Demokratische Technikbewertung [1. Aufl.] 9783839401880

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Gabriele Abels, Alfons Bora Demokratische Technikbewertung

2004-06-08 14-09-17 --- Projekt: T188.einsichten.abels-bora.technikbewertung / Dokument: FAX ID 01d154824473992|(S.

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Einen Einblick in die ersten 10 Bände der Einsichten gibt die Multi-Media-Anwendung »Einsichten – Vielsichten«. Neben Textauszügen aus jedem Band enthält die Anwendung ausführliche Interviews mit den Autorinnen und Autoren. Die CD-ROM ist gegen eine Schutzgebühr von 2,50 € im Buchhandel und beim Verlag erhältlich.

Bibliografische Information der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. © 2004 transcript Verlag, Bielefeld Satz: digitron GmbH, Bielefeld Druck: Majuskel Medienproduktion GmbH, Wetzlar ISBN 3-89942-188-4 Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier mit chlorfrei gebleichtem Zellstoff.

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Inhalt Demokratische Technikbewertung und Partizipation 5 Grundlagen: Partizipative Technikfolgenabschätzung und -bewertung 7 Partizipation als politische Inklusion 15 Partizipation und Demokratie 19 Partizipative Verfahren der Technikbewertung 34 Systematik der Darstellung: Form und Leistung partizipativer Verfahren 34 Modell I: Dialogverfahren 38 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 38 Beispielfall: »Gideon-Projekt« (NL) 39 Demokratietheorie 41 Leistungsfähigkeit 43 Modell II: Partizipative Technikfolgenabschätzung (pTA) 45 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 45 Beispielfall: »WZB-Verfahren« (D) 47 Demokratietheorie 49 Leistungsfähigkeit 50 Modell III: Erörterungstermin 54 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 55 Beispielfall: Gentechnikrechtliches Genehmigungsverfahren (D) 60 Demokratietheorie 61 Leistungsfähigkeit 62 Modell IV: Konsensuskonferenz 66 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 66 Beispielfall: »Konsensuskonferenz GenFood« (DK) 68 Demokratietheorie 69 Leistungsfähigkeit 70 Modell V: Erweiterte Konsensuskonferenz 73 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 73 Beispielfall: »Gen-Dialog« (CH) 74 Demokratietheorie 76 Leistungsfähigkeit 77 3

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Modell VI: Voting Conference 78 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 78 Beispielfall: »Voting Conference Trinkwasser« (DK) 79 Demokratietheorie 81 Leistungsfähigkeit 83 Modell VII: Szenario-Workshop 84 Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation 84 Beispielfall: »Szenario-Workshop Urban Ecology« (DK) 85 Demokratietheorie 87 Leistungsfähigkeit 88 Die Leistungsfähigkeit partizipativer Verfahren im Überblick 90 Vergleichende Zusammenfassung 90 Partizipative Verfahren im Kontext der repräsentativen Demokratie 96 Anmerkungen 103 Anhang 114 Synopse: Verfahren der partizipativen Technikbewertung 114 Literatur 120

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Demokratische Technikbewertung und Partizipation Die moderne Gesellschaft erfährt im Gefolge technologischer Innovationen einen tief greifenden Wandel. Dieser betrifft sowohl die Gesellschaft im Inneren als auch ihre Beziehungen zur äußeren Natur. Während im 19. Jahrhundert die technisch-industrielle Revolution alle Strukturen einer handwerklich und agrarisch geprägten Gesellschaft von Grund auf umwälzte, transformiert die »zweite Moderne« in Gestalt der »Risikogesellschaft« (Beck 1986) in mancher Hinsicht den Kernbestand der industriellen Gesellschaft. Neue Technologien konfrontieren die Gesellschaft mit Problemen, die in zunehmendem Maße mit dem Begriff des Risikos verbunden werden (vgl. Perrow 1987; Japp 2000). Neuartig an dieser Situation ist weniger das quantitative Ausmaß von Gefährdungen – dieses mag in früheren Gesellschaften sogar relativ höher gewesen sein als in der modernen –, sondern vielmehr die Zurechnung dieser Gefahren auf gesellschaftliches Verhalten und damit ihre Klassifikation als Risiken. Als problematisch für die Gesellschaft werden vor allem jene Gefahren empfunden, die gesellschaftlich verursacht sind. Und von gesellschaftlich erzeugten Technologien ausgehende Gefährdungen erzeugen tendenziell stärkeren Problemdruck als unvermeidbare Naturkatastrophen.1 Als Beispiele dafür stehen die Kernenergie, Informations- und Kommunikationstechnologien oder die moderne Biotechnologie und Gentechnik. Diese technologischen Innovationen werfen die Frage auf, wo in der Gesellschaft und mit welchen Institutionen und Instrumenten die möglichen technologischen Risiken bewertet und auf nachhaltige Weise reguliert werden können. Die vorliegende Einführung stellt Verfahren der Technikbewertung vor, die außerhalb der etablierten, über Parlamente, Verwaltungen und wissenschaftliche Kommissionen verlaufenden Pfade wissenschaftlicher, politischer, ökonomischer und rechtlicher Bewertung und Regulierung von riskanter Technologie angesiedelt sind. Diese neuen Verfahren zeichnen sich durch das Moment der Beteiligung von Personen aus, die herkömmlich nicht in Prozesse der Technikbewertung involviert waren. Sie werden deshalb als partizipatorische Verfahren (englisch auch public oder civil society participation) bezeichnet. 5

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In der Entwicklung solcher partizipatorischer Verfahren auf dem Gebiet der Technologiepolitik spiegelt sich ein viel breiterer Trend wider. »Partizipation« ist ein Postulat, dem sich die moderne, demokratisch verfasste Gesellschaft nicht ohne nachhaltigen Legitimitätsverlust entziehen kann. Auf keiner politischen Agenda darf heute die Forderung nach »angemessener« oder »erweiterter Partizipation« fehlen. Aus der öffentlichen Diskussion ist die Forderung nach mehr Bürgerbeteiligung seit Jahrzehnten nicht mehr wegzudenken. Diese Entwicklung findet auch in der wissenschaftlichen Beschäftigung mit dem Thema ihren Niederschlag; die Zahl der Publikationen, die sich mit Partizipation befassen, nimmt ständig zu. Als Ursachen für den Trend zu mehr oder erweiterter Partizipation werden vor allem die steigende Komplexität moderner Gesellschaften, die Steuerungsprobleme nach sich zieht und deswegen kooperative Formen politischen Handelns nahe legt, sowie eine schwindende Akzeptanz staatlichen Handelns betrachtet (vgl. insbesondere Willke 1992; Zilleßen et al. 1993; Mayntz/Scharpf 1995; van den Daele/Neidhardt 1996: 14ff.; Benz 1997; Schmidt 1997b; Feindt 2001). Aber auch Veränderungen im System von Wissenschaft und Technik selbst und deren Bedeutung für die gesellschaftliche Entwicklung führen dazu, dass in diesem Bereich Partizipationsforderungen schon seit längerem auf der Tagesordnung stehen (vgl. Nelkin 1984). In diesem Zusammenhang kann man auf zahlreichen Politikfeldern eine Umstellung staatlicher Steuerung von Befehl auf Kooperation und auf Selbstbeeinflussung durch Beteiligung beobachten, so etwa auf dem Gebiet der Planung, speziell der Stadtund Regionalentwicklung, der Flächennutzung, der Verkehrsund Umweltgestaltung, insbesondere aber auch bei Umwelt- und Technikkonflikten. Überall gewinnen Schlichtungs- und Mediationsverfahren, Bürgerforen und ›Planungszellen‹ an Bedeutung, meist angestoßen durch vielfältigste Formen von Bürgerinitiativen. Partizipation wird in solchen Fällen von den Beteiligten selbst sowie auch von wissenschaftlichen Beobachtern häufig als Ausdruck einer Demokratisierung der modernen Gesellschaft betrachtet. Bei der oben schon angesprochenen speziellen Variante der Partizipation im Zusammenhang mit Technikbewertung steht das Konzept der Technikfolgenabschätzung und -bewertung im 6

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Zentrum des Interesses. Es soll im Folgenden erläutert und in den Kontext demokratischer Technikbewertung eingeordnet werden.

Grundlagen: Partizipative Technikfolgenabschätzung und -bewertung Als Technikfolgenabschätzung und -bewertung (technology assessment, abgekürzt: TA) wird eine seit Ende der 1960er Jahre eingesetzte Form der Konfliktlösung und Politikberatung bezeichnet.2 Sie ist ursprünglich in den USA entwickelt und mittlerweile in vielen Staaten auf unterschiedliche Weise in die Politikprozesse integriert worden. Als Vorbild wird oft das inzwischen aufgelöste US-amerikanische »Office of Technology Assessment« (OTA) genannt. Allerdings haben sich je nach politischer und Rechtskultur sowie in Abhängigkeit von historisch variablen Rahmenbedingungen sehr unterschiedliche Methoden und Vorgehensweisen entwickelt. Für die deutschen Verhältnisse sind vor allem die späte Institutionalisierung des »Büros für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag« (TAB) und bislang jedenfalls das Fehlen von methodischen und verfahrenstechnischen Regeln kennzeichnend (vgl. Grunwald 2002: 114ff.). Die VDI-Richtlinie 3780 »Technikbewertung – Begriffe und Grundlagen« bildet insofern eine vereinzelt dastehende Ausnahme. Deswegen weisen Herbert Paschen und Thomas Petermann (1992) zu Recht darauf hin, dass Technikfolgenabschätzung nicht als Verfahren, sondern eher als »strategisches Rahmenkonzept« bezeichnet werden solle, weil es eben keine verbindliche, routinemäßig und allgemein anwendbare Vorgehensweise gibt. Zusammengefasst sollte das Konzept einer Technikfolgenabschätzung jedoch mindestens folgende Komponenten enthalten: Frühwarnung des politischen Systems, umfassende Analyse auf wissenschaftlichem Gebiet, Entscheidungsorientierung und Partizipation der betroffenen Kreise (vgl. Bechmann 1994; Gill 1994). Technikfolgenabschätzung zeichnet sich vor allem dadurch aus, dass sie unterschiedliche gesellschaftliche Beobachtungsweisen und Systemreferenzen in ein Verfahren integriert. Auch in der TA haben partizipative Verfahren in den 1990er 7

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Jahren einen Aufschwung erfahren, so dass sich heute eine Vielzahl von Organisationen in diesem Bereich engagieren. Zwar lassen sich auch kritische Stimmen vernehmen und Öffentlichkeitsbeteiligung ist in der institutionellen TA bislang keineswegs fest etabliert – ihre Anwendung stellt nach wie vor eher eine Ausnahme dar –, aber das Thema steht zweifellos im Zentrum von TA-Aktivitäten (vgl. Joss/Bellucci 2002b: 5f.). Die Ursachen für das zunehmende Interesse an partizipatorischen Verfahren sind vielfältig. Wir haben es dabei zum ersten sicherlich mit einer Folge der insgesamt weiten Verbreitung von TA in zahlreichen Feldern zu tun; TA hat gewissermaßen in die einzelnen, spezialisierten Fachdisziplinen wie etwa die Nanowissenschaften, die Informatik, die Klimaforschung oder die Genetik Einzug gehalten und wird keineswegs mehr ausschließlich als eine Aufgabe von allgemeinen ›TA-Generalisten‹ angesehen.3 Zum zweiten haben sich in der gesellschaftlichen Öffentlichkeit technikpolitische Kontroversen etabliert, die sich neben widersprüchlicher Expertise und epistemologisch bedingter wissenschaftlicher Unsicherheit durch ihre normativ-ethische Problematik auszeichnen. Widersprüchliche Expertise und epistemologische Unsicherheit beziehen sich auf die für Risikotechnologien charakteristische Unterscheidung von spezifischem und unspezifischem Nichtwissen (vgl. Japp 1997). Spezifisches Nichtwissen bezeichnet den Fall, in dem man weiß, dass und was man (noch) nicht weiß; deshalb kann man gezielten Wissenserwerb betreiben. Es ist dies die Unterstellung, von welcher wissenschaftliches Handeln im Normalfall ausgehen wird. Dieser Normalfall löst typischerweise einen Expertenstreit aus, also eine innerwissenschaftliche Auseinandersetzung. Dabei beobachtet man heute im Kontext politisch umstrittener Fragen häufig die Ausbildung so genannter »Gegenexperten«, die eine zum wissenschaftlichen ›Mainstream‹ konträre Position vertreten. Expertise gerät dann in den öffentlichen Widerstreit und lässt sich nicht mehr ohne weiteres als Quelle der Legitimation politischen Handelns einsetzen.4 Unspezifisches Nichtwissen bezeichnet dagegen einen Bereich kategorisch unverfügbaren Nichtwissens, in dem man nicht sagen kann, was (noch) nicht gewusst wird, sondern der sich als ganzer der Selbstbeobachtung entzieht. Umwelt- und Gesundheitskatas8

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trophen der vergangenen Jahrzehnte, wie etwa der DDT-Fall (Carson 1962), aber auch die Vorgeschichte der FCKW in den 1920er Jahren, sind anfänglich durch solche epistemologischen Unzugänglichkeiten und eben deshalb durch spätere katastrophale Verläufe gekennzeichnet: man wusste anfangs noch nicht, was man alles nicht wusste. Biotechnologie und Biomedizin könnten ein aktuelles Beispiel darstellen (vgl. auch Joly/Assouline 2001). Auf unspezifisches Nichtwissen (und dessen angebliche oder tatsächliche Vernachlässigung im Entscheidungsprozess) wird typischerweise von gesellschaftlichen Protestbewegungen aufmerksam gemacht, für welche die epistemologische Ungewissheit zu einem technikkritischen Argument wird. Beides zusammen, der Expertenstreit wie die epistemologischen Unsicherheiten, führen unmittelbar zu den normativ-ethischen Fragen nach dem Richtigen, Guten und gesellschaftlich Wünschenswerten, die in der öffentlichen Debatte Aufmerksamkeit finden. Die genannten großen Entwicklungen – zunehmende Spezialisierung der TA einerseits sowie die öffentliche Diskussion technologiepolitischer Entscheidungen andererseits – führen dazu, dass aus der TA-Debatte heraus eine intensive Auseinandersetzung um partizipative Formen und damit insbesondere um die Rolle der Öffentlichkeit in Prozessen der Technikgestaltung und -kontrolle in Gang gekommen ist.5 Wenn sich dabei das Augenmerk verstärkt auf partizipative Verfahren richtet, so geschieht dies aus der politischen Erfahrung heraus, dass die erwähnte TA-Spezialisierung angesichts epistemologischer Unsicherheiten nicht automatisch die notwendige Abnahmebereitschaft für technikpolitische Entscheidungen zu erzeugen in der Lage ist. Beide Entwicklungen hängen an diesem Punkt zusammen: Die Spezialisierung der TA provoziert gleichzeitig eine zunehmenden Öffnung für partizipative Konzepte. Diese Debatte, in der vielfach ein geradezu romantisierendes Bild von Partizipation aufscheint (vgl. Weingart 2001: 22), hat seit geraumer Zeit in den europäischen Nachbarländern und seit einigen Jahren vermehrt auch in Deutschland zur Erprobung unterschiedlicher Modelle der Interessenvertreter (sog. Stakeholder-), Betroffenen- und Öffentlichkeitsbeteiligung geführt.6 Der Status der betreffenden Experimente ist oftmals unklar, insbesonde9

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re was ihre Stellung im rechtlich-politischen Institutionengefüge der parlamentarischen Demokratie betrifft. Denn die Institutionen der repräsentativen Demokratie, allen voran Parlamente, gehen in prozedural und institutionell höchst unterschiedlicher Weise mit so genannten partizipativen Verfahren der Technikfolgenabschätzung um. Einige solcher Verfahren sind im Kontext parlamentarischer TA-Kapazitäten entwickelt worden, wie z.B. die Konsensuskonferenzen in Dänemark; andere verstehen sich eher als basisdemokratische Ergänzung repräsentativer Politik. Mit der Verbreitung partizipativer TA-Verfahren als Möglichkeit der Beratung zwischen Öffentlichkeit, Wissenschaft und Politik geht zugleich auch eine Differenzierung im Hinblick auf die Formen und Funktionen solcher Verfahren einher, welche sich auch im Verhältnis zu den Institutionen repräsentativer Demokratie niederschlägt. Partizipative TA, so wird angenommen, solle eine wesentliche Funktion in der Unterstützung öffentlicher Diskussionen über Technikfolgen haben; die ursprünglich primäre Funktion von TA als Beratung politischer Entscheider könnte demgegenüber tendenziell an Bedeutung verlieren (vgl. Bechmann 1992; Joss 2002b). Damit steht partizipative TA heute zum Teil sogar in einem Spannungsverhältnis zur repräsentativen Demokratie. TA-Verfahren unter Beteiligung von Bürger/-innen, Interessenvertreter/-innen und/oder der allgemeinen Öffentlichkeit werden in dieser Debatte vor allem mit der Erwartung verbunden, sie seien besser als traditionelle hierarchische Politikverfahren in der Lage, Motivation bei den Beteiligten zu erzeugen, die Wissens- und Wertebasis zu verbreitern, Lernprozesse zu initiieren, Möglichkeiten zur Konfliktvermeidung und -bewältigung aufzuzeigen, das Gemeinwohl durchzusetzen sowie schließlich die Akzeptanz und Legitimität politischer Entscheidungen zu steigern.7 Bei den hier diskutierten partizipativen Verfahren der Technikbewertung geht es vor allem darum, die Sach- und Sozialdimension8 in spezifischer Hinsicht zu verknüpfen und daraus Optionen für die Politikberatung zu schaffen. Durch die Partizipation zumindest potenziell betroffener Bürger/-innen – als Laien und Interessenvertreter/-innen (Stakeholder) – sowie von (ggf. »repräsentativ« ausgewählten) Expertinnen und Experten soll eine 10

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sachlich richtige Entscheidung ermöglicht werden; umgekehrt soll aus der sachlichen Angemessenheit des Ergebnisses eine sozialintegrative Wirkung resultieren. Anders gesprochen: es wird über das Verfahren eine den Input (das Verfahren) und Output (das Ergebnis) verbindende Form der Legitimation herzustellen gesucht. Tabelle 1: Sach- bzw. Sozialdimension in unterschiedlichen Verfahrenstypen Sozialdimension

Sachdimension

Sach- und Sozialdimension

Bsp.: Mediation

Bsp.: Expertengremien, Sachverständige, Gutachten

Partizipative Verfahren der Technikfolgenabschätzung und -bewertung

In der Übersicht sind verschiedene Verfahrensformen danach unterschieden, welche Dimension sie vorrangig bedienen: Kommt es in erster Linie auf die Herstellung von Einigkeit an (vorrangig Sozialdimension), steht die Produktion eines Ergebnisses und dessen inhaltliche Begründung im Zentrum der Verfahrensvorkehrungen (vorrangig Sachdimension) oder geht es um eine spezifische Form der Kombination beider Ebenen wie bei den partizipativen Verfahren, die in diesem Buch behandelt werden? Die Übersicht in Tabelle 1 zeigt, dass typischerweise die Verfahren mit beratender Funktion wie die partizipativen Verfahren der Technikbewertung darauf angelegt sind, sowohl die Sach- als auch die Sozialdimension zu bedienen. Dies genauer darzustellen, wird Aufgabe des nächsten Kapitels sein. Die Verfahren der partizipativen Technikbewertung zählen zu den politikberatenden Verfahren, bei denen die politischen Entscheidungsträger/-innen charakteristischerweise nicht am Verfahren beteiligt sind. Wo sie teilnehmen, stehen sie jedenfalls nicht im Zentrum. Von diesen beratenden Verfahren lassen sich Konfliktverfahren abgrenzen. Darunter verstehen wir Verfahren, an denen die Parteien eines (politischen) Konflikts unmittelbar 11

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beteiligt sind. Solche Verfahren konzentrieren sich im Unterschied zu den hier diskutierten, welche Fragen der Technikbewertung zum Gegenstand haben, sehr viel stärker auf die Bearbeitung eines konkreten Konflikts zwischen zwei oder mehr Parteien.9 Das prominenteste Beispiel einer solchen Vorgehensweise ist die Mediation. Ursprünglich entstanden als therapeutische Intervention in Familienkonflikten (vgl. Maiwald 2004), hat die Mediation inzwischen auch in umwelt- und technikpolitischen Konfliktfeldern Verbreitung gefunden (vgl. Troja 2001). Mediationsverfahren zeichnen sich dadurch aus, dass den streitenden Parteien ein unbeteiligter Dritter zur Seite gestellt wird, welcher die Aufgabe hat, den Parteien bei der Bearbeitung des Konflikts zu helfen, ohne sich auf die Sache selbst einzulassen. Seine Kompetenzen bestehen in der Regel darin, den Parteien Vorschläge für konstruktive Lösungen zu machen, und zwar typischerweise für so genannte »Win-Win-Lösungen«, bei welchen beide Seiten etwas für sich gewinnen können. Beispiele für solche Verfahren waren etwa der Mediationsprozess zum Abfallwirtschaftskonzept des Kreises Neuss (vgl. Fietkau/Weidner 1998), der so genannte »Münchehagen-Ausschuss« (vgl. Striegnitz 1997) oder das Verfahren zum Flughafen Frankfurt/Main (vgl. Wörner 2003). Der Mediator bzw. die Mediatorin unterscheidet sich also, wie die folgende Tabelle verdeutlicht, vom Schiedsrichter kraft Parteivereinbarung und vom hoheitlich eingesetzten Richter durch seine bzw. ihre Rolle im Verfahren: ohne Entscheidungsbefugnis in der Sache soll er/sie jedoch helfen, eine einvernehmliche Entscheidung zu treffen. Auch wenn Mediationen in den wenigen bislang vorliegenden praktischen Fällen nicht als eigentliche rechtsverbindliche Entscheidungsverfahren eingesetzt wurden, so haben sie doch in jedem Falle eine außerordentlich enge Beziehung zu konkreten Entscheidungen gehabt. Ihre relativ hohe Verbindlichkeit erzielen sie durch die Selbstverpflichtung der beteiligten Konfliktparteien. Das unterscheidet sie von den im Folgenden diskutierten Bewertungsverfahren, die in der Regel relativ entscheidungsfern ablaufen, und die auch dort, wo sie einen Entscheidungsbezug haben, sich klar als deliberative Verfahren mit beratender Funktion zu erkennen geben. Die Mediation, so kann man zusammenfassend 12

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Tabelle 2: Konfliktverfahren Verfahren

Mediation Verhandlung zwischen Konfliktparteien

Entscheidungsinstanz

wir entscheiden selbst

jemand hilft uns beim Entscheiden

Schlichtung

Gerichtsförmige Verfahren

ein gewählter Schiedsrichter entscheidet

ein autoritativ eingesetzter Richter entscheidet

sagen, ist eine in der Sozialdimension angesiedelte Technik der Konfliktlösung zwischen zwei oder mehr Konfliktparteien. Unter der Bezeichnung »partizipative Verfahren der Technikbewertung« oder »partizipative TA-Verfahren« werden deshalb im Folgenden in Abgrenzung zu den Konfliktverfahren solche Instrumente und Methoden zusammengefasst, welche auf eine Beteiligung von Laien und/oder Interessenvertreter/-innen (Stakeholder) an Prozessen der Abschätzung und Bewertung von Technikfolgen abzielen und die in Politikberatung eingebunden sind. Wissenschaftliche Expertise nimmt in diesen Verfahren eine wesentliche Rolle ein, allerdings steht die Deliberation von Laien bzw. Stakeholdern mit Expertinnen und Experten in den meisten Fällen im Vordergrund. Die Beteiligung korporatistischer Akteure ist denkbar, prägt aber die partizipativen Verfahren nicht. Meist sind diese Verfahren deliberativer Natur, zum geringen Teil haben sie aber auch eine (allerdings schwache) Entscheidungskomponente. Definition »Partizipative TA-Verfahren« Mit den Begriffen »partizipative Verfahren der Technikbewertung« oder »partizipative TA-Verfahren« werden Instrumente und Methoden zusammengefasst, welche auf eine Beteiligung von Laien und/oder Interessenvertreter/-innen (Stakeholdern) an Prozessen der Abschätzung und Bewertung von Technikfolgen abzielen. 13

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Mit diesen partizipativen Verfahren der Technikbewertung sind, wie wir einleitend erwähnt haben, zum Teil weit reichende demokratietheoretische Erwartungen und Hoffnungen verknüpft. Allerdings verbinden sich mit solchen Verfahren auch gewichtige Probleme wie beispielsweise ein Mangel an politischer Repräsentation, mögliche Machtunterschiede durch die unterschiedliche Verfügung über materielle und kognitive Ressourcen zwischen den Verfahrensbeteiligten oder eine Enttäuschung der Partizipationseuphorie bei den Beteiligten ob der Effekte und Bedeutung (impacts) von partizipativen Verfahren. Eine wesentliche Ursache dieser Probleme liegt darin, dass die institutionellen und prozeduralen Modalitäten sowie deren Anbindung an die Institutionen der repräsentativen Demokratie nicht hinreichend geklärt sind, was mit Konsequenzen für die Leistungsfähigkeit und Legitimation der Verfahren verbunden ist. Es stellt sich somit die Frage nach deren empirisch belegbarer Leistungsfähigkeit. In der wissenschaftlichen Literatur findet sich bislang kaum eine systematische Auseinandersetzung mit der Frage, welche Verfahrensformen unter welchen institutionellen Rahmenbedingungen welche Leistungen zu erbringen geeignet sind. Diese Forschungslücke macht sich bei der politischen Bewertung von Partizipationsverfahren schmerzhaft bemerkbar, da die Präferenzen für ›mehr‹ oder ›weniger‹ Partizipation bislang praktisch nicht auf konkret spezifizierte, wissenschaftlich aussagekräftige Leistungsbewertungen einzelner Verfahrenstypen zurückgreifen können. Unser Buch kann und will diese Forschungslücke nicht schließen. Es versucht allerdings, das Forschungsfeld abzugrenzen und im Überblick darzustellen. Mit Hilfe einer aus der vorhandenen Literatur extrapolierten Systematisierung werden erste Hinweise für die Bewertung der Leistungsfähigkeit einzelner Verfahrenstypen in unterschiedlichen Kontexten gewonnen sowie daraus demokratietheoretische Konsequenzen abgeleitet. Vor dem Hintergrund der im Einzelnen darzustellenden Forschungslage werden im Folgenden die derzeit wichtigsten partizipativen TAVerfahren vorgestellt und dabei auf den Zusammenhang zwischen Form und Funktion der Partizipation hin untersucht. Darauf aufbauend wollen wir ihre Leistungsfähigkeit aus demokratietheoretischer Perspektive bewerten, um hieraus einige Konse14

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quenzen und Anregungen für die Integration partizipativer Technikbewertung in die Institutionen der repräsentativen Demokratie in Deutschland abzuleiten bzw. Forschungsdesiderate auf diesem Gebiet zu benennen. Ziel des Buches ist somit eine Analyse und Bewertung des Zusammenhangs zwischen Form und Leistungsfähigkeit verschiedener partizipativer TA-Verfahren. Diese Analyse ermöglicht dann abschließend einige Kommentare zur Anbindung derartiger Verfahren an die politisch-rechtlichen Institutionen der repräsentativen Demokratie. Dazu wird im nächsten Abschnitt die Frage erörtert werden, wie das Phänomen der Partizipation eigentlich soziologisch begrifflich präzise zu erfassen ist. Dieser Argumentationsschritt ermöglicht später im zweiten Teil des Buches – soweit Forschungsdaten vorliegen – eine Analyse der Leistungsfähigkeit unterschiedlicher partizipativer Verfahren auf der Basis der mit den Verfahren verbundenen Zielvorgaben und der empirisch beobachtbaren Effekte von Partizipation. Im übernächsten Abschnitt wird der Zusammenhang zwischen Partizipation und Demokratie in neueren Demokratietheorien mit Blick auf technologiepolitische Fragestellungen erläutert. Dieser Schritt macht deutlich, weshalb die partizipativen Verfahren demokratietheoretisch als Konkretisierung demokratischer Technikbewertung verstanden werden. Vor diesem Hintergrund wird schließlich zu Beginn des zweiten Teils das Schema der Darstellung und Analyse der einzelnen Verfahrenstypen erläutert, während der abschließende Teil des Buches einer vergleichenden Analyse und dem Versuch einer Bewertung der Verfahren gewidmet ist.

