requiere para cada una de las medidas Þnanciables deÞnir las características principales de las medidas de ayuda, así como la identiÞcación del artículo(s) (y apartado) en el que se incluye cada una de las medidas de pago del desarrollo rural del Reglamento 1257/1999. Entre otras exigencias cabe destacar la deÞnición de la contribución comunitaria basada en el coste total o en el gasto público, la intensidad de la ayuda, importes y diferenciación aplicada. Se exige además información sobre las condiciones
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de subvencionalbilidad, los criterios para demostrar la viabilidad económica, las buenas prácticas habituales, las normas mínimas relativas al medio ambiente, higiene y bienestar animal, el nivel de experiencia profesional y competencia exigidos o la valoración de la existencia de salidas comerciales para los productos. 7.- Información sobre los estudios, proyectos de demostración, actividades de formación o asistencia técnica que sean necesarios para la preparación, aplicación o adaptación de las medidas consideradas. 8.- Designación de las autoridades competentes y organismos responsables. 9.- Disposiciones que garanticen una ejecución efectiva y correcta de los programas, incluidos el seguimiento y la evaluación, una deÞnición de los indicadores cuantiÞcados para la evaluación, acuerdos para los controles y sanciones y publicidad adecuada. Se incluye aquí la descripción de los circuitos Þnancieros para el pago de ayuda a los beneÞciarios Þnales, los acuerdos para el seguimiento y evaluación del programa, sobre todo los sistemas y procedimiento para la recogida, organización y coordinación de datos sobre los indicadores Þnancieros, físicos y de impacto, el papel, y la composición y normas de procedimiento de los comités de seguimiento, así como las medidas precisas de control previstas para comprobar el fundamento de la solicitud y el cumplimiento de las condiciones de ayuda y las normas concretas relativas a las sanciones. 10.- Resultados de las consultas y designación de las autoridades y organismos asociados, así como de los interlocutores económicos y sociales: Se han de describir aquí los interlocutores económicos y sociales, así como otros organismos nacionales pertinentes que vayan a consultarse de acuerdo con las normas prácticas nacionales. También han de describirse las autoridades y organismos agrícolas y medioambientales que vayan a estar relacionados con el desarrollo, la aplicación, el seguimiento, la evolución y la revisión de las medidas agroambientales y otras medias ambientales. 11.- Equilibrio entre las diferentes medidas de ayuda: Se deben describir, con referencia a los puntos fuertes, necesidad y potenciación del equilibrio entre las diferentes medidas de desarrollo rural, hasta qué punto las medias agroambientales se aplican en el territorio y si existen medidas adoptadas fuera del marco del Reglamento 1257/1999. 12.- Compatibilidad y coherencia: Se pretende evaluar la compatibilidad y la coherencia con otras políticas y medias comunitarias aplicadas al respecto, especialmente con las de política agraria y otros programas de desarrollo rural y con los criterios de subvencionabilidad. 13.- Ayudas estatales suplementarias: Se han de determinar las medias para las que se concederá una ayuda estatal destinada a aportar una Þnanciación suplementaria. Un cuadro ha de recoger el importe de cada una de las medidas de que se trate durante cada año cubierto por el programa. Las especiÞcaciones contenidas en dichos reglamentos han exigido el desarrollo de metodologías de planiÞcación rural especíÞcamente adaptadas a ellos. La metodología propuesta por TRUEBA (2002) en el capítulo 8 se adecua a la elaboración de dichos planes de desarrollo rural. Un ejemplo simpliÞcado de este proceso se puede encontrar en el Plan de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid.
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PROGRAMA DE DESARROLLO DE C.A. MADRID 1.- Dentro de una zona objetivo 2 como Madrid son municipios objetivo 2 sólo algunos que son elegibles en función de criterios tales como su densidad, tasa de desempleo, y porcentaje de empleo agrícola (Reglamento 2052/88 de la UE). GRUPOS LEADER + DE MADRID Las Vegas Sierra Norte Sierra Oeste
GRUPOS PRODER DE MADRID: Campiña del Henares, Las Vegas, Sierra de Guadarrama – Alto Manzanares (Parque Nacional), Sierra del Jarama, Sierra Norte de Madrid, Sierra Oeste de Madrid
1
2.- Las posibles medidas de desarrollo rural son financiadas por los distintos fondos estructurales. El programa de Desarrollo Rural se coordina con otros programas de desarrollo tanto horizontales o nacionales (por ejemplo el de regadíos) o de jóvenes agricultores como con otros DOCUPs (por ejemplo de medidas de formación) de modo que se excluyan o incluyan medidas a financiar por cada uno.
Programa Horizontal Nacional
Programa Objetivo 3 (FSE)
Programa Objetivo 2 (FEDER)
Inversiones en las explotaciones agrarias Instalación de jóvenes agricultores Formación Cese anticipado de la actividad agraria Zonas desfavorecidas y con limitaciones medioambientales Medidas agroambientales Mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas Forestación de tierras agrícolas Silvicultura ( otras medidas forestales) Mejora de tierras Reparcelación de tierras Establecimiento de servicios de sustitución y de asistencia a la gestión de explotaciones agrarias Comercialización de productos agrícolas de calidad Servicios de abastecimiento básicos para la economía y población rural Renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural Diversificación de las actividades en el ámbito agrario para aumentar las posibilidades de empleo e ingresos alternativos Gestión de recursos hídricos agrícolas Desarrollo y mejora de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo de la producción agraria Fomento del turismo y el artesanado Protección del medio ambiente en conexión con la conservación del paisaje y de la economía agraria y forestal, así como la mejora del bienestar de los animales Recuperación de la capacidad de producción agraria dañada por desastres naturales y establecimiento de medios de prevención Ingeniería financiera Dinamización del medio rural
Programa Desarrollo Rural (FEOGA)
MEDIDAS DE DESARROLLO RURAL PERIDO 2000-2006 2
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3.-Se describe la situación actual y en función de los diagnósticos y las matrices DAFO, así como de las repercusiones del periodo de programación anterior se establecen los ejes prioritarios. Un eje prioritario se define (Reg. 1257/1999) como una de las prioridades de la estrategia aprobada en un MCA (y por lo tanto en el Programa) que lleva aparejada la intervención de fondos y demás instrumentos financieros y unos objetivos específicos. DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN ACTUAL
Agricultura y ganadería
3
Silvicultura y medio ambiente
Industria y comercio
Artesanía, turismo e identidad local
Empleo y desarrollo
2ª AGRUPACIÓN DE LA INFORMACIÓN: EJES PRIORITARIOS DEL PROGRAMA DE DESARROLLO RURAL
Infraestructuras rurales
Adaptación y desarrollo de las zonas rurales
Transformación y comercialización
Silvicultura y recursos naturales
4.- Se cuantifican los objetivos globales del programa a los que se desea llegar en términos de creación de empleo, reequilibrio de rentas rurales y urbanas… 5.- Para cada eje se determinan las medidas y actuaciones. 6.- Se desarrolla un esquema temporal de aplicación cuantificando dichas medidas y dividiendo el presupuesto disponible entre ellas. EJE
MEDIDA 4.1. Otras medidas forestales
Eje 4 Silvicultura, recursos naturales y medio ambiente 4.2. Mejora de tierras 4.3. Protección del medio ambiente en conexión con la conservación del paisaje y de la economía agraria y forestal, así como de la mejora del bienestar de los animales TOTAL PRIORIDAD 4 TOTAL PROGRAMA
4,5 y 6
ACTUACIONES 4.1.1. Forestación y restauración de cubiertas vegetales. 4.1.2. Inversiones en montes públicos para la recuperación y el mantenimiento. 4.1.3 Protección de los montes contra incendios forestales. 4.1.4 Inversiones en montes de titularidad privada para recuperación y mejora de la biodiversidad 4.2.1 Lucha contra la erosión. 4.2.2 Rehabilitación de cauces y riberas. 4.3.1 Educación y promoción ambiental. 4.3.2 Traslado de instalaciones ganaderas fuera del casco urbano por razones higiénico sanitarias de interés público. 4.3.3 Mejora del bienestar de los animales. 4.3.4 Protección, conservación y manejo de los recursos naturales. 4.3.5 Gestión y planificación de uso del suelo. 4.3.6 Fomento de las energías alternativas en la actividad agraria.
%
%
%
%
%
45.6 20,2 8,6
%
%
6,2
6,0
6,5
6,7
41,0 18,0 8,2
8,2
8,2
8,2
8,2
17,0 17,9 15,9 12,8 10,4 12,8 13,3
37,1 19,0 10,5 8,4 7,7 8,5 8,8 13,3 13,7 14,0 14,3 14,6 14,9 15,2
Figura 12.5 Fases metodológicas simpliÞcadas de la elaboración del Programa de Desarrollo Rural Madrid. Fuente: MAPYA 2003.
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Programas Operativos Regionales para las diferentes CC.AA. de objetivo 1 o en transición a 2. Su Þnanciación comunitaria corre a cargo de FEOGA - Orientación, FEDER y FSE. Los ejes prioritarios son: §Mejora de la competitividad y el Desarrollo del Tejido Productivo §Sociedad del conocimiento (Innovación, I+D, sociedad de la Información) §Medio Ambiente, Entorno natural y Recursos Hídricos §Desarrollo de Recursos Humanos, Empleo e igualdad de Oportunidades § Desarrollo local y Urbano §Redes de Transporte y Energía §Agricultura y Desarrollo Rural §Estructuras pesqueras y acuicultura §Asistencia Técnica El M.A.P.A. y el FEOGA - O, participan en la medida denominada Mejora en la Þnanciación de la Transformación y Comercialización de los Productos Agrícolas del eje prioritario Mejora de la competitividad y Desarrollo del Tejido Productivo, y dentro del eje prioritario Agricultura y Desarrollo Rural en las medidas siguientes: mejora de las infraestructuras de apoyo, inversiones en explotaciones agrarias, desarrollo endógeno en zonas rurales, recuperación de la capacidad de producción agraria en zonas dañadas por desastres naturales y creación de medios de producción para las mismas, formación agraria en territorios, colectivos y contenidos no cubiertos en los programas del Fondo Social Europeo y Prestación de servicios a las explotaciones agrarias, la comercialización de productos agrarios de calidad, y la ingeniería Þnanciera. El FEOGA - O también participa a través del Ministerio de Medio Ambiente y las CC.AA. correspondientes, dentro del eje prioritario Medio ambiente, Entorno natural y Recursos Hídricos en las medidas de Silvicultura y acciones medioambientales para la conservación del paisaje y la economía agraria. Hay otras muchas medidas que caen dentro del ámbito FEDER (apoyo a empresas industriales y de servicios, desarrollo, promoción y servicios a las empresas turísticas, abastecimientos de aguas y redes de saneamiento, gestión de residuos, protección y regeneración del entorno natural, infraestructuras y equipamientos para municipios urbanos y rurales, conservación y rehabilitación del patrimonio artístico y cultural, equipamientos sociales, sanitarios, deportivos y de ocio, creación de la sociedad de la información, puertos, carreteras, energía,....) y del FSE ( creación de empleo, inserción laboral de jóvenes y mujeres, combate contra la segregación horizontal y vertical, así como la discriminación salarial y favorecer la Conciliación de la vida laboral y familiar, oportunidades de empleo para colectivos con riesgo de exclusión, ...). Las previsiones de Þnanciación pública para estos diez programas operativos desde sus diferentes fuentes alcanzan un total de 36.925 millones de € para estos 10 programas. Las previsiones para FEOGA - Orientación la cantidad asciende a 5.050 millones de € para estos 10 programas. Figura 12.6: Financiación de los Programas Operativos en zonas objetivo 1 en España.
La Þgura 12.6 resume los datos generales de los Programas españoles en zonas objetivo 1 con PO elaborados a partir del MCA, y la Þgura 12.7 lo hace para los Programas de Desarrollo Rural fuera de Objetivo 1.
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Desarrollo rural sostenible Principales medidas de los programas de Desarrollo Rural de zonas fuera de objetivo 1 en España: a. Inversión en las explotaciones agrarias. b. Instalación de Jóvenes agricultores. c. Formación. d. Cese anticipado en la actividad agraria Jubilación anticipada (Reglamento nº 2079/1992). e. Zonas desfavorecidas y zonas con limitaciones medioambientales. f. Medidas agroambientales. g. Medidas agroambientales (antiguo régimen, Reglamento (CEE) nº 2078/1992). h. Mejora de la transformación y comercialización de productos agrícolas. i. Forestación de tierras agrícolas. j. Otras medidas forestales. k. Forestación de tierras agrícolas. l. Mejora de tierras. m. Concentración parcelaria. n. Establecimiento de servicios de sustitución y de ayuda a la gestión agrícola. ñ. Comercialización de productos agrícolas de calidad. o. DiversiÞcación de las actividades agrarias y aÞnes, para crear actividades múltiples o fuentes de ingresos alternativos. p. Gestión de recursos hídricos destinados a la agricultura q. Ampliación y mejora de las infraestructuras necesarias para el desarrollo de la agricultura r. Ingeniería Þnanciera s. Servicios básicos necesarios para la economía y la población rural t. Modernización y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural u. Fomento de las actividades turísticas y artesanales v. Protección del medioambiente en el sector de la agricultura, la silvicultura y la gestión del espacio natural y mejora del bienestar de los animales w. Recuperación de la capacidad de producción agraria mermada por desastres naturales y establecimiento de medios de prevención adecuados. Las previsiones de Þnanciación desde sus diferentes fuentes (en millones de euros) son:
Previsiones Financiación Previsiones Financiación Comunidades Autónomas
TOTAL PUBLICO
FEOGA-Garantía
Administraciones españolas
Aragón
471
258
214
Aportación privada
Otros públicos
745
15
Baleares
48
22
26
Cataluña
417
207
195
La Rioja
83
40
43
Madrid
139
70
69
Navarra
286
144
142
224
País Vasco
236
121
114
265
Esto implica un total de 1.680 millones de euros de Þnanciación pública para estos 7 programas. La Þnanciación del FEOGA - Garantía es de 862 millones de euros. Algunos fondos de estos Programas de Desarrollo Rural se utilizan en España para la creación de Grupos de Acción Local PRODER II, con un funcionamiento análogo a los G.A.L. Leader + Figura 12.7: Fondos y ejes de los Programas de desarrollo para zonas fuera de objetivo 1.
2.2.2 Programación de las iniciativas Comunitarias LEADER Contrariamente a lo que sucedía en las iniciativas LEADER I y II, en las que solo territorios objetivo 1 podían beneÞciarse de dicha iniciativa en la LEADER+ actual todos los
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territorios pueden hacerlo. Son los estados, y a partir de unos determinados criterios de selección, (Comunicación de la comisión a los estados miembros de 14 de abril de 2000) por la que se Þjan orientaciones sobre la iniciativa comunitaria de desarrollo rural LEADER +). La iniciativa comunitaria LEADER +, como programa propio de la Comisión Europea, se articula en España a través de un programa nacional aprobado en la Decisión 2001/1245/ CE de 18 de mayo y de programas regionales elaborados por las Comunidades Autónomas y que deben ser aprobados por la Unión Europea. Una vez aprobados por la Unión Europea los programas regionales son objeto de un Convenio suscrito entre la comisión Europea y el organismo intermediario, éste último constituido en cada comunidad autónoma por un representante de la Administración General del Estado en Representación del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación y tres representantes de la Comunidad Autónoma. Los programas regionales se articularán sobre los tres ejes siguientes: apoyo a las estrategias de desarrollo rural comarcal, integradas y piloto, basadas en el enfoque ascendente y la cooperación horizontal. El Real Decreto exige además como requisitos de aplicación de los programas comarcales que abarquen comarcas rurales que formen cada una de ellas un conjunto homogéneo desde el punto de vista físico, económico y social, que guarden cierta coherencia y presenten una masa crítica suÞciente en términos humanos, Þnancieros y económicos capaz de mantener una estrategia de desarrollo viable. La población de la comarca como regla general no debe superar los 100.000 habitantes en las zonas de mayor densidad de población (120 h/km2) ni situarse por debajo de los 10.000. La iniciativa LEADER + pretende contribuir a resolver problemas de alcance local, especialmente las iniciativas locales, que por sí solos los grandes programas de desarrollo rural a partir del Reglamento 1257/1999 difícilmente pueden hacerlo. Estos programas deben basarse en algunos de los siguientes aspectos aglutinantes: • Utilización de nuevos conocimientos y tecnologías a Þn de incrementar la competitividad de los productos y los servicios en los territorios. • Mejorar la calidad de vida en las zonas rurales. • Valorar los productos locales y facilitar el acceso al mercado de pequeñas estructuras de producción mediante actuaciones de tipo colectivo • Valorizar los recursos naturales y culturales incluidos los de las áreas de interés comunitario en el marco de Natura 2000. Cada plan de desarrollo debe demostrar que su estrategia se articula en torno a alguno de los aspectos mencionados, así como en no consistir en una mera yuxtaposición de intervenciones sectoriales. La estrategia debe dar prueba de su arraigo en el territorio y su coherencia debe justiÞcar su viabilidad económica y su carácter sostenible. La elaboración de programas LEADER debe ser realizada por las autoridades competentes designadas por el Estado miembro al nivel geográÞco considerado como más adecuado, en España la Comunidad Autónoma, pudiendo optar entre los programas operativos y la subvención total. Los programas que se presenten deben mostrar claramente las capacidades, deÞciencias y potencialidades de la zona en la que vayan a aplicarse, exponer los objetivos perseguidos mediante la aplicación del LEADER+, su articulación con las políticas de desarrollo rural ya enmarcadas o previstas, su estrategia y coherencia, la plusvalía de las actividades propuestas y su repercusión sobre el medio ambiente.
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Desarrollo rural sostenible
Se establecerá un plan de Þnanciación indicativo por eje prioritario y año y por fuente de Þnanciación. La Comisión aprobará los programas de iniciativa comunitaria antes de 5 meses de la recepción de la solicitud de intervención. La contribución máxima de la sección Orientación del FEOGA es del 75% del coste total subvencionable en las regiones objetivo 1 y del 50% en las zonas no incluidas en el objetivo 1. La estructura de una propuesta de programa de iniciativa comunitaria LEADER+ incluye: 1. DeÞnición de las zonas de aplicación de la iniciativa y criterios utilizados. 2. Análisis de la situación de la zona o zonas en cuestión. 3. Objetivos que se persiguen con la aplicación de la iniciativa, estrategia utilizada para lograrlos y articulación con los demás programas de desarrollo rural. 4. Objetivos, aspecto aglutinantes del denominado capítulo 15 o apoyo de las estrategias de desarrollo rural territoriales, integradas y piloto, basadas en el enfoque ascendente y en la cooperación horizontal. 5. Plan de Þnanciación por eje prioritario y por fuente de Þnanciación. 6. Criterios de selección de los grupos de acción local, procedimientos y calendario. 7. Modalidades de información a los posibles beneÞciarios y al público en general. 8. Disposiciones establecidas y autoridades designadas por el Estado miembro para la aplicación y la gestión. incluida la Þnanciera y el seguimiento de las estrategias de desarrollo territorial, de la cooperación y del funcionamiento de las redes. 9. Normas administrativas, modalidades y procedimientos de control de las operaciones de intervención. 10. Disposiciones para la evaluación. 11. Relación de las disposiciones establecidas para la consulta de los interlocutores en relación con el programa. 12. Compatibilidad de la intervención con las demás políticas comunitarias. Los beneÞciarios de la ayuda Þnanciera LEADER + son los Grupos de Acción Local, que deben estar compuestos por un conjunto equilibrado y representativo de los interlocutores de los diferentes sectores socioeconómicos del territorio. En los órganos de decisión, los agentes económicos y las acotaciones deben representar como mínimo el 50% de los agentes locales. Los miembros del GAL pueden nombrar un responsable administrativo y Þnanciero con capacidad para gestionar las subvenciones públicas o asociarse en una estructura común jurídicamente constituida cuyos estatutos garanticen el buen funcionamiento del grupo. El Real Decreto 2/2002 de 11 de enero regula la aplicación de la iniciativa comunitaria LEADER+ y los programas de desarrollo endógeno de Grupos de Acción Local incluidos en los Programas Operativos Integrados y en los PRODER o Programas de Desarrollo Rural los denomina programas comarcales de desarrollo rural gestionados por Grupos de Acción Local. A partir de las basas dadas por la comunicación 2000/C 139/05 de la Comisión Europea, se convocan los procesos públicos de selección de los programas comarcales y de los GAL que hayan de gestionarlos. En este proceso de selección se valora el territorio, el GAL y el programa comarcal de desarrollo que presenten de acuerdo a los criterios de selección incluidos en programas nacionales y regionales. Una vez seleccionados los programas comarcales y los GAL, se suscriben los correspondientes Convenios con el “Organismo Intermediario” en los que se regulan las normas de adjudicación, empleo y control y segui5 LEADER + se articula en torno a tres capítulos, el 1 mencionado, el 2 de apoyo a la cooperación interterritorial y transnacional y el 3 de integración en una red de todos los territorios rurales de la Comunidad tengan o no acceso a LEADER+, así como de todos los agentes de desarrollo rural.
Capitulo 12: Financiación exterior del desarrollo rural y de la conservación
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miento de las ayudas concedidas6. El GAL deberá trazar una estrategia integrada, que aplique un enfoque global, concertado, basado en la interacción de los operadores, sectores y proyectos, centrada en un aspecto dominante representativo de la identidad, los recursos o los conocimientos técnicos especíÞcos desarrollados en la comarca y la capacidad de aglutinar a todos los operadores y proyectos de diversos ámbitos en una misma estrategia de desarrollo. Además de los puramente especíÞcos de cada región, se consideran aspectos aglutinantes de particular interés los siguientes: utilización de nuevos conocimientos y tecnologías a Þn de incrementar la competitividad de los productos y servicios en las comarcas de actuación, la mejora de la calidad de vida de las zonas rurales, la valorización de los productos locales, en particular facilitando el acceso al mercado de las pequeñas estructuras de producción mediante actuaciones de tipo colectivo y la valorización de los recursos naturales y culturales, incluida la de las áreas de interés comunitario en el marco de NATURA 2000. Los programas comarcales incluirán un procedimiento de gestión de ayudas que explicite al menos. a.- Los mecanismo de funcionamiento y toma de decisiones b.- Las funciones y responsabilidades c.- Sistemas de divulgación del programa d.- Recepción y estudio de solicitudes e.- Elaboración de los informes técnico-económicos f.- Selección de proyectos y baremos g.- Metodología de certiÞcaciones h.- Motivación de decisiones i.- Registro y seguimiento de proyectos j.- Mecanismos de control y de recuperación de subvenciones. Los fondos comunitarios y las contribuciones Þnancieras de la AGE aprobadas mediante Decisiones de la Comisión de las Comunidades Europeas e incluidas en los programas de la iniciativa comunitaria LEADER +, y las medidas de desarrollo endógeno en los programas operativos integrados de regiones objetivo 1 y en los programas de desarrollo rural de regiones fuera de objetivo 1, se muestran en la tabla 12.1. Los grupos se muestran en la Þgura 12.8.
6 El contenido mínimo de los convenios de colaboración a suscribir con los GAL es: 1.- El ámbito geográfico y el objeto de la acción 2.- La ejecución de las medidas y líneas de actuación 3.- Los principios de actuación 4.- La concesión de ayudas a los beneficiarios 5.- El procedimiento de gestión 6.- El pago de ayudas 7.- Garantías 8.- Sistema de elaboración de informes 9.- Control financiero 10.- Reducción, suspensión y supresión de la ayuda comunitaria 11.- Devolución de los fondos aplicados indebidamente 12.- Carácter, duración y revisión del Convenio 13.-Normativa aplicable 14.- Relación de municipios, extensión y población del territorio de actuación.
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Desarrollo rural sostenible
Comunidad Autónoma
Objetivo
LEADER +
PRODER
FEOGA (106 €)
AGE(MAPA)
FEOGA
AGE ( MAPA)
Andalucía
1
86.5
15,54
133,25
18,98
Aragón
2
38
13,24
19,11
6,37
Asturias
1
17,1
3,01
55,38
9,39
Baleares
2
4,6
1,6
0
0
Canarias
1
15,3
2,69
10,09
1,12
Cantabria
transición
9
1,5
5,47
7
Castilla-La Mancha
1
54
9,4
39,79
7,14
Castilla y León
1
69
11,7
65,79
16,91
Cataluña
2
25
8,67
15,34
15,34
Extremadura
1
32
5,62
26,35
3,57
Galicia
1
54,5
9,81
37,31
9,19
Madrid
2
6,3
2,14
6,15
2,59
Murcia
1
11,9
2,02
0
0
Navarra
2
8,5
2,5
0
0
La Rioja
2
5,6
1,87
0
0
C. Valenciana
1
30
5,18
27,64
5,87
Programa Nacional
23,6
13,96
0
0
TOTAL
490.900.000
10.473.167
441.574.592
104.012.120
Tabla 12.1: Financiación europea y nacional por CCAA de programas LEADER y PRODER.
FINANCIACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LOS PROGRAMAS LEADER + Y LOS PRODER EN ESPAÑA En España hay 17 programas regionales por CCAA; 4 programas interregionales y 145 Grupos de Acción Local. Estos grupos son Þnanciados por Europa con 2.148,9 Meuros (100% para la UE de los 15, procedentes del FEOGA-O) y con 496,9 Meuros (23,1%) Þnanciados por España. LEADER
PRODER
Figura 12.8: Grupos LEADER y PRODER operando en zonas rurales españolas
Capitulo 12: Financiación exterior del desarrollo rural y de la conservación
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3. LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 3.1 La Þnanciación de planes y proyectos en las agencias de desarrollo Los países desarrollados son conscientes de que “la pobreza, los conflictos, la inestabilidad y la miseria humana, dondequiera que se den, nos afectan a todos. En esta era de globalización, es de interés común para todos hacer frente a estos problemas”. (EUROPEAID s/f), y por ello aportan a través de programas especíÞcos de ayuda exterior, una respuesta a esta realidad. La gestión de los fondos que forman parte de la ayuda exterior la realizan a través de oÞcinas o agencias de cooperación. La herramienta que tienen estas OÞcinas para cumplir con su mandato es un ciclo para la Þnanciación de dichos proyectos, planes y programas de desarrollo (tabla 12.2). BANCO MUNDIAL
CRUZ ROJA
UNIÓN EUROPEA PROGRAMACIÓN
IDENTIFICATION
IDENTIFICACIÓN IDENTIFICACIÓN
PREPARATION INSTRUCCIÓN APPRAISAL FORMULACIÓN NEGOTATIONS, BOARD PRESENTATION
IMPLEMENTATION SUPERVISION
(APROBACIÓN)
EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO
FINANCIACIÓN
EJECUCIÓN Y SEGUIMIENTO
EVALUACIÓN INTERMEDIA EVALUATION
EVALUACIÓN
EVALUACIÓN FINAL EVALUACIÓN POSTERIOR
Tabla 12.2: Cuadro comparativo de los ciclos para la Þnanciación internacional de proyectos de desarrollo según las distintas agencias donantes.
Estos ciclos de proyecto tienen generalmente los siguientes componentes: identiÞcación y evaluación inicial de los proyectos y programas, preparación de las decisiones de Þnanciación, aplicación y supervisión y evaluación de los proyectos y programas. Cuando a este ciclo del proyecto se le añaden otros componentes a lo largo de la vida del proyecto, tales como el análisis de las partes interesadas; el marco lógico como instrumento de planiÞcación; factores claves de calidad; calendarios de actividades y de recursos; y formatos de base coherentes y estandardizados de los documentos tipos, se habla de «enfoque integrado» de la gestión del ciclo de proyecto. En Europa la “Gestión del ciclo de los proyectos” (GCP) es una herramienta adoptada en 1992, y consiste en un conjunto de herramientas de diseño y de gestión de los proyectos, basadas en el método de análisis del Marco Lógico, ya utilizada ampliamente por muchos donantes, incluso los Estados miembros y preconizada por el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE (EUROPEAID 2001).
600
Desarrollo rural sostenible
El objetivo de la GCP es una mejor gestión de las acciones – de todo tipo de proyectos y programas – de cooperación exterior. De cara a la obtención de Þnanciación, la GCP intenta tener en cuenta desde el principio del ciclo del proyecto que los proyectos / programas sean conformes con y contribuyan a los “objetivos políticos más amplios” de la cooperación exterior de la Unión Europea (EUROPEAID 2001). La Þnanciación de la Cooperación Internacional de Europa la realiza la OÞcina de Cooperación EuropeAid. Ésta se encarga de la aplicación del conjunto de los instrumentos de la ayuda exterior de la Comisión Þnanciados con cargo al presupuesto comunitario y al Fondo Europeo de Desarrollo, las actividades humanitarias, la ayuda macroÞnanciera, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el Mecanismo de Reacción Rápida. Los programas y proyectos que se beneÞcian de Þnanciación comunitaria total o parcial abarcan los siguientes temas: minas antipersonas, derechos humanos, coÞnanciación con las ONGs, seguridad alimentaria, medio ambiente y bosques, cuestiones de género y cuestiones de salud. Por regiones se Þnancian proyectos en el Sureste de Europa; Europa oriental, Cáucaso y Asia Central; Mediterráneo meridional, Próximo y Medio Oriente; África, Caribe y PacíÞco; Asia y América Latina. La Unión Europea aplica la Gestión del ciclo de proyecto tanto a proyectos concretos como a programas sectoriales. 3.1.1 El ciclo de proyecto en las agencias de cooperación La Unión Europea plantea las siguientes fases del ciclo (EUROPEAID 2001) (Þgura 12.9):
Figura 12.9 Ciclo del proyecto de cooperación para el desarrollo en la Unión Europea. Fuente EUROPEAID (2001).
Programación DeÞne las orientaciones y principios generales de la cooperación entre la UE y un país basándose en el análisis de los problemas y potencialidades de un país. Para ello se debe tener en cuenta las prioridades locales y de la UE, las acciones llevadas a cabo por los de-
Capitulo 12: Financiación exterior del desarrollo rural y de la conservación
601
más donantes y las capacidades locales y de la UE. De esta fase resulta un Documento de Estrategia País o Marco de Estrategia País (estos términos se utilizan como sinónimos). IdentiÞcación En el ámbito del Documento de Estrategia País establecido, se analizan los problemas, las necesidades y los intereses de las partes interesadas. Se identiÞcan y se examinan las ideas de planes y proyectos y las demás operaciones a profundizar eventualmente. De esta fase resulta una decisión a estudiar con más detalles o no la(s) opción(es) elaborada(s). Instrucción Se examinan todos los aspectos importantes de la idea del proyecto o plan presentado, teniendo en cuenta tanto las orientaciones del Documento de Estrategia País como los factores de calidad claves y los puntos de vista de las partes interesadas principales. Los beneÞciarios y las demás partes interesadas tendrían que participar de forma activa en la descripción detallada de la idea del proyecto. Durante esta fase se tendrían que producir planes de trabajo detallados, incluyendo un Marco Lógico con indicadores de resultados e indicadores de impacto y calendarios de actividades y de recursos. A partir de ello se toma la decisión de proponer o no una Þnanciación para el proyecto. Financiación Una vez que se completa la propuesta de Þnanciación, el comité interno o externo adecuado la examina. La UE y el gobierno asociado u otra entidad Þrman un convenio formal que estipula los arreglos Þnancieros esenciales de la ejecución. Ejecución Los recursos convenidos se utilizan para alcanzar el objetivo especíÞco y los objetivos globales. Se monitorea el avance real del proyecto para que se pueda adaptar el proyecto a los cambios contextuales. A Þnales de la ejecución, se decide extender o terminar el proyecto. Evaluación La evaluación es una función que consiste en la apreciación, lo más sistemática y objetiva posible, de un proyecto en curso o terminado, de un programa o de un conjunto de líneas de acción, su diseño, su ejecución y sus resultados. Su Þnalidad es tratar de determinar la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eÞcacia, la eÞciencia, el impacto y la sostenibilidad. Una evaluación tiene que proporcionar informaciones Þables y útiles que permitan integrar las enseñanzas de los mecanismos de toma de decisiones tanto de los países asociados como de los donantes. La evaluación dará como resultado la formulación de recomendaciones y conclusiones para integrar en la planiÞcación y la ejecución de proyectos similares en el futuro. 3.2 La Þnanciación de proyectos a través de créditos Los bancos de desarrollo tienen por objeto dar créditos a largo plazo para Þnanciar inversiones en las que se requiera capital. Para ello, el banco debe estudiar la viabilidad de los proyectos desde las perspectivas económica, técnica, ambiental y Þnanciera. Los bancos evalúan y siguen cada proyecto desde su inicio a su Þn de acuerdo a un ciclo. Todas las instituciones que Þnancian el desarrollo, sean multilaterales o bilaterales, globales, regionales, sub-regionales, extra-regionales, o nacionales, estudian la viabilidad de los planes y proyectos para emitir informes internos a sus órganos de decisión con el
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Desarrollo rural sostenible
objetivo de aprobar las propuestas de Þnanciación. Éstas pueden darse en forma de asistencia técnica, subvenciones, garantías o préstamos más o menos subsidiados. Es importante tener en cuenta que estos organismos Þnancieros van a estudiar la viabilidad de los proyectos a la luz de sus propios criterios de elegibilidad o de las prioridades que les vengan impuestas por sus estatutos o por las políticas de Þnanciación determinadas por sus órganos políticos. Por ello, a la hora de buscar Þnanciación para un proyecto de desarrollo hay que informarse de las prioridades políticas que priman en los procesos de decisión de las entidades que van a ser contactadas. De manera general se puede decir que todas las instituciones de Þnanciación de proyectos de desarrollo van a estudiar la viabilidad de los proyectos desde las perspectivas económica, técnica, medioambiental y Þnanciera. Sin embargo, el nivel de detalle, la importancia relativa de cada una de estas áreas, el momento adecuado para que se involucre la institución, la duración del análisis y el grado de participación de la entidad en el proyecto variará sustancialmente de unos organismos a otros. Por otro lado, pueden existir otros parámetros de índole Þnanciera, de límites en la concentración de riesgos, de limitaciones presupuestarias o de límites sectoriales que hacen que estos organismos puedan no tener especial interés en evaluar proyectos que, de otro modo, serían normalmente elegibles. Por todo ello, a la hora de buscar Þnanciación, conviene hacer un estudio previo de cada una de las instituciones navegando en sus páginas web, que suelen contener bastante información. También es aconsejable contactar de manera preliminar con aquéllas con las que nuestro proyecto parezca tener a priori un mejor encaje. 3.2.1 El ciclo de proyecto en un banco de desarrollo Generalizando, se puede decir que todos los organismos de Þnanciación de proyectos de desarrollo siguen un orden lógico similar a la hora de evaluar un proyecto para posible Þnanciación. Obviamente, cada institución tiene sus propias peculiaridades, plazos y procesos administrativos intermedios que conviene conocer y respetar, pues pueden ser determinantes a la hora de obtener Þnanciación. La Þgura 12.10 representa el ciclo típico que un proyecto seguirá en su proceso de evaluación por un banco o agencia Þnanciera. Aproximación del promotor al banco
Evalua ción ex post
Información del promotor al banco
Examen de los proyectos
Valoración del proyecto por el banco
Seguimiento o monitoreo del proyecto
Información pública y transparencia
Firma del contrato Aprobación del proyecto
Figura 12.10: El ciclo de la Þnanciación del proyecto por un banco. Ciclo del Banco Europeo de Inversiones. Extraído de EUROPEAN INVESTMENT BANK (2001).
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Una vez estudiada la información disponible en internet y conÞrmado el posible encaje del proyecto con las criterios de elegibilidad, el promotor se aproxima a la agencia Þnanciera y presenta su proyecto de manera preliminar. La agencia Þnanciera hace una evaluación preliminar sobre su elegibilidad, disponibilidad de límites presupuestarios, crediticios o sectoriales para Þnanciarlo, escala, fuentes Þnancieras y decide o no continuar. En caso de querer avanzar con la evaluación del proyecto, es probable que la agencia Þnanciera requiera una presentación del proyecto incluyendo información sobre el promotor, así como toda la información detallada de cada uno de los ámbitos relevantes a la evaluación, estudios de factibilidad, informes de consultores especializados, encuestas realizadas, y cualquier otra información que contribuya a establecer la solidez del proyecto. También será necesario aportar pruebas documentales de las licencias obtenidas (medioambientales u otras), así como de los contratos (por ejemplo de suministro o de off-take) que puedan ser relevantes para la solidez Þnanciera, técnica, o ambiental del proyecto. Si hay carencias en la información proporcionada puede darse el caso de que la entidad Þnanciera ponga una serie de condiciones previas a la evaluación del proyecto, como la obtención de dichas licencias, la resolución previa de determinados conßictos, o incluso pedir la introducción de modiÞcaciones al proyecto. También hay que tener en cuenta que las agencias Þnancieras normalmente quieren tratar directamente con el promotor del proyecto, evitando tratar con intermediarios. La agencia querrá llegar a una conclusión sobre el coste total desagregado del proyecto, estimaciones sobre contingencias, así como el detalle de las fuentes Þnancieras con las que se quiere Þnanciar el proyecto en su totalidad. Respecto a la Þnanciación solicitada, el uso detallado que se le va a dar, así como el cuadro de amortizaciones en caso de un préstamo tendrán que ser discutidos. En proyectos comerciales, las proyecciones Þnancieras y los análisis de sensibilidad se convierten en el marco de referencia para la negociación de los términos de la Þnanciación. El proceso de evaluación, cuya duración y profundidad variará bastante según la entidad con la que estemos tratando, normalmente incluye visitas físicas al lugar de localización del proyecto por parte de los expertos de la agencia Þnanciera, así como reuniones con las comunidades y autoridades locales, autoridades medioambientales, autoridades nacionales, expertos sectoriales, y cualquier otra persona u organismo cuya posición o parecer sea relevante para el éxito del proyecto. Normalmente, las agencias y bancos públicos, debido a su política de transparencia, harán disponible en su web una indicación sobre el hecho de que están evaluando el proyecto, a no ser que haya elementos de conÞdencialidad que lo desaconsejen. Una vez realizado el proceso de evaluación (conocido también como due diligence), los servicios del banco o agencia Þnanciera presentan una propuesta de Þnanciación a sus diversos órganos de decisión, en los términos discutidos y con las eventuales condiciones negociadas con el promotor. En algunos casos, en un estadio intermedio los órganos competentes pueden dar la autorización para comenzar a negociar el contrato de Þnanciación con el promotor, en una fase anterior a la aprobación. La aprobación Þnal por el órgano responsable de cada organismo Þnanciero puede tardar más o menos meses. Tras la fase de negociación del contrato, se llega a la Þrma del mismo. Para el promotor supone la culminación de un proceso esencial para el proyecto, pero sin embargo aún queda mucho esfuerzo y requerimientos por cumplir. Por un lado es probable que haya condiciones para los sucesivos desembolsos de la Þnanciación. Por otro, hay que llevar a
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Desarrollo rural sostenible
cabo el proyecto y respetar las obligaciones de información sobre el avance del proyecto impuestas por las entidades Þnancieras. Éstas van a hacer un seguimiento de los aspectos técnicos, económicos y Þnancieros durante la ejecución del proyecto, sobre la base de informaciones proporcionadas por el promotor, informes de consultores externos, o visita directa de los expertos de las propias entidades, según el caso. Por último, una vez concluido el proyecto, las agencias Þnancieras normalmente van a solicitar un informe detallado sobre la ejecución de éste y las desviaciones respecto de los planes iniciales. Las entidades Þnancieras, Þnalmente, también harán una evaluación ex – post del proyecto cuando éste se encuentre ya en velocidad de crucero. Este tipo de análisis sirve a estos organismos, por un lado para determinar en qué medida las previsiones originales se acercaban a la realidad, y por otro para obtener lecciones para futuras evaluaciones de proyectos similares. 4. INSTITUCIONES INTERNACIONALES QUE PUEDEN FINANCIAR DESARROLLO RURAL EN AMÉRICA LATINA Las instituciones que Þnancian el desarrollo son normalmente organismos de propiedad pública cuyo objeto es otorgar asistencia técnica, subvenciones, garantías o préstamos a medio y largo plazo para Þnanciar inversiones que cumplan los criterios de elegibilidad deÞnidos por los estatutos de estas instituciones, o las políticas de inversión establecidas por sus órganos de decisión. En el ámbito de América Latina, existe una variedad relativamente amplia de instituciones que, en una medida u otra, Þnancian proyectos con un objetivo de desarrollo. En este apartado vamos a presentar brevemente las más importantes de ellas, sin que esta lista se pueda tomar como exhaustiva. Se puede catalogar a las instituciones que Þnancian el desarrollo, según su enfoque regional y la propiedad de su capital, de la siguiente manera: 1. Institución multilateral global: Grupo Banco Mundial. 2. Institución multilateral regional: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 3. Instituciones multilaterales sub-regionales 3.1 Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) 3.2 Corporación Andina de Fomento (CAF) 3.3 Caribbean Development Bank (CDB) 3.4 Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) 4. Instituciones multilaterales extra-regionales 4.1 Banco Europeo de Inversiones (BEI) 4.2 Nordic Investment Bank (NIB) 5. Instituciones bi-laterales 6. Instituciones de los propios países de América Latina y el Caribe 4.1 Banco Mundial El Banco Mundial (www.bancomundial.org) es una institución de desarrollo con alcance global, fundada en 1944, en la conferencia de Bretton Woods, en la que participaron 44 gobiernos. En la actualidad, es propiedad de 184 países y constituye una de las principales fuentes de asistencia para el desarrollo en todo el mundo. Su meta principal es ayudar a las personas y países más pobres en su desarrollo hacia un crecimiento estable, sostenible y equitativo. El Banco Mundial tiene su sede de Washington, así como varias oÞcinas regionales. El Banco Mundial presta apoyo tanto a los países en vías de desarrollo como a los paí-
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ses pobres o altamente endeudados en la forma de Þnanciación, garantías, estudios analíticos y de asesoría, alivio de la deuda, iniciativas para el fortalecimiento de la capacidad y actividades de seguimiento y promoción. Como institución multilateral de desarrollo de alcance global, una de las regiones en las que actúa es América Latina y el Caribe. Los 184 países miembros son conjuntamente responsables de la manera en que se Þnancia la institución y del destino que se da a los fondos. El Banco Mundial obtiene casi todos sus recursos en los mercados Þnancieros mundiales. Para conseguir fondos, emite bonos y, gracias a su óptima clasiÞcación crediticia AAA, obtiene fondos del mercado a bajas tasas de interés. Un objetivo estratégico del Banco Mundial consiste en lograr que se alcancen los objetivos de Desarrollo del Milenio7, que fueron acordados en el año 2000 por los miembros de las Naciones Unidas para lograr una reducción sostenible de la pobreza. Los objetivos de Desarrollo del Milenio establecen valores concretos para los objetivos relativos a la matrícula escolar, la mortalidad infantil, la salud materna, las enfermedades y el acceso al agua que deberán alcanzarse para 2015. El Grupo Banco Mundial está compuesto por las siguientes instituciones: • Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF). Financia proyectos mediante préstamos en países en desarrollo de renta media. • Asociación Internacional de Fomento (AIF). Institución que Þnancia proyectos en los países más pobres del mundo mediante créditos sin intereses y donaciones. Únicamente los países muy pobres pueden obtener créditos de la AIF. Unos 40 países ricos aportan los fondos para este tipo de Þnanciaciones. • Corporación Financiera Internacional (CFI). Institución que promueve la inversión privada proporcionando apoyo a los inversores en sectores y países que presentan un riesgo elevado. • Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI). Organismo que ofrece seguros (garantías) contra riesgos políticos a los inversores y prestamistas que operan en países en desarrollo. • Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). Institución que soluciona las diferencias relativas a inversiones entre los inversores extranjeros y los países en que éstos operan. 4.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) El Banco Interamericano de Desarrollo (www.iadb.org) es la institución multilateral de desarrollo especíÞca para la región de América Latina y el Caribe. El BID fue creado en 1959 por 19 países latinoamericanos y Estados Unidos. En la actualidad el BID tiene 46 países miembros, de los cuales 26 son países de la región, que son dueños de la mayoría de las acciones de la institución (a diferencia del Banco Mundial, donde la mayoría del capital y poder de voto está en manos de los países desarrollados). La misión del BID, establecida en su convenio constitutivo, es la de contribuir a acelerar el proceso de desarrollo económico y social de los países miembros regionales en vías de desarrollo. El BID tiene su sede en Washington y oÞcinas en cada uno de los países de la región. En la actualidad, el BID constituye la principal fuente de Þnanciación multilateral para proyectos de desarrollo económico, social e institucional en América Latina y el Caribe. El BID también está muy involucrado en el proceso de la integración regional en apoyo de 7 En la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social del año 2000 se establecieron los “Objetivos de Desarrollo del Milenio”. Entre ellos se incluye el de reducir a la mitad la proporción de personas que viven en condiciones de pobreza extrema antes del 2015 con ingresos inferiores a 1 dólar por día. Se pueden consultar en www.un.org/spanish/millenniumgoals
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Desarrollo rural sostenible
las iniciativas IIRSA8 y PPP (Plan Puebla-Panamá)9. El BID otorga préstamos, donaciones, garantías y asistencia técnica para proyectos de desarrollo en sus 26 países miembros de la región, con capital proporcionado por los mismos países y recursos obtenidos mediante la emisión de bonos, con caliÞcación crediticia AAA, en los mercados internacionales de capitales. Los entes habilitados para recibir Þnanciación del BID incluyen gobiernos nacionales, provinciales, estatales y municipales, entidades públicas autónomas y algunos organismos del sector privado y de la sociedad civil. Los dos principales objetivos del BID son reducir la pobreza y promover la equidad social, y lograr el crecimiento económico sostenible. Para conseguir estos objetivos, el BID centra sus esfuerzos en cuatro áreas prioritarias de acción: 1) fomentar la competitividad, a través del apoyo a las políticas y programas que fomentan el potencial de desarrollo de un país en una economía global abierta ; 2) modernizar el Estado, fortaleciendo la eÞciencia y transparencia de las instituciones públicas ; 3) invertir en programas sociales que amplíen las oportunidades para los pobres ; y 4) promover la integración regional forjando vínculos entre los países a Þn de que desarrollen mercados mayores para sus bienes y servicios. El Grupo BID incluye tres instituciones: • Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que apoya el desarrollo socioeconómico de la región con préstamos a instituciones públicas, y otorga Þnanciamiento para algunos proyectos del sector privado, principalmente en los sectores de infraestructura y desarrollo de mercados de capitales. • Corporación Interamericana de Inversiones (CII), que promueve el desarrollo económico a través del Þnanciamiento de proyectos de la pequeña y la mediana empresa privada. • Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN), un fondo autónomo administrado por el BID que promueve el desarrollo del sector privado, principalmente en el área de la microempresa. 4.3 Instituciones multilaterales sub-regionales Existen cuatro entidades multilaterales sub-regionales de desarrollo en América Latina y el Caribe: una cubre América Central, otra la región Andina, otra el Caribe, y la última la cuenca del río Plata. Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) El Banco Centroamericano de Integración Económica (www.bcie.org) es un organismo multilateral sub-regional de desarrollo establecido en 1960 por las Repúblicas de Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica, para promover la integración y el desarrollo económico y social equilibrado de los países centroamericanos. Posteriormente 8 IIRSA es el acrónimo en inglés de la Iniciativa de Integración Regional para América del Sur, una iniciativa de 12 países de Sudamérica para modernizar y desarrollar la infraestructura regional con el objetivo de mejorar la competitividad de sus economías y promocionar el desarrollo económico y social. Se basa en una perspectiva integrada para el desarrollo de la infraestructura regional, con participación del sector privado en la financiación, construcción y operación de los proyectos. Las inversiones se concentrarán en los principales corredores de integración y se prestará especial atención al impacto medioambiental y social a la hora de diseñar y desarrollar los proyectos. 9 El Plan Puebla-Panamá (PPP), una iniciativa del gobierno mexicano, fue lanzado en 2001 durante una cumbre de presidentes mesoamericanos en El Salvador. En 2002 se establecieron los planes de acción enfocados hacia la integración en las siguientes áreas: interconexión eléctrica, de autopistas y carreteras, de telecomunicaciones; acciones conjuntas en turismo, medio ambiente, desarrollo humano y prevención de desastres; y promoción del comercio y competitividad.
