Das Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls: Entstehung - Gestalt - Wirkung [1 ed.] 9783428522156, 9783428122158

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Schriften zum Völkerrecht Band 167

Das Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls Entstehung – Gestalt – Wirkung

Von

Christoph Holtwisch

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

CHRISTOPH HOLTWISCH

Das Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls

Schriften zum Völkerrecht Band 167

Das Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls Entstehung – Gestalt – Wirkung

Von

Christoph Holtwisch

asdfghjk Duncker & Humblot · Berlin

Der Fachbereich Rechtswissenschaft der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main hat diese Arbeit im Jahre 2006 als Dissertation angenommen.

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar.

Alle Rechte vorbehalten # 2006 Duncker & Humblot GmbH, Berlin Fremddatenübernahme: L101 Mediengestaltung, Berlin Druck: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0582-0251 ISBN 3-428-12215-1 978-3-428-12215-8 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier ∞ entsprechend ISO 9706 *

Internet: http://www.duncker-humblot.de

Geleitworte Die Auswirkungen des Konsumierens und Produzierens auf die menschliche Gesundheit sowie auf Natur und Umwelt sind nicht an Grenzen gebunden. Umweltbelastungen heutigen Handelns werden bewußt oder unbewußt auf andere Regionen und die dort lebenden Menschen sowie auf die Zukunft abgewälzt. Die Konsequenzen solcher Abwälzung negativer Folgen wirtschaftlichen Handelns sind die Anstöße für internationale Verhandlungen gegen derartige Gefahren geworden. Von entscheidender Bedeutung für die breite Öffentlichkeit ist in besonderer Weise das globale Handeln gegen die Bedrohung des Klimawandels. Die Entwicklung von regionalen und globalen Konventionen und Protokollen, die durch nationale Ratifizierungen zu bindendem Recht werden, ist Voraussetzung für Konfliktvermeidung und Konfliktlösung. Viele dieser Verhandlungsergebnisse, wenn auch nach dem Verhandlungsabschluß hoch gewürdigt und gepriesen, sind sehr schnell zu „vergessenen Verträgen“ geworden, also zu „sleeping treaties“. Ein wesentlicher Grund für derartige Bedeutungsverluste von Vertragswerken, die bis zur vollständigen Irrelevanz umweltbezogener Regelungen geführt haben, liegt in einem gemeinsamen Schwachpunkt: Diese Regelungen enthalten keine oder keine wirksamen Verfahren, die eine verläßliche Durchsetzung der eingegangenen Verpflichtungen gewährleisten. Sie sind „zahnlose Papiertiger“, oft selbst im nationalen Recht nicht durchsetzbar und für die Erreichung der gesetzten Ziele damit bedeutungslos. Die Frage, wie in internationalen Umweltkonventionen und -protokollen die Einhaltung kontrolliert und die Nichteinhaltung, wenn erforderlich, durch wirksame Maßnahmen beantwortet werden kann, steht somit eindeutig im Zentrum jeder Bewertung der Relevanz dieser internationalen Vertragswerke. Diese hohe Bedeutung der Einhaltungskontrolle gilt dabei für alle rechtlich verbindlichen internationalen Regelungen, keineswegs nur für die im Bereich der Umwelt. Die Gefahr, daß Einhaltungsverfahren und Maßnahmen gegen Nichterfüllung der Verpflichtungen schwach ausgeprägt oder kaum wirksam umzusetzen sind, ist sicherlich eng korreliert mit der ökonomischen Relevanz der Regelungstatbestände. So ist es nicht überraschend, daß vor allem im Klimaschutz der Verhandlung wirksamer Einhaltungsverfahren höchste Bedeutung zukommt und sinnvolle Lösungen nur sehr schwer zu verhandeln sind. Der Kampf gegen den Klimawandel ist mit außerordentlich weitreichenden ökonomischen Konsequenzen verbunden. Der Erfolg gemeinsamer Klimapolitik ist an eine drastische Verminderung der Kohlenstoffhaltigkeit der Energiever-

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sorgung sowie an eine geradezu revolutionäre Erhöhung der Energieeffizienz gekoppelt. Die Energieversorgung betrifft jedoch das ökonomische Grundgerüst der Volkswirtschaften aller Länder, aller Wirtschaftsbereiche und aller Bürger. So war es von Anfang an zu erwarten, daß bei den Verhandlungen über die Klima-Rahmenkonvention und das Kyoto-Protokoll das Hauptaugenmerk auf die verläßliche, transparente Kontrolle der Einhaltung eingegangener Verpflichtungen gelegt werden muß. Damit verbunden ist stets die Frage, mit welchen Maßnahmen die Vertragsparteien bei ihrem Bemühen zur Einhaltung ihrer Verpflichtungen unterstützt werden können. Diese so wichtigen, aber auch so schwierigen Verhandlungen für ein wirksames System der Einhaltung eingegangener Verpflichtungen waren und sind dabei meistens wenig spektakulär. Es sind oft nächtelange Verhandlungen von Rechtsexperten, die sich in der Wertung des breiten Publikums häufig auf vermeintliche „Peanuts“ beziehen. So gehören die Verhandlungen über die Einhaltungskontrolle stets zu den schwierigsten Teilen im gesamten Verhandlungsrahmen. Vertragsstaatenkonferenzen zur Klimakonvention und zum Kyoto-Protokoll haben sich verständlicherweise über einen langen Zeitraum mit den Entscheidungen über die Nichteinhaltung sowie die Maßnahmen zur Durchsetzung beschäftigt. Diese sehr komplexen Verhandlungen sind nicht nur dem breiten Publikum schwer einsichtig und nachvollziehbar zu machen. Gleiches gilt zu einem guten Teil auch für Vertragsstaaten, besonders für diejenigen, denen der Aufbau nationaler Kapazitäten für die verläßliche Umsetzung internationaler Vertragswerke noch nicht oder noch nicht gänzlich möglich war. Es ist daher eine ebenso verdienstvolle wie sehr anspruchsvolle Aufgabe, diese Verhandlungen sorgfältig und verständlich nachzuzeichnen, sie auf ihre Konsequenzen hin zu analysieren und ihre Bedeutung für den Erfolg der Konvention und des Protokolls zu bewerten. Dieser Herausforderung hat sich Christoph Holtwisch mit seiner Arbeit gestellt. Es ist ihm eine bis in die letzte Verhandlungsrunde hineinreichende, auf die früheren Verhandlungsprozesse systematisch aufbauende Analyse gelungen. Die Arbeit füllt eine sehr bedeutsame Lücke im Verständnis und in der Umsetzung dieses komplexen Vertragswerks aus. Diese Lücke zu füllen, war besonders wichtig, da Fehlinterpretationen oder gar das gänzliche Ignorieren des Nichteinhaltungsverfahrens sehr schnell weitreichende negative Konsequenzen für eine vertrauensvolle globale Umweltzusammenarbeit haben würden. Gerade mit Blick auf die Nutzung des „öffentlichen Guts“ Atmosphäre, dieses so wichtigen Umweltkapitals, ist eine „free rider“-Position stets eine Gefährdung dringend notwendigen gemeinsamen Handelns. Diese Arbeit schließt somit eine gefährliche Lücke, indem sie die komplexen Nichteinhaltungsverfahren sehr nachvollziehbar darstellt und bewertet. Die Arbeit geht aber über diesen wichtigen Verdienst deutlich hinaus. Die

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Generalisierung und Systematisierung der Bausteine eines „Einhaltungs-Feststellungs-Rechts“ und eines „Nichteinhaltungs-Behandlungs-Rechts“ leistet bemerkenswerte Beiträge für eine allgemeine Theorie dieses Rechtsbereichs. Die aufgezeigten Verknüpfungsmöglichkeiten zwischen einer ManagementTheorie, die vor allem mit den leicht einzuhaltenden Verpflichtungen ohne Sanktionen auszukommen bemüht ist, und einer Durchsetzungs-Theorie, die bei schwer einzuhaltenden Verpflichtungen auch Sanktionen anstrebt, ist ein sinnvoller Ansatz. Dadurch wird verhindert, daß scheinbare Gegensätzlichkeiten aufgebaut und Verhandlungslösungen erschwert oder gar unmöglich gemacht werden. Auch die Relativierung der Einhaltungsregelungen, etwa in Kenntnis der Wirkungen von Reputationsverlusten, die mit nachgewiesener Nichteinhaltung verbunden sind, macht die komplexe Struktur verständlich. Es ist erfreulich, daß diese vorgelegte Analyse damit im besten Sinne interdisziplinäre Funktionen erfüllt. In einem weiteren Schritt wäre es hilfreich, auch die Möglichkeiten des Haftungsrechts für die Durchsetzung von Vertragsverpflichtungen zu prüfen. So ist etwa in der Basler Konvention die Notwendigkeit von Haftungsregelungen aufgenommen worden. Später konnte ein Haftungsprotokoll verabschiedet werden, dessen Durchsetzungsrelevanz keineswegs unterschätzt werden kann. Die Wirkung von Haftungsregelungen ist auf der Grundlage allgemein akzeptierter wissenschaftlicher Ursachen-Wirkungs-Ketten von Berichtspflichten und der Gewährleistung von Transparenz sehr bedeutsam. Daß der Weg, auch Haftungsvorschriften breiter zu nutzen, bisher weitgehend verbaut war, ist sicher der Tatsache geschuldet, daß es weitreichende Unterschiede im Haftungsrecht verschiedener Nationen gibt und es erhebliche ökonomische Folgen zu bedenken gilt. Eine Umweltpolitik, die verstärkt auf den Einsatz marktwirtschaftlicher Instrumente ausgerichtet ist, sollte über dieses Vergessen der Umwelthaftung mit einiger Dringlichkeit erneut nachdenken und entscheiden. Die vorliegende Arbeit hat das hohe Verdienst, die Notwendigkeit globalen Handelns mit den Durchsetzungsinstrumenten rechtlich bindender Vertragswerke zu verbinden. Der Nachweis, daß die im Kyoto-Protokoll in sehr mühsamen, intensiven Verhandlungstagen und -nächten ausgehandelten Nichteinhaltungsverfahren wirklich innovative Wege beschreiten, macht diese Arbeit so wichtig. Es wird sehr klar, daß diese Verhandlungen keineswegs unsinnige, unnötige Ablenkungen von den gemeinsamen Handlungspflichten darstellen, die besonders in der Entscheidung über konkrete Zeitrahmen und Mindestverpflichtungen gesehen werden. All dies macht die Arbeit sehr lesenswert sowohl für politische Entscheidungsträger, für Praktiker der Umsetzung, aber auch für Wissenschaftler. Die außerordentlich breiten, aus der Literatur abgesicherten Beweisführungen begründen zusätzlich vielfältige Möglichkeiten, den internationalen Dialog sowohl wissenschaftlich als auch politisch syste-

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matisch fortzuführen. Die in dieser Arbeit analysierten und durchdachten Sachfragen werden weltweit weiter vorangebracht werden müssen. Daher ist auch eine englische Version für die dringlich empfohlene Nutzung höchst wünschenswert. Prof. Dr. Klaus Töpfer, UNEP-Exekutivdirektor (1998-2006)

Die vorliegende Studie zum Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls ist nicht nur allgemein für das Verständnis derartiger Verfahren im Umweltvölkerrecht relevant, sondern besonders für die Unternehmen wichtig, die sich zum Leitbild einer nachhaltigen Entwicklung bekennen. RWE hat in seiner Nachhaltigkeitsstrategie die Klimavorsorge als bedeutsamen und herausfordernden Schwerpunkt definiert. Hervorzuheben ist dabei die Teilnahme am europäischen Emissionshandel und an den flexiblen Kyoto-Mechanismen. Unter Beachtung von Versorgungssicherheit und Wirtschaftlichkeit will RWE einen verminderten Treibhausgasausstoß primär durch neue Technologien im Bereich der fossilen Kraftwerke erreichen – bspw. durch ein Kohlekraftwerk, das kein Kohlendioxid emittiert. Hinzu kommt der Ausbau der regenerativen und dezentralen Energieerzeugung. Die Umwelt- und Energiepolitik stellt hohe Erwartungen an die Unternehmen. Das Ziel einer nachhaltigen und klimafreundlichen Energieversorgung ist dabei nur durch eine Kooperation von Politik und Wirtschaft erreichbar. Die Unternehmensseite sollte deshalb die Anforderungen kennen, denen die Politik international gerecht werden muß. Hierzu bedarf es wissenschaftlicher Studien, die diese Zusammenhänge und konkreten Prozesse offenlegen. Die vorliegende Arbeit thematisiert die Problematik der staatenbezogenen Einhaltung am Beispiel des Kyoto-Protokolls. Zusätzliche Relevanz gewinnt die Studie für Unternehmen dadurch, daß die Sanktionssysteme des Kyoto-Protokolls und des europäischen Emissionshandelssystems strukturell miteinander verwandt sind. Auch hängt die Berechtigung zur Nutzung der flexiblen Mechanismen letztlich vom Nichteinhaltungsverfahren ab. Da RWE das Thema dieser Arbeit für sehr wichtig hält, ist es zu begrüßen und zu fördern, daß ihr Verfasser unser Interesse an der Verbreitung seiner Forschungsergebnisse zum Anlaß nimmt, sie in vorliegender Form zu veröffentlichen und darüber hinaus konzernintern und -extern zu präsentieren. Dr. Hanns-Ferdinand Müller, Mitglied des Vorstandes der RWE Westfalen-Weser-Ems AG

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde Anfang 2006 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main als Dissertation angenommen. Meinem Doktorvater, Prof. Dr. Stefan Kadelbach, danke ich für die bei der Themenwahl und Bearbeitung belassene Freiheit und die stets hervorragende Betreuung. Für die rasche Erstellung des Zweitgutachtens sei Prof. Dr. Eckard Rehbinder gedankt, für die Übernahme des Vorsitzes bei der Disputation Prof. Dr. Michael Bothe. Die RWE AG hat die Veröffentlichung dieser Arbeit mit einem Druckkostenzuschuß unterstützt. Die Dissertation befindet sich auf dem Stand vor der ersten Tagung der Vertragsparteien des Kyoto-Protokolls in Montreal (Ende 2005). Das Nichteinhaltungsverfahren wurde dort durch Beschluß 27/CMP.1 angenommen, eine Protokolländerung aber bis Ende 2007 noch offengelassen (FCCC/KP/ CMP/2005/8/Add.3, S. 92). Das Verfahren ist damit jetzt voll einsatzfähig, wie sich auch daran zeigt, daß die Mitglieder des Einhaltungsausschusses bereits gewählt wurden (FCCC/KP/CMP/2005/8, S. 17 ff.). Die ersten beiden Ausschußtreffen fanden Anfang März und Ende Mai 2006 in Bonn statt; ein drittes Treffen ist für Anfang September vorgesehen. Bisher wurden nur organisatorische Fragen diskutiert. Dies betrifft bspw. die Geschäftsordnung, die von den Vertragsparteien angenommen werden muß. Deren zweite Tagung soll im November 2006 in Nairobi stattfinden. Wertvolle Kritik und bereichernde Anregungen für diese Arbeit haben mir meine Kollegen von der FernUniversität in Hagen (Dr. Stefan Baufeld, Prof. Dr. Katharina Gräfin von Schlieffen, Dr. Stefan Kracht, Dr. Lars Michaelis, Markus Pein, Dr. Ulrike Rüssel und Prof. Dr. Georg Simonis) und einige Freunde (Olaf Diederichs, Lutz Hähle, Ralf Heimann, Dr. Sven Hoffmann und Tobias Lapke) sowie mein Bruder und die Mitstreiter im „European Ph. D. Network on International Climate Policy“ geliefert. Ein besonders herzlicher Dank für ihre – nicht nur fachliche – stetige Unterstützung gilt Sonja Heimann. Nicht möglich gewesen wäre die Dissertation zudem ohne den langjährigen Rückhalt durch meine Eltern und Großeltern, denen ich diese Arbeit widme. Münster, im Juli 2006

Christoph Holtwisch

Inhaltsverzeichnis Einleitung A. Ziel der Arbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Inhalt der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Kapitel Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens A. Anthropogener Klimawandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Natürlicher Treibhauseffekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Anthropogener Treibhauseffekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Störung des Klimasystems. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Menschlicher Einfluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Gefährlichkeit der Störung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Völkerrechtliches Klimaregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Rahmenkonventions- und Protokollstrategie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Klimarahmenkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Endziel und Grundsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verpflichtungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Alle Parteien und Anhang II-Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Anhang I-Parteien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Kyoto-Protokoll: Ergänzende Verpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Alle Parteien und Anhang II-Parteien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Anhang I-Parteien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Emissionsverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Verpflichtungszeitraum 2008–2012 und Korbansatz . . . . . . . . bb) Individuell zugeteilte Emissionsmengen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Politiken und Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Flexible Mechanismen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gemeinsame Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung . . . . . . . . . cc) Internationaler Emissionshandel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Berechtigungsvoraussetzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Methodische und Berichts-Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Methodische Pflichten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Berichtspflichten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Bedeutung der nicht ratifizierenden Anhang I-Parteien . . . . . . . . . . . . C. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Inhaltsverzeichnis 2. Kapitel Verhandlungen und Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Montrealer Protokoll zur Wiener Ozonkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Espoo-Konvention und SEA-Protokoll. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Kyoto-Protokoll zur Klimarahmenkonvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . V. Aarhus-Konvention und PRTR-Protokoll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VI. Alpenkonvention und Durchführungsprotokolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VII. Basler Konvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . VIII. Cartagena-Protokoll zur Artenvielfaltskonvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX. Sonstige Entwicklungen von Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . .

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B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 I. Ausgangspunkt: Art. 18 KP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 II. November 1998 – COP 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 III. Juni 1999 – SB 10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 IV. Oktober/November 1999 – SB 11 und COP 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 V. Juni 2000 – SB 12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 VI. September/November 2000 – SB 13 und COP 6 I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 VII. Juli 2001 – COP 6 II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 VIII. Oktober/November 2001 – COP 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Bedingungen des Art. 18 KP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Verbindliche Folgen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Politische Praktikabilitätserwägungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Annahme durch Protokolländerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Annahme durch Beschluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Annahme durch Protokolländerung und Beschluß. . . . . . . . . . . . . . . . .

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D. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

3. Kapitel Einhaltungsausschuß des Nichteinhaltungsverfahrens A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Unterstützungsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Allein-Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vor-Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Berücksichtigung besonderer Gesichtspunkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeiten . . . bb) Jeweilige Umstände des Falles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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II.

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2. Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Einhaltungskontrolle der wichtigsten Pflichten der Anhang I-Parteien. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Verzeichnisanpassung und Datenbankkorrektur . . . . . . . . . . . . . . . . Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Anzahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Herkunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Problematik des Verteilungsschlüssels in der Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Berücksichtigung der Interessengruppen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Anforderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Vorsitz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenarbeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Mitgliederaustausch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Informationsaustausch. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Beratungsaustausch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B. Plenum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Berichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Allgemeine politische Führung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Verfahrensregeln (Geschäftsordnung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C. Büro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 I. Aufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 II. Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 D. Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beschlußfassung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Treffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Flexibilität gegenüber Transformationsländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

161 161 164 165

E. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166

4. Kapitel Verfahrensregeln des Nichteinhaltungsverfahrens A. Einleitung des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Sachkundige Überprüfungsgruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Berichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Selbst- und Parteianzeige. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Übermittlung durch das Sekretariat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

168 170 173 175 178 181 183

14

Inhaltsverzeichnis

B. Zuweisung und Vorprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Zuweisung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Vorprüfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kriterien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

184 185 185 186 188

C. Allgemeines Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Beratung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Informationsquellen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Informationen aus dem Klimaregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Kompetente zwischenstaatliche und nichtstaatliche Organisationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Expertenrat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechte der betroffenen Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Information der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Form . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Rechte der betroffenen Partei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Information der Öffentlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

190 191 191 192 193 198 198 199 200 200 200 201

D. Ergänzende Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . I. Spezielles Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Beratung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Vorläufige Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Endgültige Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Beschleunigtes Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen . . . . . 2. Berechtigung für Übertragungen im Emissionshandel . . . . . . . . . . . . . 3. Verzeichnisanpassung oder Datenbankkorrektur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Einspruchsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

202 203 203 205 205 207 207 210 211 211

E. Verhältnis zu anderen Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 I. Mehrseitiges Beratungsverfahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 II. Streitbeilegungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218 F. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

5. Kapitel Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens A. Unterstützungsabteilung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Zugang zu finanzieller und technischer Unterstützung . . . . . . . . . . . . . . . 1. Kapazitätsaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Technologietransfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Finanztransfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

224 224 225 226 228 229 230

B. Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 I. Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten . . . . . . . . . . . 237

Inhaltsverzeichnis

II. III.

IV.

1. Erklärung der Nichteinhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einhaltungsaktionsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nichteinhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Erklärung der Nichteinhaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einhaltungsaktionsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Erster Verpflichtungszeitraum und folgende Zeiträume . . . . . . . . . b) Ökonomische Bewertung der Sanktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Vereinfachte Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Vollständige Betrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Aussetzung von Übertragungen im Emissionshandel . . . . . . . . . . . . . . a) Vereinfachte ökonomische Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Vollständige ökonomische Bewertung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ergänzende externe Nichteinhaltungsfolgen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15 238 239 241 242 244 248 249 249 250 251 252 255 256 257 258

C. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

6. Kapitel Gesamtbeurteilung des Nichteinhaltungsverfahrens

264

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Plädoyer für eine synkritische Einhaltungstheorie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Aspekte des einzuhaltenden Rechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Aspekte des Einhaltungsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Einhaltungsfeststellungsrecht: Staatenberichte und Verifizierung. . . . a) Leicht einzuhaltende Verpflichtungen: Transparenz. . . . . . . . . . . . . b) Schwer einzuhaltende Verpflichtungen: Sanktionierung . . . . . . . . . 2. Nichteinhaltungsbehandlungsrecht: Unterstützung und Sanktionen . . a) Leicht einzuhaltende Verpflichtungen: Unterstützung . . . . . . . . . . . aa) Passive Einhaltungsfaktoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Aktives Vertragsmanagement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Schwer einzuhaltende Verpflichtungen: Sanktionen. . . . . . . . . . . . . aa) Durchsetzungs- vs. Managementtheorie? . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls . . . . . . . . . . .

265 266 272 275 278 278 280 281 282 283 285 286 287 289

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . I. Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Gemeinsame Erfüllung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Europäisches Emissionshandelssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. Andere Industriestaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Osteuropäische Transformationsländer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

293 295 295 296 298 300 303 303 304 305

16

Inhaltsverzeichnis

1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Gesamteinfluß des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Zwischenergebnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassung und Ausblick

305 306 307 310 312

A. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 B. Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 Texte zum Nichteinhaltungsverfahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Literaturverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dokumentenverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Internetverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Stichwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

322 336 361 363 365

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1:

Natürlicher Treibhauseffekt. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

Abbildung 2:

Anthropogener Treibhauseffekt mit Kohlenstoffkreislauf . . . . . . .

31

Abbildung 3:

Temperaturveränderungen seit 1860 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

32

Abbildung 4:

Temperaturveränderungen im letzten Jahrtausend . . . . . . . . . . . . . .

33

Abbildung 5:

Zunahme der Treibhausgaskonzentrationen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

Abbildung 6:

Berücksichtigung natürlicher und anthropogener Faktoren . . . . . .

35

Abbildung 7:

Regimebildung im Völkerrecht am Beispiel des Klimaregimes. .

39

Abbildung 8:

Flexible Mechanismen des KP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

63

Abbildung 9:

Methodische und Berichts-Pflichten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

69

Abbildung 10: Umweltminister Bartenstein (Österreich) schlägt den Namen „Buenos Aires Aktionsplan“ vor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91

Abbildung 11: Vorsitzender Dovland (l.) umreißt mit seinem Co-Vorsitzenden Rønneberg (r.) die Tagesordnung für das JWG-Treffen . . . . . . . .

92

Abbildung 12: Referent Elkin (m.) stellt ein Einhaltungsverfahren vor. . . . . . . . .

94

Abbildung 13: Vorsitzender Dovland (l.) bedankt sich beim scheidenden CoVorsitzenden Rønneberg (r.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

95

Abbildung 14: Khalid Abuleif (m.) präsentiert den saudi-arabischen Vorschlag zur Gestaltung des Einhaltungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97

Abbildung 15: Vorsitzende Slade (l.) und Dovland (r.) bei informellen Treffen

97

Abbildung 16: Delegierte der JWG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

99

Abbildung 17: COP-Präsident Pronk (m.) nach den gescheiterten Verhandlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Abbildung 18: Applaus der Delegierten (u. a. Umweltminister Trittin, stehend) nach der Annahme der Bonner Vereinbarung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Abbildung 19: COP-Präsident Elyazghi (m.) mit dem scheidenden FCCCGeneralsekretär Zammit-Cutajar (l.) nach dem erfolgreichen Abschluß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Abbildung 20: Verlauf der Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren . . . . . 108 Abbildung 21: Regelungssystematik des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . 123 Abbildung 22: Einhaltungsausschuß mit Organen (inkl. Mitgliederanzahl) . . . . . 124 Abbildung 23: Verhältnis der Aufgaben der beiden Abteilungen zueinander . . . . 127 Abbildung 24: Aufgaben der beiden Abteilungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

18

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 25: Verteilungsschlüssel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 Abbildung 26: Verhandlungsgruppen im Klimaregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Abbildung 27: Vorsitz der Abteilungen (Büro) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 Abbildung 28: Plenum- und COP/MOP-Aufgaben im Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Abbildung 29: Beschlußfassung im Einhaltungsausschuß . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 Abbildung 30: Verfahrensstufen des Nichteinhaltungsverfahrens . . . . . . . . . . . . . . 169 Abbildung 31: Rolle der sachkundigen Überprüfungsgruppen im Prüfverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Abbildung 32: Zeitlicher Ablauf eines Prüfverfahrens zwischen Gruppe und Partei. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Abbildung 33: Rolle des Sekretariats im Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . 184 Abbildung 34: Zuweisung und Vorprüfung im Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . 190 Abbildung 35: Allgemeines Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 Abbildung 36: Spezielles Verfahren für die Durchsetzungsabteilung . . . . . . . . . . . 206 Abbildung 37: Einspruchsverfahren zu COP/MOP. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215 Abbildung 38: Anwendung des Einhaltungssystems auf das KP. . . . . . . . . . . . . . . 272 Abbildung 39: Aspekte des einzuhaltenden Rechts und des Einhaltungsrechts . . 275 Abbildung 40: Tiefe der Kooperation im Klimaregime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 Abbildung 41: „Einhaltungswaage“ zur Abwägung einer (Nicht-)Einhaltung . . . 282 Abbildung 42: „Einhaltungswaage“ des Nichteinhaltungsverfahrens im KP . . . . 292 Abbildung 43: Verknüpfung des Klimarechts auf diversen Rechtsebenen . . . . . . 301 Abbildung 44: Ungewisse Umsetzung des KP in der Praxis . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

Tabellenverzeichnis Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle Tabelle

1: 2: 3: 4: 5: 6: 7: 8: 9: 10: 11: 12:

Vergleich der konkreten Artikel von FCCC und KP . . . . . . . . . . . . . . Ergänzung des Art. 4 I FCCC durch Art. 10 KP . . . . . . . . . . . . . . . . . Emissionsverpflichtungen nach KP und interner EU-Umverteilung . Stand der umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren . . . . . Institutioneller Vergleich der Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . Termine für Treffen und Berichte des Einhaltungsausschusses . . . . . Verfahrenseinleitung in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren . . Informationsquellen in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren. . . Fristverkürzungen durch das beschleunigte Verfahren . . . . . . . . . . . . . Sanktionen in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren . . . . . . . . . . . Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in der EU. . . . . . . . . . Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens und des europäischen Emissionshandelssystems im Vergleich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabelle 13: Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in den anderen Industriestaaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabelle 14: Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in den osteuropäischen Transformationsländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tabelle 15: Relevanz der diversen Sanktionen für einzelne Staatengruppen . . . .

44 46 49 87 149 165 172 192 209 236 296 302 304 306 308

Abkürzungsverzeichnis* a. A. AAUs Abb. ABl. Abs. AC a. E. AIJ allg. pol. allg. Rechte Anl. AOSIS Art. Aufl. BC BGB BGBl. BP bspw. bzgl. bzw. ºC ca. CACAM CAN CCAP CDM CERs CG/CG-11 CH4 CI CIEL CITES cm

anderer Ansicht Assigned Amount Units Abbildung Amtsblatt Absatz Alpenkonvention [in Abbildungen] am Ende Activities Implemented Jointly allgemeine politische [in Abb. 28] Aussetzung allgemeiner Rechte [in Tabelle 10] Anlage [in Tabelle 1] Alliance of Small Island States Artikel Auflage Basler Konvention [in Abbildungen] Bürgerliches Gesetzbuch Bundesgesetzblatt British Petrol beispielsweise bezüglich beziehungsweise Grad Celsius circa Central Asia, Caucasus, Albania, Moldavia Climate Action Network Center for Clean Air Policy Clean Development Mechanism Certified Emission Reductions Central Group/Central Group 11 Methan CITES [in Tabelle 4] Center for International Environmental Law Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora Zentimeter

* Die Zeitschriftenabkürzungen sind jeweils im Literaturverzeichnis angegeben.

Abkürzungsverzeichnis CO2 COP COP/MOP CP CSD DA DC DDR DP dt. EA EAP EC ECOSOC EG EGV EIG Einl. E-Organ ERUs EU europ. evtl. F f. FAO FCCC ff. Fn. FS G G77 G8 GCC GEF gem. GG ggf. GH 5GH 5GH+ GP H-FKW/HFC

Kohlendioxid Conference of the Parties Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties Cartagena-Protokoll [in Abbildungen] Commission on Sustainable Development Durchführungsausschuß [in Tabelle 4] Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung [in Tabelle 4] Deutsche Demokratische Republik Durchführungsprotokolle [in Abbildungen] deutsches [in Abb. 43] Einhaltungsausschuß [in Tabelle 4] Einhaltungsaktionsplan [in Tabelle 10] Espoo-Konvention [in Abbildungen] Economic and Social Council Europäische Gemeinschaft/Einhaltungsgruppe [in Tabelle 4] Vertrag über die Europäische Gemeinschaft Environmental Integrity Group Einleitung Einhaltungsorgan [in Tabelle 7] Emission Reduction Units Europäische Union europäisches [in Tabelle 12] eventuell freies Mandat [in Tabelle 5] folgende Food and Agricultural Organization Framework Convention on Climate Change fortfolgende Fußnote Festschrift gebundenes Mandat [in Tabelle 5] Gruppe der 77 Gruppe der 8 Global Climate Coalition Global Environmental Facility gemäß Grundgesetz gegebenenfalls Berücksichtigung der geographischen Herkunft [in Tabelle 5] Berücksichtigung der fünf UN-Regionalgruppen [in Tabelle 5] Berücksichtigung noch weiterer Kriterien [in Tabelle 5] Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention [in Abbildungen] teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe

21

22 H 2O Hrsg. IAEA IC i. d. R. IGH IGO ILM IMO inkl. IPCC IT J JI JUSSCANNZ JWG KP krit. l. LDCs LP LULUCF m. max. MP NE-Erkl. NGO N 2O Nr. O3 OBG OPEC OSPAR osteurop. PAMs PMC PP ppm

Abkürzungsverzeichnis Wasser Herausgeber International Atomic Energy Agency Aarhus-Konvention [in Abbildungen] in der Regel Internationaler Gerichtshof Intergovernmental Organization International Legal Materials International Maritime Organization inklusive Intergovernmental Panel on Climate Change Internationaler Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen [in Tabelle 4] Anzahl der Jahre [in Tabelle 5] Joint Implementation Japan, USA, Switzerland, Canada, Australia, Norway, New Zealand Joint Working Group on Compliance Kyoto-Protokoll kritisch links [in Abbildungen] Least Developed Countries Londoner Protokoll [in Tabelle 4] Land Use, Land-Use Change and Forestry Activities mittig [in Abbildungen] maximal Montrealer Protokoll [in Abbildungen] Nichteinhaltungs-Erklärung [in Tabelle 10] Non-Governmental Organization Distickstoffoxid Nummer Ozon Open Balkan Group Organisation of Petroleum Exporting Countries Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des Nord-Ost-Atlantiks osteuropäische [in Tabelle 15] Policies and Measures Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol Protokoll über Schadstoffreisetzungs- und -verbringungsregister [in Abbildungen] parts per million

Abkürzungsverzeichnis r. RC RMUs Rn. s. S. SB SBI SBSTA SC SF6 sog. SP spez. Rechte StPO TEHG u. a. ÜA Ü-Gruppen UK UN UNEP UNESCO UNTS US/USA v. a. vgl. v.l. vs. VwGO WHO WMO WP WVK WWF Z z. B. zit. z. T. ZuG

23

rechts [in Abbildungen] Rotterdamer PIC-Konvention über das Verfahren der vorherigen Zustimmung [in Tabelle 4] Removal Units Randnummer siehe Satz/Seite Subsidiary Bodies Subsidiary Body for Implementation Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice Stockholmer POP-Konvention über dauerhafte organische Schadstoffe [in Tabelle 4] Schwefelhexafluorid sogenannt/e/s Protokoll über die strategische Umweltprüfung [in Abbildungen] Aussetzung spezieller Rechte [in Tabelle 10] Strafprozeßordnung Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz unter anderem/und andere Überprüfungsausschuß [in Tabelle 4] sachkundige Überprüfungsgruppen [in Tabelle 7] United Kingdom United Nations United Nations Environmental Programme UN Educational, Scientific and Cultural Organization United Nations Treaty Series United States/United States of America vor allem vergleiche von links versus Verwaltungsgerichtsordnung World Health Organization World Metereological Organisation Protokoll über Wasser und Gesundheit [in Tabelle 4] Wiener Vertragsrechtskonvention World Wildlife Fund Anzahl der Zwischen-COP-Perioden [in Tabelle 5] zum Beispiel zitiert zum Teil Zuteilungsgesetz

Einleitung Academic discussions on compliance sometimes remind me of a story about Mahatma Gandhi. When asked what he thought of Western civilization, Gandhi replied, ‚It would be a good idea‘. That sarcasm might well be slapped on international environmental law: it would be a good idea, too – if only it were complied with.*

A. Ziel der Arbeit Diese Dissertation befaßt sich mit dem Nichteinhaltungsverfahren [noncompliance procedure] des Kyoto-Protokolls [Kyoto Protocol, KP] zur Klimarahmenkonvention [Framework Convention on Climate Change, FCCC]. In den Fokus der Wissenschaft ist das Verfahren erst in jüngster Zeit geraten. Nichteinhaltungsverfahren stellen auch generell ein neues umweltvölkerrechtliches Phänomen dar; lediglich zu den ersten Verfahren existieren einige Abhandlungen. Für das System des KP fehlt hingegen bislang eine erschöpfende juristische Untersuchung, obwohl dieses Verfahren schon in Kürze einsatzbereit sein wird. Die vorliegende Arbeit soll die vorhandene Lücke schließen und eine erste umfassende Bearbeitung zu diesem Nichteinhaltungsverfahren bieten. Gefolgt wird dabei der Systematik des Verfahrenstextes [Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol, PMC]1. Dies ermöglicht neben einem guten Verständnis des Gesamtverfahrens auch eine Vertiefung von Detailproblemen. Bedacht werden nicht allein juristische, sondern auch politische und ökonomische Gesichtspunkte, um der Komplexität des Nichteinhaltungsverfahrens gerecht zu werden. Die mit diesem Verfahren verbundenen Themen werden lediglich in dem Umfang erörtert, der zum Verfahrensverständnis erforderlich ist. Dennoch ist die Arbeit nicht nur ein Verfahrenskommentar; sie kann darüber hinaus als einhaltungsbezogene Einführung in das KP gelesen werden. * Sand, Environmental Law, S. 331. 1 Abgedruckt auf S. 323 ff. dieser Arbeit. Da es keine deutsche Übersetzung gibt, wurde in dieser Dissertation mit einer eigenen Übersetzung des Verfahrens gearbeitet.

26

Einleitung

Die Ausarbeitung befindet sich auf dem Stand nach der zehnten Konferenz der FCCC-Vertragsparteien [Conference of the Parties, COP] (Dezember 2004) und der 22. Tagung ihrer Nebenorgane [Subsidiary Bodies, SB] (Mai 2005). Spätere Entwicklungen und jüngere Literatur konnten bis Ende Juli 2005 berücksichtigt werden. Bedeutsame Schritte für das Nichteinhaltungsverfahren sind jetzt erst wieder zur elften COP in Montreal (November/Dezember 2005) zu erwarten, die zugleich die wichtige erste Tagung der Vertragsparteien des KP [Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties, COP/MOP] sein wird.

B. Inhalt der Arbeit Die Arbeit besteht neben dieser Einleitung aus sechs Kapiteln sowie einer Zusammenfassung mit Ausblick. Anknüpfend an die Präambel des Nichteinhaltungsverfahrens führt das 1. Kapitel „Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens“ zuerst – orientiert an Art. 2 FCCC – in die interdisziplinäre Problematik des anthropogenen Klimawandels ein. Darauf aufbauend wird das völkerrechtliche Klimaregime als Reaktion auf dieses Problem dargestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf den einzuhaltenden Verpflichtungen der FCCC und besonders des KP, weil letztere Objekte des Nichteinhaltungsverfahrens sind. Wieder ausgehend von der Präambel dieses Verfahrens und orientiert an der Präambel des COP-Beschlusses 24/CP.72, durch den der Verfahrenstext angenommen wurde, ordnet das 2. Kapitel „Verhandlungen und Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens“ dieses zunächst in den Kontext der vergleichbaren umweltvölkerrechtlichen Verfahren ein. Im Anschluß werden die wesentlichen Schritte der von Art. 18 KP ausgehenden Verhandlungsgeschichte des Nichteinhaltungsverfahrens aufgezeigt. Abschließend wird die bei diesen Verhandlungen noch offengebliebene und umstrittene Rechtsform des Verfahrens diskutiert. Die nächsten drei Kapitel analysieren den Text des Nichteinhaltungsverfahrens selbst – dessen Systematik folgend und bei vergleichender Betrachtung der anderen umweltvölkerrechtlichen Verfahren. Zuerst befaßt sich das 3. Kapitel „Einhaltungsausschuß des Nichteinhaltungsverfahrens“ mit der durch diesen Ausschuß geprägten institutionellen Struktur des Verfahrens. Neben seinen besonders wichtigen beiden Abteilungen – einer Unterstützungs- und einer Durchsetzungsabteilung – werden auch sein Plenum und Büro sowie weitere Fragen angesprochen. Bei allen 2

Abgedruckt mit Art. 18 KP auf S. 322 f. dieser Arbeit.

B. Inhalt der Arbeit

27

Organen untersucht die Arbeit am Anfang die Regelungen über ihre Aufgaben und dann die zu den Mitgliedern. Das 4. Kapitel „Verfahrensregeln des Nichteinhaltungsverfahrens“ beschäftigt sich mit dessen Verfahrensvorschriften im engeren Sinne. Im einzelnen handelt es sich zunächst um die Regeln zur Verfahrenseinleitung sowie zur Zuweisung und Vorprüfung von Durchführungsfragen. Anschließend werden das für beide Abteilungen geltende allgemeine Verfahren untersucht sowie die dieses ergänzenden speziellen und beschleunigenden Verfahrensvorschriften für die Durchsetzungsabteilung. Abgeschlossen wird das Kapitel durch eine Analyse des Einspruchsverfahrens sowie die Klärung des Verhältnisses des Nichteinhaltungsverfahrens zu zwei anderen Verfahrensarten des Klimaregimes. Im 5. Kapitel „Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens“ werden die bei (drohender) Nichteinhaltung vorgesehenen Folgen betrachtet. Zum einen wird hier auf die von der Unterstützungsabteilung zu veranlassenden Folgen eingegangen, die den KP-Parteien bei ihren Erfüllungsbemühungen helfen sollen. Orientiert an unterschiedlichen Nichteinhaltungsfällen werden sodann die von der Durchsetzungsabteilung zu verhängenden Sanktionen für erfolgte Nichteinhaltungen untersucht. Im Zentrum steht dabei die zentrale Emissionsverpflichtung aus dem KP. Das ganze Verfahren in den Blick nimmt das 6. Kapitel „Beurteilung des Nichteinhaltungsverfahrens“. Es bietet eine Gesamtbewertung dieses Verfahrens aus theoretischer und praktischer Perspektive. Die theoretische Sichtweise wird hierbei durch völkerrechtliche Einhaltungstheorien eingenommen, die in einer eigenen „synkritischen Theorie“ zusammengeführt werden. Zum Abschluß wird anhand von Emissionsdaten begutachtet, ob das Nichteinhaltungsverfahren in der Praxis Auswirkungen auf die Einhaltung der Emissionsverpflichtung durch diverse Staatengruppen haben wird, wobei die bei der Europäischen Union [EU] vorhandenen Besonderheiten bzgl. der Einhaltung beachtet werden. An das 6. Kapitel anschließend werden im Teil „Zusammenfassung und Ausblick“ die wesentlichen Ergebnisse der Arbeit rekapituliert und zukünftige wissenschaftliche Arbeitsfelder zu ihrem Thema aufgezeigt.

1. Kapitel

Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens [I]n vielerlei Hinsicht ist das Kyoto-Protokoll ein gigantisches Experiment mit ungewissem Ausgang – ein politisches ebenso wie ein wissenschaftliches. Am Ende [. . .] klärt sich damit vielleicht sogar die ewige Frage, ob es so etwas wie eine entscheidungs- und vor allem zukunftsfähige Weltgemeinschaft [. . .] wirklich geben kann.*

Ausweislich des ersten Absatzes seiner Präambel dient das Nichteinhaltungsverfahren des KP dazu, das Endziel der FCCC zu verfolgen: die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird (Art. 2 S. 1 FCCC). Der Klimawandel und das darauf reagierende völkerrechtliche Klimaregime bilden den wichtigen Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens.

A. Anthropogener Klimawandel1 Schutzobjekt des Nichteinhaltungsverfahrens ist damit das „Klimasystem“, in dem sich der anthropogene Klimawandel abspielt. Das Klimasy* Müller-Jung, Das Experiment beginnt, FAZ vom 16.2.2005, S. 1. 1 Dieser Teil basiert primär auf dem aktuellen (dritten) IPCC-Wissensstandsbericht: IPCC, Climate Change 2001 (I, II, III, IV). Ein Folgebericht soll 2007 erscheinen. Der Zwischenstaatliche Ausschuß für Klimaänderungen [Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC] begutachtet durch Hunderte Fachleute diverser Disziplinen den Erkenntnisstand zu politikrelevanten naturwissenschaftlichen, technischen und sozioökonomischen Dimensionen der Klimaänderungen. Seine Berichte bilden einen breiten Konsens ab (bei wenigen abweichenden Ansichten). Vgl. IPCC, Introduction; IPCC, 16 Years; IPIECA, IPCC; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 466 ff. Ergänzend wurden verwendet: Benford, Wolken machen!, FAZ vom 24.7.2001, S. 52; BMU, Conflict; Burroughs, Prehistory; Burroughs, Social Implications; Cox, Climate Crash; Cubasch/Kasang, Anthropogener Klimawandel; Fagan, Long Summer; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 84 ff.; Kromp-Kolb/Formayer, Schwarzbuch Klimawandel; Landes, Wohlstand und Armut, S. 22 ff.; Latif, Klima; Luhmann, Blindheit der Gesellschaft, S. 155 ff.; Lynas, High Tide; Motavalli, Feeling the Heat; Müller-Jung, Erklärungsversuche,

A. Anthropogener Klimawandel

29

stem umfaßt die Gesamtheit der Atmosphäre (Luft), Hydrosphäre (Wasser), Biosphäre (Lebewesen) und Geosphäre (Erdkörper) sowie die Wechselwirkungen dieser Sphären (Art. 1 Nr. 3 FCCC).

I. Natürlicher Treibhauseffekt Durch die Sonne gelangt elektromagnetische Strahlung (unterschiedlicher Wellenlängen) auf die Erde. Diese reflektiert 30% der Energie in den Weltraum zurück; der Rest wird von ihr absorbiert und als langwellige Infrarotstrahlung (Wärme) wieder abgestrahlt. Ginge sämtliche Wärme in den –273 ºC kalten Weltraum, hätte die Erde eine mittlere Oberflächentemperatur von –18 ºC, statt (wie tatsächlich) 15 ºC. Der Unterschied resultiert daher, daß die Infrarotstrahlung z. T. in der Atmosphäre verbleibt. Sie wird dort durch infrarotaktive „Treibhausgase“ (Art. 1 Nr. 5 FCCC) absorbiert, die diese Strahlung zu Schwingungen mit Veränderung ihres Energieniveaus anregt. Beim Zurückfallen auf ihr altes Energieniveau geben die Treibhausgasmoleküle die Energie in alle Richtungen wieder ab. Die ursprünglich in den Weltraum gerichtete Energie wird so in der Atmosphäre verteilt. Dies führt zur Erderwärmung und ist als natürlicher Treibhauseffekt bekannt. Der Treibhauseffekt basiert v. a. auf fünf Gasen: Wasserdampf (H2O), Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), bodennahes Ozon (O3) und Distickstoffoxid (N2O). Ihr Gesamtanteil an der Atmosphäre ist geringer als 2%. Wie groß die Absorption der Infrarotstrahlung ist, hängt neben der Konzentration der einzelnen Gase von deren Treibhauspotential ab – dem Maß für die Infrarotaktivität der Gase im Vergleich zu Kohlendioxid. So hat Methan z. B. ein 21-faches Potential. Da Kohlendioxid aber eine weit höhere atmosphärische Konzentration aufweist, ist sein Anteil am natürlichen Treibhauseffekt dennoch größer. Dieser wird überwiegend durch Wasserdampf (62%) und Kohlendioxid (22%) hervorgerufen; die anderen Gase spielen eine geringere Rolle. Insbesondere beim Kohlendioxid zeigen sich im Kohlenstoffkreislauf die Wechselwirkungen zwischen den Sphären des Klimasystems. Zu unterscheiden sind der ozeanische und der Land-Kreislauf der Hydro- und der Biosphäre, die die Geosphäre einbeziehen und über die Atmosphäre gekoppelt sind. Der Kohlendioxidgehalt der Ozeanoberfläche steht im Gleichgewicht FAZ vom 23.7.2001, S. 11; Munasinghe/Swart, Climate Change; Münchener Rück, Wetterkatastrophen; O’Neill/MacKellar/Lutz, Population; Paul, Befleckte Sonne, FAZ vom 29.10.2003, S. N1; von Rauchhaupt, Klimakurve, FAS vom 5.12.2004, S. 72 f.; von Rauchhaupt, Klimastreit, FAS vom 2.11.2003, S. 65; Stehr, Klimadeterministen, FAZ vom 26.7.2001, S. 50; Victor, Collapse of KP, S. 117 ff.; WBGU, Über Kioto hinaus, S. 9 ff.; Wohlforth, Northern Front.

30

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Sonne Weltraum

Treibhausgase elektromagnetische Strahlung

Infrarotstrahlung

Atmosphäre

Erde Abbildung 1: Natürlicher Treibhauseffekt

mit dem der Atmosphäre. Durch Photosynthese von Meeresorganismen wird das im Ozean gelöste Kohlendioxid in Pflanzensubstanz eingelagert. Mit dieser verbinden sich ins Meer eingetragene Stäube, so daß die kohlenstoffhaltigen Stoffe tiefer sinken und am Boden sedimentieren. Im übrigen ist der ozeanische Kreislauf mit dem Landkreislauf vergleichbar: Bei pflanzlicher Photosynthese wird Kohlendioxid abgebaut und mit Tier- und Pflanzenatmung abgegeben. Über Zersetzung organischer Materie bildet sich mit Sauerstoff Kohlendioxid und ohne Sauerstoff Methan. Kohlenstoffe können sich auch als Kohle, Erdöl oder Erdgas fossil im Boden ablagern. Während das Treibhauspotential ein feststehender Faktor ist, trifft dies auf die atmosphärische Gaskonzentration nicht zu. Sie kann durch äußere Einflüsse verändert werden, beim Kohlenstoffkreislauf z. B. durch die Verbrennung fossiler Stoffe, wodurch das eingelagerte Kohlendioxid in die Atmosphäre gelangt. Durch die veränderte Treibhausgaskonzentration variiert dann das Ausmaß der Erderwärmung und damit die mittlere Oberflächentemperatur der Erde. Das Nichteinhaltungsverfahren des KP soll aus diesem Grund dazu beitragen, eine „Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre“ auf einem gewissen Niveau zum Schutz des Klimasystems zu erreichen.

A. Anthropogener Klimawandel

31

–

Kohlenstoffkreislauf

+ fossiler Kohlenstoff

Treibhausgasfreisetzung

Abbildung 2: Anthropogener Treibhauseffekt mit Kohlenstoffkreislauf

II. Anthropogener Treibhauseffekt Diese Stabilisierung soll eine gefährliche „anthropogene Störung“ des Klimasystems verhindern. Sie richtet sich gegen „Klimaänderungen“, die unmittelbar oder mittelbar auf menschliche Tätigkeiten zurückzuführen sind, welche die Zusammensetzung der Erdatmosphäre verändern und die zu den über vergleichbare Zeiträume beobachteten – natürlichen – Klimaschwankungen hinzukommen (Art. 1 Nr. 2 FCCC).

1. Störung des Klimasystems Die Erde hat sich seit dem späten 19. Jahrhundert um 0,6 ºC erwärmt, mit sehr starkem Anstieg seit den 1970er Jahren. Die 1990er Jahre waren dabei das wärmste Jahrzehnt mit 1998 als bisher wärmstem Jahr, gefolgt von 2002, 2003, 2004 und 2001. Die Erwärmung hat dabei in zwei Phasen stattgefunden, von 1910 bis 1945 und seit 1976, während von 1946 bis 1975 kein auffälliger Trend erkennbar ist. Bei rekonstruierten Klimaschwankungen über längere Zeit zeigt sich, daß Stärke und Tempo der Erwärmung im 20. Jahrhundert auch in den letzten

32

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Anomaly ( °C) relative to 1961 to 1990

1.0

0.5

0.0

−0.5

−1.0 1860

1880

1900

1920

1940

1960

1980

2000

Year

Bildquelle: IPCC, Climate Change 2001 (I), S. 107.

Abbildung 3: Temperaturveränderungen seit 1860

1.000 Jahren einmalig sind. Die 1990er Jahre sind zumindest auf der Nordhalbkugel (für den Süden sind nicht genügend Daten vorhanden) wahrscheinlich das wärmste Jahrzehnt des Jahrtausends und 1998 das wärmste Jahr. Eine relativ warme Periode gab es vom 11. bis zum 14. Jahrhundert und eine recht kalte Periode vom 15. bis 19. Jahrhundert. Die Erwärmung im 20. Jahrhundert kann jedoch nicht als natürliche Korrektur dieser letzten Kaltperiode angesehen werden, da sie das Niveau der mittelalterlichen Werte deutlich überschreitet. Auch im Kontext größerer Zeiträume ist die aktuelle Temperaturzunahme ungewöhnlich. Die jetzige Nacheiszeit (Holozän) hatte ein im Vergleich zu früheren Perioden sehr stabiles Klima, das über 10.000 Jahre anhielt. Im frühen Holozän war es zwar wahrscheinlich wärmer als im 20. Jahrhundert, doch hat das Erwärmungstempo der letzten 100 Jahre dort kein Äquivalent. Erhebliche Klimasprünge gab es aber bspw. am Ende der letzten Kaltzeit vor ca. 13.000 Jahren und noch früher. Das Holozän ist (insgesamt betrachtet) bisher die stabilste Klimaepoche der letzten 400.000 Jahre gewesen. Die momentane schnelle Erderwärmung stellt damit eine Störung des bisherigen Klimasystems dar. 2. Menschlicher Einfluß Modellrechnungen zeigen, daß der Temperaturanstieg der letzten 140 Jahre die natürlichen Temperaturschwankungen deutlich übersteigt, so daß er von Einflüssen außerhalb der internen Variabilität des Klimasystems ab-

A. Anthropogener Klimawandel

33

1.0 Instrumental data (AD 1902 to 1999) Reconstruction (AD 1000 to 1980) Reconstruction (40 year smoothed) Linear trend (AD 1000 to 1900)

1998 instrumental value

Northern Hemisphere anomaly (°C) relative to 1961 to 1990

0.5

0.0

−0.5

−1.0 1000

1200

1400

1600

1800

2000

Year

Bildquelle: IPCC, Climate Change 2001 (I), S. 29.

Abbildung 4: Temperaturveränderungen im letzten Jahrtausend

hängen muß. In Betracht kommen zunächst natürliche externe Faktoren. Bei explosiven Vulkanausbrüchen werden Staub und Gase für einige Zeit so hoch geschleudert, daß sie die Sonnenstrahlung teilweise reflektieren und absorbieren können. Dies führt zwar zu einer Erwärmung der oberen, aber einer Abkühlung der unteren Atmosphäre, so daß die bodennahe Temperatur sogar sinkt. Zudem haben Vulkanausbrüche nur eine kurzfristige Wirkung von wenigen Jahren. Die längerfristige Erwärmung könnte jedoch durch Schwankungen der Sonnenstrahlung verursacht sein. Die Sonnenaktivität zeigt Perioden von 11 bzw. 80 Jahren, in der die Sonnenenergie an der Obergrenze der Atmosphäre um ca. 0,1% bzw. 0,24–0,30% schwankt. Diese veränderte Energieabstrahlung der Sonne weist in den letzten 100 Jahren einen ähnlichen Verlauf auf wie die der globalen Durchschnittstemperatur, mit einem deutlichen Anstieg von der Jahrhundertwende bis in die 1940er Jahre und einem zweiten Anstieg seit den 1970er Jahren. Aufgrund der Kugelform der Erde, der Sonnenabgewandtheit je einer Erdhälfte und der Reflexion eines Drittels der Strahlung erreichen aber nur 16% der Sonnenenergieschwankungen an der Obergrenze der Atmosphäre den Erdboden. Entsprechend gering ist die dadurch verursachte Temperaturänderung. Sie macht für das 20. Jahrhundert höchstens 25% des beobachteten Anstiegs aus. Dabei ist ein stärkerer Sonneneinfluß auf die erste Erwärmungsphase sehr wahrscheinlich, während er für die letzten Jahrzehnte allenfalls sehr gering sein dürfte.

34

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

CO 2 (ppm)

360

1.5

Carbon dioxide

340

1.0

320 0.5

300 280

0.0

Methane

0.5 0.4

1500

0.3

1250

0.2 1000

0.1

750

310

0.0

Radiative forcing (Wm −2 )

1750 CH 4 (ppb)

Atmospheric concentration

260

0.15

Nitrous oxide

N2 O (ppb)

0.10 290

0.05 0.0

270 250 1000

1200

1400

1600

1800

2000

Year

Bildquelle: IPCC, Climate Change 2001 (I), S. 6.

Abbildung 5: Zunahme der Treibhausgaskonzentrationen

Für den gegenwärtigen Klimawandel kommen also externe anthropogene Einflüsse in Betracht. Dafür scheint auch die beschleunigte Steigerung der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre zu sprechen – bei Kohlendioxid z. B. von 280 ppm in vorindustrieller Zeit auf 365 ppm zu Ende des 20. Jahrhunderts. Selbst das erklärt die Temperaturveränderungen aber noch nicht hinreichend: Die beiden Erwärmungsphasen im 20. Jahrhundert finden in dem kontinuierlichen Anstieg der Gaskonzentration keine Entsprechung, und auch die erheblichen Temperaturschwankungen von Jahr zu Jahr lassen sich so nicht erklären. Neue Modellrechnungen unterscheiden den Anteil natürlicher sowie anthropogener Faktoren an der gegenwärtigen Erwärmung. Die beste Übereinstimmung zwischen Beobachtung und Modellrechnung wird dabei erzielt, wenn natürliche und anthropogene Faktoren zusammen berücksichtigt wer-

35

(a) Natural

(b) Anthropogenic

1.0

1.0

model observations

Temperature anomalies (°C)

Temperature anomalies (°C)

A. Anthropogener Klimawandel

0.5

0.0

−0.5 −1.0 1850

1900

1950

2000

model observations

0.5

0.0

−0.5

−1.0 1850

1900

Year

1950

2000

Year

(c) All forcings Temperature anomalies (°C)

1.0

model observations

0.5

0.0

−0.5 −1.0 1850

1900

1950

2000

Year

Bildquelle: IPCC, Climate Change 2001 (I), S. 11.

Abbildung 6: Berücksichtigung natürlicher und anthropogener Faktoren

den – bei Einrechnung ihrer unterschiedlichen Erwärmungswirkung. Dies verdeutlicht, daß beide Aspekte zum aktuellen Klimawandel beitragen. Besonders die letzten Jahrzehnte weisen einen steigenden menschlichen Einfluß auf. Damit wird zu Recht von einer anthropogenen Störung des Klimasystems ausgegangen.

3. Gefährlichkeit der Störung Endziel des Nichteinhaltungsverfahrens ist es, eine „gefährliche“ anthropogene Störung des Klimasystems zu verhindern, also eine solche, die „nachteilige Auswirkungen“ hat: Veränderungen der belebten oder unbelebten Umwelt, die erhebliche schädliche Wirkungen auf die Zusammensetzung, Widerstandsfähigkeit oder Produktivität naturbelassener und vom Menschen beeinflußter Ökosysteme, auf die Funktionsweise des sozioökonomischen Systems oder auf die Gesundheit und das Wohlergehen des

36

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Menschen haben (Art. 1 Nr. 1 FCCC). Hier sagen globale Durchschnittswerte des Klimawandels nur wenig über dessen regionale Wirkungen aus. Die hohen Unsicherheiten führen zu überzogenen Katastrophenszenarien, wie sie z. B. im Spielfilm „The Day After Tomorrow“2 dargestellt werden. Es sind aber auch seriöse Aussagen zur Gefährlichkeit der Störung des Klimasystems möglich: Der Klimawandel wird bspw. das regionale Wetter ändern. Besonders bedeutsam sind dabei Veränderungen von Wetterextremen wie Hitzeperioden, Dürren, Starkniederschlägen oder Stürmen, da sie Naturkatastrophen mit erheblichen Schäden verursachen können. Derart hervorgerufene Schäden sind in den letzten 20 Jahren dramatisch gehäuft aufgetreten. Modellrechnungen zeigen parallel in vielen Regionen vermehrt extreme Wetterphänomene und eine große Wahrscheinlichkeit, daß der anthropogene Treibhauseffekt dafür verantwortlich ist. Bereits im 20. Jahrhundert ist zudem ein globaler Meeresspiegelanstieg von 10–20 cm zu verzeichnen. Ursache ist (bisher und künftig) primär die Wärmeausdehnung des Ozeans und erst in zweiter Linie das Abschmelzen von Gletscher- und Inlandeis. Modellrechnungen ergeben einen mittleren Meeresspiegelanstieg von 47 cm zwischen 1990 und 2100. Am stärksten gefährdet hiervon sind flache Küsten und kleine Inseln – v. a., wenn guter Küstenschutz fehlt. Besonders betroffen sind daher Entwicklungsländer mit dicht besiedelten Küstenstreifen. Ganze Bevölkerungen sind bei kleinen Inselstaaten gefährdet, da deren Gebiet sich entweder kaum über den Meeresspiegel erhebt oder ihre Bewohner sich in wenigen flachen Küstenstreifen konzentrieren. Auf Ökosysteme wirkt sich eine Klimaänderung über komplexe Rückkopplungen aus. Wichtigste Wechselwirkung zwischen Vegetation und Klima ist die Kohlendioxidaufnahme und -abgabe durch Pflanzen. Veränderungen der atmosphärischen Kohlendioxidkonzentration fördern bzw. vermindern das Pflanzenwachstum. Umgekehrt beeinflußt dieses den Kohlendioxidgehalt der Atmosphäre und damit die Temperatur. Einige Ökosysteme werden verschwinden und andere sich verändern, da Lebewesen unterschiedlich auf den Klimawandel reagieren können. Einige Arten werden auch unter den neuen klimatischen Bedingungen überleben können, andere werden aus2 Filmkritiken: Althen, Warm anziehen, FAZ vom 26.5.2004, S. 35; Körte, Globalisierung, FAS vom 23.4.2004, S. 27. Basierend auf Bell/Strieber, Coming Global Superstorm. Zu wissenschaftlichen Hintergründen vgl. Müller-Jung, Apokalypse, FAZ vom 26.4.2004, S. N1. Den Klimawandel behandeln verstärkt auch (Science Fiction-)Romane: Barnes, Mother of Storms; Bastian, Tödliches Klima; Crichton, State of Fear; Robinson, Forty Signs of Rain; Spinrad, Greenhouse Summer; Sterling, Heavy Weather.

A. Anthropogener Klimawandel

37

sterben und weitere werden in klimatisch geeignetere Räume wandern und dort die Zusammensetzung bestehender Ökosysteme verändern. Der Klimawandel wird zudem Auswirkungen auf landwirtschaftliche Faktoren haben, wie z. B. die Pflanzen- und Tierproduktion, den Wasserhaushalt und die Verbreitung von Krankheitserregern. Wachstum und Ernte sind durch Temperatur, Niederschlag und Naturkatastrophen direkt beeinflußt. Durch den Klimawandel könnte sich die Getreideproduktion weltweit um ca. 4% reduzieren. Es gäbe dann ca. 125 Millionen mehr Menschen, die vom Hunger bedroht wären. Negativ betroffen wären v. a. die Entwicklungsländer, mit Ausnahme Chinas. Auch Nordamerika, Osteuropa und Rußland würden einen Rückgang, Westeuropa hingegen eine Erhöhung der Getreideproduktion aufweisen. Für eine Zunahme von Krankheiten in einigen Regionen könnte der Klimawandel ebenfalls ursächlich werden. Direkte Auswirkungen würden sich bspw. durch die Zunahme von Hitzeperioden ergeben, die bei Menschen mit Kreislaufproblemen die Todesrate erhöhen. Bedeutender werden aber wahrscheinlich die indirekten Folgen sein. Hier ist v. a. an Krankheiten zu denken, die von Organismen übertragen werden. Jene regulieren ihre Körpertemperatur häufig nicht selbst und sind deshalb stark klimaabhängig. Indirekte Gesundheitsauswirkungen hätte eine Klimaänderung durch ihren Einfluß auf die Wasserqualität und -verfügbarkeit sowie auf die Landwirtschaft. Verstärkte Naturkatastrophen könnten zudem die hygienischen Bedingungen verschlechtern. Aufgrund dieser nachteiligen Auswirkungen muß man die anthropogene Störung des Klimasystems als gefährlich bezeichnen. Das Endziel des Nichteinhaltungsverfahrens ist infolgedessen gerechtfertigt. Daß hieran auch die bestehenden Unsicherheiten nichts ändern können, garantiert das auch völkerrechtlich geltende Vorsorgeprinzip3: Das Fehlen völliger wissenschaftlicher Gewißheit soll nicht als Grund für das Aufschieben von Vorsorgemaßnahmen dienen (Art. 3 III 2 FCCC). Die Verhinderung der gefährlichen anthropogenen Störung soll so rechtzeitig geschehen, daß sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird und die wirtschaftliche Entwicklung auf nachhaltige Weise fortgeführt werden kann (Art. 2 S. 2 FCCC). Die ebenfalls nötige Anpassung an die Klimaänderungen setzt also eine Verhinderung der gefährlichen anthropogenen Störung voraus, zu der das Nichteinhaltungsverfahren des KP seinen Beitrag leisten soll. 3 Vgl. Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 85 ff., 238 f.; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 489 ff.; Sands, International Environmental Law, S. 266 ff.; Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 273 (292 ff., 299, 323); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 70 ff.

38

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

B. Völkerrechtliches Klimaregime Dieses Ziel soll in Übereinstimmung mit den Regeln des Klimaregimes erreicht werden (Art. 2 S. 1 FCCC). Im zweiten Absatz seiner Präambel nimmt das Nichteinhaltungsverfahren des KP deshalb explizit auf die FCCC- und KP-Bestimmungen Bezug, auf die es auch sonst häufig verweist. Ausgehend von der Regelungsmethode des Regimes4 wird im folgenden darum ein Überblick5 über die einzuhaltenden FCCC- und KP-Verpflichtungen sowie (kompakt) die anderen Normen vermittelt.

I. Rahmenkonventions- und Protokollstrategie Das Klimaregime folgt der Rahmenkonventions- und Protokollstrategie6: Zur Lösung des komplexen Klimawandel-Problems wurde nicht nur ein konkreter Vertrag mit wenigen Parteien (so bei der Teilregelungsstrategie) vereinbart, sondern ein umfassenderes Regime mit vielen Parteien. Es kombiniert mehrere, nach und nach hintereinander geschaltete und maßgeschneiderte Regelungskomplexe unterschiedlicher Art und Tiefe. Das Regime bleibt auch dann intakt, wenn einzelne Instrumente (noch) nicht von allen Staaten akzeptiert werden (können). Den einzelnen Verträgen geht i. d. R. eine politische Absichtserklärung als „soft law“7 ohne rechtliche Bindung voraus, die zu Verhandlungen auffordert und dafür einen Zeitrahmen setzt. So wurde im Klimaregime mit der „Haager Erklärung über die Umwelt“8 (1989) auf die FCCC und mit dem „Berliner Mandat“9 (1995) auf das KP hingearbeitet. 4

Zum Begriff des „Regimes“ vgl. 6. Kapitel, Fn. 21. Die ursprünglich schon komplexen Vorschriften der FCCC und des KP sind durch ergänzende Beschlüsse – vgl. die Übersicht bei Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 683 ff. (Appendix III) – inzwischen so umfangreich und kompliziert geworden, daß eine erschöpfende Darstellung den Rahmen dieser Arbeit sprengen würde. 6 Bothe, UNFCCC, ZaöRV 2003, 239 (240 f.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 8. Vgl. allgemein zu dieser Regelungsstrategie Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 85 ff.; Birnie/Boyle, International Law, S. 14; Brunnée, United States, EJIL 2004, 617 (636 f.); Callies, Rechtsstaat und Umweltstaat, S. 144 f.; Chayes/ Chayes, New Sovereignty, S. 225 f., Sands, International Environmental Law, S. 128. 7 Vgl. dazu Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 134 ff.; Birnie/Boyle, International Law, S. 24 ff.; Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 227 ff.; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 42 f.; Herdegen, Völkerrecht, § 20 Rn. 4; Ipsen, Völkerrecht, § 20 Rn. 20 ff.; Kiss, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 223 (223 ff.); Shelton, Introduction, in: Shelton, Compliance, S. 1 (10 ff.). 8 ILM 1989, 1308. 5

B. Völkerrechtliches Klimaregime

39

politische Absichtserklärung

Rahmenkonvention (FCCC)

Protokoll (KP)

Beschlüsse der Vertragsorgane z.B. Nichteinhaltungsverfahren

Abbildung 7: Regimebildung im Völkerrecht am Beispiel des Klimaregimes

Die FCCC legt als Rahmenkonvention zwar bestimmte Vertragsziele, aber zunächst nur eher abstrakte Verpflichtungen fest. Ihr eigentlicher Wert liegt deswegen darin, die Parteien schon frühzeitig in einen vertraglichen Handlungsrahmen einzubinden. Ob eine Konvention noch weiterreichende Wirkungen erzielt, hängt davon ab, ob sie das weitere Vorgehen ihrer Parteien koordiniert, z. B. durch die Möglichkeit zum Abschluß von Protokollen, wie es in Art. 17 I FCCC vorgesehen ist. Ziel derartiger Protokolle ist die konkrete und substantielle Ausfüllung der abstrakten Rahmenkonvention. Dies strebt auch das bisher einzige Protokoll des Klimaregimes, das KP, im Hinblick auf die FCCC an. Besteht ein Regime schon aus Rahmenkonvention und Protokoll(en), kann es außer durch die Änderung der vertraglichen Grundlagen auch intern durch Beschlüsse der Vertragsorgane weiter vertieft werden10. Dies ist praktisch von erheblicher Relevanz, wie sich daran zeigt, daß selbst die Entwicklung des Nichteinhaltungsverfahrens auf Beschlüssen von FCCC-Vertragsorganen beruht und es voraussichtlich nur durch einen Beschluß des obersten KP-Organs angenommen werden wird11.

9

FCCC/CP/1995/7/Add.1, S. 4 ff. (COP-Beschluß 1/CP.1). Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 226. Zum Klimaregime: Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 273 (307); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 544, 547. 11 Vgl. dazu ausführlich S. 88 ff. dieser Arbeit (2. Kapitel). 10

40

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

II. Klimarahmenkonvention Der 1994 in Kraft getretenen FCCC12 von 1992 sind inzwischen fast alle Staaten beigetreten13. Sie besteht neben einer Präambel aus 26 Artikeln und zwei Anhängen. Inhaltlich läßt sie sich in sechs Bereiche gliedern: Der erste Bereich stellt ihr Endziel und die Grundsätze der FCCC dar. Der zweite Bereich regelt Verpflichtungen, der dritte Institutionen, der vierte Verfahren und der fünfte die Weiterentwicklung der FCCC. Der sechste Bereich umfaßt sonstige Regelungen (Organisatorisches). 1. Endziel und Grundsätze Das Nichteinhaltungsverfahren des KP verweist im dritten Absatz seiner Präambel auf die Leitfunktion der in Art. 3 FCCC niedergelegten Grundsätze des Klimaregimes, die bei der Verwirklichung von dessen Endziel (Art. 2 FCCC) zu beachten sind. Danach prägen die folgenden, miteinander verknüpften Prinzipien auch das Nichteinhaltungsverfahren: • Gerechtigkeit und Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ mit Führungsrolle der Industriestaaten (Abs. 1), • Berücksichtigung der speziellen Bedürfnisse, besonderen Gegebenheiten und Lastentragungen (v. a.) der Entwicklungsländer (Abs. 2), • Vorsorgeprinzip, Vorrang kostengünstiger Klimaschutzmaßnahmen (weltweit) und Möglichkeit der Zusammenarbeit von Parteien (Abs. 3), • Förderung einer nachhaltigen Entwicklung mit an die speziellen Verhältnisse der Parteien angepaßten Politiken und Maßnahmen (Abs. 4), • Förderung eines tragfähigen und offenen internationalen Wirtschaftssystems ohne Diskriminierungen und Handelsbeschränkungen (Abs. 5). 2. Verpflichtungen Bei den Verpflichtungen unterscheidet die FCCC in Art. 4 FCCC nach ihren Anhängen zwischen verschiedenen Gruppen von Vertragsparteien: Anhang I zählt alle Industriestaaten auf (Anhang I-Parteien)14, Anhang II da12

www.unfccc.int; UNTS 1771, 107; ILM 1992, 849; BGBl. 1993 II 1784. Vgl. www.unfccc.int (Essential Background/Convention/Status of Ratification). Nichtmitglieder sind bspw. Irak, Somalia und der Vatikan. 14 Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, EU, Finnland, Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Liechtenstein, Luxemburg, Monaco, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Spa13

B. Völkerrechtliches Klimaregime

41

gegen die Industriestaaten ohne die osteuropäischen Staaten im Übergang zur Marktwirtschaft15 (Anhang II-Parteien); keiner der Anhänge nennt die Entwicklungsländer (Nicht-Anhang I-Parteien)16. Die Pflichten aus dem Klimaregime dienen v. a. der Vermeidung [mitigation]17 des gefährlichen Klimawandels und (ergänzend dazu) der Anpassung [adaptation]18 an den nicht völlig zu verhindernden Wandel. a) Alle Parteien und Anhang II-Parteien Alle Parteien (auch die Entwicklungsländer) werden zunächst durch Art. 4 I FCCC zu organisatorischen und planerisch-programmatischen Klimaschutz-Basismaßnahmen aufgefordert (wobei nach Abs. 8 und 10 besondere Probleme (v. a.) in Entwicklungsländern zu beachten sind). Weil dabei auch nationale Prioritäten und Gegebenheiten zu berücksichtigen sind, kann diese Pflicht unterschiedlich umgesetzt werden. Zuerst ist nach gemeinsam vereinbarten, vergleichbaren Methoden ein nationales Treibhausgasverzeichnis [national inventory]19 zu erstellen. Es bildet die Grundlage für ein nationales Klimaschutzprogramm20, das sowohl Vermeidungs- als auch Anpassungsmaßnahmen vorsehen muß. Diese können nicht nur emissionsverringernde Technologien betreffen, sondern auch eine Treibhausgasspeicherung im Klimasystem. Alle Parteien sollen zudem die klimabezogene Forschung und Datensammlung fördern (wozu Art. 5 FCCC ergänzend bspw. internationale Programme anführt) und einschlägige wissenschaftliche Informationen austauschen. Auch sind die (Aus-)Bildung und das öffentliche Bewußtsein zu Klimaänderungen zu fördern und die Öffentlichkeit möglichst breit zu beteiligen (wozu Art. 6 FCCC konkrete Maßnahmen nennt)21. nien, Türkei, Vereinigte Staaten (USA) und Vereinigtes Königreich (UK) sowie die osteuropäischen Transformationsländer (die in der folgenden Fn. genannt werden). 15 Bulgarien, Estland, Kroatien, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Rußland, Slowakei, Slowenien, Tschechische Republik, Ukraine, Ungarn, Weißrußland. Vgl. zu diesen Staaten Massai, Eastern European Countries, elni 2/2002, 25 (25 ff.). 16 Alle anderen, nicht in den beiden vorangegangenen Fn. genannten Parteien. 17 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 74 ff. In diesem Bereich lag bisher der Schwerpunkt der Verhandlungen. Yamin/Depledge, S. 546. 18 Vgl. Verheyen, Adaptation, RECIEL 2002, 129 (129 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 213 ff. 19 Vgl. www.unfccc.int (National Reports/Annex I GHG Inventories). 20 Vgl. für Deutschland: Nationales Klimaschutzprogramm (Beschluß der Bundesregierung vom 13. Juli 2005, www.bmu.de/klimaschutz/downloads/doc/35742.php). 21 Vgl. dazu Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 197 ff.

42

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Daneben besteht die formelle Pflicht aller Parteien, dem obersten FCCCGremium, der COP22, die in Art. 12 FCCC näher festgelegten Informationen über ihre Durchführung zuzuleiten, damit diese die Gesamtwirkung der Maßnahmen beurteilen kann. Der notwendige Inhalt der Berichte hängt (wie der Zeitplan für die Mitteilungen) primär von den jeweiligen materiellen Verpflichtungen ab, also vom Parteistatus. Nur für Anhang II-Parteien gelten die Verpflichtungen in Art. 4 III-V, IX FCCC, die einen Finanz- und Technologietransfer sowie den Aufbau von Kapazitäten (primär) in Entwicklungsländern vorsehen23. Die Entwicklungsländer sollen hierdurch in die Lage versetzt werden, ihre Pflichten zu erfüllen und z. T. Anpassungsmaßnahmen durchzuführen. Der Umfang, in dem die Entwicklungsländer dies wirksam vollführen, hängt nach Abs. 7 davon ab, inwieweit die Transferpflichten wirksam eingehalten werden, weil für sie die eigene Entwicklung Priorität hat24. b) Anhang I-Parteien Die Anhang I-Parteien25 treffen zudem speziellere Verpflichtungen aus Art. 4 II FCCC. Sie müssen konkretere (untereinander koordinierte) nationale Politiken und Maßnahmen [policies and measures, PAMs] zur Abschwächung der Klimaänderungen ergreifen. Diese sollen zeigen, daß die Industriestaaten die Führung übernehmen (auch gemeinsam) – u. a. durch eine Begrenzung der Treibhausgasemissionen26. Betont wird, daß die Rückkehr zu einem früheren Emissionsniveau hierzu beitragen würde. Konkretisiert wird das mit dem in Abs. 2 b) in einer Berichtspflicht enthaltenen27 Ziel, einzeln oder gemeinsam [joint fulfilment] die Emissionen auf das Niveau von 1990 zurückzuführen. Den osteuropäischen Transformationsländern, die durch den ökonomischen Niedergang des früheren Ostblocks starke Emissionsreduktionen verzeichneten, wird nach Abs. 6 ein gewisses Maß an Flexibilität bei ihrer Verpflichtungserfüllung zugestanden. Diese Parteien können andere (für sie 22

Vgl. dazu Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 399 ff. Oberthür/Ott, KP, S. 66: „Referenzliste für finanzielle Verpflichtungen“. 24 Vgl. zu solchen Verknüpfungen Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 197 ff. 25 Auf freiwilliger Basis können auch Nicht-Anhang I-Parteien diese Pflichten übernehmen. Diese Situation, die mehr Transfers als im Anhang I-Status ermöglicht, betrifft nur Kasachstan. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 106. 26 In FCCC und KP sind in einer „Arbeitsteilung“ mit dem Ozonregime immer nur die nicht bereits durch das Montrealer Protokoll (Art. 1 Nr. 4 KP) geregelten Gase erfaßt. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 83, 511 ff. 27 Oberthür/Ott, KP, S. 65, bezeichnen dies als „Gipfel der Verklausulierung“. 23

B. Völkerrechtliches Klimaregime

43

günstigere) Jahre als 1990 als Bezug wählen, da sie in jenem Jahr z. T. nur geringe Emissionsmengen zu verbuchen hatten.

III. Kyoto-Protokoll: Ergänzende Verpflichtungen Das am 16. Februar 2005 in Kraft getretene28 KP29 von 1997, dem weniger Parteien angehören als der FCCC30, besteht neben einer Präambel aus 28 Artikeln und zwei Anhängen. Es gliedert sich inhaltlich in fünf Bereiche, die (bis auf den zu Endziel und Grundsätzen) denen der FCCC vergleichbar sind. Erhebliche inhaltliche Weiterentwicklungen weist dabei v. a. der weit konkretere Bereich der Verpflichtungen auf. Weil sich das Nichteinhaltungsverfahren mit deren Einhaltung befaßt, werden diese Pflichten im folgenden ausführlich erörtert. Die anderen KP-Vorschriften werden erst dort behandelt, wo sie für das Nichteinhaltungsverfahren von Relevanz sind. Einen kompakten Überblick im Vergleich zu den FCCC-Normen liefert zudem die auf den nächsten Seiten folgende Tabelle. 1. Alle Parteien und Anhang II-Parteien Während das KP die Pflichten der Anhang I-Parteien massiv konkretisiert, werden die KP-Verpflichtungen für alle Parteien und für die Anhang II-Parteien im Vergleich zur FCCC kaum weiterentwickelt. So bekräftigt Art. 10 KP (ausdrücklich ohne Einführung neuer Pflichten) lediglich die organisatorischen und planerisch-programmatischen Klimaschutz-Basismaßnahmen aus Art. 4 I FCCC. Ihre Erfüllung wird jedoch insofern weiter vorangetrieben, als daß nunmehr zu einigen der inhaltlichen Punkte ergänzende Anmerkungen getroffen werden. Dies soll für das KP z. B. präzisere Treibhausgasverzeichnisse ermöglichen (s. Tabelle 2). Um die Entwicklungsländer bei der Erfüllung der Verpflichtungen aus Art. 10 KP zu unterstützen, müssen die Anhang II-Parteien nach Art. 11 KP durch den Finanzierungsmechanismus (Art. 11 FCCC) oder auf sonstigem Wege neue und zusätzliche Finanzmittel bereitstellen. Weil die Ergänzungen des Art. 10 KP aber kaum ins Gewicht fallen, werden auch die bereits aus mehreren Absätzen des Art. 4 FCCC bestehenden Finanztransferpflichten hierdurch nur unwesentlich erweitert. 28

Zur großen Bedeutung der entscheidenden russischen Ratifikation vgl. Berk/ den Elzen, Russians, S. 11 ff.; Holtsmark/Alfsen, Russian participation, S. 3 ff.; Ott, (Ex-)Supermächte, ÖW 1/2004, 8 (8 f.); Schwerd, Rußlands Ratifikation, S. 1 ff. 29 FCCC/CP/1997/7/Add.1, S. 7 ff.; ILM 1998, 22; BGBl. 2002 II 966. 30 Vgl. www.unfccc.int (Essential Background/Kyoto Protocol/Status of Ratification).

44

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen Tabelle 1 Vergleich der konkreten Artikel von FCCC und KP FCCC

KP

Art. 2

–

Art. 3

–

Anhang I, II

–

Art. 4, 5, 6, 12

Art. 10

Art. 4 II, VI

diverse

Art. 4 II

Art. 2

Emissionsverpflichtungen

–

Art. 3, 4, Anl. A, B

Flexible Mechanismen

–

Art. 6, 12, 17

Art. 12 II

Art. 5, 7

–

Art. 8

Art. 4 III-V, IX

Art. 11 KP

COP bzw. COP/MOP38

Art. 7

Art. 13, 9

Sekretariat39

Art. 8

Art. 14

Endziel und Grundsätze Endziel31 Grundsätze

32

Verpflichtungen Parteigruppen33 Verpflichtungen aller Parteien

34

Verpflichtungen Anhang I-Parteien

35

Nationale Politiken und Maßnahmen

Methodische und Berichts-Pflichten 36

Sachkundige Überprüfungsgruppen Verpflichtungen Anhang II-Parteien37 Institutionen

31 Stabilisierung der Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre auf einem Niveau, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. 32 Gerechtigkeit, Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“, Rücksichtnahme auf Entwicklungsländer, Vorsorgeprinzip, Vorrang kostengünstiger Klimaschutzmaßnahmen, Zusammenarbeit der Parteien, Förderung einer nachhaltigen Entwicklung und eines offenen internationalen Wirtschaftssystems. 33 Anhang I- (Industriestaaten), Anhang II- (Industriestaaten ohne osteuropäische Transformationsländer) und Nicht-Anhang I-Parteien (Entwicklungsländer). 34 Organisatorische und planerisch-programmatische Klimaschutz-Basismaßnahmen. 35 Weitergehende Klimaschutzpflichten, u. a. zur Emissionsreduktion (v. a. im KP). 36 Die sachkundigen Überprüfungsgruppen überprüfen die Berichte der KP-Parteien. 37 Finanz- und Technologietransfer sowie Kapazitätsaufbau. 38 Die Konferenz der FCCC-Vertragsparteien (COP) dient auch als Tagung der KP-Parteien (COP/MOP). Es handelt sich jeweils um das oberste Beschlußgremium.

B. Völkerrechtliches Klimaregime

Nebenorgane (SBSTA und SBI)

40

Finanzierungsmechanismus41

45

FCCC

KP

Art. 9, 10

Art. 15

Art. 11

–

Art. 13

Art. 16

Art. 14

Art. 19

–

Art. 18

Art. 15

Art. 20

Art. 16

Art. 21

Art. 17

–

Art. 1

Art. 1

Verfahren Mehrseitiges Beratungsverfahren42 Streitbeilegungsverfahren

43

Nichteinhaltungsverfahren

44

(!)

Weiterentwicklung Änderungen45 Anlagen

46

Protokolle47 Organisatorisches Definitionen48

(Fortsetzung nächste Seite) 39

Das FCCC-Sekretariat dient auch als das des KP. Es hat administrative Aufga-

ben. 40 Die FCCC-Nebenorgane zur wissenschaftlich-technologischen Beratung (SBSTA) und zur Überprüfung der Durchführung (SBI) fungieren auch als KP-Nebenorgane. 41 Der Finanzierungsmechanismus der FCCC (wahrgenommen von der GEF) dient dem Finanz- und Technologietransfer. Er findet auch für das KP Anwendung. 42 Das mehrseitige Beratungsverfahren, dessen Anwendung auf das KP zu prüfen ist, dient der Lösung von FCCC-Durchführungsfragen. 43 Das Streitbeilegungsverfahren soll Streitigkeiten zweier oder mehrerer Parteien über die Auslegung oder Anwendung der FCCC bzw. des KP beilegen. 44 Das spezielle Nichteinhaltungsverfahren des KP ist Gegenstand dieser Arbeit. 45 Änderungen der FCCC bzw. des KP können von COP bzw. COP/MOP auf jeder ordentlichen Tagung beschlossen werden. 46 Die Anlagen sind Bestandteile der FCCC bzw. des KP. 47 COP kann auf jeder ordentlichen Tagung Protokolle beschließen, denen nur FCCC-Parteien beitreten können. Das Inkrafttreten wird durch die Protokolle selbst festgelegt und Beschlüsse aufgrund eines Protokolls nur von dessen Parteien gefaßt. 48 FCCC: „nachteilige Auswirkungen der Klimaänderungen“, „Klimaänderungen“, „Klimasystem“, „Emissionen“, „Treibhausgase“, „Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration“, „Speicher“, „Senke“ und „Quelle“. KP: „Konferenz der Vertragsparteien“, „Übereinkommen“, „Zwischenstaatliche Sachverständigengruppe für Klimaänderungen“, „Montrealer Protokoll“, „anwesende und abstimmende Vertragsparteien“, „Vertragspartei“ und „in Anlage I aufgeführte Vertragspartei“.

46

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Tabelle 1 (Fortsetzung)

Stimmrecht49 Verwahrer

50

Unterzeichnung/Ratifikation51 Vorläufige Regelungen Inkrafttreten

52

53

Vorbehalte54 55

Rücktritt

56

Verbindliche Wortlaute

FCCC

KP

Art. 18

Art. 22

Art. 19

Art. 23

Art. 20, 22

Art. 24

Art. 21

–

Art. 23

Art. 25

Art. 24

Art. 26

Art. 25

Art. 27

Art. 26

Art. 28

Tabelle 2 Ergänzung des Art. 4 I FCCC durch Art. 10 KP Verpflichtung

FCCC

KP

Nationale Treibhausgasverzeichnisse

Art. 4 I a)

Art. 10 a)

Nationale Klimaschutzprogramme

Art. 4 I b)

Art. 10 b)

Emissionsverringernde Technologien

Art. 4 I c)

Art. 10 c)

Klimabezogene Forschung/Datensammlung

Art. 4 I g), Art. 5

Art. 10 d)

Bildung, Ausbildung, öffentliches Bewußtsein

Art. 4 I i), Art. 6

Art. 10 e)

Berichte über die Durchführung an COP

Art. 4 I j), Art. 12

Art. 10 f)

49

Jede Partei hat eine Stimme. Verwahrer ist der Generalsekretär der Vereinten Nationen (UN). 51 FCCC und KP liegen nicht mehr zur Unterzeichnung auf, sondern stehen zum Beitritt offen. Die Ratifikationsurkunden werden beim Verwahrer hinterlegt. 52 Die vorläufigen Regelungen sind durch Zeitablauf inzwischen überholt. 53 FCCC und KP sind schon in Kraft getreten. Für später ratifizierende Staaten treten sie jeweils am 90sten Tag nach Hinterlegung der Ratifikationsurkunde in Kraft. 54 Vorbehalte sind nicht zulässig. 55 Der Rücktritt ist jederzeit nach Ablauf von drei Jahren nach dem parteibezogenen Inkrafttreten der FCCC bzw. des KP durch schriftliche Notifikation an den Verwahrer möglich. Ein Rücktritt von der FCCC gilt auch als Rücktritt vom KP. 56 Arabisch, Chinesisch, Englisch, Französisch, Russisch und Spanisch. 50

B. Völkerrechtliches Klimaregime

47

2. Anhang I-Parteien Art. 4 II b) FCCC fordert nur abstrakt, die Treibhausgasemissionen der Anhang I-Parteien (einzeln oder gemeinsam) auf das Niveau von 1990 zurückzuführen. Das KP konkretisiert dieses Ziel in der zentralen und sehr komplexen Vorschrift des Art. 3 I57, die mit den anderen Anhang I-Pflichten eng verknüpft ist58: Dabei handelt es sich um die sog. „flexiblen Mechanismen“ sowie die methodischen und Berichts-Pflichten. a) Emissionsverpflichtungen Das KP verlangt in Art. 3 I, die Gesamtemissionen der (in Anlage A des KP aufgeführten) Treibhausgase der Anhang I-Parteien innerhalb eines ersten Verpflichtungszeitraums (2008 bis einschließlich 2012) insgesamt um mindestens 5% unter das Niveau von 1990 zu senken – entsprechend den in Anlage B des KP für fast alle Anhang I-Parteien niedergelegten individuellen quantifizierten Emissionsbegrenzungs- und -reduktionsverpflichtungen (Emissionsverpflichtungen). In der Unterschreitung des 1990er Niveaus, der Festlegung der Gase und des Zeitraums sowie der konkreten Emissionsverpflichtungen geht Art. 3 I deutlich über Art. 4 II (b) FCCC hinaus. Dennoch handelt es sich bei dem 5%-Ziel nur um eine rechtlich unverbindliche kollektive Zielvereinbarung, da sonst Probleme bzgl. einer gemeinsamen Verantwortlichkeit bestünden. So wäre z. B. bei einer Nichterreichung des Ziels wegen der Anhang I-Parteien, die keine Individual-Emissionsverpflichtungen übernommen haben59, unklar, ob dies Folgen hätte – und wenn ja, welche. aa) Verpflichtungszeitraum 2008–2012 und Korbansatz Der fünfjährige Verpflichtungszeitraum erlaubt es, Zielüberschreitungen aus einem Jahr in anderen Jahren auszugleichen, so daß singuläre Wirtschafts- oder Wetterextreme die Verpflichtungserfüllung nicht gefährden können. Nachteilhaft ist, daß die Einhaltung so erst zu einem späten Zeitpunkt endgültig bewertet werden kann. Wenn bspw. 2010 als Einzeljahresziel ausgewählt worden wäre, hätte sie spätestens 2012 geprüft werden können; dagegen läßt sich dies jetzt erst ab 2015 beurteilen60. Die EU wollte einen früheren Zeitraum (2003 bis 2007), erhielt aber nur das Zugeständnis 57

Vgl. dazu Oberthür/Ott, KP, S. 159 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 119 ff. 58 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 75. 59 Türkei und Weißrußland (sowie – als Nicht-Anhang I-Partei – Kasachstan).

48

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

in Art. 3 II KP61, daß jede Anhang I-Partei bis 2005 nachweisbare Fortschritte62 bei ihrer Pflichterfüllung erzielt haben muß. Fünfjährige Perioden sind auch künftig zu erwarten. Bei den in Anlage A des KP aufgeführten Treibhausgasen handelt es sich um Kohlendioxid (CO2), Methan (CH4), Distickstoffoxid (N2O), teilhalogenierte Fluorkohlenwasserstoffe (H-FKW/HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (FKW/PFC) und Schwefelhexafluorid (SF6). Der „Korbansatz“ gibt für die Emissionen ein Gesamtziel vor, ohne daß ein Gas den Vorzug erhält oder Ziele für Einzelgase eingeführt werden, so daß jede Partei ihre Reduktionsbemühungen an ihrem Emissionsprofil ausrichten kann, auch wenn die CO2-Reduktion den Schwerpunkt ausmachen wird. Ein Nachteil ist jedoch, daß die Reduktionskontrolle bei einem „Eingasansatz“ mit CO2 einfacher zu bewerkstelligen wäre63. bb) Individuell zugeteilte Emissionsmengen Die den Parteien individuell zugeteilten erlaubten Emissionsmengen, die eingehalten werden müssen, um das kollektive Ziel zu erreichen, sind rechtlich verbindlich. Sie werden auf Grundlage der Emissionsverpflichtungen aus Anlage B des KP und in Übereinstimmung mit anderen Absätzen des Art. 3 KP berechnet. Die Anlage B-Verpflichtungen bewegen sich in einer Bandbreite von –8% (häufigster Wert) bis +10% im Vergleich zum Basisjahr. Sie korrespondieren mit hohen bzw. niedrigen Herausforderungen für ihre Einhaltung64. Innerhalb der EU65 ist es auf Grundlage des Art. 4 KP, 60 Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (161); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (89); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 346, 387, 396. Zu diesem Zeitpunkt wird es schon eine gewisse Erfahrung durch die Kontrolle anderer Pflichten geben. Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (51). 61 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 173; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 129. 62 Die Parteien müssen zum 1. Januar 2006 ihre Fortschritte in Berichten nachweisen, die zusammengefaßt vom SBI beraten werden. Vgl. FCCC/CP/2002/7/ Add.3, S. 54 f. (COP-Beschluß 25/CP.8). 63 Vgl. bspw. Victor, Collapse of KP, S. 56 ff. Ähnlich Rehbinder, USA, in: Rengeling, Emissionshandel, S. 127 (152 f.). 64 Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (69); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (20). 65 Gemeint ist die alte EU vor der Osterweiterung (1. Mai 2004). Obwohl an sich der EG-Vertrag die Grundlage für das Mitwirken der EG/EU am KP ist, hat es sich in der Praxis eingebürgert, auch dann von EU zu sprechen, wenn nicht die politische Einheit, sondern der KP-Vertragspartner gemeint ist. Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 40 Fn. 3. Aus Gründen einer einheitlichen Terminologie wird dem i. d. R. auch hier gefolgt.

B. Völkerrechtliches Klimaregime

49

Tabelle 3 Emissionsverpflichtungen nach KP und interner EU-Umverteilung* Emissionsverpflichtung 2008–2012 (in % zum Basisjahr)

Interne Umverteilung nach Art. 4 KP

Australien

+8

–

Belgien

–8

–7,5

Bulgarien

–8

–

Dänemark

–8

–

Deutschland

–8

–21

Estland

–8

–

Europäische Gemeinschaft (EG)

–8

–

Finnland

–8

0

Frankreich

–8

0

Griechenland

–8

+25

Irland

–8

+13

Island

+10

–

Italien

–8

–6,5

Japan

–6

–

Kanada

–6

–

Kroatien

–5

–

Lettland

–8

–

Liechtenstein

–8

–

Litauen

–8

–

Luxemburg

–8

–28

Monaco

–8

–

Neuseeland

0

–

Niederlande

–8

–6

* Hellgrau = Zugeständnis einer Emissionssteigerung.

(Fortsetzung nächste Seite)

50

1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Tabelle 3 (Fortsetzung) Emissionsverpflichtung 2008–2012 (in % zum Basisjahr)

Interne Umverteilung nach Art. 4 KP

Norwegen

+1

–

Österreich

–8

–13

Polen

–6

–

Portugal

–8

+27

Rumänien

–8

–

Russische Föderation

0

–

Schweden

–8

+4

Schweiz

–8

–

Slowakei

–8

–

Slowenien

–8

–

Spanien

–8

+15

Tschechische Republik

–8

–

Ukraine

0

–

Ungarn

–6

–

Vereinigte Staaten (USA)

–7

–

Vereinigtes Königreich (UK)

–8

–12,5

der eine Sonderform der gemeinsamen Erfüllung (die sog. „Blase“ [„bubble“]66) erlaubt, zu einer internen Umverteilung der Emissionsverpflichtungen gekommen. Die erlaubten Emissionsmengen für 2008 bis 2012 werden gem. Art. 3 VII 1 KP berechnet, indem jede Partei den Prozentanteil ihrer Emissionen im Jahr 1990 aus Anlage B mit fünf multipliziert. Für H-FKW/HFC, FKW/ PFC und SF6 kann nach Abs. 8 auch 1995 als Basisjahr verwendet werden, was wegen des Anstiegs dieser Gase von 1990 bis 1995 üblich sein wird67. 66 67

Vgl. S. 298 ff. dieser Arbeit. Oberthür/Ott, KP, S. 167.

B. Völkerrechtliches Klimaregime

51

Osteuropäische Transformationsländer können gem. Abs. 5 auch ein anderes Basisjahr oder einen Basiszeitraum wählen, was sie z. T. auch gemacht haben68. (Die ihnen zu bietende Flexibilität umfaßt nach Abs. 6 aber nicht die Emissionsverpflichtungen.) Daneben enthalten Abs. 3 und 4 sowie Abs. 7 S. 2 spezielle Hinweise zur Einbeziehung von Treibhausgas-Senken (Art. 1 Nr. 8 FCCC) des sog. LULUCF69-Bereichs (Landnutzung und Forstwirtschaft)70. Die Emissionsverpflichtungen für spätere Verpflichtungsperioden werden nach Art. 3 IX KP durch Änderungen der Anlage B beschlossen, wobei ihre Erörterung mindestens sieben Jahre vor Ablauf des ersten Zeitraums eingeleitet werden muß. Da dieser 2012 zu Ende geht, muß das oberste KP-Organ, die COP/MOP71, sich spätestens bei COP 11 (COP/MOP 1) im November/Dezember 2005 damit befassen72. Sind die tatsächlichen Emissionen einer Partei in einem der Verpflichtungszeiträume geringer als die ihr zugeteilte Menge an Emissionserlaubnissen, wird diese Differenz auf ihren Antrag gem. Art. 3 XIII KP der ihr zugeteilten Menge für nachfolgende Zeiträume hinzugerechnet. Dieses „Ansparen“ [„banking“]73 fördert zwar eine Übererfüllung der Emissionsverpflichtungen und dient damit als Einhaltungsmittel neben dem Nichteinhaltungsverfahren74, verhindert andererseits aber auch die Möglichkeit, daß überschüssige Emissionsrechte verfallen können. cc) Politiken und Maßnahmen Bei der Erfüllung ihrer Emissionsverpflichtungen sollen die Anhang I-Parteien nach Art. 2 KP wieder PAMs umsetzen. Dies geht kaum über Art. 4 II FCCC hinaus, doch werden einige Bereiche hervorgehoben, bspw. Energieeffizienzverbesserungen und erneuerbare Energien. (Betont wird zu68

Slowenien: 1986, Bulgarien und Polen: 1988, Rumänien: 1989; Ungarn: 1985– 1987. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 90. 69 Land use, land-use change and forestry activities. 70 Vgl. dazu Fry, LULUCF Decisions, RECIEL 2002, 159 (159 ff.); Müller-Jung, Kohlenstoffspeicher, FAZ vom 21.8.2002, S. N1 f.; Oberthür/Ott, KP, S. 178 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 80 ff., 101 ff., 123 ff. 71 Vgl. dazu Oberthür/Ott, KP, S. 193 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 425 ff. 72 Ein „Seminar of governmental experts“ am 16. und 17. Mai 2005 hat hierzu bisher kaum Fortschritte erbracht. Vgl. www.unfccc.int/meetings/seminar/items/ 3410.php. 73 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 17 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 130. 74 Vgl. Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (532, 537 f.).

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

dem, daß die Parteien ihre Emissionen aus den nicht vom KP erfaßten sog. „Bunkertreibstoffen“ der Luft- und Seeschiffahrt in den entsprechenden völkerrechtlichen Foren begrenzen sollen.) b) Flexible Mechanismen Art. 3 I KP weist darauf hin, daß die Parteien auch „gemeinsam“ für die Einhaltung ihrer Emissionsverpflichtungen sorgen können. Das bezieht sich auf die „flexiblen Mechanismen“ [„flexible mechanisms“]75 des KP, die Abs. 10 bis 12 wegen ihrer Auswirkungen auf die den Parteien zugeteilten Emissionsmengen nennt. Das KP unterscheidet in Art. 6, 12 und 17 die beiden „projektbasierten Mechanismen“76 – die sog. „gemeinsame Umsetzung“ und den „Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung“ – sowie den internationalen staatenbezogenen Emissionshandel. Diese drei flexiblen Mechanismen werden starken Einfluß auf die Verpflichtungserfüllung haben, weshalb sie auch im Nichteinhaltungsverfahren des KP eine maßgebliche Rolle spielen77. Ziel aller flexiblen Mechanismen ist es, die Kosten zur Einhaltung der Emissionspflichten durch Parteikooperation zu senken78: Ökonomisch ist es sinnvoll, Emissionsreduktionen v. a. dort vorzunehmen, wo sie günstig erreichbar sind – zumal es für das Klimasystem irrelevant ist, wo dies geschieht. Teils gravierende Kostenunterschiede folgen bspw. daraus, daß Emissionsreduktionen in Ländern mit niedrigen Energieeffizienzstandards mit weit geringerem Mitteleinsatz zu erreichen sind als in Ländern mit hohen Standards, weil der einzusetzende technische Aufwand zur Erzielung weiterer Fortschritte in letzteren unverhältnismäßig hoch ist. Die Kostenersparnis ist aber nur dann gegeben, wenn sie nicht von den Transaktionskosten zur Durchführung und Kontrolle der flexiblen Mechanismen übertroffen wird – auf diese Kontrolle kann aber das (durch günstigere externe gesellschaftliche Kontrollen ergänzbare79) KP-Nichteinhaltungsverfahren nicht 75 Vgl. dazu Betz/Schleich/Wartmann, Flexible Mechanismen, S. 8 ff.; Henrichs, Kyoto-Mechanismen, S. 121 ff.; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 84 ff.; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 46 ff.; Worika/Wäldle, Contractual Architecture, JLUEL 2/15 (2000), 489 (489 ff.); Yamin/Burniaux/Nentjes, Kyoto Mechanisms, IEA 2001, 187 (187 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 136 ff. 76 Vgl. dazu Langrock/Sterk/Arens, CDM & JI, S. 9 ff. 77 Diese enge Verbindung sieht auch DFAT, KP Compliance System, S. 6. 78 Vgl. z. B. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (7); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 136. 79 Einige Nichtregierungsorganisationen wollen die Mechanismen auch außerhalb des Nichteinhaltungsverfahrens kontrollieren. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs,

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völlig verzichten, weil sonst die Legitimität des gesamten Klimaregimes gefährdet wäre80. aa) Gemeinsame Umsetzung Der erste flexible Mechanismus, die „gemeinsame Umsetzung“ [„joint implementation“, JI]81, ist in Art. 6 KP geregelt. Zur Erfüllung ihrer Emissionsverpflichtungen kann nach Abs. 1 jede Anlage B-Partei82 „Emissionsreduktionseinheiten“ [emission reduction units, ERUs], die aus Projekten zur Treibhausgasverringerung (in allen Wirtschaftsbereichen) stammen, jeder anderen Anlage B-Partei übertragen oder von ihr erwerben. Alle so übertragenen ERUs werden nach Art. 3 X, XI KP von der der übertragenden Partei zugeteilten Emissionsmenge abgezogen und der Menge der erwerbenden Partei hinzugerechnet, so daß die insgesamt zulässige Emissionsmenge beider Parteien gleich bleibt. Man kann dies als projektbezogene Form eines Emissionshandels begreifen, womit JI ein Hybrid aus den zwei anderen flexiblen Mechanismen ist. Da nur Anlage B-Parteien JI nutzen können, sind ökonomisch primär Projekte zwischen Anhang II-Parteien als Investorland und den osteuropäischen Transformationsländern als Gastland sinnvoll – wie schon bisher bei den vorangegangenen „gemeinsam umgesetzten Aktivitäten“ [activities implemented jointly, AIJ] der FCCC83. Nach Art. 6 I KP muß ein solches Proin: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (180); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (7); Victor, Collapse of KP, S. 62; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (187, 191, 194 f.); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (23, 30); Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (225). Birnie/Boyle, International Law, S. 217, weisen darauf hin, daß Nichtregierungsorganisationen selten kontrollieren, sondern sich mehr auf die profilträchtigere Schaffung von neuen Normen konzentrieren. Anders jedoch Sands, International Environmental Law, S. 199. 80 Vgl. Bothe, UNFCCC, ZaöRV 2003, 239 (251); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (96); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (270); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (2); Crossen, Legitimacy Critique, S. 19; Egenhofer/Cornillie, Analysis of COP6, S. 8; Malvik/Westskog, Quest for compliance, S. 15; Metz/Bert/Kok/van Minnen/de Moor/Faber, COP-6 Agreement, IEA 2001, 167 (177); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 140. 81 Dieser Begriff hat sich allgemein eingebürgert, obwohl er im KP nicht verwendet wird (wohl aber in Art. 4 II d) FCCC). Vgl. zum JI Gosseries, JI, NYELJ 7/ 1999, 49 (49 ff.); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 137 ff.; Oberthür/Ott, KP, S. 203 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 187 ff. 82 Obwohl Art. 6 I KP von Anhang I-Parteien spricht, können nur Anlage B-Parteien die JI nutzen, da nur sie Emissionsverpflichtungen haben. 83 Vgl. dazu Langrock/Sterk/Arens, CDM & JI, S. 12 f.; Oberthür/Ott, KP, S. 205 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 140 ff. Ab dem Jahr 2000

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jekt u. a. von den beteiligten Staaten gebilligt werden und zu einer zusätzlichen (sonst nicht gegebenen) Emissionsreduktion führen. Dazu ist ein Vergleich mit der (theoretischen) Situation ohne Projekt durchzuführen; „zusätzlich“ sind die beim Vergleich mit dieser Ausgangsbasis („Baseline“) übrigbleibenden Reduktionen. Weitere Leitlinien wurden gem. Abs. 2 ausgearbeitet84. Demnach leitet COP/MOP die JI-Durchführung, wozu sie Einfluß auf einen Überwachungsausschuß [supervisory committee]85 ausübt86. Dessen Hauptaufgabe ist die Aufsicht über die Verifizierung87 der ERUs durch nationale oder internationale unabhängige Einheiten [independent entities]88. I.d.R. findet die Verifizierung durch das Gastland des JI-Projekts statt (sog. „Weg 1“ [„track 1“])89. Wenn dieses aber die Berechtigungsvoraussetzungen zur JI-Teilnahme nicht vollständig erfüllt90, übernehmen die unabhängigen Einheiten jene Aufgabe (sog. „Weg 2“ [„track 2“])91. Die Projektteilnehmer liefern hierzu eine Projektbeschreibung92, auf deren Basis festgestellt wird, ob das JI-Projekt den Anforderungen genügt, also z. B. ein geeigneter Baseline- und Überwachungsplan93 vorliegt. Auf Grundlage des Überwachungsplans übermitteln sie einer anderen Einheit einen Bericht94 über die erzielten Emissionsreduktionen. Werden diese bestäinstallierte AIJ-Projekte können zwar als JI-Projekte weitergeführt werden, sofern sie deren Voraussetzungen einhalten, doch können ERUs erst nach Beginn des Jahres 2008 (im Verpflichtungszeitraum) transferiert werden. FCCC/CP/2001/13/ Add.2, S. 6 Abs. 5 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 16/CP.7). Die Fortsetzung nach der „AIJ-Pilotphase“ ist sinnvoll, um die dort gewonnene Erfahrungen weiter zu nutzen. 84 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 8 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 16/ CP.7). 85 Abs. 3 ff. der Leitlinien. 86 Abs. 2 der Leitlinien. Der wenig konkrete (Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 149) „Einfluß“ ist wie in Art. 12 IV KP als „Weisungsbefugnis“ zu verstehen. 87 Abs. 30 ff. der Leitlinien. 88 Anhang A der Leitlinien. 89 Abs. 23 der Leitlinien. Langrock/Sterk/Arens, CDM & JI, S. 14; Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 193 f. Oberthür/Ott, KP, S. 212: „bilaterales Modell“. 90 Oder wenn das Gastland freiwillig den anderen Weg wählt, um den ERUs einen besseren Marktpreis durch die unabhängige Verifizierung zu geben. 91 Abs. 24 f. der Leitlinien. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 194 f. Oberthür/Ott, KP, S. 212: „multilaterales Modell“. 92 Als Grundlage hierfür kann das überarbeitete „einheitliche Berichtsformat“ der AIJ-Projekte (FCCC/CP/2002/7/Add.2, S. 17 ff. – COP-Beschluß 20/CP.8) dienen. So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 141 f. 93 Anhang B der Leitlinien.