Partizipation als politische Inklusion Unter Partizipation versteht man aus der soziologischen Perspektive eine semantische Formel, mit der Inklusionsverhältnisse thematisiert werden. Inklusion bezeichnet eine Form der Adressierbarkeit von Menschen in Kommunikationssystemen (vgl. Luhmann 1995: 241; Fuchs 1997; Stichweh 2000; Bora 2002), nämlich die Art und Weise, in der Menschen als »Personen« behandelt wer15

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den. Dies geschieht etwa mit der Unterscheidung »zugehörig/ nicht zugehörig« für Personen bzw. »relevant/irrelevant« für die den Personen zugeschriebenen Kommunikationen. Inklusion ist nicht auf gesellschaftliche Funktionssysteme beschränkt. Als Form der Adressierbarkeit von Menschen kommt sie in jedem Typ von Kommunikationssystem vor, also in Interaktionen, Organisationen und gesellschaftlichen Funktionssystemen. Häufig benutzen sogar Funktionssysteme, etwa Recht und Politik, Organisationen zur Inklusion von Personen. So vollzieht sich die Inklusion aller Personen in das politische Funktionssystem über dessen »spezielle Einrichtungen«, also Parteien, Wahlen, staatliche Institutionen (vgl. Luhmann 2000: 137, insbes. auch 244). Funktionssysteme setzen somit die besondere Kommunikationsfähigkeit von Organisationen ein, die als solche adressierbar sind und deshalb auch umgekehrt als zurechenbare Akteurinnen und Akteure von Kommunikation sich selbst an andere Adressaten wenden, insbesondere auch diesen verschiedene Formen der Mitgliedschaft/Zugehörigkeit attribuieren können. Organisationen wiederum inkludieren Personen als Mitglieder oder Klientel. Das geht von den reinen Beitritts- und Ausschlussregeln bis hin zu differenzierteren Programmen der Besetzung von Funktionsstellen mit unterschiedlichen Entscheidungskompetenzen (vgl. Stichweh 1988, 1997; Bora 2002). Für Organisationen – und damit auch für jede Art von Verfahren – ist vor allem die Möglichkeit von Interesse, Publikums- und Leistungsrollen variantenreich abzustufen und so die Unterscheidung innen/außen kontextabhängig zu programmieren. Partizipation ist vor diesem Hintergrund als besonderer Typ oder Modus von Inklusion zu interpretieren, nämlich als Inklusion in 1. Organisationen des 2. politischen Systems: 1. Auch Partizipation markiert die Beobachtung von Personen über die Unterscheidung von »zugehörig/nicht zugehörig« und in diesem Sinne dann als kommunikativ »relevant/irrelevant«; sie versieht diese Beschreibung aber mit dem zusätzlichen Merkmal des »Teil-Seins« oder der »Teilhabe« (lat. pars). Das weist bereits darauf hin, dass es empirisch beim Partizipationsbegriff wohl weniger um die Inklusion in Funktionssysteme geht, sondern

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vielmehr um Mitgliedschaft oder ähnliche Positionierungen in Organisationen, Verfahren, Institutionen. Inklusion in die Funktionssysteme (insbesondere Politik, Recht, Ökonomie) betrifft ja unter Bedingungen der Moderne häufig die Einhaltung des Versprechens der Vollinklusion, von Menschen- und Bürgerrechten und ihrer tatsächlichen Beachtung. Diese generelle Ausstattung mit Menschenrechten scheint mit dem Begriff der Partizipation üblicherweise nicht gemeint zu sein.10 Partizipationsformeln greifen eher auf die Inklusionsmodi zu, die in Organisationen und Verfahren verwendet werden. Deren differenzierte Inklusionsformeln, die nach Zentrum und Peripherie, professionellem Akteur und Klient, Leistungs- und Publikumsrolle usw. unterscheiden, werden heute oftmals mit Rekurs auf politische (insbesondere Demokratie-)Postulate erheblich erweitert. Wo Partizipation thematisch wird, weist dies darauf hin, dass Inklusion in Verfahren, Organisationen, Institutionen umstritten ist und eingefordert wird. Häufig handelt es sich um die Verallgemeinerung der im politischen System entstandenen, demokratietheoretisch legitimierten Inklusion mit Hilfe von Konzepten wie etwa »Öffentlichkeits-«, »Bürger-« oder »Betroffenenbeteiligung« (siehe dazu den nächsten Abschnitt). Partizipationsforderungen sind somit – soweit sie in Organisationen artikuliert bzw. an diese adressiert werden – sachlich nicht auf ein Funktionssystem zugeschnitten, also insbesondere nicht nur in politischen Organisationen anzutreffen. Selbstverständlich geht es in vielen Fällen um politische Institutionen. Aber Partizipation reicht weit über diesen Bereich hinaus. Sie betrifft nahezu alle Arten von Organisationen, etwa in der betrieblichen Mitbestimmung, in der universitären Selbstverwaltung oder in Patientenorganisationen im Gesundheitsbereich. Man könnte aber auch rechtlich-administrative Verfahren der Planung und Anlagengenehmigung erwähnen, für die das Gesagte gleichermaßen zutrifft. 2. Wenn Partizipation die Thematisierung von Teilnahme/ Teilhabe in allen möglichen Arten von Organisationen und Institutionen bezeichnen kann, so ist doch diesen Thematisierungen

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ihre politische Motivation gemeinsam. Immer geht es bei Partizipation um die politisch (in der Regel demokratietheoretisch) legitimierte Thematisierung, Einforderung, Veränderung von Mitgliedschaft und ähnlichen Rollen mit politischer Begründung (Programmierung). Dieses ist in organisierten Sozialsystemen deshalb so leicht möglich, weil sie zwar regelmäßig ihre Entscheidungen unter Rekurs auf einen gesellschaftlichen Funktionssystemcode programmieren, dabei aber nicht ausschließlich einem Funktionssystem gewissermaßen zuzuordnen sind. Ein Beispiel: Die Universität ist zweifellos (noch) eine Einrichtung des Wissenschaftssystems; das heißt, ihre Entscheidungen sind, was die Forschung betrifft, in erster Linie auf die Produktion von Wissenschaft ausgerichtet – aber eben nur in erster Linie. In sekundärer und tertiärer Hinsicht achtet die Organisation in ihren Entscheidungen eben auch auf Politik, Recht und Ökonomie. Gleiches gilt für die universitäre Lehre. Und Vergleichbares ließe sich dann auch von Gerichten oder Kirchen sagen. Diese so genannte »Multireferenzialität« von Organisationen eröffnet in gewissem, empirisch jeweils zu bestimmendem Umfange aber auch die Verschiebung der organisationstypischen Prioritäten (vgl. Bora 1999: Teil 1; Bora 2001). Das heißt, das Ausmaß, in welchem etwa universitäre Entscheidungsprozesse »politisiert« werden, ist empirisch variabel und hängt von näher zu bestimmenden Faktoren ab. Partizipation ist nun eine Semantik, mit welcher die Relevanz (im Sinne von »Zugehörigkeit«) von Kommunikationsadressen thematisiert bzw. verschoben werden kann. Zum Beispiel werden bisher nicht am Verwaltungsverfahren Beteiligte, die sich aber gleichwohl als »Betroffene« wahrnehmen, in partizipatorischen Verfahren der Bürger- oder Öffentlichkeitsbeteiligung nunmehr als relevante Adressen behandelt. Entscheidungsprozesse, die zuvor technokratischen Eliten vorbehalten waren, werden aus politischen Gründen für Stakeholder geöffnet, die im Interesse des Gemeinwohls partizipieren. Diese theoretischen Überlegungen sollen vor allem eines deutlich machen: Man sieht aus dieser soziologischen Perspektive bereits auf rein abstrakter Ebene, dass Partizipation nicht schon per se Entscheidungsverfahren verbessern oder zu deren Gelingen 18

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beitragen muss. Sie kann im Gegenteil auch die Zahl der zu treffenden Entscheidungen und damit die Komplexität der Kommunikation erhöhen (vgl. Luhmann 1987). In welcher Weise sich die politisch motivierte Inklusion von Personen in spezifische Entscheidungskontexte auswirkt, hängt von den Umständen der Situation, vom Entscheidungsproblem, den konkret Beteiligten sowie den Modalitäten der Beteiligung ab. Es mag also durchaus Fälle geben, in welchen durch die Inklusion die Probleme der Technikbewertung nicht gelöst, sondern verschärft werden. Wir werden diese Punkte bei der Darstellung der Untersuchungssystematik wieder aufgreifen. Definition »Partizipation« Unter »Partizipation« wird im Folgenden eine primär politisch programmierte Form der Inklusion in Organisationen bezeichnet. Zuvor seien jedoch einige Überlegungen zur normativen Selbstbeschreibung der partizipativen Technikbewertung vorausgeschickt. Die politisch programmierte Inklusion von Personen in Organisationen spiegelt sich in der Selbstbeschreibung des politischen Systems der Gesellschaft wider. In Gestalt der Demokratietheorie finden sich die politischen Begründungen für die Legitimität neuer bzw. erweiterter Formen der Partizipation. Deshalb wenden wir uns im Folgenden diesen Begründungssemantiken zu. Sie liefern die Hintergrundfolie für partizipative Verfahren und stecken den Erwartungshorizont für die Leistungsfähigkeit der verschiedenen Beteiligungsformen ab.

Partizipation und Demokratie Bürgerbeteiligung an Prozessen der Technikfolgenabschätzung und -bewertung kann entweder funktional rekonstruiert11 oder normativ begründet werden (vgl. Foltz 1999; Saretzki 2003: 48f.). In den Konzepten für eine partizipative TA überwiegt die normative Argumentation, welche auf die demokratische Qualität der Partizipation abhebt. Es wird behauptet, dass solche Verfahren im 19

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Vergleich zu instrumentellen oder elitistischen TA-Konzepten »demokratischer« seien, weil sie partizipativ sind.12 Bürgerbeteiligung wird damit zum Gradmesser für Demokratie. Eine solche Gleichsetzung von Bürgerbeteiligung und Demokratie ist in der wissenschaftlichen Literatur durchaus weit verbreitet. So wird auch in der Forschung, die sich mit politischer Partizipation im Allgemeinen befasst (z.B. an Wahlen, Protestaktionen, Bürgerinitiativen) ein zentraler und unauflöslicher Zusammenhang zwischen Demokratie und Partizipation unterstellt (vgl. van Deth 2003: 16f.). Und auch in den Vorläufern moderner Demokratietheorien wird der Partizipationstopos immer wieder aufgegriffen. Dennoch ist die Gleichsetzung von »mehr Partizipation« mit »mehr Demokratie« weder sachlich selbstverständlich noch demokratietheoretisch unumstritten (vgl. Kohout 2002: 37ff.). Dies wird im Folgenden erläutert. Demokratie ist heute einer der zentralen Ordnungsbegriffe des Politischen und bedeutet wörtlich »Volksherrschaft«; es geht dabei um Selbstregierung und Selbstgesetzgebung der Bürgerschaft, also um Inklusion in eine politische Gemeinschaft. Der Begriff »Demokratie« ist gegenwärtig im allgemeinen Sprachgebrauch normativ aufgeladen und positiv besetzt. Er wird mit Werten wie politische Gleichheit, Freiheit und Gemeinwohlorientierung aufgefüllt. Dies war historisch nicht immer so. Die Idee der Volkssouveränität findet ihren Ausdruck in den Beteiligungsrechten der Bürger/-innen an der politischen Ordnung.13 Inwiefern und in welcher Weise eine Beteiligung erfolgen soll, darüber gehen auch in aktuellen Demokratietheorien die Meinungen auseinander (vgl. Abromeit 2002: 68ff.). Das Spektrum der Inklusionsmodi reicht vom Elitemodell Joseph A. Schumpeters (1993) oder Giovanni Sartoris (1997) bis hin zu radikaldemokratischen Ansätzen, die auf die urliberale Forderung nach politischer Selbstbestimmung aufbauen und einfordern, dass diejenigen, die von allgemeinverbindlichen Entscheidungen betroffen sind, diesen auch zustimmen sollen (so genanntes Kongruenzprinzip). In modernen Massendemokratien ist die Beteiligung an Wahlen der allgemeine und zugleich minimale Ausdruck politischer Beteiligung von Bürger/-innen. Neben dieser Form der konventionellen und institutionell verfassten politischen Partizipation 20

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haben sich seit den 1960er Jahren in demokratisch verfassten Gesellschaften insbesondere westlich-liberaler Provenienz eine Vielzahl weiterer Partizipationsformen entwickelt, was Pioniere der empirischer Partizipationsforschung wie Gabriel A. Almond, Sydney Verba oder Max Kaase schon früh dazu veranlasst hat, von einer »partizipatorischen Revolution« (Almond/Verba 1963; Kaase 1982) zu sprechen. Ausgangspunkt der in den 1970er Jahren einsetzenden Demokratisierungsdiskussion war die Kritik am parlamentarisch-repräsentativen System, und zwar unter Berufung auf demokratische Ideale. Darauf aufbauend haben sich seither stärker auf direkten Einfluss zielende Formen politischer Beteiligung entwickelt, die oftmals durch soziale Bewegungen getragen sind und vielfach in Form von Protestaktionen stattfinden; die demokratische Elitenherrschaft gerät durch sie in die Krise (vgl. Wiesendahl 1987; Rucht 2003). Hierzu gehören legale, aber unkonventionelle Formen wie Bürgerinitiativen, Aktionen und politische Kampagnen, ebenso aber auch illegale Aktivitäten wie Hausbesetzungen, gewaltsame Demonstrationen etc. Ein aus dieser Entwicklung hervorgehendes Novum ist der Umstand, dass Partizipationsforderungen nicht mehr nur auf das politische System und den staatlichen Bereich abzielen, sondern auf andere gesellschaftliche Subsysteme wie etwa Arbeitsbeziehungen, Familie, Wissenschaft, Kirche etc. ausgedehnt wurden (s.o.).14 Die Forderung nach einer partizipativen Gestaltung auch von Wissenschafts- und Technologiepolitik war dabei schon frühzeitig im Katalog der Demokratisierungsprotagonisten enthalten (vgl. Nelkin 1984). Mehr noch: Technikkonflikte haben die Herausbildung neuer Partizipationsformen vielfach befördert, wie man beispielsweise an der Entstehung von Bürgerinitiativen im Kontext der Kontroverse um die Kernenergie sehen kann.15 Partizipative TA stellt eine solche neue Form von unkonventioneller und sachorientierter Bürgerbeteiligung dar, indem sie das Zentralkriterium einer freiwilligen Aktivität von Bürger/-innen mit dem Ziel der Einflussnahme auf politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse erfüllt. Auf diesen empirischen Wandel der letzten Jahrzehnte hat auch die Demokratietheorie reagiert und sich weiter ausdifferenziert, wobei weiterhin ein grundlegende Einteilung zwischen em21

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pirischen (auch »realistisch« genannten) und normativen Theorien vorgenommen werden kann (vgl. ausführlich Schmidt 1997a; Abromeit 2002). Im Folgenden sollen drei Entwicklungslinien der Demokratie, die für unseren Kontext zentral sind, unter einer doppelten Perspektive skizziert werden, nämlich erstens hinsichtlich der Bedeutung von Bürgerbeteiligung für die Demokratie (vgl. auch Kohout 2002: 41ff.) und zweitens bezogen auf die spezifische Frage nach partizipativer TA als Form demokratischer Technikbewertung.16 Dabei ist die wissenschaftliche Debatte durch ein gewisses Defizit gekennzeichnet: Wenngleich in der Literatur zu partizipativer TA immer wieder auf demokratiepolitische Prinzipien rekurriert wird, so lässt doch deren demokratietheoretische Fundierung bislang noch viele Wünsche offen.17 Sofern explizite demokratietheoretische Verknüpfungen hergestellt werden, wird vorwiegend auf die partizipative und die deliberative Demokratietheorie Bezug genommen, während demokratietheoretische Positionen wie z.B. pluralistische Ansätze zwar erwähnt, aber dann häufig marginalisiert werden. Diese Engführung ist unseres Erachtens der realen Entwicklung von Verfahren partizipativer TA nicht angemessen. Die Debatte sollte an die ganze Palette relevanter demokratietheoretischer Entwürfe zurückgebunden werden, um eine vergleichende Analyse und Bewertung der empirisch zu beobachtenden Verfahren zu ermöglichen. Die wohl dominante Demokratietheorie ist die so genannte pluralistische Demokratietheorie. Ihr Vorteil gegenüber konkurrierenden Ansätzen besteht in ihrer besonderen Kompatibilität mit den Phänomenen der Massendemokratien sowie der funktionalen Ausdifferenzierung moderner Gesellschaften. Sie unterstellt, dass sich Bürger/-innen aktiv und freiwillig aufgrund ihrer rationalen Interessen zu Organisationen zusammenschließen und diese unterstützen, um auf diese Weise ihre jeweiligen Partikularinteressen zu befördern. Interessengruppen18 – insbesondere Verbände – haben damit die zentrale Funktion, gesellschaftliche Interessen zu organisieren und zu aggregieren sowie gegenüber dem politisch-administrativen System zu vertreten; sie stehen dabei in Konkurrenz zueinander. Der Gruppenpluralismus betont die Bedeutung intermediärer Organisationen für die Vermittlung zwischen Staat und Gesellschaft (vgl. Schmidt 1997a: 152; von 22

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Beyme 2000: 273ff.). Partizipation artikuliert sich in Form von kollektiver Interessenpolitik. Pluralistische Ansätze implizieren ein repräsentatives Demokratiemodell. Eine Kongruenz von Herrschenden und Beherrschten ist dabei den Pluralismustheorien zufolge nicht erforderlich. Direktdemokratische Verfahren sind – so etwa bei dem Neopluralisten Ernst Fraenkel (1898-1975) – sogar prinzipiell strukturwidrig. Vielmehr gelten verantwortliche Repräsentanten und eine pluralistische Gesellschaftsstruktur als Garantien für die Demokratie (vgl. Fraenkel 1964). Sie werden in der (neo-)pluralistischen Theorie unter anderem auch deshalb positiv gewürdigt, weil sie eine Stabilisierungs- und Schutzfunktion für politische Systeme haben und überdies in der Lage sind, neben Partikularinteressen auch das Gemeinwohl zu berücksichtigen, welches immer nur Resultat des demokratischen Prozesse sein kann, aber nicht a priori gegeben ist (vgl. Schmidt 1997a: 155f.). Vielfach werden im politischen Konflikt durchaus auch Partikularinteressen mit einer Gemeinwohlrhetorik zu begründen gesucht. Dabei obliegt neopluralistischen Ansätzen zufolge dem Staat die Regelung der Wettbewerbsbedingungen zwischen den Interessengruppen, die sich prinzipiell frei und ungehindert bilden können (vgl. von Beyme 2000: 277). Kommt es zu einer engen Verkoppelung von staatlichen Institutionen und dem verbandlichen System, dann spricht man von Korporatismus. Der Wettbewerb zwischen den Interessengruppen wird hierdurch eingeschränkt, insofern einige Gruppen begünstigten, z.T. gar exklusiven Zugang zu politischen Arenen der Willensbildung und Entscheidungsfindung erhalten. In den Prozessen der Interessenaushandlung zwischen Staat und Verbänden ist Verhandeln (bargaining) der zentrale Interaktionsmodus; er folgt dem Motto »Do ut des«. Frank N. Laird (1993) hat schon relativ früh die pluralistische Demokratietheorie in die Debatte über eine Demokratisierung technologiepolitischer Entscheidungsprozesse eingeführt. Er wägt sie gegen die partizipatorische Demokratietheorie ab und sieht ihren Vorteil in der kognitiven Dimension. Denn Interessengruppen verfügen in dem sie betreffenden Politikfeld bereits über einen Bestand an Wissen und über eine hohe Lernbereitschaft. Deshalb können pluralistische Mechanismen »make the most ra23

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pid progress on substantive mastering of an issue« (ebd.: 357). Dieser stärkere Fokus auf Technikgestaltung setze allerdings ausreichende Wissensbestände und Lernbereitschaft auf Seiten der Interessengruppen voraus. Bei Fragen der Technikbewertung sind solche Ansätze jedoch problematisch, da sich diese Materie durch ihre gleichermaßen kognitive wie auch evaluative Komponente einem verhandelnden Kommunikationsmodus weithin entzieht. Das zeigt z.B. die umstrittene Bewertung der embryonalen Stammzellforschung. Über Bewertungskriterien kann man schließlich nur argumentieren, nicht aber verhandeln.19 Das stärkste Plädoyer für eine interessengruppenorientierte TA findet sich bei Waldemar Baron (1995). Ihm zufolge ist der »demokratische Typus« von TA derjenige, welcher als Verhandlungsprozess eine Vielzahl von Interessengruppen einbezieht. Verfahren der Laienbeteiligung werden von Baron nicht berücksichtigt. Er verweist auf das Konzept der »assoziativen Demokratie« von Jean L. Cohen und Joel Rogers (1992), das er allerdings etwas verkürzt rezipiert. Denn dieses Modell geht zwar in der Tat von gesellschaftlichem Pluralismus aus und verweist auf die zentrale Bedeutung von Assoziationen als intermediäre Organisationen, in denen der »organisierte Mensch« vielfach verortet ist (vgl. Schuppert 1997). Es betont dabei die Notwendigkeit, Machtunterschiede und Ressourcenungleichheit zwischen Interessengruppen auszugleichen. Es knüpft aber zugleich an die partizipatorische Demokratietheorie an und entwickelt diese in eine deliberative Richtung weiter. Durch die deliberative Erweiterung könne, so heißt es, prinzipiell das Strukturproblem von Technikbewertung allein über Argumentieren verarbeitet werden. Assoziationen dienten als »schools of democracy« für die Bürger/-innen, die dort Gemeinwohlorientierung erlernten. Dafür müssten aber egalitäre Bedingungen für Organisationen geschaffen werden; Repräsentationsdefizite unorganisierter Interessen sowie Machtungleichgewichte zwischen organisierten Interessengruppen müssten durch »public power« abgebaut werden (vgl. Abromeit 2002: 110). Damit ist bereits die zentrale Schwäche pluralistischer Demokratietheorien angesprochen. Sie liegt in ihrer Prämisse, dass alle Interessen prinzipiell organisierbar und potenziell gleichwertig 24

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sind. Diese Annahme ist von anderen Demokratietheorien als realitätsfern kritisiert worden. Die Interessengruppenforschung hat entschieden auf die ungleiche Verteilung der Chancen von Interessengruppen zur Durchsetzung ihrer Interessen aufgrund ihrer Organisations- und Konfliktfähigkeit verwiesen. Insbesondere am Allgemeinwohl orientierte Interessen, wie z.B. Umweltschutzoder Verbraucherinteressen, sind oftmals gegenüber Partikularinteressen, insbesondere gegenüber ökonomischen Interessen benachteiligt. Gleichzeitig ist die Umweltpolitik ein Beispiel dafür, dass sich politische Institutionen wie Parteien gegenüber schwer organisierbaren, gemeinwohlorientierten und nicht an Status- oder Funktionsgruppen gebundenen Interessengruppen bzw. sozialen Bewegungen offen und responsiv gezeigt haben. Der Fall zeigt andererseits auch, dass durch neue soziale Bewegungen etablierte Strukturen der Interessenrepräsentation verändert werden können. Dies ist im vorliegenden Kontext von Bedeutung, da aus diesen Bewegungen heraus Forderungen nach einem ›Mehr‹ an Partizipation gestellt wurden, die sich theoretisch in dem Aufschwung der partizipatorischen Demokratietheorie niedergeschlagen haben, aber ebenso empirisch in partizipatorischen Experimenten, wie wir sie etwa im Bereich der partizipativen TA vorfinden. Viele Befürworter/-innen partizipativer TA-Verfahren berufen sich – zumindest implizit – auf radikaldemokratische, partizipatorische oder direkte Demokratietheorien. Diese normativen beteiligungsorientierten Ansätze wurden zuerst in den 1970er Jahren entwickelt (z.B. Pateman 1970) und erfahren nunmehr eine Wiederbelebung in verschiedenen Richtungen.20 Im Unterschied zu den frühen Konzepten haben die Weiterentwicklungen in den 1990er Jahren einige Einwände gegen sie von Seiten der empirischen Demokratietheorie aufgenommen; so fordern sie nur noch eine Ergänzung statt Ersetzung repräsentativdemokratischer Instrumente. Ihr zentraler Bezugspunkt ist das Selbstbestimmungsprinzip der klassischen Demokratietheorien. Sie zielen auf Partizipation in allen gesellschaftlichen Bereichen ab und setzen Partizipation mit Demokratie gleich. Diese im Detail durchaus differierenden Ansätze teilen wesentliche Gemeinsamkeiten, so zunächst die grundlegende Kritik am 25

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Selbstverständnis und Zustand der realen Demokratien (vgl. Lindner 1990: 10ff.). Diese böten faktisch nur begrenzte (Wahlbeteiligung) sowie zudem ungleich verteilte Partizipationsmöglichkeiten und würden zu einer entpolitisierten Öffentlichkeit führen. Die Kritiker/-innen fordern eine gesellschaftliche Transformation mit dem Ziel, demokratische Ideale besser verwirklichen zu können. Hierzu sei ein Ausbau von Partizipationsmöglichkeiten erforderlich, damit die Bürger/-innen ihre Interessen selbst vertreten könnten. Interessen – so eine zentrale Prämisse – sind dabei nicht vorab festgesetzt, sondern sie werden vielmehr im politischen Prozess erst herausgebildet und verändert. Dieser Prozess bringe nicht nur individuellen, sondern durch die Beteiligung auch öffentlichen Willen hervor, der sich als Resultat von Lernund Aufklärungsprozessen darstelle. Partizipation wirke somit charakter- und gemeinschaftsbildend. Zu wie viel Beteiligung der/die Bürger/-in fähig sei, hänge letztlich von angemessenen Verfahren der Partizipation ab. Gegen das Modell der partizipatorischen Demokratie werden zahlreiche theoretische und empirische Einwände vorgebracht (vgl. ausführlich Lindner 1990; Schmidt 1997a: 175ff.; Schmidt 1997b: 43ff.), so unter anderem das politische Desinteresse der Bürger/-innen; der Mangel an Ressourcen für ein Chancensystem; die fehlende Aussicht auf ›Gewinn‹ auf Seiten der Bürger/-innen gegenüber der repräsentativdemokratischen Verfahren; das idealistische Menschen- und Gesellschaftsbild; die Vernachlässigung der Bedeutung von Institutionen sowie von Effizienzproblemen und Zielkonflikten (Output-Dimension). Ferner, so wird argumentiert, ignoriere das Modell den Repräsentationsbegriff und Probleme des Mandats (vgl. Young 1996: 486). Dem wird entgegengehalten, dass partizipative Verfahren ohnehin nur als Ergänzung zu repräsentativen Verfahren gedacht seien, weshalb der Repräsentativitätsaspekt von nachgeordneter Bedeutung sei. Radikale Varianten gehen noch einen Schritt weiter und erachten das Repräsentationsprinzip für grundsätzlich mit der Demokratie unvereinbar. Wenn die partizipativen Ansätze jedoch an Bedeutung gewinnen sollen, wie von den meisten Verfechter/-innen einer partizipatorischen Demokratie als wünschbar und möglich unterstellt, dann stellt sich verstärkt die Frage 26

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nach der Adaption an die Bedingungen in Massendemokratien. Reichweite und Differenzierung der gesellschaftlichen Beziehungen, damit einhergehend die Komplexitätserhöhung der modernen Gesellschaft und schließlich die Ausweitung politischer Aktivitäten auf viele andere Lebensbereiche werden diesen Adaptationsprozess beeinflussen. Da partizipative TA-Verfahren mit direktdemokratischen Instrumenten gewisse Strukturmerkmale teilen, wie die Themenorientierung und ihren Ergänzungsstatus (ihnen fehlt aber die Abstimmungskomponente), können einige der oben genannten Einwände gegen die partizipatorische Demokratie ebenso gegen partizipative TA-Verfahren geltend gemacht werden. Insbesondere wird gegen letztere – zumeist von Politiker/-innen und Wissenschaftler/-innen – das Komplexitätsargument angeführt, demzufolge aufgrund der kognitiven Inkompetenz der ›Normalbürger/-innen‹ problemangemessene Entscheidungen erschwert oder verunmöglicht werden bzw. zwischen Laien und Expertinnen sowie Experten ein Wissensungleichgewicht bestehe. Schließlich ist aufgrund der Forschungsergebnisse zu Verfahren der Direktdemokratie anzunehmen, dass auch bei solchen niedrigschwelligen Beteiligungsformen sozioökonomische Faktoren eine differenzierende Wirkung entfalten und sich nicht alle in gleichem Maße beteiligen können oder wollen. Trotz der Schwächen der partizipatorischen Demokratietheorie ist diese der zentrale Bezugspunkt für Modelle partizipativer TA. Ihre Befürworter/-innen erkennen das Wissensungleichgewicht in Hinsicht auf zumindest eine Wissensart (wissenschaftliches Wissen) an, versuchen jedoch eine prozedurale Qualifizierung der Laien zu erreichen; sie betonen die unterschiedlichen Arten von Wissen im TA-Prozess und verweisen auf die evaluativ-normative Komponente von TA. Franz Foltz (1999) ist ein typischer Vertreter dieser demokratietheoretischen Fundierung von partizipativer TA; er bezieht sich in seiner Begründung für mehr Bürgerbeteiligung explizit auf Benjamin Barber und Carole Pateman.21 Die Kontrolle über das eigene Schicksal – demokratietheoretisch gesprochen: die Erfüllung der Kongruenzbedingung – ist dabei das zentrale Motiv. Foltz betont, dass durch Bürgerbeteiligung insbesondere die Perspektiven marginalisierter Gruppen (Frauen, Schwarze) gestärkt würden.22 27

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Daniel J. Fiorino (1990: 229ff.) führt vier Kriterien an, um den demokratischen Charakter eines partizipatorischen Prozesses zu bestimmen: 1. 2. 3. 4.

das Verfahren soll eine direkte Beteiligung von Laien als Bürger/-innen erlauben; es soll Bürger/-innen an kollektiven Entscheidungsprozessen beteiligen; es soll Möglichkeiten für eine direkte, face-to-face-Kommunikation bereitstellen und es soll den Bürger/-innen eine gleiche Beteiligung mit Vertreter/-innen von Behörden und technischen Expertinnen und Experten ermöglichen.

Es ist evident, dass diese Maßstäbe aus der partizipatorischen Demokratietheorie extrapoliert wurden. Inwieweit die faktisch angewendeten partizipativen TA-Verfahren diesen Kriterien entsprechen, ist hingegen empirisch noch offen; ebenso die Frage, was mit der Erfüllung dieser Bedingungen tatsächlich gewonnen wird (Frage der Leistungsfähigkeit). Auf die Problematik von Wissen und Komplexitätszuwachs reagiert ein in den 1990er Jahren prominent gewordener Strang der Demokratietheorie, der unter der Bezeichnung deliberative oder diskursive Demokratietheorie firmiert. Zwar ist Deliberation auch schon in früheren Demokratietheorien als ideales Gegenstück zu Macht betrachtet worden, blieb aber auf Policy-Maker und andere Eliten begrenzt; demgegenüber sind die Ansätze deliberativer Demokratie egalitär und setzen auf eine breite Beteiligung an öffentlichen Deliberationsprozessen (vgl. Warren 2002: 173f.).23 Dieser Theorierichtung gehören etwa John S. Dryzek (1990, 2000), Jane J. Mansbridge (1980, 1992), Rainer SchmalzBruns (1995) oder auch feministische Theoretikerinnen wie Seyla Benhabib (1999) und Iris Marion Young (1990) an. In einer schwächeren oder »realistischen« Variante fokussieren diese Ansätze auf »Verbesserungen des Entscheidungsprozesses in prozeduraler Hinsicht« (von Beyme 2000: 256); die überwiegende starke Variante rekurriert demgegenüber auf die Theorie kommunikativen Handelns von Jürgen Habermas (1992, 1996). Viele 28

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Theoretiker/-innen setzen auf zivilgesellschaftliche Prozesse und sind gegenüber staatlichen Institutionen skeptisch eingestellt. Diese Ansätze grenzen sich strikt gegen liberale Theorien in all ihren Varianten ab und setzen statt auf strategische Interessenvermittlung auf Prozesse der Deliberation, d.h. der diskursiven Prüfung von Argumenten. Der Schwerpunkt deliberativer Politik liegt auf Verfahren mit dem Ziel der »Willensbildung und Verständigung über öffentliche Angelegenheiten, die ihre legitimierende Kraft aus der Struktur derjenigen Meinungs- und Willensbildung gewinnt, die die Erwartung aller Beteiligten erfüllen kann, dass ihre Ergebnisse vernünftig sind« (Schmidt 1997a: 177). Es geht jedoch nicht um die Maximierung von Partizipation als Selbstzweck, sondern darum, quasi über das Medium der Inklusion von Betroffenen »vernünftige« Politik zu erzeugen.24 »Vernünftige Politik« ist dabei das Ergebnis argumentativer Begründung. Anders als im liberalen Modell der Interessenvermittlung ist über die Verfahren des Willensbildungsprozesses »dafür zu sorgen, dass die individuellen Präferenzen gewissermaßen einen purgatorischen Prozeß durchlaufen. Sie werden in den öffentlichen Diskurs eingebracht, um dort ›transformiert‹ zu werden« (Abromeit 2002: 103). In dem sachbezogenen, quasi reinigenden Diskurs obsiegen dann diejenigen Positionen, die mit Vernunftgründen ausgestattet sind; die Bindung an die Subjekte ist dabei bestenfalls schwach. Demokratie wird hier quasi als »epistemischer Prozeduralismus« und nicht als Selbstverwirklichung der Individuen verstanden (ebd.: 108). Auf diese Weise soll legitimere und besser informierte Politik entstehen, wobei gerade auch moralische Konflikte beraten werden können. Es geht hier somit in erster Linie um die Ergebnisqualität, und nur in zweiter Linie um die Beteiligung an sich.25 Insofern besteht ein gewichtiger Unterschied zur partizipatorischen Demokratietheorie. Auch gegen diese normativen Theorien sind zahlreiche Argumente vorgebracht worden (vgl. ebd.: 104ff.). Das zentrale lautet, dass deliberative Ansätze – besonders in der starken Variante – »ideale Sprechsituationen« unterstellen, die empirisch nicht oder nur selten vorzufinden sind, weil ihnen z.B. Autoritätsunterschiede, differierende rhetorische Fähigkeiten der Diskursteilnehmer/-innen etc. entgegenstehen. Vom Standardmodell der 29

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Partizipationsforschung identifizierte sozioökonomische Kriterien beeinflussen insofern – zumindest mittelbar – auch die Beteiligungschancen an diskursiver Politik. Hinzu kommt, dass deliberative Ansätze Formen der Kommunikation präferieren, die an einem bestimmten Typus rationaler Argumentation, wie z.B. wissenschaftlicher Kommunikation, ausgerichtet sind, der auf sprachliche Ausdrucksfähigkeit setzt, die somit zur zentralen Diskursressource wird. Diese Ansätze könnten somit einen kommunikativen bias haben, der zum Ausschluss ganzer Gruppen vom Diskurs führen kann (vgl. die Kritik bei Braun et al. 2002: 16). Außerdem sind sie meist wenig konkret und ihre Verkoppelung mit den Institutionen der parlamentarischen Demokratie bleibt unklar (vgl. Abromeit 2002: 107). Wie sie in die repräsentativdemokratischen Institutionen integriert werden können, ist theoretisch nicht zufrieden stellend gelöst. Trotz unklarer Theoriefragen sind deliberative Ansätze zur Begründung partizipativer TA in jüngster Zeit verstärkt aufgegriffen worden.26 Dies liegt in der besonderen Konstitutionsproblematik von Technikkonflikten, nämlich kognitive und evaluative Komponenten miteinander zu verbinden. Umgekehrt beziehen sich einige deliberative Demokratietheoretiker/-innen explizit auf partizipative TA als einer der wenigen empirischen Belege für die Möglichkeit einer diskursiven Politik (vgl. Schmalz-Bruns 1995: 264ff.; Renn et al. 1995; Einsiedel 2000; Smith/Wales 2000; Braun et al. 2002). Graham Smith und Corinne Wales (1999, 2000) betonen, dass solche partizipativen TA-Verfahren – in ihrem Beispiel »Citizens’ Juries« – zentrale Bedingungen deliberativer Demokratie prinzipiell erfüllen. Dazu zählen insbesondere eine (zumindest relativ hohe) Inklusion der Beteiligten, ein offener und argumentativer Dialog und die Aktivierung der Bürgerschaft. Auch Edna Einsiedel (2000) betrachtet Konsensuskonferenzen als einen Modellfall für die Umsetzung deliberativer Politik. Kathrin Braun et al. (2002: 14ff.) zufolge ist das deliberative Modell, dem die Autorinnen zugleich stark partizipatorische Elemente zusprechen, gar ein »republikanisches Modell« (in Abgrenzung vom Expertenund Stakeholder-Modell). Diesem Typus ordnen sie alle Verfahren der Technikbewertung zu, in denen Bürgerpartizipation Vorrang hat, wobei dies bei ihnen nur die unorganisierte Bürgerschaft um30