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se han ido incorporando, como socios extra-regionales, México, la República de China (Taiwan), Argentina, Colombia, España, y la República Dominicana. El objetivo del BCIE es fomentar el desarrollo y la integración económica centroamericana, propiciar el crecimiento económico con equidad y respetar el ambiente, mediante el apoyo a programas y proyectos públicos y privados que generen empleo productivo y contribuyan a mejorar la productividad y competitividad, así como a elevar los índices de desarrollo humano de la región. El BCIE es también activo en IIRSA y PPP. La sede del BCIE está en Tegucigalpa, Honduras, y tiene oÞcinas regionales en cada país miembro centroamericano. El BCIE Þnancia al sector público mediante préstamos a los gobiernos y a los organismos dependientes de los Estados, y al sector privado principalmente mediante una red de entidades Þnancieras intermediarias o a través de Þnanciación directa para proyectos de gran envergadura. También puede otorgar donaciones y asistencia técnica si el proyecto lo requiere. El BCIE, que con su caliÞcación de riesgo Baa1/BBB/BBB- de Moodys, Fitch y Standard & Poors respectivamente constituye uno de los mejores riesgos crediticios de Centroamérica, se Þnancia en los mercados internacionales. Los entes habilitados para recibir Þnanciación del BCIE incluyen gobiernos nacionales, provinciales, estatales y municipales, entidades públicas autónomas y algunos organismos del sector privado y de la sociedad civil. Corporación Andina de Fomento (CAF) La Corporación Andina de Fomento (www.caf.com) es un organismo multilateral subregional de desarrollo establecido en 1968 por los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN): Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, para promover desarrollo sostenible de sus países accionistas y la integración regional. Posteriormente se han ido incorporando hasta 11 socios extra-regionales: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, España, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Trinidad y Tobago, y Uruguay. Además participan en el capital, de forma minoritaria, 16 bancos privados de la región andina. La misión de la CAF es promover el desarrollo sostenible y la integración regional, mediante una eÞciente movilización de recursos para la prestación de servicios Þnancieros múltiples, de alto valor agregado, a clientes de los sectores público y privado de los países accionistas. La sede de la CAF se encuentra en Caracas, Venezuela, y tiene oÞcinas regionales en cada país miembro del Pacto Andino. La CAF atiende a los sectores público y privado, suministrando productos y servicios Þnancieros a una cartera de clientes constituida por los gobiernos de los Estados accionistas, instituciones Þnancieras y empresas públicas y privadas. En sus políticas de gestión integra las variables sociales y ambientales e incluye en sus operaciones criterios de eco-eÞciencia y sostenibilidad. En la actualidad, la CAF es la principal fuente de Þnanciación multilateral de los países de la Comunidad Andina, y está involucrada en la iniciativa IIRSA. Caribbean Development Bank (CDB) El Caribbean Development Bank (www.caribank.com) es un organismo multilateral subregional de desarrollo establecido en 1969 por algunos países del Caribe. El CDB está actualmente constituido por 17 naciones caribeñas y 8 socios extra-regionales: Colombia, México, Venezuela, Canadá, China, Alemania, Italia y Reino Unido. El objetivo del CDB es promover la reducción de la pobreza, el desarrollo y crecimiento económico armonioso de sus socios regionales, así como su integración, prestando una atención particular a las necesidades de los miembros regionales menos desarrollados.
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Desarrollo rural sostenible
El CDB trabaja con los sectores público y privado, gobiernos, instituciones Þnancieras y empresa. La sede del CDB se encuentra en Wildey, St. Michael, Barbados. Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) El Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (www.fonplata.org) es un organismo multilateral sub-regional de desarrollo establecido en 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, con el objetivo de articular la acción mancomunada para el desarrollo armónico y equilibrado, así como el óptimo aprovechamiento de los grandes recursos naturales de la región de la Cuenca del Plata y asegurar su preservación para las generaciones futuras a través de la utilización racional de esos recursos. Se trata de un organismo peculiar y con unos objetivos más limitados que los de las multilaterales subregionales anteriormente mencionadas. 4.4 Instituciones multilaterales de desarrollo extra-regionales Existen otras instituciones multilaterales que operan en América Latina y el Caribe, pero en las que los países de la región no participan ni en el capital ni en la gestión. Entre las más activas, cabe destacar al Banco Europeo de Inversiones (BEI) y al Nordic Investment Bank (NIB). Banco Europeo de Inversiones (BEI) El Banco Europeo de Inversiones (www.bei.org), creado en 1957 por el Tratado de Roma, es la institución de Þnanciación de la Unión Europea (UE). Los países accionistas del BEI son los 25 estados miembros de la UE. El BEI goza de personalidad legal independiente y autonomía Þnanciera dentro del marco comunitario. El BEI es la institución multilateral más grande del mundo, tanto en términos de capitalización como de activos. La sede del BEI se encuentra en Luxemburgo. La misión del BEI es avanzar en los objetivos de la UE proporcionando Þnanciación a largo plazo para proyectos de inversión especíÞcos, siempre respetando la práctica bancaria. Como institución de la UE, el BEI continuamente adapta sus actividades a las políticas comunitarias. Como banco, colabora estrechamente con la comunidad bancaria tanto al emitir en los mercados de capitales, como al Þnanciar proyectos. El BEI – que tiene una caliÞcación crediticia de AAA - obtiene volúmenes sustanciales de Þnanciación de los mercados, que traslada en las condiciones más favorables para la Þnanciación de proyectos de inversión públicos y privados de acuerdo con los objetivos de la UE. Fuera del espacio de la Unión Europea, el BEI ejecuta los componentes Þnancieros de acuerdos concluidos bajo las políticas de ayuda al desarrollo y cooperación de la UE. La Þnanciación de proyectos fuera de la UE se realiza principalmente con recursos propios del BEI, aunque también puede gestionar recursos de la Comisión Europea o de los estados miembros. Las operaciones del BEI fuera de la UE se gobiernan por Mandatos recibidos de la UE. Actualmente existen mandatos para las siguientes regiones: Mediterránea, ACP (África, Caribe y PacíÞco), Sudáfrica, y Asia y América Latina (ALA). Los sucesivos Mandatos ALA, que comenzaron en 1993, cubren las regiones de Asia y América Latina, sin que haya una asignación a priori ni por país ni por región. El objetivo es Þnanciar con recursos propios del BEI proyectos que sean de interés mutuo tanto para el país donde se ejecuta el proyecto como para la Unión Europea. Estos proyectos pueden ser de infraestructura, industria, agro-industria, minería y servicios, con una atención especial a la mejora del medio ambiente. En la práctica, este interés mutuo tradicionalmente radica
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en el apoyo a la inversión extranjera directa en Asia y América Latina originada en la UE. Estas inversiones privadas deben beneÞciar a los países donde se realizan en formas tales como mayores ingresos, generación de empleo, fomento a la exportación, generación de recursos en moneda extranjera, mayores ingresos Þscales, o transferencia de tecnología y mejora del medio ambiente. Nordic Investment Bank (NIB) El Nordic Investment Bank (www.nib.Þ), creado en 1976, es una institución Þnanciera multilateral cuyos accionistas son cinco países nórdicos: Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia. El objetivo del NIB es promover el crecimiento de las economías nórdicas mediante la Þnanciación de proyectos públicos o privados en los países nórdicos. La sede del NIB se encuentra en Helsinki. El NIB también puede Þnanciar proyectos de interés mutuo para los países nórdicos y otros países de Asia, África, América Latina, Medio Oriente, Europa Central y Oriental, y los países Bálticos. Estas actividades se realizan con una gran atención al medio ambiente. El NIB ha sido bastante activo en la Þnanciación de inversiones de empresas nórdicas o sus Þliales en América Latina. 4.5 Instituciones bi-laterales En los países desarrollados de Europa, Norteamérica y en Japón existen instituciones oÞciales y agencias bilaterales de cooperación con capacidad para Þnanciar proyectos de desarrollo en los países de América Latina y el Caribe. Normalmente, estas agencias Þnancian proyectos principalmente si hay intereses o inversores de su país de origen involucrados. En este apartado se mencionan las más activas en América Latina. En Europa, las 13 principales instituciones de Þnanciación del desarrollo se encuentran integradas en la EDFI, Asociación de Instituciones de Financiación del Desarrollo Europeas (www.edÞ.be). Sus miembros proporcionan Þnanciación para proyectos del sector privado en los países en desarrollo. Los miembros de EDFI se muestran en la tabla 12.3: Austria
Austria Wirtschaftsservice Gesellschaft m.b.H. (AWS)
www.awsg.at
Bélgica
Belgian Invest. Company for Developing Countries (BIO)
www.b-i-o.be
Bélgica
Belgian Corporation for International Investment (SBI)
www.bmi-sbi.be
Reino Unido
CDC Group (CDC)
www.cdcgroup.com
España
Compañía Española de Financ. del Desarollo (COFIDES)
www.coÞdes.es
Alemania
Deustche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG)
www.deginvest.de
Finlandia
Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. (FINFUND)
www.Þnnfund.Þ
Holanda
Netherlands Development Finance Company (FMO)
www.fmo.nl
Dinamarca
Danish International Investment Funds (IFU)
www.ifu.dk
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Desarrollo rural sostenible Noruega
Norwegian Inv. Fund for Developing Countries (NORFUND)
www.norfund.no
Italia
Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST)
www.simest.it
Suecia
Swedfund International AB (SWEDFUND)
www.swedfund.se
Francia
Sococieté pour la Promotion et Participation pour Cooperation Economique (PROPARCO)
www.proparco.fr
Tabla 12.3: Miembros de la Asociación de Instituciones Financieras de Desarrollo Europeas.
En Europa, además de las instituciones integradas en la EDFI, que Þnancian sobre todo proyectos del sector privado de pequeña y mediana envergadura, existen otras instituciones nacionales, principalmente bancos de desarrollo, que pueden acometer inversiones de mayor talla en países en desarrollo y en particular en América Latina (tabla 12.4). Es el caso del ICO en España y KfW en Alemania. Por otro lado, en Estados Unidos, Canadá y Japón también hay entidades especializadas en dar apoyo a los gobiernos o a sus empresas en su inversión en los países en desarrollo. España
Instituto de Crédito OÞcial (ICO)
Alemania
Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)
Japón
Japan Bank for International Cooperation (JBIC)
Canadá
www.ico.es www.kfw.de www.jbic. go.jp
Export Development Corporation (EDC)
www.edc.ca
Estados Unidos
Overseas Private Investment Corporation (OPIC)
gov
Estados Unidos
United States Agency for International Development (USAID)
gov
www.opic. www.usaid.
Tabla 12.4: Bancos de desarrollo nacionales.
Por último, conviene señalar que la propia Unión Europea tiene importantes programas Þnancieros de apoyo a los países en vías de desarrollo, dentro de sus políticas de ayuda al desarrollo y de cooperación económica (http://europa.eu.int/comm/external_relations/ index.htm). Como es el caso para otras regiones, la UE tiene una estrategia regional para América Latina, acompañada de programas especíÞcos (http://europa.eu.int/comm/external_relations/la/index.htm). Actualmente, los dos pilares prioritarios de la programación estratégica de la UE para la región latinoamericana son la cohesión social y la integración regional. 4.6 Instituciones de los propios países de América Latina y el Caribe En los propios países de América Latina y el Caribe existen instituciones Þnancieras públicas o semi-públicas cuyo objetivo es Þnanciar proyectos con una componente de desarrollo. La mayoría de ellas se encuentran encuadradas en la Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE) (www.alide.org.pe), que es el organismo internacional que representa a las instituciones que Þnancian el desarrollo en
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América Latina y el Caribe. Las actividades que promueve tienen por Þnalidad la cohesión y el fortalecimiento de la acción y participación de las instituciones Þnancieras en el proceso económico y social de la región. Cabe destacar las siguientes entidades de desarrollo latinoamericanas (tabla 12.5): Argentina
Banco de la Ciudad de Buenos Aires Banco de Inversión y Comercio Exterior S.A. (BICE) Banco de la Nación Argentina Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO) Banco Credicoop C.L.
Barbados
Central Bank of Barbados (CBB)
Bolivia
Nacional Financiera Boliviana (NAFIBO) S.A.M.
Brasil
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG) Banco do Nordeste do Brasil
Chile
México
www.Þnep.gov.br
Banco Nacional de Costa Rica
www.sebrae.com.br www.bncr.Þ.cr www.bancopopular.Þ.cr
Instituto Nacional de Fomento Cooperativo
www.infocoop.go.cr
Banco de Comercio Exterior de Colombia
www.bancoldex.com
Banco del Desarrollo
Banco del Estado (BEDE)
www.bdd.cl www.corfo.cl www.indap.cl www.bancoestado.com
Banco Nacional de Fomento (BNF)
www.bnf.gov.ec
Corporación Financiera Nacional (CFN)
www.cfn.Þn.ec
Banco de Fomento Agropecuario (BFA)
www.bfa.gob.sv
Banco Multisectorial de Inversiones (BMI)
www.bmi.gob.sv
Fondo Nacional para la Producción y la Vivienda
www.fedecredito.com.sv www.fonaprovi.hn
Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT)
www.bancomext.com
Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
www.banobras.gob.mx
Nacional Financiera (NAFIN) Nicaragua
www.bnb.gov.br
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)
Federación de Cajas de Crédito y de Bancos de los Trabajadores (FEDECREDITO) Honduras
www.naÞbo.com.bo www.bdmg.mg.gov.br
www.brde.com.br
Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
El Salvador
www.credicoop.com.ar www.centralbank.org.bb
Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul
Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) Ecuador
www.bna.com.ar www.bapro.com.ar
www.bndes.gov.br
Banco Popular y de desarrollo Comunal (BPDC) Colombia
www.bice.com.ar
Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (BNDES)
Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) Costa Rica
www.bancociudad.com.ar
Financiera Nicaragüense de Inversiones S.A. (FNI)
www.naÞn.com.mx www.fni.com.ni
Panamá
Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA)
www.bda.gob.pa
Paraguay
Banco Nacional de Fomento (BNF)
www.bnf.gov.py
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Desarrollo rural sostenible Perú
Puerto Rico
Banco de la Nación
www.coÞde.com.pe
Federación Peruana Cajas Munich. de Ahorro y Crédito
www.fpcmac.org.pe
Banco de Desarrollo Económico para Puerto Rico Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico
República Dominicana
Uruguay
Banco Agrícola de la República Dominicana Banco Nacional de Fomento de Vivienda y Producción
www.bdepr.org www.gdb-pur.com www.bagricola.gov.do www.bnv.com.do
Banco del Progreso
www.progreso.com.do
Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU)
www.brounet.com.uy
Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) Venezuela
www.bn.com.pe
Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE)
www.latu.org.uy
Banco de Comercio Exterior (BANCOEX)
www.bancoex.com
Banco de Desarrollo Económico y Social (BANDES)
www.bandes.gov.ve
Banco Industrial de Venezuela C.A. Fondo de Crédito Industrial (FONCREI)
www.biv.com.ve www.foncrei.org.ve
Tabla 12.5: Miembros de las Asociación Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo (ALIDE).
5. INSTITUCIONES DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO En el ámbito internacional han sido numerosos los compromisos suscritos para alcanzar un desarrollo rural compatible con la conservación de la naturaleza. Cabe citar como principales: • El compromiso de la comunidad internacional adquirido en la Cumbre del Milenio para erradicar la extrema pobreza y el hambre, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y fomentar una asociación mundial para el desarrollo en el año 2015. • El compromiso con el Programa 21 para un Desarrollo sostenible. • Los compromisos adquiridos en los acuerdos multilaterales de Convenio de Diversidad Biológica, DesertiÞcación y Cambio climático. • La “Declaración Autorizada sin fuerza jurídica obligatoria de Principios para un Consenso Mundial respecto de la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques de todo tipo”10. • El desarrollo de estos compromisos, entre otros, ha ido favoreciendo la aparición de instituciones nacionales y comunitarias de Þnanciación de planes y proyectos de conservación de la naturaleza en el ámbito rural, tanto a fondo perdido como a tipos de interés por debajo de los habituales bancarios. • En Europa el desarrollo de estos compromisos generó la política comunitaria de Bosques, Medio Ambiente y Desarrollo europea. En España, los compromisos internacionales suscritos permitieron la aparición de programas especíÞcos de cooperación con competencias en este ámbito. 10
El documento oficial se puede consultar en www.un.org/esa/forests/about-history.html
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5.1 Instituciones españolas En España numerosos agentes públicos y privados de cooperación española, ONGDs11, centros, instituciones y organismos de investigación y enseñanza, empresas y organismos relacionados, apoyan y Þnancian programas de cooperación al desarrollo. Cabe citar especíÞcamente la Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo y el Plan Director de Cooperación Española 2001-2004 y el 2005-200912. De acuerdo a este marco legal, los principales instrumentos de la Cooperación Española para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible en los países en vías de desarrollo son los programas Araucaria como instrumento especíÞco para Iberoamérica y Azahar orientado a los países de la cuenca Mediterránea. Estos programas asumen parte de los compromisos de España establecidos en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro siguiendo los principios contenidos en los distintos convenios internacionales en materia ambiental. Ambos programas coordinan de forma conjunta los esfuerzos de diversos ministerios, Comunidades Autónomas, ONGDs y empresas privadas a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y las diferentes Direcciones Generales (Dirección General de Cooperación con Iberoamérica y Dirección General de Cooperación con África, Asia y Europa) del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación Internacional. La Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo, el Plan Director de la Cooperación Española o la Estrategia de la Cooperación Española en Medio Ambiente conforman el marco legislativo de la Cooperación española. Existen documentos regionales, tales como el Programa de Cooperación Regional con Centroamérica o con otras áreas, que orientan la cooperación en cada una de estas áreas. En la mayor parte de esto se considera el desarrollo rural y la conservación de la naturaleza. El objetivo de ambos programas es generar un impacto real en el desarrollo humano de los países beneÞciarios, compatible con la conservación de los recursos naturales. PROGRAMA ARAUCARIA La Cooperación Española creó en 1998 el programa Araucaria dentro del marco normativo proporcionado por la Ley 23/98 de 7 de julio, de Cooperación Internacional para el Desarrollo. La necesidad de una herramienta integradora de las diferentes iniciativas de la Administración española referentes al medio ambiente en Iberoamérica, desembocó en la creación del programa Araucaria, a partir de un Convenio Marco de Colaboración entre los Ministerios de Asuntos Exteriores, Ciencia y Tecnología, Economía y Medio Ambiente. Entre todos ellos se conformó el Comité Rector Interinstitucional, que determina que la gestión del programa se realice a través de la AECI mediante la Dirección General de Cooperación con Iberoamérica. De todas las regiones iberoamericanas, el programa Araucaria actúa en algunos de los ecosistemas más singulares y representativos por su diversidad biológica y cultural. El programa Araucaria en el año 2003 planteaba como principios básicos13: • La conservación de la biodiversidad en los ecosistemas más representativos de Iberoamérica, mediante su protección ante impactos provocados por las actividades humanas y la pérdida genética asociada, potenciando a su vez el conocimiento de dicha biodiversidad. 11 Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo 12 Recientemente se ha aprobado el nuevo programa ARAUCARIA XXi. Ver www.aeci.es y también la Fundación Biodiversidad, vinculada a este programa ha abierto lines financieras de apoyo a la conservación. 13 En la actualidad, y de cara al nuevo Plan Director de Cooperación Española, los objetivos y principios de ARAUCARIA están en redefinición.
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• Compatibilizar el desarrollo humano con la biodiversidad, mediante la implicación en la conservación y el protagonismo de la diversidad en el desarrollo, respetándose así los derechos y las culturas de los pobladores de esos ecosistemas. A continuación se detallan los ejes de actuación que se establecieron en Araucaria hasta el 2004 como mecanismos operativos para desarrollar el marco conceptual en el que se sustenta el programa: • Proyectos integrales: son planteados como modelos de experiencias de desarrollo sostenible localizadas en ámbitos de gran diversidad biológica. Se llevan a cabo mediante la cooperación bilateral entre estados, recogidos en las actas de las Comisiones Mixtas de cooperación correspondientes. Se impulsa el desarrollo de sistemas de producción compatibles con la conservación del medio, fomentando la integración de diversas actividades económicas. • Líneas temáticas: Agrupan aquellas intervenciones que desde una perspectiva sectorial y especializada revisten una importancia fundamental para la conservación de la biodiversidad. Araucaria centra esfuerzos en las siguientes líneas temáticas principales: 1. Conservación de la biodiversidad, planiÞcación y gestión ambiental. 2. Ecoturismo. 3. Pueblos indígenas y biodiversidad. 4. Producción sostenible. 5. Pesca artesanal y acuicultura. 6. Energías renovables. 7. Los proyectos integrados en estas líneas son desarrollados por la cooperación bilateral o bien a través de ONGDs. PROGRAMA AZAHAR El programa Azahar consiste en un esfuerzo de coordinación de todos los actores públicos y privados de la cooperación española al desarrollo en materia de protección del medio ambiente, desarrollo sostenible y conservación de los recursos naturales en el Mediterráneo. De forma especíÞca los actores que participan en el programa Azahar son: el Ministerio de Asuntos Exteriores a través de la AECI, los Ministerios de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Medio Ambiente, de Economía y de Ciencia y Tecnología y las comunidades autónomas de Cataluña, Asturias, Andalucía, Murcia, Valencia, Castilla La Mancha, Canarias, Navarra, Madrid y Baleares. El Programa Azahar se puso en marcha en Diciembre del 2001, centrado en tres subregiones: el Magreb, Oriente Medio y Sudeste de Europa. Tiene como objetivo generar un impacto sobre el desarrollo humano compatible con la conservación de los recursos naturales, así como con la protección del Medio Ambiente. El programa Azahar, actualmente también en redeÞnición, comprende acciones en materia de conservación de suelos, manejo sostenible del agua, energías renovables y uso eÞciente de la energía, turismo sostenible, producción sostenible, saneamiento ambiental y planiÞcación y gestión medioambiental. Todas las acciones expuestas con anterioridad responden a tres principios básicos que son el desarrollo de las poblaciones locales y la mejora de sus condiciones de vida, la protección del medio ambiente y conservación de los recursos naturales y al fortalecimiento organizativo e institucional, potenciando las capacidades de planiÞcación y de gestión locales.
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ACTIVIDADES DE COOPERACIÓN EN CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA DE LAS COMUNIDADES AUTONÓMAS Las actuaciones exteriores de las comunidades autónomas han sido históricamente bastante reducidas. Los estatutos de autonomía de las comunidades autónomas sólo contemplan actuaciones autonómicas exteriores en determinados ámbitos como el cultural y la promoción. A pesar de ello las comunidades autónomas han incrementado su participación en el sector de la cooperación al desarrollo. La participación de las comunidades autónomas en el ámbito de la cooperación al desarrollo, es vertebrada a través de la contribución Þscal a los presupuestos generales del Estado y mediante múltiples iniciativas cívicas canalizadas a través de ONGDs, junto con las Administraciones Públicas autonómicas. Ninguna de las 17 comunidades autónomas dispone de una línea de cooperación en conservación de la naturaleza. Si bien algunas comunidades colaboran con proyectos de desarrollo rural y conservación de forma muy puntual. Las CCAA que más apoyo otorgan a este tipo de proyecto son las que tienen habilitada una línea destinada a Medio Ambiente, dentro de la cual los proyectos de cooperación sí cuentan con un porcentaje importante de los fondos destinados. La Junta de Andalucía es un ejemplo de esto último. Su Consejería de Medio Ambiente tiene abierta una línea propia de cooperación al desarrollo dentro de la cual se apoyan una cantidad importante de proyectos de gestión de recursos naturales. Cabe destacar que una serie de comunidades autónomas canalizan su apoyo a proyectos medio ambientales y forestales mediante su participación en los programas de la AECI, Azahar y Araucaria. Dichas comunidades son Cataluña, Aragón, Asturias, Andalucía, Murcia, Valencia, Castilla La Mancha, Canarias, Navarra, Madrid, Baleares, Galicia y La Rioja. 5.2 Instituciones europeas La Cooperación al Desarrollo para la conservación de la naturaleza de la UE se enmarca en la política exterior europea, en la de Naturaleza y Biodiversidad dentro de Medio Ambiente, y el proceso de integración del Medio Ambiente en las políticas comunitarias. La UE se basa en los informes de la FAO14 sobre la situación mundial de los bosques para deÞnir sus políticas de cooperación en conservación de recursos naturales y desarrollo rural. El documento sobre la integración del Medio Ambiente en la política Comunitaria de Cooperación Económica y para el Desarrollo reconoce que los elevados índices de deterioro ambiental implican costes signiÞcativos que reducen las perspectivas de desarrollo económico y social y ponen de maniÞesto como la continuada infrainversión en medio ambiente puede anular los logros a corto plazo en la lucha contra la pobreza. Si bien son numerosos los países europeos que a título individual, no comunitario, han desarrollado estrategias de cooperación forestal internacional, también reconoce que la cooperación que se ejecuta con países en vías de desarrollo en los ßujos Þnancieros es cualitativamente importante, pero aún no cuantitativamente. El documento Política de la Unión Europea sobre bosques en países en desarrollo conforma el marco concreto de la Unión Europea para la Cooperación internacional en materia de conservación de la naturaleza en el desarrollo rural. La Comunidad destaca los siguientes problemas en los bosques de los países en vías de desarrollo en su documento “Bosques y desarrollo: planteamiento de la CE”: la deforestación y degradación crecientes 14 Cada dos años la FAO publica la “Situación de los bosques del mundo”. Entre otros muchos documentos que sirven de marco para establecer prioridades para la cooperación Las dos últimas versiones son de 2001 y 2003. Estos informes están disponibles en: http://www.fao.org/docrep/003/y0900s/y0900s00.htm http://www.fao.org/docrep/005/y7581s/y7581s00.htm
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Desarrollo rural sostenible
del ámbito forestal, la debilidad del marco institucional, la falta de información adecuada y los daños causados al sector por otros sectores económicos. Las soluciones que propone la Comunidad abogan por la gestión forestal adecuada, buscar la sinergia entre la cooperación y las políticas de desarrollo, el apoyo a los fondos a proyectos de desarrollo forestal y gestión sostenible y a la creación de estructuras institucionales y el refuerzo de la investigación. La Cooperación al Desarrollo de la UE para Medio Ambiente y Bosques Tropicales Forestal se realiza desde el año 2000 a través de la ayuda Þnanciera de la línea presupuestaria para Medio Ambiente y Bosques15, que fue dotada para el periodo 2000-06 de 93 millones y 249 millones de euros respectivamente. 5.3 Instituciones de países europeos Son muchos los países de la Unión Europea que han desarrollado especíÞcamente su cooperación en conservación de la naturaleza en el desarrollo rural. Los más importantes son: 5.3.1. Francia Francia es uno de los países europeos más activos en cuanto a cooperación internacional en materia de gestión de recursos naturales se reÞere. Cuenta incluso con una institución especíÞca, el CIRAD, dedicada a la cooperación agraria y forestal internacional, fundamentalmente con las ex -colonias francesas, tanto en África como en el Sudeste asiático y las islas del pacíÞco16. La cooperación forestal francesa se enmarca en la “Estrategia forestal tropical francesa”, que a su vez se encuentra enmarcada por la “Estrategia de Ayuda al Desarrollo” francesa. En el campo forestal y ambiental la política francesa aplica tres principios de intervención: 1. Responder claramente a los intereses a largo plazo en gestión de recursos naturales de los países objeto de cooperación si ésta es la base de su economía. 2. Proporcionar capacitación cientíÞca de los institutos franceses de investigación para el desarrollo como son el ORSTOM y CIRAD al servicio de los países en vías de desarrollo. 3. Establecer limitadas pero ejemplares series de actividades de campo. 4. Francia está apoyando el proceso del Plan de Acción Forestal de África, en asociación con Estados Unidos, el Reino Unido, Suiza y la Comisión Europea. Las cuestiones de la tala ilegal y el comercio asociado se abordan también en proyectos de cooperación de nivel regional y nacional mediante actividades de desarrollo institucional, recogida de datos y apoyo al control de las actividades forestales. 5.3.2 Alemania El objetivo de política de desarrollo alemana es ayudar a los países “partners” en la mejora permanente de las condiciones de vida para su población. Parte de que la cooperación de desarrollo alemana sigue el principio de desarrollo global sustentable, que pretende 15 También denominada línea B7-600. http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/forests/index_en.htm 16 Ver CIRAD “Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement” en http://www.cirad.fr/fr/le_cirad/index.php. Su misión es la de “contribuir al desarrollo rural de los países tropicales y subtropicales a través de la investigación, la realización de experimentos, las acciones formativas tanto en Francia como en el Extranjero, la información científica y técnica, todo ello en los ámbitos agrícola, forestal y agroalimentario”.
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asegurar a las generaciones presentes oportunidades para el desarrollo sin comprometer las de las generaciones futuras. La cooperación al desarrollo en el sector del bosque pretende apoyar al gobierno, a la sociedad civil, y a las partes interesadas privadas en los países ”parteners”, en particular a los estratos más pobres de la sociedad en sus esfuerzos proteger sus bosques y manejarlos sustentablemente. EspecíÞcamente, se destina a: • aÞanzar permanentemente la función del equilibrio ecológico indispensable de los bosques en la escala global; • contribuir tangiblemente a la reducción de la pobreza y al desarrollo sustentable - particularmente asegurando el sustento y mejorando las garantías de aprovisionamiento de las necesidades básicas para los usuarios del bosque y las personas dependientes de los productos del bosque, así como a mejorar la infraestructura rural. Alemania aprobó en 2002 una nueva estrategia de cooperación al desarrollo en el sector forestal. La estrategia fue una iniciativa del Ministerio del para la Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) y propone las pautas de política de desarrollo obligatorias para la cooperación oÞcial al desarrollo de Alemania en el campo de protección y desarrollo sustentable de bosques. Pretende servir como un punto de referencia para la cooperación al desarrollo alemana en lo que se reÞere a deÞnir estrategias y documentación relativa al desarrollo rural. Además, la estrategia pretende ser una ayuda para la toma de decisiones en la identiÞcación, la valoración, la planiÞcación, la aplicación, el monitoreo y la evaluación de la cooperación al desarrollo proyectada en el sector del bosque. La estrategia está destinada a instituciones públicas comprometidas en la cooperación al desarrollo oÞcial y pretende también servir como una guía para las organizaciones no-gubernamentales alemanas y empresas privadas. 5.3.3. Holanda Desde 1973 Holanda se encuentra entre lo diez principales donantes del Comité de Asistencia al Desarrollo de la FAO. La media de la ayuda holandesa se ha octuplicado en sólo 25 años, pasando a ser un 2,5 % del total de ayudas del Comité. Las directrices del gobierno holandés para la cooperación forestal internacional pueden consultarse en “Netherlands Ministry of Agriculture (1992): The Dutch Government’s Policy Paper on Tropical Rainforests, Nature Management and Fisheries. The Hague, the Netherlands”. Las actividades relacionadas con la cooperación en conservación de la naturaleza y desarrollo rural están repartidas en tres campos: • Actividades llevadas a cabo en Holanda, centradas en política, proyectos y programas de monitoreo y control. En este campo está involucrado el Ministerio de Asuntos Exteriores, así como otros ministerios y ONGDs. Regularmente se mantienen reuniones entre diversos ministerios involucrados en silvicultura tropical a través del Grupo de Trabajo Interdepartamental de Bosques Húmedos Tropicales. Éste promueve el desarrollo de foros internacionales para política, como la Comisión de Desarrollo Sostenible, el Grupo de Bosques, Grupos Asesores Forestales de la FAO y de la Unión Europea, etc. Las ONGs juegan un papel importante, teniendo gran inßuencia en las políticas de desarrollo. • Actividades desarrolladas en los países en desarrollo a través de ayudas oÞciales, divididas en bilaterales y multilaterales. En lo relativo a las ayudas bilaterales se concede prioridad a las actividades acordes con las políticas de desarrollo forestal. Estas actividades están coordinadas a través de mecanismos como los Planes Nacionales de Acción Forestal, los cuales han contado con un fuerte apoyo holandés desde el principio a través de FAO. • Con relación a la ayuda multilateral, las ayudas van dirigidas a foros internaciona-
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les como la Comisión de Desarrollo Sostenible, el Grupo Intergubernamental de Bosques, la Conferencia de las Partes sobre Biodiversidad y Cambio Climático, así como la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES) y sus secretarias respectivas. Otras vías de ayuda son la unidad de coordinación y apoyo a Planes de Acción en Bosques Tropicales de la FAO, la Unión Europea y la Comisión de Montes de la FAO. La política desarrollada sobre bosques húmedos tropicales y las actividades de desarrollo forestal están enfocadas hacia: 1. La protección y gestión sostenible de bosques con especial atención a la conservación de bosques húmedos tropicales y el fortalecimiento de la gestión sostenible de los bosques. 2. La protección de humedales a través de mantenimiento y rehabilitación de los bosques. 3. La participación forestal y silvícola. 4. La relación entre bosques, árboles y energía. 5. El apoyo institucional y el fortalecimiento del gobierno local y nacional y otras organizaciones, como ONGs y organizaciones locales dentro de la estructura de los Programas de Acción Forestal Nacional, la capacitación y educación de la población, investigación aplicada y distribución de la información al mundo político, a los gobiernos, al sector privado y al publico en general. Además de la ayuda canalizada a través del Ministerio de Asuntos Exteriores, dentro del Ministerio de Agricultura se encuentra el Grupo de Apoyo de Biodiversidad y Silvicultura del Centro Agrícola Internacional (Forestry and Biodiversity Support Group of the International Agricultural Centre IAC). Ambos realizan actividades similares en África y algunos lugares de América Latina. Ente los países con los que Holanda establece cooperación en conservación y gestión de la naturaleza están como países con cooperación regular (países con los que Holanda ha mantenido un acuerdo especial sobre desarrollo sostenible) en Latinoamérica y el Caribe: América Central (El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica y Nicaragua); región de los Andes (Bolivia, Ecuador y Perú). Además, los Países Bajos sostienen mediante la cooperación al desarrollo, a través de proyectos y programas sectoriales, algunas iniciativas que promueven la buena gobernanza en el sector forestal de varios países en vías de desarrollo, como Perú, Guatemala, Ecuador y Surinam. También Þnancian algunos proyectos de menor envergadura ejecutados por IUCN-Países Bajos (sección nacional de la Unión Mundial para la Naturaleza –UICN en inglés) en varios países. 5.3.4. Dinamarca El principal ministerio en el reparto de ayudas para el desarrollo en Dinamarca es el Ministerio de Asuntos Exteriores, el cual actúa a través de la agencia Danida (Danish International Development Agency). En 1995, se publicó la Sector Policy Paper on Forestry and Agroforestry17. En este documento se deÞnieron las principales áreas de ayuda en agroforestería y forestería. Éstas son: • Gestión de los recursos naturales, especialmente relacionado con el desarrollo forestal y rural y gestión de la divisoria de aguas • Obtención de semillas forestales, conservación de genética y mejora de árboles 17
DANIDA. 1995: Sector Policies for Forestry and Agroforestry, Copenhagen, Dinamarca.
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• Conservación de los bosques y de la diversidad. La política deÞnida por este documento para la cooperación del DANIDA tiene las siguientes líneas principales: • Incrementar la producción de biomasa, incluyendo productos madereros y no madereros, así como la mejora de la producción agrícola a través de la forestería y agroforestería, y la conservación de suelos y aguas. • Fortalecer la política institucional y las capacidades de formulación de estrategias de desarrollo forestal. • Mejorar los sistemas de gestión y conservación forestal a través de un mejor uso de la tecnología y el incremento de la participación local. • Incrementar los ingresos de las comunidades locales y autoridades locales y nacionales a través de los sistemas forestales y agroforestales. • Apoyar modelos de gestión conjunta de recursos forestales (joint-ventures). • Mejorar el balance de nutrientes y agua en los sistemas de producción agrícolas. • Rehabilitar zonas degradadas a través de plantaciones. • Promover de actividades multilaterales apoyadas en el debate global sobre bosques tropicales. La distribución regional de proyectos integrados con un componente forestal (e.g. desarrollo de la divisoria de aguas, conservación de suelos y aguas o proyectos de protección ambiental), también sigue esta distribución, destacando el presupuesto destinado a África (65%), Asia (30%) frente al de América Latina con un 5% (DANIDA, 1995). El Environment and Disaster Relief Facility (EDRF)18 danés también constituye una importante fuente de Þnanciamiento forestal. En 1994 y 1995 dos países, Malasia y Tailandia, fueron los principales beneÞciarios del 25% de EDRF destinado para ayudas ambientales en países en vías de desarrollo (MEE, 1995, en GILL SHEPHERD, et al. 1998). Desde 1996, ha incrementado el número de países en el sudeste de Asia, así como en el Sur de África, que reciben ayudas. Por otra parte, Danida ha subvencionado investigación en temas relacionados con temas forestales, principalmente a través de institutos internacionales, e investigaciones llevados a cabo, por proyectos individuales. En concreto reciben apoyo los siguientes grupos o centros: Grupo Consultivo de Investigación Agrícola (Consultative Group on Agricultural Research), el ICRAF (International Centre for Research in Agroforestry), el CIFOR (Centre for International Forestry Research), y el CATIE (Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza) en Costas Rica. Apoya también institutos internacionales como la ITTO (Internatinal Tropical Timber Organization) y UNSO (United Nations Sudano-Sahelian OfÞce) (DANIDA, 1995). Las investigaciones aplicadas en semillas de árboles y recursoS genéticos desde 1965 han sido apoyadas por Danish/FAO Tree Seed Centre, que pertenecía al Centro de Semillas Forestales Danés (Danida Forest Seed Centre) (DFSC, 1981 en GILL SHEPHERD, et al. 1998).
18 El EDRF fue fundado por el parlamento danés en 1993 y está administrado por una unidad especialmente creada al respecto, la Danish Co-operation for Environment and Development (DANCED). DANCED apoya programas en siete países en el sudeste de África y Sudeste de Asia ayudando a promocionar a través de la creación de capacidades, el uso de los recursos naturales ambientalmente sostenible; la prevención y limitación de la contaminación del aire, agua y suelo; y el uso sostenible de la energía. Los presupuesto de la agencia en 1999 fueron de 367 millones DKK (aproximadamente US$46 millones, DANCED 2000).
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5.3.5 Finlandia Finlandia es un país eminentemente forestal. Su cooperación a la conservación de la naturaleza está íntimamente ligada a la gestión sostenible de los bosques. En la actualidad está en pleno proceso de deÞnición de una estrategia de cooperación en desarrollo forestal. Hasta la fecha esta cooperación se ha venido realizando dentro del departamento para Cooperación al Desarrollo Internacional (Department for international Development Cooperation, DIDC) perteneciente al Ministerio de Asuntos Exteriores (Ministry for Foreign Affairs, MFA). Al DIDC también se le llama FINNIDA19 desde 1995, como es conocido en los países en vías de desarrollo. Desde 1988 a 1995, África es el principal receptor de la ayuda Þnlandesa al sector forestal y a la industria forestal. El 41 por ciento de la ayuda fue gastado en proyectos en África, los principales países miembros fueron Tanzania, Kenia, Zambia y la Conferencia para Sudáfrica (SADCC20). En 1995 los proyectos bilaterales también estaban fundados en Namibia, Sudán y Senegal. Los proyectos regionales en los países SADCC fueron los más importantes. América Latina es la segunda región en importancia, después de África, México y América Central fueron los principales receptores. Un cuarto del total gastado fue para Asia, los países receptores más importantes fueron Nepal, Indonesia, Myanmar a Sri Lanka. La Distribución temática de la ayuda a los proyectos de cooperación forestal según las estadísticas de la cooperación al desarrollo se incluye en cualquiera de las siguientes cuatro categorías principales: • La silvicultura y planiÞcación de industrias de productos forestales • La conservación forestal y reforestación • El desarrollo de industrias de productos forestales • La investigación sobre el soporte institucional y de desarrollo, incluyendo la educación y la capacitación forestal. 5.3.6 Reino Unido La media anual de ayuda a la cooperación a la gestión sostenible de recursos naturales, especíÞcamente los forestales, se multiplicó por diez en aproximadamente veinte años, siendo en el periodo 1989-1993 el tercer país donante en valor absoluto de Ayuda OÞcial al Desarrollo de la OCDE, representando el 10 por ciento de sus ayudas. En el último periodo estudiado, Reino Unido fue uno de los diez principales donantes en África, América y Asia. La ayuda forestal está concentrada en un pequeño número de países: Camerún, Ghana, Malawi, Nigeria, Zimbabwe, India, Indonesia, Nepal, Sri Lanka, Brasil, Caribe Occidental, Belice, Guyana, Sudáfrica, Bolivia y México. Existen diez países principales receptores de la ayuda británica, en 1997 recibieron el 92 por ciento del total de las ayudas. Las ayudas multilaterales al sector forestal están distribuidas con la Política y el Departamento Asesor de Recursos Naturales y el Departamento de Política Ambiental del DFID. Las directrices de la política de cooperación en gestión sostenible de recursos forestales de Reino Unida pueden ser también consultadas en “Overseas Development Administration (1993): Forestry Policy. London, U.K”.
19 Finish Development Agency, Agencia Finlandesa de Desarrollo 20 SADCC: Southern African Development Coordination Conference Countries. Conferencia celebrada en Angola en 1991.
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5.4 Instituciones de desarrollo del sistema de Naciones Unidas 5.4.1 Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola El Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), cuyas siglas en inglés son IFAD correponden a “International Fund for Agricultural Development” es un organismo especializado de Naciones Unidas dedicado a erradicar la pobreza y el hambre en los países en desarrollo. Por medio de préstamos con tipos de interés bajos y donaciones, elabora y Þnancia proyectos que dan a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza. Desde 1978 ha invertido 7.700 millones de dólares en más de 600 proyectos de desarrollo rural en 115 países y territorios de todo el mundo. En su lucha contra la pobreza actúa en calidad no sólo de prestamista, sino también de defensor de los intereses de la población rural pobre. Desde su creación en 1978, el FIDA se ha centrado exclusivamente en reducir la pobreza rural, colaborando con las poblaciones rurales pobres de los países en desarrollo a Þn de eliminar la pobreza, el hambre y la malnutrición, aumentar la productividad y los ingresos y mejorar su calidad de vida. El Fondo ha diseñado y ejecutado proyectos en entornos naturales, socioeconómicos y culturales muy diferentes. Muchos de los programas apoyados por el FIDA se han desarrollado en zonas remotas y se han dirigido a algunos de los segmentos más pobres y desfavorecidos de la población rural. IFAD estima en más de 250 millones a los pequeños agricultores, pastores, pescadores, trabajadores sin tierras, artesanos e indígenas que han ido consiguiendo mejorar su existencia y la de sus familias gracias a sus programas IFAD (2003). El FIDA tiene 234 proyectos en curso o recientemente aprobados, con un volumen de Þnanciación de 3 354,3 millones de dólares. De ellos, 163 proyectos, por un total de USD 651,2 millones, están centrados en la Þnanciación rural o tienen un componente relativo a esa cuestión (IFAD 2003). El FIDA, junto con los prestatarios y los asociados, establece y refuerza condiciones propicias para la reducción efectiva de la pobreza. Su misión es conseguir el mayor impacto posible con miras a dar a los pobres de las zonas rurales la oportunidad de salir de la pobreza. El Fondo procura que sus programas produzcan el máximo impacto directo posible centrándose en problemas críticos en la esfera de la pobreza y ampliando la función catalizadora de sus actividades. FIDA trabaja en asociación con otros interesados, tales como los gobiernos de los países prestatarios, los pobres de las zonas rurales y sus organizaciones, y otros organismos donantes. El objetivo de la política del FIDA en materia de Þnanciación rural es aumentar la eÞcacia de esas intervenciones para, de ese modo, reducir la pobreza y permitir un enriquecimiento sostenible de las personas, sus instituciones y sus países (IFAD s/f). En IFAD (2000 y 2003a) se expone en mayor detalle la política del FIDA en materia de Þnanciación rural. 5.4.2 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) se fundó en 1945 con el mandato de elevar los niveles de nutrición y de vida, incrementar la productividad agrícola y mejorar las condiciones de la población rural. Hoy en día la FAO es uno de los organismos especializados más grandes del sistema de las Naciones Unidas, y la principal organización dedicada a la agricultura, la silvicultura, la pesca y el desarrollo rural.
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La esencia de las actividades de la FAO es asegurar que las personas tengan acceso regular a alimentos de buena calidad que les permitan llevar una vida activa y saludable. El mandato de la FAO consiste en mejorar la nutrición, aumentar la productividad agrícola, elevar el nivel de vida de la población rural y contribuir al crecimiento de la economía mundial. La FAO es una organización Intergubernamental que cuenta con 183 Estados Miembros y una Organización Miembro, la Comunidad Europea. Desde sus inicios, las actividades de la FAO se han orientado a mitigar la pobreza y reducir el hambre promoviendo el desarrollo agrícola, una mejor nutrición y la búsqueda de la seguridad alimentaria, deÞnida como el acceso de toda la población en todo momento a los alimentos necesarios para llevar una vida activa y saludable. Las tareas de FAO son las siguientes: asistencia al desarrollo, recopilación de información, asesoría a gobiernos y ser lugar de foro y discusión. Dentro de su primer ámbito provee ayuda práctica a los países en desarrollo a través de una amplia gama de proyectos de asistencia técnica. La Organización promueve un enfoque integral, que comprende consideraciones ambientales, sociales y económicas en la formulación de los proyectos de desarrollo. Respecto a la información, FAO recopila, analiza, interpreta y difunde información relacionada con la nutrición, los alimentos, la agricultura, la silvicultura y la pesca. La Organización funciona como centro coordinador de información y proporciona a los agricultores, los cientíÞcos, los responsables de la planiÞcación de los gobiernos, los comerciantes y las organizaciones no gubernamentales la información necesaria para tomar decisiones racionales en materia de planiÞcación, inversiones, comercialización, investigación y capacitación. La asesoría para los gobiernos se realiza a partir de la amplia gama de redes de información con que cuenta, así como de los conocimientos y experiencia de su personal técnico: FAO proporciona asesoría independiente en materia de política agrícola y planiÞcación, así como sobre las estructuras administrativas y jurídicas necesarias para el desarrollo. La Organización además ofrece asesoría en estrategias nacionales para el desarrollo rural, la seguridad alimentaria y la mitigación de la pobreza. Por último FAO es lugar de foro y discusión. Proporciona un foro imparcial donde todos los países pueden reunirse a Þn de discutir y formular políticas para las principales cuestiones alimentarias y agrícolas. La FAO aprueba normas internacionales y contribuye a formular convenios y acuerdos internacionales. Además, realiza importantes conferencias, reuniones técnicas y consultas de expertos. Los miembros de la FAO Þnancian el presupuesto del Programa Ordinario de la Organización, mediante contribuciones establecidas por la Conferencia de la FAO. El presupuesto asignado al bienio 2004-2005 ascendió a 749,1 millones de dólares con los que se Þnanciaron el trabajo técnico, la cooperación y las actividades de información y de políticas en general, la dirección y la administración. En dicho año se invirtieron 386 millones de dólares (47% del presupuesto) en 1.800 proyectos del Programa de Campo, mientras que el gasto del Programa de Cooperación Técnica ascendió a 203 millones de dólares EE.UU., de los cuales la FAO aportó el 25 por ciento y el resto se obtuvo de otras fuentes. 5.4.3 Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) El FMAM, también conocido en inglés como Global Environmental Facility (GEF) es una organización Þnanciera internacional cuyo objetivo es mejorar el medio ambiente mundial. El FMAM comenzó a operar oÞcialmente en 1994, después de hacerlo en forma experimental durante tres años, con la Þnalidad de impulsar la cooperación y Þnanciar actividades
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para hacer frente a cuatro amenazas decisivas: la pérdida de la biodiversidad, el cambio climático, la degradación de las aguas internacionales y el agotamiento de la capa de ozono. Durante su primer decenio, el FMAM ha asignado US$4.200 millones de dólares y ha obtenido fondos adicionales por valor de 11.000 millones de dólares para más de 1.000 proyectos en 160 países en desarrollo y economías en transición. El FMAM fue la única fuente nueva de Þnanciamiento que emergió de la Cumbre para la Tierra de 1992. En la actualidad cuenta con 171 países miembros. El FMAM es el mecanismo de Þnanciamiento designado para los convenios y convenciones internacionales sobre biodiversidad, cambio climático y contaminantes orgánicos persistentes; también proporciona Þnanciamiento en el marco de los acuerdos mundiales de lucha contra la desertiÞcación y de protección de las aguas internacionales y de la capa de ozono. La ejecución de los proyectos del FMAM está a cargo de una amplia variedad de asociados, tanto del sector público como del privado. El Banco Mundial, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) administran desde 1991 proyectos del FMAM, en calidad de organismos de ejecución. En 1999, el Consejo del FMAM extendió a otros siete organismos la posibilidad de colaborar en los proyectos del FMAM. En la actualidad la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento (BERF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) ejecutan proyectos del FMAM. En el periodo 1991–2001, el 76% de los fondos se destinó a coÞnanciación, mientras que el 24% fueron aportaciones. Éstas se dividen en (FMAM 2001): • Proyectos ordinarios: De 1 millón de dólares en adelante, y constituyen la mayoría. • Proyectos de tamaño mediano: Hasta 1 millón de dólares; estos proyectos son aptos para ONG. • Actividades de apoyo: Típicamente, hasta US$450,000. 5.4.4 Organización Internacional de las Maderas Tropicales La Organización Internacional de las Maderas Tropicales OIMT o Internacional Timber Trade Organization (ITTO) es una organización de productos básicos que reúne a los países productores y consumidores de maderas tropicales para debatir e intercambiar información y para formular políticas sobre todos los aspectos de la economía mundial de las maderas tropicales. La OIMT tiene su sede en Yokohama, Japón, y cuenta con cincuenta y siete miembros, incluida la Comunidad Europea, y por supuesto España, los cuales en conjunto representan alrededor del 95 por ciento del comercio mundial de maderas tropicales y poseen el 75 por ciento de los bosques tropicales del mundo. LA OIMT fue establecida por el Convenio Internacional sobre Comercio de Madera Tropical o Internacional Tropical Timber Agreement (ITTA) en 1983. El “Objetivo 2000” establecido en 1991 por la ITTA le dio un nuevo énfasis al trabajo de la ITTO. Posteriormente, en 1994, la ITTA estableció el Fondo de Bali para lograr dicho “Objetivo”, consistente en conseguir que para dicha fecha todos los miembros de la OIMT produzcan madera tropical a partir de planes de gestión sostenible. La Organización trabaja en pro de sus objetivos sobre la base de consensos y a través de dos tipos de actividades: la formulación de políticas y la ejecución de proyectos. Tanto las actividades relativas a políticas como las relacionadas con proyectos tienen como
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objetivo mejorar la información y la concienciación general sobre los aspectos clave y emergentes de los tres principales ámbitos de acción mencionados. Con respecto a la formulación de políticas, la Organización respalda estudios y consultorías, organiza seminarios y reuniones de grupos de expertos, recopila y difunde estadísticas, y elabora directrices y manuales para los encargados de formular políticas y los funcionarios de campo. Los proyectos constituyen un aspecto importante del trabajo de la Organización y representan un medio fundamental para ayudar a los países miembros a poner en práctica iniciativas relacionadas con políticas. Los miembros pueden presentar propuestas de proyectos al Consejo para su examen y posible Þnanciación conforme a un ciclo de proyectos predeterminado. Entre éstos se cuentan, por ejemplo, proyectos piloto y de demostración, proyectos de desarrollo de recursos humanos, y proyectos de investigación y desarrollo. Todos los proyectos se Þnancian mediante contribuciones voluntarias de los países miembros, instituciones, corporaciones y fondos Þduciarios. Desde que inició sus actividades en 1987 hasta enero de 2001, la OIMT ha Þnanciado más de 500 proyectos con un costo total de más de 200 millones de dólares, que fueron suministrados casi en su totalidad por los países miembros.