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tigt, kann das Gastland dem Investorland die ERUs übertragen. Der Überwachungsausschuß kann die Verifizierungen kontrollieren und Zulassungen unabhängiger Einheiten widerrufen; davon sind die schon verifizierten Projekte aber i. d. R. nicht betroffen. Dieser projektbezogene JI-Kontrollmechanismus ist insofern sehr wichtig, als daß er das staatenbezogene KP-Nichteinhaltungsverfahren ergänzt95. Dieses Zusammenspiel verdeutlicht auch Abs. 4. Danach können die Übertragungen und der Erwerb von ERUs selbst dann fortgesetzt werden, wenn bei einer Überprüfung (nach Art. 8 KP) die Erfüllung der Berechtigungsvoraussetzungen zur JI-Teilnahme fraglich ist; betroffene ERUs dürfen bis zur Klärung der Einhaltungsfragen – die evtl. erst im Nichteinhaltungsverfahren erfolgt – jedoch nicht zur Erfüllung der Emissionsverpflichtungen genutzt werden. Damit bleibt einerseits die projektbezogene Verifizierung unangetastet, während andererseits die staatenbezogene Einhaltung dem Nichteinhaltungsverfahren obliegt. Die Parteien dürfen nach Art. 6 III KP auch „Rechtsträger“ zur Beteiligung an JI ermächtigen. Dies bringt zum Ausdruck, daß JI-Projekte nicht nur staatlich, sondern auch (effizienter) privat von Unternehmen durchgeführt werden können. Jene handeln aber „unter ihrer Verantwortung“, so daß beim Scheitern eines JI-Projektes die Staaten haften. Diese bleiben auch für ihre KP-Pflichten verantwortlich und müssen absichern, daß eine Privatbeteiligung (die nur dann erfolgen darf, wenn die Partei selbst JI-berechtigt ist) mit den JI-Leitlinien vereinbar ist96. bb) Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung Der (flexible) Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung [clean development mechanism, CDM]97 wird durch Art. 12 I KP festgelegt. Sein Zweck ist es, nach Abs. 2 nicht nur (wie es bei JI der Fall ist) die Anlage B-Parteien98 bei der Erfüllung ihrer Emissionsverpflichtungen zu unterstützen, sondern auch, den Nicht-Anhang I-Parteien zu helfen, eine nachhaltige 94

Vgl. Fn. 92. Vgl. ähnlich Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 338. 96 Abs. 29 der Leitlinien. 97 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 209 ff.; Lee, CDM Information, S. 10 ff.; Oberthür/Ott, KP, S. 217 ff.; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 109 ff.; UNDP, CDM User’s Guide, S. 9 ff.; Wilder/Curnow, CDM, NSWLJ 2/2001, 30 (30 ff.); Wilkins, CDM, RECIEL 2002, 144 (144 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 159 ff. 98 Obwohl Art. 12 II, III KP von Anhang I-Parteien spricht, können nur Anlage B-Parteien den CDM nutzen, da nur sie Emissionsverpflichtungen haben (wie bei JI). 95

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Entwicklung zu erreichen und zum FCCC-Endziel beizutragen. Demgemäß können gem. Abs. 3 zum einen die Anlage B-Parteien die sich aus CDMProjektmaßnahmen ergebenden „zertifizierten Emissionsreduktionen“ [certified emission reductions, CERs] für ihre Pflichterfüllung verwenden. Zum anderen ziehen jedoch auch die Entwicklungsländer vielfachen Nutzen aus diesen Projekten. Neben der direkten Entwicklungshilfe durch die Projekte besteht der Nutzen darin, daß nach Abs. 8 ein Teil der Projekterlöse dazu verwendet wird, die CDM-Verwaltungskosten zu decken99 und den für Klimaänderungen besonders anfälligen Entwicklungsländern bei den Anpassungskosten zu helfen100. Zudem können Nicht-Anhang I-Parteien durch die CDM-Teilnahme Erfahrung mit den flexiblen Mechanismen gewinnen, ohne dazu Emissionsverpflichtungen übernehmen zu müssen. Um eine Konzentration aller Projekte auf wenige, für Investoren attraktive Länder zu verhindern, sieht Abs. 6 ergänzend vor, daß der CDM bei Bedarf bei der Mittelbeschaffung zur Finanzierung hilft. Ökonomisch hat CDM gegenüber JI den Vorzug der Partizipation von Entwicklungsländern, was größere Kostenvorteile eröffnet. Anders als bei JI können ab dem Jahr 2000 installierte AIJ-Projekte nicht nur im CDM fortgeführt werden101, sondern es dürfen auch CERs, die ab dann bis zum Beginn des ersten Verpflichtungszeitraums (2008) erworben werden, nach Abs. 10 zur Erfüllung der Emissionsverpflichtungen in der ersten Periode genutzt werden. Dies führt dazu, daß der CDM der einzige schon jetzt wirksam arbeitende flexible Mechanismus ist102. Die projektbezogenen CDM-Anforderungen (Abs. 5) und die Teilnahme auch privater „Einrichtungen“ (Abs. 9) sind sehr ähnlich wie bei JI. Weitere „Modalitäten und Verfahren“ wurden nach Abs. 7 primär zur Kontrolle des CDM erarbeitet103. Wie bei JI ergänzt dieser projektbezogene 99 Der Prozentsatz hierfür ist noch unbestimmt und soll erst dann festgelegt werden, wenn es mehr Informationen über die CER-Preise gibt. Ein früher Prozentsatz für Verwaltungskosten würde die CDM-Pioniere bestrafen, da gerade in der Anfangszeit die Verwaltungskosten relativ hoch ausfallen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 186. Momentan wird eine Gebühr zur Kostendeckung erhoben. Auch sind alle Parteien zu Finanzhilfen bzgl. der Verwaltungskosten aufgefordert. 100 Hierfür sind 2% der CERs vorgesehen. CDM-Projekte in den am wenigsten entwickelten Ländern sind davon ausgenommen: FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 23 Abs. 15 (COP-Beschluß 17/CP.7). 101 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 23 Abs. 13 (COP-Beschluß 17/CP.7). 102 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 20 f. Abs. 1 ff. (COP-Beschluß 17/CP.7). 103 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 26 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 17/CP.7). Für kleine oder Aufforstungs-Projekte gibt es vereinfachte (FCCC/CP/ 2002/7/Add.3, S. 6 ff. – COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8) bzw. abgewandelte Leitlinien (FCCC/CP/2003/6/Add.2, S. 16 ff. – COP/MOP-Entwurf in

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Kontrollmechanismus das staatenbezogene Nichteinhaltungsverfahren des KP104. Unter Leitung und Weisungsbefugnis der COP/MOP105 beaufsichtigt ein Exekutivrat [executive board]106 den CDM107 (Abs. 4). Seine Hauptaufgabe ist hierbei die Aufsicht108 über (inter)nationale Betriebseinheiten [operational entities]109, die von ihm akkreditiert und von COP/MOP bestimmt werden110. Anders als bei JI, bei der das Gastland Projekte verifizieren kann, ist beim CDM nach Abs. 5 eine Zertifizierung durch diese Einrichtungen in jedem Fall zwingend erforderlich. Dies hat den Grund, daß die NichtAnhang I-Parteien als Gastländer ohne eigene Emissionsverpflichtungen die dem Investorland zugeteilten CERs von keiner eigenen zugeteilten Menge abziehen; alle CERs, die eine Partei von einer anderen Partei erwirbt, werden nach Art. 3 XII KP nur der der erwerbenden Partei zugeteilten Menge hinzugerechnet. Damit erfolgt keine interne Kontrolle im Eigeninteresse, was zum Anreiz führt, nicht gedeckte „Luftbuchungen“ vorzunehmen. Das (der JI-Verifizierung ähnelnde) Kontrollverfahren, der sog. „Projektzyklus“, besteht aus fünf Stufen: Validierung und Registrierung, Verifizierung und Zertifizierung sowie der CER-Ausgabe111. In der Validierung prüft eine Betriebseinheit anhand einer Projektbeschreibung112 der Projektteilnehmer, ob das Projekt allen Anforderungen genügt, es also z. B. die Baseline- und Überwachungsmethoden113 einhält. Befürwortet die Einheit die Projekteignung, übermittelt sie einen Validierungsbericht an den Exekutivrat. Dieser kann im Rahmen der Registrierung das Projekt noch überprüfen114; üblicherweise wird er es jedoch direkt als geeignetes Projekt anerCOP-Beschluß 19/CP.9; FCCC/CP/2004/10/Add.2, S. 29 ff. – COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 14/CP.10). 104 Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 338. 105 Abs. 2 f. der Leitlinien. Vor dem Inkrafttreten des KP: COP (stellvertretend). 106 Verfahrensregeln des CDM-Exekutivrates: FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 6 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8), geändert durch FCCC/CP/2003/6/ Add.2, S. 8 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 18/CP.9) und FCCC/CP/2004/ 10/Add.2, S. 9 (COP-Beschluß 12/CP.10). 107 Abs. 5 ff. der Leitlinien. 108 Abs. 26 f. der Leitlinien. 109 Anhang A der Leitlinien. 110 Abs. 20 ff. der Leitlinien. Vorläufig designiert wurde in Deutschland z. B. die TÜV Industrie Service GmbH (FCCC/CP/2004/10/Add.2, S. 3 – COP-Beschluß 12/ CP.10). 111 Abs. 35 ff., Abs. 61 ff. sowie Abs. 64 ff. der Leitlinien. Abs. 65 wurde ergänzt durch FCCC/CP/2004/10/Add.2, S. 6 ff. (COP-Beschluß 12/CP.10). 112 Anhang B der Leitlinien. 113 Anhang C der Leitlinien. 114 FCCC/CP/2003/6/Add.2, S. 9 ff. (COP/MOP-Beschlußentwurf in COP-Beschluß 18/CP.9). Danach muß sich eine Überprüfungsanfrage von Projektparteien oder Exekutivratmitgliedern auf die Validierungsanforderungen beziehen. Der Exe-

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

kennen. Diese Registrierung ist als formale Anerkennung die Voraussetzung für alle weiteren Schritte. Basierend auf einem mit der Projektbeschreibung übermittelten Überwachungsplan senden die Projektteilnehmer der Betriebseinheit einen Überwachungsbericht115 über die erzielten Emissionsreduktionen. Diese werden bei der Verifizierung von der Einheit periodisch überprüft und bestätigt. Ihr Verifizierungsbericht fungiert als Grundlage für die Zertifizierung der Emissionsreduktionen. Ihr nachfolgender Zertifizierungsbericht enthält das Ersuchen an den Exekutivrat um Ausgabe der den Emissionsreduktionen entsprechenden Menge an CERs. Der Exekutivrat beauftragt sodann den Verwalter des CDM-Registers116, diese auf das Exekutivrat-Konto zu geben. Davon wird der für Hilfen nach Art. 12 VIII KP bestimmte Teil auf das dafür vorgesehene Konto transferiert. Alle verbleibenden CERs werden abschließend auf die Konten der beteiligten Parteien und Projektteilnehmer übertragen. cc) Internationaler Emissionshandel Art. 17 KP regelt den dritten flexiblen Mechanismus, den internationalen Emissionshandel [emissions trading]117. Die Anlage B-Parteien118 können sich nach S. 2 daran beteiligen, um ihre Emissionsverpflichtungen zu erfüllen. Alle im Emissionshandel übertragenen Emissionseinheiten werden nach Art. 3 X, XI KP von der der übertragenden Partei zugeteilten Emissionsmenge abgezogen und der Menge der erwerbenden Partei zugerechnet, so daß die insgesamt zulässige Emissionsmenge der Parteien identisch bleibt. Der (nicht dem WTO119-Recht unterfallende120) Emissionshandel ist – ankutivrat entscheidet zunächst, ob er eine Überprüfung durchführt oder das Projekt ohne sie registriert. Im ersten Fall setzt er deren Bereich fest und stellt er ein Überprüfungsteam zusammen, das die eigentliche Prüfung durchführt. Auf Basis der Empfehlungen des Teams entscheidet der Exekutivrat abschließend darüber, ob er das Projekt registriert, ob er zunächst noch Korrekturen am Projekt fordert oder ob er es ablehnt. (Stellt der Exekutivrat bei einer Überprüfung fest, daß eine Betriebseinheit den Anforderungen nicht gerecht wird, kann er COP/MOP empfehlen, deren Zulassung zu widerrufen. Die registrierten Projekte sind hiervon, außer bei großen Defiziten, nicht betroffen.) 115 Zur Projektbeschreibung und zum Überwachungsbericht vgl. Fn. 92. 116 Anhang D der Leitlinien. 117 Vgl. Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 406 ff.; Oberthür/Ott, KP, S. 243 ff.; Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 13; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 155 ff. 118 Der Emissionshandel nimmt richtigerweise nicht auf alle Anhang I-Parteien Bezug, sondern nur auf die Anlage B-Parteien, da nur sie Emissionsverpflichtungen haben. 119 World Trade Organisation [Welthandelsorganisation].

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ders als JI – nicht projektbezogen, sondern erfaßt alle Emissionseinheiten. Neben denen der ursprünglich zugeteilten Emissionsmenge [assigned amount units, AAUs] und den zusätzlich durch Senken generierten Einheiten [removal units, RMUs] handelt es sich dabei um die ERUs und CERs aus JI bzw. CDM121. Gem. Art. 17 S. 1 KP hat COP122 die maßgeblichen „Grundsätze, Modalitäten, Regeln und Leitlinien“ für den Emissionshandel festgelegt123. Weil dieser Auftrag die knappe Interimsregelung einleitet, durfte zuvor noch kein Handel stattfinden. Auch sind die gehandelten Einheiten erst ab dem ersten Verpflichtungszeitraum gültig (wie bei JI und anders als beim CDM). Die Teilnahme Privater am Emissionshandel ist der bei JI und CDM verwandt124. Die Leitlinien wirken im Vergleich zu denen für JI und CDM sehr knapp, was die positive Schlichtheit des Emissionshandelskonzepts zeigt. Diese Einfachheit kann sich aber nur dann behaupten, wenn das Nichteinhaltungsverfahren dem Emissionshandel effektiv zur Seite steht125 – zumal früheren Ideen, Sanktionen in das Handelssystem selbst zu integrieren126, nicht gefolgt wurde. 120 Petsonk, KP and WTO, DELPF 1999, 185 (185 ff.); Shin, Wettbewerb und WTO, S. 22 ff.; Stokke, Trade Measures, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 147 (147); Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 17 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 159, 530. Das Verhältnis zwischen KP und WTO ist wichtig, da das Klimaregime „im Kern ein internationales Wirtschafts- und Investitionsabkommen darstellt, welches in seinen zukünftigen ökonomischen und sozialen Implikationen mit dem WTO-Regime vergleichbar ist“. So Buck/Verheyen, Welthandelsrecht, ZUR 2002, 89 (90). 121 Abs. 2 der in der übernächsten Fn. genannten Leitlinien. 122 Mit der Beschlußfassung wurde nicht (wie sonst im KP) COP/MOP, sondern COP betraut, was unterstreicht, daß der frühzeitigen Ausgestaltung (noch vor dem KP-Inkrafttreten) des Emissionshandels – der von den flexiblen Mechanismen das höchste Potential aufweist – eine hohe Bedeutung beigemessen wurde. Oberthür/ Ott, KP, S. 251; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 157, 426. 123 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 52 ff. (COP-Beschluß 18/CP.7). COP empfiehlt COP/MOP die Annahme eines Beschlusses, der die in Ausübung von Beschluß 18/ CP.7 unternommen Handlungen als gültig bestätigt. Zukünftige Überarbeitungen der Bedingungen sollen – um COP und COP/MOP institutionell stärker zu trennen – nur durch COP/MOP erfolgen dürfen (wie bei JI und CDM von vornherein der Fall). 124 Abs. 5 der Leitlinien. Wegen der vielen Möglichkeiten der Beteiligung nichtstaatlicher Akteure muß der internationale Handel mit den nationalen Handelssystemen abgestimmt werden. Praktisch trifft diese Anforderung bislang erst das EU-System. 125 DFAT, KP Compliance System, S. 6; Jeffery, Emissions trading, NSWLJ 2/ 2001, 26 (27); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (855); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 156. 126 So noch Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (843); Oberthür/Ott, KP, S. 261 ff.

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Die Übertragung und der Erwerb der Einheiten richten sich im Detail nach den gem. Art. 7 IV 2 KP ausgearbeiteten „Modalitäten für die Abrechnung über die zugeteilten Mengen“127. Diese regeln neben der Berechnung und Aufzeichnung der zugeteilten Mengen128 die nationalen Treibhausgasregister [national registries]129. Hierbei handelt es sich um standardisierte elektronische Datenbanken130, die u. a. Daten zur Ausgabe und zum Besitz131 sowie zum Transfer, zum Erwerb, zur Entwertung, zum Ruhen und zur Übertragung132 der Einheiten enthalten. Jedes Register hat verschiedene Konten für Besitz, Entwertung und Ruhen133 sowie eine eigene Kontonummer, die neben einem Länderkürzel eine individuelle Nummer aufweist134. Die Register sind ein zentraler Teil der Infrastruktur für die flexiblen Mechanismen. Wichtig ist beim Emissionshandel die Einforderung einer Einheitenreserve für den Verpflichtungszeitraum [commitment period reserve]135. Sie verpflichtet jede Partei, eine Einheitenmenge zurückzuhalten, deren Höhe 90% der zugeteilten Menge oder (falls dieser Wert niedriger ist) das Fünffache der Vorjahresemissionen beträgt. Fällt der Einheitenbestand einer Partei unter diese Grenze, darf sie solange keine Einheiten übertragen, bis die Mindestmenge wieder erreicht ist. Die Reserve soll nicht die Liquidität des Handels hemmen, sondern verhindern, daß Parteien Einheiten verkaufen, ohne eigene Emissionen entsprechend zu reduzieren, und dann evtl. aus dem KP aussteigen. So etwas ist v. a. dann denkbar, wenn die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen nicht hinreichend sanktioniert werden kann136; darum ist die Reserve ein ergänzendes Einhaltungsmittel neben dem Nichteinhaltungsverfahren137.

127 Abs. 5 der Leitlinien. Modalitäten: FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 56 ff. (COP/ MOP-Entwurf in COP-Beschluß 19/CP.7). 128 Abs. 5 ff. und Abs. 9 f., 50 ff. der Modalitäten. 129 Abs. 17 ff. der Modalitäten. Die Partei muß nach Abs. 18 eine Organisation als Registerverwalter benennen. 130 Abs. 19 der Modalitäten. 131 Abs. 23 ff. und Abs. 20 der Modalitäten. 132 Abs. 30 ff. der Modalitäten. 133 Abs. 21 der Modalitäten. 134 Abs. 22 der Modalitäten. 135 Abs. 6 ff. der Leitlinien. Vgl. dazu Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 18 f.; Graichen/Harders, Emissionshandel, ZUR 2002, 73 (76); Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (68); Schweer/ von Hammerstein, TEHG, Einl. Rn. 13; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 158. 136 Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (837 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 158.

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Veräußert eine Partei ungeachtet der Reserve dennoch Einheiten, können sie nicht zur Einhaltung der Emissionsverpflichtungen verwendet werden; sie sind für den Erwerber wertlos138. Diese „Käuferhaftung“ ist neben der Einheitenreserve ein weiteres Einhaltungsmittel jenseits des Nichteinhaltungsverfahrens, was zeigt, daß sich das KP nicht allein auf dieses verläßt, wie es bei einer „Verkäuferhaftung“ notwendig wäre139. Insgesamt verdeutlicht dies, daß das Nichteinhaltungsverfahren des KP nicht nur durch projektbezogene Kontrollen bei JI und CDM sowie die „Anspar“-Option als Einhaltungsmittel ergänzt wird, sondern insbesondere durch die handelsspezifischen Einhaltungsmechanismen140. dd) Berechtigungsvoraussetzungen Die staatenbezogenen Berechtigungsvoraussetzungen141 für die Nutzung der flexiblen Mechanismen spielen im Nichteinhaltungsverfahren des KP eine bedeutende Rolle142. Die Berechtigungsvoraussetzungen aller Mechanismen stimmen zwar völlig überein143, doch muß ein JI-Gastland ausnahmsweise nicht alle davon erfüllen, wenn es den Rest durch eine strengere externe „Weg 2“-Verifizierung kompensiert. Im übrigen sind aber immer alle Berechtigungsvoraussetzungen erforderlich: 137 Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 484; Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (532, 539 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 158. 138 Graichen/Harders, Emissionshandel, ZUR 2002, 73 (76); Schweer/von Hammerstein, TEHG, Einl. Rn. 13. Die Begrenzung durch die Reserve gilt lediglich nicht für ERUs aus JI-Projekten, die nach „Weg 2“ durch den Überwachungsausschuß verifiziert worden sind, weil die Partei hier auf die externe Verifizierung vertraut hat. 139 Vgl. dazu und zu den beiden Haftungsformen DFAT, KP Compliance System, S. 6; Goldberg/Porter/Lacasta/Hillman, Responsibility, S. 3 ff.; Goldberg/Wiser/ Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 27 f.; Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 24 ff.; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 485; Metz/Bert/Kok/van Minnen/de Moor/Faber, COP-6 Agreement, IEA 2001, 167 (177); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (844 ff.); Victor, Collapse of KP, S. 69 ff., Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (148); Wiser, Hybrid Liability, S. 1 ff. 140 So auch Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 483; Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (532 ff.). 141 Vgl. Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 9; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 148 ff. 142 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 139. 143 FCCC/CP/2001/13/Add. 2. JI: S. 12 Abs. 21 (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 16/CP.7), CDM: S. 32 f. Abs. 31 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 17/CP.7), Emissionshandel: S. 52 f. Abs. 2 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 18/CP.7).

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

Zunächst dürfen nur KP-Parteien die flexiblen Mechanismen nutzen, da nur sie Emissionsverpflichtungen haben, die sie so leichter einhalten können. Eine Nutzung von Emissionseinheiten aus den flexiblen Mechanismen in Emissionshandelssystemen anderer Staaten würde darum (abgesehen von denkbaren gegenseitigen Anerkennungsvereinbarungen) einseitige nationale Regelungen144 jener Staaten voraussetzen. Die der Partei zugeteilte Menge an Emissionserlaubnissen muß zudem gemäß den „Modalitäten für die Abrechnung über die zugeteilten Mengen“ berechnet und aufgezeichnet worden sein. Auch muß sie ein diesen Modalitäten entsprechendes Treibhausgasregister installiert haben. Des weiteren muß die Partei alle ihre methodischen und Berichts-Pflichten einhalten. Die Berechtigungsvoraussetzungen verknüpfen diese Pflichten mit den flexiblen Mechanismen und schaffen es auf diese Weise, von vornherein Anreize zur Verpflichtungseinhaltung zu geben145. Auch die Umstände, unter denen bei einer Partei von der Einhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen ausgegangen wird, sind bei allen Mechanismen vollständig identisch146: Dies wird angenommen, wenn 16 Monate abgelaufen sind, seit sie einen Bericht u. a. zur Abrechnung der zugeteilten Menge [„pre-commitment period report“]147 übermittelt hat. Damit wird nach diesem zur Überprüfung notwendigen Zeitraum grundsätzlich von der Einhaltung ausgegangen, um zu verhindern, daß Prüfverzögerungen eine Nutzung der Mechanismen verhindern. Das gilt aber nur dann, wenn im Nichteinhaltungsverfahren des KP nichts Gegenteiliges festgestellt worden ist, und nur so lange, bis dort eine Berechtigungsaussetzung beschlossen wird. Folgerichtig wird vor Ablauf der 16 Monate die Einhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen dann angenommen, wenn im Nichteinhaltungsverfahren diese Frage schon zuvor behandelt und dabei keine Nichteinhaltung festgestellt wird. Im Endeffekt ist die Berechtigung zur Nutzung der flexiblen Mechanismen somit faktisch auch vom Nichteinhaltungsverfahren abhängig, dem sich folglich jede Partei unterwerfen muß, die die Mechanismen verwenden möchte148. Dies relativiert den Umstand, daß die Akzeptanz des Nichtein144 Als bislang einziges Beispiel hierfür kann die Ergänzungsrichtlinie des europäischen Emissionshandelssystems dienen. Vgl. S. 300 ff. dieser Arbeit. 145 Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 154 f.; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (51). 146 FCCC/CP/2001/13/Add. 2. JI: S. 12 f. Abs. 22 (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 16/CP.7), CDM: S. 33 Abs. 32 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 17/ CP.7), Emissionshandel: S. 53 Abs. 3 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 18/ CP.7). 147 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 58 Abs. 6 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 19/CP.7).

B. Völkerrechtliches Klimaregime

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Nutzung der flexiblen Mechanismen Voraussetzung: Einhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen

projektbezogen

staatenbezogen

zwischen Anhang IParteien

zwischen Anhang Iund Nicht-Anhang IParteien

Joint Implementation (JI)

Clean Development Mechanism (CDM)

zwischen Anhang IParteien

internationaler Emissionshandel

CERs

AAUs

ERUs

RMUs

Abbildung 8: Flexible Mechanismen des KP

haltungsverfahrens – anders als zuvor in der Diskussion – wegen seiner umstrittenen und noch offenen Rechtsnatur149 nicht zu einer „offiziellen“ Berechtigungsvoraussetzung gemacht wurde, da das als Präjudiz für eine Rechtsform hätte gedeutet werden können150. Es wurde darum eine Formulierung erarbeitet, die all dies offen läßt151.

148 Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (177); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (30 f.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 156, 396. 149 Vgl. S. 109 ff. dieser Arbeit (2. Kapitel). 150 Vgl. Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (33); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 155; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (46 f.); Sands, International Environmental Law, S. 378; Wilkins, CDM, RECIEL 2002, 144 (146). 151 FCCC/CP/2001/13/Add. 2, S. 4 Abs. 5 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 15/CP.7): „COP/MOP [. . .] Decides that the eligibility to participate in the mechanisms by a Party [. . .] shall be dependent on its compliance with [. . .]. Oversight of this provision will be provided by the enforcement branch [. . .], in accordance with the procedures and mechanisms relating to compliance [. . .].“

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

c) Methodische und Berichts-Pflichten Um die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen überprüfen zu können, müssen zunächst Daten zu den emittierten Treibhausgasen vorliegen. Diese und weitere Informationen werden durch methodische Verpflichtungen und diese ergänzende Berichtspflichten für die Anhang I-Parteien gewonnen. Die Daten gelangen nicht direkt ins Nichteinhaltungsverfahren; sie werden zuerst von sachkundigen Überprüfungsgruppen [expert review teams] begutachtet (Art. 8 KP). Diese Berichterstattung und Prüfung152, die im Umweltvölkerrecht zwar nicht unüblich153, aber im KP besonders weit und robust entwickelt ist154, bildet die Basis für die spätere Einhaltungskontrolle im Nichteinhaltungsverfahren155. aa) Methodische Pflichten Die methodischen Pflichten sind in Art. 5 KP geregelt. Nach Abs. 1 S. 1 muß jede Partei spätestens ein Jahr vor Beginn des ersten Verpflichtungszeitraums – also bis Anfang 2007 – nachweisbar (darzulegen in ihrem „precommitment period report“) über ein nationales System [national system] verfügen, um zu allen Treibhausgasen die anthropogenen Emissionen (aus 152 Vgl. Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (71); Oberthür/Ott, KP, S. 265 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 327 ff. 153 Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 481; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 96 ff.; Birnie/Boyle, International Law, S. 205 f.; Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (90 f.); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 154 ff.; Conzelmann, Carrot and Stick, S. 7 f.; Duruigbo, Economics and Compliance, CWILJ 2001, 177 (189); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (434); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 407; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 65; Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (54); Jung, Design for Compliance, S. 49; Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (123); Raustiala, 10 MEAs, S. 17 ff.; Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (134 f.); Wettestad, Environmental Regimes, S. 10; Wiser, Compliance Systems, S. 3; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 38 ff. 154 Birnie/Boyle, International Law, S. 529; Grubb/Vrolijk/Brack, KP, S. 142. 155 Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 484; Breidenich/Magraw/Rowley/Rubin, KP to the FCCC, AJIL 1998, 315 (327); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (271); Dannenmaier/Cohen, Meaningful compliance, S. 22; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (42); Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 23; Jung, Design for Compliance, S. 53; KreuterKirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 63; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (707); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (183, 187 f.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 327. Vgl. allgemein Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 402 ff.; Raustiala, 10 MEAs, S. 11. Derartige Schritte sehen auch die UNEP Compliance Guidelines (Nr. 14 (c)) (vgl. 2. Kapitel, Fn. 12) vor, um die Einhaltung zu verbessern.

B. Völkerrechtliches Klimaregime

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Quellen, Art. 1 Nr. 9 FCCC) und ihren Abbau (über Senken) zu schätzen. Eine Schätzung ist notwendig, da man den Umfang der Treibhausgasquellen und -senken wegen der Komplexität des ökologischen Systems nach wie vor kaum exakt messen kann156. Gem. Art 5 I 2 KP wurden Leitlinien für die nationalen Systeme erarbeitet157, in die auch die in Abs. 2 vorgesehenen FCCC-Methoden zur Treibhausgasschätzung einbezogen wurden158. Ein nationales System enthält alle institutionellen, rechtlichen und verfahrensmäßigen Festsetzungen zur Treibhausgasschätzung sowie zur Berichterstattung und Archivierung von Informationen des Treibhausgasverzeichnisses159. Es soll die Parteien nicht nur befähigen, Treibhausgasschätzungen durchzuführen, über sie zu berichten sowie die Verzeichnisqualität zu sichern und zu verbessern, sondern sie ausdrücklich auch bei der Einhaltung ihrer Emissions- und Berichtspflichten unterstützen sowie die Kontrolle der Überprüfungsgruppen erleichtern160. Entsprechend diesem Ziel muß das nationale System so gestaltet und betrieben werden, daß es die Transparenz, Konsistenz, Vergleichbarkeit, Vollständigkeit und Genauigkeit der Treibhausgasverzeichnisse sichert161. Aufeinander aufbauend162 sollen hierzu folgende Verzeichnistätigkeiten geplant, vorbereitet und verwaltet werden163: die Datensammlung, die 156 Vgl. Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (153); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (5); MacFaul, Monitoring greenhouse gases, in: Findlay, Verification Yearbook 2004, 145 (145 ff.); Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (71); Tenner, Compliance systems, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 151 (154). 157 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 4 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 20/ CP.7). Vgl. auch Willems, Domestic Monitoring, S. 9 ff. 158 Nach Art. 5 II 1 KP werden zur Treibhausgasschätzung grundsätzlich die vom IPCC angenommenen und von COP für die FCCC vereinbarten Methoden (FCCC/ CP/1997/7/Add.1, S. 31 – COP-Beschluß 2/CP.3) verwendet. Soweit diese nicht angewendet werden können, werden sie gem. S. 2 auf Grundlage der Leitlinien entsprechend angepaßt. Die Methoden und Anpassungen werden nach S. 3 von COP/ MOP regelmäßig überprüft und gegebenenfalls überarbeitet, wobei eine Überarbeitung gem. S. 4 erst für einen nach Überarbeitung beschlossenen Verpflichtungszeitraum in Kraft tritt. 159 Abs. 2 der Leitlinien. Nach Abs. 1 kann sich deren Umsetzung durch spezifische Umstände national unterscheiden, wobei aber die Leitlinienelemente enthalten sein müssen und die Leistung der in den Leitlinien beschriebenen Maßnahmen nicht beeinträchtigt werden darf. Abs. 3 und 4 beinhalten weitere Definitionen. 160 Abs. 5 der Leitlinien. 161 Abs. 6 der Leitlinien. Vgl. dazu Willems, Domestic Monitoring, S. 16 f. 162 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 7 Fn. 8 (vgl. Fn. 157). 163 Abs. 7 der Leitlinien. Abs. 8 und 9 beinhalten weitere allgemeinere Kennzeichen der nationalen Systeme.

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

angemessene Auswahl von Methoden und Emissionsfaktoren, die Treibhausgasschätzung, die Durchführung von Unsicherheitsbewertungen und Qualitätssicherungs- bzw. -kontrollverfahren sowie von nationalen Verfahren zur Überprüfung der Verzeichnisdaten. Im Detail ist dazu die Verwirklichung spezieller Maßnahmen zur Verzeichnisplanung, -vorbereitung und -verwaltung164 notwendig165. Die Parteien müssen eine einzige nationale Stelle bestimmen, die umfassend für das Treibhausgasverzeichnis verantwortlich ist166. Zudem müssen sie die nötigen institutionellen, rechtlichen und verfahrensmäßigen Beziehungen zwischen den verantwortlichen Behörden und anderen Stellen angemessen anlegen und instandhalten. Eine ausreichende (auch personelle) Kapazität für die rechtzeitige Erfüllung der geforderten Tätigkeiten muß ebenfalls gesichert sein, z. B. für die Treibhausgasdatensammlung. Die Parteien müssen v. a. Daten zu den jährlichen Treibhausgasverzeichnissen sowie ergänzende Informationen vorbereiten und zur Einhaltung der Berichtspflichten zur Verfügung stellen167. Zur Richtigkeit dieser Informationen trägt neben ihrer drohenden Überprüfung auch bei, daß sie i. d. R. von Staatsbediensteten nur mittleren Ranges geliefert werden, die kein Eigeninteresse an einer Übermittlung geschönter Daten haben, sondern sich oft bestehender nationaler Datenbanken bedienen und zudem auf ihre fachliche Reputation bedacht sind168. Dabei ist aber zu beachten, daß in Anbetracht der beschränkten Kapazitäten die Erstellung solcher Berichte für die Staatsverwaltungen oft nur geringe Priorität genießt169. In der Vergangenheit war die Berichterstattung – gerade im Umweltvölkerrecht – darum oft nur ungenügend170. Dazu trägt bei, daß der Nichteinhaltung von Berichtspflichten oft eine andere Qualität als der Nichterfüllung der substantiellen Vertragspflichten zugeschrieben wird171. Dies stellt das Nichteinhaltungsverfahren des KP vor besondere Herausforderungen, da es auf diesen Berichten fußt und ihre Übermittlung garantieren muß172. 164

Abs. 12 f., Abs. 14 f. und Abs. 16 f. der Leitlinien. Abs. 11 der Leitlinien. 166 Vgl. dazu Willems, Domestic Monitoring, S. 34 ff. 167 Abs. 10 der Leitlinien. 168 Vgl. allgemein Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 165 f. 169 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (24); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 14, 160. 170 Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (23); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (91); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 159 f., 172; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (707); Raustiala, 10 MEAs, S. 63. 171 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 172. 165

B. Völkerrechtliches Klimaregime

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bb) Berichtspflichten Die Berichtspflichten sind in Art. 7 KP geregelt und mit denen aus der FCCC verknüpft, aber noch darüber hinausgehend. So nimmt jede Partei in ihre Mitteilung über ihr jährliches Treibhausgasverzeichnis Zusatzinformationen auf, die zur Gewährleistung der Erfüllung ihrer Emissionsverpflichtung (Abs. 1) sowie der weiteren KP-Pflichten (Abs. 2) notwendig sind. Die Angaben zur Emissionsverpflichtung sind nach Abs. 3 jährlich vorzulegen, beginnend mit dem Treibhausgasverzeichnis für das erste Jahr des Verpflichtungszeitraums (2008); dieses wird im April 2010 vorliegen. Die Informationen zu den weiteren Pflichten werden demnach erstmals zu Januar 2006 anfallen173. Die Zeitabstände für die späteren Mitteilungen über diese Pflichten richten sich, ebenso wie der Inhalt der Zusatzinformationen, nach Leitlinien, die gem. Abs. 4 erarbeitet wurden174, um trotz der Selbstdarstellung der Staaten vergleichbare und aussagekräftige Informationen zu erhalten175. Maßgebliche Basis für die Kontrolle einer Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen wird ein – erst 2015 vorliegender – Bericht nach Ende des Verpflichtungszeitraums sein [„post-commitment period report“]176. Ein nach den Leitlinien erstelltes Treibhausgasverzeichnis ersetzt für die Anlage B-Parteien das sonst nach Art. 12 FCCC zu übermittelnde Verzeichnis177. Die Leitlinien sollen es den Parteien ermöglichen, ihre Berichtspflichten mit konsistenter, transparenter, vergleichbarer, genauer und vollständiger Information zu erfüllen und die Erstellung der Informationen sowie deren spätere Überprüfung erleichtern178. In den Informationen zum Treibhausgasverzeichnis selbst müssen die ergriffenen Schritte zur Verbes172 Deshalb unterfällt auch die Nichteinhaltung der methodischen und BerichtsPflichten im Nichteinhaltungsverfahren der Sanktionierung (vgl. S. 237 ff. dieser Arbeit). Vgl. ähnlich auch Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 104 f. 173 Diese Berichte werden von den sachkundigen Überprüfungsgruppen kontrolliert und zudem – zusammengestellt – von COP/MOP begutachtet. Vgl. FCCC/CP/ 2001/13/Add.3, S. 37 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/CP.7), ergänzt durch FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 30 ff. (COP-Beschluß 22/CP.8). 174 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 21 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 22/CP.7), ergänzt durch FCCC/CP/2001/7/Add.3, S. 28 ff. (COP-Beschluß 22/ CP.8). 175 Vgl. allgemein Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 409 ff. 176 Dieser Bericht wird von den sachkundigen Überprüfungsgruppen kontrolliert. Vgl. FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 68 Abs. 49 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 19/CP.7); FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 37 ff. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 23/CP.7), ergänzt durch FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 30 ff. (COP-Beschluß 22/CP.8). 177 Abs. 2 der Leitlinien. 178 Abs. 3 der Leitlinien.

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

serung der Treibhausgasschätzungen dargestellt werden179. Das Verzeichnis muß zudem Informationen zu Treibhausgasemissionen und -abbau auch im LULUCF-Sektor enthalten180. Darüber hinaus gibt es Berichtspflichten zu den Emissionsberechtigungen aus den flexiblen Mechanismen: Jede Partei, die die Berechtigungsvoraussetzungen erfüllt, muß diese Sonderinformationen ab dem Jahr übermitteln, in dem der erste Austausch entsprechender Einheiten stattgefunden hat181. In einem standardisierten elektronischen Format182 sind detaillierte Informationen zur genauen Menge der einzelnen Einheiten zur Verfügung zu stellen183. Dabei muß auf vorhandene Diskrepanzen bei Transaktionen ebenso hingewiesen werden184 wie auf die Maßnahmen, die zur Korrektur der zugrundeliegenden Probleme unternommen wurden185. Auch sind die Menge und die Nummern der Einheiten anzugeben, die nicht zur Erfüllung der Emissionsverpflichtung gültig sind186. Zusammen mit ihrem Verzeichnisbericht muß jede Partei zudem Informationen zu eventuellen Veränderungen (verglichen mit dem Vorjahr) in ihrem nationalen System zur Treibhausgasschätzung bzw. ihrem nationalen Treibhausgasregister übermitteln187. Überdies müssen die Parteien Informationen darüber zur Verfügung stellen, wie sie sich bemühen, Art. 3 XIV KP gerecht zu werden188; demnach ist jede Partei bestrebt, ihre Emissionsverpflichtung so zu erfüllen, daß nachteilige Auswirkungen auf den Sozialbereich, die Wirtschaft und die Umwelt der Entwicklungsländer so gering wie möglich gehalten werden. Falls derartige Informationen schon früher übermittelt wurden, ist im Verzeichnisbericht auf Veränderungen aufmerksam zu machen189. 179

Abs. 4 der Leitlinien. Abs. 5 der Leitlinien. Dabei sind die Anforderungen der Abs. 6 bis 9 einzuhalten. Abs. 6 (generelle Informationen) und Abs. 7 (Informationen) gelten für alle LULUCF-Projekte, Abs. 8 bzw. 9 (spezifische Informationen) jeweils nur für Projekte aus Art. 3 III bzw. 3 IV KP. Diese Informationen dienen dazu, die Projekte geographisch zuordnen und ihre Wirkung einordnen zu können. 181 Abs. 1 der ergänzenden Leitlinien. 182 Vgl. dazu FCCC/CP/2004/10/Add.2, S. 70 ff. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 17/CP.10). 183 Abs. 2 der ergänzenden Leitlinien. 184 Abs. 3 der ergänzenden Leitlinien. 185 Abs. 5 der ergänzenden Leitlinien. 186 Abs. 4 der ergänzenden Leitlinien. Abs. 6 bis 8 enthalten ähnliche Berichtspflichten. 187 Abs. 10 und 11 der Leitlinien. Dies geschieht übereinstimmend mit den Regelungen, die sich mit den detaillierten System- bzw. Register-Beschreibungen befassen. 188 Abs. 12 und 13 der Leitlinien. 189 Abs. 14 der Leitlinien. 180

B. Völkerrechtliches Klimaregime

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Nichteinhaltungsverfahren

Berichtspflichten Treibhausgasverzeichnis und Zusatzinformationen Berichte

methodische Pflichten

Berichte (ggf.)

sachkundige Überprüfungsgruppen

nationales System zur Treibhausgasschätzung

Abbildung 9: Methodische und Berichts-Pflichten

3. Bedeutung der nicht ratifizierenden Anhang I-Parteien Eine Ratifikation weiterer Anhang I-Parteien ist für das Inkrafttreten des KP inzwischen unerheblich, da mit der russischen Ratifikation die Hürde des Art. 25 I KP genommen wurde. Danach war – neben der Ratifikation von 55 FCCC-Parteien – die Ratifikation so vieler Anhang I-Parteien erforderlich, daß dadurch 55% der Kohlendioxidemissionen dieser Parteigruppe nach dem Stand von 1990 abgedeckt wurden. Auch nach Überwindung dieses Hindernisses sind die nicht ratifizierenden Anhang I-Parteien, die sonst Emissionsverpflichtungen nach Anlage B hätten, aber nicht ohne Bedeutung für den realen Erfolg des KP. Zwar wollen nur die USA und Australien das KP nicht ratifizieren190, doch betrug der US-Anteil an den Kohlendioxidemissionen aller Anhang I-Parteien schon 1990 36,1% und der australische Beitrag immerhin 2,1%. Heute liegt ihr prozentualer Anteil sogar noch höher. Nach den Wahlsiegen von US-Präsident Bush (November 2004) und Australiens Ministerpräsident Howard (Oktober 2004) sind beide Staaten bei ihrer bisher schon ablehnenden Haltung zum KP geblieben191. Ein Engagement im ersten Verpflichtungszeitraum des KP ist folglich völlig unreali190 Die ausstehenden Ratifikationen Kroatiens und Monacos werden noch erwartet. Die US-Ratifikation scheitert sicherlich nicht am Nichteinhaltungsverfahren, weil es stark von den USA beeinflußt wurde. Vgl. Brunnée, United States, EJIL 2004, 617 (622); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (26). 191 Jüngster Beleg dafür ist, daß die USA auf dem G 8-Gipfel im Juli 2005 zwar die Klimaproblematik akzeptiert haben, das KP als Lösung aber weiterhin ablehnen. Zu Kritik am KP vgl. bspw. auch Guruswamy, Next Dimension, JLUEL 2/15 (2000), 341 (341 ff.); Victor, Collapse of KP, S. 3 ff.: „Kyoto’s Fantasyland“.

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

stisch geworden und allenfalls später wieder denkbar192. Ein politisches Legitimitätsproblem liegt darin, daß gerade der größte Treibhausgasemittent sich aus dem Kyoto-Prozeß verabschiedet hat193. Der Kyoto-Ansatz verlöre an Legitimität, wenn sich die Klimaschutzalternativen194 der USA195 und Australiens196 als effektiver herausstellen sollten. Das würde auch für den Fall gelten, daß beide auf Klimaschutz verzichten würden, da ein effektiver globaler Klimaschutz damit konterkariert würde – wie auch dadurch, wenn die stark steigenden Emissionen der Entwicklungsländer dauerhaft ignoriert würden197. Ein politischer Legitimitätsverlust des KP würde auch dessen Nichteinhaltungsverfahren treffen198. Sollten sich die USA und Australien völlig 192 Eine große Herausforderung für das KP liegt deshalb darin, die USA wieder zu integrieren, da Australien den USA folgt. Vgl. dazu Tjernshaugen, US participation, S. 1 ff. Zu US-Klimaschutzoptionen vgl. Victor, America’s Policy Options, S. 1 ff. 193 Vgl. allgemeiner zur Relevanz bedeutender „Führungsstaaten“ für die Einhaltung Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (547, 549). 194 Die Ende Juli 2005 angekündigte „Asiatisch-pazifische Partnerschaft für umweltverträgliche Entwicklung und Klima“ [Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate] zwischen den USA und Australien sowie den KP-Parteien Japan, China, Indien und Südkorea ist nur als ergänzendes und unverbindliches Technologieabkommen zu werten, nicht als Konkurrenz zum KP: „[W]e will work together [. . .] to create a new partnership to develop, deploy and transfer [. . .] technologies and to meet [. . .] energy security and climate change concerns [. . .]. We will develop a non-binding compact in which the elements of this shared vision, as well as the ways and means to implement it, will be further defined. [. . .] The partnership will be consistant with and contribute to our efforts under the FCCC and will complement, but not replace, the KP.“ www.pm.gov.au/news/media_releases/ media_Release1482.html. 195 www.whitehouse.gov/news/releases/2002/02/climatechange.html. Vgl. Brunnée, United States, EJIL 2004, 617 (630 ff.); Tigges, Amerika, FAZ vom 16.2.2005, S. 12. 196 Vgl. Hare, Australia and Kyoto, NSWLJ 2/2001, 17 (17 ff.); Horn, Australia’s commitment, NSWLJ 2/2001, 34 (34); Minchin, Competitive Australia, NSWLJ 2/2001, 13 (13 ff.). 197 Die Entwicklungsländer könnten z. B. zunächst nicht bindende Emissionsverpflichtungen übernehmen. Da ihre Nichtbeteiligung ein Hauptargument für die Ablehnung des KP durch die USA und Australien ist, könnte das auch die Rückkehr dieser Staaten erleichtern. Vgl. dazu Harris, KP and US, NYELJ 7/1999, 27 (27 ff.). 198 So auch Hovi, Epilogue, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 233 (233 ff.), der zudem die wesentlichen alternativen Regelungsideen zum Kyoto-Ansatz darstellt. Vgl. dazu auch Victor, Collapse of KP, S. 75 ff.; WBGU, Über Kioto hinaus, S. 26 ff.; Royal Society, Economic instruments, S. 1 ff. (speziell zu einer CO2-Steuer). Auch eine Weiterentwicklung des KP könnte Auswirkungen auf das Nichteinhaltungsverfahren haben. So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 566.

C. Zwischenergebnisse

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vom Klimaschutzziel distanzieren, würde die Sanktionierung einer Nichteinhaltung der KP-Pflichten in diesem Verfahren politische Akzeptanz einbüßen, weil selbst ihre Einhaltung dann faktisch kaum Klimaschutz bewirken würde. Sollten sich jedoch alternative Ansätze der beiden als überlegen zeigen, würde Druck dahingehend entstehen, diesen Methoden zu folgen, was ebenfalls eine Sanktionierung der Nichteinhaltung des alten Ansatzes erschweren dürfte. Besonders hoch wäre die politische Legitimität des Nichteinhaltungsverfahrens dann, wenn (was realistisch erscheint) sich keines der beiden Extremszenarien bewahrheitet, also die USA und Australien weiterhin Klimaschutz betreiben und ihre Ansätze sich nicht als besser als das KP erweisen.

C. Zwischenergebnisse Das KP-Nichteinhaltungsverfahren dient dazu, das Endziel der FCCC zu verfolgen: die Stabilisierung der Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre auf einem Niveau, auf dem die – drohende – gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Den Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens bilden damit der Klimawandel und das darauf reagierende völkerrechtliche Klimaregime. Die Grundsätze dieses Regimes leiten auch das Verfahren, das sein Ziel in Übereinstimmung mit den Regeln der FCCC und des KP erreichen soll. Deren Verpflichtungen betreffen verschiedene Staatengruppen: die Industriestaaten (Anhang I-Parteien), diese Industriestaaten ohne die osteuropäischen Transformationsländer (Anhang II-Parteien) und die Entwicklungsländer (Nicht-Anhang I-Parteien). FCCC und KP sehen vor, daß alle Parteien organisatorische und planerisch-programmatische Klimaschutz-Basismaßnahmen durchführen; die Anhang II-Parteien müssen die Entwicklungsländer dabei durch Finanz- und Technologietransfer sowie Kapazitätsaufbau unterstützen. Das bereits in der FCCC genannte Ziel für die Anhang I-Parteien, die Treibhausgasemissionen auf das Niveau von 1990 zurückzuführen, wird im KP erheblich konkretisiert: Die Gesamtemissionen dieser Parteien sollen in einem fünfjährigen Verpflichtungszeitraum (2008 bis 2012) um mindestens 5% unter dieses Niveau gesenkt werden, wozu die Parteien rechtlich verbindliche individuelle Emissionsverpflichtungen übernommen haben. Um die Kosten für die Einhaltung dieses Ziels zu senken, sieht das KP drei flexible Mechanismen für gemeinsame Bemühungen der Staaten vor: JI und CDM (projektbasiert) sowie den Emissionshandel (staatenbezogen). Ihre Kontrolle spielt im Nichteinhaltungsverfahren eine große Rolle, weil sie die Legitimität des Klimaregimes sichert. Unterstützt wird das Verfahren

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1. Kap.: Sach- und Rechtsrahmen

dabei u. a. durch projektbezogene Kontrollen bei JI und CDM sowie handelsspezifische Einhaltungsmechanismen. Die Berechtigung einer Partei zur Nutzung der flexiblen Mechanismen hängt faktisch von der Akzeptanz des Nichteinhaltungsverfahrens ab. Eine Basis für die Einhaltungskontrolle in diesem Verfahren schaffen methodische und Berichts-Pflichten für die Anhang I-Parteien, die im Vergleich zum sonstigen Umweltvölkerrecht weit entwickelt sind. Das Nichteinhaltungsverfahren muß auch die Erfüllung dieser Pflichten garantieren.

2. Kapitel

Verhandlungen und Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens The design of a compliance system has been controversial ever since the adoption of the [FCCC]. The outcome, laid out in the 2001 Marrakesh Accords, is innovative in international environmental law and its operation will be decisive for the effectiveness of the climate regime.*

Nach dem vierten Absatz seiner Präambel ist das Nichteinhaltungsverfahren des KP in Ausübung des bei COP 4 durch Beschluß 8/CP.41 übernommenen Mandats angenommen worden. Mit der Verankerung an jenen Beschluß wird auf die neueren Verhandlungen2 zum Nichteinhaltungsverfahren Bezug genommen, deren Beginn er markiert3. Den Verhandlungsabschluß stellt demgegenüber Beschluß 24/CP.74 dar5, durch den der Text des Nichteinhaltungsverfahrens angenommen wurde und in dessen Anhang er wiedergegeben ist6. In diesem Kapitel werden nach einer ersten Einordnung des KP-Verfahrens in den Kontext der übrigen umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren alle wesentlichen Schritte der von Art. 18 KP ausgehenden Verhandlungsgeschichte des Nichteinhaltungsverfahrens erläutert7 – anknüpfend an die Präambel des Beschlusses 24/CP.7, die an die zentralen Verhandlungspunkte erinnert. Weil die Verhandlungen inzwischen abge* Stokke/Hovi/Ulfstein, Preface, in: Implementing, S. vii. 1 FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 32 ff. (COP-Beschluß 8/CP.4). 2 Das Einhaltungssystem des gesamten Klimaregimes wurde über eine Dekade lang verhandelt. Vgl. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (17, 21). Zu den früheren, Art. 18 KP vorausgehenden Ideen und Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren des KP vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 340 ff. 3 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (18). 4 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 64 (COP-Beschluß 24/CP.7). 5 Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (32). 6 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 65 ff. (COP-Beschluß 24/CP.7). 7 Eine derartige vollständige Übersicht zu den Verhandlungen existiert bisher nicht und ist deshalb u. a. auch als Hilfe für künftige wissenschaftliche Arbeiten gedacht.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

schlossen sind, wird dabei kaum noch auf inhaltliche Streitpunkte eingegangen8. Soweit diese heute noch zum Verfahrensverständnis beitragen, werden sie allerdings in den folgenden Kapiteln berücksichtigt, in deren Gefüge sie auch weit besser verständlich sind. Inhaltlich diskutiert wird in diesem Kapitel aber die zentrale Streitfrage der Verhandlungen, die offengeblieben und weiterhin umstritten ist: Es handelt sich dabei um die Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens.

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht Das Nichteinhaltungsverfahren des KP ist in den größeren Zusammenhang der allgemein erheblich steigenden Bedeutung derartiger Verfahren9 im Umweltvölkerrecht10 einzuordnen. Deren Relevanz zeigt sich auch daran, daß UNEP11 2002 (unverbindliche) Einhaltungs-Richtlinien12 beschlossen hat, die in Nr. 14 (d) explizit Nichteinhaltungsverfahren [„non8 Vgl. dazu z. B. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (25 ff.); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (18). Alle Streitpunkte lassen sich zudem über die im folgenden genannten weiteren Quellen erschließen. 9 Vorausgegangen sind „Nichteinhaltungsverfahren“ im sonstigen Völkerrecht, die v. a. zu Beginn die Entwicklung der umweltvölkerrechtlichen Verfahren beeinflußten. Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 87; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (388 f.); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 64 ff.; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (30); Holtwisch, Study on Compliance, S. 27 ff.; Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (825 ff.); Raustiala, 10 MEAs, S. 53 ff.; Victor, Early Operation, S. 2; Wiser, Compliance Systems, S. 10 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 379. 10 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 87; Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (13 f.); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (86, 91); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (262 ff.); Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (481); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (1); Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 659; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (388); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 118; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 66; Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (89); Holtwisch, Study on Compliance, S. 2 ff.; Koza, KP Compliance System, S. 16 ff.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (162); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81); Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (150); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 346; Ott, Supervisory Procedure, ZaöRV 1996, 732 (734); Ott, Umweltregime, S. 259 f.; Rest, Neue Mechanismen, NuR 1994, 271 (271); Sands, International Environmental Law, S. 205, 227; Shelton, Economic Globalization, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 35 (39) (sieht dies als Ausdruck der Globalisierung); Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (147); Victor, Early Operation, S. 1. Vgl. auch Pagotto, Compliance-Projekt. 11 United Nations Environmental Programme [UN-Umweltprogramm].

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

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compliance mechanisms“] vorsehen. Darauf aufbauend erschienen 2003 für Europa regionale (unverbindliche) Richtlinien13, die sich in Nr. 14 f. mit diesen Verfahren [„formal mechanisms and procedures [. . .] to examine compliance“] befassen. Beide Richtlinien sollen bei der Erarbeitung neuer Nichteinhaltungsverfahren zwar beachtet werden, doch ist aufgrund ihrer nur knappen und abstrakten Vorgaben zu bezweifeln, daß sie dabei maßgeblichen Einfluß gewinnen können. Um einen sinnvollen Vergleich zum KP zu ermöglichen, werden als „Nichteinhaltungsverfahren“ hier nur solche Verfahren gewertet, die einen ausführlichen eigenen Verfahrenstext und ein spezielles Einhaltungsorgan14 aufweisen15. Diese Nichteinhaltungsverfahren spiegeln in ihren Unterschieden zwar einerseits die verschiedenen Ziele und Ansätze der ihnen zugrundeliegenden völkerrechtlichen Regime wider – was erklärt, warum für diese ein gemeinsames, einheitliches Nichteinhaltungsverfahren ausscheidet16. 12

Guidelines on Compliance with and Enforcement of Multilateral Environmental Agreements [UNEP Compliance Guidelines] (abgedruckt als Anhang I in UNEP, Guidelines Manual, S. 303 ff.). Vgl. dazu das 2004 von UNEP veröffentlichte Handbuch (Guidelines Manual) und Kaniaru, UNEP Guidelines, in: INECE, 6th Conference, S. 1 (1 ff.); Krohn, UNEP’s Guidelines, elni 2/2003, 20 (20 ff.); Timoshenko, UNEP Initiatives, in: Kiss/Shelton/Ishibasi, Globalization, S. 125 (132 ff.). 13 Guidelines for Strengthening Compliance with and Implementation of Multilateral Environmental Agreements (MEAs) in the ECE Region [UNECE Compliance Guidelines]. 14 Auch bei der OSPAR-Konvention zum Schutz der Meeresumwelt des NordOst-Atlantiks [Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic] (www.ospar.org; ILM 1993, 1069; BGBl. 1994 II 1360) von 1992 wird z. T. ein „Nichteinhaltungsverfahren“ angenommen. Sie hat jedoch – wegen der geringen Zahl der Vertragsparteien – kein spezielles Einhaltungsorgan, da die allgemeine OSPAR-Kommission zuständig ist. Auch reduziert sich der Verfahrenstext auf Art. 23 der Konvention: „Die Kommission (a) bewertet auf Grundlage der regelmäßigen Berichte nach Artikel 22 sowie aller sonstigen von den Vertragsparteien vorgelegten Berichte die Einhaltung des Übereinkommens und der aufgrund des Übereinkommens angenommenen Beschlüsse und Empfehlungen durch die Vertragsparteien; (b) beschließt und verlangt, soweit angebracht, Maßnahmen, durch welche die volle Einhaltung des Übereinkommens und der aufgrund des Übereinkommens angenommenen Beschlüsse gewährleistet und die Durchführung der Empfehlungen gefördert wird, darunter Maßnahmen zur Unterstützung einer Vertragspartei bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen.“ Vgl. dazu Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 501; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 249 ff. 15 So auch Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (439); Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (39); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (183); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 381. 16 Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 478; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 113 f.; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 659; DFAT, KP Compliance System, S. 4; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (431, 440); Ehrmann,

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Andererseits weisen sie jedoch auch viele Gemeinsamkeiten auf17, die daher stammen, daß bei jeder Ausarbeitung neuer Verfahren primär18 die bereits vorhandenen oder schon länger in Entwicklung befindlichen anderen Verfahren Pate standen19 – zumal die Praktiker aus den früheren Verfahren erheblichen Anteil an der Ausarbeitung der neuen Nichteinhaltungsverfahren hatten20. Schon die Programmartikel zur Schaffung der Verfahren in den diversen umweltvölkerrechtlichen Verträgen vermitteln einen ersten Eindruck davon, was ein Nichteinhaltungsverfahren generell überhaupt ist bzw. was es bewirken soll21: Ein Nichteinhaltungsverfahren dient der nicht nur allgemeinen, sondern – zumindest auch – parteibezogenen Feststellung sowie der (unterstützenden und/oder sanktionierenden) Behandlung22 von (drohenden Erfüllungskontrolle, S. 402, 447 ff.; Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (32); Kravchenko, Aarhus Compliance Mechanism, in: INECE, 7th Conference, S. 1; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Rest, Neue Mechanismen, NuR 1994, 271 (273); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (89); Mitchell, Environment, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 500 (510); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 167; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 48. So auch die UNEP Compliance Guidelines (Nr. 5, Nr. 14 (d)). 17 Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 659; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (431); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 402; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11); Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 167; Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (209 ff.). 18 Weitere Einflüsse stammen bspw. aus dem WTO-Streitbeilegungsverfahren und Verfahrensregeln internationaler Gerichte sowie aus dem nationalen Bereich. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40). 19 Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (86); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (278); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (388 f.); Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 13; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (32 f.); Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (44); Koza, KP Compliance System, S. 66; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 71; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 313; Ott, Umweltregime, S. 263; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (486); Raustiala, 10 MEAs, S. 13; Sand, Environmental Law, S. 342 f.; Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (139); Victor, Early Operation, S. 2, 36; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (19); Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (218); Wiser, Compliance Systems, S. 1 ff. 20 Vgl. bspw. für das Nichteinhaltungsverfahren des KP Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (5 f.). 21 Ein Vergleich der wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede dieser Nichteinhaltungsverfahren folgt erst in den späteren Kapiteln auf Basis des KP-Verfahrens.

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

77

und/oder bereits vorhandenen) konkreten Fällen der Nichteinhaltung23 von völkerrechtlichen Vertragsverpflichtungen durch ein spezielles Einhaltungsorgan in einem besonderen Verfahren.

I. Montrealer Protokoll zur Wiener Ozonkonvention Das erste umweltvölkerrechtliche Nichteinhaltungsverfahren24 ist das des Montrealer Protokolls [MP] (1987)25 zur Wiener Konvention zum Schutz der Ozonschicht (1985)26. Das zunächst vorläufige Verfahren von 199027 wurde 1992 in veränderter Ausgestaltung angenommen28 und dabei durch eine „indikative Liste“ möglicher Nichteinhaltungsfolgen ergänzt29. 1998 wurde das Verfahren erneut überarbeitet30. Das Einhaltungsorgan („Durchführungsausschuß“)31 hat schon 34-mal getagt und dabei schon viele konkrete Nichteinhaltungsfälle behandelt32. 22 Auch die UNEP Compliance Guidelines fordern in Nr. 14 (d) (ii) sowohl eine Feststellung von Nichteinhaltungen als auch geeignete Antworten für diese Fälle. 23 Der Begriff „Nichteinhaltung“ ist ein Pendant aus dem diplomatischen Bereich zum rechtlichen Begriff der „Verletzung“ eines Vertrages, der bei auf gemeinsame Interessen gerichteten Verpflichtungen für nicht passend gehalten wird. Vgl. Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (128, 145 f.); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 157 ff. Zum Begriff der „Einhaltung“ vgl. S. 265 f. dieser Arbeit. 24 So übereinstimmend Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 480; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 96; Bothe, Compliance Control, EPL 1997, 293 (296); Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (29 f.); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (85 f.); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (264 Fn. 58); Duruigbo, Economics and Compliance, CWILJ 2001, 177 (192); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (388); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 120; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (46); Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 13; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 104; Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (133); Koza, KP Compliance System, S. 17; Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (830); Morlot, Ensuring Compliance, S. 59; Ott, Umweltregime, S. 263; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (486); Sands, International Environmental Law, S. 205 f.; Victor, Early Operation, S. 2; Wang/ Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (183). 25 Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer (UNTS 1522, 28; ILM 1987, 1550; BGBl. 1988 II 1014). 26 Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer (www.unep.org/ ozone; UNTS 1513, 323; ILM 1987, 1529; BGBl. 1988 II 901). 27 UNEP/OzL.Pro.2/3, Anhang III („Non-Compliance Procedure“). 28 UNEP/OzL.Pro.4/15, S. 44 f. 29 UNEP/OzL.Pro.4/15, S. 46. 30 UNEP/OzL.Pro.10/9, S. 47 ff. 31 www.unep.org/ozone/Meeting_Documents/impcom/index.asp. 32 Vgl. zum Verfahren und zur Praxis Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 359; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (390 ff.); Fitzmaurice/Redgwell,

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Das Nichteinhaltungsverfahren basiert auf Art. 8 des Protokolls: „Die Vertragsparteien beraten und genehmigen auf ihrer ersten Tagung Verfahren und institutionelle Mechanismen für die Feststellung der Nichteinhaltung der Bestimmungen dieses Protokolls und das Vorgehen gegenüber Vertragsparteien, die das Protokoll nicht einhalten.“

II. Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention Erst weit später wurde als zweites Nichteinhaltungsverfahren 1997 jenes für die Protokolle [GP] zur Genfer Konvention über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigungen (1979)33 erarbeitet34. Das Einhaltungsorgan („Durchführungsausschuß“) hat bereits 16-mal getagt und sich dabei ebenfalls mit konkreten Nichteinhaltungsfällen befaßt35. Aufgrund der Sondersituation, daß alle Protokolle auf einer gemeinsamen Konvention aufbauen und sehr ähnlich strukturiert sind36, findet dieses Nichteinhaltungsverfahren einheitlich für alle neueren Protokolle Anwendung. Demgemäß stützt sich das Verfahren auf ganz unterschiedliche Rechtsgrundlagen aus den verschiedenen Protokollen. Beim Protokoll betreffend die Bekämpfung von Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen oder ihres grenzüberschreitenden Flusses37 ist Art. 3 III einschlägig: „Die Vertragsparteien richten einen Mechanismus zur Überwachung der Einhaltung dieses Protokolls ein. Als ersten Schritt auf Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (46 ff.); Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 104 ff.; Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (128 ff.); Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 82 ff.; Neumann, Durchsetzung, S. 92 ff.; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 313 ff.; Ott, Umweltregime, S. 227 ff.; Raustiala, 10 MEAs, S. 35 ff.; Victor, Early Operation, S. 4 ff.; Werksman, Compliance and Transition, ZaöRV 1996, 750 (750 ff.); Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/ Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (211 f.); Wettestad, Environmental Regimes, S. 154 ff. 33 Convention on Long-Range Transboundary Air Pollution (sog. LRTAP-Konvention) (www.unece.org/env/lrtap; UNTS 1302, 217; ILM 1979, 1442; BGBl. 1982 II 373). 34 ECE/EB.AIR/53, S. 29 ff. („Structure and Functions of the Implementation Committee and Procedures for Review of Compliance“). 35 Vgl. zum Verfahren und zur Praxis Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 215 ff.; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 77 ff.; Neumann, Durchsetzung, S. 65 ff.; Wettestad, Environmental Regimes, S. 114 ff. 36 Aus diesem Grund widerspricht das hier einheitliche Nichteinhaltungsverfahren nicht der generellen Feststellung, daß ein allgemeines Nichteinhaltungsverfahren für mehrere Verträge nicht sinnvoll ist. Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 247, 448. 37 Protocol concerning the Control of Emissions of Volatile Organic Compounds or their Transboundary Fluxes (UNTS 2001, 187; ILM 1992, 573; BGBl. 1994 II 2358).

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

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der Grundlage der nach Artikel 8 zur Verfügung gestellten Informationen oder anderer Informationen kann jede Vertragspartei, die Grund zu der Annahme hat, daß eine andere Vertragspartei in einer Weise handelt oder gehandelt hat, die mit ihren Verpflichtungen aus diesem Protokoll nicht vereinbar ist, das Exekutivorgan und gleichzeitig die betroffenen Vertragsparteien davon unterrichten. Auf Ersuchen einer Vertragspartei kann die Angelegenheit auf der nächsten Sitzung des Exekutivorgans behandelt werden.“ Für das Protokoll betreffend die weitere Reduktion von Schwefelemissionen38 ist Art. 7 die Basis: „[1] Hiermit wird ein Durchführungsausschuß eingesetzt, der die Durchführung dieses Protokolls und die Einhaltung der von den Vertragsparteien eingegangenen Verpflichtungen überprüft. Er erstattet den Vertragsparteien auf den Tagungen des Exekutivorgans Bericht und kann ihnen die von ihm für geeignet gehaltenen Empfehlungen erteilen. [2] Nach Prüfung des Berichts und etwaiger vom Durchführungsausschuß erteilter Empfehlungen können die Vertragsparteien unter Berücksichtigung der Umstände einer Angelegenheit und entsprechend den Gepflogenheiten des Übereinkommens beschließen und verlangen, daß Maßnahmen getroffen werden, um die vollständige Einhaltung dieses Protokolls sicherzustellen, einschließlich Maßnahmen zur Unterstützung einer Vertragspartei bei der Einhaltung des Protokolls und zur Förderung der Ziele des Protokolls. [3] Auf der ersten Tagung des Exekutivorgans nach Inkrafttreten dieses Protokolls fassen die Vertragsparteien einen Beschluß, durch den die Struktur und die Aufgaben des Durchführungsausschusses sowie die Verfahren festgelegt werden, die der Ausschuß bei der Überprüfung der Einhaltung des Protokolls zugrundelegt. [4] Die Anwendung des Verfahrens zur Überprüfung der Einhaltung läßt Artikel 9 dieses Protokolls [Streitbeilegungsverfahren]39 unberührt.“ Die drei Protokolle betreffend dauerhafte organische luftverunreinigende Stoffe40 (Art. 11), über Schwermetalle41 (Art. 9) und zur Bekämpfung von Versauerung, Eutrophierung und bodennahem Ozon42 (Art. 9) nutzen dagegen den Modellartikel für neue Protokolle43 und verweisen auf das schon bestehende Nichteinhaltungsverfahren: „Die Einhaltung der Verpflichtungen der Vertragsparteien aus diesem Protokoll wird regelmäßig überprüft. Der 38 Protocol on Further Reductions of Sulphur Emissions (ILM 1994, 1542; BGBl. 1998 II 131). 39 Erläuternder Einschub des Verfassers. 40 Protocol on Persistant Organic Pollutants (ILM 1998, 505; BGBl. 2002 II 839). 41 Protocol on Heavy Metals (EG-ABl. L 134/41). 42 Protocol to Abate Acidification, Euthrophication and Gound-level Ozone (EUABl. L 179/3). 43 ECE/EB.AIR/53, S. 27.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

durch den Beschluß 1997/2 des Exekutivorgans auf seiner fünfzehnten Tagung eingesetzte Durchführungsausschuß führt diese Überprüfungen durch und erstattet den im Exekutivorgan zusammentretenden Vertragsparteien in Übereinstimmung mit dem Anhang zu diesem Beschluß, einschließlich seiner Änderungen, Bericht.“

III. Espoo-Konvention und SEA-Protokoll Drittes umweltvölkerrechtliches Nichteinhaltungsverfahren ist das der Espoo-Konvention über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen [EC] (1991)44. Es wurde Anfang 2001 angenommen45 und 2004 geändert46. Sein Einhaltungsorgan („Durchführungsausschuß“)47 hat bislang sieben Sitzungen abgehalten, sich dabei aber noch nicht inhaltlich mit konkreten Nichteinhaltungsfällen befaßt, sondern nur vorbereitende organisatorische Fragen geklärt. Dieses Verfahren wurde zuerst ohne ausdrückliche Rechtsgrundlage aus der Espoo-Konvention geschaffen48. Inzwischen sieht deren neuer Art. 14 bis jedoch das Nichteinhaltungsverfahren vor: „[1] Die Vertragsparteien überprüfen die Einhaltung der Bestimmungen dieses Übereinkommens auf der Grundlage des Verfahrens zur Überprüfung der Einhaltung, das als nichtstreitig angelegtes und unterstützungsorientiertes Verfahren von der Tagung der Vertragsparteien beschlossen wird. Die Überprüfung beruht auf einer regelmäßigen Berichterstattung durch die Vertragsparteien, ist jedoch nicht darauf beschränkt. Die Tagung der Vertragsparteien entscheidet darüber, wie häufig die regelmäßige Berichterstattung von den Vertragsparteien verlangt wird und welche Informationen in diese Berichte aufzunehmen sind. [2] Das Verfahren zur Überprüfung der Einhaltung kann auf jedes im Rahmen dieses Übereinkommens angenommene Protokoll angewendet werden.“ Gemäß der letzten Bestimmung sieht das Protokoll über die Strategische Umweltprüfung [SP] (2003)49 zur Espoo-Konvention in Art. 14 VI folgendes vor: „Die erste Tagung der Vertragsparteien des Übereinkommens, die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dient, prüft die Modalitä44 Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context (www.unece.org/env/eia; UNTS 1989, 309; ILM 1991, 800). 45 ECE/MP.EIA/4, S. 73 ff. („Structure and Functions of the Implementation Committee and Procedures for Review of Compliance“). 46 ECE/MP.EIA/6, S. 50 ff. 47 www.unece.org/env/eia/implementation.htm. 48 Dies ist über „implied powers“-Kompetenzen möglich. Vgl. Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (633, 644). 49 Protocol on Strategic Environmental Assessment (ECE/MP.EIA/2003/1).

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

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ten für die Anwendung des Verfahrens zur Überprüfung der Einhaltung der Bestimmungen des Übereinkommens auf dieses Protokoll und nimmt diese Modalitäten an.“ Ein Entwurf für die Anwendungsmodalitäten existiert bislang noch nicht.

IV. Kyoto-Protokoll zur Klimarahmenkonvention Das Nichteinhaltungsverfahren des KP zur FCCC50 wurde Ende 2001 angenommen. Es ist damit erst das vierte Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht. Bisher haben noch keine Tagungen des Einhaltungsorgans („Einhaltungsausschuß“) stattgefunden. Dieses Nichteinhaltungsverfahren stützt sich auf Art. 18 KP: „Die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dienende Konferenz der Vertragsparteien genehmigt auf ihrer ersten Tagung geeignete und wirksame Verfahren und Mechanismen zur Feststellung und Behandlung von Fällen der Nichteinhaltung der Bestimmungen des Protokolls, unter anderem durch Zusammenstellung einer indikativen Liste der Folgen, wobei der Ursache, der Art, dem Grad und der Häufigkeit der Nichteinhaltung Rechnung getragen wird. Alle in diesem Artikel genannten Verfahren und Mechanismen, die verbindliche Folgen haben, werden durch Änderung des Protokolls beschlossen.“

V. Aarhus-Konvention und PRTR-Protokoll Als fünftes Nichteinhaltungsverfahren wurde Ende 2002 das der AarhusKonvention über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten [IC] (1998)51 angenommen52. Neben den Verfahren des Montrealer und des Kyoto-Protokolls wird es als eines der bedeutenderen Nichteinhaltungsverfahren eingestuft53. Das Einhaltungsorgan („Einhaltungsausschuß“)54 hat bislang achtmal getagt und dabei auch konkrete Nichteinhaltungsfälle behandelt55. 50

FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 65 ff. („Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol“). 51 Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (www.unece.org/env/pp; ILM 1999, 517; EU-ABl. L 124/4). 52 ECE/MP.PP/2/Add.8, 2 ff. („Structure and Functions of the Compliance Committee and Procedures for the Review of Compliance“). 53 So Sands, International Environmental Law, S. 207. 54 www.unece.org/env/pp/compliance.htm.

82

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Das Verfahren fußt auf Art. 15 der Konvention: „Die Tagung der Vertragsparteien trifft durch Konsensentscheidung Regelungen über eine freiwillige, nichtstreitig angelegte, außergerichtliche und auf Konsultationen beruhende Überprüfung der Einhaltung der Bestimmungen dieses Übereinkommens. Diese Regelungen lassen eine angemessene Einbeziehung der Öffentlichkeit zu und können die Möglichkeit beinhalten, Stellungnahmen von Mitgliedern der Öffentlichkeit zu Angelegenheiten im Zusammenhang mit diesem Übereinkommen zu prüfen.“ Auch das Protokoll über Schadstoffreisetzungs- und -verbringsregister [PP] (2003)56 zur Aarhus-Konvention sieht in Art. 22 die Errichtung eines Nichteinhaltungsverfahrens vor, wobei dazu neben der Nutzung des Konventionsverfahrens bzw. der Annahme eines damit identischen Protokollverfahrens auch ein eigenständiges Verfahren denkbar ist57: „Auf ihrem ersten Treffen legt die Tagung der Vertragsparteien durch Konsens außergerichtliche, nicht konfrontative und auf Konsultation beruhende kooperative Verfahren und institutionelle Regelungen zur Beurteilung und Förderung der Einhaltung der Bestimmungen dieses Protokolls und zur Behandlung von Fällen fest, in denen die Bestimmungen nicht eingehalten wurden. Bei der Festlegung dieser Verfahren und Regelungen prüft die Tagung der Vertragsparteien unter anderem, ob Mitteilungen von Mitgliedern der Öffentlichkeit zu Angelegenheiten im Zusammenhang mit diesem Protokoll zugelassen werden.“ Ein Entwurf für ein solches Verfahren existiert bisher nicht.

VI. Alpenkonvention und Durchführungsprotokolle Das sechste umweltvölkerrechtliche Nichteinhaltungsverfahren ist das der Konvention zum Schutz der Alpen [AC] (1991)58 und ihrer bisher acht Durchführungsprotokolle [DP]59. Es wurde Ende 2002 beschlossen60. Das 55 Vgl. zum Verfahren und zur Praxis Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (31 ff.); Kravchenko, Aarhus Compliance Mechanism, in: INECE, 7th Conference, S. 2 ff. 56 Protocol on Pollutant Release and Transfer Registers (ECE/MP.PP/2003/1). 57 ECE/MP.PP/AC.1/2002/2, S. 10. 58 Alpenkonvention (www.convenzionedellealpi.org; ILM 1992, 767; BGBl. 1994 II 2358). 59 Protokolle zu (1.) Raumplanung und nachhaltige Entwicklung, (2.) Berglandwirtschaft, (3.) Naturschutz und Landschaftspflege, (4.) Bergwald, (5.) Tourismus, (6.) Bodenschutz, (7.) Energie sowie (8.) Verkehr (abgedruckt in: Ständiges Sekretariat der Alpenkonvention, Alpensignale 1, S. 63 ff.). 60 Beschluß VII/8 der 7. Alpenkonferenz („Mechanismus zur Überprüfung der Einhaltung der Alpenkonvention und ihrer Durchführungsprotokolle“), abgedruckt in: Ständiges Sekretariat der Alpenkonvention, Alpensignale 1, S. 209 ff. Vgl. dazu Enderlin, Different Compliance Mechanism, EPL 2003, 155 (155 ff.).

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

83

Einhaltungsorgan („Überprüfungsausschuß“)61 hat sich schon zu drei Sitzungen getroffen, ohne aber konkrete Nichteinhaltungsfälle zu besprechen. Es handelt sich um das erste Nichteinhaltungsverfahren, das sowohl für eine Konvention als auch für ihre Protokolle gilt. Die Protokolle haben (anders als die Konvention) identische Artikel, in denen ein derartiges Verfahren angedacht ist62: „[1] Die Vertragsparteien erstatten dem Ständigen Ausschuß regelmäßig Bericht über die auf Grund dieses Protokolls getroffenen Maßnahmen. In den Berichten ist auch die Wirksamkeit der getroffenen Maßnahmen darzulegen. Die Alpenkonferenz bestimmt die zeitliche Abfolge der Berichterstattung. [2] Der Ständige Ausschuß prüft die Berichte daraufhin, ob die Vertragsparteien ihren Verpflichtungen aus diesem Protokoll nachgekommen sind. Er kann dabei auch zusätzliche Informationen aus anderen Quellen beiziehen. [3] Der ständige Ausschuß erstellt für die Alpenkonferenz einen Bericht über die Einhaltung der Verpflichtungen aus diesem Protokoll durch die Vertragsparteien. [4] Die Alpenkonferenz nimmt diesen Bericht zur Kenntnis. Falls sie eine Verletzung der Verpflichtungen feststellt, kann sie Empfehlungen verabschieden.“

VII. Basler Konvention Die Basler Konvention über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung [BC] (1989)63 beinhaltet keinen Artikel, der ein Nichteinhaltungsverfahren vorsieht. Dennoch wurde Ende 2002 ein solches Verfahren als siebtes Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht beschlossen64. Das Einhaltungsorgan („Einhaltungsausschuß“)65 hat bisher drei Sitzungen durchgeführt, ohne aber schon konkrete Fälle zu behandeln66.

61

www.convenzionedellealpi.org (Struktur/Überprüfungsausschuß). Jeweils in Kap. IV (Durchführung, Kontrolle und Bewertung). 63 Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal (www.basel.int; UNTS 1673, 125; ILM 1989, 657; BGBl. 1994 II 2704). 64 UNEP/CHW.6/40, S. 46 ff. („Mechanism for Promoting Implementation and Compliance“). 65 www.basel.int/legalmatters/compcommitee/index.html. 66 Zum Verfahren und zur Praxis vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 357 ff.; Ott, Umweltregime, S. 249 ff.; Raustiala, 10 MEAs, S. 40 f. 62

84

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

VIII. Cartagena-Protokoll zur Artenvielfaltskonvention Als bislang jüngstes Nichteinhaltungsverfahren wurde Anfang 2004 das des Cartagena-Protokolls über biologische Sicherheit [CP] (2000)67 zur Artenvielfaltskonvention (1992)68 angenommen69. Sein Einhaltungsorgan („Einhaltungsausschuß“)70 traf sich bisher nur ein einziges Mal, ohne dabei auf konkrete Nichteinhaltungsfälle einzugehen. Das Verfahren basiert auf Art. 34 des Protokolls: „Die Konferenz der Vertragsparteien, die als Tagung der Vertragsparteien dieses Protokolls dient, prüft und genehmigt auf ihrer ersten Tagung Verfahren der Zusammenarbeit und institutionelle Mechanismen, um die Einhaltung dieses Protokolls zu fördern und Fälle der Nichteinhaltung zu behandeln. Zu diesen Verfahren und Mechanismen gehören auch Bestimmungen, nach denen gegebenenfalls Rat oder Hilfe angeboten wird. Sie sind von den in Art. 27 des Übereinkommens vorgesehenen Streitbeilegungsverfahren und -mechanismen getrennt und berühren diese nicht.“

IX. Sonstige Entwicklungen von Nichteinhaltungsverfahren Neben den bisher genannten, bereits fertiggestellten Nichteinhaltungsverfahren befindet sich eine beachtliche Anzahl weiterer Verfahren im Stadium der Entwicklung. Textentwürfe für diese Verfahren, die über erste Parteivorschläge oder noch (deutlich) weiter zu verhandelnde Fassungen hinausgehen, existieren bislang nicht. In fast allen Fällen sieht aber ein Artikel die Erarbeitung eines Nichteinhaltungsverfahrens vor. Das einzige Verfahren ohne einen derartigen Programmartikel ist das zum Washingtoner Artenschutzabkommen (CITES) (1973) [CI]71. Jenes weist die Besonderheit auf, daß es schon bisher über einen Einhaltungsmechanismus verfügt, der sich ohne zusammenhängenden Text und ohne ein besonderes Einhaltungsorgan in der langjährigen Praxis entwickelt hat72. Auf der Grundlage dieser vorhandenen Erfahrungen soll nunmehr ein auch 67

Cartagena Protocol on Biosafety (ILM 2000, 1027; BGBl. 2003 II 1508). Convention on Biological Diversity (www.biodiv.org; UNTS 1760, 142; ILM 1992, 818; BGBl. 1993 II 1741). 69 UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15, S. 65 ff. („Procedures and Mechanisms on Compliance under the Cartagena Protocol on Biosafety“). 70 www.biodiv.org/biosafety/issues/compliance2.aspx. 71 Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (www.cites.org; UNTS 993, 243; ILM 1973, 1055; BGBl. 1975 II 777). 72 Vgl. Baker, Substantive Theory, JIWLP 1999, 1 (1 ff.); Birnie, CITES, in: Wolfrum, Enforcing, S. 235 (235 ff.); Raustiala, 10 MEAs, S. 26 ff.; Sand, Sanctions, S. 2 ff. 68

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

85

formelles Nichteinhaltungsverfahren mit eigenem Text und evtl. auch einem speziellen Einhaltungsorgan geschaffen werden. Der aktuelle Textentwurf befindet sich auf dem Stand von Juli 200573, doch wird ein Verfahren nicht vor 2007 beschlossen werden. Das Nichteinhaltungsverfahren des Protokolls über Wasser und Gesundheit [WP] (1999)74 zur Konvention zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen (1992)75 wird auf Art. 15 des Protokolls beruhen: „Die Vertragsparteien überprüfen auf der Grundlage der in Artikel 7 genannten Überprüfungen und Bewertungen die Einhaltung dieses Protokolls durch die Vertragsparteien. Die Vertragsparteien verständigen sich auf ihrer ersten Tagung mehrseitig über eine Auseinandersetzungen vermeidende, außergerichtliche und auf Konsultationen beruhende Vorgehensweise bei der Überprüfung der Einhaltung des Protokolls. Diese Vereinbarungen lassen eine angemessene Öffentlichkeitsbeteiligung zu.“ Ein bereits fortgeschrittener Textentwurf von Juni 200576 wird voraussichtlich die Basis für die spätere Annahme des Verfahrens sein, wahrscheinlich in 2006. Das Nichteinhaltungsverfahren des Londoner Protokolls [LP] (1996)77 zur Konvention über die Verhütung der Meeresverschmutzung (1972)78 wird auf Art. 11 des Protokolls basieren: „[1] Spätestens zwei Jahre nach Inkrafttreten dieses Protokolls legt die Sitzung der Vertragsparteien die Verfahren und Mechanismen fest, die erforderlich sind, um die Einhaltung dieses Protokolls zu bewerten und zu fördern. Diese Verfahren und Mechanismen sind im Hinblick auf die Ermöglichung eines umfassenden und offenen Informationsaustausches in konstruktiver Weise zu entwickeln. [2] Die Sitzung der Vertragsparteien kann nach der umfassenden Prüfung aller nach diesem Protokoll vorgelegten Informationen sowie aller aus Verfahren oder Mechanismen nach Absatz 1 hervorgegangenen Empfehlungen Vertragsparteien und Nichtvertragsparteien Rat, Unterstützung oder Zusammenarbeit anbieten.“ Ein Textentwurf für dieses Verfahren, der noch unterschiedliche 73 Telefonische Auskunft des CITES-Sekretariats (Dokument noch nicht verfügbar). Vgl. auch das vorbereitende Dokument SC53 Doc. 30 mit dem Text im Anhang. 74 Protocol on Water and Health (MP.WAT/2000/1). 75 Convention on the Protoction and Use of Transboundary Watercourses and International Lakes (www.unece.org/env/water; UNTS 1936, 269; ILM 1992, 1312; BGBl. 1994 II 2334). 76 MP.WAT/WG.4/2005/3, S. 4 ff. („Draft Compliance Procedure“). 77 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (ILM 1997, 1; BGBl. 1988 II 1346). 78 Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter (www.londonconvention.org; UNTS 1046, 137; ILM 1972, 1294; BGBl. 1977 II 180).

86

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

institutionelle Modelle erwägt79, ist auf dem Stand von November 200480. Die Verfahrensannahme wird voraussichtlich frühestens 2006 erfolgen. Bei der Rotterdamer PIC-Konvention über das Verfahren der vorherigen Zustimmung nach Inkenntnissetzung für bestimmte gefährliche Chemikalien und Pestizide im internationalen Handel [RC] (1998)81 wird das Nichteinhaltungsverfahren auf Art. 17 zurückgehen: „Die Konferenz der Vertragsparteien erarbeitet und genehmigt so bald wie möglich Verfahren und institutionelle Mechanismen zur Feststellung einer Nichteinhaltung der Bestimmungen dieses Übereinkommens und zur Behandlung von Vertragsparteien, in deren Fall eine solche Nichteinhaltung festgestellt worden ist.“ Ein Textentwurf für dieses Verfahren existiert bisher noch nicht. Die Erarbeitung des Nichteinhaltungsverfahrens wird in 2005 noch nicht beendet sein82, weshalb ein Beschluß erst in den darauffolgenden Jahren ergehen wird. Einen identischen Programmartikel wie die PIC-Konvention enthält die Stockholmer POP-Konvention über dauerhafte organische Schadstoffe [SC] (2001)83 in Art. 17. Auch hier gibt es noch keinen Textentwurf, und die Ausarbeitung eines Verfahren wird über 2005 hinaus gehen84, womit auch in diesem Fall dessen Annahme noch fern liegt. Das Verfahren der Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung [DC] (1994)85 wird auf deren Art. 27 beruhen86: „Die Konferenz der Vertragsparteien prüft und beschließt Verfahren sowie institutionelle Mechanismen zur Lösung von Fragen, die sich in Bezug auf die Durchführung des Übereinkommens ergeben.“ Auch hier muß ein Textentwurf erst noch erarbeitet werden87, so daß eine Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens erst in den nächsten Jahren erfolgen wird. 79

LC 26/15, Anhang 2 („Institutional Model for the Compliance Body: Pros and Cons of (i) Open-Ended vs Limited Membership Model, (ii) Standing or Ad Hoc Compliance Body“). 80 LC 26/15, Anhang 3 („Amended Version of the Initial Text for Compliance Procedures and Mechanisms, persuant to Article 11 of the 1996 Protocol to the London Convention 1972“). 81 Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade (www.pic.int; UNTS 2244, 392; ILM 1999, 1; EU-Abl. L 63/29). 82 UNEP/FAO/RC/COP.1/33, S. 44. 83 Convention on Persistant Organic Pollutants (www.pops.int; ILM 2001, 532; BGBl. 2002 II 804). 84 UNEP/POPS/COP.1/31, S. 67. 85 Convention to Combat Desertification (www.unccd.int; UNTS 1954, 107; ILM 1994, 1328; BGBl. 1997 II 1471). 86 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 374 ff. 87 ICCD/COP(6)/11/Add.1, S. 42.

A. Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht

87

Tabelle 4 Stand der umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren

1 2 3

Jahr

Vertrag1

Artikel

Organ2

Treffen3

Fälle

1990

MP

Art. 8

DA

34

+

1997

GP

diverse

DA

16

+

2001

EC/SP

Art. 14 bis/14 VI

DA

7

–

2001

KP

Art. 18

EA

–

–

2002

IC/PP

Art. 15/22

EA

8

+

2002

AC/DP

–/diverse

ÜA

3

–

2002

BC

–

EA

3

–

2004

CP

Art. 34

EA

1

–

?

CI

–

? (EA)

–

–

?

WP

Art. 15

? (EA)

–

–

?

LP

Art. 11

? (EG)

–

–

?

RC

Art. 17

?

–

–

?

SC

Art. 17

?

–

–

?

DC

Art. 27

?

–

–

?

IT

Art. 21

?

–

–

Zu den Vertragsabkürzungen vgl. den vorangegangenen Text. DA = Durchführungsausschuß, EA = Einhaltungsausschuß, ÜA = Überprüfungsausschuß, EG = Einhaltungsgruppe. (Wenn noch unsicher: mit Fragezeichen.) Stand dieser Übersicht: Ende Juli 2005.

Zu guter Letzt sieht auch der Internationale Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft [IT] (2001)88 in Art. 21 ein Nichteinhaltungsverfahren vor: „Das Lenkungsorgan prüft und genehmigt auf seiner ersten Tagung wirksame Verfahren der Zusammenarbeit und operationelle Mechanismen, um die Einhaltung dieses Vertrages zu fördern und Fragen der Nichteinhaltung zu behandeln. Zu diesen Verfahren und 88 International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture (www.fao.org/ag/cgrfa/itpgr.htm; C 2001/REP, Anhang D; KOM (2003) 602 vom 14. Oktober 2003, S. 6 ff.).

88

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Mechanismen gehören auch die Überwachung und das Anbieten von Rat und Hilfe, bei Bedarf auch Rechtsberatung und Rechtshilfe, insbesondere für Entwicklungsländer und Länder mit im Übergang befindlichen Wirtschaftssystemen.“ Ein Text wurde dazu noch nicht entworfen, vielmehr wurde bislang erst die weitere Verfahrensausarbeitung koordiniert89. Deren Ende ist noch nicht absehbar.

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren Die langwierigen Verhandlungen90 zum KP-Nichteinhaltungsverfahren gingen von Art. 18 KP aus und dauerten von COP 4 (1998) bis COP 7 (2001). Es handelte sich um einen an den Tagungen der COP und Nebenorgane orientierten91, intensiven92 Verhandlungsprozeß – mit Fortschritten, aber auch Rückschlägen –, dessen positiver Ausgang unsicher war. Der erste Präambelabsatz des Beschlusses 24/CP.7 weist dementsprechend auf die Beschlüsse 8/CP.4, 15/CP.593 und 5/CP.694 als die zentralen Zwischenschritte bei den Verhandlungen in der COP hin.

I. Ausgangspunkt: Art. 18 KP Im zweiten Präambelabsatz von Beschluß 24/CP.7 wird dagegen Art. 18 KP als Ausgangspunkt der Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren in Erinnerung gerufen: „COP/MOP genehmigt auf ihrer ersten Tagung geeignete und wirksame Verfahren und Mechanismen zur Feststellung und Behandlung von Fällen der Nichteinhaltung der Bestimmungen des Protokolls, unter anderem durch Zusammenstellung einer indikativen Liste der Folgen, wobei der Ursache, der Art, dem Grad und der Häufigkeit der Nichteinhal89 CGRFA/MIC-2/04/REP, S. 3. Vgl. auch www.fao.org/ag/cgrfa/compliance. htm (mit Verweis auf vorbereitende Dokumente zum Nichteinhaltungsverfahren). 90 Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (37). Zu den generellen Merkmalen von Verhandlungsprozessen im Klimaregime vgl. Depledge, Global Negotiations, S. 1 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 431 ff. 91 Im Detail wurde der Verhandlungsablauf von der Verhandlungsgruppe bestimmt. Vgl. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (18). 92 Depledge, Global Negotiations, S. 183; Koza, KP Compliance System, S. 66; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (107); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 378. 93 FCCC/CP/1999/6/Add.1, S. 39 (COP-Beschluß 15/CP.5). 94 FCCC/CP/2001/5, S. 36 ff. (COP-Beschluß 5/CP.6).

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

89

tung Rechnung getragen wird.“ Dieser erste Satz des Art. 18 ist nur eine „Platzhalter“-Bestimmung, die – um die Verabschiedung des KP nicht zu blockieren und spätere Verhandlungen nicht zu determinieren – kaum Vorgaben für die konkrete Ausgestaltung des Nichteinhaltungsverfahrens macht95. Daß das Verfahren neben einer Feststellung auch der Behandlung von Nichteinhaltungsfällen dienen muß, entspricht lediglich der Definition dessen, was ein Nichteinhaltungsverfahren ausmacht. Welche Bestimmungen des KP von ihm erfaßt sind, wird nicht konkretisiert. Weil das Verfahren wirksam sein soll, darf es aber nicht zu einem ineffektiven „Alibi“-Verfahren degenerieren. Die Forderung der Geeignetheit verweist auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz96. Das gilt auch für die genannten Umstände einer Nichteinhaltung, die anzeigen, daß deren Folgen unterschiedlich ausfallen sollen – wie auch die an das Verfahren des Montrealer Protokolls angelehnte97 indikative Liste illustriert, daß die Nichteinhaltungen verschiedenartige Folgen haben müssen98. Da COP/MOP auf ihrer ersten Tagung – die im November/Dezember 2005 stattfinden wird – das Nichteinhaltungsverfahren genehmigen soll, mußte dessen Entwicklung spätestens zu diesem Termin beendet sein. Schon früh wurde zutreffend prognostiziert, daß die Erarbeitung voraussichtlich mehrere Jahre in Anspruch nehmen würde99.

II. November 1998 – COP 4 Nachdem Art. 18 KP bei COP 3 in Kyoto geschaffen wurde, begannen die Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren schon im November 1998 bei COP 4 in Buenos Aires. Hier nahmen die Parteien den (im ersten 95 Breidenich/Magraw/Rowley/Rubin, KP to the FCCC, AJIL 1998, 315 (331); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 351 f.; Koza, KP Compliance System, S. 23; Malvik/Westskog, Quest for compliance, S. 15; Oberthür/Ott, KP, S. 278; Tenner, Compliance systems, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 151 (162); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (188). Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (137, 144), befürwortet parallele Verhandlungen zu den materiellen Verpflichtungen und dem Einhaltungssystem, um einen einhaltbaren Vertrag zu erreichen. Dabei übersieht er, daß das zu erreichende Vertragsziel der primär maßgebliche Faktor sein muß, weil sich die Einhaltungsbedingungen im Zeitablauf ändern können. 96 Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 68; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (726 ff.). 97 Koza, KP Compliance System, S. 23. 98 Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 352. 99 So Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 352 f.

90

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Präambelabsatz von Beschluß 24/CP.7 explizit genannten) „Buenos Aires Aktionsplan“ [Buenos Aires Plan of Action]100 an. Dessen letzter Teil betrifft die Vorbereitungen für COP/MOP 1, die auch die „einhaltungsbezogenen Elemente“ des KP einschließen. Für viele Anhang I-Parteien war die Festlegung der genauen Regeln zum Nichteinhaltungsverfahren einer der wichtigsten Bereiche der Nach-Kyoto-Verhandlungen101 und Vorbedingung für ihre KP-Ratifikation102. Mit Beschluß 8/CP.4 wurde bei COP 4 darum eine „Gemeinsame Arbeitsgruppe zur Einhaltung“ [Joint Working Group on Compliance, JWG] der zwei Nebenorgane – die sich mit Durchführung [Implementation, SBI] bzw. wissenschaftlich-technologischer Beratung [Scientific and Technological Advice, SBSTA] befassen – gegründet103. Der dritte Präambelabsatz des Beschlusses 24/CP.7 würdigt die Arbeit dieser JWG. Obwohl das SBI für die „Durchführung“ zuständig ist, kommt es nicht selbst als Einhaltungsorgan des Nichteinhaltungsverfahrens in Betracht, weil es nur die „Gesamtwirkung der von den Vertragsparteien ergriffenen Maßnahmen“ prüft (Art. 10 II a) FCCC), nicht hingegen einzelne Nichteinhaltungsfälle. Um jeder Entwicklung in diese Richtung vorzubeugen, fehlt beim SBI – anders als beim SBSTA (Art. 9 III FCCC) – auch ein Hinweis darauf, daß weitere Einzelheiten seiner Aufgaben und seines Mandates von COP festgelegt werden können104. Aufgabe der JWG war es, die einhaltungsbezogenen Elemente des KP zu bestimmen, Verfahrensregeln für dessen Einhaltung zu entwickeln und einen einheitlichen Ansatz für die Entwicklung eines umfassenden Einhaltungssystems zu gewährleisten105. Dieses breite Mandat erwähnt Art. 18 KP in auffälliger Weise nicht106: Es sollte sichern, daß die JWG auch die jenseits von ihm gelegenen Einhaltungselemente beachtet. Darüber hinaus wollte ein Teil der Parteien so die Anknüpfung an dessen für äußerst problematisch gehaltenen zweiten Satz meiden, der die Annahme des Verfahrens und damit dessen Rechtsnatur regelt. 100

FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 4 (COP-Beschluß 1/CP.4). Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (27); Bothe, UNFCCC, ZaöRV 2003, 239 (250); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (86). 102 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 26, 28. 103 FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 32, 34 (COP-Beschluß 8/CP.4). Als Arbeitsgruppe der beiden Nebenorgane war die JWG kein eigenständiges Nebenorgan, sondern vielmehr ein „Zwischending“ aus einem formellen Nebenorgan und einer informellen Kontaktgruppe. So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 421. 104 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 417. 105 FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 32, 37 (COP-Beschluß 8/CP.4). 106 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 5; Werksman, Negotiation, in: Stokke/ Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (17, 33 Fn. 2). 101

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

91

Bildquelle: www.iisd.ca/climate/ba/pics/11austria.jpg.

Abbildung 10: Umweltminister Bartenstein (Österreich) schlägt den Namen „Buenos Aires Aktionsplan“ vor

Durch Beschluß 8/CP.4 wurden die Parteien auch eingeladen, ihre Ansichten zu den einhaltungsbezogenen Elementen bis zum 1. März 1999 an das Sekretariat zu übermitteln107. Dieses sollte zudem unmittelbar vor der zehnten Sitzung der beiden Nebenorgane (SB 10) in Bonn eine eintägige Beratung108 der Parteien arrangieren. Anfänglich war geplant, daß die JWG über die Nebenorgane bei COP 5 in Bonn über Fortschritte berichten und daß COP 5 weitere Schritte109 einleiten sollte, um einen abschließenden Beschluß schon bei COP 6 in Den Haag zu erreichen110.

III. Juni 1999 – SB 10 Vor SB 10 im Juni 1999 in Bonn übermittelten neun Parteien111 ihre Auffassungen. Bei der eintägigen informellen Beratung am 31. Mai gelang aber 107

Dieses sollte sie zusammenfassen und verfügbar machen. Ein derartiger Informationsaustausch ist auch in den UNEP Compliance Guidelines (Nr. 10 (a)) vorgesehen, um konkretere Einhaltungsverhandlungen vorzubereiten. 108 Solche Beratungen sind auch in den UNEP Compliance Guidelines (Nr. 10 (b)) vorgesehen, um konkretere Einhaltungsverhandlungen vorzubereiten. 109 Bspw. die Einsetzung einer „Ad-hoc-Arbeitsgruppe zur Einhaltung“. 110 FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 32 f., 37 (COP-Beschluß 8/CP.4). 111 FCCC/SB/1999/MISC.4 (zusammenfassend: Addink, Overview, S. 2 ff.): Australien, Kanada, Deutschland (für die EG und ihre Mitgliedstaaten), Neuseeland,

92

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Bildquelle: www.iisd.ca/climate/bonn99/pix/5jpodium.jpg.

Abbildung 11: Vorsitzender Dovland (l.) umreißt mit seinem Co-Vorsitzenden Rønneberg (r.) die Tagesordnung für das JWG-Treffen

nur eine personelle Einigung auf Harald Dovland (Norwegen) und Espen Rønneberg (Marshall-Inseln) als Co-Vorsitzende der JWG. Die inhaltlichen Diskussionen wurden an die JWG verwiesen. Deren erstes Treffen wurde – nach einer gemeinsamen Sitzung der Nebenorgane vom Vortag – am 2. Juni von Rønneberg eröffnet112: Er betonte, daß die JWG wichtig sei, um die Glaubwürdigkeit des und das Vertrauen in das KP durch das Einhaltungssystem zu sichern. Die JWG müsse dieser komplexen Aufgabe gerecht werden, was er auch erwarte. In der Folge diskutierten die Parteien auf Grundlage einer veränderten Tagesordnung113 in fünf Sitzungen über das Einhaltungssystem114. Am 10. Juni beschloß die JWG ihr Arbeitsprogramm115: Die Parteien sollten bis Samoa (für die kleinen Inselstaaten), Südafrika, Schweiz und USA; FCCC/SB/ 1999/MISC.4/Add.2: Japan; FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.1: deutsche Ergänzung (für die EG und ihre Mitgliedstaaten sowie Bulgarien, die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Polen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien); FCCC/ SB/1999/MISC.4/Add.3: südafrikanische Ergänzung (für die Entwicklungsländer). 112 FCCC/SBI/1999/8, S. 39; IISD, ENB 12/110, 10. 113 (1.) Eröffnung, (2.) Inhaltliche Diskussion, (3.) Arbeitsprogramm, (4.) Bericht für die Nebenorgane, (5.) Verschiedenes. Unter (2.) sollten einhaltungsbezogene KP-Elemente bestimmt sowie v. a. die Gestaltung des Einhaltungssystems und die Nichteinhaltungsfolgen erwogen werden. FCCC/SBI/1999/8, S. 39; IISD, ENB 12/ 110, 10. 114 Zu inhaltlichen Punkten vgl. FCCC/SBI/1999/8, S. 40 f.; IISD, ENB 12/110, 11. 115 FCCC/SBI/1999/8, S. 41 f.; IISD, ENB 12/110, 11 f.

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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zum 1. August 1999 weitere Ansichten übermitteln116, aus denen die Vorsitzenden eine Synopse erstellen wollten. Ferner sollte Anfang Oktober 1999 ein informeller Meinungs- und Informationsaustausch117 zu verwertbaren Erfahrungen aus anderen Abkommen stattfinden, sowie nach COP 5 zwischen SB 11 und SB 12 ein Einhaltungs-Workshop118.

IV. Oktober/November 1999 – SB 11 und COP 5 Diesmal übermittelten zwölf Parteien ihre Ansichten119. Noch vor SB 11 in Bonn gaben die Vorsitzenden ihre Synopse heraus120. Sie wurde durch einen Vermerk ergänzt, der eine breite Annäherung bei den allgemeinen Aspekten des Einhaltungssystems beschrieb, aber noch Diskussionsbedarf zu den konkreten Institutionen und Verfahren sowie den zu verhängenden Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens sah121. Am 6. und 7. Oktober 1999 fand in Wien der informelle122 Austausch statt, an dem Fachleute und Vertreter von Regierungen, UN123-Behörden sowie zwischen- [intergovernmental organizations, IGOs] und nichtstaatlichen Organisationen [non-governmental organizations, NGOs] teilnahmen124. Nach Vorträgen zu anderen Einhaltungssystemen sowie systematischen Aspekten verschiedener Verfahren125 kam es zu einem Meinungsaustausch 116 U. a. zu einem einhaltungsbezogenen Fragenkatalog. FCCC/SBI/1999/8, S. 43 ff. 117 Ohne Verhandlungen, aber mit festgelegter Tagesordnung: FCCC/SBI/1999/8, S. 46. Die Vorsitzenden sollten nur einen informellen Bericht darüber erstellen. 118 Solche Workshops sind auch in den UNEP Compliance Guidelines (Nr. 10 (c)) vorgesehen, um konkretere Einhaltungsverhandlungen vorzubereiten. 119 FCCC/SB/1999/MISC.12: Australien, Kanada, China, Finnland (für die EG und ihre Mitgliedstaaten sowie Bulgarien, Zypern, die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien), Japan, Neuseeland, Polen, Samoa (für die kleinen Inselstaaten), Saudi-Arabien, Schweiz und USA; FCCC/SB/1999/MISC.12/Add.1: Korea; FCCC/SB/1999/MISC.12/ Add.2: Südafrika. 120 FCCC/SB/1999/7/Add.1. Die Synopse ist gegliedert nach den diversen Elementen des Einhaltungssystems: generelle Bestimmungen, Berichterstattung, Verbindungen, Verfahren, Folgen, Bedeutung von Art. 18 KP und Sonstiges. 121 FCCC/SB/1999/7, S. 3 ff. Zu den inhaltlichen Punkten vgl. S. 4 ff. Als Arbeitsrahmen war eine Themenliste gedacht (S. 9 f.). Die JWG sollte die Vorsitzenden beauftragen, erstmals einen Text als Basis für weitere Verhandlungen vorzubereiten. 122 Der informelle Charakter des Treffens wurde dadurch betont, daß die 97 Delegierten nur mit ihrem Namen angesprochen wurden (und nicht z. B. das vertretene Land). 123 United Nations [Vereinte Nationen]. 124 IISD, ENB 12/111, 1 f.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Bildquelle: www.iisd.ca/climate/ccom1/ccom8.jpg.