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fasst. Solche Verfahren seien für die Bearbeitung von Wertkonflikten, wie sie im Bereich der Technikbewertung z.B. in der Biomedizin vorzufinden sind, besonders geeignet. Im Hinblick auf die Integration von deliberativen und Interessengruppenverfahren stellt Carolyn Hendriks (2002) fest, dass es durchaus Widerstände von Interessengruppen gegen neuartige Formen der Bürgerbeteiligung gibt, weil hierdurch tradierte Beziehungen zwischen Staat und Verbänden in Frage gestellt werden. Diese Spannungen zwischen den Politikmodellen seien bisher in der empirischen Forschung zu partizipativen Verfahren ebenso wenig beachtet worden wie auf der Ebene deliberativer Demokratietheorien. Für alle hier vorgestellten demokratietheoretischen Ansätze (vgl. auch Laird 1993: 343ff.), ob pluralistisch, partizipatorisch oder deliberativ, ist die Partizipation von Bürger/-innen am Prozess der Beratung und Entscheidung elementar. Alle unterstellen, dass Demokratie eine politische Beteiligung der Bürger/-innen voraussetze, die über den reinen Wahlakt zur Konstituierung einer Führungselite hinausgeht. Unterschiede bestehen in der geforderten Ausgestaltung (Modus der Inklusion). Während die eine Theorie auf eine individuelle und direkte Beteiligung setzt, für die eine face-to-face-Kommunikation der Bürger/-innen untereinander und mit Vertreter/-innen anderer Funktionssysteme entscheidend ist (partizipatorische, bedingt auch deliberative Ansätze), ist für die andere nur die in Gruppen organisierte Bürgerschaft in der Lage, Interessen in den politischen Prozess einzuspeisen (pluralistische Ansätze). Entsprechend unterscheiden sich die Theorien in der Frage, welche Verfahren sie für eine Bürgerbeteiligung als sinnvoll erachten. Unterschiede bestehen schließlich auch hinsichtlich der Funktion der Beteiligung. Während für partizipatorische Ansätze Partizipation per se erstrebenswert ist, besteht für gruppenpluralistische Ansätze der Sinn der Partizipation in der effektiven Durchsetzung der Interessen.27 Deliberative Ansätze sehen den Wert von Partizipation in einem besseren, da rationalen Politikergebnis. Demokratie ist ein Modus der Herrschaftslegitimation. Partizipation ist dabei nur einer von mehreren politischen Mechanismen der Erzeugung von Legitimation. In seiner komplexen Demo31

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kratietheorie, in der er die empirische und normative Tradition zusammenzuführen sucht, hat Fritz W. Scharpf (1970) eine bis heute wichtige Unterscheidung bei der Legitimationsherstellung vorgenommen: der Input in den und der Output des Politikprozesses. Demokratietheorien können danach unterschieden werden, welche Seite des Politikprozesses sie für die Legitimationsgewinnung für gewichtiger erachten, die »Eingabeseite des politischen Systems« oder die »Leistungserbringungsseite der Politik« (Schmidt 1997a: 22). Input-orientierte Ansätze können auch als prozessorientierte Demokratietheorien bezeichnet werden, sie »erörtern vor allem die Interessen und Willensäußerungen, die in den Willensbildungsprozess eingespeist oder von ihm ausgesperrt werden«. Output-orientierte Theorien sind hingegen ergebnisorientiert, sie »rücken vor allem die Resultate des demokratischen Entscheidungsprozesses und die Qualität des Regierens ins Zentrum« (ebd.).28 Diese beiden Aspekte von Legitimitätserzeugung sind nicht immer gleichermaßen durchzusetzen, sie können sogar, wie Robert A. Dahl (1994) vor dem Hintergrund von Denationalisierungsprozessen diskutiert, in Konflikt miteinander geraten und zu einem »democratic dilemma« führen: auf der einen Seite steht Bürgerbeteiligung, auf der anderen Seite die Effizienz des politischen Systems.29 Im Hinblick auf dieses Kriterium lässt sich für die oben diskutierten Demokratietheorien feststellen, dass sie eine prozedurale Legitimität in hohem Maße über den Input zu erzeugen suchen. Partizipatorische Ansätze vernachlässigen gemeinhin, wie bereits ausgeführt, die Frage der Effizienz. Für pluralistische Ansätze ist die Durchsetzung der Interessen in der Form des Outputs ein wichtiger Faktor; diese Durchsetzung ist das eigentliche Ziel der Organisation und Aktivitäten von Interessengruppen. Insofern sind pluralistische Ansätze stärker output-orientiert als partizipatorische Ansätze insgesamt. Deliberative Demokratieansätze hingegen sind ebenfalls nicht bzw. nicht in erster Linie nur auf die Input-Seite bezogen; sie unterstellen, dass durch die Qualität der Deliberation zwischen den Beteiligten auch ein besseres und damit stärker legitimiertes Verfahrensergebnis (Output) erzeugt werden kann. Die Ergebnisqualität ist ihr eigentliches Anliegen. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die repräsentative 32

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Demokratie Partizipation in vielfältigen Formen voraussetzt, und zwar sowohl konventionell-verfasste (z.B. Wahlen) als auch unkonventionell-unverfasste (z.B. Demonstration). Bei partizipativen TA-Verfahren handelt es sich zumeist um den zuletzt genannten Typus. Damit stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis diese Form der Partizipation zu den Institutionen der repräsentativen Demokratie steht. Diese Bewertung ist auf der Basis der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der Verfahren und vor dem Hintergrund der hier skizzierten Demokratietheorien zu treffen. Die repräsentative Demokratie setzt Partizipation in vielfältiger Weise voraus. Partizipative Verfahren sind bislang eher den unkonventionellen, nicht verfassten Formen zuzuordnen. Daher stellt sich die Frage, in welchem Verhältnis Partizipationsverfahren und repräsentative Demokratie zueinander stehen. Die Bewertung hängt von der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der Verfahren und ihrer demokratietheoretischen Begründbarkeit ab.

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Partizipative Verfahren der Technikbewertung Unter partizipativen Verfahren auf dem Gebiet der Technikfolgenabschätzung und -bewertung verstehen wir, wie oben gesagt, solche Arrangements, in denen in irgendeiner Form Bürger/-innen oder deren Organisationen (Interessengruppen) beteiligt sind. Partizipation, allgemein verstanden als politische Inklusionsformel, bezieht sich im vorliegenden Kontext auf die Beteiligung in Verfahrenskontexten, in denen es um Fragen der Technikbewertung geht und in denen zumeist auch wissenschaftliche Expertinnen und Experten aktiv sind.30 Empirisch lassen sich eine ganze Reihe partizipativer Verfahren im Umfeld der Technikfolgenabschätzung und -bewertung beobachten. Die partizipative Technikfolgenabschätzung im engeren Sinne (z.B. das »WZBVerfahren«), verschiedene so genannte Diskursverfahren (z.B. das »Loccumer Verfahren«, der »Unilever-Diskurs« oder der »Diskurs Grüne Gentechnik«), sodann Bürgerforen und ähnliche auf dem Modell der Konsensuskonferenz beruhende Verfahren (z.B. die »Dresdener Bürgerkonferenz«), Szenario-Workshops oder auch einzelfallorientierte Verfahren wie z.B. Bürgerbeteiligungen in administrativen Genehmigungsverfahren wären zu nennen. Alle diese Formen werden in den folgenden Abschnitten dargestellt.

Systematik der Darstellung: Form und Leistung partizipativer Verfahren Hinter der Vielfalt dieser Verfahrensbezeichnungen lassen sich einige allgemeinere Strukturmuster erkennen. Zu heuristischen Zwecken unterscheiden wir im Folgenden sieben Verfahrensmodelle. Sie sind im Anhang in einer Synopse zusammenfassend dargestellt. Diese Typologie, die im Folgenden näher erläutert wird, bildet die systematische Grundstruktur unserer Überlegungen.31 Um die Mannigfaltigkeit der Verfahrensformen ›in den Griff‹ zu bekommen, empfiehlt sich grundsätzlich die Beschreibung mit Hilfe dreier Dimensionen, des »Wer?«, des »Wie?« und des »Wozu?« der Partizipation. Konkrete Beteiligungsformen kombi34

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nieren die Merkmale der drei Dimensionen dann auf je spezifische Weise: »Wer?« – Hier geht es um die Frage, welche Akteure, Sprecher bzw. sozialen Adressen überhaupt als kommunikativ relevant ausgewählt und inkludiert werden. Zwei bekannte und hinreichend voneinander unterschiedene Verfahren sind die Repräsentation sowie die breite Beteiligung aller (auch »Öffentlichkeits-« oder »Jedermann«-Beteiligung genannt). Viele der empirisch beobachtbaren Verfahren sind auf einem gedachten Kontinuum irgendwo zwischen diesen beiden Polen angesiedelt. Wir versuchen, die genaue Lokalisation mit Hilfe einer Beschreibung der im jeweiligen Verfahren beteiligten Gruppen (Laien, Expertinnen und Experten, Interessenvertreter/-innen, Policy-Maker) zu erfassen und kennzeichnen die Verfahren in dieser Hinsicht durch ihre relative Homogenität bzw. Heterogenität. »Wie?« – Die zweite Dimension betrifft die Beteiligungsrollen, d.h. den jeweiligen Modus der Inklusion. Hier stehen auf der einen Seite aktive Leistungsrollen unterschiedlichster Art und auf der anderen Seite Publikumsrollen zur Verfügung. Dass auch die Publikumsrolle eine – wenngleich schwache und meist als unzureichend kritisierte – Form der Partizipation sein kann, zeigt die Bedeutung, welche beispielsweise der Sitzungsöffentlichkeit für die Durchsetzung politischer Kontrolle über rechtliche und politische Entscheidungsgremien zugemessen wird. In vielen der partizipativen TA-Verfahren wird die allgemeine Öffentlichkeit gar nicht, nur zu ausgewählten Ereignissen oder nur vermittelt über die Medienöffentlichkeit als Publikum zugelassen. Nur in besonderen Fällen gibt es eine breite, aktive ›Jedermann‹-Beteiligung. Deshalb ist die Frage von besonderer Bedeutung, welche Rolle in den Fällen der repräsentierten Öffentlichkeit deren Vertreter/-innen konkret im Verfahren einnehmen und welche Regeln die Verhaltensoptionen der Beteiligten im Verfahren steuern. Insofern variieren die Formen zwischen reinen Stakeholder-Verfahren auf der einen und Verfahren mit Bürger/-innen, Expertinnen und Experten, Interessengruppen und Policy-Makern auf der anderen Seite. Die konkrete Gestalt findet ihren Ausdruck in unterschiedlichen Verfahrensrollen und Beteiligungsregeln: Bürger- oder Expertenverfahren, Entscheidung durch Dritte, Auswahl der Verfah35

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rensbeteiligten, Verfahrensregeln, Kommunikationsmodus (argumentativ/verhandelnd). »Wozu?« – Mit welchem Ziel wird die Beteiligung – im Sinne der Inklusion von ursprünglich nicht involvierten Personenkreisen – im jeweiligen Verfahren verknüpft? Welches ist die zugeschriebene Funktion der Inklusion? Damit ist vor allem die Frage angesprochen, ob Partizipation sich auf eine zu treffende Entscheidung bezieht oder ob sie eher beratenden Charakter hat. Letzteres ist in zahlreichen Fällen gegeben. Beratung im Sinne von Deliberation scheint uns empirisch der Hauptzweck partizipativer Verfahren zu sein – verbunden mit der Erwartung, über das Medium des Diskurses Konsens erzielen zu können. Daneben gilt es aber im Einzelnen zu prüfen, mit welchen Funktionserwartungen die Beteiligung in den einzelnen Verfahrensmodellen verbunden ist, welches die Adressaten der Verfahrensergebnisse sind und zu welchem Zweck die Partizipation im Einzelfall genau dienen soll. »Wer?« und »Wie?« betreffen somit die Form des Verfahrens, »Wozu?« betrifft die Funktion der Beteiligung im Verfahren. Die Synopse im Anhang enthält vor dem Hintergrund dieser Überlegungen folgende Kriterien: – Beteiligte: Laien, Expertinnen und Experten, Interessengruppen, Policy-Maker – Form des Verfahrens und der Beteiligung: Rollen, Verfahrensregeln – Funktion der Beteiligung: Themenschwerpunkt, Adressat(en), Aufgabe/Ziel der Partizipation, zugeschriebene/erwartete Leistung der Partizipation Mit dieser Heuristik wird es möglich, eine einigermaßen trennscharfe Beschreibung der in der Praxis vorfindlichen partizipativen Formen zu geben, um sie sodann auf ihre Leistungsfähigkeit hin zu untersuchen. Die Auseinandersetzung mit den verschiedenen Verfahrenstypen wird neben der Form und der Funktion den politischen Systemkontext, speziell politisch-institutionelle und politisch-kulturelle Faktoren, berücksichtigen. Dazu zählen insbesondere Aspekte wie der politische Systemtyp, Föderalismus 36

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oder Zentralismus, die Parlamentskultur, Interessenvermittlungsstrukturen oder die Responsivität der Institutionen und Verfahren. Der Begriff der Leistungsfähigkeit in einem normativen Sinne wird hier verstanden als zugeschriebene bzw. erwartete Verfahrensleistung, soweit es dabei um die Erzeugung von Tragfähigkeit/Akzeptabilität im Sinne von legitimen oder zumindest akzeptablen Ergebnissen geht. Diese normative Erwartung wird von der empirisch beobachtbaren Leistung der Verfahren unterschieden und im Verlauf der Darstellung mit dieser empirischen Leistungsfähigkeit verglichen, insofern darüber wissenschaftlich brauchbare Informationen vorliegen. Methodisch ermöglicht diese Vorgehensweise erstens eine Synopse der praktizierten Verfahren auf der Basis der wissenschaftlichen Literatur sowie daran anknüpfend einen systematischen Vergleich ihrer spezifischen Vorund Nachteile. Zweitens wird auf dieser Grundlage ein kritischer Abgleich mit den skizzierten demokratietheoretischen Grundlagen partizipativer Verfahren möglich.32 Im Folgenden werden nun die erwähnten sieben Verfahrensmodelle dargestellt. Der abschließende Teil des Buches ist einer vergleichenden Darstellung der Modelle gewidmet und wird auf dieser Basis versuchen, zu einer Bewertung der Verfahren zu kommen. Die Synopse im Anhang gibt einen Überblick über die Verfahrensarten und ihre zentralen Merkmale. Die Darstellung der sieben Verfahren ist so aufgebaut, dass jeweils einer allgemeinen Erläuterung (Form des Verfahrens und erwartete Leistungen) ein paradigmatischer Fall folgt.33 Die demokratietheoretische Einbettung des Modells wird sodann die Beurteilung der beobachtbaren Funktion von Partizipation im Verfahren und darauf aufbauend der empirisch zu attestierenden Leistungsfähigkeit des Verfahrens vorbereiten. Aufbau der Einzelfallanalysen 1. Allgemeine Darstellung: Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation (erwartete Leistungsfähigkeit) 2. Fallbeispiel 3. Demokratietheoretische Grundlagen 4. Empirische Befunde: Effekte der Partizipation, Leistungsfähigkeit des Verfahrens 37

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Modell I: Dialogverfahren Im Modell »Dialogverfahren« sind unterschiedliche Verfahrensweisen zusammengefasst. Deren zentrales Kennzeichen ist, dass ausschließlich Interessengruppen – zumeist Verbände – partizipieren, die in einem Politikfeld oder zu einem spezifischen Thema aktiv sind (so genannte Stakeholder-TA). In der Literatur dokumentierte Verfahrensbeispiele sind das »Gideon-Projekt« zum nachhaltigen Pflanzenschutz in den Niederlanden (van Est et al. 2002: 117ff.), der so genannte »Unilever/BUND-Arbeitskreis« (Behrens et al. 1997: 242ff.; Katzek 1998; Behrens 2001: 179ff.), das »Diskursprojekt Niedersachsen« (Evangelische Akademie Niedersachsen 1995/96; Behrens et al. 1997: 239ff.; Saretzki 1998; Behrens 2001: 177ff.), der »Novo Nordisk-Dialog« (Behrens et al. 1997: 213ff.), der »Diskurs Grüne Gentechnik« (BMVEL 2002) oder das »Verkehrsforum Salzburg« (Grabner et al. 2002: 66f.).

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Gegenstand solcher Stakeholder-Dialoge sind allgemeine Fragen der Technikbewertung, aber auch der Technikgestaltung; einzelne Fälle sind stärker in Planungsprozesse eingebunden. Die Gruppengröße variiert stark. Zumeist werden die beteiligten Interessengruppen nach dem Kriterium der Repräsentativität bestimmt, zum Teil wird als Zusatzkriterium auch die unmittelbare Betroffenheit (im spezifischen Politikfeld bzw. zu dem Thema) angewendet. Kommunikation findet hier allein zwischen den Interessengruppen statt. Staatliche Akteure sind an solchen Verfahren nicht beteiligt; sie können und sind allerdings häufig Auftraggeber für solche Diskursverfahren (z.B. »Verkehrsforum Salzburg«, »Diskursprojekt Niedersachsen«). Teilweise werden solche Diskurse auch von Unternehmen initiiert (z.B. »Novo Nordisk-Dialog«, »Unilever/BUND-Arbeitskreis«). In den Verfahren kommen allgemein sehr unterschiedliche Kommunikationsmodi (Argumentieren/arguing, Verhandeln/bargaining) zur Geltung.34 Die meisten Arrangements zielen dabei 38

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auf einen Dialog ab, welcher durch eine ergebnisoffene Verständigung mittels Informationsaustausch gekennzeichnet ist. Einige Verfahren setzten jedoch verstärkt auf einen Diskurs im Sinne einer auf Konsens hin orientierten Wahrheitssuche (z.B. »Diskurs Grüne Gentechnik«). Für das Stakeholder-Modell ist der Modus des Verhandelns als auf Interessenausgleich gerichtete Form der Kommunikation charakteristisch. Kompromiss, nicht Konsens, ist das Ergebnis solch strategischer Interaktion. Die Verfahren von Stakeholder-TA haben mithin auch einen Mediationsaspekt (vgl. Hennen 2002: 271). Durch diese Verfahren sollen Blockaden im politischen Prozess, die sich aus unterschiedlichen Analysen des Problems, aus deren normativer Bewertung sowie aus divergierenden Interessen ergeben, durch Dialog und Diskurs wenn nicht gelöst, so zumindest aufgebrochen werden. Konflikt- und Dissensbereiche sollen dabei geklärt werden. Die verfahrensbeteiligten Interessengruppen sollen einander als Gleiche mit gleichen Rechten und Pflichten begegnen. Über Argumentation soll ein Konsens über den Sachstand erzielt werden. Zu diesem Zweck werden wissenschaftliche Expertinnen und Experten zum Teil als »Wissensdienstleister« (Sachverständige) hinzugezogen. Schließlich sollen die Verfahrensbeteiligten Verständnis für die jeweils andere Perspektive entwickeln. Die Offenlegung der unterschiedlichen und konfligierenden Interessen gilt dabei als eine wichtige Voraussetzung für die Möglichkeit eines verständigungsorientierten Dialogs. Politische Handlungsoptionen sollen sichtbar gemacht werden, um hierdurch auch gegebenenfalls nachfolgende politische Entscheidungen mit Legitimation zu versorgen. Ihr Adressat sind neben den beteiligten Interessengruppen selber auch Policy-Maker sowie die Öffentlichkeit.

Beispielfall: »Gideon-Projekt« (NL) Das niederländische »Gideon-Projekt« zum nachhaltigen Pflanzenschutz (van Est et al. 2002: 117ff.) ist nicht in jeder Hinsicht ein typisches, aber insgesamt doch ein herausragendes Beispiel unter den Interessengruppen-Verfahren, weil es eine starke Rolle 39

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für die Exploration von Zielvorstellungen hatte und als »good practice«-Beispiel gelten kann (vgl. Bütschi/Nentwich 2002: 244f.). Das »Gideon-Projekt« fand von 1995 bis 1997 unter der Trägerschaft des »Rathenau Instituut«35 statt und hatte zum Ziel, die Möglichkeiten für einen radikalen Wandel in den landwirtschaftlichen Praktiken mit Bezug auf Pflanzenschutz zu eruieren. Es verfolgte einen weit reichenden Ansatz, der sich nicht allein auf Alternativen zu einzelnen Aspekten in der herkömmlichen Landwirtschaft konzentrierte, sondern sowohl Produktionsmethoden als auch organisatorische und institutionelle Fragen einbezog. Hierbei sollten Problemdefinitionen und Politikoptionen zur Debatte stehen, indem die unterschiedlichen Sichtweisen der Interessengruppen offen gelegt und gemeinsame Perspektiven entwickelt wurden. Das Projekt sah sich in der Tradition einer »interaktiven TA« und knüpfte damit an den niederländischen Ansatz von »constructive TA« an. Am »Gideon-Projekt« nahmen circa 100 Personen aus unterschiedlichen Interessengruppen teil, z.B. Vertreter/-innen des landwirtschaftlichen Sektors, der Pestizidhersteller, der Verbraucher- und Umweltschutzgruppen. Im Projekt wurden unterschiedliche Techniken angewendet, nämlich Interviews mit relevanten Interessengruppen zur Eruierung von Problemen und die anschließende Entwicklung von 15 Optionen durch das Projektteam des »Rathenau Instituut« (wodurch das rekursive Element im Verfahren gestärkt wurde); ein ›Zukunftsworkshop‹, bei dem verschiedene Zukunftsszenarien entwickelt wurden, aus denen in einer weiteren Konferenz zwei realistische Szenarien herausgearbeitet wurden. Zu dem dann präferierten (Minderheiten-)Szenario wurden Fallstudien über seine Umsetzbarkeit entwickelt. Der Entwurf des Abschlussberichts wurde auf einer öffentlichen Veranstaltung (public day) zur Diskussion gestellt, so dass eine allgemeine Öffentlichkeit nicht nur als Publikum, sondern auch in einer gestaltenden Rolle beteiligt wurde. Der Endbericht wurde schließlich vom »Rathenau Instituut« im Parlament präsentiert. Wenngleich für dieses Verfahren keine direkten Wirkungen festzustellen seien, so habe es doch – so die Einschätzung von Rinie van Est et al. (2002: 120) – mittelbaren Einfluss im Parla40

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ment gezeigt und eine legitimierende sowie eine aufklärende Rolle gehabt. Ferner würden die Szenarien für die Verfahrensbeteiligten als Empfehlung dienen, die in die weitere Arbeit eingebracht würde. Das »Gideon-Projekt« habe somit einen Lernprozess angeregt und die politische Agenda verändert (vgl. auch Hennen 2002: 263). Es habe sich ein Szenario durchsetzen können, welches bislang als Minderheitenposition galt, wodurch dessen Legitimität im politischen Prozess gestärkt werde; es könne nun in konkrete Maßnahmen übersetzt werden (vgl. Bütschi/ Nentwich 2002: 244). Das niederländische Beispiel wird als relativ erfolgreich bezeichnet, da es in einer politischen Kultur stattfand, die stark auf Diskurs- und Kompromissbereitschaft sowie auf die Berücksichtigung von Minderheitenpositionen abzielt (vgl. Lepszy 1997). Ferner hatte das »Rathenau Instituut« als Verfahrensträger bereits viele Erfahrungen mit partizipativen Verfahren und ist als politikberatende Einheit zumindest mittelbar an das niederländische Parlament angebunden.

Demokratietheorie Politikberatung durch Interessengruppen (z.B. in Form von Anhörungen, Beiräten) ist in repräsentativen Demokratien eine weit verbreitete Option der Beteiligung einer organisierten Bürgerschaft. Interessengruppen nehmen eine intermediäre Rolle ein, denn sie sollen zwischen dem politisch-administrativen und den übrigen gesellschaftlichen Systemen vermitteln. Dabei stellen Interessengruppen nicht nur ihr Fachwissen zur Verfügung (weshalb sie häufig als Experten aufgeführt werden), sondern dieses Wissen ist durch ihre Interessen gewissermaßen normativ und politisch gefiltert. Damit wird auch die Interessengebundenheit von TA deutlich. Darüber, welche Interessengruppen Zugang zu Policy-Makern haben und Einfluss auf den politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess nehmen können, entscheiden im politischen Alltag unter anderem Organisationsmacht und ökonomische wie fachlich-wissenschaftliche Ressourcen. In der Theorie des Gruppenpluralismus gilt allerdings die idealtypische Prämisse einer Chancengleichheit von Interessen. Genau diese 41

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Chancengleichheit wird quasi in diesem Modell der Stakeholderorientierten TA künstlich hergestellt. Ansonsten eher ressourcenschwache Interessen sollen in ihrer Organisationsfähigkeit unterstützt werden. Gesellschaftlichen Gruppen soll der Zugang zu Prozessen der Technikfolgenabschätzung eröffnet werden, denn es sollen alle relevanten Interessengruppen mit ihren unterschiedlichen Perspektiven ›an einen Tisch gebracht‹ und mit gleichen Rechten und Pflichten ausgestattet werden. Nicht ihre unterschiedliche Verfügungsmacht über tauschfähige Ressourcen, sondern ihre diskursiven Ressourcen (d.h. ihre Argumentationsfähigkeit) sollen über ihren Einfluss im Verfahren entscheiden. Dabei wird als Kriterium für die Auswahl der Verfahrensbeteiligten auf die Repräsentativität geachtet, d.h. auf die Integration aller denkbaren Perspektiven in das Verfahren. Dieses Modell der TA stützt sich somit demokratietheoretisch betrachtet auf pluralistische Ansätze, versucht deren zentrales Problem der Ungleichheit von Interessen aber auszugleichen sowie die argumentative Seite von Verhandlungsprozessen zu stärken. Diese Stakeholder-Verfahren unterscheiden sich von »Normalverfahren« der Interessenvermittlung durch ein zweites Element. Bargaining ist hier bestenfalls – zumindest der Idee nach – zweitrangig. Während ansonsten bei Blockadesituationen Interessengruppen um den besten Zugang zu politischen Entscheidern konkurrieren, um größtmöglichen Einfluss auf den politischen Prozess im eigenen Interesse zu nehmen – wobei dann Faktoren wie ungleiche Macht und Responsivität der politischen Institutionen eine wichtige Rolle spielen –, tritt bei den Stakeholder-Verfahren das deliberative Moment in den Vordergrund. Die Identifizierung von Konsens und Dissens zwischen den gesellschaftlich relevanten Interessengruppen soll es politischen Entscheidern ermöglichen, eine stärker legitimierte Entscheidung zu treffen, die bei den beteiligten Interessengruppen wiederum Akzeptanz findet und deren Bereitschaft zur Regelbefolgung (compliance) erhöht. Insofern suchen diese Verfahren einen Ausgleich zwischen Input- und Output-Legitimität zu erzielen. Sie setzen auf die Integration der Diskurstheorie in Verfahren der Interessenrepräsentation und hoffen, durch argumentationsorientierte Kommunika-

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tion Lernprozesse zu initiieren, die zu einer Revision der ursprünglich in die Diskussion eingebrachten Positionen führen können. Insofern bestehen hier Affinitäten dieses Verfahrens zum Modell der »assoziativen Demokratie«. Inwiefern tatsächlich ein Ausgleich zwischen den Interessengruppen gelingt, hängt von den Spezifika des jeweiligen konkreten Verfahrens, von der konkreten politischen Konfliktsituation (z.B. Problemlösungsdruck) sowie den Rahmenbedingungen ab. Durch die relative Entscheidungsferne des Verfahrens soll der Anreiz zu strategischem Handeln reduziert werden; zugleich mag damit der Anreiz abnehmen, sich an solchen Verfahren überhaupt zu beteiligen. In Politikfeldern, in denen etwa feste policy communities bestehen, ist der Anreiz für einflussreiche Interessengruppen, sich auf einen solchen Dialog einzulassen, sicherlich geringer als in Bereichen, in denen offene Policy-Netzwerke bestehen, zumal dann, wenn die Anbindung an den politischen Entscheidungsprozess unklar ist. Eventuell bestehende korporatistische Arrangements spielen hier eine entscheidende Rolle ebenso wie die Gesamtzahl der Teilnehmer am Verfahren. Denn mit zunehmender Größe sinken die Möglichkeiten von verständigungsorientierter Kommunikation.36

Leistungsfähigkeit Dieses Modell berücksichtigt ausschließlich organisierte Interessengruppen, die eine relevante Perspektive (Wissen und Interessen) zu einem Problem eröffnen können. Der jeweilige – zumeist verbandliche – Hintergrund bildet für die Akteure in solchen Verfahren einen wichtigen Bezugspunkt. Die prinzipiell erwartete Leistung solcher Verfahren besteht darin, in der Sozialdimension einen Kommunikationsprozess zwischen Konfliktparteien in Gang zu bringen, indem sie unterschiedliche Perspektiven offen legen und Interessen zu klären helfen. Sie sollen dazu beitragen, Ziele zu bestimmen sowie auf der Basis des wissenschaftlichen Sachstandes Konsens- und Dissensbereiche zwischen Interessengruppen zu identifizieren. Fer-

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ner sollen Ergebnisse in die jeweiligen Organisationen (i.d.R. Verbände) zurück vermittelt werden und Optionen für politische Entscheider geklärt werden. Inwieweit dies tatsächlich gelingt, hängt von den politischen Rahmenbedingungen sowie vom konkreten Verfahren sowie seinem sozialen und politischen Kontext ab. In Politikfeldern, in denen stark korporatistische Strukturen bestehen und Politiknetzwerke geschlossen sind (policy communities), besteht vermutlich wenig Anreiz für Interessengruppen, die bereits Zugang zum politisch-administrativen System haben, sich gegenüber diesen Verfahren zu öffnen. Hinzu kommt, dass gerade in Bereichen, in den politische Blockadesituationen bestehen, die Beteiligung an solchen Verfahren zum Teil auch gegenüber der Mitgliedschaft des je eigenen Verbandes schwer zu vermitteln ist. Dies erklärt, warum es für diese Verfahren oft schwierig ist, Verbände zu gewinnen. Die zentrale Gefahr solcher Verfahren besteht darin, dass der Verhandlungsaspekt gegenüber dem argumentativen Dialog die Oberhand gewinnt und Blockaden nicht überwunden werden können, weil der Dissens zwecks Positionierung der eigenen Interessengruppe im gesellschaftlichen Konfliktfeld geradezu gesucht wird (vgl. Bora/Döbert 1993). Ferner erweist sich hier der fehlende unmittelbare Entscheidungsbezug in der Sachdimension als besonderes Problem, insoweit Interessenverbände gemäß einer Einflusslogik operieren und für sie die Umsetzung von Positionen in politische Maßnahmen ein wichtiges Erfolgskriterium ihres Agierens ist. Diese Politikferne kann sich, wie oben angeführt, als Hindernis für die Teilnahmebereitschaft insbesondere ansonsten einflussreicher Interessengruppen erweisen. Maria Behrens et al. (1997: 248) haben festgestellt, dass etwa bei einem informellen Konsultationsverfahren in den Niederlanden zu ›Gen-Food‹ gerade die in Aussicht gestellte Übernahme von Verfahrensergebnissen in eine gesetzliche Regelung eine wichtige Kompromissbedingung gewesen sei. Dies wurde durch die konkordanzdemokratische und neokorporatistische Ausrichtung in den Niederlanden erleichtert. Im Unterschied hierzu wurden im »Diskurs Grüne Gentechnik«, der in 2001/02 in Deutschland auf Initiative der Verbraucherschutzministerin Renate Künast stattfand und der relativ politiknah ge44

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staltet war, die technologiepolitische Blockadesituation allenfalls partiell durchbrochen. Nur in sehr wenigen Bereichen konnte Einigkeit in der Technikbewertung erzielt werden. Zugleich äußerten alle beteiligten Interessengruppen die hohe Erwartung, dass »die Politik die Ergebnisse des Diskurses bei den anstehenden politischen Entscheidungen berücksichtigt und die Entscheidungsprozesse transparent gestaltet« (BMVEL 2002: 33). Modell I: Dialogverfahren 1. Allgemein: Stakeholder, arguing; Auflösung politischer Blockaden 2. Beispiel: »Gideon-Projekt« (NL) 3. Demokratietheorie: Pluralismus, Kompensation von Machtgefällen, deliberative Elemente 4. Leistungsfähigkeit: wenig geeignet in korporatistischem Kontext, fehlender Entscheidungsbezug

Modell II: Partizipative Technikfolgenabschätzung (pTA) Die Bezeichnung »partizipative Technikfolgenabschätzung« (pTA), die häufig für eine breite Palette unterschiedlichster Verfahren verwendet wird, steht im vorliegenden Zusammenhang für einen einzigen Verfahrenstyp. Dieser zeichnet sich gegenüber den Verfahren des Modells I durch eine deutliche Expertenorientierung aus, die durch ein strenges Repräsentativitätsprinzip sowie durch den Einbezug von Stakeholdern an die Leistungserwartungen des politischen Systems angepasst ist. Für diesen Verfahrenstyp gibt es bislang nur einen tatsächlich durchgeführten Beispielsfall, nämlich das »Technikfolgenabschätzungsverfahren transgene Herbizidresistenz« des »Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung« (WZB).