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CASO PRÁCTICO Análisis del Programa “Desarrollo Sostenible en Ecosistemas de Montaña en el Perú” desde la perspectiva del enfoque LEADER El Programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en el Perú” es una acción multisectorial y complementaria que pretende consolidar el trabajo realizado en los Andes Piuranos por diversas ONGs. Está Þnanciada por la Agencia Española de Cooperación Internacional y el Gobierno de Navarra, intervienen la Universidad de Piura y dos organismos no gubernamentales de desarrollo uno peruano Mirhas-Perú y otro de español ProPerú. Tiene cuatro proyectos, interrelacionados entre sí, en los sectores: salud, educación en el uso y manejo de los recursos bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos y, en el fortalecimiento de la estructura y capacidad de gestión de las organizaciones de base y su gobierno local. En este caso práctico se analiza la adaptación del enfoque LEADER europeo a dicho proyecto desde sus prioridades especíÞcas del Programa. Una visión enriquecedora de las especiÞcidades de la metodología LEADER puede ser, además de una propuesta creativa, una forma concreta de aproximar y dar un primer paso en la transferencia de esta notable iniciativa de la Unión Europea a una realidad muy concreta de la sierra norte del Perú, pero al mismo tiempo con características comunes y extendidas en nuestros países latinoamericanos. 1. ÁREA DE ESTUDIO 1. Localización GeográÞca del Programa El Programa “Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña en el Perú” tiene su centro de acción en la Subcuenca de Chalaco, ubicada en zona de sierra del departamento de Piura, a 1085 Km. al norte de Lima, en la vertiente occidental de los andes piuranos, entre las coordenadas 22860E, 9426155N y 643450E, 9448900N en el sistema de Proyección UTM, zona 17 sur del Esferoide Internacional de Hyford. El área de intervención del Programa es de aproximadamente 19.714 Ha y se encuentra ubicada a 145 Km al noreste de la ciudad de Piura (Þgura 12.11). La cuenca del Rio Chalaco incluye el distrito de Chalaco y porciones de los distritos de Santa Catalina de Mossa, Santo Domingo y Yamango, todos pertenecientes a la microrregión Andino Central y a la provincia de Morropón.
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Subcuenca del Chalaco
Figura 12.11: Ubicación del Distrito de Chalaco dentro de la Provincia de Morropón y de ésta en Perú.
LEYENDA Cerro Negro Los Potros Ñoma Nogal Mijal
Figura 12.12: El Distrito de Chalaco y la Subcuenca y las microcuencas del Río Chalaco.
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1.1 Localización GeográÞca del Distrito de Chalaco El distrito de Chalaco centro político y administrativo de la subcuenca21 del río Chalaco agrupa las microcuencas22 de Nogal, Los Potros, Cerro Negro, Mijal y Ñoma. Está localizado en la Sierra de Piura, zona geográÞca muy desatendida por los Gobiernos Locales (Þgura 12.12). El distrito de Chalaco comprenden altitudes de 300 hasta 3400 msnm., está ubicado 145 Km. al Noroeste de la ciudad de Piura, en la provincia de Morropón; y forma parte de la Micro región Andino Central. Limita por el norte con el distrito de Frías (Provincia de Ayabaca), por el Este con los distritos de Pacaipampa (Provincia de Ayabaca) y el distrito de Yamango (Provincia de Morropón), por el Oeste con los distritos de Santo Domingo y Santa Catalina de Mossa (Provincia de Morropón) y por el Sur con el distrito de Morropón. Esta ubicación es estratégica, por cuanto determina estrechas relaciones de intercambio socio-económico y cultural con las zonas de cabecera de la cuenca de los ríos Chira y Piura (Þgura 12.13).
Figura 12.13: Ubicación del Andino Central.
1.2 Descripción biofísica de Chalaco El clima es cálido en la parte baja, templado en la parte media y frío y húmedo en la parte alta. La temperatura oscila entre 20 y 28 grados en la parte baja y de 0 a 19 grados en la parte alta; las precipitaciones promedio son del orden de los 200 mm en la parte baja y entre 1,400 mm a 3500 mm en la parte alta. En presencia del fenómeno “El Niño”, las mayores descargas ocurren de diciembre a marzo. Para llegar a la zona del Programa, se accede por una vía en tres tramos: • De Piura a Morropón existe 85 Km. de carretera asfaltada. • De Morropón a Chalaco, 60 Km. de carretera aÞrmada. • A partir de Chalaco hasta Pacaipampa 20 Km más sobre esta misma carretera. El tiempo promedio de viaje, en época seca, en automóvil desde Piura a Chalaco es de 21 Subcuenca, es toda área que desarrolla su drenaje directamente al curso principal de la cuenca. Varias subcuencas pueden conformar una cuenca. 22 Microcuenca, es toda área que desarrolla su drenaje directamente a la corriente principal de una subcuenca. Varias microcuencas pueden conformar una subcuenca.
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5 horas. En época de lluvias el viaje puede durar hasta 7 horas. Los medios de transporte en la zona son escasos, pero los más utilizados son la motocicleta, las camionetas de transporte colectivo y los automóviles familiares, en orden de importancia. 2. PRINCIPALES RETOS Y DESAFÍOS Es una zona en la que el bosque está desapareciendo debido a la necesidad de los moradores por cultivar nuevas tierras para consumo propio. Al desaparecer el bosque desaparece el ecosistema y la biodiversidad autóctona de la zona. Además el agua de lluvia no encuentra un sustrato de bosque que la retenga el tiempo necesario para ser absorbida por el suelo y, por tanto, se reduce el caudal de los ríos durante la mayor parte del año (esto afecta no sólo a la zona andina sino a toda la cuenca del río). Por otra parte, al desaparecer la vegetación que sujeta el terreno, cuando la lluvia cae con fuerza en la época de lluvias, el agua destroza los cultivos de ladera y arrastra piedras y barro, provocando inundaciones y crecidas repentinas que asolan los pueblos de la zona más baja del río. El fenómeno del Niño que tiene lugar en esta zona del Perú es un fenómeno cíclico que ha ocurrido siempre. Actualmente tiene efectos devastadores porque es un fenómeno que se ve potenciado por la deforestación de los ecosistemas de montaña. 2.1 Desafíos El distrito de Chalaco afronta los siguientes problemas: Malas condiciones de salud básica: Por malas condiciones de salubridad comunal y domiciliaria y la falta de conocimientos de la población para una salud preventiva, se acusa la presencia de enfermedades y desnutrición. La desnutrición alcanza al 60 % de la población total de la cuenca (según datos de UNICEF, 7 de cada 10 niños están desnutridos). La presencia de enfermedades diarreicas y respiratorias agudas es muy alta, afectan especialmente a niños, niñas, mujeres y ancianos. Estos problemas se agudizan en época de lluvias, cuando se interrumpen las vías de comunicación que diÞcultan el acceso a otras alternativas. Además en la zona: • Es habitual la proliferación de enfermedades gastrointestinales, bronco pulmonares y desnutrición crónica, especialmente de los sectores más vulnerables: los niños y niñas, las madres y los ancianos. • La infraestructura de salud para la prestación del servicio es insuÞciente para atender a la población. Los centros de salud, están demasiado dispersos, deteriorados y desprovistos de equipos y otros elementos indispensables para brindar una atención adecuada. • La calidad, regularidad y cobertura de los servicios de salud existentes son deÞcientes; es también deÞcitaria las acciones de salud preventiva y de educación sanitaria. La situación de pobreza de la población, así como la presencia de algunos patrones culturales adversos, agudizan los efectos de esta situación y diÞcultan el acceso a otras alternativas. • En todas las zonas de intervención la carencia de infraestructuras familiares adecuadas de agua, saneamiento y tratamiento de los alimentos determina las condiciones precarias de salud de la población. DeÞciente calidad de la educación rural: La insuÞciente infraestructura educativa y los servicios complementarios insuÞcientes se maniÞestan en alto grado de analfabetis-
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mo, que alcanza el 28% de la población, afectando principalmente a las mujeres que son el 58% de los analfabetos. Los servicios educativos existentes son deÞcientes: 40% de los locales escolares están deteriorados y 70% no cuentan con los servicios indispensables. Existe falta de motivación del personal docente y las organizaciones involucradas, que se maniÞestan en cansancio, inasistencia y Þnalmente abandono de la zona. La calidad de la educación rural es deÞciente y está en desventaja con la que existe en las áreas urbanas. Esta característica genera que los niños y niñas no logren las competencias de aprendizaje del nivel correspondiente, la mayoría de la población no se encuentra preparada como para enfrentar sus necesidades económicas y sociales, en armonía con las capacidades y las potencialidades de su entorno. Son comunes los problemas de: • Deserción escolar • Analfabetismo • Los servicios educativos existentes son deÞcientes • Los locales escolares están deteriorados y no cuentan con los elementos indispensables • El personal docente no está preparado como para impartir una educación que responda a las necesidades, a las aspiraciones, a la naturaleza y las potencialidades de su entorno medio ambiental y cultural. Escasa capacidad de gestión: Existe una escasa capacidad de gestión de las organizaciones de base, locales y productivas, para controlar sus propios recursos y plantear alternativas de desarrollo de su zona. En la zona: • Las organizaciones locales públicas se han desarrollado en un ambiente marcadamente centralista, por parte del estado y por el planteamiento de políticas de corto plazo, históricamente han privilegiado la capital o las ciudades en perjuicio de los pueblos rurales. • Las instituciones del estado no tienen mucha presencia en estos lugares o están burocratizadas y sin los recursos necesarios para operar. • Las instituciones de la sociedad civil son aún débiles como para asumir, con propiedad, el rol de acompañamiento de los procesos de gestión y desarrollo de los pueblos. Las deÞciencias en la educación de la población y la debilidad de sus organizaciones de base, determinan que hace falta recorrer un largo camino para que las organizaciones de base se conviertan en los protagonistas de la gestión de su propio desarrollo. Existe un alto grado de motivación de los pobladores por organizarse y en la zona existen organizaciones potenciales constituidas principalmente por mujeres, aunque son marginales, y necesitan el apoyo y refuerzo de sus capacidades de gestión y propuesta. Las autoridades municipales también han adquirido cierto grado de protagonismo y plantean ideas innovadoras para la solución de sus problemas: se han realizado en la zona diagnósticos participativos en casi todos los caseríos de intervención, pero estas iniciativas necesitan de un impulso que consolide a estas organizaciones. Manejo inadecuado de recursos naturales: El manejo y el uso de los recursos naturales del ecosistema es inadecuado. La gran mayoría de familias que viven en las áreas de inßuencia del programa no cuentan con los ingresos suÞcientes como para poder satisfacer sus necesidades básicas y de desarrollo familiar y comunal. El conßicto entre la presión de uso de la población sobre los recursos naturales y la capacidad de los ecosistemas es muy fuerte. Las laderas de pendientes muy pronunciadas, después de ser deforestadas, han
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sido destinadas a la agricultura o al pastoreo extensivo, con graves problemas de erosión y otros signos de deterioro ambiental; y la sobre explotación de los recursos genera que los mismos pobladores sean los más perjudicados y contribuye al aumento de la pobreza. Un 80 % de los bosques naturales de la cuenca están deforestados, quedan por proteger las zonas altas de bosque nublado Mijal y Silahua (que son las esponjas hídricas de la cuenca del Chalaco y tributario y Þn regulador de la cuenca del río Piura y que junto con el río Chira constituyen el potencial hídrico del Departamento de Piura). Los suelos destinados al bosque y que se usan para agricultura están en franco proceso de deterioro de erosión, alcanzado niveles alarmantes. Como consecuencia, los niveles de rendimiento de los cultivos y crianzas se ven cada vez mas disminuidos. Los niveles tecnológicos para la producción agropecuaria son bajos, se han abandonado prácticas ancestrales de manejo racional del espacio y los recursos y se tiene poco conocimiento acerca del potencial económico y comercial de los recursos y productos de la cuenca. El acceso a la información es muy limitado: Las actividades productivas de la zona son concebidas para una economía de subsistencia; la capacidad de propuesta y el tejido empresarial para el desarrollo micro económico de la zona es débil. Otros Problemas: Además la zona padece otros problemas tales como: • Las vías de acceso hacia las Þncas de los micro productores y hacia los mercados locales son trochas o caminos de herradura, lo cual encarece enormemente los ßetes. En épocas de lluvia, los costes del transporte se elevan a niveles que anulan las posibilidades de una rentabilidad económica para los mismos. • No existe acceso a medios de transformación agrícola y pecuaria. Los productos que llegan a los mercados no pasan por ningún tipo de selección o clasiÞcación que permita mejorar sus posibilidades de venta y ofrecer un mayor valor agregado y un mejor precio Þnal. Tampoco existen servicios comunales donde se pueda transformar los productos como el café, mejorando su calidad y precio Þnal. • El acceso al crédito agropecuario es limitado y además con altas tasas de interés. Los agricultores, después de la desaparición de la banca de fomento, tienen serias limitaciones para obtener créditos que les permitan recuperar y desarrollar sus parcelas. Durante la época de cosecha, ante la falta de disponibilidad de crédito, se ven obligados a solicitar adelantos de dinero a comerciantes y acopiadores de la zona a altas tasas de interés que en dólares americanos ascienden a 36% anual y la garantía para el cumplimiento de sus pagos es su cosecha y su predio agrícola. • Por otro lado, existe una incipiente e inadecuada gestión de la comercialización y participación en el mercado, principalmente por: los escasos volúmenes de productos destinados al mercado, el bajo nivel de calidad de los mismos, los limitados circuitos comerciales para algunos productos locales, y la poca capacidad de organización de los productores. Las actuales relaciones de mercado implican ingresos monetarios tan bajos, que las familias no pueden disponer de una canasta de consumo diversiÞcada especialmente en alimentos. • Actualmente las posibilidades de comercialización directa en los mercados nacionales o internacionales son reducidas, no sólo por los escasos volúmenes de producción sino por una falta de organización de productores, lo que les obliga a comercializar sus productos a través de una red de intermediarios localizados en los principales centros de acopio regional, cuyos precios no llegan ni a cubrir los costes de producción del agricultor.
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2.2 Delimitación del problema y justiÞcación del estudio El Programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en el Perú” es una acción integral y complementaria que pretende consolidar el trabajo realizado en la zona y crear nuevas posibilidades de cooperación, recibe Þnanciamiento de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) y del Gobierno de Navarra. Se desarrolla en la Subcuenca del Río Chalaco y pretende mejorar la calidad de vida de sus pobladores, en las siguientes especiÞcidades: la salud de la población, la calidad de la educación pública rural, la estructura y capacidad de gestión de las organizaciones de base y su gobierno local y en el uso y manejo de los recursos bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos. 3. APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA LEADER AL PROGRAMA “DESARROLLO SOSTENIBLE DE ECOSISTEMAS DE MONTAÑA EN EL PERÚ” Una descripción concreta del programa se halla en el caso práctico del capítulo anterior. 3.1 Iniciativa y metodología LEADER LEADER es el nombre con el que se conoce las sucesivas iniciativas comunitarias de desarrollo rural de la Unión Europea. Corresponde a las siglas, en francés, “Liaisons entre activités de Developement de L’Economie Rural” “Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural”, si bien se conoce también a LEADER como método y Þlosofía de trabajo caracterizado por siete rasgos propios o especificidades. Estas especiÞcidades, que han quedado deÞnidas durante LEADER II, son los aspectos concretos que lo han caracterizado desde su inicio en 1991 y que han contribuido a formar su enfoque novedoso y a lograr el éxito en contextos rurales muy diferentes entre sí. A continuación se explicará brevemente cada una de las especiÞcidades (descritas en el capítulo 2) y se concretarán en el Programa “Desarrollo en Ecosistemas de Montaña en Perú”. 3.2 El enfoque Territorial El enfoque territorial local planteaba invitar a los agentes públicos y privados, organizados en formas de asociación local, a concebir un programa de desarrollo para su territorio, negociado globalmente con las autoridades regionales o nacionales interesadas. Resulta pertinente aplicar un programa LEADER en el territorio de Chalaco, porque la metodología LEADER viene deÞnida por una serie de criterios, como son: • Municipios afectados: 59 caseríos • SuperÞcie total de la zona: 19714 hectáreas • Población total implicada: 5340 familias, 12014 personas • Densidad de población: 61 habitantes por kilómetro cuadrado. • Grado de ruralidad, Grado de urbanización, Tendencia al despoblamiento, Envejecimiento de la población, DéÞcit de infraestructuras, Renta agraria y renta no agraria. A partir de estas características que deÞnen el territorio, podemos determinar si es oportuno o se adecua a la metodología LEADER. En este punto resulta importante resaltar que un territorio donde se va aplicar la metodología LEADER, no puede superar los 100.000 habitantes y tiene que tener como mínimo 10.000. Igualmente, la homogeneidad de un territorio justiÞca la pertinencia de actuación. Además, se puede concretar esta homogeneidad desde las siguientes características: •
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Homogeneidad física: relacionada con la geografía del territorio; formada en este caso por 5 microcuencas de rasgos comunes. • Homogeneidad económica: relacionada con los sectores productivos (primario, secundario y terciario). Predomina en el territorio el sector primario. • Homogeneidad social: relacionada con la cohesión social e identidad cultural, la masa crítica de actividades, la historia y tradiciones comunes. En deÞnitiva, un sentimiento compartido. Existe un claro sentimiento de identiÞcación geográÞca y de trabajo comunitario en función al uso del agua. El enfoque territorial, a diferencia del enfoque sectorial, busca en el territorio unas características propias que identiÞquen sus recursos (físicos, ambientales, culturales, humanos, económicos y Þnancieros, institucionales y administrativos) para ponerlos en valor. Los agentes que intervienen en el territorio deben deÞnir bien estos valores, para que todos los asuman y aprovechen sus potencialidades. Asimismo, en esta búsqueda de recursos, la cuestión complementaria es la identiÞcación de necesidades de la población y del territorio. De esta forma conseguiremos complementar recursos con necesidades. Pueden ponerse de relieve como parte del capital territorial: • La gestión del agua, desde el punto de vista geográÞco. • La organización, el trabajo comunitario, desde el punto de vista social. 3.3 Enfoque Integrado El enfoque integrado, parte de la comprensión de la realidad rural y requiere enfoques multidisciplinares que permitan analizar y afrontar las preocupaciones y retos sociales, económicos, físicos, ambientales y de equidad. La integración mediante el establecimiento de vínculos logra que el “total supere a la suma de las partes”, todo bajo una estrategia global en torno a un aspecto aglutinante. En el caso concreto de Chalaco se debe buscar predominantemente una integración entre: • Agentes: Rondas campesinas, asociación de organizaciones femeninas “Maria Elena Moyano” y las instituciones locales. • Sectores: Agricultura y comercio. • De manera transversal a través de la integración de los tres ejes: Lucha contra la pobreza, igualdad de oportunidades y medio ambiente, por ejemplo industrias pequeñas que den valor agregado a sus productos y permitan un mayor valor en el mercado local y regional. La integración radica en deÞnir intereses comunes para toda la población, concretamente debe buscarse la integración –desde un punto de vista institucional-, del Gobierno Regional de Piura con su distrito Chalaco y generará las sinergias necesarias para que se pueda lograr el desarrollo, principalmente desde la viabilidad económica. Asimismo los habitantes de las distintas microcuencas (Cerro Negro, Norma, Los Potros, Mijal y Nogal) de Chalaco podrían integrarse de forma que se convirtieran en el auténtico motor del desarrollo del territorio, integrando crecimiento económico, acción social y gestión de los recursos naturales. Las dificultades que pueden encontrarse para aplicar este enfoque son: • La lucha de intereses entre los agricultores, que destruyen el bosque para aumentar la superÞcie de cultivo, y las autoridades locales, que pretenden preservar y mantener este patrimonio natural, es un verdadero obstáculo. Por ello, resulta imprescindible un cambio de mentalidad en la población. • En cuanto a las instituciones, podríamos encontrarnos con una negativa por parte del Gobierno Regional de Piura para invertir en una iniciativa LEADER únicamente
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en el Distrito de Chalaco (provincia de Morropón), y no en el resto de provincias (Talara, Palta, Piura, Sechura, Ayabaca, Huancabamba y Sullana). Por otra parte, la asistencia técnica es necesaria pero no siempre se dispone de ella, lo que puede provocar el fracaso de la iniciativa. Finalmente, podemos encontrarnos con la diÞcultad de integrar a todos los grupos sociales, debido a que políticamente la subcuenca de Chalaco abarca poblaciones de dos provincias diferentes (Morropón y Ayabaca) que a su vez pertenecen a dos distritos.
3.4 Enfoque Ascendente El enfoque ascendente implicaba que en todas las fases del programa las búsquedas de soluciones y las decisiones partiesen desde abajo hacia arriba, implicando a los agentes locales desde la realidad propia de cada territorio. La aplicación de un enfoque ascendente en el territorio a Chalaco plantea los puntos fuertes: • Población con voluntad de enfrentarse a los problemas, lo cual puede facilitar su motivación para cambiar las cosas y compartir la toma de decisiones con las instituciones. • Territorio homogéneo. • Los posibles obstáculos de un enfoque ascendente en el territorio, serían: • Que las autoridades locales no comprendan las características del enfoque ascendente y obstaculicen la efectiva toma de decisión de los pobladores. • Escasa participación de los pobladores, dada por el bajo nivel educativo y capacidad reßexiva. • La distancia geográÞca, es decir, las escarpadas montañas y valles. Los métodos y herramientas de movilización (animación) más convenientes para suscitar la participación local en las distintas fases de la puesta en marcha del programa, se pueden concretar en convocar a los líderes comunitarios de cada caserío para que ellos continúen con las tareas de animación con los demás pobladores. La siguiente tabla ilustra el proceso:
NIVEL DE PARTICIPACIÓN
Información
Consulta
Elaboración conjunta
Decisión colectiva
HERRAMIENTAS
Reuniones públicas
Diagnóstico participativo y Formación
Grupos de trabajo
Selección participativa de proyectos
¿CUÁNDO?
Inicial y Programación
Inicial y Programación
Programación y Autoevaluación
Programación y Autoevaluación
¿QUIÉN?
Población
Grupos de interés
Partenariado y Sectores afectados
Partenariado y Promotores
Tabla 12.6. Herramientas de Participación
Para la toma de decisiones participativas pueden utilizarse las siguientes herramientas y metodologías: • Reuniones • Seminarios y foros
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• • •
Talleres Asambleas comunitarias Libros de actas y protocolos. La población de la subcuenca de Chalaco utiliza comúnmente los libros de actas.
3.5 Partenariado y Grupos de Acción Local El Grupo de Acción Local (o partenariado local) constituyen la forma de cooperación horizontal donde se agrupan en calidad de socios, agentes e instituciones locales y comarcales representativos, identiÞcando una estrategia común y acciones innovadoras necesarias para luego aplicar estas decisiones y gestionar las ayudas. Las fuerzas vivas en Chalaco son: • Municipalidad Distrital de Chalaco. El alcalde y los regidores. • Municipalidad Provincial de Morropón (Chulucanas). • OÞcina de Desarrollo Rural (ODER). Encargada de implementar acciones orientadas al Desarrollo Sostenible del Distrito. • La Central distrital de Rondas Campesinas de Chalaco. • El ex alcalde, quien además es uno de los principales comerciantes locales. • El Párroco de Chalaco y el Obispo de la diócesis. • Asociación Distrital de Organizaciones Femeninas “Maria Elena Moyano de Chalaco”. Agrupa a los Clubes de Madres, Comités de Vaso de Leche y Rondas Femeninas de todo el distrito. • Comités Conservacionistas. Son organizaciones de agricultores campesinos, generalmente a nivel de los caseríos, cada uno corresponde respectivamente a una Microcuenca. • Gobierno Regional, presidente y directores de los sectores de educación, salud, transporte y economía. • Asociaciones y ONGs que trabajan en la zona: Universidad de Piura, GTZ, MIRHAS Perú y CIPCA. Se puede garantizar la representatividad del partenariado local, promoviendo la participación de tres entidades: la Central Distrital de Rondas Campesinas de Chalaco, la Asociación Distrital de Organizaciones Femeninas “María Elena Moyano de Chalaco” y la Parroquia. Se empezaría simultáneamente con los líderes locales y el párroco, porque la parroquia tiene organizado un programa de asistencia primaria en salud con recursos, lo cual ha generado hacia la población legitimidad y liderazgo. Las estructuras existentes responden a necesidades locales puntuales, ya sea de autodefensa, como el caso de las rondas campesinas, o de aprovisionamiento de víveres para los comités del Vaso de Leche. Sin embargo, la OÞcina de Desarrollo Rural (ODER), -se creó con el fin de implementar las acciones orientadas al desarrollo sostenible de Chalaco-, podría constituirse en GAL, siempre que se realice una reingeniería y un cambio estructural, dado que es jerárquicamente dependiente del Alcalde y actualmente está muy politizada. De lo contrario será necesario crear una nueva estructura que pueda afrontar las acciones de un GAL. La forma de partenariado más adecuada puede ser la de un Asociación Civil sin Þnes de lucro, integrada por las siguientes personas jurídicas: • Municipio Distrital de Chalaco. • Municipio Provincial de Morropón (Chulucanas). • Región Grau.
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La Parroquia. La Central Distrital de Rondas Campesinas de Chalaco. Asociación Distrital de Organizaciones Femeninas “Maria Elena Moyano de Chalaco”. • Comités Conservacionistas y de Comerciantes. • Asociaciones y ONGs que trabajan en la zona. Para que los agentes locales puedan lograr una participación efectiva, debe garantizarse en todo momento su formación humana y profesional, especialmente porque la misión encomendada supone el ejercicio de virtudes y valores sociales, que suponen un “hacer y desaparecer”, sin aprovecharse de las circunstancias. Los integrantes de la OÞcina de Desarrollo Rural (ODER), cumplen el papel de agentes locales, se desplazan por todo el territorio, conocen y son conocidos por los pobladores. Los agentes locales del GAL deberían tener las siguientes capacidades: • Profesionales y/o Técnicos, preferentemente agropecuarios y/o agrónomos. • Conocimientos técnicos en el diseño y gestión de proyectos de desarrollo. • Trabajo en equipo, impulsar el desarrollo del tejido empresarial: la creación de empleo, la difusión de nuevas tecnologías aplicadas a la empresa., la potenciación de las posibilidades de negocio comunes en la zona. • Potenciar una “cultura de trabajo” basada en la autonomía y la creatividad. IdentiÞcar y formar “emprendedores”. • IdentiÞcar y formas los colectivos más desfavorecidos: mujeres, jóvenes, inmigrantes, tercera edad. • IdentiÞcar sus posibilidades como apoyo en la estrategia global de desarrollo (agricultura tradicional, nuevos cultivos, productos con denominación de origen, turismo minoritario, etc.). • Señalar y difundir los peligros de deterioro del medio natural y proponer mecanismos de corrección. • Buenos comunicadores, con conocimiento y difusión de la cultura propia y de las características especíÞcas del medio natural del territorio. • Capacidad de diálogo y de solución de conßictos. 3.6 Trabajo en Red y Cooperación La Organización en Red y la Cooperación Transnacional trata de comunicar con otros grupos experiencias y resultados, intercambiar conocimientos y asociarse en proyectos comunes con grupos de otros países. En el caso de Chalaco, el objetivo principal es compartir las experiencias comunicando acciones innovadoras y efectivas con otras zonas, especialmente con Bolivia que tiene experiencias de trabajo con las OÞcinas de Desarrollo Rural. Los temas de interés pueden ser: intercambio de conocimientos técnicos, transferencia de competencias, fomento de la cooperación mediante la base de datos para búsqueda de socios y apoyo técnico. Para la participación en red, pueden surgir los siguientes obstáculos: • DeÞciencia de una estructura organizativa que deéimportancia a la red. • Falta de Þnanciamiento para promover reuniones de la red. • La distancia geográÞca, es decir, los escarpados valles y montañas (sería bastante interesante la inversión para los dispositivos informáticos – red de Internet). • Poca motivación por parte del GAL. • DeÞciencia tecnológica.
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Es importante resaltar que el estado a través del Plan Huascarán tiene perspectivas de inversión en servicios de Internet y equipamiento en la zona. Entre los proyectos que podrían realizarse en cooperación con otras zonas se pueden citar: • Creación y difusión de ferias en las cuales se pueda promover productos típicos de las zonas y actividades de turismo. • Fomento a la organización y formación de gremios con la Þnalidad de lograr competitividad y producción de escala. • Talleres para apoyar a mejorar la autoestima de los empresarios y campesinos rurales. • Creación de mecanismos de difusión e información. • Traslado de la experiencia de “escuelas de campo” a nuevas zonas. • Proyectos de mejoramiento y uso de los recursos naturales y medio ambiente. • Construcción de obras de infraestructura física (caminos, telefonía, electricidad) que faciliten la conexión entre comunidades y la de éstas con los centros de comercio. • Consolidación y transferencia del capital cultural de las zonas (mitos, leyendas, costumbres, lenguaje, creencias, etc.). Entre los obstáculos que podrían presentarse para lograr proyectos de cooperación con otras zonas están: • Falta de desarrollo autónomo de las zonas. • DiÞcultad de encontrar consensos y mal manejo de la información por parte de las Instituciones de gobierno. • Exceso de regulaciones o creación de marcos legales inßexibles y complejos. • Barreras de acceso u obstáculos entre sectores productivos de las zonas. • Zonas acostumbradas al proteccionismo, donde sea muy difícil romper los paradigmas. • Burocracia acostumbrada a centralizar la toma de decisiones. • Conßictos de intereses, al querer cada zona captar la mejor parte de los proyectos al menor costo e impacto. 3.7 Innovación El carácter innovador de las acciones promovidas por los beneÞciarios Þnales, debe aportar un valor añadido respecto a otras intervenciones en la comarca. Se trata por tanto de buscar nuevas soluciones a problemas, a las cuales además se les pide transferibilidad hacia otras zonas. Dentro de los objetivos de las estrategias territoriales de desarrollo de la zona se podrían plantear: • Consolidar el trabajo realizado por instituciones con trayectoria y experiencia en el territorio. • Crear nuevas posibilidades de cooperación inter e intra institucional. • Valorización del potencial natural y ambiental de la subcuenca del río Chalaco. • Articular los esfuerzos de las instituciones públicas y organizaciones sociales existentes en el territorio. • Implementar acciones integrales y complementarias que tengan en cuenta las necesidades reales de la población. • Potenciar la participación de los pobladores del territorio, vinculándolos a la toma de decisiones reßexivas sobre el futuro de su propio desarrollo. Las principales líneas de innovación deben orientarse en:
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Fomentar la transferencia tecnológica para mejorar la productividad de productos agrícolas, que tienen aceptación y demanda en los mercados nacionales y regionales (MERCOSUR, TLC con EE. UU.): 1. Conviene realizar previamente una reordenación territorial a nivel de microcuencas, priorizando y compatibilizando las zonas de reforestación y cultivo, de acuerdo a la pendiente del terreno, la calidad de la tierra y los pisos ecológicos. 2. Mejorar los sistemas de riego y de labranza de la tierra, optimizando el uso del agua. 3. Procurar una agricultura intensiva en lugar de extensiva, en los siguientes productos: Trigo, Maíz, Fríjol Canario, Fríjol Castilla y “Panamito”, dada la acogida que tienen en el mercado nacional. La producción de lúcuma y harina de lúcuma, con grandes posibilidades en el mercado nacional y andino. • Fomentar el turismo de aventura y el ecoturismo. • Fabricación de souvenir en tejidos de lana, aprovechando el ganado ovino. • Mejora de la infraestructura educativa. • Capacitación docente en gestión educativa y pedagógica. • Instalación de una biblioteca virtual y de sistemas informáticos ligados al Plan Nacional Huascarán. • Contactar con el “Enlace Hispano Americano de salud” “EHAS”, incorporar la experiencia en atención a temas primarios de salud. • Pertenecer a la red de Ecosistemas de Montañas El aspecto aglutinante puede ser la valorización del patrimonio natural, dada la existencia de las rondas campesinas y de los comités conservacionistas en las cinco microcuencas. Entendiendo la segunda parte de la pregunta como el foco principal del esfuerzo, éste puede ser la reforestación, en cuanto recuperación y protección de bosques de laderas de montaña. La complementariedad del LEADER con el plan estratégico regional de Piura, que acoge el desarrollo a nivel de infraestructuras básicas (carreteras e infraestructuras de salud y educación), se podría buscar en que todas estas acciones se lleven a cabo respectando el medio ambiente (evaluación del impacto ambiental). Con respecto al Plan de Desarrollo del Distrito de Chalaco, los ejes estratégicos del mismo (Desarrollo Urbanístico y Comunal, Modernización de servicios sociales, Desarrollo Productivo y gestión de recursos naturales y Desarrollo del capital humano y social), se identiÞcan con los ejes transversales del programa LEADER (Lucha contra la Pobreza, Igualdad de Oportunidades hombre – mujer y Medio ambiente). Los agentes locales pertenecientes a la OÞcina de Desarrollo Rural, tendrán el papel más relevante, promoviendo e incentivando la importancia de llevar a cabo proyectos de innovación en las microcuencas. Los líderes comunales serían los pioneros y principales promotores de innovación, participando en programas de capacitación e intercambio a nivel de redes de desarrollo de ecosistemas de montaña. Los principales obstáculos a la innovación, pueden ser: • La diÞcultad de transmisión del concepto de innovación por parte de los integrantes de la OÞcina de Desarrollo Rural hacia los líderes comunales. • La falta de motivación en los líderes comunales y en consecuencia en la población. • La falta de medios técnicos, económicos y humanos para innovar. • La inestabilidad política en el distrito de Chalaco. •
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3.8 Gestión de Proximidad y Financiamiento En la aplicación del programa es siempre el propio grupo de acción local quien decide qué promotores de proyectos son los beneÞciarios Þnales de la subvención. Ello inßuye en la ßexibilidad del programa a lo largo de todo el período de realización y en el tipo de proyectos subvencionados. Para que un Grupo de Acción Local se desenvuelva con autonomía y descentralización es necesario garantizar que su composición involucre a actores representativos de la sociedad, junto con autoridades de los gobiernos del Departamento de Piura, la Provincia de Morropón y el Distrito de Chalaco. La representatividad de las autoridades locales y regionales no debe ser mayor a la de las organizaciones sociales, ya que lo que se busca es no politizar las decisiones y que exista imparcialidad y legalidad en las actuaciones. Tener autonomía en la decisión y destino de los fondos es una responsabilidad que requiere la menor inßuencia política posible, sin embargo, debido a que parte de los fondos para ejecutar un plan de acción local vienen del gobierno y al poder de convocatoria de los líderes políticos, es necesario su involucramiento como un miembro más del grupo, sin ninguna preferencia ni peso por su condición de autoridad. La modalidad de gestión que se recomienda utilizar en la zona de la Cuenca de Chalaco es la Administración directa del Grupo de Acción Local. El Grupo de Acción local debe constituirse con un nombre propio y personería jurídica totalmente independiente a cualquier Institución ya existente en la zona, lo cual garantizará su independencia y credibilidad en la sociedad. La gestión de un Grupo de Acción Local no debe ser asistencialista ni excluyente; por ello debe incluir a los grupos representativos del sector involucrados y mantener autonomía para establecer los criterios de selección de beneÞciarios. Los criterios a tenerse en cuenta en la selección de los beneÞciarios de la gestión y recursos manejados por un Grupo de Acción Local deben estar en función de las prioridades establecidas por la sociedad en base a una estrategia ascendente de desarrollo que lleve a adquirir una verdadera competitividad y desarrollo del territorio. La determinación y selección de prioridades y proyectos debe hacerse de manera técnica, utilizando de preferencia algún instrumento o herramienta que apoye las decisiones. Este proceso debe ser abierto y público para garantizar transparencia y credibilidad. Algunos criterios de selección de beneficiarios que un GAL podría utilizar son: • Favorecer el empleo que generan las actividades productivas, particularmente el empleo de jóvenes y adultos de la tercera edad con el Þn último de mejorar la calidad de vida de los mismos. • Orientarse hacia la mejora de la productividad a Þn de incrementar competitividad, sin descuidar los aspectos socio-económicos. En esta línea, debería concentrarse en la ampliación de los mercados para la PYMES a través de la asociatividad de empresarios para la exportación. • Enfocarse en el establecimiento de clusters productivos, el reciclaje de habilidades y la reinserción laboral. • El GAL debe ser una especie de paraguas; en tal sentido debe normar las acciones y criterios en favor del desarrollo del territorio y la canalización de recursos. Para la financiación debe existir el acuerdo de Þnanciación con el gobierno, tanto central como local, para garantizar la existencia de los fondos mínimos para el funcionamiento administrativo y operativo del Grupo. Un segundo agente de Þnanciación puede ser la Cooperación Internacional. Una tercera fuente de Þnanciación para proyectos productivos es la búsqueda de alianzas con algunas instituciones privadas, organizaciones no gubernamentales, cooperativas de ahorro y crédito, organizaciones sociales, bancos, entre otras,
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que han desarrollado en diferente grado metodologías y mecanismos para Þnanciar en forma eÞciente y oportuna las actividades económicas de las zonas rurales. Algunas de las Instituciones Þnancieras del Perú con las que se podría lograr estas alianzas de Þnanciamiento son: Banco del Trabajo, Mibanco, Financiera Solución, Las Cajas Rurales de Ahorro y Crédito, las Cajas Municipales de Ahorro y Crédito y las Entidades para el Desarrollo de Pequeñas y medianas Empresas. En la zona de estudio sobresalen el Banco de la Nación y la Caja Municipal de Ahorro y Crédito de Piura y Sullana, que cuentan con algunas ventajas. Entre ellas, una muy importante es el conocimiento del medio en el que se desenvuelven las pequeñas y micro actividades económicas de Chalaco. Experiencias anteriores con Bancos estatales en este tipo de Þnanciamientos muestran la importancia de que los servicios Þnancieros sean provistos bajo criterios privados. La intervención de organismos estatales (como el Banco Agrario), podría generar malas señales a los mercados Þnancieros, ya sea fomentando la morosidad (otorgando crédito de modo populista sin evaluar adecuadamente a los clientes) o distorsionando la oferta de fondos para estos sectores.
CAPÍTULO
13
MONITOREO, EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN 1. LA EVALUACIÓN EN SENTIDO GENÉRICO En sentido genérico, la evaluación es una “valoración, sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política continuo o terminado, en sus dimensiones de diseño, ejecución y resultados”. (OCDE/CAD, 1991). El Banco Interamericano de Desarrollo BID (2004) la deÞne como la apreciación sistemática y objetiva de acciones terminadas o en marcha, de su diseño, implementación y resultados, y deÞne su objeto como la determinación de la relevancia y del cumplimiento de los objetivos trazados, así como de su eÞcacia, efectividad, impacto y mantenimiento. El objeto de la realización de una evaluación es el de contribuir a mejorar el desarrollo de un proyecto en todas las etapas de su ciclo, tanto para quienes lo ejecutan como para quienes lo Þnancian. Se basa en el establecimiento de herramientas formales de evaluación tales como las herramientas de formulación, marco lógico, análisis Þnanciero, y el establecimiento de criterios e indicadores1. La evaluación en sentido genérico es una herramienta destinada a tres funciones: • APRENDER o conocer las buenas prácticas. • CONTROLAR o ser capaces de rendir cuentas. • TOMAR DECISIONES o generar información útil para aplicar una estrategia. Las evaluaciones correctamente planeadas y ejecutadas ayudan a los planiÞcadores a deÞnir los proyectos y a supervisar su ejecución; a medir el progreso obtenido en la consecución de los objetivos de los proyectos, - esencial para una buena gestión -; a respaldar el trabajo de las agencias ejecutoras; a medir hasta qué punto se alcanzan los resultados previstos y analizar los factores que obstaculizaron o contribuyeron a este logro y a evaluar los efectos e impactos de los proyectos sobre sus beneÞciarios. Además, para los beneÞciarios del proyecto, estos procesos son de gran ayuda a la hora de hacer suyo, “apropiarse”, del proceso vivido ya todas las partes involucradas a comprender las causas de los éxitos y de los fracasos. Por otra parte las herramientas de evaluación son también básicas para los Þnanciadores, quienes requieren tener información actualizada tanto sobre el proyecto, sus logros, su estado Þnanciero y las previsiones, como sobre sus resultados e impactos de modo que les permita en el futuro mejorar el diseño de proyectos, disminuir los riesgos de préstamo y disponer de información contrastada para aplicar en otros proyectos nuevos o en ejecución.
1 Parte de la teoría para formular estos indicadores se estudió en el capítulo 9 “Formulación de proyectos de desarrollo”.
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1.1 Objetivos de la evaluación en sentido genérico Una evaluación debe proporcionar información creíble y útil, habilitando la incorporación de las lecciones aprendidas en el proceso de decisión tanto como del destinatario así como de los donantes.” (BID 2004). La evaluación de planes y proyectos permite (CARE International): • Ayudar a mejorar el desempeño de un proyecto en todas las etapas de su ciclo. • Contribuir a mejorar la ejecución de futuros programas en las etapas de deÞnición y planiÞcación de proyectos y en la supervisión de su ejecución. • Medir el progreso obtenido en la consecución de los objetivos de los proyectos, esencial para una buena gestión. • Medir hasta qué punto se alcanzan los resultados previstos y analizar los factores que obstaculizaron o contribuyeron a este logro • Evaluar los efectos e impactos de los proyectos sobre sus beneÞciarios. • Contribuir a mejorar el desempeño de proyectos nuevos y en ejecución. • Generar información en cuanto a prácticas óptimas en un campo determinado. Las metodologías de evaluación varían según la naturaleza del proyecto, acciones, beneÞcios esperados y la duración del mismo, sin embargo todos los planes y proyectos deben ser evaluados en el tiempo de acuerdo a un cronograma de actividades y utilizando indicadores deÞnidos durante la etapa de planiÞcación del proyecto, deÞnidos en el marco lógico. 1.2 Fases de la evaluación en sentido genérico En este sentido genérico, el término evaluación es usado como análisis que se realiza en todas las fases del proyecto o plan de desarrollo. Sin embargo la misma palabra empleada en un momento u otros del ciclo de un plan o proyecto puede hacer referencia en un sentido especíÞco a distintos procesos concretos. Esto puede llevar a confusión, de modo que en adelante nos referiremos a estas evaluaciones especíÞcas con el nombre del momento en el que se realizan. Así, y de acuerdo con la mayor parte de la literatura, la evaluación en sentido concreto según el momento en el que se realice2 puede ser: 1. Evaluación previa o ex ante: Ejecutada al inicio del proyecto. Su objetivo de identiÞcar la problemática a resolver, la manera en que se pretende resolverlo (estrategia) y los medios que se utilizarán. En resumen se puede decir que esta evaluación registra la situación actual o sin proyecto de una determinada área de inßuencia, lo cual permitirá su comparación a término medio del proyecto y al Þnal del mismo para veriÞcar su impacto. 2. Evaluación intermedia: Se realiza durante la ejecución del proyecto, en el momento en el que algunos de los involucrados lo estimen conveniente, o de acuerdo al cronograma de actividades deÞnido en la etapa de diseño del proyecto. Permite además llevar a cabo un seguimiento del mismo, veriÞcar el avance en las actividades planiÞcadas, las diÞcultades que se han encontrado, y los impactos provocados hasta ese momento. También facilita identiÞcar cambios en algunas de las estrategias del proyecto. Esta evaluación se apoya en la información proporcionada por el proceso de monitoreo o seguimiento continuo que a su vez conlleva el levantamiento de información en el campo o área de inßuencia. Como veremos, esta evaluación intermedia parte del marco lógico previamente diseñado y en los indicadores y en las fuentes de veriÞcación, parte de los cuales fueron deÞnidos en el mismo. 3. Evaluación posterior, Þnal o ex post de terminación: Se lleva a cabo en la última etapa 2
Algunos autores como GASCO (2004) unen las dos últimas evaluaciones en ex post.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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del proyecto. En lo que se reÞere al ámbito del desarrollo es el tipo de evaluación más utilizada. Esta evaluación detecta a veces fracasos que se podrían haber evitado de haberse realizado una evaluación intermedia o, incluso, previa. Esta evaluación también se realiza en base a los indicadores deÞnidos en el marco lógico y es aquí donde se pretende evaluar el grado de alcance de los objetivos principales del proyecto. 4. Evaluación de impacto: La mayoría de los proyectos solamente incluyen estas tres evaluaciones, lo que les impide obtener resultados a largo plazo y conocer los impactos provocados por la ejecución del proyecto. Para ello es necesario desarrollar un proceso de evaluación al menos dos o tres o más años después de Þnalizado el mismo, de manera que se compruebe la efectividad de las estrategias implantadas o en caso contrario, su fracaso. La evaluación de impacto estima dichos resultados e impactos una vez ejecutado el proyecto. Además de estas evaluaciones especíÞcas, el concepto genérico de evaluación lleva implícito el monitoreo deÞnido por el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia - UNICEF (1997) como la supervisión periódica de la implementación de una actividad, para asegurar que las acciones deÞnidas se realicen de acuerdo a lo planeado y se puedan tomar las acciones correctivas necesarias en el momento indicado. Puede además considerarse como un proceso vinculado a la evaluación, la denominada sistematización de experiencias. Esta sitematización consiste en un proceso de reconstrucción del proceso vivido, ya sea plan, programa o proyecto de modo tal que permita descubrir su lógica, comprender sus etapas, problemas, elementos positivos que hacen avanzar el cambio o aquellos negativos que se interponen en su dinámica (ASTORGA y REBOLLEDO 2004). El monitoreo, las evaluaciones exante y expost y la sistematización de experiencias son procesos fundamentales y partes esenciales de un plan, programa o proyecto. Constituyen las etapas base de información que permitirán identiÞcar las debilidades o fallos en las estrategias, aplicar las medidas correctivas necesarias tanto durante su diseño y ejecución como en el futuro, analizar el impacto provocado, así como permitir la replicación del proceso con éxito. El monitoreo y la evaluación se basan en el establecimiento de criterios e indicadores del plan o proyecto. A diferencia de éstas, la sistematización de experiencias consiste en una metodología independiente que permite aprender de las prácticas realizadas anteriormente para mejorar el trabajo a favor de la transformación social, identiÞcando los aspectos que han contribuido al éxito de un proyecto o aquellos factores que evitaron el cumplimiento de ciertos objetivos, de manera que con los resultados se puedan dar recomendaciones acerca de cómo llevar a cabo futuros proyectos relacionados con la experiencia sistematizada. La sistematización también es una herramienta que nos permite evaluar lo que se hizo durante el desarrollo de un proyecto. Se realiza un tiempo después de la evaluación expost. A diferencia de la evaluación ex post, que busca medir el impacto de un determinado proyecto, plan o programa, la sistematización busca la manera en que estos impactos y sobre todo los positivos puedan hacerse más evidentes, permitir comprender su proceso y el cambio ocurrido en la población involucrada (EIZAGUIRRE 2004). En adelante, en un marco más general, en el cual considerar también el monitoreo y la sistematización, la evaluación en sentido genérico se divide en las siguientes fases especíÞcas (Þgura 13.1) a describir a lo largo del capítulo:
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Evaluación ex -ante Monitoreo (fase de ejecución)
Etapas de la evaluación de planes y proyectos
(incluye evaluaciones intermedias
Evaluaciones ex post (de terminación y de impacto)
Sistematizaciones de experiencias (a posteriori)
Figura 13.1 Fases de la evaluación de un plan o proyecto.