Abbildung 12: Referent Elkin (m.) stellt ein Einhaltungsverfahren vor

der Teilnehmer126; hierbei wurde auch ein NGO-Vorschlag127 (CIEL 128 / WWF129) vorgestellt. Im Anschluß an eine Diskussion zum KP-Nichteinhaltungsverfahren wurde die Hoffnung geäußert, dieses schon bei COP 5 oder COP 6 annehmen zu können130. Während SB 11 diskutierten die Parteien131 bei sechs Treffen der JWG über das Nichteinhaltungsverfahren. Rønneberg war zwar zum ersten Tref125 Montrealer Protokoll (Madhava Sarma), Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention (Henning Wüster), Internationale Arbeitsorganisation (Natan Elkin) und WTO (Nicholas Lockhart) sowie systematische Aspekte diverser Verfahren (Peter Sands). 126 IISD, ENB 12/111, 2 ff. 127 Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 1 ff. Vgl. dazu Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (174 f.); Gulbrandsen/Andresen, NGO Influence, GEP 4/2004, 54 (62). Dieser Vorschlag ähnelte dem der USA. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (184, 186, 198). 128 Center for International Environmental Law (Stephan Porter). 129 World Wildlife Fund (Jennifer Morgan). 130 IISD, ENB 12/111, 4 ff. Peter Sands betonte, daß die nützliche Synopse weiterer Bearbeitung bedürfe. Dovland kündigte einen mündlichen Bericht über das Treffen und ein „Non-Paper“ an. Ein non-paper ist ein Vorschlag, der aus Vereinfachungsgründen nicht gemäß den eigentlich hierfür vorgesehenen Regeln in die Verhandlungen eingeführt wird (Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 439, 448).

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/cop5/pix/10espen.jpg.

Abbildung 13: Vorsitzender Dovland (l.) bedankt sich beim scheidenden Co-Vorsitzenden Rønneberg (r.)

fen am 26. Oktober 1999 optimistisch, daß nun Erfolge möglich seien, doch stellte die JWG beim letzten Treffen am 3. November fest, daß man dazu jetzt auch konkrete Verhandlungen einleiten müsse. Die Parteien sollten bis zum 31. Januar 2000 weitere Vorschläge einreichen, worauf im März der Einhaltungs-Workshop stattfinden sollte. Anschließend wollten die Vorsitzenden ihre Synopse weiterentwickeln, die mit den Parteivorschlägen nach umfangreichen weiteren Konsultationen als Basis für Verhandlungen bei SB 12 dienen sollte132. COP 5 entschied am 4. November 1999 mit Beschluß 15/CP.5, daß die JWG weiterarbeiten sollte, um einen endgültigen Beschluß bei COP 6 vorzubereiten133. In personeller Hinsicht wurde der eine JWG-Vorsitzende Espen Rønneberg durch Tuiloma Neroni Slade (Samoa) ersetzt, der zweite Vorsitzende Harald Dovland hingegen beibehalten134. Der Verhandlungserfolg zum 131 Fünf Parteien (USA, Japan, EG, Samoa und Australien) präsentierten ihre Ideen und 40 Parteien äußerten (z. T. auch stellvertretend für andere) ihre Meinungen dazu. 132 FCCC/SBI/1999/14, S. 25 f.; IISD, ENB 12/123, 9 f. 133 IISD, ENB 12/123, 13; Schröder, Negotiating the KP, S. 76. 134 FCCC/SBI/1999/14, S. 9.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Nichteinhaltungsverfahren ist neben dieser Kontinuität135 nicht unwesentlich auch auf die geschickte Verhandlungsführung aller Vorsitzenden zurückzuführen, die es schafften, über weite Strecken eine nahezu analytischakademische Atmosphäre zu gewährleisten136.

V. Juni 2000 – SB 12 Vor SB 12 in Bonn übermittelten 15 Parteien ihre Positionen137 und es erfolgten informelle Konsultationen in Montreux (9. bis 11. Februar 2000). Der Einhaltungs-Workshop138 fand vom 1. bis 3. März in Bonn statt. Dabei wurden sechs Parteivorschläge139 erläutert und die Beziehungen des Einhaltungssystems zu anderen Bereichen des KP erklärt140. Zu Ende des Workshops informierte Slade darüber, daß die JWG auf Basis der gewonnenen Einsichten ihre Arbeit in der Woche vor SB 12 intensivieren werde und daß die Vorsitzenden sich nun bemühen würden, einen als Verhandlungsbasis geeigneten Text vorzubereiten141. Der noch vor SB 12 zur weiterentwickelten Synopse herausgegebene zweite Vermerk der Vorsitzenden beschrieb einen erneut gewachsenen Konsens zur Grundstruktur des Einhaltungssystems bei anhaltendem Diskussionsbedarf im Detail. Hierbei wurde betont, daß man gewisse Verfahrensangelegenheiten besser separat in einer später zu schaffenden Geschäftsordnung des Einhaltungsorgans normieren könne. Unter Berücksichtigung der Diskussionen bei SB 12 sollte bei SB 13 ein Verhandlungstext zum Nicht135

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 421. Unterstützt vom Sekretariat (Mukul Sanwal, Monica Sevilla und Xueman Wang). Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (21, 34 Fn. 17). 137 FCCC/SB/2000/MISC.2 (korrigiert durch FCCC/SB/2000/MISC.2/Corr.1): Argentinien, Australien, Brasilien, Kanada, China, Indien, Japan, Neuseeland, Polen (für die Tschechische Republik, Ungarn, die Slowakei und Slowenien), Portugal (für die EG und ihre Mitgliedstaaten sowie Bulgarien, Estland, Litauen und Rumänien), Samoa (für die kleinen Inselstaaten), Saudi-Arabien, Südafrika, Schweiz und die USA. Als Entwurf lagen diese Vorschläge schon am 17. Februar 2000 vor – also rechtzeitig vor dem Einhaltungs-Workshop (www.unfccc.int/sessions/work shop/000301/sbsc2wp.pdf). Auch gingen zwei unangeforderte NGO-Vorschläge von CIEL und CCAP [Center for Clean Air Policy] ein, die darum nicht mit den Parteiansichten abgedruckt sind. 138 Es nahmen 81 Staaten-, IGO- und NGO-Vertreter teil. Die Vorsitzenden hatten ein Arbeitspapier vorbereitet, das auf den Parteivorschlägen und Konsultationen basierte. 139 Australien, EG, Japan, kleine Inselstaaten, Saudi-Arabien und USA. 140 Durch elf Präsentationen von Parteien, dem Sekretariat sowie IGOs und NGOs. 141 IISD, ENB 12/124, 1 ff. 136

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/cop6/tech_ws/compliance/pix/EX000009_i.jpg.

Abbildung 14: Khalid Abuleif (m.) präsentiert den saudi-arabischen Vorschlag zur Gestaltung des Einhaltungssystems

Bildquelle: www.iisd.ca/climate/sb12/pix/03_picc3037.jpg.

Abbildung 15: Vorsitzende Slade (l.) und Dovland (r.) bei informellen Treffen

einhaltungsverfahren beraten werden142. Als Ergebnis informeller JWGTreffen143 vor SB 12 (7. bis 9. Juni) – mit fruchtbaren Diskussionen über den Vermerk und neuen Parteivorschlägen – gelang es den Vorsitzenden, ein Diskussionspapier zu erstellen144. 142 FCCC/SB/2000/1. Zu Inhalten vgl. S. 2 f. und Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189), zur Synopse S. 3 ff. und zum weiteren Vorgehen S. 3. 143 Diese stellten eine prozedurale Neuheit dar. IISD, ENB 12/137, 13.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Während SB 12 beriet145 die JWG vom 13. bis 15. Juni insgesamt viermal auf Grundlage des neuen Diskussionspapiers über das Einhaltungssystem. Die informellen Treffen hatten eine Informations- und Vertrauensbasis zur Erarbeitung eines Verhandlungstextes geschaffen. Zum Abschluß bat die JWG die Vorsitzenden deshalb, den überarbeiteten Diskussionstext146 weiterzuentwickeln, damit er (zusammen mit Parteiideen) als Verhandlungsbasis bei SB 13 dienen könne. Trotz noch offener Details wurde die Arbeit der JWG jetzt so positiv eingeschätzt, daß ein abschließender Beschluß schon bei COP 6 gut möglich erschien147.

VI. September/November 2000 – SB 13 und COP 6 I Bei informellen JWG-Treffen vor SB 13 in Lyon (5. bis 9. September) wurde ein neuer Verhandlungstext148 der Vorsitzenden erörtert, den diese nach informellen Konsultationen in Reykjavik (18. bis 20. Juli)149 entworfen hatten. Die JWG diskutierte150 während SB 13 vom 11. bis 15. September einen wiederum überarbeiteten Text151 der Vorsitzenden. Ergebnis war ein noch weiter fortgeschrittener Text152, der (zusammen mit Parteianregungen) nach Bearbeitung durch die Vorsitzenden als Verhandlungsbasis für den zweiten Teil von SB 13 dienen sollte153. Die nach SB 12 noch herrschende Hoffnung auf einen Beschluß schon bei COP 6 wich mit dem ersten Teil von SB 13 der Sorge, daß die mit ihrem zweiten Teil zusammenfallende COP erfolglos enden könnte154: Zwar hatte die JWG Fortschritte erzielt, doch blieben viele der Fragen noch ungelöst – darunter so zentrale Aspekte wie die Rechtsnatur des Verfahrens. Zudem zeigte sich immer deutlicher, daß die Verhandlungen zum Einhaltungssystem eng mit denen zu Art. 5, 7 und 8 KP sowie den flexiblen Mechanismen verknüpft waren155; ein autonomer Beschluß einer dieser Ver144 FCCC/SBI/2000/5, S. 22; IISD, ENB 12/137, 9 f.; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189). 145 Dabei äußerten 20 Parteien ihre Meinungen (z. T. stellvertretend auch für andere). 146 FCCC/SBI/2000/5, S. 23 ff. 147 FCCC/SBI/2000/5, S. 22 f.; IISD, ENB 12/137, 10, 13. 148 FCCC/SB/2000/7, S. 4 ff. 149 Vgl. dazu FCCC/SB/2000/7, S. 3; FCCC/SBI/2000/10, S. 23; www.iisd.ca/ climate/sb12/16fri.html. 150 Es nahmen wiederum 20 Parteien Stellung (z. T. auch für andere Parteien). 151 FCCC/SB/2000/CRP.7. 152 FCCC/SBI/2000/10/Add.2. 153 Vgl. zum Vorstehenden FCCC/SBI/2000/10, S. 23; IISD, ENB 12/151, 10 f. 154 IISD, ENB 12/151, 15.

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/sb13/pix/9jwg2.jpg.

Abbildung 16: Delegierte der JWG

handlungsgruppen ohne einen parallelen Verhandlungsabschluß in den anderen Gruppen erschien so kaum denkbar. Angesichts dieser Bedenken hatten die Vorsitzenden nach informellen Konsultationen in Neu-Delhi (12. bis 14. Oktober 2000) für den zweiten Teil von SB 13 im November in Den Haag einen neuen Verhandlungstext156 vorbereitet157. Diesen diskutierte158 die JWG bei vier Treffen (14. bis 17. November), konnte sich aber auf keinen Endtext einigen. Zur Lösung der Probleme übermittelte man den aktuellen Verhandlungstext mit den Beschlußentwürfen159 (nebst erläuternden Informationen zur weiteren 155 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (29). Beides stand deshalb gleichberechtigt auf der Tagesordnung. Luhmann, Dominanz der USA, in: Altner/Mettler-von Meibom/Simonis/von Weizsäcker, Jahrbuch Ökologie 2001, S. 207 (219); Luhmann, Feilschen um Formeln, IPG 2000, 423 (429 f.). 156 FCCC/SB/2000/11, S. 2 ff. 157 FCCC/SB/2000/11, S. 1 f.; FCCC/SBI/2000/17, S. 17. 158 Dabei äußerten sich wieder 20 Parteien (z. T. auch für andere Parteien). Nachdem Slade am 14. November den Text vorgestellt hatte, trafen die Delegierten sich am 15. November nach informellen Beratungen in der JWG sowie am 16. November nichtöffentlich und informell in und außerhalb der JWG. Am 17. November berieten sie über eine auf dem Vortag basierende Textüberarbeitung der Vorsitzenden, um sicherzugehen, daß alle vorangegangenen Vorschläge berücksichtigt worden waren. 159 FCCC/SB/2000/CRP.15/Rev.1, S. 3 ff. Diesem Text fehlten – worauf Vorsitzender Slade noch rechtzeitig aufmerksam machte – versehentlich auf S. 28 zwei Parteivorschläge (IISD, ENB 12/163, 13), was durch den sonst identischen Text

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Beratung160) zu Beginn der auf SB 13 folgenden zweiten Woche von COP 6 (20. bis 25. November) an die COP161. COP-Präsident Jan Pronk gründete am 20. November vier informelle Verhandlungsgruppen, die jeweils von zwei Ministern geleitet wurden. Das Einhaltungssystem fiel hierbei u. a. mit Art. 5, 7 und 8 KP zusammen. Die hochrangigen Delegierten trafen sich am 22. November erst zu einem informellen Plenum, dann zu nichtöffentlichen Beratungen. Nach einer Unterbrechung162 wurden diese erst abends fortgesetzt, wodurch trotz Nachtverhandlungen am Folgetag noch nicht alle Probleme gelöst waren163. In der Folgenacht unterbreitete Pronk einen Kompromißvorschlag zu allen strittigen Themen164. Vielen Betrachtern schien gerade der Bereich zur Einhaltung gute und faire Kompromisse aufzuweisen165. Dennoch wurde in den nichtöffentlichen informellen Verhandlungen bis zum 25. November keine Einigung mehr erzielt166. Am Nachmittag dieses Tages beschloß COP deshalb, COP 6 zunächst zu unterbrechen und bei SB 14 wiederaufzunehmen167: Der aktuelle Verhandlungstext168 zum Einhaltungssystem wurde an diesen zweiten Teil weitergeleitet169. Die Parteien sollten bis zum 15. Januar 2001 kompromißbereit ihre Ansichten darlegen; Pronk sollte den Text weiterentwickeln und vorher auf transparente Weise Rat dazu einholen. In seinem Schlußwort gab Pronk trotz seiner Enttäuschung, die von den meisten Teilnehmern geteilt wurde, seiner Hoffnung Ausdruck, beim zweiten Teil von COP 6 eine Vereinbarung zu erzielen170: Sein Optimismus resultierte daher, daß die Verhandlungen in vielen Punkten weit fortgeschritten und nur knapp gescheitert waren. Ein diffiziler Punkt war weiterhin das Einhaltungssystem. Da der Pronksche Kompromißvorschlag aber gerade FCCC/SB/2000/CRP.15/Rev.2, S. 3 ff., korrigiert wurde, der auch an COP übermittelt wurde. 160 FCCC/SBI/2000/17, S. 6; IISD, ENB 12/163, 13. 161 FCCC/SBI/2000/17, S. 17; IISD, ENB 12/163, 13. 162 Bedingt durch störende Proteste durch Nicht-Delegierte (Demonstranten). 163 IISD, ENB 12/163, 13 f. 164 FCCC/CP/2000/5/Add.2, S. 4 ff. Die Einhaltung fand sich in „Box D“ auf S. 15 ff. 165 IISD, ENB 12/163, 18; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (26); Ott, Climate Change, IA 2001, 277 (281). 166 IISD, ENB 12/163, 14. Vgl. auch Ott, Climate Change, IA 2001, 277 (284 ff.). 167 FCCC/CP/2000/5/Add.2, S. 3 (COP-Beschluß 1/CP.6). 168 FCCC/CP/2000/5/Add.3 (Vol. IV), S. 17 ff. 169 FCCC/CP/2000/5/Add.3 (Vol. IV), S. 1. 170 IISD, ENB 12/163, 17.

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/cop6/pix/12dias1.jpg.

Abbildung 17: COP-Präsident Pronk (m.) nach den gescheiterten Verhandlungen

dazu sehr positiv bewertet wurde, erschien dies vergleichsweise leicht lösbar171 – was sich als völlig falsch erweisen sollte!

VII. Juli 2001 – COP 6 II Grund dafür, daß die Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren beim zweiten Teil von COP 6 in Bonn (16. bis 27. Juli 2001) unerwartet schwierig verliefen, war die massive Ablehnung des KP durch die USA nach der inzwischen erfolgten Wahl von Präsident Bush172: Angesichts der Ratifikationshürde war es zum Inkrafttreten des KP nun unbedingt nötig, die übrigen Mitglieder der sog. „Umbrella“-Gruppe173 (v. a. Rußland und Japan) nicht zu verlieren. Bzgl. des Einhaltungssystems führte dies – neben einer feindseligeren Arbeitsatmosphäre174 – zu einer drastischen Verschiebung der Verhandlungsgewichte175: Die USA standen hier bisher auf seiten der EU und der sog. „G77/China“-Gruppe (gegen die anderen Umbrella171 IISD, ENB 12/163, 18; IISD, ENB 12/176, 14; Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (174); BMU, COP 6, S. 7; Koza, KP Compliance System, S. 30; Ott, Climate Change, IA 2001, 277 (289). 172 IISD, ENB 12/176, 14. Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 161 ff. 173 Zu den Verhandlungsgruppen im Klimaregime vgl. S. 140 ff. dieser Arbeit. 174 Bauer, Fußballspielen, FAZ vom 21.7.2001, S. 6.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Mitglieder) für ein strenges Verfahren – besonders bzgl. dessen umstrittener Rechtsform176. Da diese darüber entscheidet, ob das Verfahren rechtlich verbindlich sein wird oder nicht, reflektieren die unterschiedlichen Positionen zur Rechtsform, für wie wahrscheinlich eine eigene Nichteinhaltung gehalten wird177. Bei der Eröffnung von COP 6 (Teil II) betonte Präsident Pronk, daß die Konferenz die offenen Fragen aus dem ersten Teil klären solle178. Neben dem hinübergeleiteten Verhandlungstext hatte Pronk – aufbauend auf Parteikonsultationen – einen überarbeiteten, verdichteten Text179 vorbereitet, der die Verhandlungen erleichtern sollte. Diese180 begannen am 17. und 18. Juli in einer nichtöffentlichen Verhandlungsgruppe unter Vorsitz der bisherigen JWG-Vorsitzenden Dovland und Slade. Sie faßte die umstrittensten Punkte mit denkbaren Lösungen zu einer Liste181 zusammen, die Slade am 19. Juli dem COP-Plenum präsentierte. Er wies dabei darauf hin, daß in den Verhandlungen der hochrangigen Delegierten (19. bis 23. Juli) den politisch wichtigen Kernpunkten Priorität einzuräumen sei. Wegen Zeitmangels und einer Fokussierung auf andere Bereiche kam es aber nur am 175 Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (39). Deshalb kann nicht behauptet werden, daß der Ausstieg der USA aus dem KP im Ergebnis keine größeren Auswirkungen auf das Nichteinhaltungsverfahren hatte. So aber Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (21). 176 Vgl. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (175); Bauer, Fußballspielen, FAZ vom 21.7.2001, S. 6; Hill, Climate change agreement, NSWLJ 2/2001, 9 (11); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4); Koza, KP Compliance System, S. 29 f.; Schäfers, Klimageschäft, FAZ vom 24.7.2001, S. 1; Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 273 (322 f.); Torvanger, Bonn agreement, S. 3; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (198 Fn. 117); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (24 ff.). 177 Vgl. Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 273 (322); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (17, 25). Abstrakter hierzu Bilder, Managing the Risks, S. 109 f.; Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (86, 90 f.); Goldsmith/Posner, Limits, S. 83 ff.; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1856, 1880); Guzman, International Agreements, S. 31 f. Dies widerspricht der Ansicht, daß die Existenz eines effektiven Kontrollsystems die Staaten nur selten von der Ratifikation eines völkerrechtlichen Vertrages abhält. So noch Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (824). Vgl. auch S. 109 ff., 258 f. dieser Arbeit. 178 IISD, ENB 12/176, 3. Zu den Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren ab COP 6 (Teil II) vgl. insgesamt Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 159 ff.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (30 ff.). 179 FCCC/CP/2001/2/Add.6, S. 4 ff. 180 IISD, ENB 12/176, 8; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (30 f.). 181 FCCC/CP/2001/CRP.8, S. 26 ff.

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

103

Morgen des 21. Juli zu einem einzigen solchen Treffen. Daneben wurden jedoch bilaterale Konsultationen zur Vorbereitung einer politischen Vereinbarung geführt. Am Abend des 21. Juli stellte Pronk angesichts des zunehmenden Konsenses einen als Kompromiß gedachten Beschlußentwurf182 zu allen noch strittigen Kernelementen des Buenos Aires Aktionsplans vor183: Sein Ziel war es, hierzu eine politische Übereinstimmung festzuhalten, die später in detaillierte Beschlüsse umgesetzt werden sollte. Bei informellen Beratungen am 22. Juli stellte sich besonders der Bereich zum Nichteinhaltungsverfahren als problematisch heraus (v. a. für die Umbrella-Gruppe). In einer Nachtsitzung am frühen 23. Juli wurde deshalb der Kompromiß nur ohne diesen Teil allgemein akzeptiert; für das Einhaltungssystem einigte man sich auf weitere Verhandlungen. Der Erfolg des zweiten Teils von COP 6 hing nun allein am Nichteinhaltungsverfahren184, das damit weltweiten Nachrichtenwert erlangte185! Die neuen Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren186 begannen am 23. Juli um 1:30 Uhr nachts. Um Möglichkeiten für eine Vereinbarung auszuloten, traf sich Pronk zuerst getrennt mit den Parteigruppen. Eine informell vorgelegte Alternative187 zum ursprünglichen Kompromißtext wurde von allen, außer der Umbrella-Gruppe, abgelehnt. Auch der Vorschlag, den sich mit der Rechtsform des Verfahrens befassenden Teil zu streichen, fand keine Zustimmung, da diese Frage sich immer mehr als kritischster Streitpunkt erwies188. In einem nichtöffentlichen Treffen aller Parteigruppen wurde auch keine Einigung erzielt. 182

Dieses non-paper ist abgedruckt bei Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (33 f.). Sein letzter Abschnitt beschäftigt sich mit dem Nichteinhaltungsverfahren. 183 FCCC/CP/2001/5, S. 15; IISD, ENB 12/176, 4, 8; Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (33); Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (31 f.). 184 Dieses war damit einer der zuletzt fertiggestellten Punkte des KP. Vgl. Andersen/Findlay/Tenner, KP: verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 119 (122); Bauer/Schäfers, Detailarbeit, FAZ vom 25.7.2001, S. 6; Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (33); Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (32); Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (531); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (17); Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 10. 185 Diese intensive Medienberichterstattung trug ihren Teil zum Verhandlungserfolg bei. Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 59. 186 Vgl. Depledge, Global Negotiations, S. 129, 163; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (34 ff.). 187 Abgedruckt bei Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (35 f.).

104

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Aus darauf folgenden internen Gruppendiskussionen kehrte die EU mit einem Vorschlag189 zurück, der auf dem Ursprungskompromiß beruhte, aber einige Streichungen (u. a. des Teils zur Rechtsform) enthielt. Dies wurde von der Umbrella-Gruppe begrüßt, stieß aber besonders bzgl. der Rechtsform bei den anderen Gruppen auf Vorbehalte. Für diesen Teil schlug die G77/China-Gruppe einen Text vor, der auf einem älteren, EU-intern noch nicht voll abgestimmten EU-Vorschlag beruhte. Die EU bejahte dies (bei anfänglicher Ablehnung) als Alternative zum eigenen Vorschlag. Nach Klärung der anderen strittigen Punkte (durch Auflistung der Verhandlungsprioritäten seitens der Umbrella-Gruppe) erarbeitete man auf dieser Basis einen – der endgültigen Textfassung entsprechenden – Kompromiß zur Rechtsform des Verfahrens. An diesem Punkt forderte Pronk die Delegierten auf, den Raum nicht zu verlassen, bevor eine Vereinbarung erreicht sei. Statt die Gruppen um Zustimmung zu der sich abzeichnenden politischen Einigung zu bitten, wandte er sich direkt an die Staaten. Es zeigte sich, daß einige Umbrella-Mitglieder (Island, Neuseeland und Norwegen) bereit waren, den Kompromiß mitzutragen190. Angesichts der internen Uneinigkeit wagten die anderen Gruppenmitglieder es nicht, sich gegen die Einigung zu stellen191. Auf dieser Grundlage kam Pronk am 23. Juli um 10:12 Uhr zu der Schlußfolgerung, daß eine politische Vereinbarung erreicht sei. Diese Vereinbarung wurde um 11:30 Uhr zuerst vorläufig durch COP angenommen192. Die Delegierten erhoben sich unter Beifall, weil die Abmachung angesichts der problematischen Ausgangssituation als historisch gewertet wurde193: Sie galt als Zeichen, daß das KP auch ohne die USA überleben könne und damit (so ein Delegierter) als „Triumph des Multilateralismus über den Unilateralismus“194. Formell angenommen wurde die später 188

Vgl. Andersen/Findlay/Tenner, KP: verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 119 (123); Koza, KP Compliance System, S. 31 f.; Oberthür/ Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88); Schäfers, Klimageschäft, FAZ vom 24.7.2001, S. 1; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (19, 31); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 396. 189 Abgedruckt bei Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (37 f.). 190 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (28). 191 Zumal der wichtige russische Minister samt Assistenten gerade abwesend war. 192 FCCC/CP/2001/5, S. 16. Der neue Text war zunächst nur in Englisch verfügbar. 193 Vgl. IISD, ENB 12/176, 13 f.; Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (181). Krit.: Müller-Jung, Dürftiger Abschluß, FAZ vom 24.7.2001, S. 2. 194 Der Unilateralismus der USA ist im Umweltvölkerrecht aber nicht überall so stark ausgeprägt wie beim KP. Vgl. Brunnée, United States, EJIL 2004, 617 (620 ff.).

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/cop6bis/pix/80clap2.jpg.

Abbildung 18: Applaus der Delegierten (u. a. Umweltminister Trittin, stehend) nach der Annahme der Bonner Vereinbarung

so genannte „Bonner Vereinbarung“ [„Bonn Agreements“]195 durch COP am 25. Juli um 18:00 Uhr mit Beschluß 5/CP.6196. Pronk forderte die Parteien auf, die politische Vereinbarung nunmehr in detaillierte Beschlüsse umzusetzen197. In den Folgeverhandlungen198 am 25. Juli präsentierten Slade und Dovland dazu einen mit Pronk abgestimmten Vorschlag199. Dieser nahm auch solche noch zu klärenden Punkte auf, die nicht Gegenstand des ursprünglichen Kompromißtextes und der Bonner Vereinbarung waren. Eine Begutachtung durch die Parteigruppen am 26. Juli machte allerdings klar, daß es besonders zur Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens sehr unterschiedliche Interpretationen der Bonner Vereinbarung gab200. Die darum verschlechterte Verhandlungsatmosphäre ließ letztlich keine Einigung mehr zu. 195

FCCC/CP/2001/5, S. 20. FCCC/CP/2001/5, S. 17. 197 FCCC/CP/2001/5, S. 17. 198 IISD, ENB 12/176, 8 f.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (42 ff.). 199 FCCC/CP/2001/CRP.12/Rev.1. 200 Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (2); Depledge, Global Negotiations, S. 129; Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (33); Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 27; Scheyli, Schutz des Klimas, 196

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Infolgedessen nahm COP am 27. Juli nur den Beschlußentwurf zur Kenntnis und entschied, ihn – zusammen mit den anderen (fertigen oder noch weiterzuverhandelnden) Beschlüssen – zur Erarbeitung, Vervollständigung und Annahme auf COP 7 zu verschieben201. Pronk betonte, daß alle Parteien ihm versichert hätten, dort im Geiste der Bonner Vereinbarung und ohne Neuverhandlung schon geklärter Punkte zu einem Abschluß zu kommen202. Trotz dieses positiven Ausblicks verblieb bei vielen Delegierten angesichts der divergierenden Interpretationen zum Nichteinhaltungsverfahren ein starkes Gefühl der Unsicherheit203.

VIII. Oktober/November 2001 – COP 7 Zu Beginn von COP 7 in Marrakesch (29. Oktober bis 10. November 2001) betonte Pronk, daß nun die Bonner Vereinbarung in Rechtssprache umgesetzt werden müsse204. Auf Anregung des COP 7-Präsidenten Mohamed Elyazghi wurde das Mandat der Verhandlungsgruppen verlängert205. Slade und Dovland stellten am 29. Oktober einen Beschlußentwurf als Verhandlungsbasis vor, der bloß unwesentlich vom Vorschlag des 25. Juli 2001 abwich. Die Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens war weiterhin der umstrittenste Punkt. Die Verhandlungsgruppe traf sich am 30. und 31. Oktober und verwies die weiteren Details an eine spezielle Verhandlungsrunde, die sich vom 1. bis zum 6. November traf. Daneben fanden bilaterale informelle Beratungen statt. Nachdem zunächst nur vereinzelt Fortschritte erreicht worden waren, kam es am 6. November zur Verabredung eines Kompromißpaketes zwischen der EU und der Umbrella-Gruppe, was von allen anderen Gruppen begrüßt wurde. Die Einigung wurde dadurch erleichtert, daß die UmbrellaGruppe nicht mehr zu einer einheitlichen Position fähig war206. Auf Basis dieses Beschlußentwurfs, der v. a. einen Kompromiß zur Rechtsnatur enthielt, wurden die Verhandlungen zum Einhaltungssystem am gleichen Tag um 20:30 Uhr erfolgreich abgeschlossen207. AdV 2002, 273 (322); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (32). 201 FCCC/CP/2001/5, S. 18 f.; FCCC/CP/2001/5/Add.2, S. 62 ff. 202 FCCC/CP/2001/5, S. 19 f. 203 IISD, ENB 12/176, 13; Bauer, Weiterhin fragil, FAZ vom 28.7.2001, S. 10; Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (33 f.). 204 FCCC/CP/2001/13, S. 12. Speziell zum Nichteinhaltungsverfahren so auch Schäfers, Ringen um Worte, FAZ vom 7.11.2001, S. 7. 205 FCCC/CP/2001/13, S. 25. 206 Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (34 Fn. 12).; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (36 Fn. 38).

B. Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

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Bildquelle: www.iisd.ca/climate/cop7/pix/IMG_0740.jpg.

Abbildung 19: COP-Präsident Elyazghi (m.) mit dem scheidenden FCCC-Generalsekretär Zammit-Cutajar (l.) nach dem erfolgreichen Abschluß

Dieses relativ problemlose Ende, bei dem die EU und die G77/ChinaGruppe ihre meisten Anliegen durchsetzen konnten, sorgte angesichts der langwierigen Vorverhandlungen für Erstaunen und wurde allgemein positiv gewertet208. Zusammen mit anderen Beschlüssen nahm COP in der Nacht vom 9. auf den 10. September 2001 Beschluß 24/CP.7 zum Nichteinhaltungsverfahren als Teil der „Marrakesch-Vereinbarungen“ [„Marrakech Accords“] an209. Sein sechster Präambelabsatz koppelt ihn an die politische Bonner Vereinbarung. Beschluß 24/CP.7 ist Endpunkt der 1998 begonnenen Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren.

207 Zu den Beratungen vgl. IISD, ENB 12/189, 6 f.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (45 ff.). 208 IISD, ENB 12/189, 15; Buchner, Negotiations, in: Bothe/Rehbinder, Climate Policy, S. 19 (35); Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (32 f.); Schäfers, Ringen um Worte, FAZ vom 7.11.2001, S. 7; Schäfers, Zähe Verhandlungen, FAZ vom 10.11.2001, S. 6; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189); Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 10. 209 FCCC/CP/2001/13, S. 33.

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

COP/MOP 1

Beschluß 24/CP.7 „Marrakesh Accords“

Beschluß 5/CP.6 „Bonn Agreements“

2005

Verfahrensannahme Einhaltungsausschuß

COP 7

Plenum/Gruppen 3

COP 6 II

Plenum/Gruppen 2

2001 Plenum/Gruppen 1 JWG-Treffen 4 Konsultationen 3

COP 6 I SB 13

Konsultationen 2

SB 12 2000 Beschluß 15/CP.5

JWG-Treffen 3 Vorsitzenden-Vermerk 2 Workshop Parteivorschläge 3 Konsultationen 1

SB 11

JWG-Treffen 2 Parteivorschläge 2 Vorsitzenden-Vermerk 1 Informeller Austausch

SB 10

JWG-Treffen 1 Parteivorschläge 1

COP 5

1999 Beschluß 8/CP.4 „Buenos Aires Aktionsplan“

Gründung der JWG

COP 4

1998 Art. 18 KP Abbildung 20: Verlauf der Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens Bei den Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren kristallisierte sich dessen Rechtsnatur als bis zum Schluß kritischster Punkt heraus. Der gefundene Kompromiß bestand darin, „übereinzustimmen, nicht übereinzustimmen“210, also dieses Problem bewußt offen zu lassen211. Demgemäß weist der siebte Präambelabsatz des Beschlusses 24/CP.7 darauf hin, daß es das Vorrecht von COP/MOP ist, über die rechtliche Form des Nichteinhaltungsverfahrens zu entscheiden212, was für COP/ MOP 1 im November/Dezember 2005 vorgesehen ist213. Folgerichtig hat COP mit Beschluß 24/CP.7 (Nr. 1.) nur „den Text“ des Nichteinhaltungsverfahrens – nicht aber dieses selbst214 – angenommen. Um die COP/MOPRechte zu betonen, existiert auch kein Beschlußentwurf zum Nichteinhaltungsverfahren215, obwohl ein solches Vorgehen bei KP-bezogenen COPBeschlüssen sonst üblich ist216. Weil das Problem nur vertagt wurde, sind auch künftig noch Differenzen zu erwarten217. Grundsätzlich vorstellbar sind die Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens per Protokolländerung [amendement] oder Beschluß [decision] („nonamendment amendment“218) sowie evtl. eine Kombination beider Vorgehensweisen219. Beschluß 24/CP.7 (Nr. 2.) empfiehlt dazu COP/MOP nur ohne nähere Hinweise220, das Nichteinhaltungsverfahren bei COP/MOP 1 zu den „Bedingungen des Art. 18 KP“ anzunehmen. 210

Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (46). Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 9. 212 So auch FCCC/CP/2001/13/Add. 2, S. 4 Abs. 5 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 15/CP.7). 213 FCCC/CP/2004/9, S. 3. 214 Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (45). 215 Aus Rücksicht auf Bedenken einiger weniger Anhang I-Parteien. 216 In dieser Arbeit ausgedrückt mit „COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß x/CP.x“. 217 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (32 f.). Nach Inkrafttreten des KP haben sich die Verhandlungskräfte aber wieder gewandelt, da die UmbrellaStaaten das KP nicht mehr scheitern lassen können. Koza, KP Compliance System, S. 36. Sollten die Emissionsverpflichtungen des zweiten Verpflichtungszeitraums mit einer Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens verknüpft werden, würden sich die Kräfte jedoch nochmals ändern. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (45, 48 f.). 218 So genannt von Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 7. 219 Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (48). In den UNEP Compliance Guidelines werden in Nr. 16 beide Möglichkeiten der Annahme genannt. 220 Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (43). 211

110

2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

I. Bedingungen des Art. 18 KP Unklar ist, inwieweit sich der Verweis auf die „Bedingungen des Art. 18 KP“ auch auf dessen zweiten Satz bezieht221: „Alle in diesem Artikel genannten Verfahren und Mechanismen, die verbindliche Folgen haben, werden durch Änderung des Protokolls beschlossen.“ Eine Einbeziehung könnte nämlich darauf hinweisen, daß COP sich bereits für „verbindliche Folgen“ entschieden hat, womit COP/MOP das Nichteinhaltungsverfahren durch Protokolländerung annehmen müßte. Es wäre jedoch paradox, der in Art. 18 vorgesehenen COP/MOP diese Entscheidungsbefugnis zugunsten der COP zu entziehen, da das Nichteinhaltungsverfahren ein originäres KP-Thema ist. Der siebte Präambelabsatz des Beschlusses 24/CP.7 – der das Vorrecht von COP/MOP nennt, über die Rechtsform zu entscheiden – wäre auch sinnlos, wenn die Entscheidung schon für eine Protokolländerung gefallen wäre. Es obliegt damit nach wie vor COP/MOP, über die Form der Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens zu entscheiden222. Selbst die eine Protokolländerung fordernde EU sah dies in den Verhandlungen so223.

II. Verbindliche Folgen Der Hinweis auf „verbindliche Folgen“ in Art. 18 S. 2 KP (der im übrigen Völkerrecht keine Entsprechung findet) sollte verhindern, daß die sanktionierenden Folgen224 des Nichteinhaltungsverfahrens ohne eine Protokolländerung über die politische Bindung hinaus225 auch rechtlich verbindlich werden226 und so an Formalität und Autorität gewinnen227. Diese Besorgnis wäre dann unbegründet, wenn ein COP/MOP-Beschluß sowieso nicht zur Rechtsverbindlichkeit der Folgen führen könnte; so „bindet“ nach dem 221

Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 27. So auch Crossen, Legitimacy Critique, S. 95 f.; Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (33); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 10; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (44, 52). 223 Die anderen Verhandlungsgruppen vertraten dagegen eine ihren jeweiligen Interessen entsprechende Auslegung. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (44). 224 Unterstützende Folgen betrifft dies nicht, weil die Parteien nicht verpflichtet sind, Hilfen anzunehmen. Vgl. Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (39); Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (53); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 160 f. 225 Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (69): „[T]he possible legal effect of resolutions is only a part, a single aspect of their overall political effect. The fact that a resolution is not legally binding does not make it a quantité négligiable in international relations.“ 222

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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pacta sunt servanda-Prinzip des Art. 26 WVK228 nur ein in Kraft getretener Vertrag, also bspw. eine Protokolländerung. Art. 18 KP ist zwar völkerrechtlich verbindlich, doch erstreckt sich dies nicht auf einen Beschluß zum Nichteinhaltungsverfahren229. Vertretbar wäre das dann, wenn der Artikel genaue inhaltliche Vorgaben für den Beschluß machen und kaum Spielraum lassen würde230, nicht aber dann, wenn es – wie hier – um eine nahezu „leere“231 „Platzhalter“-Norm geht, die den Freiraum für den Beschluß so gut wie gar nicht einschränkt. Auch im übrigen führt ein Beschluß nicht per se zur völkerrechtlichen Verbindlichkeit des Nichteinhaltungsverfahrens232, da er – anders als ein Vertrag – keine anerkannte Völkerrechtsquelle (vgl. Art. 38 I IGH233-Statut234) darstellt235. Eine spezielle Regelung zur Rechtsnatur von COP/ MOP-Beschlüssen, die dieses Manko ausgleichen könnte, findet sich im Klimaregime nicht236 – anders als beim Sonderfall der OSPAR-Konvention, bei der Beschlüsse ausdrücklich rechtsverbindlich sind237. 226

Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 14; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (43 f.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (58). 227 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 116; Fisher, Improving Compliance, S. 123; Goldsmith/Posner, Limits, S. 98 f. 228 Wiener Vertragsrechtskonvention [Vienna Convention on the Law of Treaties] (www.un.org/law/ilc/texts/treatfra.htm; UNTS 1155, 331; BGBl. 1985 II 927). 229 A.A. sind zu Art. 8 des Montrealer Protokolls Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (31); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 151, 476. 230 Ipsen, Völkerrecht, § 18 Rn. 20, nennt dies „Konkretisieren“ einer „Ermächtigung“. Auch Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (641), halten die Erstreckung der völkerrechtlichen Bindung nur bei „Interpretationen“ für möglich. 231 So Malvik/Westskog, Quest for compliance, S. 15. 232 Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (277); Holtwisch, Study on Compliance, S. 34; Sands, International Environmental Law, S. 141; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 397, 546 f. Die zwischenzeitlich angedachte Option, es COP/MOP zu überlassen, einen „rechtlich verbindlichen Beschluß“ zu erlassen, wurde konsequenterweise in der Erkenntnis fallengelassen, daß es dafür keine Rechtsbasis gibt. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (31). 233 Internationaler Gerichtshof [International Court of Justice] (www.icj-cij.org). 234 Statute of the International Court of Justice (UN-Charta, Anhang; BGBl. 1973 II 505). 235 Birnie/Boyle, International Law, S. 25; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 430, Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (91). 236 Crossen, Legitimacy Critique, S. 96. 237 Art. 13 II der OSPAR-Konvention. Da in derem sog. „Einhaltungsverfahren“ (vgl. Fn. 14) kein Einhaltungsorgan, sondern die OSPAR-Kommission selbst über

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Damit bestimmt der konkrete Beschlußinhalt über die Rechtsverbindlichkeit eines COP/MOP-Beschlusses238: Geht es nur um internes Organrecht239, sind die Organmitglieder rechtlich gebunden. Geht der Beschluß darüber hinaus240 oder entwickelt er gar das Vertragsrecht weiter, liegt hingegen keine völkerrechtliche Bindung, sondern nur „soft law“ vor. Zu diesem Fall gehört das Nichteinhaltungsverfahren als Fortentwicklung des KP241, so daß eine Annahme nur durch Beschluß nicht zur rechtlichen Verbindlichkeit des Verfahrens führen würde. Die logische Folge, daß Art. 18 S. 2 KP nur deklaratorisch ist, weil es ohnehin einer Protokolländerung bedarf, kann nur abgewendet werden, indem man darauf abstellt, daß die Norm nicht die Verbindlichkeit des Nichteinhaltungsverfahrens insgesamt, sondern nur die seiner Folgen betont. Deren Natur kann aber nicht für sich allein beurteilt werden, da ihre Rechtsverbindlichkeit von der des Gesamtverfahrens abhängt242. Die einzige Möglichkeit, dennoch isoliert auf die Folgen abzustellen, liegt darin, davon auszugehen, daß die Protokolländerung für verbindliche Folgen zwar conditio sine qua non ist, aber diese darüber hinaus extern in Gerichts- oder Schiedsverfahren durchsetzbar sein müßten243. Das ist nicht der Fall, obwohl Art. 19 KP ein Streitbeilegungsverfahren vorsieht, weil dieses auf Freiwilligkeit basiert und auch das Nichteinhaltungsverfahren keine Vorschrift enthält, die es obligatorisch macht244 oder die Durchsetzdie Folgen beschließt, sind diese verbindlich. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 262 f., 430; Lang, Compliance Control, ZaöRV 1996, 685 (693). 238 Vgl. Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (75); Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (633 ff.); Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 41; Graf Vitzthum-Klein, Völkerrecht, S. 292 f. Rn. 114 f.; Halvorssen/ Hovi, Legally Binding Consequences, S. 14; Ipsen, Völkerrecht, § 18 Rn. 19 ff.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (50 f.); Sands, International Environmental Law, S. 141 f.; Schweitzer, Staatsrecht III, Rn. 269 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 404, 406, 546. 239 Bspw. Budget- oder Verfahrensfragen oder die Errichtung von Unterorganen. 240 Bspw. Empfehlungen, Richtlinien, Prinzipienerklärungen oder Interpretationen. 241 So auch Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 546 f. Die a. A. von Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (51), vermag nicht zu überzeugen, da er sie damit begründet, daß das Nichteinhaltungsverfahren nur prozessuale Verpflichtungen zum effektiven Funktionieren des KP beinhalte. Die hier fragliche vertragliche Weiterentwicklung ist jedoch nicht auf materielle Pflichten beschränkt, sondern umfaßt zumindest auch dann (bedeutende) Verfahren, wenn es sie zuvor nicht gab. 242 Vgl. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (52). 243 So Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (51 ff.). 244 Eine derartige Vorschrift wurde bei den Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren nie ernsthaft erwogen, obgleich obligatorische Streitbeilegungsverfahren

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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barkeit der Folgen sonst sichert245. Dies hätte zur Konsequenz, daß selbst bei einer Protokolländerung verbindliche Folgen ausschieden246. Es ist nicht anzunehmen, daß die Parteien dieser Position folgen werden, da der jahrelange Streit über die Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens sonst völlig überflüssig gewesen wäre. Zudem ist es nicht überzeugend, die Rechtsnatur der Nichteinhaltungsfolgen von der Durchsetzbarkeit abhängig zu machen, da letztlich auch externe Entscheidungen mangels zentraler Rechtsdurchsetzung im Völkerrecht nur politisch durchgesetzt werden können247. Auch ist generell abzulehnen, daß nur dann Recht vorliegt, wenn es durchsetzbar ist248. Im Ergebnis ist infolgedessen festzustellen, daß Art. 18 S. 2 KP eine nur deklaratorische Vorschrift ist, da es für rechtlich verbindliche Folgen auch unabhängig von ihr immer einer Protokolländerung bedarf249. Deklaratorische Normen nutzt man, um das Bestehen eines Rechts(verhältnisses) festzustellen oder zu bekräftigen250. Art. 18 S. 2 sollte angesichts divergierender rechtlicher Einschätzungen klarstellen, daß ein Beschluß für rechtlich verbindliche Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens nicht reicht, so daß er auch als deklaratorisch gerechtfertigt ist. Damit ist es auch überflüssig, hinsichtlich der Verbindlichkeit zwischen den verschiedenen Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens zu differenzieren251, weil so allenfalls Art. 18 S. 2 umgangen werden kann, nicht aber im Umweltvölkerrecht schon angedacht waren. Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 52 f. Sie könnte auch noch in der späteren Protokolländerung enthalten sein. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (53). Dies ist aber genauso unwahrscheinlich wie die Aufnahme einer (Art. 13 II der OSPAR-Konvention vergleichbaren) Vorschrift, die direkt aussagt, daß Beschlüsse des Einhaltungsausschusses rechtsverbindlich sind. 245 Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 1; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11). 246 So Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (51). 247 Vgl. S. 118 f. dieser Arbeit. 248 Doehring, Völkerrecht, Rn. 33; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1878): „[I]t makes no sense to restrict the use of ‘law’ to obligations that are legally enforceable because most international obligations exist without any [. . .] formal enforcement mechanism.“ Vgl. hierzu auch S. 268 dieser Arbeit mit Fn. 17. 249 Im Ergebnis so z. B. auch Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (53). 250 Creifelds, Rechtswörterbuch, Stichwort „Deklaratorische Wirkung“. 251 So ausdrücklich auch Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (53). Zur z. T. erwogenen Differenzierung vgl. Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (647); Crossen, Legitimacy Critique, S. 98; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 176; Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 24, 30; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 11 f.; Hovi/Stokke/Ulfstein,

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

das generelle Erfordernis einer Protokolländerung. Darüber hinaus überzeugen diese Umgehungsversuche auch sachlich nicht: So werden einige Nichteinhaltungsfolgen252 nicht als „Folgen“ akzeptiert, obwohl das Nichteinhaltungsverfahren selbst sie so einstuft253. Andere Folgen254 sollen nur (zuvor von COP/MOP zugestandene) Privilegien entziehen, was bereits mit implied powers-Kompetenzen255 möglich sei – obschon die betroffenen Teilnahmerechte bereits im KP selbst angelegt sind256.

III. Politische Praktikabilitätserwägungen Bei der Wahl zwischen einer Protokolländerung und einem Beschluß wird COP/MOP berücksichtigen, daß nur eine Protokolländerung zur Rechtsverbindlichkeit des Nichteinhaltungsverfahrens führen kann. Sie muß jedoch auch Erwägungen dazu anstellen, welches Vorgehen politisch vorteilhaft und überhaupt praktisch durchführbar ist.

Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (3 f.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (56, 58); Wiser, Compliance Systems, S. 27 f. Ansonsten wird per se von einer Gleichbehandlung ausgegangen. 252 Dies betrifft die Erklärung der Nichteinhaltung und die Berechtigungsaussetzung für die flexiblen Mechanismen. Vgl. dazu S. 244 ff. und S. 241 f. dieser Arbeit. 253 Es wird vertreten, daß die Berechtigungsaussetzung für die flexiblen Mechanismen von vornherein keine „verbindliche Folge“ i. S. d. Art. 18 S. 2 KP sein könne, da Art. 15 IV PMC nicht von „Folge“ spreche. Daß dies bei den anderen Fällen so ist, liegt aber nur daran, weil dort mehrere „Folgen“ aufgezählt werden, während hier direkt die einzige Folge genannt werden kann. Zudem behandelt der gesamte Art. 15 PMC ausdrücklich „Folgen“. Dies betrifft auch die Nichteinhaltungserklärung nach Art. 15 V PMC, der Conzelmann, Carrot and Stick, S. 9 Fn. 13, den Sanktionscharakter auch deshalb abspricht, da das genaue Ausmaß ihrer Wirkung nicht beeinflußt werden kann. Da jedenfalls immer eine Wirkung eintritt, überzeugt dies ebenfalls nicht. 254 Dies betrifft neben der generellen Berechtigungsaussetzung für die flexiblen Mechanismen auch die Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Emissionshandel vorzunehmen. Vgl. dazu S. 255 ff. dieser Arbeit. 255 Vgl. dazu bspw. Shaw, International Law, S. 842 f. 256 So auch Langrock/Sterk/Arens, CDM & JI, S. 21. Die – im KP selbst genannten – flexiblen Mechanismen sind ein „Recht“ der KP-Parteien und nicht nur ein „Privileg“ seitens COP/MOP. So aber Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 18.

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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1. Annahme durch Protokolländerung Eine Protokolländerung könnte über die Änderung des Art. 18 KP erfolgen. Dagegen scheidet es aus, das Nichteinhaltungsverfahren als Protokollanhang nach Art. 21 I KP anzunehmen, obwohl eine Bezugnahme auf das KP nach S. 1 auch die Anhänge umfaßt, die KP-Bestandteil sind. Gem. S. 2 sind nach Inkrafttreten des KP beschlossene Anhänge aber auf erläuternde Materialien (z. B. verfahrensmäßiger Natur) begrenzt; neue Parteipflichten können nicht begründet werden257. Das Nichteinhaltungsverfahren beschränkt sich nicht darauf, Art. 18 KP zu erläutern, sondern schafft eigenständige Normen mit neuen Verpflichtungen. Das demnach einschlägige Verfahren der Protokolländerung nach Art. 20 KP sieht vor, daß jede Partei eine Änderung vorschlagen kann. Für das Nichteinhaltungsverfahren hat Saudi-Arabien dies im Mai 2005 getan258. Eine Änderung kann bei jeder ordentlichen COP/MOP-Tagung beschlossen werden – nach vorheriger Information der KP-Parteien und sonstiger Interessierter (zum saudi-arabischen Vorschlag geschah dies im Mai 2005)259. Wenn alle Konsensbemühungen gescheitert sind, kann eine Änderung mit Dreiviertelmehrheit der auf der Sitzung „anwesenden und abstimmenden Vertragsparteien“ (Art. 1 Nr. 5 KP) beschlossen werden. Dieser Annahmebeschluß ersetzt die ansonsten nach völkerrechtlichen Regeln nötige Unterzeichnung der Protokolländerung260. Weil die völkerrechtliche Ratifikation erforderlich bleibt261, wird die beschlossene Änderung zur Annahme an die Parteien geleitet. Deren Annahmeurkunden werden beim Verwahrer, dem UN-Generalsekretär (Art. 23 KP), hinterlegt. Die Protokolländerung tritt gem. Art. 20 IV 2 KP für die annehmenden Parteien erst am neunzigsten Tag nach dem Tag in Kraft, zu dem Urkunden von mindestens drei Vierteln der Parteien eingegangen sind. Hierin liegt ein folgenschweres Hindernis für die Durchsetzbarkeit einer Protokolländerung262: Eine Annahme durch drei Viertel der Parteien würde 257

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 549. Der Brief vom 26. Mai 2005 ist abgedruckt in FCCC/KP/CMP/2005/2, S. 3. 259 Ebenfalls am 26. Mai 2005: FCCC/KP/CMP/2005/2, S. 1 f. 260 Beyerlin, Umweltvölkerrecht, § 7 Rn. 99; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 10. 261 Vgl. die vorangegangene Fn. 262 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 209; Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (92); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (277); Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (640); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6); DFAT, KP Compliance System, S. 30; Goldsmith/Posner, Limits, S. 94 f.; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 1, 15; Holtwisch, Study on Compliance, S. 34; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 258

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

angesichts der z. T. langwierigen innerstaatlichen Ratifizierungsverfahren sehr lange dauern und wäre von politischen Einflüssen abhängig (wie das Beispiel des KP gezeigt hat), womit ein rechtzeitiges Inkrafttreten der Änderung höchst fraglich wäre. Für nach dem Inkrafttreten einer Protokolländerung ratifizierende Parteien tritt diese gem. Art. 20 V KP am neunzigsten Tag nach dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem sie ihre eigenen Annahmeurkunden hinterlegt haben. Das indiziert ein weiteres Problem einer Protokolländerung263: Selbst nach Überschreiten der Ratifikationsmehrheit sind nur die ratifizierenden Parteien gebunden. Das schafft einen Anreiz zur Nichtratifikation, um bei Nichteinhaltungen nicht dem Verfahren zu unterfallen. Diese Schwierigkeiten verdeutlichen, daß eine Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens (nur) durch Protokolländerung unpraktikabel ist. 2. Annahme durch Beschluß Die Probleme einer Protokolländerung treten bei COP/MOP-Beschlüssen naturgemäß nicht auf. Zu diesen ist in Art. 22 KP geregelt, daß jede Vertragspartei eine Stimme hat264. Darüber hinaus findet nach Art. 13 V KP 2001, 25 (48); Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (38); Tenner, Compliance systems, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 151 (162); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (31); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 548. 263 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 209; Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (277); Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (640); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6); DFAT, KP Compliance System, S. 30; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequence, S. 10 f.; Holtwisch, Study on Compliance, S. 34; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 1; Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 1; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4, 11); Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (48); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (843); Rose, Compliance system, NSWLJ 2/ 2001, 37 (38); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197 f.); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (31); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 397. Dieser Nachteil hätte auch bei einer zwischenzeitlich erwogenen Verknüpfung der Ratifikation des Nichteinhaltungsverfahrens mit der des KP (oder der der Emissionsverpflichtungen für den zweiten Verpflichtungszeitraum) oder gar bei Annahme eines eigenen Vertrages zum Nichteinhaltungsverfahren existiert. Vgl. dazu Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/ 2004, 1 (6); Crossen, Legitimacy Critique, S. 98 f.; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (32). 264 Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration (Art. 1 Nr. 6 FCCC) üben in Angelegenheiten ihrer Zuständigkeit ihr Stimmrecht mit der Anzahl von Stimmen aus, die der Anzahl ihrer Mitgliedstaaten entspricht. Sie üben ihr Stimm-

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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die FCCC-Geschäftsordnung sinngemäß im Rahmen des KP Anwendung, sofern nicht COP/MOP konsensual anderes beschließt. Sie sieht gem. Art. 7 III FCCC ein Beschlußverfahren in Angelegenheiten vor, für die nicht schon spezielle Verfahren einschlägig sind – was auch für die Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens zutrifft. An der vorgeschlagenen Mehrheitsregelung (Regel 42) scheiterte aber bis jetzt eine Annahme der Geschäftsordnung265, die darum unter Ausklammerung von Regel 42 nur vorläufig angewendet wird266. Für diese Regel gibt es zu Beschlüssen über inhaltliche Fragen (die von Verfahrensfragen abzugrenzen sind267) zwei Alternativen: Entweder soll eine Einigung zwar generell im Konsens erfolgen, wobei beim Scheitern aller derartigen Bemühungen aber auch eine Zweidrittelmehrheit reicht268 – oder es ist immer Konsens nötig, ohne die Option von Mehrheitsentscheidungen269. Solange dazu keine Einigung erfolgt, ist jedenfalls immer – auch beim KP – Konsens erforderlich, worüber im Klimaregime auch Einvernehmen herrscht. Konsens verlangt keine Einstimmigkeit, setzt jedoch voraus, daß kein Einspruch erhoben wird. Damit liegt es in der Hand jeder einzelnen Partei, eine Annahme von Beschlüssen zu blockieren, was die Beschlußfassung oft erheblich erschwert270. Bei einer Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens durch Beschluß ist eine derartige Blockade nicht gänzlich auszuschließen. Zwar befinden über die Annahme nach Art. 17 V FCCC nur die KP-Parteien, die den Text des Nichteinhaltungsverfahrens ja schon als FCCC-Parteien akzeptiert haben. Neben einer Ablehnung der Beschlußform könnten aber auch in der Zwischenzeit erfolgte Interessenänderungen vereinzelte Parteien dazu veranlassen, Einspruch zu erheben – ggf. beeinflußt durch FCCC-Parteien, die politisch keinen KP-Erfolg wünschen (USA). Bisher gibt es aber keine Hinweise für ein Scheitern des Konsenses, zumal viele Parteien Interesse am Nichteinhaltungsverfahren haben271. recht nicht aus, wenn einer ihrer Mitgliedstaaten sein Stimmrecht ausübt, und umgekehrt. 265 FCCC/CP/1996/2, S. 2 ff. Regel 42 findet sich auf S. 12 f. 266 FCCC/CP/1995/7, S. 8; FCCC/CP/1996/2, S. 1. 267 Hier genügt (mit einer Ausnahme) die einfache Mehrheit. 268 Abgesehen von einigen näher benannten Ausnahmefällen. 269 Abgesehen von einem Ausnahmefall (finanzielle Angelegenheiten). 270 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 442 ff. Zu Methoden, in schwierigen Situationen dennoch Konsens zu erreichen vgl. Yamin/Depledge, S. 443 f. 271 Eine frühzeitiges Inkraftsetzen des Verfahrens liegt im Interesse der Parteien, um Zugang zu Hilfen zu haben. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (47).

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

Entscheidender Nachteil einer Verfahrensannahme durch Beschluß ist damit dessen nicht gegebene völkerrechtliche Verbindlichkeit. Dieser Nachteil ist aber zu relativieren: Weil die Nichteinhaltungsfolgen z. T. rein vertragsintern wirken, sind sie unabhängig von ihrer Rechtsnatur innerhalb des Klimaregimes umsetzbar272. Im übrigen wäre wegen der dezentralen Struktur des Völkerrechts ohne zentrale Rechtsdurchsetzung273 die Durchsetzung der Folgen auch bei rechtlicher Verbindlichkeit faktisch von politischem Druck und folglich von der politischen Bindungswirkung des Nichteinhaltungsverfahrens abhängig274 – wenn man nicht auf (dafür untaugliche) nationale Rechtssysteme ausweicht275. Verlangen die Folgen gar eine Mitwirkung der betroffenen Partei, muß diese im Endeffekt sogar bereit sein, sich selbst zu bestrafen276. Wichtiger als eine Rechtsbindung ist deshalb, daß die politische Verbindlichkeit des Nichteinhaltungsverfahrens als hoch einzustufen ist277: Es wurde 272 Vgl. Graichen/Harders, Emissionshandel, ZUR 2002, 73 (80); Holtwisch, Study on Compliance, S. 34; Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (39); Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (179); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88). 273 Vgl. Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (131 Fn. 2, 137); Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 460; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 73; Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (94); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (377, 422); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 480; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 57; Henkin, How Nations Behave, S. 49; Holtwisch, Study on Compliance, S. 34; Leeds, Credible Commitments, CMPS 2000, 49 (49, 51); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (10); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 40; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (85, 105); Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (104); Victor, Collapse of KP, S. 64; Yang, Treaty Enforcement, S. 1, 4. 274 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (278); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 12, 22, 24; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (33); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 397, 545. 275 Vgl. dazu Bothe, Compliance Control, EPL 1997, 293 (293); Fisher, Improving Compliance, S. 212 ff.; Grossman, Climate Change Litigation, CJEL 2003, 1 (1 ff.); Hodas, Standing and Climate Change, JLUEL 2/15 (2000), 451 (451 ff.); Holtwisch, Klimaschutz durch Zivilrecht?, GAIA 2005, 66 (66 f.); Neumann, Durchsetzung, S. 159 f.; O’Connell, Enforcement, IJGLS 3 (1995), 47 (47 ff.); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 381, 555. 276 Vgl. Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (131); Halvorssen/ Hovi, Legally Binding Consequences, S. 16 f.; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 1. 277 So Sach/Reese, Bonn und Marrakesch, ZUR 2002, 65 (71), und allgemein Chayes/Shelton, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 521 (527 ff.); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1828); Shelton, Introduction, in:

C. Rechtsform des Nichteinhaltungsverfahrens

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lange und sorgfältig im Rahmen eines Regimes und eines verbindlichen Vertrages konsensual ausgehandelt, und die Parteien waren sich seiner Bedeutung trotz Offenlassens der Rechtsnatur bewußt278. Die geringere Relevanz einer rechtlichen Bindung wird zudem darin deutlich, daß auch alle anderen Nichteinhaltungsverfahren nur durch Beschluß angenommen wurden; dabei wurde betont, daß den Nichteinhaltungsfolgen nur politische Verbindlichkeit zukommen sollte279. Vor diesem Hintergrund ist auch beim KP eine Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens durch Beschluß als praktikabel einzustufen, obgleich zuzugestehen ist, daß eine rechtliche Verbindlichkeit durch Protokolländerung die entscheidende politische Bindung stärken würde280. 3. Annahme durch Protokolländerung und Beschluß Um dem letzten Gedanken Rechnung zu tragen, ist eine Kombination von Protokolländerung und Beschluß [„two-track approach“] in Erwägung zu ziehen281. Diese Verknüpfung wäre vorteilhafter als ein Vorgehen nur durch Beschluß oder gar per Protokolländerung282: So könnte COP/MOP Shelton, Compliance, S. 1 (17). Nach Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 430, wird generell angenommen, daß Beschlüsse aus dem Nichteinhaltungsverfahren einzuhalten sind. Dies deckt sich mit der allgemeinen Beobachtung, daß Rechtsverbindlichkeit nur teilweise zu einer besseren Einhaltung führt, oft aber kaum Unterschiede zu nicht rechtlich verbindlichen Instrumenten existieren. Vgl. dazu Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (85); Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (536). 278 Vgl. allgemeiner zu derartigen Kriterien Birnie/Boyle, International Law, S. 25; Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (536 f.); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (262); Kiss, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 223 (239, 242); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88). 279 Vgl. Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (645); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 430; Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85); Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (712); Neumann, Durchsetzung, S. 65 f.; Victor, Collapse of KP, S. 65. 280 Vgl. allgemein Bilder, Beyond Compliance, in: Shelton, Compliance, S. 65 (72 f.); Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (85, 93); Chayes/Shelton, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 521 (526 f.). 281 Vgl. auch FCCC/CP/2001/13/Add. 2, S. 4 Abs. 5 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 15/CP.7): „[. . .] assuming approval of such procedures and mechanisms [. . .] in decision form in addition to any amendment entailing binding consequences [. . .]“. Ein solches Vorgehen entspräche dem von der G77/China-Gruppe bei COP 6 (Teil II) eingebrachten früheren EU-Vorschlag, auf dessen Basis der Kompromiß zur Rechtsnatur gefunden wurde. Vgl. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (38). 282 So auch Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (38, 48); Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (58).

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2. Kap.: Verhandlungen und Rechtsform

– wovon auszugehen ist283 – zunächst durch Beschluß festlegen, daß das Nichteinhaltungsverfahren gilt. Dies hätte hinreichend politische Bindungswirkung, um dessen Einsatz zu ermöglichen. Eine spätere Protokolländerung würde dem eine auch völkerrechtliche Verbindlichkeit für die ratifizierenden Vertragsparteien hinzufügen. Eine derartige Differenzierung des Regimes wäre hinnehmbar, da sie (anders als eine isolierte Protokolländerung) nicht dazu führen würde, daß einige Parteien gar nicht, sondern daß manche Parteien noch stärker (rechtlich) als andere (politisch) an das Nichteinhaltungsverfahren gebunden wären; das Regime würde also gestärkt. Der Weg von einer Bindung durch Beschluß hin zu einer solchen durch Protokolländerung wäre nicht ungewöhnlich: Das Umweltvölkerrecht entsteht regelmäßig zuerst durch „soft law“ und erst dem nachfolgend als Vertrag284. Beim Nichteinhaltungsverfahren wäre dabei darauf zu achten, daß die Parteien, die eine Protokolländerung billigen, trotzdem Partei des Beschlusses bleiben285: Da eine Änderung nur zwischen den davon betroffenen Vertragsparteien gilt, müßten sie ansonsten im Nichteinhaltungsverfahren immer passiv bleiben, wenn dieses eine Partei betrifft, die keine Protokolländerung, sondern nur den Beschluß akzeptiert hat.

D. Zwischenergebnisse Nichteinhaltungsverfahren gewinnen im Umweltvölkerrecht erheblich an Bedeutung. Da bei jeder Ausarbeitung neuer Verfahren trotz mancher Unterschiede der Regime primär die früheren Verfahren Pate standen, weisen sie viele Gemeinsamkeiten auf. Als erst viertes Verfahren orientiert sich das Nichteinhaltungsverfahren des KP z. B. stark am ersten Verfahren des Montrealer Protokolls. Nichteinhaltungsverfahren dienen der nicht nur allgemeinen, sondern – zumindest auch – parteibezogenen Feststellung sowie der (unterstützenden und/oder sanktionierenden) Behandlung von (drohenden und/oder bereits vorhandenen) konkreten Fällen der Nichteinhaltung von völkerrechtlichen Vertragsverpflichtungen durch ein spezielles Einhaltungsorgan in einem besonderen Verfahren. Die intensiven Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren des KP gingen von Art. 18 KP aus und dauerten von COP 4 (1998) bis COP 7 (2001). Für viele Anhang I-Parteien war die Festlegung der genauen Ausge283 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88). Vgl. hierzu auch nochmals FCCC/CP/2001/13/Add. 2, S. 4 Abs. 5 (wiedergegen in Fn. 281). 284 Birnie/Boyle, International Law, S. 25; Kiss, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 223 (229). Vgl. auch S. 38 dieser Arbeit. 285 Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (49).

D. Zwischenergebnisse

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staltung eine wichtige Vorbedingung für ihre KP-Ratifikation. Als „Platzhalter“-Bestimmung macht Art. 18 S. 1 KP kaum Vorgaben. Bei COP 4 wurde eine spezielle Arbeitsgruppe (JWG) eingesetzt, die auf Basis von Parteivorschlägen und ausführlichen Diskussionen einen Verfahrenstext entwickelte. Nachdem zu Ende des gescheiterten ersten Teils von COP 6 ein Kompromiß zum Nichteinhaltungsverfahren noch leicht möglich erschien, verliefen die Verhandlungen beim zweiten Teil wegen der Ablehnung des KP durch die USA und der dadurch bewirkten Verschiebung der Verhandlungsgewichte unerwartet schwierig. Der Erfolg der Konferenz hing zum Schluß allein an diesem Verfahren. Es gelang den Parteien, zunächst eine politische Vereinbarung zu erreichen, die bei COP 7 durch Beschluß 24/ CP.7 in Recht umgesetzt wurde. Kritischster Punkt der Verhandlungen war die Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens, weil Art. 18 S. 2 KP vorsieht, daß ein Verfahren mit verbindlichen Folgen durch eine Protokolländerung zu beschließen ist – womit ein ebenfalls denkbarer COP/MOP-Beschluß nicht ausreicht. Da es für rechtsverbindliche Folgen auch unabhängig von Art. 18 S. 2 einer Protokolländerung bedarf, ist diese Norm als nur deklaratorisch einzustufen. Indem COP nur den Text des Verfahrens, nicht aber dieses selbst angenommen hat, obliegt es nach wie vor COP/MOP, über die Rechtsform zu entscheiden. Die Annahme durch Protokolländerung ist dabei unpraktikabel, weil die Ratifizierungsverfahren sehr lange dauern würden und lediglich die ratifizierenden Parteien gebunden wären. Der Nachteil eines Beschlusses ist hingegen dessen nicht gegebene völkerrechtliche Verbindlichkeit. Dies ist aber zu relativieren, da die Nichteinhaltungsfolgen z. T. vertragsintern wirken und aufgrund der Struktur des Völkerrechts letztlich die politische Verbindlichkeit entscheidend ist, die man hier als hoch bewerten kann. Besonders vorteilhaft wäre eine Kombination des Beschlusses mit einer späteren Protokolländerung.

3. Kapitel

Einhaltungsausschuß des Nichteinhaltungsverfahrens The ‘procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol’ annexed to Decision 24/CP.7 [. . .] are probably the [. . .] institutionally most sophisticated non-compliance procedures adopted by any [multilateral environmental agreement] to date.*

Das Nichteinhaltungsverfahren verfolgt nach Art. 1 PMC1 das Ziel, die Einhaltung der KP-Verpflichtungen2 zu unterstützen [facilitate], zu fördern [promote] und durchzusetzen [enforce]. Es besteht aus einer Präambel und 17 Artikeln. Inhaltlich ist sein Text in drei Abschnitte gegliedert, denen nur fünf kurze Artikel (Art. 1, 12–13, 16–17 PMC) nicht zuzuordnen sind. Der erste Abschnitt beschäftigt sich mit dem Einhaltungsausschuß als Hauptakteur des Verfahrens (Art. 2–5 PMC), der zweite regelt den Verfahrensablauf (Art. 6–11 PMC) und der dritte die Nichteinhaltungsfolgen (Art. 14–15 PMC). Diese Arbeit folgt weitgehend dieser Systematik. Auf die fünf Artikel, die nicht zu den drei Abschnitten gehören, wird dort Bezug genommen, wo sie inhaltlich von Relevanz sind. Dieses Kapitel befaßt sich institutionell3 mit dem Einhaltungsausschuß des Nichteinhaltungsverfahrens. Durch Art. 2 I PMC wird ein Einhaltungsausschuß [compliance committee] eingesetzt4 – wie bei allen anderen Nichteinhaltungsverfahren als stän* Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 386. 1 Der besseren Lesbarkeit halber sind die Artikel des Nichteinhaltungsverfahrens hier mit arabischen Zahlen dargestellt. Der Originaltext verwendet römische Zahlen. Beispiel: Art. I PMC = Art. 1 PMC, Art. II Abs. 4 S. 2 PMC = Art. 2 IV 2 PMC. 2 Der Originaltext spricht von „commitments under the Protocol“. Das „under“ soll die KP-Verpflichtungen einschließlich der zugehörigen Beschlüsse erfassen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 388. Nach Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (706), ist dies auch ohne einen ausdrücklichen Hinweis per se der Fall. 3 Der Begriff „Mechanismen“ in den „Procedures and mechanisms relating to compliance“ (PMC) meint dessen „Institutionen“. Vgl. allgemein zur Austauschbarkeit dieser beiden Begriffe Lang, Compliance Control, ZaöRV 1996, 685 (685 f.). 4 Nach Art. 13 IV 2 h) KP setzt COP/MOP die zur KP-Durchführung für notwendig erachteten Nebenorgane ein. Der Einhaltungsausschuß ist solch ein Neben-

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

123

Nichteinhaltungsverfahren (PMC)

Einhaltungsausschuß Art. 2–5

Verfahrensablauf

Nichteinhaltungsfolgen

Art. 6–11

Art. 14–15

Art. 1

Art. 12–13, 16–17

Ziel

weitere Vorschriften

Abbildung 21: Regelungssystematik des Nichteinhaltungsverfahrens

dige Institution5. Er wird ansonsten als „der Ausschuß“ [the Committee] bezeichnet. Das Nichteinhaltungsverfahren des KP ist das erste, das ein Einhaltungsorgan namens „Einhaltungsausschuß“ enthält. Es wirkt damit begriffsprägend, weil die neueren Verfahren6 dieser Bezeichnung folgen7, während die drei älteren noch den „weicheren“8 Ausdruck „Durchführungsausschuß“ [implementation committee] nutzen9. Die Einhaltung im Namen zu verwenden, überzeugt, da Nichteinhaltungsverfahren sich v. a. mit der Verpflichtungseinhaltung befassen und weniger mit der Vertragsdurchführung insgesamt10. organ. So Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 5 Fn. 7, und (für das Montrealer Protokoll) Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (626). Mit Verweis auf das freie Mandat der Mitglieder sind a. A. CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 1. 5 Hierzu und zu den Vorteilen eines solchen ständigen Ausschusses vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (439); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 438 ff.; Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85); Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (38 Fn. 41); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 389. 6 Mit Ausnahme des Verfahrens der Alpenkonvention („Überprüfungsausschuß“). Das des Londoner Protokolls wird evtl. ebenfalls abweichen („Einhaltungsgruppe“). 7 Die UNEP Compliance Guidelines empfehlen in Nr. 14 (d) (i) nur diesen Begriff. 8 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 386, empfinden implementation als „weicheren“ Ausdruck als compliance. Ähnlich Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 333. 9 Vgl. S. 77 ff. und Tabelle 4 auf S. 87 dieser Arbeit. 10 Vgl. Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (85, 91). Diese allgemeine Durchführungskontrolle obliegt im KP nach Art. 12 vielmehr COP/MOP.

124

3. Kap.: Einhaltungsausschuß Einhaltungsausschuß Büro 4

Unterstützungsabteilung

2 10

Durchsetzungsabteilung

2 20

10

Plenum

Abbildung 22: Einhaltungsausschuß mit Organen (inkl. Mitgliederanzahl)

Der Einhaltungsausschuß ist die zentrale Einrichtung des Nichteinhaltungsverfahrens des KP11 und institutionell weiter als bei allen anderen Verfahren entwickelt12. Er verfügt über vier Organe. Nach Art. 2 II PMC wird der Einhaltungsausschuß durch ein Plenum [plenary], ein Büro [bureau] und zwei Abteilungen tätig. Die Existenz zweier Abteilungen in einem Ausschuß ist ein Kompromiß, weil strittig war, ob es (aus Effizienzgründen) nur ein oder (wegen der unterschiedlichen zu bewältigenden Aufgaben) zwei Einhaltungsorgane geben sollte13. Entsprechend der dualen Zielsetzung des Nichteinhaltungsverfahrens14 handelt es sich bei den beiden Abteilungen um eine Unterstützungsabteilung [facilitative branch] und eine Durchsetzungsabteilung [enforcement branch]15. Im folgenden werden zunächst diese Abteilungen sowie danach das Plenum, das Büro und sonstige Fragen behandelt. Bei allen Organen des Einhaltungsausschusses werden zunächst die Regelungen über ihre Aufgaben und dann über ihre Mitglieder untersucht.

Aus einem ähnlichen Grund wurde bereits beim Nichteinhaltungsverfahren der Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention erwogen, den Begriff „Einhaltungsausschuß“ statt „Durchführungsausschuß“ zu nutzen. Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 242, 395, 401. 11 Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 2. 12 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 386 f. 13 Crossen, Legitimacy Critique, S. 78; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (192). 14 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82). 15 Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 316, verwendet statt dessen die sonst unüblichen, aber ähnlichen Bezeichnungen „Hilfskammer“ und „Vollzugskammer“.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

125

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung Die Unterstützungs- und die Durchsetzungsabteilung sind die beiden wichtigsten Organe des Einhaltungsausschusses. Ihre Bedeutung illustriert schon ihr Regelungsumfang im Nichteinhaltungsverfahren, der den des Plenums und Büros bei weitem übertrifft. Neben den Normen für die Unterstützungs- (Art. 4 PMC) und die Durchsetzungsabteilung (Art. 5 PMC) bezieht sich Art. 2 PMC primär auf diese Abteilungen. Die Aufgaben und Mitglieder beider Abteilungen sind im Nichteinhaltungsverfahren jeweils isoliert dargestellt. Für die Aufgaben überzeugt dies, weil sie sich inhaltlich erheblich voneinander unterscheiden. Bei den Mitgliedern sind die Regelungen jedoch nahezu identisch, so daß die getrennte Präsentation umfangreiche Textdoppelungen notwendig macht – die durch eine gemeinsame Darstellung16 oder eine Verweisvorschrift hätten vermieden werden können. Da die Gleichwertigkeit der Abteilungen17 auch bei einer derartigen Darstellung erkennbar geblieben wäre, ist die Textdoppelung weitgehend überflüssig18.

I. Aufgaben Bereits die andersgeartete Bezeichnung zeigt, wie stark sich die Aufgaben der Unterstützungs- und der Durchsetzungsabteilung unterscheiden. Das offenbart sich nicht nur in den speziellen Zuständigkeiten der Abteilungen, sondern schon in ihrem Verhältnis zueinander19: Die Unterstützungsabteilung ist für alle Fälle zuständig, die nicht in einer ausdrücklichen Kompetenz der Durchsetzungsabteilung liegen20; sie hat also eine Auffangfunktion. Dies entspricht der von Art. 2 VII PMC geforderten Interaktion und Kooperation zwischen den Abteilungen. 16

Wie z. B. bei den allgemeinen Verfahrensregeln des Nichteinhaltungsverfah-

rens. 17

Der formellen Gleichwertigkeit entspricht aber kein identisches Interesse an den Abteilungen. Schon bei den Verhandlungen lag der Schwerpunkt bei der Durchsetzungsabteilung. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (24). In der wissenschaftlichen Betrachtung setzt sich dies fort, da die Durchsetzungsabteilung neuartiger ist. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (273). 18 Derartige verbesserungswürdige Textschwächen oder -fehler entstehen v. a. durch Zeitdruck bei den Verhandlungen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 460. 19 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). 20 So auch Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (109); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 392. A.A. ist ohne nähere Begründung Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 29.

126

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Der Unterstützungsabteilung wird in Art. 4 IV PMC eine „umfassende Aufgabe“ zugewiesen, die in den beiden weiteren Absätzen nur spezifiziert wird. Sie soll Rat und Unterstützung für die Parteien bei der KP-Durchführung geben und die Einhaltung aller Verpflichtungen des KP durch alle Parteien fördern. Dies gilt nicht nur für Parteien, die einer Nichteinhaltung überführt sind, sondern auch für solche, bei denen eine Nichterfüllung erst noch droht21. Die Konkretisierung dieses sehr allgemein gehaltenen Unterstützungsauftrags durch die spätere Bezugnahme auf einige bestimmte, aber nicht abschließende Pflichten stellt – rein deklaratorisch – nur klar, daß die Unterstützungsabteilung auch diese „Durchführungsfragen“ [questions of implementation], die einige Verpflichtungen der Anhang I-Parteien tangieren, „behandeln“ soll. Die Durchsetzungsabteilung hat keine entsprechende umfassende Aufgabe; sie verfolgt nur abschließende22 Spezialaufgaben. Gem. Art. 5 IV PMC soll sie die „Nichteinhaltung“ der (besonders wichtigen23) Emissionsverpflichtungen und der damit verbundenen methodischen und BerichtsPflichten sowie Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen „ermitteln“24. Ergänzend dazu ist sie nach Art. 5 V PMC auch für die Anpassung der Treibhausgasverzeichnisse und die Korrektur der Datenbank zur Berechnung der zugeteilten Emissionsmengen zuständig. Anders als die Unterstützungsabteilung beschäftigt sich die Durchsetzungsabteilung also nur mit Pflichten, die allein Anhang I-Parteien treffen25. Schon die Wortwahl „Ermittlung der Nichteinhaltung“ verdeutlicht die Kontrollfunktion der Durchsetzungsabteilung und die an sich endgültige Natur26 ihrer Feststel21 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (2). 22 Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 30; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83). 23 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (48). 24 Die Kontrolle der Transferpflichten der Anhang II-Parteien unterfällt damit allein der Unterstützungsabteilung, weil ihre Einhaltung weniger Schwierigkeiten bereiten dürfte als die der genannten Pflichten. Nach Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (138), war dies beim Montrealer Protokoll noch genau umgekehrt. 25 Aufgrund der Orientierung am Parteistatus wäre die Durchsetzungsabteilung auch für Entwicklungsländer zuständig, falls diese künftig Emissionsverpflichtungen nach Anhang I übernehmen sollten. Aus diesem Grund vertraten die großen Entwicklungsländer (Brasilien, China, Indien) bei den Verhandlungen z. T. Positionen, die mit denen der schon jetzt der Durchsetzungsabteilung zugeordneten Parteien übereinstimmten. Vgl. Werksmann, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (20, 27). 26 Vorbehaltlich des Einspruchsverfahrens. Dieser Endgültigkeit muß keine Rechtswirkung zukommen wie einer Feststellung eines internationalen Gerichtes.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung Unterstützungsabteilung umfassende Aufgabe spezielle Zuständigkeit

127

Durchsetzungsabteilung Auffangfunktion

Abgrenzung

keine umfassende Aufgabe spezielle Aufgaben

(deklaratorisch)

Abbildung 23: Verhältnis der Aufgaben der beiden Abteilungen zueinander

lung27, daneben aber auch, daß zuvor immer von einer Einhaltung ausgegangen wird28. Im Gegensatz dazu steht die andersgeartete unterstützende „Behandlung von Durchführungsfragen“29 bei der Unterstützungsabteilung. Die Unterstützungsabteilung verhängt gem. Art. 4 VII PMC die ihren Aufgaben zugeordneten Folgen aus Art. 14 PMC. Nach Art. 5 VI 1 PMC gilt gleiches für die Durchsetzungsabteilung bzgl. ihrer Folgen aus Art. 15 PMC. Dort sind jedoch nur Folgen für die Nichteinhaltung der in Art. 5 IV PMC angeführten Verpflichtungen genannt. Eine entsprechende Norm für Abs. 5 fehlt hingegen. Dies liegt daran, daß nur Abs. 5 die durchzuführenden Folgen bereits mitnennt: Verzeichnisanpassung bzw. Datenbankkorrektur. Ebenso spricht er auch nicht (nur) von einer „Zuständigkeit“, sondern davon, daß die Abteilung über das „ob“ der Maßnahme „bestimmt“. Abs. 5 faßt also die Folgen mit den Aufgaben zusammen, was deren spätere Nennung überflüssig macht. Diese besondere Regelungstechnik erklärt sich Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (55). 27 Die UNEP Compliance Guidelines sehen in Nr. 14 (d) (iv) die Möglichkeit vor, diese Feststellung – wie hier – einem anderen Organ als einer COP zu übertragen. 28 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). Dies entschärft das von Berntsen/Fuglestvedt/Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (95); Tenner, Compliance systems, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 151 (154), gesehene Problem, daß die Einhaltung aufgrund tatsächlicher Unsicherheiten nicht immer einfach festgestellt werden kann. 29 Dieser Ausdruck soll auch verdeutlichen, daß die allgemeinere Norminterpretation weiterhin COP/MOP obliegt. Vgl. allgemein Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 426.

128

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

damit, daß Abs. 5 Abteilungsaufgaben nennt, denen keine direkten Parteipflichten entsprechen. 1. Unterstützungsabteilung Die speziellen, aber nicht abschließenden30 Zuständigkeiten der Unterstützungsabteilung aus Art. 4 V, VI PMC, die die allgemeine Aufgabe der Abteilung konkretisieren, lassen sich in zwei Gruppen unterteilen. Abs. 5 nennt Verpflichtungen der Anhang I-Parteien, für die die Unterstützungsabteilung allein zuständig ist. Da dies zuvor umstritten war31, ist jetzt explizit festgelegt, daß diese Pflichten aus dem Mandat der Durchsetzungsabteilung heraus- und in das der Unterstützungsabteilung hineinfallen. Die in Abs. 6 genannten Emissionsverpflichtungen sowie methodischen und BerichtsPflichten sind hingegen solche, die an sich in das Fach der Durchsetzungsabteilung fallen. Der Unterstützungsabteilung steht aber eine zeitlich begrenzte Vor-Zuständigkeit bis zu dem Moment zu, in dem die Durchsetzungsabteilung ihre Kompetenz wahrnehmen kann32. Wie schon das Verhältnis der Abteilungen zueinander zeigt, haben beide Gruppen nur deklaratorischen Charakter33. a) Allein-Zuständigkeit Unter die alleinige Zuständigkeit der Unterstützungsabteilung fallen – neben allen nicht ausdrücklich genannten KP-Verpflichtungen – nach Art. 4 V (a), (b) PMC Durchführungsfragen zu Art. 3 XIV KP sowie zur „Zusätzlichkeit“ der Verwendung der flexiblen Mechanismen. Die Unterstützungsabteilung berücksichtigt die Informationen, die jede Partei im Rahmen ihrer Berichtspflichten dazu herausgibt, wie sie sich bemüht, Art. 3 XIV KP gerecht zu werden34; demnach soll jede Anhang IPartei „bestrebt“ sein, ihre Emissionsverpflichtungen so zu erfüllen, daß nachteilige Auswirkungen auf die Entwicklungsländer so gering wie mög30

Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). Andersen/Findlay/Tenner, KP: verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 119 (124); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). 32 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (46, 48). 33 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 392. 34 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 49 Abs. 4 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 9/CP.7). 31

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

129

lich gehalten werden. Aus Art. 3 XIV KP sind bisher keine Parteipflichten ableitbar35. Das wenig präzise „Bestreben“ verschließt sich einer Einhaltungskontrolle durch die Durchsetzungsabteilung36, wie sie – zur Schwächung dieser Abteilung durch Streuung ihrer Aufgaben37 – v. a. von SaudiArabien als Vertreter der OPEC38-Staaten gefordert, aber von den Industriestaaten erfolgreich verhindert wurde. Darum stellt die spezielle Zuständigkeit nun deklaratorisch klar, daß nur die Unterstützungsabteilung das „Bestreben“ begutachtet39. Dies verhindert potentielle Unstimmigkeiten zwischen den Parteien40. Ferner obliegt es der Unterstützungsabteilung, die Informationen zu bewerten, die Anhang I-Parteien in ihren Berichten zur „zusätzlichen“ Nutzung der flexiblen Mechanismen machen41. Diese dürfen bei JI (Art. 6 I d) KP) und Emissionshandel (Art. 17 S. 3 KP) nur „ergänzend“ zu im eigenen Land ergriffenen Maßnahmen bzw. beim CDM (Art. 12 III b) KP) zur Erfüllung nur „eines Teils“ der Emissionsverpflichtungen angewendet werden42. Die Nutzung muß „zusätzlich“ und die einheimischen Maßnahmen müssen „signifikant“ sein43. Beide Begriffe enthalten aber keine präzise quantitative Grenze, die vorher höchst umstritten war44. Darum ist eine Einhaltungskon35

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 229, 252. CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 2. Je konkreter Verpflichtungen formuliert sind, desto sinnvoller und einfacher ist eine Kontrolle. Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 475; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 91, 107; Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 1048; Gerhart, Reflections, CWRJIL 2000, 357 (380); Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (84); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1863); Koza, KP Compliance System, S. 24; Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 4; Raustiala, 10 MEAs, S. 12. 37 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (27 f.). 38 Organisation of Petroleum Exporting Countries [Organisation erdölexportierender Länder]. 39 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 255. 40 Vgl. allgemein Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (133). 41 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 4 Abs. 4 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 15/CP.7). 42 Die identische Behandlung im Nichteinhaltungsverfahren zeigt, daß die „Zusätzlichkeit“ trotz der nicht ganz gleichen Ausdrucksweise einheitlich zu verstehen ist. 43 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 3 Abs. 1 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 15/CP.7). 44 Anders als Begriffe wie „hauptsächlich“ oder „primär“, die zumindest eine Grenze von 50% festgesetzt hätten. Während die Umbrella-Gruppe gegen eine quantitative Grenze war, hatte die EU sie gefordert, sich aber nicht durchgesetzt. Vgl. Frenz, Instrumentenwahl, NuR 2001, 301 (303); Metz/Bert/Kok/van Minnen/de Moor/Faber, COP-6 Agreement, IEA 2001, 167 (172 ff.); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 36

130

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

trolle durch die Durchsetzungsabteilung sinnlos, weshalb die spezielle Zuständigkeit deklaratorisch auf die Unterstützungsabteilung verweist45. Bei den Informationen zur „Zusätzlichkeit“ wird die Berichterstattung aus Art. 3 II KP berücksichtigt, nach dem die Anhang I-Parteien bis 2005 nachweisbare Fortschritte bei ihrer Verpflichtungserfüllung erzielt haben müssen. Ziel dieser Vorschrift ist es nur, als „Frühwarnsystem“ zu dienen und einen Informationsaustausch der Parteien zu ermöglichen. Die wenig konkreten „nachweisbaren Fortschritte“ unterfallen deshalb keiner Einhaltungskontrolle durch die Durchsetzungsabteilung, sondern haben nur bei der Unterstützungsabteilung gewisse Bedeutung46. b) Vor-Zuständigkeit Im Rahmen ihrer zeitlich begrenzten Vor-Zuständigkeit ist die Unterstützungsabteilung nach Art. 4 VI PMC für Rat und Unterstützung verantwortlich. Auch Ziel dieser Maßnahmen ist neben einer Einhaltungsförderung die Frühwarnung der Parteien47 vor einer möglichen Nichteinhaltung48. Anders als zuvor diskutiert, wird diese Warnung nicht veröffentlicht, weil sie dann ihren unterstützenden Charakter verlieren und primär als Sanktion wirken würde49. Die Vor-Zuständigkeit gilt bei den Emissionsverpflichtungen immer vor und während eines Verpflichtungszeitraums, weil diese die Parteien immer wieder vor neue Herausforderungen stellen können; bei den methodischen und Berichts-Pflichten besteht sie hingegen nur vor Beginn des ersten Zeitraums, da ihre Erfüllung v. a. beim ersten Mal Schwierigkeiten bereiten wird. Erst nach diesen Zeiten ist die Durchsetzungsabteilung zur Kontrolle berufen, was die spezielle Zuständigkeit deklaratorisch klarstellt50. 273 (316); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 145. Somit kann nur festgestellt werden, daß die Erfüllung der Emissionsverpflichtungen jedenfalls nicht zu 100% durch Nutzung der Mechanismen erfolgen darf, einheimische Maßnahmen also erforderlich bleiben. 45 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). 46 Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (156); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 129. 47 Die UNEP Compliance Guidelines nennen in Nr. 14 (d) (ii) dieses Ziel. 48 Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 29; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 316; Sands, International Environmental Law, S. 208; Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 392. Eine Nichteinhaltung von Berichtspflichten deutet dabei oft auch auf Schwierigkeiten bei der Einhaltung der anderen Verpflichtungen hin. Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85 f.). Krit. Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 305. 49 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 16 f.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (28). 50 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85).

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

131

c) Berücksichtigung besonderer Gesichtspunkte Weil die Unterstützungsabteilung sowohl Industrie- als auch Entwicklungsländer betrifft, beachtet sie zum einen nach Art. 4 IV 1 PMC das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten“51. Zum anderen berücksichtigt sie gem. S. 2 die jeweiligen Umstände des Falles. Daß dies sich in einem mit „auch“ angehängten Nachsatz findet, deutet keine Nachrangigkeit an, sondern betont vielmehr, daß es um zwei verschiedene Aspekte geht. aa) Gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeiten Im Nichteinhaltungsverfahren ist das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten“52 sehr bedeutend53, wie sich daran zeigt, daß Art. 14 PMC deklaratorisch betont, daß die Unterstützungsabteilung es auch beim Einsatz der Folgen berücksichtigt – obwohl sich das schon aus Art. 4 IV 1 PMC ergibt. Nach Art. 3 I 1 FCCC sollen die Parteien „entsprechend ihren gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und ihren jeweiligen Fähigkeiten“ das Klimasystem schützen. Die Führungsrolle sollen dabei nach S. 2 folglich die entwickelten Länder übernehmen. Art. 10 KP („unter Berücksichtigung ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“) bestätigt die Geltung auch für das KP. Das „gemeinsam“ zeigt, daß alle Parteien Klimaschutz betreiben müssen; das „unterschiedlich“ weist darauf hin, daß diese Verantwortlichkeit „aber“ nicht identisch ist. Aus diesem Grund haben die Industriestaaten im Klimaregime stärkere Verpflichtungen übernommen. Diese Differenzierung ist effektiv54, weil ein Konsens über strengere Pflichten unmöglich, über leichtere aber unangemessen gewesen wäre. 51

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 392. Vgl. dazu Birnie/Boyle, International Law, S. 10 ff.; Epiney/Scheyli, Umweltvölkerrecht, S. 93 f., 240 f.; French, Responsibilities, ICLQ 2000, 35 (35 ff.); Kellersmann, Verantwortlichkeit, S. 35 ff., S. 135 ff., S. 281 ff.; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 515 ff.; Melkas, Sovereignty and Equity, RECIEL 2002, 115 (122 ff.); Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (171 ff.); Rajamani, Responsibility, RECIEL 2000, 120 (120 ff.); Sands, International Environmental Law, S. 285 ff.; Scheyli, Schutz des Klimas, AdV 2002, 273 (294 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 69 f. 53 Dessen starke Berücksichtigung im Nichteinhaltungsverfahren war ein Kernanliegen der Entwicklungsländer. Werksmann, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (20). Zu den Verhandlungen zur Einfügung dieses Prinzips in das Nichteinhaltungsverfahren vgl. Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 188 ff. 54 Birnie/Boyle, International Law, S. 103. 52

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3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Die Rechtfertigung für die „unterschiedliche Verantwortlichkeit“ liegt zumindest in den verschieden ausgebildeten Fähigkeiten der Parteien finanzieller oder technischer Art (evtl. auch im Verursacherprinzip55). So werden in Art. 3 I FCCC und im Nichteinhaltungsverfahren diese „jeweiligen Fähigkeiten“ dem Prinzip ausdrücklich hinzugefügt. Zu beachten ist, daß auch Entwicklungsländer wegen ihrer steigenden Fähigkeiten56 auf Dauer mehr Verpflichtungen übernehmen sollten, um einen Verlust an Rechtseinheit und damit Legitimität abzuwenden57. Neben der Pflichtenasymmetrie gelingt die Ungleichbehandlung der Parteigruppen v. a. durch Regeln zur „Erfüllungshilfe“58 (Technologie- und Finanztransfer sowie Kapazitätsaufbau), die Industriestaaten den Entwicklungsländern geben59. Besondere Relevanz hat das, falls die Entwicklungsländerpflichten mit Erfüllungshilfe verknüpft sind60, wie es in Art. 4 VII FCCC der Fall ist. Weil sowohl die Aufgaben als auch die Folgen der Unterstützungsabteilung auf Erfüllungshilfe ausgerichtet sind, erfolgt ihre konkrete Ausführung „unter Berücksichtigung des Prinzips der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“. Aufgabe der Durchsetzungsabteilung ist demgegenüber stärker die „Erfüllungskontrolle“61, so daß dort das Prinzip nicht genannt werden muß – zumal nur Pflichten der Industriestaaten betroffen sind.

55

Diese Auffassung wird hauptsächlich von Entwicklungsländern vertreten, von vielen Industriestaaten aus Angst vor einer konkreten Inanspruchnahme aber abgelehnt. 56 Sofern man das Verursacherprinzip als Rechtsgrund akzeptiert, gilt dies auch aufgrund ihres erheblich steigenden Verursachungsbeitrags zum Klimawandel. 57 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 103. Dies fordern besonders die USA. 58 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 122. Dies verkennt Gündling, Compliance Assistance, ZaöRV 1996, 796 (801 f.), der die Erfüllungshilfe nicht dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten zuordnet. Zur Erfüllungshilfe vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 504 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 121 ff. 59 Birnie/Boyle, International Law, S. 102; Kellersmann, Verantwortlichkeit, S. 68 ff., 75; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 70. 60 Birnie/Boyle, International Law, S. 102 f. Zur Reziprozität zwischen Umweltschutzpflichten und Erfüllungshilfe vgl. allgemein Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 520 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 132 ff. 61 Zur Erfüllungskontrolle vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 479 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 94 ff.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

133

bb) Jeweilige Umstände des Falles Neben dem – eher abstrakten – Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ berücksichtigt die Unterstützungsabteilung nach Art. 4 IV 2 PMC auch die jeweiligen – konkreten – Umstände des Falles. Diese Bestimmung beachtet Art. 18 S. 1 KP, nach dem das Nichteinhaltungsverfahren der Ursache, der Art, dem Grad und der Häufigkeit der Nichteinhaltung Rechnung tragen muß. Diese Kriterien betreffen konkrete Umstände des Falles. Anders als Art. 15 I PMC bei der Durchsetzungsabteilung nennt Art. 4 IV 2 PMC sie aber nicht ausdrücklich. Das ermöglicht es der Unterstützungsabteilung, noch weitere Fallumstände zu beachten. Diese Option ist jedoch eher theoretischer Natur, weil mit Ursache, Art, Grad und Häufigkeit alle (wesentlichen) Umstände einer Nichteinhaltung erfaßt sind. Der Gegensatz zur Durchsetzungsabteilung liegt somit eher darin, daß die Berücksichtigung dieser Kriterien dort nur in einem Fall vorgesehen ist, während dies bei der Unterstützungsabteilung umfassend der Fall ist. 2. Durchsetzungsabteilung Anders als die Unterstützungsabteilung hat die Durchsetzungsabteilung nur einige abschließende Spezialaufgaben (Art. 5 IV, V PMC). a) Einhaltungskontrolle der wichtigsten Pflichten der Anhang I-Parteien Die Emissionsverpflichtungen und die Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen werden kontrolliert, da es sich um die zentrale Verpflichtung und die Mittel zu ihrer erleichterten Einhaltung handelt. Der Check der methodischen und Berichts-Pflichten dient hingegen dazu, diese Kontrolle überhaupt zu ermöglichen: eine „Kontrolle der Kontrollvoraussetzungen“62. Diese Konzentration auf die Einhaltungskontrolle macht die Durchsetzungsabteilung im Vergleich zu den fast nur der Erfüllungshilfe dienenden Einhaltungsorganen der anderen Nichteinhaltungsverfahren zu einem innovativen Element63. Die anderen Verfahren sehen keine Durchsetzungsabteilung vor, sondern nur einheitliche Einhaltungsorgane ohne spezialisierte Abteilungen. Die Erfüllungskontrolle zeigt, daß das Nichteinhaltungsverfahren nicht nur – wie es Art. 1 PMC anzudeuten scheint – der „Behandlung“, sondern 62 63

Ähnlich Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 67. Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequence, S. 1 f.

134

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

auch der „Feststellung“ von Nichteinhaltungsfällen (Art. 18 S. 1 KP) dient. Es ermittelt so auch allgemein, welches Verhalten (nicht) vertragskonform ist, was rechtliche Zweifel zu mehrdeutigen oder unklaren Normen beseitigen kann64. Solche Unbestimmtheiten können für einen Vertragsabschluß erforderlich sein65, doch ist dadurch nur schwer feststellbar, ob eine Einhaltung oder Nichteinhaltung vorliegt66; spätestens zur Einhaltungskontrolle muß die Mehrdeutigkeit deshalb aufgeklärt werden67. Solche Interpretationen obliegen i. d. R. präventiv nur einer COP (bspw. durch Leitlinien) und repressiv den Streitbeilegungsverfahren68. Ihre teilweise Delegation auf ein Nichteinhaltungsverfahren ist demgegenüber ein neuer und qualitativ höherer Schritt69. b) Verzeichnisanpassung und Datenbankkorrektur Bei der Verzeichnisanpassung und Datenbankkorrektur hat die Durchsetzungsabteilung keine Kontrollaufgabe, sondern eine vermittelnde Streitschlichtungsfunktion. Die Berichtigungsaufgaben fallen nämlich an sich in die Kompetenz der sachkundigen Überprüfungsgruppen70. Wenn eine betroffene Partei jedoch die von einer derartigen Gruppe vorgeschlagenen Berichtigungen ablehnt, leitet die Überprüfungsgruppe ihre Empfehlung und die begründete Parteiablehnung an den Einhaltungsausschuß weiter71. Die 64 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 223 f.; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 468; Gerhart, Reflections, CWRJIL 2000, 357 (385); Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (88). Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 325 f., schränkt dies durch den Hinweis ein, daß diese Interpretation für die Parteien nicht rechtsverbindlich wird. Faktisch wird das aber kaum einen Unterschied machen, da die Auslegung nicht ignoriert werden kann. Die UNEP Compliance Guidelines sehen die Klärung von Normen durch ein Nichteinhaltungsverfahren in Nr. 14 (d) (iii) ausdrücklich vor. 65 Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (90); Sand, Environmental Law, S. 333. Vgl. z. B. die Mehrdeutigkeit zur Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens. 66 Diese „Flexibilität“ kann dabei zu einer verstärkten „formalen“ Einhaltung führen. So Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 20; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (7). 67 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 92; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (19); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 326; Sand, Environmental Law, S. 336. Vgl. auch Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, S. 162: „Die Lösung eingetretener oder künftig erwarteter Konflikte zwingt zum argumentativen Austausch über mögliche Rechtssätze.“ 68 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 201 ff.; Sand, Environmental Law, S. 334 ff. 69 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 223 f. 70 Vgl. FCCC/CP/2001/13/Add. 3, S. 53 f. Abs. 79 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/CP.7) zur Verzeichnisanpassung.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

Unterstützungsabteilung

Durchsetzungsabteilung

Rat und Unterstützung / Förderung der Einhaltung „Bestreben“ nach Art. 3 XIV KP

135

Kontrolle der … u.a.

Emissionsverpflichtungen

„Zusätzlichkeit“ der flexiblen Mechanismen

Berechtigungsvoraussetzungen der Mechanismen

Vor-Zuständigkeit für …

methodischen und Berichts-Pflichten Verzeichnisanpassung / Datenbankkorrektur

Berücksichtigung der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ und der jeweiligen Umstände des Falles

Abbildung 24: Aufgaben der beiden Abteilungen

Durchsetzungsabteilung löst die Differenz dann innerhalb von 12 Wochen – ggf. unter Nutzung von Expertenrat – (Art. 10 V PMC), indem sie bestimmt, ob die Berichtigung vorgenommen wird (wie es die sachkundige Überprüfungsgruppe vorschlägt) oder nicht (wie die Partei es wünscht). Bei der Datenbankkorrektur betrifft die zu klärende Differenz entweder die Gültigkeit einer Transaktion von Emissionseinheiten oder den Fall, daß die Partei dabei versagt, die akzeptierten Korrekturen auch umzusetzen. Unbegrenzt vorgesehen ist die Schlichtungsoption bei der Verzeichnisanpassung.

II. Mitglieder Die Vorschriften über die Mitglieder der beiden Abteilungen betreffen ihre Anzahl, ihre Herkunft, ihr Mandat, ihre Wahl und die Anforderungen an sie. Zudem wird der Abteilungsvorsitz geregelt. 1. Anzahl Der Einhaltungsausschuß besteht nach Art. 2 III PMC aus zwanzig von COP/MOP gewählten Mitgliedern. Damit ist dieses Einhaltungsorgan deutlich größer als das der anderen Nichteinhaltungsverfahren. Die starke Beset71

Zum genauen Verfahrensablauf vgl. S. 178 ff. dieser Arbeit.