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Das Verfahren bringt Expert/-innen und Vertreter/-innen von Interessengruppen zusammen, um wissenschaftlich-technische 45

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Sachfragen zu klären und aus dieser Sachklärung gegebenenfalls politische Entscheidungsvorschläge abzuleiten. Die Beteiligten werden in einem ersten Schritt nach Sachkompetenz (Expertinnen und Experten) und politischem Betätigungsfeld (Stakeholder) ausgewählt. Diese Beteiligten erhalten die Möglichkeit, in weiteren Schritten den Kreis der Verfahrensteilnehmer/-innen so lange zu ergänzen, bis nach Ansicht aller Beteiligten eine vollständige Repräsentativität aller denkbaren Positionen in der fraglichen Sache erreicht ist. Unter diesen Beteiligten wird das weitere Verfahrenskonzept abgestimmt: welche Themen sollen erörtert, welche Gutachten mit welchen Fragen vergeben werden? Die Beteiligten haben sowohl die Kontrolle über den Input in das Verfahren, also über dessen Zusammensetzung, die Themen, die Gutachten etc. (Prozesskontrolle), als auch die Kontrolle über den Output, also über die Auswertung der Gutachten und die Formulierung der Resultate (Ergebniskontrolle). Das Verfahren selbst ist als uneingeschränkte Argumentation ausgestaltet. Die unterschiedlichen Expert/-innen aus verschiedenen Disziplinen und mit unterschiedlichen Einstellungen der Sache gegenüber, Kritiker/-innen und Befürworter/-innen der Technik aus Industrie, Verbänden, Umweltbewegung und Behörden erörtern in den Gutachten sowie in einer großen Anzahl von persönlichen Treffen alle sachlich relevanten Gesichtspunkte. Die Argumentationen werden aufgezeichnet und aufbereitet, um als Grundlage für die Bewertungsdiskussionen zu dienen. In diesem Modell haben ersichtlich die Expertinnen und Experten eine Schlüsselrolle inne. Gleichwohl geht das Konzept von der Voraussetzung aus, dass Expertise gewissermaßen nicht politisch ungefiltert zu haben ist, jedenfalls dann nicht, wenn es in der Konsequenz um politische Bewertungsfragen geht. Um dieser politischen ›Färbung‹ von Expertise Rechnung zu tragen, wird zum einen das Prinzip der Repräsentativität sehr extensiv angewendet. Zum anderen wird das Verfahren als Argumentationsprozess angelegt, in welchem die soziale Diversität der Meinungen sich in der Auseinandersetzung face-to-face in Form von Argumenten sachlich in Problemlösungsoptionen auflösen lassen soll. Gegenstand eines solchen Verfahrens können Technikoptio46

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nen allgemein bzw. Techniklinien sein. Es behandelt gewissermaßen ›vor die Klammer gezogen‹ Fragen von allgemeiner Bedeutung. Sein Adressat ist in erster Linie die Politik; daneben wendet es sich auch an die Öffentlichkeit sowie in geringerem Maße an Entscheidungsinstanzen in Einzelfällen (z.B. administrative Anlagen-, Freisetzungs-, Technikgenehmigungen), die z.B. von in der pTA entwickelten allgemeinen Risikobewertungen Gebrauch machen können. Die pTA verfolgt das Ziel, im Wege der Sachklärung durch Expertise und »Gegenexpertise« politische Handlungsoptionen sichtbar zu machen und politische Entscheidungen mit Legitimationsgrundlagen zu versorgen. Sie soll dazu Risikobewertungen produzieren, die auf expertenbasierter Aufklärung umstrittener Sachverhalte beruhen und damit die Grenzen unstrittigen Wissens (spezifischen Nichtwissens) als Entscheidungsgrundlage markieren.

Beispielfall: »WZB-Verfahren« (D) Als bislang einziger Fall einer pTA in dem hier diskutierten Modell ist das Technikfolgenabschätzungsverfahren des »Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung« (WZB) zu transgener Herbizidresistenz zu nennen, das zwischen 1991 und 1994 stattfand und vom damaligen »Bundesministerium für Forschung und Technologie« (BMFT) in Auftrag gegeben worden war (vgl. van den Daele et al. 1996).37 Gegenstand der TA waren die Folgen, Probleme und Potenziale gentechnisch erzeugter Herbizidresistenz (HR-Technik). Beteiligt waren 50 bis 60 Personen aus Forschungseinrichtungen, Industrie, Umweltverbänden und ihnen verbundenen Forschungsinstituten sowie aus den zuständigen Behörden. Im Laufe des TA-Verfahrens sind teils auf expliziten Beschluss der Beteiligten, teils im Zuge einer sich von selbst herauskristallisierenden Arbeitsteilung vier Organe gebildet worden: erstens das Plenum aller Beteiligten als Haupt-Arena und letztinstanzliches Beschlussgremium, aus dem die wesentlichen Verfahrens-Inputs kamen; zweitens ein Koordinationsausschuss, der sich aus den drei Organisatoren des Verfahrens sowie drei 47

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Verfahrensbeteiligten zusammensetzte, und zwar so, dass alle Positionen zur HR-Technik hier vertreten waren, und dessen Zweck die Verfahrenskoordination und -steuerung, Bündelung der Verfahrensvorschläge und die Erarbeitung von working consensus (Verfahrensregeln) war; drittens die Organisatoren des Verfahrens, denen es oblag, einen zusammenfassenden Endbericht zu formulieren; viertens die WZB-Arbeitsgruppe, welche die hauptsächliche Organisationsarbeit leistete. Die formale Rangordnung zwischen diesen »Organen« spiegelt nicht die tatsächliche Gewichtsverteilung im Verfahren wider. Vor allem die WZB-Arbeitsgruppe hatte, da sie die Hauptlast der Arbeit trug, auch einen erheblichen Einfluss auf das Verfahren. Sie blieb jedoch dem Koordinationsausschuss untergeordnet und den Verfahrensbeteiligten insgesamt rechenschaftspflichtig. Letztlich hatte das Plenum der Beteiligten alle Entscheidungen zu treffen bzw. zu sanktionieren. Dass dies eine relativ starke Kontrolle bedeutete, kann am Beispiel der Rekrutierung des Teilnehmerkreises und der Festlegung der Themen des Untersuchungsprogramms illustriert werden (vgl. Bora/van den Daele 1997). Die Öffentlichkeit war zu allen Verhandlungen in Gestalt der Medien (also in der Publikumsrolle) eingeladen. Die Resonanz der Presse war durchweg sehr schwach. Aufmerksamkeit erzeugte lediglich das medienwirksame Ende des Verfahrens. Auf der ersten, das pTA-Verfahren konstituierenden Konferenz wurden Fragen der Zusammensetzung, der Organisation und des Untersuchungsprogramms des Verfahrens diskutiert. Diese Fragen wurden nur zum Teil auf der Konferenz selbst abschließend geklärt. Die WZB-Arbeitsgruppe hat nach Auswertung der Konferenzprotokolle, des Schriftwechsels und unter Rückgriff auf eine vor der Konferenz durchgeführte schriftliche Befragung der Teilnehmer alle Änderungsvorschläge zusammengestellt, die von den Beteiligten geäußert wurden. Insgesamt wurden etwa 80 Änderungen personeller, sachlicher oder prozeduraler Art gefordert. Der Koordinationsausschuss hat diese Forderungen, die zum Teil in entgegengesetzte Richtungen gingen, bearbeitet und in Form von einstimmig gefassten Entscheidungsvorschlägen an den Teilnehmerkreis zurückgegeben. Wenn sich kein Widerspruch erhob, galt der Vorschlag als gebilligt. 48

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Das weitere Vorgehen bestand in der Erstellung von Gutachten zu insgesamt 18 Themen, die ein breites Spektrum abdeckten, das von den Risiken gentechnisch veränderter Pflanzen über die ökologischen und pflanzenbaulichen sowie ökonomischen Auswirkungen der HR-Technik bis zu Problemen der Ernährungssicherung in der Dritten Welt und zu Fragen der ethischen Bewertung reicht.38 Diese Gutachten wurden dann von den Verfahrensbeteiligten auf drei eintägigen Kolloquien und zwei mehrtägigen Konferenzen ausführlich diskutiert. Um die Palette der vertretenen Positionen möglichst vollständig zu berücksichtigen, wurden zu allen Gutachten Kommentare in Auftrag gegeben – möglichst an solche Verfahrensbeteiligte, von denen Widerspruch zu erwarten war. Die WZB-Arbeitsgruppe stellte dann sämtliche im Verfahren vorgetragenen Argumente zusammen und erarbeitete zu den einzelnen Sachfragen Beschlussentwürfe für eine abschließende Bewertungskonferenz – eine Vorgehensweise, die auch innerhalb des Verfahrens nicht unumstritten war (vgl. Bora/van den Daele 1997). Die Organisatoren formulierten normative Schlussfolgerungen aus den empirischen Befunden, die sie ebenfalls auf der Schlusskonferenz zur Diskussion stellten. Diese Schlussfolgerungen waren Angebote an die Verfahrensbeteiligten, die darüber entscheiden sollten, ob der Gang des pTA-Verfahrens darin angemessen zum Ausdruck kam. Damit blieb das Recht auf Ergebniskontrolle gewahrt. Freilich mussten die Beteiligten sich mit einem fertigen Formulierungsvorschlag auseinandersetzen; sie konnten die darin enthaltenen Schlussfolgerungen begründet zurückweisen oder sie durch andere ersetzen. Die Umweltverbände haben sich dieser Aufgabe nicht unterzogen und stattdessen das TA-Verfahren zu Beginn der Abschlusskonferenz verlassen.

Demokratietheorie Die pTA stellt ein allgemeines Modell der Politikberatung dar, welches als solches keiner spezifischen demokratietheoretischen Vorstellung zugeordnet werden kann. Zwar kommt das Verfahren unter formalen Gesichtspunkten einem expertokratischen 49

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Modell nahe, welches leicht an die Institutionen repräsentativer Demokratie anzubinden ist. Es stellt schon vom Anspruch her kein basisdemokratisches Verfahren dar, ebenso wenig zielt es auf Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne einer breiten ›Jedermann‹-Beteiligung. Diese formale Sichtweise ist nicht falsch, sie unterläuft aber das der pTA zugrunde liegende und von ihr bearbeitete Demokratieproblem. Denn die pTA setzt an der für jeden politisch-institutionellen Kontext fundamentalen Rolle der Expertise als »Schnittstelle« (Bechmann/Hronszky 2003) zwischen Wissenschaft und Politik an. Wenn Expertise gelingen soll, dann muss an dieser Schnittstelle eine Übersetzungsleistung zwischen dem Code der Wissenschaft und dem der Politik geleistet werden, und zwar ohne dass es dabei zur Überlagerung im Sinne einer vollständigen Politisierung der Wissenschaft oder Verwissenschaftlichung der Politik kommt. Dieses Kopplungsproblem versucht die pTA mittels Partizipation und Argumentation zu entschärfen, indem sie gewissermaßen die politischen Richtungsdifferenzen in das Expertengremium hineinkopiert, wodurch diese dort vorrangig als wissenschaftliche Argumentationsaufgaben behandelt werden können. Die politischen Orientierungen, so könnte man sagen, werden in der ›Argumentationsmaschine‹ des pTA-Verfahrens neutralisiert und kehren in Gestalt von kognitiven Orientierungen als Expertise in die Politik zurück.

Leistungsfähigkeit Die pTA setzt auf soziale Repräsentativität und Selbstrekrutierung im Verfahren. Hier ist also die Öffentlichkeit im Sinne von ›Jedermann‹ gerade nicht zur Teilnahme berechtigt. Die Akteure in der TA beziehen sich in starkem Maße auf ihre Herkunftsorganisationen als relevanten Hintergrund. Diese stehen quasi als Filter zwischen der politischen Öffentlichkeit und dem Verfahren. Das hat unmittelbare Folgen für die Art und Weise der Beteiligung. Während bei allgemeiner und gleicher Zugangsberechtigung für jedermann die tatsächliche Beteiligung der Öffentlichkeit häufig einer Logik der Skandalisierung folgt, beobachtet man in der pTA ein kontinuierlich anhaltendes, sehr zeit- und kostenintensives 50

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Engagement der Beteiligten bei gleichzeitig relativ geringer Publizität. Man kann dies unter anderem auf die Rekrutierung über Verbände zurückführen, die das Skandalisierungsinteresse der politischen Öffentlichkeit durch den Filter organisationsinterner Selektivitäten und Relevanzen abpuffern. Insofern könnte man den Prozess kontinuierlicher Beteiligung in der pTA eher als ›Normalisierung‹ technikpolitischer Konflikte verstehen. Die Repräsentativität der Rekrutierung hat in der pTA auch verfahrensintern eine Entsprechung. Nicht nur ist durch gezielte Auswahl des Teilnehmerkreises sichergestellt, dass die neutrale bzw. ambivalent eingestellte Mitte zwischen Betreibern und Kritikern eher stark besetzt ist; es wird dadurch vor allem auch die aus der Skandalisierungslogik öffentlicher Verfahren resultierende Dichotomie zwischen Befürworter/-innen und Gegner/-innen der Technik tendenziell aus dem Verfahren genommen. Die pTA ist – bei aller Prägnanz einzelner Positionen – insgesamt eher durch eine Vielfalt an Parteien (Multilateralität) mit je unterschiedlichen Positionen gekennzeichnet (vgl. Bora/Döbert 1993). Entscheidend kommt nun hinzu, dass diese Vielfalt rekursiv prozessiert und über interne repräsentative Mechanismen organisiert wird und dass alle vorgebrachten Argumente vollständig innerhalb des partizipativen Verfahrens verarbeitet werden. Dies alles sind Elemente einer relativ weitgehenden Verfahrenskontrolle durch die Beteiligten: Rekursivität wird erzeugt durch ständiges Feedback und Abstimmungsprozesse unter allen Beteiligten. Alle Entscheidungen sind letztlich vom Plenum sanktioniert. Interne Repräsentativität bei der Verfahrensorganisation ist vor allem gewährleistet durch die Einrichtung einer paritätisch besetzen Clearingstelle, des Koordinationsausschusses, in dem neben den Antragstellern je eine Person aus der Industrie, den Behörden und den Umweltverbänden vertreten ist und der grundsätzlich konsensuelle Beschlüsse fasst. Die vollständige Verarbeitung aller Argumente im partizipativen Verfahren scheint schließlich in dieser Dimension die strukturell am weitesten reichende Eigenschaft der TA zu sein. Sie sichert allen Beteiligten die Kontrolle darüber, ob und gegebenenfalls wie die von ihnen vorgebrachten Gründe für und wider die Gentechnik zur Kenntnis genommen und angemessen verarbeitet werden. 51

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Dies wird unterstützt durch die spezifische Kombination von Mündlichkeit und Schriftlichkeit im pTA-Verfahren, bei dem jedenfalls im vorliegenden Fall alle mündlichen Äußerungen aufgezeichnet und in Form von Zwischenständen und Zusammenfassungen (so genannte Argumentationsbäume) in das Verfahren zurückgespeist wurden. Der Anteil schriftlicher Kommunikation steht somit in funktionaler Beziehung zur partizipativen Verarbeitung der Argumente. Sie ist – jedenfalls bei derart umfangreichen Themen – gar nicht anders zu leisten als mit fokussierendem schriftlichem Feedback. Umgekehrt erzeugt die schriftliche Fixierung auch Bindungseffekte: zum einen wird man ständig mit eigenen Aussagen konfrontiert, steht also unter sachlich motivierten Klärungs- bzw. Konsistenzimperativen; zum anderen lassen sich auch Konsens- und Dissenslinien zwischen den Beteiligten eher ausmachen und im weiteren Kommunizieren nutzen, als dies in rein mündlicher Verhandlung der Fall ist. Zusammengefasst zeichnet sich die pTA in der Sozialdimension durch eine relativ starke Verfahrenskontrolle, durch relativ hohe interne Strukturierungen sowie durch eine relative ›EntSkandalisierung‹ des technikpolitischen Konflikts aus. Die externe Repräsentativität und die Vermittlung über Verbände dürften sich in Richtung einer gewissen externen Bindung auswirken. Verfahrenskontrolle, interne Bindung und ›Normalisierung‹ der Partizipation dürften, so steht zu vermuten, Responsivität im politischen System und insgesamt die Abnahmebereitschaft für Verfahrensresultate erhöhen. In der Sachdimension muss pTA die sachliche Vollständigkeit systematisch erzeugen, wenn diese Form der Partizipation ihren Sinn nicht verlieren soll. Die zahlreichen Feedback-Schleifen und die Aufbereitung in Argumentationsübersichten dienen diesem Zweck. Die pTA enthält dadurch Referenzen zu allgemeinen wissenschaftlichen Problemstellungen ebenso wie zu den daraus folgenden politischen und rechtlichen Bewertungen, bezieht sich also auch auf möglicherweise risikorelevante Erwägungen jenseits ›eingefahrener Gleise‹ der Expertenkommunikation und damit auf den zugrunde liegenden technikpolitischen Konflikt. Sie enthält außerdem die systematische Aufbereitung allgemeiner Kriterien für Risikobewertungen und sollte im Idealfall die wesentli52

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chen Aspekte einer Risikoabschätzung in generalisierter (oder generalisierbarer) Form vorlegen. In der Sachdimension erbringt die pTA somit aufgrund der partizipativen und rekursiven Struktur Leistungen, die mit Blick auf die Informationsfunktion quasi als »generalisierte Sachverständigengutachten« oder »Techniklinien-Prüfung« von Bedeutung sein könnten. Negativ fällt demgegenüber ins Gewicht, dass die pTA – neben einem sehr hohen Zeit- und Kostenaufwand – nicht genügend Bindungswirkung entfaltet, um alle Partizipierenden zum öffentlichen Eintreten für das gemeinsam herbeigeführte Ergebnis zu bewegen. Wenn beispielsweise in einer pTA zu transgener Herbizidresistenz absehbar wird, dass sich weder der in der Öffentlichkeit propagierte Nutzen, noch die beschworenen Risiken belegen lassen, sind die Interessen der Umweltgruppen stärker berührt als die Interessen der Industrie. Die Industrie kann darauf verweisen, dass letztlich der Markt entscheiden wird. Die Umweltgruppen aber verlieren mit den Risikoargumenten eine strategische politische Ressource, mit der sie in der Öffentlichkeit Kritik und Widerstand gegen die Technik mobilisieren können. Vor diesem Hintergrund muss wohl auch der Rückzug der Umweltgruppen aus dem Verfahren gesehen werden. Diese haben ihren Schritt mit überlanger Verfahrensdauer, zwischenzeitlich erfolgten Anträgen von am Verfahren beteiligten Unternehmen auf Freisetzung von gentechnisch veränderten Pflanzen sowie mit mangelnder Fairness des Verfahrens begründet. Die lange Verfahrensdauer ist ein ernst zu nehmender Gesichtspunkt, wird allerdings im Modell der pTA kaum zu vermeiden sein. Angesichts dessen wird man gegebenenfalls im Vorfeld sehr genaue Absprachen über ›Stillhalteabkommen‹ zu treffen haben. Ein Moratorium müsste freilich beide Seiten verpflichten; es ist deshalb wenig wahrscheinlich. Unter Umständen wären verfahrenstechnische Verbesserungsmöglichkeiten denkbar, die für stärkere Bindungseffekte sorgen könnten.39 Trotz möglicher Optimierungen im Detail gibt es aber auch eine theoretisch zu bestimmende Schwelle, jenseits derer Partizipation den Teilnehmern zu hohe Kosten abverlangt und deshalb abgebrochen und gegebenenfalls kritisiert werden wird (vgl. Döbert 1996a; Holzinger 1996; Bora/van den Dae53

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le 1997). Diese Schwelle hängt sowohl von verfahrensinternen Faktoren als auch von äußeren Restriktionen (z.B. Gruppenloyalitäten) ab. Gleichwohl verliert das Verfahren dadurch nicht seine Bedeutung. Der Vorteil des Modells liegt gerade in der Tatsache, dass nicht notwendig ein explizit formulierter Konsens in solchen exemplarisch durchgeführten Technikfolgenabschätzungen vorausgesetzt werden muss. Solange das Verfahren sich sehr strikt an den Erfordernissen sachlicher und sozialer Repräsentativität, stringenter Argumentation und restloser Transparenz der Dokumentation orientiert, bietet es den Abnehmern seiner Ergebnisse (also unter anderem der Politik) eine sachlich und sozial abgesicherte Expertise. Modell II: Partizipative Technikfolgenabschätzung (pTA) 1. Allgemein: Expertinnen und Experten sowie Stakeholder, arguing; politische Handlungsoptionen auf der Basis repräsentativer Expertise 2. Beispiel: »WZB-Verfahren« (D) 3. Demokratietheorie: unspezifisch; sachlich repräsentative Expertise 4. Leistungsfähigkeit: Versachlichung von Technikkonflikten, jedoch ressourcenintensiv, geringe Bindungswirkung für Beteiligte

Modell III: Erörterungstermin Der »Erörterungstermin« ist ein Verfahrensmodell, das bei der Betrachtung partizipativer Verfahren der Technikfolgenabschätzung und -bewertung bisweilen vernachlässigt wird. Dabei hat es als Verfahren der Bürgerbeteiligung bei administrativen Entscheidungsprozessen im Umweltverwaltungs- und Technikrecht in der Praxis der gesellschaftlichen Gestaltung eine nicht unerhebliche Bedeutung. Der »Erörterungstermin« ist der zentrale Aspekt der Bürgerbeteiligung im administrativen Verfahren.

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Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Der Gedanke der ›Jedermann‹-Beteiligung ist vor allem im Planungsrecht verwirklicht (vgl. ausführlich Bora 1994; Bora 1999: Kap. 1). Er findet sich typischerweise aber auch dort wieder, wo es um die Genehmigung einzelner, umwelt- bzw. risikorelevanter Anlagen oder Projekte geht, wie etwa im Immissionsschutz- und im Atomrecht sowie von 1990 bis 1993 auch im Gentechnikrecht. In diesen Fällen haben die Verwaltungen Entscheidungen zu treffen, die aufgrund der Risikobewertungsvorschriften in den betreffenden Gesetzen de iure und in Folge der regelmäßig aufbrechenden technikpolitischen Konflikte auch de facto notwendigerweise Elemente der Technikfolgenabschätzung und -bewertung enthalten müssen. Die genannten Vorschriften sehen dazu neben der fachlichen Prüfung von Anträgen ein so genanntes Anhörungsverfahren mit öffentlicher Bekanntmachung des Vorhabens, öffentlicher Auslegung der Unterlagen, der Möglichkeit von schriftlichen Einwendungen und einem »Erörterungstermin« vor. Jede und jeder kann schriftlich Einwendungen erheben. Diese werden mit den Einwender/-innen dann im Erörterungstermin verhandelt. Der »Erörterungstermin« ist dazu gedacht, die widerstreitenden Rechtspositionen und Interessen zu eruieren, den Sachverhalt umfassend zu klären und damit allen Einwender/-innen rechtliches Gehör zu verschaffen. Er soll als umfassendes Sach- und wohl auch Rechtsgespräch ablaufen und wurde deshalb verschiedentlich als »Kernstück und Höhepunkt« oder als »Herzstück« des Beteiligungsverfahrens bezeichnet.40 Die Beteiligung erstreckt sich hier also auf eine außerordentlich breite, nicht weiter eingegrenzte Öffentlichkeit. Interessenvertreter/-innen treten zwar im »Erörterungstermin« auf, spielen als solche aber keine definierte Rolle im Verfahren. Expertinnen und Experten können von allen Beteiligten in der Rolle von Sachverständigen hinzugezogen werden; sie dominieren nicht das Verfahren. Dieses liegt ganz in der Hand der administrativen Entscheider, welche die Argumente der Bürger/-innen aufnehmen, mit diesen diskutieren und in ihrer Entscheidung verpflichtet sind, diese inhaltlich zu berücksichtigen. Gegenstand des Verfah55

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rens ist deshalb immer ein konkreter, zur Entscheidung anstehender Fall. Die Öffentlichkeitsbeteiligung hat dabei eine deliberative, beratende Funktion. Dies zeigt ein genauer Blick auf die normativen Erwartungen, die an diesen Verfahrenstyp geknüpft sind (zur juristischen Begründung vgl. ausführlich Bora 1994). Hier lassen sich sechs normative Funktionen41 der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung festhalten: 1. Information der Behörde: Die Öffentlichkeitsbeteiligung soll nach juristischer Sichtweise dazu beitragen, die Sachverhaltsermittlung zu optimieren. Die Verwaltung ist aus den schriftlichen Einwendungen über die Argumente der Bürger/-innen informiert. Deswegen erwachsen dem mündlichen Termin zwei speziellere normative Funktionen: Ergänzung und Präzisierung des Vorgebrachten. Manche neuen Gesichtspunkte werden unter Umständen erst aufgrund der Mündlichkeit und Unmittelbarkeit der Verhandlung zu Tage treten. Dafür spricht vor allem, dass sich die Relevanz bestimmter Tatsachenkenntnisse auf Einwenderseite (z.B. standortbezogenes Wissen) in manchen Fällen erst im Wechselspiel der Argumente aus dem komplexen Gesamtzusammenhang herauskristallisieren kann. Das Sach- und Rechtsgespräch vertieft durch die Produktion neuer Gesichtspunkte die im schriftlichen Teil des Verfahrens eröffnete Kontroverse und bietet dadurch auch der Verwaltung die Gewähr, zu einer umfassenden Bewertung und einer materiell richtigen Entscheidung zu kommen. Oft sind weitere Klärungen und Erläuterungen – und zwar gerade der substantiierten Einwendungen – zweckmäßig, um die ›Spreu vom Weizen‹ trennen und etwaige neue Argumente erkennen und berücksichtigen zu können. Der Vorzug der Mündlichkeit und Unmittelbarkeit besteht dabei darin, im direkten Austausch komplizierte und verästelte Sachverhalte en bloc und abschließend zu behandeln. 2. Information der Bürger/-innen: Das Verfahren soll die Bürger/-innen besser über das Vorhaben und über das Genehmigungsverfahren unterrichten. Am »Erörterungstermin« nehmen außer den beteiligten Behörden und Antragstellern jene Personen teil, die Einwendungen erhoben haben, sowie gegebenenfalls von diesen benannte Sachbeistände. Hier ergeben sich für den münd56

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lichen Termin je spezielle Informationsaufgaben: (a) Für die Expertinnen und Experten auf der Einwenderseite sind vor allem Gesichtspunkte fachwissenschaftlicher Natur relevant. Auf der Basis der ausgelegten Unterlagen haben sie oft wissenschaftliche Einwendungen formuliert, auf welche die Verwaltung und gegebenenfalls der Antragsteller nun reagieren können. Dies dient weniger der Vorbereitung eines neuen ›Schlagabtauschs‹ als vielmehr – im Sinne der Befriedungsfunktion der Öffentlichkeitsbeteiligung – einer sachadäquaten Erledigung einzelner Einwendungen. (b) Für die sonstigen Einwender/-innen sind nahezu alle Informationen des »Erörterungstermins« neu, sofern zu diesem Personenkreis insbesondere Personen mit anfänglich eher geringem Wissen über technisch-wissenschaftliche Details zählen. Umso bedeutsamer ist die Informationsdimension für diese Beteiligten, und zwar sowohl in sachlicher als auch in sozialer Hinsicht. Denn durch Sachaufklärung wird ihnen vor allem auch der Entscheidungsprozess des Verwaltungsverfahrens näher gebracht. Sie erfahren unmittelbar, dass und wie sich die Genehmigungsbehörde mit ihren Argumenten auseinander setzt. Sachentscheidungen werden als solche dargestellt und von rein politischen Präferenzen unterscheidbar. Diese auf demokratische Lernprozesse zielende Dimension des »Erörterungstermins« ist von zentraler Bedeutung für die Herstellung von Transparenz und damit für die Kontroll-, Rechtsschutz- und Legitimationsfunktion diesem speziellen Personenkreis gegenüber. Beide Gruppen (ebenso wie die gegebenenfalls zugelassenen Medien) tragen die erhaltenen Informationen in die Öffentlichkeit weiter, so dass Sekundäreffekte des »Erörterungstermins« zu erwarten sind. 3. Kontrolle: Auf dem Wege der Öffentlichkeitsbeteiligung soll die institutionalisierte, im mehrstufigen Verwaltungsaufbau und im Prinzip der Gewaltenteilung zum Ausdruck kommende Kontrolle des Verwaltungshandelns durch ein erhöhtes Maß an Publizität und Verfahrenskontrolle ergänzt und erweitert werden. Der mündliche Termin soll durch die wechselseitige Information und den unmittelbaren Austausch von Argumenten die Publizität und Transparenz des Verwaltungshandelns gegenüber den schriftlichen Verfahrensabschnitten entscheidend verstärken. Die 57

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Möglichkeit direkter Nachfrage und Intervention, so die Erwartung, verschafft zusätzlich auch einen unmittelbaren Einfluss – nicht auf das Resultat, wohl aber auf den Ablauf des Verfahrens. Verfahrenskontrolle steht somit für »Mitwirkung« oder »substanzielle Einflussnahme« im oben angesprochenen Sinne. Sie ergibt sich aus der Unmittelbarkeit des »Erörterungstermins«, ist stärker als im rein schriftlichen Verfahren und erstreckt sich prinzipiell auf die gesamte Dauer der mündlichen Verhandlungen. 4. Rechtsschutz: Die Öffentlichkeitsbeteiligung soll den vorgezogenen Rechtsschutz für potenziell Betroffene besonders fördern. Die Rechtsschutzfunktion wird zuerst und in der Hauptsache durch die Möglichkeit schriftlicher Einwendungen erfüllt. Damit ist den Bürger/-innen in einer frühen Phase des Verfahrens die Gelegenheit gegeben, ihre rechtlich geschützten Interessen vorzubringen und damit den Gang des Verfahrens noch zu beeinflussen. Aus diesem Grund ist es auch rechtlich möglich, auf den mündlichen Termin ganz oder teilweise zu verzichten, wie es etwa mit der Novellierung des Gentechnikgesetzes 1993 geschehen ist. Man wird deshalb einschränken müssen: Die Rechtsschutzfunktion erfüllt ein »Erörterungstermin« in indirekter oder abgeleiteter Form, nämlich durch die beiden Aspekte der Information und der Einflussnahme auf den Verfahrensablauf. Unterrichtung der Bürger/-innen über wesentliche Aspekte des Vorhabens ermöglicht ihnen umfassende Argumentation und gewährt damit auch vollständigen (vorgezogenen) Rechtsschutz. Dieser realisiert sich wiederum in den Informationen, welche die Verwaltung zur Kenntnis nimmt und dann entsprechend verarbeiten kann, also in der Gewährung rechtlichen Gehörs im Termin. 5. Interessenvertretung: Sie soll dazu beitragen, die Vielfalt der in der Gesellschaft vertretenen Standpunkte darzustellen und damit individuellen wie kollektiven, privaten wie öffentlichen Belangen zu angemessener Berücksichtigung zu verhelfen. Die Repräsentation von Standpunkten, Interessen und Befürchtungen bezüglich des beantragten Vorhabens vollzieht sich im ersten und entscheidenden Schritt durch das Erheben von Einwendungen. Die schriftlich formulierten Bedenken repräsentieren das Spek-

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trum kritischer Meinungen in der Bevölkerung. Demgegenüber hat der mündliche Termin keine weitere Funktion. 6. Legitimation/Akzeptanz: Das Verfahren soll das Vertrauen der Bürger/-innen in das Handeln der Verwaltung, ihre Zustimmung zum Verfahrensergebnis und damit insgesamt die Legitimationsbasis der Verwaltungsentscheidung erhöhen. Die Bereitschaft der Öffentlichkeit zur Annahme der späteren Entscheidung wird nicht nur mit formalen Mitteln erzeugt, also nicht allein schon dadurch, dass jede Person schriftlich »protestieren« kann – ja nicht einmal allein dadurch, dass »Stellvertreter/-innen« der Öffentlichkeit überhaupt am »Erörterungstermin« teilnehmen. Sondern sie beruht – so jedenfalls die normative Funktionszuweisung – schlussendlich darauf, dass der konkrete Ablauf des Verfahrens, und damit auch des mündlichen Termins, zur Abnahmebereitschaft motiviert. Die integrative Lösung wird in der face-to-face-Interaktion unter den Anwesenden verhandelt und dann an eine breitere Öffentlichkeit weitergegeben. Diese fokussierende Aufgabe von »Erörterungsterminen« ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass alle Einwendungen hier vollständig abzuhandeln sind. Der »Erörterungstermin« liefert somit ein aktuelles und vollständiges Bild des Sachstandes. Akzeptanz unter den Teilnehmer/-innen soll das Verfahren vor allem dadurch herstellen, dass er die bereits angesprochenen Leistungen erbringt, nämlich Information der Behörde und Bürger/-innen, Transparenz sowie Möglichkeit der Verfahrenskontrolle. Dass diese sich funktional auf das übergeordnete Ziel des Interessenausgleichs und damit auch der Abnahmebereitschaft beziehen, wurde bereits erwähnt. So gilt es in Rechtsprechung und Literatur weithin als unbestritten, dass speziell dem mündlichen »Erörterungstermin« die Aufgabe zufällt, die widerstreitenden Standpunkte umfassend darzustellen und zu diskutieren, dadurch für die Bereitschaft zur Abnahme der Entscheidung und letztlich für eine Befriedung der Konfliktparteien zu sorgen.