Esta separación en etapas especíÞcas es fundamental y requiere ser bien conocida, de modo que no se prescinda de ninguna de ellas en el proceso de evaluación. El monitoreo y la evaluación están ampliamente desarrolladas, especialmente por las agencias Þnancieras y bancos que requieren asegurarse el retorno de sus inversiones en unos casos, o en otros sencillamente su correcta aplicación. La sistematización de experiencias generalmente no entra a formar parte de los instrumentos de análisis económico, Þnanciero, técnico e institucional de los bancos ni es desarrollada por la entidad que lo ejecutó, ya que no aporta una retroalimentación al proceso ya acabado, sino mas bien una comprensión del mismo. Las fases de evaluación de un plan o proyecto desde la perspectiva de un banco se muestran en la Þgura 13.2. La sistematización como tal no suelen aparecer. El proceso se cierra con una evaluación a largo plazo como herramienta de análisis de impactos tecnológicos, institucionales, económicos y políticos. El proceso genérico de evaluación descrito en la Þgura 13.2 pone de maniÞesto las herramientas que se emplean en este proceso tanto por los ejecutores del plan como por los Þnanciadores. Cada una de estas herramientas permite el desarrollo de un producto -informes de préstamo, de proyecto o Þnancieros-, que requiere tanto el banco para asegurar sus retornos, como el ejecutor para garantizar el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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EVALUACIÓN, CICLO, HERRAMIENTAS Y PRODUCTOS DEL PROYECTO Tipo de Evaluación
Aprendizaje formativo: “Durante”
Ciclo del proyecto
Herramientas Formales de Evaluación
Productos Documentos
Resultados del Proceso
Preparación
- Marco Lógico - Instrumentos de análisis económico, Þnanciero e institucional - Diagnóstico de evaluabilidad - Listado de datos de referencia
• Documento de Préstamo Documento de Proyecto
• Diseño de proyectos mejorado y “evaluable”
- Seguimiento de Ejecución y Monitoreo. - Evaluación intermedia de ejecución
• Informes semestrales de Proyecto Informe semestral Þnanciero
• Ejercicios de Proyectos Mejorado Mejor desarrollo de los proyectos
- Evaluación ex-post - Evaluación de impacto de desarrollo
• Informes de terminación de proyectos • (Análisis de ejecución de proyectos) • Informe de evaluación de operaciones
• Futuros diseños mejorado • Diseño de Proyecto • Políticas y Estrategias.
Evaluación ex-ante
Ejecución Evaluación Concurrente
Aprendizaje sumativo:
Terminación
“Después”
Evaluación ex-post
+ Las evaluaciones de impacto examinan efectos e impactos tecnológicos, institucionales, económicos, políticos, Figura 13.2: Evaluación, ciclo, herramientas y productos del proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo según el BID. Las evaluaciones se distinguen en formativas, aquellas que se hacen durante el proceso, y sumativas, aquellas que se realizan a posteriori. Dentro de la primera se distinguen las evaluaciones ex-ante del monitoreo. Fuente: BID (2004).
Esta necesidad de trabajar conjuntamente en el desarrollo de las herramientas del proceso de evaluación de un plan o proyecto ha dado lugar a una concepción participada de este proceso. Si tradicionalmente la evaluación se concentró en un proceso ex-post donde el banco vigilaba el cumplimiento de los aspectos que garantizaban el retorno de sus fondos, la práctica actual considera a la evaluación como una actividad vital de tipo continuo que incorpora el conocimiento y las perspectivas de todos los involucrados, y que no solo proporciona información correctiva a nivel de los proyectos, sino también un entendimiento de los problemas a nivel de programa, política y estrategia. Así, en la actualidad el proceso de evaluación podría caracterizarse por (BID 2004): • ser desarrollado por un grupo mucho mayor de involucrados con sus distintas posiciones, inquietudes y problemas que ayuda a dar forma a la evaluación y a interpretar sus hallazgos en lugar de basarse únicamente en los puntos de vista de un solo evaluador – el banco- en distintas etapas.
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•
haber pasado de ser concebida como una auditoría de culpabilidad a una meta de entendimiento y aprendizaje en función de experiencias adquiridas. Este modelo emergente de evaluación de planes o proyectos implica una asociación entre todos los involucrados en el proceso. Estos son los grupos que han participado en el diseño o ejecución del proyecto, así como también quienes participan en el proceso de producir, ejecutar y utilizar los resultados de la evaluación. A todos los involucrados se les denomina “stakeholders”, partes interesadas o participantes 3. El BID considera que estos pueden ser el banco o agencia Þnanciera, el organismo ejecutor, los beneÞciarios y actores asociados al proceso de desarrollo tales como entidades de investigación, otras agencias de desarrollo o grupos de interés sectoriales. La tarea del evaluador no consiste por lo tanto en emitir un juicio exclusivamente basado en el criterio propio, sino en identiÞcar los intereses de estos involucrados y tenerlos en cuenta en un proceso de evaluación de modo que éste tenga las siguientes características: ser imparcial, creíble, útil, participativo, retroalimentador y eÞcaz (tabla 13.1). Además, toda tarea de evaluación debe estar claramente establecido, debe ser abierto y ßexible, es decir posible. Debe realizarse en asociación con todos los socios y debe estar planiÞcado desde el principio. Características de un buen proceso de evaluación 1. Imparcial Supone neutralidad, transparencia y equidad en el proceso de análisis y generación de conclusiones de evaluación. 2. Creíble ConÞanza que los involucrados tienen en la experiencia e imparcialidad del evaluador y el reconocimiento de la calidad su trabajo. 3. Útil La medida cabal del éxito de un proceso de evaluación es su efecto sobre las personas y organizaciones que aprenden de dicho proceso. 4. Participativo Con participación de todos los involucrados e interesados, incluyendo compartir la experiencia entre ellos, y reßejando sus intereses, necesidades y percepciones. 5. Retroalimentador Genera información que retroalimenta al proceso de toma de decisiones, el aprendizaje organizacional y la diseminación de resultados. 6. Costo/EÞcaz Relación entre las exigencias del rigor y la validez de la información y de su análisis con la obtención de un resultado o producto efectivo Tabla 13.1: Características de un buen proceso de evaluación. Fuente: BID (2004). 3 En castellano, las palabras participantes o involucrados no refleja realmente el sentido original de las personas que participan en este proceso. El nombre original es “Stakeholders”: Éste término apareció por primera vez en el memorando que el SRI (Stanford Research Institute) elaboró en 1963 sobre el concepto de empresa. Entonces lo definió como “aquellos grupos sin cuyo apoyo la organización podría dejar de existir”. Según (GONZÁLEZ ESTEBAN, 2001). Este concepto generó el “Stakeholder approach” o enfoque pluralista de una organización por el cual se entiende que dicha organización tiene una responsabilidad que da lugar a obligaciones concretas frente a diferentes públicos, no sólo los accionistas en el caso de una empresa, sino también los trabajadores, clientes o directivos. De este modo hoy se concibe como “stakeholder” a “cualquier grupo o individuo que pueda afectar o ser afectado por el logro de los objetivos de una organización” o que “tenga algún tipo de interés en dicha organización. También han sido definidos como “aquellos hacia los que la organización tiene cualquier tipo de obligación moral. En el mundo empresarial, este concepto ha permitido el desarrollo de la idea de “responsabilidad social corporativa, ya que en términos empresariales “stakeholder” denota “cualquier persona que puede resultar afectada por la realización de los objetivos de una organización, desde el punto de vista de la responsabilidad social de la empresa”.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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La ejecución de una evaluación presenta al igual que la de proyectos o planes una estructura cíclica. Una vez que se ha decidido evaluar se escriben los términos de referencia de la misma, se forma el equipo evaluador y se veriÞcan estos términos con el equipo. Posteriormente será posible establecer un calendario. La evaluación lleva un trabajo previo de gabinete, de estudio del proyecto o plan que se evalúa. Este trabajo permite la posterior visita de campo, y a partir de la misma la redacción del informe. EL CICLO DE LA EVALUACIÓN BENEFICIARIOS
DECISIÓN
CONTRAPARTES
PROGRAMA de EVALUACIONES
DEPARTAMENTOS
RETROALIMENTACIÓN EQUIPO INFORME TÉRMINOS de REFERENCIA
TERRENO GABINETE PLAN de TRABAJO
Un informe de evaluación, en general, debe incluir a modo introductorio los datos generales del proyecto, la metodología empleada en la evaluación, el contexto en el que se realizó, el equipo que la hizo y su calendario. Debe incluir además un resumen ejecutivo del plan o proyecto que se evalúa, la evaluación del ciclo del proyecto, los criterios de evolución, basado en los factores de desarrollo (ver capítulo 10) y unas conclusiones y recomendaciones así como los apéndices que sean necesarios. Respecto a las conclusiones y recomendaciones éstas deben contener una descripción general de los resultados, de la principales causas de los logros y aciertos así como de los fallos y errores, los fundamentos que permitirán tener sostenibilidad al proyecto, la alternativas que se pueden plantear y las lecciones aprendidas hasta el momento. La evaluación es un proceso que abarca las etapas de formulación ( evaluación exante), ejecución (monitoreo y evaluaciones intermedias) y Þnalización (evaluaciones expost) del ciclo de un plan o proyecto teniendo en todas ellas como base el marco lógico. Por tanto el proceso de evaluación debe planiÞcarse para todas ellas de un modo general independientemente de que las visitas a terreno, o la elaboración de informes deban realizarse en las diferentes fases en las que el plan lo establezca o requiera. EVALUACIÓN FINALIZACIÓN
PROGRAMACIÓN IDENTIFICACIÓN
SEGUIMIENTO
FORMULACIÓN EJECUCIÓN LÍNEAS DE INFLUENCIA CICLO DE INTERVENCIÓN
Figura 13.3: Fases del proceso de evaluación a lo largo del ciclo de un proyecto. Adaptado de Larrú 2002.
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Desarrollo rural sostenible
Por última cabe destacar que el proceso de evaluación de planes tiene para algunos autores un carácter cíciclo (Þgura 13.4). Para EL BID la evaluación Þnal posibilita el desarrollo de nuevos procesos de evaluación.
Preparación del proyecto:
Ejecución y terminación del proyecto:
- Marco lógico - Línea de base - Árboles de problemas y objetivos - DAFO
- Generación de indicadores - Monitoreo del proyecto - Evaluación ex post - Lecciones aprendidas
Post terminación del proyecto: - Evaluación general - Generación de informes - Diseminación de las lecciones aprendidas
Figura 13.4: Carácter cíclico del proceso de evaluación de planes y proyectos.
1.3 La evaluación y el marco lógico El marco lógico es una herramienta que no sólo permite el Diseño y la Ejecución de un plan, sin o que fortalece la Evaluación y monitoreo del mismo. Además de planiÞcar y comunicar en un solo cuadro la información más importante sobre un proyecto constituye la base para la deÞnición del sistema de seguimiento y evaluación. La Þgura 13.4 pone de maniÞesto cómo si el resumen narrativo respondía a las preguntas de FIN; PROPÓSTO, COMPONENTE Y ACTIVIDADES, los Indicadores Objetivamente VeriÞcables (IOV) establecen metas para medir en qué medida se ha cumplido un objetivo proporcionando la base para el monitoreo y la evaluación. Éstos muestran cómo puede ser medido el desarrollo de un proyecto, especiÞcándolo de manera precisa cada objetivo (Componente, Propósito, Fin). Por ello a medida que el indicador se relaciona con un objetivo narrativo de rango superior, Þn o propósito tienen la capacidad de medir con mayor amplitud los logros del proyecto en su totalidad constituyéndose así en indicadores adecuados para las evaluaciones expost. Así, mientras los indicadores de Þn miden el impacto general
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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al terminar la ejecución del proyecto, los de propósito pueden medir los impactos directos, los beneÞcios y retornos del plan, y los indicadores de componentes estiman los términos de referencia y las especiÞcaciones técnicas constituyendo estos últimos indicadores más adecuados para el monitoreo. El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Los medios de veriÞcación constituyen el sistema de monitoreo y evaluación del proyecto. Responden a las preguntas básicas de ¿Cómo se obtiene la evidencia? Lo que implica deÞnir tanto para el monitoreo como para la evaluación cuales serán las fuentes normales de información así como las necesidades de recolección de datos o información especial. Así mismo exigen responder a quién y como se Þnanciará las actividades, base del seguimiento económico y a quien ejecutará estas actividades, fundamento de las responsabilidades en cada parte del plan. Por último requiere saber qué cantidad razonable de información se requerirá, lo cual también tendrá importancia en las evaluaciones ex ante. Por último los supuestos plantean como manejar los riesgos y distinguen entre eÞciencia, que se debe exigir a las actividades y efectividad, que debe exigirse a un nivel mayor, de propósito.
¿Cuál es la finalidad del proyecto? (los beneficios, el impacto a nivel sectorial) ¿Por qué se lleva a cabo el proyecto? (impacto directo, resultado de utilizar los componentes)
Narrativo
IVO
Supues -tos
MdV
MdV Los medios de verificación (MdV) deben ser:
Datos del gobierno
FIN PROPÓSITO
Datos estadíticos
Componente
Registros
Actividades
Controles financieros
• Disponibles • De bajo costo • Oportunos • Utiles
¿Qué debe ser producido por el proyecto? ¿Cómo se producirán los Componentes?
IVO o indicadores verificables objetivamente
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Miden el impacto general
Mide impacto directo, valor, beneficio y retorno Términos de referencia y especificaciones técnicas
Narrati vo
IVO
MdV
Supuestos En los supuestos se debe:
Impacto indirecto
Sostenibilidad
Impacto directo
Efectos
Especificaciones
Resultados
Recursos físicos humanos y económicos Presupuesto
Eficiencia
Aclarar o refinar aquellos supuestos y riesgos que son demasiado generales.
z
Analizar la importancia y probabilidad de los mismos. z Hacer seguimiento y administrar los supuestos durante la ejecución. z
Figura 13.5: Papel de los indicadores, medios de veriÞcación y supuestos en el proceso de diseño, seguimiento y evaluación de un plan.
NARRATIVO
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
651
1.4 La construcción de indicadores Los indicadores son criterios de medición que permiten valorar, analizar y evaluar el comportamiento de variables; es decir, las características, componentes , actores y elementos que constituyen el objetivo de los planes, programas o proyectos, tanto de un modo operativo, como administrativo, ambiental o Þnanciero. Los indicadores constituyen el patrón del monitoreo y la evaluación. El uso de estos indicadores, objetivamente veriÞcables y parte de ellos deÞnidos previamente a la evaluación en el marco lógico, permiten comparar la situación actual con la existente antes de la ejecución de actividades y a la vez, los resultados de la misma. Los indicadores, de un modo genérico pueden ser divididos en indicadores de planeamiento o de contexto de gestión o de logro (Þgura 13.4). Los indicadores propiamente de evaluación( no de monitoreo) tanto ex ante como expost, es decir los de planeamiento y los de logro tienen una relación directa con la línea de base y el marco lógico y son los que permitirán hacer comparaciones una vez Þnalicen las acciones.. Otros indicadores empleados para el monitoreo requieren ser elaborados especíÞcamente a tal Þn.
INDICADORES
DE PLANEAMIENTO (Evaluación exante)
Línea de base
DE GESTIÓN (monitoreo)
De insumos De procesos De estrategia
Estudios de medio físico Indicadores socioeconómicos
DE LOGRO (evaluación expost)
Evaluación de terminación
De actividades De recursos De tiempo De presupuesto
De resultado De producto
Evaluación de impacto
De impacto De efecto
Figura 13.6: tipos de indicadores según el proceso especíÞco de evaluación.
Esta línea de base (ver capítulo 9) es un instrumento clave para la planiÞcación que permite observar la dinámica y cambios a partir del contexto inicial encontrado. Los indicadores de planeamiento y logro pueden referirse al ámbito socioeconómico (por ejemplo los relativos a la calidad de vida), al medio ambiente y los recursos o a un aspecto sectorial concreto (por ejemplo a la tasa de escolaridad)4 y su objetivo veremos es medir la eÞcacia que ha tenido el plan. Los indicadores de monitoreo, es decir de gestión pretenderán medir la eÞciencia del proceso. La eÞciencia se deÞne como la relación entre los recursos invertidos y los logros obtenidos (GARZÓN 1994). Este criterio de eÞciencia es la clave para interpretar los valores 4 En el anexo II se muestran los formularios que permitieron levantar la línea de base para el caso práctico que aquí se presenta (Sistema de indicadores para el programa “Desarrollo sostenible en los Andes Peruanos)
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que toman los indicadores de gestión. La eÞcacia se deÞne como el logro de la modiÞcación o cambios reales en la situación o problema que se ha decidido superar teniendo en cuenta el tiempo real de ejecución de la actividad o proyecto. Este criterio es clave para una evaluación ex post. Autores como QUINTERO (2000) diferencian un nivel más concreto los indicadores clasiÞcándoles en indicadores de gestión o eÞciencia y de logro o eÞcacia distinguiéndose dentro de estos a los de impacto, de efecto, de resultado y de producto. Los indicadores de gestión o eÞciencia son útiles para el monitoreo. Se conocen también como de seguimiento, de control, readministración, de actividades, de tareas, de metas intermedias, de adelantos, de avances, de progresos, de procesos, o indicadores internos. Permiten valorar la eÞciencia en la utilización de los recursos durante el tiempo en el que se ejecuta el plan. Tienen como misión valorar el rendimiento (productividad física) de insumos, recursos y esfuerzos dedicados a obtener ciertos objetivos con unos tiempos y costos registrados y analizados. Deben permitir valorar la utilización de los recursos humanos, físicos y Þnancieros, el tiempo, el cumplimiento de las actividades, tareas y metas intermedias, el rendimiento físico promedio (productividad o relación entre los logros y los recursos analizados) y el coste promedio (coste/efectividad o esfuerzo/resultado). No constituyen indicadores deÞnidos en el marco lógico o la línea de base, por lo que requerirán la construcción de un “Sistema de información” propio. La evaluación expost estará constituida por los indicadores de logro o de eÞcacia, conocidos como indicadores de éxito, externos, de impacto o de objetivos. Los indicadores de logro o eÞcacia tenderán a corresponderse con los indicadores de impactos indirectos, directos correspondientes a los objetivos del resumen narrativo del marco lógico más altos: de Þn, propósitos y componentes. Estos indicadores permitirán por una parte la valoración de los cambios en las variables socioeconómicas propiciados por el plan. Los indicadores de logro son “hechos” concretos, veriÞcables, medibles y evaluables que se establecen a partir de cada objetivo. Permiten valorar la eÞcacia de los planes, programas y proyectos. La comparación de los objetivos formulados inicialmente con los logros obtenidos y con los estándares o la valoración inicial permiten valorar la eÞcacia en cada nivel de planiÞcación del resumen narrativo. Estiman si se resolvió el problema y en qué magnitud. Se pueden distinguir al menos cuatro tipos de indicadores de logro o de eÞcacia. Los indicadores de impacto, de efecto, de resultado y de producto. Los indicadores de efecto están relacionados con los logros a mediano plazo y las contribuciones de lo proyectos al cumplimiento de objetivos de planes regionales mas amplios. Estiman la medida en la que el Fin expuesto en el marco lógico se cumple y se basan en los impactos indirectos deÞnidos en éste. Los indicadores de impacto están relacionados con los logros a largo plazo y la contribución de los planes y programas al cumplimiento de su misión. Estiman la medida en la que el propósito del plan expuesto en el marco lógico se cumple y pueden basarse en los impactos directos deÞnidos en éste. Los indicadores de resultado están relacionados con los logros a corto plazo y las contribuciones de los planes, programas o proyectos a resolver directamente los problemas y necesidades del grupo. Estiman la medida en la que los componentes del plan expuesto en el marco lógico se cumplen y pueden basarse en las especiÞcaciones deÞnidas en éste. Ejemplos de estos indicadores serían la mejora de la productividad agraria, el grado de mejora en la potabilidad del agua o el grado de deserción en las escuelas… Lo indicadores de producto están relacionados con el plazo inmediato y las con-
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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tribuciones de las actividades al cumplimiento de los propósitos establecidos en cada objetivo especíÞco. Reßejan en el inmediato plazo la contribuciones de los componentes y actividades al cumplimiento de los propósitos establecidos en cada objetivo especíÞco del plan o proyecto. Ejemplo de estos indicadores son por ejemplo las hectáreas de bosque repoblado o la cantidad de ciudadanos participando en el plan. Los indicadores de productos y de resultados se realizan inmediatamente después de la Þnalización del proyecto de modo que se evalúen se las actividades y componentes establecidos en el marco lógico y se mida su cumplimiento. Son la base de los análisis a corto plazo miden la eÞcacia y la eÞciencia, y puede emplearse como método de trabajo el establecimiento de una matriz de evaluación. Pemiten redactar las evaluaciones expost de terminación. Se reÞeren a las actuaciones desarrolladas en la región, las cuales pueden medirse a través de los indicadores deÞnidos en el marco lógico generalmente en su Þla de actividades y componentes respectivamente. Los indicadores de resultados, que reßejan también a corto plazo las contribuciones del plan a resolver directamente los problemas y necesidades de la población, indican logros obtenidos directamente por haber llevado a cabo el proyecto o plan. Los análisis a largo plazo se realizan a través de los indicadores de efecto y de impacto (QUINTERO 2000). El análisis de efectos estudia la contribución del plan a la resolución conjunta con otros planes o proyectos de los problemas de la región. El análisis de impacto analiza si las situaciones propiciadas y desencadenadas en el grupo en el que se actuó y en la región implicó a medio y largo plazo un proceso de desarrollo como el que se deseaba. Se basan en los indicadores de efecto, relacionados con los logros a mediano plazo y las contribuciones del plan al cumplimiento de los objetivos programáticas den una región, miden las contribuciones de los planes, programas o proyectos a la mejora de las variables sectoriales. Son ejemplos de indicadores de efecto la tasa de analfabetismo o los indicadores ambientales. Los análisis de impacto estudian las situaciones propiciadas y desencadenadas en las personas y en la región en la que se aplica el plan a mediando y largo plazo. Los indicadores de impacto empleados se relacionan con los logros a largo plazo y las contribuciones de los planes al cumplimiento de la misión u objetivo del grupo ejecutor. Son los criterios que permiten valores las modiÞcaciones de las variables “macro” al más alto nivel, concebidas con los propósitos y Þnes últimos por los cuales se lleva a cabo el plan. El índice de desarrollo humano podría ser un ejemplo de este indicador. Estos análisis diÞeren en el tiempo de modo que la evaluación expost examina primera los productos y resultados inmediatos del proyecto, mientras que los efectos e impactos requieren ser evaluados posteriormente. De ahí que sea necesario dividir esta evaluación expost en dos, en una evaluación de terminación o de resultados Þnales, y en otra denominada de impacto. 2. LA EVALUACIÓN EX ANTE La evaluación ex ante comienza examinando los pasos destinados a asegurar que el proyecto responde a la problemática identiÞcada y tiene un propósito claramente deÞnido. Estos dos atributos son fundamentales para asegurar un buen desarrollo de los proyectos y para facilitar las actividades correspondientes de evaluación. Estos pasos son (BID 2004): 1. Establecer un entendimiento claro de la problemática a resolver; 2. Incorporar en el diseño del plan o proyecto las experiencias adquiridas de operaciones anteriores; y
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3. Establecer dentro del diseño del plan o proyecto las condiciones para una evaluación y monitoreo efectivo, tanto durante la etapa de ejecución como ex-post. Algunas de las herramientas de este análisis se han descrito ya anteriormente (marco lógico, línea de base, análisis de criterios Þnancieros…). Otras son nuevas y necesarias para la elaboración de productos e informes por parte de la agencia Þnanciadora así como para garantizar que el proyecto será evaluable por los propios ejecutores. Se pueden clasiÞcar en función de su objeto, siendo las primeras herramientas encaminadas a lograr el mejor diseño posible del proyecto incluida su evaluabilidad, y las enfocadas a lograr reducir el impacto sobre el territorio en el que se desarrollarán. Las primeras son de carácter económico, institucional y social, las segundas de carácter ambiental. A partir de estas herramientas será posible no sólo elaborar los documentos de proyecto y de préstamo o Þnanciación que requerirán los bancos o agencias de desarrollo sino que también permitirán realizar un diseño mejorado y realmente evaluable tanto externa como internamente del plan o proyecto. Por otra parte, la evaluación estratégica o de impacto permitirá, de realizarse adecuadamente, controlar los aspectos ambientalmente peligrosos o insostenibles. 2.1 Herramientas de diseño y control técnico económico de una evaluación ex ante. EL BID (2004) deÞne esta evaluación técnica como una determinación o estimación de necesidades de evaluación, aplicada en la “fase ex-ante” del ciclo de evaluación, que incluye estudios de factibilidad, la identiÞcación de los objetivos del proyecto y todas aquellas otras funciones a realizar antes de comenzarlo. Estas son por una parte el marco lógico y los instrumentos de análisis económico, social e institucional, y por otra el diagnóstico de evaluabilidad y el listado de datos de referencia. Las primeras han sido ya tratadas en anteriores capítulos. El marco lógico es la herramienta fundamental que permitirá al evaluador determinar si un proyecto ha tenido éxito en resolver la problemática de desarrollo para la cual fue diseñado. Un marco lógico adecuadamente propuesto permite veriÞcar a la hora de diseñar el proyecto que se entendió bien la problemática, y que quedó establecida su vinculación con la solución proporcionada por el plan o proyecto. Los instrumentos de análisis económico y Þnanciero descritos en el capítulo 9 permiten evaluar la sostenibilidad económica del plan o proyecto, y lo que es fundamental para el banco, analizar el riesgo que plantea su inversión y los factores que deben ser controlados para recuperarlo. La sostenibilidad social e institucional dependerá en gran medida tanto del marco lógico como de los instrumentos de análisis deben partir del análisis de involucrados, el árbol de problemas y el árbol de soluciones así como de la correcta resolución de los factores de viabilidad y sostenibilidad planteados en el capítulo 10. Las herramientas novedosas de este análisis son: El diagnóstico de evaluabilidad plantea el diseño y veriÞcación de la futura “evaluabilidad” del proyecto o plan. Este diagnóstico requiere en primer lugar que entre los documentos presentados para la aprobación del plan o proyecto se incluya un Marco Lógico y una línea de base con sus correspondientes indicadores y fuentes de veriÞcación a todos los niveles así como de otros elementos que garanticen tal “evaluabilidad”. Estos elementos pueden sintetizarse en una lista de chequeo a aplicar sobre el marco lógico o la redacción del proyecto y un listado de datos de referenciaque be tener la línea de base sobre los cuales medir los logros a alcanzar contrastándolos con la situación de partida. Un lista de chequeo o guía para
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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la evaluabilidad de proyectos desarrollada por el BID se muestran en la tabla 13.3. GUÍA DE VERIFICACIÓN DE EVALUABILIDAD Requisitos de Evaluabilidad
Párrafo No.
Objetivos El problema que el proyecto se dirige a resolver ha sido identiÞcado y analizado. Se ha determinado a qué involucrado(s) corresponde el problema o necesidad. Las causas del problema han sido identiÞcadas y jerarquizadas. Los objetivos a lograr han sido deÞnidos consistentemente. Las experiencias adquiridas de operaciones anteriores han sido tomadas en cuenta. Indicadores Las condiciones (físicas, institucionales, económicas y sociales) previas a la ejecución del proyecto han sido descritas. Los datos del año base (o de arranque) previos a la ejecución del proyecto han sido incluidos. Si no existen datos del año base, el diseño del proyecto incluye su generación. Se incluyen datos del año base, metas u otra evidencia para hacer monitoreo y determinar el logro de los objetivos. Productos Los bienes y servicios que el proyecto generará han sido identiÞcados y descritos. Se ha previsto una descripción de cuándo y cómo los beneÞciarios utilizarán los bienes y servicios generados por el proyecto. Los beneÞcios derivados del uso de los bienes y servicios a ser generados por el proyecto han sido identiÞcados. Supuestos Los individuos, grupos, instituciones y otras organizaciones que pudieran afectar, positiva o negativamente, la ejecución del proyecto han sido identiÞcadas. Los elementos que están fuera del control directo de la gerencia del proyecto y que pudieran afectar la viabilidad del proyecto, de sus productos y objetivos han sido identiÞcados y descritos. Tabla 13.2: Guía de veriÞcación de evaluabilidad. Fuente: BID (2004).
La veriÞcación de “evaluabilidad” de un proyecto determina hasta qué grado el diseño descrito en los documentos del proyecto permite realizar un monitoreo y una evaluación adecuados. La veriÞcación ayuda a los ejecutores a asegurar que el proyecto es de la más alta calidad técnica; que la estrategia de ejecución del proyecto proporciona criterios adecuados para su monitoreo y evaluación. Indica hasta qué punto se han incorporado las lecciones y experiencias de otros proyectos y asegura que se están siguiendo los principios del marco lógico (BID 2004). La línea de base o datos del año base tiene por objeto dar una idea de la situación exis-
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Desarrollo rural sostenible
tente antes de que intervenga el proyecto. Los datos del año base proporcionan un “piso” (o “cero” del sistema de indicadores del proyecto) desde el cual se podrá medir el cambio y probar la Þabilidad, validez y factibilidad de ciertos tipos de información sobre los cuales establecer el monitoreo o seguimiento y la evaluación. Este seguimiento y evaluación se realizará cuantiÞcando los niveles a través de indicadores seleccionados de manera que se puedan volver a examinar más tarde para veriÞcar los avances del plan o proyecto. Por ello, la expectativa es que los cambios en los niveles de comportamiento de los indicadores tengan una relación verosímil con los efectos del plan o proyecto. Por último, el listado de datos de referencia es una herramienta que sirve de referencia para recopilar y/o generar datos del año base para de los indicadores fundamentales identiÞcados en el marco lógico del proyecto así como para programar su actualización. Este listado debe permitir identiÞcar el estado de los datos disponibles para cada indicador respondiendo a las siguientes cuestiones para cada uno (BID 2004): • ¿De qué datos se dispone ahora? • ¿Se deben recopilar más datos del año base antes de implementar el proyecto? • ¿Hará falta datos sobre estos indicadores para las actividades de monitoreo del proyecto? • ¿Hará falta datos sobre este indicador para las evaluaciones operativas o ex-post? La tabla 13.3 muestra un modelo simpliÞcado de listado de datos. LISTA DE VERIFICACIÓN DE DATOS DEL AÑO BASE
Indicadores
Datos del Año Base
¿Cuando habrá que actualizar los datos?
Datos Disponibles
Monitoreo
Datos por Recopilar
Evaluación Intermedia
Final
de Impacto
Indicador 1 … Indicador n
Tabla 13.3: Lista de veriÞcación de datos del año base. Adaptado de BID 2004.
3. EL MONITOREO El monitoreo, “monitoring” o seguimiento es un proceso que tiene lugar durante la ejecución del proyecto. Basados en la deÞnición del Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2004), se puede entender como un procedimiento mediante el cual se veriÞca la eÞciencia de la ejecución de un proyecto a través de la identiÞcación de sus logros y debilidades y en consecuencia, se recomiendan medidas correctivas para optimizar los resultados esperados del proyecto. Su objeto es retroalimentar a los involucrados en el plan o proyecto según éste se desarrolla. Al igual que cualquier fase de una evaluación, el monitoreo o seguimiento debe colaborar con el objeto de utilizar los recursos de manera eÞciente, a partir de la recopilación de información interna del proyecto. El monitoreo busca retroalimentar a quienes toman decisiones sobre la efectividad de los esfuerzos.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
657
3.1 Objetivos del monitoreo El seguimiento o monitoreo eÞcaz, permite al Þnanciador y al ejecutor de un proyecto, plan o programa actuar antes de que los problemas se compliquen, para poder así resolverlos de manera efectiva. El ejecutor debe ser el encargado de este proceso de monitoreo, así como de remitir informes a la organización Þnanciera sobre los acontecimientos importantes del proyecto. El BID (2004) menciona que el monitoreo de proyectos debe ser un proceso continuo que permita la identiÞcación de fallos en el diseño y el plan de ejecución. El monitoreo debe poder establecer si el proyecto se está realizando conforme al plan. Por una parte debe examinar continuamente los supuestos del proyecto determinando así como el riesgo de no cumplir con objetivos y la probabilidad de que se produzcan los componentes o actividades en la forma planiÞcada; y por otra veriÞcar si los componentes resultarán en el logro del propósito deÞnido en el marco lógico. El monitoreo se basa fundamentalmente en los indicadores de especiÞcaciones correspondientes a los niveles mas desagregados de componentes y actividades el marco lógico y su principal objetivo es medir la eÞciencia. Debe así mismo identiÞcar problemas recurrentes que necesitan atención y en base a los resultados del mismo, recomendar cambios al plan de ejecución del proyecto, y ayudar a identiÞcar soluciones a problemas. Considerando la importancia que tiene un monitoreo continuo de las actividades de un determinado plan, programa o proyecto, se debe incluir su formulación desde la etapa de planiÞcación o formulación del proyecto. Tomando en cuenta que un plan de desarrollo es complejo y muchas veces su duración es de varios años, se requiere un seguimiento permanente de las acciones y metas que se han planiÞcado. Como examen interno, el monitoreo pretende evitar el incumplimiento de objetivos, no ya porque el diagnóstico pueda estar errado, sino más bien porque la aplicación de las acciones no se hagan del modo adecuado, ni con la intensidad, ni en el momento necesario. El proceso de monitoreo requiere una adecuada planiÞcación. El BID (2004) señala que tan pronto se inicien las acciones del proyecto de desarrollo, deberá también tenerse establecido en qué periodo del mismo se van a realizar valoraciones de las metas a cumplir y del procedimiento técnico que se va a emplear en dicha labor. Los resultados obtenidos a partir de estas valoraciones permitirán hacer las correcciones que se consideren convenientes sobre la marcha, garantizando que al Þnal se cumplan los objetivos. Si esto no sucede a pesar de la buena ejecución del proyecto, será porque probablemente el diagnóstico estuvo errado y en consecuencia, se aplicaron medidas que no incidieron directamente sobre los factores causales del problema o cuellos de botella. 3.2 Características del monitoreo En un proceso de monitoreo de planes y proyectos del mismo presenta las siguientes características: • Es un proceso continuo y permanente a lo largo de la vida del proyecto. • Es un proceso frecuentemente ejecutado por personal interno. • Los ejecutores del proceso se encuentran familiarizados con el proyecto. • Implica un conocimiento claro de los involucrados en el monitoreo, así como de la frecuencia de entrega de informes y de los responsables de su recepción. • Considera la opinión de los involucrados al momento de deÞnir que información se requiere recopilar. • Incluye un sistema de información en el que se registra toda la información que posteriormente será analizada para la identiÞcación de avances o conßictos de los
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Desarrollo rural sostenible
• •
proyectos y en la cual se apoyará posteriormente el proceso de evaluación. PlaniÞca la divulgación de resultados dirigida a los involucrados o interesados en los resultados del mismo. Es aplicable a todos los niveles (gerencial, administrativo y técnico).
3.3 Fases del monitoreo El BID (2004) señala como principales fases del monitoreo las siguientes: 1. Familiarizarse con el proyecto 2. Determinar los requisitos de información 3. Establecer un sistema de información también denominado sistema de información gerencial 4. Presentar informes tanto a la organización ejecutora como a las fuentes de Þnanciación. 5. Intervenir para mejorar el desempeño del proyecto En la Þgura 13.7 se detallan cada una de estas fases. Una vez familiarizado el evaluador con el proyecto (fase 1), y determinados los involucrados o “stakeholders” así como el resto de requisitos de información (fase 2) y establecidas las responsabilidades y demás mecanismos del sistema de información gerencial (fase 3) es necesario diseñar los cuestionarios que permitirán la elaboración de informes. Es conveniente que este diseño de monitoreo se realice previamente de modo que el equipo encargado del monitoreo sepa previamente que debe buscar. Los pasos para desarrollar este sistema de información gerencial son los siguientes (BID 2004): • identiÞcar a los usuarios de la información; • aclarar las necesidades de los usuarios; • identiÞcar los tipos de información prioritaria; • vincular las necesidades y fuentes de información (o sea, determinar qué datos existentes se pueden usar y cuáles se deberán generar especialmente); • establecer métodos apropiados para efectuar la recopilación de datos para satisfacer las necesidades de información del proyecto; • identiÞcar funciones y responsabilidades de los diversos responsables e interesados en la información; • identiÞcar los requisitos y formatos de los informes; • identiÞcar los recursos (humanos, Þnancieros, tecnológicos) requeridos para hacer que el sistema de monitoreo sea conÞable y creíble; y • establecer procedimientos para el intercambio de información. Los problemas encontrados en el proceso de monitoreo, pueden registrarse en este sistema de información mediante la elaboración de matrices o cuadros. Por ejemplo la tabla 13.4 muestra un cuadro sencillo para llevar un control sobre los principales problemas y acciones en desarrollo. El Programa MARENA ejecutado en Honduras, con el Þn de facilitar el proceso de evaluación de sus proyectos, ha elaborado considerando los requerimientos del BID, una serie de formularios que permitirán la veriÞcación de actividades mediante indicadores previamente deÞnidos, las cuales se presentan en las tablas 13.4, 13.5, 13.6 y 13.7.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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información gerencial (SIG) 1. Familiarizarse con el proyecto examinar los documentos del proyecto, incluyendo el marco lógico y los informes disponibles; entrevistar a los equipos/profesionales encargados del diseño y la administración del proyecto; y visitar el sitio del proyecto y entrevistar al personal del organismo ejecutor
identificar a usuarios y necesidades; identificar tipos de información prioritaria; establecer métodos apropiados para recopilar datos identificar funciones y responsabilidades de los responsables e interesados;
2. Determinar los requisitos de información de los involucrados Identificar a los involucrados primarios y secundarios del monitoreo; Aclarar quiénes deben recibir los informes de monitoreo establecer frecuencia de presentación de los informes formales Determinar si los involucrados en el monitoreo tienen problemas o inquietudes a incorporar.
5. Intervenciones de monitoreo para mejorar los proyectos Independientemente de la modalidad de evaluación adopta, lo fundamental es que los agentes de monitoreo conviertan, al corto plazo, sus recomendaciones en acciones apropiadas. ¿Cómo? a. Evaluación de monitoreo Este instrumento permite analizar posibles problemas de diseño. Se trata de lograr que los involucrados en el proyecto participen en un taller intensivo para examinar y reformular el diseño del proyecto. b. Evaluación intermedia
•Se usa para analizar más a fondo los problemas de ejecución, o tomar decisiones sobre la programación del proyecto.
4. Informes para los involucrados en monitoreo Los informes son formales o informales. Los datos a recopilar para el monitoreo de un proyecto deben responder a: ¿se desarrollan las actividades en forma oportuna y eficaz ? ¿Siguen siendo válidos la justificación y los supuestos del proyecto, o se están transformando en riesgos que pueden afectar el progreso e impacto del proyecto? ,¿se logran los componentes como fueron previstos en el m.l? ¿Cumple el prestatario el contrato?
Figura 13.7: Fases del monitoreo. Adaptado del Banco Interamericano de Desarrollo. Fuente BID (2004) y elaboración propia.
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Problemas Principales
Acción
Responsable
Fecha
% Avance
Tabla 13.4: “Problemas Principales y Acciones en desarrollo para solventar los problemas”. Medio de VeriÞcación Circulación
(utilidad que requiere la información)
Forma del informe (nota, escrito, presentación oral, etc.)
Aplicación
(Años esperados)
Frecuencia
Método para analizar los datos
Agencia responsable de la recogida
Método para recolectar datos
Fuente de Información
Indicador VeriÞcable
Objetivo
Tabla 13.5 Esquema de medio de veriÞcación expandido Nivel de Indicador
Tipo de Indicador
Fuente de información
Frecuencia
Método de recolección
Método de Análisis
Respon-sable
Tabla 13.6: Ejemplo de esquema de deÞnición de indicadores de la línea de base. Componentes
Indicadores
CC
Comentario
Tabla 13.7: Estructura de un informe de monitoreo o seguimiento. CC, la ClasiÞcación de Componentes, es la escala utilizada para clasiÞcar el progreso de ejecución, MS: Muy Satisfactorio, S: Satisfactorio, I: Insatisfactorio y MI: Muy Insatisfactorio. Esta misma estructura podría repetirse para actividades con las mismas categorías y para propósitos adecuando la clasiÞcación de propósitos (CP) a una escala utilizable para clasiÞcar el logro de los objetivos, que se podría categorizar como MP: Muy Probable, P: Probable, DU: Dudoso y I: Improbable. Para la columna de supuestos se puede repetir este proceso con la salvedad de eliminar la columna de indicadores empleándose una escala o clasiÞcación de supuestos (CS) con las categoría, A: Alta Probabilidad, B: Baja Probabilidad.
3.4 Las evaluaciones intermedias El monitoreo puede ayudar a mejorar la ejecución mediante la redeÞnición de la estrategia de ejecución del plan o proyecto al tiempo que puede alertar de problemas estructurales que requieran una modiÞcación en el diseño del proyecto. El proceso de monitoreo
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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puede requerir analizar más a fondo los problemas de ejecución, o tomar decisiones sobre la programación del proyecto. Cuando se detectan desviaciones importantes del plan respecto a lo programado, el monitoreo no constituye una herramienta suÞciente para reconducir la viabilidad y sostenibilidad del plan o proyecto. Según CASLEY y KUMAR (1990), en muchos casos los indicadores correspondientes al seguimiento se pueden incluir dentro de la información necesaria para evaluar, pero se examinarán en un periodo más prolongado, por lo que en un monitoreo se pueden identiÞcar desviaciones tan signiÞcativas que hagan evidente la necesidad de una evaluación interna. En estos casos es necesario acudir a diversos instrumentos que puedan ser usados para identiÞcar y resolver problemas en la ejecución de los proyectos,. Dos procedimientos de evaluación formal son particularmente útiles, la evaluación de monitoreo y la evaluación intermedia (BID 2004) De acuerdo con el BID, en un proceso de monitoreo pueden surgir las siguientes comportamientos del proceso a los cuales se les debe plantear de menor a mayor gravedad las siguientes acciones por parte del agente de monitoreo (tabla 13.8):
PROBLEMAS DE DISEÑO
PROBLEMAS DE EJECUCIÓN
Comportamientos detectados en el monitoreo
Acciones de Monitoreo
Conclusiones
1. No hay ninguna desviación notable respecto de los planes.
1. Se conÞrman las acciones de ejecución.
No hay cambios.
2. Desviaciones de calendarios debido a diÞcultades en la ejecución.
2. Determinar los efectos de los retrasos y sus causas probables; veriÞcar si hay que hacer cambios en la ejecución del proyecto y sus tipos.
Pequeños ajustes en la estrategia.
3. Evidencia de problemas emergentes de la administración/ gestión del proyecto.
3. Analizar la gravedad de los problemas y entender sus causas probables; proponer soluciones basados en una estrategia.
Considerar efectuar una evaluación intermedia.
4. Bajo desempeño de insumos y productos, pero sin causas claras.
4. Recomendar y/o hacer una evaluación intermedia o de ejecución.
5. Desviaciones considerables por un diseño inadecuado del proyecto.
5. Determinar si el diseño puede ser revisado adecuadamente para alcanzar el propósito del proyecto o recomendar su cancelación.
Posible evaluación de intermedia.
6. Costos que sobrepasan signiÞcativamente los estimados de diseño.
6. DeÞnir causas y efectos para determinar acciones y recomendar medidas como auditorías.
Cambios del diseño y/o gestión del proyecto, o bien su cancelación.
Evaluación intermedia o de monitoreo.
Tabla 13.8: Acciones que se derivan a partir del monitoreo
La evaluación de monitoreo es un instrumento que permite analizar posibles problemas de diseño. Plantea a los involucrados en el proyecto participar en un taller intensivo
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para examinar y reformular el diseño del proyecto. El marco lógico, acompañado de las técnicas de análisis de involucrados, árbol de problemas, selección de estrategias y diseños especíÞcos constituyen las herramientas principales para volver a analizar la problemática, los involucrados, los objetivos del proyecto y los datos del año base, indicadores y supuestos. Asimismo, también es evidente que en este ejercicio deben participar especialistas en análisis económico, Þnanciero y técnico. Descubierto un serio problema de diseño, cuanto más pronto se efectúe esta evaluación mejor, ya que no se desperdiciarán tiempo y recursos tratando de ejecutar un diseño deÞciente.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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Esquema de Informe - Evaluación Intermedia o de Ejecución Índice/Resumen 1.0 Introducción 1.1 Antecedentes o Propósito de la Evaluación o Involucrados Principales 1.2 Descripción del Proyecto o Resumen del Marco Lógico o Estado General (fecha de inicio, terminación) 1.3 Metodología de Evaluación 1.3.1 Diseño/Enfoque General 1.3.2 Fuentes de Datos 1.3.3 Instrumentos 1.3.4 Equipo de Evaluación 1.3.5 Factores Limitantes 1.4 Organización del Informe 2.0 JustiÞcación del proyecto 2.1 Introducción 2.2 Cambios en el Contexto del Proyecto y Examen de Supuestos 2.3 Validez de la lógica del proyecto 2.4 Pertinencia continua del proyecto 2.5 Repercusiones de continuar el proyecto con o sin reformulación 3.0 EÞciencia 3.1 Introducción 3.2 Administración de las Actividades al proyecto 3.2.1 Normas y control de calidad 3.2.2 Costos y control de costos o costos de administración o costos de otras actividades 3.3 Informes sobre: o Þnanzas del proyecto o programación y entrega de actividades o consecución de los componentes del proyecto o problemas y riesgos del proyecto 3.4 Problemas en la Ejecución del Proyecto o identiÞcación o análisis y soluciones propuestas 3.5 Conclusiones y recomendaciones 4.0 EÞcacia 4.1 Logro de los Componentes del Proyecto 4.1.1 PlaniÞcados y reales hasta la fecha 4.1.2 Repercusiones de deÞciencias encontradas 4.2 Componentes, Efectos y Propósito del Proyecto 4.2.1 Efectos planiÞcados y su contribución al propósito 4.2.2 Efectos no planiÞcados y su congruencia con el propósito y las prioridades del prestatario/BID. 4.3 Conclusiones y Recomendaciones 5.0 Conclusión 5.1 Introducción 5.2 Continuidad de la justiÞcación del proyecto 5.3 Medidas para mejorar el desempeño 5.4 Experiencia adquirida y lecciones emergentes 5.4.1 Desempeño Operativo 5.4.2 Impacto de Desarrollo 5.5 Repercusiones para préstamos futuros 5.6 Resumen de Recomendaciones Referencias Apéndices
Tabla 13:9 Esquema de informe de evaluación intermedia. Fuente BID (2004).
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La Evaluación intermedia sigue la misma metodología que la evaluación expost, por lo que se explica en posteriores epígrafes. Se centra más bien en los propósitos del marco lógico por lo que además de juzgar la eÞciencia con la que se está desarrollando evalúa también la eÞcacia que parece tener de cara a lograr los propósitos que se habían deÞnido. Esta evaluación intermedia se puede hacer en cualquier momento durante la ejecución del proyecto y suele usarse para analizar más a fondo los problemas de ejecución. Sirve para ayudar a tomar decisiones sobre la programación del proyecto. Los asuntos examinados en una evaluación intermedia dependen de las razones para efectuar dicha evaluación, pero suelen seguir en un esquema genérico como el que se muestra en la tabla 13.8 (BID 2004). 4. EVALUACIONES EX POST Las evaluaciones ex post pretenden determinar la relevancia y el cumplimiento de los objetivos trazados una vez concluido el cronograma de acciones previstas. Su objeto es comparar pronósticos con resultados, efectos e impactos. La evaluación debe además arrojar suÞciente información para la identiÞcación, formulación y ejecución de nuevos planes. Las evaluaciones ex post deben precisar si el plan o proyecto cumplió o no con los objetivos planteados y explicar las razones que contribuyeron al éxito o diÞcultad del mismo (QUINTERO 2000). Las evaluaciones ex-post tienen por objetivo medir el plan o proyecto respecto a cinco conjuntos importantes de cuestiones generales (BID 2004): • Pertinencia o continuidad de la justiÞcación del proyecto: Se reÞere al grado en el que las condiciones de arranque y el diseño del plan continúan siendo compatibles con las prioridades de desarrollo por el cual fue elaborado, y siguen en sintonía con las prioridades tanto de la agencia de desarrollo o banco que Þnanció, como de la agencia u organización que ejecutó el plan. Responde a la pregunta ¿Se hizo lo que era necesario en el territorio y quería la comunidad? • EÞciencia del plan o proyecto: Se reÞere al grado hasta el cual se suministraron y administraron los insumos a través de acciones organizadas de la manera más apropiada y de cómo éstas se hicieron al menor costo posible para generar los componentes esperados. Responde a la pregunta ¿Se utilizaron bien los recursos? ¿Se hizo de la forma más barata posible? • EÞcacia del plan o proyecto: Se ocupa del grado hasta el cual el proyecto produjo los componentes esperados, los componentes obtenidos condujeron al logro del propósito del proyecto y el logro del propósito contribuyó al Þn. Responde a la preguntas ¿Se logró lo previsto? ¿Se realizaron las actividades y resultados? ¿Se consiguió el objetivo? ¿Que queda o quedará cuando se retire la ayuda? ¿Puede continuar por sí mismo? • Efectos e impactos del plan o proyecto: Se reÞere a las consecuencias del proyecto que tienen que ver tanto con lo planiÞcado como con los imprevistos del plan. Si la efectividad se relacionaba con el universo de los objetivos propios del proyecto, los efectos e impactos se reÞeren a su inßuencia en otros ámbitos planiÞcados o imprevistos. Responde a la pregunta ¿Que ha cambiado en el territorio? ¿Hay efectos imprevistos? ¿Hay perjudicados? • Experiencia adquirida con el plan o proyecto y viabilidad acabado el mismo: Puede ser de dos tipos: un aprendizaje operativo que tiende a estar relacionado con la eÞciencia y la eÞcacia, y un aprendizaje de desarrollo, que se concentra en
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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los efectos e impactos. El aprendizaje de la experiencia adquirida se registra en las conclusiones que pueden convertirse en parámetros de diseño o supuestos de futuros proyectos. Tres de las cinco cuestiones de evaluación están vinculados a objetivos especíÞcos o “ventanas” del marco lógico. El impacto se vincula al Þn, la eÞcacia al propósito, y la eÞciencia a las actividades y los componentes. La eÞciencia se mide fundamentalmente a partir de los indicadores de los componentes y actividades deÞnidos en el marco lógico. La eÞcacia del plan ha de medirse a través de los indicadores de Þn y propósito del marco lógico. Los efectos e impactos se estiman a nivel de Þn, y también de propósito en el marco lógico. El quinto conjunto, la experiencia adquirida, puede abarcar la totalidad del marco lógico. La Þgura 13.8 muestra la composición por criterios de las cinco cuestiones generales que atañen a la evaluación expost. Estas cinco cuestiones además pueden ser analizadas a través de dos tipos de análisis, de corto plazo y de medio largo plazo. PERTINENCIA
EFICACIA
Adecuación del os resultados y del objetivo al contexto
Si se ha alcanzado el objetivo específico y los resultados previstos
EVALUACIÓN DE DISEÑO
EVALUACIÓN DE RESULTADOS Y OBJETIVOS
EVALUACIÓN DE LA EJECUCIÓN
x Beneficiarios directos e indirectos. x Consistencia de la lógica vertical. x Definición de indicadores y fuentes de verificación. x ¿Mala formulación o factores externos imprevistos?