136

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

zung erklärt sich durch die Besonderheit, daß von den Mitgliedern jeweils zehn zum Dienst in der Unterstützungs- bzw. der Durchsetzungsabteilung gewählt werden72. Die Abteilungsgröße entspricht der durchschnittlichen Besetzung der anderen Einhaltungsorgane und stimmt mit der des ersten Nichteinhaltungsverfahrens (Montrealer Protokoll) überein73. Sie ist auch identisch mit der Größe des CDM-Exekutivrates und des JI-Überwachungsausschusses74. Die Besetzung mit zehn Mitgliedern soll die Abteilungen repräsentativ und zugleich effektiv machen75: Bei dieser Anzahl kann die geographische Herkunft berücksichtigt werden76, ohne daß alle Parteien vertreten sind. Dies führt zu einer gesteigerten politischen Unabhängigkeit. Für jedes Ausschußmitglied wird gem. Art. 2 V PMC direkt auch ein Ersatzmitglied [alternate member] gewählt. Dies ist im Vergleich zu anderen Nichteinhaltungsverfahren eine Besonderheit, weil jene meist keine Regelungen zu Ersatzmitgliedern enthalten oder allenfalls erst bei konkretem Bedarf eine Wahl von Ersatzmitgliedern vorsehen77. Das Modell des KP-Verfahrens bietet demgegenüber den Vorteil, daß der Einhaltungsausschuß ohne jede Unterbrechung arbeitsfähig bleibt, wenn mehrere Mitglieder ausfallen78. Die Ersatzmitgliedschaft gibt zudem einer größeren Anzahl von Parteien die Chance, die Ausschußarbeit kennenzulernen79. Darüber hinaus können die Ersatzmitglieder bei Arbeitsüberlastung unterstützende Tätigkeiten durchführen80. Der erhebliche Aufwand für die schon vorsorgliche 72

Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 10. Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit. 74 CDM: FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 28 Abs. 7 (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 17/CP.7); JI: FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 9 Abs. 4 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 16/CP.7). 75 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (439); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 161 f., 440 f.; Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 10; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (39); Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (717); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (42, 46). 76 Wenn alle UN-Regionalgruppen gleichmäßig berücksichtigt werden sollen, bedarf es einer durch fünf teilbaren Mitgliederzahl. Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit. 77 So bei den Verfahren der Aarhus-Konvention und der Basler Konvention. 78 Beim Ausfallen nur weniger Mitglieder bleibt das für Beschlüsse nötige Quorum hingegen erhalten. In dem nicht geregelten und unwahrscheinlichen Fall, daß auch Ersatzmitglieder entfallen, kommt nur eine Nachwahl durch COP/MOP in Betracht. 79 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390. Ein Stimmrecht steht ihnen dabei nur dann zu, wenn das Hauptmitglied ausfällt. So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 166, 169, für die Ersatzmitglieder des CDM-Exekutivrates. 80 Dies ist in der Praxis des CDM-Exekutivrates geschehen. Vgl. Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 166, 390. 73

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

137

Wahl von Ersatzmitgliedern belegt die Bedeutung einer ununterbrochenen Funktionsfähigkeit der beiden Abteilungen im Nichteinhaltungsverfahren81. 2. Herkunft Die zehn Mitglieder der Unterstützungs- bzw. der Durchsetzungsabteilung setzen sich nach einem in Art. 4 I bzw. 5 I PMC festgelegten Verteilungsschlüssel zusammen, der mit dem des CDM-Rates identisch ist82. Aus Gründen geographischer Repräsentativität stammen fünf Mitglieder aus den fünf UN-Regionalgruppen: Afrika, Asien, Osteuropa, Lateinamerika/Karibik und Westeuropa/andere83. Ein weiteres Mitglied kommt aus einem kleinen Insel-Entwicklungsland – da diese besonders vom Klimawandel betroffen sind84. Bis zu diesem Punkt stand der Verteilungsschlüssel des COP-Büros85 Modell86. Darüber hinaus stammen von den vier weiteren Mitgliedern jedoch zwei aus Anhang I- und zwei aus Nicht-Anhang I-Staaten87. Damit kommen i. d. R.88 von zehn Mitgliedern sechs aus Entwicklungsländern89. Die Berücksichtigung besonderer Parteien oder Parteigruppen hat kein Pendant in den anderen Nichteinhaltungsverfahren. Sofern deren Einhaltungsorgane einen Verteilungsschlüssel vorsehen, wird nur auf eine Berück81 Wegen dieser Bedeutung ist davon auszugehen, daß Ersatzmitglieder auch in bereits laufenden Verfahren eingesetzt werden können, da sonst bei Unterschreitung des Beschlußquorums eine Abteilung partiell arbeitsunfähig werden könnte. 82 Beim JI-Überwachungsausschuß werden die osteuropäischen Transformationsländer, die für JI besonders wichtig sind, hingegen stärker berücksichtigt. Vgl. Fn. 74. 83 Diese Regionalgruppen prägen traditionell die Arbeit in vielen Bereichen der UN. 84 Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Implementing, S. 39 (40); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390, 410. 85 FCCC/CP/1996/2, S. 6 (Regel 22 Abs. 1 S. 3). 86 Dieser wiederum hat weitere Vorbilder im Völkerrecht. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (46). 87 Dies entspricht der üblichen Balance zwischen diesen beiden Parteigruppen im Klimaregime. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Implementing, S. 39 (40). 88 Die Aufteilung würde sich nur dann zu einem Gleichgewicht ändern, wenn die asiatische Regionalgruppe ihr einziges Anhang I-Mitglied, Japan, als Vertreter senden würde. Dies ist jedoch äußerst unwahrscheinlich, da Japan wenig repräsentativ ist. 89 Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 28; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 72; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82); Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 316 Fn. 218; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Implementing, S. 39 (47, 61 Fn. 43); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 67; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (28).

138

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Nicht-Anhang I Nicht-Anhang I Anhang I

kleines InselEntwicklungsland

Anhang I

Asien

Osteuropa

Lateinamerika/Karibik

Westeuropa/andere

Afrika

Industriestaaten (4)

Entwicklungsländer

(6)

Abbildung 25: Verteilungsschlüssel

sichtigung der geographischen Herkunft gezielt. Häufig bezieht sich das auf die gleichmäßige Beachtung der fünf UN-Regionalgruppen90, ist insoweit also dem Schlüssel der beiden Abteilungen angenähert. Dieser neuartige Verteilungsschlüssel integriert z. T. die Strukturen des Klimaregimes, weshalb ihn auch alle anderen KP-Organe mit beschränkter Mitgliedschaft verwenden91. Dieser Vorteil legitimiert den Nachteil des Abweichens vom üblichen Ansatz – zumal auch der neue Schlüssel im Verhältnis von Entwicklungsländern zu Industriestaaten (3 zu 2) dem traditionellen UN-Schema verhaftet bleibt. a) Problematik des Verteilungsschlüssels in der Durchsetzungsabteilung Als problematisch wird gesehen, daß dieser (auf Druck der Entwicklungsländer eingeführte) Verteilungsschlüssel bewirkt, daß auch in der Durchsetzungsabteilung die meisten Mitglieder aus Nicht-Anhang I-Parteien kommen – und damit über die Einhaltung von Verpflichtungen urteilen können, die ihre Herkunftsstaaten gar nicht treffen92. Einige Industriestaaten 90

Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Implementing, S. 39 (46). Eine derartige Berücksichtigung forderte schon Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (40). 92 Vgl. CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 2; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (63 Fn. 121); Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 28; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 91

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

139

(v. a. die USA93) werteten den Schlüssel darum als nicht vereinbar mit einem fairen Verfahren94. Hierbei wurde analog zum Geschworenensystem der Common Law-Länder95 argumentiert, daß dem „Angeklagten“ (hier: der Anhang I-Partei) eine sog. „Geschworenenbank aus Gleichgestellten“ [„jury of peers“]96 (also: zumindest überwiegend Anhang I-Parteien) gegenübersitzen müsse97. Dies ist jedoch abzulehnen98, da keine gleiche Interessenlage besteht: Die Mitglieder der Durchsetzungsabteilung handeln als Klimaexperten (wie die Anforderungen an sie zeigen), um in fachlicher Hinsicht Einhaltungsfragen zu überprüfen – und gerade nicht als einfache Bürger, die zu einer allgemeinen fallbezogenen Wahrheitsfindung beitragen. Auch werden selbst Geschworene einer jury of peers nicht danach gewählt, ob sie denselben Rechtspflichten wie der Angeklagte unterfallen. Dies würde dazu führen, die Geschworenenbank nur nach dessen Interessen auszurichten, was z. B. die des Opfers vernachlässigen würde. „Opfer“ des Klimawandels sind aber v. a. die Entwicklungsländer, die darum ein mindestens ebenso starkes Interesse an der Einhaltungskontrolle haben wie die Industriestaaten; zudem sind schon grundsätzlich alle Parteien eines völkerrechtlichen Vertrages dazu berufen, Mitglieder in den Organen zu sein, die seine Einhaltung kontrollieren99. Politisch ist die Problematik des Verteilungsschlüssels dennoch relevant: Die Industriestaaten, die ihn kritisch sehen, könnten nämlich dazu neigen, (40); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (193); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (28); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390. 93 Hätten sich die USA aktiv an den abschließenden Verhandlungen in Bonn und Marrakesch beteiligt, hätte der Verteilungsschlüssel wahrscheinlich nicht durchgesetzt werden können. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390 Fn. 26. 94 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390. 95 Hierbei handelt es sich um den anglo-amerikanischen Rechtskreis. Vgl. zu den Rechtskreisen Holtwisch, IPR und Rechtsvergleichung, informaciones 2003, 3 (11). 96 Vgl. dazu Davies/Edwards, Jury of Peers, JCL 2004, 150 (150 ff.) 97 CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 2; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40). Dies verdeutlich beispielhaft, daß die Industriestaaten bei der Entwicklung des Nichteinhaltungsverfahrens stark durch Erfahrungen aus ihrer jeweiligen Rechtskultur geprägt waren. Vgl. dazu Hovi/ Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4). 98 So auch Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40). 99 Vgl. Crossen, Legitimacy Critique, S. 79; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (63 Fn. 121); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390.

140

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

die Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung nicht zu akzeptieren100. Weitgehend entschärft wird diese Gefahr aber durch das freie Mandat der Abteilungsmitglieder und die Möglichkeit der Anhang I-Mitglieder, die Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung zu blockieren101. In der Zukunft könnte ein politischer Vorteil des Verteilungsschlüssels darin liegen, daß ihre Dominanz bei der Kontrolle es den Entwicklungsländern erleichtern dürfte, weitergehende KP-Pflichten zu übernehmen102. b) Berücksichtigung der Interessengruppen Um die Strukturen des Klimaregimes noch mehr aufzunehmen, sollen nach dem Verteilungsschlüssel bei den sechs Mitgliedern aus den fünf UNRegionalgruppen und dem kleinen Insel-Entwicklungsland die Interessengruppen so berücksichtigt werden, „wie es sich in der üblichen Praxis des COP-Büros widerspiegelt“. Dies bedeutet zunächst, daß ein Entwicklungsländer-Mitglied aus einem Land stammen soll, das ökonomisch besonders von der Gewinnung, Nutzung und Ausfuhr fossiler Brennstoffe abhängt103 – als Ausgleich dafür, daß diese Interessengruppe keinen eigenständigen Sitz hat (anders als ihr Gegenpol, die kleinen Insel-Entwicklungsländer)104. Im COP-Büro repräsentiert ansonsten ein EU- und ein Nicht-EU-Mitglied die Gruppe Westeuropa/andere und Rußland oder die Ukraine sowie ein osteuropäischer Staat die Osteuropa-Gruppe105. Schlägt man jeweils einen der Anhang I-Sitze diesen zwei Gruppen zu, wird diese Aufteilung auch auf Abteilungsebene erreicht.

100 Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 29; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88 f.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (28). 101 Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (63 Fn. 121); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 391. Vgl. S. 161 ff. dieser Arbeit. 102 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (28 f.). 103 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40, 47). Diese Länder werden im Klimaregime auch sonst besonders beachtet. 104 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 410. Dieser Interessengegensatz bestand bereits während der Verhandlungen, bei denen die Insel-Länder ein starkes, die OPEC-Staaten dagegen ein schwaches Nichteinhaltungsverfahren befürworteten. Werksmann, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (20). 105 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 410 f.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

141

Insgesamt wären von den vier Industriestaaten dann ein EU-Mitglied, ein Nicht-EU-Mitglied, ein osteuropäischer Staat und Rußland oder die Ukraine Abteilungsmitglied. Von den sechs Entwicklungsländern kämen dazu ein afrikanisches, ein asiatisches und ein lateinamerikanisch/karibisches Land sowie ein kleines Insel-Entwicklungsland, ein von fossilen Brennstoffen abhängiges Land sowie ein weiterer Staat. Geht man davon aus, daß das fossil abhängige Land aus Asien stammt (wie häufig der Fall)106, stände einer der beiden Nicht-Anhang I-Sitze der (sonstigen) asiatischen Gruppe als Kompensation zu. Der andere Sitz ginge dann an ein nicht-asiatisches Entwicklungsland107. Berücksichtigt werden kann auch, woher das kleine Insel-Entwicklungsland stammt. Die Berücksichtigung der Interessengruppen beachtet den Umstand, daß die UN-Regionalgruppen im Klimaregime zwar nicht irrelevant sind, die Parteien zur Durchsetzung ihrer Interessen aber üblicherweise andere – informelle – Verhandlungsgruppen nutzen108. Es existiert ein komplexes und sich weiterentwickelndes Netz diverser Gruppen, in das fast alle Parteien (manche mehrfach) eingebunden sind. Die bedeutendsten Verhandlungsgruppen sind die EU109, die G77/China- sowie die Umbrella-Gruppe. Die G77/China-Gruppe110 umfaßt als größte111 die Entwicklungsländer nebst China. Sie bündelt sehr divergierende Interessen, die sich in Untergruppen formieren. So bilden die kleinen Inselstaaten eine AOSIS112-Gruppe113 und die von fossilen Brennstoffen abhängigen Länder ihre OPEC-Gruppe114. 106 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 410. Dieser Umstand macht es zusammen mit der Größe dieser Gruppe und den unterschiedlichen Interessen ihrer Mitglieder wahrscheinlich, daß die asiatische Regionalgruppe die größten Schwierigkeiten haben wird, sich auf Kandidaten für die beiden Abteilungen zu einigen. 107 Die Zusammensetzung einer Abteilung könnte damit bspw. wie folgt aussehen: Deutschland (EU), Kanada (Nicht-EU), Rumänien (Osteuropa), Rußland (oder Ukraine), Südafrika (Afrika), China (Asien), Brasilien (Lateinamerika/Karibik), Samoa (kleines Insel-Entwicklungsland), Saudi-Arabien (von fossilen Brennstoffen abhängiges Land) und Marokko (nicht-asiatisches Entwicklungsland). 108 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 32 ff. 109 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 40 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 42 ff. 110 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 52 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 34 ff. 111 Sie umfaßt etwa 130 Entwicklungsländer. 112 Alliance of Small Island States. 113 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 54 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 37 ff. 114 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 52 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 40 f.

142

3. Kap.: Einhaltungsausschuß Nicht-Anhang IParteien

Anhang IParteien

G77/China

EU

Umbrella

AOSIS OPEC

EIG

CG

African CG-11

JUSSCANNZ

LDCs, CACAM OBG und weitere

Abbildung 26: Verhandlungsgruppen im Klimaregime

Die Umbrella-Gruppe115 ist ein loser Bund diverser Anhang I-Staaten116, der mit der EIG117-Gruppe118 aus der schon älteren JUSSCANNZ119-Gruppe120 hervorgegangen ist. Die übrigen Verhandlungsgruppen121 sind weniger wichtig, zumal mit der EU-Osterweiterung von 2004 die osteuropäische CG-11122-Gruppe123 weitgehend124 in die EU-Gruppe integriert wurde. 115 116

Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 45 ff. Australien, Kanada, Island, Japan, Neuseeland, Norwegen, Rußland, Ukraine,

USA. 117

Environmental Integrity Group (Schweiz, Mexiko und Südkorea). Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 47 f. 119 Das Akronym steht für Japan, USA, Switzerland, Canada, Australia, Norway und New Zealand. Die heutige JUSSCANNZ-Gruppe umfaßt die Umbrella-Gruppe plus der Schweiz sowie Mexiko und Südkorea als Beobachter. 120 Vgl. Oberthür/Ott, KP, S. 44 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 45 f. 121 Weitere Untergruppen der G77/China-Gruppe sind die African Group, die als einzige Verhandlungsgruppe einer UN-Regionalgruppe entspricht, sowie die „am wenigsten entwickelten Länder“ [LDCs]. Zudem haben sich die eurasischen NichtAnhang I-Parteien, die sich als Transformationsländer betrachten, in der CACAMGruppe (Central Asia, Caucasus, Albania, Moldova) oder der OBG-Gruppe (Open Balkan Group) zusammengeschlossen. Darüber hinaus gibt es noch andere Verhandlungsgruppen, die aber noch weniger oder nur punktuell bedeutsam sind. 122 Central Group-11, bestehend aus Bulgarien, der Tschechischen Republik, Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Rumänien, der Slowakei, Slowenien und Kroatien. 123 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 47. 124 Bulgarien, Rumänien und Kroatien bilden jetzt die verbleibende CG-Gruppe. 118

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

143

3. Mandat Die Mitglieder des Einhaltungsausschusses sind keine Vertreter ihrer Staaten. Nach Art. 2 VI 1 PMC dienen sie als Individuen in eigener Verantwortung, haben also ein freies und kein gebundenes Mandat125. Das Nichteinhaltungsverfahren des KP ist in dieser Hinsicht ein Vorreiter, weil alle früheren Verfahren noch Staatenvertreter mit gebundenen Mandaten vorsehen126. Die neueren Nichteinhaltungsverfahren127 folgen hingegen dem KP und verlangen das freie Mandat128. Im Einhaltungsausschuß stärkt es die Unabhängigkeit der beiden Abteilungen129. Das nimmt dem bei der Durchsetzungsabteilung politisch problematischen Verteilungsschlüssel der Mitglieder etwas Schärfe. Dazu muß es den Mitgliedern aber gelingen, sich losgelöst von ihrer geographischen Verankerung auf ihre individuelle Verantwortung zu besinnen – und darauf, daß ihr nationaler Hintergrund sie nur befähigen soll, eine bestimmte Perspektive einzunehmen130, nicht jedoch anhand bestimmter Interessen zu agieren. Skeptisch stimmt hier, daß häufig diejenigen Personen, die zuvor ihre Staaten vertreten haben, später als Mitglied mit (formell) freiem Mandat in den von ihnen selbst ausgehandelten Institutionen wieder auftauchen – und teilweise daneben bei Verhandlungen wieder die Interessen ihrer Staaten vertreten. Das freie Mandat ist jedenfalls dann gefährdet, wenn die Kandidatenauswahl sich v. a. an politischen Kriterien und we125

Die UNEP Compliance Guidelines nennen in Nr. 14 (d) (i) beide Möglichkeiten. 126 Zuvor war dies jedoch schon im mehrseitigen Beratungsverfahren der FCCC vorgesehen. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 442 ff.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (38). 127 Mit Ausnahme des Verfahrens der Alpenkonvention (Staatenvertreter). 128 Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit. 129 Vgl. Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 80; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 14; Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (34); Kravchenko, Aarhus Compliance Mechanism, in: INECE, 7th Conference, S. 2 f.; Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 12; Raustiala, 10 MEAs, S. 70; Romano, ILO System, S. 5; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40, 47); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 391; Yang, Treaty Enforcement, S. 65. Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 348, befürchtet aber, daß das freie Mandat die Bereitschaft der Staaten senken könnte, das Nichteinhaltungsverfahren tatsächlich zu nutzen. Dem von Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 444 f., vorgebrachten Einwand, daß nur Staatenvertreter über Praxis aus der Durchführung verfügen können, ist entgegenzuhalten, daß auch sonstige Experten diese beurteilen können. 130 Da der Verteilungsschlüssel nicht nur ein Interessengleichgewicht herstellen soll, wäre er auch bei tatsächlich freiem Mandat nicht überflüssig. So aber Hagem/ Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (108).

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3. Kap.: Einhaltungsausschuß

niger an fachlichen Anforderungen orientiert131: Sowohl national als auch international ist eine Wahl der Mitglieder unpolitischer Organe durch politische Einrichtungen (hier: COP/MOP), bei der diese Gefahr droht132, aber völlig üblich133. Selbst eine Beachtung fachlicher Anforderungen garantiert zudem noch nicht zwingend eine politische Unabhängigkeit, weil z. B. Verhandlungsvertreter ja zweifelsfrei oft langjährige Experten auf ihren Gebieten sind. Eine Orientierung eines Mitgliedes an nationalen Interessen droht v. a. in den Konstellationen134, in denen die durch die Durchsetzungsabteilung zu verhängenden Nichteinhaltungsfolgen erhebliche Auswirkungen auf den Marktpreis für Emissionsberechtigungen haben können. Auf diese Weise werden auch ökonomische Interessen des Herkunftslandes tangiert135, für das höhere Preise entweder eine Erschwerung der eigenen Einhaltungsbemühungen oder eine Verbesserung der Marktposition als Berechtigungsanbieter bedeuten können. Indirekt sind zudem u. a. die Auswirkungen auf die Preise für fossile Brennstoffe oder emissionsintensive Güter für die Staaten zu berücksichtigen. Derartige massive Auswirkungen sind nur bei der Nichteinhaltung eines großen und ökonomisch bedeutenden Landes zu erwarten. Selbst dann sind die Befürchtungen bzgl. einer am Staateninteresse geleiteten Entscheidung einzelner Mitglieder aber zu relativieren: Die vollständigen ökonomischen Zusammenhänge sind nur schwer zu durchschauen. Auch fördern die Anforderungen an die Mitglieder eine Aufgabenwahrnehmung als Klimaexperten unter Hintanstellung von Nationalinteressen. In Anbetracht des freien Mandats sieht das Nichteinhaltungsverfahren keine Befangenheitsregeln dafür vor, daß ein Abteilungsmitglied die gleiche 131 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (42 f., 47). 132 Unproblematischer ist das bei den sachkundigen Überprüfungsgruppen, die nicht von COP/MOP, sondern vom unpolitischen Sekretariat zusammengestellt werden. 133 So werden in Deutschland bspw. die Richter des Bundesverfassungsgerichts je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt (Art. 94 I 2 GG). 134 Vgl. Hagem/Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (109 ff.); Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 2; Hovi/ Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (9). Zur dabei prekären Situation Norwegens vgl. Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 2 ff. 135 Sofern diese beeinträchtigt werden, führt das zu einem Legitimitätsproblem, da es nicht gerecht ist, für die Nichteinhaltung anderer Parteien einstehen zu müssen. So Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 2; Hovi/Kallbekken, Price of Noncompliance, S. 2. Dies gilt aber nur für massive Einschränkungen, weil regelmäßig bei Sanktionierungen auch Interessen Unbeteiligter tangiert werden (bspw. im Strafrecht).

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

145

Staatsangehörigkeit hat wie die betroffene Partei136 – im Einklang mit allen vergleichbaren Nichteinhaltungsverfahren und anders als bei den Staatenvertreter-Verfahren137 sowie vielen internationalen Gerichten138 (als die man die Abteilungen nicht werten kann139). Die Bedenken hinsichtlich der tatsächlichen Freiheit des Mandats werden jedoch insofern berücksichtigt, als daß das Plenum im Rahmen der noch zu schaffenden Geschäftsordnung für den Einhaltungsausschuß gem. Art. 3 II (d) PMC auch Regeln zur Befangenheit entwickeln kann. 4. Wahl Bei der ersten Wahl, die für COP/MOP 1 im November/Dezember 2005 vorgesehen ist140, wählt COP/MOP nach S. 1 des Art. 4 II bzw. 5 II PMC fünf Mitglieder für zwei Jahre und weitere fünf Mitglieder für vier Jahre. Bei jeder folgenden Wahl bestimmt COP/MOP gem. S. 2 fünf neue Mitglieder für eine Amtszeit von wiederum vier Jahren. Hierdurch kommt es alle zwei Jahre zu einem Wechsel der Hälfte der Abteilungsmitglieder. Damit wird sowohl eine regelmäßige Erneuerung der Abteilungen über hinzukommende Mitglieder als auch die Sicherung und Weitergabe von gesammelter Erfahrung141 durch die verbleibenden Mitglieder garantiert. Aufgrund dieser Vorteile verwenden nahezu alle anderen Nichteinhaltungsverfahren142 ein vergleichbares Rotationssystem, aber (bis auf das CartagenaProtokoll) nur zweijährige oder über zwei Zwischen-COP-Perioden reichende Amtszeiten143. 136 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (49). 137 Diese Verfahren sehen i. d. R. vor, daß die Vertreter der betroffenen Staaten zwar bei der Beratung von Nichteinhaltungsfällen anwesend sein dürfen, nicht jedoch bei der Entscheidung (Alpenkonvention: Beteiligung am gesamten Verfahren). 138 Diese Befangenheitsregeln ähneln teilweise denen im deutschen Recht. 139 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (49). Ähnlich auch Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (144). 140 FCCC/CP/2004/9, S. 3; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 389. 141 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (398); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 162, 244, 441; Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 12; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 391. 142 Mit Ausnahme des ersten Nichteinhaltungsverfahrens (Montrealer Protokoll) und dem der Alpenkonvention, das wegen der geringen Anzahl der Parteien überhaupt keine Wahl vorsieht, sondern alle Parteien im Überprüfungsausschuß berücksichtigt. Letzteres verdeutlicht, daß – anders als bei der OSPAR-Konvention (vgl. 2. Kapitel, Fn. 14) – auch in solchen Situationen ein eigenständiges Einhaltungsorgan möglich ist. 143 Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit.

146

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Wie bei nahezu allen Nichteinhaltungsverfahren144 existieren keine speziellen Regeln für das Wahlverfahren. Darum gelten die Vorschriften der Geschäftsordnung der FCCC145, die nach Art. 13 V KP sinngemäß im Rahmen des KP Anwendung findet, sofern nicht COP/MOP durch Konsens anderes beschließt. Die i. d. R. geheime und nicht durch Handzeichen erfolgende Wahl146 kann danach in mehreren Wahlgängen stattfinden147: Im ersten Wahlgang sind die Kandidaten gewählt, die die höchste Stimmenanzahl erhalten, sofern sie auch eine Mehrheit der anwesenden und abstimmenden Parteien hinter sich haben. Die danach noch offenen Sitze werden in einem weiteren Wahlgang aus den bisher nicht gewählten Kandidaten besetzt, die relativ gesehen die höchste Stimmenzahl erhalten haben; das Teilnehmerfeld ist dabei auf maximal doppelt so viele Kandidaten wie noch offene Sitze begrenzt. Sollten auf diese Weise drei Wahlgänge ergebnislos bleiben, nehmen an den nächsten drei Voten nur die Kandidaten teil, die im vorangegangenen dritten Wahlgang vorne lagen, wobei das Feld wie zuvor beschränkt ist. Das Verfahren wird fortgesetzt, bis alle Sitze besetzt sind. Die bisherige Wahlpraxis im Klimaregime und sonstigen Völkerrecht zeigt aber, daß das Wahlverfahren nicht so wie vorgesehen eingehalten werden wird148: Vielmehr ist davon auszugehen, daß die diversen Regionalund Interessengruppen sich schon zuvor intern auf Kandidaten für ihre Gruppe einigen werden, die von COP/MOP bei der eigentlichen Wahl nur noch bestätigt werden. Realen Einfluß wird es somit nur auf die Wahl des eigenen Kandidaten geben, und nur hier ist Raum für eine Auswahl, die im Klimaregime bisher oft umstritten war. Das Wahlverfahren wird damit zweistufig ablaufen, wobei der vorherigen internen Auswahl der Gruppenkandidaten die offizielle Wahl durch COP/MOP folgt. Auf dieser Ebene ist lediglich mit einem Wahlgang zu rechnen, in dem die Kandidaten problemlos bestätigt werden. Die Amtszeit der gewählten Mitglieder ist begrenzt. Nach S. 3 des Art. 4 II bzw. 5 II PMC dienen sie nicht mehr als zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten – ebenso wie in nahezu allen anderen Nichteinhaltungsverfahren149. Die Zeitbegrenzung soll das stete Verbleiben einzelner Mitglieder und daraus folgende „Verkrustungen“ der Abteilungen verhindern150. Nach einem 144 Das Nichteinhaltungsverfahren der Aarhus-Konvention regelt das Nominierungsverfahren und enthält auch knappe Hinweise zur Wahl selbst. 145 FCCC/CP/1996/2, S. 2 ff. 146 Regeln 51 und 48 der Geschäftsordnung. 147 Regel 53 der Geschäftsordnung. 148 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 411. 149 Einzige Ausnahme ist das der Alpenkonvention, das keine Begrenzung vorsieht. 150 Dies ist allgemein der wesentliche Sinn derartiger Amtszeitbegrenzungen.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

147

rechtzeitigen Ausscheiden ist aber ein späterer Wiedereintritt möglich, da das „nicht mehr als“ nicht nur die „zwei Amtszeiten“151, sondern auch noch das „aufeinanderfolgend“ umfaßt152. Diese Zäsur reicht, um die Verkrustungsgefahr weitgehend zu bannen153. Weil der jeweilige S. 3 je nur an eine Abteilung anknüpft, kann zudem auf zwei aufeinanderfolgende Amtszeiten in der einen Abteilung ohne zeitliche Zäsur eine weitere Amtszeit in der anderen Abteilung folgen. 5. Anforderungen Die Mitglieder des Einhaltungsausschusses müssen gewisse Anforderungen erfüllen. Derartige Ansprüche stellen alle Nichteinhaltungsverfahren, deren Mitglieder ein freies Mandat haben, nicht hingegen die mit Staatenvertretern154. Normalerweise beschränkt sich dies auf fachliche Anforderungen155, die im Gegensatz zu Charaktereigenschaften156 leicht zu überprüfen sind. Demgemäß müssen die Ausschußmitglieder gem. Art. 2 VI 2 PMC über anerkannte Kompetenz bezogen auf den Klimawandel und auf relevanten Feldern wie dem naturwissenschaftlichen, technischen, sozioökonomischen oder rechtlichen Gebiet verfügen. Die Qualifikationen der Mitglieder sind entscheidend für die Gesamtkompetenz und -effizienz des Einhaltungsausschusses157 und sollten darum künftig durch spezielle Schulungen noch gestärkt werden158. Die weite Spannbreite relevanter Disziplinen resultiert zum einen aus der Komplexität des anthropogenen Klimawandels. Zum anderen verhindert sie, daß die Repräsentativität der Mitglieder durch berufliche oder ausbildungsbezogene Erwartungen zu sehr eingeschränkt wird159. 151 So als Gegenbeispiel bei ebenfalls vierjährigen Amtszeiten die Verfassung der USA: „Niemand darf mehr als zweimal in das Amt des Präsidenten gewählt werden [. . .].“ 152 Es hätte andernfalls auch nahegelegen, ein „insgesamt“ zu ergänzen. 153 Als Indiz hierfür kann gelten, daß das Nichteinhaltungsverfahren des Montrealer Protokolls ausdrücklich eine solche Zäsur nach zwei Amtszeiten vorsieht. 154 Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit. 155 Die UNEP Compliance Guidelines fordern diese in Nr. 14 (d) (i). 156 Die Mitglieder des Einhaltungsausschusses der Aarhus-Konvention sollen einen „hohen moralischen Charakter“ aufweisen, der jedoch kaum überprüfbar sein dürfte. 157 Vgl. Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 348; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (42). Aus diesem Grund kann die von FCCC/CP/2001/13/Add.4, S. 26 (COP-Beschluß 36/CP.7) geforderte Geschlechterbalance nur nachrangig – bei gleicher fachlicher Qualifikation – zum Tragen kommen. 158 Wie schon jetzt bei den Mitgliedern der sachkundigen Überprüfungsgruppen der Fall. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 564.

148

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Aufgrund der an sie gestellten Anforderungen stammen die Mitglieder des Einhaltungsausschusses aus der internationalen wissenschaftlichen Gemeinschaft der Klimaexperten. Solche Netzwerke sind in der völkerrechtlichen Praxis oft Verbündete der Regime und bestrebt, deren Ziele zu unterstützen – u. a. da diese ihren Mitgliedern die berufliche Reputation sichern. Wenn derartige Experten Organe der entsprechenden Regime besetzen, sind sie darum häufig bemüht, ihre Position zu nutzen, um die Regimevorstellungen voranzutreiben160. Das spricht im Klimaregime dafür, daß die Mitglieder des Einhaltungsausschusses ihre Aufgabe seriös wahrnehmen und Nichteinhaltungsfälle aufdecken werden – nicht zuletzt, um ihr Fachwissen durch praktische Erfahrungen anzureichern161. Dies gilt unabhängig davon, daß das Nichteinhaltungsverfahren bei den fachlichen Anforderungen (anders als bei allen anderen Mitgliederkriterien) zwischen beiden Abteilungen unterscheidet: Beim Wählen der Unterstützungsabteilungs-Mitglieder versucht COP/ MOP nach Art. 4 III PMC die genannten Kompetenzen in einer ausgewogenen Weise widerzuspiegeln. Es sollen sich somit nicht nur einzelne, sondern viele dieser Kompetenzen in der Unterstützungsabteilung finden. Dabei ist unerheblich, ob sich die Kompetenzen auf verschiedene Mitglieder verteilen oder in einzelnen Mitgliedern gebündelt vorliegen, weil hier (anders als bei der Durchsetzungsabteilung) auf die Kompetenzen als solche und nicht auf die Mitglieder abgestellt wird. Auch ist nur der „Versuch“ der Einbeziehung sämtlicher Kompetenzen gefordert, da es angesichts der vielen relevanten Gebiete unmöglich wäre, wirklich alle Disziplinen widerzuspiegeln. Darüber hinaus beläßt die Vorauswahl der Regional- und Interessengruppen COP/MOP bei der Wahl der Mitglieder faktisch nur wenig Verantwortung. Bei der Wahl der Mitglieder der Durchsetzungsabteilung muß COP/MOP nach Art. 5 III PMC dagegen davon überzeugt sein, daß die Mitglieder rechtliche Erfahrung haben162. Praktisch werden damit die einzelnen Regional- und Interessengruppen bei der internen Auswahl ihrer Kandidaten dieses Kriterium zu beachten haben. Die juristische Kompetenz muß hier in jedem einzelnen Mitglied selbst vorliegen. Die Notwendigkeit rechtlicher Erfahrung ist durch die in Teilen gerichtsähnlichen Aufgaben der Durchset159 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (42). 160 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 278 ff.; Henkin, How Nations Behave, S. 47, 61; Sand, Environmental Law, S. 344. Vgl. ähnlich zu einem internationalen Juristenstand Kadelbach, Ethik des Völkerrechts, ZaöRV 2004, 1 (6). 161 Vgl. dazu Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 445. 162 Die Wichtigkeit des Rechts betonen auch die anderen Nichteinhaltungsverfahren, selbst dann, wenn sie die relevanten Disziplinen ansonsten gar nicht eingrenzen.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

149

Tabelle 5 Institutioneller Vergleich der Nichteinhaltungsverfahren

1 2 3

Jahr

Vertrag

Anzahl

Herkunft1

Mandat2

Wahl3

Anforderungen

Vorsitz

1990

MP

10

GH

G

2J

–

1þ1

1997

GP

8

–

G

2J

–

1þ1

2001

EC/SP

8

–

G

2Z

–

1þ1

2001

KP

2 x 10

5GH+

F

4J

+

21þ1

2002

IC/PP

8

GH

F

2Z

+

1þ1

2002

AC/DP

16 þ 2 (max.)

GH

G

–

–

–

2002

BC

15

5GH

F

2Z

+

1þ3

2004

CP

15

5GH

F

4J

+

–

GH = Berücksichtigung der geographischen Herkunft, 5GH = Berücksichtigung der fünf UN-Regionalgruppen, 5GH+ = Berücksichtigung noch weiterer Kriterien. G = gebunden, F = frei. J = Anzahl der Jahre, Z = Anzahl der Zwischen-COP-Perioden.

zungsabteilung bedingt163, die sich ja u. a. in einem komplexen Verfahren mit der Sanktionierung von Nichteinhaltungen befaßt. Die Mitgliedschaft in dieser Abteilung ist aber mit Absicht nicht auf Juristen beschränkt worden, um die Auswahl nicht zu sehr einzuengen164. Über „rechtliche Erfahrung“ können nämlich auch Nicht-Juristen verfügen165, da dies keine rechtswissenschaftliche Ausbildung, sondern nur eine gewisse Praxis verlangt. 163 Vgl. Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 3; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82 f.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (45, 47, 55); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189); Wiser, Elements Paper, S. 2. 164 Dies spricht gegen den Vorschlag von Hagem/Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (117 f.), die Mitgliederunabhängigkeit durch höhere Anforderungen an die juristischen Qualifikationen zu stärken. Auch die Idee, hierzu den Verbleib in der Abteilung dauerhafter zu gestalten und so die Abhängigkeit von einer Wiederwahl zu reduzieren, ist abzulehnen, weil das KP-Nichteinhaltungsverfahren bereits eine vergleichsweise lange Amtszeit vorsieht. 165 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (47 f.).

150

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

6. Vorsitz Sowohl die Unterstützungs- als auch die Durchsetzungsabteilung verfügen über einen Vorsitzenden [chairperson] und einen stellvertretenden Vorsitzenden [vice-chairperson] – wie fast alle Einhaltungsorgane der anderen Nichteinhaltungsverfahren166. Nach Art. 2 IV 1 PMC werden beide von jeder Abteilung aus ihren Mitgliedern für eine Amtszeit von zwei Jahren gewählt – parallel zu den Mitgliederwechseln in den Abteilungen. Der eine stammt aus einer Anhang I-, der andere aus einer Nicht-Anhang I-Partei. Kommt der Vorsitzende aus einer Anhang I-Partei, stammt der Stellvertreter also aus einer Nicht-Anhang I-Partei (und umgekehrt). Der Vorsitz jeder Abteilung rotiert gem. S. 3 zwischen Anhang I- und Nicht-Anhang I-Parteien. Dies geschieht in der Weise, daß immer ein Vorsitzender aus einer Anhang I- und der andere aus einer Nicht-Anhang I-Partei stammt. Kommt der Vorsitzende der Unterstützungsabteilung also aus einer Anhang I-Partei und sein Stellvertreter aus einer Nicht-Anhang I-Partei, ist dies in der Durchsetzungsabteilung genau andersherum (und umgekehrt). Zusammen bilden die vier Vorsitzenden nach S. 2 das Büro des Einhaltungsausschusses.

Büro Vorsitzender (Anhang I)

Vorsitzender (Nicht-Anhang I)

stellvertretender Vorsitzender (Nicht-Anhang I)

stellvertretender Vorsitzender (Anhang I)

Wahl Abteilung 1 (Unterstützungsabteilung)

Wahl Abteilung 2 (Durchsetzungsabteilung)

Abbildung 27: Vorsitz der Abteilungen (Büro)

166

Mit Ausnahme der Alpenkonvention (Vorsitz entspricht dem der Konvention) und der Basler Konvention (drei Stellvertreter). Vgl. Tabelle 5 auf S. 149 dieser Arbeit.

A. Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung

151

III. Zusammenarbeit Die beiden Abteilungen interagieren und kooperieren nach Art. 2 VII PMC bei ihrer Tätigkeit. Wie schon die Auffangfunktion der Unterstützungsabteilung zeigt, soll die Aufgabentrennung also nur zur Arbeitsteilung und Spezialisierung beitragen, aber nicht dazu führen, daß die Abteilungen ihre Aufgaben gänzlich isoliert voneinander wahrnehmen, weil das ineffektiv wäre167. Das Nichteinhaltungsverfahren nennt drei Fälle der Zusammenarbeit. Diese sind aber nicht abschließend, da sonst das allgemeine Interaktions- und Kooperationsgebot überflüssig wäre. Eine weitergehende Zusammenarbeit stößt jedoch dann an Grenzen, wenn der Bereich der Unterstützung (dem auch die drei Zusammenarbeitsfälle zuzuordnen sind) hin zur Entscheidung überschritten wird, denn dies würde die Aufgabenzuordnung des Verfahrens sprengen. 1. Mitgliederaustausch Das Büro kann zunächst (ein oder mehrere) Mitglieder einer Abteilung bestimmen, um zur Arbeit der anderen Abteilung beizutragen. Die Betroffenen bleiben Mitglieder ihrer ursprünglichen Abteilung und werden nicht Mitglieder der anderen Abteilung, da sie in diese (anders als in die Ursprungsabteilung) ausdrücklich nicht „gewählt“, sondern nur administrativ „bestimmt“ werden. Auch sollen sie nur zur Arbeit der anderen Abteilung „beitragen“, diese also unterstützen, sie aber nicht eigenständig übernehmen168. Der Transfer personeller Ressourcen soll so ggf. zwischen den Abteilungen hohe Arbeitsbelastungen auffangen. Um die generelle Aufgabentrennung aufrecht zu erhalten, dürfen derartige Transfers nicht zur Regel werden, sondern nur „im Einzelfall“ stattfinden. Auch reicht es nicht, daß ein Transfer sinnvoll wäre, weil er nur erfolgen darf, „sofern notwendig“ – wenn also eine Abteilung ihre Aufgaben ohne personellen Beistand nicht mehr bewältigen kann. Mitglieder aus der Unterstützungsabteilung, die der Durchsetzungsabteilung zugewiesen werden, benötigen (anders als deren Mitglieder) zwar keine rechtliche Erfahrung, da keine Wahl vorliegt, doch ist eine sinnvolle Hilfe oft nur beim Vorliegen dieser Voraussetzung möglich. 167

Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (210, 224). 168 Sie dürfen z. B. nicht an der Beschlußfassung mitwirken. Vgl. CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 1. Dies spricht – trotz der Gefahr einer faktischen Dominanz – dafür, den Austausch eines Mitgliedes auch dann zuzulassen, wenn es direkt zuvor bereits zwei Amtsperioden in der Abteilung tätig war, in die es geschickt werden soll.

152

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Der Mitgliederaustausch ist als einziger Zusammenarbeitsfall mit dem allgemeinen Interaktions- und Kooperationsgebot in Art. 2 VII PMC verknüpft. Dadurch wird jedoch keine besondere Nähe ausgedrückt; vielmehr scheint das Nichteinhaltungsverfahren ihn systematisch gar nicht als Unterfall der Interaktion und Kooperation einzustufen, wie die Verknüpfung durch das „und“ deutlich macht. Das läßt sich nur so erklären, daß der Personalaustausch nicht als Interaktion und Kooperation der Abteilungen „bei ihrer Tätigkeit“, sondern als Zusammenarbeit noch vor der eigentlichen Tätigkeit gewertet wird. 2. Informationsaustausch Den zweiten Fall einer Zusammenarbeit der beiden Abteilungen nennt Art. 8 III (e) PMC. Demnach stützt jede Abteilung ihre Überlegungen im Nichteinhaltungsverfahren u. a. auf Informationen der anderen Abteilung. Im Gegensatz zum ersten Fall der Interaktion und Kooperation findet damit eine Informationsübertragung und kein personeller Transfer statt. Ferner liegt keine exklusive Abteilungszusammenarbeit vor, weil beide Abteilungen ihre Überlegungen auch auf andere Quellen stützen. Der Informationsaustausch ist uneingeschränkt möglich, da er die generelle Aufgabentrennung nicht gefährdet und eine umfassende Information für die Überlegungen der Abteilungen sinnvoll ist. 3. Beratungsaustausch Überdies kann die Durchsetzungsabteilung nach Art. 9 XII PMC eine Durchführungsfrage an die andere Abteilung zur Beratung übergeben. Dies widerspricht nicht Art. 7 I PMC, nach dem es Aufgabe des Büros ist, die Fälle der passenden Abteilung zuzuweisen. Die Verfahrensvorschriften des Nichteinhaltungsverfahrens lassen sich in solche unterteilen, die sich mit der Beratung oder der – nachfolgenden – Entscheidung von Durchführungsfragen befassen. Die Durchsetzungsabteilung kann die Durchführungsfrage nur „zur Beratung“ übergeben, nicht dagegen zur Entscheidung zuweisen169. Die Zuweisung durch das Büro an die Durchsetzungsabteilung wird also keinesfalls revidiert. Diese muß die Durchführungsfrage weiterhin ent169 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (194), nehmen dagegen an, daß die Unterstützungsabteilung nach der Übergabe einer Durchführungsfrage diese auch – parallel zur und unabhängig von der Durchsetzungsabteilung – entscheiden darf. Dies widerspricht Art. 7 I PMC, weil es die Zuweisung des Büros revidiert. Eine parallele Entscheidung wäre nur bei einer ursprünglichen Zuweisung schon an beide Abteilungen denkbar; selbst das ist aber nicht vorgesehen (vgl. S. 185 dieser Arbeit).

B. Plenum

153

scheiden, kann dabei aber die vorangegangene Beratung der Unterstützungsabteilung berücksichtigen. Es handelt sich hierbei um einen Kompromiß, weil zuvor überlegt wurde, Durchführungsfragen immer zuerst durch die Unterstützungs- und erst danach ggf. in der Durchsetzungsabteilung behandeln zu lassen170. Eine ergänzende Beratung durch die Unterstützungsabteilung ist dann sinnvoll, wenn diese in Bereichen, die für die Entscheidung bedeutsam sind, kompetenter ist171 – also dann, wenn es um Rat und Unterstützung sowie Einhaltungsförderung geht. Dabei ist zu bedenken, daß auch die Nichteinhaltungsfolgen der Durchsetzungsabteilung ausdrücklich auf die Wiederherstellung der Einhaltung zielen und die Ursache der Nichteinhaltung berücksichtigen, was primär an der möglichen Folge eines „Einhaltungsaktionsplans“ sichtbar wird. Anders als beim Mitgliederaustausch („im Einzelfall“, „sofern notwendig“) kann der Beratungsaustausch „jederzeit“ erfolgen, „wenn angebracht“ – wozu genügt, daß er bei der Entscheidung der Durchsetzungsabteilung hilfreich ist. Im Gegensatz zu den anderen beiden Formen der Zusammenarbeit ist der Beratungsaustausch nicht wechselseitig möglich, da die Unterstützungsabteilung keine Durchführungsfragen an die Durchsetzungsabteilung übergeben darf172. Dies erklärt sich damit, daß (anders als im umgekehrten Fall) eine Beratung durch die Durchsetzungsabteilung für die nicht sanktionierende Unterstützungsabteilung keinen wichtigen Kompetenzgewinn bewirken würde und für die betroffene Partei (anders als bei der Unterstützungsabteilung) keine positiven Auswirkungen hätte.

B. Plenum Das Plenum des Einhaltungsausschusses ist im Vergleich zu den beiden Abteilungen zwar von geringerer Bedeutung, aber – anders als das Büro – noch in einem eigenen Artikel geregelt: Art. 3 PMC.

170 Vgl. zu diesem Streitpunkt Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (29); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (194). 171 Vgl. ähnlich CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 4; Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 11. 172 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (194).

154

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

I. Aufgaben Das Plenum ist die Verbindungsstelle des Einhaltungsausschusses zu COP/MOP. Auch bei den anderen Nichteinhaltungsverfahren existiert eine vergleichbare Verbindung zur jeweiligen COP, die aber nicht so detailliert geregelt ist; eine Ausnahme hiervon ist nur die Berichterstattung, da die Kompetenzen in den anderen Verfahren oft stärker bei der COP liegen, die darum mehr Informationen benötigt. Die weitgehend administrativen173 Aufgaben des Plenums finden sich in Abs. 2 (a)–(e). 1. Berichterstattung So berichtet das Plenum zu jeder ordentlichen Tagung von COP/MOP über die Tätigkeiten des Einhaltungsausschusses; zur Vereinfachung beinhaltet das eine Liste der (primär wichtigen) Abteilungsbeschlüsse. Ordentliche COP/MOP-Tagungen finden nach Art. 13 VI 2 KP einmal jährlich zusammen mit den COP-Tagungen statt, sofern COP/MOP nicht ausnahmsweise174 anderes beschließt. Nimmt die erste COP/MOP-Tagung, wie vorgesehen, im November/Dezember 2005 das Nichteinhaltungsverfahren an, wird das Plenum erstmals zur zweiten Tagung im November 2006 über die Ausschußtätigkeiten berichten, später dann immer im Jahresrythmus175. Die Berichte des Plenums über seinen Arbeitsfortschritt werden gem. Art. 12 (b) PMC von COP/MOP berücksichtigt. Sie bilden eine zentrale Informationsbasis für COP/MOP, um die eigenen Aufgaben im Nichteinhaltungsverfahren zu erfüllen. 2. Allgemeine politische Führung Im Einklang mit ihrer prinzipiellen Leitungsfunktion176 ist es nach Art. 12 (c) PMC eine der Aufgaben von COP/MOP, dem Einhaltungsausschuß eine „allgemeine politische Führung“ zu geben, die das Plenum anwenden muß. Während die Plenumsberichte Informationen an COP/MOP übermitteln und so auf sie Einfluß ausüben, ist diese – ebenfalls im Jahresrhythmus 173 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 72; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (189). 174 Nach bisheriger Erfahrung wird eine Abweichung nur bei unvorhergesehenen Ereignissen eintreten (wie z. B. der Unterbrechung von COP 6). Neben praktischen Gesichtspunkten sprechen auch Kostenaspekte gegen einen abweichenden Rhythmus. 175 Vgl. Tabelle 6 auf S. 165 dieser Arbeit und FCCC/CP/2004/10, S. 41. 176 Vgl. dazu Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 404.

B. Plenum

155

erfolgende – Führung für COP/MOP ein Mittel zur Beeinflussung des Plenums177. Als „politische“ Führung findet die Einflußnahme nur im Rahmen der feststehenden rechtlichen Regeln des Nichteinhaltungsverfahrens statt, sofern dieses nicht ausdrücklich geändert wird. Wäre das anders, könnte das Nichteinhaltungsverfahren zum Spielball politischer Interessen werden178. Dem widerspricht seine gesamte Konzeption, wie die sonstigen – sehr begrenzten179 – Aufgaben der COP/MOP zeigen. Die politische Führung muß auch „allgemein“ bleiben, weil COP/MOP im Nichteinhaltungsverfahren i. d. R. keine Einzelfallentscheidungen treffen soll180. Letztlich dürfte es sich bei der allgemeinen politischen Führung damit allenfalls um Leitlinien handeln, die das Nichteinhaltungsverfahrens konkretisieren. Die „allgemeinen [Einhaltungs-]Probleme“, die Gegenstand der Führung sein sollen, ermittelt COP/MOP nach Art. 12 (a) PMC bei der Prüfung der Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen gem. Art. 8 V, VI KP. Diese Regelung ist ein Kompromiß zu einem früheren Vorschlag, nach dem eine Vorprüfung dieser Berichte durch eine Parteivertreter-Abteilung angedacht war, die über die Weiterleitung an den Einhaltungsausschuß entscheiden sollte – worauf aus Vereinfachungsgründen aber zugunsten der Einflußeröffnung für COP/MOP über die „allgemeine politische Führung“ verzichtet wurde181. In ihrer Substanz bleibt diese Führung dennoch unklar182. Ausgeführt wird nur, daß sie auch alle Durchführungsthemen, die Auswirkungen auf die Arbeit der beiden KP-Nebenorgane183 haben können, umfaßt – womit auch auf die Arbeitsbeziehungen aufmerksam gemacht wird, die SBI und SBSTA sowohl mit COP/MOP als auch mit dem Einhaltungsausschuß haben. 177

Vgl. Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83). Jene Gefahr sehen Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83), v. a. dadurch gebannt, daß COP/MOP die allgemeine politische Führung im Konsens verabschieden muß (sofern die Differenzen über den Abstimmungsmodus nicht gelöst werden), was die Unabhängigkeit des Einhaltungsausschusses schützen dürfte. 179 Die Entwicklungsländer hatten eine bedeutendere Rolle für COP/MOP gefordert. Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). 180 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 396. Einzige Ausnahme ist die in Art. 12 (e) PMC deshalb ausdrücklich genannte Beratung und Entscheidung von verfahrensbezogenen Einsprüchen. Auch das Plenum trifft keine Einzelfallentscheidungen. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (44). 181 Vgl. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (194). 182 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83). 183 Vgl. dazu Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 415 ff. 178

156

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

3. Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten Das Plenum übermittelt ferner Vorschläge zu Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten für das effektive Funktionieren des Einhaltungsausschusses an COP/MOP – die nach Art. 12 (d) PMC darüber entscheidet. Die Verknüpfung mit dem Etat verdeutlicht, daß die Verwaltungsangelegenheiten keine Inhalte, sondern nur Rahmenbedingungen des Nichteinhaltungsverfahrens betreffen. Die Budgethoheit verschafft COP/MOP trotzdem die Möglichkeit, ein effektives Funktionieren des Einhaltungsausschusses durch eine knappe Mittelausstattung zu untergraben. Der erforderliche Etat für ein Nichteinhaltungsverfahren hängt v. a. von der Größe des Einhaltungsorgans und der Anzahl der Treffen ab184. Der Einhaltungsausschuß des KP trifft sich nicht weniger häufig als die anderen Einhaltungsorgane, hat jedoch mehr Mitglieder als diese, so daß zu erwarten steht, daß er das bislang teuerste Organ wird. Für den Zeitraum 2004–2005 hatte COP (ohne einer Entscheidung der COP/MOP vorgreifen zu wollen) erstmals 68.000 US-Dollar für „Vorbereitung und Aufbau des Einhaltungsausschusses (Entwurf von Verfahrensregeln und eines Arbeitsplans)“ eingeplant185. Für den Anschlußzeitraum 2006–2007 schlägt SBI der COP/MOP für die Arbeit des Einhaltungsausschusses 697.160 US-Dollar vor186. Vergleicht man dies mit dem Einhaltungsorgan des Montrealer Protokolls187 (115.000 US-Dollar pro Jahr188), erscheint der Betrag schon angesichts der doppelt so vielen Mitglieder beim KP-Ausschuß angemessen und nicht zu hoch. 4. Verfahrensregeln (Geschäftsordnung) Aufgabe des Plenums ist es darüber hinaus, etwaige weitere benötigte Verfahrensregeln [rules of procedure] als Geschäftsordnung für das Nichteinhaltungsverfahren zu entwickeln189 – v. a. solche, die sich mit Vertraulichkeit, Interessenkonflikten, Informationsübermittlung durch IGOs und NGOs sowie Übersetzung befassen. Die Weiterentwicklungsoption berücksichtigt, daß sich in den Verhandlungen gezeigt hatte, daß manche Verfah184

Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 19. FCCC/CP/2003/6/Add.1, S. 51 Abs. 11, S. 57 (COP-Beschluß 16/CP.9). 186 FCCC/SBI/2005/L.15/Add.1/Rev.1, S. 5 (COP- und COP/MOP-Entwurf). 187 Nach Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 19, kann dieses als Maßstab dienen. 188 UNEP/OzL.Pro.14/9, S. 71 (Punkt 3305). 189 Hierbei handelt es sich um Regeln, die über die schon bestehenden Vorschriften hinausgehen. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190). 185

B. Plenum

157

rensangelegenheiten besser in einer Geschäftsordnung normierbar sind: Das Nichteinhaltungsverfahren ist nicht ausgereift, sondern muß noch aufgebaut190 und dann fortlaufend verbessert werden191; hierbei wird die später aktiv werdende Durchsetzungsabteilung auf Erfahrungen der Unterstützungsabteilung zurückgreifen können, diese hingegen nur auf die der anderen Nichteinhaltungsverfahren192. Da die Geschäftsordnung den (an sich vorgegebenen) Verfahrensablauf noch entscheidend prägen kann, muß sie von COP/MOP im Konsens angenommen werden. Die Eigenart des Nichteinhaltungsverfahrens des KP gegenüber fast allen anderen Verfahren liegt darin, daß die vorherige Entwicklung der Regeln explizit beim Einhaltungsorgan selbst liegt193. Der Ausschuß wird die im Budget bereits vorgesehene Geschäftsordnung aber erst ab November/Dezember 2005 nach seiner Formierung bei COP/MOP 1 erarbeiten können194. Zur Vertraulichkeit ist bislang geregelt, welche Abteilungsbeschlüsse öffentlich gemacht und wann Anhörungen öffentlich veranstaltet werden. Es erlaubt den Umkehrschluß, daß in allen anderen Fällen Nichtöffentlichkeit, also Vertraulichkeit, gewährleistet ist. Als Hauptanwendungsbereich der Verfahrensregeln verbleibt damit Art. 8 VI 4 PMC, nach dem die Frage, ob die von den Abteilungen beratenen Informationen auch der Öffentlichkeit verfügbar gemacht werden, von den ergänzenden Vertraulichkeitsregeln abhängig ist. Hier könnte festgelegt werden, welche Informationen (nicht) ver190 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (89). Das gilt umfassender auch für das KP insgesamt. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 29. 191 Andersen/Findlay/Tenner, KP: verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 119 (133). 192 Die Verbesserungen können hier schneller erfolgen als in den vorangegangenen Nichteinhaltungsverfahren, weil auf deren Erfahrungen zurückgegriffen werden kann. So Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (222 ff.). Vgl. generell zum „evolutionären“ Charakter von Nichteinhaltungsverfahren Romano, ILO System, S. 22 f. Auch wird das Verfahren zunächst Erfahrung in der Unterstützungsabteilung sammeln können und so Vertrauen aufbauen können, bevor es in der Durchsetzungsabteilung zur Verhängung von Sanktionen kommt. Vgl. ähnlich Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (412); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 208. Es ist für das Sammeln von Erfahrungen günstig, daß zuerst die Berichtspflichten überprüft werden, weil deren Nichteinhaltung vergleichsweise einfach festzustellen ist. Vgl. Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85). 193 Ausdrücklich sieht dies sonst nur das Verfahren des Cartagena-Protokolls vor. 194 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190), stellten zwar fest, daß noch kein Termin für diese Verhandlungen festgesetzt war, rechneten aber mit vorläufigen Verhandlungen innerhalb der nächsten zwei Jahre (bis 2004). Jener Zeitpunkt hat sich durch das späte Inkrafttreten des KP weiter nach hinten verschoben.

158

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

traulich sind und welche genauen Pflichten die Mitglieder des Einhaltungsausschusses treffen195. Andere Nichteinhaltungsverfahren sehen generell vor, daß als vertraulich bezeichnete Informationen auch vertraulich zu behandeln sind196. Eine vergleichbare Vertraulichkeitsregel trifft auch Art. 12 IX FCCC. Gegen Verfahrensregeln für Interessenkonflikte spricht das freie Mandat der Mitglieder des Einhaltungsausschusses. Dennoch könnte festgelegt werden, ob schon im Falle identischer Nationalität ein Interessenkonflikt besteht (wie bei fast allen Staatenvertreter-Verfahren) oder ob noch zusätzliche Befangenheitsmomente hinzukommen müssen197. Gegen ein Ruhen der Mitarbeit bei potentieller Befangenheit198 spricht zumindest bei nur gleicher Nationalität, daß Mehrheitsentscheidungen möglich sind, es also nicht auf ein einzelnes Mitglied ankommt. Für die Informationsübermittlung durch IGOs und NGOs ist bislang vorgesehen, daß diese der zuständigen Abteilung relevante tatsächliche und technische Informationen vorlegen können. Die Informationsübermittlung ist auf „kompetente“ Organisationen begrenzt; diese Einengung fehlt bei den Verfahrensregeln. Gleichwohl kann das Plenum die Informationsübermittlung nicht für sonstige Organisationen öffnen. Die Regelung, wer anbieten darf, ist abschließend, so daß nur noch reguliert werden darf, wie übermittelt wird. Neben der Form (z. B. schriftlich oder elektronisch) ist dabei anzuordnen, ob die Informationen direkt199 an die Abteilungen oder – wie sonst üblich – über das Sekretariat übermittelt werden200. Die Schaffung einer Frist zur Informationseinreichung ist nicht sinnvoll, da dies wichtige Informationen ausschließen könnte. Zweck weiterer Übersetzungsregeln kann es nur sein, die vorhandenen zu ergänzen. Schon jetzt ist dafür gesorgt, daß alle relevanten Dokumente im 195 So wie beim CDM-Exekutivrat: FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 10 (Regel 11) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). 196 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 14; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (729). 197 Wie z. B. beim CDM-Exekutivrat: FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 9 (Regel 9) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). 198 So beim CDM-Exekutivrat: FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 10 (Regel 10 Abs. 2 a. E.) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). Ein (teilweises) Ruhen der Mitarbeit ist auch bei der Verletzung von Vertraulichkeitsvorschriften denkbar und z. B. für Beobachter im Nichteinhaltungsverfahren der Alpenkonvention vorgesehen. 199 So Meier/Tenner, Non-governmental monitoring, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 207 (209), die ohne Begründung schon jetzt hiervon ausgehen. 200 Ersteres geht schneller, das zweite ermöglicht eine Vorprüfung und ggf. Zusammenfassung. Vgl. Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (43). Ähnlich auch Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 8.

B. Plenum

159

Nichteinhaltungsverfahren auf Parteiantrag in eine der sechs offiziellen UNSprachen übersetzt werden. Nicht explizit festgelegt ist dagegen, ob all diese auch Arbeitssprachen des Einhaltungsausschusses sein sollen201. Daß die Dokumente nur auf Antrag übersetzt werden, weist darauf hin, daß der Einhaltungsausschuß zur Arbeitserleichterung nur eine Sprache (Englisch) als Arbeitssprache nutzen wird202, zumindest, sofern nicht eine Partei die Übersetzung beantragt. 5. Sonstiges Zu guter Letzt verrichtet das Plenum auch noch solch „andere Funktionen“, um die es durch COP/MOP für das effektive Funktionieren des Einhaltungsausschusses ersucht wird. Die Klausel ähnelt Art. 7 II m) FCCC und Art. 13 IV j) KP, nach denen COP die zur Verwirklichung des FCCCZieles und COP/MOP die zur KP-Durchführung notwendigen sonstigen Aufgaben erfüllt. So wie jene „Öffnungsklauseln“203 (und eine gleichartige Regelung beim Verfahren des Cartagena-Protokolls) soll diese Plenumsaufgabe mit einer weiten Befugnisnorm Zweifel an der rechtlichen Weisungsbefugnis der COP/MOP ausräumen. Hier bezieht sich die Generalklausel aber (wie bei der Verwaltungs- und Budgetregelung) nur auf äußere Konditionen eines „effektiven Funktionierens“ des Einhaltungsausschusses und nicht auf Inhalte. Wäre das nicht garantiert, wäre eine Eigenständigkeit des Ausschusses Fiktion, und es bedürfte nicht der Regelung einer „allgemeinen politischen Führung“.

II. Mitglieder Das Plenum besteht nach Art. 3 I 1 PMC aus den Mitgliedern der Unterstützungs- und der Durchsetzungsabteilung, ist somit eine Vollversammlung der zwanzig Mitglieder des Einhaltungsausschusses. Gem. S. 2 sind die beiden Abteilungsvorsitzenden die Co-Vorsitzenden [co-chairpersons] des Plenums. Da ein Vorsitzender immer aus einer Anhang I-Partei und der andere aus einer Nicht-Anhang I-Partei stammt, sind beide Parteigruppen im Doppelvorsitz gleichberechtigt vertreten.

201

Dies ist bei COP der Fall: FCCC/CP/1996/2, S. 15 f. (Regel 54 f.). Wie beim CDM-Exekutivrat: FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 15 (Regel 31) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). 203 So Oberthür/Ott, KP, S. 312. 202

160

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Weisungen

Berichte

Plenum

COP/MOP allg. pol. Führung

Vorschlag

Entwicklung

Verwaltung/Budget

Verfahrensregeln

Annahme

Annahme

Abbildung 28: Plenum- und COP/MOP-Aufgaben im Nichteinhaltungsverfahren

C. Büro Als das am wenigsten bedeutende Organ des Einhaltungsausschusses ist das Büro in keinem eigenen Artikel des Nichteinhaltungsverfahrens geregelt. Sowohl seine beiden lediglich administrativen204 Aufgaben als auch seine Mitglieder werden nur innerhalb anderer Kontexte genannt.

I. Aufgaben Erste Aufgabe des Büros ist nach Art. 2 VII PMC der Mitgliederaustausch zwischen den beiden Abteilungen. Diese Abstimmung erfordert die Kenntnis der jeweiligen Arbeitsbelastungen und wird so durch die Einbeziehung des Büros gefördert. Einen wichtigeren205 Zuweisungsauftrag hat das Büro gem. Art. 7 I PMC, da es die Durchführungsfragen der jeweils passenden Abteilung zuweisen muß. Die Zuteilung basiert ausschließlich auf den Aufgaben der beiden Abteilungen, wodurch das Büro, das diese Zuordnungen kennt, ein gutes Zuweisungsorgan ist.

204 205

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 390.

D. Sonstiges

161

II. Mitglieder Das Büro besteht nach Art. 2 IV 2 PMC aus den Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden der beiden Abteilungen. Insgesamt hat es somit nur vier Mitglieder, wobei Anhang I- und Nicht-Anhang I-Parteien gleichberechtigt vertreten sind206. Schon diese geringe Besetzung erklärt, daß dem Büro aus Kapazitäts- und Legitimitätsgründen nur zwei simple Zuweisungsaufgaben geringer Wichtigkeit obliegen, die auf Ebene des Abteilungsvorsitzes leicht durchzuführen sind.

D. Sonstiges Neben den Regelungen zu den Einzelorganen enthält das Nichteinhaltungsverfahren in Art. 2 PMC auch Vorschriften, die weitere Aspekte des Einhaltungsausschusses (für alle Organe) betreffen: Dabei geht es um die Beschlußfassung im Einhaltungsausschuß, dessen Treffen und seine Flexibilität gegenüber Staaten im Übergang zur Marktwirtschaft.

I. Beschlußfassung Die Beschlußfassung ist in Abs. 8 (Quorum) und Abs. 9 (Mehrheit) geregelt. Die Annahme von Beschlüssen bedarf eines Quorums (der Anwesenheit207) von wenigstens drei Vierteln aller Ausschußmitglieder. Dies verhindert zwar, daß eine Minderheit unwillkommene Beschlüsse faßt, gibt einer Minderheit aber auch eine starke Blockadeposition. Im einzelnen ist demnach in den Abteilungen ein Quorum von mindestens 8 Mitgliedern (von 10)208, im Plenum von 15 Mitgliedern (von 20) und im Büro von 3 Mitgliedern (von 4) nötig. Das Mindestquorum der Abteilungen (80%) stellt im Verhältnis zum Plenum und Büro (75%) eine höhere Anforderung auf209. Dies deckt sich damit, daß die Abteilungsbeschlüsse auch von größerer Bedeutung sind. Im Nichteinhaltungsverfahren der Basler Konvention ist ebenfalls ein 75%-Quorum vorgesehen, die anderen Verfahren nennen keine Quorums-Vorschrift. 206

Vgl. Abbildung 27 auf S. 150 dieser Arbeit. Creifelds, Rechtswörterbuch, Stichwort „Quorum“. 208 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). 209 Das Drei-Viertel-Quorum des Einhaltungsausschusses ist zudem anspruchsvoller als das niedrigere Zwei-Drittel-Quorum des CDM-Exekutivrates. Dies unterstreicht die hohe Bedeutung der Beschlüsse des Einhaltungsausschusses. 207

162

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

Wie in den anderen Nichteinhaltungsverfahren (und in modernen völkerrechtlichen Verträgen210) Usus211, unternimmt der Einhaltungsausschuß jede Anstrengung, alle Beschlüsse im Konsens zu erreichen (S. 1). Dieser liegt schon dann nicht vor, wenn ein Mitglied widerspricht212. Wirkt also ein Mitglied aus der vom Beschluß betroffenen Partei mit, ist seine Überstimmung nur unter Aufgabe des Konsenses erreichbar. Ein in der umweltvölkerrechtlichen Praxis bei Konsenserfordernissen vereinzelt durchgesetzter „Konsens minus eins“213 scheidet damit aus. Die Mitglieder werden sich (wie sonst in internationalen Organisationen) vermutlich wirklich bemühen, einen Konsens zu erreichen, auch wenn an sich die Überstimmung einer Minderheit möglich ist214. Wenn Konsens nicht erreichbar ist, werden die Beschlüsse notfalls mit einer Mehrheit von drei Vierteln aller anwesenden und abstimmenden – also mit Ja oder Nein stimmenden (S. 4) – Mitglieder angenommen (S. 2). Bei Anwesenheit aller Mitglieder sind die Mehrheitsanforderungen für die beiden Abteilungen (80%) wiederum höher als für das Plenum oder das Büro (75%). Die Option der Mehrheitsentscheidung ist bemerkenswert, weil sie bei wichtigen Gegenständen im Klimaregime die Ausnahme ist215. Auch sehen nur zwei andere Nichteinhaltungsverfahren eine Drei-Viertel- (Alpenkonvention) oder sogar Zwei-Drittel-Mehrheit (Basler Konvention) vor. Bei Nicht-Konsens können sonst die Beschlüsse allenfalls die unterschiedlichen Ansichten wiedergeben (Espoo- und Aarhus-Konvention)216. Weil Abstimmungsverfahren Prüfsteine für den Grad der Staatenintegration sind217, ist im KP-Verfahren ein vergleichsweise hoher Integrationsgrad feststellbar. Über das normale Mehrheitserfordernis hinaus ist bei Beschlüssen der Durchsetzungsabteilung eine Mehrheit der Mitglieder aus Anhang I- und Nicht-Anhang I-Parteien218 erforderlich (S. 3). Diese doppelte Mehrheit dient dazu, die Bedenken dagegen zu beschwichtigen, daß hier mehrheitlich 210

Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 129 f. Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 14. 212 So für den CDM-Exekutivrat FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 14 (Regel 29 Abs. 2) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). 213 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (413); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 446; Werksman, Compliance and Transition, ZaöRV 1996, 750 (771). 214 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 129; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 444 f. 215 Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 445. Eine DreiViertel-Mehrheit ist aber auch beim CDM-Exekutivrat vorgesehen: FCCC/CP/2002/ 7/Add.3, S. 14 (Regel 29 Abs. 1) (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.8). 216 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 14. 217 So Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 445. 211

D. Sonstiges

3/4-Quorum?

–

Konsens?

+

+

kein Beschluß

163

3/4-Mehrheit?

–

Annahme

+

+

–

Ablehnung

– doppelt? in der Durchsetzungsabteilung

Abbildung 29: Beschlußfassung im Einhaltungsausschuß

Mitglieder aus Nicht-Anhang I-Parteien über die Pflichteinhaltung durch Anhang I-Parteien urteilen. Die Minderheit der Anhang I-Mitglieder kann auf diese Weise alle Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung blockieren219 – was die reputationsschädigende Wirkung der Drei-Viertel-Mehrheit an sich natürlich unberührt läßt220. Es bedeutet eine große Rücksichtnahme, daß zwei der zehn Abteilungsmitglieder es in der Hand haben, Beschlüsse zu blockieren221. 218 Der Hinweis auf die Nicht-Anhang I-Mehrheit ist vom Normzweck her überflüssig, da ohne sie keine Drei-Viertel-Mehrheit denkbar ist. Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 29. Er sichert aber die formelle Gleichbehandlung der Parteigruppen. 219 Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (276); Crossen, Legitimacy Critique, S. 86; Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 72 f.; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 177; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 391. 220 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50). 221 So Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (9); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53).

164

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

II. Treffen Der Einhaltungsausschuß trifft sich nach Abs. 10 wenigstens zweimal im Jahr. Diesen Rhythmus sehen auch viele andere Nichteinhaltungsverfahren vor222 (die anderen treffen sich jährlich oder alle zwei Jahre223). Die Option, von diesem Rhythmus abzuweichen224, wird der Einhaltungsausschuß kaum wahrnehmen, da es explizit gewünscht ist, seine Treffen zusammen mit den Tagungen der Nebenorgane225 abzuhalten226. Weil das Plenum nur jährlich einen Bericht an COP/MOP über die Ausschußtätigkeit abliefern muß, ist dies nur bei jedem zweiten Treffen erforderlich. Ein Bericht wird damit immer zwei Treffen abdecken. Gleiches gilt für die „allgemeine politische Führung“ durch COP/MOP. Die voraussichtlichen Termine für die Treffen und Berichte sind für den Zeitraum bis 2009 der folgenden Tabelle zu entnehmen227. Unklar ist, ob das Drei-Viertel-Quorum auch – neben der Beschlußfassung im Ausschuß – für die Einberufung der Treffen des Einhaltungsausschusses gilt228, die ihm selbst obliegt. Könnte ein Treffen nur im Konsens erfolgen, hätten es einzelne Mitglieder in der Hand, es zu verhindern und so den Ausschuß von vornherein zu blockieren. Andererseits erfordert die Einberufung ein Quorum, um eine Zusammenkunft nicht schon beim Willen nur weniger Mitglieder zwingend zu machen. Folglich muß das Drei222

Montrealer und Cartagena-Protokoll, Protokolle der Genfer LRTAP-Konven-

tion. 223

Espoo- und Aarhus-Konvention bzw. Alpen-Konvention und Basler Konven-

tion. 224 Ein geringerer Rhythmus ist unwahrscheinlich, ein höherer Rhythmus ist nur bei sehr bedeutenden akuten Durchführungsfragen denkbar. In diesem Fall wären auch „virtuelle Treffen“ über moderne Kommunikationsmittel denkbar – wie beim CDM-Exekutivrat. Vgl. dazu Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 12; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 169 f. Wie bei den COP-Tagungen (vgl. Fn. 174) wird auch bei den Treffen der Nebenorgane eine Abweichung die Ausnahme sein. 225 Wenn Art. 2 X PMC von den „Nebenorganen der FCCC“ spricht, ist das ungenau, da hier die KP-Nebenorgane genannt werden müßten. Im Endeffekt ist dies jedoch unerheblich, weil nach Art. 15 I KP die Nebenorgane der FCCC als Nebenorgane des KP dienen und darüber hinaus beide ihre Tagungen gemeinsam abhalten. 226 Wegen der Arbeitsbeziehungen sowie aus praktischen und Kostengesichtspunkten. 227 FCCC/CP/2004/10, S. 41. Die Treffen nur mit den Nebenorganen (ohne COP/MOP) werden voraussichtlich immer in Bonn am Sitz des Sekretariats stattfinden, da es nicht attraktiv ist, Gastgeber dieser weniger bedeutenden Konferenzen zu sein. Vgl. Yamin/Depledge, The International Climate Change Regime, S. 418. 228 So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 391.

D. Sonstiges

165

Tabelle 6 Termine für Treffen und Berichte des Einhaltungsausschusses SB-Tagung

Ausschußtreffen

11/2005 (COP/MOP 1 + SB 23)

+

5/2006 (SB 24)

+

11/2006 (COP/MOP 2 + SB 25)

+

5/2007 (SB 26)

+

11/2007 (COP/MOP 3 + SB 27)

+

6/2008 (SB 28)

+

12/2008 (COP/MOP 4 + SB 29)

+

6/2009 (SB 30)

+

11/2009 (COP/MOP 5 + SB 31)

+

Bericht

Führung

+

+

+

+

+

+

+

+

Viertel-Quorum auch schon für die Einberufung gelten. Dafür spricht, daß es (wie auch das Mehrheitserfordernis) nicht auf Beschlüsse inhaltlicher Art begrenzt ist.

III. Flexibilität gegenüber Transformationsländern Der Einhaltungsausschuß berücksichtigt nach Abs. 11 „jedes Maß“ an von COP/MOP erlaubter Flexibilität für die osteuropäischen Transformationsländer. Wie der Hinweis auf die entsprechenden Normen des Klimaregimes (Art. 3 VI KP, Art. 4 VI FCCC) deutlich macht, schafft dies aber keine neuen Flexibilitätsansprüche229, auch wenn dort nur ein „gewisses Maß“ Flexibilität gefordert wird. Abs. 11 ist somit lediglich eine Aufforderung an den Ausschuß, diese Flexibilität voll zu beachten.

229 So auch Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 196. Michaelowa, Rio, Kyoto, Marrakesh, S. 25, erwähnt zwar eine „bevorzugte“ Behandlung, geht jedoch nicht darauf ein, ob dies über die per se gewährte Flexibilität noch hinausgeht.

166

3. Kap.: Einhaltungsausschuß

E. Zwischenergebnisse Die zentrale Institution des Nichteinhaltungsverfahrens ist ein Einhaltungsausschuß, der über vier Organe verfügt: ein Plenum und ein Büro sowie zwei Abteilungen. Die Unterstützungsabteilung ist für alle Fälle zuständig, die nicht in einer ausdrücklichen Kompetenz der Durchsetzungsabteilung liegen; sie hat somit eine Auffangfunktion. Sie soll Rat und Unterstützung bei der KP-Durchführung geben und die Einhaltung aller KP-Verpflichtungen fördern. Dabei beachtet sie das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ und die jeweiligen Fallumstände. Die Durchsetzungsabteilung hat dagegen nur abschließende Spezialaufgaben. Sie ermittelt die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen und der damit verbundenen methodischen und Berichts-Pflichten sowie Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen. Ergänzend dazu ist sie für die Anpassung der Treibhausgasverzeichnisse und die Korrektur der Datenbank zur Berechnung der zugeteilten Emissionsmengen zuständig. Sie beschäftigt sich folglich – anders als die Unterstützungsabteilung – nur mit Anhang I-Pflichten. Der Einhaltungsausschuß trifft sich wenigstens zweimal jährlich und beschließt dabei mit einem Quorum sowie Drei-Viertel-Mehrheit (bei Scheitern eines Konsenses). Er besteht aus zwanzig von COP/MOP gewählten Mitgliedern, von denen jeweils zehn in der Unterstützungs- bzw. der Durchsetzungsabteilung dienen. Fünf dieser Mitglieder stammen aus den UN-Regionalgruppen, eines aus einem kleinen Insel-Entwicklungsland und je zwei weitere aus Anhang I- bzw. Nicht-Anhang I-Staaten. Daß nach diesem Verteilungsschlüssel auch in der Durchsetzungsabteilung die Mehrzahl der Mitglieder aus Entwicklungsländern kommt, wurde z. T. als unvereinbar mit einem fairen Verfahren gesehen, weil jene von den Anhang I-Pflichten selbst gar nicht betroffen sind. Diese Problematik wird aber weitgehend entschärft durch das freie Mandat und die Möglichkeit der Anhang I-Mitglieder, Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung zu blockieren. Die Amtszeit der – erstmals bei COP/MOP 1 (November/Dezember 2005) zu wählenden – Mitglieder, die fachliche Anforderungen erfüllen müssen, beträgt i. d. R. vier Jahre. Die beiden Abteilungen interagieren und kooperieren; ein Mitglieder-, ein Informations- und ein Beratungsaustausch werden explizit genannt. Das aus allen zwanzig Mitgliedern bestehende Plenum fungiert als Verbindungsstelle des Einhaltungsausschusses zu COP/MOP. Es berichtet über die Tätigkeiten des Ausschusses und wendet die von COP/MOP erhaltene allgemeine politische Führung an. Zudem übermittelt es Vorschläge zu Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten an COP/MOP. Es entwickelt noch benötigte Verfahrensregeln als Geschäftsordnung für das Nichteinhaltungs-

E. Zwischenergebnisse

167

verfahren, die COP/MOP annehmen soll. Das aus den je zwei Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden der Abteilungen bestehende Büro organisiert den Mitgliederaustausch und die Zuweisung von Durchführungsfragen an die jeweils passende Abteilung. Das KP-Nichteinhaltungsverfahren ist das erste, das sein Einhaltungsorgan „Einhaltungsausschuß“ nennt; die neueren Verfahren folgen dieser Bezeichnung. Durch seine vier Organe ist der Einhaltungsausschuß institutionell weiter entwickelt als alle anderen Nichteinhaltungsverfahren. Dies betrifft v. a. die Aufteilung in eine Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung, aber auch viele Neuerungen im Detail, wie die Beachtung spezieller Partei- und Interessengruppen und das freie Mandat.

4. Kapitel

Verfahrensregeln des Nichteinhaltungsverfahrens Where, as in the case of climate change [. . .], non-compliance affects all parties to the treaty, there is considerable merit in designing a process for securing compliance which is multilateral in character, and which allows all parties, as well as NGOs, to participate, and which ensures that all interests are adequately represented.*

Die Organe des Einhaltungsausschusses werden im Nichteinhaltungsverfahren tätig. Dessen Ablauf ist in Art. 6 bis 11 PMC festgelegt. Dort spielt das Plenum überhaupt keine Rolle, das Büro nur eine begrenzte. Die zentralen Organe innerhalb des eigentlichen Verfahrens sind die Unterstützungsund (noch stärker) die Durchsetzungsabteilung. Der Verfahrensablauf ist in fünf Komplexe gegliedert. Sein Regelungsumfang übertrifft den der anderen Nichteinhaltungsverfahren1. Nach der Verfahrenseinleitung (Art. 6 PMC) kommt es durch das Büro zu einer Zuweisung der Durchführungsfrage an die passende Abteilung, die eine Vorprüfung vornimmt (Art. 7 PMC). Sowohl für die Unterstützungs- als auch für die Durchsetzungsabteilung finden im weiteren Verlauf allgemeine Verfahrensregeln Anwendung (Art. 8 PMC). Für letztere gelten darüber hinaus noch weitere Normen: Zunächst werden die allgemeinen Regeln immer durch spezielle Verfahrensvorschriften ergänzt (Art. 9 PMC). In bestimmten Fällen finden dazu ergänzend noch beschleunigende Vorschriften Anwendung (Art. 10 PMC). In einem Fall kann sich bei der Durchsetzungsabteilung ein Einspruchsverfahren anschließen (Art. 11 PMC). Da deren Verfahren insgesamt komplexer ist als das nur für die Unterstützungsabteilung, überzeugt die Regelung durch allgemeine und diese ergänzende besondere Teile. Unterteilt man das Verfahren nicht in Regelungskomplexe, sondern in Verfahrensabschnitte, finden sich bei der Unterstützungsabteilung vier Stufen: Verfahrenseinleitung, Zuweisung und Vorprüfung sowie das eigentliche Verfahren. Bei der Durchsetzungsabteilung kann sich dies durch das Ein* Birnie/Boyle, International Law, S. 208. 1 Vgl. Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 1; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (712); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88); Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 315.

4. Kap.: Verfahrensregeln

169

Verfahrenseinleitung (Überprüfungsgruppen, Parteien) Sekretariat Zuweisung der Durchführungsfrage (Büro)

Unterstützungsabteilung

Durchsetzungsabteilung

Vorprüfung

Vorprüfung

allgemeines Verfahren

allgemeines Verfahren

+ spezielles Verfahren + beschleunigtes Verfahren (z.T.) (ein Fall ) Einspruchsverfahren

Abbildung 30: Verfahrensstufen des Nichteinhaltungsverfahrens

spruchsverfahren auf fünf Abschnitte erhöhen. Innerhalb dieser Stufen kann das Verfahren teilweise flexibel gehandhabt werden; so können einzelne Schritte übersprungen oder wiederholt werden2. Zwischen ihnen ist das nicht möglich, da sie i. d. R.3 abschließend sind. Mit Bezug zum Verfahrensablauf ist in Art. 16 PMC geregelt, daß das Nichteinhaltungsverfahren unabhängig von den anderen Verfahren im Klimaregime, nämlich dem mehrseitigen Beratungsverfahren (Art. 16 KP) und dem Streitbeilegungsverfahren (Art. 19 KP), operiert. Die von den eigentlichen Verfahrensregeln isolierte Stellung des Art. 16 PMC verdeutlicht, daß die Unabhängigkeit dieser beiden Verfahren nicht etwa nur den Verfahrensablauf betrifft, sondern daß die Verfahren auch sonst (bspw. institutionell) nicht miteinander verknüpft sind. 2 Vgl. allgemein Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (436); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 418. 3 Eine Ausnahme bildet nur das Einspruchsverfahren, in dessen Anschluß es zur Wiederholung von anderen Verfahrensstufen kommen kann.

170

4. Kap.: Verfahrensregeln

A. Einleitung des Verfahrens Die Verfahrenseinleitung ist in Art. 6 PMC geregelt. Durchführungsfragen können nach Abs. 1 auf drei Arten gemeldet werden: durch sachkundige Überprüfungsgruppen, mittels Selbstanzeige oder durch Parteianzeige. Daß die sachkundigen Überprüfungsgruppen im Kerntext, die beiden anderen Anzeigearten aber in einer folgenden Aufzählung genannt werden, drückt allenfalls aus, daß davon auszugehen ist, daß eine Einleitung durch Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen die Regel und damit besonders bedeutend sein wird4. In allen Fällen erhält der Einhaltungsausschuß die Durchführungsfragen nicht direkt von den Anzeigenden, sondern vermittelt über das Sekretariat – wie auch in den anderen Nichteinhaltungsverfahren üblich. Zwar läßt Abs. 1 scheinbar auch eine Auslegung zu, nach der dies nur im Fall der sachkundigen Überprüfungsgruppen so ist5. Zumindest der enge Zusammenhang mit Abs. 2, nach dem das Sekretariat „jede6 nach Abs. 1 übermittelte7 Durchführungsfrage“ an die davon betroffene Partei weiterleiten muß, zeigt aber, daß es anders zu verstehen ist. Die Vermittlung durch das Sekretariat entspricht auch dessen genereller „Interface-Funktion“8 zwischen den Parteien und dem Ausschuß, die konfrontative Situationen zwischen Parteien verhindern soll9. Verglichen mit sonstigen Nichteinhaltungsverfahren10 sind die Möglichkeiten der Verfahrenseinleitung in dem des KP als weitreichend und effektiv einzustufen11. Während alle Nichteinhaltungsverfahren eine (Selbst-)An4 Vgl. Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 6; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Hovi/Stokke/Ulfstein, Implementing, S. 39 (43, 52); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 5 Wenn das erste „oder“ nicht nur die ersten „Durchführungsfragen“, sondern auch das „durch das Sekretariat“ von den folgenden „Durchführungsfragen“ trennen würde. 6 Wären davon nur alle Durchführungsfragen aus den Berichten der sachkundigen Überprüfungsgruppen betroffen, hätte es nahegelegen, einfach den in jenem Kontext verwendeten Begriff „Durchführungsfragen“ aus Art. 6 I PMC zu übernehmen, statt in Abs. 2 den hier neuen Ausdruck „jede Durchführungsfrage“ einzuführen. 7 Als „übermittelte“ Durchführungsfragen sieht Art. 6 I PMC nur die der Parteien an, da er bei denen der sachkundigen Überprüfungsgruppen diesen Begriff nicht verwendet. Die erneute Nutzung dieses Ausdrucks in Abs. 2 deutet deshalb darauf hin, daß auch dieser Absatz die Parteianzeigen betrifft, was nur dann sinnvoll ist, wenn alle Durchführungsfragen aus Art. 6 I PMC an das Sekretariat gehen. 8 Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 112; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (397); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (44); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 508. 9 Vgl. Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 84.

A. Einleitung des Verfahrens

171

zeige durch Parteien zulassen, können sie oft auch auf weitere Art und Weise eingeleitet werden. I.d.R. obliegt diese Aufgabe aber nur dem Sekretariat12. Das widerspricht jedoch der neutralen und verwaltenden Rolle, die ein Sekretariat einzunehmen hat. Die somit schwindende Akzeptanz bei den Parteien kann ein Sekretariat dazu bewegen, nicht jeden Nichteinhaltungsfall anzuzeigen13. Darum ist beim KP ein (vorher von der EU gefordertes) Anzeigerecht fallengelassen und ihm nur die neutrale Weiterleitungsfunktion zugestanden worden14. Statt dessen obliegt die Anzeige – als Novum im Umweltvölkerrecht15 – den dafür speziell befähigten sachkundigen Überprüfungsgruppen. Um auch die Neutralität des Einhaltungsausschusses zu bewahren16, kann er das Verfahren nicht selbst eröffnen (anders als bei der Espoo-Konvention). Beobachtern oder gar der Öffentlichkeit (so bei der Alpen- bzw. AarhusKonvention) wurde die Einleitung ebenso versagt: Eine Nicht-Partei sollte als Beobachter keine so weitreichenden Rechte haben. Bei Anzeigerechten von IGOs bzw. NGOs oder gar der Öffentlichkeit wäre die Arbeitsbelastung des Ausschusses unabsehbar17, zumal die Bestimmung der Voraussetzungen für eine Beschwerdebefugnis Schwierigkeiten gemacht hätte18. Das Bedürf10 Vgl. Tabelle 7 auf S. 172 dieser Arbeit sowie Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11 f.; Oberthür, Compliance Mechanisms, Anhang; Wiser, Compliance Systems, S. 16 ff. 11 Vgl. Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 17. 12 Vgl. Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (91); Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 118 f. So beim Montrealer und Aarhus-Protokoll sowie den Protokollen der Genfer LRTAP-Konvention. Bei der Basler Konvention ist das nur bei den Berichtspflichten (also begrenzt) möglich. 13 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 158, 422; Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (87); Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (38 f.); Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 15 f.; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 319 f. 14 Koza, KP Compliance System, S. 23; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 39 (59); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 184; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (193); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 15 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 15; Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (223); Wettestad, Environmental Regimes, S. 225. 16 Da dieser sonst „Richter in eigener Sache“ wäre, ist es sinnvoll, die Anzeigeerstattung von der Fallbehandlung zu trennen. Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 14 ff. 17 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11 f.; Romano, ILO System, S. 30. 18 Vgl. Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 323.

172

4. Kap.: Verfahrensregeln Tabelle 7 Verfahrenseinleitung in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren

1 2

Jahr

Vertrag

Selbst- Parteianzeige anzeige

1990

MP

+

1997

GP

2001

Ü-Grup-- Öffentpen2 lichkeit

Beobachter

Sekretariat

E-Organ1

+

+

–

–

–

–

+

+

+

–

–

–

–

EC/SP

+

+

–

+

–

–

–

2001

KP

+

+

–

–

+

–

–

2002

IC/PP

+

+

+

–

–

+

–

2002

AC/DP

+

+

–

–

–

–

+

2002

BC

+

(+)

(+)

–

–

–

–

2004

CP

+

(+)

–

–

–

–

–

E-Organ = Einhaltungsorgan (z. B. Einhaltungsausschuß). Ü-Gruppen = sachkundige Überprüfungsgruppen.

nis mancher Parteien nach Kontrolle und Vertrauen19 hätte man hingegen auch so berücksichtigen können, daß diese individuell – wie bei der Aarhus-Konvention – ein Anzeigerecht der Öffentlichkeit für sich hätten ausschließen können. Zu bedenken ist aber, daß bei der Aarhus-Konvention Nichteinhaltungen v. a. die Öffentlichkeit betreffen, womit diese anzeigebefugt sein muß, während beim KP andere Staaten stärker betroffen sind, so daß deren Anzeigerecht genügt – zumal die Öffentlichkeit Einfluß auf die anderen Anzeigeberechtigten ausüben kann, ihr Recht auszuüben20. Gem. Abs. 2 wird jede Durchführungsfrage der Partei, die Gegenstand des Vorgangs ist, vom Sekretariat „unverzüglich“ (ohne schuldhaftes Zögern21) zur Verfügung gestellt. Jene Partei wird im Nichteinhaltungsverfahren durchgängig als „die betroffene Partei“ [the Party concerned] bezeichnet22. Die 19

Vgl. Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 323. Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 106; Bombay, NGOs, RECIEL 2001, 163 (165); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 161; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 14 ff.; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 321 f. 21 Die hier verwendete Legaldefinition des § 121 I 1 BGB drückt einen allgemeinen Rechtsgedanken aus, der auch für Art. 6 II PMC fruchtbar gemacht werden kann. 22 Diese „neutrale“ Bezeichnung zeigt den kooperativen Charakter des Nichteinhaltungsverfahrens. Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 159 f., 420. 20

A. Einleitung des Verfahrens

173

Zustellung dient dazu, ihr die rechtzeitige Vorbereitung auf das nun drohende Nichteinhaltungsverfahren zu ermöglichen. Ansonsten könnte sie nicht effektiv ihr Recht wahrnehmen, nach Abschluß der Vorprüfung zur Durchführungsfrage Stellung zu nehmen23. Es erscheint aber vertretbar, im Fall einer Selbstanzeige (analog Art. 7 II PMC) einen (im Einspruchsverfahren relevanten) Verstoß gegen ein faires Verfahren bei Nichtzustellung zu verneinen, weil die betroffene Partei dabei nicht informationsbedürftig ist. Das berührt jedoch nicht die (dann aber durch die Partei nicht durchsetzbare) Sekretariatspflicht zur Zustellung, da diese nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Art. 6 II PMC „jede“ Durchführungsfrage erfaßt. Nach Abs. 3 erhält der Einhaltungsausschuß als Zusatz zu den schon in Abs. 1 genannten Berichten durch das Sekretariat noch andere Abschlußberichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen. Diese Berichte müssen keine ausdrücklichen Durchführungsfragen enthalten, aber Informationen, welche die des eigentlichen Einhaltungsberichtes ergänzen.

I. Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen Bei einer Verfahrenseinleitung mittels der Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen ist zu beachten, daß Art. 8 V, VI KP im Ansatz bereits Voraussetzungen für ein Nichteinhaltungsverfahren schafft24. Im Unterschied zum vorhandenen Verfahren wäre danach aber COP/MOP selbst das Einhaltungsorgan, das über die von den Parteien aufgeworfenen sowie vom Sekretariat aufgelisteten Durchführungsfragen entscheiden würde. Dieses Modell hat sich (bis auf die Identifizierung von Fragen der „allgemeinen politischen Führung“ durch COP/MOP) nicht im Nichteinhaltungsverfahren niedergeschlagen25. Der spezielle Einhaltungsausschuß ist ein geeigneteres Einhaltungsorgan. COP/MOP kann die individuellen Einhaltungsbewertungen jedoch nutzen, um die Einhaltung und den Erfolg des KP insgesamt zu beurteilen26. 23 Eine Information anderer Parteien und der Öffentlichkeit unterbleibt noch, was Crossen, Legitimacy Critique, S. 110, wegen mangelnder Transparenz als Legitimitätsdefizit ansieht. Dem ist zu widersprechen, da dies nur ausdrückt, daß vor der Vorprüfung das Schutzinteresse der Partei immer die Informationsinteressen überwiegt. 24 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 352; Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 4; Morlot, Monitoring, S. 7, 28 f.; Oberthür/Ott, KP, S. 270; OECD/IEA, Kyoto Mechanisms, S. 45. 25 Anders prognostizierten dies noch Oberthür/Ott, KP, S. 271. 26 Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (152). Die UNEP Compliance Guidelines (Nr. 15) sehen diese Rolle generell für COPs vor.

174

4. Kap.: Verfahrensregeln

Das Überprüfungsverfahren nach Art. 8 KP dient gem. dessen Abs. 3 dazu, die KP-Durchführung einer Partei „gründlich und umfassend“27 zu beurteilen. Die sachkundigen Überprüfungsgruppen erstellen daher Berichte28, in denen sie die Verpflichtungserfüllung bewerten sowie hierbei mögliche Probleme und maßgebliche Faktoren aufzeigen. Gegenstand dieser Berichte sind nach Abs. 1 die in den Parteiberichten vorgelegten Informationen. Im Vergleich zu den anderen Nichteinhaltungsverfahren ist diese Überprüfung sehr zentralisiert, um falsche Berichterstattungen29 bestmöglich zu beschränken30; im Umweltvölkerrecht sind sonst meist nur informelle externe Überprüfungen31, aber kaum eigene Kapazitäten32 hierfür vorgesehen. Die unabhängige33 Prüfung erfolgt unter Anwendung der maßgeblichen Beschlüsse zum FCCC-Überprüfungsverfahren34 und übereinstimmend mit KP-Leitlinien35, die auf diesen Beschlüssen basieren, aber noch genauer sind36. 27 Dies deutet darauf hin, daß die sachkundigen Überprüfungsgruppen auch externe Informationen (z. B. von NGOs) bei der Überprüfung nutzen dürfen. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (6); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (44). 28 Laut Art 8 III KP richten sich diese Berichte an COP/MOP. Das Nichteinhaltungsverfahren stellt aber klar, daß sie auch für den Einhaltungsausschuß bestimmt sind. 29 Diese sind zwar möglich, aber (zumindest in großem Ausmaß) unwahrscheinlich, weil Sanktionen sowie die Berechtigungsaussetzung für die flexiblen Mechanismen drohen. Darum ist es nicht unrealistisch, daß die Überprüfungsgruppen nur im Ausnahmefall tatsächlich Nichteinhaltungsfälle aufdecken. Sie könnten dann aber immer noch ergründen, warum es zu den eingestandenen Nichteinhaltungsfällen kommt. Vgl. Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (72 f.). Krit. Victor, Collapse of KP, S. 56 ff. Folgt man Sand, Environmental Law, S. 347, könnte ein gewisser Anteil an Nichteinhaltungen sogar sinnvoll sein, um es dem Klimaregime zu erlauben, seine „Muskeln“ (das Nichteinhaltungsverfahren) spielen zu lassen. 30 Berntsen/Fuglestvedt/Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (92, 94); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (5). 31 Vgl. Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (152); Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 99 ff.; Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 162 ff.; Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (136); Wiser, Compliance Systems, S. 4. 32 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 172. 33 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (2); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (43). 34 FCCC/CP/1995/7/Add.1, S. 13 f. (COP-Beschluß 3/CP.1), weiterentwickelt durch FCCC/CP/1997/7/Add.1, S. 35 f. (COP-Beschluß 6/CP.3). 35 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 38 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/ CP.7).

A. Einleitung des Verfahrens

175

Eine derartige einzelfallbezogene Prüfung ist anspruchsvoll und kostspielig37 – zumal eine Totalkontrolle Illusion bleibt38 –, doch machen zumindest die ökonomisch bedeutsamen flexiblen Mechanismen sie im KP unabdingbar39. Anders als im übrigen Umweltvölkerrecht, in dem i. d. R. keine Individual-, sondern nur eine Globalkontrolle der Regime durchgeführt wird, wird sie darum oft nicht nur als „Monitoring“ bezeichnet, sondern (wie in der Rüstungskontrolle) als „Verifizierung“40. 1. Sachkundige Überprüfungsgruppen Die Leitlinien enthalten zunächst Informationen zu den sachkundigen Überprüfungsgruppen41: Diese bestehen nach Art. 8 II KP aus ausgewählten Experten, die von den FCCC-Parteien42 und ggf. IGOs nach von COP dafür erteilten Maßgaben als eigenverantwortliche Individuen auf eine FCCCSachverständigenliste43 gesetzt worden sind. Um hochwertige Kontrollen zu ermöglichen, müssen sie über anerkannte Fähigkeiten auf den zu prüfenden Gebieten verfügen44, die nach Durchlaufen spezieller Schulungen45 ab36

Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 42; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 354. 37 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 187 f.; Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (165); UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 13 f.; Victor, Collapse of KP, S. 63. 38 So Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 196; UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 12. 39 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 189; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 42. 40 So bspw. Bilder, Managing the Risks, S. 120; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (2). Die Begriffe werden in diesem Zusammenhang nicht einheitlich verwendet. Oft wird unter „Monitoring“ auch nur die Sammlung der Daten, unter „Verifizierung“ hingegen ihre Überprüfung verstanden. 41 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 42 ff. Abs. 20 ff. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 23/CP.7). 42 Der Einfluß der Parteien auf die Sachverständigennominierung dient dazu, ihr Vertrauen in die sachkundigen Überprüfungsgruppen zu stärken. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (43). 43 Roster of Experts (www.unfccc.int, Parties & Observers/Roster of Experts). 44 Anders als bei den Mitgliedern der Durchsetzungsabteilung ist nicht ausdrücklich eine rechtliche Kompetenz vorgesehen. Dies läßt sich v. a. dadurch erklären, daß der rein technische Charakter der Überprüfung gewahrt bleiben soll. Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (44). 45 Beschreibungen der Schulungen: FCCC/CP/2003/6/Add.2, S. 36 f. (COP/ MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.9). Generelle Merkmale: FCCC/SBSTA/ 2003/3.

176

4. Kap.: Verfahrensregeln

geprüft werden46. Auch diese Sachverständigen sind so Teil der internationalen wissenschaftlichen Klimagemeinschaft, die ein (Eigen-)Interesse daran hat, die Regimeziele zu erreichen und Nichteinhaltungsfälle festzustellen47. Ihre Aufgabe ist aber nur eine technische Prüfung ohne politische Bewertung; die Feststellung der Nichteinhaltung obliegt dem Einhaltungsausschuß48. Jeder Parteibericht wird von einer einzelnen, vom Sekretariat koordinierten Gruppe geprüft. Bei aufeinanderfolgenden Prüfjahren darf diese nicht identisch sein, um die Unvoreingenommenheit zu gewährleisten. Die Gruppen dürfen sich in Größe49 und Zusammensetzung unterscheiden, um den Umständen der zu kontrollierenden Partei und der konkreten Prüfaufgabe gerecht zu werden. Die kollektive Kompetenz der Gruppe muß aber die zu überprüfenden Gebiete abdecken. Daneben soll die sachkundige Überprüfungsgruppe ein Gleichgewicht zwischen Mitgliedern aus Anhang I- und Nicht-Anhang I-Parteien50 und eine geographische Ausgewogenheit aufweisen, wobei zumindest ein Sachverständiger die Sprache der zu überprüfenden Partei beherrschen soll. Diese Kriterien dürfen aber nicht zu Lasten der Kompetenz gehen51. Sachverständige dürfen nicht Staatsangehörige der zu überprüfenden Partei oder von dieser benannt oder finanziert52 sein53. Dagegen können sie 46 Sachverständige, die nicht an Schulungen teilnehmen, müssen vergleichbare Prüfungen bestehen, um sich für sachkundige Überprüfungsgruppen zu qualifizieren. 47 Vgl. allgemein Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 278 ff. 48 Vgl. Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (158, 162 f.); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (272); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (4); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (2); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (43, 52); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 354. 49 Berntsen/Fuglestvedt/Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (94), gehen von einer Gruppengröße von vier bis fünf Personen aus. 50 Gegen dieses Gleichgewicht spricht wiederum, daß Mitglieder aus Nicht-Anhang I-Parteien die Einhaltung von Pflichten prüfen, die allein Anhang I-Parteien treffen. Dem wurde jedoch mit dem Argument begegnet, daß auf diese Weise die schon vorhandenen Überprüfungskompetenzen in den Entwicklungsländern ausgebaut werden können. Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 39 (43 f.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 340. 51 Andersen, Verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 147 (162). 52 Eine Finanzierung durch ihre Regierungen betrifft nur Sachverständige aus den Anhang II-Parteien, weil alle anderen Prüfer durch FCCC-Mittel finanziert werden. Dies entspricht der Forderung von Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 191 ff., daß hohe Überprüfungskosten primär von den reicheren Staaten zu tragen sind.

A. Einleitung des Verfahrens

177

auch aus Nicht-KP-Parteien stammen. Das ist angesichts der rein technischen Natur der Überprüfung sinnvoll, um auf ein größeres Reservoir geeigneter Prüfer zugreifen zu können – zumal so auch die bedeutende technische Expertise der USA genutzt werden kann54. Generell sind zwei Arten Sachverständiger zu unterscheiden, die in jeder Überprüfungsgruppe vertreten sind: ad hoc- und leitende Prüfer. Die Mehrzahl der Sachverständigen sind ad hoc-Prüfer. Diese führen einzelne konkrete Prüfaufgaben in Übereinstimmung mit den schon bei ihrer Benennung festgelegten Pflichten durch. Das kann von ihrem Heimatland aus erfolgen, aber auch Länderbesuche, zentrale Überprüfungen und Prüftreffen notwendig machen. (Zukünftig könnten diese Methoden durch modernere Mittel, z. B. Satellitenüberwachung, ergänzt werden, was aber eine KP-Änderung erforderlich machen könnte55.) Ad hoc-Prüfer werden primär von den FCCC-Parteien benannt; eine Nominierung durch IGOs ist nur dann angebracht, wenn es zur Sicherung der konkret erforderlichen Fachkenntnis unabdingbar ist. Jede Überprüfungsgruppe hat des weiteren zwei leitende Prüfer, von denen einer aus einer Anhang I- und einer aus einer Nicht-Anhang I-Partei stammt. Sie müssen, anders als ad hoc-Prüfer, zwingend von den FCCCParteien benannt worden sein. Ihre kollektiven Fertigkeiten müssen die zu überprüfenden Gebiete umfassen56 und können durch Schulungen57 ausge53 Sowohl die Mitglieder der sachverständigen Überprüfungsgruppen als auch die des Einhaltungsausschusses haben ein freies Mandat, doch gibt es nur bei den Überprüfungsgruppen die Regel, daß ein Mitglied nicht die Partei überprüfen darf, aus der es stammt. Grund hierfür ist, daß die Gruppe speziell nur zur Überprüfung einer Partei zusammengestellt wird, während der Einhaltungsausschuß alle Parteien überprüfen kann. Während im ersten Fall also eine potentielle Befangenheit schon vor der Prüfung berücksichtigt werden kann, ist dies beim Einhaltungsausschuß nicht möglich. 54 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 355. 55 Vgl. Aschbacher, Earth observation, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2002, 171 (171 ff.); Berntsen/Fuglestvedt/Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (95 ff., 102 f.); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 194; Gardner, Satellite Remote Monitoring, NYELJ 9/2000, 152 (152 ff.); Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (55); Jung, Design for Compliance, S. 51; Müller-Jung, Envisat, FAZ vom 2.3.2002, S. 9; Neumann, Durchsetzung, S. 51; Pfahl/Carius/March/Baechler/Alcamo/Simon/Hyvarinen, Global Monitoring, S. 24 ff.; Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (145 f.); UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 28 ff. 56 Die notwendigen Fertigkeiten der Leitprüfer benennt FCCC/CP/2003/6/Add.2, S. 38 f. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 21/CP.9) 57 Diese wurden noch nicht entwickelt. Die diversen Kurse für normale Mitglieder der sachkundigen Überprüfungsgruppen richten sich aber alle auch an die Leitprüfer.

178

4. Kap.: Verfahrensregeln

Parteibericht

Bericht

Überprüfung abstrakt

konkret COP/ MOP

methodische und Berichts-Pflichten

2 Leitprüfer

Kontrolle

ad hocPrüfer

sachkundige Überprüfungsgruppe

Nichteinhaltungsverfahren

IGOs FCCC-Parteien

Nominierung

Nominierung

Abbildung 31: Rolle der sachkundigen Überprüfungsgruppen im Prüfverfahren

baut werden, die über jene für die ad hoc-Prüfer hinausgehen. Die Leitprüfer werden (zu gewissen Bedingungen58) je zur Hälfte für einen Zeitraum von zwei oder drei Jahren bestimmt, um Kontinuität und Beständigkeit des Prüfprozesses zu gewährleisten. Aufgabe der Leitprüfer ist es, die Richtlinienkonformität, Beständigkeit, Qualität, Objektivität, Kontinuität, Vergleichbarkeit und Rechtzeitigkeit der Überprüfungen zu garantieren. Mit administrativer Unterstützung des Sekretariats bereiten sie deshalb zunächst einen kurzen Arbeitsplan für jede Prüfaktivität vor. Sie kontrollieren auch, ob die ad hoc-Prüfer alle notwendigen Informationen haben, die vom Sekretariat vor der Prüfung zur Verfügung gestellt worden sind, und überwachen den Ablauf der Prüfungen. Zudem koordinieren sie die Fragen der sachkundigen Überprüfungsgruppen an die Partei und die Einfügung der Antworten in die Prüfberichte. Sofern notwendig, stellen die leitenden Prüfer den ad hoc-Prüfern technischen Rat zur Verfügung. 2. Berichte Bei der jährlichen Überprüfung der Treibhausgasverzeichnisse geht der eigentlichen Prüfung eine Eingangsprüfung mit Statusbericht über die Voll58 FCCC/CP/2002/7/Add. 3, S. 44 (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/ CP.8).