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Beispielfall: Gentechnikrechtliches Genehmigungsverfahren (D) Das Modell »Erörterungstermin« spielt in nahezu allen Bereichen des Umweltverwaltungs- und Technikrechts eine wichtige Rolle. Aufgrund des politischen Charakters seiner Anwendungsbereiche ist es vielfach Gegenstand politischer (insbesondere auch rechtspolitischer) Diskussionen gewesen. Sozialwissenschaftliche Forschungen, die zuverlässige Aussagen über den Zusammenhang von Funktion, Form und politischem Systemkontext dieses Verfahrensmodells erlauben, sind jedoch selten geblieben. Denn sie erfordern eine präzise Analyse der Kommunikationsprozesse in solchen Verfahren, um Leistungsproblemen auf der Ebene des sich real vollziehenden Aushandlungsprozesses auf die Spur zu kommen.42 In einer Studie zu drei gentechnikrechtlichen Erörterungsterminen (Bora 1999) wurde untersucht, welche Kommunikationsstrukturen sich auf der Ebene von Interaktionen tatsächlich herausbilden, welche Konflikte dabei strukturell zu erwarten sind und was dies für die normativen Erwartungen an das Verfahren bedeutet. Dabei wurden verschiedene Diskursformationen ermittelt, die sich in den Verhandlungen manifestierten: ein Rechtsanwendungs- und Rechtsgeltungsdiskurs, ein politisch-strategischer und ein politisch-basisdemokratischer Diskurs, ein wirtschaftlicher, ein wissenschaftlicher, ein religiöser und schließlich ein Ethikdiskurs. Es konnten drei Interaktionsfelder identifiziert werden, in denen sich jeweils bestimmte Diskurstypen im Zusammenhang mit je charakteristischen Themen und Fragestellungen gegenüberstehen. Innerhalb dieser Felder ließen sich verschiedene Konfliktindikatoren entwickeln, die Aufschluss über die Konfliktneigung des Interaktionssystems geben. Die quantitative Auswertung der Indikatoren weist auf eine sehr starke Konfliktneigung des gesamten Interaktionssystems hin: Es ist systematisch mit Widerstreit zwischen den Diskursen zu rechnen, also nicht mit einem argumentativen Pro und Contra, sondern mit einem basalen Widerspruch, der nicht oder nur unter sehr unwahrscheinlichen Bedingungen kommunikativ überwunden werden kann. Mit Hilfe dieses analytischen Instrumentariums können 60

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die Ursachen für das vielfach diagnostizierte Scheitern des »Erörterungstermins« offen gelegt werden. Sie liegen in einem fundamentalen Widerstreit der Diskurse sowie in der rechtlichen Verfassung des Verfahrens.

Demokratietheorie Die Empirie des Modells »Erörterungstermin« ist vor allem deshalb von demokratietheoretisch hervorgehobener Bedeutung, weil dieses partizipatorische Arrangement durch Theorien deliberativer Öffentlichkeit gesellschaftstheoretisch fundiert werden kann. So ist etwa bei Jürgen Habermas (1992) das Recht dasjenige Medium, welches kommunikative, lebensweltliche, rational begründbare Macht in administrative Macht umsetzt. Deliberative – das heißt: Argumente diskursiv prüfende – Politik spielt sich zwar in erster Linie in den politischen Arenen des Parlaments und der Öffentlichkeit ab. Das Recht biete, so Habermas, darüber hinaus jedoch einen – mit der Zunahme von Normbildungselementen in der Rechtsanwendung weiter werdenden – institutionellen Rahmen für solche Kommunikationen. Es trage durch partizipatorische Verfahren zur Integration der Gesellschaft bei. Soziale Integration sei nämlich ebenso an die Ausbildung breit gefächerter autonomer Öffentlichkeiten und rechtsstaatlich institutionalisierter Verfahren der Meinungs- und Willensbildung gebunden wie an die rechtliche Vermittlung der Resultate solcher Deliberation in die Sphären administrativer Macht. Der Expertendiskurs müsse mit der demokratischen Meinungs- und Willensbildung verkoppelt werden, wenn man nicht Gefahr laufen wolle, die Problemwahrnehmungen der Expertinnen und Experten gegen die Bürger/-innen in Form eines »legitimationsgefährdenden Systempaternalismus« einfach nur durchzusetzen. Deshalb sei es notwendig, die rechtlich geregelten Verfahren administrativer Macht durch »deliberative Politik, nämlich durch den öffentlich organisierten Meinungsstreit zwischen Experten und Gegenexperten« kontrollieren zu lassen (ebd.: 426). Dies sei am ehesten möglich über »partizipatorische Formen der Beteiligung, die eine implementierende Verwaltung an die Diskurse ihrer als Staats61

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bürger ernstgenommenen Klienten anbindet« (ebd.: 428). Politische Öffentlichkeit, die über ihre zivilgesellschaftliche Basis in der Lebenswelt verwurzelt sei, könne in den rechtlich institutionalisierten Verfahren wirksam werden, wenn und soweit sie als partizipatorische Kommunikation potenziell Betroffener angelegt sei. In dieser Weise wirke die deliberative Öffentlichkeit »über den Haushalt normativer Gründe ohne Eroberungsabsicht auf alle Teile des politischen Systems ein« (ebd.: 533). Besonders stark mache sich der kritische Sinn öffentlicher Argumentation überall dort bemerkbar, »wo Justiz und Verwaltung rechtsfortbildende Entscheidungen treffen oder verschleiert legislative Aufgaben übernehmen müssen« (Habermas 1996: 370) – also in Arenen wie z.B. dem »Erörterungstermin« im Verwaltungsverfahren. Dort stellten partizipatorische Formen die Vermittlung von kommunikativer in administrative Macht sicher. Eine definitive Entscheidungskontrolle der Bürger/-innen im Sinne einer Abstimmung über das beantragte Vorhaben ist nach der Theorie deliberativer Öffentlichkeit nicht erforderlich, wohl aber eine Verfahrenskontrolle, die eine substanzielle Einflussnahme auf das Verfahrensresultat auf dem Wege sachlicher Einwände zumindest grundsätzlich ermöglicht. Und eben diese Voraussetzungen sind im Erörterungstermin nach der ratio legis durchaus gegeben.

Leistungsfähigkeit Bei den Hinweisen auf den Beispielfall wurde bereits deutlich, dass der »Erörterungstermin« trotz klarer Funktionszuweisungen und demokratietheoretischer Prämissen in der Wirklichkeit erhebliche Probleme bereitet. Die Ursachen dieser Probleme liegen aller Wahrscheinlichkeit nach in der Gesamtkonstruktion des Verfahrens, das verschiedenartige Konfliktmuster gleichzeitig und in enger Anbindung an rechtliche Entscheidungsvorgaben abzuarbeiten versucht (vgl. Bora 1999). Mit Blick auf die normativen Funktionserwartungen lässt sich dies am empirischen Material veranschaulichen. Aus der genannten Studie zum gentechnikrechtlichen Erörte62

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rungstermin ergibt sich zunächst, dass das Modell in sachlicher Hinsicht (Informationsfunktion) tendenziell argumentativ vollständig ist und beispielsweise im Vergleich zur zuvor dargestellten pTA nicht wesentlich abfällt. Die Argumentationsprozesse sind freilich nicht gleichermaßen zielführend wie in jenem Verfahren, was durch die Besonderheiten der Kommunikationssituation hinreichend plausibel erklärbar ist. Was allerdings die sachliche Information von Bürger/-innen im »Erörterungstermin« anbelangt, so kann auf der Ebene von Sachargumentationen im engeren Sinne allenfalls von einem schwach positiven Effekt gesprochen werden. Auf der Ebene normativer Argumentationen (Technikbewertung) ist von vornherein damit zu rechnen, dass sich die Gesetzesbindung des Verwaltungshandelns limitierend bemerkbar macht. So liegt der Anteil von Kommunikationen, die im weitesten Sinne mit allgemein normativen, ethischen oder moralischen Argumentationen zu tun haben, insgesamt sehr niedrig. Was die Information der Behörde betrifft, so gilt hier hinsichtlich der Sach- wie der Normargumente grundsätzlich dasselbe wie eben, soweit wir über den Anteil der entsprechenden Kommunikationen am Gesamtgeschehen und über die Qualität der Argumente und Argumentationszüge sprechen. Als wesentlicher Aspekt dieser Funktion wird ja die Möglichkeit gesehen, behördliche Einschätzungen des Sachverhalts durch so genanntes »Laienwissen« zu ergänzen, also durch Gesichtspunkte, die sich beispielsweise aus lokalen Spezialkenntnissen ergeben. Empirisch hat sich freilich gezeigt, dass Äußerungen, die derartiges Laien- oder Alltagswissen zur Geltung bringen, in den untersuchten Fällen extrem seltene und sachlich eher marginale Ereignisse geblieben sind. Die Kontrollfunktion ist relativ schwer zu evaluieren. Tatsächlich haben ja die Bürger/-innen einen außerordentlich hohen Einfluss auf das Verfahren gehabt, und zwar gerade dann, wenn man die erwähnten Konflikte in Rechnung stellt. In dieser Hinsicht haben sich praktisch alle Interventionen der Einwender/-innen für das Verfahren als folgenreich erwiesen. Aber auch der Bereich eingestandener bzw. erkämpfter Mitspracherechte ist relativ groß gewesen. Das zeigt sich zum Beispiel an den von der Behörde vorgesehenen Tagesordnungen. Sie sind in vielen Details wäh63

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rend der Verhandlungen abgeändert worden, etwa um dem Bedürfnis der Teilnehmer/-innen nach Grundsatzdebatten zu entsprechen. Insofern kann man also von einem nicht ganz unerheblichen Maß an Verfahrenskontrolle sprechen.43 Der Einfluss auf das Verfahrensergebnis ist dagegen schwieriger nachzuweisen. Zunächst besteht er sicher nicht in dem von den Einwender/-innen gewünschten Ausmaß: Alle beantragten Freisetzungsversuche sind schließlich nach Durchsicht und Abwägung der in den »Erörterungsterminen« vorgebrachten Argumente genehmigt worden. Gleichwohl ist der Einfluss der Einwender/-innen erheblich. Das ist zum einen bereits an der Tatsache ersichtlich, dass alle Argumente in den recht umfangreichen Genehmigungsbescheiden inhaltlich abgehandelt wurden.44 Zum anderen enthalten die Bescheide im Vergleich zum jeweiligen Antrag eine ganze Reihe von Modifikationen, die auf Einwendungen zurückgehen. Insofern kann aufgrund der Datenlage durchaus von einem deutlichen Einfluss der Bürger/-innen und damit bereits von einer Kontrolle des Verwaltungshandelns gesprochen werden. Diese geht tatsächlich aber noch weiter, denn durch ihre Stellung im Verfahren erhalten Einwender/-innen einen Einblick in die Verfahrensabläufe zwischen Auslegung und Bescheid, der für die Öffentlichkeit das Ausmaß an Transparenz des Verwaltungsverfahrens doch entscheidend erhöht. Vor allem besteht die Möglichkeit zu prüfen, wie die Behörde mit den vorgebrachten Argumenten umgegangen ist, ob alle Gesichtspunkte vollständig bearbeitet sind, ob die Begründungen im Bescheid überzeugen. Kontrolle ist also in Form von Argumentations- und Deliberationschancen gegeben, und zwar sowohl in der Sachdimension (Ergebniskontrolle) als auch in der Sozialdimension (Verfahrenskontrolle). Nicht möglich ist dagegen eine »demokratische Kontrolle« in dem Sinne, wie sie vor allem in den politischen Diskursen postuliert wird: als Referendum oder strategische Verhandlung. Entsprechend gemischt ist die Resonanz auf das Verfahren. Die Legitimationsfunktion spiegelt sich unmittelbar in den Urteilen über das Verfahren wider. Sie lässt sich außerdem anhand der im Verfahren beobachteten Konfliktindikatoren beurteilen und in gleicher Weise über Indizien für Konflikte nach Abschluss des Verfahrens. Konflikte sind, wie erwähnt, überaus häufig und 64

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nehmen im Verfahrensverlauf kaum ab. Aber auch nach dem Ende von »Erörterungstermin« und Verwaltungsverfahren konnten vereinzelt Anzeichen für eine Fortdauer des Konfliktes und damit auch für mangelnde Akzeptanz der Entscheidung beobachtet werden. So gab es in allen Verfahren eine ganze Reihe von Rechtsmitteln wie Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung oder Klagen. Man hat daher keinen Anlass für die Vermutung, die Partizipation habe hier Konfliktbereitschaft aus dem Verfahren genommen. Überdies hat es in allen Fällen der Gentechnik manifesten Protest in Form von Sachbeschädigungen (Beschädigung oder Zerstörung von Versuchsfeldern) gegeben. Dieses Resultat mangelnder Akzeptanz des Verfahrens und seiner Ergebnisse wird im Übrigen auch durch Befragung von Beteiligten unterstützt (vgl. Bora 1999). Fassen wir die Darstellung des Modells »Erörterungstermin« kurz zusammen: es handelt sich um das Modell mit der breitesten Beteiligung von Öffentlichkeit (›Jedermann‹!). Wer auch immer sich von dem zu verhandelnden Fall betroffen fühlt, kann partizipieren. Insofern treffen wir hier auf ein Verfahren, das durch seine Offenheit in der partizipatorischen Demokratietheorie verortet werden kann. Durch den faktischen Fokus auf Deliberationsprozessen ist es ferner durch die Theorie deliberativer Öffentlichkeit theoretisch gut begründet und in den normativen Erwartungen bezüglich seiner Leistungen klar umrissen. In auffälligem Kontrast dazu stehen empirische Probleme dieses Verfahrensmodells, die in allen bekannten Fällen keineswegs zu einer nachhaltigen technikpolitischen Entscheidung geführt haben, sondern die vielmehr in der demokratischen Öffentlichkeit die Konflikte um die betreffenden Fälle eher geschürt haben. Die Abschaffung des mündlichen Termins im Gentechnikgesetz kann durchaus als Reaktion auf diese empirischen Erfahrungen verstanden werden. Modell III: Erörterungstermin 1. Allgemein: ›Jedermann‹-Beteiligung; Beratung der Entscheidungsinstanzen (i.d.R. Verwaltung) 2. Beispiele: Gentechnikrechtliches Genehmigungsverfahren (D), Atomrecht, Immissionsschutzrecht 65

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3. 4.

Demokratietheorie: formal partizipatorisch, faktisch deliberative Demokratie Leistungsfähigkeit: Durch Einbindung in rechtliches Entscheidungsprogramm sachlich begrenzte Kommunikation; angesichts der Inklusion sehr breiter Interessen tendenziell konfliktfördernd

Modell IV: Konsensuskonferenz Schon früh haben die Schwierigkeiten, mit denen eng an rechtlich-institutionelle Vorgaben angebundene Verfahren wie etwas das Modell »Erörterungstermin« in der Praxis zu kämpfen haben, die Suche nach Alternativen angeregt. Im Bereich der öffentlichen Planung (Verkehr, Infrastruktur, technische Anlagen und sonstige Großvorhaben) wurde in Deutschland das Modell der »Planungszelle« entwickelt und in zahlreichen Fällen, vor allem in der kommunalen Planung, eingesetzt (vgl. Dienel 1997). Ganz ähnlich wie die »Planungszelle« ist das Modell der »Konsensuskonferenz« aufgebaut, welches aus den USA, Dänemark und Großbritannien kommend in der TA inzwischen weite Verbreitung gefunden hat (vgl. Joss 2003). Dieses Modell taucht in der Literatur auch unter der Bezeichnung »Bürgerkonferenz« oder »PubliForum« auf; ebenso entsprechen methodisch leicht abgewandelte Verfahren wie »Citizens Forum«/»Bürgerforum« oder »Citizens’ Jury« im Wesentlichen diesem Modell.

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Als »Konsensuskonferenz« wird eine Veranstaltung bezeichnet, die es zufällig ausgewählten Laien erlauben soll, als Repräsentanten der bürgerlichen Öffentlichkeit einen Technikfolgenabschätzungsprozess durchzuführen (zum Verfahren vgl. Klüver 1995; Joss 2000a). Die Konsensuskonferenz besteht aus zwei Komponenten: einer Laien- und einer Expertengruppe. In der Regel hat neben diesen beiden Gruppen ein Organisationsteam die Verantwortung für einen fairen und transparenten Ablauf des Ver66

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fahrens. Die Konsensuskonferenz ist in manchen Fällen und in unterschiedlichem Ausmaß für die Öffentlichkeit zugänglich. Die Verhandlungen der Laiengruppe finden meist hinter verschlossenen Türen statt. Im Unterschied zu den bisher vorgestellten Modellen übernimmt in der Konsensuskonferenz die Laiengruppe die führende Rolle. Sie besteht aus etwa zehn bis 30 zufällig45 ausgewählten Personen, die in manchen Fällen für die Teilnahme finanziell entschädigt werden. Die Laiengruppe wird zunächst von einem Moderator oder einer Moderatorin in die zur Beratung anstehende Materie eingeführt. Sie formuliert dann nach eingehender Beratung der Sache Fragen, die dem Expertengremium vorgelegt werden. Für diese vorbereitende Phase stehen in der Regel bis zu zwei Wochenenden zur Verfügung. Das Expertengremium ist ähnlich wie in den zuvor besprochenen Modellen so zusammengesetzt, dass die Breite der in der Wissenschaft vertretenen Positionen ebenso wie gegebenenfalls daran anknüpfende politische Bewertungsdifferenzen möglichst gut abgebildet werden. Sachliche und soziale Repräsentativität spielen hier folglich ebenso wie z.B. in der pTA eine wichtige Rolle. Zu Beginn der eigentlichen Konferenz, die für eine allgemeine Öffentlichkeit als Publikum zugänglich ist, präsentieren die Expertinnen und Experten ihre Antworten auf die Fragen der Laien. Es folgt eine Diskussionsrunde zwischen Laien- und Expertengruppe, die der Klärung offener Sachfragen dient. Im dritten Teil der Konferenz steht wieder die Laiengruppe im Mittelpunkt. Sie formuliert nun unter Ausschluss jeglicher Öffentlichkeit und vor dem Hintergrund der mit den Expertinnen und Experten erörterten Sachprobleme ein Dokument, das Bewertungen und Handlungsempfehlungen enthält. Dabei wird versucht, durch eine offene normative Debatte Konsens zu erreichen; dieser ist aber nicht Voraussetzung für das Schlussdokument. In ihrer Empfehlung bringt die Laiengruppe das erreichte Ausmaß an normativer Übereinstimmung bzw. auch eines bestehenden Dissenses zum Ausdruck. Die Konferenz schließt in der Regel mit einer öffentlichen Präsentation der Ergebnisse, die zum einen den Expertinnen und Experten die Möglichkeit gibt, sachliche Missverständ67

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nisse zu beseitigen, und die andererseits das dann erreichte Resultat der politischen Öffentlichkeit zugänglich macht.

Beispielfall: »Konsensuskonferenz GenFood« (DK) Seit den 1980er Jahren wurden in aller Welt zahlreiche Konsensuskonferenzen durchgeführt; hinzu kommen Verfahren, die mit leichten Abwandlungen diesem Modell folgen. Die Verfahren wurden zu einer ganzen Palette von Themen eingesetzt.46 Als Beispiel soll hier die dänische »Konsensuskonferenz GenFood« aus dem Jahr 1999 dienen, die vom »Danish Board of Technology«47 durchgeführt wurde. Für die Konsensuskonferenz wurden 14 Bürger/-innen schriftlich eingeladen, die zuvor aus dem Einwohnerregister zufällig ausgewählt wurden. Sie formulierten zehn Fragen zur Technik, die der aus 13 Wissenschaftler/-innen aus Universitäten, Verwaltung, Industrie und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bestehenden Expertengruppe vorgelegt wurden. Diese Fragen betrafen Gesundheit und Sicherheit, Umwelt, Wirtschaft, Ethik, internationale Regulierung, Öffentlichkeit/Transparenz, Integrität der Natur, Kennzeichnung und Verbraucherautonomie, Alternativen zur Gentechnik und Nutzen der Technologie. Nach der Diskussion mit der Expertenrunde wurde auf der Basis der Ausgangsfragen ein Schlussbericht verabschiedet, der die Ausgangsfragen weiter differenzierte und im Wesentlichen den Besorgnissen der Beteiligten Ausdruck verlieh. An erster Stelle rangierte dabei die Frage der Lebensmittelsicherheit. Dabei wurde festgestellt, dass es schwierig ist zu entscheiden, ob die Risiken bei transgenen Lebensmitteln höher sind als bei anderen, nicht gentechnischen Erzeugnissen. Weiter wurde die Befürchtung vor zunehmender ökonomischer Machtkonzentration geäußert und entsprechender Regulierungsbedarf angemeldet. Transparenz, Information und Partizipation, unabhängige Forschung und die Kennzeichnung gentechnisch veränderter Lebensmittel wurden als politische Desiderate herausgestellt. Es wurde vorgeschlagen, einen Rat für Bioethik einzurichten. Nach der Veröffentlichung des Abschlussdokuments am vier68

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ten Tag der Konferenz reagierte der Vorsitzende des zuständigen Parlamentsauschusses mit einer zustimmenden Kommentierung der Ergebnisse und Empfehlungen. Weitere offizielle Reaktionen auf die Konferenz sind nicht registriert. Die führenden Zeitungen des Landes berichteten in einiger Ausführlichkeit über den Fall.

Demokratietheorie Die Konsensuskonferenz wurzelt in der Tradition zivilgesellschaftlicher Beteiligung. In den USA, in Dänemark und in Großbritannien durchlief das Modell eine steile Karriere vor dem Hintergrund eines als »Parlamentsversagen« (Andersen/Jaeger 1999) erfahrenen Umgangs der repräsentativen Institutionen mit den Herausforderungen durch neue Technik. In diesem Zusammenhang entstand das Modell der Konsensuskonferenz als Gegenentwurf (wie schon zuvor die »Planungszelle« als »Alternative zur Establishment-Demokratie«, Dienel 1997) – zumindest jedenfalls als Ergänzung – zur parlamentarisch-repräsentativen Demokratie. Es baut in normativer Hinsicht auf die Erwartung, dass Bürger/ -innen in deliberativen Prozessen, die eine argumentative Suche nach begründbaren, gemeinwohlverträglichen Lösungen zum Gegenstand haben, politische Optionen und Visionen entwickeln, die auf geteilten normativen Zielvorstellungen und wechselseitigem Vertrauen basieren und eben dadurch sozialintegrativ wirken (vgl. Smith/Wales 1999, 2000; Einsiedel 2000; Braun et al. 2002). Nicht zufällig entwickelt sich das Modell in der politischen Kultur Dänemarks besonders schnell, deren Tradition auf solchen integrativen politischen Prozessen der »Volksaufklärung« basiert und bereits eine Reihe vergleichbarer Modelle implementiert hat (vgl. Andersen/Jaeger 1999; siehe auch Nannestad 1997). So wird das Verfahren auch von dänischen Parlamentsabgeordneten insgesamt positiv bewertet, da es sie mit einer informierten Laienperspektive versorge (vgl. Joss 2000b: 347). Allerdings ist es methodisch nicht auf konsensdemokratische politische Systeme beschränkt.

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Leistungsfähigkeit Die erwartete Leistung der Konsensuskonferenz liegt Simon Joss (2003: 24ff.) zufolge im Wesentlichen in fünf Dimensionen: 1. Erzeugen einer informierten Bürgermeinung: Die Konsensuskonferenz soll es den beteiligten Laien ermöglichen, im und durch den Prozess der Deliberation eine argumentativ ausgereifte und wohl informierte Position zu beziehen. Dabei kommt es insbesondere auch darauf an, wie die Laiengruppe ihre Fragen und Probleme formuliert, wie sie technische Entwicklungen vor dem Hintergrund ihrer Alltagserfahrungen betrachtet und welche Empfehlungen sie daraus für die Politik ableitet. Die Politik soll dadurch Aufschluss über die Art und Weise erhalten, in der sich informierte Laien dem zu entscheidenden Problem nähern. 2. Demokratische Technikgestaltung: Bisweilen wird den Konsensuskonferenzen auch die Aufgabe zugeschrieben, direkt in den Prozess der Technikgestaltung einzugreifen und diesen demokratischer zu gestalten. Demokratisierung heißt dabei zum einen Transparenz (bezüglich Argumenten, Interessen, Entscheidungsprozess), zum anderen aber auch zivilgesellschaftliches Engagement. Unklar bleibt bei dieser Funktion die Legitimation der Beteiligten, wenn Demokratisierung tatsächlich als Intervention in politische Entscheidungsprozesse gefasst wird. 3. Öffentliche Debatte: Soweit vor dem Hintergrund diagnostizierter politischer Defizite bzw. einer partizipatorisch angelegten Demokratietheorie die öffentliche Auseinandersetzung als Wert an sich verstanden wird, sollen Konsensuskonferenzen in bestimmter Weise dazu dienen, diesen Wert zu stärken. Zwar stellen sie selbst nicht die Öffentlichkeit dar, die Erwartung geht aber dahin, dass sie durch die Veröffentlichung des Gangs der Diskussion und der Ergebnisse die Auseinandersetzung in der politischen Öffentlichkeit anregen bzw. unterstützen. 4. Lernprozess: Der Lernprozess, den die Beteiligten in der Konsensuskonferenz durchlaufen, soll – soweit er transparent gemacht wird – paradigmatisch für gesellschaftliches Lernen auf dem betreffenden Gebiet gelten. Das heißt, die Auseinandersetzung der Konsensuskonferenz steht zum einen als Beispiel für 70

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ähnliche Prozesse; sie soll gewissermaßen das nicht hintergehbare Argumentationsniveau markieren. Zum anderen repräsentiert sie gleichsam unter dem Brennglas den Lernprozess auf dem betreffenden Gebiet selbst. 5. Methoden: Vielfach wird daneben auch die Weiterentwicklung von Methoden partizipativer Technikbewertung als Ziel von praktisch durchgeführten Konsensuskonferenzen angegeben. Es fällt schwer, ein wissenschaftlich begründetes Urteil über die empirisch beobachtbaren Leistungen von Konsensuskonferenzen abzugeben. Denn trotz der großen Zahl durchgeführter Verfahren ist die Forschungslage auf diesem Gebiet wenig befriedigend.48 In aller Regel liegen Berichte von Verfahrensbeteiligten oder Organisatoren vor, die als Stimmungsbilder interpretiert werden können. Sie erfüllen die Anforderungen an eine wissenschaftliche Evaluation ebenso wenig wie die bisweilen durchgeführten Befragungen der Beteiligten nach dem Verfahren (z.B. von Mayer et al. 1995; Zimmer 2002, 2003). Solche letztlich auf die Untersuchung von subjektiven Befindlichkeiten hinauslaufenden Studien sind nicht geeignet, sozialwissenschaftlich zuverlässig die interaktiven, organisatorischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen und die kommunikativen Prozesse zu analysieren, die sich im Verlauf solcher Verhandlungen manifestieren. So lässt sich etwa die Frage, ob und gegebenenfalls welche Lernprozesse stattgefunden haben, nicht anhand von Aussagen der Beteiligten feststellen, sondern nur durch die exakte Analyse eines transkribierten Tonbandprotokolls der Verhandlungen. Ähnliches gilt für die Frage, wie fundiert die in der Konsensuskonferenz generierten Positionen tatsächlich sind. Hier ist neben der Kommunikationsanalyse eine ausführliche Argumentationsanalyse unabdingbar, die auch den systematischen Vergleich mit anderen Argumentationskontexten zu umfassen hätte. All dies ist, soweit erkennbar, bislang für Konsensuskonferenzen nicht methodisch umgesetzt worden. Die Überlegungen zur Leistungsfähigkeit knüpfen deshalb an eine bislang wenig empirisch gesättigte, wissenschaftliche Debatte zu den Effekten von Konsensuskonferenzen an. Hier lassen sich immerhin folgende Befunde notieren: Die beobachtbaren 71

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Auswirkungen von Konsensuskonferenzen auf die öffentliche Debatte und technologiepolitische Entscheidungen in Politik und Verwaltung sind wohl durchweg als marginal zu bezeichnen.49 Ob sich auf indirektem Wege Effekte einstellen, etwa dadurch, dass die Bereitschaft in der Gesellschaft wächst, umstrittene Themen überhaupt zu diskutieren, darüber kann nur spekuliert werden.50 Die Fälle, in denen Konsensuskonferenzen beispielsweise dazu führten, dass Themen unmittelbar in Parlamenten aufgegriffen wurden, bilden nach wie vor die Ausnahme. Sie finden sich in Einzelfällen in Dänemark – und auch da sind die Evaluationen typischerweise sehr zurückhaltend formuliert (siehe etwa Joss 1998: 16f.). Joss (1998) formuliert für den dänischen Fall immerhin folgende Konsequenzen: Wenn partizipative Technikbewertung in Gestalt der Konsensuskonferenz politische Resonanz finden wolle, dann solle sie »instrumentell« eingesetzt werden, das heißt im Kontext parlamentarischer und/oder administrativer Entscheidungsprozesse, um diese beeinflussen zu können. Gleichwohl müsse darauf geachtet werden, dass trotz der Anbindung an die politischen Entscheidungsinstanzen Konsensuskonferenzen einen klaren Bezug zur demokratischen Öffentlichkeit behielten. Sie basierten daher auf einem dialogischen, nicht auf einem konsultativen Verständnis von Partizipation. Modell IV: Konsensuskonferenz 1. Allgemein: Laiengruppe, beraten durch Expertinnen und Experten; stellvertretende Technikbewertung zum Zwecke der Politikberatung 2. Beispiel: »Konsensuskonferenz GenFood« (DK) 3. Demokratietheorie: deliberative Demokratie 4. Leistungsfähigkeit: bislang keine wissenschaftlich tragfähigen Erkenntnisse

Modell V: Erweiterte Konsensuskonferenz Mit dem Begriff »Erweiterte Konsensuskonferenz« bezeichnen wir Verfahren, die auf dem Modell »Konsensuskonferenz« beru72

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hen, dieses aber durch die Einbeziehung von Interessengruppen erweitern; gleichwohl dominieren auch in diesem Modell die Bürger/-innen. Typische Beispiele sind der »Gen-Dialog« in der Schweiz (vgl. Bütschi et al. 2002), das britische »Citizen Foresight-Projekt« zur Zukunft von Lebensmitteln und Landwirtschaft (vgl. Joss 2002a: 148ff.) oder »Citizens’ Jury« zu gentechnisch veränderten Pflanzen in Indien (vgl. Action Aid 2000; Murty/ Wakeford 2001).