Problemas: x Cuantificación x Costes indirectos x Costes de oportunidad. x Comparación con otros. Herramientas: x Análisis costebeneficio x Otros análisis x Informe final
x Las necesidades de beneficiarios. x Las políticas nacionales. x Actuaciones complementarias o competitivas. x Prioridades del financiador x Capacidades técnicas y financieras. x Cambios en el contexto.
EFICIENCIA Los resultados en relación a los recursos consumidos
IMPACTO Análisis de todos los efectos
EVALUACIÓN DEL IMPACTO
x Previstos e imprevistos. x Positivos y negativos. x Beneficiarios y perjudicados. x La causalidad.
VIABILIDAD Los efectos positivos continúan tras retirar la ayuda del plan. EVALUACIÓN DEL DISEÑO (EX ANTE) Y DEL IMPACTO (EX POST)
Función de los factores de desarrollo: x Políticas de apoyo. x Socioculturales. x Institucionales. x Medioambientales. x Tecnológicos. x Género x Económicofinancieros.
Figura 13.8: Funcionalidad de los criterios de una evaluación expost o intermedia. ACB es la abreviatura de Análisis costo-beneÞcio ACE de análisis costo-efectividad y ACU de Análisis costo-utilidad. Fuente: LARRÚ 2002.
4.1 La evaluación expost de terminación MARENA (2004) deÞne esta evaluación como el proceso que permite vigilar, medir y reportar en forma objetiva los beneÞcios obtenidos a lo largo de la ejecución de un plan, programa o proyecto e identiÞcar los problemas, limitaciones y barreras que estén diÞcultando el logro de ciertos objetivos. EL BID (2004) deÞne esta evaluación como la realizada después de haber concluido la ejecución del proyecto, y que se concentra en las áreas de eÞciencia, efectividad, si bien incluye también las de impacto efectos y propósito. También se le llama “evaluación a posteriori”. La evaluación expost de resultado Þnal o de terminación trata de constatar el grado de cumplimiento de las propuestas establecidas como objetivo general (resultados) y como objetivos especíÞcos o componentes (productos). De igual forma, precisa si se
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Desarrollo rural sostenible
obtuvieron otras situaciones negativas desencadenadas por el plan, así como los efectos colaterales propiciados por la realización del mismo, los cuales no habían sido incluidos ni en el marco lógico ni en la matriz de evaluación. La evaluación expost debe juzgar el grado Þnal de eÞcacia y efectividad del proyecto. La eÞcacia se deÞne como el logro de la modiÞcación o cambios reales en la situación o problema que se ha decidido superar teniendo en cuenta el tiempo real de ejecución de la actividad o proyecto. La efectividad expresa la relación entre lo logrado y lo programado, o entre el resultado y el objetivo. La metodología de una evaluación ex post es la misma que se empela en una evaluación intermedia y las cuestiones fundamentales a analizar de una evaluación ex post de terminación son el grado de eficacia en el logro de los productos y resultados y el grado de eficiencia final de proceso. El grado de eÞcacia en el logro de los productos y resultados. Se deÞnían los PRODUCTOS como los resultados concretos, como el primer nivel de resultados dentro del ciclo de maduración de un proyecto, cuando termina cada componente. Se deÞnían los RESULTADO como los cambios reales logrados expresados a través de los logros directos del plan. Se es eÞcaz cuando los propósitos se cumplen tal y como fueron demarcados en la evaluación exante. Para ello se debe comparar con precisión cuales eran los productos que cada componente debía generar (utlizando el indicador correspondiente) con los obtenidos. En relación al resultado, que debía originarse por el conjunto de productos generados, éste debía contrastarse a través de los indicadores de resultado (marco lógico). Un plan o proyecto fue eÞcaz en la medida en la que contribuyó a resolver las causas del problema que originó la necesidad de plantear el plan. La evaluación expost trata de medir la magnitud en la que los propósitos, objetivos y metas tanto a nivel de objetivo general como de especíÞcos, planteados por la formulación del plan (incluida en la evaluación exante) se cumplen una vez Þnalizadas las tareas y el cronograma. Para ello, se comparan los cambios en los valores de las variables relevantes establecidas para cada objetivo. La veriÞcación y el grado de cumplimiento de los indicadores puede ser cuantiÞcado a través de índices. Algunos índices pueden ser: • Metas cumplidas. • Grado de efectividad = resultado Þnal/ resultado programado. • Cobertura real = BeneÞciarios directos/ beneÞciarios proyectados. • Grado de eÞcacia = ((Meta lograda) (tiempo programado))/meta programada en tiempo real. El grado de eÞciencia Þnal del proceso. La eÞciencia se deÞnía como la relación entre los recursos invertidos y los logros obtenidos (GARZÓN 1994). Deben realizarse comparaciones entre los productos generados por cada componente y los factores e insumo empleados para obtenerlos, llevando el proceso hasta la comparación del resultado Þnal propuesto en el objetivo general del proyecto y lo recursos utilizados. Los indicadores utilizables pueden hacer relación a los recursos, el presupuesto, el grado de eÞciencia y el tiempo. Respecto a los primeros son evaluables los recursos humanos, Þnancieros y físicos empleados en el proceso. Respecto a los recursos humanos se puede valorar: • El número de tareas cumplidas. • El grado de cumplimiento = tareas realizadas/ tareas programadas. • La productividad física = logros /horas del recurso humano utilizado. • El costo de las tareas o el costo por hora de recurso. • Otros atributos tales como la creatividad, el manejo del tiempo, las relaciones interpersonales generadas, el compromiso personal, el planeamiento del trabajo o el pro-
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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tagonismo desarrollado (QUINTERO 2000). Respecto a los recursos Þnancieros son valorables indicadores tales como: • Criterios Þnancieros o de tesorería tales como la oportunidad en pagos o ingresos, la liquidez, la rentabilidad sobre el saldo de tesorería, pérdidas y ganancias. • Las relaciones coste resultado tales como el costo unitario o coste producto o coste resultado, así como las relaciones costo-beneÞciario, coste efectividad o coste beneÞcio. • El grado de inversión ó presupuesto real/ presupuesto proyectado. • Cultura Þnanciera con criterios tales como la transparencia del manejo Þnanciero, información Þnanciera democratizada, la tecnología Þnanciera difundida y la cultura Þnanciera impulsada, la autogestión Þnanciera, las multifuentes de Þnanciación, la independencia Þnanciera o las cuentas claras y difundidas. En relación con los recursos físicos se pueden establecer los siguientes indicadores: • Insumos utilizados hasta la fecha. • Tasa de utilización o relación (recurso utilizado / relación programado)x100. • Desgaste, desperdicios y pérdidas. Para todos estos recursos se pueden valorar atributos tales como su pertinencia o grado de por el cual lo que se valora que fueron apropiados para la actividad o tarea, o su grado de excelencia, por el cual se mide si el atributo era mejor que otros de coste similar. Los indicadores de evaluación del tiempo pueden ser de suÞciencia, de oportunidad o de grado de cumplimiento deÞnidos por la relación entre el tiempo real y el tiempo previsto. Por último el grado de eÞciencia, eÞcacia y efectividad se puede establecer como: • Grado de eÞcacia o tiempo planeado por meta lograda partido por el tiempo real ocupado por meta programada o tiempo real. • Grado de efectividad o metas logradas en relación a las metas programadas. • Grado de eÞciencia o presupuesto proyectado por meta lograda en tiempo previsto en relación al presupuesto real por meta programada en tiempo real. Por último, la evaluación expost debe valorar los factores de sostenibilidad deÞnidos en el capítulo 10 referente a los aspectos que conforman la sostenibilidad y viabilidad una vez Þnalizada la ejecución de un plan o proyecto. Para el análisis de la eÞcacia, la eÞciencia y los impactos puede emplearse una MATRIZ DE EVALUACIÓN que permita volver a conceptualizar los términos de referencia en un marco más operativo que se aplique directamente a la evaluación del proyecto. La tabla 13.10 muestra dicha matriz.
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Conjuntos de Cuestiones
Interrogantes Principales
Indicadores
Fuentes de datos
Adicionales
Método. de recopilación de datos
Continuidad de la JustiÞcación Efectividad EÞciencia Efectos e Impactos
Tabla 13.10: Matriz para las Evaluaciones Intermedias, Ex-post y de Ejecución
Siguiendo la evaluación a partir de la dinámica e interrogantes del Marco Lógico, en la matriz de evaluación los interrogantes principales deben relacionarse en cada nivel de cuestión con una diferente área del marco lógico. A nivel de continuidad de la justiÞcación, se debería veriÞcar si ello afectó el comportamiento de los supuestos y/o el logro de los objetivos (actividad, componente, propósito, Þn). En el área de efectividad veriÞcar los logros a nivel de componente y/o propósito. En el área de eÞciencia, veriÞcar los logros a nivel de actividades y/o componentes, y en el área de efecto e impacto veriÞcar los logros a nivel de propósito y/o Þn. La especiÞcación de la experiencia adquirida es un resultado de las cuatro cuestiones anteriores y deberá completarse no como interrogantes sino como respuestas. Por otra parte los interrogantes adicionales deben emerger o bien como posibilidades de preguntas, como consecuencia de los resultados esperados de las principales (por lo cual en una primera etapa son muy especulativas), o bien como resultado de características sectoriales y/o técnicas especíÞcas del proyecto. A partir de ellas se puede elaborar un informe de terminación5 que incluya a modo de conclusión de todos los indicadores y demás observaciones las lecciones aprendidas en el proceso. La tabla 13.11 muestra un ejemplo de este tipo de informe de evaluación de terminación.
5 Según BID (2004) este informe de terminación suele hacerse de 1 a 3 años después de la terminación del proyecto una vez completado el informe de terminación del proyecto.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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Sección 1 - Resumen del proyecto 1.1 IdentiÞcación del proyecto 1.2 Descripción del proyecto 1.3 Resultados del proyecto 1.4 Experiencia adquirida y lecciones emergentes 1.5 Recomendaciones Sección 2 - Detalles del proyecto 2.1 Objetivos y descripción del proyecto 2.1.1 Resumen de los objetivos 2.1.2 Componentes del proyecto 2.1.3 Cambios desde la aprobación 2.2 Resultados del proyecto 2.2.1 Fundamentos para los cambios desde que se aprobó el proyecto 2.2.2 Resultados obtenidos 2.2.3 Diferencias entre los resultados planiÞcados y los obtenidos 2.2.4 Consecuencias imprevistas 2.2.5 Aspectos que tienen probabilidades mínimas de lograrse 2.2.6 Impacto de los servicios de consultores externos 2.2.7 Nivel interno de rendimiento económico 2.3 Lecciones aprendidas del proyecto 2.3.1 Diseño 2.3.2 Ejecución 2.3.3 Función del Banco en el proyecto 2.3.4 Función de la institución beneÞciaria 2.3.5 Condicionalidad 2.4 Recomendaciones para proyectos futuros Tabla 13.11: Ejemplo de Informe de Terminación de Proyecto (BID 2004)
4.2 La evaluación ex post de impacto La evaluación de impacto tiene por objeto valorar lo que transforma la acción institucional después de haberse realizado el plan y los procesos personales, grupales, comarcales, regionales y socioeconómicos desencadenados por el plan o el proyecto. La evaluación del impacto es para el banco6 o agencia de desarrollo una manera vital de entender sus efectos sobre el proceso de desarrollo y usar este conocimiento para conÞrmar sus éxitos, e incluso aprovechar la experiencia adquirida para aprender de proyectos cuyo impacto fue modesto o negativo. BID (2004) señala que independientemente de cuán sensato haya sido el diseño o cuán exitosa haya sido la ejecución de un plan o proyecto, únicamente estudiando el impacto a más largo plazo, se podrá entender cabalmente la medida en la que el plan generó un impacto de desarrollo. Las evaluaciones de impacto siguen procedimientos similares a los de otras evaluaciones formales si bien el análisis se extiende a cuestiones que van más allá de la ejecución para ocuparse del logro del propósito del proyecto y sus contribuciones al Þn, u objetivo último de desarrollo del proyecto. QUINTERO (2000) señala que para realizar esta evaluación se pueden utilizar tanto los indicadores de efecto como los de impacto, entendidos éstos como los patrones de valoración que permiten evaluar el aporte del proyecto social a la modiÞcación de las variables socioeconómicas macro y a las sectoriales, a las relativas tanto a los grupos sobre los que se quiere actuar como a las demás variables regionales. Las evaluaciones de impacto esti6 Para el BID, la Evaluación ex-post realizada generalmente cinco años después de haber concluido un proyecto, que se concentra en el fin y el propósito del proyecto (tal como se les define en el Análisis del Marco Lógico), así como en su “sostenibilidad” y efectos imprevistos. A texto.
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man el papel transformador de la organización que promueve el desarrollo rural. La evaluación de impacto trata de valorar las partes del plan a largo plazo y en colaboración con otros planes o proyectos, par lo cual debe partir de la línea de base o valores iniciales de las variables sectoriales escogidas como relevantes en la evaluación exante y compararlas con los datos y opiniones obtenidas después de analizar los indicadores. El BID (2004) sugiere un marco para la evaluación del impacto sugerido a partir de seis tipos importantes de impactos: • Tecnológico • Institucional • Económico • Político • Social y cultural • Ambiental La matriz de evaluación de la tabla 13.12 resume el alcance de toda la evaluación identiÞcando las cuestiones a tratar de acuerdo a los términos de referencia, las preguntas principales y adicionales sugeridas por los términos de referencia, los indicadores (que son “objetivamente veriÞcables”), las fuentes de datos y los métodos de recopilación de datos y la base sobre la cual se tomarán las decisiones sobre la evaluación. Esta matriz ayuda a preparar el registro de las experiencias adquiridas como resultado del proyecto, y facilita el intercambio de información: tanto para determinar la posibilidad de rediseñar el proyecto como para considerar como se diseñan proyectos futuros. La tabla 13.12 muestra un método para tratar las cuestiones que conforman la evaluación de impacto expost. Conjuntos de Cuestiones
Interrogantes Principales
Indicadores
Adicionales
Fuentes de datos
Método de recopilación de datos
Tecnología Institucional Economía Política Social Ambiental Otras Tabla 13.12: Matriz para las evaluaciones de impacto ex-post.
Las buenas evaluaciones, y la difusión de las lecciones emergentes de la experiencia adquirida se pueden utilizar como instrumentos de aprendizaje para mejorar el diseño y el desarrollo futuro de proyectos. En este ámbito de evaluación, especíÞcamente para la comparación de los efectos micro y macroeconómicos introducidos a nivel regional, la elaboración de matrices de contabilidad social así como su comparación con las realizadas previamente puede ser una herramienta muy valiosa (ver capítulo 5). La tabla 13.13 muestra un ejemplo de evaluación de impacto realizado a partir de una matriz de evaluación expost.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización Ejemplo de Informe de Evaluación de Operaciones (OER) Índice Resumen 1.0 Introducción 1.1 Antecedentes • Propósito de la evaluación • Involucrados principales 1.2 Descripción del proyecto • Resumen del marco lógico • Fecha de terminación • Otros proyectos aÞnes desde la terminación 1.3 Metodología de evaluación 1.3.1 Diseño/Enfoque general 1.3.2 Fuentes de datos 1.3.4 Equipo de evaluación 1.3.5 Limitaciones 1.4 Organización del informe 2.0 Impacto tecnológico 2.1 Introducción 2.2 Cambios en tecnología 2.3 Efectos del cambio tecnológico en el desarrollo 3.0 Impacto institucional 3.1 Introducción 3.2 Efectos en la capacidad institucional 3.3 Efectos en el desempeño institucional 4.0 Impacto económico 4.1 Introducción 4.2 Efectos en las familias 4.3 Efectos en las comunidades 4.4 Efectos en el sector, la economía, etc. 4.5 Análisis de costos-beneÞcios 5.0 Impacto político 5.1 Introducción 5.2 Efectos en los partidos políticos 5.3 Cambios en el método de gobierno 5.4 Efectos en la gobernabilidad 6.0 Impacto social y cultural 6.1 Introducción 6.2 Efectos en las familias (tamaño, estructura, papeles) 6.3 Efectos en los patrones de empleo 6.4 Efectos en la comunidad (demográÞcos) 6.5 Efectos en la salud 6.6 Efectos en la educación 7.0 Impacto ambiental 7.1 Introducción 7.2 Efectos en la calidad del medio ambiente 7.3 Efectos en la diversidad genética 8.0 Propósito y meta del proyecto 8.1 Introducción 8.2 Logro del propósito del proyecto 8.3 Realización del Þn del proyecto 8.4 Experiencia adquirida y lecciones emergentes 8.5 Conclusiones Referencias Apéndices Tabla 13.13: Estructura de un informe de una evaluación ex post de impacto. Fuente: BID 2004.
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Toda evaluación debe generar una serie de informes y recomendaciones sobre correcciones y ajustes recogidos en un informe Þnal referido a futuras acciones a realizar. Los hallazgos y recomendaciones emanados de la evaluación expost deben producir ponencias, artículos o publicaciones. Deben suscitar polémica, discusión y análisis en contextos de otras comunidades, instituciones, trabajos o investigaciones (QUINTERO 2000). 4.2.1 Éxitos, diÞcultades y opiniones generadas en un plan QUINTERO (2000) señala la importancia que tiene, además del trabajo de contraste de variables o indicadores del marco lógico que recoge el evaluador, la importancia que tienen las opiniones de las diferentes personas involucradas en el plan o proyecto, tanto a nivel de técnicos como de beneÞciarios, asesores o demás involucrados. Por ello es requerido indagar en los sentimientos de cada persona relativos al proyecto al Þnalizar el cronograma. Para valorar los logros desde las distintas perspectivas se requiere aglutinar la mayor cantidad de opiniones que reßejen los sentimientos y las preocupaciones de los usuarios y beneÞciarios del plan o proyecto. Para ello se propone que el evaluador indague en al menos tres elementos: el éxito, las diÞcultad y el contexto, sugiriendo para ello los siguientes indicadores de opinión: • Indicadores de éxito: Estos incluyen estimaciones del grado de complacencia con su participación en el proyecto, grado de importancia de los logros obtenidos, grado de aceptación de los servicios provistos por la organización, cambios que se perciben en las personas y en el grupo a partir de la realización del proyecto, actividades promovidas por fuera del proyecto y/o descripción de la utilidad que les ha reportado la organización acompañante del proceso. • Indicadores de diÞcultad: Plantean en que se ha quedado corto el plan o proyecto, que conßictos ha generado, que propuestas iniciales no se han cumplido, en qué se han quedado cortas las instituciones acompañantes, el grupo beneÞciario, la estrategia propuesta o los recursos del proyecto. • Indicadores de opinión: Los indicadores de opinión evalúan por una parte como han afectado (tanto positiva como negativamente) al proyecto las personas externas al mismo, los aspecto culturales y políticos, las instituciones o los fenómenos naturales, y por otra como el proyecto ha afectado a los anteriores. Además de este proceso de evaluación, en algunos casos puede ser mas adecuado realizar un análisis más profundo del proceso realizado, tanto de cara a los propios beneÞciarios como a futuras actuaciones. Este análisis puede llevarse a cabo mediante la técnica de sistematización de experiencias. 5. LA SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS La sistematización de las experiencias es una herramienta que permite descubrir la lógica de un proceso vivido y a través de su reconstrucción, comprender sus etapas, problemas, y elementos positivos que hacen avanzar el cambio o aquellos negativos que se interponen en su dinámica. La sistematización identiÞca los aspectos que han contribuido al éxito de un proyecto o aquellos factores que evitaron el cumplimiento de ciertos objetivos, cómo se han relacionado entre sí y por qué lo han hecho de ese modo. Todo ello permite proponer modelos de intervención sobre la realidad mejorados que puedan ser replicables en otras localidades, comarcas, municipios y empresas con la ßexibilidad necesaria par darle validez frente a situaciones diferentes a las analizadas (ASTORGA Y REBOLLEDO 2004). Con los procesos de sistematización, se logra realizar una reconstrucción histórica de
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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todo el proceso del proyecto, desde su planiÞcación hasta su ejecución. La sistematización es un análisis e interpretación del proceso desarrollado durante la implementación de los proyectos, incluyendo factores sociales, económicos, institucionales, entre otros. Lo que distingue la sistematización de otros procesos es que incluye una transformación sobre la práctica como resultado de lo aprendido por la experiencia y un proceso de participación con el objetivo primordial de medir el impacto dejado en los participantes. Además obtiene como resultado una formación (a partir de los elementos de análisis que permite apropiación por parte de las personas,...) permitiendo una comunicación social al compartir con otros la lección aprendida. La sistematización es un enfoque y un repertorio de herramientas que tuvo su origen y principal desarrollo en América Latina, vinculado especialmente a las prácticas de la educación popular. EIZAGUIRRE et al (2003) la deÞnen como una metodología que permite aprender de las prácticas realizadas con anterioridad con el objetivo de mejorar el trabajo a favor de la transformación social. La sistematización es una posibilidad de investigación crítica e interpretativa que pretende la construcción de sujetos sociales y está llamada a potenciar las capacidades de los sectores con los que se trabaja, dando poderes, capacidades intelectuales y recursos, entre otros, fortaleciendo de esta manera las instituciones involucradas. Asimismo permite la apropiación analítica de los procesos y la posibilidad de comunicar para enriquecer a otros. ALBOAN et al, (2003) deÞne como elementos característico de un proceso de sistematización los siguientes: • Produce un nuevo conocimiento; permite abstraer lo que se está haciendo en cada caso particular y encontrar un terreno fértil donde la generalización es posible. • Hace objetivar lo vivido; convierte la propia experiencia en objeto de estudio e interpretación teórica, a la vez que objeto de transformación. • Ordena los conocimientos desordenados y percepciones dispersas que surgieron en el transcurso de la experiencia. • Crea un espacio donde compartir, confrontar y discutir las opiniones de los sujetos. • Mantiene la memoria histórica y facilita el acceso a ella como método de trabajo normalizado 5.1 Objetivos de la sistematización El objetivo de la sistematización es “tratar de volver a caminar el camino andado en la experiencia, viendo todas las etapas del proceso y analizando por qué tomamos determinadas opciones, en determinados momentos, que nos llevaron a seguir por una u otra senda. Descubriendo así, la dimensión del cambio en dicha experiencia” (ALBOAN et al 2003). Los objetivos especíÞcos de la sistematización pueden deÞnirse de cara a la experiencia y sus promotores, y en relación con la transformación social que ésta metodología pretende. Respecto a los primeros pueden considerarse los siguientes: • Dar continuidad a los procesos analizados. • Lograr la replicabilidad de experiencias consideradas de éxito, no dejando que estas se pierdan. • Lograr un cambio positivo en los responsables de la ejecución de los proyectos involucrados.
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•
Compartir los resultados de la experiencia con otras instituciones vinculadas o proyectos relacionados, de manera que se potencien los puntos fuertes identiÞcados y se eviten o corrijan los considerados débiles u obstáculos. • Servir de base para la teorización y generalización; incentivando el diálogo entre el saber cotidiano y los conocimientos teóricos Respecto a la transformación social pretendida, pueden considerarse que la sistematización pretende: • Lograr una apropiación analítica de la propia experiencia por los participantes. • Comprender y mejorar nuestras prácticas; nos permite conocer los cambios que surgieron y por qué se dieron. Por lo tanto nos ayuda a entender las diferentes etapas en un proceso. • Extraer las enseñanzas de las diferentes experiencias y compartirlas; se trata de compartir críticamente los resultados que surgen de la interpretación de los procesos. 5.2 Metodología de general sistematización FERNÁNDEZ CRESPO (2004) expresa que para que una experiencia se convierta en una reßexión crítica sobre la práctica que conlleve a la transformación, es necesaria una participación real de todos los actores de la experiencia. El origen de una experiencia no marca que el proceso sea participativo, sino más bien el método que se sigue. Para ello, deÞne 8 pasos metodológicos para la sistematización, de los cuales, cuatro consisten en la identiÞcación de la experiencia y la planiÞcación de la recolección de información y cuatro para el análisis, redacción del informe de sistematización y presentación de resultados. La Þgura 13.9 muestra este proceso a través de los siguientes pasos.
Vivir la experiencia
Objetivo de la sistematización
Objeto a sistematizar
Participar en la experiencia y registra información del proceso
Para qué hacer utilidad Tomar en cuenta la misión y estrategia institucional, los intereses y posibilidades
Eje de la sistematización
Conclusiones
Elaborar productos de comunicación
Interpretación crítica
Recuperar el proceso vivido
Causas de lo que sucedió Analiza componentes Observa particularidades y el conjunto: personal y lo colectivo. Busca comprender los factores claves. Buscar entender la lógica de la experiencia. Confrontar con otras experiencias y teorías.
Figura 13.9: Proceso de sistematización
Qué experiencia Delimitar tiempo, sujetos y espacio. No es necesario abarcar toda la experiencia Aspectos, dimensiones, factores, componentes. Precisar el enfoque central y evitar la dispersión. Pensarlo como un hilo conductor que atraviesa toda la experiencia Reconstruir de forma ordenada lo que sucedió, etapas del proceso. Basarse en registros. Organizar la información
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En este tipo de procesos es fundamental tener interés en aprender de la propia experiencia, así como cierta habilidad para realizar análisis y síntesis, sensibilidad para dejar hablar a la experiencia por sí misma y recogerla como realmente fue y no como hubiéramos querido que fuera. Las instituciones involucradas deben tener a la sistematización como una prioridad para la política de la institución, que se maniÞesta, entre otras cosas, en el tiempo de dedicación y recursos económicos, materiales y humanos; deben estar interesadas en la búsqueda de coherencia para el trabajo en equipo, en hacer una propuesta metodológica, un camino trazado, que permita recuperar críticamente el proceso de sistematizar e interpretarlo y Þnalmente, estas instituciones deben ser conscientes de que la sistematización es una parte fundamental del desarrollo institucional y de la planiÞcación estratégica. 5.3 Metodología extendida para la sistematización de experiencias FERNÁNDEZ CRESPO (2004) especiÞca un camino de sistematización de experiencias con énfasis educativo partir del esquema de la Þgura 13.10, que podemos extralimitar a cualquier experiencia de ámbito de desarrollo, económico o social. Menciona además que la sistematización requiere de una preparación o planiÞcación detallada, de manera que no resulte una experiencia frustrante. Esto a la vez contribuye a la obtención de mejores y mayores resultados. FERNANDEZ CRESPO (2004) señala los siguientes pasos para llevar a cabo un proceso de sistematización de experiencias (Þgura 13.10): 1. El origen de la experiencia 2. Conformación del equipo sistematizador 3. Origen de la experiencia a sistematizar 4. Conformación Equipo Sistematizador 5. Delimitación de la experiencia a sistematizar 6. Elaboración del Objeto de la Sistematización 7. Recursos con los que se dispone 8. Reconstrucción Histórica 9. Análisis e interpretación de la información relevante 10. Elaboración de informe Þnal 11. Socialización El origen de la experiencia a sistematizar: El proceso de sistematización se desencadena motivado por diferentes orígenes. Es un previo de quién promueve y en qué contexto se va a dar la sistematización. El proceso puede originarse por necesidad de aprender de la experiencia por parte de comunidades participantes, por asociaciones, por una decisión institucional… Esto dará pié a cómo conformar el equipo sistematizador. Conformación del equipo sistematizador: El equipo sistematizador debe estar compuesto por personas con capacidad teórica y habilidades metodológicas para orientar y garantizar el éxito de la sistematización. Esto obliga a diferenciarlos de los demás participantes de la sistematización (que son aquellas que directa o indirectamente están involucradas en el desarrollo de la experiencia: agricultores, agentes de desarrollo local, ONGS, autoridades, organizaciones comunitarias…). Las tareas y caracteristicas del equipo se muestran en la tabla 13.12.
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PASO 1. ORIGEN DE LA EXPERIENCIA A SISTEMATIZAR
PASO 2. CONFORMACIÓN EQUIPO SISTEMATIZADOR
Promotor/es Contexto
Grupo Sistematizador Actores de la Sistematización
PASO 5. RECURSOS TIEMPO RECURSOS HUMANOS/MATERIALES PRESUPUESTO
PASO 6. RECONSTRUCCIÓN
PASO 3. DELIMITACIÓN DE LA EXPERIENCIA A SISTEMATIZAR
Recolección y Proceso Información
Objetivos Teóricos y Prácticos de la Sistematiz.
PASO 4. ELABORACIÓN OBJETO SISTEMATIZACIÓN OBJETIVOS TEÓRICOS 1……………………… E J E
Análisis e Interpretación de Información
PASO 7. ELABORACIÓN DE INFORME FINAL
PREGUNTAS DESCRIPTIV
PREGUNTAS INTERPRETATIV
PREGUNTAS DESCRIPTIV
PREGUNTAS INTERPRETATIV
2……………………… OBJETIVOS PRÁCTICOS 1……………………… 2………………………
PASO 8. SOCIALIZACIÓN DE RESULTADOS
Figura 13.10: Esquema del proceso sistematizador. ModiÞcado a partir del elaborado por FERNÁNDEZ CRESPO (2004). CARACTERÍSTICAS - Es un equipo que interactúa para lograr los objetivos de la sistematización - El equipo está integrado por los actores de la experiencia. A ellos se suman personas que tengan experiencia en sistematización y puedan aportar. No es recomendable sólo personal externo (se perdería el carácter autoaprendizaje y protagonismo de los actores) - El equipo se organiza internamente y debe haber diferenciación de roles.
TAREAS - Orientar conceptual y metodológicamente la sistematización - Diseñar y validar el plan de sistematización y los instrumentos necesarios - Garantizar la existencia de recursos materiales - Coordinar y ejecutar las actividades previstas en el plan - Mantener informados a los participantes sobre actividades y resultados - Elaborar registros e informes
Figura 13.12: Características y tareas del equipo sistematizador.
Deben estar muy claramente deÞnidos sus roles de manera general y por cada persona o actor de manera particular. Ponemos un ejemplo (Þgura 13.13):
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
Participantes 1. Equipo Sistematizador
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Roles Elaborar el diseño de sistematización Dinamiza el proceso de sistematización Es el que ofrece seguimiento y evalúa acciones Elabora, analiza y valida los instrumentos
2. Otros Actor/es: Dirección del proyecto asociación
Ratifica la participación dentro del marco de la iniciativa y acuerdos y documentos
Instituciones, Personal del Proyecto, Beneficiarios…
Algunos actores participarán como facilitadores con colectivos; actores que ofrecen información, canales de comunicación, incluso expertos para el diagnóstico de determinadas fases; participar en procesos de análisis y validación de información o de socialización.
Figura 13.13: Roles de los participantes en la sistematización de una experiencia.
3. Delimitación de la experiencia a sistematizar: La sistematización tiene que responder a las necesidades de la comunidad y el territorio. Existen múltiples razones que pueden justiÞcar una sistematización: la necesidad de los agentes de desarrollo local de clariÞcar sus métodos, planes y proyectos, las demandas de la comunidad acerca de la efectividad y calidad de los planes y proyectos, las exigencias de las autoridades o de agencias Þnancieras sobre potencialidades y limitaciones de las experiencias en curso, mostrar y compartir la experiencia con otras comarcas o regiones o simplemente dar mayor profundidad a los procesos de evaluación. El equipo debe hacerse y responder en primera instancia a dos preguntas: ¿Qué experiencias se van a sistematizar? y ¿Qué se quiere lograr con la sistematización? ó ¿Cuál es el objetivo? Para deÞnir la experiencia a sistematizar se debe deÞnir el espacio, el tiempo y el ámbito especíÞco. Ésta debe responder a ¿Qué ámbito de la experiencia se quiere sistematizar?, ¿Qué aspecto interesa?, ¿Durante qué periodo de tiempo? y ¿En qué lugar o lugares se realiza la experiencia? Por esa razón, esta delimitación de la experiencia vendrá deÞnida por la realización de un objetivo general a la sistematización para posteriormente entrar en los especiÞcativos. Los dos tipos de objetivos especiÞcativos hemos de marcarnos son: • Teóricos. La sistematización es una metodología de producción de conocimientos, y como tal, intenta extraer de esa experiencia análisis, relaciones, sentidos. • Prácticos. Los conocimientos producidos están en función de cambiar o mejorar la práctica. Podemos formular objetivos relacionados a esa transformación: “conocer la metodología de trabajo en un determinado proyecto” “factores que posibilitan la integración de las mujeres en una comunidad”, “recuperar críticamente metodologías”, “conocer el impacto de la acción en la comunidad”...
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4. Elaboración del Objeto de la experiencia o la unidad de análisis: El objeto de la experiencia trata de contestar a la pregunta de por qué pasó lo que pasó de construir el objeto de la sistematización como “objeto de conocimiento”. El objeto de sistematización (o “hipótesis de acción”) se convierte en una unidad de análisis que trata de explicitar los sentidos que los actores han ido creando y negociando desde el comienzo hasta la conclusión de la experiencia, cómo fueron las relaciones y porqué se llegó a tal experiencia y no a otra diferente. La experiencia no se maniÞesta de manera espontánea, sino que éste debe trabajarla o construirla de la misma manera que el investigador tradicional, mediante hipótesis, deÞniendo su estrategia para hacer hablar a los datos. Así mismo, el equipo se acerca a la experiencia con un conjunto de preguntas, hechas a los actores y destinadas a orientar el proceso sistematizador. De manera práctica para la elaboración del Objeto de Sistematización estableceremos en primer lugar, partiendo del objetivo general de la sistematización (realizado en el paso anterior “Delimitación de la Experiencia a Sistematizar”) el eje de la sistematización. El eje de la sistematización es el aspecto central de la experiencia. Según JARA “Un eje de sistematización es como un hilo conductor que atraviesa la experiencia (…)”. Es decir, es necesario delimitar la experiencia para poder extraer el mayor aprendizaje de ella. Por ejemplo dentro de un Plan de mejora de los aspectos de organización, producción y comercialización, nos podemos centrar en pequeñas empresas en zonas rurales. Después de deÞnir este eje, construiríamos las hipótesis. Para ello, de cada Objetivo Teórico y Práctico sistematización (realizados en el paso anterior “Delimitación de la Experiencia de Sistematización”) deben aßorar Preguntas de Tipo Interpretativo y Descriptivo. Estas preguntas se formulan sobre la experiencia, tomando como referentes los objetivos y el eje de la sistematización. Las preguntas deben reßejar los diferentes intereses que existen en los actores, y su formulación se constituye en un verdadero espacio de negociación. A partir de las preguntas se puede ya construir una hipótesis de objeto de sistematización De esta manera quedaría un cuadro de doble entrada : OBJETIVOS TEÓRICOS
PREGUNTAS DESCRIPTIVAS
PREGUNTAS INTERPRETATIVAS
PREGUNTAS DESCRIPTIVAS
PREGUNTAS INTERPRETATIVAS
1………………………….. 2………………………….. OBJETIVOS PRÁCTICOS 1………………………….. 2…………………………..
5. Recursos: Los recursos son aquellas herramientas que disponemos o debemos disponer para afrontar el proceso de sistematización. Tendrán que ver con la duración, el presupuesto y los recursos humanos y materiales de la sistematización y que tendrán que tener muy en cuenta el equipo sistematizador.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
TIEMPO
RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
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PRESUPUESTO
Se podría realizar un cuadro para tener bien claro los recursos necesarios de esta manera (Þgura 13.14): UNIDAD
UNITARIO
COSTO
Personal Coordinador Investigador
RECURSOS
Número meses Número meses
Coste mes Coste mes
Coste total Coste total
Gastos de Operación Movilización Materiales de investigación Talleres de análisis
Número viajes Nº instrumento N1 talleres
Coste viaje C. instrument Coste taller
Coste total Coste total Coste total
Nº publicaciones
Coste public.
Coste Total
PRESUPUESTO
Publicación Gastos de Administración
Imprevistos
Total
Coste Total
Figura 13.14: Cuadro de costes y recursos necesarios para realizar el proceso de sistematización.
6. La reconstrucción histórica de la experiencia: Hasta este momento el proceso sistematizador no ha hecho otra cosa que generar las condiciones para su ejecución. Todo lo anterior visto da sentido y direccionalidad a la experiencia. Ahora queda llevar a cabo el proceso sistematizador a la experiencia misma, es decir, la tarea de producir conocimientos a partir de la experiencia. Esta tarea comienza con la reconstrucción histórica. Se debe entender esto como “tener una visión global de los principales acontecimientos que sucedieron en el lapso de la experiencia, normalmente puestos de manera cronológica. En muchas situaciones, será fundamental incorporar en la reconstrucción de la experiencia particular, los acontecimientos del contexto que se asocian con ella”. Se hace necesaria la reconstrucción por dos razones: • Proporciona el marco general del desarrollo de la experiencia, enfatizando los momentos de quiebre • Permite ligar el desarrollo de las experiencias con factores también externos que actúan sobre la experiencia e interaccionan con ella. Es lo que llamamos análisis de contexto. Esto resulta clave para que las experiencias no se reduzcan a simples conversaciones entre los actores. Proceso de la reconstrucción A. Metodología Los procesos de reconstrucción se basan en diversas metodologías, tales como ejes de
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tiempo, quiebres de historia, guías de ordenamiento de la información… Todas ellas parten de recolectar y procesar información escrita acumulada sobre la experiencia (registros escritos: proyectos incluidos en los planes, planes, balances, auditorias…) mediante la realización de entrevistas a los actores (historia real, historia de vida), asambleas, reuniones con otras instituciones o colectivos, talleres o sesiones colectivas de “recuperación histórica”, utilizando relatos, cuentos o dibujos, concursos, festivales, exposiciones… B. Contenidos Contexto Antecedentes (por qué surge la experiencia) Desarrollo: hitos o hechos signiÞcativos C. Forma de Presentación Forma de Presentación Diagramas, representación gráÞca Recuperar testimonios Documentar las fuentes En este punto es interesante realizar un Documento base que recoja y contextualice la sistematización y que contenga: Origen de la Sistematización Los porqués Actores Objetivos Reconstrucción histórica de la Experiencia
7. Análisis e interpretación de la información relevante: la reconstrucción histórica proporciona conocimientos relevantes para entender la experiencia. Pero el objeto de la sistematización requiere producir conocimientos más focalizados, en función de las preguntas clave y al eje de sistematización seleccionado. La recolección y procesamiento de la información La información que el equipo sistematizador necesita para dar respuesta a las preguntas-clave previamente formuladas y articuladas en torno al eje de sistematización es un momento clave. Esta información no es puramente descriptiva, sino que recoge hechos, pero también opiniones, creencias, puntos de vista, interpretaciones de los diferentes actores sobre los hechos. Al procesar esa información, se tiene ya un primer nivel de análisis e interpretación de la experiencia. La información es recogida de diferentes fuentes y con diferentes técnicas que pueden ser de tipo cuantitativo o cualitativo. Fuentes • Registros escritos y documentales que casi siempre responden al punto de vista institucional. • Criterios y opiniones de otros actores. Técnicas • Análisis de documentos: curriculums, e-mails, investigaciones, actas reuniones… • Entrevistas, cuestionarios y testimonios temáticos. • Grupos focales, de discusión o de enfoque (en torno a 7 personas con aspectos comunes, se habla espontáneamente, se suele grabar en vídeo o cassete).
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• • •
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Roleplaying, mesas redondas. Concursos, festivales. Registros en vídeo, cómic, prensa…
Lo importante es facilitar la comunicación de experiencias y vivencias. La información recogida debe ser posteriormente procesada para facilitar el segundo acercamiento donde van a intervenir de manera colectiva los diferentes actores. Un ejemplo de recolección de la información de manera organizada se muestra en la Þgura 13.14. Ésta permite ver qué instrumentos vamos a realizar con respecto a las preguntas interpretativas y descriptivas. Es necesario incluir la variable tiempo. PREGUNTAS
REVISIÓN
ENTREVISTAS
GRUPOS FOCALES
TESTIMONIOS
X
X
…
Objetivo 1 Pregunta 1
X
Pregunta 2
X
X
Objetivo 2 Pregunta 1 Pregunta 2
X X
X
X
Objetivo 3 …… Figura 13.14: Tabla de recolección reinformación.
Un segundo acercamiento a la experiencia es a través del análisis y la interpretación colectiva y participativa de la información recogida y procesada. Este paso logra una mayor profundidad en el análisis y la interpretación, ya que se parte de un acumulado de información y al mismo tiempo pone en un mismo escenario a los diferentes actores en torno a los ejes temáticos que emergen de la información procesada. Esto se puede conseguir a través de talleres, sesiones de análisis e interpretación de la información, grupos de reßexión. 8. Elaboración de informe Þnal: toda la etapa anterior debería terminar con la elaboración (partiendo del documento base) de un Informe Final donde se recogen todos los anteriores instrumentos y que recoja el producto Þnal del ordenamiento, los testimonios, cuestionarios, gráÞcos realizados y la relación entre variables que se ha puesto de maniÞesto. Por deÞnición es una síntesis rica y viva de lo que fue la sistematización en su proceso y en los resultados obtenidos. El informe Þnal supone un trabajo serio de toda la información que emerge del proceso sistematizador, razón por la cual debe ser elaborada por personas del equipo sistematizador con capacidad y experiencia. 9. Socialización: toda la sistematización ha girado como hemos visto alrededor de responder a las preguntas-clave que constituyen el “objeto de la sistematización”, estando conectadas a los objetivos “teóricos y prácticos” planteados al inicio de la misma. Las respuestas son los resultados esperados.
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Como respuesta a estas preguntas se identiÞca la reconstrucción histórica de la experiencia y el análisis e interpretación de la información relevante. Ambas arrojan un conjunto de conocimientos (conclusiones) y de sugerencias concretas (recomendaciones) como aportes para enriquecer el saber pedagógico y para el mejoramiento de la práctica. Las conclusiones y recomendaciones, en cuanto a resultados de la sistematización, deben ser socializadas, es decir, comunicadas y difundidas entre los particulares y terceras personas interesadas en el tema. También, dependiendo de la trascendencia del tema, podrán difundirse a nivel oÞcial y masivo a través de los diferentes medios de comunicación. El formato puede variar, pero lo recomendable es mostrar la sistematización como un proceso participativo. La sistematización merece ser conocida y apreciada por los actores y el público en general y se puede difundir a través de medios impresos (carteles, artículos periodísticos, cartillas, manuales), medios audiovisuales (vídeo, TV, multimedia); programas de radio; exposiciones, festivales… La producción y difusión de estos materiales requiere mucha preparación de forma que lleguen a ser atractivos e impactantes a los destinatarios del material. Se destaca entre las posibles formas de socialización al informe Þnal, que recoge de forma completa lo que fue la sistematización desde sus inicios hasta su culminación, incorporando los procesos como resultados. 6. MONITOREO vs EVALUACIÓN 6.1 Diferencias entre monitoreo y evaluación Mientras el monitoreo persigue seguir en el tiempo el cambio en determinados fenómenos, la evaluación busca determinar la medida en que los cambios observados pueden atribuirse a la ejecución de un proyecto o programa especíÞco. La diferencia entre el monitoreo y la evaluación radica en que el monitoreo ocurre desde el inicio del proyecto, mientras que la evaluación únicamente va realizándose después de que haya pasado un tiempo suÞciente para que puedan haberse establecido cambios. El monitoreo es necesario para asegurar que el programa esté encaminándose en la dirección correcta y que estén sucediendo cambios reales. Tiende a mirar los aspectos individuales del programa a medida que se va desarrollando. Es importante que el monitoreo no se vea únicamente como un ejercicio de recolección de datos sino que los datos sean también analizados y usados para inßuir en la toma de decisiones. En resumen podemos decir que el monitoreo persigue la identiÞcación de tendencias en resultados especíÞcos a lo largo del tiempo y a través de los distintos grupos de la población y regiones. El seguimiento implica dos niveles: uno en el plan en que se miden los cambios en el tiempo de los insumos y productos, y otro en el de la población objetivo de los resultados intermedios y a largo plazo, mientras que la evaluación busca demostrar de una manera más especíÞca un impacto deÞnido previamente y requiere de una metodología más compleja y de información cuya recolección haya sido diseñada expresamente para evaluar un plan (BERTRAND Y MAGNANI, 1996; VALADEZ Y RAWLINGS, 1994). El monitoreo persigue seguir en el tiempo el cambio en determinados fenómenos, la evaluación busca determinar la medida en que los cambios observados pueden atribuirse a la ejecución de un proyecto o programa especíÞco.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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6.2 Similitudes entre monitoreo y evaluación Tanto el monitoreo como la evaluación tienen metas y objetivos comunes, como por ejemplo la identiÞcación de debilidades en el proyecto para que se pueda implementar una acción correctora. En la Þgura 13.11 adaptada de FEUERSTEIN (1986), se muestra un diagrama con algunas razones de porque medir los cambios y evaluar, objetivos comunes de un proceso de monitoreo y evaluación: Para ver si necesitamos cambiar direcciones Para averiguar si está costando demasiado
Para averiguar como podemos hacerlo mejor
Para averiguar que es lo que hemos logrado
Porque medir cambios y evaluar
Para mejorar el proceso de evaluación
Para criticar nuestro propio trabajo
Para averiguar más información para administrar la planificación
Para ver si estamos siendo efectivos Para compartir información de cómo hacerlo con otros y prevenir que se cometan errores
Figura 13.11: Razones por los que medir los cambios en un proceso de evaluación. Fuente: FEUERSTEIN (1986),
Para poder lograr los objetivos o metas deÞnidas en el diagrama anterior, todo proceso de monitoreo y evaluación parte de: • Tener en común el marco lógico, • Enfatizar sus acciones en la etapa de ejecución del ciclo de proyecto, • Considerar la matriz de veriÞcación expandida, para desarrollar el sistema de seguimiento y evaluación. En esta matriz se copia del marco lógico elaborado, el objetivo, el indicador y se amplia el medio de veriÞcación, debiendo tener en mente las características de un buen sistema (rápido, sencillo, conÞable y de bajo costo). Esta matriz se construye a partir de la de deÞnición de indicadores de la línea de base. • Establecer técnicas participativas en la cual los beneÞciarios sean los principales actores. • IdentiÞcar mecanismos rápidos, económicos, conÞables, sencillos y sistemáticos.