A. Einleitung des Verfahrens

179

Übermittlung des Parteiberichts max. 25 Wochen

Problembeseitigung /Antworten

Problemliste mit Fragen und Rat

max. 6 Wochen

max. 8 Wochen

Berichtsentwurf

max. 1 Jahr

max. 4 Wochen

Kommentare max. 4 Wochen

Abschlußbericht max. 4 Wochen

Kommentare

Nichteinhaltungsverfahren

Abbildung 32: Zeitlicher Ablauf eines Prüfverfahrens zwischen Gruppe und Partei

ständigkeit der vorgelegten Parteiinformationen voraus, die über die Einhaltung der methodischen und Berichts-Pflichten entscheidet und auf deren Basis einer Partei bereits die Berechtigung zur Nutzung der flexiblen Mechanismen entzogen werden kann. Nach Durchführung der eigentlichen Prüfungen erstellen die Gruppen diverse Abschlußberichte (zu den verschiedenen Parteiberichten), in denen sie Durchführungsfragen aufzeigen können – unter gewissen Voraussetzungen59: So muß die sachkundige Überprüfungsgruppe zunächst Fragen an die Partei richten und dieser bei einem potentiellen Problem Rat anbieten. Zudem wird der Partei ein Berichtsentwurf zur Kommentierung übergeben. Sie hat die Option, in einem bestimmten Zeitraum zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen oder das Problem zu beseitigen. Zweck die59 Vgl. beispielhaft FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 39 Abs. 7 f. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/CP.7).

180

4. Kap.: Verfahrensregeln

ses Zwischenschrittes ist es, das Problem noch ohne Nichteinhaltungsverfahren zu klären60. Nützt dies nichts, kann ein weiterhin existentes Problem als Durchführungsfrage im Bericht angeführt werden. Abschließend kann die überprüfte Partei schriftliche Kommentare zum Abschlußbericht abgeben, die der Einhaltungsausschuß nach Art. 6 I PMC zusammen mit dem Bericht erhält. (Das Verfahren vor einer Verzeichnisanpassung und Datenbankkorrektur verläuft ebenso.) Die endgültigen Abschlußberichte der Überprüfungsgruppen müssen einem bestimmten Format und allgemeinen Anforderungen entsprechen61: Nötig sind zunächst eine Einleitung sowie Zusammenfassung. Auch müssen die Berichte eine Beschreibung der technischen Bewertung aller überprüften Faktoren enthalten. Das umfaßt neben einer Darstellung aller entdeckten potentiellen Probleme (nebst beeinflussender Faktoren) die Lösungsempfehlungen und eine Bewertung aller Parteibemühungen sowie jede verbleibende Durchführungsfrage. Des weiteren sollen die Berichte Empfehlungen für den Ablauf der Prüfung in folgenden Jahren beinhalten, u. a. zu den Bereichen, welche zukünftig mehr berücksichtigt werden müssen. Neben anderen von den Überprüfungsgruppen für wichtig gehaltenen weiteren Punkten sind abschließend im Bericht auch die verwendeten Informationsquellen anzugeben. Die allgemeinen Anforderungen für alle abschließenden Berichte werden durch besondere Anforderungen für die verschiedenen Berichtsarten ergänzt. Insgesamt erstellen die sachkundigen Überprüfungsgruppen mehrere unterschiedliche Berichte, denen die verschiedenen – in den Leitlinien näher ausgeführten62 – Prüfarten zugrunde liegen. Die Leitlinien enthalten detaillierte Angaben zu den konkreten Überprüfungen und den anschließend anzufertigenden Abschlußberichten63.

60 DFAT, KP Compliance System, S. 5; Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 7. Ähnlich auch Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. 61 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 46. Abs. 47 f. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 23/CP.7). 62 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 40 f. Abs. 11 ff. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 23/CP.7). 63 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 40 f. Abs. 50 ff. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 23/CP.7), vervollständigt durch FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 33 ff. (COP/ MOP-Entwurf in COP-Beschluß 22/CP.8).

A. Einleitung des Verfahrens

181

II. Selbst- und Parteianzeige Neben der Verfahrenseinleitung durch die Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen erhält der Einhaltungsausschuß nach Art. 6 I (a) und (b) PMC auch Durchführungsfragen, die eine Partei mit Bezug auf sich (Selbstanzeige) oder eine andere Partei64 vorlegt (Parteianzeige). An sich ist anzunehmen, daß es nur dann zu einer Selbstanzeige kommen wird, wenn die Partei damit rechnen kann, daß die Durchführungsfrage der Unterstützungsabteilung zugewiesen wird, sie also Hilfe erwarten kann65. Dagegen erscheint es abwegig, daß eine Partei sich aus freien Stücken vor die Durchsetzungsabteilung begeben könnte, da ihr dort Sanktionen drohen – zumal eine Aufdeckung der Nichteinhaltung nicht zwangsläufig erfolgen muß. Wie die Praxis in anderen Nichteinhaltungsverfahren zeigt, ist so ein Vorgehen aber dann wahrscheinlich, wenn ein offensichtlicher Nichteinhaltungsfall vorliegt66: In dieser Situation ziehen Staaten schon aus Reputationsgründen eine Selbstanzeige vor. Hinzu kommt, daß die anderen Anzeigeberechtigten z. T. Druck in dieser Hinsicht ausüben, um eine eigene Anzeige zu vermeiden. Die Vertragsparteien vermeiden die Anzeige einer anderen Partei, um die Beziehungen zu ihr nicht zu verschlechtern. Dazu kommt im Klimaregime, daß bei der Nichteinhaltung von Verpflichtungen, die dem Schutz von Gemeinschaftsgütern dienen, nicht einzelne Parteien intensiv geschädigt werden, sondern alle Parteien nur in geringem Ausmaß. Darum ist die Selbstbetroffenheit in umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren i. d. R. keine Voraussetzung für eine Parteianzeige67; eine Ausnahme bilden Basler Konvention und Cartagena-Protokoll68. 64 Da es sich um ein KP-Verfahren handelt, sind nur Parteien des KP, nicht dagegen der FCCC gemeint, wie auch der Gesamtzusammenhang zeigt. Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 31, hält das aber ohne nähere Begründung für nicht eindeutig. 65 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (275); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (397); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 428; Goote/ Lefeber, Compliance Building, S. 11. 66 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (436); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 422 f.; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 16; Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (224); Wiser, Compliance Systems, S. 17. 67 Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 420; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (41); Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 11; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (46); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 318. 68 Hier sind einzelne Staaten direkt und nicht nur – wie in den anderen Fällen – als Kollektiv von Nichteinhaltungsfällen betroffen, so daß für sie ein stärkerer An-

182

4. Kap.: Verfahrensregeln

Der Umstand, daß in anderen Nichteinhaltungsverfahren bislang noch keine Parteianzeige erfolgte69 und immer die Ausnahme sein wird70, indiziert, daß es auch beim KP-Nichteinhaltungsverfahren kaum zu den (in den Verhandlungen umstrittenen71) Parteianzeigen kommen wird. Deren Möglichkeit stellt aber eine wichtige Absicherung des Gesamtsystems dar72. Es können damit auch außerhalb des Überwachungssystems vorhandene Informationen einbezogen werden73: So können interessierte Parteien (z. B. die AOSIS-Staaten) Informationen liefern, über die die sachkundigen Überprüfungsgruppen nicht verfügen74. Kommt es zu einer Anzeige, ist die anzeigende Partei im späteren Verfahren keine Beteiligte, da es nur vom Einhaltungsausschuß durchgeführt wird; so soll eine direkte Konfrontation verschiedener Parteien im Verfahren vermieden oder zumindest begrenzt werden75. Dennoch muß die Parteianzeige (wie in allen anderen Nichteinhaltungsverfahren76) zunächst durch „belastende Informationen“ gestützt sein – auch, um einen Verfahrensmißbrauch aus politischen Gründen zu verhindern77. Hinweise dazu, wie diese beschaffen sein müssen, liefert Art. 7 II PMC, weil nur solche Informareiz besteht, eine andere Partei anzuzeigen. Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 16. 69 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (265); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (436); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 420; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 16. 70 Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 100; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 420 f.; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (75 f.); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Wiser, Compliance Systems, S. 21. (A.A. nur Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 83, der die Staatenanzeige ohne Begründung für die praktisch wichtigste Variante hält.) Eine ausführliche Erklärung hierfür liefert Guzman, Explaining Resistance, S. 1 ff. 71 Vgl. Crossen, Legitimacy Critique, S. 80; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 3; Koza, KP Compliance System, S. 34; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (28); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Tenner, Compliance systems, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 151 (163); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (193). 72 Sofern man die KP-Verpflichtungen für reziprok hält, reflektiert die Parteianzeige zudem diese Reziprozität. So Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86). Da es sich primär um Pflichten gegenüber der Gemeinschaft aller Parteien handelt, ist diese Annahme aber zweifelhaft. Vgl. bspw. Fitzmaurice/ Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (37, 41), und S. 219 f. dieser Arbeit. 73 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86). 74 Vgl. Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (4); Crossen, Legitimacy Critique, S. 88; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 3. 75 Werksman, Negotiation, in: Hovi/Stokke/Ulfstein, Implementing, S. 48. 76 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13.

A. Einleitung des Verfahrens

183

tionen belastend sein können, die nicht offensichtlich schon an der Vorprüfung scheitern. Von Bedeutung ist danach u. a., daß eine Anzeige „ausreichende Informationen“ als Tatsachenbasis zur Fallbehandlung enthält78. Daß deren Beschaffung für andere Parteien eine große Herausforderung darstellen kann79, könnte einer der Gründe dafür sein, daß Parteianzeigen praktisch nicht relevant sind.

III. Übermittlung durch das Sekretariat Der Einhaltungsausschuß erhält die Durchführungsfragen nicht direkt von den sachkundigen Überprüfungsgruppen bzw. den Parteien, sondern vermittelt über das Sekretariat. Als Sekretariat des Einhaltungsausschusses „dient“ nach Art. 17 PMC das KP-Sekretariat aus Art. 14 KP (das mit dem FCCCSekretariat aus Art. 8 FCCC identisch ist)80. Obwohl es als „Sekretariat des Ausschusses“ bezeichnet wird, ist es nach Art. 2 II PMC nicht dessen fünftes Organ. Im Nichteinhaltungsverfahren übt es (wie auch sonst) primär administrative Aufgaben aus81. Seine Interface-Funktion zu allen sonstigen Verfahrensbeteiligten und die komplexen Rechtsprobleme, mit denen es sich zur Unterstützung des Einhaltungsausschusses befassen muß, bilden für das Sekretariat aber eine qualitativ neue Herausforderung82. Es ist zwar neutral zwischen den Parteien, aber zugleich „Hüter des Regimes“83: Seine Mitglieder sind Teil der internationalen Klimagemeinschaft84, welche die Regimeziele erreichen und Nichteinhaltungsfälle feststellen möchte85. Das Nichteinhaltungsverfahren nennt nur die Übermittlungsfunktionen des Sekretariats (Art. 6, 7 IV-VI, 8 VII, 9 VI, X und 11 II 1 PMC). In der Praxis hat das Sekretariat noch weitere Unterstützungsaufgaben86: Es wird 77

Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 107; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 420; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (702); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (193). Die Staatenanzeige wird damit kein „recipe for chaos“ werden; so noch Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (149). 78 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 420. 79 So Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 413. 80 Vgl. zum Sekretariat: Oberthür/Ott, KP, S. 315 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 500 ff. 81 Vgl. allgemein Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 435. 82 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 508. 83 So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 505. 84 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 504 f. 85 Vgl. allgemein Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 499; Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 278 ff.

184

4. Kap.: Verfahrensregeln sachkundige Überprüfungsgruppen

Selbstanzeige

Parteianzeige

mittel

oft

selten

Sekretariat sonstige Übermittlungen

Unterstützung Einhaltungsausschuß

Abbildung 33: Rolle des Sekretariats im Nichteinhaltungsverfahren

mit den Treffen der Nebenorgane auch die des Einhaltungsausschusses organisieren und die Dokumentation dafür erstellen; dies gibt ihm Einflußmöglichkeiten als „Spieler hinter der Bühne“87. Die Organisation umfaßt die Betreuung der Ausschußmitglieder (Serviceleistungen) und die Registrierung und Sicherheit vor Ort. Auch die im Verfahren garantierte Übersetzung von Dokumenten wird vom Sekretariat geleistet. Denkbar ist zudem die Beratung der Vorsitzenden im Hinblick auf die Verfahrensdurchführung. Sekretariatsaufgabe ist ferner die verfahrensmäßig z. T. vorgesehene Information der Öffentlichkeit – durch Veröffentlichung von Pressemitteilungen des Einhaltungsausschusses sowie die Gewährleistung des generellen Medienkontaktes (bspw. über die Homepage88, die künftig einen eigenen Bereich für den Ausschuß aufweisen sollte89). Weitere unterstützende Akte, z. B. bei der Berichterstattung des Plenums, sind denkbar.

B. Zuweisung und Vorprüfung Im Anschluß an die Verfahrenseinleitung kommt es nach Art. 7 PMC zunächst zu einer Zuweisung der Durchführungsfragen an die passende Abteilung des Einhaltungsausschusses, die eine Vorprüfung anstellt. 86 Vgl. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (193); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 507 f. 87 So Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (192). Vgl. allgemein Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 275. 88 www.unfccc.int (Kyoto Mechanisms/Compliance). 89 Ein Teil der anderen umweltvölkerrechtlichen Verträge bietet ihren Einhaltungsorganen schon ein derartiges Forum, bspw. die Homepage der Basler Convention.

B. Zuweisung und Vorprüfung

185

I. Zuweisung Gem. Abs. 1 weist das Büro die Durchführungsfragen der passenden Abteilung zu. Da nicht auf Abteilungen, sondern nur auf eine Abteilung verwiesen wird, kommt eine parallele Zuweisung an beide Abteilungen nicht in Betracht, zumal sonst auch die Vorzuständigkeit der Unterstützungsabteilung für die Aufgaben der Durchsetzungsabteilung überflüssig wäre. Welche Abteilung die passende ist, folgt aus ihren Aufgaben. Weil die Durchsetzungsabteilung einen abschließenden Zuständigkeitskatalog und die Unterstützungsabteilung eine Auffangfunktion hat, bereitet die Zuweisung keine nennenswerten Schwierigkeiten. Es ist vielmehr zu erwarten, daß sie unproblematisch und automatisch ablaufen wird90. Damit besteht keine ernsthafte Gefahr einer Falschzuweisung. Eine interne Kontrolle liegt zudem darin, daß von den vier Büromitgliedern je zwei aus Anhang I- bzw. Nicht-Anhang I-Parteien stammen.

II. Vorprüfung Hat die zuständige Abteilung die Durchführungsfrage erhalten, unternimmt sie91 nach Abs. 2 zuerst eine wichtige92 Vorprüfung. Damit wird gesichert, daß die Durchführungsfrage gewisse Mindestkriterien erfüllt. Zum einen wird so der Wunsch betroffener Parteien geschützt, keinem Nichteinhaltungsverfahren unterzogen zu werden93. Zum anderen soll dadurch der Überlastung der Abteilungen durch ungeeignete Durchführungsfragen, die das Verfahren auch politisch untergraben könnten94, vorgebeugt werden95. Seit dem KP-Verfahren gilt eine Vorprüfung – anders als noch bei den früheren Verfahren – in fast allen neueren Nichteinhaltungsverfahren als prozessualer Standard96. 90 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (45). So gefordert von CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 1, 4. 91 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394 f., gehen davon aus, daß auch die Vorprüfung (wie die Zuweisung) Aufgabe des Büros ist. Dies widerspricht aber dem insoweit eindeutigen Wortlaut des Art. 7 II PMC. 92 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 93 Die „Beweislast“ für eine Durchführungsfrage liegt so beim Anzeigeerstatter, nicht bei der angezeigten Partei. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/ Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). 94 Vgl. UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 33 f. 95 Dies ist allgemein Aufgabe von Vorprüfungen. So dient bspw. das Vorverfahren nach § 68 VwGO u. a. auch einer Entlastung der Gerichte. 96 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. Während die früheren Nichteinhaltungsverfahren keine Vorprüfung kennen, verzichtet bei den späteren Verfahren nur das der Alpenkonvention auf sie. Die Vorprüfung umfaßt bei der Basler Kon-

186

4. Kap.: Verfahrensregeln

Die Vorprüfung entfällt nur bei Selbstanzeige einer Partei. In einem solchen Fall sind ihre beiden Schutzzwecke von vornherein garantiert. Einerseits macht die sich selbst anzeigende Partei deutlich, nicht vom Nichteinhaltungsverfahren verschont bleiben zu wollen. Andererseits ist davon auszugehen, daß eine Durchführungsfrage bei Selbstanzeige die Mindestkriterien erfüllt und so keine Abteilungsüberlastung droht: Eine Anzeige mit Verfahren vor der Durchsetzungsabteilung wird die Partei nur bei realen und sogar offensichtlichen Nichteinhaltungsfällen erwägen. Eine theoretisch denkbare mißbräuchliche Selbstanzeige zur Erlangung von Hilfsleistungen durch die Unterstützungsabteilung dürfte dagegen z. T. schon der dabei drohende Reputationsverlust verhindern. Durchführungsfragen, die die sachkundigen Überprüfungsgruppen vorlegen, werden wegen der Anforderungen im Überprüfungsprozeß i. d. R. die Mindestkriterien erfüllen, auch wenn sie de jure der Vorprüfung unterfallen. De facto gilt diese damit nur für Parteianzeigen97. 1. Kriterien Bei der Vorprüfung werden gem. Art. 7 II (a)–(c) PMC mehrere Kriterien untersucht. Zunächst muß eine Durchführungsfrage durch ausreichende Informationen gestützt sein – als Tatsachenbasis98 zur Fallbehandlung. Daß beide Abteilungen auch noch andere Optionen haben, Informationen zu erlangen, zeigt, daß die Vorprüfung in diesem Punkt v. a. absichern soll, daß Parteianzeigen durch belastende Informationen gestützt sind. Die terminologische Differenz erklärt sich so, daß die Informationen einmal aus Sicht der anzeigenden Partei („belastend“) und einmal aus Sicht der die Informationen prüfenden Abteilung („ausreichend“) gewertet werden. Wann die Informationen diesem Kriterium genügen, ist nicht genau festgelegt99 und eine Frage des Einzelfalls. Die Durchführungsfrage darf zudem nicht de minimis sein. Eine lediglich geringfügige Nichteinhaltung führt dazu, daß sie bei der Vorprüfung aus vention und beim Cartagena-Protokoll alle Durchführungsfragen, scheidet aber nur de minimis-Nichteinhaltungen und (offensichtlich) mißbräuchlich erhobene Fragen aus. Bei der Aarhus-Konvention ist die Vorprüfung hingegen auf Durchführungsfragen beschränkt, die die Öffentlichkeit erhebt, wobei neben offensichtlich mißbräuchlichen Fragen auch solche ausgeschieden werden, die anonym eingereicht werden oder den Vorschriften widersprechen; eine de minimis-Regelung existiert hier nicht. 97 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13 Fn. 76. 98 Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). 99 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394.

B. Zuweisung und Vorprüfung

187

dem Nichteinhaltungsverfahren aussortiert wird100. Diese Toleranz ist – neben der Entlastung der Abteilung von unbedeutenden Fällen101 – darin begründet, daß umweltvölkerrechtliche Regime generell einen gewissen Grad an Nichteinhaltung dulden102. Die Frage, bis wann jene noch als de minimis anzusehen ist, ist aber bisher nicht beantwortet103 und richtet sich nach politischen Kriterien und Verhandlungen104, womit dies im Detail (wie bei allen anderen Faktoren) erst in der Praxis der Abteilungen festzulegen ist105. Die Toleranz dürfte jedoch eher bei den qualitativen Pflichten als bei den quantitativen Emissionsverpflichtungen zur Geltung gelangen, weil die Möglichkeit besteht, kleine Abweichungen von letzteren im zusätzlichen Erfüllungszeitraum (Art. 13 PMC)106 zu heilen107. Der de minimisGedanke könnte zur Minderung der rechtlichen Bindungswirkung der Pflichten beitragen108: „La legge é applicata a nemico, ma interpretata 100

Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (194). Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (39), hält dies wegen der vielen Möglichkeiten der Verfahrenseinleitung für erforderlich. 102 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 17 ff.; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (441 f.); Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 233 f.; Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (104). Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1964 f.): „[C]ompliance is [. . .] an elastic concept that allows for different gradations.“ 103 CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 4; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. Sie wurde zwar gestellt (Crossen, Legitimacy Critique, S. 80), aber bei den Verhandlungen nicht einmal von der JWG diskutiert. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (30). Anders als von Werksman eingestuft, betrifft dieses Problem jedoch nicht die Frage der „Definition“ von Nichteinhaltung, weil auch eine de minimis-Nichteinhaltung unzweifelhaft eine solche ist. 104 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 20 f.; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 467; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 233. Nicht weiterführend ist es, dies vom „kollektiven Charakter der Vertragsverpflichtungen im Umweltvölkerrecht“ abhängig zu machen. So aber Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (441 f.). Der Level wird oft strenger, je länger ein völkerrechtlicher Vertrag in Kraft ist. Verletzt die Nichteinhaltung den „akzeptablen“ Bereich deutlich, kann das Regime kollabieren. 105 Vgl. UNECE, Guidance, S. 32 (zum Verfahren der Aarhus-Konvention). 106 Vgl. S. 243 f. dieser Arbeit. 107 Unterläßt eine Partei dies, zeigt das eine willentliche Nichteinhaltung, bei der es nicht zu rechtfertigen ist, das Nichteinhaltungsverfahren nicht durchzuführen. CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 4 f.; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 25 f. Geht man aber auch hier von der Möglichkeit einer de minimis-Nichteinhaltung aus, könnte diese z. B. bei Nichteinhaltungen von unter 1% liegen, weil teilweise erst eine größere Nichteinhaltung für so ernst gehalten wird, daß sie Sanktionen rechtfertigt. Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 24; Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 34; Helme/Denne/Hargrave, Recommendations, S. 10. 101

188

4. Kap.: Verfahrensregeln

all’amico“109. „Recht haben“ und „Recht durchsetzen“ (hier: nicht bei de minimis-Fällen) sind jedoch oft – z. B. auch in Streitbeilegungsverfahren – nicht deckungsgleich, ohne daß dies per se das Recht selbst maßgeblich schwächen muß. Mißbräuchlich darf die Durchführungsfrage auch nicht erhoben sein. Dies ist dann der Fall, wenn andere (politische) Motive mit ihr verfolgt werden110. Praktisch wird das kaum relevant werden, weil Staaten sich scheuen, gegen andere Staaten vorzugehen, um die Beziehungen nicht zu verschlechtern. Auch zur Ausweitung bereits offen ausgetragener politischer Konflikte ist das Nichteinhaltungsverfahren ungeeignet, da dies nach Aufdeckung des Mißbrauchs auf den Anzeigenden zurückfiele. Zu guter Letzt muß die Durchführungsfrage auf den „Anforderungen des KP“ basieren. Dieses Kriterium ist unscharf111, weil es für Durchführungsfragen keine Anforderungen gibt. Versteht man es deshalb so, daß die Frage nur auf den Bestimmungen des KP beruhen112, sie sich also allein mit KPPflichten befassen darf, folgt dies schon aus Art. 18 S. 1 KP („Bestimmungen des Protokolls“) und Art. 1 PMC („Verpflichtungen des KP“). Im Rahmen der Vorprüfung sind damit in jedem Fall Durchführungsfragen auszusortieren, die sich nur mit einer Nichteinhaltung der FCCC beschäftigen113 oder gar Nicht-KP-Parteien betreffen114. 2. Verfahren Als einziges Nichteinhaltungsverfahren enthält das des KP besondere Verfahrensregeln für die Vorprüfung. Sie ist nach Art. 7 III PMC binnen drei Wochen ab dem Erhalt der Fragen durch die relevante Abteilung abzuschließen. Im Anschluß wird die betroffene Partei gem. Abs. 4 (über das Sekretariat) schriftlich vom Beschluß benachrichtigt. Will die Abteilung mit dem Verfahren fortfahren, wird diese Benachrichtigung mit einer Erklärung versehen, die neben der Durchführungsfrage auch die zugrundeliegenden 108

Vgl. Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (37); Marauhn/Ehrmann, Institution-Building, ZaöRV 1996, 820 (827), Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 355 ff. Auf „Rückkoppelungen“ zwischen Nichteinhaltungsverfahren und materiellem Recht weist auch Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 470, hin. 109 Sizilianisches Sprichwort: Das Recht wird gegen den Feind „angewandt“, für den Freund aber „interpretiert“. Nach Sand, Environmental Law, S. 336. 110 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. 111 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 112 So Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86). 113 Diese werden angedacht von Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (38). 114 So UNECE, Guidance, S. 32 (zum Verfahren der Aarhus-Konvention).

B. Zuweisung und Vorprüfung

189

Informationen und die Abteilung, die die Frage beraten wird, bezeichnet. Ohne Benachrichtigung kann die betroffene Partei nicht ihr Recht aus Abs. 7 wahrnehmen, nach Abschluß115 der Vorprüfung zur Durchführungsfrage schriftlich Stellung zu beziehen. Der Hinweis auf die Abteilung, die die Durchführungsfrage „beraten“ wird, knüpft nur an deren immer mögliche Abgabe zur Beratung an und heißt nicht, daß die zuständige Abteilung die Entscheidung abtreten kann. Bei einer Kontrolle der Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen benachrichtigt die Durchsetzungsabteilung die betroffene Partei nach Abs. 5 sogar „unverzüglich“ (also schneller als normal) vom Beschluß, die Durchführungsfrage nicht weiterzuverfolgen. Damit wird weiterhin davon ausgegangen, daß die Partei die Berechtigungsvoraussetzungen erfüllt. Die ohne schuldhaftes Zögern zu erfolgende Mitteilung nach der Vorprüfung ist hier von ausnehmend hoher Bedeutung116, um eventuelle Unsicherheiten rasch zu beseitigen. Das Parteirecht, die der Durchführungsfrage zugrundeliegenden Informationen und den Beschluß zur Verfahrensfortführung kommentieren zu dürfen, kann nur dann wahrgenommen werden, wenn der Beschluß begründet ist; diese Nachvollziehbarkeit ist besonders wichtig, da der Beschluß wegen der unscharfen Prüfkriterien subjektiv geprägt ist117. Art. 8 VII 1 PMC, nach dem Beschlüsse eine Begründung brauchen, gilt als allgemeine Verfahrensvorschrift aber erst „der Vorprüfung folgend“ (Art. 8 I PMC)118. Weil die Parteikommentare aber Teil der Informationen sind, auf die die Abteilung ihre Überlegungen stützt, ist eine Beschlußbegründung auch schon vorher nicht nur im Interesse der Partei, sondern auch in dem eines effektiven Verfahrens erforderlich. Jeder Beschluß, das Verfahren zu beenden, wird nach Art. 7 VI PMC allen anderen Parteien und der Öffentlichkeit (durch das Sekretariat) verfügbar gemacht119. Da der betroffenen Partei kein Verfahren mehr droht und sie so rehabilitiert ist, kann das Informationsinteresse befriedigt werden. Im Umkehrschluß bedeutet dies, daß ein Beschluß zur Verfahrensfortsetzung 115 Die Partei kann somit nur vor und nach der Vorprüfung Stellung nehmen, nicht hingegen während der Vorprüfung selbst. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). 116 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 117 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394 f. 118 Anders als Yamin/Depledge (vgl. vorangegangene Fn.) dies sehen, betrifft dieses Problem aber nicht Art. 3 II (a) PMC. Diese Annahme beruht ersichtlich darauf, daß irrtümlich davon ausgegangen wird, die Vorprüfung sei Aufgabe des Büros. 119 Es bedarf damit keiner ergänzenden Verfahrensregeln, um derartige Beschlüsse zu veröffentlichen. Irrtumsbedingt sind a. A. Yamin/Depledge (vgl. vorangegangene Fn.).

190

4. Kap.: Verfahrensregeln

Zuweisung (von Büro an Abteilung) Zuständigkeiten

Vorprüfung (max. 3 Wochen)

Kriterien Beschluß zur Verfahrensbeendigung

Beschluß zur Verfahrensfortsetzung (unverzüglich)

Information der Öffentlichkeit

Benachrichtigung der Partei

Ergänzende Erklärung

Stellungnahme durch die Partei

Abbildung 34: Zuweisung und Vorprüfung im Nichteinhaltungsverfahren

nicht veröffentlicht wird, weil hier das Interesse der betroffenen Partei an Vertraulichkeit noch überwiegt120.

C. Allgemeines Verfahren Im Anschluß an die Vorprüfung gilt nach Abs. 1 des Art. 8 PMC das in diesem Artikel normierte Verfahren für den Einhaltungsausschuß121, sofern das Nichteinhaltungsverfahren nichts anderes vorsieht. Dies besagt, daß das Verfahren für die Unterstützungsabteilung ohne, für die Durchsetzungsabteilung dagegen mit Ergänzungsvorschriften Anwendung findet. Sollte das Nichteinhaltungsverfahren zukünftig einmal durch andere Normen geändert werden122, wären auch sie eine derartige Ergänzung. Auf die vom Plenum zu entwickelnden weiteren Verfahrensregeln trifft dies indessen nicht zu, da 120 Darum ist Crossen, Legitimacy Critique, S. 110, nicht zuzustimmen, der dies wegen mangelnder Transparenz als Legitimitätsdefizit des Verfahrens ansieht. 121 Da das Verfahren ausdrücklich nur für den Einhaltungsausschuß gilt, ist es nicht auf das Einspruchsverfahren zu COP/MOP (Art. 11 PMC) anzuwenden. 122 Daß derartige Änderungen denkbar sind, zeigt Art. 15 VIII PMC.

C. Allgemeines Verfahren

191

explizit von „diesem“ Verfahren gesprochen wird, was die Geschäftsordnung nicht einschließt. Die Verfahrensnormen des allgemeinen Verfahrens gem. Art. 8 PMC lassen sich unterteilen in solche, die sich mit der Beratung, und solche, die sich mit der Entscheidung von Durchführungsfragen befassen123.

I. Beratung Die Vorschriften zur Beratung von Durchführungsfragen behandeln drei Themenkomplexe: die Informationsquellen, auf denen die Beratung basiert, sowie (wie bei den Regeln zur Entscheidung) die Parteirechte während des Verfahrens und die Information der Öffentlichkeit. 1. Informationsquellen Weil die Effektivität eines Nichteinhaltungsverfahrens von den Informationsquellen abhängig ist, geht der Trend dahin, alle Informationen freizugeben124, während früher die Quellen beschränkt waren125. Das KP-Nichteinhaltungsverfahren folgt – als bislang letztes – noch dem begrenzten Ansatz126, was aber unproblematisch ist, da es so viele Quellen aufzählt wie kein anderes Verfahren und dabei alle wichtigen einbezieht. Als Informationsquellen dienen den Abteilungen sowohl „offizielle Informationen“127 von Parteien und Organen des Klimaregimes als auch – ergänzend – Informationen von IGOs und NGOs. In der Praxis müssen die Abteilungen primär schriftliche Informationen begutachten128. Anders als die Einhaltungsorgane einiger anderer Nichteinhaltungsverfahren sind die Abteilungen auf die passive Entgegennahme der Informationen beschränkt, dürfen sich also nicht aktiv um deren Beschaffung bemühen129. 123

Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. Beim Verfahren der Basler Konvention ist die Freigabe nur bedingt gegeben. 125 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 15. Vgl. Tabelle 8 auf S. 192 dieser Arbeit. 126 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (48). 127 So Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Hovi/Stokke/Ulfstein, Implementing, S. 169 (179); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (48). 128 Vgl. Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85 f.). 129 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 15. Darum war es überflüssig, eine Beschränkung auf notwendigen Informationen vorzusehen, wie sie z. T. in den ande124

192

4. Kap.: Verfahrensregeln Tabelle 8 Informationsquellen in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren

Jahr

Vertrag

offen

Parteien

Vertragsorgane

Sekretariat

IGOs

NGOs

Expertenrat

1990

MP

–

+

+

–

–

–

–

1997

GP

–

+

–

+

–

–

–

2001

EC/SP

–

+

–

+

–

–

+

2001

KP

–

+

+

–

+

+

+

2002

IC/PP

+

+

–

–

–

–

+

2002

AC/DP

+

+

–

–

–

–

–

2002

BC

(+)

+

+

+

–

+

–

2004

CP

+

+

+

–

+

–

(+)

Eine derartige Kollaboration mit den Quellen, die z. T. ja auch Anzeigeerstatter sind, könnte die Neutralität der Abteilungen untergraben. Ergänzend zu allen (passiv) erhaltenen Informationen können die Abteilungen aber zum Ausgleich noch (aktiv) Expertenrat suchen. a) Informationen aus dem Klimaregime Beide Abteilungen stützen ihre Überlegungen auf alle in Art. 8 III PMC genannten bedeutsamen Informationen, die ihnen zur Verfügung gestellt werden. Sie stammen v. a. aus den Berichten der sachkundigen Überprüfungsgruppen130, da die Informationsermittlung deren Spezialaufgabe ist. Die Informationen der betroffenen Partei sind dagegen, weil subjektiv gefärbt, nach Möglichkeit anhand anderer Informationen zu verifizieren. Informationen anzeigender Parteien werden wegen der geringen Anzeigeneigung selten sein und als Hauptquelle ausscheiden131. ren Verfahren vorhanden ist. Vgl. dazu Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 109. 130 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (52). 131 Crossen, Legitimicy Critique, S. 114, bemängelt, daß alle anderen Parteien Informationen nur über COP bzw. COP/MOP-Berichte zur Verfügung stellen können, obwohl sogar NGOs Informationen übermitteln dürfen. Die Möglichkeit, auch ohne

C. Allgemeines Verfahren

193

Neben den Informationen dieser Akteure, die alle zur Einleitung des Nichteinhaltungsverfahrens autorisiert sind, können auch die Berichte von COP, COP/MOP sowie der zwei Nebenorgane als Quellen genutzt werden. Sie bilden den rechtlichen, politischen und wissenschaftlich-technischen Hintergrund des Klimaregimes ab. Um die Neutralität des Sekretariats zu wahren, darf dieses hingegen keine eigenen Informationen liefern – abweichend von einigen anderen Verfahren. Dafür stehen jeder Abteilung auch Informationen der jeweils anderen Abteilung zur Verfügung, da schon aufgrund der andersgearteten fachlichen Anforderungen an die Mitglieder nicht auszuschließen ist, daß eine Abteilung über Informationen verfügt, welche die andere nicht hat. b) Kompetente zwischenstaatliche und nichtstaatliche Organisationen Nach Abs. 4 können überdies kompetente IGOs und NGOs der zuständigen Abteilung relevante tatsächliche und technische Informationen übermitteln – es wird aber nicht erwähnt, daß diese ihre Überlegungen darauf „stützt“. Die von Abs. 3 abweichende Formulierung und der Umstand, daß ein separater Absatz verwendet wird, verdeutlichen, daß die Zusatzinformationen nur ergänzend – bspw. zur Relativierung von zu positiven Parteiberichten132 – verwendet werden dürfen und zu einer Annahme von Nichteinhaltungsfällen ohne die anderen Quellen nicht in Betracht kommen. Dies konstituiert einen zu beachtenden Vorrang der Regime-Informationen133, der berücksichtigt, daß IGOs und NGOs weder anzeigeberechtigt noch regimeintern sind. Ihre Nennung als Informationsquelle ist so auch als Kompensation dafür einzustufen, daß ihnen keine Verfahrenseinleitung zugestanden wurde134. Aus diesem Grund darf es sich auch nur um „sachliche und technische Informationen“ handeln. Letztere sind ein Spezialfall der Sachinformationen, die von subjektiven und politischen Annahmen und Bewertungen abzuAnzeige Information einbringen zu können, würde die Anzeigeneigung der Parteien jedoch noch weiter senken, was die Privilegierung der anzeigenden Partei erklärt. 132 In anderen Nichteinhaltungsverfahren wurden derartige Informationen aber bisher erst wenig genutzt. Vgl. allgemein Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 410 f., 415 ff. 133 Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (176); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (48 f.). 134 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (399); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 460; Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 16; Koza, KP Compliance System, S. 23 f.

194

4. Kap.: Verfahrensregeln

grenzen sind135. Folglich dürfen nur objektive Tatsachen übermittelt werden136. Dies unterstreicht, daß die Ermittlung und Bewertung von Nichteinhaltungsfällen im Klimaregime erfolgen sollen, was den Vorrang der regimeinternen Informationen rechtfertigt. Problematisch ist jedoch, daß die Unterscheidung von Tatsachen und Bewertungen nicht immer trennscharf möglich sein dürfte. Darum ist es kaum vorstellbar, daß relevante und vertrauenswürdige, aber wertende Informationen von kompetenten IGOs oder NGOs ignoriert würden137. IGOs sind im Gegensatz zu NGOs internationale Organisationen im engeren Sinne, an denen Staaten (und andere Völkerrechtssubjekte) beteiligt sind. Ihr Zusammenschluß erfolgt durch völkerrechtlichen, jener der NGOs (die deshalb regelmäßig keine Völkerrechtspersönlichkeit haben) dagegen durch nur privatrechtlichen Vertrag138. IGOs und NGOs sind bei der Informationsübermittlung formell gleichgestellt. Keine IGO hat sich primär dem Klimaschutz verschrieben, doch befassen sich die UN-Sonderorganisationen FAO139, IMO140, IAEA141, UNESCO142, WHO143, WMO144 sowie einige andere im Zusammenhang mit ihren Son135 Dies ist vergleichbar der Abgrenzung zwischen Tatsachen und Meinungen bei der Meinungsfreiheit des Grundgesetzes (Art. 5 I 1 GG). 136 Obwohl gerade NGOs im Klimaregime sonst eigene politische Bewertungen und Empfehlungen vorstellen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 486. Crossen, Legitimacy Critique, S. 114, befürchtet, daß dies Industriestaaten-NGOs bevorzugt, weil v. a. sie über eine entsprechende Kompetenz verfügen, was die Legitimität des Verfahrens in den Entwicklungsländern schwächen könnte. Diese sind aber nur von der Unterstützungsabteilung betroffen und haben so im Verfahren generell weniger Bedeutung, was eine geringere Präsenz „ihrer“ NGOs lediglich widerspiegeln würde. 137 Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (179); Werksman, Negotiations, in: Hovi/Stokke/Ulfstein, Implementing, S. 102. 138 Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 60, 65; Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 773; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/2, S. 208, 232 f.; Doehring, Völkerrecht, Rn. 196 ff.; Graf Vitzthum-Heilbronner, Völkerrecht, S. 159 Rn. 12; Ipsen, Völkerrecht, § 6 Rn. 1 ff., 19 f.; Schweitzer, Staatsrecht III, Rn. 684 f.; Stein/von Buttlar, Völkerrecht, Rn. 491. 139 Food and Agricultural Organization [Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation]. 140 International Maritime Organization [Internationale Seeschiffahrtsorganisation]. 141 International Atomic Energy Agency [Internationale Atomenergiebehörde]. 142 UN Educational, Scientific and Cultural Organization [UN-Organisation für Bildung, Kultur, Wissenschaft und Kommunikation]. 143 World Health Organization [Weltgesundheitsorganisation]. 144 World Metereological Organisation [Weltorganisation für Metereologie].

C. Allgemeines Verfahren

195

deraufgaben auch mit klimarelevanten Aspekten145. Die Umweltschutz-Spezialorgane UNEP und CSD146 beruhen nicht auf völkerrechtlichem Vertrag, sondern auf Beschlüssen der UN-Generalversammlung sowie des ECOSOC147. Weil sie somit keine eigene Völkerrechtspersönlichkeit besitzen148, ist es nicht unproblematisch, sie als IGOs i. S. d. Abs. 4 anzusehen, doch gebietet dessen Sinn ein weites Verständnis. Es wäre auch kaum zu rechtfertigen, sogar die NGOs Informationen übermitteln zu lassen, diese UN-Unterorgane aber nicht. Eine Übermittlung durch IGOs ist ansonsten nur im Nichteinhaltungsverfahren des Cartagena-Protokolls ausdrücklich vorgesehen. Es existieren inzwischen unzählige NGOs, die sich (auch) mit Klimafragen beschäftigen149: Dabei lassen sich wissenschaftlich orientierte Einrichtungen und Lobbyorganisationen sowohl der Umweltschützer als auch der Industrie unterscheiden. Viele NGOs verfügen über herausragende Kenntnisse auf Spezialgebieten. Diese werden um so stärker berücksichtigt, je objektiver die NGOs sind. I.d.R. verbreiten diese ihre Informationen nur informell. Ihre formelle Berücksichtigung in Abs. 4 markiert somit eine Ausnahme150, die nur im Verfahren der Basler Konvention ein Pendant findet. Berücksichtigt man dazu noch, daß NGOs auch durch Expertenrat Einfluß erlangen können und als Teil der Öffentlichkeit Informationsrechte haben, muß man zu dem Schluß gelangen, daß sie einen großen (prozeduralen151) Einfluß haben152, den sie voraussichtlich auch nutzen werden153 – im Ein145

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 56 ff.; S. 485. Commission on Sustainable Development [Kommission für nachhaltige Entwicklung]. 147 Economic and Social Council [Wirtschafts- und Sozialrat]. 148 Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 61 ff. 149 Vgl. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (170 ff.); Birnie/Boyle, International Law, S. 66 f.; Giorgetti, NGOs, NYELJ 7/1999, 201 (213 ff.); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (6); Sands, International Environmental Law, S. 112 ff.; Yamin, NGOs, RECIEL 2001, 149 (156 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 48 ff. 150 Vgl. Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (710); Meier/Tenner, Nongovernmental monitoring, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 207 (208 ff.). Diese entspricht der Forderung von Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 101; Bothe, Compliance Control, EPL 1997, 293 (296); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (88, 94); Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (109), die Rolle der NGOs in der Erfüllungskontrolle so zu stärken. 151 Prozedurale Rechte sind für NGOs besonders effektiv. So Cameron, NGOs, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 29 (40). 152 Ihr Einfluß wäre noch größer gewesen, hätte nicht v. a. Rußland, bei dem die NGOs von Schwierigkeiten bei der Einhaltung ausgingen, einer noch stärkeren Öffentlichkeitsbeteiligung (auch sonst im Verfahren), die Probleme hätte aufdecken 146

196

4. Kap.: Verfahrensregeln

klang mit ihrer generell steigenden Bedeutung in internationalen Umweltregimen154. In diesem Zusammenhang ist von Relevanz, daß NGOs bereits bei der Entwicklung des Nichteinhaltungsverfahrens eine bedeutende Rolle gespielt haben (wenn sie ironischerweise auch vom politisch sensiblen Verhandlungsabschluß ausgeschlossen waren)155: So gab es eine kleine, aber wichtige Expertengruppe aus Parteidelegierten und NGO-Vertretern, die sich regelmäßig traf. Der Großteil letzterer kam aus der Einhaltungs-Arbeitsgruppe des klimapolitischen NGO-Netzwerkes CAN156, die oft von CIEL geleitet wurde. Insgesamt zeigte sich, daß die NGOs v. a. zu Verhandlungsbeginn erheblichen Einfluß nehmen konnten, was mit zunehmender Politisierung der folgenden Verhandlungen abnahm. Dazu kam, daß mit den USA später ein wichtiger Verbündeter wegfiel, die NGOs aber dann besonders großen Einfluß hatten, wenn sie Parteien an ihrer Seite wußten157. In diesen Konkönnen, in den abschließenden Verhandlungen kritisch gegenübergestanden. Auch in der jetzigen Form stimmen die Regeln jedoch mit denen überein, die in den anderen FCCC- und KP-Organen verwendet werden. Zudem ist zu beachten, daß die NGOs bei den Folgen der Unterstützungsabteilung auch über die GEF Einfluß gewinnen können. Vgl. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Hovi/Stokke/Ulfstein, Implementing, S. 169 (175 f., 180); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (275); Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (33); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190); Werksman, Negotiation, in: Stokke/ Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (29). Zu widersprechen ist damit Crossen, Legitimacy Critique, S. 113 f., der die Rolle der Öffentlichkeit aus Legitimitätsaspekten für zu beschränkt hält. 153 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (6); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 394. 154 Vgl. dazu Birnie/Boyle, International Law, S. 216 f.; Bothe, Compliance Control, EPL 1997, 293 (293 ff.); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 21, 111, 164 f., 250 ff.; Cameron, NGOs, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 29 (33 ff.); Giorgetti, NGOs, NYELJ 7/1999, 201 (201 ff.); Gupta, Non-State Actors, ZaöRV 2003, 459 (459 ff.); Kadelbach, Ethik des Völkerrechts, ZaöRV 2004, 1 (17); Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (141 f.); Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 52; Yamin, NGOs, RECIEL 2001, 149 (150 ff.). 155 Vgl. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (173 ff.); Gulbrandsen/Andresen, NGO Influence, GEP 4/2004, 54 (59); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (29). NGOs könnten so auch künftig besonders bei kritischen Punkten ausgeschlossen werden. 156 Climate Action Network. Vgl. dazu Duwe, CAN, RECIEL 2001, 177 (177 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 50 ff. 157 Zu solchen Einflußvoraussetzungen vgl. allgemein Meier/Tenner, Non-governmental monitoring, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 207 (221).

C. Allgemeines Verfahren

197

stellationen war aber oft nur schwer erkennbar, welche Seite die andere mehr beeinflußte. Anders als die Umweltschutz-NGOs übten die Industrie-NGOs, die in der Lobbyorganisation GCC158 organisiert waren, über lange Zeit nur wenig Einfluß auf die Bildung des Nichteinhaltungsverfahrens aus159: Zwar waren ihre Vertreter bei den Verhandlungen anwesend, ergriffen aber nie das Wort, da sie mit dem KP auch ein Nichteinhaltungsverfahren ablehnten. Eine andere Position nahmen später bspw. die europäischen Mineralölkonzerne Shell und BP160 ein, die das KP und damit auch ein Nichteinhaltungsverfahren befürworteten und aktiv Erfahrungen aus ihren konzerninternen Klimaschutzsystemen zur Verfügung stellten. Ihre Ideen beeinflußten die Einhaltungsregelungen der Emissionshandelssysteme auf verschiedenen rechtlichen Ebenen und damit – indirekt – auch das Nichteinhaltungsverfahren des KP. Fraglich ist, wann eine IGO oder NGO als „kompetent“161 zu gelten hat. Im Klimaregime sind Organisationen als Beobachter zuzulassen, die in dessen Angelegenheiten „fachlich befähigt“ sind (Art. 7 VI 2 FCCC und Art. 13 VIII 2 KP). Eine Konkretisierung ist aus den Anforderungen an die Ausschußmitglieder abzuleiten, deren Kompetenz sich auf den Klimawandel und relevante Gebiete (naturwissenschaftlich, technisch, sozioökonomisch oder rechtlich) erstrecken muß. Das Kriterium der fachlichen Befähigung ist auch hier durchaus sinnvoll, aber unscharf, weshalb es sehr offen zu handhaben ist162. Im Nichteinhaltungsverfahren gelten indes alle sonst im Klimaregime zugelassenen Organisationen auch schon formal als fachlich befähigt und somit kompetent, weil dort dieses Zulassungskriterium ebenfalls zu erfüllen ist, was eine Prüfung im Nichteinhaltungsverfahren unnötig macht.

158 Global Climate Coalition (inzwischen aufgelöst). Vgl. dazu Skjærseth, Oil Companies, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 187 (191 ff.). 159 Vgl. Skjærseth, Oil Companies, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 187 (190 ff.); Wilder, Early action, NSWLJ 2/2001, 22 (24). Gruppenintern bestanden auch größere Interessenunterschiede. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 53. 160 British Petrol. 161 Eine solche Anforderung stellt kein anderes Nichteinhaltungsverfahren auf. Vergleichbar ist aber das des Cartagena-Protokolls, das nur „relevante“ IGOs zuläßt. 162 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 456 f.; Oberthür/Ott, KP, S. 315.

198

4. Kap.: Verfahrensregeln

c) Expertenrat Jede Abteilung kann nach Art. 8 V PMC auch Expertenrat suchen. Der Unterschied zu den Informationsquellen liegt darin, daß dort die Informationen passiv zur Verfügung gestellt werden, während sich die Abteilungen hier aktiv darum bemühen müssen, sie also Anfragen an die Experten stellen müssen. Dies bedeutet zwar einen größeren Aufwand, führt aber dazu, daß bei entscheidenden Fragen konkreter Rat eingeholt werden kann. Die nur in zwei weiteren Nichteinhaltungsverfahren vorgesehene Möglichkeit des Rats durch Fachleute stellt sicher, daß die zuständigen Abteilungen nicht nur auf die Expertise der sachkundigen Überprüfungsgruppen angewiesen sind, die ebenfalls technischen Rat zur Verfügung stellen müssen163, sondern darüber hinaus auch externe Beratung zu Sachfragen einholen können164. Dieser externe Rat kann wiederum den kompetenten NGOs Einfluß eröffnen165. 2. Rechte der betroffenen Partei Der betroffenen Partei stehen gewisse Verfahrensrechte zu. So ist sie nach Art. 8 II 1 PMC berechtigt, eine (oder mehrere) Personen zu bestimmen, um sie während der Beratung von Durchführungsfragen zu vertreten. Wie in allen anderen Nichteinhaltungsverfahren ist das ein Mittel, um in einem effektiven Verfahren zu garantieren, daß (auch) während der Beratung die Partei die Option hat, ihrerseits (entlastende) Informationen beizubringen166. Die Vertreter fungieren als Anwälte der Partei167. Umgekehrt werden alle beratenen Informationen gem. Abs. 6 S. 1 der betroffenen Partei verfügbar gemacht und nach S. 2 genau bezeichnet. Auf diese Weise kann die Partei effektiv ihr Recht aus S. 3 wahrnehmen, nach Abschluß der Beratung schriftlich auch zu diesen (neuen) Informationen Stellung zu nehmen. Es wird ihr nicht zugemutet (wie in anderen Nichteinhaltungsverfahren der Fall), allein von der Weiterleitung von Informationen durch ihre Vertreter abzuhängen, da diese sich darauf konzentrieren können sollen, eigene Informationen beizubringen. 163 FCCC/CP/2001/13/Add.3, S. 38 f. Abs. 5 a. E. (COP/MOP-Entwurf in COPBeschluß 23/CP.7). 164 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (49). Das Nichteinhaltungsverfahren des Cartagena-Protokolls sieht dagegen – auch anders als das der Espoo-Konvention – den Expertenrat nur regimeintern vor. 165 Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (179). Vgl. ähnlich Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 53. 166 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. 167 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190).

C. Allgemeines Verfahren

199

Wenn die betroffene Partei es beantragt, wird nach Abs. 9 jede Durchführungsfrage (Art. 6 I PMC), Benachrichtigung (Art. 7 IV PMC) und Information (Art. 8 III PMC) in eine der sechs offiziellen UN-Sprachen übersetzt. Dies sieht kein anderes Nichteinhaltungsverfahren vor, obwohl es sinnvoll ist, damit die Partei den teils komplexen Dokumenten in ihrer oder zumindest einer ihr vertrauten Sprache folgen kann. (Der vermutlich englischen Arbeitssprache des Einhaltungsausschusses kann indessen schon durch Auswahl geeigneter Vertreter gefolgt werden168.) Um eine Verfahrensverzögerung zu verhindern, kann nur die Übersetzung in „eine“ der ggf. mehreren Landessprachen beantragt werden. Die sinnlose Übersetzung in eine fremde Sprache scheidet ebenso aus. 3. Information der Öffentlichkeit Die beratenen Informationen werden nach Art. 8 VI 4 PMC an sich auch der Öffentlichkeit verfügbar gemacht. Dies ist aber abhängig von allen Vertraulichkeitsregeln des Nichteinhaltungsverfahrens, die gem. Art. 3 II (d) PMC noch entwickelt werden können. Abgesehen davon unterbleibt die Veröffentlichung dann, wenn die Abteilung von sich aus oder auf Antrag der betroffenen Partei beschließt, daß die von ihr übermittelten Informationen erst nach einem endgültigen Beschluß öffentlich gemacht werden sollen – um die Partei nicht schon zuvor an den Pranger zu stellen (was für diese bereits mit politischen Kosten verbunden wäre169 und damit die Beratungsatmosphäre verschlechtern könnte170). Anders als beim speziellen Verfahren für die Durchsetzungsabteilung ist im allgemeinen Verfahren nicht geregelt, ob die Beratung der Unterstützungsabteilung öffentlich stattfindet oder nicht. Weil es sich um eine Vertraulichkeitsfrage handelt171, kann dies auch noch in der Geschäftsordnung festgelegt werden. Um die Informationen effektiv zu schützen, sollte dabei (analog zur Regelung des speziellen Verfahrens und der beratenen Informationen) die Beratung nur so lange öffentlich172 stattfinden, wie die Unterstützungsabteilung – von sich aus oder auf Antrag der betroffenen Partei – 168

Ansonsten könnte die Geschäftsordnung des Einhaltungsausschusses normieren, daß bei Abweichungen für eine eigene Übersetzung zu sorgen ist, wie es ähnlich in Regel 55 Abs. 2 der COP-Geschäftsordnung vorgesehen ist: FCCC/CP/ 1996/2, S. 16. 169 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (7). 170 Vgl. Conzelmann, Carrot and Stick, S. 10. 171 So Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 14. 172 Vgl. Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 13.

200

4. Kap.: Verfahrensregeln

nichts Gegenteiliges beschließt. Dies ähnelt der Praxis, die sich zu einer vergleichbaren Regelungslücke im Nichteinhaltungsverfahren des Montrealer Protokolls gebildet hat173. Dabei sollte die Nichtöffentlichkeit immer die Ausnahme bleiben, um nicht die erforderliche Transparenz des Verfahrens174 zu gefährden175.

II. Entscheidung Die Verfahrensvorschriften zur Entscheidung von Durchführungsfragen befassen sich ebenfalls mit den Parteirechten und der Öffentlichkeitsinformation, daneben aber auch mit der Beschlußform. 1. Form Abteilungsbeschlüsse müssen nach Art. 8 VII 1 PMC ihre Ergebnisse und Gründe anführen176. Weil die betroffene Partei nicht bei ihrer Ausarbeitung und Annahme anwesend sein darf, ist dies nötig, um sie hinreichend in Kenntnis zu setzen177, damit sie Stellung beziehen kann. Nur das KPNichteinhaltungsverfahren fordert eine derartige Begründung178: Grund dafür sind besonders starke Parteirechte und der Faktor, daß endgültige Beschlüsse nicht mehr (inhaltlich) geprüft werden179. Bei allen anderen Verfahren ist dagegen eine Kontrolle der Beschlüsse durch die jeweilige COP vorgesehen, die die Einhaltungsorgane immer schon faktisch dazu zwingt, ihre Beschlüsse zu begründen. 2. Rechte der betroffenen Partei Anders als bei der Beratung ist die betroffene Partei nach Art. 8 II 2 PMC während der Ausarbeitung und Annahme des Beschlusses nicht anwesend – wie in nahezu allen Nichteinhaltungsverfahren üblich180. Dies soll 173

Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 178. So Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87). 175 Vgl. Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (92); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 348 f. 176 Dies ist ähnlich wie der Tenor und die Gründe bei Urteilen oder Beschlüssen. 177 Besonders über die (nicht) berücksichtigten Informationen. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (53). 178 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 15; Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 18. 179 Bei den Beschlüssen der Unterstützungsabteilung findet keine Überprüfung mehr statt, bei denen der Durchsetzungsabteilung nur (ggf.) im Einspruchsverfahren eine formale Prüfung auf Verletzung eines fairen Verfahrens. 174

C. Allgemeines Verfahren

201

verhindern, daß sie direkten Einfluß auf den sie betreffenden Beschluß nehmen kann. Auch müssen die Abteilungsmitglieder so kaum Rücksicht auf das Verhältnis ihres Landes zu dieser Partei nehmen, da sie lediglich von der Kollektiventscheidung Kenntnis erlangen soll181. Die Abteilung benachrichtigt gem. Art. 8 VII 2 PMC die Partei (durch das Sekretariat) unverzüglich schriftlich von ihrem Beschluß, damit diese ihr Recht aus Abs. 8 wahrnehmen kann, schriftlich zu jedem Beschluß Stellung zu nehmen. Allerdings kann ein endgültiger Beschluß der Unterstützungsabteilung dennoch nicht mehr angefochten werden. Das Übersetzungsrecht umfaßt auch alle Abteilungsbeschlüsse, die so ggf. in eine der sechs offiziellen UN-Sprachen zu übersetzen sind. 3. Information der Öffentlichkeit Die endgültigen Abteilungsbeschlüsse macht das Sekretariat nach Art. 8 VII 3 PMC der Öffentlichkeit und den anderen Parteien verfügbar; im Umkehrschluß bleiben vorläufige Beschlüsse unveröffentlicht. Anders als bei den beratenen Informationen werden die Parteien separat genannt, da die Beschlüsse für sie nicht nur Informations- und Warnwirkung, sondern auch direkte Auswirkungen (z. B. über die flexiblen Mechanismen) haben können. Die Beschlußveröffentlichung ist abweichend zur Informationskundgabe zudem uneingeschränkt vorgesehen, weil die Entscheidungen sich jetzt i. d. R. nicht mehr ändern können182. Nunmehr überwiegt das Informationsinteresse der Öffentlichkeit und der Parteien das Schutzbedürfnis der betroffenen Partei. Eine eventuelle Prangerwirkung ist beabsichtigt, wie die Nichteinhaltungsfolge einer Erklärung der Nichteinhaltung bei der Durchsetzungsabteilung zeigt.

180

Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 109; Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 13. Mit Ausnahme des Nichteinhaltungsverfahrens der Alpenkonvention. 181 Faktisch könnten weder eine indirekte Einflußnahme noch das Durchsickern von Einzelpositionen gänzlich zu verhindern sein. 182 Sieht man bei der Durchsetzungsabteilung vom Einspruchsverfahren ab.

202

4. Kap.: Verfahrensregeln Informationsquellen IGOs / NGOs

Klimaregime

Expertenrat

Beratung (mit Parteivertreter) ggf. Übersetzung

unterbleibt z.T.

Benachrichtigung der Partei über die beratenen Informationen

Information der Öffentlichkeit über die beratenen Informationen

Stellungnahme durch die Partei

Entscheidung (ohne Parteivertreter) ggf. Übersetzung

Begründung

Benachrichtigung der Partei über den endgültigen Beschluß

Stellungnahme durch die Partei

vollständig Information der Öffentlichkeit über den endgültigen Beschluß Information der anderen Parteien über den endgültigen Beschluß

Abbildung 35: Allgemeines Verfahren

D. Ergänzende Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung Neben dem allgemein (für die Unterstützungsabteilung ausschließlich) geltenden Verfahren finden für die Durchsetzungsabteilung noch weitere Verfahren Anwendung, nämlich spezielle und beschleunigende Verfahrensvorschriften und in einem Fall ein Einspruchsverfahren.

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

203

I. Spezielles Verfahren Das spezielle Verfahren für die Durchsetzungsabteilung, das das allgemeine Verfahren ergänzt, ist in Art. 9 PMC geregelt. Es konkretisiert die Ausübung der Parteirechte durch Fristen, da die von der Durchsetzungsabteilung behandelten KP-Verpflichtungen ein effektives und rasches Verfahren verlangen183. Aus Rechtsschutzgründen ist zwischen Beratung und finaler Entscheidung eine vorläufige Entscheidung (über Nichteinhaltungsfeststellung oder Verfahrensbeendigung) geschaltet. Die Durchsetzungsabteilung kann nach Abs. 11 alle Fristen des Art. 9 PMC ausdehnen, wenn die Umstände eines Einzelfalles es erfordern. Wie schon die Stellung am Artikelende zeigt, handelt es sich um eine Ausnahmevorschrift, die nur dann angewendet werden darf, wenn dies unabdingbar ist, um die Durchführungsfrage angemessen zu behandeln. Das könnte bspw. bei einem Übersetzungsantrag oder bei der Übergabe der Frage an die Unterstützungsabteilung (zur Beratung) der Fall sein. In solchen Fällen hat die Gründlichkeit vor der Schnelligkeit Vorrang. Nach dem Rechtsgedanken des Art. 10 I (g) PMC darf eine Fristverlängerung aber die Annahme von Entscheidungen nicht verhindern. Ohne Fristdehnung wird das spezielle Verfahren höchstens 28 Wochen dauern – von der Parteibenachrichtigung nach der Vorprüfung bis zur endgültigen Entscheidung184. Es ist unwahrscheinlich, daß alle Fristen voll ausgeschöpft werden, zumal einige in der Hand der Durchsetzungsabteilung liegen. Infolgedessen kann eine Durchführungsfrage, die bei einem Ausschußtreffen aufgeworfen wurde, i. d. R. spätestens beim folgenden Treffen ein halbes Jahr später abschließend geklärt werden. 1. Beratung In Art. 9 I PMC wird das Recht der betroffenen Partei zur schriftlichen Stellungnahme nach der Vorprüfung durch eine Frist spezifiziert: Sie ist innerhalb von zehn Wochen anzufertigen, beginnend mit Empfang der Benachrichtigung über den Beschluß, der die Vorprüfung abschließt. Daß die Partei mit ihrem Schreiben ausdrücklich die der Durchsetzungsabteilung 183

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 395. Bei zu beantwortenden Fragen der Durchsetzungsabteilung an die betroffene Partei während einer Anhörung kann sich dies um max. 6 Wochen erhöhen. Ähnlich (aber jeweils ab der Verfahrenseinleitung) Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87): max. 8 bis 9 Monate; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 317 Fn. 223: 37 Wochen; Michaelowa, Rio, Kyoto, Marrakesh, S. 25: 35 Wochen. 184

204

4. Kap.: Verfahrensregeln

vorliegenden Informationen widerlegen kann, ist inhaltlich dagegen keine Neuerung, weil jede Stellungnahme dazu dienen kann. Der Hinweis betont lediglich, daß eine Widerlegung vor der sanktionierenden Durchsetzungsabteilung stärkere Bedeutung hat. Bei der Beratung von Durchführungsfragen kann die betroffene Partei nach Abs. 2 S. 1 – wiederum innerhalb der Zehn-Wochen-Frist – schriftlich eine Anhörung durch die Durchsetzungsabteilung beantragen, die ihr (statt ihres Schreibens oder ergänzend dazu) die Möglichkeit gibt, ihre Ansichten darzulegen. Die Anhörung findet gem. S. 2 innerhalb von vier Wochen ab Eingang des Antrags oder Schreibens statt – je nachdem, was später eintritt (um beide Informationen zu berücksichtigen). Nach S. 3 kann die Partei bei der Anhörung das Zeugnis oder die Meinung von Experten beibringen. Sie wird so der Abteilung gleichgestellt, die ja ohnehin Expertenrat suchen darf. Dies garantiert eine ausgewogene Zusammensetzung der Fachleute und stärkt die Partei. Die Anhörung ist – wie schon die beratenen Informationen – gem. S. 4 öffentlich, sofern die Durchsetzungsabteilung nicht (von sich aus oder auf Parteiantrag) beschließt, daß sie teilweise oder vollständig nichtöffentlich stattfindet. Auch diese Nichtöffentlichkeit dient dem Schutz vertraulicher Informationen. Die Frage, ob Beratungen öffentlich oder nichtöffentlich stattfinden, ist in den anderen Nichteinhaltungsverfahren uneinheitlich geregelt185: Viele Verfahren schweigen dazu186, das der Alpenkonvention verlangt reine Nichtöffentlichkeit, das der Basler Konvention nur dann, wenn nichts anderes beschlossen wird. Ein vergleichsweise offenes System, das mit dem des KP identisch ist, findet sich dagegen beim Nichteinhaltungsverfahren der Aarhus-Konvention. Im Verlauf einer Anhörung (oder auch jederzeit schriftlich) kann die Durchsetzungsabteilung nach Abs. 3 Fragen an die betroffene Partei richten und Aufklärung bei ihr suchen. Neu daran ist, daß die Vorschriften des allgemeinen Verfahrens der betroffenen Partei zwar das Recht zur Mitwirkung an der Beratung geben, die Abteilung aber kein explizites Anrecht hat, sich ihrerseits an die Partei zu wenden – was zur Aufklärung von Durchführungsfragen vor der Durchsetzungsabteilung aber angebracht ist. Im Nichteinhaltungsverfahren des Montrealer Protokolls hat sich ein derartiger Dialog bewährt187. Die Partei muß entsprechende Anfragen innerhalb von sechs Wochen beantworten.

185 186 187

Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 14. Hier gelten dann die Verfahrensregeln des zugrundeliegenden Vertrages. Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (435).

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

205

2. Vorläufige Entscheidung Die Beratung endet gem. Abs. 4 innerhalb von vier Wochen ab der schriftlichen Kommentierung bzw. jeder Anhörung oder aber (wenn die Partei nicht Stellung genommen hat) von vierzehn Wochen ab Benachrichtigung von der Vorprüfung – je nachdem, was später eintritt. Vermutet die Durchsetzungsabteilung einen Nichteinhaltungsfall, trifft sie die vorläufige Feststellung, daß die betroffene Partei (eine oder mehrere) Verpflichtungen des KP nicht einhält. Andernfalls beschließt sie, nicht mit der Frage fortzufahren, was das Verfahren beendet. Der (Zwischen-)Beschluß ergeht in Abwesenheit der betroffenen Partei – anders als die Beratung, aber wie die endgültige Entscheidung. Auch die vorläufige Feststellung und der Einstellungsbeschluß beinhalten nach Abs. 5 Entscheidungsergebnisse und Gründe. Die betroffene Partei wird hier ebenfalls gem. Abs. 6 S. 1 (durch das Sekretariat) unverzüglich in beiden Fällen schriftlich benachrichtigt. Der Öffentlichkeit und den anderen Parteien wird nach S. 2 wiederum (nur) der Beschluß zur Verfahrensbeendigung verfügbar gemacht. Ferner kann die betroffene Partei gem. Abs. 7 S. 1 auch nach der vorläufigen Feststellung einen abschließenden schriftlichen Kommentar für die Durchsetzungsabteilung anfertigen – innerhalb von zehn Wochen ab dem Empfang der Benachrichtigung über die Feststellung. 3. Endgültige Entscheidung Geht die Stellungnahme der betroffenen Partei nicht binnen jener Frist ein, nimmt die Durchsetzungsabteilung nach Abs. 7 S. 2 unverzüglich einen endgültigen, ihre vorläufige Feststellung bestätigenden Beschluß an. Andernfalls berät die Abteilung das Schreiben gem. Abs. 8 innerhalb von vier Wochen ab Zugang. Danach faßt sie die endgültige Entscheidung, in der sie vermerkt, ob die Vorfeststellung (ganz oder teilweise) bestätigt wird. Dieser kommt ein hoher Prognosewert zu. Es ist unwahrscheinlich, daß eine Partei in ihrer letzten Stellungnahme Aspekte anführen kann, die sie zuvor noch nicht dargelegt hat. Dennoch kann die vorläufige Feststellung eine Warnfunktion haben. Auch der endgültige Beschluß enthält nach Abs. 9 das Ergebnis und Gründe; je nach Fall kann (weitgehend) die Begründung der vorläufigen Feststellung übernommen werden. Die betroffene Partei wird wiederum gem. Abs. 10 S. 1 unverzüglich von der endgültigen Entscheidung schriftlich benachrichtigt, die nach S. 2 der Öffentlichkeit und den anderen Parteien verfügbar gemacht wird.

206

4. Kap.: Verfahrensregeln Benachrichtigung der Partei von der Verfahrensfortführung (nach der Vorprüfung) IGOs /NGOs max. 14 Wochen

Beratung

max. 10 Wochen

Klimaregime

(mit Parteivertreter)

Expertenrat Antrag der Partei auf Anhörung Stellungnahme durch die Partei

max. 4 Wochen

max. 6 Wochen

Fragen

Antworten

Anhörung Expertenrat max. 4 Wochen

Benachrichtigung der Partei über die beratenen Informationen

Information der Öffentlichkeit über die beratenen Informationen

vorläufige Entscheidung (ohne Parteivertreter)

Benachrichtigung der Partei über den vorläufigen Beschluß

Stellungnahme durch die Partei

Information der Öffentlichkeit über die Verfahrensbeendigung

max. 10 Wochen

Information der anderen Parteien über die Verfahrensbeendigung

max. 4 Wochen

endgültige Entscheidung

Beratung

(ohne Parteivertreter)

Benachrichtigung der Partei über den endgültigen Beschluß

Stellungnahme durch die Partei

Information der Öffentlichkeit über den endgültigen Beschluß Information der anderen Parteien über den endgültigen Beschluß

Abbildung 36: Spezielles Verfahren für die Durchsetzungsabteilung

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

207

II. Beschleunigtes Verfahren Das beschleunigte Verfahren der Durchsetzungsabteilung aus Art. 10 PMC ergänzt sowohl die allgemeinen als auch die speziellen Verfahrensvorschriften. Es behandelt drei unterschiedliche Konstellationen188 der Verfahrensbeschleunigung, v. a. bei den flexiblen Mechanismen189. 1. Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen Nach Abs. 1 werden alle190 bisher erläuterten Verfahrensregeln im beschleunigten Verfahren dann durch kürzere Fristen modifiziert, wenn sich die Durchführungsfrage auf die Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen bezieht. Primär erfolgt dies im Interesse der betroffenen Partei, die die flexiblen Mechanismen so schnell wie möglich wieder nutzen möchte191. Die Verknappung derjenigen Fristen, deren Beschleunigung in der Hand der Partei selbst liegen, ist dadurch gerechtfertigt, daß auch die anderen Parteien als (potentielle) Partner bei den Mechanismen ein Interesse an rascher Klarheit haben. Daher wird schon die Drei-Wochen-Frist für die Vorprüfung auf zwei Wochen und die Zehn-Wochen-Frist zur ersten schriftlichen Stellungnahme auf vier Wochen verringert. Die zehn Wochen zur Beantragung der Anhörung werden – wie die vier Wochen für die Anhörung selbst – auf zwei Wochen reduziert. Die Vier- bzw. Vierzehn-Wochen-Fristen für die vorläufige Entscheidung werden auf zwei bzw. sechs Wochen vermindert – je nachdem, was kürzer ist192. Die Zehn-Wochen-Frist für die letzte Stellungnahme wird auf vier Wochen verkürzt, und die Vier-Wochen-Frist für die endgültige Entscheidung wird halbiert. 188

Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86). Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (275); Crossen, Legitimacy Critique, S. 89 f.; Nowrot, Bonn and Marrakesh, GYIL 2001, 396 (425); Oberthür/ Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87); Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (108 f.); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (192, 195); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 154, 395. 190 So Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). 191 Vgl. Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81, 84); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (49); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 154. 192 Da die erste Stellungnahme hier anders als im speziellen Verfahren nicht genannt ist, gilt auch in diesem Fall die Sechs-Wochen-Frist, was bei Ausschöpfung der vierwöchigen Kommentierungsfrist faktisch zu einer Zwei-Wochen-Frist führt. 189

208

4. Kap.: Verfahrensregeln

Insgesamt bedeuten die Fristverkürzungen, daß sich die Verfahrensdauer von max. 28 auf höchstens 12 Wochen vermindert – von der Parteibenachrichtigung nach der Vorprüfung bis zur endgültigen Entscheidung193. Das ist deutlich mehr als eine Halbierung. Um dies zu erreichen, werden nicht alle Fristen einheitlich verringert, sondern v. a. diejenigen, die in der Hand der Partei liegen. Sie betragen im Schnitt nur noch ein Drittel der ursprünglichen Fristen. Im Gegensatz zu den Fristen für die schriftlichen Stellungnahmen (zwei Fünftel) wurde die Frist zur Beantragung der Anhörung (ein Fünftel) besonders stark gekürzt, weil die Partei für diesen Vorgang weniger Zeit benötigt und die Anhörung kein Element des allgemeinen Verfahrens ist. Die Fristen, die die Abteilung selbst beeinflussen kann, sind hingegen i. d. R. (und auch durchschnittlich) noch halb so lang wie normalerweise. Nach Art. 10 I (g) PMC finden die in Art. 9 PMC festgesetzten Fristen nur dann Anwendung, wenn sie nach Ansicht der Durchsetzungsabteilung nicht die Annahme der vorläufigen oder endgültigen Entscheidung behindern. Diese Klausel ist nicht nur so zu verstehen, daß die noch nicht gekürzten Fristen beschleunigt werden können; dies betrifft nur die Sechs-Wochen-Frist zur Beantwortung der Fragen der Durchsetzungsabteilung durch die betroffene Partei (Art. 9 III PMC), womit dann direkt auf diesen Fall hätte verwiesen werden können. Sie kann auch so gedeutet werden, daß auf die kürzeren Fristen ausnahmsweise dann verzichtet werden kann, wenn sie die Beschlußfassung stören. Dies könnte sinnvoll sein, weil das beschleunigte Verfahren eine große organisatorische Belastung für die Durchsetzungsabteilung ist194. Das beschleunigte Verfahren kann nach Art. 10 II PMC auch dann Anwendung finden, wenn eine Partei beantragt, ihre zuvor ausgesetzte Berechtigung für die flexiblen Mechanismen wiederherzustellen195. Dieser Antrag kann gem. S. 1 der Durchsetzungsabteilung direkt oder über eine sachkundige Überprüfungsgruppe vorgelegt werden. Berichtet letztere der Abteilung, daß es keine entsprechende Durchführungsfrage mehr gibt, soll diese nach S. 2 die Berechtigung wiederherstellen – sofern sie nicht vom Gegenteil ausgeht196; in diesem Fall ist das beschleunigte Verfahren durchzufüh193 Bei zu beantwortenden Fragen der Durchsetzungsabteilung an die betroffene Partei während einer Anhörung kann sich dies um max. 6 Wochen erhöhen. Dem kann hier jedoch durch Art. 10 I (g) PMC entgegengewirkt werden. Ähnlich (aber jeweils ab der Verfahrenseinleitung) Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87): etwa vier Monate; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 317 Fn. 223, und Michaelowa, Rio, Kyoto, Marrakesh, S. 25: 16 Wochen. 194 So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 395. 195 Vgl. S. 241 f. dieser Arbeit. 196 Dies entspricht einer sehr umstrittenen Forderung der Umbrella-Gruppe. Die EU und die G77/China-Gruppe verlangten einen positiven Bescheid, wohingegen

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

209

Tabelle 9 Fristverkürzungen durch das beschleunigte Verfahren Frist Vorprüfung

Wochen

Anteil

Artikel

3

2

66%

Art. 7 III

Art. 10 I (a)

erste Stellungnahme

10

4

40%

Art. 9 I

Art. 10 I (b)

Beantragung der Anhörung

10

2

20%

Art. 9 II 1

Art. 10 I (c)

Anhörung

4

2

50%

Art. 9 II 2

Art. 10 I (c)

vorläufige Entscheidung (1)

4

2

50%

Art. 9 IV

Art. 10 I (d)

vorläufige Entscheidung (2)

4

(2)

(50%)

Art. 9 IV

(Art. 10 I (d))

vorläufige Entscheidung (3)

14

6

43%

Art. 9 IV

Art. 10 I (d)

letzte Stellungnahme

10

4

40%

Art. 9 VII 1

Art. 10 I (e)

4

2

50%

Art. 9 VIII

Art. 10 I (f)

endgültige Entscheidung

ren. Gem. S. 3 verläuft es bei einer direkten Entscheidung der Durchsetzungsabteilung an sich ebenso, mit dem Unterschied, daß diese nicht sofort ergeht, sondern (abhängig von den noch benötigten Informationen) nur „so schnell wie möglich“. Die von der Durchsetzungsabteilung benötigten Informationen stellen ihr sachkundige Überprüfungsgruppen zur Verfügung197: Sie beschränken sich in einem (an die übliche Prüfung angelehnten) beschleunigten Verfahren auf die Prüfung der Aspekte, die zur Berechtigungsaussetzung geführt haben. Passende Informationen – dazu, wie die Partei die Durchführungsfrage beseitigt haben will198 – erhält die zuständige Gruppe (die nicht mit der identisch sein darf, die die zur Berechtigungsaussetzung führende Prüfung durchnun bereits die Minderheit der Anhang I-Mitglieder eine Fortdauer der Berechtigungsaussetzung blockieren kann. Die EU konnte jedoch eine automatische Wiederzulassung nach einem bestimmten Zeitablauf verhindern. Vgl. Andersen/Findlay/ Tenner, KP: verification, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 119 (130); DFAT, KP Compliance System, S. 9; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (84 f.); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197). 197 FCCC/CP/2002/7/Add.3, S. 40 ff. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 22/ CP.8). Anders als Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85), es einschätzen, bleiben die Kriterien zur Wiederzulassung damit nicht unbestimmt. 198 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 362.

210

4. Kap.: Verfahrensregeln

geführt hat) primär von der betroffenen Partei (über das Sekretariat); sie kann jedoch auch andere Quellen berücksichtigen. Nach Informationseingang erstellt die Gruppe binnen fünf Wochen einen Berichtsentwurf, den die Partei innerhalb von drei Wochen kommentieren kann. Tut sie dies nicht, wird der Entwurf zum endgültigen Bericht – den die Gruppe andernfalls binnen weiterer drei Wochen erstellt. Diese Fristen können mit Parteizustimmung um vier Wochen verlängert werden. Wurde die Informationsübermittlung dem Sekretariat nicht wenigstens sechs Wochen vorangekündigt, kann die Gruppe darüber hinaus die Fünf-Wochen-Frist um die fehlende Zeit verlängern. Im Endbericht wird festgestellt, ob die Durchführungsfragen weiterhin existieren oder ob sie angegangen und gelöst wurden. 2. Berechtigung für Übertragungen im Emissionshandel Das beschleunigte Verfahren findet darüber hinaus nach Art. 10 III 3 PMC auch dann Anwendung, wenn eine betroffene Partei gem. S. 1 bei der Durchsetzungsabteilung beantragt, ihre zuvor ausgesetzte Berechtigung für Übertragungen im Emissionshandel199 wiederherzustellen. Es wird hierfür „soweit angepaßt, wie es erforderlich ist“. Da die Besonderheit des beschleunigten Verfahrens in den kürzeren Fristen liegt, ist das so zu verstehen, daß die Fristen den Erfordernissen angepaßt und dabei auch weiter gestutzt werden können. Dies folgt dem Rechtsgedanken aus Abs. 1 (g), nach dem die Fristen nicht die Annahme der Entscheidungen verhindern sollen. Vom Wortlaut her ebenfalls denkbare veränderte Verfahrensschritte sind hingegen abzulehnen, weil sie das Verfahren kaum besser an die Berechtigungsherstellung anpassen könnten und alle Verfahrensregeln beliebig machen würden. Rechtsfolge des (angepaßten) beschleunigten Verfahrens ist nach Abs. 3 S. 2 die Berechtigungswiederherstellung oder aber deren Verweigerung. Letztere erfolgt dann, wenn die Partei in ihrem zuvor zu erstellenden Einhaltungsaktionsplan nebst zugehörigen Fortschrittsberichten (auch zu den Emissionstendenzen der Partei)200 – die Basis der Wiederherstellungsentscheidung sind – nicht darlegen konnte, daß sie ihren Emissionsverpflichtungen im „nachfolgenden Verpflichtungszeitraum“ (der auf den der festgestellten Nichteinhaltung folgt) nachkommen wird. Die Wiederherstellung der Berechtigung erfolgt nach Abs. 4 auch dann, wenn die Partei durch den Bericht einer Überprüfungsgruppe (zum letzten Jahr des nachfolgenden Verpflichtungszeitraums) oder durch einen Beschluß 199 200

Vgl. S. 255 ff. dieser Arbeit. Vgl. S. 248 f. dieser Arbeit.

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

211

der Durchsetzungsabteilung darlegt, daß sie ihre Emissionsverpflichtungen im nachfolgenden Zeitraum erfüllt hat. Im Unterschied zu Abs. 3 erfolgt diese Wiederherstellung „unverzüglich“, also so rasch, daß die Partei möglichst im dann folgenden zusätzlichen Erfüllungszeitraum201 oder spätestens im darauf folgenden neuen Verpflichtungszeitraum wieder voll am Emissionshandel teilnehmen kann. Dies kann auch die Verpflichtungseinhaltung anderer Parteien erleichtern. 3. Verzeichnisanpassung oder Datenbankkorrektur Ohne eine weitere Bestimmung von Verfahrensschritten202 entscheidet die Durchsetzungsabteilung innerhalb einer festen Frist von zwölf Wochen ab der schriftlichen Benachrichtigung durch eine sachkundige Überprüfungsgruppe nach Art. 10 V 1 PMC ferner über Differenzen bzgl. einer Verzeichnisanpassung oder Datenbankkorrektur. Diese Frist genügt, da der Abteilung sowohl die Empfehlung der Gruppe als auch die begründete Parteiablehnung bereits vorliegen; sie muß also nur noch als vermittelnder Streitschlichter fungieren. Dabei kann die Durchsetzungsabteilung nach S. 2 Expertenrat suchen. Dieser Hinweis ist eigentlich entbehrlich, da ihr dies schon aus Art. 8 V PMC zusteht. Er verdeutlicht allenfalls, daß auch (und gerade) bei der Streitschlichtung die Inanspruchnahme von Expertenrat sinnvoll sein kann.

III. Einspruchsverfahren Gegen endgültige Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung steht der betroffenen Partei nur in einem Fall ein Einspruch zu. Der enge Anwendungsbereich203 des Einspruchsverfahrens nach Art. 11 PMC folgt zum einen daraus, daß gem. Abs. 1 nur gegen Beschlüsse vorgegangen werden kann, die sich auf die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung, also auf den Fall mit den gravierendsten Folgen, beziehen. Ansonsten erschien dies nicht sinnvoll – mangels Bedürfnis (Unterstützungsabteilung), oder um Verzögerungen zu meiden (Durchsetzungsabteilung)204. Ein umfangreicheres Einspruchsverfahren scheiterte an den Industriestaaten, die bei einer Politisierung des Verfahrens stärkere Souveränitätseinbu201

Vgl. S. 243 f. dieser Arbeit. Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87). 203 So Crossen, Legitimacy Critique, S. 90; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50, 54). 204 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). 202

212

4. Kap.: Verfahrensregeln

ßen fürchteten. Die Entwicklungsländer205, die auf politischer Ebene in der Mehrheit gewesen wären, wollten gerade dies, um Macht zu gewinnen – auch im Hinblick auf die Zukunft, in der sie selbst evtl. einmal von den sanktionierenden Folgen betroffen sein könnten. Diese vage Aussicht reichte jedoch nicht zur Durchsetzung, weil die Industriestaaten als unmittelbar Betroffene ein stärkeres Interesse hatten206. Hinzu kamen generelle Zweifel am Nutzen des Einspruchsverfahrens sowie die nur halbherzigen Verhandlungen der Entwicklungsländer207. Die nur begrenzte Bedeutung des Einspruchsverfahrens hängt zum anderen damit zusammen, daß es nur dann greift, wenn die Partei glaubt, ihr wurde ein faires Verfahren [due process208] verwehrt. Darum kann sich der Einspruch nicht auf inhaltliche Fragen stützen, wie bspw. die angenommene Tatsachenbasis, die rechtliche Würdigung oder die verhängten Folgen209. Sein Gegenstand können nur Verfahrensgarantien210 sein. Diese betreffen alle Verfahrensrechte, die der betroffenen Partei im Nichteinhaltungsverfahren211 gewährt werden212. Diese entsprechen zwar den üblichen Garantien nationaler Gerichte und Verwaltungsverfahren213, gehen aber über die aller 205 Von Bedeutung war v. a. ein Vorschlag Brasiliens, der einen politischen Filter am Anfang und Ende des Nichteinhaltungsverfahrens vorsah. Rechtlich wurde dabei über Art. 8 III KP argumentiert, daß COP/MOP ein Vorprüfungsrecht habe. Vgl. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 20 (27, 35 Fn. 33). 206 Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 20 (27). 207 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87). 208 Vgl. dazu Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40 f.). 209 Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (276); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/ Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 50. 210 Die UNEP Compliance Guidelines fordern in Nr. 14 (d) (iii) solche Garantien. 211 Anders als es Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5), suggeriert, kann die Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens kein Gegenstand des Einspruchsverfahrens sein, da es sich um kein konkretes Recht im Verfahren handelt, sondern um die spätere Frage, welche Bindungswirkung Nichteinhaltungsfolgen haben. 212 Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 17; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). Damit ist auch der Überprüfungsmaßstab für COP/MOP vorgegeben. Anders aber Crossen, Legitimacy Critique, S. 105; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (54). Als Verfahrensrecht ist auch das Recht auf das Einspruchsverfahren selbst zu werten. Hovi, External Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 129 (139). Dieses Recht kann jedoch naturgemäß nicht im Einspruchsverfahren geltend gemacht werden. 213 Dabei gleicht das Nichteinhaltungsverfahren eher einem Verwaltungsverfahren. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

213

anderen Nichteinhaltungsverfahren hinaus214. Sie sind wichtig für die Akzeptanz des KP-Nichteinhaltungsverfahrens, beschränken aber evtl. seine Durchsetzungskraft215. Im Detail handelt es sich (mindestens) um folgende spezielle Parteirechte216: • Benachrichtigung (schriftlich) vom Beschluß über die Vorprüfung, ggf. mit einer erläuternden Erklärung (Art. 7 IV PMC), • Stellungnahme nach der Vorprüfung (Art. 7 VII, 9 I PMC), • Vertretung bei der Beratung (Art. 8 II 1 PMC), • Anhörung, ggf. mit Expertenhinzuziehung (Art. 9 I 1, 3 PMC), • Verfügbarmachung der beratenen Informationen, mit einem erläuternden Hinweis (Art. 8 VI 1, 2 PMC), • Stellungnahme nach der Beratung (Art. 8 VI 3, 9 VI 1 PMC), • Benachrichtigung (schriftlich) vom Beschluß, mit Entscheidungsergebnissen und Gründen (Art. 8 VII 2, 9 VI 1 PMC), • Stellungnahme nach dem Beschluß (Art. 8 VIII, 9 X 1 PMC), • Übersetzung (Art. 8 IX PMC). Der Einspruch muß gem. Art. 11 II 1 PMC binnen 45 Tagen, nachdem die Partei über den Beschluß der Durchsetzungsabteilung informiert worden ist, beim Sekretariat eingelegt werden, das ihn an COP/MOP übermittelt. COP/MOP berät den Einspruch nach S. 2 bei ihrer ersten Tagung nach Ein(3); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40). Z. B. findet sich keine Beweislastregel, die festlegt, in welchem Umfang eine Nichteinhaltung nachgewiesen sein muß. Die Verfahrensregeln selbst führen aber zu einem ähnlichen Ergebnis, wie sie normale Beweislastregeln vorsehen. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50). Bei der Bewertung des Einspruchsverfahrens ist zu beachten, daß ein Rechtsschutz zur Sicherung von Verfahrensgarantien bei Sanktionen aus Verwaltungsverfahren nicht den Standards gerichtlicher Verfahren entsprechen muß. Vgl. (zum nationalen Recht) Pernice/Kadelbach, Wirtschaftsverwaltungsrecht, DVBl 1996, 1100 (1113). 214 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (59). Vgl. auch Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 495 f., nach dem Verfahrensgarantien in der Erfüllungskontrolle bisher kein bedeutendes Thema waren. 215 Vgl. dazu Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 108; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (9); Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (40); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (192). 216 Ähnlich Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (86); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (49). Vgl. allgemeiner auch Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 496; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (722 ff.).

214

4. Kap.: Verfahrensregeln

legung. Berücksichtigt man, daß sie sich normalerweise nur jährlich trifft, kann bis dahin viel Zeit vergehen. Dies ist jedoch unproblematisch, weil der Beschluß der Durchsetzungsabteilung gem. Abs. 4 S. 1 bis zur Einspruchsentscheidung bereits schwebend wirksam217 ist, also keine aufschiebende Wirkung hat218. Diese (von der EU gewollte) Regelung verhindert Einsprüche nur zur Zeitgewinnung219 und stärkt die Position des Einhaltungsausschusses gegenüber COP/MOP220. Endgültig wirksam ist ein Abteilungsbeschluß nach S. 2 erst, wenn nach 45 Tagen kein Einspruch gegen ihn erhoben wurde. Ist hingegen Einspruch erhoben, kann sich COP/MOP gem. Abs. 3 mit einer Drei-Viertel-Mehrheit der bei der Tagung anwesenden und abstimmenden Parteien über einen Beschluß hinwegsetzen. Dieses hohe Mehrheitserfordernis ist ein Kompromiß zwischen dem Vorschlag, Einsprüche nur bei COP/MOP-Konsens erfolgreich sein zu lassen221, und dem Anliegen, Erfolge nicht faktisch unmöglich zu machen222. Schon die Tatsache, daß die meisten Parteien Entwicklungsländer sind, führt hier zu geringen Erfolgschancen. Darum und aufgrund des engen Anwendungsbereiches wird das Einspruchsverfahren voraussichtlich kaum genutzt werden223. Seine breitere Anwendung würde aber kein faireres Verfahren bewirken, da die hiervon begünstigte politische COP/MOP juristisch weniger kompetent wäre als die Durchsetzungsabteilung224. Entsprechend ihrer beschränkten Kompetenz entscheidet COP/MOP nicht inhaltlich über die Einspruchssache225. Setzt sie sich wegen eines Verfahrensfehlers über den Beschluß hinweg, verweist sie die Angelegenheit vielmehr an die urteilsfähigere Durchsetzungsabteilung zurück. Was dort mit der Einspruchssache geschieht, ist noch226 nicht ausdrücklich geregelt. Zur Wahrung der Verfahrensvorschriften muß das Nichteinhaltungsverfahren 217

Genau andersherum bspw. die schwebende Unwirksamkeit bei § 108 I BGB. So Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 11. 219 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87). 220 Ott, Marrakesh Accords, S. 2. 221 Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 50. 222 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). 223 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87). 224 Das hohe Mehrheitserfordernis zeigt, daß COP/MOP die Abteilungsbeschlüsse achten soll. Vgl. Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (50, 54, 59); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 395 f. 225 Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 50. 226 Dies kann noch in der Geschäftsordnung geregelt werden. Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Crossen, Legitimacy Critique, S. 90. 218

D. Verfahrensregeln für die Durchsetzungsabteilung

215

endgültiger Beschluß der Durchsetzungsabteilung schwebende Wirksamkeit max. 45 Tage

Einspruch

kein Einspruch

Verletzung eines fairen Verfahrens (bei der Emissionsverpflichtung)

Sekretariat

COP/MOP

endgültige Wirksamkeit

–

3/4-Mehrheit ?

+

erstmögliche Tagung

Zurückverweisung an die Durchsetzungsabteilung Heilung der Verfahrensfehler

Abbildung 37: Einspruchsverfahren zu COP/MOP

aber zumindest soweit wiederholt werden, daß der Verstoß und alle darauf folgenden Schritte geheilt werden227. Ein Einspruchsverfahren zur COP ist in keinem anderen Nichteinhaltungsverfahren vorgesehen. Grund dafür ist, daß nur die Durchsetzungsabteilung eigenständig derart weitreichende Nichteinhaltungsfolgen verhängen kann, daß eine Kontrolle für notwendig erachtet wurde. Während bei den älteren Verfahren228 die Beschlüsse vom Einhaltungsorgan nur empfohlen, aber von der COP getroffen werden, ist dies bei neueren Verfahren229 nur noch bei weiter reichenden (sanktionierenden) Entscheidungen der Fall230. Beim KPVerfahren liegen auch die sanktionierenden Beschlüsse dagegen in der Kompetenz der Durchsetzungsabteilung, ohne daß COP/MOP Einfluß nimmt. Das Einspruchsverfahren ist der Versuch, dies bei den besonders zentralen Folgen der Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen z. T. zu kompensieren. 227 Ähnlich wie bspw. nach einer strafrechtlichen Revision (§§ 354 II, 358 I StPO). 228 Montrealer Protokoll, Protokolle zur Genfer LRTAP-Konvention, Espoo-Konvention und Alpenkonvention. 229 Aarhus-Konvention, Basler Konvention und Cartagena-Protokoll. 230 Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 13.

216

4. Kap.: Verfahrensregeln

E. Verhältnis zu anderen Verfahren Das Nichteinhaltungsverfahren operiert nach Art. 16 PMC ohne präjudizierende Wirkung auf das mehrseitige Beratungsverfahren [multilateral consultative process] und das Streitbeilegungsverfahren [dispute settlement procedure] des KP. Auch alle anderen Nichteinhaltungsverfahren betonen ihre Unabhängigkeit von derartigen Verfahren231.

I. Mehrseitiges Beratungsverfahren COP/MOP soll nach Art. 16 S. 1 KP so bald wie möglich die Anwendung des mehrseitigen Beratungsverfahrens aus Art. 13 FCCC auf das KP prüfen232 und es ggf. abändern. Noch ist es selbst für die FCCC nicht in Kraft getreten233. Art 16 S. 2 KP hebt – ähnlich wie Art. 16 PMC – hervor, daß ein auf das KP angewendetes Beratungsverfahren unbeschadet des Nichteinhaltungsverfahrens durchgeführt wird. Das mehrseitige Beratungsverfahren soll auf Ersuchen der FCCC-Parteien Durchführungsfragen lösen. Eingeleitet werden kann es durch Selbstanzeige, Parteianzeige oder COP. Seine Regeln234 zeigen, daß es sich um ein „weiches“ Nichteinhaltungsverfahren für die FCCC handelt235: Es soll bei Schwierigkeiten während ihrer Durchführung beraten und ihr Verständnis und die Streitvermeidung fördern. Es wird unterstützend, kooperativ, nicht konfrontativ, transparent und rechtzeitig durchgeführt und ist nicht gerichtlich. Sein Ausschuß [multilateral consultative committee], dessen Besetzung noch umstritten ist, kann nur Unterstützung gewähren. Das mehrseitige Beratungsverfahren orientiert sich stark am Nichteinhaltungsverfahren des Montrealer Protokolls236. 231

Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 4. Es muß also nicht eingeführt werden. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 306. 233 Angesichts der Fortschritte im sonstigen Umweltvölkerrecht wird die FCCC damit bald in der besonderen Position sein, kein Nichteinhaltungsverfahren zu haben. So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 380, 389. Zur Entwicklung des mehrseitigen Beratungsverfahrens vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 285 ff. 234 FCCC/CP/1998/16/Add.1, S. 42 ff. (COP-Beschluß 10/CP.4). 235 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 208; Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (31); Crossen, Legitimacy Critique, S. 105; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 660; Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 6; Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 3; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (1); Neumann, Durchsetzung, S. 144 f.; Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (37); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 59; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (21 f.); Werksman, Responding, S. 20; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 121 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 384. 232

E. Verhältnis zu anderen Verfahren

217

Seine rein unterstützende Funktion ist mit der der Unterstützungsabteilung des KP-Nichteinhaltungsverfahrens vergleichbar237. Würde das Beratungsverfahren auch auf das KP angewendet, käme es so zu einer teilweisen Aufgabenüberschneidung mit dem Nichteinhaltungsverfahren238. Anders als gewollt239 wäre die Tätigkeit des Beratungsausschusses dann deckungsgleich mit der eines anderen Organs. Hinzu kommt, daß das Beratungsverfahren zwar passend für die FCCC, aber nicht ausreichend für die konkreteren KP-Verpflichtungen ist240; diese bringen hohe ökonomische und politische Kosten mit sich, die flexiblen Mechanismen benötigen eine stabile Flankierung und die Anhang I-Parteien sind nicht auf finanzielle und technische Unterstützung angewiesen241. Eine dem entsprechende Abänderung durch Ergänzung von Sanktionen würde aber gänzlich zu einer überflüssigen Tätigkeitsverdopplung führen, da dies den Aufgaben der Durchsetzungsabteilung entspricht. Daraus folgt, daß eine Anwendung des mehrseitigen Beratungsverfahrens auf das KP nicht sinnvoll ist. Art. 16 ist auch nur deshalb ins KP aufgenommen worden, da damals aufgrund der parallelen Verhandlungen noch unsicher war, ob und wann es zur Entwicklung eines Nichteinhaltungsverfahrens nach Art. 18 KP kommen und wie dieses aussehen würde242. Dessen Existenz dürfte Art. 16 KP inzwischen bedeutungslos gemacht und Diskussionen über ein „weiches“ Nichteinhaltungsverfahren den Boden entzo236 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (418); Jung, Design for Compliance, S. 35; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (21); Werksman, Responding, S. 20. 237 Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 5, 10. 238 Vgl. Werksman, Responding, S. 21. 239 Vgl. als Indiz Abs. 7 des mehrseitigen Beratungsverfahrens. 240 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (31); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (430); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 356; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1; Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (104); Werksman, Responding, S. 21; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 388. 241 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 530; Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (475); Raustiala, 10 MEAs, S. 46; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (23). 242 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 340 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 385. Wohl nur aufgrund dieses Umstandes können sich DFAT, KP Compliance System, S. 8; Grubb/Vrolijk/Brack, KP, S. 147; Hargrave/Helme/ Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 15; Jung, Design for Compliance, S. 59; Wiser, Compliance Systems, S. 22, noch beide Verfahren als sich ergänzend vorstellen. Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 63, geht ohne nähere Begründung auch heute noch davon aus, daß das Beratungsverfahren das Nichteinhaltungsverfahren ergänzt.

218

4. Kap.: Verfahrensregeln

gen haben – wie schon daran deutlich wird, daß bereits bei und nach den KP-Verhandlungen die Parteien immer stärker am Nichteinhaltungsverfahren interessiert waren243. Derart spezielle Verfahren mit eigenständigen Organen entstanden im KP immer nur dann, wenn die FCCC-Verfahren ungenügend waren244. Im Klimaregime gibt es damit erstmals im Umweltvölkerrecht unterschiedliche Nichteinhaltungsverfahren für Konvention und Protokoll245.

II. Streitbeilegungsverfahren Nach Art. 19 KP findet Art. 14 FCCC über die Beilegung von Streitigkeiten sinngemäß auf das KP Anwendung. Das Streitbeilegungsverfahren orientiert sich an Art. 33 UN-Charta246 und ist dreistufig aufgebaut: Zunächst bemühen sich im Fall einer Streitigkeit zwischen zwei oder mehr Vertragsparteien über die Auslegung oder Anwendung der FCCC (bzw. des KP) die betroffenen Parteien um eine Streitbeilegung durch Verhandlungen oder andere friedliche Mittel ihrer Wahl. In einem zweiten Schritt kann die Streitigkeit dem IGH vorgelegt oder einem Schiedsverfahren unterworfen werden. Ist der Streit nicht innerhalb von zwölf Monaten durch friedliche Mittel beigelegt und ist auch der zweite Schritt nicht unternommen worden, wird er auf Ersuchen einer Streitpartei einem Vergleichsverfahren vor einer Kommission unterworfen, die einen Spruch mit Empfehlungscharakter fällen kann. Fraglich ist hier, ob auch beim Streitbeilegungsverfahren eine Überschneidung des Aufgabenbereichs mit dem Nichteinhaltungsverfahren vorstellbar ist247. Das scheidet aus, wenn man annimmt, daß Nichteinhaltungsverfahren sich mit de minimis-Nichteinhaltungen befassen und Streitbeilegungsverfahren mit bedeutenderen Fällen248. Beim Nichteinhaltungsverfah243 Vgl. Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 26 Fn. 60; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 310 f.; Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (38); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (22); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 383, 385, 389. 244 So Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 342 („principle of institutional economy“); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 425. 245 Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (430); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 356. Vorausgesetzt, es kommt zu einer Annahme des Beratungsverfahrens. 246 Oberthür/Ott, KP, S. 284. 247 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (32); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 463; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (44 f.); Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (88 f.); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (155 f.); Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (833); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 338.

E. Verhältnis zu anderen Verfahren

219

ren des KP scheitert jener Ansatz aber schon daran, daß dieses de minimisNichteinhaltungen in der Vorprüfung aussortiert. Nimmt man an, daß der Streitgegenstand und die Parteien beider Verfahren identisch sind, gibt es einen Zuständigkeitskonflikt nur in dem Fall, in dem sich der IGH oder ein Schiedsgericht einerseits und der Einhaltungsausschuß andererseits mit derselben Angelegenheit befassen249: Danach geht das (erst ab jener Stufe) „rechtliche“ Streitbeilegungsverfahren dem „politischen“ Nichteinhaltungsverfahren vor250; sonst stehen die Verfahren nebeneinander, wobei aus Praxisgründen dem Nichteinhaltungsverfahren der Vorzug vor den Verhandlungen bzw. sonstigen friedlichen Mitteln der Streitbeilegung zu gewähren ist251. Diese Einschätzung überzeugt aber schon deshalb nicht, weil der Streitgegenstand und die Parteien der beiden Verfahren tatsächlich nicht übereinstimmen252: Aus Sicht der betroffenen Partei handelt es sich vordergründig zwar um die Überprüfung desselben Lebenssachverhaltes. Aus umfassenderer Perspektive ist Ziel des Streitbeilegungsverfahrens aber eher die Klärung des bilateralen Rechtsverhältnisses zwischen der betroffenen Partei und einer anderen Partei, während das Nichteinhaltungsverfahren multilaterale erga omnes-Rechte der gesamten Vertragsgemeinschaft gegenüber der betroffenen Partei behandelt253. Andere einzelne Parteien können zwar das 248

So Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 356. Vgl. Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (49 f.); Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (47); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (155 ff.); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 341 ff. 250 Das Nichteinhaltungsverfahren muß hierbei nicht beendet, sondern nur unterbrochen werden, bis das Streitbeilegungsverfahren zu einem Ergebnis gekommen ist. Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (159). Dies betrifft jedoch nur die rechtlichen Fallaspekte, weil rechtliche und politische Organe ihre Aufgaben parallel zueinander durchführen können. Vgl. Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (48); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (157). 251 Diese Stufung verlangen auch Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 117; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 468 ff.; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (49 f.); Rest, Neue Mechanismen, NuR 1994, 271 (273). 252 Vgl. Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 343 ff. 253 Vgl. dazu Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 87; Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (644); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 62, 420, 467 f.; Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (83 f., 89); Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (34); Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, S. 315; Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (136, 138, 149, 158 f.); Neumann, Durchsetzung, S. 70 f.; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 299 f.; Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 315; Victor, Early Operation, S. 1; Wiser, Elements Paper, S. 7; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 378 f. 249

220

4. Kap.: Verfahrensregeln

Verfahren anstoßen, sind darin jedoch keine Beteiligten254. Darüber hinaus ist das Nichteinhaltungsverfahren nicht auf die rechtliche Auslegung oder Anwendung des KP beschränkt, seine Durchführung ist nicht von der betroffenen Partei abhängig und es ist weit zukunftsorientierter255, weil es bereits präventiv zur Abwehr potentieller Nichteinhaltungen eingeleitet werden kann256. Ein rechtlicher Vorrang des einen vor dem anderen Verfahren kann so nicht begründet werden. Beide stehen vielmehr – worauf Art. 16 PMC hindeutet – unabhängig voneinander257 und sich ergänzend258 nebeneinander259: Der Vorrang ist von den Parteien von Fall zu Fall politisch im Hinblick auf die unterschiedlichen Verfahrensfunktionen festzulegen. Hier dürften nur selten Probleme entstehen, weil aus den Funktionen große Unterschiede in der spezifischen Leistungsfähigkeit folgen. Da das Streitbeilegungsverfahren auf bilaterale Rechtsstreitigkeiten zugeschnitten ist, wird bei Verstößen gegen Verpflichtungen, die im Interesse der gesamten Vertragsgemeinschaft bestehen, auf das speziell dafür geschaffene Nichteinhaltungsverfahren zurückgegriffen werden – zumal Staaten direkte Konfron254 Vgl. Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (89); Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 5; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 39 (39); Wiser, Elements Paper, S. 7. 255 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (428); Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 4 f. 256 Vgl. Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (84); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 297; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 39 (39). 257 Dabei ist aber von einem „wechselseitigen Loyalitätsgebot“ auszugehen, also der Pflicht zur Berücksichtigung der Position des anderen Organs. So Stein/von Buttlar, Völkerrecht, Rn. 973 (zum Verhältnis von IGH und UN-Sicherheitsrat). 258 In den UNEP Compliance Guidelines ist in Nr. 17 festgehalten, daß Streitbeilegungsverfahren Nichteinhaltungsverfahren ergänzen. Das Streitbeilegungsverfahren soll nur dann als „Sicherungsnetz“ zur Anwendung gelangen, wenn das Nichteinhaltungsverfahren versagt. So UNEP, Guidelines Manual, S. 90. Ähnlich Fitzmaurice/ Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (65); Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 315 f.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 382. 259 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (32 f.); Breidenich/Magraw/Rowley/Rubin, KP to the FCCC, AJIL 1998, 315 (329 Fn. 77); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (441); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 181, 420, 463; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (51); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (160); KreuterKirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 63; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 92 f., 112 f.; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (721); Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (162); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 344 ff.; Wiser, Elements Paper, S. 7 f.; Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 532. Vgl. ähnlich zum Verhältnis von IGH und UN-Sicherheitsrat Stein/von Buttlar, Völkerrecht, Rn. 968 ff.