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Die Laien werden wie auch bei Modell IV in der Regel nach einer Kombination aus Zufalls- und Repräsentativitätskriterien rekrutiert. Die Expertinnen und Experten werden gezielt ausgewählt (zumeist von den anderen Verfahrensbeteiligten). Die Interessengruppen werden kooptiert, wobei auch hier in der Regel Repräsentativitätskriterien im Sinne einer Breite möglicher Perspektiven entsprochen wird. Expertinnen und Experten werden als »Wissenslieferanten« hinzugezogen, welche die Bürger/-innen auf einen Diskurs mit den Interessengruppen vorbereiten sollen. Im Mittelpunkt des Verfahrens steht der Diskurs zwischen unterschiedlichen Gruppen von Bürger/-innen: der organisierten Bürgerschaft in Form der Interessengruppen und der Bürger/-innen, die als Individuen partizipieren. Zum Teil beraten die beteiligten Interessengruppen in getrennten Sitzungen und nicht direkt mit den Laien; die Interessengruppen geben dann eine Stellungnahme ab, die durch das Laien-Panel im Mittelpunkt evaluiert wird. Der Gegenstand solcher Verfahren sind wiederum allgemeine Fragen der TA. Ihre Adressaten sind Politik und Öffentlichkeit. Ihr Ziel ist die Anregung und Aufklärung insbesondere der öffentlichen Debatte. Dies soll dadurch erreicht werden, dass Ziele exploriert und typische Bürgermeinungen generiert werden.

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Beispielfall: »Gen-Dialog« (CH) Es mag auf den ersten Blick irritieren, dass auch in der Schweiz als »unangefochtene[m] Spitzenreiter der Direktdemokratie« (Schmidt 1997a: 255) in den letzten Jahren partizipative Verfahren der TA angewendet wurden. Denn was könnte etwa im Sinne der partizipatorischen Demokratietheorie »partizipativer« sein, als eine direkte Beteiligung aller Bürger/-innen an Entscheidungsprozessen? Wird doch das Kongruenzprinzip hier formal vollständig erfüllt. Faktisch zeigt sich jedoch, dass auch direktdemokratische Verfahren nicht frei von Diskriminierungseffekten durch Geschlecht, Bildung, Einkommen etc. sind (vgl. Linder 1997: 456). Ferner zeigt sich, dass Bürgerbeteiligung an Willensbildungs- und Beratungsprozessen bislang nur auf der lokalen Ebene angesiedelt ist, sich bei Themen von nationaler Bedeutung jedoch nur auf Interessengruppen erstreckt (vgl. Bütschi 2000; Bütschi et al. 2002: 132f.). Streng genommen ist auch die Schweiz keine direkte Demokratie in dem Sinne, dass alle Bürger/-innen jederzeit über alle gemeinsamen Angelegenheiten in Form einer »Selbstregierung« entscheiden, sondern sie ist formal ein parlamentarisches Regierungssystem. Auch die Schweizer Staatsverfassung enthält repräsentative Elemente und ist der Modellfall einer Konkordanzdemokratie (mit einer Proporzregierung bestehend aus den größten Parlamentsparteien). Zugleich ist die Schweiz eine »halbdirekte« (Linder 1997) oder »Referendumsdemokratie« (Sartori 1997).51 Auch in der Gentechnikpolitik sind Referenden ein wesentliches Instrument (vgl. Schneider 2003). Es stellt sich die Frage, wie in einem politischen System mit direktdemokratischen Entscheidungsverfahren sinnvoll deliberative Beratungsverfahren eingebaut werden können. Ausgangspunkt des »Gen-Dialogs« (Bütschi et al. 2002: 134ff.) war die Annahme eines neuen Verfassungsartikels zur Fortpflanzungsmedizin in einer Volksabstimmung 1992. Dies führte in den folgenden Jahren zur Änderung verschiedener Gesetze. 1998 stand die Schaffung eines Rechtsrahmens für Gentests auf der Agenda. Der »Gen-Dialog« sollte einen Input für die öffentliche Debatte hierüber sowie für den Gesetzesentwurf leisten (vgl. Joss 74

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2002a: 134ff.). Damit war zwar keine formale Anbindung an den Gesetzgebungsprozess anvisiert, wohl aber eine Art Begleitung. Gleichwohl war die organisatorische Struktur des Verfahrens eher ad hoc, obschon die Initiative von einem Parlamentsabgeordneten ausging. Neben einer Unterstützergruppe bestehend aus einer Reihe von prominenten Politiker/-innen und Wissenschaftler/ -innen gab es ein Stakeholder-Panel und ein Sekretariat. Das Stakeholder-Panel hatte die Aufgabe, all jenen Interessengruppen, die im Bereich von Gentests engagiert waren, den Zugang zum Dialogverfahren zu ermöglichen. Es bestand aus 17 Organisationen, die vom Bundesjustizministerium über die Schweizer Akademie für Medizin, die Versicherungsbranche, Kirchen, Verbrauchergruppen bis hin zu Selbsthilfegruppen reichten. Neben dem Stakeholder- gab es ein Laien-Panel sowie eine Expertengruppe. Das Laien-Panel bestand aus 24 Frauen und Männern, die aus einer Gruppe von insgesamt 6.000 Angeschriebenen nach Zufallsund Repräsentativitätskriterien (Geschlecht, Alter, Region, Bildungsstand, Wohnort, politische Orientierung, Religion) ausgewählt wurden. Nach einem Vorbereitungswochenende des Laien-Panels, auf dem dieses – wie bei Konsensuskonferenzen – unter anderem die Expertinnen und Experten auswählte, fand im nächsten Schritt die Expertenanhörung statt. Hierbei wurden auch die Fragen für das neuartige und zentrale Verfahrenselement verfeinert: die öffentliche Diskussion des Laien- mit dem Stakeholder-Panel. Hierfür hatten die Interessengruppen vorab schriftliche Stellungnahmen vorgelegt, die dann diskutiert wurden. Am Ende des Verfahrens stand die Evaluation durch das Laien-Panel und das Verfassen eines Abschlussberichtes. Die Verfahrens- und Ergebniskontrolle lag somit exklusiv bei dem LaienPanel. Trotz der relativ engen Anbindung an und der Parallelität zum Gesetzgebungsverfahren fand der »Gen-Dialog« nur wenig öffentliche Aufmerksamkeit. Gleichwohl sicherten einige Interessengruppen sowie auch das Justizministerium zu, dass die Ergebnisse des Dialogs in den formalen gesetzlichen Konsultationsprozess einfließen würden. Das Verfahren habe gezeigt, so Joss (2002a: 138f.) in seiner Bewertung, dass es gelingen könne, in einem direktdemokratischen System Möglichkeiten eines ver75

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tieften, differenzierten Dialogs zwischen verschiedenen sozialen Akteuren zu initiieren. Der Nachteil sei die geringere Legitimität im Vergleich zu Referenden. Dem stehe als Vorteil gegenüber, dass die Auseinandersetzung mit einem Thema zeitlich früher ansetze, als dies bei Referenden der Fall sei.

Demokratietheorie Diese Verfahren tragen dem Umstand Rechnung, dass in der Massendemokratie Interessengruppen eine herausragende Rolle für die Vermittlung zwischen Politik und Gesellschaft spielen. Zugleich unterstellen sie, dass Interessengruppen durch ihre Ausrichtung an spezialisierten Eigeninteressen diese Funktion im Hinblick auf die gesellschaftliche Anbindung nur unzureichend erfüllen. Durch eine kritische Bewertung ihrer kognitiven und normativen Argumentation durch Laien soll die Responsivität der Interessengruppen gegenüber konkurrierenden gesellschaftlichen Erwartungen und dem Gemeinwohl gestärkt werden. Insofern ist das aus demokratietheoretischer Perspektive Interessante an diesem Modell der Umstand, dass pluralistische und partizipatorisch-deliberative Ansätze miteinander kombiniert werden. Während die Vertreter/-innen der Interessengruppen quasi als Sachverständige mit spezifischen Eigeninteressen involviert sind, sind die Mitglieder des Bürger/-innen-Panels als Laien und als ausschließlich am Gemeinwohl Interessierte beteiligt. Die Interessengruppen müssen ihre Vorstellungen und Argumente an den Gemeinwohlvorstellungen der Bürger/-innen und deren Wissen messen lassen. Anders als in Dialogen von Interessengruppen (Modell I) können sie hierbei im Ernstfall nicht auf den Modus der Verhandlung zurückgreifen, sondern sie müssen ihre Interessen argumentativ begründen, und zwar (zumindest vorwiegend) im Modus wissenschaftlicher Rationalität. Da die Verfahrenskontrolle bei den Laien und nicht bei den Interessengruppen liegt, überwiegen die partizipatorischen Elemente. Im Schweizer Fall sollte dieses Verfahren erstens eine Stärkung der direkten Demokratie bedeuten, da auf der nationalen Ebene ansonsten Interessengruppen dominieren. Es sollte zwei76

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tens mit zur Lösung dessen beitragen, was Sartori (1997: 133) als eines der zentralen Probleme einer »Referendumsdemokratie« – und gleiches gilt für die partizipatorische Demokratie – bezeichnet hat: die Gefahr, dass sie »an den Klippen der kognitiven Unfähigkeit« zu scheitern droht.52 Denn durch die Stärkung des deliberativen Elements soll die Sachstandsproblematik verringert werden, zumindest dann, wenn es gelingt, dass das Verfahren von der Öffentlichkeit wahrgenommen wird. Dies war zwar beim »Gen-Dialog« nur in begrenztem Maße der Fall; dieses Defizit wird aber ein Stück weit dadurch kompensiert, dass die Ergebnisse des Verfahrens zumindest von den Interessengruppen aufgegriffen wurden. Denn das Verfahren war nicht Bestandteil eines Prozesses, der in einem Referendum mündete, sondern verlief in den Bahnen repräsentativer Demokratie, da vom Schweizer Parlament ein Gesetzentwurf ohne Rückgriff auf direktdemokratische Verfahren verabschiedet wurde. Dieses Modell ist eher input-orientiert und versucht, die Beteiligungschancen am Willensbildungsprozess für alle relevanten Gruppen zu verbessern.

Leistungsfähigkeit Die spezifische Leistung dieses Modells in der Sozialdimension soll darin bestehen, Interessengruppen mit den Perspektiven von Bürger/-innen zu konfrontieren und einen Kommunikationsprozess zwischen ihnen zu initiieren, in den die Bürger/-innen als Laien, aber »geschult« durch wissenschaftliche Expertinnen und Experten hineingehen. Dabei sollen in der Sachdimension, so die Einschätzung von Danielle Bütschi und Michael Nentwich (2002: 244f.), im Verfahren (zumindest im begrenzten Maße) neue Ziele exploriert werden, die dann in der politischen und öffentlichen Diskussion weiter diskutiert und ggf. umgesetzt werden können. Es würden typische, am Gemeinwohl orientierte Bürgermeinungen eruiert, auf welche die Interessengruppen reagieren müssen, und welche von ihnen sowohl in die politischen Institutionen als auch in die Gesellschaft eingebracht werden könnten. Damit sollen sie ihre Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft verbessern. Zugleich soll durch die starke Verfahrenskon77

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trolle durch die unorganisierten Bürger/-innen im Verfahren der Macht der Verbände partiell entgegengewirkt werden. Jenseits dieser Einschätzungen ist die empirische Leistungsfähigkeit der »Erweiterten Konsensuskonferenz« bislang wissenschaftlich nicht weiter untersucht worden. Modell V: Erweiterte Konsensuskonferenz 1. Allgemein: wie Konsensuskonferenz plus Stakeholder 2. Beispiel: »Gen-Dialog« (CH) 3. Demokratietheorie: deliberativ in Kombination mit pluralistischen Elementen 4. Leistungsfähigkeit: bislang keine wissenschaftlich tragfähigen Erkenntnisse

Modell VI: Voting Conference Das Modell der »Voting Conference« unterscheidet sich hinsichtlich dreier Verfahrensaspekte von den Modellen IV und V (Konsensuskonferenz bzw. Erweiterte Konsensuskonferenz): Erstens sind alle am Verfahren beteiligten Gruppen gleichberechtigt, lediglich die nur mittelbar involvierten Interessengruppen haben eine Zuarbeitsfunktion. Zweitens werden auch Politiker/-innen am Verfahren aktiv beteiligt und drittens wird eine Diskussion mit dem Ziel einer Abstimmung über wünschbare Optionen geführt. Damit handelt es sich um ein neues Modell, welches deliberative mit Abstimmungselementen zu kombinieren versucht.

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation An einer Voting Conference können sehr viele Personen teilnehmen (im dokumentierten Fall 180 Personen). Alle Verfahrensbeteiligten – Laien, Expertinnen und Experten sowie Politiker/-innen – werden nach dem Kriterium der Repräsentativität ausgewählt. Interessengruppen sind in diesem Modell nur mittelbar beteiligt, denn sie treten nicht direkt in einen Diskurs mit den 78

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anderen Gruppen ein wie im Modell V, sondern sie erarbeiten Aktionspläne, die den anderen Gruppen zur Diskussion und Evaluation vorgelegt werden. Im Mittelpunkt des Verfahrens steht die Konferenz, bei der alle Beteiligten eine Anhörung mit den Interessengruppen über deren jeweiligen Pläne durchführen, an die sich eine Plenumsdiskussion über die vorgelegten Szenarien zwischen den drei verfahrensbeteiligten Gruppen anschließt. Diese Konferenz findet öffentlich und unter Beteiligung des Publikums statt; insofern hat hier die allgemeine Öffentlichkeit die Möglichkeit einer weitgehenden deliberativen Partizipation (allerdings kein Stimmrecht). Am Ende wird über die Szenarien getrennt nach Gruppen abgestimmt. Die Adressaten des Verfahrens sind die Politik und die Öffentlichkeit sowie mittelbar auch Interessengruppen.

Beispielfall: »Voting Conference Trinkwasser« (DK) In der Literatur ist bislang erst ein empirisches Beispiel für einen solchen abstimmungsorientierten Diskurs dokumentiert, und zwar die »Voting Conference Trinkwasser«, die 1996/97 in Dänemark als Reaktion auf zahlreiche Medienberichte zum Problem der Trinkwasserverschmutzung durch Pestizide und Dünger stattfand (vgl. Klüver 2002: 86ff.). Das Verfahren fand auf Initiative und angeleitet durch das »Danish Board of Technology« in Zusammenarbeit mit einer Planungsgruppe statt, in der die fünf mittelbar beteiligten Interessengruppen vertreten waren.53 Die Ziele des Verfahrens waren: Anregung und Aufklärung der öffentlichen Debatte; Klärung der Frage, welche Möglichkeiten zur Sicherung sauberen Trinkwassers bestehen; Berücksichtigung verschiedener Perspektiven und Strategien sowie die Sichtbarmachung von Unterschiede in den Meinungen von Laien, Expertinnen und Experten sowie Politiker/-innen. Ferner sollte diese neue Methode getestet werden. Aus jeder Gruppen wurden 60 Personen als Teilnehmer/-innen ausgewählt, wobei die Bürger/-innen nach Zufalls- in Kombination mit Repräsentativitätskriterien, die Experten und Politiker allein nach Repräsentativitätskriterien ausgesucht wurden; im ersten Falle nach wissenschaftlichen Dis79

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ziplinen, Institutionen und bekannten Standpunkten, im letzteren Falle nach Politikebenen (national, regional, lokal), Parteizugehörigkeit und geographischer Herkunft. Zur Vorbereitung auf die Konferenz erhielten alle Beteiligten Informationsmaterial über die Trinkwasserproblematik, welches von der Planungsgruppe, in der die fünf beteiligten Interessengruppen vertreten waren, zusammengestellt worden war, um eine Ausgeglichenheit in der Darstellung zu gewährleisten. Bei der Konferenz standen fünf Aktionspläne zur Diskussion, die von privaten Interessengruppen bzw. öffentlichen Körperschaften vorgestellt wurden. Damit hatte die Planungsgruppe insgesamt die Verfahrenskontrolle. Bei den Beratungen im Plenum wurden die Aktionspläne diskutiert und miteinander verglichen. Zum Schluss stimmten die insgesamt 180 Beteiligten in geheimen Wahlen darüber ab, welchen Plan sie gemessen an der Zielvorgabe einer Sicherung der Trinkwasserversorgung für den am besten geeigneten hielten. Dabei wurde registriert, welcher Gruppe (Laie, Experte, Politiker) die jeweilige Stimme zuzurechnen ist. Das Ergebnis wurde von einem Meinungsforscher analysiert und kommentiert. Daran schloss sich nochmals eine Diskussion an, die durch Stellungnahmen von Parlamentsabgeordneten zu den Ergebnissen eingeleitet wurde. Die höchste Zustimmung – und zwar über alle Beteiligtengruppen hinweg – fand der Plan der »Water Supply Association«, direkt gefolgt von dem radikalen Plan des »Watershed Information Centre« (einer NGO), während der Plan der agrochemischen Industrie keinerlei Unterstützung fand. Somit fanden die Aktionspläne von eher gemeinwohlorientierten Assoziationen die höchste Zustimmung – und zwar über alle verfahrensbeteiligten Gruppen hinweg, auch unter Expertinnen und Experten sowie Politiker/-innen. Unklar ist, ob die vorgelegten Aktionspläne auf der Grundlage der Deliberation auch verändert oder verbessert werden durften oder ob sie nur in der vorgelegten Form zur Beratung und Abstimmung standen. Der unterlegene Landwirtschaftsverband hat das Abstimmungsergebnis mit der Begründung angezweifelt, die Bürgergruppe sei nicht repräsentativ gewesen. Aus diesem Grunde gab das »Danish Board for Technology« eine Meinungsumfrage in 80

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Auftrag, bei der die auf der »Voting Conference« vorgestellten Pläne zur Abstimmung standen. Die Ergebnisse der Meinungsumfrage stimmten mit denen der Konferenz überein. Da das Thema Trinkwasser ohnehin in den Medien stark präsent war, fand auch eine breite Berichterstattung über die Konferenz statt. Darüber, welche konkreten Auswirkungen dieses Verfahren auf den weiteren politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess hatte, können auf der Grundlage der vorliegenden Daten keine Aussagen getroffen werden. Leonard Hennen (2002: 263) meint, das Verfahren habe zumindest einen Wechsel der politischen Agenda bei den Akteuren und eine vertiefende Befassung mit dem Thema bewirkt. Möglicherweise hat das Verfahren Auswirkungen auf die Interessenvermittlung in dem entsprechenden Politikfeld, denn das Image eines ›Verlierers‹ bzw. ›Gewinners‹ dürfte durchaus prägend sein. Dies mag gerade in jenen Politikfeldern bzw. in solchen politischen Systemen zutreffen, die – wie Dänemark – stark konkordanzdemokratisch orientiert sind und in denen Interessengruppen eine starke und institutionalisierte Position einnehmen (vgl. Nannestad 1997).

Demokratietheorie Aus demokratietheoretischer Perspektive ist das Neue an diesem TA-Modell die Verbindung deliberativer mit Abstimmungselementen, wobei der diskursive Aspekt verfahrensbestimmend und in der deliberativen Demokratie- und Öffentlichkeitstheorie gut begründet ist (siehe Modell III). Wie schon im Modell der »Erweiterten Konsensuskonferenz« ist es auch hier wichtig, dass sich Interessengruppen einer Bewertung ihrer Positionen nicht nur durch Politiker/-innen, sondern auch durch Expertinnen und Experten sowie interessierte Laien stellen müssen. Dadurch werden pluralistische mit partizipatorisch-deliberativen Ansätzen verknüpft.54 Sie müssen die von ihnen präferierten Positionen ausschließlich argumentativ verteidigen – ohne die Möglichkeit des Rückgriffs auf den Interaktionsmodus des Verhandelns (bargaining) sowie entlang eines gemeinwohlorientierten Kriteriums.55 Bereits der Schweizer Fall (Modell V) hatte gezeigt, dass die 81

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Kombination von Deliberation und Abstimmung sinnvoll sein kann, soweit dadurch der kognitiven Schwachstelle von Abstimmungsverfahren entgegengewirkt wird. Und dies trifft ja nicht nur für Laien zu. Auch Politiker/-innen müssen Sachentscheidungen treffen, ohne notwendigerweise selber eine hinreichende Wissensgrundlage für eine Entscheidung zu haben; und gerade diesem Umstand soll Politikberatung ja ursprünglich abhelfen. Inwieweit von den Interessengruppen die Möglichkeit genutzt wird, auf der Grundlage der Deliberation sowie der Ergebnisse ihre eigenen Pläne zu überarbeiten und sich somit responsiv zu verhalten, ist unklar. Dies wäre jedoch anzustreben, wenn der Wissenstransfer in beide Richtungen gehen soll und auch pluralistische Prozesse von diesem partizipatorischen Verfahren profitieren sollen. Aus der Abstimmungskomponente ergibt sich die Gefahr, dass die ›Verlierer‹ das Ergebnis und damit die Legitimität des Verfahrens anzweifeln. Dies ist beispielsweise in Dänemark geschehen. Eine Meinungsumfrage zur Erhärtung der Repräsentativität des Ergebnisses ist möglich, hat freilich nicht mehr den Vorteil, nach Gruppen unterscheiden zu können, sondern wendet sich an alle Bürger/-innen. Ferner kann sich das Problem ergeben, dass Interessengruppen, die befürchten, zu den ›Verlierern‹ gehören zu können, sich künftig an diesen Verfahren nicht mehr zu beteiligen. Denn anders als bei rein deliberativen Verfahren, bei denen es nur bessere und schlechtere Argumente gibt, wird durch die kompetitive Abstimmungskomponente notwendigerweise ein sichtbarer Verlierer geschaffen; dies ist für die betroffenen Akteure sicherlich kein wünschenswerter Status und stellt gegebenenfalls einen schlechteren Ausgangspunkt bei der Werbung für die eigene Position in der Politik und in der Öffentlichkeit dar. Jedenfalls würde eine Entscheidung für die ›Verliereroption‹ der Politik einen sehr viel größeren Legitimationsbedarf auferlegen, zumal Politiker/-innen bei diesem Verfahren selber Verfahrenbeteiligte sind. Das Verfahren ist durch die Abstimmungskomponente output-orientiert, wobei die Legitimität des Outputs genau durch das Abstimmungselement wieder geschwächt werden kann, nämlich wenn das Ergebnis von den ›Verlierern‹ angezweifelt wird.

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Leistungsfähigkeit Der dänische Fall verdeutlicht, dass das Modell als Filter für konkurrierende Policy-Optionen eingesetzt werden könnte (Bütschi/ Nentwich 2002: 245). Der Selektionsaspekt zwischen konkurrierenden Optionen wird dabei durch die Abstimmungskomponente erheblich gestärkt werden. Inwieweit das Abstimmungsverhalten tatsächlich nur auf die rationalen Argumente gestützt wird, oder ob hierbei weitere Kriterien eine Rolle spielen, ist unklar. Die Kombination aus Deliberation und Abstimmung führt jedenfalls der Idee des Verfahrens nach zu informierten Entscheidungen. Zugleich lässt das Modell nur sehr wenig Raum für Verhandlungen oder Konsensbildung (vgl. Klüver 2002: 91); es ist daher stärker konfrontativ als reine Deliberationsverfahren. Dieser konfrontative Stil ist neu für TA-Verfahren, die überwiegend auf argumentative Verständigung und Konsenssuche abzielen.56 Damit werden Gewinner und Verlierer geschaffen, was sich im weiteren Politikprozess als problematisch erweisen mag, zumal in politischen Systemen, in denen eher neokorporatistische Modelle überwiegen und Interessengruppen eine starke und institutionalisierte Stellung innehaben, wie dies etwa in Dänemark der Fall ist. Zugleich sollen durch dieses Verfahren gemeinwohlorientierte Interessengruppen (möglicherweise) bessere Durchsetzungschancen gegenüber Partikularinteressen erhalten. Carolyn Hendriks (2002) hat an einem australischen Fall nachgewiesen, dass viele Interessengruppen genau aus dem Grunde, tradierte Einflusskanäle verlieren zu können, oftmals Vorbehalte gegen solche partizipativen Verfahren haben – mit Folgen für ihre eigene Teilnahmebereitschaft. Modell VI: Voting Conference 1. Allgemein: Laien, Expertinnen und Experten, Politiker/-innen; repräsentative Auswahl; Abstimmung 2. Beispiel: »Voting Conference Trinkwasser« (DK) 3. Demokratietheorie: Deliberation plus Abstimmung; bedingt pluralistisches Element

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4.

Leistungsfähigkeit: bislang keine wissenschaftlich tragfähigen Erkenntnisse; der Effekt von ›Verlierer‹-Rollen könnte sich als problematisch erweisen

Modell VII: Szenario-Workshop Das Modell des »Szenario-Workshops« basiert in Grundzügen auf der von Robert Jungk (1913-1994) entwickelten Idee der »Zukunftswerkstatt« (Jungk 1981). Es teilt einige wichtige Gemeinsamkeiten mit der »Voting Conference« (Modell VI) und der »Erweiterten Konsensuskonferenz« (Modell V). Dieses Verfahren hat sowohl in Dänemark als auch darüber hinaus weite Verbreitung gefunden, da es von der Europäischen Kommission aufgegriffen und in verschiedenen Pilotprojekten im Rahmen einer »sustainable cities campaign« angewendet und weiterentwickelt wurde. Gut dokumentiert sind zwei Verfahren diesen Typs, die beide in Dänemark stattfanden: der »Szenario Workshop on Urban Ecology« sowie die »Future Search Conference on Traffic in Big Cities« (vgl. Klüver 2002).

Form des Verfahrens und Zweck der Partizipation Auch hier ist die Gesamtteilnehmerzahl relativ hoch; sie kann bei 60-90 Personen liegen. Die Teilnehmer sind Laien, Expertinnen und Experten, Interessengruppen und Policy-Maker. Damit erreicht dieses Verfahren unter den sieben in diesem Buch vorgestellten Modellen die maximale Heterogenität an Beteiligtengruppen. Es weist einige Gemeinsamkeiten mit dem Modell der »Voting Conference« bzw. der »Erweiterten Konsensuskonferenz« auf. Mit ersterem teilt es die Balance der Rollen im Verfahren. Alle verfahrensbeteiligten Gruppen sind prinzipiell gleichberechtigt; das Laien-Panel genießt keine dem Modell V vergleichbare Vorrangstellung. Mit letzterem hat es die Zukunftsausrichtung gemeinsam, wie sie beim »Citizen Foresight« als spezifische Methode zum Tragen kommt. Beim »Szenario-Workshop« können die Szenarien von den Verfahrensbeteiligten entwickelt werden 84

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oder aber vorab entwickelte Szenarien werden evaluiert und weiterentwickelt; dies kann auch in die Vorlage von Aktionsplänen einmünden. Zugleich bestehen zwei zentrale Unterschiede zum Modell der »Voting Conference«. Erstens sind beim »Szenario-Workshop« Interessengruppen vollberechtigte Teilnehmer (und nicht nur »Zulieferer«), insofern ist dieses Modell stärker pluralistisch. Zweitens ist dieses Verfahren wieder ein rein diskursives ohne Abstimmungselement und kommt damit den zuerst vorgestellten Modellen näher. Laien und Interessengruppen werden in ihrer Position als lokal Betroffene am Verfahren beteiligt; Expertinnen und Experten sowie Politiker/-innen werden nach Repräsentativitätskriterien hinzugezogen. In Anbetracht der großen Zahl an beteiligten Personen wird ein effektiver Beratungsprozess durch Kleingruppen ermöglicht – entweder nach unterschiedlichen Beteiligtengruppen getrennt oder auch in wechselnden und gemischten Gruppen. Eines der Ziele ist es, die unterschiedlichen Perspektiven der verfahrensbeteiligten Gruppen offen zu legen, um Blockaden im politischen Prozess aufzubrechen. Damit soll ein Kommunikationsprozess zwischen unterschiedlichen Gruppen erst wieder initiiert werden, an dessen Ende die Identifizierung von Gemeinsamkeiten steht. In dieser Hinsicht weist das Modell Gemeinsamkeiten mit dem »Dialogverfahren« (Modell I) auf, da es nicht nur auf Deliberation im Sinne eines argumentativen Diskurses abzielt, sondern auch auf verständigungsorientierten Dialog. Ferner findet eine weitgehende Beteiligung der interessierten Öffentlichkeit statt. Das Verfahren der Einbeziehung aller Gruppen kann bei allgemeinen ökologischen Problemen eingesetzt werden, aber prinzipiell auch als spezifische TA-Methode. Der Problembezug ist dabei lokal, es wird aber eine Verbindung zur nationalen Ebene hergestellt.

Beispielfall: »Szenario-Workshop Urban Ecology« (DK) Im Folgenden soll als ›Urtyp‹ dieses Modells der »SzenarioWorkshop Urban Ecology« näher beschrieben werden (vgl. An85

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dersen/Jæger 1999; Klüver 2002: 81ff.). Er hat Bütschi und Nentwich (2002: 244f.) zufolge einen relativ großen Einfluss auf die politische Agenda gehabt, dadurch, dass neue Ideen generiert und weiterverfolgt wurden.57 Der »Szenario-Workshop« entstand im Gefolge des Umweltgipfels 1990 in Rio, als das Thema »Nachhaltige Entwicklung« vom dänischen Parlament und der Regierung als zentrales Ziel benannt wurde. Organisiert vom »Danish Board of Technology« fand im Jahr 1992/93 der »Szenario-Workshop« als Treffen auf lokaler Ebene in insgesamt vier Kommunen mit dem Ziel statt, Visionen über die künftige Entwicklung und einen Dialog zwischen den vier verfahrensbeteiligten Gruppen zu entwickeln. Als Input für eine erste Diskussionsrunde dienten vier qualitative Szenarien (»Ein Tag im Leben der Familie Hansen im Jahr 2010«) sowie ein Referenzszenario, um hieran zentrale Variablen für die Entwicklung von Szenarien wie die Zusammensetzung der Bevölkerung, Energieverbrauch, Abfallentsorgung etc. zu verdeutlichen.58 Die Szenarien unterschieden sich hinsichtlich zweier Dimensionen: Technologie (high tech/low tech) und Organisation (individuelle, private, öffentliche Verantwortung). An den acht Workshops in vier Kommunen waren insgesamt 90 Personen beteiligt (20-25 pro Kommune), nämlich Politiker/-innen, Expertinnen und Experten, Bewohner/-innen und Wirtschaftsvertreter/-innen. Die Auswahl der Beteiligten fand durch die vier Kommunen statt; alle Beteiligten nahmen an zwei Workshops teil. Im ersten Schritt fanden Workshops getrennt nach Gruppen statt; es sollten beschränkende Bedingungen für die vier Ausgangsszenarien sowie Möglichkeiten zu ihrer Überwindung entwickelt werden. Die Ergebnisse wurden dann von der Planungsgruppe, die aus Expertinnen und Experten, Interessengruppen und Regierungsvertreter/-innen bestand, in einem Bericht über die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den Gruppen zusammengefasst. Damit hatte diese Gruppe eine hohe Verfahrenskontrolle. Dann fanden vier lokale Workshops statt, an denen aus allen Rollengruppen die vor Ort Beteiligten teilnahmen, bei denen – unter Beteiligung eines Moderators (facilitator) – lokale Aktionspläne ausgearbeitet wurden. Diese vier Aktionspläne wurden dann wiederum miteinander abgeglichen. Darauf basierend wurde ein natio86

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naler Aktionsplan sowie ein Abschlussbericht entwickelt, der bei einer öffentlichen Abschlusskonferenz diskutiert wurde. Um die lokale Ebene zu unterstützen, wurden dann Anleitungen (do-ityourself-packages) für Initiativen vor Ort erarbeitet. Zentrales Ergebnis des »Szenario-Workshops« war die Feststellung, dass ein Handeln auf der lokalen Ebene erforderlich sei, welches aber durch entsprechende nationale Initiativen unterstützt werden müsse. Eine wichtige Folge des Workshops war der verstärkte Dialog zwischen den beteiligten Gruppen sowohl auf der lokalen als auch auf der nationalen Ebene sowie die Berücksichtigung neuer Themen (vgl. Hennen 2002: 263). Zentrale Vorschläge aus dem entwickelten Aktionsplan wurden vom »Ausschuss für Urban Ecology« übernommen, der vom damals neuen Umweltminister eingesetzt worden war (vgl. Klüver 2002: 85).