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Desarrollo rural sostenible
6.3 Evaluación versus sistematización Según FERNÁNDEZ CRESPO (2004), la investigación, la evaluación y la sistematización son formas complementarias. Son metodologías de producción de conocimiento que se complementan. MARTINIC (2004) aÞrma que “la sistematización se presenta, por lo general, como una alternativa a la evaluación tradicionalmente aplicada a los proyectos sociales y educativos. Del mismo modo, y como una reacción al positivismo predominante, suele presentarse como una respuesta a las insuÞciencias de la investigación social predominante analizando las problemáticas que relevan los proyectos de cambio y de intervención social” La Sistematización puede ser vista como una forma de investigación (interpreta y reßexiona sobre datos objetivos). En la tabla 13.16 se presenta una lista de aspectos que establecen la diferencia entre la evaluación y la sistematización. Mientras que la evaluación busca medir el impacto de un determinado proyecto, plan o programa, la sistematización busca la manera en que estos impactos y sobre todo los positivos puedan ser más evidentes para la población involucrada, su proceso y el cambio ocurrido en la población involucrada. ASPECTO Propósito
Énfasis
Quién la realiza Productos esperados
EVALUACIÓN
SISTEMATIZACIÓN
• Medir resultados de un proceso • Confrontar los resultados con los objetivos, metas y productos propuestos • Recomendar para futuras acciones • Está centrada en procesos más simples
• Generar conocimiento a partir de la experiencia • Obtener lecciones para dialogar con otras experiencias • Compartir, aprender y mejorar los procesos • Está centrada en procesos más complejos
• Privilegia la confrontación de los resultados con los objetivos, metas y acciones propuestas. • La lógica es parcial • Tendencia hacia la objetividad
• Se propone reßexionar sobre la experiencia desarrollada, desde un hilo conductor o eje de reßexión • Encontrar causas y efectos que inßuyen en un proceso • Reßexionar a fondo • Difundir las experiencias • Interpretar la lógica del proceso • La lógica es circular, sistémica y compleja • Integra la dimensión subjetiva
• Las y los actores no necesariamente están implicados
• Las y los actores deben estar implicados
• Valoración del alcance de los objetivos • DeÞnir seguimiento y validación del trabajo • La comunicación va dirigida con mayor énfasis hacia las y los actores directos del proceso
• Aprendizajes, conclusiones, lecciones, productos de comunicación, vídeo, documento, historietas, etc. • La comunicación trasciende a las y los actores directos
Tabla 13.16: Diferencias entre la evaluación y la sistematización. Fuente: FERNÁNDEZ CRESPO (2004). Un Itinerario de sistematización de experiencias educativas.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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CASO PRÁCTICO Propuesta de indicadores para la sostenibilidad del programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en el Perú” El programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en el Perú” se ejecuta en la subcuenca de Chalaco, en una superÞcie aproximada de 140 Km2 y se encuentra entre las coordenadas: 05º02´15¨ de latitud sur y 79º 47´39¨ de longitud oeste, Su densidad poblacional es de 79.8 hab/Km2. En el caso práctico del capítulo 12 se describía con más detenimiento el área del proyecto así como el propio proyecto. 1.1 Instituciones y Organismos que participan Las instituciones y organismos que participan en la zona son: • Comités Conservacionistas, son comités comunales encargados de realizar tareas de reforestación y cuidado de los bosques de montaña, gestionados or la Municipalidad y en su mayoría por el Programa Nacional de Manejo de Cuencas HidrográÞcas y Suelos (PRONAMACHS), del Ministerio de Agricultura. • Comités de Gestión, son comités comunales creados por la Municipalidad para administrar mejor los recursos productivos y forestales. Corresponden a cada microcuenca. • Junta Administradora del Agua, son asociaciones de agricultores organizados para administrar eÞciente y equitativamente el recurso agua. • Comité de zona parroquial, organizados por la parroquia de Chalaco para brindar asistencia religiosa, médica y educativa a los pobladores de un caserío. • Empresarios y Comerciantes de Chalaco • La parroquia de Chalaco y la diócesis. • La OÞcina de Desarrollo Rural (ODER), es una oÞcina técnica dependiente de la Municipalidad de Chalaco, encargada de implementar acciones orientadas al Desarrollo Sostenible del Distrito. • Municipalidad Distrital de Chalaco, las autoridades que dirigen la Municipalidad tienen autonomía y administran fondos municipales para la realización del Plan Municipal de Desarrollo, estos fondos son provenientes del Gobierno Central a través del Ministerio de Economía y Finanzas. • Municipalidad Provincial de Morropón (Chulucanas), • Gobierno Regional, presidente y directores de los sectores de educación, salud, transporte y economía • El “Centro de Investigación y Promoción Social del Campesinado (CIPCA), organización no gubernamental de desarrollo promovida por la Compañía de Jesús en el Perú. Fue fundado el 29 de mayo de 1972; su sede está en Piura, en el extremo norte del Perú. Se encuentra inscrito en los Registros Públicos de Piura bajo el régimen de Asociaciones Civiles Sin Fines de Lucro; se encuentra igualmente inscrito en el registro de organizaciones no gubernamentales de desarrollo receptoras de cooperación técnica internacional del Ministerio de la Presidencia del Perú7. • La Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH es la empresa del gobierno alemán para la gestión de la cooperación técnica bilateral. 7 Cfr. CIPCA. Quienes somos. (2005). En Línea Internet. 12 de febrero de 2005. Accesible en: http://www.cipca.org.pe/cipca/cipca/0-quienes-somos.htm
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Desarrollo rural sostenible
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Su objetivo es mejorar las condiciones de vida de la población en los países en desarrollo, estabilizando las condiciones que constituyen la base de su existencia. La GTZ realiza sus actividades en el marco de la política de desarrollo del gobierno alemán y actúa generalmente por encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ)8. El Movimiento para la Realización del Hábitat Social (MIRHAS-Perú), Asociación civil No gubernamental, sin Þnes de lucro, creado en Lima, el 14 de septiembre de 1984. Tiene como objetivo institucional la realización de un hábitat que satisfaga las necesidades individuales y sociales del hombre mediante una dinámica de desarrollo integral donde se resuelven los problemas de salud, educación, vivienda, recreación y trabajo con la participación activa de la comunidad9. La Universidad de Piura, creada por la Ley Universitaria 17437, en febrero de 1969, es una institución educativa que se propone favorecer la formación integral de sus alumnos. Promueve y divulga la investigación cientíÞca en todos los campos del saber humano; haciendo de la búsqueda de la verdad, la razón de ser de la actividad intelectual. Se propone proporcionar una formación de calidad que armonice la especialización con la visión de conjunto y el buen conocimiento de la realidad circundante. Fomenta la sensibilidad social para mantener una permanente atención a los problemas concretos del hombre y de la sociedad, orientando la investigación y el estudio a la solución de dichos problemas10.
1.2 Descripción del Programa El programa “Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña en el Perú” 11 se desarrolla en la Subcuenca de Chalaco. Es una zona en la que el bosque está desapareciendo debido a la necesidad de los moradores por cultivar nuevas tierras para consumo propio. Al desaparecer el bosque desaparece el ecosistema y la biodiversidad autóctona de la zona. Además el agua de lluvia no encuentra un sustrato de bosque que la retenga el tiempo necesario para ser absorbida por el suelo y por tanto se reduce el caudal de los ríos durante la mayor parte del año (esto afecta no sólo a la zona andina sino a toda la cuenca del río). Por otra parte, al desaparecer la vegetación que sujeta el terreno, cuando la lluvia cae con fuerza en la época de lluvias, el agua destroza los cultivos de ladera y arrastra piedras y barro provocando inundaciones y crecidas repentinas que asolan los pueblos de la zona más baja del río. El fenómeno del Niño que tiene lugar en esta zona del Perú es un fenómeno cíclico que ha ocurrido siempre. Actualmente tiene efectos devastadores porque es un fenómeno que se ve potenciado por la deforestación de los ecosistemas de montaña. El Programa se propone: • Recuperar el bosque, aumentar la productividad de los cultivos de la zona y conseguir que la conservación del bosque inßuya positivamente en la economía de la zona. 8 Cfr. Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ). Los Organismos de la cooperación alemana e el Perú. (2005). En Línea Internet. 12 de febrero de 2005. Accesible en: http://www.embajadaalemana.org.pe/spr_2/wirtschaft/zusammenarbeit/organos/Coop_Alemana_al_Desarrollo_(GTZ)/Coop_Alemana_al_Desarrollo_(GTZ).html 9 Cfr. MIRHAS-PERÚ. Ficha Institucional. (2005). En Línea Internet. 12 de febrero de 2005. Accesible en: http://www.mirhasperu.org/fichainstitucional.html 10 Cfr. Universidad de Piura. Misión. (2005). En Línea Internet. 12 de febrero de 2005. Accesible en: http://www.udep.edu.pe/interna.php?pag=infmis 11 Cfr. UNIVERSIDAD DE PIURA. Programa “Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña en el Perú”. (2004). En Línea Internet. 15 de enero de 2005. Accesible en: Más información acerca de este programa en: http://www.udep.edu.pe/programachalaco/
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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Buscar mercados para productos que se den en la zona y que supongan una fuente de ingreso externa. Estos negocios alternativos generarían puestos de trabajo diferentes a la agricultura tradicional. Entre las alternativas que se barajan están los cultivos de productos orgánicos. Mejorar el nivel educativo de la zona. Para facilitar la asistencia de los niños a clase y permitirles además que colaboren en las tareas del campo se ha iniciado con el apoyo de la Municipalidad un Centro de Formación en Alternancia (ver capítulo 6). En ese centro educativo, los niños cursan secundaria alternando 15 días de estudio en régimen de internado con 15 días de trabajo en el campo. Además el plan de estudios incluye alguna asignatura enfocada a la mejora de las explotaciones agrarias. Mejorar la salud de la zona.
1.3 Objetivos prioritarios En el territorio de Chalaco el objetivo general es mejorar la calidad de vida de los pobladores que viven en los ecosistemas de montañas del Perú. Para hacer frente a este objetivo general los desdoblaremos en cuatro grandes áreas de actuación con objetivos especíÞcos, concretamente: • Mejorar el estado de salud de la población. • Mejorar la calidad de la educación pública rural. • Mejorar la estructura y capacidad de gestión de las organizaciones de base y su gobierno local. • Mejorar el uso y manejo de los recursos bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos. Cada uno de estos objetivos se desarrollará a partir de los siguientes tres ejes transversales: 1.3.1 Lucha contra la pobreza El programa apuesta por la educación como la base fundamental que hace posible la generación y el mejoramiento de las capacidades, destrezas y competencias de mujeres y hombres, necesarios para la superación de sus problemas, el mejoramiento de la calidad de vida y el aumento de los ingresos; condición indispensable para la superación sostenida de las condiciones de pobreza, en igualdad de oportunidades y equidad de género. La reconstitución y el mejoramiento de la base productiva (recursos), implica la aplicación masiva de técnicas, métodos y actividades que signiÞcarán – en el corto plazo - posibilidades y fuentes de empleo productivo; de este modo se están creando las condiciones ambientales (sustentabilidad) para el desarrollo de actividades productivas (viabilidad), como garantía de sostenibilidad, en los esfuerzos de lucha contra la pobreza. 1.3.2 Igualdad de oportunidades hombre-mujer Los principales problemas detectados que afrontan con desventaja las mujeres rurales de las zonas de intervención son: discriminación por género, falta de acceso a la educación, escaso acceso a la tierra, falta de capacitación técnica, y no son sujeto de crédito. A pesar de esto el rol productivo de las mujeres rurales es muy importante en el uso de los recursos y en la distribución de los gastos. Su tarea fundamental en las tres zonas, es el cuidado y atención de la familia, pero su presencia pública está muy restringida. El programa promueve la participación democrática y ciudadana de hombres y mujeres, de sus organizaciones y de las instituciones, en el proceso de identiÞcación de los problemas, de las potencialidades y en la búsqueda de soluciones; asimismo fomenta - en
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Desarrollo rural sostenible
condiciones de igualdad de género - el desarrollo de sus capacidades de gestión local y su protagonismo en el diseño y armado de su presente y futuro. 1.3.3 Medio ambiente El enfoque de cuenca, imprime al programa perspectivas de viabilidad económica, sustentabilidad ecológica y equidad social. El programa tiene como otro de los ejes la reconstitución, uso y manejo racional de los recursos y los ecosistemas de la cuenca; alrededor de estos ejes se articulan el resto de componentes de la propuesta; en consecuencia los impactos sobre el medio ambiente son positivos, porque están orientados a disminuir la presión sobre los recursos naturales y optimizar el uso de los mismos. La promoción y fomento a la utilización de tecnologías limpias, el respeto al medio ambiente y a la cultura de las poblaciones beneÞciarias directas e indirectas son elementos que no solamente subyacen a todas las acciones del programa, sino que orientan su concepción y pautan su aplicación. 2. Matriz de planiÞcación del Programa El marco lógico se presenta en forma de matriz. Esta matriz permite estructurar el contenido de un proyecto o de un programa de manera completa y comprensible para todos. Consta de 4 Þlas y 4 columnas12. En el caso del proyecto se ha incluido en la segunda Posición de columnas el grupo meta. La matriz de planiÞcación del programa está compuesta por los siguientes elementos: Las Þlas, compuestas por el objetivo general, los cuatro objetivos especíÞcos, el conjunto de resultados para cada objetivo y las actividades correspondientes. Las columnas, por la lógica de la intervención –el grupo meta en este caso especíÞco-, los indicadores Þjados inicialmente, las fuentes de veriÞcación y las hipótesis (o supuestos). En los siguientes cuadros se ha desglosado la matriz de planiÞcación omitiéndose las actividades, dado que únicamente nos referiremos a los indicadores, las fuentes de veriÞcación y las hipótesis.
12 Cfr. DELEGACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA EN VENEZUELA. Guía Práctica de procedimientos aplicables a los contratos de ayuda externa de la UE. 1999. En Línea Internet. 26 de febrero de 2005. Accesible en: http://www.delven.cec.eu.int/es/ue_y_venezuela/Guia%20Practica.htm
O.E.1 Mejora el estado de salud de la población de la Cuenca.
R.E.1.1 Las familias cuentan con un adecuado sistema de salubridad domiciliaria.
R.E.1.2. Se han mejorado las competencias del personal sanitario de la cuenca del río Chalaco para brindar una atención adecuada y capacitado a la población en materia de salud básica.
R.E.1.3. Se cuenta con mejor servicio de atención primaria y nutrición básica dirigido a niños y madres.
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
7500 familias
7500 familias tienen mejores condiciones de salubridad y acceso a la atención primaria de salud.
7500 familias
Al cabo de tres años se han instalado 7500 cocinas mejoradas familiares y 40 comunales. Se han instalado al menos 3 nuevos sistemas de abastecimiento de agua y reparado al menos 8. Se han reparado y reacondicionado dos centros de salud e instalado al menos 500 letrinas.
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
Actas de recepción. Informes del personal de salud.
Lista de participantes a los talleres. Informe de evaluación, material grafico y material de capacitación elaborado Informes de evaluación del centro de salud. Informe de Al cabo de tres años se cuenta con evaluación del un mejor servicio de atención centro médico primaria y nutrición básica dirigidas de la UDEP. a niños y madres. Registro de beneficiarios. Informes de evaluación Al cabo de tres años 20 técnicos sanitarios, 30 promotores de salud y 20 parteras habrán mejorado su capacidad de atención primaria de salud y aplican sus conocimientos aprendidos.
Las familias aceptan y se comprometen a seguir el programa. Se consiga financiamiento.
Tabla 13.15. Matriz de PlaniÞcación (Objetivo EspecíÞco 1 y Resultados 1 a 3)
689 Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
OBJETIVOS
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
O.E.2 Mejora la calidad de la educación pública rural de la Cuenca.
Al cabo de tres años, al menos en diez colegios, se imparte una educación de calidad.
R.E.2.1. Los centros educativos de la cuenca del río Chalaco han mejorado su infraestructura, mobiliario y servicios complementarios para la enseñanza.
Al cabo de tres años, al menos 10 centros educativos se encuentran en optimas condiciones de infraestructura, mobiliarios escolar y equipamiento docente y pedagógico para brindar un servicio adecuado en la cuenca del río Chalaco.
Al menos 1,000 niños y niñas. 50 docentes.
FUENTES DE VERIFICACION
Informes de evaluación. Actas de entrega. Opinión de los padres de familia.
SUPUESTOS
Se consiga el financiamiento.
R.E. 2.2. Se ha mejorado las competencias de los alumnos, docentes y artesanos para desempeñar adecuadamente sus funciones Al cabo de tres años, al menos 5 organizaciones de base se han fortalecido y apoyan procesos de desarrollo sostenible y representan adecuadamente los intereses de sus miembros. Al cabo de un año se cuenta con una propuesta de fortalecimiento Al menos cinco institucional de las principales organizaciones de R.E.3.1. Se conoce la situación de las principales organizaciones locales de la cuenca del Informe de base representativas instituciones locales que intervienen en el desarrollo de la evaluación. río Chalaco.(rondas campesinas, en la cuenca del río cuenca del río Chalaco. organización de mujeres, municipios, Chalaco. comités conservacionistas y organizaciones productivas) Informes de Al cabo de tres talleres. Informes años, al menos 100 Al cabo de tres años, al menos 5 R.E.3.2. Se ha puesto en marcha el plan de fortalecimiento de seguimiento. representantes de al organizaciones de base cuentan con de las instituciones locales de la cuenca del río Chalaco, en Opinión de la menos 5 capacidades y equipamiento para gestión y comercialización. población. brindar adecuadamente sus servicios. organizaciones de Encuestas base.
690
Desarrollo rural sostenible
O.E.3. Las organizaciones de base y su gobierno local están mejor estructuradas y con mayor capacidad de gestión de sus recursos.
Se cuente con la colaboración de las instituciones actuales y se logre un convenio.
Se cuente con el financiamiento.
Tabla 13.16. Matriz de PlaniÞcación (Objetivos EspecíÞcos 2 y 3 y Resultados 1 a 2
OBJETIVOS
O.E.4 Mejora del uso y manejo de los recursos bióticos, edáficos, hídricos y productivos de la cuenca del río Chalaco.
R.E.4.1 Se ha mejorado el manejo e identificado y puesto en valor el potencial genético y la biodiversidad del bosque natural de Mijal.
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES Luego de concluido el programa, las familias beneficiarias de la cuenca, habrán mejorado el uso y manejo de los recursos bióticos, edáficos, hídricos y productivos. Al cabo del primer año se han identificado las especies y otros 3000 familias recursos del Bosque de Mijal, así de 43 caseríos de la Sub cuenca como definido aquellas especies de interés comercial, medicinal e del río Chalaco. industrial. GRUPO META
R.E. 4.2 Se ha mejorado el uso y manejo de los suelos de ladera, de la cuenca media del río Chalaco, mediante la instalación de sistemas agroforestales y de riego tecnificado
1500 familias de 20 caseríos de la subcuenca.
R.E.4.3 Se ha mejorado el uso de los recursos silvopastoriles del ecosistema de páramo de la cuenca alta del río Chalaco.
50 familias asentadas en el páramo
R.E.4.4 Se ha identificado y puesto en marcha actividades productivas con valor comercial en la cuenca del río Chalaco.
1500 familias de la cuenca alta y media del río Chalaco
R.E.4.5 Puesta en marcha de experiencias de comercialización de los productos de la zona, identificados e interesantes para el mercado.
1,500 familias asentadas en la cuenca del río Chalaco
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
Informes de los estudios
Que la comunidad participe. Que la municipalidad participe. Que las instituciones usen el estudio y apliquen sus resultados.
Informes de avance, Al cabo del tercer año, se han expedientes instalado 450 Há. de agroforestería, se técnicos, actas ha mejorado 5 sistemas de riego para de transferencia 450 Há.. y testimonios gráficos. Al cabo de tres años, se cuenta con Informes y una experiencia sostenible de manejo resultados de de 200 Há.., validada, que permita el las repoblamiento del páramo con evaluaciones camélidos sudamericanos Informes de los estudios, Al término del tercer año se habrán Informes de identificado las actividades, cadenas avance, productivas y los productos con valor Expedientes comercial de la cuenca, y puesto en técnicos y marcha una experiencia de transformación y valor agregado perfiles de proyectos. Informes de los Se han elaborado los estudios estudios, complementarios, generado las Informe de condiciones y puesto en marcha una avance de las experiencia de comercialización de actividades productos transformados de lúcuma
Que la población participe, Que las instituciones de apoyo al desarrollo y la municipalidad de Chalaco den soporte a las de gestión de la cuenca Que el hato experimental se adapte a las condiciones físicas y sociales del páramo La universidad conforma los equipos de estudio. La existencia de actividades y productos con potencial, La participación y compromiso de los actores económicos Que los actores sociales y económicos de la cuenca participen
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
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Tabla 13.17. Matriz de PlaniÞcación (Objetivo EspecíÞco 4 y Resultados 1 a 5)3.- Propuesta de Indicadores
OBJETIVOS
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Desarrollo rural sostenible
3. Propuesta de Indicadores La propuesta de indicadores de desarrollo sostenible que se hará al Programa “Desarrollo sostenible en ecosistemas de montaña en el Perú” tendrá en cuenta las siguientes consideraciones: • Los objetivos del milenio13. • Las macro tendencias que a nivel mundial marcan los derroteros del desarrollo, pe. “La cumbre mundial sobre el Desarrollo Sostenible”, realizada en Johannesburgo (Sudáfrica 2002)14, “La cumbre mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI)” (Ginebra 2003)15, entre otros. • Los indicadores de programas en zonas de montaña de América Latina16. • Las prioridades de la AECI • Las prioridades especíÞcas del Programa17 Para facilitar la formulación de los indicadores se han tenido en cuenta las siguientes consideraciones: • El grupo beneÞciario y los porcentajes están referidos al total de pobladores de la Subcuenca de Chalaco. • La temporalidad es el Þnalizar el tercer año del programa. • El área geográÞca es la Subcuenca de Chalaco. Es decir, sólo se mencionarán expresamente las características especíÞcas del grupo beneÞciario, temporalidad y área geográÞca cuando se reÞeran a valores diferentes de lo señalado anteriormente. 3.1 Indicadores del Objetivo “Mejora el estado de salud de la población de la cuenca” • Se ha dividido y reformulado el indicador inicial de este primer objetivo, concretando para cada uno las fuentes de veriÞcación y los supuestos o hipótesis. • Este indicador se orienta e incoa un trabajo en red y de cooperación, que aunque no es exigencia del programa, si pretende beneÞciar a la población al dar pasos hacia una sostenibilidad. Así mismo puede tener un enfoque integrado si el medio que utiliza es el Internet, pues facilitaría la coordinación e integración intersectorial, en este caso salud y educación (por tener el acceso a Internet).
13 Cfr. NACIONES UNIDAS. Objetivos de Desarrollo de la ONU para el Milenio. Loc. Cit. 14 Cfr. Naciones Unidas. (2002). Cumbre de Johannesburgo. Comunicado de prensa. Loc. Cit. 15 Cfr. Unión Internacional de Telecomunicaciones. Información Básica. Loc. Cit. 16 Cfr. INIA (España). CIP (Perú). UPM. INTA (Costa Rica). INIAP (México). INIFAP (Ecuador). CYMMYT. Programas de Investigación y desarrollo participativo en zonas de Montaña de América Latina. Unidad de Innovación en Desarrollo Rural Sostenible. (2003). Loc. Cit. 17 Cfr. UNIVERSIDAD DE PIURA. Programa “Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña en el Perú”. (2004). Loc. Cit.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización OBJETIVOS O. E.1 Mejora el estado de salud de la población de la Cuenca.
INDICADORES OBJETIVA- FUENTES DE VEMENTE VERIFICABLES RIFICACION
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SUPUESTOS
7500 familias mejoran sus condiciones de salubridad.
Diarios de campo Ausencia de catástrofes del personal técnico. naturales. Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
7500 familias acceden a la atención primaria de salud.
Registros de los cen- Ausencia de catástrofes tros de salud, sobre naturales. atención primaria. Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
Al tercer año el 100% de los Documentación de Incorporación de centros técnicos de salud participan las redes de trabajo rurales de salud a las redes cooperativo. de salud. activamente en al menos una red nacional de salud de trabajo cooperativo.
3.2 Indicadores del Resultado “Las familias cuentan con un adecuado sistema de salubridad domiciliaria” RESULTADO
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
R. E.1.1 Las famiSe instalan 7500 cocinas lias cuentan con un mejoradas familiares. adecuado sistema de salubridad domiciliaria.
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la poDiarios de campo del blación. personal técnico.
Se instalan 40 cocinas mejoradas comunales.
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la poDiarios de campo del blación. personal técnico.
Se instalan 3 nuevos sistemas de abastecimiento de agua.
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la poDiarios de campo del blación. personal técnico.
Se reparan 8 sistemas de abastecimiento de agua.
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la poDiarios de campo del blación. personal técnico.
Se reparan y reacondicionan dos centros de salud.
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la población. Diarios de campo del personal técnico.
Se instalan 500 letrinas.
Actas de recepción. Infor- Uso de las cocinas mes del personal de salud. mejoradas, por la poDiarios de campo del blación. personal técnico.
Se reducen un 30% el número de enfermedades de las vías respiratorias y de la vista.
Registro de las postas médicas y centros de salud.
Uso de las cocinas mejoradas, por la población.
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Desarrollo rural sostenible
De modo similar al anterior se ha desdoblado el indicador inicial planteado en el programa. De esta manera se consiguen indicadores más concretos y fáciles de medir. El programa pretende dentro de su accionar la fabricación e instalación de cocinas mejoradas de leña en las viviendas de los pobladores, para reducir el uso de leña y por consiguiente reducir la depredación del bosque, la incorporación de este indicador, puede resultar en medio eÞcaz de veriÞcar y promover dentro de la población, que el uso adecuado del recurso, en este caso madera (leña), tiene además del cuidado del medio ambiente, un impacto sobre la salud de la población. Participa de un enfoque innovador, al buscar soluciones creativas a un determinado problema. Incorpora principios de desarrollo sostenible y va familiarizando a los pobladores con el cuidado del medio ambiente, hasta que se logre invertir la pérdida de recursos del medio ambiente. Uno de los objetivos del milenio -Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente- puede verse mejorado al reducirse la depredación del bosque. 3.3 Indicadores del Resultado “Se han mejorado las competencias del personal sanitario de la cuenca del río Chalaco para brindar una atención adecuada y capacitado a la población en materia de salud básica” RESULTADO
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
Hipótesis
R. E.1.2. Se han mejorado las competencias del personal sanitario de la cuenca del río Chalaco para brindar una atención adecuada y capacitado a la población en materia de salud básica.
20 técnicos sanitarios, 30 promotores de salud y 20 parteras mejoran su capacidad de atención primaria de salud y aplican sus conocimientos aprendidos.
Relación de talleres. Relación de participantes. Informe de evaluación, material graÞco y material de capacitación elaborado.
Ausencia de catástrofes naturales. Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
Se reduce en un 50% la tasa de mortalidad de menores de cinco años.
Estadísticas de decesos de la municipalidad de Chalaco Registro de fallecimiento de las postas médicas. Diario de los médicos de la Universidad de Piura.
Ausencia de catástrofes naturales. Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
La Tasa de mortalidad Estadísticas de decesos materna se reduce en de la municipalidad de un 75% Chalaco Registro de fallecimiento de las postas médicas. Diario de los médicos de la Universidad de Piura.
Ausencia de catástrofes. Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
Se ha mejorado la redacción del indicador planteado inicialmente en el programa, en atención a los supuestos planteados Ambos objetivos claramente está orientados hacia dos de los objetivos del milenio,
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
695
Reducir la mortalidad infantil el primero y Mejorar la salud materna y el segundo. 3.4 Indicadores del Resultado “Se cuenta con mejor servio de atención primaria y nutrición básica dirigido a niños y madres” RESULTADO
R. E.1.3. Se cuenta con mejor servicio de atención primaria y nutrición básica dirigido a niños y madres.
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES Al cabo de tres años se cuenta con un mejor servicio de atención primaria y nutrición básica dirigidas a niños y madres.
FUENTES DE VERIFICACION Informes de evaluación del centro de salud. Informe de evaluación del centro médico de la UDEP. Registro de beneÞciarios. Informes de evaluación.
SUPUESTOS
Las familias aceptan y se comprometen a seguir el programa. Se consiga Þnanciamiento.
El 50 % de nacimientos Registros de nacimientos es atendido por perso- de las postas de salud de nal técnico sanitario la Subcuenca de Chalaco. sanitario.
Se da por supuesto que las vías de comunicación permanecen operativas.
En la Sub cuenca de Chalaco se ha inmunizado al 50% de los de niños/as contra el sarampión, al cabo de tres años de iniciado el proyecto.
Se cuenta con el abastecimiento de insumos de la Dirección Regional de Salud.
Registros de vacunas para el sarampoión de la Dirección Regional de Salud.
Ambos objetivos están relacionados con objetivos del milenio, el primero se orienta a Mejorar la salud materna, especíÞcamente, reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes, que aunque no lo encara directamente, pretende en reducir la tasa de mortalidad materna, especialmente a la hora del parto, dado que impulsa la atención de la madre parturienta por un especialista. 3.5 Indicador del Objetivo “Mejora la calidad de la educación pública rural de la cuenca” • Se ha sustituido el indicador propuesto inicialmente por el programa, por cuatro indicadores que precisan la mejora de la calidad de la educación pública rural en la subcuenca de Chalaco. • El primer indicador está dirigido a ampliar el acceso a la infraestructura y las tecnologías de la información y las comunicaciones, así como a fomentar la capacidad en el uso de estas tecnologías para reforzar la conÞanza y la seguridad en la utilización de las TIC. • El segundo indicador propuesto guarda relación con uno de los objetivos del milenio Lograr la enseñanza primaria universal, concretamente: Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria. • Uno de los aspectos a tener en cuenta de manera preferente en la mejora de la calidad educativa, son los contenidos, la metodología, las estrategias de enseñanza y de evaluación, a mejorar este aspecto se orienta el segundo indicador y especíÞcamente referidos a la Subcuenca de Chalaco. De alguna manera reßeja
696
Desarrollo rural sostenible
•
•
parte de los enfoques territorial, especíÞcamente al “activar este capital territorial y humano; así como el enfoque integrado al amalgamar distintos sectores dentro de los contenidos educativos en la enseñanza; Por último de acuerdo con la metodología que se lleve a cabo, puede propiciar un trabajo cooperativo y en red de distintos especialistas, que pueden dar como resultado un producto innovador. Un aspecto importante a tener en cuenta es el respeto a la diversidad cultural. La libertad cultural y el derecho a la diversidad constituyen una parte fundamental del desarrollo humano18 puesto que, para vivir una vida plena, es importante poder elegir la identidad propia sin perder el respeto por las demás personas o verse excluido/a de otras alternativas. Como destaca la Declaración de la UNESCO, el reconocimiento de la diversidad cultural es un imperativo ético, inseparable del respeto a la dignidad de la persona humana. El gremio docente en Perú y parece ser en otros lugares con independencia del desarrollo que tengan, tiene una alta motivación en términos del Prof. Juan Antonio Pérez López19, una motivación fuertemente intrínseca y en muchos casos trascendente, que bien orientada puede mejorar notablemente la calidad educativa, el tercer indicador se orienta y apela estas motivaciones y pone en juego un enfoque integrado, al dirigir impulsar un diálogo previo entre las autoridades educativas y los representantes de la población de Chalaco. OBJETIVOS
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACIÓN
HIPÓTESIS
O. E.2 Mejora la calidad de la educación pública rural de la Cuenca.
En tres colegios, se cuenta con los servicios y capacitación en Internet.
Líneas activas de Internet en cada colegio. Relación de asistencia de profesores y alumnos a los cursos de capacitación sobre Internet.
Instalación de la infraestructura básica para servicios de Internet. Ausencia de catástrofes.
La asistencia de alumnos (as) es del 80%.
Listas de asistencia de los colegios. Encuesta a los padres y madres de familia.
Se cuenta con el parecer favorable de los padres de familia en esta iniciativa.
El 25% de los contenidos del curriculum incluyen temas de educación ambiental y cuidados primarios de salud, referidos a la zona.
Documento de la La legislación educativa Dirección Regional de sobre le contenido del Educación autorizando curriculum escolar de primaria, permanece el cambio Plan Curricular de los inalterable. colegios de la Subcuenca de Chalaco.
El 50 % de los Profesores capacitados por una universidad de la Región.
Constancia de Matrícula de la universidad.
Se mantiene la oferta de cursos de capacitación para el profesorado.
18 Cfr. AECI. Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008.(2005). En Línea Internet. 8 de marzo de 2005. Accesible en: http://www.aeci.es/Default.htm 19 Cfr. FERREIRO, Pablo y ALCÁZAR, Manuel. Gobierno de personas en la empresa. Lima. Ediciones PAD, Escuela de Dirección de la Universidad de Piura. 2001. p 63.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
697
3.6 Indicador de Resultado “Los centros educativos de la cuenca del río Chalaco han mejorado su infraestructura, mobiliario y servicio complementarios para la enseñanza” RESULTADO
R. E.2.1. Los centros educativos de la cuenca del río Chalaco han mejorado su infraestructura, mobiliario y servicios complementarios para la enseñanza.
• •
Grupo Meta 1,000 niños y niñas y 50 docentes.
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
HIPÓTESIS
10 centros educativos se encuentran en óptimas condiciones de infraestructura, mobiliarios escolar y equipamiento docente y pedagógico para brindar un servicio adecuado.
Informes de evaluación. Actas de entrega. Encuesta de opinión de los padres de familia.
Ausencia de catástrofes.
El 25% de las actividades de mejora de la infraestructura educativa cuenta con la participación de los padres de familia.
Diario de campo del personal técnico. Padrón de padres de familia que han participado.
Ausencia de catástrofes.
Se ha reformulado el indicador inicial del programa. Se agregó un segundo indicador, este indicador vincula a la población activa con la solución de sus problemas, haciéndolos participar en la solución, hago notar que en los pueblos andinos del Perú, una de las tradiciones heredadas de la cultura Inca es la minga20, la cual no sólo está vigente sino que se utiliza mucho para el trabajo comunitario.
3.7 Indicadores del Resultado ”Se ha mejorado las competencias de los alumnos, docentes y artesanos para desempeñar adecuadamente sus funciones” • • •
Se reformuló el indicador inicial, concretando la mejora de las competencias de los artesanos. En el segundo indicador hace clara referencia a la eÞcacia de la capacitación que se llevará a cabo con los artesanos de las cocinas mejoradas. El último indicador se orientan a uno de los objetivos del milenio lograr la enseñanza primaria universal, mejorando la calidad de la enseñanza, dada la exigencia puesta en los docentes y alumnos.
20 Cfr. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. Diccionario de la Lengua Española. (2005). En Línea Internet. 27 de febrero de 2005. Accesible en http://www.rae.es/ Voz: Minga (Del quechua mink’a). 1. f. N Arg., Chile, Col., Ecuad., Par. y Perú. Reunión de amigos y vecinos para hacer algún trabajo gratuito en común. 2. f. Ecuad. y Perú. Trabajo agrícola colectivo y gratuito con fines de utilidad social.
698
Desarrollo rural sostenible RESULTADO
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
HIPÓTESIS
R. E. 2.2. Se ha mejorado las com80% de los artesanos adRelación de petencias de los alumnos, docenquieren las destrezas y coasistencia a los tes y artesanos para desempeñar nocimientos en la confección talleres de capaciadecuadamente sus funciones. de cocinas mejoradas. tación. Relación de cocinas mejoradas que construyeron. 80% de los docentes adquieren herramientas pedagógicas, dominio de aula, dominio del tema y conocimientos del nivel primario.
Registro de evaluación del desempeño docente dentro del aula.
75% de los alumnos y alumnas promueven de año en el nivel primario, con una caliÞcación satisfactoria.
Acta de matrícula de los colegios primarios. Registro de notas de los colegios primarios.
El número de alumnos matriculados se mantiene estable.
3.8 Indicadores de Objetivo “Las organizaciones de base y su gobierno local están mejor estructuradas y con mayor capacidad de gestión de sus recursos” OBJETIVO
O. E.3. Las organizaciones de base y su gobierno local están mejor estructuradas y con mayor capacidad de gestión de sus recursos.
Grupo Meta
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
HIPÓTESIS
5 organizaciones de base se fortalecen, apoyan procesos de desarrollo sostenible y representan adecuadamente los intereses de sus miembros.
Actas de las juntas directivas de las asociaciones. Acta de constitución de la Institución registrada en los registros públicos. Registro de socios de las Asociaciones.
Las organizaciones de base cuentan con infraestructura básica.
Se ha mejorado la redacción de este indicador, agregándose las fuentes de veriÞcación y la hipótesis.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
699
3.9 Indicadores del Resultados “Se conoce la situación de las principales instituciones locales que intervienen en el desarrollo de la cuenca del río Chalaco” RESULTADO
Grupo Meta
R. E.3.1. Se conoce la situación de las principales instituciones locales que intervienen en el desarrollo de la cuenca del río Chalaco.
Cinco organizaciones de base representativas en la cuenca del río Chalaco.
• •
•
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
5 organizaciones Informe de diagrepresentativas de nóstico. base cuentan con un diagnóstico al año 1.
Cuatro de las organizaciones de base se fortalecen constituyéndose legalmente.
Acta de constitución de la Institución registrada en los registros públicos.
El porcentaje de hombres y de mujeres involucradas en las organizaciones de base tiene una diferencia del 10 %.
Registro de socios de las Asociaciones.
HIPÓTESIS
Se cuenta con la colaboración de las instituciones actuales.
En el grupo meta se mejoró la redacción y en el indicador inicial se reformuló dejando más clara la idea. El segundo indicador concreta la institucionalización de las agrupaciones de base del territorio, en consonancia con uno de los objetivos del milenio Fomentar una asociación mundial para el desarrollo y con los primeros pasos para un enfoque ascendente y de partenariado. El tercer indicador atiende uno de los ejes transversales del programa, que es a su vez uno de los objetivos del milenio, Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.
3.10 Indicadores del Resultado “Se ha puesto en marcha el plan de fortalecimiento de las instituciones locales de al cuenca del río Chalaco, en gestión y comercialización” • •
Al indicador inicial y la fuente de veriÞcación se le mejoró la redacción, también se reformuló la hipótesis. El segundo indicador promueve un paso concreto y eÞcaz que facilita el desarrollo sostenible en el gobierno del distrito y la gestión de proximidad.
700
Desarrollo rural sostenible RESULTADO
Grupo Meta
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
HIPÓTESIS
R. E.3.2. Se ha puesto en marcha el plan de fortalecimiento de las instituciones locales de la cuenca del río Chalaco, en gestión y comercialización.
100 representantes de al menos 5 organizaciones de base.
5 organizaciones de base cuentan con capacidades y equipamiento para brindar adecuadamente sus servicios.
Informes de talleres. Informes de seguimiento. Encuestas de opinión de la población.
La red de comunicaciones funciona normalmente.
Las Juntas de Gobierno de cada una las instituciones constituidas participan en la elaboración del presupuesto participativo del Distrito de Chalaco.
Actas de las reuniones de la elaboración del presupuesto participativo del distrito de Chalaco.
Siempre que se mantenga la legislación que legitima estos actos.
3.11 Indicadores del Objetivo “Mejora del uso y manejo de los recursos bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos de la cuenca del río Chalaco” El criterio que ha primado en la deÞnición de los indicadores de este objetivo y resultados es compatibilizarlos con los indicadores de los Proyectos de Investigación y Desarrollo participativo en zonas de Montaña de América Latina21 y orientándolos hacia los objetivos del milenio. OBJETIVOS
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
O. E.4 Mejora del uso y manejo de los recursos bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos de la cuenca del río Chalaco.
Cambio de las actividades económicas por actividades económicas mixtas (agroforestal, silvopastoril y comercial)
Diarios de campo del personal técnico.
Aumento de la productividad en un 25% en las Ha. De las familias beneÞciadas.
Registro de productividad de la OÞcina de Desarrollo Rural. Diario de campo del personal técnico.
•
SUPUESTOS
El indicador de este cuarto objetivo especíÞco se ha sustituido por dos nuevos indicadores que procuran concretar la mejora de uso y manejo de los recursos
21 Cfr. INIA (España). CIP (Perú). UPM. INTA (Costa Rica). INIAP (México). INIFAP (Ecuador). CYMMYT. Programas de Investigación y desarrollo participativo en zonas de Montaña de América Latina. Unidad de Innovación en Desarrollo Rural Sostenible. (2003). Documento de trabajo para la puesta en marcha de un sistema de seguimiento de la sostenibilidad de los proyectos de investigación.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
701
bióticos, edáÞcos, hídricos y productivos en un cambio de la actividad inicial a un conjunto de actividades: agroforestal, silvopastoril y comercial, así como un indicador especíÞco sobre la mejora de la productividad. 3.12 Indicadores del Resultado “Se ha mejorado el manejo e identiÞcado y puesto en valor el potencial genético y la biodiversidad del bosque natural de Mijal” RESULTADO
R .E.4.1 Se ha mejorado el manejo e identiÞcado y puesto en valor el potencial genético y la biodiversidad del bosque natural de Mijal.
• •
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
3000 familias de 43 caseríos de la Sub cuenca del río Chalaco.
En el año uno, se identiÞcan y deÞnen las especies de aquellos recursos que pueden ser de interés comercial, medicinal e industrial del Bosque de Mijal.
Informes de los estudios
Participación de la comunidad. Participación de la municipalidad.
El 75% de las familias del grupo meta reciben formación ambiental.
Informes del equipo de capacitación. Relación de asistencia Þrmada por los participantes.
Se mejora la redacción del indicador inicial y de los supuestos. Se incorpora un nuevo indicador que hace referencia a la formación de un alto porcentaje de las familias del grupo meta, respecto al medioambiente, tema por cierto importante en la sostenibilidad del bosque de Mijal.
3.13 Indicadores del Resultado ”Se ha mejorado el uso y manejo de los suelos de ladera, de la cuenca media del río Chalaco, mediante la instalación de sistemas agroforestales y de riego tecniÞcado” •
El indicador se ha sustituido por tres indicadores, de los cuales los dos primeros son básicamente equivalentes al indicador inicial. En cambio el tercero impulsa la diversiÞcación de la producción, concretándolo en una mejora cuantitativa de la oferta nutricional, como medida concreta de un mejor uso y manejo de los suelos de ladera.
702
Desarrollo rural sostenible
RESULTADO
GRUPO META
R. E. 4.2 Se ha mejorado el uso y manejo de los suelos de ladera, de la cuenca media del río Chalaco, mediante la instalación de sistemas agroforestales y de riego tecniÞcado
1500 familias de 20 caseríos de la subcuenca.
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
Se instalan 450 Ha. de agroforestería.
Informes de avance, expedientes técnicos, actas de transferencia.
Participación de la población. La legislación en agroforestería se mantiene vigente.
Se mejoran 5 sistemas de riego para 450 Ha.
Informes de avance, expedientes técnicos, actas de transferencia.
Participación de la población. La legislación sobre agroforestería se mantiene vigente.
Registro de produc- Participación del las 50% de las familias del grupo ción de la OÞcina familias del grupo meta aumentan su de Desarrollo Rural. meta. oferta nutricional por diversiÞcación de la producción.
3.14 Indicadores del Resultado “Se ha mejorado el uso y manejo de los recursos silvopastoriles del ecosistema de páramo de la cuenca del río Chalaco” RESULTADO
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
R. E.4.3 Se ha mejorado el uso de los recursos silvopastoriles del ecosistema de páramo de la cuenca alta del río Chalaco.
50 familias asentadas en el páramo
Se introduce una actividad económica mixta (agroforestería y silvopastoril) con 100 cabezas de ganado de camélidos sudamericanos.
Diario de campo del personal técnico. Registro de N° de cabezas de ganado silvopastoril.
Ausencia de catástrofes.
200 Ha de la cuenca alta se destinaron a una actividad económica mixta.
Registro del uso de tierra.
Ausencia de catástrofes.
Se ha sustituido el indicador inicial con dos indicadores que contienen y mejoran la misma idea original, introduciendo una actividad económica mixta. Las fuentes de veriÞcación se adecuan a este cambio al igual que los supuestos.
Capitulo 13: Monitoreo, evaluación y sistematización
703
3.15 Indicadores del Resultado “Se ha identiÞcado y puesto en marcha actividades productivas con valor comercial en la cuenca del río Chalaco” RESULTADO
R. E.4.4 Se ha identiÞcado y puesto en marcha actividades productivas con valor comercial en la cuenca del río Chalaco.
•
•
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
1500 familias de la cuenca alta y media del río Chalaco.
IdentiÞcadas las actividades, cadenas productivas y los productos con valor comercial de la cuenca, en el año uno.
Informes de los Ausencia de estudios, Informes catástrofes. de avance, Expedientes técnicos y perÞles de proyectos.
Puesto en marcha de tres microempresas de transformación y valor agregado.
Acta de constitución de las microempresas.
25 % de las familias del grupo meta manejan técnicas de producción y/o transformación.
Informes del equipo técnico.
Participación y compromiso de los actores económicos.
En este cuarto resultado especíÞco se ha sustituido el indicador por tres indicadores, que concretan la generación de riqueza con tres actividades micro empresariales como medida clara y eÞcaz en una aproximación hacia el primer objetivo del milenio: Erradicar la pobreza extrema y el hambre. Se ha procurado un carácter innovador en la zona, característica del enfoque LEADER. El último indicador de este cuarto resultado especíÞco, procurar dar pasos hacia la consolidación de un manejo tecniÞcado de la producción y/o trasformación.
3.16 Indicadores del Resultado “Puesta en marcha de experiencias de comercialización de los productos de la zona, identiÞcados e interesantes para el mercado” •
Este último indicador de sostenibilidad, no por ello el menos importante, mide las experiencias de comercialización a través de registros de compra venta e indirectamente vía la mejora en la productividad. Claramente es una forma de medir la riqueza genera con esta actividad, en la línea dar pasos Þrmes hacia el primer objetivo del milenio, ya comentado.
704
Desarrollo rural sostenible
RESULTADO
R. E.4.5 Puesta en marcha de experiencias de comercialización de los productos de la zona, identiÞcados e interesantes para el mercado.
GRUPO META
INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES
FUENTES DE VERIFICACION
SUPUESTOS
1,500 familias asentadas en la cuenca del río Chalaco.
Los productos identiÞcados se comercializan en los mercados regionales y/o nacionales.
Registros de compra- venta de los productos.
Participación de actores sociales y económicos de la cuenca.
Al Þnalizar el programa, se ha incrementado en un 40 % la producción por Ha en las explotaciones familiares del grupo meta.
Registro de productividad de la OÞcina de Desarrollo Rural.
CAPÍTULO
14
LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LOS PLANES Y PROGRAMAS 1. HERRAMIENTAS DE CONTROL AMBIENTAL EX ANTE La evaluación de la viabilidad de una actuación no sólo se basa en criterios técnicos, económicos y sociales sino también en criterios ambientales. La sostenibilidad ambiental tiene sus propias herramientas en la fase de control ambiental ex -ante. Éstas son la evaluación ambiental estratégica (EAE) para los planes y programas y la evaluación de impacto ambiental (EIA) para los proyectos. Ambas evaluaciones tienen en común integrar la variable ambiental en el desarrollo de planes, programas y proyectos, los cuales deberían estar diseñados a partir de una adecuada planiÞcación territorial. El desarrollo metodológico de ambas requiere un amplio conocimiento tanto ambiental como del territorio, por lo que aquí son descritas sucintamente. Los procesos de EAE y EIA suelen estar ligados a normativas nacionales, cuyo cumplimiento integro suelen exigir la agencia de desarrollo o los bancos cuando éstos están sometido a un código de buenas prácticas1. A modo de ejemplo, se toma como referencia la legislación europea, ampliamente desarrollada al respecto. En la Þgura 14.1 se muestran los niveles de evaluación ambiental objeto de estudio. La EAE engloba un nivel más alto de cobertura que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos. 2. LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL El Real Decreto Ley 9/2000, señala el contenido mínimo que un Estudio de Impacto ambiental ha de contener en España. Éste al menos ha de incluir los siguientes datos: • Una descripción general del proyecto y exigencias previsibles en el tiempo, en relación con la utilización del suelo y de otros recursos naturales. Estimación de los tipos y cantidad de residuos vertidos y emisiones de materia y energía resultantes. • Una exposición de las principales alternativas estudiadas y una justiÞcación de las principales razones de la solución adoptada, teniendo en cuenta los efectos ambientales. • Una evaluación de los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre la población, la fauna, la ßora, el suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluidos el patrimonio histórico-artístico y el arqueológico. • Medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales signiÞcativos. 1 Por ejemplo, el Banco Europeo de Inversiones exige el cumplimiento de la normativa nacional además de la europea para facilitar créditos a los proyectos que financia.
706
Desarrollo rural sostenible
• •
Un programa de vigilancia ambiental. Un resumen del estudio y conclusiones en términos fácilmente comprensibles. Informe, en su caso, de las diÞcultades informativas o técnicas encontradas en la elaboración del mismo.
Políticas macroeconómicas, presupuestarias, comercio…
Planes sectoriales y de infraestructuras: agua, transportes…
Inversiones económicas Restauraciones
EAE
Enfoque regional o de ecosistema
Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos
Estrategias y políticas
Planes y programas
Proyectos
Figura 14.1 Tipos de evaluaciones ambientales. Fuente: Evaluación Ambiental Estratégica: La Perspectiva del Banco Mundial. Corporación Financiera Internacional (CFI). ATHIÉ, MAURICIO (2004).