E. Verhältnis zu anderen Verfahren

221

tationen meiden und schon deshalb das für sie unverfänglichere Nichteinhaltungsverfahren vorziehen werden260. Praktisch wird diese Abgrenzungsfrage voraussichtlich nicht relevant werden, da es bisher keine Fälle gab, in denen Parteien im Umweltvölkerrecht das Streitbeilegungsverfahren benutzt haben261. Zudem ist die Vorlage einer Streitigkeit an den IGH oder ein Schiedsgericht nur bei Abgabe übereinstimmender Erklärungen oder bei einer gemeinsamen Vorlage im Einzelfall262 möglich. Bisher haben nur die Salomon-Inseln eine solche Erklärung abgegeben263, und die Zustimmung einer von einer Durchführungsfrage betroffenen Partei zu einer gemeinsamen Vorlage dürfte i. d. R. auszuschließen sein. Zumindest praktisch scheidet eine Überschneidung des Aufgabenbereichs264 zwischen dem Streitbeilegungsverfahren und dem Nichteinhaltungsverfahren folglich aus. Die Funktion des Nichteinhaltungsverfahrens macht deutlich, daß sich dieses nicht in den prozessualen Dualismus von Verfahren zur Streitvermei260 Vgl. Francioni, Dispute Avoidance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 229 (241); Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 241; Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (159, 161); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (39); Victor, Early Operation, S. 1; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 96, 148 f. Krit. Sands/ Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (110). 261 So Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (32); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (92); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 53, 463; Grubb/Vrolijk/Brack, KP, S. 148; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 241; Morlot, Ensuring Compliance, S. 69; Oberthür/Ott, KP, S. 285; Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 357; Ott, Supervisory Procedure, ZaöRV 1996, 732 (737); Raustiala, 10 MEAs, S. 12; Romano, ILO System, S. 2, 25; Sand, Environmental Law, S. 334; Schröder, Negotiating the KP, S. 77; Victor, Collapse of KP, S. 64; Victor, Early Operation, S. ix, 1; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (166); Wiser, Elements Paper, S. 7; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 378. 262 Diese ist nicht ausdrücklich vorgesehen. Oberthür/Ott, KP, S. 285. 263 Und dies bisher nur im Rahmen der FCCC, nicht in dem des KP. Crossen, Legitimacy Critique, S. 106; Neumann, Durchsetzung, S. 146; Oberthür/Ott, KP, S. 285; Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 163. 264 Denkbar ist hingegen, daß die betroffene Partei im Anschluß an das Nichteinhaltungsverfahren gegen die Ergebnisse ein Streitbeilegungsverfahren durchführen will. Neben dessen allgemeinen Schwierigkeiten sind in diesem Fall die gegnerischen Parteien kaum zu bestimmen, weil kein bipolares Verhältnis vorliegt, so daß dies zumindest auf praktische Schwierigkeiten stößt. Fitzmaurice/Redgwell, NonCompliance Procedures, NYIL 2000, 35 (50 f.); Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (89); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (146, 155, 160); Neumann, Durchsetzung, S. 71. Sollte COP/MOP den Bericht des Plenums über die Tätigkeiten des Einhaltungsausschusses jedoch konsensual billigen, könnte dies ein Vorgehen der (anderen) Parteien gegen einen in diesem Bericht erläuterten Beschluß des Nichteinhaltungsverfahrens im Streitbeilegungsverfahren ausschließen. Vgl. zu diesem Gedanken Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (150).

222

4. Kap.: Verfahrensregeln

dung (ex ante) und zur Streitbeilegung (ex post) einordnen läßt, sondern daß es sich um ein Verfahren sui generis handelt265 – zumal es weder ein nur diplomatisches noch ein ausschließlich juristisches, sondern eher ein „quasi-judikatives“ Verfahren ist266; dabei liegt der Schwerpunkt bei der Unterstützungsabteilung im diplomatischen, bei der Durchsetzungsabteilung hingegen im rechtlichen Bereich267.

F. Zwischenergebnisse Das quasi-judikative Nichteinhaltungsverfahren des KP übertrifft den Regelungsumfang aller anderen Verfahren und enthält im Detail viele Neuheiten. Die Verfahrenseinleitung erfolgt mittels Selbst- oder Parteianzeige, primär aber durch sachkundige Überprüfungsgruppen, die auf Basis der Parteiinformationen die Verpflichtungserfüllung bewerten und darüber berichten. Das Büro weist die Durchführungsfrage der passenden Abteilung zu, die in einer Vorprüfung v. a. kontrolliert, ob die Frage durch ausreichende Informationen gestützt, nicht de minimis und nicht mißbräuchlich erhoben ist. Anschließend gelten für beide Abteilungen allgemeine Verfahrensvorschriften, die die Beratung und Entscheidung von Durchführungsfragen regeln. Als Informationsquellen dienen den Abteilungen neben den Erkenntnissen von Parteien und Organen des Klimaregimes – ergänzend – auch Sachinformationen von kompetenten IGOs und NGOs; sie können des weiteren auch Expertenrat suchen. Die Öffentlichkeit wird in allen Verfahrensphasen angemessen informiert. Bei der Durchsetzungsabteilung wird das allgemeine Verfahren durch spezielle und beschleunigende Verfahrensregeln sowie ein Einspruchsverfahren ergänzt. Das spezielle Verfahren konkretisiert die Ausübung der Parteirechte durch Fristen und eine vorläufige Entscheidung, da die von der Durchsetzungsabteilung behandelten KP-Verpflichtungen ein effektives und rasches Verfahren verlangen. Im beschleunigten Verfahren wird die Verfahrensdauer durch noch kürzere Fristen besonders bei Durchführungsfragen 265 So Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 350 ff. Ähnlich Birnie/Boyle, International Law, S. 207; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 660; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (37 f., 40, 65); Sands, International Environmental Law, S. 205. 266 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 479; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 109; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (718); Ott, Umweltregime, S. 242; Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 173. 267 Vgl. Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 173 ff., die das Nichteinhaltungsverfahren des KP treffend „entre diplomatie et droit“ verortet. Allgemein ebenso Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (85): „between diplomacy and law“.

F. Zwischenergebnisse

223

zu den flexiblen Mechanismen modifiziert, denn deren Nutzung ist für die Parteien und das gesamte KP äußerst wichtig. Gegen endgültige Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung, die sich auf eine Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung beziehen, steht der betroffenen Partei bei Nichtgewährung eines fairen Verfahrens ein Einspruch zu. COP/MOP kann sich mit Drei-Viertel-Mehrheit über einen Beschluß hinwegsetzen und die Angelegenheit an die Abteilung zurückverweisen. Der Einspruch sichert folgende Verfahrensrechte der Partei: • Verfügbarmachung der beratenen Informationen, • Vertretung bei der Beratung; ggf. Anhörung (evtl. mit Experten), • schriftliche Benachrichtigung von allen Beschlüssen, • Stellungnahme nach der Beratung und allen Beschlüssen, • Übersetzung. Das Nichteinhaltungsverfahren operiert unabhängig vom mehrseitigen Beratungsverfahren und Streitbeilegungsverfahren. Eine Anwendung des Beratungsverfahrens, das als „weiches“ FCCC-Nichteinhaltungsverfahren zu werten ist, wird im KP nicht erfolgen, da dies zu einer ungewollten Verdoppelung der Tätigkeit der Unterstützungsabteilung führen würde. Das Streitbeilegungsverfahren steht ohne Vorrecht ergänzend neben dem Nichteinhaltungsverfahren, so daß der Vorrang von Fall zu Fall politisch im Hinblick auf die unterschiedlichen Funktionen festzulegen ist. Weil das Streitbeilegungsverfahren auf bilaterale Konflikte zugeschnitten ist und Staaten direkte Konfrontationen meiden, wird bei Verstößen gegen die multilateralen KP-Verpflichtungen auf das speziell dafür geschaffene Nichteinhaltungsverfahren zurückgegriffen werden.

5. Kapitel

Folgen des Nichteinhaltungsverfahrens Although the compliance regime is not as severe as some commentators had hoped for [. . .] it is far more rigorous than any other compliance regime in international environmental law. The automatic application of consequences for non-compliance is a notable evolution [. . .].*

Den Abschluß des Nichteinhaltungsverfahrens bilden die Folgen [consequences], die von den Abteilungen gegen eine betroffene Partei verhängt werden können. Art. 14 PMC regelt die Folgen der Unterstützungs- und Art. 15 PMC die der Durchsetzungsabteilung. Der neutrale Ausdruck „Folgen“ wurde bewußt gewählt, um sowohl Unterstützungsmaßnahmen als auch Sanktionen umfassen zu können1.

A. Unterstützungsabteilung Die Unterstützungsabteilung beschließt nach Art. 14 PMC „über die Anwendung“ der in diesem Artikel festgelegten2 Folgen, was zeigt, daß es in ihrem Ermessen steht, ob sie überhaupt Folgen ergreift3. Auch steht es ihr frei, „eine oder mehrere“ der möglichen Folgen einzusetzen. Diese sind nicht speziellen Durchführungsfragen zugeordnet, sondern allgemein gehalten, was mit der umfassenden Abteilungsaufgabe korrespondiert. Da die Folgen als Erfüllungshilfe grundsätzlich für Industrie- und Entwicklungslän* Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6). 1 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 4. Es überzeugt also nicht, seine Eignung für unterstützende Maßnahmen zu bezweifeln und seine Nutzung nur mit „diplomatischer Nützlichkeit“ zu erklären. So aber Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (190 Fn. 72). Zu derartigen Begrifflichkeiten vgl. allgemein Sand, Sanctions, S. 1 f. Zur Frage, ob die Sanktionen „Gegenmaßnahmen“ [countermeasures] i. S. d. Entwurfs zur Staatenverantwortlichkeit der International Law Commission sind vgl. Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (52 ff.); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (142). 2 Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (46). 3 Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 30 Fn. 65.

A. Unterstützungsabteilung

225

der verfügbar sind4, beachtet die Abteilung bei ihrer Gewährung das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten“. Die Folgen der Unterstützungsabteilung sind nicht scharf voneinander getrennt5, weil sie einige wörtliche oder sinngemäße Wiederholungen enthalten. Art. 14 (a) ist als allgemeine Folge und Art. 14 (b)–(d) sind als konkretisierende Folgen einzustufen. Dies ist mit der Regelungsstruktur der Aufgaben der Unterstützungsabteilung vergleichbar. Die Abteilung kann nach Art. 14 (a) einzelnen Parteien bei der Durchführung des KP Rat anbieten sowie den Zugang zu Unterstützung erleichtern – hier klingt die umfassende Abteilungsaufgabe an. Während der Rat immateriell ist, kann die Unterstützung auch materieller Art sein. Konkretisiert werden beide Folgen in Art. 14 (b)–(d): der Rat durch Empfehlungen, die Unterstützung durch Kapazitätsaufbau sowie Finanz- und Technologietransfer6. Ähnliche, aber oft noch weniger konkrete Folgen beinhalten auch alle anderen Nichteinhaltungsverfahren7.

I. Empfehlungen Die Unterstützungsabteilung kann nach Art. 14 (d) PMC Empfehlungen [recommendations] – ein konkreterer Begriff für Rat [advice], der sich konzeptionell aber nicht unterscheidet8 – für die betroffene Patei formulieren. Dies sehen ansonsten nur alle dem KP-Verfahren folgenden Nichteinhal4

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 392. Dieser Eindruck könnte entstehen, da bisher kein Versuch einer Systematisierung unternommen, sondern die Folgen immer nur als gleichwertig dargestellt wurden. Vgl. bspw. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 392 f. 6 Obwohl das Nichteinhaltungsverfahren Nichterfüllungen so verhindern möchte, geht es zu Recht nicht den „nächsten Schritt“, auch eine überobligatorische Einhaltung zu fördern, also die Parteien zu belohnen, die ihre Ziele übererfüllen. In Betracht kämen dafür nach Bilder, Managing the Risks, S. 154 f.; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (74), besonders der Zugang zu Finanzierungsmechanismen, reduzierte Anforderungen bei Projektverifikationen sowie öffentliche Ehrungen (z. B. Preise oder „weiße Listen“). Dagegen spricht jedoch, daß der Zugang zu Finanzierungen im Interesse der davon abhängigen Parteien nach sachlicheren Kriterien als dem einer Belohnung erfolgen sollte und daß die Anforderungen von Projektverifikationen nicht abgesenkt werden sollten, da sich Probleme bei zu verifizierenden (andersgearteten) Projekten immer wieder neu stellen. Öffentliche Belobigungen sind bereits inzident im System enthalten, weil eine „Nicht-Erklärung der Nichteinhaltung“ bereits als Ehrung gelten kann. Zudem können und werden solche positiven Hervorhebungen auch extern erfolgen, bspw. durch NGOs. 7 Auch in den UNEP Compliance Guidelines sind sie in Nr. 33 vorgesehen. 8 Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17. 5

226

5. Kap.: Folgen

tungsverfahren ausdrücklich vor9, womit jenes als Vorreiter gelten kann. Anders als bei einem Teil der anderen Verfahren10 sind die Empfehlungen beim KP nicht auf bestimmte Punkte (z. B. technischer, organisatorischer oder juristischer Art) beschränkt. Sie werden aber dadurch gelenkt, daß die Abteilung die Verknüpfung der Entwicklungsländerverpflichtungen mit den Transferpflichten der Industriestaaten (Art. 4 VII FCCC) berücksichtigt, an der sich somit auch die Empfehlungen orientieren müssen: Diese müssen neben der KP-Durchführung auch allgemeine Entwicklungsziele miteinbeziehen.

II. Zugang zu finanzieller und technischer Unterstützung Die „Erleichterung des Zugangs“ zur Unterstützung wird in Art. 14 (b) und (c) PMC konkreter auf finanzielle und technische Hilfe bezogen, was Technologietransfer und Kapazitätsaufbau beinhaltet – ähnlich wie in drei anderen Nichteinhaltungsverfahren11. Die gewählte Formulierung verdeutlicht, daß die Unterstützungsabteilung (sekundiert von den beiden KP-Nebenorganen12) als sachnahe Vertragsinstitution13 nur bei der Bereitstellung derartiger Hilfen vermittelnd behilflich ist14 – zwischen der betroffenen Partei und der Hilfseinrichtung15. Dies geht darüber hinaus, die Partei nur über Unterstützungsmöglichkeiten zu informieren, jedoch nicht so weit, eigene oder fremde Hilfen selbst zu verteilen (was finanziell erhebliche Belastungen mit sich bringen kann). In den diversen anderen Nichteinhaltungsverfahren finden sich nach Bedarf die drei verschiedenen Unterstützungsmodelle wieder16, wobei meist ebenfalls dem Konzept der Zugangserleichterung gefolgt wird. Der wesentliche Unterschied zwischen den beiden Konkretisierungen liegt darin, daß Art. 14 (b) die Zugangserleichterung „für jede betroffene Partei“ ermöglicht, während bei Art. 14 (c) dieser Passus fehlt. Zudem weist Art. 14 (b) darauf hin, daß der Technologietransfer und Kapazitätsaufbau (nur) „andere Quellen“ umfaßt „als die durch die FCCC und das KP für die Entwicklungsländer eingerichteten“; andere Parteien können nur 9 Diese sehen alle sowohl Rat als auch Empfehlungen vor. Aus dem Zusammenhang wird auch dort jeweils deutlich, daß die Empfehlungen den Rat konkretisieren. 10 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17. 11 Montrealer Protokoll, Basler Konvention und Cartagena-Protokoll. 12 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (8 f.). 13 Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 137. 14 Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). 15 Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (439); Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17. 16 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17.

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sonstige Unterstützungsquellen nutzen17. Somit gilt Art. 14 (b) für alle Parteien, Art. 14 (c) nur für Entwicklungsländer. Hintergrund dieser (von der EU vermittelten) Differenzierung ist, daß v. a. Rußland die Bereitstellung von finanzieller und technischer Hilfe im Nichteinhaltungsverfahren nicht von vornherein auf Entwicklungsländer begrenzen wollte, während diese eine Öffnung der ihnen zur Verfügung stehenden Quellen für Transformationsländer verhindern wollten18. Jene werden v. a. zu Beginn externe Hilfen zur Erfüllung ihrer methodischen und Berichts-Pflichten benötigen19. Die gefundene Differenzierung ist Ausdruck einer generell schwierigen Prioritätensetzung bei der Berechtigung für Hilfen im Klimaregime20. Nur bei Anhang II-Parteien sind mangelnde Kapazitäten als Nichteinhaltungsgrund faktisch auszuschließen21, da sie ja sogar Geberländer sind. Bei Art. 14 (c) werden die Vorschriften zur Erfüllungshilfe für die Entwicklungsländer aus Art. 4 III-V FCCC berücksichtigt, was zeigt, daß die Hilfe sich an den bereits bestehenden Normen orientieren wird. Es werden wahrscheinlich hauptsächlich die Entwicklungsländer profitieren, die ihr Treibhausgasverzeichnis entwickeln möchten oder die an CDM-Projekten beteiligt sind. Der Umfang der Unterstützung wird in der Praxis dadurch begrenzt, daß nur die Entwicklungsländer Hilfe beantragen und nur die Industriestaaten sie geben werden, die am Erfolg des Klimaregimes interessiert sind. In anderen Regimen waren die Hilfen i. d. R. zwar zu niedrig, um effektiv zu unterstützen22. Dieses Problem relativiert sich aber, wenn man die Transferleistungen primär als „Kompensationszahlungen“ für entstehende Einhaltungskosten betrachtet23. Auf diese Weise kann ihre Gewährung als Anreiz (Unterstützung) und ihre Nichtgewährung im Gegenzug als Druckmittel (Sanktion) eingesetzt werden – wie faktisch beim Montrealer Protokoll24. 17

Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85). Vgl. Koza, KP Compliance System, S. 34; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (85); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 198. 19 So Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 393. 20 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 265, 273. 21 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (5). 22 Vgl. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (9); Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (74). 23 So Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (143); Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 129; Sand, Environmental Law, S. 339; Schuppert, Neue Steuerungsinstrumente, S. 169; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (161 f.). 24 Vgl. Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 30; Jung, Design for Compliance, S. 43, 63. 18

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5. Kap.: Folgen

1. Kapazitätsaufbau Der Begriff „Kapazitätsaufbau“ [capacity building] ist im Klimaregime nicht abstrakt definiert25. Man versteht darunter jedoch durchgängig eine „Hilfe zur Selbsthilfe“, durch die einhaltungswillige Staaten befähigt werden sollen, ihren Verpflichtungen aus eigener Kraft nachzukommen26. Die Differenzierung in Art. 14 (b) und (c) PMC widerspiegelnd, wurden dazu zwei inhaltlich weitgehend vergleichbare27 „Rahmen“ für den Kapazitätsaufbau geschaffen – für Entwicklungs-28 und für Transformationsländer29. Sie wurden durch Schlüsselfaktoren für den Kapazitätsaufbau ergänzt30. COP/MOP soll die Rahmen dort erweitern, wo es für die Durchführung des KP besonders wichtig ist31. Relevant dürfte hierbei ihr Bezug zum Nichteinhaltungsverfahren sein. Ziel der Rahmen ist es, den Bereich für Kapazitätsaufbau festzulegen und eine Grundlage für entsprechende Maßnahmen zur Verfügung zu stellen32. Eines der Leitprinzipien des Kapazitätsaufbaus33 lautet, daß kein einheitlicher, sondern ein länderspezifischer Ansatz zu wählen ist. Kapazitätsaufbau ist ein kontinuierlicher, sich weiterentwickelnder und iterativer Prozeß („learning by doing“). Er arbeitet mit Demonstrationsprojekten und ist effektiv, effizient, integriert und programmatisch durchzuführen. Dabei kommt den schon bestehenden nationalen Institutionen eine bedeutende Rolle zu, da der Kapazitätsaufbau die bereits zuvor existierenden nationalen Fähigkeiten mobilisieren soll, indem er menschliche, institutionelle und technische Kapazitäten stärkt. Dies soll die Parteien in die Lage versetzen, ihre Verpflichtungen aus dem Klimaregime einzuhalten34. Neben der auf die konkreten Pflichten bezogenen Hilfe umfaßt das bspw. die Schaffung eines dazu befähigenden 25

Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 315. Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 509; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 123; Gündling, Compliance Assistance, ZaöRV 1996, 796 (800 f.). 27 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 318. Vgl. zum Kapazitätsaufbau generell und zu diesen Beschlüssen Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 315 ff. 28 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 8 ff. (COP-Beschluß 2/CP.7). 29 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 17 ff. (COP-Beschluß 3/CP.7). 30 Entwicklungsländer: FCCC/CP/2004/10/Add.1, S. 7 f. Abs. 1 (COP-Beschluß 2/CP.10); Transformationsländer: FCCC/CP/2004/10/Add.1, S. 11 f. Abs. 1 (COPBeschluß 3/CP.10). Inhaltlich gehen diese kaum über die bisherigen Rahmen hinaus. 31 Abs. 13 (Entwicklungsländer) bzw. Abs. 8 (Transformationsländer) der Rahmen. 32 Abs. 1 bzw. Abs. 1 der Rahmen. 33 Abs. 2 ff. bzw. Abs. 2 ff. der Rahmen 34 Abs. 14 bzw. Abs. 17 der Rahmen. 26

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Umfeldes, den Aufbau oder die Stärkung geeigneter Institutionen sowie Bildung, Forschung und öffentliche Aufklärung35. Die konkreten Maßnahmen, für die die Entwicklungs- bzw. Transformationsländer geeignete Voraussetzungen schaffen sollen und die die (sonstigen) Industriestaaten fördern sollen36, werden durch geeignete Finanzierungsinstitutionen37 in einem passenden Zeitraum38 durchgeführt und nachher überprüft39. Dieses koordiniert das Sekretariat40. 2. Technologietransfer Der „Technologietransfer“ [technology transfer] ist eng mit dem Kapazitätsaufbau verknüpft41. „Technologie“ meint den Einsatz (natur-)wissenschaftlicher Erkenntnisse als Mittel der Produktion oder Dienstleistung, die in technischen Geräten verkörpert sein können oder als Fach- und Organisationswissen deren Herstellung und Nutzung ermöglichen42. Aufbauend auf früheren Regelungsansätzen für den internationalen Technologietransfer43 wurde im Klimaregime ein Rahmen für den Transfer von umweltfreundlicher Technologie und Know-how44 geschaffen45. Dieser Rahmen kann wiederum auch als Leitlinie für den Technologietransfer aus dem Nichteinhaltungsverfahren dienen. Ziel des Rahmens ist es, sinnvolle und effektive Maßnahmen zu entwickeln, um den Transfer von und den Zugang zu Technologie zu steigern und zu verbessern46. Dies erfordert einen länderspezifischen und integrierten Ansatz, der Kooperationen zwischen diversen Stakeholdern (Privatsektor, Regierungen, Gebergemeinschaft, IGOs, NGOs und Wissenschaftsinstitutionen) und im Detail verschiedene Maßnahmen beinhalten soll47: Bedarfsbewertungen, Informationen, Kapazitätsaufbau sowie ein befähigendes Umfeld und spezielle Mechanismen48. 35

Abs. 15 ff. bzw. Abs. 17 ff. der Rahmen. Abs. 19 f. bzw. Abs. 22 ff. der Rahmen. 37 Abs. 21 ff. bzw. Abs. 25 der Rahmen. 38 Abs. 28 ff. bzw. Abs. 26 der Rahmen. 39 Abs. 31 f. bzw. Abs. 27 f. der Rahmen. 40 Abs. 33 bzw. Abs. 29 der Rahmen. 41 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 125; Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 510. 42 Holtwisch, Der Internationale Technologietransfer, S. 16. 43 Vgl. Holtwisch, Der Internationale Technologietransfer, S. 7 ff. 44 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 24 ff. (COP-Beschluß 4/CP.7). 45 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 303 f. 46 Abs. 1 des Rahmens. 47 Abs. 2 des Rahmens. 36

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5. Kap.: Folgen

Die Bewertung des Technologiebedarfs identifiziert im Wege der Beratung mit verschiedenen Stakeholdern länderspezifische Technologieprioritäten und -hindernisse der Parteien. Auf dieser Basis kann dann ein genaueres Portfolio von Technologietransferprojekten und -programmen entwickelt werden, das den Technologietransfer erleichtert. Die Technologieinformation dient dazu, ein effizientes Informationssystem zur Unterstützung des Technologietransfers zu errichten sowie die Erzeugung, die Weitergabe und die Qualität von Informationen zu Technologieentwicklung und -transfer zu verbessern. Durch das Sekretariat wurde eine internetbasierte Informationsstelle für den Technologietransfer [technology information clearing house] aufgebaut49. Beim Technologietransfer versteht man unter Kapazitätsaufbau einen Prozeß, der die Parteien befähigt, umweltfreundliche Technologien zu bewerten, zu adaptieren, zu entwickeln und damit umzugehen. Der spezielle Kapazitätsaufbau für den Technologietransfer orientiert sich ausdrücklich am allgemeinen Rahmen für den Kapazitätsaufbau. Sinn eines befähigenden Umfeldes für den Technologietransfer ist es, dessen Effektivität durch Vereinfachungsmöglichkeiten zu verbessern. Optionen für ein den Technologietransfer förderndes Umfeld sind z. B. eine umweltfreundliche Politik, eine faire Handelspolitik, die Beseitigung von technischen, rechtlichen und verwaltungsmäßigen Hürden und Transparenz. Geistiges Eigentum soll dabei geschützt bleiben. Die Technologietransfermechanismen sollen den Transfer steigern. Dabei soll die Koordination der diversen Stakeholder in den unterschiedlichen Staaten erhöht werden, was durch geeignete Programme erleichtert werden soll. Als Mechanismus für den Technologietransfer fungiert die von COP eingerichtete Expertengruppe für den Technologietransfer [expert group on technology transfer], die wissenschaftliche und technische Hilfe für den Technologietransfer bieten soll50. Dies zeigt, daß die Unterstützungsabteilung mit der Expertengruppe kooperieren muß. 3. Finanztransfer Die Unterstützungsabteilung erleichtert auch den Zugang zu finanzieller Hilfe. Während die Transformationsländer nur die allgemeinen Finanzquel48 Abs. 3 ff., Abs. 8 ff., Abs. 12 ff., Abs. 15 ff. und Abs. 22 ff. des Rahmens. Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 310 f. 49 http://ttclear.unfccc.int/ttclear/jsp. 50 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 22 Abs. 2, S. 29 f. Abs. 24 ff., S. 31 (COP-Beschluß 4/CP.7). Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 311 ff.

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len51 nutzen dürfen, gilt diese Einschränkung nicht für die Entwicklungsländer, die besonders auf solche Hilfen angewiesen sind. Der Finanztransfer für Entwicklungsländer ist im KP in Art. 11 geregelt. Sein Abs. 2 inkorporiert den FCCC-Finanzierungsmechanismus (Art. 11 FCCC)52 – dessen Aufgaben die Globale Umweltfazilität [Global Environmental Facility, GEF]53 übernommen hat – in das KP, womit er auf die Erfüllung der dortigen Entwicklungsländerpflichten anwendbar ist. Die GEF arbeitet unter COP-Aufsicht und ist ihr gegenüber verantwortlich; COP entscheidet über ihre Politiken, Programmprioritäten und Zuteilungskriterien. Die von COP erteilten (oft abstrakten) Maßgaben54 finden sinngemäß auf das KP Anwendung. Dies ermöglicht es der Unterstützungsabteilung, Transfers zwischen betroffenen Parteien und der GEF (die den konkreten Transferbeschluß faßt) zu vermitteln. Insgesamt ist Art. 11 KP so allgemein, daß er allenfalls die Grundlage für weitere Regelungen zum Finanztransfer im KP sein konnte55. Inzwischen existieren neben dem allgemeinen Klimafond drei spezielle Sondervermögen, die zwar ebenfalls von der GEF verwaltet werden, aber gegenüber dem allgemeinen Fond eigenständig sind56: Dabei handelt es sich auf Ebene der FCCC neben einem speziellen Klimawandel-Fond [Special Climate Change Fund], der die Förderungsmöglichkeiten des allgemeinen Klimafonds erweitert, um einen Fond für die am wenigsten entwickelten Länder [Least Developed Countries Fund]57. Der dritte Fond ist dagegen der auf KP-Ebene agierende Anpassungs-Fond [Adaptation Fund]58. Auch im 51 Wie bei Art. 11 V FCCC und Art. 11 III KP sind dies finanzielle Mittel, die auf bilateralem, regionalem oder multilateralem Weg zur Verfügung gestellt werden. 52 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 283 ff. 53 Fazilität = altertümlich für „Kreditmöglichkeit“. Vgl. dazu Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 526 ff.; Duruigbo, Economics and Compliance, CWILJ 2001, 177 (208 ff.); Ehrmann, GEF, ZaöRV 1997, 565 (565 ff.); Sand, GEF, in: Wolfrum, Enforcing, S. 479 (479 ff.); Sands, International Environmental Law, S. 1032 ff.; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 265 f., 296 ff. 54 [Additional] Guidance to an operating entity of the financial mechanism. Vgl. bspw. FCCC/CP/2004/10/Add.1, S. 19 f. (COP-Beschluß 8/CP.10). 55 Oberthür/Ott, KP, S. 297 f. 56 Vgl. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 289 ff. 57 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 43 ff. (COP-Beschluß 7/CP.7), weiterentwickelt durch FCCC/CP/2002/7/Add.1, S. 17 f. (COP-Beschluß 7/CP.8) und FCCC/CP/ 2003/6/Add.1, S. 11 f. (COP-Beschluß 5/CP.9) (Special Climate Change Fund), sowie FCCC/CP/2002/7/Add.1, S. 19 f. (COP-Beschluß 8/CP.8), weiterentwickelt durch FCCC/CP/2003/6/Add.1, S. 13 f. (COP-Beschluß 6/CP.9) und FCCC/CP/ 2003/6/Add.1, S. 15 (COP-Beschluß 7/CP.9) (Least Developed Countries Fund). 58 FCCC/CP/2001/13/Add.1, S. 52 f. (COP-Beschluß 10/CP.7). In diesen Fond fließen die nach Art. 6 VIII KP vorgesehen JI-Mittel für Anpassungskosten.

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5. Kap.: Folgen

Rahmen dieser drei Fonds kann die Unterstützungsabteilung sich bemühen, Finanzhilfen zu vermitteln.

B. Durchsetzungsabteilung Die Durchsetzungsabteilung entscheidet nicht „über die Anwendung“ der Folgen; sie ist vielmehr verpflichtet, die in Art. 15 PMC vorgesehenen Folgen bei Nichteinhaltung automatisch anzuwenden59. Auch steht es ihr nicht frei, „eine oder mehrere“ der vorhandenen Folgen zu ergreifen (also zu wählen), sondern sie muß alle vorgesehenen Folgen kumulativ verwenden60. Anders als in Art. 18 S. 1 KP vorgesehen61, ist die Liste der Folgen damit nicht „indikativ“ (anzeigend), sondern festgelegt. Auch wenn dies kritisch zu bewerten ist62, widerspricht es nicht dem Sinn dieser Norm, weil die indikative Folgenliste nur als ein Mittel („unter anderem durch“) für das gewollte „geeignete und wirksame“ Nichteinhaltungsverfahren gedacht war63. In den sehr umstrittenen64 Verhandlungen zeigte sich, daß hierzu fixierte Folgen überzeugender sind65. Damit wurde vom bisher in an59 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (276); CIEL/WWF, Analysis of Text, S. 3; Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Halvorssen/ Hovi, Legally Binding Consequences, S. 7; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 14; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (3); Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 31 Fn. 66; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 393. 60 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (276); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6 f.; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 14. Das Problem eines Stufenverhältnisses bei der Sanktionsverhängung kann hier also nicht auftauchen. Vgl. dazu bei einer indikativen Liste Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 334 ff. 61 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 27 f.; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 350; Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 21; Koza, KP Compliance System, S. 29. 62 So Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (57). Anders als dort (S. 55 f.) angedacht, ist es jedoch nicht möglich, den Automatismus der Folgen deshalb anzuzweifeln, weil Durchführungsfragen jederzeit an die Unterstützungsabteilung abgegeben werden können; dies betrifft nur die Beratung, nicht jedoch die Entscheidung der Fragen, der die Folgen zuzuordnen sind. 63 Ähnlich OECD/IEA, Kyoto Mechanisms, S. 42; Werksman, Responding, S. 6 f., 28. 64 Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5). 65 Vgl. zu Vor- und Nachteilen beider Ansätze Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Crossen, Legitimacy Critique, S. 84; DFAT, KP Compliance System, S. 27 f.; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 170 f.; Goldberg/Wiser/Porter/ Lacasta, Compliance Regime, S. 24; Koza, KP Compliance System, S. 28 f.; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 90 Fn. 364; Morgan/Porter, Compliance In-

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deren Nichteinhaltungsverfahren vorhandenen66 indikativen Ansatz, der seinen Ursprung im Verfahren des Montrealer Protokolls hat67, abgerückt. Der Vorteil einer nur indikativen Liste von Folgen liegt darin, daß sie eine größere Flexibilität bei der Reaktion auf Nichteinhaltungen bietet, was einzelfallbezogene Konsequenzen ermöglicht68 und die Integration früherer Erfahrungen aus dem Verfahren erleichtert. Dem steht gegenüber, daß die festgelegten Folgen zu einem faireren Prozeß führen, da ihre automatische Anwendung kaum Raum für politische Rücksichtnahmen läßt, was eine Gleichbehandlung aller Parteien in vergleichbaren Nichteinhaltungsfällen garantiert69. Auch sind die Konsequenzen so vorhersehbarer und weniger anfällig für Machtmißbrauch. Der Herausforderung, trotz festgelegter Folgen ein auch im Einzelfall faires System zu konstruieren, wurde v. a. dadurch begegnet, daß die Konsequenzen – anders als in allen anderen Nichteinhaltungsverfahren – nicht allgemein gehalten, sondern konkreten Nichteinhaltungsfällen zugeordnet sind70: Welche Folgen die Abteilung verhängt, richtet sich danach, welche KP-Verpflichtungen die betroffene Partei nicht einhält71. stitutions, S. 13; OECD/IEA, Kyoto Mechanisms, S. 42; Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (39); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 51, 55, 57; Werksman, Responding, S. 6 f., 27 f. 66 Vgl. Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5 f.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 91; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 427 f.; Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 182. 67 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 115; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (401 ff.); Ott, Umweltregime, S. 232; Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (39). 68 Dies bewegte die EU dazu, sich für weniger Automatismus einzusetzen. Hierin spiegelte sich ihr Bemühen wieder, die Nutzung der flexiblen Mechanismen zu begrenzen und primär eigene Emissionsreduktionen zu fordern, die zwangsläufig eine stärker einzelfallbezogene Betrachtung erforderlich gemacht hätten. Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (24). Weil die Nutzung faktisch nicht begrenzt wurde, verlor dieses Argument an Gewicht. Eine einzelfallbezogene Folge ist somit nur noch mit dem Einhaltungsaktionsplan vorgesehen, den die EU durchsetzen konnte. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196). 69 Aus diesen Gründen drängten v. a. die USA auf den Automatismus. Wie bei anderen Punkten berücksichtigten sie dabei ihre Erfahrungen mit ihrem eigenen Clean Air Act nebst Emissionshandelssystemen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 393; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (24). Zu den USA vgl. Rehbinder, USA, in: Rengeling, Emissionshandel, S. 127 (144, 158). 70 Mangels konkreter Folgen konnten andere Nichteinhaltungsverfahren umgekehrt sogar darauf verzichten, überhaupt bestimmte Nichteinhaltungsfälle zu nennen. Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 151 ff.; Handl, Compliance Control, TJICL 1997, 29 (44 f.); Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (703 f.); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 323 f.; Ott, Umweltregime, S. 232.

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5. Kap.: Folgen

Es ist bemerkenswert, daß diese (negativen) Sanktionen72 hier nicht COP/MOP, sondern der Durchsetzungsabteilung überlassen sind, weil derartige Folgen in allen anderen Nichteinhaltungsverfahren nicht das Einhaltungsorgan, sondern die COP verhängt73 – um eine Politisierung des Einhaltungsorgans abzuwenden und allen Parteien eine Kontrolle über den Prozeß zu ermöglichen74. Die Abweichung ist beim KP erforderlich, um einer Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen effektiv (schnell und klar) zu begegnen und um den engen Zusammenhang mit den flexiblen Mechanismen zu berücksichtigen75. Hinzu kommt, daß die institutionellen und Verfahrens-Regeln hier so weit entwickelt sind, daß die anderen Parteien vergleichsweise gut repräsentiert und informiert sind und keine massive Politisierung der Abteilung droht. Als Kompensation für den Verlust der Sanktionierungsfunktion wurde COP/MOP nur die „allgemeine politische Führung“ zugestanden76. 71 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (3). Der tatsächliche Einsatz der Sanktionen könnte dann gering sein, wenn die vorhergehenden Einhaltungsfaktoren (z. B. die Unterstützungen und die Überprüfungen) greifen. So Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (65, 75, 78, 81). Auch in diesem Fall blieben die Sanktionen als Drohkulisse relevant. 72 Bis auf (evtl.) den Einhaltungsaktionsplan sind alle Folgen derart einzustufen. So Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 5; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (56 f.). 73 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (274); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 276; Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Crossen, Legitimacy Critique, S. 102; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (400 f.); Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (48); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Implementing, S. 1 (2); Lang, Compliance Control, ZaöRV 1996, 685 (688 f.); Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (29); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88); Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 311 Fn. 12; Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (59); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (19); Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 108. 74 Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 499; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 105, 112; Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (265, 276); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 438; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Lang, Compliance Control, ZaöRV 1996, 685 (688 f.); Raustiala, 10 MEAs, S. 47; Yang, Treaty Enforcement, S. 65 f. 75 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (276); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 6; Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 15; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (29); Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 5. Da effektive Beratungen nur im kleineren Kreis möglich sind, beeinflussen die Empfehlungen der Einhaltungsorgane auch in den anderen Verfahren stark die COP-Beschlüsse. Vgl. Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (401); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 169, 438; Victor, Early Operation, S. 19 f.

B. Durchsetzungsabteilung

235

Sanktionen haben in umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren Ausnahmecharakter77, sind aber in keinem anderen Verfahren so intensiv vorgesehen wie in dem des KP78. Fast alle Sanktionen haben ihren Ursprung in diesem Verfahren (der Rest in dem des Montrealer Protokolls). Dies gilt für die Erklärung der Nichteinhaltung, den Einhaltungsaktionsplan und die – nur beim KP zu findende – Nutzung eines Straffaktors auf zugeteilte Mengen. Während Einhaltungsaktionspläne seither in allen neuen Nichteinhaltungsverfahren zu finden sind, ist das bei der Nichteinhaltungserklärung79 weniger der Fall. Der Erfolg der Einhaltungsaktionspläne ist damit zu erklären, daß sie primär unterstützend wirken – anders als eine Nichteinhaltungserklärung oder eine ihr in der Wirkung ähnelnde80 Veröffentlichung einer Warnung. Die Aussetzung von Vertragsrechten, die sich in der Hälfte der Nichteinhaltungsverfahren als Sanktion findet, wurde in dem des KP erstmals nur auf ganz spezielle Rechte beschränkt, umfaßt also nicht mehr allgemeinere Rechte, wie bspw. das Wahlrecht (sonst oft der Fall)81. Obwohl mehrfach in der Diskussion, konnten sich wegen der starken Strafwirkung finanzielle Sanktionen bislang noch in keinem Nichteinhal76

Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (195). Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (265); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (438); Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 21; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 4; Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 236; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (8); Raustiala, 10 MEAs, S. 14; Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (220 f.). Die teilweise gesehene Tendenz zu Nichteinhaltungsverfahren mit mehr Sanktionen (Hovi/Stokke/ Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11)) ist bisher nicht eindeutig zu bestätigen. Ein umgekehrter Trend zu Verfahren mit weniger Sanktionen (Raustiala, 10 MEAs, S. 14) ist andererseits auch nicht zu erkennen. 78 So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (274); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (6); Crossen, Legitimacy Critique, S. 91; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (28); Oberthür, Compliance Mechanisms, S. 22.; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81, 83 f.); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Implementing, S. 1 (3, 11); Sands, International Environmental Law, S. 207; Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (109); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (198); Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (210). Vgl. auch Tabelle 10 auf S. 236 dieser Arbeit. 79 Das Nichteinhaltungsverfahren des Cartagena-Protokolls nennt statt einer „Erklärung“ der Nichteinhaltung deren „Veröffentlichung“. Dies ist nicht geglückt, weil die (zudem bei allen Folgen vorgesehene) Veröffentlichung der Erklärung der Nichteinhaltung erst nachfolgt. So auch Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17. 80 DFAT, KP Compliance System, S. 16 f. 81 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 25 f.; Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 17 f.; Koza, KP Compliance System, S. 27. 77

236

5. Kap.: Folgen Tabelle 10 Sanktionen in verschiedenen Nichteinhaltungsverfahren

Jahr Vertrag öffentliche NEWarnung Erkl.1

1 2 3 4

EAP2

allg. spez. Straf- finanRechte3 Rechte4 faktor ziell

1990

MP

+

–

–

(+)

(+)

–

–

1997

GP

–

–

–

–

–

–

–

2001

EC/SP

–

–

–

–

–

–

–

2001

KP

–

+

+

–

+

+

–

2002

IC/PP

+

+

(+)

+

–

–

–

2002

AC/DP

–

–

(+)

–

–

–

–

2002

BC

+

–

(+)

–

–

–

–

2004

CP

+

(+)

(+)

+

–

–

–

NE-Erkl. = Erklärung der Nichteinhaltung. EAP = Einhaltungsaktionsplan. Allg. Rechte = Aussetzung allgemeiner Rechte. Spez. Rechte = Aussetzung spezieller Rechte.

tungsverfahren durchsetzen82. Für das KP-Verfahren war lange Zeit die Einrichtung eines aus derartigen Strafzahlungen zu bildenden Einhaltungsfonds [compliance fund] für Klimaschutz angedacht83: Diese Idee, die maßgeblich 82 Vgl. Goote/Lefeber, Compliance Building, S. 18; Morlot, Ensuring Compliance, S. 67 f.; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 14. Wo sie vereinzelt im Umweltvölkerrecht außerhalb von Nichteinhaltungsverfahren existieren (z. B. im North American Agreement on Environmental Cooperation: www.cec.org; ILM 1993, 1480), wurden sie noch nie benutzt. Vgl. Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (133). 83 Vgl. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (177); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Crossen, Legitimacy Critique, S. 83; DFAT, KP Compliance System, S. 17 ff., 20 ff.; Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 30; Koza, KP Compliance System, S. 26; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (28); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (841); Oberthür/ Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (84); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (36 Fn. 40); Wiser, COP 6, S. 1 ff.; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 3 ff.; Wiser/Goldberg, Compliance Fund, S. 1 ff. Als ein Modell für derartige finanzielle Sanktionen galt auch der europäische Stabilitätspakt. Luhmann, Dominanz der USA, in: Altner/Mettler-von Meibom/Simonis/von Weizsäcker, Jahrbuch Ökologie 2001, S. 207 (219); Luhmann, Feilschen um Formeln, IPG 2000, 423 (430).

B. Durchsetzungsabteilung

237

auf einige NGOs (v. a. CIEL) zurückging, wurde von einigen Anhang I-Parteien (USA, Kanada, Frankreich) beim ersten Teil von COP 6 zu einer Preisobergrenze umgedeutet, die es ermöglicht hätte, die (evtl. günstigere) Strafe zu zahlen, statt Emissionsreduktionen durchzuführen. Dieser Bedeutungswandel wurde von den NGOs aktiv bekämpft. Im Endeffekt entschieden sich die zuvor diesbezüglich passive EU und einige Umbrella-Staaten (Japan, Australien, Neuseeland) deshalb gegen den umgedeuteten Einhaltungsfonds. Dies hatte zur Folge, daß die Idee finanzieller Sanktionen auch ansonsten ausschied.

I. Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten Die Folgen einer Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten finden sich in Art. 15 I-III PMC. Wenn die Durchsetzungsabteilung festgestellt hat, daß eine Partei diese Pflichten nicht einhält, wendet sie nach Abs. 1 kumulativ zwei Folgen an: die Erklärung der Nichteinhaltung und die Entwicklung eines Plans zur Einhaltung gem. Abs. 2 und 3. Bei Verhängung der Folgen berücksichtigt die Durchsetzungsabteilung nach Abs. 1 die Ursache, die Art, den Grad und die Häufigkeit84 der Nichteinhaltung der betroffenen Partei (was einige spätere Nichteinhaltungsverfahren ähnlich übernommen haben85). Jene Klausel beachtet Art. 18 S. 1 KP, nach dem dies an sich schon bei der Zusammenstellung einer indikativen Liste hätte bedacht werden müssen, was nun mangels dieser Liste auf die konkrete Folgenanwendung verlagert wurde86. Die Durchsetzungsabteilung kann keine anderen konkreten Faktoren des Falles berücksichtigen (anders als die Unterstützungsabteilung), was unproblematisch ist, da alle – wesentlichen – Umstände erfaßt sind. Zudem könnte eine Rücksichtnahme auf weitere Faktoren die Gefahr beinhalten, zu intensiv auf Aspekte des Einzelfalles einzugehen und so eine konsequente Folgenanwendung zu beeinträchtigen – die hier wichtiger ist als bei der nicht sanktionierenden Unterstützungsabteilung. 84

Vgl. dazu Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 22. Ursache, Grad und Häufigkeit: Aarhus-Konvention, Basler Konvention und Cartagena-Protokoll; Art: Basler Konvention und Cartagena-Protokoll. Z. T. wird zudem ausdrücklich verlangt, auch die Kapazitäten der betroffenen Partei zu beachten, was sich im KP-Verfahren erübrigt, da bei der Unterstützungsabteilung per se das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten“ berücksichtigt wird. Die anderen Verfahren schweigen zu solchen Faktoren oder verlangen sie nur indirekt, indem die Folgen „geeignet“ sein müssen. 86 Vgl. zum zugrundeliegenden Problem Crossen, Legitimacy Critique, S. 84. 85

238

5. Kap.: Folgen

Es fällt auf, daß die Berücksichtigung der konkreten Fallumstände nur bei der Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten vorgesehen ist, nicht aber bei den anderen Fällen. Grund dafür ist, daß dort die Konsequenzen i. d. R. so konkret sind, daß eine Beachtung dieser Faktoren mangels Spielraum von vornherein ausscheidet87. Anderes gilt aber für jene Folgen einer Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung, die mit den hier vorgesehenen übereinstimmen: die Nichteinhaltungserklärung und der Einhaltungsaktionsplan. Besonders bei letzterem ist eine Berücksichtigung unverzichtbar, da er sich an einzelfallbezogenen Nichteinhaltungsursachen orientiert. Art. 15 I PMC ist insoweit analog anzuwenden, daß zumindest in diesen beiden Fällen Ursache, Art, Grad und Häufigkeit der Nichteinhaltung ebenfalls berücksichtigt werden müssen – entsprechend Art. 18 S. 1 KP, nach dem das grundsätzlich immer der Fall ist88. Unter die „Ursache“ einer Nichteinhaltung fallen auch denkbare Fälle höherer Gewalt, weil das Nichteinhaltungsverfahren dafür keine spezielle Ausnahmeklausel enthält89. 1. Erklärung der Nichteinhaltung Die Erklärung der Nichteinhaltung [declaration of non-compliance] nach Art. 15 I (a) PMC ist durch die mit ihr verbundene Prangerwirkung („naming and shaming“) eine die Reputation der betroffenen Partei schädigende Sanktion. Sie macht die Nichteinhaltung dieser Partei nach außen hin deutlich sichtbar, was diese – weil Staaten auf ihre Reputation bedacht sind – zu vermeiden suchen wird. Der Wille, das Ansehen zu erhalten, schafft so einen Anreiz zur Einhaltung der methodischen und BerichtsPflichten und kann von ihrer Nichteinhaltung abhalten90.

87 So bzgl. der Berechtigungsaussetzung für die flexiblen Mechanismen Ulfstein/ Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (56). Ein weiterer Grund für die Nichtberücksichtigung liegt bei dieser Aussetzung darin, daß ihr übergeordnetes Ziel die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Funktion der Marktmechanismen ist, womit eine Berücksichtigung der Faktoren ausscheidet. 88 Dies entsprach auch der einhelligen Parteimeinung während der Verhandlungen. Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (192). 89 Die Bedeutung höherer Gewalt für die Einhaltung betont Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (550). Eine derartige Klausel forderten Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 21. Crossen, Legitimacy Critique, S. 104, bemängelt ihr – scheinbares – Fehlen als Legitimitätsdefizit des Verfahrens. 90 Die Bedeutung reputationsschädigender Sanktionen wird bei der Nichteinhaltung der stärker reputationsempfindlichen Emissionsverpflichtung intensiver besprochen.

B. Durchsetzungsabteilung

239

2. Einhaltungsaktionsplan Neben der Nichteinhaltungserklärung muß die betroffene Partei gem. Art. 15 I (b) PMC einen Plan nach Abs. 2 und 3 entwickeln. Entsprechend der Bezeichnung in Art. 15 V (b) PMC kann dieser Plan „Einhaltungsaktionsplan“ [compliance action plan] genannt werden. Dieser Begriff wird im Text wahrscheinlich deshalb nicht verwendet, um Verwechselungen mit dem anderen Plan aus Abs. 5 zu vermeiden, der die wichtigere Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung betrifft. Als Sanktion können die Einhaltungsaktionspläne im KP nur deshalb betrachtet werden, weil ihre Entwicklung verpflichtend ist und die Pläne die Nichteinhaltung einer Partei immer öffentlich dokumentieren, was die Reputation dieser Partei beeinflußt91. Vergleichbare Pläne in den anderen Nichteinhaltungsverfahren entstehen dagegen auf freiwilliger Basis und können von der betroffenen Partei als Mittel genutzt werden, bei Defiziten in der politischen und bürokratischen Entscheidungsstruktur92 die künftige Einhaltung zielgerichtet zu erreichen93. Generell sind Einhaltungsaktionspläne darum als Unterstützungsmaßnahmen einzustufen94. Lediglich der obligatorische Plan befindet sich im Grenzbereich zwischen Unterstützungs- und Sanktionsmaßnahmen. Für ihn wäre deshalb auch eine Zuständigkeit der Unterstützungsabteilung vertretbar gewesen. In diesem Bereich sollten die beiden Abteilungen darum besonders eng interagieren und kooperieren. Die nicht einhaltende Partei muß der Durchsetzungsabteilung den Plan nach Art. 15 II PMC innerhalb von drei Monaten nach der Erklärung der Nichteinhaltung einreichen, sofern diese keinen längeren Zeitraum für geeigneter hält – was ausdrückt, daß ein inhaltlich überzeugender Plan einem nur schnell zusammengestellten vorzuziehen ist. Der Plan wird (was zuvor umstritten war95) der Durchsetzungsabteilung zur Überprüfung und Bewertung eingereicht, womit diese auch bei seiner Umsetzung involviert bleibt96. Bei den anderen Nichteinhaltungsfolgen ist dies nicht erforderlich, da es sich dabei um systeminterne Folgen handelt und nicht – wie hier – um offene Maßnahmen, deren Wirkung noch unbe91 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 13; Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (542). 92 Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (542). 93 In den UNEP Compliance Guidelines ist die Entwicklung eines derartigen Plans („compliance plan“) in Nr. 19 ausdrücklich als Option vorgesehen. 94 Vgl. Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 5; Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (39). 95 Vgl. Koza, KP Compliance System, S. 28, 34; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196). 96 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196).

240

5. Kap.: Folgen

kannt ist97. Sollte der Abteilung der Plan nicht genügen, ist nicht geregelt, ob sie der Partei entsprechende Hinweise geben und diese (unter Setzung einer neuen Frist) zur Überarbeitung verpflichten kann. Die Verhandlungen zeigen, daß hiervon nicht auszugehen ist, weil bewußt nicht eingefügt wurde, daß der Plan von der Abteilung zu billigen ist98. Das Überprüfungs- und Bewertungsrecht ist dennoch sinnvoll, da die Partei berechtigten Hinweisen auch freiwillig folgen kann und ihnen im eigenen Interesse folgen wird. Der Einhaltungsaktionsplan beinhaltet drei Elemente: Nach Abs. 2 (a) enthält er zunächst eine Analyse der Nichteinhaltungsursachen. Diese kann die Partei bspw. aus dem bisherigen Verfahren und den Berichten der sachkundigen Überprüfungsgruppen entnehmen. Dies ist die Basis für eine künftig bessere Einhaltung: „Einsicht ist der erste Schritt zur Besserung“. Gem. Abs. 2 (b) beinhaltet der Plan auch die Maßnahmen, welche die Partei durchzuführen beabsichtigt, um die Nichteinhaltung zu beheben. Dabei handelt es sich um an den Nichteinhaltungsgründen orientierte und so konkret wie möglich ausgeformte Maßnahmen99. Nach Abs. 2 (c) enthält der Plan eine Durchführungsagenda, die eine Frist von zwölf Monaten nicht überschreiten darf und eine Bewertung des Durchführungsfortschritts (durch Zwischenziele) ermöglichen muß. Um die Überprüfung zu garantieren, muß die Partei der Durchsetzungsabteilung nach Abs. 3 Fortschrittsberichte über die Plandurchführung auf einer „regelmäßigen Basis“ einreichen. Die Basis ist nicht festgelegt, weil sie erst anhand der Fortschrittsbewertung zu ermitteln ist (wie der andere Einhaltungsaktionsplan zeigt, der eine „jährliche Basis“ nennt, die aus einer jährlichen Bewertung folgt). Danach richtet sich die „regelmäßige Basis“ nach den zu überprüfenden Zwischenzielen. In jedem Fall beträgt der Gesamtzeitraum jedoch nicht mehr als zwölf Monate. Ein derart überprüfter und bewerteter Einhaltungsaktionsplan ist ein potentiell geeignetes Mittel, die betroffene Partei zur Einhaltung anzuhalten, da er in einem iterativen Diskurs zeitnah ein Einhaltungsprogramm entwikkelt100: Dabei wird zielgenau und immer wieder den zuvor von der betrof97 Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (438); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 212, 431, und Werksman, Responding, S. 23, die noch von flexiblen Folgen ausgehen, halten auf dieser Grundlage eine Überprüfung und Bewertung aller Nichteinhaltungsfolgen (wie sie in der Praxis des Nichteinhaltungsverfahrens des Montrealer Protokolls geschieht) nach ihrer Verhängung immer für empfehlenswert. 98 So Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196 f.). 99 Koza, KP Compliance System, S. 28; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 22. 100 Vgl. allgemein Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 167, 229 ff.; Fisher, Improving Compliance, S. 321 ff.; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (65).

B. Durchsetzungsabteilung

241

fenen Partei vorgetragenen (Entschuldigungs-101)Gründen für die Nichteinhaltung begegnet. Das macht es der Partei sehr schwer, den von ihr (mit)entwickelten Maßnahmen nicht zu folgen, wodurch eine Nichteinhaltung immer weniger entschuldbar wird. Hierdurch wird ein Prozeß in Gang gebracht, der über eine (evtl. lange102) Zeit dazu führt, daß sich das tatsächliche Staatenverhalten dem Ideal annähert. Allgemein berücksichtigt der Prozeßcharakter, daß die vom Klimaregime geforderten massiven sozialen, ökonomischen oder politischen Änderungen nicht in kurzer Zeit geschehen können103.

II. Nichteinhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen Art. 15 IV PMC befaßt sich mit den Folgen einer Nichteinhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen. Hat die Durchsetzungsabteilung festgestellt, daß die betroffene Partei eine oder mehrere der Voraussetzungen nicht (mehr) einhält, setzt sie nach S. 1 deren Berechtigung aus. Das geschieht „gemäß den relevanten Bestimmungen“ für die flexiblen Mechanismen. Da die Voraussetzungen bei allen drei Mechanismen (bis auf den „Weg 2“ bei JI) identisch sind, umfaßt eine Berechtigungsaussetzung nicht nur jede Nutzungsoption, sondern i. d. R. auch alle flexiblen Mechanismen104. Die Berechtigungsaussetzung ist eine Sanktion für die Partei, weil sie reputationsschädigend wirkt und es regelmäßig in ihrem ökonomischen Interesse liegt, die Mechanismen nutzen zu können, um ihre Emissionsverpflichtung einhalten bzw. Gewinne oder Transfervorteile erzielen zu können105. Auf Antrag der betroffenen Partei kann darum nach S. 2 die Be101

Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 10. Vgl. dazu Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 15 ff. 103 Vgl. Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (550, 553); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (8); Sand, Environmental Law, S. 341. Ein Extrembeispiel hierfür sind die Menschenrechte. Zwar sind viele Staaten den wichtigen Konventionen beigetreten, doch ist es sehr schwierig, den universellen Menschenrechten gegenüber lokalen Vorstellungen zur Geltung zu verhelfen, zumal hier keine direkten Interessen anderer Staaten betroffen sind. Dies erklärt die besonders geringe Einhaltung in diesem Bereich des Völkerrechts. Dennoch führen die Konventionen dazu, nach und nach die Toleranz gegenüber Menschenrechtsverletzungen zu senken und dem Ideal näherzukommen. 104 Vgl. Graichen/Harders, Emissionshandel, ZUR 2002, 73 (75); Oberthür/ Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (84); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (56); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 154, 393. 102

242

5. Kap.: Folgen

rechtigung im beschleunigten Verfahren wiederhergestellt werden. Das der Sanktionierung der Partei übergeordnete Ziel der Berechtigungsaussetzung ist es, das ordnungsgemäße Funktionieren der für das Gesamtsystem wichtigen Marktmechanismen zu gewährleisten106. Vereinzelt wird argumentiert, daß ein Entzug von vertraglichen Rechten durch das Einhaltungsorgan eines Nichteinhaltungsverfahrens ein ultra vires-Akt sei, da die dem vorausgehende Feststellung einer Nichteinhaltung allein dem Streitbeilegungsverfahren vorbehalten sei. Dies hätte zur Folge, daß derartige Sanktionen rechtswidrig wären und vom betroffenen Staat nicht beachtet werden müßten107. Neben den bereits erläuterten Defiziten des Streitbeilegungsverfahrens, die dazu führen, daß eine derartige Feststellung so gut wie nie erfolgen würde, spricht gegen diese Ansicht, daß schon nach allgemeinen völkerrechtlichen Regeln (Art. 60 II (a) WVK) nur eine materielle Vertragsverletzung für die (teilweise) Suspendierung eines Vertrages durch die anderen Parteien vorliegen muß, dagegen formell kein bestimmtes Organ die Verletzung feststellen muß, so daß dies auch der Einhaltungsausschuß darf108.

III. Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen Wenn eine Partei ihre zentrale Emissionsverpflichtung nicht einhält, greifen die Folgen des Art. 15 V PMC. Im einzelnen handelt es sich hierbei (wie bei der Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten) um eine Nichteinhaltungserklärung und einen Einhaltungsaktionsplan, darüber hinaus aber auch um eine Reduzierung der zugeteilten Menge an Emissionsrechten sowie die Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Rahmen des Emissionshandels vorzunehmen. Die Folgen der Nichteinhaltung des Art. 3 I KP sind gem. Art. 5 VI 2 PMC zur Sicherung der Umweltintegrität109 auf die Wiederherstellung der 105

Vgl. Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); DFAT, KP Compliance System, S. 23; Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (177); Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (39); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (56); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197); Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 154. 106 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (197). 107 So Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (144 f.). 108 Vgl. dazu ausführlich Ohlhoff, Konfliktbewältigung, S. 331 ff. 109 Dieses Ziel wurde formuliert, um zuvor diskutierte, aber abgelehnte Schadensersatzzahlungen für Umweltschäden auch bei den Nichteinhaltungsfolgen nicht mehr widerspiegeln zu lassen, da dies vorher noch der Fall war („aimed at [. . .] reparation of damage to the environment“). Die Beschränkung auf das damals parallel

B. Durchsetzungsabteilung

243

Einhaltung gerichtet und stellen einen Einhaltungsanreiz bereit. Ihr eigentlicher Zweck ist somit die Förderung der Einhaltung zur Erreichung der Ziele des Klimaregimes. Die Sanktionswirkung der Folgen ist nur ein Mittel zu diesem Zweck110. Zwar ist diese Zweck-Mittel-Relation lediglich für die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung explizit genannt. Dieser Hinweis ist jedoch nur als Hervorhebung der besonderen Bedeutung dieser Pflicht zu verstehen, nicht dagegen so, als ob die Zweck-Mittel-Relation für die anderen Nichteinhaltungsfolgen nicht gelte. Dort richtet sich die Sanktionierung ebenfalls auf die Einhaltungsförderung und die Sicherung der Umweltintegrität111. Art. 15 V PMC zeigt zunächst deklaratorisch und zusammenfassend, wie die Berechnung erfolgt, ob die Emissionen einer Partei die ihr zugeteilte Menge überschritten haben – nämlich anhand der Emissionsverpflichtungen aus Anlage B des KP und der Bestimmungen des Art. 3 KP, konkretisiert und ergänzt durch die Modalitäten für die Abrechnung über die zugeteilten Mengen (Art. 7 IV 2 KP). In der Theorie sollte diese Berechnung einfach und unzweifelhaft erfolgen können. Praktisch sieht dies jedoch weit komplizierter aus, weil die entsprechenden Ausgangsdaten nicht exakt gemessen werden können, sondern häufig grob geschätzt werden müssen. Dies birgt eine gewisse Gefahr, da (in Fällen geringer Nichteinhaltung) mit „korrigierenden“ Schätzungen die Nichteinhaltung einer Partei formal vermieden werden könnte112. Berücksichtigung finden bei der Berechnung aber auch die Emissionsberechtigungen (ERUs, CERs, AAUs und RMUs), die eine Partei gem. Art. 13 PMC erworben hat. Nach diesem Artikel kann die Partei innerhalb eines zusätzlichen Erfüllungszeitraums [additional period for fulfilling commitments, sog. „true-up period“] von 100 Tagen nach Abschluß des Überprüfungsprozesses (Art. 8 KP) für das letzte Jahr des Verpflichtungszeitraums noch von anderen Parteien übertragbare Emissionseinheiten erwerben – vorverwendete zweite Ziel („aimed at restoration of non-compliance“) erschien dazu nicht eindeutig genug. Vgl. Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (31, 38 f.). 110 Vgl. Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (177); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (33 f. Fn. 8). 111 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (274); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 1; Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (177); Sands, International Environmental Law, S. 208. 112 Vgl. Berntsen/Fuglestvedt/Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (85 f., 101); Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (70, 76); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/ Ulfstein, Implementing, S. 39 (51 f.).

244

5. Kap.: Folgen

ausgesetzt, ihre Berechtigung für die Nutzung der flexiblen Mechanismen ist nicht bereits ausgesetzt worden. Der zusätzliche Erfüllungszeitraum ist nötig, weil die Überprüfung der Treibhausgasverzeichnisse durch die sachkundigen Überprüfungsgruppen zu (i. d. R. geringfügigen) Änderungen der Emissionsberechnung führen und damit ein Defizit an Emissionsberechtigungen verursachen kann. Der Zusatzzeitraum dient als „letzte Chance“, eine lediglich so (oder durch andere Umstände113) verursachte unabsichtliche Nichteinhaltung zu verhindern114. Die 100 Tage sind ein Kompromiß zwischen den EU- (1 Monat) und Umbrella-Vorstellungen (6 Monate), durch den die EU eine sonstige Verfahrensverlängerung bei den Folgen (v. a. beim Einhaltungsaktionsplan) abwenden konnte115. Weil schon der Prüfprozeß Zeit in Anspruch nimmt, führt der Zusatzzeitraum für die Parteien faktisch zu einer Verlängerung des Verpflichtungszeitraums um über zwei Jahre, was die Einhaltung sehr erleichtern dürfte116. 1. Erklärung der Nichteinhaltung Erste Folge einer Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung ist nach Art. 15 V PMC die Erklärung der Nichteinhaltung. Anders als bei der Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten ist diese hier nicht mit den anderen Folgen zusammen aufgelistet, sondern noch vor der eigentlichen Folgenliste angeführt. Diese Systematik läßt sich nicht damit erklären, daß die Erklärung (anders als die anderen Folgen) schon ohne neue rechtliche Pflicht als Sanktion wirkt117, weil das auch bei Art. 15 I PMC der Fall ist, dort aber auf diese Technik verzichtet wurde. Sofern man die Texte in diesem Punkt nicht einfach als unabgestimmt abqualifizieren will, läßt sich Abs. 1 damit erklären, daß auf diese Weise eine aus nur einem Punkt bestehende Folgen-„Liste“ verhindert wurde, und Abs. 5 dadurch, daß die sonstigen Folgen im Vergleich zur Erklärung als weniger wichtig angesehen wurden118 und darum zurückstehen. 113 Vgl. dazu Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840). 114 Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 17; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (68); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 396. Zum US-Vorbild vgl. Rehbinder, USA, in: Rengeling, Emissionshandel, S. 127 (133). 115 Koza, KP Compliance System, S. 34; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (87 f.). 116 Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (73). 117 So aber Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 12. Ähnlich auch DFAT, KP Compliance System, S. 15

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Diese Annahme ist nicht abwegig, da der Schutz der Reputation eine hohe Anreizwirkung zur Einhaltung haben kann und eine Nichteinhaltungserklärung somit als erhebliche Sanktion einzustufen ist. Die KP-Parteien sind Teile einer beständigen Staatengemeinschaft, auf die sie zur Realisierung ihrer Interessen angewiesen sind. Das aktive und einflußreiche Mitwirken in internationalen Regimen ist eine „neue Souveränität“119, deren Umfang von dem Renommee des jeweiligen Staates abhängt: „Souveränität ist Status“120. Von der Staatengemeinschaft sind die einzelnen Länder auf Dauer leicht anhand ihrer Reputation einzuordnen121. Die Bereitschaft der anderen Völkerrechtssubjekte, bilaterale oder multilaterale Vereinbarungen mit einem Staat zu schließen und sich selbst daran zu halten, hängt darum massiv von dem Vertrauen ab, das man in die Vertragserfüllung durch ihn hat. Das Ausmaß des Vertrauens wird maßgeblich dadurch determiniert, welche Einhaltungserfahrungen mit dem betreffenden Staat gemacht wurden, welches Ansehen er sich also erarbeiten konnte. Der Aufbau und die Stärkung der Reputation kann deshalb für Staaten eine sehr gute Investition122 sein123. 118 Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1865): „The weakness of direct sanctions in the international arena [. . .] makes reputational sanctions more important.“ 119 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 26 f. 120 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 27. 121 Zu der Besonderheit, daß eine neue Regierung entschieden mit der bisherigen (Nicht-)Einhaltungspolitik bricht vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1864 f.); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (508 f.); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (9). 122 Damit ist nicht gesagt, daß neben diesen materiellen Aspekten nicht auch immaterielle Aspekte wie der Ehrverlust an sich eine erhebliche Rolle spielen können. 123 Vgl. zum Vor- und Nachstehenden Baker, Substantive Theory, JIWLP 1999, 1 (6); Bilder, Managing the Risks, S. 181 f.; Bleckmann, Staats- und Völkerrechtslehre, S. 106 ff., 782 ff.; Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 1045 f.; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1264 ff.); Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (540 ff.); Chayes/Shelton, Commentary, in: Shelton, Compliance, S. 521 (532); Conzelmann, Carrot and Stick, S. 5; Fisher, Improving Compliance, S. 129 ff.; Downs/Jones, Reputation, JLS 2002, 95 (98 ff.); Goldsmith/Posner, Limits, S. 101; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1847 ff.); Guzman, International Agreements, S. 29; Henkin, How Nations Behave, S. 52 f.; Jung, Design for Compliance, S. 62; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (497); Koza, KP Compliance System, S. 11; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 35 f.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (11); Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (535); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (104 f.); Romano, ILO System, S. 8; Simmons, Commitment, APSR 2000, 819 (819 f., 822); Simmons, Why Comply, YJIL 2000, 323 (325).

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5. Kap.: Folgen

Nichteinhaltungen beschädigen das Image eines Staates und mindern so dessen Möglichkeiten, zukünftig für ihn vorteilhafte Verträge abzuschließen. Dies gilt um so mehr, je größer der durch die Nichteinhaltung für andere Staaten entstehende Schaden ist124. Im Klimaregime besteht diesbezüglich die Besonderheit, daß die Nichteinhaltung eher geringe und nicht genau feststellbare Auswirkungen auf die anderen Parteien hat125. Eine Nichterfüllung im Umweltvölkerrecht wird primär Konsequenzen für spätere umweltvölkerrechtliche Verträge haben, da ein Reputationsverlust v. a. auf dem entsprechenden Gebiet erfolgt126. Eine Ausstrahlung in andere Bereiche ist aber dann nicht auszuschließen, wenn es sich um eine zentrale Pflicht handelt, deren Nichteinhaltung per se mit einem großen Ansehensverlust einhergeht127. So ist es kaum vorstellbar, daß die klimapolitisch führende EU128 den Imageschaden aus einer Nichteinhaltung in engen Grenzen halten könnte129. Diese Hintergründe veranschaulichen, daß selbst ein KP ohne Nichteinhaltungsverfahren durch den Reputationsaspekt Einhaltungsanreize bieten würde130, weil die KP-Pflichten (v. a. die Emissionsverpflichtungen) in der internationalen Gemeinschaft wohlbekannt sind131. Die Nichteinhaltungserklärung erschöpft sich darin, den ohnehin eintretenden Renommeeverlust über ihre Prangerwirkung noch zu verstärken. Das ermöglicht es auch der Öffentlichkeit in der betroffenen Partei von der Nichteinhaltung ohne Schwierigkeiten zu erfahren132, womit der Ansehensverlust zusätzlich auch im betroffenen Staat selbst erfolgt. Dies kann staateninterne Anreize wekken, Nichteinhaltung zu vermeiden. NGOs können zudem neben der Nicht124

Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1861 f.). Dies wird teilweise dadurch kompensiert, daß viele Staaten betroffen sind. Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1862). 126 Vgl. Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (24); Fisher, Improving Compliance, S. 130; Goldsmith/Posner, Limits, S. 102; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1884). Noch enger Downs/Jones, Reputation, JLS 2002, 95 (104). 127 Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1861). 128 Vgl. dazu Metz/Bert/Kok/van Minnen/de Moor/Faber, COP-6 Agreement, IEA 2001, 167 (168 ff., 180 ff.); Mayerthaler, Europäische Rechtsentwicklungen, S. 72 ff. 129 Vgl. Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (535). 130 Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (535). 131 Vgl. allgemein Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1862 f.). 132 Vgl. Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 199; DFAT, KP Compliance System, S. 15; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (7 f.); Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 33 f. Zur hierzu erforderlichen „Kommunikation von Normen“ vgl. Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 1 ff. 125

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einhaltungserklärung noch zusätzliche Prangermaßnahmen durchführen133. Begrenzt wird diese Wirkung dadurch, daß der Klimawandel z. T. auf wenig Interesse stößt, bedingt auch durch die zunehmende Komplexität des Themas134. Ein Reputationsverlust findet nicht in jedem Fall der Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung in gleichem Ausmaß statt. So dürfte neben dem Umfang der Nichteinhaltung z. B. auch entscheidend sein, ob die betroffene Partei sich bemüht hat, durch Erwerb von Emissionsrechten ihre Nichteinhaltung zu verringern, oder ob sie gar noch als Verkäufer aufgetreten ist135. Schon deshalb ist es erforderlich, die Umstände des konkreten Nichteinhaltungsfalles136 auch bei der Nichteinhaltungserklärung zu berücksichtigen. Diese sollte sich nicht darin erschöpfen, die Nichteinhaltung zu veröffentlichen, sondern sollte auch den Umfang137 und (sofern möglich) die Umstände der Nichteinhaltung kundtun. Auf diese Weise kann die Nichteinhaltungserklärung manchmal sogar dazu dienen, daß eine betroffene Partei ihrer Bevölkerung trotz Nichteinhaltung ihr Interesse am Klimaschutz dokumentieren kann138.

133 Vgl. Bothe, Compliance Control, EPL 1997, 293 (296 f.); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (8); Hurtak, Sanktionen, S. 148; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 44 f.; Meier/Tenner, Non-governmental monitoring, in: Findlay/Meier, Verification Yearbook 2001, 207 (216); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (14 ff., 21); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 48; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (115 f.); Shelton, Economic Globalization, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 35 (38); Victor, Collapse of KP, S. 66 f. 134 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (8). 135 Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (76); Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (535 Fn. 1). Daneben könnte der Reputationsverlust auch von der Größe und Macht der betroffenen Partei abhängig sein. Andresen/Gulbrandsen, Green NGOs, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 169 (181); Hurtak, Sanktionen, S. 138; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (497 f.). 136 Vgl. allgemein Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1862 f.). 137 Dies heißt nicht, daß eine Nichteinhaltungserklärung im Hinblick auf eventuelle Fehlermargen unterbleiben kann. Hierzu dient bereits die Vorprüfung, in der de minimis-Nichteinhaltungen auszuscheiden sind. Anders aber Berntsen/Fuglestvedt/ Stordal, Reporting, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 85 (101); Hagem/ Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (108); Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (76); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (30). 138 Vgl. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (8).

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2. Einhaltungsaktionsplan Ebenso wie bei der Nichteinhaltung der methodischen oder BerichtsPflichten muß die Partei, die ihre Emissionsverpflichtung nicht einhält, nach Art. 15 V (b) PMC einen Einhaltungsaktionsplan gem. Abs. 6 und 7 entwickeln, der weitgehend dem anderen Plan ähnelt139. Die Partei muß der Durchsetzungsabteilung den Einhaltungsaktionsplan nach Abs. 6 innerhalb von drei Monaten nach der Nichteinhaltungserklärung zur Überprüfung und Bewertung einreichen, sofern diese keinen längeren Zeitraum für geeigneter hält. Im Unterschied zum anderen Plan ist die Verlängerungsoption hier dadurch eingeschränkt, daß sie nur erfolgt, „wenn die Umstände eines Einzelfalls es rechtfertigen“. Die Fristverlängerung hat in diesem Fall wegen der hohen Bedeutung der Emissionsverpflichtung Ausnahmecharakter und scheidet im Regelfall aus. Der Einhaltungsaktionsplan enthält gem. Abs. 6 (a) zunächst die Analyse der Nichteinhaltungsursachen sowie nach Abs. 6 (b) die Handlungen140, die die Partei durchführen will, um ihre Emissionsverpflichtung im folgenden Verpflichtungszeitraum einzuhalten. Weil die flexiblen Mechanismen nur ergänzend zu inländischen Maßnahmen durchgeführt werden dürfen, haben inländische PAMs auch hier „Vorrang“. Nach Abs. 6 (c) enthält der Plan zudem einen Zeitplan für die Durchführung, der eine Frist von drei Jahren oder das Ende des folgenden Verpflichtungszeitraums (je nachdem, was früher eintritt) nicht überschreiten darf und eine jährliche Fortschrittsbewertung ermöglichen muß (die hier angesichts der nötigen langfristigen Maßnahmen genügt). Auf Parteiantrag kann die Abteilung die Durchführungszeit bis auf die Maximalfrist von drei Jahren ausdehnen, was bedeutet, daß auf Zwischenziele verzichtet werden kann. Dies ist aber wiederum nur ausnahmsweise dann möglich, „wenn die Umstände eines Einzelfalles es rechtfertigen“. Um eine Überprüfung zu garantieren, reicht die Partei der Abteilung nach Abs. 7 auf jährlicher Basis Fortschrittsberichte über die Plandurchführung ein. Dieser Jahresrhythmus folgt aus der normalerweise jährlichen Fortschrittsbewertung. Art. 10 III 2 PMC läßt erkennen, daß die Fortschrittsberichte auch die Emissionstendenzen umfassen sollen. So ergänzt der Einhaltungsaktionsplan die weitere Nichteinhaltungsfolge der Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge, weil er die Parteien einschränkt und 139 Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (177). 140 Der Umstand, daß hier statt des Begriffs „Maßnahmen“ (wie beim anderen Plan) der Ausdruck „Handlungen“ verwendet wird, hat keine besondere Bedeutung.

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dazu zwingt, ernsthaft zu planen, wie sie ihre Pflichten trotz der verringerten Emissionserlaubnisse einhalten können141. 3. Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge a) Erster Verpflichtungszeitraum und folgende Zeiträume Als spezielle Folge für die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung ist nach Art. 15 V (a) PMC vorgesehen, daß die einer nichteinhaltenden Partei für den zweiten Verpflichtungszeitraum zugeteilte Menge an erlaubten Emissionen reduziert wird142. Es erfolgt ein Abzug in Höhe von 1,3 mal der Menge an überschrittenen Emissionen (gemessen in Tonnen). Dies bedeutet, daß pro 100 Tonnen überschrittener Emissionen aus dem ersten Verpflichtungszeitraum 30%, also 30 Tonnen, hinzugefügt und diese 130 Tonnen der zugeteilten Menge für den zweiten Zeitraum abgezogen werden. Praktisch geschieht dies dadurch, daß die Partei die betroffenen AAUs auf ein besonderes Konto [non-compliance cancellation account] des Treibhausgasregisters überweist143. Bei der Reduzierung handelt es sich um einen „Straffaktor“ [„penalty factor“]144 bzw. um eine „Wiedergutmachungsrate“ [„restauration rate“]145 – je nachdem, ob man eher auf die sanktionierende Wirkung oder auf die Wiederherstellung der Umweltintegrität abstellt. Für folgende Verpflichtungszeiträume, also erstmals für die dritte Periode, wird die Höhe der Strafrate nach Art. 15 VIII PMC durch eine Ergänzung des Nichteinhaltungsverfahrens146 bestimmt. Das stellt zunächst endgültig klar, daß die 1,3-fache Strafrate nur den zweiten Verpflichtungszeitraum erfaßt. Zudem schafft es die Möglichkeit, Erfahrungen mit der Höhe der Strafrate zu sammeln und diese für spätere Zeiträume flexibel an veränderte Umstände anzupassen147. 141

DFAT, KP Compliance System, S. 13; Koza, KP Compliance System, S. 28. Diese Nichteinhaltungsfolge hat ein Äquivalent im britischen Emissionshandelssystem. Vgl. Skjærseth, Oil Companies, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 187 (195 f.). Zu vergleichbaren Vorläufern vgl. Werksman, Responding, S. 26. 143 FCCC/CP/2001/13/Add.2, S. 60 Abs. 12 (e), S. 62 Abs. 21 (d) (COP/MOPEntwurf in COP-Beschluß 19/CP.7). Die Berichtspflichten erfassen auch die Einheiten in diesem Konto. Vgl. FCCC/CP/2004/10/Add.2, S. 71 Abs. 10 (d), S. 76 Abs. 31 (b), S. 78, S. 82 f. (COP/MOP-Entwurf in COP-Beschluß 17/CP.10). 144 So Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 4; Koza, KP Compliance System, S. 27. 145 So Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (83). 146 Zur Rechtsnatur dieser Ergänzung kann auf die Ausführungen zur Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens selbst verwiesen werden (S. 109 ff. dieser Arbeit). 142

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Wenn keine Einigung über die Höhe der zukünftigen Strafrate erzielt werden kann, widerspräche es dem Sinn des nur ergänzenden Abs. 8, eine Strafrate gänzlich zu blockieren, zumal interessierte Parteien sonst so das Nichteinhaltungsverfahren teilweise ausschalten könnten. Darum muß hier die Strafrate des vorangegangenen Zeitraums weitergelten. Aus Gründen der Rechtssicherheit und Planbarkeit sollte die Ratenänderung bis zu Beginn dieses Zeitraums erfolgen, weil sich die Gesamtmenge erlaubter Emissionen auch aus seinen überschüssigen Emissionen ergibt. Eine Einigung über die Strafrate für den dritten Verpflichtungszeitraum müßte danach spätestens zum Beginn des zweiten Zeitraums erfolgen. b) Ökonomische Bewertung der Sanktion Wie die Erklärung der Nichteinhaltung und der Einhaltungsaktionsplan kann auch der Straffaktor zunächst als reputationsschädigende Sanktion begriffen werden148: Er macht die Nichteinhaltung einer Partei deutlich sichtbar, was diese zu vermeiden versuchen wird. Die gewollte Reputationserhaltung liefert einen Einhaltungsanreiz und kann die Parteien von der Überschreitung der zugeteilten Emissionsmenge abhalten149. Relevant ist aber v. a., ob der Straffaktor auch aus ökonomischen Gründen der Einhaltung der Emissionsverpflichtung dient: Er bedeutet, daß die Parteien für überschrittene Emissionen eine Art „Emissionsdarlehen“ aufnehmen können [„borrowing“]. Das ist dann sinnvoll, wenn der für Emissionserlaubnisse zu zahlende Preis später niedriger ist als bei „Darlehens“Aufnahme, also z. B. bei zwei aufeinanderfolgenden Verpflichtungszeiträumen im späteren. Dieses Szenario ist realistisch, weil sich eine solche Preisentwicklung durch Senkung der zur Emissionsminderung nötigen Kosten (bspw. mit neuen Technologien150) und/oder durch anspruchslosere Emissionsverpflichtungen oder neue potentielle Erlaubnisverkäufer (z. B. Kasachstan) im zweiten Zeitraum ergeben kann.

147 Vgl. dazu und zu damit verbundenen Problemen Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (844 Fn. 58). 148 Koza, KP Compliance System, S. 27. 149 Die jüngsten Nichteinhaltungserfahrungen mit dem europäischen Stabilitätspakt, der neben finanziellen Strafen auch auf dem Reputationsfaktor beruht, dämpfen die Hoffnung, daß der Reputationsverlust durch diese Sanktion zur Abschrekkung genügt. 150 Koza, KP Compliance System, S. 60.

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aa) Vereinfachte Betrachtung Untersucht man dieses Szenario isoliert am Beispiel zweier aufeinanderfolgender Verpflichtungszeiträume (unter Nichtbeachtung anderer Sanktionen)151, wird es ohne Straffaktor im ersten Zeitraum zu mehr Nichteinhaltungen kommen, weil die Einhaltung im zweiten Zeitraum kostengünstiger und damit einfacher ist. Erlaubt man (durch Einführung eines Straffaktors) Emissionsdarlehen, gibt das den Parteien einen Anreiz, noch mehr Emissionsreduktionen im zweiten statt im ersten Verpflichtungszeitraum durchzuführen. Geht man zuerst von einem zinslosen Darlehen (Rate = 1,0) aus, können sämtliche Kostenvorteile genutzt werden. Bei einer Gesamtbetrachtung beider Zeiträume führt das zu einer Senkung der Einhaltungskosten. Dies böte ökonomisch die höchste Effizienz einer Einhaltung der Emissionsverpflichtungen. Der festgelegte Straffaktor von 1,3 bedeutet, daß die Kosten für Emissionsdarlehen im Vergleich zu einem Faktor von 1,0 um 30% steigen. Deren verminderte Attraktivität bewirkt, daß die Parteien mehr Emissionsreduktionen schon im ersten Verpflichtungszeitraum durchführen werden. Im zweiten Zeitraum führen weniger Darlehen an sich zu einer beschränkten Notwendigkeit zur Emissionsreduktion. Dem wirkt aber der Straffaktor von 1,3 entgegen, durch den Darlehen aus der ersten Periode im zweiten Zeitraum mit 30% Aufschlag zurückzuzahlen sind; hierdurch müssen wiederum mehr Reduktionen im zweiten Zeitraum durchgeführt werden. Im Vergleich zur Situation ohne Darlehen führt auch dieser Straffaktor bei einer Gesamtbetrachtung beider Verpflichtungszeiträume zu einer Senkung der Einhaltungskosten – auch wenn diese nicht so hoch ist wie bei einer 1,0-fachen Rate. Der Grund dafür, daß man sich trotz der geringeren ökonomischen Effizienz für den Straffaktor von 1,3 entschieden hat, liegt darin, daß er zu einer besseren Einhaltung der Emissionsverpflichtungen als ein zinsloses Darlehen führt: Indem im ersten Verpflichtungszeitraum mehr Reduktionen durchgeführt werden und der an sich beschränkten Notwendigkeit zur Reduktion im zweiten Zeitraum mit dem Straffaktor entgegengewirkt wird, werden insgesamt mehr Emissionen reduziert. Der Umweltschaden, der durch eine Nichteinhaltung im ersten Zeitraum entstanden ist, wird durch Abzug im zweiten Zeitraum geheilt und über den Straffaktor sogar in einen Umweltgewinn verwandelt152. Der Straffaktor 1,3 verbindet so ökonomische Effizienz mit hoher Einhaltung. 151

Vgl. Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (538 f.). So Koza, KP Compliance System, S. 27. Durch die kumulierende Wirksamkeit von Treibhausgasen verbleibt dennoch ein Schaden, der nicht mehr zu beseitigen ist. 152

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Weil die Einhaltung in der Realität pro Verpflichtungszeitraum einzeln bewertet wird, ist der Effekt des Straffaktors von 1,3 auch isoliert für die erste Periode von 2008 bis 2012 zu analysieren. Hierbei ist zu beachten, daß die Wirkung neben der Höhe des Straffaktors153 von weiteren Umständen abhängt, wobei insbesondere der Diskontsatz (Basiszinssatz) einer Partei einen Hinweis darauf liefert, wie sie sich bei einem Straffaktor von 1,3 verhalten wird154: Ein niedriger Zinssatz senkt die Attraktivität eines Emissionsdarlehens, führt also zur Einhaltungsverbesserung im ersten Zeitraum, während ein hoher Satz ein Darlehen attraktiv macht, was eine Einhaltungsverschlechterung bedingt. Bei einem Straffaktor von 1,3 bedeutet dies, daß wenn (1 + 0,01 x Diskontsatz)5 kleiner als 1,3 ist, das Darlehen unattraktiv ist, während es interessant wird, wenn die Formel ein Ergebnis größer als 1,3 ergibt. Ein Diskontsatz von 5,39% führt demnach zu einem Ergebnis von genau 1,3, womit dieser Zinssatz als neutral anzusehen ist. Sollten die Diskontsätze155 der Notenbanken der betroffenen Parteien weiter auf niedrigem Niveau deutlich unter 5,39% verharren, ist die Wirkung des Straffaktors von 1,3 positiv für die Einhaltung im ersten Verpflichtungszeitraum. bb) Vollständige Betrachtung Diese positive Wertung setzt jedoch voraus, daß der Straffaktor für die Nichteinhaltung im ersten Verpflichtungszeitraum tatsächlich zum Ende des zweiten Zeitraums geltend gemacht wird. Diesbezüglich enthält Art. 15 VIII PMC nur den Hinweis, daß es auch für spätere Zeiträume eine Strafrate geben wird. Das zeigt, daß am Ende des zweiten Zeitraums (und noch späterer Zeiträume) die Aufnahme weiterer Emissionsdarlehen möglich ist. Ein Endpunkt der Darlehensgewährung wird nicht gesetzt. Das System gestattet damit ein fortdauerndes Aufschieben der Tilgung von einem Verpflichtungszeitraum zum nächsten156. Dies ist vergleichbar einem Kunden, der seine Kreditkarte immer weiter überzieht und auch zur Abzahlung sei153 Koza, KP Compliance System, S. 28. Der 1,3-fache Straffaktor geht auf einen Vorschlag der USA zurück. DFAT, KP Compliance System, S. 19. Er ist ein Kompromiß zwischen einem höheren Faktor und einem von 1,0. Vgl. Crossen, Legitimacy Critique, S. 83; Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 31 Fn. 67; Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (843 Fn. 51); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196). 154 So Koza, KP Compliance System, S. 59 f.; Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (539); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (843); Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 20 f. Es wird dabei von einer (dem Verpflichtungszeitraum entsprechenden) fünfjährigen Rückzahlungsfrist sowie gleichbleibenden Emissionserlaubnispreisen über die zwei ersten Verpflichtungszeiträume ausgegangen. 155 Diese werden in den Notenbankberichten der entsprechenden Länder genannt.

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ner Kreditschulden nutzt, da immer neue Kredite aufgenommen werden können157. Dem kann nur begrenzt durch die Überprüfung und Bewertung des Einhaltungsaktionsplans begegnet werden158. Sollten die Parteien trotzdem von diesem systemimmanenten „Schlupfloch“ bewußt Gebrauch machen, wäre der Straffaktor als Sanktion unbrauchbar. Er könnte unter Einhaltungsgesichtspunkten sogar kontraproduktiv wirken. Hierbei ist zu beachten, daß es zweifelhaft ist, ob eine Partei, die unfähig oder unwillig war, die Verpflichtung im ersten Verpflichtungszeitraum einzuhalten, fähig oder willens sein wird, dies im zweiten Zeitraum zu tun, zumal wenn dann noch ein Abzug plus Straffaktor erfolgt159. Allenfalls Reputationsgründe könnten die Parteien also von einer Nutzung dieses Auswegs abhalten. Darüber hinaus ist zu beachten, daß die Höhe der zugeteilten Menge für den zweiten Verpflichtungszeitraum noch nicht feststeht160, sondern frühestens ab COP/MOP 1 verhandelt werden wird. Das ermöglicht es den Parteien, die absehen können, daß sie ihre Emissionsverpflichtungen aus dem ersten Zeitraum nicht erfüllen werden, eine so große zugeteilte Menge herauszuverhandeln, daß der später drohende Abzug mit Straffaktor faktisch aufgehoben wird161. In geringem Umfang kann dem begegnet werden, 156 Vgl. DFAT, KP Compliance System, S. 20; Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 17; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 1; Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 1; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Implementing, S. 1 (11); Koza, KP Compliance System, S. 28, 60; Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 32 (2004), 531 (538); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/ Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196); Wiser, Elements Paper, S. 5; Wiser/Goldberg, Compliance Fund, S. 7; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 21. 157 So Koza, KP Compliance System, S. 28; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196); Wiser/Goldberg, Compliance Fund, S. 8; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 21. 158 Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196). 159 Crossen, Legitimacy Critique, S. 82; Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 23; Koza, KP Compliance System, S. 28; Wiser/Goldberg, Compliance Fund, S. 8; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 19. 160 Noch nicht einmal die Existenz eines solchen Zeitraums steht sicher fest. Auch können die Parteien sich weigern, überhaupt eine Verpflichtung für diesen Zeitraum zu übernehmen. Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 31 Fn. 68. 161 Vgl. Böhringer, KP, S. 17; Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (5); Crossen, Legitimacy Critique, S. 82; DFAT, KP Compliance System, S. 20; Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 17; Hargrave/Helme/Kerr/ Denne, KP Non-Compliance, S. 22; Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 1 f.; Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 1; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11); Klemm, Klimaschutz nach Marrakesch, S. 31 Fn. 68; Koza, KP Compliance System, S. 28, 61; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (70); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840); Wang/Wi-

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5. Kap.: Folgen

wenn die Verhandlungen vor 2008 abgeschlossen werden162 (was ungewiß ist); doch auch dann ist davon auszugehen, daß die Parteien eine „Sicherheitsreserve“ beanspruchen werden163. Da dies ein (über dem Klimaschutz stehendes) gleichgelagertes Interesse mehrerer Parteien sein könnte, kann man nicht darauf hoffen, daß sich derartige Verhandlungsstrategien gegenseitig blockieren164. Letztlich könnte eine vom Straffaktor bedrohte Partei auch insgesamt aus dem Kyoto-Prozeß aussteigen, wenn ihr die aushandelbare neue Emissionsverpflichtung nicht realisierbar erscheint165. Nach Art. 27 KP kann dies nach Ablauf von drei Jahren, nachdem das KP für die Partei in Kraft getreten ist166, jederzeit durch schriftliche Notifikation geschehen. Nennt diese keinen späteren Zeitpunkt, wird der Rücktritt nach Ablauf eines Jahres nach ihrem Eingang beim Verwahrer wirksam. Daß der Rücktritt nur nach einer Frist zulässig ist, soll die gegenseitigen Erwartungen der Parteien bzgl. der Gebundenheit an das KP auf eine stabile Grundlage stellen; vergleicht man die Jahresfrist aber mit der Länge des fünfjährigen Verpflichtungszeitraums, wirkt sie kurz167. Zwar wird das Rücktrittsrecht im Umweltvölkerrecht selten genutzt168; sollte es beim KP aber dazu kommen, wäre z. B. ungeklärt, was mit der zugeteilten Menge der Partei und ihren Transaktionen bei den flexiblen Mechanismen passieren würde169. In jedem Fall wäre die Partei jedoch von einer Emissionsverpflichtung für den kommenden Zeitraum freigestellt, womit der Straffaktor ins Leere liefe. Verhindern könnten den Rücktritt wiederum nur Reputationsgründe, da selbst ein formell korrekter ser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196); Wiser, Elements Paper, S. 5; Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 21. 162 DFAT, KP Compliance System, S. 20; Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 22; Koza, KP Compliance System, S. 28, 61, 70. 163 Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (13, Fn. 18). 164 So aber Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840). 165 Vgl. Hagem/Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (110); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 16; Hovi, External Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 129 (136); Hovi/Froyn/Bang, Enforcing the KP, S. 2; Hovi/Kallbekken, Price of Non-compliance, S. 1; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (11); Koza, KP Compliance System, S. 61; Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840, 843). 166 Also i. d. R. ab dem 17. Februar 2008 (Inkrafttreten des KP: 16. Februar 2005). 167 Oberthür/Ott, KP, S. 335. 168 Oberthür/Ott, KP, S. 335. Zum Völkerrecht allgemein bestätigt dies Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (824). 169 Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 552.

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Rückzug von der Staatengemeinschaft als Bruch ihrer Erwartungen, der betroffene Staat werde sich für die vorhersehbare Zukunft dem Vertrag weiter verpflichtet fühlen, gewertet würde170. Im Ergebnis ist damit festzustellen, daß der Straffaktor von 1,3 ökonomisch kaum Anreiz zur Einhaltung der Emissionsverpflichtungen bietet. Lediglich Reputationsgründe könnten dazu führen, daß betroffene Parteien die dargestellten Schlupflöcher nicht nutzen171. Soll der Straffaktor künftig auch direkt ökonomisch wirken, müßten systemimmanente Lücken geschlossen werden. Dies könnte dadurch geschehen, daß die Emissionsdarlehen am Ende des je folgenden Verpflichtungszeitraums zurückbezahlt (wie beim europäischen Emissionshandelssystem172) und die zugeteilten Mengen für diesen Zeitraum früher verhandelt werden. Auch müßte die Rücktrittsfrist verlängert werden. Eine derartige Verschärfung dürfte praktisch jedoch ausgeschlossen sein, weil schon die Einigung auf die Sanktionen in der jetzigen Form sehr schwierig war und in Kenntnis – evtl. sogar wegen – ihrer Schwächen geschah. 4. Aussetzung von Übertragungen im Emissionshandel Zweite spezielle Folge für die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung ist nach Art. 15 V (c) PMC die Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Emissionshandel vorzunehmen [suspension of the eligibilty to make transfers]. Diese ist solange gültig, bis die Partei im beschleunigten Verfahren wieder in ihr Recht eingesetzt wird. Im Gegensatz zur Berechtigungsaussetzung für alle flexiblen Mechanismen dient die Aussetzung hier nicht dem Ziel, deren ordnungsgemäße Funktion zu garantieren, denn sie erfolgt unabhängig davon, ob die Berechtigungsvoraussetzungen gegeben sind oder nicht. Die Aussetzung verhindert vielmehr, daß eine Partei Emissionsberechtigungen veräußern173 kann, die gezeigt hat, daß sie (bspw. wegen zu vieler Verkäufe) nicht einmal fähig ist, ihrer eigenen Verpflichtung nachzukommen174. Die Aussetzung ist auch hier eine Sanktion für die Par170 Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1863 f.). Den Zusammenhang zwischen Nichteinhaltung und Nichtteilnahme sowie ihrer jeweiligen Sanktionierung betont Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (139 f.). 171 Vgl. Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (543). 172 Vgl. S. 300 ff. dieser Arbeit. 173 Ein Kauf bleibt unbenommen, weil er der Partei nach wie vor bei ihrer Einhaltung helfen kann. Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (531). 174 Vgl. Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (840).

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5. Kap.: Folgen

tei, da es regelmäßig in ihrem ökonomischen Interesse liegt, den Emissionshandel voll nutzen zu können. Die Sanktionswirkung wiegt besonders schwer, wenn die betroffene Partei ihrerseits Rechtsträger zur Teilnahme am internationalen Handel ermächtigt hat, die auf ihre Teilnahme vertraut haben und dementsprechend Druck auf die Partei aufbauen werden175. Ähnlich wie die Nichteinhaltungserklärung sowie alle anderen Folgen kann die Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Emissionshandel zu machen, zunächst einmal als reputationsschädigende Sanktion verstanden werden. Fraglich ist, ob sie daneben auch aus ökonomischen Gründen der Einhaltung der Emissionsverpflichtungen dient. a) Vereinfachte ökonomische Bewertung Die Wirkung einer Berechtigungsaussetzung auf die Einhaltung kann wieder am Beispiel zweier aufeinanderfolgender Verpflichtungszeiträume untersucht werden (unter Nichtbeachtung anderer Sanktionen)176: Müssen die Verkäufer (anders als in der Realität) bei Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen im ersten Verpflichtungszeitraum keine Berechtigungsaussetzung im zweiten Zeitraum fürchten, verkaufen sie in beiden Zeiträumen Emissionserlaubnisse. Der erzielte Gewinn stammt sowohl aus den Verkäufen, die durch eigene Emissionsreduktionen gedeckt sind, als auch aus denen, bei denen das nicht der Fall ist. Die Berechtigungsaussetzung verbietet es den Verkäufern von Emissionserlaubnissen, die ihre Emissionspflichten im ersten Verpflichtungszeitraum nicht eingehalten haben, im zweiten Zeitraum wieder Erlaubnisse auf den Markt zu bringen. Dies führt dazu, daß das Angebot an Emissionserlaubnissen sinkt, der Preis für sie im zweiten Zeitraum also steigt. Weil die Verkäufer dies vorhersehen können und ihren Gewinn maximieren wollen, werden sie den bei Nichteinhaltung erzielbaren Gewinn mit dem bei Einhaltung erlangbaren vergleichen. Entscheiden sie sich für die Einhaltung, führt dies wiederum dazu, daß das Angebot im ersten Verpflichtungszeitraum sinkt, so daß der Preis steigt. Erwarten die Verkäufer einen guten Preis für Emissionserlaubnisse im zweiten Zeitraum, werden sie diese zudem teilweise ansparen, was zu einer weiteren Preissteigerung im ersten Zeitraum führt. Diese Zusammenhänge zeigen, daß es von mehreren Faktoren abhängt, ob die Berechtigungsaussetzung die Einhaltung fördert oder nicht. Ist der Gewinn durch Einhaltung größer als der bei Nichteinhaltung, werden die 175 Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 484. Vgl. auch Pohlmann, Erwerb von Emissionsrechten, S. 317 ff. 176 Vgl. Nentjes/Klaasen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (541 f.).

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Verkäufer sich für die profitablere Einhaltung entscheiden und ggf. sogar Emissionserlaubnisse ansparen. In diesem Fall werden auch die Käufer zur eigenen Emissionsreduktion angehalten, weil die Verkäufer davon absehen, den Markt mit ihren Emissionserlaubnissen zu überfluten; deren Preis ist dadurch höher. Die Berechtigungsaussetzung würde so eine hohe Effektivität der Einhaltung bewirken. Sie wäre zudem ökonomisch effizient, da sie die Preise innerhalb der und zwischen den beiden Verpflichtungszeiträumen angleichen würde. b) Vollständige ökonomische Bewertung Voraussetzung für eine positive ökonomische Einhaltungswirkung der Berechtigungsaussetzung ist jedoch, daß sich der Preis für die Emissionserlaubnisse und damit der erzielbare Gewinn so bilden können, wie dies gerade geschildert wurde. Neben der von den Verkäufern zu beeinflussenden Angebotsseite ist hier auch die Nachfrageseite wichtig, also das Verhalten der (potentiellen) Käufer der Erlaubnisse. Bislang wurde unterstellt, daß diese ein Verhalten zeigen, das an der Einhaltung ihrer Emissionsverpflichtungen orientiert ist – sei es durch Kauf von Emissionserlaubnissen oder, bei zu hohen Preisen, durch eigene Reduktionsanstrengungen. Weil sie aber auch für eine Nichteinhaltung optieren können, ist diese Annahme unrealistisch. Bedingung für ein derartiges Käuferverhalten ist folglich, daß ihr Einhaltungswille trotz dieser Option groß genug ist. Dies wäre dann der Fall, wenn die Käufer ausreichend stärkere Einhaltungsanreize als die Verkäufer hätten. Diese Bedingung ist nicht gegeben: Alle sonstigen Folgen treffen Verkäufer und Käufer identisch, so daß nicht davon auszugehen ist, daß sie die Käufer stärker zur Einhaltung motivieren können. Es könnte im Gegenteil sogar so sein, daß die Verkäufer stärkere Einhaltungsanreize haben, da ihnen mit der Berechtigungsaussetzung eine zusätzliche Sanktion droht, die die Käufer nicht treffen kann177. In jedem Fall haben die Käufer keine stärkeren Einhaltungsanreize als die Verkäufer. Die Preisbildung wird damit nicht so funktionieren, wie bisher angenommen. Vielmehr werden sich nur geringe Preise auf dem Markt für Emissionserlaubnisse behaupten können, da die Käufer andernfalls für eine Nichteinhaltung optieren werden. Für die Verkäufer bietet das allenfalls den negativen Anreiz, den Markt mit billigen Emissionserlaubnissen zu überfluten. Eine positive ökonomische Einhaltungswirkung ist hingegen nicht erkennbar – jedenfalls nicht für die Verkäufer. Im Ergebnis ist festzuhalten, daß auch die Berechtigungsaussetzung ökonomisch keinen Anreiz zur Einhaltung der Emissionsverpflichtungen bietet. 177

Vgl. Wiser/Goldberg, Remedial Measures, S. 3 ff.

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5. Kap.: Folgen

Lediglich Reputationsgründe könnten wiederum dazu führen, daß die Parteien der Aussetzung Gewicht beimessen. Soll die Berechtigungsaussetzung zukünftig auch ökonomisch wirken, müßte zumindest der Einhaltungsanreiz der Käufer erheblich gehoben werden. Weil keinerlei Sanktionen vorgesehen sind, die zwischen Käufern und Verkäufern unterscheiden, wird dies praktisch jedoch nicht erfolgen.