Demokratietheorie Auch bei diesem Modell werden – wie bei der »Erweiterten Konsensuskonferenz« (Modell V) – pluralistische und partizipatorisch-deliberative Elemente miteinander kombiniert. Der Schwerpunkt liegt auf letzteren, soweit das Verfahren auf die Beteiligung von direkt Betroffenen auf der lokalen Ebene fokussiert, die sich in einen direkten Kommunikationsprozess mit Politiker/-innen begeben. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass diejenigen, die von Entscheidungen betroffen sind, auch daran partizipieren sollen, um so größtmögliche Legitimität zu erzeugen. In dieser Hinsicht ist es in partizipatorischen Demokratietheorien und in der speziellen Variante der deliberativen Demokratie fundiert. Es sollen sowohl Perspektiven unterschiedlicher Rollengruppen erfasst als auch eine Verständigung über diese Gruppen hinweg erzielt werden, indem Kommunikation in getrennten und in gemischten Gruppen stattfindet. Im Verfahren ist der Lernprozess zwischen den Gruppen bestimmend. Auch bei diesem Modell werden Interessengruppen gezwungen, ihre Interessen argumentativ ohne Rekursmöglichkeit auf verhandlungsorientierte Kommunikation zu begründen. Allerdings ist es vermutlich nicht auszuschließen, dass es bei diesem 87

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Verfahren auch zu strategischem Handeln kommt, etwa bei der Ausarbeitung der Aktionspläne, die sich durch einen direkteren Politikbezug auszeichnen. Denn sie sollen – im Unterschied etwa zu allgemeinen Stellungnahmen und Empfehlungen, die gemeinhin das Endergebnis von partizipativen TA-Verfahren sind – konkret umsetzbar sein und sie kommen zudem unter Beteiligung von Politiker/-innen zustande, was den Praxisbezug verstärkt. Damit setzt dieses Verfahren auf eine starke Verknüpfung der Input- und der Output-Seite des politischen Willensbildungsprozesses, in dem zum einen direkt vor Ort Betroffene beteiligt werden. Zum anderen wird ein direkter Dialog zwischen denjenigen initiiert, die für die Umsetzung von den im Aktionsplan beschlossenen Maßnahmen verantwortlich sind. Hierdurch sucht das Verfahren Legitimität für die Ergebnisse zu schaffen, wenngleich der Aktionsplan nur Empfehlungscharakter hat.

Leistungsfähigkeit Das Modell hat weite Aufmerksamkeit erfahren und ist insbesondere von der Europäischen Kommission aufgegriffen worden. Seine zentrale Leistung soll darin bestehen, Einfluss auf das Agenda-Setting zu nehmen. Ferner sollen wie auch beim Modell I, den reinen Interessengruppen-Verfahren, Blockaden im politischen Prozess überwunden werden. Möglicherweise ist diese Wirkung im Modell VII stärker, da hier auch Akteure beteiligt werden, nämlich Politiker/-innen und Bürger/-innen, die sich idealerweise am Gemeinwohl und nicht an Partikularinteressen orientieren (sollen). Worin das Gemeinwohl besteht, ist allerdings erst im Prozess zu ermitteln. Gerade das Ziel der Entwicklung von gemeinsamen Szenarien und Aktionsplänen soll dabei helfen. Hierfür sind die Möglichkeiten der Beratung in rollengemischten Gruppen sinnvoll, da hierdurch das gegenseitige Verständnis gefördert werden soll. Gleichwohl ist zu bedenken, dass insbesondere die Betroffenheitsbeteiligung ›Sprengstoff‹ enthält und eher hinderlich sein kann, beispielsweise wenn durch Maßnahmen im Aktionsplan, die etwa umverteilenden oder regulati88

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ven Charakter haben, einigen Beteiligten höhere Kosten auferlegt werden als anderen – anders gesagt: wenn ›Gewinner‹ und ›Verlierer‹ geschaffen werden. Aus diesem Grunde sind Verhandlungselemente bei diesem Modell nicht auszuschließen, wodurch die deliberative Seite gefährdet werden kann. Wissenschaftliche Studien zur Leistungsfähigkeit fehlen bislang. Modell VII: Szenario-Workshop 1. Allgemein: Laien (lokale Betroffenheit), Expertinnen und Experten, Interessengruppen und Policy-Maker; AgendaSetting 2. Beispiel: »Szenario-Workshop Urban Ecology« (DK) 3. Demokratietheorie: partizipativ-deliberativ mit pluralistischen Elementen 4. Leistungsfähigkeit: bislang keine wissenschaftlich tragfähigen Erkenntnisse

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Die Leistungsfähigkeit partizipativer Verfahren im Überblick In diesem abschließenden Teil soll die Leistungsfähigkeit der verschiedenen partizipativen TA-Verfahren im Vergleich analysiert und vor dem Hintergrund der eingangs dargestellten Demokratietheorien bewertet werden. Dabei spielt für die Möglichkeit demokratischer Technikbewertung vor allem die Frage eine Rolle, in welchem Verhältnis die genannten Verfahren zu den Institutionen der repräsentativen Demokratie stehen. Wir haben zuvor schon darauf hingewiesen, dass diese Bewertung von der tatsächlichen Leistungsfähigkeit der Verfahren abhängt und auf der Basis demokratietheoretischer Vorentscheidungen zu treffen ist. Deshalb werden wir im Folgenden zunächst noch einmal die Erkenntnisse über die Leistungsfähigkeit unterschiedlicher Modelle partizipativer TA-Verfahren zusammenfassen, um sodann ihre Einbettung in den Kontext repräsentativer Demokratie zu diskutieren.

Vergleichende Zusammenfassung In der Einzeldarstellung der Verfahrensmodelle sind deren formale Konturen sowie die je spezifische Leistungsfähigkeit vor dem Hintergrund der den Verfahren zugeschriebenen (normativen) Funktionen und ihrer demokratietheoretischen Prämissen bereits sichtbar geworden. Zusammenfassend kann im Anschluss an diese Einzeldarstellungen nun Folgendes gesagt werden: Alle Verfahrensmodelle wenden sich an die Legislative (Parlament) und/oder die Exekutive (Regierung, Ministerien). Sie sind also auch in jenen Fällen politisch von Bedeutung, in denen die Partizipation sich in erster Linie auf Administrationen bezieht (Modell III: »Erörterungstermin«). Alle Verfahrensmodelle basieren in ihrer internen Strukturierung ausschließlich oder doch ganz überwiegend auf dem Kommunikationsmodus der Argumentation (arguing im Gegensatz zum bargaining, d.h. zu strategischem Verhandeln). Immer geht es dabei in erster Linie darum, die politischen und administrativen Instanzen mit guten Grün90

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den für eventuell nachfolgende, von ihnen zu treffende Entscheidungen auszustatten. In zweiter Linie ist auch eine öffentliche Aufklärungsfunktion anvisiert. Dies weist bereits darauf hin, dass in allen Konstellationen, in denen die hier erörterten Verfahrensmodelle eingesetzt werden, allgemeine technikpolitische Fragen eine Rolle spielen, also Themen, die argumentativ (und nicht etwa mit den Mitteln strategischen Verhandelns oder von Mediationsverfahren) zu bearbeiten sind. Selbst im »Erörterungstermin«, der sich de iure mit einer konkreten Einzelfallentscheidung befasst, stehen de facto technikpolitische Wertungen im Zentrum des Konflikts. Alle Verfahren haben eher beratenden als (mit-)entscheidenden Charakter. Ihre Ergebnisse fließen (bestenfalls) in Entscheidungsprozesse ein, nehmen diese jedoch weder vorweg noch ersetzen sie diese. Auch in diesem entscheidungsbezogenen Modell eingebunden beziehen sich die Partizipationsrechte, wie wir gesehen haben, zwar auf direkte Verfahrens-, aber nur auf indirekte Ergebniskontrolle. Die hier vorgestellten Verfahren sind damit vorrangig in Ansätzen einer partizipatorischen und insbesondere einer deliberativen Demokratie fundiert, beziehen aber in unterschiedlichem Maße pluralistische Ansätze mit ein; am stärksten ausgeprägt ist dies beim Modell I des »Stakeholder-Dialogs«. Vor dem Hintergrund dieses Vorrats an Gemeinsamkeiten weisen die sieben Verfahrensmodelle nun einige markante Differenzen auf, die für unsere abschließende Bewertung ausschlaggebend sind: Die synoptische Darstellung der Verfahren (im Anhang) ist durch ein zunehmendes Maß an Heterogenität von Modell I bis Modell VII gekennzeichnet. Als Heterogenität verstehen wir die Verschiedenheit sozialer Gruppen, die an den betreffenden Verfahren systematisch beteiligt werden. Mit dieser Heterogenität sind in je spezifischer Weise der Modus sowie der Umfang der Inklusion kombiniert. Nur das Modell »Erörterungstermin« ist im strengen Sinne voll inklusiv, indem es potenziell jede interessierte Person zur rechtmäßigen verfahrensbeteiligten macht.59 Alle anderen Verfahrensmodelle sind repräsentativ. Sie versuchen, in abgestuften Modi der Inklusion jeweils relevante Akteure (Stakeholder, Bürger/-innen, Expertinnen und Experten – je nach Rol91

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len-Setting im Verfahren) als Betroffene, stellvertretend oder exemplarisch einen technikpolitischen Konflikt bearbeiten zu lassen. Die Öffentlichkeit ist in diesen Fällen über die Medien vertreten. Und für diese sind die Verfahren nicht durchgängig offen; das gilt für die Beratungen des Laien-Panels in der »Konsensuskonferenz« (Modell IV) ebenso wie für die Debatten des Steuerungsgremiums in der pTA (Modell II). In allen Verfahrensmodellen gibt es ›Inseln des Geheimen‹, auf denen strategische Verhandlungen stattfinden mögen, einzelne Gruppen Positionen zur Disposition stellen usw., ohne dafür ihren jeweiligen Klienteln gegenüber rechenschaftspflichtig zu sein. Der Begriff »Öffentlichkeitsbeteiligung« sollte daher für die hier vorgestellten Verfahrensmodelle mit Ausnahme des Erörterungstermins nicht verwendet werden, denn Öffentlichkeit beschränkt sich weitgehend auf die kleine Gruppe der verfahrensbeteiligten Bürger/-innen bzw. ihrer Interessengruppen. Angesichts dieses Befundes ist die von Joss (2002b) formulierte These, dass sich in der partizipativen TA ein Funktionswandel hin zur Konstituierung einer öffentlichen Sphäre vollziehe, kritisch zu hinterfragen. Expertinnen und Experten, das ist der nächste relevante Befund, sind in allen Verfahren vertreten, mit Ausnahme des »Dialogverfahrens«, in dem sie gewiss präsent sind, aber keine verfahrenskonstitutive Rolle haben. In allen anderen Modellen haben sich die Expertinnen und Experten mit Laien und/oder Stakeholdern auseinander zu setzen. Auf der Ebene der Verfahrensform ist somit Folgendes festzuhalten: 1. Fazit: Alle Verfahren sind unabhängig von ihrer Heterogenität nur in einem eingeschränkten Sinne »öffentlich«. Eine Ausnahme bildet der Erörterungstermin. Der Begriff »Öffentlichkeitsbeteiligung« sollte deshalb auf die anderen Verfahren nicht angewendet werden. 2. Fazit: Alle Verfahren – das Dialogverfahren nur mit Einschränkung – sind im Kern durch Laien-Experten-Kommunikationen geprägt. Die Experten- und Laienrollen werden je nach Verfahrensmodell mit unterschiedlichen Aufgaben ausgestattet. Man kann unabhängig von der Heterogenität des jeweiligen Verfahrensmodells expertendominierte (z.B. pTA), 92

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laiendominierte (z.B. Konsensuskonferenz) und tendenziell zwischen beiden Gruppen balancierte Verfahren (Voting Conference, Szenario-Workshop) unterscheiden. Die erwarteten Leistungen und konkreten Ziele, die mit den verschiedenen Verfahren verfolgt werden, sind oft sehr diffus formuliert. Dies gilt nicht für den »Erörterungstermin« (Modell III), weshalb in diesem Falle auch die Diagnose des zumindest teilweisen Scheiterns leicht fällt, da ein Vergleich mit den normativen Funktionen methodisch zuverlässig durchgeführt werden kann. Es gilt mit Blick auf die formulierten Ziele ebenfalls nicht für die pTA (Modell II), deren konsultative Funktion klar abgegrenzt ist. Beim »Szenario-Workshop« (Modell VII) wird man immerhin die Funktion des Agenda-Settings für hinreichend genau umrissen halten können. Unklarheiten herrschen über weite Strecken bei den unterschiedlichen Formen der »Konsensuskonferenz«. Auch für die »Voting Conference« (Modell VI) und für das »Dialogverfahren« (Modell I) bleiben die Ziele wenig klar konturiert. Entsprechend schwer fällt in der Regel die Bewertung der tatsächlichen Leistungsfähigkeit. Für den »Erörterungstermin« (Modell III) gibt es entsprechende empirische Studien. Seine Leistungsfähigkeit ist durch das enge rechtliche Verfahrenskorsett stark eingeschränkt. An anderer Stelle wurde deshalb vorgeschlagen, die an sich legitime, aber praktisch nicht leistungsfähige Form der ›Jedermann‹-Beteiligung in administrativen Verfahren durch ein differenziertes Bündel an Beteiligungsformen abzulösen, die zum Teil auf hier diskutierte Modelle, zum Teil auf mediationsförmige Lösungen zurückgreifen. Rechtspolitisch läuft dieser Vorschlag auf eine prozedurale Differenzierung hinaus (vgl. Bora 1999: Kap. 8; Bora 2000). Bei allen anderen Verfahrensmodellen ist man bezüglich einer Bewertung mehr oder weniger auf Vermutungen angewiesen. Darin zeigt sich aber auch schon ein mögliches Ergebnis: Es gibt jedenfalls keine klar und unbezweifelbar erkennbaren empirischen Stärken der Partizipation, die sich sozusagen bereits beim ersten Hinschauen entdecken ließen. Die pTA (Modell II) ist im politischen Diskurs eher randständig geblieben, weil ihr Thema nach dem relativ lange dauernden 93

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Verfahren das politische Verfallsdatum gewissermaßen schon überschritten hatte und deshalb bei den Akteuren in der parlamentarischen Politik nicht mehr auf starke Resonanz stieß. Hier ist immerhin ein Einfluss auf gleichzeitig oder nur wenig zeitversetzt ablaufende Verwaltungsverfahren nachweisbar, in denen die pTA-Ergebnisse bekannt waren. Sie wurden von den Akteuren in den Verwaltungsverfahren selektiv eingesetzt (vgl. Bora 1999). Ob das »Dialogverfahren« (Modell I) über Verhandlungen systematisch hinausgelangt, ist nach den vorgestellten Berichten eher zweifelhaft. Alle Formen der »Konsensuskonferenz« (Modelle IV und V) sind in der Praxis von eher marginaler Bedeutung geblieben, was ihre Auswirkungen betrifft. Das gilt unter verschiedenen politisch-kulturellen und institutionellen Bedingungen; auch in Dänemark ist die von Organisatoren und Unterstützern des Verfahrens berichtete Resonanz letztlich eher bescheiden. Die vielfach hervorgehobenen indirekten Effekte – Auswirkungen auf die Qualität und Intensität der öffentlichen Debatte oder Erweiterung des Wissensund Wertebasis für Parlamentarier/-innen (vgl. Joss 2000b: 342ff.) – sind bislang schwer zu überprüfen und deshalb nach wie vor im Bereich der Spekulation angesiedelt. Bei der »Voting Conference« (Modell VI) könnte, wie oben dargelegt wurde, ein denkbarer Effekt in der Stärkung von Gemeinwohlinteressen bestehen; auch dies bliebe systematisch zu prüfen. Überdies wäre auch angesichts des oben referierten Beispielfalls zu fragen, welchen Vorteil dieses Modell gegenüber einer Meinungsumfrage hat, wenn es (erwartbar) bei vom Unterlegenen angezweifelter Repräsentativität durch eine solche Bevölkerungsumfrage seine Legitimation sichern muss. Beim »Szenario-Workshop« (Modell VII) sprechen einige Berichte für eine beobachtbare Funktion im politischen Agenda-Setting. Auch hier aber müssen, wie bei der »Voting Conference«, Diskreditierungsstrategien auf Seiten der jeweiligen ›Verlierer‹ erwartet werden. Aus den vorliegenden Erfahrungen und der insgesamt noch nicht befriedigenden Forschungslage kann man immerhin den vorsichtigen Schluss ziehen, dass eine entscheidende verfahrens-

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bezogene (nicht aus dem institutionellen rechtlich-politischen Kontext stammende) Einflussgröße für die Leistungsfähigkeit der Verfahren deren Struktur sein könnte, genauer gesagt: die Rollenverteilung im Verfahren (die in der Einleitung angesprochene »Wie«-Frage). Unter der Annahme, dass in allen Fällen versucht wurde, grundlegenden Geboten der Verfahrensgerechtigkeit (vgl. Lind/Tyler 1988; Röhl 1993; Bora 1995) Rechnung zu tragen, bleibt die Rollenverteilung zwischen Expertinnen sowie Experten und Laien in den unterschiedlichen Verfahrensmodellen das wichtigste Distinktionsmerkmal. In Form von vorsichtigen Vermutungen lassen sich vor diesem Hintergrund weitere Ergebnisse formulieren: 3. Fazit: Je stärker Laien innerhalb eines Verfahrensmodells dominieren, desto unschärfer sind bisher die normativen Funktionen (im Sinne der Ziele und erwarteten Leistungen) des Verfahrens bestimmt und desto weniger belastbare wissenschaftliche Evaluationen der empirisch beobachteten Leistungen gibt es. 4. Fazit: Expertendominanz, kombiniert mit sachlicher und sozialer Repräsentativität im Verfahren oder mit adversativen Elementen, garantiert nicht die Akzeptanz der Ergebnisse, erhöht aber die Chancen auf sachlich und sozial belastbare Argumente und damit auf erhöhte Legitimität der Resultate (Output-Legitimität). Wegen der Expertendominanz bleibt das Vermittlungsproblem in der politischen Öffentlichkeit die ›Achillesferse‹ dieses Konzepts. 5. Fazit: Für Verfahren mit hohem (rechtlich erzeugten) Entscheidungsdruck und starker rechtlicher Rahmung (z.B. Erörterungstermin) wurde deshalb in der Literatur eine prozedurale Differenzierung vorgeschlagen. Das bedeutet, unterschiedliche Funktionen der Partizipation zu unterschiedlichen Zeitpunkten in unterschiedlichen Verfahrensformen zu verwirklichen. 6. Fazit: Balancierte Modelle mit gleichberechtigter Beteiligung von Laien und Expertinnen und Experten unter Beteiligung weiterer sozialer Gruppen versprechen in der Politikberatung

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unter Umständen sowohl hohe Legitimation als auch breite Akzeptanz – falls diese Balance durch Verfahrensregeln stabil gehalten werden kann. Zuletzt soll noch einmal an die grundlegende Problematik erinnert werden, die das wissenschaftliche Feld der partizipativen TA-Verfahren prägt: 7. Fazit: In den meisten Fällen bleiben die normativen Funktionsbeschreibungen der Verfahren vage. Empirisch belegte Evaluationen der beobachtbaren Verfahrensleistungen im Hinblick auf eine demokratische Technikbewertung sind selten.

Partizipative Verfahren im Kontext der repräsentativen Demokratie Partizipative TA-Verfahren sind in den letzten Jahren in sehr unterschiedlichen politischen Kontexten erprobt worden, die von rein repräsentativen Systemen bis hin zu solchen mit direktdemokratischen Elementen reichen. Die Erfahrungen aus der »EUROpTA«-Studie (Joss/Bellucci 2002a), dem bislang einzigen Versuch, solche Verfahren international zu vergleichen, zeigen, dass ein Import von Methoden in einen neuen Kontext durchaus möglich ist, dass er allerdings zum Teil methodische Innovationen erfordert. Die Studie zeigt ferner, dass diese Verfahren in einem komplexen politischen und gesellschaftlichen Setting eingebettet sind, wodurch ihre Effekte vielfach diffus und schwer zu ermitteln sind. Wenngleich viele der in der »EUROpTA«-Studie dokumentierten Fälle ohne formale Anbindung an Institutionen des politisch-administrativen Systems stattfanden, so wird doch deutlich, inwieweit sie auf diese Institutionen mehr oder weniger direkt ausgerichtet sind und von diesen unterstützt werden. Insbesondere Parlamente als Kerninstitution repräsentativer Demokratie spielen als Adressaten partizipativer TA-Verfahren eine herausragende Rolle. Vor allem die dänischen Beispiele zeigen, dass 96

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solche Verfahren auch direkt an das Parlament angebunden werden können (vgl. Joss 2000b). Nehmen wir an, die Leistungsfähigkeit partizipativer TA-Verfahren sei zuverlässig beschreibbar: Wie sähen unter dieser Prämisse denkbare Optionen der partizipativen Politikberatung für die Bundesrepublik Deutschland und speziell für den Deutschen Bundestag aus? Die Frage ist durchaus noch nicht beantwortet, denn keines der seit den 1990er Jahren in Deutschland durchgeführten partizipativen TA-Verfahren war an die Legislative – weder auf Landes- noch auf Bundesebene – institutionell oder verfahrenstechnisch angebunden. Hingegen wurden viele Verfahren durch die Exekutive – auch auf Bundesebene – initiiert oder unterstützt (z.B. »Diskurs Grüne Gentechnik«, »Bürgerkonferenz Gendiagnostik«). Am engsten ist hierbei die prozedurale Anbindung des »Erörterungstermins« (Modell III) an die zuständigen Verwaltungsbehörden. Die Vereinbarkeit partizipativer Verfahren mit den demokratischen Institutionen der Legislative hängt zunächst von einigen zentralen Merkmalen der repräsentativen Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland ab, die hier kurz skizziert werden sollen. Die Bundesrepublik Deutschland ist ein föderaler Bundesstaat. Sie ist durch eine repräsentativdemokratische Struktur geprägt; plebiszitäre Elemente sind ihr auf der Bundesebene – mit Ausnahme der Neugliederung des Bundesgebietes (Art. 29 GG) – und bezogen auf die Legislative bislang fremd.60 Die Länderund Kommunalverfassungen enthalten zum Teil – und überwiegend erst seit der Deutschen Einheit – ergänzende direktdemokratische Sachentscheidungs- aber auch verfassungsändernde Verfahren (vgl. Luthardt/Waschkuhn 1997; Schiller 2002). Direktdemokratische Elemente, mit denen partizipative TA-Verfahren strukturelle Gemeinsamkeiten aufweisen (Sachorientierung, Ergänzungsstatus), sind somit auf der Bundesebene bislang nicht zu finden. Gleichwohl bestehen auch in der Bundesrepublik sehr verschiedene Modi der Inklusion – bis hinein in den Bereich unkonventionell-unverfasster Partizipation (etwa Protest in jeder Form, z.B. Demonstrationen, Unterschriftensammlungen). Diese Möglichkeiten werden von Verfechter/-innen einer stärkeren Bürgerbeteiligung allerdings als unzureichend betrachtet, wobei 97

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die Kritik sich vielfach auf mangelnde Deliberation und fehlenden Entscheidungsbezug richtet. Ferner ist zu bedenken, dass für die Partizipationsbereitschaft wie für das reale Partizipationsverhalten weitere Umstände eine Rolle spielen – und zwar auch im Bereich der unkonventionellen und unverfassten Partizipationsformen. Die politische Partizipation beeinflussende sozioökonomische Faktoren sind z.B. das Geschlecht, Alter, Schulbildung oder Erwerbsstatus (vgl. Westle 2001; Rucht 2003). Inwieweit solche Bedingungen sich auch auf das Partizipationsverhalten in der demokratischen Technikbewertung auswirken, ist wissenschaftlich ungeklärt.61 Nach der idealtypischen Unterscheidung zwischen Mehrheitsund Konkordanzdemokratien ist Deutschland ein Mischtyp: Einerseits dominieren ausgeprägte konkurrenzdemokratische Elemente durch die bipolare Parteienkonfiguration (vgl. Ismayr 1997: 441). Andererseits besteht – zumindest phasenweise – eine Tendenz zur Konkordanzdemokratie (vgl. ebd.: 416), die sich vor allem in der spezifischen Form der Verflechtung von Bundestag und Bundesrat in Gestalt eines »kooperativen Föderalismus« niederschlägt, der seinen Negativausdruck in den Möglichkeiten einer Blockadepolitik und einer »Politikverflechtungs-Falle« (Fritz W. Scharpf 1985) findet. Dies hat letztlich zu einer »Unitarisierung« der bundesstaatlichen Struktur geführt (vgl. Rudzio 1996: 300ff.; Ismayr 1997: 416). Die Gesetzgebungskompetenzen zur Regelung von technologiepolitisch brisanten Materien – wie etwa der Atomenergie, der Biotechnologie und der Biomedizin – liegen beim Bund, in vielen Fällen auch auf der EU-Ebene. Während der erstgenannte Umstand auf die zentrale Rolle des Deutschen Bundestages verweist, stellt der letztgenannte eine Beschränkung der autonomen Gestaltungsspielräume nationaler Politik dar. Dieser Umstand stellt an die Entwicklung partizipativer TA-Verfahren in Deutschland besondere Bedingungen (z.B. Beachtung der lokalen Herkunft der Bürger/-innen, Ebene der Gesetzgebungskompetenz). Im politischen System der Bundesrepublik Deutschland ist der Pluralismus der gesellschaftlichen Interessengruppen verfassungsrechtlich verankert (Art. 9 GG). Die Interessengruppenlandschaft ist stark ausdifferenziert und insgesamt relativ stabil. 98

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In zahlreichen Politikfeldern (z.B. Gesundheitsbereich) bestehen zugleich geschlossene Politiknetzwerke und ein sektoraler Neokorporatismus, der bestimmte organisierte Interessen privilegiert. Interessengruppen – insbesondere Verbände als spezifische Organisationsform – wirken in vielfältiger Weise auf allen Ebenen des föderativen Systems mit den Institutionen des politisch-administrativen Systems zusammen. Sie werden an politischen Willensbildungs- und zum Teil an Entscheidungsprozessen beteiligt (z.B. Hearings, Sachverständigenbeiräte, Stellungnahmen im Referentenstadium von Gesetzen). Neben den Ministerien als Hauptadressaten richten Interessengruppen ihre Aktivitäten auch auf den Deutschen Bundestag aus und hier speziell auf die Fachausschüsse (vgl. Rudzio 1996: 87ff.; Ismayr 2001: 74f.; Sontheimer/Bleek 2003: 211). In diesem Sinne lässt sich auch von einer pluralistischen Demokratie in Deutschland sprechen. Demokratietheoretisch lässt sich dies hinreichend mit gruppenpluralistischen Ansätzen begründen. In Anbetracht bestehender Ungleichheit von Interessen und der Stärke einzelner Verbände, die sich vielfach in korporatistischen Strukturen niederschlägt, wird diese Situation aber auch heftig kritisiert. Der Deutsche Bundestag nimmt im System der repräsentativen Demokratie eine Schlüsselrolle ein. Ihm kommt unter den Verfassungsorganen für die Repräsentationsfunktion eine herausragende Bedeutung zu, da er das einzige durch Direktwahlen legitimierte Organ ist. Er erfüllt in diesem System eine Reihe unterschiedlicher Funktionen wie die Regierungsbildung, Kontrollund Initiativfunktion, Gesetzgebungs- sowie Repräsentationsund Kommunikationsfunktion (vgl. Ismayr 2001: 34ff.). Die beiden letztgenannten Funktionen sind eng miteinander, aber auch mit den anderen Parlamentsfunktionen verbunden. Sie sind im Hinblick auf die hier zu diskutierende Frage von besonderem Interesse. Denn sie umfassen die »Artikulation öffentlicher Meinungen und Interessen der Bevölkerung, Publizität staatlich-politischer Information, Programme und Willensbildung, Mitwirkung am öffentlichen Diskurs« (ebd.: 34). Repräsentation und Legitimation haben dabei Prozesscharakter: »Sie vollziehen sich, in dem die vielfältigen politischen Positionen und Interessen von BürgerInnen und Gruppen in laufenden Kommunikationspro99

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zessen vermittelt, in parlamentarischen Diskussionen und Anträgen artikuliert und bei der Entscheidungsfindung angemessen berücksichtigt werden« (ebd.: 41). Soweit sich nun partizipative TA-Verfahren an Parlamente als Adressaten richten, stoßen sie gewissermaßen in die durch Probleme der Repräsentations- und Kommunikationsfunktion geöffnete Lücke.62 Sie wollen der Politik in erster Linie Wissen zur Verfügung stellen, welches die Beteiligten als für den parlamentarischen Beratungs- und Entscheidungsprozess relevant erachten. In der Wissensproduktion liegt somit die primäre Rolle der in Deutschland bislang praktizierten Verfahren – übrigens mit Blick auf die Legislative ebenso wie auf die Exekutive. Dabei wird auf wissenschaftliches Wissen nur als eine, aber nicht als einzige relevante Form von Wissen Bezug genommen; es spielt in allen Modellen partizipativer TA eine wichtige Rolle, wird aber in unterschiedlicher Weise von anderen Wissensformen begleitet. Neben lokalem, kontextgebundenen (Alltags-)Wissen spielt so genanntes Wertewissen eine wesentliche Rolle. Damit sollen epistemologische Grenzen von Expertenwissen sichtbar werden (vgl. Saretzki 1997).63 Dieses Wertewissen soll auf der Grundlage von Sachwissen durch verschiedene Formen des Diskurses erzeugt werden, und zwar bei laiendominierten Verfahren (Modelle IV und V) stärker als bei expertendominierten (Modell II). Die Verbreiterung des so genannten Wertberücksichtigungspotenzials durch die Politik soll vorrangig eine sozialintegrative Funktion haben. In welchem Ausmaß dieses Wissen für eine TA erforderlich ist, hängt von der Technologie und den spezifischen Konflikten ab. Bei bioethischen Fragen ist dies in höherem Maße der Fall als bei Risikodebatten. Bei letzteren steht die Sachdimension und damit letztlich der Output im Mittelpunkt. In diesem Fall bieten sich expertendominierte Verfahren eher an als laiendominierte. Andererseits haben bei stark ethischen Konflikten Stakeholder-Verfahren immanente Grenzen, da ethische Konflikte – so die weit verbreitete Annahme – nicht über Verhandlungen gelöst werden können (vgl. auch Enquete-Kommission 2002: 184ff.). Eine Vielzahl von Technikkonflikten zeichnet sich freilich dadurch aus, dass politisch um die Definition des Konflikts selbst 100

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und damit auch um den Status von Wissensformen gerungen wird. Und dies hat wiederum Auswirkungen auf die Technikgestaltung.64 Dieser Konflikt findet nicht zuletzt zwischen konkurrierenden Interessengruppen und in der politischen Öffentlichkeit statt. In diesem Fall bieten sich unter Umständen die Modelle V bis VII an, in denen eine große Heterogenität und Gleichberechtigung der Verfahrensbeteiligten gegeben und eine direkte Beteiligung von Policy-Makern möglich ist. Verfahren solchen Typs sind bislang in Deutschland nicht praktiziert worden. Gegen die Anbindung dieser Verfahren an Entscheidungsprozesse der Legislative gibt es allerdings keine systemischen Vorbehalte, denn sie sind, wenngleich vermutlich mit einigen methodischen Abwandlungen, prinzipiell mit den in Deutschland bestehenden pluralistischen und konkordanzdemokratischen Strukturen kompatibel. Sie können, so steht jedenfalls zu vermuten, eher als laiendominierte Verfahren dazu beitragen, Handlungskorridore und die politische Agenda zu erweitern, zu einer Aufwertung bislang unterrepräsentierter Anliegen führen oder helfen, Kommunikationsblockaden zu überwinden. Letzteres ist zwar auch im reinen »Stakeholder-Modell« als Ziel anvisiert, wird aber bei verhärteten Fronten – wie jüngst der »Diskurs Grüne Gentechnik« gezeigt hat – durch die Möglichkeit, in einen verhandlungsorientierten Kommunikationsstil überzuwechseln, erschwert. Anwendungsbereiche solcher Verfahren könnten sowohl Risiko- als auch ethische Debatten sein. Aus demokratietheoretischer Perspektive bestehen somit keine systematischen Einwände, partizipative Verfahren mit Institutionen der repräsentativen Demokratie zu verbinden. Partizipative Verfahren können von daher eine ergänzende Funktion im Verhältnis zu den repräsentativen Institutionen haben. Sowohl pluralistische als auch partizipatorische und deliberative Demokratieansätze bieten hierfür prinzipiell Anhaltspunkte, diese müssen allerdings theoretisch weiter ausgebaut und konkretisiert werden. Ob die über die politisch motivierte Inklusion von Personen laufenden partizipativen Verfahren der Technikfolgenabschätzung und -bewertung allerdings das Ziel einer demokratischen Technikbewertung eher erreichen als die etablierten Institutionen und Verfahren der repräsentativen Demokratie, bleibt nach wie 101

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vor eine in weiten Bereichen ungeklärte Frage. Die Antwort wird, wie wir zu zeigen versucht haben, zumindest von den konkreten Umständen des zu diskutierenden Themenkomplexes, von dem anvisierten Adressatenkreis und von der Binnenstruktur des jeweiligen partizipativen Verfahrens abhängen, aber auch von den hier näher aufgeschlüsselten demokratietheoretischen Präferenzen der wissenschaftlichen Beobachter/-innen. Die sozialwissenschaftliche Forschung findet in dem Themenkomplex »demokratische Technikbewertung durch partizipative Verfahren« noch ein weithin unbearbeitetes Feld vor. Und vor den ›großen‹ politischen Antworten steht auch in diesem Falle, wie so oft, der bisweilen mühsame Weg einer sorgfältigen, wissenschaftlich fundierten Analyse. Diese in Angriff zu nehmen, wäre ein lohnendes Ziel einer theoretisch aufgeklärten sozialwissenschaftlichen Politikberatung.