La decisión sobre la aceptación o no del proyecto, desde el punto de vista medioambiental, corresponde a los organismos con competencia medioambiental, que deben realizar la declaración de impacto ambiental, la cual condiciona la autorización del proyecto por parte del organismo con competencia substantiva. En caso de resultar positiva la declaración, es decir que el proyecto ambientalmente sea viable, el organismo con competencia medioambiental elabora un condicionado en el que se establecen los puntos a seguir para que se garantice la protección del medio donde se ubica el proyecto. Sin embargo, algunos aspectos importantes de la evaluación ambiental no pueden ser satisfactoriamente acometidos mediante el procedimiento de la EIA de proyecto y deben, por tanto, contemplarse en etapas más tempranas en el proceso de planiÞcación. A medida que van madurando y mejorando los procedimientos de EIA, la consideración de los aspectos ambientales va situándose en etapas previas del proceso de decisión, tales como la localización en el territorio del proyecto, ya que es claro que los impactos acumulativos, sinérgicos y globales, así como la consideración de alternativas, pueden ser estimados mejor en las fases de la EIA de Políticas, Planes y Programas que en la de proyecto.
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
707
3. PROCESOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS Se utilizan varios términos para aludir al proceso de evaluación ambiental de Políticas, Planes y Programas (PPP); en la actualidad el más comúnmente utilizado es el de Evaluación Ambiental Estratégica EAE o SEA, Strategic Environmental Assesment. Éste se deÞne como un proceso formalizado, sistemático y exhaustivo que tiene como objetivo evaluar los impactos producidos por políticas, planes o programas (PPP). El producto Þnal de una EAE es un informe escrito donde se describen los resultados de la evaluación para ser usados en la toma de decisiones. “Los informes de las EAEs son o deben ser sometidos al escrutinio público para su seguimiento” (BANCO MUNDIAL 2004)2. Las políticas, planes y programas se pueden considerar como herramientas para la planiÞcación, y para destinar y distribuir los recursos públicos. Existe generalmente un proceso escalonado de planiÞcación en el cual la política puede contemplarse como la inspiración y guía para la acción, el plan como un conjunto de objetivos coordinados y ajustados en el tiempo para el cumplimiento de la política, y el programa como un conjunto de proyectos en un área particular. Este sistema escalonado puede aplicarse a nivel nacional, regional y local; así como a acciones sectoriales y a acciones de planiÞcación territorial. Planes, políticas y programas son términos diferentes, desde el punto de vista conceptual, sin embargo, en el contexto de la EAE no es útil hacer marcadas distinciones entre ellos, simplemente considerarlos como acciones a aprobar en distintas fases en el proceso de planeamiento, anteriores a la aprobación de los proyectos, con las particularidades que esto le conÞere (distinto grado de deÞnición). La Comisión Europea elaboró una propuesta de Directiva de EAE, en el año 1996: Propuesta de Directiva sobre los efectos de ciertos planes y programas sobre el medio ambiente (COM (96) 511 Þnal)3. Su objetivo era establecer un sistema de evaluación ambiental de planes y programas que completara la EIA elaborada para proyectos (JILIBERTO et al, 2000). Los elementos más signiÞcativos que la propuesta de Directiva consideró que deben ser incluidos en toda Evaluación Estratégica son: 1. Una descripción de la propuesta de PPP, incluyendo sus hipótesis y objetivos. 2. La identiÞcación de los objetivos de la política ambiental relacionados que la propuesta pudiera afectar. 3. La detección de los problemas de las zonas afectadas, con especial atención a las zonas especiales protegidas. 4. La detección de los impactos signiÞcativos previsibles como consecuencia de la aplicación de la acción propuesta, las medidas de minimización de dichos impactos y las alternativas a la acción considerada. 5. La elaboración de un sistema de control y vigilancia de los efectos ambientales y un informe ambiental sobre las iniciativas con efectos ambientales signiÞcativos. 6. Una reseña de las carencias encontradas en el proceso de elaboración de la evaluación. 2 Evaluación Ambiental Estratégica: La Perspectiva del Banco Mundial. Corporación Financiera Internacional (CFI). ATHIÉ, Mauricio (2004). En Línea Internet. 19 de diciembre de 2004. Accesible en http://www. eula.cl/eae/evaluacion_ambiental_estrategica.pdf 3 La evaluaciones de Políticas que en un principio se pensó en incluirla en el proceso de evaluación ambiental finalmente no fue considerada en la Normativa Europea.
708
Desarrollo rural sostenible
La responsabilidad de realizar la EAE recaería en la autoridad que lanza la propuesta, que podrá contar con la ayuda de la autoridad medioambiental correspondiente. Dicha propuesta se transformó en Europa en la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2001 relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DOCE núm. L. 197, de 21 de julio de 2001). Esta Directiva se traspone en el Estado Español en la Ley 9/2006 de 28 de Abril. En relación con las ordenaciones de espacios naturales, la Directiva 43/92, de la Unión Europea sobre a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y ßora silvestres, incluye la obligación de realizar una evaluación ambiental de los planes y proyectos que afecten a áreas especiales de conservación o protección. Existen así mismo otros procedimientos internos de la Unión Europea que obligan a la realización de evaluaciones ambientales de PPP. Por un lado, todas las acciones estratégicas y la nueva legislación de la Comisión con efectos ambientales signiÞcativos tienen obligación de presentar una declaración ambiental que recoja sus costes, beneÞcios ambientales y una justiÞcación de los mismos. Por otra parte, la Comisión ha establecido unos requerimientos mínimos de EAE para la concesión a los Estados Miembros de Fondos Estructurales (Comisión Europea, 1999). En relación con los planes de desarrollo, Þnanciados por dichos fondos, el Artículo 41, del Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre Fondos Estructurales también determina que debe realizarse “una evaluación previa de la situación medioambiental de la región en cuestión, sobre todo, de los ámbitos del medio ambiente que es previsible que se vean fuertemente inßuidos por la intervención de las disposiciones adoptadas, para integrar la dimensión medioambiental en la intervención y de su coherencia con los objetivos a corto y largo plazo Þjados a escala nacional, regional y local (por ejemplo, los planes de gestión del medio ambiente), así como de las disposiciones destinadas a garantizar el respeto de la normativa comunitaria en materia de medio ambiente. La evaluación previa presentará una descripción, cuantiÞcada en la medida de lo posible, de la situación medioambiental actual y una estimación del impacto previsto de la estrategia y de las intervenciones en la situación medioambiental”. La tabla 14.1 muestra las exigencias europeas en relación a las evaluaciones de planes de desarrollo rural Þnanciadas por los Fondos estructurales. El BANCO MUNDIAL aÞrma que las necesidades que hacen surgir la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y aplicarla a cualquier plan de desarrollo Þnanciado por bancos y agencias internacionales tanto en Europa como fuera son: • Aplicar medios personales, instrumentales y Þnancieros, de forma eÞcaz y rentable. Ésta asignación eÞcaz y rentable, introduce la necesidad de la organización y de la evaluación socioeconómica de los proyectos • Evaluar los impactos producidos por políticas, planes o programas (PPP) y sus alternativas. • Mejorar la evaluación de los impactos ambientales indirectos, acumulativos y sinérgicos que puedan derivarse de las políticas, planes y programas, simpliÞcando el proceso y deÞniendo medidas correctoras genéricas para un conjunto de proyectos con características similares. • Reducir el tiempo y esfuerzo requerido por las evaluaciones ambientales de proyectos especíÞcos en una misma región o sector, ya que permite identiÞcar los problemas y recolectar datos de base por adelantado.
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
• • •
709
Reducir el número de proyectos que deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental, simpliÞcando el proceso y deÞniendo medidas correctoras genéricas para un conjunto de proyectos con características similares. En ciertos casos eliminar la necesidad de una evaluación ambiental especíÞca de uno o varios proyectos. Integrar las consideraciones ambientales en las políticas sectoriales y en los procesos de toma de decisiones estratégicas. La reforma de los reglamentos de los fondos estructurales de 1993, introdujo la base para una mayor integración de las consideraciones ambientales en la política estructural, tanto en la programación como en la ejecución de los programas. Así, el Reglamento CEE n. 2081/93 del Consejo exige en el apartado 4 del artículo 8, el tercer inciso del apartado 8 del artículo 9 y el apartado 5 del artículo 11bis, que los planes de desarrollo económico y social que presentan los Estados miembros en relación con las regiones que pueden acogerse a una intervención de la Comunidad en virtud de los objetivos1, 2 y 5b incluyan una evaluación de su impacto ambiental. En el marco presupuestario europeo 2000-2006 la evaluación exante aparece como un complemento necesario en el ejercicio de la programación. Así encontramos el requerimiento de una evaluación previa o exante, tanto en los programas de desarrollo rural coÞnanciados por la sección garantía del FEOGA Artículos 48 y 49 del Reglamento (CE) N 1257/99 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA como en los documentos de programación de fondos estructurales (Artículo 41 del Reglamento (CE) N 1260/99 del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales sobre los fondos estructurales). En ambos casos se establecen unas directrices generales comunes. En el artículo 43 de las disposiciones de aplicación de la Comisión para Reglamento (CE) N. 1257/99 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA se enumeran los requisitos de una evaluación previa de desarrollo rural “la evaluación previa deberá analizar las disparidades, lagunas y posibilidades de la situación actual y examinar la coherencia de la estrategia propuesta con la situación y objetivos teniendo en cuenta los temas planteados en las preguntas de evaluación comunes. Asimismo deberá analizar el impacto previsto de las prioridades de actuación seleccionadas y cuantiÞcar sus objetivos cuando se presten a ello así como comprobar los acuerdos de aplicación propuestos y la coherencia con la Política Agraria Común y otras políticas.
Tabla 14.1: Legislación europea sobre evaluación ambiental de planes de desarrollo rural
4. METODOLOGÍAS DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES Tanto la evaluación ambiental de proyectos como las evaluaciones de planes y programas presentan una metodología más o menos común que aquí tan solo se esboza. Las fases comunes de estas metodologías sucintamente son (CLARK, 1996): 1. Visión preliminar (screening): Es el proceso para decidir si se requiere o no de una EAE o una EIA en función del alcance o repercusión del plan, programa o proyecto. Sin embargo, el objetivo primordial tanto de la EAE como de la EIA es que las evaluaciones se lleven a cabo sólo si es probable que ocurran impactos ambientales signiÞcativos 2. Focalización (scoping): Es la identiÞcación de los problemas y alternativas claves que deben ser abordados en la evaluación. Si bien la consideración de alternativa a menudo es un componente menor de la EIA, en la EAE gran parte del trabajo se
710
Desarrollo rural sostenible
concentra en la viabilidad ambiental de las alternativas, de manera que la decisión respecto de cuáles deben ser incluidas en la evaluación es crítica. 3.Información básica o Estudio Preliminar: Es la recopilación de información para describir el medio ambiente existente (línea de base o “estado cero” en terminología ambiental), que permite predecir los cambios que surgirían si se implementa la propuesta. Los datos recopilados deberán cubrir el área geográÞca que será inßuida por la actuación y serán de carácter general, indicarán las tendencias de los componentes ambientales a través de espacio y tiempo y enfatizarán especialmente los datos sobre lugares sensibles o importantes. Al igual que en una EIA de un proyecto individual, la recopilación de datos se debe concentrar en parámetros claves. 4. Predicción de impactos ambientales: Se identiÞcarán los cambios producidos por las actuaciones o acciones del plan programa o proyecto. Donde sea posible, esta predicción debe ser cuantitativa, aunque pueda ocurrir en la mayoría de los casos que no hay más remedio que hacerlas cualitativas. 5. Evaluación de impactos ambientales: Esta etapa consiste en estimar la incidencia de los efectos producidos por los PPP en el territorio en estudio. Esto es algo más difícil de realizar en la EAE, ya que las predicciones de impactos a menudo son imprecisas y generales, si bien el grado de incidencia será mayor o menor según la calidad y fragilidad4 del medio en que se produzcan los impactos. 6.Informe o Estudio DeÞnitivo: Esta etapa está destinada a proveer de información tanto a la persona responsable como a la ciudadanía para que haya una correcta toma de decisiones. 7.Revisión: Se debe hacer una revisión independiente de la EAE para darle credibilidad frente al público, así como para analizar si la evaluación posee un nivel técnicamente aceptable. En esta etapa también se considera la participación pública, especialmente de la población afectada. 8. Toma de decisión: Consiste en la declaración de Impacto ambiental, pudiendo ser el PPP aceptado, rechazado o modiÞcado. 9. Monitoreo o Seguimiento: Tanto para una política, plan, programa o proyecto se debe llevar a cabo una vigilancia y control ambiental a Þn de identiÞcar la naturaleza, extensión y corrección de todos los impactos ambientales que se han diagnosticado.
4
Sobre calidad y fragilidad ver capítulo 4
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
711
CASO PRÁCTICO EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATEGICA DEL PLAN DE DESARROLLO RURAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID 1. INTRODUCCIÓN La consideración del medio ambiente es un factor fundamental para el desarrollo sostenible regional donde se compatibilice el desarrollo económico y social continuo con el medio ambiente y sus recursos naturales de cuya calidad dependen la continuidad de la actividad humana y del desarrollo de los seres humanos. La evaluación ambiental del Programa de Desarrollo Rural (2000-20006) tomó las indicaciones del Comité de Estructuras Agrarias y de Desarrollo Rural del 30 Junio 1999, y los documentos de trabajo para el periodo 2000-20006 sobre Fondos Estructurales y Fondo de Cohesión de la DGXI de 1998. La evaluación ambiental estratégica puede deÞnirse como el “proceso extenso, sistemático y formalizado de evaluación del impacto ambiental de las Políticas, Planes y Programas y sus alternativas, que incluya la preparación de un informe con los hallazgos de la evaluación y se utilice en los procesos de toma de decisiones de asuntos públicos” (GLASSON et al., 1994). El concepto de la evaluación ambiental se acerca a un enfoque para incluir consideraciones explícitas, para abordar las propuestas de desarrollo futuras y la toma de decisiones. Para la DGXI de la Comisión Europea el objetivo de la evaluación ambiental es: • Asegurar la noción de sostenibilidad, desde los niveles más altos en la toma de decisiones hasta los niveles de los proyectos • Facilitar que el diseño de los proyectos, en un sentido amplio, tenga alternativas reales y posibles de localización, ya que una vez deÞnido el proyecto quedan fuera de consideración • La manera de favorecer este objetivo es a través de un mecanismo en cascada que se inicia en los núcleos de poder más elevados para después ir condicionando las decisiones sucesivas de menor envergadura. Incluir la valoración ambiental en el diseño inicial de futuras líneas de desarrollo asegura que éste sea ambientalmente aceptable. 2. METODOLOGÍA Con el Þn de garantizar que las intervenciones contribuyan a alcanzar objetivos compatibles con un desarrollo sostenible, y resaltar cualquier impacto ambiental potencial asociado al programa operativo, se elaboró una propuesta metodológica que consta de cinco etapas inspirada en la Guía Práctica. Evaluación Ambiental Estratégica de la Programación Estructural Periodo 2000-2006 (MMA, 1999).
712
Desarrollo rural sostenible
Información ambiental del estado cero
Integración ambiental de los objetivos y medidas
Principios ambientales de integración Evaluación ambiental de las medidas
Análisis de resultados y recomendaciones
Figura.14.2: Metodología aplicada para la evaluación ambiental estratégica del PDR Comunidad de Madrid (2000-2006)
ETAPA 1. EVALUACIÓN DE LA SITUACIÓN AMBIENTAL DE PARTIDA El desarrollo rural sostenible implica la necesidad de usar y gestionar los recursos en equilibrio con la demanda y su disponibilidad tanto en el presente como en el futuro. Para ello es básico contar con información sobre el estado del medio ambiente y sus recursos. Pueden emplearse las técnicas mostradas en el capítulo 3. ETAPA 2. IDENTIFICACIÓN DE OBJETIVOS Y MEDIDAS CON POTENCIAL EFECTO AMBIENTAL SIGNIFICATIVO El objeto de esta etapa es identiÞcar los objetivos del Programa y seleccionar las medidas y acciones con potencial efecto ambiental. Para ello, se procede a diseñar una matriz donde cada eje prioritario se cruza con una serie de preguntas. Estas preguntas contribuyen a deÞnir de forma sistemática la relevancia del eje en términos ambientales. Las preguntas a realizar son: ¿Puede el eje incluir medidas directamente relacionadas con: • los usos del suelo, desarrollo físico o infraestructuras de transporte? • la gestión ambiental (control de la contaminación, ahorro de recursos)? • la formación y divulgación ambiental? • el patrimonio natural/cultural: hábitats, especies, paisajes, restos arqueológicos? En la matriz se señalan los ejes cuyas medidas pueden originar costes y/o beneÞcios ambientales o si el coste ambiental de la acción es nulo o muy bajo. Las posteriores etapas de la evaluación ambiental estratégica sólo se aplicarán sobre estos ejes y medidas (tabla 14.2).
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas EJE 1 Infraestructuras rurales
EJE 2 DiversiÞcación económica y dinamización de las zonas rurales
MEDIDA
Relación con usos del suelo, desarrollo físico
Relación con gestión ambiental
Relación con formación ambiental
Relación con el patrimonio natural o cultural
1.1. Reparcelación de tierras
C/B
0
0
C/B
1.2. Servios de abastecimientos básicos para economía y población rural
C/B
C/B
0
0
1.3 Desarrollo y mejora de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo de la producción agraria
C/B
C/B
0
C/B
1.4 Recuperación de la capacidad de producción agraria dañada por desastres naturales y establecimiento de medios de prevención
C/B
0
0
C/B
2.1. Establecimientos de servicios de sustitución y de asistencia a la gestión de explotaciones agrarias
0
0
0
0
2.2. Renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio rural
0
0
0
C/B
2.3. DiversiÞcación de actividades en el ámbito agrario y ámbitos aÞnes a Þn de aumentar las posibilidades de empleo e ingresos alternativos
0
0
0
0
2.4. Dinamización del medio rural
0
0
C/B
0
C/B
C/B
0
C/B
2.6. Comercialización de productos agrícolas de calidad
0
0
0
0
3.1. Mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas
0
C/B
C/B
0
3.2. Ingeniería Þnanciera
0
0
0
0
4.1. Otras medidas forestales
C/B
C/B
0
C/B
4.2. Mejora de tierras
C/B
0
0
C/B
0
C/B
0
0
C/B
C/B
C/B
C/B
2.5. Fomento del turismo y del artesanado
EJE 3 Transformación y comercialización EJE 4 Silvicultura, recursos naturales y medio ambiente
4.3. Gestión de recursos hídricos agrícolas 4.4. Protección del medio ambiente en conexión con la conservación del paisaje y de la economía agraria y forestal, así como la mejora del bienestar de los animales
713
Tabla 14.2: identiÞcación y selección de medidas en relación con su incidencia ambiental. C/B: Las medidas pueden originar costes y/o beneÞcios ambientales.0: El coste o el beneÞcio ambiental de la medida es neutro o muy bajo.
714
Desarrollo rural sostenible
ETAPA 3. DEFINICIÓN DE PRINCIPIOS AMBIENTALES DE INTEGRACIÓN En esta fase se tiene como objetivo deÞnir con precisión los principios ambientales de integración señalados por documentos públicos relevantes. Para ello, se revisan de forma sistemática los objetivos ambientales de integración deÞnidos en el marco internacional y de la Unión Europea. A nivel nacional, “la política de medio ambiente está orientada, fundamentalmente, a la aplicación de la legislación de la Unión Europea” (OCDE, 1997) por lo que los principios ambientales de integración propuestos se muestran en la tabla 14.3. La legislación ambiental que inspira estos principios es la siguiente: 85/337/CEE (97/11/EC)-EIA, 91/156/EEC-Residuos, 91/689/CEE-Residuos Peligrosos, 91/676/CEE-Nitratos, 92/43/-Hábitats, 79/409/CEE-Aves, 96/61/CEE-IPPC, 91/271/CEE-Aguas Residuales, 96/62/CEE-Aire. PRINCIPIO AMBIENTAL DE INTEGRACIÓN
DESCRIPCIÓN
1. Reducción del uso de recurso Es preciso hacer un uso condicionado de los recursos naturales no renovables no renovables que garantice la no reducción de los depósitos disponibles para generaciones futuras. 2. Uso de recursos renovables dentro de su capacidad de regeneración
Es preciso utilizar los recursos naturales renovables (bosques, pesca, aire, ríos, costas, mares) por debajo del límite natural de su capacidad de regeneración.
3. Uso y gestión consciente de sustancias peligrosas y residuos
Es preciso utilizar la menor cantidad de sustancias peligrosas y minimizar la producción de residuos.
4. Mantenimiento y mejora de recursos naturales hábitats, especies y paisajes.
Es preciso mantener y mejorar el patrimonio natural; ßora, fauna, valores ÞsiográÞcos, geológicos y paisajísticos, para el disfrute de las generaciones futuras.
5. Mantenimiento y mejora de recursos naturales: suelo
Es preciso proteger la cantidad y calidad de los recursos existentes y mejorar los degradados.
6. Mantenimiento y mejora de los recursos naturales: agua
Es preciso proteger la cantidad y calidad de los recursos existentes y mejorar los degradados.
7. Mantenimiento y mejora de la calidad del medio ambiente local
Es preciso conservar y mejorar la calidad urbana en las ciudades.
8.
Protección de la atmósfera
Es preciso proteger la atmósfera reduciendo y eliminando la emisión de contaminantes relacionados con el cambio climático, la contaminación fotoquímica, la destrucción de la capa de ozono y la acidiÞcación.
9. biental
Formación y educación am-
Es preciso impulsar la información y la formación ambiental.
10. Impulso de la participación pública en las decisiones relativas a un desarrollo sostenible
Es preciso impulsar la participación del público y las partes afectadas en la toma de decisiones que les afecta.
Tabla 14.3: Principios ambientales de la Unión Europea empleados en las evaluaciones ambientales estratégicas.
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
ETAPA 4. EVALUACIÓN AMBIENTAL DE LAS MEDIDAS
1.
Reducción de recursos no renovables ¿Puede impulsar proyectos donde se potencie el uso de recursos no renovables? ¿Ofrece la posibilidad de utilizar preferentemente recursos no renovables? ¿La medida ofrece la posibilidad de reciclar y reutilizar materiales? 2. Uso de recursos naturales dentro de los límites de su capacidad de regeneración ¿Puede verse amenazados recursos como el aire, el agua o la biomasa? ¿Puede impulsar proyectos que hagan fuerte uso de recursos naturales renovables y/o amenazar sus objetivos? ¿Puede ofrecer oportunidades a la regeneración de recursos renovables degradados? 3. Uso y gestión consciente de sustancias peligrosas y residuos ¿Puede impulsar proyectos que hagan uso de sustancias peligrosas (plaguicidas, disolventes, tóxicos)? ¿Puede favorecer la prevención y la reducción de fuentes de contaminación? ¿Puede favorecer la reutilización o reciclaje de residuos? ¿Puede dar lugar a proyectos que precisen transportar residuos a gran distancia? ¿Puede dar lugar a proyectos que produzcan grandes cantidades de residuos? 4. Mantenimiento y mejora de los recursos naturales: habitats, especies y paisajes ¿Puede englobar proyectos que causen pérdidas o daños a especies o espacios protegidos? ¿Puede englobar proyectos que beneÞcie al patrimonio natural? ¿Contribuye a la fragmentación de los hábitats? 5. Mantenimiento y mejora del suelo ¿Puede englobar proyectos que puedan favorecer vertidos contaminantes en el suelo? ¿Puede favorecer proyectos que fomente procesos erosivos? ¿Puede favorecer proyectos que beneÞcien al suelo? 6. Mantenimiento y mejora del agua ¿Puede englobar proyectos que puedan favorecer vertidos contaminantes en el agua? ¿Puede fomentar proyectos que supongan un elevado consumo de agua? ¿Puede favorecer proyectos que beneÞcien al agua? 7. Mantenimiento y mejora de la calidad del medio ambiente local ¿Puede favorecer proyectos que aumenten la emisión de contaminantes o incrementar el ruido? ¿Puede favorecer proyectos que deteriore el paisaje? ¿Puede favorecer proyectos que beneÞcien al medio ambiente local? 8. Protección de la atmósfera regional y global ¿Puede favorecer proyectos que reduzcan el consumo de combustibles fósiles, reduciendo el tráÞco, mejorando la eÞciencia energética o utilizando tecnologías mas limpias? ¿Puede incluir proyectos que reduzcan las emisiones de metano y CO2 en vertederos e instalaciones industriales? ¿Puede contribuir al desarrollo de sumideros de CO2? ¿Puede dar lugar a proyectos que sustituyan el consumo de combustibles fósiles? 9. Desarrollo de la formación ambiental ¿Puede incluir proyectos que fomenten compromisos sobre buenas prácticas ambientales? ¿Puede promover la información ambiental y la publicidad de iniciativas ambientales? ¿Puede promover el acceso al público a zonas naturales y ayudarles a comprender su signiÞcado? 10. Promoción de la participación pública en la toma de decisiones ¿Hay posibilidades de presentar alternativas y que sean consideradas durante el proceso de participación pública? ¿Las decisiones sobre proyectos en el marco de la medida incorporan a la población afectada? ¿El proceso de participación puede suponer la modiÞcación de la medida?
Tabla 14.4: Preguntas relativas a los principios de integración.
715
716
Desarrollo rural sostenible
En esta etapa se procede a comprobar si las Medidas de desarrollo contemplan de forma adecuada los principios ambientales de integración, anteriormente identiÞcados. Para ello, se elabora una matriz de evaluación en la que se enfrentan los principios ambientales de integración con las medidas seleccionadas en la etapa 2 de identiÞcación de objetivos. Para dotar al proceso de evaluación de la objetividad necesaria, es preciso que se desarrolle de forma sistemática y apoyándose en una serie de preguntas relativas a cada principio de integración. Estas preguntas que se presentan en la tabla 14.4 se realizarán para cada medida. La valoración ambiental del Plan se ha estructurado de la siguiente manera: 1. Selección de los ejes que potencialmente pueden afectar al medio de forma directa 2. Valoración de aquellos ejes que potencialmente puedan afectar al medio mediante indicadores 3. Valoración de todos los ejes con los principios integradores del medioambiente (Ministerio de Medio Ambiente, 1999). Selección de los ejes: La Þgura 9.2 del capítulo 9, Ejes del Plan de desarrollo Rural Þnanciado parcialmente con fondos de la Unión Europea de la Comunidad de Madrid muestra la estructura del plan de desarrollo rural que se evalúa. Se seleccionaron sus cuatro ejes como posibles causantes de afecciones al medio ambiente. Estos eran. “Infraestructuras rurales” (eje 1), “Adaptación y desarrollo de las zonas rurales” (eje 2), “Transformación y comercialización (eje 3), y ”Silvicultura y recursos naturales” (eje 4). Valoración de los ejes potenciales: La valoración de cada eje estratégico que pudiera afectar al medio se desarrolló mediante la siguiente metodología: Se empleó el desarrollo de una matriz simple. Ésta, muestra las actividades de una estrategia en un eje y los factores ambientales pertinentes a lo largo del otro eje de la matriz. Cuando se espera que una acción determinada provoque un cambio en un factor ambiental, éste se apunta con una “X” en el punto de intersección de la matriz. Esta afección o cambio en el ambiente se describe por un lado en términos de caracterización cualitativa y por otro, por medio de indicadores de impacto para su análisis cuantitativo. Esta matriz permite la presentación de un gran volumen de información en un formato claro y simple, combinando los aspectos ambientales y de desarrollo en un marco único que resume sus interacciones (tabla 14.4). La descripción cualitativa del impacto que se evalúa se realiza por medio de: 1. Carácter genérico del impacto, para hacer referencia a su consideración positiva (+) o negativa (-) respecto al estado previo a la actuación 2. Tipo de acción del impacto, para hacer referencia al efecto de la acción sobre los elementos o características ambientales puede producir de una forma directa (D), cuando tenga repercusión inmediata sobre algún factor ambiental, indirecta (I) cuando el efecto se produce más tarde en tiempo, o acumulativo (A) cuando a los efectos de la actuación se añaden los de otras actuaciones pasadas, presentes o futuras razonadamente previsibles. Los impactos acumulados pueden ser resultado de actuaciones individualmente de menor importancia, pero signiÞcativas en su conjunto y que ocurren durante un periodo de tiempo.
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
DESCRIPCIÓN DE ELEMENTOS DEL MEDIO AFECTADOS
CARACTERIZACIÓN IMPACTO
717
INDICADOR IMPACTO
D
I
A
P
N
?
Calidad del aire
-
-
-
-
-
-
Ruido
-
-
-
-
-
-
MEDIO URBANO
ATMÓSFERA Estado capa ozono
X
X
Calentamiento global
X
X
AcidiÞcación
X
X
Cont. fotoquímica
X
X
X
X
*Reducción en las emisiones prioritarios
AGUA Calidad del agua Explotación
*% de calidad de agua por tramo ßuvial
-
-
-
-
-
-
Producción
-
-
-
-
-
-
Gestión
-
-
-
-
-
-
Contaminación
-
-
-
-
-
-
Degradación (erosión)
X
-
-
X
-
-
Cambio de uso
-
-
-
-
-
-
RESIDUOS
SUELO
*SuperÞcie forestal perdida (ha)
BIODIVERSIDAD Biodiversidad
X
Paisaje
X
Patrimonio cultural
-
X X -
-
-
-
-
*SuperÞcie forestal perdida (ha) *Estado sanitario de las masas forestales *SuperÞcie de zonas verdes urbanas por habitante en áreas urbanas *Grado de modiÞcación del paisaje
D: Impacto directo I. Impacto indirecto A: Impacto acumulativo P: Impacto positivo N: Impacto negativo ?: El impacto presenta conjuntamente efectos positivos y negativos X: Afección -: No afección OBSERVACIONES: Eje 3: Medio Ambiente, entorno natural y recursos. Las principales acciones incluidas en este eje se reÞeren a la reforestación y restauración de la cubierta vegetal en general y de riberas en particular, defensa contra plagas y enfermedades, gestión de áreas naturales de interés y uso público, conservación de especies etc. La incidencia de estas actuaciones sobre el medio ambiente se valora positivamente ya que potencia la biodiversidad, ayuda al control de la erosión y articula espacios naturales gestionados mediante instrumentos legales adecuados. Tabla 14.4: Matriz de afección del eje.
718
Desarrollo rural sostenible
ETAPA 5. ANÁLISIS DE RESULTADOS Y RECOMENDACIONES En esta etapa Þnal se analiza la incorporación de los principios ambientales de integración y los posibles efectos de las medidas sobre el medio ambiente. Finalmente, se formulan recomendaciones para integrar la variable ambiental por medio de indicadores ambientales de seguimiento del Fondo Estructural. Con el Þn de determinar si las medidas y objetivos propuestos en el programa operativo son efectivos se proponen una serie de indicadores de resultados para cada eje evaluado. Dichos indicadores sirven para determinar la situación de una determinada variable una vez que se han tomado determinadas medidas. La descripción cuantitativa del impacto se realiza por medio de indicadores de impacto. La descripción del impacto se realiza sobre los elementos del medio que reciben afección negativa o indeterminada. Los positivos, en general, se sobreentienden, por estar en su mayoría incluidos en los propios objetivos de la medida. Los indicadores de impacto se utilizan para conocer la posible alteración que una determinada medida puede tener sobre el medio ambiente, ya sea durante la fase de ejecución o de funcionamiento. Se ha propuesto, asimismo, un conjunto de indicadores de resultados que sirven para analizar la situación de una determinada variable una vez que se han tomado determinadas medidas, muchas veces en comparación con los indicadores de referencia. Se deÞnieron también unos indicadores de referencia, que muestran la situación inicial de los elementos del medio. Esta propuesta de indicadores de referencia para cada medida no entra en contradicción con el listado elaborado en la Evaluación de la situación ambiental de partida, ya que los indicadores propuestos en las Þchas son los que pueden evaluar adecuadamente la situación de partida en el ámbito de las medidas propuestas. La tabla 14.5 presenta un ejemplo de una de las matrices elaboradas para la evaluación ambiental de una medida contemplada en el PDR.
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
719
MEDIDA 2.4: Protección, prevención y regeneración de enclaves naturales y rurales CARACTERIZACIÓN DEL IMPACTO Biodiversidad
Suelo
DESCRIPCIÓN DEL IMPACTO
P.Cultural Paisaje
D+
Fauna
D+
Vegetación
D+
Cambio uso Erosión
D+
Contaminación Residuos
Esta medida provoca numerosos efectos directos positivos. No obstante, las labores de selvicultura preventiva (cortafuegos y tratamientos selvícolas, principalmente) ocasionan algunos impactos negativos sobre la vegetación, el paisaje y la erosión. Estos efectos negativos son muy reducidos, en comparación con los efectos positivos del resto de la medida sobre estos mismos elementos del medio, por lo que han caracterizado estos impactos como positivos.
Gestión Producción
Agua
Cantidad
D+
Calidad
D+
Atmósfera
CO2
I+
Medio urbano
Olores
CH4 Ruido INDICADORES DE REFERENCIA
INDICADORES DE IMPACTO
INDICADORES DE RESULTADOS
SuperÞcie forestal (Ha.) SuperÞcie forestal arbolada (Ha.) Ha. de cortafuegos existentes. Densidad de vías forestales (Km/ha) Has de márgenes degradadas. Ha de terrenos con niveles erosivos elevados (superiores a 50 Tn/ha·año)
Mano de obra empleada en las obras (nº de trabajadores). Aumento de pérdidas de suelo durante la realización de las obras. (m3/ha.año) Nº de árboles talados. Km.l. de alteración de los cursos de agua. Incremento de los sólidos en suspensión en los cursos de agua. Cantidad de residuos selvícolas tratados (Tn) Has. incendiadas por año. Medidas de protección, prevención y regeneración por año. (nº) Nº de días en los que no se supera el caudal ecológico en los ríos. Nº de actuaciones encaminadas a paliar el impacto paisajístico. Grado de cumplimiento Plan Forestal.
Inversión realizada en las labores de protección, prevención y regeneración. (millones de pts.) Ha. de riberas restauradas. Ha. de superÞcie repoblada. Ha. de tratamientos selvícolas realizados. SuperÞcie media de incendio (Ha.) Ha. totales de cortafuegos nuevos Puntos de agua construidos % de tramos de río con agua de calidad (regenerado)
LEYENDA DE LA CARACTERIZACIÓN DEL IMPACTO: +: Positivo, - : Negativo, D: Directo, I: Indirecto, ¿?: Indeterminado Tabla 14.5 : Matriz elaborada por medida 2.4. Protección, Prevención y Regeneración de enclaves naturales y rurales del PDR de la Comunidad de Madrid (2000-2006)
720
Desarrollo rural sostenible
Etapa 5.1: Recomendaciones Dentro del desarrollo de la evaluación se incluyeron una serie de recomendaciones para la integración ambiental que constituyeron las principales medidas correctoras y preventivas para reducir y/o evitar el coste ambiental de las medidas de mayor impacto: • La atención a las planiÞcaciones territoriales o sectoriales ya existentes deberán permitir valorar la capacidad de acogida del territorio para la acción que se contemple. Así, a modo de orientación, se señalan el Plan Regional de Estrategia Territorial o el Plan Forestal de la Comunidad de Madrid en cuanto a valoración del medio a nivel regional. A nivel comarcal o local, se deberán desarrollar análisis particulares. • Atención a los planes de gestión de residuos, de saneamiento y depuración de aguas, de reducción de contaminantes atmosféricos y de suelos contaminados, etc. • La mayoría de las actuaciones incluidas en los distintos ejes requieren, por exigencia de la propia legislación, la realización de un estudio de impacto ambiental especíÞco. En dicho EIA, se conocerá el ámbito y el alcance detallado de las actuaciones previstas y se podrán establecer las medidas correctoras concretas para reducir los impactos ambientales. • Las medidas correctoras incluidas deben interpretarse de una forma amplia, constituyendo un conjunto de elementos sobre los que debiera reßexionar el diseñador de una medida antes de darle la forma deÞnitiva al proyecto de actuaciones. • Se sobreentiende que los efectos beneÞciosos no llevan asociados medidas correctoras. Además, y de manera genérica, es preciso tener en consideración las siguientes cuestiones: 1. Lograr que las intervenciones sean compatibles con la capacidad de acogida del territorio 2. Mejorar la utilización de los recursos (principalmente del agua) perfeccionando las técnicas de riego y la reutilización del agua 3. Alentar la producción que respete la calidad medioambiental y emplee los insumos (plaguicidas y abonos) de forma racional 4. Llevar a cabo actividades compatibles con la conservación de los recursos (forestales, edáÞcos y raza autóctona del ganado) 5. Aprovechar el espacio rural y la producción endógena 6. Gestionar actividades agrarias que favorezcan la implantación de la red natura 2000 7. DiversiÞcar las actividades económicas con el Þn de Þjar a la población 8. Tratar y aprovechar los residuos agrarios y pecuarios (compost, biomasa energéticos) 9. Compatibilizar las concentraciones parcelarias y otras medidas de ordenación territorial con la conservación del paisaje y la biodiversidad 10. Gestionar los periodos de sequía y de inundaciones 11. Adoptar medidas de protección de los suelos contra la erosión Etapa 5.2. Conclusiones: Propuesta de criterios ambientales de elegibilidad de proyectos Como objetivo de carácter horizontal y con el Þn de integrar los principios fundamentales de la política ambiental en el resto de las políticas sectoriales de la Comunidad de Madrid se establecieron los siguientes criterios medioambientales de subvencionalidad y
Capitulo 14: La evaluación ambiental de los planes y programas
721
selección de proyectos: 1. Que las medidas y actuaciones integren suÞcientemente los principios de integración medioambiental establecidos por el Ministerio del Medio Ambiente (1999): PRINCIPIO AMBIENTAL DE INTEGRACIÓN Reducción del uso de recurso no renovables Uso de recursos renovables dentro de su capacidad de regeneración Uso y gestión consciente de sustancias peligrosas y residuos Mantenimiento y mejora de recursos naturales hábitats, especies y paisajes. Mantenimiento y mejora de recursos naturales: suelo Mantenimiento y mejora de los recursos naturales: agua Mantenimiento y mejora de la calidad del medio ambiente local Protección de la atmósfera Formación y educación ambiental Impulso de la participación pública en las decisiones relativas a un desarrollo sostenible
2. Que las medidas y actuaciones incorporen o tengan en consideración los mecanismos de planiÞcación del territorio y estudios de impacto ambiental de las actuaciones que lo precisen. 3. Que las medidas y actuaciones incorporen un plan de vigilancia ambiental con indicadores de seguimiento. Estos indicadores serán facilitados por la Administración competente. Estos indicadores irán en la línea de vigilar sobre todo y en entre otras, las actuaciones cuya realización comporte: • un aumento en los vertidos y residuos • aparición de vertederos incontrolados • una disminución en la calidad y cantidad de agua • procesos no controlados de urbanización, proliferación de infraestructuras y actividades industriales • aßuencia descontrolada de la población en áreas de recreo. • alto consumo energético • contaminaciones descontroladas de aire, suelo, agua y ruido • pérdida o deterioro de la masa forestal • deterioro en vías pecuarias • desaparición de paisajes y ecosistemas valiosos. 3. PROPUESTA DE PROGRAMA DE VIGILANCIA AMBIENTAL Una vez Þnalizado el análisis ambiental se hizo necesaria la preparación de un sistema que permitiera el seguimiento del PDR. El objetivo de un programa de vigilancia ambiental era establecer una serie de indicaciones que aseguraran el correcto funcionamiento de la evaluación ambiental. Entre otros, se propusieron los siguientes puntos: • Cumplimiento de la Normativa ambiental vigente. Por ello, se incluyó un anexo desglosado por áreas temáticas de las principales Normas aplicables. • Dado que la mayoría de las actuaciones contempladas en los ejes estratégicos requieren por exigencia legislativa la realización de un estudio de impacto ambiental, será en ellos donde se concrete el programa de vigilancia y control para asegurar el correcto desarrollo de las medidas. • Vigilancia de los indicadores de “seguimiento” propuestos.
722
Desarrollo rural sostenible
Por último, se deÞnió un conjunto de indicadores “de seguimiento” en el análisis de cada eje, como se puede ver en la tabla 14.5. Los indicadores de seguimiento tratan de determinar la situación de una variable una vez que se han tomado determinadas medidas. Asimismo, marcan el grado de ajuste de lo planiÞcado con lo realizado y señala, en deÞnitiva, el mayor o menor grado de éxito de una acción o medida.
EPILOGO
Los medios, las técnicas e incluso la formación de profesionales es insuÞciente para acabar con la lacra de la pobreza mundial, especialmente la rural, que deteriora el sistema natural sobre el que se asienta la vida de todo el planeta. Son numerosas las instituciones que pueden aportar su grano de arena, si bien ante la magnitud del problema, sus aportes se tornan insuÞcientes. La tierra es una herencia común cuyos frutos deben ser para beneÞcio de todos. La pobreza de las zonas rurales, especialmente la de los países en desarrollo y su deterioro natural ponen en evidencia la urgente necesidad de una nueva solidaridad, especialmente entre los países en vías de desarrollo y los países altamente industrializados. Es fundamental afrontar las formas estructurales de pobreza rural en el mundo y aumentar las ayudas a las zonas rurales para que gocen de programas de desarrollo auspiciados por los países industrializados hasta que los menos desarrollados puedan mantenerlos. Para ello es necesaria una acción concertada a este respecto a nivel internacional. La consideración solidaria de respeto a la vida humana y por lo tanto de erradicación de la pobreza, y de respeto por la integridad de la naturaleza es el camino.
ANEXO CUESTIONARIO PARA EL LEVANTAMIENTO DE INFORMACION SOCIAL DE UN TERRITORIO
Elaborado por: Álvaro Pimentel Lazoguillermo, Fernando Barranzuela Lescano, Gabriela Ortega Suárez , Marcos Agurto Adrianzén y Martha García Velasco, Universidad de Piura.
En este anexo se muestra una encuesta como herramienta para el diagnóstico socioeconómico del área rural. Este trabajo recoge experiencias del trabajo de diseño y aplicación de encuestas para la elaboración del diagnóstico socioeconómico de la subcuenca del río Chalaco, que se ejecuta en el marco del Programa de Desarrollo Sostenible de Ecosistemas de Montaña del Perú (PDSEMP), y que está a cargo de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad de Piura. El PDSEMP llevado a cabo en la subcuenca del río Chalaco, busca potenciar las capacidades de la población de 43 caseríos (comunidades) ubicados en la zona, a Þn de que los pobladores sean capaces de gestionar y lograr un desarrollo sostenible. El programa cuenta con tres líneas de acción horizontales: salud, educación y producción; y una línea de acción transversal que se engrana a las otras tres: fortalecimiento institucional. El programa de tres años de duración, es Þnanciado por la AECI y es ejecutado por la ONG española Properú, la ONG peruana MIRHAS Perú y la Universidad de Piura. El programa se basa en el enfoque de cuenca y en el sólido principio de la participación local, resaltándose en todo momento que son los actores locales, apoyados por las instituciones antes mencionadas, los que tienen el papel principal en el proceso. El diagnóstico, y por lo tanto la encuesta, ha sido planteado dentro de la línea de acción de Producción. Esta línea busca identiÞcar las potencialidades agrícolas (y de otro tipo de actividades económicas) de la zona, a Þn de desarrollar estrategias ambientalmente sostenibles de producción y comercialización que permitan a los pobladores tener acceso a mejores ingresos y por ende a un mejor nivel de vida, todo ello en armonía con un proceso de recuperación y cuidado de los bosques nublados del lugar. En este sentido, lo que busca el diagnóstico planteado es en primer lugar trazar una línea base sobre la situación socioeconómica de la zona, en particular medir el nivel de pobreza a través de la combinación del método del gasto y del método de las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBIs). Constituye asimismo un objetivo central del diagnóstico, el conocer la capacidad productiva agrícola de la zona: se busca identiÞcar la cantidad de tierra cultivable, la forma de riego, los tipos cultivos, el nivel de producción y el rendimiento por hectárea, así como la inversión en insumos y capital para la labor agropecuaria. Esto permitirá formar una idea clara del potencial agrícola de la zona y a partir de ello formular, como habíamos dicho antes, estrategias que permitan a la población lograr una mejor producción y comercialización de sus productos. Este diagnóstico se complementa con otros estudios, como los correspondientes al análisis de los medios de acopio, canales de distribución y la identiÞcación de mercados para colocar los productos del área. Asimismo el diagnóstico planteado en esta línea de producción busca conocer aspectos de la realidad local que son necesarios para otras áreas de acción del proyecto. En coordinación con otras líneas y según sus necesidades, se han incorporado al diagnóstico los
726
Desarrollo rural sostenible
respectivos objetivos de información. En el caso de las necesidades de información para la línea de salud, el diagnóstico ha de permitir conocer la valoración que da el poblador local a los servicios de salud con que se cuentan, así como el uso que hacen de los servicios de salud y la facilidad de acceso a los mismos. El diagnóstico así mismo debe saber también cuáles son las enfermedades que como más incidencia afectan a los pobladores de esta zona rural y como estos pobladores las atienden. En relación al área de educación, se han incorporado dentro de la encuesta una serie de preguntas que permiten a los responsables de esta área darse una idea global sobre la situación de la educación en la subcuenca del río Chalaco. El diagnóstico permite conocer aspectos como por ejemplo el nivel de matriculación de los menores de entre 6 y 19 años o la facilidad de acceso físico a los servicios educativos. En el caso de la elaboración de la encuesta para el diagnóstico socioeconómico en el marco del PDSEMP, el cuestionario fue cuidadosamente revisado en varias ocasiones por el equipo responsable, a Þn de asegurar que el mismo permitía obtener la información necesaria para cada línea del proyecto. Las alternativas y la redacción de las preguntas fueron también sometidas a continúa revisión a Þn de amoldar las mismas a las características de la zona rural en las que se inscribe el proyecto. Por ejemplo, durante aplicaciones de encuestas piloto, se pudo observar que una gran proporción de la población de los caseríos contaba con agua entubada en sus hogares, pero que esta no contaba con tratamiento alguno. Esta constatación permitió incorporar como alternativa a la pregunta sobre fuente de abastecimiento de agua (Ver módulo I del cuestionario) la opción: “agua entubada sin tratamiento”. Por otro lado las visitas a la zona permitieron conocer que las personas que se dedicaban a la agricultura podían hacerlo como dueños de sus propias tierras, alquilando tierras a terceros (en este caso también se pudieron identiÞcar y conocer las formas de pago) o trabajando para otro agricultor, lo que permitió incorporar estas alternativas en el módulo que aborda las cuestiones referentes al empleo. Para asegurar que el contenido y la forma eran las adecuadas dado el objetivo del programa y las características de la zona, el equipo de la facultad aplicó encuestas piloto en diferentes caseríos de la zona; asimismo sostuvo reuniones de capacitación y consulta con socios locales que permitieron ir aÞnando la encuesta para Þnes de diagnóstico. La elaboración de la encuesta para el PDSEMP se basó en una activa participación de los socios locales, y para llevar a cabo el trabajo de campo para el diagnóstico, el equipo encargado ha recurrido a estos socios a Þn de realizar este proceso de la mejor manera. En cada comunidad existe un agente municipal nombrado por la municipalidad distrital, al que el equipo acude a Þn de informarle sobre el trabajo que se está realizando y para pedirle su apoyo en la realización del mismo.
727
Anexo I MÓDULO I. CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA Y DEL HOGAR CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA
101. Tipo de vivienda (Principal) (Por observación directa) Casa independiente………………………………..1 Vivienda en casa de vecindad (callejón, corralón o solar)…..……………………..2 Vivienda improvisada (Estera, caña, chancada, etc.)…………………….3 Otro tipo................................................................4 _______________________________ (ESPECIFICAR)
105. ¿Cuántas piezas o habitaciones posee su vivienda en total? NOTA: NO considere baños, cocina, pasadizos, garage, ni depósitos, SI considere dormitorios, sala comedor, en caso utilice la cocina como dormitorio también tomar en cuenta esa habitación. Anote el Nº de piezas aquí ----Æ Es un solo ambiente con separaciones
(Si o No)
106. ¿Tiene una pieza que utilice sólo para cocinar? SI………………….1
NO………………….2
102. ¿Qué material predomina en las paredes exteriores de su vivienda? (Por observación directa) Ladrillo o bloque de cemento………………1 Piedra con cemento………………………….2 Piedra con barro……………………………...3 Adobe o tapia…………………………………4 Quincha (caña con barro)……………………5 Madera………………………………………...6 Estera………………………………………….7 Otro Material________________________8 (ESPECIFICAR)
103. ¿Qué material predomina en los pisos de su vivienda? (Por observación directa) Parquet o madera pulida…….……………..1 Láminas asfálticas, vinílicos o similares….2 Losetas, terrazas o similares..…………….3 Madera (Entablados)……………………….4 Cemento……………………………………..5 Tierra…………………………………………6 Otro______________________________7 (ESPECIFICAR)
107. ¿Tiene alguna pieza o habitación aparte que utilice para realizar alguna actividad que le genere ingresos? (Leer cada alternativa) Venta de artículos o prod. agrícolas (tienda)...............1 Almacén……………………………………………………2 Procesar algún subproducto agrícola o pecuario……..3 Otra_______________________________________4 (ESPECIFICAR)
108. ¿Cuántas piezas exclusivamente para dormir?