IV. Ergänzende externe Nichteinhaltungsfolgen? Bei aller Kritik an den nur „löchrigen“ Sanktionen ist anzumerken, daß diese nicht nur die „formale“ Einhaltung erleichtern und so den Klimaschutz schwächen können, sondern daß erst sie es den zweifelnden Parteien ermöglicht haben, das Nichteinhaltungsverfahren zu akzeptieren und das KP zu ratifizieren178. Im Ausgleich zu strengen Vertragsverpflichtungen kommt es in den – später verhandelten – Nichteinhaltungsverfahren häufig zu solchen Schwächen, obwohl eigentlich gerade diese Pflichten in ein starkes Verfahren eingebunden werden müßten179: Ein „Vertragskonsens“ ist noch kein „Durchsetzungskonsens“180. Die realistische Alternative zum jetzigen Nichteinhaltungsverfahren war jedenfalls kein besseres, sondern gar kein Verfahren – und damit letztlich auch kein KP. Dem ist der Ist-Zustand vorzuziehen181, zumal offen ist, ob die Schwächen wirklich ausgenutzt wer178

Vgl. allgemein Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (473, 494, 530, 535): „[C]ompliance not only depends upon the decision to commit, but commitment also depends upon the decision to comply. [. . .] States considering whether to commit take into account the anticipated costs [. . .] of compliance [. . .]. This creates a tradeoff between enforcement of a treaty and widespread commitment to it. [. . .] Commitment and compliance are interwoven: States commit based on their incentives to comply, and states comply based on their incentives to commit.“ 179 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 473; Raustiala, 10 MEAs, S. 12 f., 65; Sand, Environmental Law, S. 341 f.; Victor, Collapse of KP, S. 65, Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (147); Victor, Early Operation, S. 26 f., 39; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (196). Vgl. ähnlich Rehbinder, USA, in: Rengeling, Emissionshandel, S. 127 (144). Durch die Schwächen reduzieren die Parteien das Risiko eines Reputationsverlustes, wenn eine Nichteinhaltung für realistisch gehalten wird. Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1856 f.). 180 Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 4. Ähnlich Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (45). 181 Ähnlich allgemein Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 660: „Dem ist entgegenzuhalten, daß erst durch die Einführung derartiger Verfahren die Übernahme der vertraglichen Verpflichtungen durch eine große Anzahl von Staaten [. . .] möglich wurde. Den Gemeinschaftsinteressen [. . .] ist durch diesen Ansatz besser gedient als durch Abkommen mit rigidem konfrontativen Durchsetzungsverfahren.“; Fisher, Improving Compliance, S. 8, 18: „[T]he task at hand is to design legal machinery [. . .] that will produce as high a degree of compliance as can reasonable

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den. Es ist zudem zu beachten, daß das Nichteinhaltungsverfahren durch andere Einhaltungsmechanismen flankiert wird, bspw. durch die projektbezogenen Kontrollen, die Anspar-Option und insbesondere die handelsspezifischen Einhaltungselemente (Einheitenreserve und Käuferhaftung). Die Schwächen der internen Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens werfen jedoch die Frage auf, ob es sinnvoll sein könnte, diese durch externe (nicht in diesem Verfahren vorgesehene) Folgen zu ergänzen182. Der Vorteil eines solchen Vorgehens läge im wesentlichen darin, die Mängel der internen Konsequenzen auszugleichen. So könnte durch externe Folgen, bspw. Handelssanktionen183, verhindert werden, daß sich Parteien den internen Folgen durch Rückzug vom KP entziehen. Auch würde hierdurch das Spektrum denkbarer Folgen deutlich erweitert (insbesondere um mehrere vorstellbare harte Sanktionen), was die Effektivität des Klimaregimes merklich steigern könnte. Derartige Überlegungen kranken jedoch an mehreren Punkten. Zuerst vergessen sie, daß die deutliche Tendenz zur Entwicklung von Nichteinhaltungsverfahren184 daher kommt, daß sich die ja schon zuvor zur Verfügung stehenden externen Sanktionen185 im Umweltvölkerrecht als weitgehend unexpected, given the state of the international community. [. . .] In considering a particular rule the risks of non-compliance must be weighted against the risk involved if there is no such rule at all. [. . .] A method of producing compliance with international law will not work unless it is generally acceptable to the international community.“ Ähnlich auch Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1870 f.). 182 Vgl. Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 476; Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (10, 12); Hovi, External Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 129 (131 ff.); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 256. 183 Vgl. dazu Boisson de Chazournes, Trade Measures, in: Kiss/Shelton/Ishibasi, Globalization, S. 181 (181 ff.); DFAT, KP Compliance System, S. 26 f.; Lang, Trade Restrictions, in: Wolfrum, Enforcing, S. 265 (265 ff.); Kirchgässner/Mohr, Trade Restrictions, in: Wolfrum, Enforcing, S. 199 (199 ff.); Stokke, Trade Measures, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 147 (147 ff.); Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 58 ff. Art. 3 V FCCC würde Handelssanktionen nicht entgegenstehen. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 73, 250, 530 f. Handelssanktionen werden auch diskutiert, um damit Staaten zu „bestrafen“, die nicht Partei des KP sind. Vgl. Buck/Verheyen, Welthandelsrecht, ZUR 2002, 89 (90); Shin, Wettbewerb und WTO, S. 21 f. 184 Die Frage von Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (125), würde heute nicht mehr so gestellt: „As far as traditional law is concerned, this is the long and short of ‚non-compliance‘: Breach entails wrongfulness; wrongfulness calls for responsibility which in turn may be realized either through recourse to third-party settlement or, in certain circumstances, by taking counter-measures against a nonperforming party. Where, then, is the need for specific provisions on non-compliance?“

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5. Kap.: Folgen

tauglich erwiesen haben186. Dies wird sich auch als Ergänzung eines Nichteinhaltungsverfahrens nicht ändern. Zudem würde der Einsatz externer Folgen das Nichteinhaltungsverfahren nicht nur ergänzen, sondern obsolet machen, weil diese außerhalb seiner Institutionen und Verfahrensregeln ergehen würden. Das würde nicht nur die Legitimität des Nichteinhaltungsverfahrens, sondern sogar die der einzuhaltenden Verpflichtungen unterminieren. Der Legitimitätsverlust, der durch eine nur unvollkommene Durchsetzung der Einhaltung entstehen würde187, ist demgegenüber als weniger schwerwiegend einzustufen. Aus diesen Gründen schließt das Nichteinhaltungsverfahren einen Einsatz externer Sanktionen aus. Dies ist bereits im Umkehrschluß daraus zu folgern, daß es einen internen Sanktionsmechanismus zur Verfügung stellt, zumal Art. 15 PMC mehrmals explizit betont, daß „die folgenden Konsequenzen“ anzuwenden sind – also keine anderen (expressio unius est exclusio alterius)188. Ein Einsatz weiterer Folgen stand und steht hier nicht zur Debatte189. Er ist beim KP nicht nur deshalb rechtlich gebannt, weil die Folgen (anders als in allen anderen Nichteinhaltungsverfahren) abschließend genannt werden, sondern auch, da (anders als in den Verfahren des Montrealer Protokolls und der Aarhus-Konvention) kein Verweis auf allgemeine völkerrechtliche Normen erfolgt190. Dies geht einher mit dem generellen völkerrechtlichen Grundsatz191, daß dann, wenn in einem bestimmten Bereich192 die Reaktionen auf Rechtsverstöße intern als lex specialis festgelegt sind (sog. „self-contained regime“), 185

Einseitiger und kollektiver Art (bspw. Repressalien und Retorsionen). Vgl. dazu Beyerlin, Umweltvölkerrecht, Rn. 462 ff.; Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 76 ff.; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 657; Doehring, Völkerrecht, Rn. 1202 f.; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (379 ff.); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 33 ff.; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (36 f.); Francioni, Dispute Avoidance, in: Kiss/ Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 229 (242); Goote, Non-Compliance Procedures, ILF 1999, 82 (82); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1867 ff.); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (125 ff.); Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 17 ff.; Werksman, Responding, S. 18; Yang, Treaty Enforcement, S. 5 ff. 187 Vgl. dazu Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (89); Shelton, Introduction, in: Shelton, Compliance, S. 1 (9); Yang, Treaty Enforcement, S. 24. 188 Explizit schließt kein potentielles „self-contained regime“ externe Sanktionen aus. Weil für das Vorliegen eines self-contained regime die Binnensicht des jeweiligen Bereiches entscheidend und eine Vermutung für das Nichtvorliegen aus dem allgemeinen Völkerrecht abzulehnen ist, genügt es, daß indirekt auf ein self-contained regime geschlossen werden kann. Vgl. Simma/Pulkowski, Leges specialis, S. 7 f. 189 Stokke, Trade Measures, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 147 (159). 190 Dort: „in accordance with the applicable rules of international law“. Vgl. zu diesem Aspekt Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (139). 186

B. Durchsetzungsabteilung

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parallelle externe Sanktionen aus dem lex generalis-Recht der allgemeinen Staatenverantwortlichkeit193 ausscheiden194. Die Nichteinhaltungsverfahren etablieren im Umweltvölkerrecht derartige self-contained regimes195, da sie spezielle, besser geeignete Folgen für die einen Vertragsbruch darstellende196 Nichteinhaltung vorsehen. Dies gilt v. a. für das Verfahren des KP mit seinen besonders weit entwickelten Institutionen, Verfahren und Sanktionen197. Das schließt nicht aus, daß dann, wenn eine Partei die von diesem Verfahren vorgesehenen Folgen nicht durchführt, ausnahmsweise später auf das allgemeine Recht der Staatenverantwortlichkeit zurückgegriffen werden kann198. Diese 191 Vgl. als Indiz Art. 55 des Entwurfs zur Staatenverantwortlichkeit der International Law Commission: „These articles do not apply where and to the extent that the conditions for the existence of an internationally wrongful act or the content or implementation of international responsibility of a State are governed by special rules of international law.“ 192 So der IGH im Teheraner Geisel-Fall für das Diplomatenrecht: „The rules of diplomatic law [. . .] constitute a self-contained regime which, on the one hand, lays down the receiving State’s obligations [. . .] and, on the other, foresees their possible abuse [. . .] and specifies the means at the disposal of the receiving State to counter any such abuse. These means are by their nature, entirely efficacious.“ (ICJ Report 1980, 1 (40)). 193 Vgl. Doehring, Völkerrecht, Rn. 827 ff.; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 77 ff. 194 Vgl. Churchill/Ulfstein, Institutional Arrangements, AJIL 2000, 623 (645 f.); Doehring, Völkerrecht, Rn. 840; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (57 ff.); Herdegen, Völkerrecht, § 59 Rn. 9; Ipsen, Völkerrecht, § 35 Rn. 39, § 59 Rn. 47; Koskenniemi, Fragmentation, S. 8 ff.; Ott, Supervisory Procedure, ZaöRV 1996, 732 (734); Ott, Umweltregime, S. 244; Simma, Self-contained regimes, NYIL 1985, 111 (111 f.); Simma/Pulkowski, Leges specialis, S. 3 ff.; Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 99 f. Vgl. auch Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (134, 136, 144, 162) und S. 154: „The special regime [. . .] not only makes reaction to breach easier than it would be otherwise be, it does this by establishing a collective procedure. The parties have ‚bought‘ the procedure in exchange for their free appreciation of the situation and of the freedom to choose countermeasures. The procedure not only enables, it also controls [. . .] through its nature and purpose.“ 195 Vgl. Doehring, Völkerrecht, Rn. 1201; Koskenniemi, Fragmentation, S. 10; Neumann, Durchsetzung, S. 71 f.; Ott, Umweltregime, S. 244 f.; Simma/Pulkowski, Leges specialis, S. 3. 196 Doehring, Völkerrecht, Rn. 829. Diese Annahme ist notwendig, um Nichteinhaltungsverfahren als self-contained regimes ansehen zu können. Simma/Pulkowski, Leges specialis, S. 3. Da die „Nichteinhaltung“ nur ein anderer Ausdruck für die „Verletzung“ eines Vertrages ist (vgl. 2. Kapitel, Fn. 23), liegt diese Voraussetzung vor. 197 Zu diesen Aspekten vgl. Marschik, Subsysteme im Völkerrecht, S. 73; Simma, Self-contained regimes, NYIL 1985, 111 (135 f.). 198 Vgl. Koskenniemi, Fragmentation, S. 10; Simma/Pulkowski, Leges specialis, S. 8, und ähnlich Doehring, Völkerrecht, Rn. 1201. Das Nichteinhaltungsverfahren

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5. Kap.: Folgen

Sicherungsfunktion bei einem Verfahrensversagen entspricht dem Verhältnis des Streitbeilegungs- zum Nichteinhaltungsverfahren199. Faktisch könnte es dennoch schwer sein, frühere externe Nichteinhaltungsfolgen völlig zu verhindern, sofern sie sich im Rahmen allgemeiner völkerrechtlicher Regeln (z. B. der WTO) bewegen, weil oft schon schwer nachzuweisen sein dürfte, daß eine bestimmte Maßnahme als Sanktion für eine Nichteinhaltung des KP gedacht ist. Der Einhaltungsdruck kann durch im Raum stehende externe Folgen also zwar de facto erhöht werden, ist als routinemäßiges frühes Element des KP-Einhaltungssystems jedoch de jure unzulässig und daher strikt abzulehnen.

C. Zwischenergebnisse Die von der Unterstützungsabteilung zu verhängenden Folgen sind – anders als bei der Durchsetzungsabteilung – keinen speziellen Durchführungsfragen zugeordnet, sondern allgemein gehalten, was mit ihrer umfassenden Aufgabe korrespondiert. Sie kann Empfehlungen erteilen und die Bereitstellung von Finanz- und Technologietransfer sowie Kapazitätsaufbau vermitteln. Die Durchsetzungsabteilung ist – anders als die Unterstützungsabteilung – verpflichtet, alle bei den konkreten Nichteinhaltungsfällen vorgesehenen Folgen automatisch und kumulativ zu ergreifen. Diese Sanktionsverhängung obliegt damit – abweichend von den anderen Nichteinhaltungsverfahren – nicht einer COP, sondern dem Einhaltungsorgan selbst. Sanktionen sind im Umweltvölkerrecht eine Ausnahme, aber im KP-Verfahren am bisher intensivsten vorgesehen. Folge einer Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten ist neben einer Erklärung der Nichteinhaltung die Entwicklung eines Einhaltungsaktionsplans. Einhaltungsaktionspläne sind an sich als Unterstützungsmaßnahmen einzustufen, denn sie entwerfen schrittweise ein Einhaltungsprogramm, mit dem den von der betroffenen Partei vorgetragenen Defiziten für die Nichteinhaltung begegnet wird. Als Sanktion können sie hier nur des KP macht das KP damit nicht zu einem geschlossenen, sondern einem letztlich weiterhin zum allgemeinen Völkerrecht offenen „Subsystem“. Es ist umstritten, ob auch nicht völlig abgeschottete Subsysteme als self-contained regime bezeichnet werden können. Vgl. dazu Marschik, Subsysteme im Völkerrecht, S. 65 ff., 127 ff., 169 ff. 199 Nach Marschik, Subsysteme im Völkerrecht, S. 72 Fn. 167, ist zunächst auch ein „Rückfall“ auf ein weiteres „Subsystem“ denkbar. Hier würde dies bedeuten, daß bei einem endgültigen Versagen des Nichteinhaltungsverfahrens das Streitbeilegungsverfahren noch vor der allgemeinen Staatenverantwortlichkeit zum Zuge kommen sollte.

C. Zwischenergebnisse

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deshalb gewertet werden, da ihre Entwicklung verpflichtend ist und weil sie die Nichteinhaltung öffentlich dokumentieren. Hält eine Partei die Voraussetzungen für die Nutzung der flexiblen Mechanismen nicht ein, setzt die Durchsetzungsabteilung die Berechtigung dazu aus. Das der Sanktionierung hierbei übergeordnete Ziel ist es, das ordnungsgemäße Funktionieren der Mechanismen zu gewährleisten. Bei einer Nichteinhaltung der zentralen Emissionsverpflichtung sind neben der Nichteinhaltungserklärung und dem Einhaltungsaktionsplan weitere Sanktionen vorgesehen: eine Reduzierung der zugeteilten Menge an Emissionsrechten und eine Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Rahmen des Emissionshandels vorzunehmen. Für den zweiten Verpflichtungszeitraum werden die zugeteilten Emissionen dabei um einen Straffaktor gekürzt. An sich würde dieser Faktor i. d. R. zu einer Einhaltung führen. Seine ökonomische Wirkung wird jedoch massiv untergraben: Die Tilgung kann immer wieder verschoben werden, und für den zweiten Verpflichtungszeitraum kann noch eine Menge an Emissionsrechten herausverhandelt werden, die den Straffaktor faktisch aufheben würde; letztlich könnte die betroffene Partei zudem einfach aus dem KP aussteigen. Weil auch die Aussetzung der Übertragungsberechtigung im Emissionshandel von nicht gegebenen Bedingungen ausgeht und damit ökonomisch keine Anreize zur Einhaltung bietet, können lediglich Reputationsgründe die Parteien von einer Ausnutzung der vorhandenen Schlupflöcher abhalten. Die Bedeutung des Reputationserhaltes sollte nicht unterschätzt werden, da die Einhaltung völkerrechtlicher Pflichten nicht nur innerstaatlich, sondern auch international das Ansehen eines Staates erhöht. Dieses Renommee bewirkt, daß auch künftig andere Staaten noch zu Verträgen mit ihm bereit sind. Eine Nichteinhaltung beschädigt diese Optionen. Die Sanktion der Erklärung der Nichteinhaltung verstärkt das durch ihre Prangerwirkung. Bei der Kritik an den Sanktionen ist zu bedenken, daß erst deren Mängel es den zweifelnden Parteien ermöglicht haben, das Nichteinhaltungsverfahren zu akzeptieren und das KP zu ratifizieren. Zudem wird das Verfahren durch die anderen Einhaltungsmechanismen des KP flankiert. Ergänzende externe Sanktionen, die die internen Schwächen ausgleichen könnten, sind abzulehnen: Sie haben sich bisher im Umweltvölkerrecht als untauglich erwiesen. Darüber hinaus führt das Nichteinhaltungsverfahren im KP zu einem self-contained regime, das die Reaktionen auf Rechtsverstöße intern festlegt und so externe Sanktionen ausschließt.

6. Kapitel

Gesamtbeurteilung des Nichteinhaltungsverfahrens Whether, and if so, why states elect to comply with international law, are now the most central questions within the international legal academy, and the answers are laden with implications for the role of law in the ordering of international relations.*

Die vorangegangenen Kapitel haben gezeigt, daß das Nichteinhaltungsverfahren des KP derart komplexe Institutionen, Verfahren und Folgen aufweist, daß es deutlich weiter entwickelt ist als die anderen Nichteinhaltungsverfahren im Umweltvölkerrecht. Nicht endgültig beantwortet wurde jedoch bisher, ob diese Ausgestaltung genügen wird, das Ziel des Nichteinhaltungsverfahrens aus Art. 1 PMC zu erreichen: die Unterstützung, Förderung und Durchsetzung der Verpflichtungen des KP. Dieses Kapitel dient darum einer zusammenfassenden Bewertung des gesamten Verfahrens, sowohl aus theoretischer als auch aus praktischer Sicht: Den theoretischen Blickwinkel übernehmen die in diesem Zusammenhang bedeutsamen1 völkerrechtlichen Einhaltungstheorien2, deren Ideen sich im Nichteinhaltungsverfahren niedergeschlagen haben. Ob das Verfahren auch in der Praxis reale Einhaltungswirkungen haben kann, wird im Anschluß anhand aktueller Emissionsdaten untersucht.

* Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1245). 1 So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (256); Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (5); Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (164). 2 Die Entwicklung einer umfassenden und schlüssigen Einhaltungstheorie wird als die entscheidende zukünftige Herausforderung für das Völkerrecht und benachbarte Disziplinen gesehen, da bisher keine Theorie existiert, die allgemein akzeptiert wird und mehr als einzelne Variablen beschreibt. (Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1249): „To note that this is no small undertaking is an understatement. [. . .] [T]he field of [international legal compliance] is still a ‚primitive science‘.“) Dieses Kapitel kann darum nur Ansätze zur Erarbeitung einer derartigen Theorie in dem Umfang bieten, in dem dies zur Bewertung des Nichteinhaltungsverfahrens erforderlich und sinnvoll ist, ohne mit spezielleren Arbeiten konkurrieren zu wollen.

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

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A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien Wie die „Nichteinhaltung“ [non-compliance] wird auch der ihr zugrundeliegende Begriff der „Einhaltung“ [compliance] nicht im Nichteinhaltungsverfahren (und auch nicht im übrigen Klimaregime) legaldefiniert. Dieses zeigt jedoch, daß darunter völkerrechtlich eine Übereinstimmung zwischen aufgestellten Rechtsregeln (hier: denen des KP) und realem Staatenverhalten zu verstehen ist, also regelkonformes Verhalten3. Weil die Einhaltung begrifflich noch unabhängig von der sie verursachenden Motivation ist, ist sie nicht als Einhaltung aufgrund äußerer Gründe von einem „Gehorsam“ [obedience] wegen Verinnerlichung der Norm zu unterscheiden4. Ausschlaggebend sind zudem nur die Rechtsregeln als solche und nicht deren „Geist“5, da dessen Einhaltung mangels Klarheit dieses Konzepts kaum kontrollierbar ist. Die Einhaltung unterscheidet sich von verwandten Begriffen, wie z. B. „Implementierung“ [implementation] und „Effektivität“ [effectiveness]6: Die 3 Vgl. allgemein Coleman/Doyle, Introduction, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 1 (5); Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (477); Crossen, Legitimacy Critique, S. 23; Dellbrück/Wolfrum, Völkerrecht I/3, S. 656; Fisher, Improving Compliance, S. 20; Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (432); Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, Strengthening, S. 179 (182); Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 8; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (5); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 30; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (457); Raustiala, 10 MEAs, S. 4; Underdal, Explaining Compliance, EJIR 1998, 5 (6); UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 33. 4 So aber Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2600 f. Fn. 3, 2659) Vgl. auch Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (345 ff.), nach dem schon der Begriff der Einhaltung nicht unabhängig von den diversen Einhaltungstheorien zu treffen ist. 5 Vgl. Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (477 f.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 23; Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1964); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (5 f.); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 31; Morlot, Monitoring, S. 12. 6 Vgl. Birnie/Boyle, International Law, S. 207; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1247 Fn. 27); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 3 ff.; Coleman/ Doyle, Introduction, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 1 (5); Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (478 f.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 24 f.; Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (23); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (377 f., 433); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 17 f., 396 f.; Gerhart, Reflections, CWRJIL 2000, 357 (363); Hanschel, Verhandlungslösungen, S. 61 ff.; Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1964 f.); Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, Strengthening, S. 179 (182); Jung, Design for Compliance, S. 5 ff.; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 9; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (6, 24 ff.); Mitchell,

266

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

Implementierung erfüllt eine Regel tatsächlich mit Leben, bspw. durch das Schaffen von Institutionen und die Durchsetzung der Norm. Sie ist i. d. R. wichtig, um die Einhaltung zu erreichen, aber dazu nicht immer notwendig, da Einhaltung auch ohne Implementierung erfolgt, wenn die Regel nur eine gängige Staatenpraxis abbildet bzw. in ihren Anforderungen sogar darunter bleibt oder wenn andere Gründe als die Implementierung zur Einhaltung führen. Andererseits garantiert allein die Implementierung nicht immer die Einhaltung. Implementierung ist also weder notwendige, noch hinreichende Bedingung für Einhaltung. Dies gilt auch für die Effektivität. Sie beschreibt den Wirkungsgrad, bis zu dem eine Regel den Zustand des zugrundeliegenden Problems verbessert oder ihre politischen Ziele erreicht. Dies kann auch bei geringer Einhaltung der Fall sein, muß es aber selbst bei hoher Einhaltung nicht.

I. Plädoyer für eine synkritische Einhaltungstheorie Gestützt auf empirische Beobachtungen7 stellen alle Einhaltungstheorien übereinstimmend fest, daß das Völkerrecht weitgehend eingehalten wird8. Berühmt ist Henkins Aphorismus9: „It is probably the case that almost all nations observe almost all principles of international law and almost all of Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (77); Montini, Improving Compliance, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 157 (158); Morlot, Monitoring, S. 11 f.; Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 4; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (454, 458 ff.); Raustiala, 10 MEAs, S. 5 ff.; Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (539); Shelton, Introduction, in: Shelton, Compliance, S. 1 (5); Simmons, Compliance, ARPS 1998, 75 (77 f.); Underdal, Explaining Compliance, EJIR 1998, 5 (6); Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (183). 7 Vgl. dazu Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (513 ff.); Morita/ Zaelke, Empirical Studies, in: INECE, 7th Conference, S. 113 (115 f.); Raustiala/ Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (548 ff.); Simmons/Martin, International Organizations, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 192 (199 f.). 8 Vgl. Barrett, International Cooperation, DELPF, 131 (138); Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (479); Crossen, Legitimacy Critique, S. 25; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 18 f.; Fisher, Improving Compliance, S. 8; 12; Henkin, How Nations Behave, S. 46 ff.; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (487); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2599); Koza, KP Compliance System, S. 7; Levy/Young/Zürn, Regimes, EJIR 1995, 267 (316); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (84). Zur Einhaltung von IGH-Entscheidungen vgl. Schulte, Compliance with Decisions, S. 81 ff. Eine Ausnahme bilden v. a. die Menschenrechte (vgl. 5. Kapitel, Fn. 103). 9 Henkin, How Nations Behave, S. 47. Häufig wird die Einleitung des – auch im Original kursiv hervorgehobenen – Aphorismus weggelassen, wodurch eine größere Sicherheit vorgespiegelt wird als vorhanden ist.

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

267

their obligations almost all of the time.“ Daß dieser Befund im Umweltvölkerrecht hinterfragt wird10, läßt sich v. a. durch eine verzerrte Wahrnehmung erklären, die sich wegen der Unauffälligkeit der Einhaltung auf die Nichteinhaltungsfälle konzentriert und dabei die weit höhere Zahl der Einhaltungsfälle vernachlässigt11. Der Einigkeit, daß das Völkerrecht eingehalten wird, folgt jedoch ein Streit, warum dies so ist oder (ausnahmsweise) auch nicht so ist12; es geht um das sog. „Einhaltungs-Rätsel“ [„compliance puzzle“]13. Die Antwort auf jene Frage, das sog. „Einhaltungs-Kontinuum“ [„compliance continuum“]14, ist für das Völkerrecht sowohl praktisch als auch theoretisch von zentraler Bedeutung15: Die Einhaltungswirkung bestehender Regeln (hier: des Nichteinhaltungsverfahrens) kann nur dann bewertet wer10 Vgl. z. B. Crossen, Legitimacy Critique, S. 25 f.; Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 19 f.; Sand, Environmental Law, S. 331; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (151 f.). 11 Vgl. Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 1045; Henkin, How Nations Behave, S. 46 f.; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (84 f.); Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (540); Shaw, International Law, S. 6 f. 12 Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (138 f.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 27; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (487); Koza, KP Compliance System, S. 7 ff.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (4). Einen Überblick zu diesem Streit bieten Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1251 ff.); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 97 ff.; Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (481 ff.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 27 ff.; Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/ Doyle, Compliance Gap, S. 19 (26 ff.); Grossman/Zaelke, Theories, in: INECE, 7th Conference, S. 73 (74 ff.); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1830 ff.); Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (50 ff.); Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1944 ff.); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (476 ff.); Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (348 ff.); Mitchell, Environment, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 500 (511); Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 8 ff.; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (466 ff.); Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (539 ff.); Risse, Law and Politics, in: Engel/Héritier, Linking, S. 81 (86 ff.); Simmons, Compliance, ARPS 1998, 75 (79 ff.); Yang, Treaty Enforcement, S. 12 ff.; Zangl, Internationale Normdurchsetzung, S. 9 ff. Eine Literatur-Zusammenstellung bietet Bradford, Legal Compliance, NCJILCR 2004, 379 (379 ff.). Auf nationaler Ebene existiert eine Paralleldiskussion dazu, warum und wann Individuen sich an das Recht halten. 13 So z. B. Risse, Law and Politics, in: Engel/Héritier, Linking, S. 81 (93). Von der „Achillesferse“ des Völkerrechts sprechen Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 3. 14 So bspw. Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (481). 15 Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (480); Crossen, Legitimacy Critique, S. 27; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1826); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2600); Simmons, Commitment, APSR 2000, 819 (833).

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6. Kap.: Gesamtbeurteilung

den und zukünftige Normen können allein dann für eine (noch) höhere Einhaltung besser gestaltet werden, wenn man annähernd weiß, warum und wann Staaten sich an das Recht halten16. Zu beantworten wäre zudem die Frage nach der Existenzberechtigung des Völkerrechts, wenn seine Einhaltung allein externe Gründe hätte: Wäre ein derart kraftloses Völkerrecht überhaupt „Recht“17 oder würde dieses wegen einer Nicht-Einhaltung irgendwann auch Nicht-Recht18? Bereits Henkin lehnt extreme Positionen zur Bedeutung des Völkerrechts für das reale Staatenverhalten ab und beschreitet einen Mittelweg19: „ ‚Realists‘ who do not recognize the uses and the force of law are not realistic. ‚Idealists‘ who do not recognize the law’s limitations are largely irrelevant to the world that is.“ Dieser ausgleichende Ansatz, der – anders als die absoluten Positionen20 – nicht nur Fälle der Einhaltung oder Nichteinhaltung, sondern beide Situationen erklären kann, ist auch für eine Beurteilung der Differenzen zwischen den diversen Einhaltungstheorien fruchtbar zu machen. Auch wenn sie selbst es überwiegend anders sehen, kann das Verhältnis der Theorien zueinander sinnvollerweise nicht mehr als sich ausschließend, sondern nur als ergänzend betrachtet werden. Die Unterschiede zwischen ihnen beruhen z. T. auf verschiedenen Fachterminologien21 sowie 16 Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 200; Charney, Soft Law, in: Shelton, Compliance, S. 115 (117); Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (476); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (535); Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (458); Raustiala, 10 MEAs, S. 5; Romano, ILO System, S. 26. 17 Vgl. Bothe, Non-Legal Norms, NYIL 1980, 65 (66); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (257); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 31 f.; Doehring, Völkerrecht, Rn. 31 ff.; Fisher, Improving Compliance, S. 11; Gerhart, Reflections, CWRJIL 2000, 357 (381); Goldsmith/Posner, Limits, S. 3; Henkin, How Nations Behave, S. 88 ff.; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2602); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (161); Koskenniemi, Gentle Civilizer, S. 455 ff., 478; Marschik, Subsysteme im Völkerrecht, S. 179; Müller, Sanktionen, FAZ vom 23.10.2004, S. 8; Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 3; Shaw, International Law, S. 5. 18 So Glennon, Völkerrecht, FAZ vom 27.9.2004, S. 7. 19 Henkin, How Nations Behave, S. 337. Ähnlich Glennon, Völkerrecht, FAZ vom 27.9.2004, S. 7, der in diesem Kontext von „Gläubigen“ und „Leugnern“ spricht. 20 Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1840). 21 Während das Völkerrecht von „Verträgen“ spricht, benutzen die Internationalen Beziehungen den Begriff der „Regime“. Darunter versteht man einen Satz impliziter oder expliziter „Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren“ (Krasner, Regimes, in: Krasner, International Regimes, S. 2). Es wird darauf hingewiesen, daß man „Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren“ auch „Recht“ nennen kann (Chayes/Chayes, The New Sovereignty, S. 303 Fn. 3: „Regime theorists find it hard to say the ‚L-word‘ “; Risse, Law and Politics, in: Engel/Héritier, Link-

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

269

Herangehensweisen22 des (juristischen) Völkerrechts [International Law] oder der (politikwissenschaftlichen) Internationalen Beziehungen [International Relations]23. Da die „Einhaltung“ in beiden Disziplinen nun en vogue ist24, werden diese Fachgrenzen zunehmend niedergerissen25. Darüber hinaus erklären die individuellen Einhaltungstheorien für sich allein nur unterschiedliche Ausschnitte aus einer komplexeren Realität26. ing, S. 81 (82)). Ein „Regime“ besteht so zwar primär aus „Recht“, kann sich aber aus mehreren „Verträgen“ zusammensetzen, wie das Beispiel des Klima-Regimes mit den zwei Verträgen FCCC und KP zeigt. Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 3, 6 f. 22 Die Internationalen Beziehungen fragen danach, ob, wann und wie Völkerrecht das Staatenverhalten beeinflußt. Das Völkerrecht befaßt sich dagegen damit, wie Erkenntnisse über das Staatenverhalten dazu genutzt werden können, Mechanismen zu entwickeln, die zu einer besseren Einhaltung führen. Vgl. Goldsmith/Posner, Limits, S. 15 f.; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (731); Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (538). 23 So auch Simmons, Commitment, APSR 2000, 819 (819); Simmons, Compliance, ARPS 1998, 75 (77). 24 Vgl. Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (87); Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1246); Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (546); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 2; Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (476); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/2004, 1 (1); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (377 f.); Grossman/Zaelke, Theories, in: INECE, 7th Conference, S. 73 (78); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (471); Hathaway, New Empiricism, ASILP 2004, 206 (207); Hønneland, Compliance Mechanisms, S. 37; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2600 f., 2631 f.); Krohn, UNEP’s Guidelines, elni 2/2003, 20 (20); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (26 f.); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 14; Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (455); Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 93 (93); Shelton, Introduction, in: Shelton, Compliance, S. 1 (9); Simmons, Commitment, APSR 2000, 819 (819); Simmons, Compliance, ARPS 1998, 75 (77, 91); Simmons, Why Comply, YJIL 2000, 323 (326); Simmons/Martin, International Organizations, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 192 (200); Tallberg, Paths to Compliance, IO 2002, 609 (609); Wettestad, Environmental Regimes, S. 33. 25 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (257); Goldsmith/Posner, Limits, S. 16; Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1942 f.); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (472); Henkin, How Nations Behave, S. 4; Joerges, Compliance research, in: Zürn/Joerges, Law and Governance, S. 218 (219 f.); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2632); Koskenniemi, Gentle Civilizer, S. 470 („intellectual alliance“); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (27); Raustiala, Compliance & Effectiveness, CWRJIL 2000, 453 (455 f.); Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (538, 540); Risse, Law and Politics, in: Engel/Héritier, Linking, S. 81 (83); Yang, Treaty Enforcement, S. 3. 26 So auch Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 4, 194; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1248); Burgstaller, Theories of Compliance,

270

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

Eine derartige Überbetonung einzelner Aspekte27 ist sinnvoll, um deren Rolle weiter zu analysieren, darf jedoch nicht soweit führen, andere Aspekte zu negieren. Nur ein multikausaler Ansatz kann in der realen Welt plausible Erklärungen für eine Einhaltung oder Nichteinhaltung liefern28. Je nach völkerrechtlichem Gebiet und den konkreten Fallumständen werden dabei verschiedene Aspekte unterschiedlich starke Relevanz gewinnen29. Dabei muß dieser größeren Realitätsnähe kein Verlust an dogmatischer Klarheit folgen, weil die Grundaussagen der einzelnen Theorien auf Ebene der verschiedenen Aspekte weiterbestehen können und lediglich auf einer „höheren Ebene“ miteinander verbunden werden30. Insgesamt kann man die S. 191; Goldsmith/Posner, Limits, S. 7; Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1944); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (494); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2602, 2635); Luck, Conclusion, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, 303 (322 f.); Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 8; Underdal, Explaining Compliance, EJIR 1998, 5 (5 f., 23). Eine Übersicht über einige dieser Aspekte bieten Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (545 ff.). 27 Diese – positiv betrachtet – Klarheit ist Voraussetzung des Erfolges der jeweiligen Einhaltungstheorien, weil diffenzierende Modelle schwerer zu vermitteln sind, auch wenn sie bezogen auf die Realität der Wahrheit näher kommen. Vgl. dazu Hønneland, Compliance Mechanisms, S. 34; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2635). 28 Vgl. Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 3 f.; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1286, 1436 f.); Charney, Soft Law, in: Shelton, Compliance, S. 115 (117); Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1944); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (535); Henkin, How Nations Behave, S. 318; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2649); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 32; Neyer/Zürn, Comparative Perspective, S. 16; Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (545). Koh will in seinem angekündigten Buch „Why Nations Obey: A Theory of Compliance with International Law“ einen vergleichbaren Ansatz verfolgen. Vgl. Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2599 Fn. †, 2646 Fn. 237). 29 So auch Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 5; Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (87); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 191; Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (498); Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (37); Glennon, Völkerrecht, FAZ vom 27.9.2004, S. 7; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1853); Levy/Young/Zürn, Regimes, EJIR 1995, 267 (316); Luck, Conclusion, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, 303 (323); Shelton, Economic Globalization, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 35 (35). 30 Dies entspricht der Forderung von Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1286): „All levels of analysis are necessary, and no one level is sufficient. The objective of long-term research programs should be to ‚build bridges between the various levels of analysis‘ rather than to force a choice between them. The complexity of the phenomen under analysis generates natural resistance to reductionism.“ Ebenso Hathaway, Human Rights, YLJ 2002, 1935 (1944): „[T]he goal [. . .] is not to supplant, but to supplement, these theories [. . .].“ Diese „Annäherungsmöglichkeiten“ besagen aber nicht, daß sich alle theoretischen „Gegensätze [. . .] ganz ausschalten lassen“. Vgl. Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, S. 160.

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

271

Verschmelzung als „zusammengeführte“ oder „synkritische31 Einhaltungstheorie“ bezeichnen. Erster Schritt einer derartigen Integration ist die systematische Verortung32 der verschiedenen Einhaltungstheorien33 in einem solchen synkritischen Ansatz. Auszugehen ist hierbei von einem „Einhaltungssystem“ [„compliance system“]: Dieses setzt sich aus dem „einzuhaltenden Recht“34 und dem „Einhaltungsrecht“ zusammen; letzteres unterteilt sich in das „Einhaltungsfeststellungs-“ und das „Nichteinhaltungsbehandlungsrecht“35. Im Klimaregime gehören die KP-Verpflichtungen zum einzuhaltenden Recht, das Nichteinhaltungsverfahren dagegen zum Einhaltungsrecht36. Die methodischen und Berichts-Pflichten sind einerseits zwar einzuhaltendes Recht, andererseits aber – wie auch ihre Überprüfung – Teil des Feststellungsrechts37. Viele Aspekte der Einhaltungstheorien setzen bereits intern am einzuhaltenden Recht an, während andere dieses als gegeben betrachten und fragen, wie dessen Erfüllung durch das Einhaltungsrecht extern zu be31

Aus dem Griechischen („Synkrisis“) für „zusammensetzend“ oder „verbindend“. 32 Diese ist nötig, um einer auch von Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1420), gesehenen Gefahr zu begegnen: „While it is possible to incorporate multiple levels of analysis within a single theory, it is also possible, by building too many variables [. . .] into a model, for theoretical eclecticcism to become hobgoblin to explanatory and predictive power.“ Noch kritischer sind Goldsmith/Posner, Limits, S. 15: „[M]any different reasons [. . .] result in an impoverished theory of compliance.“ 33 Zur historisch-philosophischen Entwicklung dieser Theorien vgl. Burgstaller, Theories of Compliance, S. 29 ff.; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2603 ff.). Zu Erfüllungskontrolltheorien vgl. ähnlich Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 90 ff. (u. a. zu: Bernath, Internationale Kontrolle; Berthoud, Contrôle international; Kaasik, Contrôle en Droit International; Kopelmanas, Contrôle international, RdC 77 (1950), 59 ff.). 34 Dieses läßt sich mit Fisher, Improving Compliance, S. 25, 35 ff., wiederum in eine Einhaltung des ursprünglichen Primärrechts („first-order compliance“) und die Erfüllung des nach einem Disput über jenes Recht ergehenden Sekundärrechts („second-order compliance“) unterteilen. Weil das Nichteinhaltungsverfahren nur die Einhaltung von Primärrecht des KP betrifft (es schafft selbst erst Sekundärrecht), kann diese Differenzierung hier außer acht gelassen werden. 35 Angelehnt an Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (17); Mitchell, Environment, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 500 (510); Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 52 f.; Raustiala/ Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (553). 36 Zur Durchsetzungsabteilung vgl. allgemein Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1845): „[A] model of compliance with international law requires a mechanism through which nations that violate an agreement are sanctioned.“ 37 Vgl. Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (43); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 67. Deshalb spricht man von einer „Kontrolle der Kontrollvoraussetzungen“ (vgl. S. 133 dieser Arbeit).

272

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Einhaltungssystem

einzuhaltendes Recht

Einhaltungsfeststellungsrecht

Einhaltungsrecht

Nichteinhaltungsbehandlungsrecht

Nichteinhaltungsverfahren methodische und Berichts-Pflichten KPVerpflichtungen

Abbildung 38: Anwendung des Einhaltungssystems auf das KP

einflussen ist38. Da das Nichteinhaltungsverfahren eine derartige Beeinflussung bezweckt (und das einzuhaltende Recht in Form der KP-Verpflichtungen schon feststeht), sind primär letztere zu seiner Bewertung sehr aufschlußreich39.

II. Aspekte des einzuhaltenden Rechts Diese Einschätzung besagt nicht, daß jene Aspekte, die am einzuhaltenden Recht ansetzen, für eine Kritik des Nichteinhaltungsverfahrens irrelevant sind und gänzlich unberücksichtigt bleiben: Zum einen kann mit ihrer Hilfe eingeschätzt werden, ob die KP-Verpflichtungen unter Außerachtlassung dieses Verfahrens bereits so ausgestaltet sind, daß sie zur Einhaltung oder Nichteinhaltung einladen – was wiederum verdeutlicht, wie stark das Nichteinhaltungsverfahren ggf. Einfluß nehmen muß. Zudem kann dieses Verfahren – bedingt – auch als einzuhaltendes Recht betrachtet werden, da die Parteien ihm unterworfen sind. 38 Raustiala/Slaughter, IL, IR and Compliance, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 538 (553). 39 So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (258).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

273

Wie schon der vermittelnde Ansatz von Henkin gezeigt hat, differieren die Theorien zum einzuhaltenden Recht darin, welche Bedeutung sie dem Völkerrecht für das reale Staatenverhalten beimessen40: Während „Realisten“ Staaten v. a. als interessen- und vernunftorientierte Akteure sehen41, die das Recht (nur) dann einhalten, wenn dies bei einer Gesamtabwägung für sie vorteilhaft ist, billigen „Idealisten“ dem Recht eigenständige Wirkung zu, die über die bloßen Interessen hinausreicht. Dabei wird davon ausgegangen, daß die Interessen wandelbar und über das Recht beeinflußbar sind42. Der Umfang der Beeinflussung hängt davon ab, wie das Völkerrecht (um)gesetzt wird: Es ist der Einhaltung förderlich, wenn es „legitim“ ist43 und wenn es in einem „transnationalen Rechtsprozeß“ ins nationale (sowie europäische) Recht „internalisiert“ wird44. Wichtig ist auch, wer das Völkerrecht tatsächlich (um)setzt45: Als hinter dem Staat stehende Akteure, de40 Vgl. Kadelbach, Ethik des Völkerrechts, ZaöRV 2004, 1 (2): „Der Antagonismus zwischen einer realistischen und einer idealistischen Sicht [. . .] prägt die Geschichte der politischen Theorie bis heute. Gleiches gilt für die Theorie des Völkerrechts.“ 41 Vgl. Goldsmith/Posner, Limits, S. 3 ff.; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (489, 495 f.); Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (350 f.). Zu rational choice in den Internationalen Beziehungen vgl. Snidal, Rational Choice, in: Carlsnaes/Risse/Simmons, IR, S. 73 (73 ff.). Zu einer ökonomischen Analyse von Nichteinhaltung vgl. Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (533 f.); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (85 ff.). 42 Vgl. Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1271 f.); Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (351 ff.). Die Realisten argumentieren umgekehrt, daß die Interessen auch das Recht beeinflussen. Vgl. Glennon, Völkerrecht, FAZ vom 27.9.2004, S. 7; Goldsmith/Posner, Limits, S. 9, 13; Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (351). Ein Zusammenhang wird in beiden Fällen gesehen, ohne aber ausdrücklich zu sagen, daß beide Sichtweisen sich nicht ausschließen. 43 Legitimität bewirkt einen „Einhaltungsschub“ [„compliance pull“]. Vgl. Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1269 ff.); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 113 ff.; Crossen, Legitimacy Critique, S. 48 ff.; Shaw, International Law, S. 60; Steffek, Legitimacy, S. 3 ff. Die Rolle der Legitimität in einer Verbindung verschiedener Theorien betont Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (496 f.). 44 Vgl. Bilder, Managing the Risks, S. 150 ff.; Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 196; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1266 f.); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 152 ff.; Fisher, Improving Compliance, S. 141 ff.; Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (497 ff.); Henkin, How Nations Behave, S. 60; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2602 f., 2645 ff.). Zur konkreten Internalisierung vgl. Kadelbach, Incorporation of Treaties, GYIL 1999, 66 (66 ff.). 45 Vgl. dazu Bilder, Beyond Compliance, in: Shelton, Compliance, S. 65 (66 ff.), Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 194; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1255, 1273 ff., 1285 ff.); Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (257); Fisher, Improving Compliance, S. 17, 67; Goldsmith/Posner,

274

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

ren Interessen für Einhaltung oder Nichteinhaltung entscheidend sein können, kommen neben der staatlichen Administration auch Individuen sowie die Gesellschaft insgesamt46 in Betracht. Bei „liberalen“ (freiheitlich-rechtsstaatlichen) Gesellschaften wird eine bessere Einhaltung vermutet47. Schon diese Zusammenstellung zentraler Theorieannahmen zum einzuhaltenden Recht zeigt, daß sie sich nicht zwingend widersprechen müssen, sondern vielmehr in einer synkritischen Theorie kumulativ zusammengeführt werden können. Dieser Gesamtansatz kann sogar vor den berechtigten Kritiken48 an den Einzeltheorien bestehen, da diese Kritik die verfehlte Verabsolutierung einzelner Einhaltungsaspekte voraussetzt. Auch die bisherigen Einhaltungstheorien enthalten schon synkritische Elemente, weil sie immer auch Aspekte der anderen Theorien in sich tragen49. Verdeutlicht werden soll dies im folgenden anhand der beiden wichtigsten Theorien zur Bewertung des Nichteinhaltungsverfahrens50: Hierbei handelt es sich um die Limits, S. 4 ff.; Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (495 ff.); Henkin, How Nations Behave, S. 47, 64 f.; Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (356 f.); Koza, KP Compliance System, S. 12; Ladenburger, Durchsetzungsmechanismen, S. 39; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (4 ff.); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (101 ff.); Slaughter, Liberal Theory, ASILP 2000, 240 (242 ff.); Slaughter, New World Order, S. 213, 261. 46 Als Teilbereich der Gesellschaft sind Unternehmen von besonderer Bedeutung. Speziell zum Einfluß verschiedener Mineralölkonzerne auf die amerikanische und europäische Haltung zum KP und seinem Nichteinhaltungsverfahren vgl. Skjærseth, Oil Companies, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 187 (187 ff.). 47 Vgl. dazu und zu Kritik Alvarez, Critique, EJIL 2001, 183 (183 ff.); Alvarez, Interliberal Law, ASILP 2000, 249 (252); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 165 ff.; Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (21); Hathaway, New Empiricism, ASILP 2004, 206 (208); Henkin, How Nations Behave, S. 61 ff.; Kemmerer, Völkerrechtstheorie, FAZ vom 7.11.2001, S. N6; Kingsbury, Concept of Compliance, MJIL 1998, 345 (357); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2650); Leeds, Domestic Political Institutions, AJPS 1999, 979 (979 ff.); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (113); Reus-Smit, Strange Death, EJIL 2001, 573 (573 ff.); Slaughter, Liberal Theory, ASILP 2000, 240 (246, 249); Victor, Collapse of KP, S. 56; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (157 ff.); Zangl, Internationale Normdurchsetzung, S. 7. Liberale Gesellschaften können dennoch scheinbar eine schlechtere Einhaltung aufweisen, weil sie wahrheitsgemäßer über ihre Erfüllung berichten als autoritäre Staaten. Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1246). 48 Derartige Kritiken formulieren alle Theorien zu den jeweils anderen Theorien. 49 So auch Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (31): „considerable overlap“; Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1840); Simmons, Compliance, ARPS 1998, 75 (76): „numerous points of overlap“. 50 So bereits Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, Strengthening, S. 179 (185).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

275

Einhaltungssystem

einzuhaltendes Recht

Einhaltungsrecht

interne Rechts(um)setzung

externe Beeinflussung

wer? Akteure Staaten Administration Individuen Gesellschaft („liberal“)

wie? Art Legitimität Internalisierung

Interessen (Realismus)

wie? Management

Durchsetzung

Unterstützung

Sanktionierung

Beeinflussung (Idealismus)

synkritische Einhaltungstheorie

Abbildung 39: Aspekte des einzuhaltenden Rechts und des Einhaltungsrechts

von Chayes und Chayes51 entwickelte „Managementtheorie“ [managerial theory] und die auf Downs et al.52 zurückgehende „Durchsetzungstheorie“ [enforcement theory]. Beide haben im Einhaltungssystem ihren Schwerpunkt im Einhaltungsrecht.

III. Aspekte des Einhaltungsrechts Innerhalb des Einhaltungsrechts können die Einzelaspekte der Management- sowie der Durchsetzungstheorie dem Einhaltungsfeststellungs- oder dem Nichteinhaltungsbehandlungsrecht zugeordnet werden. Unterschiedliche Akzentsetzungen existieren dabei primär bei letzterem, da die Managementtheorie v. a. die Bedeutung der Erfüllungshilfe betont, die Durchsetzungstheorie hingegen diejenige von Sanktionen. Im Sinne einer synkritischen Einhaltungstheorie wird die Beurteilung der beiden Theorien als unvereinbar aber zunehmend bezweifelt53: Ihre gegenseitige Ergänzung ist 51 52

Insbesondere Chayes/Chayes, New Sovereignty. Besonders Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (379 ff.).

276

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

vielmehr bereits in ihnen selbst angelegt. Das entscheidende Kriterium hierzu liefert die Durchsetzungstheorie, indem sie auf die „Tiefe der Kooperation“ hinweist54, die ein Regime verlangt. Diese steigt in dem Ausmaß, in dem von den Staaten eine Abweichung vom ansonsten eingeschlagenen Verhalten gefordert wird55, Pflichten also nicht „leicht“, sondern zunehmend „schwer“ einzuhalten sind. Dieser gesteigerten Einhaltungsschwierigkeit entspricht eine größere Kooperationstiefe. Abzustellen ist dabei neben den Gesamtverträgen auf die konkrete Normebene innerhalb des einzelnen Vertrages56. Konkretisiert man diesen Ansatz im Klimaregime, zeigt sich, daß die FCCC – mangels konkreter Emissionsverpflichtungen – als eher leicht einzuhaltender und das speziellere KP als eher schwer einzuhaltender Vertrag zu werten ist57. Anders als beim Nichteinhaltungsverfahren des KP, das die Einhaltung auch „durchsetzen“ soll, beschränkt sich das mehrseitige Beratungsverfahren der FCCC demzufolge – gemäß der Managementtheorie58 – auf das „Unterstützen“ und „Fördern“59. Innerhalb des KP ist besonders die Emissionsverpflichtung als schwer einzuhaltende Norm einzustufen; miterfaßt sind auch die Pflichten, die eng mit ihr zusammenhängen, nämlich die methodischen und Berichts-Pflichten sowie die Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen60. Hier geht das KP deutlich über die FCCC hinaus, gehen die Anhang I-Par53 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (279); Conzelmann, Carrot and Stick, S. 2; Crossen, Compliance Continuum, GIELR 2004, 473 (494 ff.); Crossen, Legitimacy Critique, S. 27; 45 ff.; Jung, Design for Compliance, S. 15 f., 53, 60 ff.; Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2639); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 68; Tallberg, Paths to Compliance, IO 2002, 609 (609 f.); Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (164 f.); Zangl, Internationale Normdurchsetzung, S. 5 Fn. 6. 54 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (383). 55 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (383); Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (37); Koza, KP Compliance System, S. 10. 56 So auch Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (7). 57 So auch Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (184, 186, 198). 58 Goldberg/Wiser/Porter/Lacasta, Compliance Regime, S. 14; OECD/IEA, Kyoto Mechanisms, S. 41; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (172 ff.); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (21); Werksman, Responding, S. 5 59 Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (421, 437); Hovi/Stokke/ Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (1); Werksman, Responding, S. 20; Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (18). 60 So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (279).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien leicht einzuhalten

schwer einzuhalten

FCCC

KP

mehrseitiges Beratungsverfahren

277

Emissionsverpflichtungen methodische und Berichts-Pflichten

andere Verpflichtungen

Berechtigungsvoraussetzungen

Unterstützungsabteilung

Durchsetzungsabteilung

Abbildung 40: Tiefe der Kooperation im Klimaregime

teien also eine tiefere Kooperation ein. Für diesen Bereich ist die Durchsetzungsabteilung zuständig, während die (dem Ausschuß des mehrseitigen Beratungsverfahren ähnelnde) Unterstützungsabteilung für alle leichter erfüllbaren Pflichten verantwortlich ist61 – nomen est omen . . . Bereits der Dualismus der Abteilungen und deren Aufgaben demonstrieren, daß sich im Nichteinhaltungsverfahren sowohl Management- als auch Durchsetzungstheorie niederschlagen62.

61

Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (23). Dem widerspricht nicht, daß die Unterstützungsabteilung vor der Zuständigkeit der Durchsetzungsabteilung auch für die schwer einzuhaltenden Verpflichtungen zuständig ist, weil in diesem Zeitraum laut KP noch gar keine Einhaltung erfolgen muß. 62 Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/ Tichá, Strengthening, S. 179 (186 f.); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 73; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (82). Anders als Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27), dies annimmt, basiert diese institutionelle Struktur also nicht nur auf den Besonderheiten des KP. Nicht zu folgen ist somit seiner Schlußfolgerung, daß diese Struktur kein Modell für andere Nichteinhaltungsverfahren werden kann. Vielmehr bietet sie sich ähnlich überall dort an, wo ein Vertrag sowohl leicht als auch schwer einzuhaltende Verpflichtungen enthält.

278

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

1. Einhaltungsfeststellungsrecht: Staatenberichte und Verifizierung Management- und Durchsetzungstheorie stellen übereinstimmend fest, daß das Einhaltungsfeststellungsrecht im Idealfall nicht nur Staatenberichte, sondern auch deren Verifizierung vorsieht63. Jener Forderung wird das KP gerecht, indem es die – im Vergleich zum sonstigen Umweltvölkerrecht besonders weit und robust entwickelten – methodischen und Berichts-Pflichten aufstellt und die daraus resultierenden Staatenberichte durch die sachkundigen Überprüfungsgruppen in einem speziellen Verfahren kontrollieren läßt. Verschiedenartige Schwerpunkte legen die Theorien auf die Gründe, warum dies erforderlich ist64. a) Leicht einzuhaltende Verpflichtungen: Transparenz Die – von leicht einzuhaltenden Pflichten ausgehende65 – Managementtheorie betont die Bedeutung von Staatenberichten und Verifizierung zur Herstellung von „Transparenz“ zwischen den Staaten66. Diese ist nötig, da die Staaten zwar ein gemeinsames Interesse am Erfolg des Klimaregimes haben, die Einhaltung der Einzelstaaten bei „öffentlichen Gütern“67 wie dem Klima aber nur dann gewährleistet ist, wenn sie sehen, daß auch andere Staaten ihre Pflichten erfüllen (sog. „tragedy of the commons“68). Ohne Transparenz besteht ein sog. „Gefangenendilemma“69, das Anreize 63 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 22 ff., 174 ff.; Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (396). 64 Conzelmann, Carrot and Stick, S. 10; UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 1 ff., nennen beide Gründe. 65 Vgl. S. 287 ff. dieser Arbeit. 66 Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 88; Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (19); Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (95); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 22 ff., 134 ff.; Conzelmann, Carrot and Stick, S. 7 f., 19 f.; Duruigbo, Economics and Compliance, CWILJ 2001, 177 (189); Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (433 f.); Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 403 ff.; Jung, Design for Compliance, S. 12 f.; Levy/Young/Zürn, Regimes, EJIR 1995, 267 (298); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (16, 18 ff.); Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (106 ff.); Tenner, Verification, in: Findlay, Verification Yearbook 2000, 133 (133); UNIDIR/VERTIC, Verification and Compliance, S. 5; Wiser, Compliance Systems, S. 3; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 327. 67 Vgl. dazu Hønneland, Compliance Mechanisms, S. 18 ff. 68 Vgl. dazu Hardin, Tragedy of Commons, Science 1968, 1243 (1243 ff.). 69 Das klassische Beispiel beruht auf zwei Gefangenen, die keinerlei Kontakt miteinander haben und die beide vor der Wahl stehen, zu schweigen oder zu gestehen.

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

279

bietet, als sog. „free-rider“ ohne eigene Einhaltungsmühen von Einhaltungen anderer Staaten zu profitieren70. Eine solche Transparenz wird schon durch die Übermittlung der Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen an COP/MOP garantiert. Die Transparenz erleichtert eine „Koordination“71 zwischen den Staaten72. Diese ist wichtig, weil der Nichteinhaltung der Verpflichtungen durch eine „Überzeugungsstrategie“ begegnet werden kann. Sie besteht in einem „Diskurs“73 der Staaten, Vertragsorgane und Öffentlichkeit, der die Einhaltung überprüft und bewertet, Nichteinhaltungen als zu lösende Probleme betrachtet und „nationale [Einhaltungs-]Prozesse“ in Gang setzt74. Dies verhindert, daß ein völkerrechtlicher Vertrag als „vergessener Vertrag“ [„sleeping treaty“] vernachlässigt wird75. Bei der Verifizierung findet der Diskursgedanke darin Ausdruck, daß die Überprüfungsgruppen zunächst Fragen an die Partei richten, dieser bei Problemen Rat anbieten und diese die Option hat, Probleme noch zu beseitigen und den Bericht zu kommentieren. Im Nichteinhaltungsverfahren setzt sich das darin fort, daß auch die anderen Parteien das Verfahren anstoßen können. Die allgemeinen Verfahrensregeln für die Unterstützungsabteilung fördern den Diskurs dadurch, daß auch externe Informationsquellen (v. a. Sie wissen, daß beiden nur eine kurze Gefängnisstrafe droht, wenn keiner gesteht, aber eine höhere Strafe, wenn beide gestehen. Gesteht jedoch nur einer von beiden, geht dieser straffrei aus, der andere erhält dagegen eine noch höhere Strafe. Das Dilemma liegt darin, daß aufgrund der mangelnden Transparenz jeder Gefangene ein Geständnis des anderen fürchten muß, so daß ein Anreiz besteht, selbst zu gestehen, obwohl es beiden besser ginge, wenn sie schweigen würden. Vgl. allgemein dazu z. B. Barrett, International Cooperation, DELPF 1999, 131 (132 ff.); Chayes/ Chayes, New Sovereignty, S. 144 f.; Leeds, Credible Commitments, CMPS 2000, 49 (52). 70 Bleibt man im Bild des Gefangendilemmas, handelt es sich beim free-rider um einen geständigen Gefangenen, der hofft, vom Schweigen des anderen zu profitieren. Vgl. dazu allgemein Böhringer, KP, S. 6 f.; Bothe, Vollzugsdefizit, in: FS Steinberger, S. 83 (88); Finus, Game Theory, S. 5 ff.; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (489, 500); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (9 f.); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (844). 71 Vgl. dazu Stoll, Cooperation, in: Wolfrum, Enforcing, S. 62 ff. 72 Wenn die geteilten Informationen aber unterschiedlich interpretierbar sind, kann die Transparenz entgegen dieser Annahme sogar eine Koordination erschweren. Vgl. allgemein Loewenstein/Moore, Ignorance, JLS 2004, 37 (37 ff.). Die Managementtheorie fordert (auch deshalb) eine Interpretation mehrdeutiger Vertragsregeln. 73 Zu dessen Bedingungen vgl. Kadelbach, Zwingendes Völkerrecht, S. 163 ff. 74 Vgl. Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 74; Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 22 ff., 109 ff., 229 ff.; Risse, Let’s Argue, IO 2000, 1 (20 ff.). 75 Vgl. Ehrmann, Erfüllungskontrolle, S. 21.

280

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

NGOs) zugelassen sind, daß die Partei sich vertreten lassen kann, ihr alle Informationen zur Verfügung stehen und ihr ein Übersetzungsrecht sowie umfangreiche Stellungnahmerechte zustehen. Umgekehrt wird die Öffentlichkeit regelmäßig informiert, damit auch sie am Diskurs teilnehmen kann. Wenn diese Information unterbleibt, sichert das lediglich, daß eine kooperative Beratungsatmosphäre gewährleistet bleibt76. All diese Punkte zeigen, daß die allgemeinen Verfahrensregeln von der Managementtheorie beeinflußt sind77. b) Schwer einzuhaltende Verpflichtungen: Sanktionierung Anders als die Managementtheorie geht die Durchsetzungstheorie von schwer einzuhaltenden Verpflichtungen aus78. Für diese hebt sie die Bedeutung von Staatenberichten und Verifizierung zur Sanktionierung von Nichteinhaltungen hervor, die deren vorherige Feststellung erforderlich macht79. Hierzu wird die von der Managementtheorie angeführte Transparenz positiv bewertet, aber betont, daß sie kein Selbstzweck sei, sondern daß es auf die Reaktion nach der Aufdeckung von Einhaltungsproblemen ankomme80. Dies ist synkritisch mit der Position der Managementtheorie verknüpfbar, weil diese zugesteht, daß die Transparenz auch dazu dient, die (wenigen) Fälle einer vorsätzlichen und hartnäckigen Nichteinhaltung herauszufiltern, um innerhalb des Regimes Zustimmung für eine Sanktionierung zu gewinnen81. Die Berichte der sachkundigen Überprüfungsgruppen gelangen deshalb nicht nur zu COP/MOP, sondern auch ins Nichteinhaltungsverfahren. Die Akzeptanz der Transparenz auch bei der für die Sanktionierung zuständigen Durchsetzungsabteilung wird im Nichteinhaltungsverfahren daran deutlich, daß die allgemeinen Verfahrensregeln übernommen und sogar durch ein weiteres, die Transparenz förderndes Element ergänzt werden: die i. d. R. öffentliche Anhörung, in der die Abteilung mit der betroffenen Partei 76

Vgl. allgemein Conzelmann, Carrot and Stick, S. 10. So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (275). 78 Vgl. S. 287 ff. dieser Arbeit. 79 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (19); Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (387); Shelton, Economic Globalization, in: Kiss/Shelton/Ishibashi, Globalization, S. 35 (41). 80 Bilder, Managing the Risks, S. 122; Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (387); Iklé, After Detection, FA 1960/61, 208 (208); Koskenniemi, Breach of Treaty, YIEL 1992, 123 (127 f.). Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 57, 59: „Increasing transparency is seen as an essential component [. . .] to increase compliance. [. . .] [S]uccessfully altering the noncompliers’ behaviour requires some response.“ 81 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 28. 77

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

281

in einen Dialog tritt. Darüber hinaus finden aber spezielle und beschleunigende Verfahrensregeln bei der Durchsetzungsabteilung Anwendung, die durch die Einführung von Fristen sowie der vorläufigen Entscheidung auf eine effektive Sanktionierung von Nichteinhaltungen gerichtet sind. Dieses „Mehr“ an Verfahren führt zu einer konfrontativeren Situation gegenüber der Partei, woran deutlich wird, daß die besonderen Verfahrensregeln der Durchsetzungsabteilung v. a. von den Annahmen der Durchsetzungstheorie geprägt sind82. 2. Nichteinhaltungsbehandlungsrecht: Unterstützung und Sanktionen Anders als im Einhaltungsfeststellungsrecht führt die unterschiedliche Schwerpunktsetzung auf leicht bzw. schwer einzuhaltende Normen im Nichteinhaltungsbehandlungsrecht nicht mehr zu identischen Schlußfolgerungen. Die maßgebliche Differenz zwischen Management- und Durchsetzungstheorie liegt nämlich darin, welches Gewicht sie Sanktionen für die Behandlung von Nichteinhaltungsfällen zumessen83: Während die Managementtheorie davon ausgeht, daß ein die Vor- und Nachteile einer Nichteinhaltung abwägender Staat (bei leicht einzuhaltenden Normen) auch ohne Sanktionen zu einer Einhaltung gebracht werden kann, ergänzt84 die Durchsetzungstheorie dies dadurch, daß sie (bei schwer einzuhaltenden Normen) dafür auch Sanktionen für notwendig erachtet: „Zuckerbrot und Peitsche“ [„carrots and sticks“]. Infolgedessen entscheidet die Art der Vertragsverpflichtungen über die erforderlichen Eigenschaften eines Behandlungsrechts85 und damit auch über die des Nichteinhaltungsverfahrens des KP86. Dies verdeutlicht die folgende 82 Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (275); Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, Strengthening, S. 179 (187 f.). 83 Vgl. S. 286 f. dieser Arbeit. 84 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 91 f., fordern hingegen ein gestuftes Verhältnis dahingehend, daß vor dem Einsatz von Sanktionen in jedem Fall zunächst auf die Mittel der Managementtheorie zurückgegriffen werden soll. Dies ist abzulehnen, da unter Umständen der direkte Einsatz (auch) von Sanktionen angezeigt ist. 85 Vgl. Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing Environmental Standards, S. 13 (15 f.); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 196; Marauhn, Procedural Law, ZaöRV 1996, 696 (703 f.); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (184). 86 So auch Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 63. Allgemein zu Nichteinhaltungsverfahren ebenso Ehrmann, Compliance Control, CJIELP 2002, 377 (433).

282

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

(härtere) Sanktionen

(aktives) Vertragsmanagement

schwer einzuhaltende Norm

Vorenthaltung vertraglicher Vorteile drohender Reputationsverlust (aktiv) Erfüllungshilfe Weiterentwicklung von Vertragsregeln Interpretation von Vertragsregeln drohender Reputationsverlust (passiv)

leicht einzuhaltende Norm

Einsparung von Abwägungskosten Wirkung der Normen (pacta sunt servanda) Eigeninteresse an Vertragseinhaltung Staatenberichte und Monitoring

gar nicht einhaltbare Norm

Einhaltung

Nichteinhaltung

sowieso eingehaltene Norm

Abbildung 41: „Einhaltungswaage“ zur Abwägung einer (Nicht-)Einhaltung

„Einhaltungswaage“, deren eine Schale die Einhaltungsschwierigkeit mißt, die in der anderen Schale durch verschiedene Einhaltungsanreize aufgewogen werden muß. Die Faktoren, die eine Nichteinhaltung verhindern können, werden im folgenden dargestellt.

a) Leicht einzuhaltende Verpflichtungen: Unterstützung Handelt es sich um einen leicht einzuhaltenden Vertrag bzw. um leicht einzuhaltende Normen, bedarf es gemäß der Managementtheorie keiner Sanktionen. Sehr leicht einzuhaltende Normen erfordern von den Staaten keine Verhaltensänderungen, womit ihre Einhaltung per se selbstverständ-

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

283

lich ist87. Die Einhaltungswaage kennzeichnet sie als „sowieso eingehaltene Normen“. Bei sonstigen Normen müssen die Anreize für eine Nichteinhaltung kleiner sein als die kumulierten Einhaltungsantriebe88. Auch ohne Sanktionen gibt es – jenseits des bei Nichteinhaltung immer drohenden Reputationsverlustes – mehrere solcher Faktoren, die entweder schon von vornherein (passiv) bestehen oder durch ein (aktives) „Vertragsmanagement“ noch geschaffen werden können89: aa) Passive Einhaltungsfaktoren Zunächst liegt eine Einhaltung i. d. R. im Eigeninteresse des Staates, da seine Interessen – auch die seiner wesentlichen Akteure – schon bei den vorangegangenen Vertragsverhandlungen ins einzuhaltende Recht eingeflossen sind90. Sowohl das KP selbst als auch dessen Nichteinhaltungsverfahren sind in diesem Sinne Kompromisse91, die in den Vertragsverhandlungen durch die Macht der stärkeren92 und die Blockademacht der schwächeren Parteien93 erzielt wurden. Sofern sich die Interessen nicht verändert haben (oder die Parteien nur Mitgliedschaftsrechte wahrnehmen wollten), ist die Einhaltung damit naheliegend94. Eine Einhaltung ist ferner effizient, da schon die staatliche Entscheidungsfindung über den Vertragsschluß Kosten verursacht hat und eine Abwägung der Vor- und Nachteile einer Nichteinhaltung weitere Kosten mit sich bringen würde, während die Einhaltung sie einspart95. Auch ist es für die Routinen bevorzugende Staatsverwaltung einfacher, den durch den völkerrechtlichen Vertrag auch innerstaatlich etablierten Standardverfahren zu 87

Vgl. ähnlich Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (380). Vgl. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1846, 1860 f.); Wolfrum, Ensuring Compliance, S. 31. 89 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 2 f., 22 ff.; 109 ff. 90 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 4 ff. 91 Vgl. allgemein Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (89). 92 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 6; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (12); Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (89). 93 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 6 f. Dies geschieht selbst gegenüber den mächtigen USA. Vgl. Brunnée, United States, EJIL 2004, 617 (637). 94 Bilder, Beyond Compliance, in: Shelton, Compliance, S. 65 (66); Chayes/ Chayes, New Sovereignty, S. 4; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (11 f.). 95 Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 4; Downs/Trento, Conceptual Issues, in: Luck/Doyle, Compliance Gap, S. 19 (20); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1860); Levy/Young/Zürn, Regimes, EJIR 1995, 267 (298). 88

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6. Kap.: Gesamtbeurteilung

folgen und den Vertrag schlicht einzuhalten96. All das spricht besonders in der EU dafür, die KP-Pflichten zu erfüllen, weil wegen der europäischen Verpflichtung zur gemeinsamen Erfüllung eine mehrfache Abwägung stattgefunden hat und das europäische Emissionshandelssystem auf EU-Ebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten zu einer intensiven Internalisierung dieser Pflichten geführt hat. Auch die Normen des völkerrechtlichen Vertrages selbst tragen zur Einhaltung bei97, da der pacta sunt servanda-Grundsatz die soziale Wertvorstellung ausdrückt, daß man dem Recht folgen soll (sofern nicht starke andere Interessen dagegensprechen) – z. B. verankert das Klimaregime die Überzeugung, daß es richtig ist, Klimaschutz zu betreiben und den KPPflichten zu folgen98. Dies ist um so mehr der Fall, je „legitimer“ die Normen sind99: Das hängt entscheidend davon ab, ob sie in einem fairen und akzeptierten Verfahren entstanden sind, ob sie gleich und ohne Diskriminierung angewendet werden und ob sie inhaltlich gewissen Fairneß- und Gerechtigkeitsvorstellungen genügen. Das KP erfüllt diese Anforderungen besonders durch seine Orientierung an den FCCC-Prinzipien, bspw. am auch die Pflichten leitenden Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“. Bewertet man das Nichteinhaltungsverfahren nach Legitimitätskriterien100, ist seine Bindungswirkung als hoch und das Verfahren selbst positiv einzuschätzen: Es wurde – wie seine Verhandlungsgeschichte zeigt – sehr sorgfältig ausgehandelt und orientiert sich ebenfalls an den FCCC-Prinzipien. Seine vielen Verfahrensgarantien, deren Einhaltung sogar per Einspruch durchgesetzt werden kann, bedingen nicht nur die Möglichkeit des Verfahrens zur Koordination, sondern tragen insbesondere zu seiner großen Fairneß und Akzeptanz bei. Ein kritischer Punkt könnte die mehrheitliche Besetzung auch der Durchsetzungsabteilung durch Mitglieder aus Entwicklungsländern sein. Eine rechtliche Verbindlichkeit würde die Legitimität des Verfahrens stärken. 96

Vgl. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 4; Goldsmith/Posner, Limits, S. 104 ff.; Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 35; Shaw, International Law, S. 8 f. 97 So Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 112; Henkin, How Nations Behave, S. 60; Keohane, IR and IL, HILJ 1997, 487 (491 ff.); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 15 ff., 19 f.; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (116 f.). Krit. Goldsmith/Posner, Limits, S. 9 f., 185 ff. 98 Vgl. Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (65 f., 77, 79 f.). 99 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 127 ff.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (8). 100 So ausführlich Crossen, Legitimacy Critique, S. 73 ff., 92 ff., der die „prozedurale Legitimität“ des Nichteinhaltungsverfahrens für hoch erachtet, dessen „substantielle Legitimität“ hingegen – wenig überzeugend – für verbesserungswürdig.

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

285

bb) Aktives Vertragsmanagement Sofern erforderlich, können diese passiven Einhaltungsfaktoren durch „Bausteine“ eines „aktiven Managements“ ergänzt werden101 – um v. a. jene Nichteinhaltungen zu bekämpfen, für die nicht allein eine strategische Entscheidung, sondern bspw. veränderte äußere Umstände oder einfach mangelnde Einhaltungskapazitäten ausschlaggebend sind102. So kann massiv veränderten Interessen oder Änderungen äußerer Umstände bereits durch eine Normanpassung mittels einer Interpretation oder Weiterentwicklung der Vertragsregeln begegnet werden103: Neben dem Rahmenkonventions- und Protokollansatz sind dazu Vertragsänderungen und vereinfachte Möglichkeiten zur Änderung bestimmter Vertragsteile geeignet, wie sie das KP vorsieht. Im Nichteinhaltungsverfahren wird demgemäß die Höhe der Strafrate nach Art. 15 VIII PMC für folgende Verpflichtungszeiträume erst durch eine Verfahrensänderung bestimmt. Obwohl sonst COP/ MOP die Vertragsregeln interpretiert, geschieht dies im Nichteinhaltungsverfahren auch durch die Feststellung von Nichteinhaltungsfällen sowie – in konkreterer Form – ferner durch die Empfehlungen der Unterstützungsabteilung, die jedoch primär als fördernde Maßnahmen einzustufen sind. Den begrenzten Kapazitäten der Staaten, die dazu führen können, daß diese den Vertragsverpflichtungen nicht nachkommen können, kann mit Erfüllungshilfe (Technologie- und Finanztransfer sowie Kapazitätsaufbau) abgeholfen werden104. Bei Staaten, die zwar eigentlich die Kapazitäten haben, aber eine Einhaltung als zu kostenträchtig empfinden, können derartige Transfers die Abwägung verändern105. Aus diesem Grund sehen neben den 101

Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 197 ff. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 9 ff.; Conzelmann, Carrot and Stick, S. 1; Lang, Erfüllungsdefizite, in: FS Schambeck, S. 817 (822 f.); Sand, Environmental Law, S. 332. 103 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 90; Brown Weiss, Conclusions, in: Shelton, Compliance, S. 535 (542 f.); Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 15 ff., 225 ff.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (11). Dies wird z. T. als „Kreativität“ bezeichnet – so bspw. Ott, Supervisory Procedure, ZaöRV 1996, 732 (747); Ott, Umweltregime, S. 255, 257. Die Durchsetzungstheorie betont statt der Weiterentwicklung der Vertragsregeln die Veränderung der tatsächlichen Umstände, die oft zu mehr Kooperation und besserer Einhaltung führt, wenn mit ihr eine Verringerung der Nichteinhaltungsanreize einhergeht. Dieser der „zeitlichen Dimension“ der Managementtheorie ähnelnde Aspekt ist aber nicht planbar und deshalb nicht als Einhaltungsstrategie einsetzbar. Vgl. Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (397 f.). 104 Beyerlin/Marauhn, Rechtsdurchsetzung, S. 120; Bilder, Managing the Risks, S. 115 f.; Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 15, 197 ff.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (14, 20 f.). 102

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6. Kap.: Gesamtbeurteilung

allgemeinen Erfüllungshilfenormen des Klimaregimes auch die Aufgabe und die Folgen der Unterstützungsabteilung ebendiese Erfüllungshilfe vor, v. a. für die Entwicklungsländer. Voraussetzung derartiger Hilfen sind Staaten mit genügend Resourcen106. b) Schwer einzuhaltende Verpflichtungen: Sanktionen Liegen hingegen ein schwer einzuhaltender Vertrag bzw. schwer einzuhaltende Normen vor, sind gemäß der Durchsetzungstheorie Sanktionen nötig, um den dann stärkeren Anreizen für eine Nichteinhaltung hinreichende Antriebe für die Einhaltung entgegensetzen zu können. Sehr schwer einzuhaltende Normen können derart massive Verhaltensänderungen erfordern, daß ihre Einhaltung de facto nicht möglich ist107. Die Einhaltungswaage benennt sie als „gar nicht einhaltbare Normen“. Bei anderen schwer einzuhaltenden Normen stellen Sanktionen die entscheidenden108 weiteren109 Bausteine dar, die bewirken, daß die kumulierten Einhaltungsantriebe nicht kleiner sind als die Nichteinhaltungsanreize. Die Staaten beachten dabei v. a. die Wahrscheinlichkeit einer Entdeckung und der Sanktionsverhängung110 und die Folgen dieser Sanktionen111. Je tiefer die Kooperation, desto mehr Sanktionen sind nötig112. Letztlich ergänzt die Durchsetzungstheorie damit lediglich die Managementtheorie113. Die von ihr ins Spiel ge105 Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (21). 106 Noch umfassender Koskenniemi, Gentle Civilizer, S. 480: „The language of [. . .] the management of ‚regimes‘, of ensuring ‚compliance‘, that has become rooted in much American writing about international law, is the language of a powerful and a confident actor with an enviable amount of resources to back up its policies.“ 107 Goldsmith/Posner, Limits, S. 225: „[T]here are still limits to what treaties can achieve [. . .]. It follows that some global problems may simply be unsolvable.“ 108 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (392 ff.); Yang, Treaty Enforcement, S. 21, 34. 109 Bothe, Enforcement Mechanisms, in: Wolfrum, Enforcing, S. 13 (35); Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1883 f.); Hathaway, Integrated Theory, UCLR 2005, 469 (501). Die Befürchtung von Conzelmann, Carrot and Stick, S. 3, daß der Managementansatz zu einem Vorstadium der Sanktionen verkümmert, ist damit unbegründet. Auch die UNEP Compliance Guidelines sehen in Nr. 14 (d) (ii) neben den unterstützenden auch stärkere Maßnahmen vor. 110 Unerheblich ist, durch welchen Mechanismus die Sanktionen zugefügt werden. Deshalb kann es effektiver sein, die Sanktionierung nicht internationalen Organisationen zu überlassen, sondern sie einzelnen mächtigen Staaten (wie den USA) anzuvertrauen. Vgl. Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (386 f.); Koza, KP Compliance System, S. 11; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/ Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (11, 15). 111 Hargrave/Helme/Kerr/Denne, KP Non-Compliance, S. 20; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (87 f.).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

287

brachten Sanktionen sind nur weitere Bausteine im Rahmen eines aktiven Vertragsmanagements. aa) Durchsetzungs- vs. Managementtheorie? Bei dieser Bewertung von Sanktionen handelt es sich um den heiklen Punkt für die Annahme einer synkritischen Einhaltungstheorie, welche auch Management- und Durchsetzungstheorie miteinander verknüpft, weil erstere Sanktionen plakativ als „Zeitverschwendung“114 verwirft – was der Verschmelzung entgegenstehen könnte. Dabei ist aber zu beachten, daß die Position der Managementtheorie zu Sanktionen so ambivalent ist, daß nur die Tiefe der Kooperation (aus der Durchsetzungstheorie) eine tragfähige Brücke zwischen den Ansätzen bauen kann115. So lehnt die Managementtheorie Sanktionen nur zu einer „routinemäßigen“116 Einhaltungserzielung ab und gesteht zu, daß in „wenigen117 Fällen“ „härtere Sanktionen“118 nötig sein könnten, wobei sie einem sehr engen Sanktionsbegriff folgt, der Reputationsverluste und den Entzug von vertraglichen Vorteilen nicht umfaßt119. Letztlich basiert sogar der Erfolg des von ihr hervorgehobenen Diskursprozesses auf dem „diplomatischen“ Druck von „im Hintergrund präsenten“120 Sanktionen, da nur so Staaten dazu ge112 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (260); Conzelmann, Carrot and Stick, S. 2; Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (384 ff.); Hønneland, Compliance Mechanisms, S. 3 f.; Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/ Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (7, 9); Morlot, Ensuring Compliance, S. 58; Neuhold, Cost-Benefit-Analysis, GYIL 1999, 84 (89 f.); Oberthür/ Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing S. 39 (39 f.); Wettestad, Environmental Regimes, S. 36. 113 Sehr ähnlich Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1832): „The managerial model [. . .] is a useful but incomplete model of compliance.“ 114 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 2. 115 So auch Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (279). 116 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 2. Ähnlich Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1264). 117 Dabei handelt es sich jedoch um „einige der besorgniserregendsten“ Fälle. Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 9. Ähnlich Bleckmann, Völkerrecht, Rn. 1045; Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1248). 118 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 28. 119 Crossen, Legitimacy Critique, S. 46. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (259), weist darauf hin, daß die Durchsetzungstheorie umgekehrt viele Maßnahmen, teilweise sogar Staatenberichte und Verifizierung, als Sanktion wertet. Conzelmann, Carrot and Stick, S. 7 ff., betrachtet diese ausdrücklich nicht als Sanktionen. 120 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 26, 29 f. Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1832); Koh, Obey, YLJ 1997, 2599 (2639), sprechen von

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6. Kap.: Gesamtbeurteilung

bracht werden können, sich dem Diskurs nicht gänzlich zu verweigern. Anders als es der erste Eindruck nahelegt, kommt auch die Managementtheorie folglich nicht ohne Sanktionen aus. Umgekehrt betont die Durchsetzungstheorie, daß die Managementtheorie nicht zu „unterschätzen“ oder „irrelevant“ ist, sondern Aspekte enthält, die mit denen ihrer Theorie zu „koppeln“ sind121. Dies zeigt, daß sie sich als kompatibel mit jener Theorie sieht, so daß die Durchsetzungstheorie als eine um Sanktionen erweiterte Managementtheorie gewertet werden kann. Eine synkritische Theorie ist damit vertretbar. Sie ist in der Lage, die impliziten unterschiedlichen Annahmen der beiden Theorien über die Schwierigkeit der Einhaltung zu versöhnen und zu überwinden, indem sie anerkennt, daß in der Realität sowohl leicht als auch schwer einzuhaltende Normen nebeneinander existieren. Die Management- und die Durchsetzungstheorie scheuen diesen Schritt und benötigen zur Beibehaltung der Plausibilität ihrer Thesen deshalb die dargestellten „Öffnungsklauseln“ zur jeweils anderen Theorie122. Die von der Managementtheorie gemachte Beobachtung, daß Sanktionen in völkerrechtlichen Verträgen „selten vorgesehen, selten genutzt, wenn vorgesehen, und ineffektiv, wenn genutzt“123 sind, widerspricht folglich nicht der Durchsetzungstheorie. Diese kritisiert nicht die empirischen Befunde der Managementtheorie124, sondern weist darauf hin, daß dies auch heißen kann, daß Staaten bisher nur solche Verträge geschlossen haben, die wenige Sanktionen verlangen125 (da sie allenfalls geringfügige Verhaltensänderungen erfordern126) – so besonders im Umweltvölkerrecht127, was die hohe Einhaltung dort erklärt. Nach den empirischen Aussagen der Managementtheorie bleibt danach unklar, ob in Fällen tieferer Kooperation die Einhaltung auch ohne „bessere Durchsetzung“, also Sanktionen, erzielt werden kann128. einem „Schatten“. Für das KP wird diese Drohfunktion betont von Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (225 f.). 121 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (397 f.). 122 Anders als die synkritische Theorie sind Management- und Durchsetzungstheorie damit nicht primär als Erklärungs-, sondern als Überzeugungstheorien zu werten. 123 Chayes/Chayes, New Sovereignty, S. 32 f. Zur Unbrauchbarkeit von Sanktionen vgl. im Detail S. 29 ff. (allgemein), S. 34 ff. (vertragsbasierte militärische und ökonomische Sanktionen), S. 68 ff. (mitgliedschaftliche Sanktionen) und S. 88 ff. (unilaterale Sanktionen). 124 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (379 f., 397). 125 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (383, 387). 126 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (380, 387); Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (7); Victor, Collapse of KP, S. 56; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (147). 127 Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (152 ff.).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

289

Zudem sind strengere Verpflichtungen bisher nur von den von vornherein einhaltungsbereiteren liberalen Staaten übernommen worden129, womit zu den anderen Staaten nur wenige Einhaltungsdaten vorliegen. Dieses Bild bestätigt sich im KP, in dem nur die Anhang I-Parteien die Emissionsverpflichtungen und die damit zusammenhängenden Pflichten übernommen haben, nicht dagegen die Entwicklungsländer. Bis auf evtl. einzelne osteuropäische Transformationsländer130 sind sämtliche Anhang I-Parteien als freiheitlich-rechtsstaatliche Staaten einzustufen. Darüber hinaus enthalten die nur wenigen Verträge mit tieferer Kooperation regelmäßig durchaus Sanktionen diverser Art, was bestätigt, daß bei schwieriger Einhaltung Sanktionen nötig sind131. Das Nichteinhaltungsverfahren des KP sieht dementsprechend für eine Nichteinhaltung der wichtigsten Anhang I-Pflichten ausdrücklich Sanktionen vor. Wenn die Managementtheorie zu bedenken gibt, daß hierbei zwischen verschiedenen Völkerrechtsgebieten zu differenzieren ist132, gibt dies einen Teil der Realität wieder – wie sich daran zeigt, daß die Durchsetzungstheorie „Verständnis“133 für diesen Einwand äußert. Es ist jedoch auch zu beachten, daß sich ganz unterschiedliche Gebiete so entwickelt haben, daß leicht einzuhaltenden Regeln ohne Sanktionen später strengere Verpflichtungen mit Sanktionen gefolgt sind134. Das gilt auch und gerade im Umweltvölkerrecht135, in dem der Rahmenkonventions- und Protokollansatz diese Entwicklung stark systematisiert (wie im Klimaregime). Die beschränkte Mitgliederanzahl im Protokoll erlaubt eine tiefere Kooperation136, erfordert aber auch Sanktionen. bb) Nichteinhaltungsverfahren des Kyoto-Protokolls Die Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens lassen sich wie folgt einstufen: Die Erklärung der Nichteinhaltung ist ein Instrument, den per se 128

Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (380); Nordhaus/Danish/ Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (842); Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (164). 129 Victor, Collapse of KP, S. 56; Victor, Enforcing, DELPF 1999, 147 (160). 130 Derartige Zweifel könnten gegenwärtig bspw. im Falle Rußlands bestehen. 131 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (387 ff.). 132 Bradford, Minds of Men, ASLJ 2005, 1243 (1248); Burgstaller, Theories of Compliance, S. 191; Oeter, Inspection, NYIL 1997, 101 (105); Zangl, Internationale Normdurchsetzung, S. 7. 133 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (391). 134 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (391). 135 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (395). 136 Downs/Rocke/Barsoom, Good news, IO 1996, 379 (399).

290

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

durch die Nichterfüllung schon passiv eintretenden Reputationsverlust aktiv noch zu verstärken137, um einen möglichst großen Schaden am Ansehen der betroffenen Partei zu erzielen. Abgesehen vom Einhaltungsaktionsplan verläßt sich das Verfahren bei einer Nichteinhaltung der methodischen und Berichts-Pflichten nur auf diese Nichteinhaltungserklärung, da die Schwierigkeit der Einhaltung dieser Pflichten im Vergleich zu den Emissionsverpflichtungen als geringer eingestuft wird. Im Zusammenhang mit einer Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung werden diese Sanktionen zwar ebenfalls für notwendig, aber nicht als ausreichend erachtet. Darum werden sie durch Sanktionen in Form der Vorenthaltung vertraglicher Vorteile ergänzt138: die Aussetzung der Berechtigungen, die flexiblen Mechanismen zu nutzen (bei einer Nichteinhaltung der Berechtigungsvoraussetzungen) sowie Übertragungen im Emissionshandel vornehmen zu können. Hinzu kommt der Straffaktor für den nachfolgenden Verpflichtungszeitraum als Sanktion eigener Art. Bei den speziellen Sanktionen für die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen ist einschränkend anzumerken, daß ihr ökonomischer Sanktionscharakter sich nur dann entfalten kann, wenn die betroffenen Parteien die in ihnen enthaltenen Schlupflöcher nicht nutzen. Selbst wenn diese Sanktionen durch die weiteren, im KP selbst eingebauten Einhaltungsmechanismen flankiert werden, führen ihre Schwächen dazu, daß der Sanktionsmechanismus des Nichteinhaltungsverfahrens insgesamt als primär reputationsbasiert einzustufen ist: Seine Wirksamkeit steht und fällt mit der Einschätzung dazu, welche Bedeutung die Erhaltung der Reputation für die betroffenen Parteien hat. Der obligatorische Einhaltungsaktionsplan nimmt eine „Zwitterstellung“ ein. Einerseits dient er als weitere reputationsbasierte Sanktion, andererseits ist er aber v. a. darauf gerichtet, durch seine Überprüfung und Bewertung in einem iterativen Diskurs die zukünftige Einhaltung zu fördern und zu unterstützen. Damit ist er ein Managementelement139, obwohl er als Sanktion der Durchsetzungsabteilung zugeordnet wurde. Dies zeigt auch im Detail, daß die Grenzen zwischen Management- und Durchsetzungstheorie durchaus fließend sind. Auch das Nichteinhaltungsverfahren insgesamt stellt sich als „Zwitter“ dar, indem es bewußt nicht nur Gesichtspunkte der Managementtheorie enthält, sondern – als erstes140 – auch maßgebliche Elemente der Durchset137 Dies geschieht dadurch, daß die Nichteinhaltung bekannter wird. Vgl. allgemein dazu Guzman, Compliance-Based Theory, CLR 2002, 1823 (1862). 138 Vgl. Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 16. 139 So Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (229 Fn. 69).

A. Bewertung durch die Einhaltungstheorien

291

zungstheorie141. Ganz im Sinne einer synkritischen Einhaltungstheorie nimmt es keine absolute, sondern eine verbindende Position zu den Einhaltungstheorien ein142 (wie bspw. – schon früher – auch das Einhaltungssystem der EU143). Während Art. 18 S. 1 KP noch sehr offen von der „Feststellung und Behandlung“ von Nichteinhaltungsfällen spricht, konkretisiert Art. 1 PMC das „Behandlungs“-Ziel des Nichteinhaltungsverfahrens schon dahingehend, daß es die Einhaltung der KP-Verpflichtungen nicht nur „unterstützen“ und „fördern“, sondern auch „durchsetzen“ soll144. Alle weiteren Verfahrensnormen, v. a. die Nichteinhaltungsfolgen145, spiegeln dieses doppelte Ziel wider, wodurch erst ein wirklich aktives Vertragsmanagement möglich wird. Das Nichteinhaltungsverfahren reflektiert ein gestiegenes Bewußtsein für das Erfordernis von Sanktionen bei schwer einzuhaltenden Normen146. Es 140 So Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (256, 279); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (88); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 172. Vorhergehende Nichteinhaltungsverfahren hatten ein starkes Übergewicht an Managementelementen, waren also nicht so ausgewogen wie das des KP. 141 Vgl. Conzelmann, Carrot and Stick, S. 2; Craik, Compliance Procedures, Abs. 3; Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (39 f.); Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, European Environmental Law, S. 179 (186 ff.); Koza, KP Compliance System, S. 25; Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (73); Morgan/Porter, Compliance Institutions, S. 2 ff.; Morlot, Ensuring Compliance, S. 12, 72; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81); OECD/ IEA, Kyoto Mechanisms, S. 39; Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/ Doyle, Compliance Gap, S. 93 (104); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (59); Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (191); Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (226). 142 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (273); Joerges, Compliance research, in: Zürn/Joerges, Law and Governance, S. 218 (225); Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81 Fn. 9). 143 Vgl. dazu Tallberg, Paths to Compliance, IO 2002, 609 (614 ff.). Wegen der Osterweiterung ist hier eine Stärkung der Managementelemente zu erwägen. Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, European Environmental Law, S. 179 (188). Zur Nichteinhaltung von EU-Recht vgl. besonders ein Forschungsprojekt von Börzel u. a.: www.fu-berlin.de/europa/ forschung.htm. 144 Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/ Tichá, Strengthening, S. 179 (186); Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 388. Die „Feststellung“ der Nichteinhaltungsfälle wird dagegen bei den Aufgaben der Durchsetzungsabteilung in Art. 5 IV PMC konkretisiert. Vgl. dazu auch Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (55). 145 Holtwisch, Non-Compliance Procedure, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/ Tichá, Strengthening, S. 179 (188).

292

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Straffaktor Durchsetzungsabteilung: aktives Vertragsmanagement

Berechtigungsaussetzung Nichteinhaltungserklärung Einhaltungsaktionsplan

(härtere) Sanktionen Vorenthaltung vertraglicher Vorteile drohender Reputationsverlust (aktiv) Erfüllungshilfe

Erfüllungshilfe

Unterstützungsabteilung: aktives Vertragsmanagement

( im KP selbst ) Rat /Empfehlungen

Weiterentwicklung von Vertragsregeln Interpretation von Vertragsregeln drohender Reputationsverlust (passiv)

schwer einzuhaltende KP-Normen

Einsparung von Abwägungskosten Wirkung der Normen (pacta sunt servanda)

leicht einzuhaltende KP-Normen

Eigeninteresse an Vertragseinhaltung Staatenberichte und Monitoring

Einhaltung

Nichteinhaltung

Abbildung 42: „Einhaltungswaage“ des Nichteinhaltungsverfahrens im KP

geht darin erheblich über die UNEP Compliance Guidelines hinaus, die von Nichteinhaltungsverfahren noch kein „Durchsetzen“, sondern nur ein – schwächeres – „Sichern“ der Einhaltung erwarten147. Diese Besonderheit rechtfertigt es, das Nichteinhaltungsverfahren des KP trotz seiner ökonomischen Defizite als „innovatives Modell“ und „neuen Standard“148 für andere umweltvölkerrechtliche Nichteinhaltungsverfahren zu klassifizieren149 – 146 Vgl. Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (279); Fitzmaurice/Redgwell, Non-Compliance Procedures, NYIL 2000, 35 (43, 63 ff.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (59); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (23). 147 Bei ansonsten völlig gleicher Wortwahl sprechen die UNEP Compliance Guidelines in Nr. 14 (d) (iii) hier stattdessen nur schwächer von „sichern“ [secure].

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

293

und es zudem als praktisches „Testfeld“ für die Einhaltungstheorien einzustufen150. Aus theoretischer Sicht ist das Verfahren folglich sehr positiv zu bewerten, weil es zur Erreichung seines Ziels eine zumindest abstrakt gelungene Konzeption aufweist.

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis Die positive abstrakte Bewertung des Nichteinhaltungsverfahrens aus theoretischer Sicht sagt noch wenig darüber aus, ob es sein Ziel auch in der Realität erreichen wird. Dies wird zum einen maßgeblich davon abhängen, ob das Verfahren konkret genau so umgesetzt wird, wie es vorgesehen ist; andere Nichteinhaltungsverfahren wurden in der Praxis abgeschwächt151, um auf die betroffenen Staaten noch mehr Rücksicht zu nehmen. Zum anderen ist zu beachten, daß das Verfahren mit externen Einflüssen konkurriert, die die staatliche Entscheidung bzgl. einer (Nicht-)Einhaltung beeinflussen. Da das Nichteinhaltungsverfahren des KP noch nicht zur Anwendung gelangt ist, fehlen hier praktische Erfahrungen. Möglich ist somit nur eine erste Prognose zur Auswirkung dieses Verfahrens auf die Einhaltungspraxis. Diese ist zwar schwierig152, doch erlauben die Charakteristiken des Nichteinhaltungsverfahrens erste Annahmen, so daß sie nicht völlig spekulativ ist153. 148

So oder ähnlich Birnie/Boyle, International Law, S. 531; Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (256, 278); Crossen, KP Compliance Regime, RMJ 1/ 2004, 1 (1); Crossen, Legitimacy Critique, S. 76 f.; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); MacFaul, National systems, S. 5; Oberthür/Marr, Erfüllungskontrolle des KP, ZUR 2002, 81 (81, 88 f.); Sach/Reese, Bonn und Marrakesch, ZUR 2002, 65 (71); Sands/Linehan, Compliance with MEAs, in: Luck/ Doyle, Compliance Gap, S. 93 (104, 112); Stokke/Hovi/Ulfstein, Preface, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. vii; Wang/Wiser, Compliance Regimes, RECIEL 2002, 181 (184, 187); Winkler, Emissionsrechtehandel, S. 10 f. 149 Vgl. Fernández Armenteros, Marrakech Agreement, elni 2/2001, 32 (33); Halvorssen/Hovi, Legally Binding Consequences, S. 2; Lefeber, Hague Bonn Marrakesh, HYIL 2001, 25 (27); Rose, Compliance system, NSWLJ 2/2001, 37 (37 ff.); Ulfstein/Werksman, Hard Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 39 (59); Voinov Kohler, Mécanisme de contrôle, S. 169, 201; Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 5, 378. 150 Brunnée, Testing Ground, ZaöRV 2003, 255 (279 f.). 151 Vgl. Victor, Collapse of KP, S. 139 f. Fn. 26; Yang, Treaty Enforcement, S. 28. 152 Vgl. Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 34 f.; Hovi/Stokke/ Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (12); Werksman, Negotiation, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 17 (32 f.). 153 Vgl. Hovi/Stokke/Ulfstein, Introduction, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 1 (4).

294

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

Um möglichst seriöse Aussagen zu machen, beschränkt sich die Untersuchung auf den Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens auf die Einhaltung der zentralen Emissionsverpflichtungen der Anhang I-Parteien im ersten Verpflichtungszeitraum von 2008 bis 2012154. Für die anderen Pflichten kann zum jetzigen Zeitpunkt nur abstrakt festgestellt werden, daß das Verfahren ihre Einhaltung sicherlich befördern wird155. Das gilt für die Entwicklungsländer, denen die Unterstützungsabteilung ihre Einhaltung erleichtern wird, aber auch bei den methodischen und Berichts-Pflichten der Anhang I-Parteien, bei denen der Einhaltungsaktionsplan die Einhaltung zielgerichtet steuern soll und bei denen die Nichteinhaltungserklärung eine Nichteinhaltung sanktionieren wird. Die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen ist von vielen länderspezifischen Faktoren abhängig156, so daß für die Prognose zwischen drei Staatengruppen mit unterschiedlichen Merkmalen zu differenzieren ist: den alten EU-Staaten, den anderen Industriestaaten und den osteuropäischen Transformationsländern157. Innerhalb der Gruppen können ggf. einzelne Staaten besonders begutachtet werden158. Gruppenspezifische Faktoren, die eine Einhaltung stark beeinflussen können, sind hierbei zu beachten – dies gilt primär für die supranationale EU. In Anlehnung an die Einhaltungstheorien wird zunächst untersucht, ob die Emissionsverpflichtungen für die einzelnen Staaten(gruppen) eine eher leicht oder schwer einhaltbare Norm darstellen. Dazu werden den jeweiligen Pflichten für den ersten Zeitraum von 2008 bis 2012 die realen Emissionsentwicklungen von 1990 bis 2002159 gegenübergestellt160. Darauf aufbauend wird der potentielle Einfluß 154

So auch Koza, KP Compliance System, S. 36 ff. Koza, KP Compliance System, S. 37. 156 Koza, KP Compliance System, S. 36. Dabei scheinen sich benachbarte Staaten bei ihrer Einhaltung zu beeinflussen. Vgl. Simmons, Commitment, APSR 2000, 819 (820, 829, 832); Simmons, Why Comply, YJIL 2000, 323 (360). 157 Ähnlich auch Koza, KP Compliance System, S. 36 ff., die statt der anderen (Nicht-EU) Industriestaaten aber die anderen OECD-Staaten als Gruppe wählt und damit die beiden kleinsten Anlage B-Parteien Liechtenstein und Monaco außer Betracht läßt. Mitchell, Flexibility, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 65 (77 ff.), unterscheidet hingegen nach ihrem Verhältnis zum Klimaregime abstrakter zwischen engagierten, neutralen, widerstrebenden und unnachgiebigen Staaten. Weil diese Aufteilung das Ergebnis der vermuteten Einhaltungspraxis weitgehend vorwegnimmt, eignet sie sich nicht für diese Untersuchung. Im Ergebnis gibt es aber Überschneidungen. 158 Koza, KP Compliance System, S. 41 ff., macht dies mit Kanada. 159 FCCC/CP/2004/5, S. 12. 160 Einen noch detaillierteren Überblick zu den einzelnen Anhang I-Parteien bieten (auf Basis älterer Daten) anhand von grafisch aufbereiteten Datenblättern Yamin/Depledge, Climate Change Regime, S. 584 ff. (Appendix II). 155

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

295

des Nichteinhaltungsverfahrens mit den sonstigen einhaltungsbeeinflussenden Faktoren abgewogen.

I. Europäische Union 1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen Die EU161 und ihre Mitgliedstaaten haben sich in Anlage B des KP zur Emissionsreduktion um –8% verpflichtet. EU-intern haben die Mitglieder jedoch auf Basis des Art. 4 KP davon abweichende Emissionsverpflichtungen von –28% bis +27% übernommen, die nunmehr als die relevanten Verpflichtungen anzusehen sind. Luxemburg, Dänemark, Deutschland, das Vereinigte Königreich, Österreich, Belgien, Italien und die Niederlande (in Reihenfolge der prozentualen Höhe) sind dabei eine Emissionsreduktionsverpflichtung eingegangen. Finnland und Frankreich haben sich nur zur Emissionsstabilisierung verpflichtet und Portugal, Griechenland, Spanien, Irland und Schweden (wieder in Reihenfolge der prozentualen Höhe) wurde sogar eine Emissionssteigerung zugebilligt. Die deutsche Pflicht zur Reduktion in Höhe von –21% ist demnach prozentual im EU-Vergleich als recht ambitioniert einzustufen (s. Tabelle 11 nächste Seite). Die Emissionsentwicklungen der Mitgliedstaaten zeigen ein gespaltenes Bild. Während einige Mitgliedstaaten (weiß) in der Zeit von 1990 bis 2002 ihre Verpflichtungen schon erreicht hatten, war es beim Großteil (hellgrau) noch nicht der Fall. Die teils erhebliche Zielverfehlung dieser Staaten hat bewirkt, daß die EU insgesamt bisher nicht einmal ein Drittel ihrer Emissionsreduktionsverpflichtung erzielen konnte. Für die EU im ganzen und die meisten der bisher ihre Ziele nicht erreichenden Mitgliedstaaten dürfte daher die Einhaltung nicht einfach werden162. Anders sieht dies evtl. für Griechenland und auch Deutschland aus, da diese beiden Staaten nur knapp von einer Einhaltung entfernt sind163. Deutschland ist so (bedingt v. a. durch den Zerfall der auch beim Energieverbrauch ineffizienten DDR-Industrie nach 1990) in einer noch guten Position, das angestrebte Emissionsziel einzuhalten.

161

Beachte 1. Kapitel, Fn. 65, zum Verhältnis von EG und EU beim KP. Koza, KP Compliance System, S. 38, ist auf Grundlage der Emissionen von 1995 (–3% für die EU insgesamt) noch optimistisch, daß die EU „auf gutem Weg“ ist. 163 Bei Luxemburg ist eine Prognose wegen der geringen Landesgröße und den darum starken Schwankungen der Emissionsmenge nicht möglich. So lag die Entwicklung der luxemburgischen Emissionen von 1990 bis 2000 bspw. noch bei –56%. 162

296

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Tabelle 11 Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in der EU Emissionsverpflichtung 2008–2012 (in % zu 1990)

Belgien

Emissionsentwicklung 1990–2002 (in % zu 1990)

–7,5

+2,9

Dänemark

–21

–0,4

Deutschland

–21

–18,6

Finnland

0

–6,8

Frankreich

0

–1,9

Griechenland

+25

+26

Irland

+13

+28,9

Italien

–6,5

+8,8

Luxemburg

–28

–19,8

Niederlande

–6

+1,1

Österreich

–13

+8,8

Portugal

+27

+40,5

Schweden

+4

–3,5

Spanien

+15

+40,5

Vereinigtes Königreich (UK)

–12,5

–14,5

–8

–2,5

Europ. Gemeinschaft (EG)

2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens Die alten EU-Mitglieder gehören alle zur Gruppe der liberalen (freiheitlich-rechtstaatlichen) Staaten, bei denen eine Einhaltung vermutet wird. Es handelt sich zudem um weit entwickelte Staaten, deren finanzielle und technische Fähigkeiten weltweit an der Spitze liegen, so daß eine Einhaltung nicht an diesen Faktoren scheitern wird164. Klimapolitik ist in der EU und vielen ihrer Mitgliedstaaten im Vergleich zu den anderen Gruppen sehr 164

Vgl. Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (60).

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

297

wichtig165, wie bspw. das EU-166 oder das deutsche Klimaschutzprogramm167 zeigen. Auch gesellschaftlich hat der Klimaschutz hohe Relevanz; so stammen viele einschlägige NGOs und auch diesbezüglich aufgeschlossene Unternehmen aus der EU. In keiner anderen Staatengruppe hat des weiteren eine derart starke rechtliche Internalisierung der Emissionsverpflichtungen stattgefunden wie über die Verpflichtung zur gemeinsamen Erfüllung und das europäische Emissionshandelssystem. Diese Faktoren begünstigen eine Einhaltung. Auf der anderen Seite wird die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen vielen EU-Staaten große Schwierigkeiten bereiten, da sie ihre Ziele bisher z. T. weit verfehlt haben. Die Schwierigkeit der Erfüllung liefert damit Anreize, auf diese ganz zu verzichten, zumal im Endeffekt nur Reputationsgründe davon abhalten könnten168. Die klimapolitische Führungsrolle der EU führt jedoch dazu, daß dieser Faktor als bedeutend zu werten ist. Zwar wird es für viele Staaten unmöglich sein, aus eigener Kraft die Emissionsverpflichtungen einzuhalten, doch bietet neben den flexiblen Mechanismen v. a. der interne EU-Emissionshandel die Möglichkeit, noch Emissionsberechtigungen zu erwerben. Vor diesem Hintergrund wäre der Reputationsverlust bei Nichteinhaltung sehr groß. Die EU muß bei der Entscheidung für Einhaltung oder Nichteinhaltung also zwischen der schwierigen Erfüllung und einem drohenden massiven Renommeeverlust abwägen. Letzterer läßt erwarten, daß auch ohne Nichteinhaltungsverfahren bereits eine Einhaltung erfolgen würde. Das Nichteinhaltungsverfahren kann diesen Anreiz verstärken169. So steigert die Nichteinhaltungserklärung einen Reputationsschaden. Der Ansehensverlust durch die weiteren Sanktionen weitet das noch aus. Auch ist es mit der klimapolitischen Position der EU unvereinbar, daß sie alle Schlupflöcher nutzt, die die Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge eröffnet, so daß zu dem Reputationsverlust ein ökonomischer Schaden kommen dürfte. Unbedeutend dürfte bei der EU dagegen eine Aussetzung der Berechtigung sein, Übertragungen im Emissionshandel zu tätigen, weil die Staaten außerhalb des EU-internen Emissionshandels keine Emissionsberechtigungen übrig haben werden. 165

Skjærseth, Oil Companies, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 187

(199). 166 Politische Konzepte und Maßnahmen der EU zur Verringerung der Treibhausgasemissionen: zu einem Europäischen Programm zur Klimaänderung (ECCP) (KOM (2000) 88 vom 3. März 2000). 167 Vgl. 1. Kapitel, Fn. 20. 168 Abgesehen von denkbaren EU-internen Sanktionen (vgl. Fn. 175). 169 Koza, KP Compliance System, S. 38.