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Auch Naturkatastrophen können selbstverständlich zu gesellschaftlichen Risiken werden, soweit sie als gesellschaftlich beeinflussbar beobachtet werden, zum Beispiel, wenn hohe Opferzahlen nach Erdbeben der Bauweise und staatlichen Bauvorschriften zugerechnet werden. Zum Konzept und zur Entwicklung von TA vgl. ausführlich Naschold (1987); von Westphalen (1988); Petermann (1991); Weyer (1994); Baron (1995); Grunwald (2002). Damit werden ›TA-Generalisten‹ in keiner Weise überflüssig. Sie erhalten durch den ›Siegeszug‹ von TA allerdings Konkurrenten, die im Rahmen disziplinärer Programme Technikfolgenabschätzung mitführen. Zur Verwendung von Expertise im politischen Beratungskontext vgl. auch Saretzki (1997); Weingart (1999, 2001). Eine Ausweitung findet diese Debatte in der Diskussion um partizipative Formen des »Science governance«, die derzeit in vielen europäischen Staaten, aber auch auf der Ebene der EU selber sowie in den USA stattfindet – auch hierbei kommt Biotechnologie und Biomedizin eine prominente Rolle zu. Vgl. hierzu Jasanoff (2000); Irwin (2001); Levidow/ Marris (2001); Abels (2002); Banthien et al. (2003). Die verschiedenen Formen der Beteiligung werden Thema des Hauptteils dieses Buches sein. Zu Deutschland vgl. Hennen (2003), allgemein zu Europa vgl. Joly/Assouline (2001); Joss/Bellucci (2002a). Auch die Enquete-Kommission »Recht und Ethik der modernen Medizin« (2002: 65, 179ff.) empfiehlt in ihrem Abschlussbericht einen verstärkten Dialog des Parlaments mit den Bürgerinnen und Bürgern. Solche Argumente finden sich etwa bei Bechmann (1993); Hennen (1993, 1994, 1999a, 1999b); Durant (1995, 1999); Renn et al. (1995); Dienel (1997); Andersen/Jæger (1999); Fischer (1999, 2000); Foltz (1999); Webler et al. (2001); Grunwald (2002: 128f.); Joss/Bellucci (2002a). Sach- und Sozialdimension betreffen unterschiedliche Formen der Beobachtung. Die Sachdimension betrifft Untersuchungen, die die Bezeichnung von etwas Bestimmtem (ei103

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ner ›Sache‹) ermöglichen. Die Sozialdimension betrifft die Unterscheidung von ›ego‹ und ›alter‹ zur Bezeichnung von Positionen in Kommunikationen. 9 Dieser Konflikt wird sich häufig als Interessenkonflikt entpuppen, während die mit den partizipativen TA-Verfahren behandelten Problemfälle eher auf Wertkonflikten basieren. 10 Damit soll freilich nicht ausgeschlossen werden, dass auch dieser Begriffsgebrauch empirisch vereinzelt zu beobachten sein mag. Es geht vielmehr um die Gewichtung. 11 Als funktionale Betrachtungsweise würden wir es bezeichnen, wenn etwa argumentiert wird, dass die Akzeptanz neuer Technologien durch Beteiligung verbessert werde oder die Technologien selbst besser an Bedürfnisse angepasst werden könnten. Ein Beispiel funktionaler Rekonstruktion aus der Beobachterperspektive ist dann etwa die Zurechnung auf Effekte der Risikostreuung durch breite Bürgerbeteiligung (vgl. Bora 1999). 12 Es kann zwischen dem instrumentellen, elitistischen und partizipativen TA-Modell unterschieden werden (vgl. Bechmann 1992, 1993). Diese Unterscheidung rekurriert letztlich auf die analytische Trennung in drei Modelle von Politikberatung: das technokratische, das dezisionistische und das pragmatistische Modell. 13 Dass dieses Recht auf Beteiligung über historisch lange Zeiträume nicht gleichermaßen für alle Bürger galt, sondern mit einer Exklusion großer Bevölkerungsgruppen etwa nach Kriterien wie Geschlecht oder Besitzstand einherging, sei hier nur erwähnt. Diese Exklusionsmechanismen spielen in modernen Demokratietheorien für die Gewährung der Bürgerrechte keine Rolle mehr. Gleichwohl beeinflussen sie als sozioökonomische Faktoren die faktische Wahrnehmung von Partizipationsrechten. 14 Die Frauenbewegung ist hierfür ein gutes Beispiel. Die Veränderung von Geschlechterverhältnissen in allen Bereichen gesellschaftlichen Lebens wird vorrangig mit dem Erfordernis einer gesellschaftlichen Demokratisierung begründet. 15 Diese Ausweitung von Partizipationsformen hat wiederum 104

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Rückwirkungen auf deren institutionelle Verfassung. Hier finden sich Forderungen nach Einführung oder Ausweitung direktdemokratischer Instrumente (z.B. Volksabstimmungen) in Ergänzung zu repräsentativdemokratischen Institutionen (vgl. Schiller/Mittendorf 2002). Solche Forderungen fanden in den 1990er Jahren auch in der Bundesrepublik Deutschland Anklang. Auf der Ebene der Länder wurden neue Verfahren eingeführt. In anderen Ländern, wie der Schweiz oder Österreich, spielen Instrumente der direkten Demokratie auch in Technikkonflikten eine wichtige Rolle (vgl. Schneider 2003). 16 Diese Frage nach der demokratischen Qualität von Technikentwicklung ist die Kernfrage einer politikwissenschaftlichen Technikforschung. Demokratisierung von Technik wird dabei derzeit vorwiegend im Sinne der Bürgerbeteiligung an Technisierungsprozessen verstanden (vgl. Winner 1992; Sclove 1995; Martinsen/Simonis 2000; Mensch/ Schmidt 2003). 17 Vgl. z.B. Kreß (2000). Dies ist nicht das einzige Theoriedefizit in der Debatte um und Forschung über Bürgerbeteiligung. Thomas Webler und Seth Tuler (2002) stellen fest, dass in den letzten Jahren aus verschiedenen Richtungen Theoriebeiträge geleistet wurden, so z.B. aus Managementund Entscheidungstheorien, aus der Theorie über Verfahrensgerechtigkeit oder Politikevaluation. Gleichwohl bestehe ein kommunikationstheoretisches Defizit, welches die Autoren unter Bezugnahme auf Habermas’ Theorie des kommunikativen Handelns zu bearbeiten suchen. Wie wir sehen werden, ist der Rekurs auf Habermas auch für die deliberative Demokratietheorie zentral. Webler und Tuler verorten sich jedoch nicht in diesem demokratietheoretischen Kontext. Ihr Verdienst ist die Entwicklung einer theoriegeleiteten Verfahrensforschung. 18 Verbände, öffentliche Institutionen (z.B. Industrie- und Handelskammern), aber auch »lockere örtliche Gruppierungen« (z.B. Bürgerinitiativen als kommunalpolitische Interessengruppen), vgl. Rudzio (1996: 67, 77).

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19 Zur Kritik des »Stakeholder-Modells« in der Biomedizinpolitik siehe auch Braun et al. (2002: 12ff.). 20 So berufen sich zum einen feministische Demokratietheoretikerinnen auf diese normative Tradition (z.B. HollandCunz 1998), zum anderen auch Theoretiker/-innen, die sich mit der Europäisierung und Transnationalisierung von Demokratie befassen (z.B. Held 1995; Abromeit 1998). Bei Benjamin Barber (1994) werden partizipatorische Ansätze in einer republikanischen Richtung weiterentwickelt. 21 Er bezieht diese Argumente zwar auf die Wissenschaftspolitik, doch sie gelten gleichermaßen für die Technologiepolitik und überwiegend auch für die Technikbewertung. Die Wissenschaftspolitik hält er für besonders elitär und technokratisch, so dass selbst ein stärkerer Pluralismus ein Mehr an Partizipation erbringen würde, aber gleichwohl nur eine Zwischenstufe hin zu einer »wahrhaft« partizipatorischen Politik sein könne. 22 Feministische Forschung zu partizipativer TA steckt noch in den Anfängen. Sie müsste sich erstens mit der Frage befassen, inwieweit Frauen als Akteurinnen an diesen Verfahren beteiligt sind, denn zumeist wird bei der Laienbeteiligung das Geschlecht als Auswahlkriterium berücksichtigt. Sie müsste zweitens danach fragen, inwieweit in diesen Verfahren geschlechtsspezifische Perspektiven und Diskurse zum Tragen kommen. Zum Beispiel gibt das Bürgervotum zur »Dresdener Bürgerkonferenz Gendiagnostik« hierauf einige Hinweise (abgedruckt in Schicktanz/Naumann 2003). 23 Insofern ist es folgerichtig, wenn Manfred Schmidt (1997a: 177ff.) diese Ansätze als Untertypus von partizipatorischen Demokratietheorien betrachtet. Wenngleich auch nicht ganz unproblematisch, so soll dies doch hier aus der Partizipationsperspektive genügen. 24 Abromeit (2002: 102) weist darauf hin, dass das Inklusivitätsprinzip theoretisch nicht erforderlich ist, weil auch die »Präsenz aller relevanten Argumente ausreicht«. 25 Anders als in republikanischen Demokratietheorien wird dabei nicht unterstellt, dass diese Ergebnisse daran gemessen werden können, was für alle Gesellschaftsmitglieder gut 106

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ist. Unterstellt wird ferner keine homogene, sondern eine differenzierte Gesellschaft (vgl. Warren 2002: 174f.). Dadurch, dass sie die Schnittstelle zwischen Wissen und Werten fokussieren, können sie – so das Argument von Hamlett (2003) – an konstruktivistische Theorien der Technik anknüpfen. Eine vermittelnde Position nimmt Schmalz-Bruns’ (1995) Ansatz einer reflexiven Demokratie ein, in welchem partizipatorische und direktdemokratische Ansätze mit parlamentarischer und Verhandlungsdemokratie verknüpft werden. In Scharpfs Theorie, die er programmatisch »zwischen Utopie und Anpassung« verortet, sind beide Seiten des politischen Prozesses wichtig: ein Mehr an Beteiligung – auch innerhalb der von ihm favorisierten pluralistischen Ordnungen – und eine Verbesserung der politischen Steuerung. Scharpf hat seinen Ansatz seitdem kontinuierlich weiterentwickelt, wobei er zunehmend die Output-Seite in den Blick genommen hat und Legitimationsverluste in Folge von Effektivitätsverlusten der Politik – gerade durch Prozesse der Denationalisierung – betrachtet. Für eine kritische Würdigung der Scharpf’schen Demokratietheorie siehe Schmidt (2003). Wobei Dahl, eigentlich ein Vertreter eines eher elitären Demokratiekonzepts, mittlerweile gerade zum Ausgleich der entdemokratisierende Effekte von Internationalisierungsprozessen auf mehr Bürgerbeteiligung setzt. Dabei sind Verfahrenstypen wie Ethikräte oder EnqueteKommissionen, in denen Expertinnen und Experten unter sich bzw. mit politischen Entscheider/-innen beraten, aus dieser Darstellung ausgeschlossen. Hierbei handelt es sich um politikorientierte Verfahren der Politikberatung im Unterschied zu eher öffentlichkeitsorientierter Politikberatung, wie sie die partizipative TA sein will. Ebenso ist die Mediation aus den oben diskutierten Gründen in unserer Systematik nicht enthalten. Alternative Typenbildungen sind denkbar, vgl. z.B. Abschlussbericht der Enquete-Kommission »Recht und Ethik

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der modernen Medizin« (2002: 184ff.); Braun et al. (2002) oder Joss (2003: 26f.). Empirisch betrachten wir dabei vorwiegend Verfahren, die im Zusammenhang mit der Kontroverse um Biotechnologie und moderne Medizin erprobt wurden. Diese Technologien erfüllen in besonders deutlicher Weise die eingangs genannten Voraussetzungen der Spezialisierung von TA sowie der epistemologischen Unsicherheit. Die Auswahl eines Problemkontextes soll dabei die Aufgabe des Verfahrensvergleichs erleichtern. Zudem sind partizipative Verfahren in diesem Themenbereich besonders stark verbreitet; vgl. auch Braun et al. (2002). Für einige dieser Fälle konnte auf den »EUROpTA«-Bericht zurückgegriffen werden (Joss/Bellucci 2002a). Maria Behrens et al. (1997) unterscheiden partizipative Verfahren in ihrer »Hagener Typologie« unter anderem nach diesem Kriterium des Kommunikationsstils (ebd.: 209ff.). Diese Vorgehensweise ist nicht unproblematisch, da eine Vielzahl von Verfahren durch dieses Raster nur unzureichend gekennzeichnet wird. Nach dieser Typologie agieren beispielsweise auch Bürger und Betroffene nur in »verhandelnden« Dialog-Verfahren. Damit sind z.B. Konsensuskonferenzen oder Bürgerforen unseres Erachtens unzureichend erfasst, da auch sie auf einen argumentativen Diskurs abstellen. Kritisch hierzu Weyer (1998). Das »Rathenau Instituut« ist eine Organisation, die – wenn auch eher lose – dem niederländischen Parlament zugeordnet ist. Seinen Auftrag sieht das Institut weniger in der wissenschaftlichen Politikberatung für das Parlament als vielmehr in der Unterstützung der öffentlichen Debatte über Technologien; vgl. van Est (2000); Eijndhoven (2000). So waren z.B. am »Diskurs Grüne Gentechnik« 30 Gruppen beteiligt. Siehe auch van den Daele (1994); van den Daele/Döbert (1995); Bora/van den Daele (1997); zur kritischen Diskussion vgl. vor allem Beusmann (1993); Gill (1993, 1996); Hennen (1993, 1994); von Gleich (1996); Saretzki (1996) und die Entgegnung von Döbert (1996a, 1996b). 108

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38 Die Gutachten sind in den Materialien des TA-Verfahrens veröffentlicht (WZB Discussion Papers FS II 1994-301 bis FS II 1994-318); siehe auch van den Daele et al. (1996). 39 Zu denken wäre beispielsweise an Stoppregeln, die gegen eine verfahrensintern einsetzende Prozeduralisierungsspirale wirken, oder Verfahrensregeln, die deutlichere Phasen abschließender Bewertung vorsehen (vgl. Bora 1993). 40 Carl H. Ule und Hans-Werner Laubinger (1978: 81) halten in ihrem für diese Partizipationsform bahnbrechenden Gutachten für den 52. Deutschen Juristentag fest: »Der Erörterungstermin […] stellt ein ausgezeichnetes Instrument zum Austausch von Informationen und Ansichten sowie zum gütlichen Ausgleich einander widerstreitender Interessen dar. Seine generelle Bedeutung und die Wichtigkeit seiner funktionsgerechten Ausgestaltung kann deshalb gar nicht überschätzt werden.« 41 Dieser juristische Funktionsbegriff umschreibt im Gegensatz zum sozialwissenschaftlichen das normative Ziel und den Zweck eines Tatbestandes. Nicht die objektiv beobachtbaren Konsequenzen eines sozialen Sachverhalts sind gemeint, sondern die intendierten, dem Sachverhalt zugeschriebenen Leistungen. 42 Immerhin liegen für den »Erörterungstermin« – im Unterschied zu vielen der anderen Verfahrensmodelle – einige, wenn auch zum großen Teil ältere Studien vor. Zum atomrechtlichen Verfahren vgl. etwa Forschungsinstitut für Öffentliche Verwaltung (1988); Hagenah (1996) (ohne empirische Analysen). 43 Zur Bedeutung von Verfahrenskontrolle in der »procedural-justice«-Forschung siehe Thibaut/Walker (1975); Lind/ Tyler (1988); Tyler (1990); Röhl (1993); Bora (1995). 44 Nicht alle Argumente der Bürger/-innen werden auch in deren Sinne interpretiert und verarbeitet. Die technikrechtlichen Regelungen lassen meist nur Risikoargumente zu. Bedenken, die nach den entsprechenden Gesetzen nicht einschlägig sind (z.B. Ethik oder politische Selbstbestimmungsrechte der Bürger/-innen praeter bzw. contra legem),

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werden zwar mehr oder weniger formal behandelt, aber inhaltlich nicht weiter verarbeitet. Oftmals werden bei den Auswahlverfahren aber bestimmte Repräsentativitätskriterien wie Alter, Geschlecht, Wohnort etc. beachtet. Siehe dazu insbesondere Joss (2003: 21ff.). Andere Verfahren dieses Modells, insbesondere »Citizens’ Juries«, sind in den letzten Jahren nicht nur bezogen auf Gentechnik am Menschen, sondern allgemein verstärkt im Bereich medizinischer TA eingesetzt worden. Ebenso wie das niederländische »Rathenau Instituut« (vgl. das Beispiel bei Modell I) entspricht das 1985 gegründete »Danish Board of Technology« dem Typus parlamentarischer TA. Seine Aufgabe besteht darin, öffentliche Debatten über neue Technologien anzuregen und zu organisieren sowie dem Parlament darüber Bericht zu erstatten. Dies gilt im Übrigen für partizipative TA-Verfahren insgesamt. Hierbei sei hinzugefügt, dass eine wissenschaftliche Evaluation der Effektivität und Wirkungen methodisch sehr schwierig ist und wohl aus diesem Grunde bislang kaum systematisch versucht wurde. Auch die »EUROpTA«-Studie ist bezüglich dieser Dimension sehr vorsichtig und konstatiert weiteren Forschungsbedarf (vgl. Joss/Bellucci 2002a). Sie operiert mit eher weichen und deskriptiven Kriterien, um impacts (konzipiert als »Resonanz«) von pTA-Verfahren auf den Politikprozess (vgl. Bütschi/Nentwich 2002) bzw. ihren allgemeinen gesellschaftlichen Einfluss (vgl. Hennen 2002) zu erfassen. Für das Beispiel der Konsensuskonferenzen vgl. auch Joss (1995, 1998) sowie für eine deliberative Konferenz Rowe et al. (2004). Diese zurückhaltende Bewertung gilt zunächst nur für das Modell »Konsensuskonferenz«. Inwiefern die strukturell analog gebaute »Planungszelle« im Rahmen lokaler Betroffenheit geeignet ist, innovative Planungsprozesse in Gang zu setzen, soll hier nicht erörtert werden. Solche Effekte werden bei der britischen Konsensuskonferenz über Biotechnologie vermutet (vgl. Joss/Durant 1995).

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Giovanni Sartori (1997: 24) unterscheidet zwischen der Wahl-, Referendums-, Mitwirkungs- und Konkurrenzdemokratie, wobei der Hauptgegensatz zwischen den letzten beiden besteht. Referenden können selbstverständlich auch in repräsentativen Demokratien durchgeführt werden, in der »Referendumsdemokratie« sind sie aber das zentrale Instrument, wobei Entscheidungen von den Referendumsteilnehmer/-innen – ähnlich der Situation von Wähler/-innen – allein und »ohne ›diskutierende Mitwirkung‹« (ebd.: 124) getroffen werden. Maria-Luise Schneider (2003) zeigt in ihrer Untersuchung des Schweizer Referendums zur Gentechnik, dass jedoch auch die massenmediale Deliberation in diesem Kontext sehr wohl Kriterien von Rationalität genügt und nicht von uninformierten, gar manipulierten Stimmbürgerinnen und -bürgern auszugehen ist. Dieser verbreitete Vorbehalt gegen Direktdemokratie wird von Theo Schiller (2002: 163) als klischeehaft und empirisch widerlegt bezeichnet. Es handelt sich um den »Council of Agriculture«, die »Agrochemical Association«, das »Watershed Information Centre«, die »Association of County Councils« und die »Water Supply Association«. Zwar müssen Interessengruppen ihre Positionen auch sonst gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit vertreten. Dies geschieht allerdings mit Blick auf die Öffentlichkeit weniger in der direkten Kommunikation, sondern medial vermittelt und damit eher in Gestalt eines einseitigen Kommunikationsprozesses. Interessengruppen beziehen sich zur Begründung von Partikularinteressen vielfach auf eine Gemeinwohlrhetorik. Durch den deliberativen Prozess soll diese Rhetorik aber auf ihre Substanz hin überprüft werden. Allerdings ist auch das Modell I bereits konfrontativer als andere Modelle durch die mögliche Verhandlungskomponente. Die Bezeichnung »Szenario-Workshop« tragen allerdings noch mehr Verfahren, so zuletzt in Deutschland der Szenario-Workshop »Gene, Geld und Gelehrte«, der 2002 von der 111

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Forschungsgruppe »Bioethik und Wissenschaftskommunikation« am »Max-Delbrück-Centrum für Molekulare Medizin (MDC) Berlin-Buch« in Zusammenarbeit mit dem »Forschungszentrum Jülich« und der »Bundeszentrale für politische Bildung« zum Verhältnis von Wirtschaft und Biomedizin durchgeführt wurde (vgl. MDC 2002). Allerdings weist dieses Verfahren methodisch nur wenige Gemeinsamkeiten mit dem skizzierten dänischen Modell auf. Denn beim MDC-Verfahren waren erstens nur Laien und Expertinnen sowie Experten beteiligt und keine Vertreter/ -innen von Interessengruppen oder aus der Politik. Zweitens entwickelten die Expertinnen und Experten in gemeinsamer Arbeit mit den Laien die Szenarien und evaluierten diese hinsichtlich ihrer jeweiligen Chancen und Risiken. Dabei wurde diese enge Interaktion von den Laien selbst durchaus kritisch bewertet, denn sie nahmen die Expertinnen und Experten in der Gruppe als zu dominant wahr. Für die Laien war ferner nicht unmittelbare Betroffenheit das Auswahlkriterium, sondern eher eine Palette allgemeiner Kriterien von Repräsentativität, wobei das faktische Laien-Panel dann aus politisch überdurchschnittlich interessierten Personen zwischen 16 und 40 Jahren bestand. Diese Altersstufe wurde gewählt, da es um Szenarien gehen sollte, von denen diese Laien in Zukunft direkt betroffen sein könnten. Zwar werden TA-Verfahren in der Regel nicht einfach aus einem Kontext in einen anderen importiert, sondern stellen immer eine Anpassung und Weiterentwicklung der Methode an den konkreten Gegenstand und die spezifischen gesellschaftlichen und politischen Bedingungen dar (vgl. Joss/Torgersen 2002). Allerdings ist die Abweichung des MDC-Verfahrens vom Modell so gravierend, dass es unseres Erachtens nicht mehr dem Modell VII zugerechnet werden kann. Vielmehr dürfte es sich um eine Variante von Modell IV (Konsensuskonferenz) handeln, in welcher die Laiendominanz reduziert wurde. 58 Im Unterschied dazu bildete bei der »Future Search Conference« die Analyse der Situation in den vergangenen 40 Jahren den Ausgangspunkt für die Entwicklung von Szena112

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rien und darauf beruhenden Aktionsplänen (vgl. Klüver 2002: 80). Dieses Verfahren wurde aus den USA übernommen, wo es zur Initiierung eines konstruktiven Dialogs zwischen Stakeholdern entwickelt wurde. Zu diesem modalen und graduellen Begriff der Inklusion und dessen theoretischer Verortung siehe auch Bora (2000); zum Beteiligtenstatus der Einwender im Erörterungstermin vgl. Bora (1999: Kap. 3). Bei der Durchführung einzelner Bundesgesetze sind hingegen Partizipationsverfahren vorgesehen. So ist das im Umwelt- und Planungsrecht verankerte Kooperationsprinzip sukzessive dahingehend interpretiert worden, dass es Kooperation nicht nur mit Verursachern, sondern auch mit Betroffenen meint. Der »Erörterungstermin« (Modell III) ist hierfür ein Beispiel. Es ist jedoch zu vermuten, dass durch die Auswahl der Beteiligten bei den partizipativen TA-Verfahren mit repräsentativem Aspekt die Wirkung dieser Faktoren abgemildert wird. Zu den Defiziten und der Rolle von Bürgerbeteiligung siehe Ismayr (2001: 462ff.). In der Theorie deliberativer Politik von Jürgen Habermas (1992) kommt hier die kommunikative Vernunft lebensweltlicher Provenienz zum Tragen. Dies ist kommunikationsanalytisch gut nachweisbar am Modell »Erörterungstermin« (vgl. Bora 2000).

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Anhang

Synopse: Verfahren der partizipativen Technikbewertung

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X

X

Interessengruppen

Policy-Maker

X X

entscheidungsorientiertes Betroffenenverfahren

Wissenschaftliche Experten X

ExpertenStakeholderVerfahren

InteressengruppenVerfahren

X

X

LaienExpertenVerfahren

Modell IV »Konsensuskonferenz«

X

X

X

Laien-, Interessengruppen- u. ExpertenVerfahren

Modell V »Erweiterte Konsensuskonferenz«

Heterogenität der Verfahrensbeteiligten Modell III »Erörterungstermin«

Laien

Beteiligte

Modell II »Partizipative Technikfolgenabschätzung« (pTA)

Modell I »Dialogverfahren«

X

(X)

X

X

abstimmungsorientierte Verfahren

Modell VI »Voting Conference«

X

X

X

X

Verfahren mit Betroffenen, Experten und Politik

Modell VII »SzenarioWorkshop«

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beteiligte Akteure gleichberechtigt

Dialog zwischen Interessengruppen (z.T. mit Beteiligung von Experten); Transparenz der Interessen und Perspektiven

Rollen

Verfahrensregel(n)

Form der Beteiligung

Diskurs zwischen wissenschaftlichen Experten und Interessengruppen

Experten = Schlüsselrolle

rechtliche Entscheidung; Betroffene haben beratende Aufgaben

Entscheider = Schlüsselrolle; Bürger liefern Argumente, Experten beraten

Auswahlkriterien Repräsentativität; Repräsentativität ›Jedermann‹Beteiligte z.T. BetroffenBeteiligung; heit Betroffenheit

Laien-Panel befragt Experten

Laien = Schlüsselrolle, Experten als »Wissenslieferanten«

Bürger: Zufall/ Repräsentativität; Experten: Auswahl

Bürger: Zufall/Repräsentativität; Experten/Expertinnen und Policy-Maker: Repräsentativität

oft getrennte Beratung der Gruppen; Stellungnahme der Interessengruppen wird von Bürger-Panel evaluiert

Evaluation von Szenarien, die von Stakeholdern vorab entwickelt wurden; Abstimmung über Szenarien

Laien = Schlüsbeteiligte Grupselrolle, Experten pen gleichbeals »Wissenslie- rechtigt feranten« (Zuarbeit für Dialog mit Interessengruppen)

Bürger: Zufall/ Repräsentativität; Experten Auswahl; Interessengruppen: Kooptation

Evaluation von vorab entwickelten Szenarien; getrennte Beratung der Gruppen unter sich und miteinander

beteiligte Gruppen gleichberechtigt

Repäsentativität

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Politik (Entscheider; Interessengruppen; Öffentlichkeit

Dialog zwischen Konfliktparteien in Gang bringen; interaktive Exploration von Zielen; evtl. Entwicklung und Evaluation von Szenarien; Identifizierung von Konsens-/Dissensfragen

Adressat(en)

Aufgabe/Ziel

Sachklärung durch Experten u. Gegenexperten; dadurch Erzeugung pol. Handlungsoptionen; Legitimation von pol. Entscheidungen

Politik allgemein, Öffentlichkeit

TechnikbewerTechnik tung und -gestal- allgemein tung; z.T. Planungsprozesse

Themenschwerpunkt

Funktion der Beteiligung

Deliberation i.e.S., d.h. durch Argumente Entscheidung beeinflussen

administrative Entscheider

Kommunikation zwischen Laien und Experten; Anregung und Aufklärung öffentlicher Debatten

Politik allgemein, Öffentlichkeit

Technik im Ein- Technik zelfall (z.B. Gen- allgemein technik: Freisetzungsentscheidung)

Anregung und Aufklärung öffentlicher Debatten

Politik allgemein, Öffentlichkeit

Technik allgemein

Politik allgemein, Öffentlichkeit Planungsprozess; Dialog zwischen allen Akteursgruppen; gegenseitiges Verständnis stärken

Anregung und Aufklärung öffentlicher Debatten; Perspektiven unterschiedlicher Gruppen

Technik allgemein

Politik allgemein, Öffentlichkeit

Technik allgemein

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pluralistisch, aber deliberative Elemente

demokratietheoretische Einordnung

Typische Verfah- mediationsrensform orientierter StakeholderDiskurs

unterschiedliche Perspektiven der Interessengruppen offen legen/ Interessensklärung; Blockaden überwinden; Rückkoppelung in Verbände; Klärung von Optionen für pol. Entscheider

zugeschriebene/erwartete Leistung

i.e.S. diskursive pTA

unspezifisch; eher deliberativ

Risikobewertung technikinduzierter Sachstandsklärung; unstrittiges Wissen als Entscheidungsgrundlage

Öffentlichkeitsbeteiligung im administrativen Genehmigungsverfahren (techn. Anlagen- und Sicherheitsrecht)

Konsensuskonferenz, Bürgerforum, Citizens’ Jury

Verfahrensbezeichnung und Beispiele

formal partizipa- deliberativ torisc h, faktisch deliberativ

fünf normative typische Laienmeinung; z.T. Funktionen: Agenda-Setting Information Bürger, Information Behörde, Interessenvertretung, Rechtsschutz, Akzeptanz/Legitimation

Filter für konkurrierende PolicyOptionen

WeiterentwickAbstimmungslung von Konkonferenz sensuskonferenz und Bürgerforum

deliberativ-plura- deliberativ mit listi sch pluralistischem Element

Exploration von Zielen; typische Laienmeinung

SzenarioWorkshop (DK-Modell)

partizipatorisch-deliberativ mit pluralistischem Element

unterschiedliche Perspektiven der beteiligten Gruppen offen legen; AgendaSetting; politische Legitimation; Aufbrechen von Blockaden

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Konkrete Verfah- Gideon-Projekt rensbeispiele (Niederlande); UnileverDiskurs; Diskursprojekt Niedersachsen; Diskurs Grüne Gentechnik (Deutschland); Verkehrsforum Salzburg (Österreich)

WZB-Verfahren zu herbizidresistenten Pflanzen (Deutschland)

Atomgesetz; Bundesimmissionsschutz-Gesetz; Verwaltungsverfahrensgesetz (Deutschland)

Dänische Konsensuskonferenzen; Bürgerkonferenz Gendiagnostik (Deutschland); Consensus Conference on Plant Biotechnology (Großbritannien); Public Debate on GM Animals (Niederlande); Ozon Konsensuskonferenz (Österreich); PubliForum Elektrizität (Schweiz); Consensus Conference on GM Food (Australia); Bürgerforum Gentechnik (Baden-Württemberg)

Gen-Dialog (Schweiz); Citizen Foresight Project GM Food (Großbritannien); Citizens’ Jury on GM Crops (Indien)

Voting Conference Drinking Water (Dänemark)

SzenarioWorkshop Urban Ecology (Dänemark); Future Search Conference Traffic Copenhagen (Dänemark)

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