Concreto armado……………………………1 Madera……………………………………….2 Tejas………………………………………….3 Planchas de calamina y fibra o similares (Eternit) ………………………..4 Tejas y calamina…………………………....5 Caña o estera con torta de barro…………6 Paja, hojas de palmeras, etc………………7 Otro______________________________8 (ESPECIFICAR)
habitaciones
utiliza
Anote el Nº de aquí ----Æ
109. ¿En los últimos 3 años realizó alguna mejora en su vivienda? SI………………….1
104. ¿Qué material predomina en los techos de su vivienda? (Por observación directa)
o
NO………………….2
(Si la respuesta es NO continúe con la pregunta Nº 111)
110. ¿Qué mejora(s) se ha(n) realizado en su vivienda? (Puede encerrar más de una alternativa si es el caso) (No leer alternativas) Construyó o reconstruyó paredes interiores o exteriores……………………………………1 Pintó paredes interiores o exteriores…………………..2 Instaló conexión de agua………………………………..3 Reparó techo……………………………………………..4 Instaló techo nuevo………………………………………5 Instaló conexión de desagüe (Incluir pozo séptico y ciego)..…………………………..6 Instaló conexión de luz eléctrica………………………..7 Otras mejoras________________________________8 (ESPECIFICAR)
728
Desarrollo rural sostenible
I. CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA Y DEL HOGAR 111. ¿Su vivienda es propia o alquilada?, ¿Está totalmente pagada o aún la está pagando?, ¿Posee o no título de propiedad? (No leer alternativas) Propia s/título de propiedad y.…………………….1 (>> 116) totalmente pagada Propia c/título de propiedad y.…………………….2 (>> 116) y totalmente pagada Propia c/título de propiedad y.…………………….3 (>> 112) y la están pagando Propia s/ título de propiedad y y la están pagando………………………………....4(>> 112) Propia por invasión c/título de propiedad.……….5 (>> 116) Propia por invasión s/título de propiedad………..6 (>> 116) Alquilada a cambio de especies…………………..7 (>>114) servicio o dinero Usufructuada………………………………………..8 (>>116) Otro(s)_________________________________9 (>>116)
116. ¿Cómo se abastecen de agua en este hogar? (No es necesario leer alternativas) Red pública (agua potable) …………………... ….1(>>117) Tubería (agua sin tratamiento)…………………….2 (>>117) Camión cisterna o aguatero………………………..3(>>118) Río, acequía, manantial…………………………….4(>>119) Pozo…………………………………………………..5(>>119) Canal………………………………………………….6(>>119) Otro____________________________________7(>>119) (ESPECIFICAR)
117. ¿Cuántas horas diarias, en promedio, han tenido servicio de agua de la red en los últimos 15 días?
Nº de horas diarias: ----Æ 112. ¿Qué cantidad pagó en la última cuota y en qué mes la pagó? MONTO S/.
118. ¿Cuánto fue el último pago del hogar por consumo de agua y en que mes? (>>120)
MES
MONTO: S/.
113. ¿Con qué frecuencia paga esas cuotas? (No es necesario leer alternativas) Mensualmente…….……………..1 Bimestralmente……………….….2 Trimestralmente…...…………….3 Semestralmente………………….4 Anualmente..……………………..5
MES:
(Si el pago no se efectuó anotar “00”)
119. ¿A cuántos metros de su hogar se encuentra la Fuente de Abastecimiento de agua? METROS:
KILOMETROS:
(Al finalizar esta pregunta >> 116)
114. ¿Qué cantidad pagó la última vez y en qué mes lo hizo (alquiler)? MONTO:
(Si la fuente de abastecimiento está dentro de la vivienda anotar “00”)
MES:
S/. 120. ¿Tienen servicio de alumbrado público? NOTA: Si no pagan en efectivo, cuantificar o estimar el pago de los servicios o especies.
SI………………….1
NO………………….2(>>122)
115. ¿Quién les alquila esta vivienda? (No es necesario leer alternativas) 121. ¿Cuántas horas diarias tienen servicio? Un familiar…………………………………………1 Sociedad de Beneficencia Pública……………..2 Organismo Público (Gobierno)………………….3 Particular / Agencia Privada……………………..4 Su empleador (Privado)………………………….5 Otro__________________________________6 (Indicar quien le alquila)
Nº de horas: ----Æ
Anexo I
729
I. CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA Y DEL HOGAR 122. ¿Qué tipo de energía consumen en este hogar para fines de iluminación o alumbrado? (No leer alternativas) Electricidad …………………..……………………1(>>123) Lámparas de kerosene, petróleo o gas…………2(>>124) Velas………………………………………………..3(>>124) Baterías…………………………………………….4(>>124) Ninguno……………………………………………..5(>>124) OTROS________________________________6(>>124)
123. ¿Cuál fue el último pago mensual del hogar por consumo de luz y en qué mes? MONTO:
129. ¿Cuentan con servicio de alcantarillado y/o desagüe? SI…………………..1 NO…………………2
130. ¿Qué tipo de servicio higiénico tienen? (No es necesario leer alternativas) Red pública en la vivienda……………………………..1 Red pública fuera de la vivienda………………………2 Pozo séptico/ letrina ……………………………..…….3 Pozo ciego o negro …..………………………….…….4 Sobre acequia o corral…………………………………5 No tiene servicio higiénico…………………………….6
MES:
S/. 131. ¿Cómo eliminan los desechos o basura? (No es necesario leer alternativas)
124. ¿Qué combustible usan en su hogar para cocinar? (No leer alternativas) Leña………………………………..1 Gas…………………………………2 Kerosene…………………..………3 Carbón……………………………..4 Otros………………………………..5
125. ¿Cuánto gastaron por combustible en el último mes para cocinar? (No leer alternativas) MONTO: S/.
MES:
126. ¿Tiene Ud. teléfono público en este centro poblado?
SI………………….1
NO………………….2
127. ¿Qué impuestos o arbitrios municipales paga Ud.? (Leer alternativas) Impuesto predial………1 Limpieza pública………2 Recojo de basura……..3
Serenazgo / Baja policía…..4 Ninguno (>>129)….………..5 Otro………………………….6 (ESPECIFIQUE)
128. ¿Cuánto fue el monto del último pago por arbitrios municipales y en que mes lo realizó? MONTO: S/.
MES:
Recolección a cargo de camiones……………………..1 Queman o entierran basura…………………………….2 Arrojan al río, canal, etc…..…………………………….3 Arrojan en lugares alejados o despejados……………………………………………..4 Otros_____________________________________ 5 (ESPECIFICAR)
132. ¿Con qué artefactos o equipos cuenta su hogar? (No es necesario leer alternativas) SI -Æ # NO 1.- Radio 2.- Tv. Blanco y Negro 3.- Refrigeradora/Congeladora 4.- Tv. Color 5.- Máquina de coser 6.- Equipo de sonido 7.- VHS 8.- Lavadora 9.- Plancha a carbón 10.- Plancha eléctrica 11.- Bicicleta 12.- Auto/camioneta 13.- Motocicleta 14.- Camión 15.- Computadoras 16.- Triciclo de carga 17.- Otro ___________________ (ESPECIFICAR) 18.- Otro ___________________ (ESPECIFICAR)
Observaciones: __________________________________ _______________________________________________ _______________________________________________
730
Desarrollo rural sostenible
MÓDULO II: MEDIOS DE COMUNICACIÓN Y ASPECTOS SOCIALES (NOTA: Orden de prioridad se refiere a cuál le da más importancia: 1ra., 2da., 3ra.) 206. ¿Cuál es su programa favorito de radio? 201. ¿Escucha usted radio? _________________________________ (ESPECIFIQUE) Si …………….1 No ……………2 (>>207) 207. ¿Ve usted televisión? 202. ¿Qué emisoras de radio prefiere escuchar? (Aceptar más de 1, máximo de 3)
Si …………….1 No ……………2 (>>212)
Orden de prioridad 208. ¿Qué canales de televisión ve con mayor frecuencia? (Aceptar como máximo de 1 a 4 alternativas)
Radio Chalaco… …………….1 Radio 11.60…………………..2 R.P.P. .………………………..3 Otro …………………………..4 Otro……………………………5 No escucha radio…7 (>>207)
Orden de prioridad
203. (La siguiente se refiere a la emisora de radio que más prefiere escuchar). Puede aceptar más de una alternativa ¿Por qué prefiere escuchar radio……………? Orden de prioridad Trasmite noticias del momento.……..1 Información es confiable……………..2 Programación es variada…….………3 Tiene buena música………………….4 Otros _______________________ 5 (ESPECIFIQUE)
204. ¿Qué tipo de música le gusta escuchar?
América televisión…………1 Panamericana.…………….2 Frecuencia Latina.………...3 ATV (Andina TV).………….4 Otro………..…………..……5 No veo TV………………….6 (>>212)
209. ¿Por qué prefiere ver el canal - el que colocó como prioridad Nº1.? Orden de prioridad Tiene muchos entretenimientos.…1 Hay noticias de actualidad………..2 Capta bien la señal…….…….……3 No mienten, ni esconden la verdad………………………………4 Otro…………………………………5
Orden de prioridad 210. ¿En qué horario del día usted ve televisión y cuál es el principal programa que ve en ese horario?
Huaynos………………1 Criollas………………..2 Folklore……………….3 Salsa………………….4 Tecnocumbia…………5 Pasillos………………..6 San Juanito………......7 Otros______________8 (ESPECIFIQUE)
Programa En la mañana (7a.m a 2 p.m) En la tarde (2 p.m a 7 p.m) En la noche (7 p.m a más)
205. ¿Qué tipo de programas escucha con mayor frecuencia en radio? Orden de prioridad Noticias………………….1 Medicinales……………..2 Deportes………………...3 Musicales………………..4 Otro………………………5
211. ¿Con qué frecuencia ven televisión?
Todos los días…………………………………….1 Lun., Miérc., Viernes…………………………......2 Una vez por semana……………………………..3 Sólo Domingo……………………………………..4 Otra frecuencia……………………………………5 ESPECIFICAR___________________________
Anexo I
212.¿Qué diarios o periódicos conoces? 1. ____________________________ 2. ____________________________ Nota: Si no conoce ninguno pase a la pregunta 215.
213. ¿Qué diarios prefieres leer?
217. ¿Cuál (es) es (son) el (los) nombre(s) del (os) gremio (s), asociación, comunidad, y/o club al que pertenecen? 1. __________________ (NOMBRE) 2. __________________ (NOMBRE) 3. __________________ (NOMBRE)
Orden de prioridad La República ……………1 El Tiempo………………..2 Correo……………………3 El Popular……………….4 Otros……………………..5 (Especificar) (Elegir hasta 3 opciones)
214. ¿Con qué frecuencia lees tu periódico favorito (el de prioridad o importancia Nº 1)? Todos los días………………………………………..1 Una vez a la se……………………………………... 2 Una vez a la quincena…………………………….. 3 Una vez al mes……………………………………… 4 Interdiario……………………………………………...5 Otro____________________________________ 6 (ESPECIFIQUE) ASESORÍA LEGAL Y OTROS
218. ¿Cuál considera Ud. que es el gremio, sindicato, asociación, club, más importante al que perteneces?
(NOMBRE)
219. Con referencia a la pregunta anterior. ¿Por qué razón considera Ud. la más importante?(Puede señalar más de una) Orden de prioridad Me ayudan económicamente…..1 Me dan asesoría legal…………..2 Ayudan a la comunidad…………3 Otro______________________4 (Especificar)
DELINCUENCIA Y PROBLEMAS SOCIALES
215. Si tuviera algún problema legal ¿A quién acudiría? 220. ¿Ha vivido Ud. en este lugar durante los últimos 12 (Puede marcar más de una alternativa) meses? Tnte. Gobernador…………………………….1 Juez de Paz…………………………………..2 PNP Chalaco…..……………………………..3 Presidente de la ronda campesina ………..4 Agente municipal……………………………..5 Abogado .……………………………………..6 Otro_______________________________7 (ESPECIFIQUE)
Sí……………………1
No……………………2
221. En su opinión, ¿cuáles son los problemas que más afectan a su centro poblado? (Aceptar más de una alternativa)
Robos/abigeato…………………………………...1 Peleas callejeras………………………………….2 216. ¿Pertenece Ud. y/o su familia a algún(os) tipo (s) de Drogadicción…..………………………………….3 gremio (s), asociación (es), comunidad y/o club (es)? Alcoholismo……………………………………….4 Prostitución………………………………………..5 Otro__________________________________6 SI………………………………..1 (ESPECIFIQUE) NO ..…………………………….2 (>>220)
731
732
Desarrollo rural sostenible
INFORMACION DE SALUD 222. Ud. piensa que de los problemas mencionados en la pregunta anterior se debe (n) a: Orden de prioridad Falta de valores o principio……..1 Falta de educación………………2 Falta de empleo………………….3 Mal ejemplo de gobernantes y/o autoridades…………………..4 Otro………………………………..5 (Especificar)
MANIFESTACIONES CULTURALES Y RELIGIOSAS
223. ¿Qué religión profesan? Católica……………………………………..1 Protestante/evangelista…………………..2 Adventista………………………………….3 Mormona………………………………….:.4 Otros____________________________5 Ninguna…………………………………….6
228. ¿Cuentan con servicios adecuados de salud? Sí………………1
No……………2
229. ¿A dónde acude con mayor frecuencia cuando tiene un problema de salud? Posta médica…………………………………..1 Centro de Salud…………………………….....2 Casa de curandero……………………………3 Casa promotora de salud…………………….4 Hospital MINSA(Ministerio de Salud)……….5 Hospital Es Salud……………………………..6 Otro_______________________________ 7 (ESPECIFIQUE)
230. ¿Cuánto se demora en llegar al establecimiento de salud más cercano a su hogar?. _______________________________
231. ¿Cuánto tiempo aproximadamente se demoran en llegar sus hijos al centro educativo donde estudian? ________________________________
224. ¿Recibe Ud. algún tipo de ayuda económica de la Iglesia a la que pertenece? Sí……………………1
No……………………2 (>>226)
225. ¿En qué consiste la ayuda económica que le brindan? a) Apoyo con dinero…………………………….1 b) Apoyo con alimentos………………………...2 c) Apoyo con medicina…………………………3 d) Otros…………………………………………..4 226. ¿Cuáles son las principales fechas o fiestas religiosas que celebran? Fiesta de la Virgen del Carmen………….1 Para todos los Santos…………………….2 Señor de los Milagros…………………….3 El señor de la cruz………………………...4 Pascua (Navidad)…………………………5 Otras____________________________6 (ESPECIFIQUE) 227. ¿Cuáles son las razones por las que no consultó para atenderse por esa enfermedad o accidente? (acepte una o más alternativas) No leer las alternativas - No hay medicinas…………………………...1 - No tuvo dinero……………………………….2 - No existe centro de salud cercano………..3 - No hay personal calificado…………………4 - No fue necesario…………………………….5 - No cree en la medicina……………………..6 - Prefiere curarse con remedios caseros…...7 - No tiene seguro………………………………8
232. ¿En los últimos 3 meses cuáles han sido las enfermedades o males que han padecido en su familia? (puede marcar más de una alternativa) Enfermedades respiratorias……………………………1 Enfermedades digestivas………………………………2 Enfermedades renales…….…………………………...3 Enfermedades reproductivas y mamas…………………………………………………4 Enfermedades parasitarias (Dengue, malaria, paludismo, fiebre amarilla)………5 Otros_____________________________________6
233. Concretamente, ¿Cuál fue la enfermedad que más afectó a su familia? _____________________________________ (NOMBRE)
234. ¿Asistió usted o algún miembro de su familia a un establecimiento de salud para tratar alguna enfermedad en el último año? Si………………………………….……..1 (>>234) No……………………………….……….2 (>>233) 235. ¿Cómo calificaría la atención que se le brindó? Buena ……………………….1 Mala …………………………2 Regular ……………………..3 Otros__________________4 (Especificar)
733 Anexo I
MÓDULO III: CARACTERISTICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR Nº de Ord .
301. ¿Quisiera proporcionarme el nombre completo de c/u de las personas que viven permanentemente en este hogar y los que habitualmente vienen acá? Considere las siguientes personas: a) Jefe de Hogar b) Cónyuge c) Hijos casados con sus cónyuges e hijos de mayor a menor d) Hijos solteros de mayor a menor e) Otros parientes f) Personas no parientes (Trabajadoras domésticas, pensionistas).
302. ¿Cuál es la relación de parentesco con el Jefe del Hogar?
303. Sexo Hombre...1 Mujer.......2
304. Edad (Años cumplidos)
305. ¿Cuál es su estado civil?
306. ¿Sabe leer y escribir?
Soltero(a)…….1 Casado……….2 Viudo(a)………3 Divorciado(a)...4 Conviviente…..5 Separado(a)….6
Jefe(a)…….…....1 Esposa(o)..…..…2 Hijo(a)………......3 Yerno/Nuera……4 Nieto(a)…………5 Padre/Suegro….6 Trab doméstica..7 Pensionista…....8 Otros………..….9
Sólo para menores de 01 año
307. ¿Cuál es el último año o grado de estudios y nivel que aprobó? (Para personas mayores de 5 años) Jardín (Pre-Inicial)…….…1 Educación Inicial………...2 Primaria Incompleta……..3 Primaria completa……….4 Secundaria Incompleta….5 Secundaria completa……6 Sup. no Univ. Incompleta.7 Sup. no Univ. completa. ..8 Sup. Univ. incompleta…..9 Sup. Univ. completa……10 Sin estudios……….........11
308. ¿Actualmente se encuentra matriculado? (Sólo para mayores de 5 y menores de 19 años).
Ir a la preg. 310
SI
NO
2
1
2
1
2
1
2
03
1
2
1
2
04
1
2
1
2
05
1
2
1
2
06
1
2
1
2
07
1
2
1
2
08
1
2
1
2
09
1
2
1
2
10
1
2
1
2
NOMBRE
APELLIDOS
CODIGO
CÓDIGO
Años
Meses
CODIGO
SI
NO
01
1
02
CÓDIGO DEL NIVEL
AñO O GRADO
734
MÓDULO III: CARACTERISTICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR
de Ord.
SOLO PARA PERSONAS CON EDAD > 6 AÑOS 309 ¿Cuáll es la razón principal por la que no asiste a un centro de enseñanza regular? Está trabajando…..…1 Por ayudar a trabajar a sus padres…………...2 Se dedica a los quehaceres del hogar………………….3 Sacaba bajas notas…………………..4 No le interesa/ No le gusta…...……………..5 Otros...........................6
310. ¿Durante el año escolar 2002: Aprobó el año.............1 Desaprobó……….…..2 Desertó………..……...3
311. ¿Estudió o está estudiando alguna profesión o carrera técnica? SI es así indicar la carrera que estudió
(Sólo para mayores de 5 y menores de 19 años).
312. ¿Cuál es su ocupación u oficio principal? Agricultor(a)………………1 Ganadero(a)……………..2 Pescador…………………3 Comerciante……………..4 Profesor…………………..5 Albañil…………………….6 Mecánico…………………7 Carpintero………………..8 Electricista……………….9 Artesano…………………10 Ama de casa……………11 Estudiante……………….12 Otros (especificar)……...13
313. ¿Es miembro del hogar familiar?
314. ¿Ha estado presente en el hogar los últimos 30 días?
315. ¿Cuál es el monto aproximado de sus ingresos mensuales?
Ir a la preg. 315
Pasar a la 311 CODIGO
CODIGO
SI (INDICAR CARRERA)
NO
CODIGO DE OCUPACIÓN
SI
NO CODIGO
SI
NO CODIGO
01
1
2
1
2
02
1
2
1
2
03
1
2
1
2
4
1
2
5
1
2
1
2
6
1
2
1
2
7
1
2
1
2
8
1
2
1
2
9
1
2
1
2
10
1
2
1
2
1
2
MONTO
Desarrollo rural sostenible
Nº
735 Anexo I
MÓDULO III: CARACTERISTICAS DE LOS MIEMBROS DEL HOGAR - INMIGRACIÓN Nº
316. ¿En qué departamento, provincia y distrito nació usted?
de
317. Sin considerar el lugar donde nació ¿Ha vivido Ud. en otro distrito, provincia, departamento o país?
318. ¿Cuál fue el último lugar donde Ud. vivió antes de venir a vivir a este lugar?
Ord
319. ¿Cuál fue la razón por la que usted decidió venir a vivir ésta comunidad?
(Puede marcar más de una alternativa) Pase a la pregunta 318 si responde “si”
Concluya con esta persona si responde “no”
Si……….....1
No……….....2
01
1
2
02
1
2
03
1
2
04
1
2
05
1
2
06
1
2
07
1
2
08
1
2
09
1
2
10
1
2
Departamento
Provincia
Distrito
Oportunidades de empleo……………….1 Apoyarme económicamente con el resto de mi familia……………………..2 Para obtener educación………………....3 Por acceso a atención médica……….....4 Por unión familiar………………………...5 Otro____________________________6
Departamento
Provincia
Distrito
736
MÓDULO IV: PROGRAMAS SOCIALES (SOLO PARA EL JEFE DEL HOGAR O AMA DE CASA) (Sólo en este caso efectuar las preg. 402 y 403)
SI ASISTENCIA ALIMENTARIA:¿Conoce Ud. el programa de…? 1. Vaso de Leche 2. Canasta Alimentaria (PANFAR) 3. Papilla u otro alimento para menores (yapita) 4. Alimentos para enfermos o ancianos 5. Comedor popular 6. Apoyo a la Seguridad Alimentaria EDUCACION: ¿Conoce Ud. el programa de………….? 7. Desayuno o alimentación escolar 8. Uniformes, buzos y calzado escolar 9. Textos y útiles escolares 10.Educación bilingüe 11. Seguro escolar / universitario 12. Capacitación laboral juvenil 13. Capacitación laboral para mujeres SALUD: ¿Conoce Ud. el Programa de………….? 14. Control de crecimiento del niño 15. Planificación familiar 16.Control de tuberculosis 17. Vacunación (Inmunizaciones) 18. Salud y nutrición básica INFRAESTRUCTURA: ¿Conoce Ud. de alguna ayuda del gobierno e instituciones privadas para………? 19. Construcción, repar. o equipam. de Centros Educat. 20. Construcción, repar. o equipam. De Centros de Salud 21. Servicios de agua, desagüe, luz 22. Construcción de caminos y puentes 23. Construcción de sistemas de riego
402. A En los últimos 3 meses, ¿Ud. o algún miembro del hogar se ha beneficiado con:
NO
SI
NO
403. ¿Qué Organismo o Institución ejecuta dicho(s) programa(s) social(es)? (No leer alternativas) PUBLICOS Cooperación extranjera…1 Estado/Gobierno…………2 Gobierno Regional……….3 INABIF…………………….4 Ministerio de Educación…5
Min. De la Presidencia…6 Min. de Salud …………..7 Munic. Provincial……….8 Munic. Distrital………….9 Promudeh………………10 Infes……………………..11 Minist. Trabajo…………12 CODIGO
PRIVADOS – ONG PAEN-GTZ……13 MIRHAS ………14 CARITAS………15 UDEP…………..16 Emp. Privada….17 Otro…………….19 No sabe………..18
Desarrollo rural sostenible
401. Formas o ayudas del Gobierno o Instituciones Privadas
737 Anexo I
IV. PROGRAMAS SOCIALES (SOLO PARA EL JEFE DEL HOGAR O AMA DE CASA) 404. En los últimos 03 meses: ¿Ha recibido ayuda para la alimentación de alguno de los miembros de su familia por parte de un organismo del gobierno o institución privada? Nº SI…………..1
NO…………..2 (PASAR AL SIGUIENTE MÓDULO)
de Ord .
405. ¿Quiénes recibieron esta ayuda?
406. ¿Qué ayuda alimentaria recibió? Vaso de leche…….1 Panfar…….………..2 Comedor popular…3 Otro____________4 (ESPECIFIQUE)
407. ¿Con qué frecuencia recibió la ayuda? (No es necesario leer alternativas) Diaria………….1 Semanal………2 Quincenal……..3 Mensual……….4 Bimestral………5
Trimestral……..6 Semestral……..7 Anual………….8 Otro…………...9
408. ¿Qué cantidad recibió? NOTA: UNIDADES DE MEDIDA (No es necesario leer alternativas)
409. ¿Quién le brindó la ayuda para la alimentación? (No es necesario leer alternativas)
Bolsa (lt)…………………………..1 Vaso……..………………………...2 Porción…..………………………...3 Canasta…..……………….……….4 Otro_______________________5 (ESPECIFIQUE) CANTIDAD UNIDADES DE MEDIDA
Iglesia Católica…………1 Sector Estatal….……….2 Sector Privado….………3 ONG…………….……….4 Otro……………………...5 No sabe………………...6
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738
Nº
501. ¿Trabajó usted en los últimos siete días?
de Ord.
(Nota: no considerar trabajo en labores domésticas o quehaceres del hogar) (Tener en cuenta que los hijos que estudian, en algunos casos, también dedican cierta parte de su tiempo a trabajar)
Pasar a la preg. 505
Si…..1 01 02 03 4 5 6 7 8 9 10
502. Aunque no trabajó la semana pasada ¿Tiene algún empleo fijo al que próximamente volverá?
Si…..1
504. La semana pasada realizó alguna actividad al menos 1 hora para obtener ingresos en dinero o en especies, como:
505. ¿Cuál es la ocupación principal que desempeñó?
506. En su lugar de trabajo ud. es (o era):
(Leer las alternativas)
(Especificar)
¿Empleador o patrón?...............1(>>507) ¿Trabajador independiente?......2(>>510) ¿Empleado?..............................3(>>509) ¿Obrero?..... .............................4(>>509) ¿Trabajador. Familiar no remunerado?........................5(>>509) ¿Trabajador doméstico?............6(>>509) Agricultor independiente. con tierra…………………………7(>>507) Agricultor dependiente sin tierra......................................8(>>509) Agricultor arrendatario…………..9 (>>507) ¿Otro?........................................10(>>509) __________________________
* Realizando labores en chacra o cuidando animales……………………….…1 * Trabajando en algún negocio……….........2 * Haciendo algo en casa para la venta…….3 * Realizando labor de fuerza………………..4 * Ayudando a un familiar sin pago….……...5 * Otra…………………………………………..6 * No hizo nada (>>511)………………….…..7
Pasar a la preg. 505
Pasar a la preg. 505
No…..2
503. Aunque no trabajó la semana pasada ¿Tiene algún negocio propio al que próximamente volverá?
No…..2
Si…..1
No…..2
CODIGO DE ACTIVIDAD
(Leer las alternativas)
CODIGO
Desarrollo rural sostenible
MODULO V: EMPLEO E INGRESOS (Para todos los miembros de 6 años y más)
739 Anexo I
Nº de
507. ¿En los últimos doce meses ha tenido usted trabajadores pagados a su cargo?
Ord.
Pasar a la preg. 510
508. ¿Cuántos?
509. ¿Para quién trabajó en su ocupación principal?
510. ¿El tipo de pago o ingreso que ud. recibe en su ocupación principal es?:
(Al finalizar esta pregunta pasar a la 510)
(No leer las pregunta)
(No leer las alternativas) (Puede marcar más de alternativa)
alternativas
de
Administración Pública… ……….…….…1 FF.AA. / PNP…………………….………..2 Cooperativa de trabajo……….…………..3 Empresa de servicios especiales…….…4 (SERVICE) Ministerio de Salud…………………….…5 Ministerio Educación………………….… 6 Municipalidad………………..…… ……...7 Para otro agricultor………………….……8 Otro…………………………………….…..9 (ESPECIFIQUE)
la
511. ¿Ha buscado algún trabajo durante los últimos 07 días?
512. ¿Cuántas semanas lleva buscando trabajo?
una
Sueldo…………………………………….1 Salario…………………………………….2 Comisión………………………………….3 Destajo……………………………………4 Subvención……………………………….5 Ingreso por negocio o servicio………….6 Ingreso como productor Agropecuario..……………………..……..7 (incluye bienes para autoconsumo) En especie………………………………..8 Otro………………………………………..9 No recibe…………………………………10
Pasar a la preg. 513
(Al terminar esta pregunta pasar a la 514) Si…..1 01 02 03 4 5 6 7 8 9 10
No…..1
CODIGO DE OCUPACION PRINCIPAL
CODIGO DE TIPO DE PAGO O INGRESO
Si….1
No...2
Nº semanas
740
513. ¿Por qué no buscó trabajo?
de
(Razón más importante) No leer alternativas
Ord.
Estudiante/menor…………………………….1 Quehaceres del hogar………………............2 Pensionado/Jubilado………………………...3 Rentista…….…………………………...........4 Anciano/inválido……………………………...5 Espera respuesta de empleador……………6 Espera comienzo de nuevo trabajo………...7 Vacaciones/Licencia………………..............8 Huelga/Suspendido………………………….9 Espera cosecha/Fiestas patronales, etc…10 No hay trabajo………………………………11 Otro_____________________________..12 (ESPECIFICAR)
514.A
514.B
¿Cuántos días de los últimos 7 días trabajó Ud. en esta ocupación?
Durante esos días, ¿Cuántas horas diarias trabajó Ud. efectivamente en esta ocupación?
515. ¿En el último año cuántos meses ha desempeña do ud. ésta ocupación?
516.A ¿Está afiliado a algún sistema de pensiones? Si:
516.B ¿Está Ud. Asegurado en ESSALUD o tiene otro seguro médico?
ONP..…...1 AFP….....2 Militar, Policial….3 Otro…….4
SI: ESSALUD…1 Particular….2 Militar, Policial…….3 Otro……….4
NO………5
NO…………5
517. ¿En los últimos doce meses realizó Ud. algún otro trabajo (o cachuelo) del que obtuvo algún tipo de ingresos? (considerar también ingresos en especies u obtención de bienes para autoconsumo)
518. ¿En qué actividad desempeñó su ocupación secundaria o cachuelo?
519. En el último año cuántas veces (semanas, meses) ha realizado esta actividad y cuánto dinero ganó en promedio cada vez. (si son bienes de
(Escribir el tipo de actividad)
autoconsumo colocar S/. 00)
Pasar a la preg. 520
PASAR A LA PREGUNTA 532
Número de veces (semanas, meses) DIAS 01 02 03 4 5 6 7 8 9 10
HORAS POR DIA
Nº de Meses
Si….1
No...2
Si..1
No...2
ACTIVIDAD
S/. por vez (semana, mes)
Desarrollo rural sostenible
Ocupación Secundaria o Cachuelos Nº
741 Anexo I
ATENCIÓN: LAS PREGUNTAS 520 A 531 SÓLO DEBEN HACERSE A PERSONAS QUE SE ENCUENTREN EN SITUACIÓN DE DEPENDENCIA: EMPLEADOS, OBREROS DEPENDIENTES, TRABAJADOR FAMILIAR NO REMUNERADO, TRABAJADORES DOMÉSTICOS ó AGRICULTORES DEPENDIENTES (OPCIONES 3, 4,5,6 y 8 DE LA PREGUNTA 506) EN CASO CONTRARIO AVANZAR A LA PREGUNTA 532 Nº de Ord.
520. En los últimos 12 meses ¿Recibió alimentos, vestido, transporte, vivienda, etc., como parte de pago por su trabajo en su ocupación principal?
Si….1
No….2 (>> 527)
521. En su ocupación principal ¿Con qué frecuencia recibe alimentos y cuál es el valor estimado de los productos recibidos?
Frecuencia con que recibe(*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
522. ¿Y con qué frecuencia recibe vestido y calzado como forma de pago, cuál es el valor estimado de éstos?
Frecuencia con que recibe(*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
523. ¿Y con qué frecuencia recibe Transporte, cuál es el monto estimado que se recibe por este concepto?
Frecuencia con que recibe(*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
524. ¿Y con qué frecuencia recibe pago por vivienda, cuál es el monto estimado que se recibe por este concepto?
Frecuencia con que recibe(*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
01 02 03 4 5 6 7 8 9 10 (*)FRECUENCIA CON QUE RECIBE:
Diaria……….1
Quincenal……….3
Bimestral……….5
Semestral…………7
Semanal……2
Mensual…………4
Trimestral………6
Anual………………8
525. ¿Y con qué frecuencia recibe atención de Salud, y relacionados con este como forma de pago, cuál es el monto estimado?
Frecuencia con que recibe(*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
742
de
526. ¿Qué otros Bienes o Servicios recibe en especies como forma de pago?
Ord .
ESPECIFIQUE
Frecuenci a con que recibe (*)
Valor estimado por vez (S/.)
NO SABE
527. En los últimos 12 meses, ¿recibió algún dinero por fiestas patrias?
Si...1
No..2
MONTO (S/.)
528. En los últimos 12 meses, ¿recibió algún dinero por escolaridad?
Si...1
No...2
MONTO (S/.)
529. ¿En los últimos 12 meses, ¿recibió bonificación por últimas vacaciones?
Si..1
No..2
MONTO (S/.)
530. En los últimos 12 meses, ¿recibió algún dinero por gratificación de navidad?
NOTA: Si no recibió ningún ingreso extraordinario marcar “00”
Si…1
No...2
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 (*) FRECUENCIA CON QUE RECIBE
531. ¿En los últimos doce meses Recibió algún otro ingreso extraordinario?
Diaria……..1
Quincenal….3
Bimestral….5
Semestral…..7
Semanal….2
Mensual……4
Trimestral….6
Anual……….8
MONTO (S/.)
Valor estimado S/.
NO SABE
Desarrollo rural sostenible
Nº
743 Anexo I
Nº de Ord.
532. ¿Guarda usted alguna cantidad de dinero para casos de emergencia o imprevistos?
533. ¿Qué cantidad de dinero guarda para estos casos aproximadamente?
Pasar a la preg. 534
Si….2
No…2
MONTO S/.
TRANSFERENCIAS CORRIENTES 534. En los últimos 06 meses, ¿recibió usted algún ingreso por concepto de?: (leer las alternativas)
RENTAS DE LA PROPIEDAD 535. En los últimos 12 meses ¿recibió usted ingresos por concepto de?: (leer las alternativas)
CONCEPTO 1. Pensión de jubilación / Cesantía 2. Pensión de divorcio o separación 3. Pensión por alimentación 4. Pensión por viudez, orfandad o sobrevivencia 5. Remeses de otros hogares o personas 6. No recibió 7. Otros_______________________________ ESPECIFICAR
Arrendamiento de tierras agrícolas...........................1 Arrendamiento de casas, dptos, (renta neta)............2 No recibió…………………………………………….…3 Otro...........................................................................4 ________________________________ (ESPECIFICAR)
SI HA TERMINADO CON TODAS LAS PERSONAS DE 6 AÑOS Y MÁS, FIN DEL MÓDULO.
COD Conceptos Recibido
Frecuencia (*)
Diaria…….1
Quincenal….3
Bimestral….5
Semestral…7
Semanal…2
Mensual…. 4
Trimestral…6
Anual……..8
Del País………..1 Del Extranjero...2
Monto S/. Por vez
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 *FRECUENCIA CON QUE RECIBE
COD. Conceptos recibidos
Frecuencia (*)
MONTO TOTAL (S/.)
744
MODULO VI: ACTIVIDAD AGROPECUARIA NOTA: ESTA SECCION ES PARA TODOS LOS PRODUCTORES AGROPECUARIOS DE ACTIVIDAD PRINCIPAL O ACTIVIDAD SECUNDARIA
602. ¿Cuál es el régimen de tenencia de la explotación agropecuaria que conduce Ud.? PROPIETARIO 100% …. 1 PROPIETARIO + 50% …2 A MODO DE PROPIETARIO … 3
- ADJUDICATARIO - ARRENDATARIO - OTRAS FORMAS MIXTAS
………….4 …………. 5 …………. 6
- AGRICOLA … 1
603. ¿Cuál es la superficie total de la explotación agropecuaria (en Hectáreas)?
- PECUARIO … 2
- FORESTAL … 3
604. Cuál es la superficie en has. con: 1.- Cultivos
___________.
2.- Barbecho
___________
3 Pastos Naturales
___________
604a. Cuál es la superficie de cultivo en has. Bajo riego
______
Secano
______
4.- Montes y bosques ____________ PRODUCCION AGRICOLA
Nº 605.- ¿Durante el último año cosecharon algún cultivo? Si….1 No…2 (Pasar a la preg. 615)
CANTIDAD
NO
SI
(4)
BR
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13
Maíz Trigo Alverja Papa Zanahoria Camote Yacón Menestras Caña Azúcar Oca
BR: Bajo riego S: Secano
S
INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
611.¿Cuánto se destino para la semilla de ……….?
612.-¿Cuánto se destino para el consumo del hogar?
613.-¿Cuánto se destino para intercambio o trueque?
614.-¿Cuánto se destino para elaboración de subproductos?
(6)
(7)
(8)
(9)
(5) INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
VALOR TOTAL EN SOLES
INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
CANTIDAD
(INCLUYA TODAS LAS COSECHAS)
(1) NOMBRE DE CULTIVOS
610.-¿Cuánto vendió de …….?
CANTIDAD
609.-¿Cuál fue la producción total de ………?
CANTIDAD
606.-¿Sembró Ud…?
608.¿Cuántas veces cosechó …….?
USO DE LA PRODUCCION TOTAL OBTENIDA
CANTIDAD
607.¿Cuál fue la superficie sembrada de …? (En hectáreas)
CANTIDAD
C U L T I V O S
INDICAR UNIDAD Quintal Latas Sacos
Desarrollo rural sostenible
601. ¿Qué tipo de actividad realiza en su explotación agropecuaria actualmente?
Anexo I
MODULO VII: GASTOS ALIMENTARIOS 701. En los últimos 3 meses ¿Cuánto gastaron (autoconsumieron) en: (Si es compra indicar lo que se gasto en S/. si es autoconsumo indicar las unidades de cada bien)
Compra
Autoconsumo
1. Ropa y calzado (excepto uniformes) 2. Pequeños electrodomésticos, reparación 3.Artículos para el hogar 4. Productos medicinales y farmaceúticos 5. Consultas médicinales en establecimiento 6. Servicios radiológicos, internamiento, etc. 7. Otros no especificados anteriormente. Las siguientes peguntas deben responderse teniendo en consideración sólo el día de ayer:
Desayuno
Almuerzo
Comida
702.- Cuántas raciones se prepararon en el: 703.- Cuántos nuevos soles S/. gastó en el: 704.- ¿El día de ayer consumieron en su hogar alguno de los siguientes productos? (Si es compra indicar cuanto gasto en S/. si es autoconsumo indicar unidades de cada bien)
Compra 1.Pan/ galletas, bizcochos, etc 2.Productos lácteos (leche, mantequilla, queso, etc.) 3.Arroz (corriente, superior, granel o embolsado) 4.Carnes rojas (res, cerdo, carnero, etc.) 5.Carne de aves (pollo, pavo, pato, etc.) 6.Pescado y otras especies marinas 7.Subproductos de carne (jamonada, chorizo, tocino, etc.) 8.Huevos 9.Aceite comestible, margarina vegetal, etc. 10.Sal y otros condimentos 11.Tubérculos (papa, yuca, camote, etc) 12.Menestras (arveja, garbanzo, frejol, soya, etc.) 13.Hortalizas y legumbres 14.Frutas 15.Azúcar blanca y rubia/chancaca 16.Café, te, cacao, hierbas, té. 17.Alimentos, bebidas consumidas fuera del hogar 18.Cigarrillos, tabaco, etc. 19.Bebidas alcohólicas 20.Golosinas y alimentos instantáneos 21.Gaseosas 22.Otros (especificar) 23.Otros(especificar) 705.- ¿Cuánto es su gasto mensual en los siguientes rubros? OTROS GASTOS S/. MENSUAL 1. Jabón, Shampoo, crema dental, papel hig. y otros 2.Detergentes, jabón de ropa, lejía, fósforos, velas 3.transporte interprovincial,local 4.Otros (teléfono, encomienda, periódicos, etc.) 5. Esparcimiento y diversión con amigos/ familia 6.Pago préstamos 706.-¿Cuál su gasto mensual aprox. (en S/.) por todo concepto? _____________
Autoconsumo
745
746
Desarrollo rural sostenible MÓDULO VIII: CAPITAL SOCIAL SEXO____ EDAD____
801. ¿Piensa usted que se puede confiar en los vecinos de su caserío? SI.....................................1 NO (pasar a la pregunta 3).............2 No Sabe (pasar a la preg 3)............3
802. ¿En qué medida? Poco..................................1 Regular...............................2 Mucho.................................3 No Sabe / NC..........................4
809. En el último año: a) ha tenido usted alguna iniciativa para llevar a cabo una determinada actividad (agrícola, deportiva, cultural, etc.) en la que haya requerido contar con el apoyo de sus familiares o vecinos o b) ha participado en alguna actividad promovida por alguno de sus familiares, vecinos o asociaciones de su caserío. (En el segundo caso señalar quién fue el gestor de la actividad): Opción a)............................1 Opción b)............................2 ______________________________________ Ninguna de las dos..................3 (>> 814)
803. ¿En qué medida cree usted que se puede confiar en las asociaciones de su caserío (asociaciones campesinas, rondas campesinas, clubes de madres. etc.)? Nada..................................1 Poco..................................2 Regular...............................3 Mucho.................................4 No sabe / NC..........................5
810. ¿Qué tipo de actividad realizaron? Agrícola.............................1 Deportiva............................2 Mejora de su vivienda................3 Construcción de infraestructura......4 Fiesta Comunal.......................5 Fiesta Religiosa.....................6 Gestiones ante terceros..............7 Otro:________________................8
804. ¿En qué medida cree usted que se puede confiar en las autoridades (alcalde por ejemplo)? Nada..................................1 Poco..................................2 Regular...............................3 Mucho.................................4 No sabe / NC..........................5
811. ¿Cómo calificaría usted el grado de colaboración que los vecinos tuvieron en la actividad?: Ninguno..............................1 Poco.................................2 Regular..............................3 Bueno................................4
805. ¿En qué medida cree que se puede confiar en las personas de otros caserío (por ejemplo del caserío de _______)? Nada.................................1 Poco.................................2 Regular..............................3 Mucho................................4 No sabe / NC.........................5
812. ¿Recurrieron a alguna institución o asociación para pedir apoyo?
806. ¿En qué medida cree usted que se puede confiar en personas extrañas? Nada.................................1 Poco.................................2 Regular..............................3 Mucho................................4 No sabe / NC.........................5 807. ¿Podría por favor nombrar a las instituciones y/o asociaciones que usted considera hacen mejor su trabajo y por tanto son más confiables en la realización de sus actividades?: -
813. ¿Cómo evalúa el apoyo brindado por esta institución? Ninguno...............................1 Poco..................................2 Regular...............................3 Bueno.................................4
808. Cómo evalúa usted el nivel de comunicación que existe entre los vecinos de su caserío: Ninguna comunicación.....................1 Baja comunicación........................2 Regular comunicación.....................3 Buena comunicación.......................4 No sabe / NC.............................5
SI...................................1 Cuál: ______________________ NO...................................2
814. Si en su caserío se estuviese llevando a cabo un proyecto de desarrollo que posibilitaría a los pobladores mejorar su nivel de vida, y a la vez se le presenta a usted la posibilidad de migrar otro a lugar en donde le ofrecen un trabajo y un ingreso (sueldo) “adecuado” papa vivir cómodamente usted: (LEER ALTERNATIVAS) Prefiere quedarse en su caserío trabajando en el proyecto de desarrollo...............................1 Elige la oferta de un buen trabajo y sueldo y se va de su caserío.............2 No Sabe / NC.............................3
Anexo I 815. ¿Cómo evalúa usted en general la participación de los vecinos de su caserío en las distintas actividades (culturales, deportivas, políticas, etc.) que se organizan?:
747
821. ¿Cree usted que para mejorar sus condiciones de vida y las de su distrito es necesario que todos los vecinos cooperen entre si? SI.......................................1 NO.......................................2 No Sabe / NC.............................3
Ninguna Participación...................1 Poca Participación......................2 Regular participación...................3 Buena participación.....................4 No sabe / NC............................5
822. ¿Cómo ve usted la situación de su caserío dentro de 5 años?: Peor.....................................1 Igual....................................2 Mejor....................................3 No sabe / NC.............................4
816. Podría nombrar a algunos vecinos que a su parecer destacan por su preocupación en resolver los problemas de su caserío, o por su participación en las actividades que en su caserío se realizan:
823. Podría decirnos cual es la asociación más importante a la que pertenece. ________________________________________ Escribir la más importante
No pertenece a ninguna asociación........1 (marcar esta opción en caso no pertenezca a ninguna asociación)
_ 817. A su parecer las asociaciones (asociaciones campesinas, clubes de madres, rondas campesinas) e instituciones (iglesia, municipio) que existen en su caserío son: (LEER LAS ALTERNATIVAS) Nada importantes para caserío................................1 Poco Importantes para caserío................................2 Más o menos importantes caserío..........................3 Muy Importantes para caserío................................4 No sabe / NC...........................5
el
desarrollo
de
su
el
desarrollo
de
su
para
el
desarrollo
el
desarrollo
de de
su su
818. Podría usted nombrar autoridades, instituciones o asociaciones que a su parecer tienen un papel importante en el desarrollo de su caserío y que deberían apoyarles para mejorar su nivel de vida: _ _
824. Si pertenece a alguna asociación, cuánto tiempo lleva en la misma:_________________ (en años aproximados)
825. ¿Cree usted que en su caserío la mayoría de la gente está dispuesta a ayudar y cooperar con otras personas?: SI......................................1 NO......................................2 Más o menos.............................3 No sabe /NC..............................4 826. ¿Cree usted que en su caserío hay que tener mucho cuidado de ser engañado o estafado? SI......................................1 NO......................................2 Más o menos.............................3 No sabe /NC..............................4
_ 819. ¿Cómo evalúa usted las relaciones que existen entre los pobladores de su caserío y los pobladores de caseríos vecinos?: Inexistentes.............................1 Malas....................................2 Regulares................................3 Buenas...................................4 No sabe / NC.............................5 820. ¿Cree usted que para desarrollar su caserío y mejorar su nivel de vida es necesario colaborar con otros caseríos vecinos?: SI.......................................1 NO.......................................2 No sabe/NC...............................3
827. ¿Cree usted que en su caserío los vecinos se informan/comunican unos a otros sobre los asuntos de importancia para el caserío? SI......................................1 NO......................................2 Más o menos.............................3 No sabe /NC..............................4 828. ¿Se siente usted contento de vivir en este caserío? / ¿Le agrada vivir en este caserío?: SI.......................................1 NO.......................................2 Más o Menos..............................3 No sabe/ NC..............................4
748
Desarrollo rural sostenible
829 ¿Cuáles son las tres cosas (bienes y servicios) que usted y su familia necesitan más? (indicar orden de prioridad, ATENCIÓN NO LEER ALTERNATIVAS DESDE LA 829 HASTA lA 833) Prioridad 1 Mejoras en la vivienda ______ 2 Mayores ingresos ______ 3 Trabajo ______ 4 Salud ______ 5 Educación ______ 6 Alimentación 7 Acceso a programas sociales de ______ salud 8 Acceso a programas sociales de ______ educación 9 Acceso a programas sociales de ______ empleo e ingresos 10 Agua ______ 11 Desagüe ______ 12 Luz eléctrica ______ 13 Equipos / Artefactos hogar ______ 14 Vestido ______ 15 Otros __________________ ______
833 ¿Qué tipo de apoyo del gobierno o de las autoridades necesitaría para mejorar su situación? (marcar la más importante) Trabajo.................................1 Mejora de ingresos (salario)............2 Servicios públicos (agua, luz, desagüe)................................3 Apoyo de salud, alimentación............4 Apoyo educación.........................5 Apoyo en programas de empleo............6 Mejorar condiciones económicas del país................................7 Crédito, donaciones.....................8 Apoyo para la vivienda (títulos, créditos, construcción, etc.).....................9 Apoyo en insumos, equipos,..............10 Maquinarias (para agricultura por ej.) Otros________________________...........11 ESPECIFIQUE
COMENTARIOS AL MÓDULO _________________________________________
830 ¿Cómo piensa conseguir la opción más importante (en 829)? (señale las tres principales acciones y anotar orden de prioridad) Prioridad 1 Buscar/solicitar ayuda _____ individualmente _____ 2 Esforzarse más _____ 3 Haciendo cosas distintas _____ a las que hago 4 Actividades colectivas–comunales _____ 5 Gestionar con la comunidad _____ 6 Esperando ayuda _____ 7 Otros_______________ _____ 831 ¿Por qué no lo ha conseguido hasta ahora? (Marcar la más importante) Por falta de trabajo..................1 Por falta de capacitación.............2 Porque tiene mucha carga familiar..............................3 Por problemas de salud................4 Por falta de dinero para invertir..............................5 Falta de ingresos.....................6 Por las condiciones económicas del país...................7 Falta de información..................8 Por problemas legales (falta de título de propiedad, etc.)............9 Porque el gobierno/autoridades locales no apoyan, no hacen bien las cosas.................................10 Otros__________________...............11 832 ¿Qué tipo de apoyo de su comunidad/ familia necesitaría para lograr su cometido? (marcar la más importante) Mano de obra...........................1 Donación de materiales.................2 Que se organicen.......................3 Que gestionen servicios, obras.........4 Capacitación, estudio..................5 Que me den préstamos, créditos.........6 Que me den información.................7 Que sean solidarios....................8 Que hayan programas/servicios comunales..............................9 Otros______________...................10
_________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________ _________________________________________
Anexo I
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