298

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

Die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen wird auf EU-Ebene von zwei besonderen Faktoren beeinflußt, auf die die anderen Staatengruppen nicht zurückgreifen können. Dabei handelt es sich zunächst um die Vereinbarung zur gemeinsamen Erfüllung. Eine Konkretisierung dieser Übereinkunft liegt zudem im (mit dem KP verknüpften) europäischen Emissionshandelssystem. Es wird erwartet, daß beide Faktoren die Einhaltung für die EU deutlich beeinflussen und erleichtern werden170. a) Gemeinsame Erfüllung Nach Art. 3 I KP können Anhang I-Parteien auch „gemeinsam“ ihre Emissionsverpflichtungen erreichen. Art. 4 KP erlaubt durch Schaffung einer sog. Staaten-„Blase“ ein gemeinsames Vorgehen171. Diese Option wird z. T. als vierter „flexibler Mechanismus“ bezeichnet172. Sie beruht auf Interessen der EU und wurde aufgrund ihrer Supranationalität nur von ihr wahrgenommen. Zukünftig ist die wegen ihrer Einhaltungsvorteile interessante Blase aber auch für andere Staatengruppen denkbar. Haben Staaten eine gemeinsame Blase gebildet und dies nach Abs. 2 S. 1 dem Sekretariat notifiziert, das gem. S. 2 die anderen FCCC-Parteien unterrichtet, gilt die Annahme des Abs. 1 S. 1: Die die Blase bildenden Staaten haben ihre Emissionsverpflichtungen erfüllt, sofern die Gesamtmenge ihrer Emissionen die ihnen insgesamt zugeteilten Mengen nicht überschreitet. In dieser Zusammenfassung sowohl der Emissionsverpflichtungen als auch der tatsächlichen Emissionen liegt der „Blasen“-Charakter, der den einzelnen Staaten eine größere Flexibilität bei der Einhaltung gibt, da es genügt, wenn die zusammengefaßten Emissionen die gemeinsame Verpflichtung einhalten. Sollte ein Staat seine individuelle Verpflichtung nicht einhalten, kann es durch Übererfüllung eines anderen Staates ausgeglichen werden. Die Bedingungen der Vereinbarung und das jeder Partei zugeteilte Emissionsniveau werden nach Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 1 festgelegt und dem KPSekretariat notifiziert. In der EU wurden mit einer „Lastenteilungsvereinbarung“ [„burden-sharing agreement“] die neuen Emissionsverpflichtungen vereinbart173. 170

So auch Koza, KP Compliance System, S. 38 (bzgl. Art. 4 KP). Zur Blase vgl. Bothe, UNFCCC, ZaöRV 2003, 239 (247 f.); Kreuter-Kirchhof, Neue Kooperationsformen, S. 132; Metz/Bert/Kok/van Minnen/de Moor/Faber, COP-6 Agreement, IEA 2001, 167 (170); Oberthür/Ott, KP, S. 197; Yamin/ Depledge, Climate Change Regime, S. 133 ff. 172 Die Blase unterscheidet sich von den flexiblen Mechanismen aber dadurch, daß sie z. Zt. nur von der EU wahrgenommen wird, und daß sie rechtstechnisch keinen Mechanismus zur erleichterten Erfüllung schaffen will, sondern eine Berechnungsgrundlage für die Kontrolle der Einhaltung bietet (wie Art. 4 I 1 KP zeigt). 171

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

299

Die Blase bleibt gem. Abs. 3 während des gesamten Verpflichtungszeitraums in Kraft. Gelingt es den Parteien der Vereinbarung nicht, ihr zusammengefaßtes Ziel zu erreichen, ist jede von ihnen gem. Abs. 5 für ihr in der Übereinkunft vorgesehenes eigenes Ziel verantwortlich. Als nicht eingehalten gelten damit nur die neuen Verpflichtungen aus der Vereinbarung; die Ursprungsverpflichtung aus Anlage B des KP ist irrelevant. Auch eine gemeinsame Verantwortung scheidet aus. Neben diesen allgemeinen Regeln sehen Abs. 4 und 6 Besonderheiten für die EU vor: Danach muß eine „Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration“ (Art. 1 Nr. 6. FCCC) Teil der Blase sein. Nach Abs. 6 ist jeder Mitgliedstaat der Organisation einzeln sowie zusammen mit der (nach Art. 24 KP handelnden) Organisation im Fall des Nichterreichens des Gesamtziels für sein in der Vereinbarung notifiziertes Ziel verantwortlich. Anders als Abs. 5 legt Abs. 6 damit eine gemeinsame Verantwortung von Mitgliedstaaten und Organisation fest. Auch die EU selbst ist damit für eine Nichteinhaltung verantwortlich, womit sie sich ggf. im Nichteinhaltungsverfahren verantworten muß. Der Verweis auf Art. 24 KP ergibt nichts anderes: Nach dessen für die EU passenden Abs. 2 S. 2 entscheiden die Organisation und ihre Mitgliedstaaten zwar über ihre jeweiligen Verantwortlichkeiten hinsichtlich der Erfüllung ihrer KP-Verpflichtungen. Das kann aber schon deshalb nicht zur geteilten Verantwortung für die Emissionsverpflichtungen zwischen der EU und ihren Mitgliedern führen, weil Art. 4 VI KP, der nur die Emissionsverantwortlichkeit umfaßt, lex specialis zu dem mehrere Verantwortlichkeiten nennenden Art. 24 II 2 KP ist. Abs. 4 betrifft die EU-Erweiterung. Diese läßt gem. S. 1 die bestehenden KP-Verpflichtungen unberührt, was garantiert, daß die EU-Reduktionsverpflichtung von –8% auch nach dem Beitritt neuer Mitglieder174 bestehen bleibt und daß auch diese ihre jeweiligen Pflichten behalten. Falls diese Verpflichtungen von denen der EU abweichen (was in der ersten Beitrittsrunde nur bei Polen und Ungarn der Fall ist), könnte das zu Komplikationen führen, weil die EU hinsichtlich ihres Gesamtziels nicht entlastet würde. S. 2 entschärft dieses Problem, da jede Änderung der EU-Zusammensetzung nur die Emissionsverpflichtungen betrifft, die nach der Änderung beschlossen werden. Neumitglieder sind also nur dann Teil der EUBlase, wenn ihr Beitritt vor ihrer und der EU-Ratifikation des KP erfolgt. Weil sowohl EU als auch alle Beitrittsländer das KP schon früher ratifiziert 173 Entscheidung 2002/58/EG des Rates vom 25. April 2002 über die Genehmigung des Protokolls von Kyoto zum Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen im Namen der Europäischen Gemeinschaft sowie die gemeinsame Erfüllung der daraus erwachsenden Verpflichtungen (EG-ABl. L 130/1). 174 Dies gilt hypothetisch auch für den Fall des Rückgangs der Mitgliederzahl.

300

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

hatten, schied ein Beitritt der Neumitglieder zur EU-Blase für den ersten Verpflichtungszeitraum aus. Sie können aber Mitglieder einer Blase für folgende Zeiträume werden. Unabhängig davon könnten die Neumitglieder bereits jetzt wegen Art. 10 EGV angehalten sein, die EU bei der Einhaltung ihrer Reduktionsverpflichtung zu unterstützen: Danach müssen die Mitgliedstaaten nämlich alle geeigneten Maßnahmen zur Erfüllung der Gemeinschaftsverpflichtungen treffen. Dies könnte die über überschüssige Emissionsrechte verfügenden Neumitglieder in die Pflicht nehmen, den internationalen Emissionshandel primär mit den Altmitgliedern durchzuführen, was diese von anderen Staaten unabhängiger machen würde. b) Europäisches Emissionshandelssystem Kernbereich der rechtlichen Internalisierung175 der Emissionsverpflichtungen ist in der EU der seit 1. Januar 2005 angelaufene interne Emissionshandel. Anders als der Handel nach Art. 17 KP verläuft er nicht auf Staaten-, sondern auf Unternehmensebene. Generell entsprechen die Handelsphasen den fünfjährigen Kyoto-Verpflichtungszeiträumen, doch ist dem ein dreijähriger „Probezeitraum“ von 2005 bis 2007 vorangestellt. Das Emissionshandelssystem besteht im wesentlichen aus einer Emissionshandels-176 und einer Ergänzungsrichtlinie177, die die flexiblen Mechanismen in das 175 Koester, Aarhus Compliance Mechanism, JEEPL 2005, 31 (42 f.), wirft bzgl. der europäischen Internalisierung die Frage auf, in welchem Verhältnis die europäischen Sanktionsmechanismen zu einem völkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren stehen. Die Antwort ist, daß beide Mechanismen nebeneinander existieren und ein Vorrang einzelfallabhängig anhand der jeweiligen Leistungsfähigkeit politisch zu bestimmen ist (wie beim Verhältnis zum Streitbeilegungsverfahren), so daß die Verfahren sich in einer „kooperativen Konkurrenz“ ergänzen. Vgl. ähnlich Kadelbach, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 221 (zum Verhältnis von Europa- und nationalem Recht). Der europäische Mechanismus kann das Nichteinhaltungsverfahren nicht sperren, weil das KP nicht nur Europarecht ist und weil dieses zudem selbst dann kein geschlossenes „Subsystem“ wäre (vgl. Marschik, Subsysteme im Völkerrecht, S. 270 ff.). Umgekehrt schließt das Nichteinhaltungsverfahren die europäischen Mechanismen nicht aus, da das KP auch zu europäischem Recht geworden ist, ohne dabei einen Vorrang des Nichteinhaltungsverfahrens festzuschreiben. Politisch ist dieses multilaterale spezielle Verfahren aber weit geeigneter und für die anzeigenden Staaten unverfänglicher, so daß sich das Nichteinhaltungsverfahren politisch durchsetzen wird, während die europäischen Mechanismen nur eine Sicherungsfunktion haben werden. 176 Richtlinie 2003/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13.10.2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates (EU-ABl. L 275/32).

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

Völkerrecht

Klimarahmenkonvention Lastenteilungsvereinbarung (EG)

Anerkennungsabkommen mit anderen Handelssystemen

Europarecht

erleichterte Einhaltung durch

Emissionshandelsrichtlinie

301

Kyoto-Protokoll „bubble“ (EG)

flexible Mechanismen integriert durch

Ergänzungsrichtlinie

umgesetzt durch

nationales (dt.) Recht

Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)

Zuteilungsgesetz 2007 (ZuG)

Bildquelle: Michaelis/Holtwisch, Emissionshandelssystem, JA 2005, 71 (72). Zu einer anderen Abbildung vgl. Mehling, Emissions Trading, in: Holtwisch/Fajardo del Castillo/Tichá, Strengthening, S. 162 (167).

Abbildung 43: Verknüpfung des Klimarechts auf diversen Rechtsebenen

EU-System integriert. In Deutschland wurden die Richtlinien durch ein Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG)178 und ein es ergänzendes Zuteilungsgesetz179 (ZuG) umgesetzt180. Sollten andere Staaten eigene Emissionshandelssysteme entwickeln, sieht die Richtlinie völkerrechtliche Anerkennungsabkommen vor. Das europäische Emissionshandelssystem soll die Einhaltung deutlich kosteneffizienter machen als mit herkömmlichen Mitteln möglich. Die Sanktionen des europäischen Emissionshandelssystems sind strukturell denen des Nichteinhaltungsverfahrens verwandt181, obwohl nur Sanktio177 Richtlinie 2004/101/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.10.2004 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft im Sinne der projektbezogenen Mechanismen des Kyoto-Protokolls (EU-ABl. L 338/18). 178 Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2003/87 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (BGBl. 2004 I 1578). 179 Gesetz über den nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgasemissionsberechtigungen in der Zuteilungsperiode 2005–2007 (BGBl. 2004 I 2211). 180 Der europäische Emissionshandel kann hier nicht im Detail beschrieben werden; dies ist bereits an anderem Ort ausführlich geschehen: Michaelis/Holtwisch, Deutsche Umsetzung, NJW 2004, 2127 (2127 ff.); Michaelis/Holtwisch, Emissionshandelssystem, JA 2005, 71 (71 ff.). 181 Michaelis/Holtwisch, Deutsche Umsetzung, NJW 2004, 2127 (2131).

302

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Tabelle 12 Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens und des europäischen Emissionshandelssystems im Vergleich

Nichteinhaltungsverfahren

Europ. Emissionshandelssystem

Erklärung der Nichteinhaltung

Veröffentlichung der Betreibernamen

1,3-facher Straffaktor auf die Emissionspflichten (Reduktion der zugeteilten Menge)

Strafzahlung von 100 e (40 e) zu den weiterhin noch abzugebenden Berechtigungen

Aussetzung der Berechtigung für Übertragungen im Emissionshandel des Art. 17 KP

Sperrung des Betreiberkontos für die Berechtigungsübertragung an Dritte

Einhaltungsaktionsplan

–

nen gegen Unternehmen möglich sind, weil die Staatenverantwortlichkeit schon über das KP und dessen Nichteinhaltungsverfahren garantiert wird182. Das Sanktionssystem183 sieht einmal vor, daß die Namen der Betreiber von emittierenden Anlagen bei Nichteinhaltung veröffentlicht werden. Dieses „naming and shaming“ entspricht exakt der staatenbezogenen Prangerwirkung der Nichteinhaltungserklärung aus dem Nichteinhaltungsverfahren. Auch das europäische Sanktionssystem ist somit z. T. reputationsbasiert. Der Berechtigungsaussetzung für Übertragungen im Emissionshandel aus dem Nichteinhaltungsverfahren entspricht im europäischen System wiederum genau eine Sperrung des Betreiberkontos für Berechtigungsübertragungen an Dritte. Darüber hinaus sind auf EU-Ebene pro zuviel emittierter Tonne Kohlendioxid 100,– e (im ersten Dreijahreszeitraum: 40,– e) zu zahlen, wobei überzählige Tonnen weiter eingespart werden müssen. Damit gibt es hier eine finanzielle Strafe184, die auf KP-Ebene nicht erreichbar war. Sie ähnelt dem 1,3-fachen Straffaktor bei der Reduktion der zugeteilten Menge im Nichteinhaltungsverfahren. Anders als dort wird die Zahlung aber sofort fällig, so daß die Schwäche des Nichteinhaltungsverfahrens im europäischen System vermieden wurde. Der Einhaltungsaktionsplan hat kein Äquivalent auf europäischer Ebene, wäre für die vielen diversen Unternehmen aber 182

Michaelis/Holtwisch, Deutsche Umsetzung, NJW 2004, 2127 (2131 Fn. 72). Art. 15 S. 2, Art. 16 der Emissionshandelsrichtlinie bzw. §§ 17 I, 18 TEHG. 184 Diese hat ein US-amerikanisches Vorbild. Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (221). Vgl. dazu Rehbinder, USA, in: Rengeling, Emissionshandel, S. 127 (133). 183

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

303

auch weder angebracht noch durchführbar, da dies detaillierte Einblicke in die einzelnen Betriebe erfordern würde. Wegen der vorhandenen Ähnlichkeiten werden die zukünftigen Erfahrungen mit den Sanktionen des europäischen Emissionshandelssystems auch für eine denkbare Weiterentwicklung und Verbesserung der Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens von großem Interesse sein185.

II. Andere Industriestaaten 1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen Die anderen (Nicht-EU) Industriestaaten sind in Anlage B des KP Emissionsverpflichtungen von –8% bis +10% eingegangen. Die zentraleuropäischen Staaten Liechtenstein, Monaco und Schweiz haben dabei wie die EU eine Emissionsreduktionsverpflichtung in Höhe von –8% übernommen. Auch die USA (–7%), Japan und Kanada (–6%) sind Reduktionsverpflichtungen eingegangen, während Neuseeland sich nur zur Emissionsstabilisierung verpflichtet hat. Norwegen (+1%), Australien (+8%) und Island (+10%) wurden sogar Emissionssteigerungen zugebilligt. Die anderen Industriestaaten sind so die einzige Staatengruppe, deren Mitglieder in Anlage B des KP sowohl negative als auch positive Emissionsverpflichtungen akzeptiert haben, was bereits indiziert, daß es sich um eine vergleichsweise heterogene Gruppe handelt (s. Tabelle 13 nächste Seite). Die Emissionsentwicklungen dieser Staaten zeigen zunächst, daß es erst Island und der Schweiz gelungen ist, ihre Emissionen in 2002 im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. Bezogen auf die Emissionsverpflichtungen hat allein Island (weiß) sein Ziel bereits erreicht186, alle anderen Staaten (hellgrau) haben es bisher verfehlt. Die meist sogar erhebliche Zielverfehlung dürfte die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen sehr schwer machen187. Diese Staatengruppe weist die Besonderheit auf, daß sie die Anlage B-Parteien enthält, die das KP im ersten Verpflichtungszeitraum nicht ratifizieren wollen, nämlich die USA und Australien (fett). Völkerrechtlich müssen damit nur die sonstigen Staaten188 ihre Emissionsverpflichtungen einhalten, so daß auch lediglich hier das Nichteinhaltungsverfahren Einfluß haben kann. 185 So auch Wettestad, Climate Compliance, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 209 (217). 186 Wie bei Luxemburg ist aber auch bei Island dieser Wert zu relativieren, weil es sich um ein kleines Land mit deshalb stark schwankenden Emissionen handelt. 187 Koza, KP Compliance System, S. 39, sieht dies auf Basis der Emissionen von 1995 dagegen nur für Japan und Kanada (sowie die USA) so. 188 Eine noch erfolgende Ratifikation des KP durch Monaco vorausgesetzt.

304

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Tabelle 13 Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in den anderen Industriestaaten Emissionsverpflichtung 2008–2012 (in % zu 1990)

Emissionsentwicklung 1990–2002 (in % zu 1990)

+8

+22,2

Island

+10

–4,2

Japan

–6

+12,1

Kanada

–6

+20,1

Liechtenstein

–8

+0,1

Monaco

–8

+31,7

Neuseeland

0

+21,6

Norwegen

+1

+6,1

Schweiz

–8

–1,7

Vereinigte Staaten (USA)

–7

+13,1

Australien

2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens Die Aspekte, die die Einhaltung beeinflussen, unterscheiden sich bei dieser Staatengruppe erheblich und sind nur schwer einzuschätzen189. Tendenziell sind die Faktoren, die eine Einhaltung begünstigen, aber ähnlich gelagert wie bei der EU. So handelt es sich ausschließlich um liberale Staaten, deren finanzielle und technische Kapazitäten weltweit an der Spitze liegen190. Die Klimapolitik genießt auch bei ihnen politisch und gesellschaftlich einen vergleichsweise wichtigen Rang – zumal es sich um Länder handelt, die als Insel- (Island, Japan, Neuseeland), Küsten- (Kanada, Norwegen) oder Bergstaaten (Schweiz) mit teilweise sensiblen Ökosystemen stark vom Klimawandel betroffen sind. Ein wesentlicher Unterschied zur EU liegt jedoch darin, daß bei diesen Staaten keine vergleichbar starke Internalisierung der Emissionsverpflichtungen durch die jeweiligen nationalen Rechtssysteme stattgefunden hat. 189 190

Koza, KP Compliance System, S. 39. Vgl. Haas, Choosing to Comply, in: Shelton, Compliance, S. 43 (60).

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

305

Die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen wird den anderen Industriestaaten massive Schwierigkeiten bereiten, da sie ihre Ziele bisher z. T. sehr weit verfehlt haben. Wie bei den EU-Staaten können letztlich wieder nur Reputationsaspekte eine Nichteinhaltung verhindern. Dieser Faktor unterscheidet sich bei den Einzelstaaten in dieser Gruppe sehr, doch ist insgesamt festzustellen, daß die anderen Industriestaaten keine der EU entsprechende klimapolitische Führungsrolle eingenommen haben, so daß das Ansehen bei einer Nichteinhaltung hier weniger beeinträchtigt wäre. Dieser Umstand macht es auch wahrscheinlicher als bei der EU, daß die Schlupflöcher der Sanktionen genutzt werden, womit deren ökonomisches Schädigungspotential leerlaufen könnte. Auch hier dürfte eine Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Emissionshandel zu tätigen, als Sanktion wirkungslos bleiben, da die Staaten keine entbehrlichen Emissionsberechtigungen haben werden.

III. Osteuropäische Transformationsländer 1. Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen Die osteuropäischen Transformationsländer haben in Anlage B des KP Emissionsverpflichtungen von –8% bis 0% übernommen. Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Slowakei, Slowenien und die Tschechische Republik sind eine Emissionsreduktionsverpflichtung von –8% eingegangen – wie die EU. Auch Polen und Ungarn (–6%) sowie Kroatien191 (–5%) haben Reduktionsverpflichtungen übernommen, während die Russische Föderation und die Ukraine sich nur zur Emissionsstabilisierung verpflichtet haben. In dieser Gruppe wurde keinem der Staaten eine Emissionssteigerung zugebilligt (s. Tabelle 14 nächste Seite). Die Emissionsentwicklungen der osteuropäischen Transformationsländer zeigen, daß fast alle diese Staaten (weiß) ihre Emissionen in 2002 im Vergleich zu 1990 (bedingt v. a. durch den Zerfall der auch bzgl. des Energieverbrauchs ineffizienten osteuropäischen Industrie nach 1990) erheblich reduziert haben. Mit Ausnahme Sloweniens (hellgrau) dürfte die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen den Staaten wegen des z. T. sehr großen Abstandes zwischen den tatsächlichen und den erlaubten Emissionen trotz des starken Wirtschaftswachstums also keinerlei Probleme bereiten192, zumal Wirtschaftswachstum durch den Einsatz modernerer Technologien nicht mehr zwingend mit einem erheblichen Emissionsanstieg verbunden sein 191 192

1995.

Eine noch erfolgende Ratifikation des KP durch Kroatien vorausgesetzt. So schon Koza, KP Compliance System, S. 36, auf Basis der Emissionen von

306

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Tabelle 14 Emissionsverpflichtungen und -entwicklungen in den osteuropäischen Transformationsländern Emissionsverpflichtung 2008–2012 (in % zum Basisjahr)

Emissionsentwicklung Basisjahr–2002 (in % zum Basisjahr)

Bulgarien

–8

–56

Estland

–8

–55,2

Kroatien

–5

–11,5

Lettland

–8

–62,8

Litauen

–8

–65,7

Polen

–6

–32,2

Rumänien

–8

–48

Russische Föderation

0

–38,5

Slowakei

–8

–28,5

Slowenien

–8

–1,1

Tschechische Republik

–8

–24,9

Ukraine

0

–47,4

Ungarn

–6

–31

muß. Generell sind die Transformationsländer damit in einer hervorragenden Einhaltungsposition. 2. Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens Die Gruppe der osteuropäischen Transformationsländer unterscheidet sich stark von den beiden anderen Gruppen. Die Erfahrung mit dem Montrealer Protokoll hat gezeigt, daß eine Nichteinhaltung osteuropäischer Transformationsländer eher aus deren Defiziten als aus einer bewußten Entscheidung resultiert193. Überträgt man das auf das KP, bedeutet es, daß ihnen insbesondere die von der Unterstützungsabteilung gewährte Hilfe sowie der Einhaltungsaktionsplan helfen könnten, ihre Emissionsverpflichtungen zu erfül193

Koza, KP Compliance System, S. 36.

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

307

len194. Darüber hinaus ist zu beachten, daß einige der Länder nur eingeschränkt als liberale (freiheitlich-rechtsstaatliche) Staaten zu werten sind, so daß eine Einhaltung nicht zu vermuten ist. Folgerichtig haben manche osteuropäische Transformationsstaaten (v. a. Rußland) ein nur strategisches Verhältnis zur Klimapolitik, die dort weder politisch noch gesellschaftlich einen hohen Rang einnimmt195. Anders ist dies z. T. in den neuen EU-Staaten, die zunehmend in die EU-Klimapolitik eingebunden sind196. Diese Faktoren, die der Einhaltung entgegenstehen, werden dadurch neutralisiert, daß die Erfüllung der Emissionsverpflichtungen den osteuropäischen Transformationsländern regelmäßig keine Schwierigkeiten bereiten wird. Die Emissionsverpflichtung ist hier als „sowieso eingehaltene Norm“ einzustufen, die an sich kein Einhaltungsmanagement und damit auch keine Sanktionen erfordert. Dennoch liefern die Sanktionen des Nichteinhaltungsverfahrens über ihre Reputationswirkung einen zusätzlichen Einhaltungsanreiz, weil eine Nichteinhaltung wegen der guten Ausgangsbedingungen bei den Transformationsländern international mit einem hohen Reputationsverlust verbunden wäre197. Da sie Hauptverkäufer im internationalen Emissionshandel sein werden198, wirkt zudem die drohende Aussetzung der Berechtigung, dort Übertragungen zu tätigen, als Einhaltungsanreiz, der verhindern kann, daß die Staaten mehr Emissionsberechtigungen verkaufen als sie dürfen199.

IV. Gesamteinfluß des Nichteinhaltungsverfahrens Insgesamt zeigt sich damit, daß bei allen Staatengruppen die Nichteinhaltungserklärung sowie der auch durch die anderen Sanktionen drohende Reputationsverlust ein Faktor sein wird, der die Einhaltung der Emissionsverpflichtungen befördern wird. Dies ist besonders bei der EU der Fall, weil ihr Ansehensschwund sowohl international (wegen der klimapolitischen Führungsrolle) als auch national (wegen der politisch-gesellschaftlichen Relevanz des Klimaschutzes) groß wäre. Bei den anderen Industriestaaten fiele 194

Vgl. Koza, KP Compliance System, S. 36 (bzgl. der Unterstützungsabteilung). Vgl. Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (531). 196 Vgl. Koza, KP Compliance System, S. 36. 197 Das widerspricht der Annahme von Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (536 f.), daß die Reputation in den osteuropäischen Transformationsländern und besonders in der früheren Sowjetunion kaum eine Rolle spielt. 198 Vgl. Hagem/Westskog, Effective Enforcement, in: Stokke/Hovi/Ulfstein, Implementing, S. 107 (111); Nentjes/Klaassen, Compliance mechanisms, EP 2004, 531 (536); Nordhaus/Danish/Rosenzweig/Speyer Fleming, Emissions Trading Rules, ELR 2000, 837 (841). 199 Koza, KP Compliance System, S. 36 f. 195

308

6. Kap.: Gesamtbeurteilung Tabelle 15 Relevanz der diversen Sanktionen für einzelne Staatengruppen Europäische Union Andere (EU) Industriestaaten

Osteurop. Transformationsländer

Schwierigkeit der Einhaltung

mittel

schwer

leicht

Bedeutung des Klimaschutzes

hoch

hoch/mittel

mittel/niedrig

Nichteinhaltungserklärung

+

+

+

Einhaltungsaktionsplan

–

–

–

Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge

+

+

–

Aussetzung der Emissionshandelsberechtigung

–

–

+

der Renommeeverlust jeweils geringer aus, zumal die Einhaltung für sie eine größere Herausforderung darstellt als für die EU, die zudem durch die Blase und ihr Emissionshandelssystem Einhaltungsvorteile hat. Die osteuropäischen Transformationsländer müßten den Reputationsverlust nicht innerstaatlich fürchten, sondern international, da ihre Verpflichtungen im Vergleich zu denen der anderen Staaten(gruppen) sehr leicht einzuhalten sind. Der Einhaltungsaktionsplan dürfte demgegenüber bei allen Staatengruppen kaum eine Rolle spielen. Der Grund hierfür liegt darin, daß sowohl die EU als auch die anderen Industriestaaten ihre Klimapolitiken und Maßnahmen auch ohne ihn regelmäßig überprüfen und bewerten. Es ist nicht anzunehmen, daß ein Einhaltungsaktionsplan maßgeblich über das hinausgehen würde, was aufgrund der politisch-gesellschaftlichen Bedeutung des Klimaschutzes auch ohne ihn unternommen würde. In den osteuropäischen Transformationsländern könnte hingegen ein Einhaltungsaktionsplan zwar grundsätzlich bei geringen Kapazitäten helfen, doch wird er mangels Einhaltungsproblemen auch hier keine Rolle spielen. Seine „Zwitterfunktion“ zwischen Unterstützung und Sanktion könnte jedoch bei zukünftigen Emissionsverpflichtungen der Entwicklungsländer helfen, dort eine bessere Einhaltung zu fördern.

B. Auswirkungen auf die Einhaltungspraxis

309

Bildquelle: Mohr, FAZ vom 28.7.2001, S. 2.

Abbildung 44: Ungewisse Umsetzung des KP in der Praxis

Während die drohende Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge bei den osteuropäischen Transformationsländern mangels Einhaltungsproblemen keine Rolle spielen dürfte, würde dies bei der EU und den anderen Industriestaaten der Fall sein. Insbesondere die EU würde es sich wegen ihrer klimapolitischen Führungsposition nicht leisten können, alle Schlupflöcher der Regelung auszuschöpfen, so daß zumindest hier die Sanktion auch ökonomisch wirken könnte. Genau umgekehrt wird sich voraussichtlich das Bild bei der Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Emissionshandel zu tätigen, darstellen. Während sie für die EU und die anderen Industriestaaten mangels (externen) Handelspotentials irrelevant sein dürfte, kann sie bei den osteuropäischen Transformationsländern die Einhaltung fördern, indem diese nicht mehr Emissionsberechtigungen verkaufen als die, über die sie verfügen. Im Ergebnis ist damit auch bei einer konkreten Betrachtung des Nichteinhaltungsverfahrens nicht abschließend feststellbar, ob dieses sein Ziel in der Praxis erreichen kann. „Der Komplexitätsgrad des sozio-politischen Raums, in dem das Völkerrecht seine verhaltensnormierende Funktion ausübt, rührt an die Grenze der wissenschaftlichen Erkenntnisfähigkeit.“200 Erkennbar 200

Blenk-Knocke, Völkerrechtliche Normenbefolgung, S. 4 f.

310

6. Kap.: Gesamtbeurteilung

wird jedoch, daß die aus theoretischer Sicht sehr positive abstrakte Bewertung zu relativieren ist. Das Nichteinhaltungsverfahren ist nicht der einzige und wahrscheinlich nicht einmal der maßgebliche Faktor, der über Einhaltung oder Nichteinhaltung entscheiden wird. Zudem wirkt das Verfahren wegen seiner starken Abhängigkeit vom Reputationsfaktor nicht auf alle Staaten(gruppen) gleich intensiv oder auf identische Weise ein. Andererseits wird das Nichteinhaltungsverfahren die Einhaltung immer in relevanter Weise fördern. Welchen Rang dieser „Baustein“ im „Mosaik“ der Einhaltungsfaktoren aber einnehmen kann, wird allein die zukünftige Praxis dieses Verfahrens erweisen, die vor diesem Hintergrund beobachtet werden sollte.

C. Zwischenergebnisse Das Nichteinhaltungsverfahren verfolgt das Ziel, die Einhaltung der KPVerpflichtungen zu unterstützen, zu fördern und durchzusetzen. Ob es dies erreichen wird, kann aus dem theoretischen Blickwinkel der völkerrechtlichen Einhaltungstheorien beurteilt werden. Unter „Einhaltung“ ist eine Übereinstimmung zwischen aufgestellten Rechtsregeln und dem realen Staatenverhalten zu verstehen. Gestützt auf empirische Beobachtungen stellen alle Theorien zwar fest, daß das Völkerrecht weitgehend eingehalten wird, doch wird darüber gestritten, warum dies so ist. Diese Frage kann nur dann beantwortet werden, wenn man keine absolute Position zu den verschiedenen Theorien einnimmt, sondern sie als einander ergänzend betrachtet, weil sie für sich allein lediglich unterschiedliche Ausschnitte aus der komplexeren Realität erklären. In der wirklichen Welt kann nur ein multikausaler Ansatz plausible Erklärungen für eine Einhaltung oder Nichteinhaltung bieten. Diese Verbindung der unterschiedlichen Ansätze wird hier als synkritische Theorie bezeichnet. Daß auch die bisherigen Einhaltungstheorien immer schon Aspekte der jeweils anderen Theorien in sich tragen, kann beispielhaft anhand der Management- und der Durchsetzungstheorie nachgewiesen werden. Das entscheidende Kriterium für die Zusammenführung liefert die Durchsetzungstheorie, indem sie auf die Tiefe der Kooperation hinweist. Diese steigt um so mehr, je schwieriger die Pflichten einzuhalten sind. Nach diesen Kriterien ist die FCCC ein leicht, das KP hingegen ein schwer einzuhaltender Vertrag. Innerhalb des KP sind v. a. die Verpflichtungen schwierig einzuhalten, die von der Durchsetzungsabteilung kontrolliert werden. Sowohl Management- als auch Durchsetzungstheorie sehen Staatenberichte und deren Verifizierung vor, wie sie im KP geschieht. Die maßgebliche Differenz liegt darin, welches Gewicht sie Sanktionen für die Behandlung von Nichteinhaltungsfällen beimessen. Der Manage-

C. Zwischenergebnisse

311

mentansatz geht von leicht einzuhaltenden Pflichten aus und betont darum, daß es auch ohne Sanktionen schon Einhaltungsanreize gibt bzw. daß sie mit aktivem Vertragsmanagement noch geschaffen werden können. Dem hält der Durchsetzungsansatz die Situation bei schwer einzuhaltenden Verpflichtungen entgegen, in der auch Sanktionen nötig sind, um den Nichteinhaltungsanreizen begegnen zu können. Die synkritische Theorie überwindet diesen Perspektivengegensatz, indem sie anerkennt, daß es in der Realität leicht und schwer einzuhaltende Pflichten gibt. Das Nichteinhaltungsverfahren des KP wird dieser Wirklichkeit gerecht: Es enthält – als erstes – bewußt nicht nur Gesichtspunkte der Managementtheorie, wie bspw. die Erfüllungshilfe der Unterstützungsabteilung. Es sieht ebenso maßgebliche Elemente der Durchsetzungstheorie vor, besonders die Sanktionen der Durchsetzungsabteilung. Ganz im Sinne der synkritischen Theorie bezieht das Verfahren damit keine absolute, sondern eine verbindende Position zu den Einhaltungstheorien. Nicht nur die Folgen, sondern auch alle sonstigen Verfahrensregeln spiegeln sein duales Ziel wieder, das nicht nur auf Unterstützung und Förderung, sondern auch auf Durchsetzung gerichtet ist. Aufgrund dieser Besonderheit ist das Nichteinhaltungsverfahren ein praktisches Testfeld für die Einhaltungstheorien und ein innovatives Modell bzw. neuer Standard für alle anderen umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren. Betrachtet man den potentiellen Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens konkreter vor dem Hintergrund aktueller Emissionsdaten verschiedener Staatengruppen, ist die aus theoretischer Sicht sehr positive Bewertung des Verfahrens zu relativieren. Es ist nicht der einzige und voraussichtlich nicht einmal der bedeutendste Faktor, der über eine Einhaltung oder Nichteinhaltung entscheiden wird. Zudem wirkt das Verfahren wegen seiner starken Abhängigkeit vom Reputationsfaktor nicht auf alle Staaten(gruppen) gleich intensiv oder auf gleiche Weise ein. Allein die Praxis kann zeigen, welches Gewicht das Nichteinhaltungsverfahren im Verhältnis zu anderen Einhaltungsfaktoren tatsächlich haben wird.

Zusammenfassung und Ausblick We can hope and work for a day when all nations and their citizens are sufficiently concerned about the environment that we will not need international law [. . .]. Until then, however, identifying and then implementing those treaty provisions that elicit compliance will provide one valuable means of managing the protection of the global environment.*

A. Zusammenfassung 1. Das KP-Nichteinhaltungsverfahren dient dazu, das Endziel der FCCC zu verfolgen: die Stabilisierung der Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre auf einem Niveau, auf dem die – drohende – gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Den Sach- und Rechtsrahmen des Nichteinhaltungsverfahrens bilden damit der Klimawandel und das darauf reagierende völkerrechtliche Klimaregime. Die Grundsätze dieses Regimes leiten auch das Verfahren, das sein Ziel in Übereinstimmung mit den Regeln der FCCC und des KP erreichen soll. Deren Verpflichtungen betreffen verschiedene Staatengruppen: die Industriestaaten (Anhang I-Parteien), diese Industriestaaten ohne die osteuropäischen Transformationsländer (Anhang II-Parteien) und die Entwicklungsländer (Nicht-Anhang I-Parteien). FCCC und KP sehen vor, daß alle Parteien organisatorische und planerisch-programmatische KlimaschutzBasismaßnahmen durchführen; die Anhang II-Parteien müssen die Entwicklungsländer dabei durch Finanz- und Technologietransfer sowie Kapazitätsaufbau unterstützen. Das bereits in der FCCC genannte Ziel für die Anhang I-Parteien, die Treibhausgasemissionen auf das Niveau von 1990 zurückzuführen, wird im KP erheblich konkretisiert: Die Gesamtemissionen dieser Parteien sollen in einem fünfjährigen Verpflichtungszeitraum (2008 bis 2012) um mindestens 5% unter dieses Niveau gesenkt werden, wozu die Parteien rechtlich verbindliche individuelle Emissionsverpflichtungen übernommen haben. * Mitchell, Compliance Theory, in: Cameron/Werksman/Roderick, Improving Compliance, S. 3 (28). Angelehnt an: Mitchell, Intentional Oil Pollution, S. 344.

A. Zusammenfassung

313

Um die Kosten für die Einhaltung dieses Ziels zu senken, sieht das KP drei flexible Mechanismen für gemeinsame Bemühungen der Staaten vor: JI und CDM (projektbasiert) sowie den Emissionshandel (staatenbezogen). Ihre Kontrolle spielt im Nichteinhaltungsverfahren eine große Rolle, weil sie die Legitimität des Klimaregimes sichert. Unterstützt wird das Verfahren dabei u. a. durch projektbezogene Kontrollen bei JI und CDM sowie handelsspezifische Einhaltungsmechanismen. Die Berechtigung einer Partei zur Nutzung der flexiblen Mechanismen hängt faktisch von der Akzeptanz des Nichteinhaltungsverfahrens ab. Eine Basis für die Einhaltungskontrolle in diesem Verfahren schaffen methodische und Berichts-Pflichten für die Anhang I-Parteien, die im Vergleich zum sonstigen Umweltvölkerrecht weit entwickelt sind. Das Nichteinhaltungsverfahren muß auch die Erfüllung dieser Pflichten garantieren. 2. Nichteinhaltungsverfahren gewinnen im Umweltvölkerrecht erheblich an Bedeutung. Da bei jeder Ausarbeitung neuer Verfahren trotz mancher Unterschiede der Regime primär die früheren Verfahren Pate standen, weisen sie viele Gemeinsamkeiten auf. Als erst viertes Verfahren orientiert sich das Nichteinhaltungsverfahren des KP z. B. stark am ersten Verfahren des Montrealer Protokolls. Nichteinhaltungsverfahren dienen der nicht nur allgemeinen, sondern – zumindest auch – parteibezogenen Feststellung sowie der (unterstützenden und/oder sanktionierenden) Behandlung von (drohenden und/oder bereits vorhandenen) konkreten Fällen der Nichteinhaltung von völkerrechtlichen Vertragsverpflichtungen durch ein spezielles Einhaltungsorgan in einem besonderen Verfahren. Die intensiven Verhandlungen zum Nichteinhaltungsverfahren des KP gingen von Art. 18 KP aus und dauerten von COP 4 (1998) bis COP 7 (2001). Für viele Anhang I-Parteien war die Festlegung der genauen Ausgestaltung eine wichtige Vorbedingung für ihre KP-Ratifikation. Als „Platzhalter“-Bestimmung macht Art. 18 S. 1 KP kaum Vorgaben. Bei COP 4 wurde eine spezielle Arbeitsgruppe (JWG) eingesetzt, die auf Basis von Parteivorschlägen und ausführlichen Diskussionen einen Verfahrenstext entwickelte. Nachdem zu Ende des gescheiterten ersten Teils von COP 6 ein Kompromiß zum Nichteinhaltungsverfahren noch leicht möglich erschien, verliefen die Verhandlungen beim zweiten Teil wegen der Ablehnung des KP durch die USA und der dadurch bewirkten Verschiebung der Verhandlungsgewichte unerwartet schwierig. Der Erfolg der Konferenz hing zum Schluß allein an diesem Verfahren. Es gelang den Parteien, zunächst eine politische Vereinbarung zu erreichen, die bei COP 7 durch Beschluß 24/ CP.7 in Recht umgesetzt wurde. Kritischster Punkt der Verhandlungen war die Rechtsnatur des Nichteinhaltungsverfahrens, weil Art. 18 S. 2 KP vorsieht, daß ein Verfahren mit

314

Zusammenfassung und Ausblick

verbindlichen Folgen durch eine Protokolländerung zu beschließen ist – womit ein ebenfalls denkbarer COP/MOP-Beschluß nicht ausreicht. Da es für rechtsverbindliche Folgen auch unabhängig von Art. 18 S. 2 einer Protokolländerung bedarf, ist diese Norm als nur deklaratorisch einzustufen. Indem COP nur den Text des Verfahrens, nicht aber dieses selbst angenommen hat, obliegt es nach wie vor COP/MOP, über die Rechtsform zu entscheiden. Die Annahme durch Protokolländerung ist dabei unpraktikabel, weil die Ratifizierungsverfahren sehr lange dauern würden und lediglich die ratifizierenden Parteien gebunden wären. Der Nachteil eines Beschlusses ist hingegen dessen nicht gegebene völkerrechtliche Verbindlichkeit. Dies ist aber zu relativieren, da die Nichteinhaltungsfolgen z. T. vertragsintern wirken und aufgrund der Struktur des Völkerrechts letztlich die politische Verbindlichkeit entscheidend ist, die man hier als hoch bewerten kann. Besonders vorteilhaft wäre eine Kombination des Beschlusses mit einer späteren Protokolländerung. 3. Die zentrale Institution des Nichteinhaltungsverfahrens ist ein Einhaltungsausschuß, der über vier Organe verfügt: ein Plenum und ein Büro sowie zwei Abteilungen. Die Unterstützungsabteilung ist für alle Fälle zuständig, die nicht in einer ausdrücklichen Kompetenz der Durchsetzungsabteilung liegen; sie hat somit eine Auffangfunktion. Sie soll Rat und Unterstützung bei der KP-Durchführung geben und die Einhaltung aller KP-Verpflichtungen fördern. Dabei beachtet sie das Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ und die jeweiligen Fallumstände. Die Durchsetzungsabteilung hat dagegen nur abschließende Spezialaufgaben. Sie ermittelt die Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtungen und der damit verbundenen methodischen und Berichts-Pflichten sowie Berechtigungsvoraussetzungen für die flexiblen Mechanismen. Ergänzend dazu ist sie für die Anpassung der Treibhausgasverzeichnisse und die Korrektur der Datenbank zur Berechnung der zugeteilten Emissionsmengen zuständig. Sie beschäftigt sich folglich – anders als die Unterstützungsabteilung – nur mit Anhang I-Pflichten. Der Einhaltungsausschuß trifft sich wenigstens zweimal jährlich und beschließt dabei mit einem Quorum sowie Drei-Viertel-Mehrheit (bei Scheitern eines Konsenses). Er besteht aus zwanzig von COP/MOP gewählten Mitgliedern, von denen jeweils zehn in der Unterstützungs- bzw. der Durchsetzungsabteilung dienen. Fünf dieser Mitglieder stammen aus den UN-Regionalgruppen, eines aus einem kleinen Insel-Entwicklungsland und je zwei weitere aus Anhang I- bzw. Nicht-Anhang I-Staaten. Daß nach diesem Verteilungsschlüssel auch in der Durchsetzungsabteilung die Mehrzahl der Mitglieder aus Entwicklungsländern kommt, wurde z. T. als unvereinbar mit einem fairen Verfahren gesehen, weil jene von den Anhang I-Pflichten selbst

A. Zusammenfassung

315

gar nicht betroffen sind. Diese Problematik wird aber weitgehend entschärft durch das freie Mandat und die Möglichkeit der Anhang I-Mitglieder, Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung zu blockieren. Die Amtszeit der – erstmals bei COP/MOP 1 (November/Dezember 2005) zu wählenden – Mitglieder, die fachliche Anforderungen erfüllen müssen, beträgt i. d. R. vier Jahre. Die beiden Abteilungen interagieren und kooperieren; ein Mitglieder-, ein Informations- und ein Beratungsaustausch werden explizit genannt. Das aus allen zwanzig Mitgliedern bestehende Plenum fungiert als Verbindungsstelle des Einhaltungsausschusses zu COP/MOP. Es berichtet über die Tätigkeiten des Ausschusses und wendet die von COP/MOP erhaltene allgemeine politische Führung an. Zudem übermittelt es Vorschläge zu Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten an COP/MOP. Es entwickelt noch benötigte Verfahrensregeln als Geschäftsordnung für das Nichteinhaltungsverfahren, die COP/MOP annehmen soll. Das aus den je zwei Vorsitzenden und stellvertretenden Vorsitzenden der Abteilungen bestehende Büro organisiert den Mitgliederaustausch und die Zuweisung von Durchführungsfragen an die jeweils passende Abteilung. Das KP-Nichteinhaltungsverfahren ist das erste, das sein Einhaltungsorgan „Einhaltungsausschuß“ nennt; die neueren Verfahren folgen dieser Bezeichnung. Durch seine vier Organe ist der Einhaltungsausschuß institutionell weiter entwickelt als alle anderen Nichteinhaltungsverfahren. Dies betrifft v. a. die Aufteilung in eine Unterstützungs- und Durchsetzungsabteilung, aber auch viele Neuerungen im Detail, wie die Beachtung spezieller Partei- und Interessengruppen und das freie Mandat. 4. Das quasi-judikative Nichteinhaltungsverfahren des KP übertrifft den Regelungsumfang aller anderen Verfahren und enthält im Detail viele Neuheiten. Die Verfahrenseinleitung erfolgt mittels Selbst- oder Parteianzeige, primär aber durch sachkundige Überprüfungsgruppen, die auf Basis der Parteiinformationen die Verpflichtungserfüllung bewerten und darüber berichten. Das Büro weist die Durchführungsfrage der passenden Abteilung zu, die in einer Vorprüfung v. a. kontrolliert, ob die Frage durch ausreichende Informationen gestützt, nicht de minimis und nicht mißbräuchlich erhoben ist. Anschließend gelten für beide Abteilungen allgemeine Verfahrensvorschriften, die die Beratung und Entscheidung von Durchführungsfragen regeln. Als Informationsquellen dienen den Abteilungen neben den Erkenntnissen von Parteien und Organen des Klimaregimes – ergänzend – auch Sachinformationen von kompetenten IGOs und NGOs; sie können des weiteren auch Expertenrat suchen. Die Öffentlichkeit wird in allen Verfahrensphasen angemessen informiert. Bei der Durchsetzungsabteilung wird das allgemeine Verfahren durch spezielle und beschleunigende Verfahrensregeln sowie ein Einspruchsver-

316

Zusammenfassung und Ausblick

fahren ergänzt. Das spezielle Verfahren konkretisiert die Ausübung der Parteirechte durch Fristen und eine vorläufige Entscheidung, da die von der Durchsetzungsabteilung behandelten KP-Verpflichtungen ein effektives und rasches Verfahren verlangen. Im beschleunigten Verfahren wird die Verfahrensdauer durch noch kürzere Fristen besonders bei Durchführungsfragen zu den flexiblen Mechanismen modifiziert, denn deren Nutzung ist für die Parteien und das gesamte KP äußerst wichtig. Gegen endgültige Beschlüsse der Durchsetzungsabteilung, die sich auf eine Nichteinhaltung der Emissionsverpflichtung beziehen, steht der betroffenen Partei bei Nichtgewährung eines fairen Verfahrens ein Einspruch zu. COP/MOP kann sich mit Drei-Viertel-Mehrheit über einen Beschluß hinwegsetzen und die Angelegenheit an die Abteilung zurückverweisen. Der Einspruch sichert folgende Verfahrensrechte der Partei: • Verfügbarmachung der beratenen Informationen, • Vertretung bei der Beratung; ggf. Anhörung (evtl. mit Experten), • schriftliche Benachrichtigung von allen Beschlüssen, • Stellungnahme nach der Beratung und allen Beschlüssen, • Übersetzung. Das Nichteinhaltungsverfahren operiert unabhängig vom mehrseitigen Beratungsverfahren und Streitbeilegungsverfahren. Eine Anwendung des Beratungsverfahrens, das als „weiches“ FCCC-Nichteinhaltungsverfahren zu werten ist, wird im KP nicht erfolgen, da dies zu einer ungewollten Verdoppelung der Tätigkeit der Unterstützungsabteilung führen würde. Das Streitbeilegungsverfahren steht ohne Vorrecht ergänzend neben dem Nichteinhaltungsverfahren, so daß der Vorrang von Fall zu Fall politisch im Hinblick auf die unterschiedlichen Funktionen festzulegen ist. Weil das Streitbeilegungsverfahren auf bilaterale Konflikte zugeschnitten ist und Staaten direkte Konfrontationen meiden, wird bei Verstößen gegen die multilateralen KP-Verpflichtungen auf das speziell dafür geschaffene Nichteinhaltungsverfahren zurückgegriffen werden. 5. Die von der Unterstützungsabteilung zu verhängenden Folgen sind – anders als bei der Durchsetzungsabteilung – keinen speziellen Durchführungsfragen zugeordnet, sondern allgemein gehalten, was mit ihrer umfassenden Aufgabe korrespondiert. Sie kann Empfehlungen erteilen und die Bereitstellung von Finanz- und Technologietransfer sowie Kapazitätsaufbau vermitteln. Die Durchsetzungsabteilung ist – anders als die Unterstützungsabteilung – verpflichtet, alle bei den konkreten Nichteinhaltungsfällen vorgesehenen Folgen automatisch und kumulativ zu ergreifen. Diese Sanktionsverhängung obliegt damit – abweichend von den anderen Nichteinhaltungsverfahren – nicht

A. Zusammenfassung

317

einer COP, sondern dem Einhaltungsorgan selbst. Sanktionen sind im Umweltvölkerrecht eine Ausnahme, aber im KP-Verfahren am bisher intensivsten vorgesehen. Folge einer Nichteinhaltung der methodischen oder Berichts-Pflichten ist neben einer Erklärung der Nichteinhaltung die Entwicklung eines Einhaltungsaktionsplans. Einhaltungsaktionspläne sind an sich als Unterstützungsmaßnahmen einzustufen, denn sie entwerfen schrittweise ein Einhaltungsprogramm, mit dem den von der betroffenen Partei vorgetragenen Defiziten für die Nichteinhaltung begegnet wird. Als Sanktion können sie hier nur deshalb gewertet werden, da ihre Entwicklung verpflichtend ist und weil sie die Nichteinhaltung öffentlich dokumentieren. Hält eine Partei die Voraussetzungen für die Nutzung der flexiblen Mechanismen nicht ein, setzt die Durchsetzungsabteilung die Berechtigung dazu aus. Das der Sanktionierung hierbei übergeordnete Ziel ist es, das ordnungsgemäße Funktionieren der Mechanismen zu gewährleisten. Bei einer Nichteinhaltung der zentralen Emissionsverpflichtung sind neben der Nichteinhaltungserklärung und dem Einhaltungsaktionsplan weitere Sanktionen vorgesehen: eine Reduzierung der zugeteilten Menge an Emissionsrechten und eine Aussetzung der Berechtigung, Übertragungen im Rahmen des Emissionshandels vorzunehmen. Für den zweiten Verpflichtungszeitraum werden die zugeteilten Emissionen dabei um einen Straffaktor gekürzt. An sich würde dieser Faktor i. d. R. zu einer Einhaltung führen. Seine ökonomische Wirkung wird jedoch massiv untergraben: Die Tilgung kann immer wieder verschoben werden, und für den zweiten Verpflichtungszeitraum kann noch eine Menge an Emissionsrechten herausverhandelt werden, die den Straffaktor faktisch aufheben würde; letztlich könnte die betroffene Partei zudem einfach aus dem KP aussteigen. Weil auch die Aussetzung der Übertragungsberechtigung im Emissionshandel von nicht gegebenen Bedingungen ausgeht und damit ökonomisch keine Anreize zur Einhaltung bietet, können lediglich Reputationsgründe die Parteien von einer Ausnutzung der vorhandenen Schlupflöcher abhalten. Die Bedeutung des Reputationserhaltes sollte nicht unterschätzt werden, da die Einhaltung völkerrechtlicher Pflichten nicht nur innerstaatlich, sondern auch international das Ansehen eines Staates erhöht. Dieses Renommee bewirkt, daß auch künftig andere Staaten noch zu Verträgen mit ihm bereit sind. Eine Nichteinhaltung beschädigt diese Optionen. Die Sanktion der Erklärung der Nichteinhaltung verstärkt das durch ihre Prangerwirkung. Bei der Kritik an den Sanktionen ist zu bedenken, daß erst deren Mängel es den zweifelnden Parteien ermöglicht haben, das Nichteinhaltungsverfahren zu akzeptieren und das KP zu ratifizieren. Zudem wird das Verfahren durch die anderen Einhaltungsmechanismen des KP flankiert. Ergänzende

318

Zusammenfassung und Ausblick

externe Sanktionen, die die internen Schwächen ausgleichen könnten, sind abzulehnen: Sie haben sich bisher im Umweltvölkerrecht als untauglich erwiesen. Darüber hinaus führt das Nichteinhaltungsverfahren im KP zu einem self-contained regime, das die Reaktionen auf Rechtsverstöße intern festlegt und so externe Sanktionen ausschließt. 6. Das Nichteinhaltungsverfahren verfolgt das Ziel, die Einhaltung der KP-Verpflichtungen zu unterstützen, zu fördern und durchzusetzen. Ob es dies erreichen wird, kann aus dem theoretischen Blickwinkel der völkerrechtlichen Einhaltungstheorien beurteilt werden. Unter „Einhaltung“ ist eine Übereinstimmung zwischen aufgestellten Rechtsregeln und dem realen Staatenverhalten zu verstehen. Gestützt auf empirische Beobachtungen stellen alle Theorien zwar fest, daß das Völkerrecht weitgehend eingehalten wird, doch wird darüber gestritten, warum dies so ist. Diese Frage kann nur dann beantwortet werden, wenn man keine absolute Position zu den verschiedenen Theorien einnimmt, sondern sie als einander ergänzend betrachtet, weil sie für sich allein lediglich unterschiedliche Ausschnitte aus der komplexeren Realität erklären. In der wirklichen Welt kann nur ein multikausaler Ansatz plausible Erklärungen für eine Einhaltung oder Nichteinhaltung bieten. Diese Verbindung der unterschiedlichen Ansätze wird hier als synkritische Theorie bezeichnet. Daß auch die bisherigen Einhaltungstheorien immer schon Aspekte der jeweils anderen Theorien in sich tragen, kann beispielhaft anhand der Management- und der Durchsetzungstheorie nachgewiesen werden. Das entscheidende Kriterium für die Zusammenführung liefert die Durchsetzungstheorie, indem sie auf die Tiefe der Kooperation hinweist. Diese steigt um so mehr, je schwieriger die Pflichten einzuhalten sind. Nach diesen Kriterien ist die FCCC ein leicht, das KP hingegen ein schwer einzuhaltender Vertrag. Innerhalb des KP sind v. a. die Verpflichtungen schwierig einzuhalten, die von der Durchsetzungsabteilung kontrolliert werden. Sowohl Management- als auch Durchsetzungstheorie sehen Staatenberichte und deren Verifizierung vor, wie sie im KP geschieht. Die maßgebliche Differenz liegt darin, welches Gewicht sie Sanktionen für die Behandlung von Nichteinhaltungsfällen beimessen. Der Managementansatz geht von leicht einzuhaltenden Pflichten aus und betont darum, daß es auch ohne Sanktionen schon Einhaltungsanreize gibt bzw. daß sie mit aktivem Vertragsmanagement noch geschaffen werden können. Dem hält der Durchsetzungsansatz die Situation bei schwer einzuhaltenden Verpflichtungen entgegen, in der auch Sanktionen nötig sind, um den Nichteinhaltungsanreizen begegnen zu können. Die synkritische Theorie überwindet diesen Perspektivengegensatz, indem sie anerkennt, daß es in der Realität leicht und schwer einzuhaltende Pflichten gibt.

B. Ausblick

319

Das Nichteinhaltungsverfahren des KP wird dieser Wirklichkeit gerecht: Es enthält – als erstes – bewußt nicht nur Gesichtspunkte der Managementtheorie, wie bspw. die Erfüllungshilfe der Unterstützungsabteilung. Es sieht ebenso maßgebliche Elemente der Durchsetzungstheorie vor, besonders die Sanktionen der Durchsetzungsabteilung. Ganz im Sinne der synkritischen Theorie bezieht das Verfahren damit keine absolute, sondern eine verbindende Position zu den Einhaltungstheorien. Nicht nur die Folgen, sondern auch alle sonstigen Verfahrensregeln spiegeln sein duales Ziel wieder, das nicht nur auf Unterstützung und Förderung, sondern auch auf Durchsetzung gerichtet ist. Aufgrund dieser Besonderheit ist das Nichteinhaltungsverfahren ein praktisches Testfeld für die Einhaltungstheorien und ein innovatives Modell bzw. neuer Standard für alle anderen umweltvölkerrechtlichen Nichteinhaltungsverfahren. Betrachtet man den potentiellen Einfluß des Nichteinhaltungsverfahrens konkreter vor dem Hintergrund aktueller Emissionsdaten verschiedener Staatengruppen, ist die aus theoretischer Sicht sehr positive Bewertung des Verfahrens zu relativieren. Es ist nicht der einzige und voraussichtlich nicht einmal der bedeutendste Faktor, der über eine Einhaltung oder Nichteinhaltung entscheiden wird. Zudem wirkt das Verfahren wegen seiner starken Abhängigkeit vom Reputationsfaktor nicht auf alle Staaten(gruppen) gleich intensiv oder auf gleiche Weise ein. Allein die Praxis kann zeigen, welches Gewicht das Nichteinhaltungsverfahren im Verhältnis zu anderen Einhaltungsfaktoren tatsächlich haben wird.

B. Ausblick Das Nichteinhaltungsverfahren des KP hat seine Tätigkeit bisher noch nicht aufgenommen. Aus diesem Grund lassen sich einige der in dieser Arbeit behandelten Fragen nur vorläufig beantworten, so daß es hierzu weiterhin einen Bedarf an wissenschaftlichen Studien gibt. Dabei wäre es wünschenswert, wenn der interdisziplinäre Ansatz dieser Arbeit noch weiter ausgebaut würde, weil sich das Verfahren nicht vollständig aus einer rein juristischen Perspektive erschließen läßt, sondern darüber hinaus politische und ökonomische Gesichtspunkte erforderlich sind. Die Problemkreise, bei denen eine endgültige Antwort noch nicht möglich war, ergeben sich aus dieser Arbeit. Als Beispiele seien genannt: • Wie wird sich eine Weiterentwicklung bzw. Änderung des KP oder dessen Scheitern auf sein Nichteinhaltungsverfahren auswirken? • Wird das Nichteinhaltungsverfahren bei COP/MOP 1 im November/Dezember 2005 (allein) durch Beschluß angenommen werden oder doch (er-

320

Zusammenfassung und Ausblick

gänzend) mittels einer Protokolländerung? Wird die nur politische Verbindlichkeit eines Beschlusses ggf. die Wirkung des Verfahrens in der Praxis – bei bestimmten Parteien – schwächen? • Werden die in die Abteilungen gewählten Mitglieder ihr Mandat tatsächlich frei wahrnehmen? Wird sich in der Durchsetzungsabteilung der Verteilungsschlüssel als politisch problematisch erweisen? • Wird sich COP/MOP mit ihrer schwachen Rolle begnügen oder in der Praxis mehr Einfluß nehmen als im Verfahren vorgesehen? • Wie wird die Geschäftsordnung des Einhaltungsausschusses aussehen, und wie wird sie die Verfahrensdurchführung beeinflussen? • Werden die sachkundigen Überprüfungsgruppen den Anforderungen gerecht werden? Wird es zu Selbst- oder Parteianzeigen kommen? • Wie wird sich die de minimis-Regelung faktisch auswirken? • Welche Rolle werden NGOs in der Verfahrenswirklichkeit spielen? • Wie werden das Nichteinhaltungsverfahren und die anderen Einhaltungsmechanismen des KP praktisch genau zusammenwirken? • Welches Verhältnis werden das Streitbeilegungsverfahren und die allgemeine Staatenverantwortlichkeit in der Praxis zum Nichteinhaltungsverfahren einnehmen? Wird es externe Sanktionen geben? • Werden die Hilfen der Unterstützungsabteilung effektiv sein? • Werden die Schlupflöcher bei den Sanktionen genutzt werden? Welche Rolle wird hierbei und generell der Reputationsfaktor spielen? • Wird sich der umweltvölkerrechtliche Trend zu Nichteinhaltungsverfahren fortsetzen? Falls ja, werden die zukünftigen Nichteinhaltungsverfahren dem innovativen Ansatz des KP-Verfahrens folgen? • Welches Gewicht wird das Nichteinhaltungsverfahren im Verhältnis zu anderen Einhaltungsfaktoren in der Realität bei diversen Staaten bzw. Staatengruppen haben? Neben diesen Punkten stellt sich weiterhin die fundamentale Frage, wie eine umfassende Theorie der Normeinhaltung im Völkerrecht aussehen könnte und wie sie mit der Rechtswirklichkeit verbunden werden kann. Der hier verfolgte synkritische Ansatz ermöglicht einen stärkeren Realitätsbezug als die in ihm aufgehenden Einzeltheorien, wie sich an seiner Ausprägung im Nichteinhaltungsverfahren des KP gezeigt hat. Die weitere Ausdifferenzierung der aufgezeigten synkritischen Theorie hätte den Rahmen dieser Arbeit gesprengt, bietet aber ein lohnendes Tätigkeitsfeld für speziellere Arbeiten im Bereich der Rechtstheorie.

B. Ausblick

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Hinsichtlich jeder weiteren wissenschaftlichen Arbeit mit Bezug zum Nichteinhaltungsverfahren ist alles in allem Fishers Fazit zu bekräftigen, das dieser bereits vor einem Vierteljahrhundert gezogen hat1: „If there is any one conclusion to be drawn from this book, it is that something can be done. There is an opportunity to improve compliance with international law. There appear to be dozens upon dozens of ways in which to strengthen the ability of the international legal system to deal with the compliance problem. There is no one panacea. [. . .] To the extent that the ideas herein expressed have merit, they suggest what might be done. To the extent that they do not have merit, it is because other ideas and other approaches are better. Either way, if we want to improve compliance with international law, it is up to us.“

1

Fisher, Improving Compliance, S. 350 f.

Texte zum Nichteinhaltungsverfahren Article 18 (Kyoto Protocol) The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to this Protocol shall, at its first session, approve appropriate and effective procedures and mechanisms to determine and to address cases of non-compliance with the provisions of this Protocol, including through the development of an indicative list of consequences, taking into account the cause, type, degree and frequency of non-compliance. Any procedures and mechanisms under this Article entailing binding consequences shall be adopted by means of an amendment to this Protocol.

Decision 24/CP.7 Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol The Conference of the Parties, Recalling its decisions 8/CP.4, 15/CP.5, and 5/CP.6 containing the Bonn Agreements on the implementation of the Buenos Aires Plan of Action, Recalling Article 18 of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, Noting with appreciation the work done by the Joint Working Group on Compliance on the development of procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol, Recognizing the need to prepare for the early entry into force of the Kyoto Protocol, Also recognizing the need to prepare for the timely operation of the procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol, Recognizing that the present decision respects the agreement reached at the Conference of the Parties, at the second part of its sixth session, as reflected in section VIII of decision 5/CP.6, Noting that it is the prerogative of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol to decide on the legal form of the procedures and mechanisms relating to compliance, 1. Decides to adopt the text containing the procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol annexed hereto;

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2. Recommends that the Conference of the Parties serving as meeting of the Parties to the Kyoto Protocol, at its first session, adopt the procedures and mechanisms relating to compliance annexed hereto in terms of Article 18 of the Kyoto Protocol. 8th plenary meeting 10 November 2001 ANNEX Procedures and mechanisms relating to compliance under the Kyoto Protocol In pursuit of the ultimate objective of the United Nations Framework Convention on Climate Change, hereinafter referred to as “the Convention”, as stated in its Article 2, Recalling the provisions of the United Nations Framework Convention on Climate Change, and the Kyoto Protocol to the Convention, herein after referred to as “the Protocol”, Being guided by Article 3 of the Convention, Pursuant to the mandate adopted in decision 8/CP.4 by the Conference of the Parties at its fourth session, The following procedures and mechanisms have been adopted: I. OBJECTIVE The objective of these procedures and mechanisms is to facilitate, promote and enforce compliance with the commitments under the Protocol. II. COMPLIANCE COMMITTEE 1. A compliance committee, hereinafter referred to as “the Committee”, is hereby established. 2. The Committee shall function through a plenary, a bureau and two branches, namely, the facilitative branch and the enforcement branch. 3. The Committee shall consist of twenty members elected by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol, ten of whom are to be elected to serve in the facilitative branch and ten to be elected to serve in the enforcement branch. 4. Each branch shall elect, from among its members and for a term of two years, a chairperson and a vice-chairperson, one of whom shall be from a Party included in Annex I and one from a Party not included in Annex I. These persons shall constitute the bureau of the Committee. The chairing of each branch shall rotate between Parties included in Annex I and Parties not included in Annex I

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Texte zum Nichteinhaltungsverfahren in such a manner that at any time one chairperson shall be from among the Parties included in Annex I and the other chairperson shall be from among the Parties not included in Annex I.

5. For each member of the Committee, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall elect an alternate member. 6. Members of the Committee and their alternates shall serve in their individual capacities. They shall have recognized competence relating to climate change and in relevant fields such as the scientific, technical, socio-economic or legal fields 7. The facilitative branch and the enforcement branch shall interact and cooperate in their functioning and, as necessary, on a case-by-case basis, the bureau of the Committee may designate one or more members of one branch to contribute to the work of the other branch on a non-voting basis. 8. The adoption of decisions by the Committee shall require a quorum of at least three fourths of the members to be present. 9. The Committee shall make every effort to reach agreement on any decisions by consensus. If all efforts at reaching consensus have been exhausted, the decisions shall as a last resort be adopted by a majority of at least three fourths of the members present and voting. In addition, the adoption of decisions by the enforcement branch shall require a majority of members from Parties included in Annex I present and voting, as well as a majority of members from Parties not included in Annex I present and voting. “Members present and voting” means members present and casting an affirmative or a negative vote. 10. The Committee shall, unless it decides otherwise, meet at least twice each year, taking into account the desirability of holding such meetings in conjunction with the meetings of the subsidiary bodies under the Convention. 11. The Committee shall take into account any degree of flexibility allowed by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol, pursuant to Article 3, paragraph 6, of the Protocol and taking into account Article 4, paragraph 6, of the Convention, to the Parties included in Annex I undergoing the process of transition to a market economy. III. PLENARY OF THE COMMITTEE 1. The plenary shall consist of the members of the facilitative branch and the enforcement branch. The chairpersons of the two branches shall be the co-chairpersons of the plenary. 2. The functions of the plenary shall be: (a) To report on the activities of the Committee, including a list of decisions taken by the branches, to each ordinary session of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol; (b) To apply the general policy guidance referred to in section XII (c) below, received from the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol;

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(c) To submit proposals on administrative and budgetary matters to the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol for the effective functioning of the Committee; (d) To develop any further rules of procedure that may be needed, including rules on confidentiality, conflict of interest, submission of information by intergovernmental and nongovernmental organizations, and translation, for adoption by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol by consensus; and (e) To perform such other functions as may be requested by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol for the effective functioning of the Committee.

IV. FACILITATIVE BRANCH 1. The facilitative branch shall be composed of: (a) One member from each of the five regional groups of the United Nations and one member from the small island developing States, taking into account the interest groups as reflected by the current practice in the Bureau of the Conference of the Parties; (b) Two members from Parties included in Annex I; and (c) Two members from Parties not included in Annex I. 2. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall elect five members for a term of two years and five members for a term of four years. Each time thereafter, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall elect five new members for a term of four years. Members shall not serve for more than two consecutive terms. 3. In electing the members of the facilitative branch, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall seek to reflect competences in a balanced manner in the fields referred to in section II, paragraph 6, above. 4. The facilitative branch shall be responsible for providing advice and facilitation to Parties in implementing the Protocol, and for promoting compliance by Parties with their commitments under the Protocol, taking into account the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities as contained in Article 3, paragraph 1, of the Convention. It shall also take into account the circumstances pertaining to the questions before it. 5. Within its overall mandate, as specified in paragraph 4 above, and falling outside the mandate of the enforcement branch, as specified in section V, paragraph 4, below, the facilitative branch shall be responsible for addressing questions of implementation: (a) Relating to Article 3, paragraph 14, of the Protocol, including questions of implementation arising from the consideration of information on how a Party

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Texte zum Nichteinhaltungsverfahren included in Annex I is striving to implement Article 3, paragraph 14, of the Protocol; and

(b) With respect to the provision of information on the use by a Party included in Annex I of Articles 6, 12 and 17 of the Protocol as supplemental to its domestic action, taking into account any reporting under Article 3, paragraph 2, of the Protocol. 6. With the aim of promoting compliance and providing for early warning of potential non-compliance, the facilitative branch shall be further responsible for providing advice and facilitation for compliance with: (a) Commitments under Article 3, paragraph 1, of the Protocol, prior to the beginning of the relevant commitment period and during that commitment period; (b) Commitments under Article 5, paragraphs 1 and 2, of the Protocol, prior to the beginning of the first commitment period; and (c) Commitments under Article 7, paragraphs 1 and 4, of the Protocol prior to the beginning of the first commitment period. 7. The facilitative branch shall be responsible for applying the consequences set out in section XIV below.

V. ENFORCEMENT BRANCH 1. The enforcement branch shall be composed of: (a) One member from each of the five regional groups of the United Nations and one member from the small island developing States, taking into account the interest groups as reflected by the current practice in the Bureau of the Conference of the Parties; (b) Two members from Parties included in Annex I; and (c) Two members from Parties not included in Annex I. 2. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall elect five members for a term of two years and five members for a term of four years. Each time thereafter, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall elect five new members for a term of four years. Members shall not serve for more than two consecutive terms. 3. In electing the members of the enforcement branch, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall be satisfied that the members have legal experience. 4. The enforcement branch shall be responsible for determining whether a Party included in Annex I is not in compliance with: (a) Its quantified emission limitation or reduction commitment under Article 3, paragraph 1, of the Protocol;

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(b) The methodological and reporting requirements under Article 5, paragraphs 1 and 2, and Article 7, paragraphs 1 and 4, of the Protocol; and (c) The eligibility requirements under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol. 5. The enforcement branch shall also determine whether to apply: (a) Adjustments to inventories under Article 5, paragraph 2, of the Protocol, in the event of a disagreement between an expert review team under Article 8 of the Protocol and the Party involved; and (b) A correction to the compilation and accounting database for the accounting of assigned amounts under Article 7, paragraph 4, of the Protocol, in the event of a disagreement between an expert review team under Article 8 of the Protocol and the Party involved concerning the validity of a transaction or such Party’s failure to take corrective action. 6. The enforcement branch shall be responsible for applying the consequences set out in section XV below for the cases of non-compliance mentioned in paragraph 4 above. The consequences of non-compliance with Article 3, paragraph 1, of the Protocol to be applied by the enforcement branch shall be aimed at the restoration of compliance to ensure environmental integrity, and shall provide for an incentive to comply. VI. SUBMISSIONS 1. The Committee shall receive, through the secretariat, questions of implementation indicated in reports of expert review teams under Article 8 of the Protocol, together with any written comments by the Party which is subject to the report, or questions of implementation submitted by: (a) Any Party with respect to itself; or (b) Any Party with respect to another Party, supported by corroborating information. 2. The secretariat shall forthwith make available to the Party in respect of which the question of implementation is raised, hereinafter referred to as “the Party concerned”, any question of implementation submitted under paragraph 1 above. 3. In addition to the reports referred to in paragraph 1 above, the Committee shall also receive, through the secretariat, other final reports of expert review teams.

VII. ALLOCATION AND PRELIMINARY EXAMINATION 1. The bureau of the Committee shall allocate questions of implementation to the appropriate branch in accordance with the mandates of each branch set out in section IV, paragraphs 4-7, and Section V, paragraphs 4-6. 2. The relevant branch shall undertake a preliminary examination of questions of implementation to ensure that, except in the case of a question raised by a Party with respect to itself, the question before it:

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(a) Is supported by sufficient information; (b) Is not de minimis or ill-founded; and (c) Is based on the requirements of the Protocol. 3. The preliminary examination of questions of implementation shall be completed within three weeks from the date of receipt of these questions by the relevant branch. 4. After the preliminary examination of questions of implementation, the Party concerned shall, through the secretariat, be notified in writing of the decision and, in the event of a decision to proceed, be provided with a statement identifying the question of implementation, the information on which the question is based and the branch that will consider the question. 5. In the event of the review of eligibility requirements for a Party included in Annex I under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol, the enforcement branch shall also, through the secretariat, notify forthwith the Party concerned, in writing, of the decision not to proceed with questions of implementation relating to eligibility requirements under those articles. 6. Any decision not to proceed shall be made available by the secretariat to other Parties and to the public. 7. The Party concerned shall be given an opportunity to comment in writing on all information relevant to the question of implementation and the decision to proceed. VIII. GENERAL PROCEDURES 1. Following the preliminary examination of questions of implementation, the procedures set out in this section shall apply to the Committee, except where otherwise provided in these procedures and mechanisms. 2. The Party concerned shall be entitled to designate one or more persons to represent it during the consideration of the question of implementation by the relevant branch. This Party shall not be present during the elaboration and adoption of a decision of the branch. 3. Each branch shall base its deliberations on any relevant information provided by: (a) Reports of the expert review teams under Article 8 of the Protocol; (b) The Party concerned; (c) The Party that has submitted a question of implementation with respect to another Party; (d) Reports of the Conference of the Parties, the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol, and the subsidiary bodies under the Convention and the Protocol; and (e) The other branch. 4. Competent intergovernmental and non-governmental organizations may submit relevant factual and technical information to the relevant branch.

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5. Each branch may seek expert advice. 6. Any information considered by the relevant branch shall be made available to the Party concerned. The branch shall indicate to the Party concerned which parts of this information it has considered. The Party concerned shall be given an opportunity to comment in writing on such information. Subject to any rules relating to confidentiality, the information considered by the branch shall also be made available to the public, unless the branch decides, of its own accord or at the request of the Party concerned, that information provided by the Party concerned shall not be made available to the public until its decision has become final. 7. Decisions shall include conclusions and reasons. The relevant branch shall forthwith, through the secretariat, notify the Party concerned in writing of its decision, including conclusions and reasons therefor. The secretariat shall make final decisions available to other Parties and to the public. 8. The Party concerned shall be given an opportunity to comment in writing on any decision of the relevant branch. 9. If the Party concerned so requests, any question of implementation submitted under section VI, paragraph 1; any notification under section VII, paragraph 4; any information under paragraph 3 above; and any decision of the relevant branch, including conclusions and reasons therefor, shall be translated into one of the six official languages of the United Nations.

IX. PROCEDURES FOR THE ENFORCEMENT BRANCH 1. Within ten weeks from the date of receipt of the notification under section VII, paragraph 4, the Party concerned may make a written submission to the enforcement branch, including rebuttal of information submitted to the branch. 2. If so requested in writing by the Party concerned within ten weeks from the date of receipt of the notification under section VII, paragraph 4, the enforcement branch shall hold a hearing at which the Party concerned shall have the opportunity to present its views. The hearing shall take place within four weeks from the date of receipt of the request or of the written submission under paragraph 1 above, whichever is the later. The Party concerned may present expert testimony or opinion at the hearing. Such a hearing shall be held in public, unless the enforcement branch decides, of its own accord or at the request of the Party concerned, that part or all of the hearing shall take place in private. 3. The enforcement branch may put questions to and seek clarification from the Party concerned, either in the course of such a hearing or at any time in writing, and the Party concerned shall provide a response within six weeks thereafter. 4. Within four weeks from the date of receipt of the written submission of the Party concerned under paragraph 1 above, or within four weeks from the date of any hearing pursuant to paragraph 2 above, or within fourteen weeks from the notification under section VII, paragraph 4, if the Party has not provided a written submission, whichever is the latest, the enforcement branch shall:

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Texte zum Nichteinhaltungsverfahren (a) Adopt a preliminary finding that the Party concerned is not in compliance with commitments under one or more of the articles of the Protocol referred to in section V, paragraph 4; or (b) Otherwise determine not to proceed further with the question.

5. The preliminary finding, or the decision not to proceed, shall include conclusions and reasons therefor. 6. The enforcement branch shall forthwith, through the secretariat, notify the Party concerned in writing of its preliminary finding or decision not to proceed. The secretariat shall make the decision not to proceed available to the other Parties and to the public. 7. Within ten weeks from the date of receipt of the notification of the preliminary finding, the Party concerned may provide a further written submission to the enforcement branch. If the Party concerned does not do so within that period of time, the enforcement branch shall forthwith adopt a final decision confirming its preliminary finding. 8. If the Party concerned provides a further written submission, the enforcement branch shall, within four weeks from the date it received the further submission, consider it and adopt a final decision, indicating whether the preliminary finding, as a whole or any part of it to be specified, is confirmed. 9. The final decision shall include conclusions and reasons therefor. 10. The enforcement branch shall forthwith, through the secretariat, notify the Party concerned in writing of its final decision. The secretariat shall make the final decision available to the other Parties and to the public. 11. The enforcement branch, when the circumstances of an individual case so warrant, may extend any time frames provided for in this section. 12. Where appropriate, the enforcement branch may, at any time, refer a question of implementation to the facilitative branch for consideration.

X. EXPEDITED PROCEDURES FOR THE ENFORCEMENT BRANCH 1. Where a question of implementation relates to eligibility requirements under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol, sections VII to IX shall apply, except that: (a) The preliminary examination referred to in section VII, paragraph 2, shall be completed within two weeks from the date of receipt of the question of implementation by the enforcement branch; (b) The Party concerned may make a written submission within four weeks from the date of receipt of the notification under section VII, paragraph 4; (c) If so requested in writing by the Party concerned within two weeks from the date of receipt of the notification under section VII, paragraph 4, the enforcement branch shall hold a hearing as referred to in section IX, paragraph 2, that shall take place within two weeks from the date of receipt of the request

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or of the written submission under subparagraph (b) above, whichever is the later; (d) The enforcement branch shall adopt its preliminary finding or a decision not to proceed within six weeks of the notification under section VII, paragraph 4, or within two weeks of a hearing under section IX, paragraph 2, whichever is the shorter; (e) The Party concerned may make a further written submission within four weeks from the date of receipt of the notification referred to in section IX, paragraph 6; (f) The enforcement branch shall adopt its final decision within two weeks from the date of receipt of any further written submission referred to in section IX, paragraph 7; and (g) The periods of time stipulated in section IX shall apply only if, in the opinion of the enforcement branch, they do not interfere with the adoption of decisions in accordance with subparagraphs (d) and (f) above. 2. Where the eligibility of a Party included in Annex I under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol has been suspended under section XV, paragraph 4, the Party concerned may submit a request to reinstate its eligibility, either through an expert review team or directly to the enforcement branch. If the enforcement branch receives a report from the expert review team indicating that there is no longer a question of implementation with respect to the eligibility of the Party concerned, it shall reinstate that Party’s eligibility, unless the enforcement branch considers that there continues to be such a question of implementation, in which case the procedure referred to in paragraph 1 above shall apply. In response to a request submitted to it directly by the Party concerned, the enforcement branch shall decide as soon as possible, either that there no longer continues to be a question of implementation with respect to that Party’s eligibility in which case it shall reinstate that Party’s eligibility, or that the procedure referred to in paragraph 1 above shall apply. 3. Where the eligibility of a Party to make transfers under Article 17 of the Protocol has been suspended under section XV, paragraph 5 (c), the Party may request the enforcement branch to reinstate that eligibility. On the basis of the compliance action plan submitted by the Party in accordance with section XV, paragraph 6, and any progress reports submitted by the Party including information on its emissions trends, the enforcement branch shall reinstate that eligibility, unless it determines that the Party has not demonstrated that it will meet its quantified emission limitation or reduction commitment in the commitment period subsequent to the one for which the Party was determined to be in non-compliance, hereinafter referred to as “the subsequent commitment period”. The enforcement branch shall apply the procedure referred to in paragraph 1 above, adapted insofar as necessary for the purposes of the procedure in the present paragraph. 4. Where the eligibility of a Party to make transfers under Article 17 of the Protocol has been suspended under section XV, paragraph 5 (c), the enforcement branch shall reinstate that eligibility forthwith if the Party demonstrates that it has met its quantified emission limitation or reduction commitment in the subse-

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quent commitment period, either through the report of the expert review team under Article 8 of the Protocol for the final year of the subsequent commitment period or through a decision of the enforcement branch. 5. In the event of a disagreement whether to apply adjustments to inventories under Article 5, paragraph 2, of the Protocol, or whether to apply a correction to the compilation and accounting database for the accounting of assigned amounts under Article 7, paragraph 4, of the Protocol, the enforcement branch shall decide on the matter within twelve weeks of being informed in writing of such disagreement. In doing so, the enforcement branch may seek expert advice.

XI. APPEALS 1. The Party in respect of which a final decision has been taken may appeal to the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol against a decision of the enforcement branch relating to Article 3, paragraph 1, of the Protocol if that Party believes it has been denied due process. 2. The appeal shall be lodged with the secretariat within 45 days after the Party has been informed of the decision of the enforcement branch. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall consider the appeal at its first session after the lodging of the appeal. 3. The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol may agree by a three-fourths majority vote of the Parties present and voting at the meeting to override the decision of the enforcement branch, in which event the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall refer the matter of the appeal back to the enforcement branch. 4. The decision of the enforcement branch shall stand pending the decision on appeal. It shall become definitive if, after 45 days, no appeal has been made against it. XII. RELATIONSHIP WITH THE CONFERENCE OF THE PARTIES SERVING AS THE MEETING OF THE PARTIES TO THE PROTOCOL The Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol shall: (a) In considering the reports of the expert review teams in accordance with Article 8, paragraphs 5 and 6 of the Protocol, identify any general problems that should be addressed in the general policy guidance referred to in subparagraph (c) below; (b) Consider the reports of the plenary on the progress of its work; (c) Provide general policy guidance, including on any issues regarding implementation that may have implications for the work of the subsidiary bodies under the Protocol;

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(d) Adopt decisions on proposals on administrative and budgetary matters; and (e) Consider and decide appeals in accordance with section XI. XIII. ADDITIONAL PERIOD FOR FULFILLING COMMITMENTS For the purpose of fulfilling commitments under Article 3, paragraph 1, of the Protocol, a Party may, until the hundredth day after the date set by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Protocol for the completion of the expert review process under Article 8 of the Protocol for the last year of the commitment period, continue to acquire, and other Parties may transfer to such Party, emission reduction units, certified emission reductions, assigned amount units and removal units under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol, from the preceding commitment period, provided the eligibility of any such Party has not been suspended in accordance with section XV, paragraph 4. XIV. CONSEQUENCES APPLIED BY THE FACILITATIVE BRANCH The facilitative branch, taking into account the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, shall decide on the application of one or more of the following consequences: (a) Provision of advice and facilitation of assistance to individual Parties regarding the implementation of the Protocol; (b) Facilitation of financial and technical assistance to any Party concerned, including technology transfer and capacity building from sources other than those established under the Convention and the Protocol for the developing countries; (c) Facilitation of financial and technical assistance, including technology transfer and capacity building, taking into account Article 4, paragraphs 3, 4 and 5, of the Convention; and (d) Formulation of recommendations to the Party concerned, taking into account Article 4, paragraph 7, of the Convention. XV. CONSEQUENCES APPLIED BY THE ENFORCEMENT BRANCH 1. Where the enforcement branch has determined that a Party is not in compliance with Article 5, paragraph 1 or paragraph 2, or Article 7, paragraph 1 or paragraph 4, of the Protocol, it shall apply the following consequences, taking into account the cause, type, degree and frequency of the non-compliance of that Party: (a) Declaration of non-compliance; and (b) Development of a plan in accordance with paragraphs 2 and 3 below.

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2. The Party not in compliance under paragraph 1 above, shall, within three months after the determination of non-compliance, or such longer period that the enforcement branch considers appropriate, submit to the enforcement branch for review and assessment a plan that includes: (a) An analysis of the causes of non-compliance of the Party; (b) Measures that the Party intends to implement in order to remedy the noncompliance; and (c) A timetable for implementing such measures within a time frame not exceeding twelve months which enables the assessment of progress in the implementation. 3. The Party not in compliance under paragraph 1 above shall submit to the enforcement branch progress reports on the implementation of the plan on a regular basis. 4. Where the enforcement branch has determined that a Party included in Annex I does not meet one or more of the eligibility requirements under Articles 6, 12 and 17 of the Protocol, it shall suspend the eligibility of that Party in accordance with relevant provisions under those articles. At the request of the Party concerned, eligibility may be reinstated in accordance with the procedure in section X, paragraph 2. 5. Where the enforcement branch has determined that the emissions of a Party have exceeded its assigned amount, calculated pursuant to its quantified emission limitation or reduction commitment inscribed in Annex B to the Protocol and in accordance with the provisions of Article 3 of the Protocol as well as the modalities for the accounting of assigned amounts under Article 7, paragraph 4, of the Protocol, taking into account emission reduction units, certified emission reductions, assigned amount units and removal units the Party has acquired in accordance with section XIII, it shall declare that that Party is not in compliance with its commitments under Article 3, paragraph 1, of the Protocol, and shall apply the following consequences: (a) Deduction from the Party’s assigned amount for the second commitment period of a number of tonnes equal to 1.3 times the amount in tonnes of excess emissions; (b) Development of a compliance action plan in accordance with paragraphs 6 and 7 below; and (c) Suspension of the eligibility to make transfers under Article 17 of the Protocol until the Party is reinstated in accordance with section X, paragraph 3 or paragraph 4. 6. The Party not in compliance under paragraph 5 above shall, within three months after the determination of non-compliance or, where the circumstances of an individual case so warrant, such longer period that the enforcement branch considers appropriate, submit to the enforcement branch for review and assessment a compliance action plan that includes: (a) An analysis of the causes of the non-compliance of the Party;

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(b) Action that the Party intends to implement in order to meet its quantified emission limitation or reduction commitment in the subsequent commitment period, giving priority to domestic policies and measures; and (c) A timetable for implementing such action, which enables the assessment of annual progress in the implementation, within a time frame that does not exceed three years or up to the end of the subsequent commitment period, whichever occurs sooner. At the request of the Party, the enforcement branch may, where the circumstances of an individual case so warrant, extend the time for implementing such action for a period which shall not exceed the maximum period of three years mentioned above. 7. The Party not in compliance under paragraph 5 above shall submit to the enforcement branch a progress report on the implementation of the compliance action plan on an annual basis. 8. For subsequent commitment periods, the rate referred to in paragraph 5 (a) above shall be determined by an amendment. XVI. RELATIONSHIP WITH ARTICLES 16 AND 19 OF THE PROTOCOL The procedures and mechanisms relating to compliance shall operate without prejudice to Articles 16 and 19 of the Protocol. XVII. SECRETARIAT The secretariat referred to in Article 14 of the Protocol shall serve as the secretariat of the Committee.

* * *

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Dokumentenverzeichnis Klimaregime* FCCC/CP/1995/7 FCCC/CP/1995/7/Add.1 FCCC/CP/1996/2 FCCC/CP/1997/7/Add.1 FCCC/CP/1998/16/Add.1 FCCC/CP/1999/6/Add.1 FCCC/CP/2000/5/Add.2 FCCC/CP/2000/5/Add.3 FCCC/CP/2001/2/Add.6 FCCC/CP/2001/5 FCCC/CP/2001/5/Add.2 FCCC/CP/2001/7/Add.3 FCCC/CP/2001/13 FCCC/CP/2001/13/Add.1 FCCC/CP/2001/13/Add.2 FCCC/CP/2001/13/Add.3 FCCC/CP/2001/13/Add.4 FCCC/CP/2001/CRP.8 FCCC/CP/2001/CRP.12/Rev.1 FCCC/CP/2002/7/Add.1 FCCC/CP/2002/7/Add.2 FCCC/CP/2002/7/Add.3 FCCC/CP/2003/6/Add.1 FCCC/CP/2003/6/Add.2 FCCC/CP/2004/5 FCCC/CP/2004/9 FCCC/CP/2004/10 FCCC/CP/2004/10/Add.1

FCCC/CP/2004/10/Add.2 FCCC/KP/CMP/2005/2 FCCC/SB/1999/7 FCCC/SB/1999/7/Add.1 FCCC/SB/1999/MISC.4 FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.1 FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.2 FCCC/SB/1999/MISC.4/Add.3 FCCC/SB/1999/MISC.12 FCCC/SB/1999/MISC.12/Add.1 FCCC/SB/1999/MISC.12/Add.2 FCCC/SB/2000/1 FCCC/SB/2000/7 FCCC/SB/2000/11 FCCC/SB/2000/CRP.7 FCCC/SB/2000/CRP.15/Rev.1 FCCC/SB/2000/CRP.15/Rev.2 FCCC/SB/2000/MISC.2 FCCC/SB/2000/MISC.2/Corr.1 FCCC/SBI/1999/8 FCCC/SBI/1999/14 FCCC/SBI/2000/5 FCCC/SBI/2000/10 FCCC/SBI/2000/10/Add.2 FCCC/SBI/2000/17 FCCC/SBI/2005/L.15/Add.1/Rev.1 FCCC/SBSTA/2003/3

* Zum Titel und genauen Datum der FCCC-Dokumente vgl. www.unfccc.int (Documentation/Documents).

362

Dokumentenverzeichnis Andere Regime*

Beschluß VII/8

! Alpenkonvention/Protokolle [S. 82 f.]

C 2001/REP CGRFA/MIC-2/04/REP

! Internationaler Vertrag [S. 87 f.]

ECE/EB.AIR/53

! Protokolle zur LRTAP-Konvention [S. 78 ff.]

ECE/MP.EIA/2003/1 ECE/MP.EIA/4 ECE/MP.EIA/6

! Espoo-Konvention [S. 80 f.]

ECE/MP.PP/2003/1 ECE/MP.PP/2/Add.8 ECE/MP.PP/AC.1/2002/2

! Aarhus-Konvention/PRTR-Protokoll [S. 81 f.]

ICCD/COP(6)/11/Add.1

! Wüstenbildungs-Bekämpfungskonvention [S. 86]

LC 26/15

! Londoner Protokoll [S. 85 f.]

MP.WAT/2000/1 MP.WAT/WG.4/2005/3

! Protokoll über Wasser und Gesundheit [S. 85]

SC53 Doc. 30

! CITES [S. 84 f.]

UNEP/CBD/BS/COP-MOP/1/15 ! Cartagena-Protokoll [S. 84] UNEP/CHW.6/40

! Basler Konvention [S. 83]

UNEP/FAO/RC/COP.1/33

! Rotterdamer PIC-Konvention [S. 86]

UNEP/OzL.Pro.2/3 UNEP/OzL.Pro.4/15 UNEP/OzL.Pro.10/9 UNEP/OzL.Pro.14/9

! Montrealer Protokoll [S. 77 f.]

UNEP/POPS/COP.1/31

! Stockholmer POP-Konvention [S. 86]

* Zum Titel und Datum der Dokumente vgl. die Homepage des jeweiligen Regimes (Documents).

Internetverzeichnis http://ttclear.unfccc.int/ttclear/jsp www.basel.int www.basel.int/legalmatters/compcommitee/index.html www.biodiv.org www.biodiv.org/biosafety/issues/compliance2.aspx www.bmu.de/klimaschutz/downloads/doc/35742.php www.cec.org www.cites.org www.convenzionedellealpi.org www.fao.org/ag/cgrfa/itpgr.htm www.fao.org/ag/cgrfa/compliance.htm www.fu-berlin.de/europa/forschung.htm www.icj-cij.org www.iisd.ca/climate/ba/pics/11austria.jpg www.iisd.ca/climate/bonn99/pix/5jpodium.jpg www.iisd.ca/climate/ccom1/ccom8.jpg www.iisd.ca/climate/cop5/pix/10espen.jpg www.iisd.ca/climate/cop6/pix/12dias1.jpg www.iisd.ca/climate/cop6/tech_ws/ compliance/pix/EX000009_i.jpg www.iisd.ca/climate/cop6bis/pix/80clap2.jpg www.iisd.ca/climate/cop7/pix/IMG_0740.jpg www.iisd.ca/climate/sb12/16fri.html www.iisd.ca/climate/sb12/pix/03_picc3037.jpg www.iisd.ca/climate/sb13/pix/9jwg2.jpg www.londonconvention.org www.ospar.org www.pic.int www.pm.gov.au/news/media_releases/media_Release1482.html www.pops.int

364

Internetverzeichnis

www.un.org/law/ilc/texts/treatfra.htm www.unccd.int www.unece.org/env/eia www.unece.org/env/eia/implementation.htm www.unece.org/env/lrtap www.unece.org/env/pp www.unece.org/env/pp/compliance.htm www.unece.org/env/water www.unep.org/ozone www.unep.org/ozone/Meeting_Documents/impcom/index.asp www.unfccc.int www.unfccc.int/meetings/seminar/items/3410.php www.unfccc.int/sessions/workshop/000301/sbsc2wp www.whitehouse.gov/news/releases/2002/02/climatechange.html

Stichwortverzeichnis* Aarhus-Konvention und PRTR-Protokoll 81–82, 87, 136, 146–147, 149, 162, 164, 171–172, 186, 192, 204, 215, 236–237, 260 Abbau von Treibhausgasen 65, 68 Ablehnung des KP 69–71, 101, 117, 121, 197, 313 abstrakt 39, 47, 75, 133, 178, 228, 231, 293–294, 310 Abteilungen 26–27, 124–169, 175, 181, 184–215, 217, 222–257, 262– 263, 277, 279–281, 284–286, 290– 292, 294, 306, 310–311, 314–320 Ad-hoc-Arbeitsgruppe zur Einhaltung 91 Administration, staatliche 274–275 administrative Aufgaben 45, 151, 154, 160, 178, 183 African Group 142 Akteure hinter dem Staat 273–275, 283 Akzeptanz des Nichteinhaltungsverfahrens 62–63, 71–72, 171, 213, 284, 313 allgemeines Verfahren 27, 125, 168– 169, 180, 190–204, 207–208, 222, 279–280, 315 Alpenkonvention und Durchführungsprotokolle 82–83, 87, 123, 143, 145–146, 149–150, 158, 162, 172, 185, 192, 201, 204, 215, 236 Alternativen 70–71, 103–104, 117, 258 Amtszeit 145–147, 149–150, 166, 315 am wenigsten entwickelte Länder [LDCs] 56, 142, 231

analog 139, 173, 199, 238 Änderung/Ergänzung des Nichteinhaltungsverfahrens 190, 249–250 Anerkennungsabkommen/-vereinbarungen 62, 301 Anforderungen an Abteilungsmitglieder 135, 139, 144, 147–149, 166, 193, 197, 315, 320 – des KP 188 Anhang I-Parteien 40, 42, 44, 47–48, 51, 53, 55, 57–58, 63–64, 69, 71–72, 90, 109, 120, 126, 128–130, 133, 137–140, 142, 150, 159, 161–163, 166, 176–177, 185, 209, 217, 237, 276–277, 289, 294, 298, 312–315 – nicht ratifizierende 69–71 Anhang II-Parteien 40–44, 53, 71, 126, 176, 227, 312 Anhörung 203–204, 206–208, 280– 281 Anlage A des KP 47–48 Anlage B des KP 47–48, 50–51, 53, 55–56, 58, 60, 67, 243, 294–295, 299, 303, 305 Annahme des Nichteinhaltungsverfahrens 26, 39, 73, 81, 90, 108, 109– 121, 314, 319–320 Anpassung [adaptation] 37, 41–42, 56, 231 Anreiz 57, 62, 116, 227, 238, 243, 245–246, 250–251, 255, 257–258, 263, 278–279, 282–283, 285–286, 297, 307, 311, 317–318 Ansparen [banking] 51, 61, 256–257, 259

* Die angegebenen Seitenzahlen umfassen auch die Fußnoten.

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Stichwortverzeichnis

Antrag 51, 159, 199, 203–204, 206– 210, 227, 241, 248, anwesende und abstimmende Vertragsparteien 45, 115, 146, 162, 214 Anzeige/Selbst-/Partei- 170–173, 181– 188, 192–193, 216, 222, 300, 315, 320 Argentinien 96 Asiatisch-pazifische Partnerschaft für umweltverträgliche Entwicklung und Klima 70 Atmosphäre 30–31, 33–34, 36, 44, 71, 312 – Arbeits-/Verhandlungs-/Beratungs96, 101, 105, 199, 280 Auffangfunktion der Unterstützungsabteilung 125–127, 151, 166, 185, 314 Aufgaben 27, 45, 54, 57, 90, 92, 124– 135, 144, 148, 151–152, 154–162, 166, 171, 176–178, 183–185, 189, 192, 194–195, 217–219, 221, 224– 225, 231, 262, 277, 286, 291, 314, 316 Auslegung 45, 110, 134, 170, 218, 220 Austausch (Mitglieder-/Informations-/ Beratungs-) 151–153, 160, 166– 167, 315 Australien 40, 49, 69–71, 91, 93, 95– 96, 142, 237, 303–304 Baseline/Ausgangsbasis 54, 57 Basisjahr/-zeitraum 48–51, 306 Basler Konvention 83, 87, 136, 149– 150, 161–162, 164, 171–172, 181, 184–185, 191–192, 195, 204, 215, 226, 236–237 Bedingungen des Art. 18 KP 109–110 Befangenheit 144–145, 158, 177 Begründung von Beschlüssen 189, 200, 202, 205 Behandlung von Nichteinhaltungen 76, 81–82, 86, 88–89, 120, 127, 133, 281, 291, 310, 313, 318

Belgien 40, 49, 295–296 Benachrichtigung der Partei 188–189, 190, 199, 201–203, 205–206, 208, 213, 223, 316 Beobachter 142, 158, 171–172, 197 Beratung von Durchführungsfragen 152–153, 189, 191–200, 202–206, 213, 222–223, 232, 315–316 Beratungsaustausch 152–153, 166, 189, 203, 232, 315 Berechtigung/-saussetzung/-swiederherstellung für die flexiblen Mechanismen 62, 72, 114, 174, 179, 208– 210, 238, 241–242, 244, 255, 263, 290, 292, 313, 317 – für Übertragungen im Emissionshandel 210–211, 242, 255–258, 263, 290, 292, 297, 302, 305, 307, 309, 317 Berechtigungsvoraussetzungen 54–55, 61–63, 68, 126, 133, 135, 166, 189, 207, 241, 255, 276–277, 290, 314 Bericht/-erstattung 28, 42, 44, 46, 48, 54, 62, 64–69, 130, 154–155, 160, 164–165, 170, 173–174, 178–181, 184, 192–193, 210, 221, 240, 279 Berliner Mandat 38 beschleunigtes Verfahren 27, 168– 169, 202, 207–211, 222, 242, 255, 281, 315–316 Beschluß (COP, COP/MOP) 38–39, 44–45, 59, 91, 95, 98–99, 103, 105– 107, 109–114, 116–121, 123, 174, 234 Beschluß 5/CP.6 105, 108 Beschluß 8/CP.4 73, 88, 90–91, 108 Beschluß 15/CP.5 88, 95, 108 Beschluß 24/CP.7 26, 73, 88, 90, 107–110, 121, 313 Beschluß 27/CMP.1 9 Beschluß/-fassung/-form [decision] 136–137, 140, 151, 161–166, 188– 190, 199–203, 205–206, 208, 210– 211, 213–215, 221, 223, 314–316, 319–320

Stichwortverzeichnis Beschwerdebefugnis 171 Bestreben nach Art. 3 XIV KP 68, 128–129, 135 Beteiligte am Verfahren 182, 220 Beweislast 185, 213 Bewertung durch Einhaltungstheorien 27, 265–293, 310–311 – ökonomische 250–258 bilateral 54, 103, 106, 219–220, 223, 231, 245, 316 Bildung/Aus- 41, 46, 147, 149, 229 Blase [bubble] 50, 298–301, 308 Blockade 89, 117, 140, 161, 163–164, 166, 209, 250, 254, 283, 315 Bonner Vereinbarung [Bonn Agreements] 105–107 Brasilien 96, 126, 141, 212 Budget 156–157, 159–160, 166, 315 Buenos Aires Aktionsplan [Buenos Aires Plan of Action] 90–91, 103, 108 Bulgarien 41, 49, 51, 92–93, 96, 142, 305–306 Bunkertreibstoffe 52 Büro [bureau] 26, 124–125, 150–153, 160–161, 166–169, 185, 190, 222, 314–315 CACAM-Gruppe 142 Cartagena-Protokoll zur Artenvielfaltskonvention 84, 87, 145, 149, 157, 159, 164, 172, 181, 186, 192, 195, 197–198, 215, 226, 235–237 Center for Clean Air Policy [CCAP] 96 Center for International Environmental Law [CIEL] 94, 96, 196, 237 Central Group [CG] 142 China 37, 70, 93, 96, 126, 141 Clean Air Act 233 Climate Action Network [CAN] 196 Common Law-Länder 139 conditio sine qua non 112

367

Dänemark 40, 49, 295–296 Daten/-bank/-korrektur/-sammlung 32, 41, 46, 60, 64–66, 126–127, 134–135, 166, 175, 180, 211, 243, 289, 294, 314 DDR-Industrie 295 de facto 186, 262, 286 de jure 186, 262 de minimis 186–188, 218–219, 222, 247, 315, 320 Definition 45, 65, 89, 172, 187, 228, 265 – Nichteinhaltungsverfahren 76–77 deklaratorisch 112–113, 121, 126– 131, 243, 314 Delegierte 93, 99–100, 102, 104–106, 196 Deutschland 40–41, 49, 57, 91, 141, 144, 295–296, 301 Dialog 204, 281 Differenz/-ierung 51, 109, 113, 120, 131, 135, 155, 186, 211, 227–228, 268, 271, 281, 289, 294, 310, 318, 321 Diplomatenrecht 261 diplomatisch 77, 222, 224, 287 Diskont-/Basiszinssatz 252 Diskurs 240, 279–280, 287–288, 290 Diskussionen 63, 92–94, 96–98, 104, 121, 217, 235, 267, 313 Disziplinen/interdisziplinär 26, 28, 147–148, 264, 269, 319 dogmatische Klarheit 270 Dominanz 140, 151 Druck, politischer 71, 118, 125, 138, 181, 227, 256, 262, 287 Durchführung 42, 45–46, 52, 54, 66, 71, 75, 79, 82–83, 86–87, 90, 122– 123, 126, 143, 155, 159, 166, 174, 179, 184, 220, 225–226, 228, 240, 248, 314, 320 Durchführungsausschuß 77–80, 123– 124

368

Stichwortverzeichnis

Durchführungsfragen [questions of implementation] 27, 45, 126–128, 152–153, 160, 164, 167–170, 172– 173, 179–181, 183–186, 188–189, 191, 198–200, 203–204, 207, 210, 216, 221–222, 224, 232, 262, 315– 316 durchsetzen/-barkeit 112–113, 115, 122, 173, 188, 276, 291–292, 310, 318 Durchsetzungsabteilung [enforcement branch] 26–27, 124–130, 132–140, 143–144, 148, 150–153, 157, 159, 162–163, 166–169, 175, 181, 185– 186, 189–190, 199–215, 217, 222– 224, 232–258, 262–263, 277, 280– 281, 284, 290–292, 310–311, 314– 320 Durchsetzungstheorie 275–278, 280– 281, 285–290, 310–311, 318–319 Effektivität/-es Verfahren 59, 70, 89, 102, 112, 131, 136, 151, 156, 159, 170, 173, 189, 191, 195, 198–199, 203, 222, 227–230, 234, 257, 259, 265–266, 281, 286, 288, 316, 320 Effizienz 51–52, 55, 124, 147, 228, 230, 251, 257, 283, 295, 301, 305 Einfluß/Beeinflussung 30, 32–37, 52, 54, 69, 74–76, 114, 116–117, 146, 154–155, 172, 175, 180, 184, 195– 198, 201, 208, 215, 234, 239, 245, 257, 269, 271–275, 280, 293–311, 319–320 Einführung in das KP, einhaltungsbezogene 25 Eingasansatz 48 Einhaltung [compliance] 27, 43, 47– 48, 52, 55, 61–66, 70–71, 90, 100, 119, 122–123, 126–127, 130, 133– 135, 138–139, 144, 153, 155, 166, 173, 176, 179, 195–197, 225, 237– 241, 243–245, 250–253, 255–258, 260, 263, 265–270, 272–274, 276– 298, 300–301, 303–310, 313–314, 317–319

– aufgrund äußerer Gründe 265 – wegen Verinnerlichung der Norm 265 Einhaltung des Primärrechts [first-order compliance] 271 Einhaltung des Sekundärrechts [second-order compliance] 271 Einhaltungsaktionsplan 153, 210, 233–242, 244, 248–250, 253, 262– 263, 290, 292, 294, 302, 306, 308, 317 Einhaltungsausschuß [compliance committee] 26, 81, 83–84, 87, 108, 122–167, 170, 172–174, 176–177, 180–184, 190, 219, 242, 314–315 Einhaltungsbedingungen 89 einhaltungsbezogene Elemente des KP 90–92 Einhaltungsfaktoren 234, 283–285, 310–311, 319–320 Einhaltungsfeststellungsrecht 271–272, 275, 278, 281 Einhaltungsgruppe 87, 123 Einhaltungs-Kontinuum/Rätsel 267 Einhaltungskontrolle 64, 72, 129–130, 133–134, 139, 313 Einhaltungsmechanismen/-mittel, ergänzende/handelsspezifische 51, 60–61, 72, 84, 259, 263, 290, 313, 317, 320 Einhaltungsorgan 75, 77–78, 80–81, 83–85, 87, 90, 96, 111, 120, 123– 124, 133, 135–137, 145, 150, 156– 157, 167, 172–173, 184, 191, 200, 215, 234, 242, 262, 313, 315, 317 Einhaltungspraxis 293–294 Einhaltungsprogramm 240, 262, 317 Einhaltungsrecht 271–272, 275 Einhaltungs-Richtlinien [Compliance Guidelines] 64, 74–77, 91, 93, 109, 123, 127, 130, 134, 143, 147, 173, 212, 220, 225, 239, 286, 292 Einhaltungsschub 262, 273 Einhaltungsschwierigkeit 276, 282

Stichwortverzeichnis Einhaltungssystem 73, 89–90, 92–93, 96–98, 100–101, 103, 106, 262, 271–272, 275, 291 Einhaltungstheorien 27, 265–266, 268–271, 274–275, 291, 293–294, 310–311, 318–320 – Chayes 275 – Downs 275 – Fisher 321 – Henkin 266–268, 273 – synkritische 271, 275, 280, 287, 291 Einhaltungswaage 282–283, 286, 292 – gar nicht einhaltbare Norm 282, 286 – sowieso eingehaltene Norm 282– 283, 307 Einhaltungswirkung 265, 267 Einheiten, Betriebs-/unabhängige 54– 55, 57–58 Einheitenreserve für den Verpflichtungszeitraum [commitment period reserve] 60–61, 259 Einrichtungen 56–57 Einspruch/-sverfahren 27, 117, 126, 168–169, 173, 190, 200–202, 211– 215, 222–223, 284, 315–316 Einzelfall/-entscheidung 151, 153, 155, 175, 186, 203, 221, 233, 237– 238, 248, 300 einzuhaltendes Recht 271–275 – leicht einzuhaltende Pflichten 276– 278, 281–282, 289, 292, 308, 311, 318 – schwer einzuhaltende Pflichten 276–277, 280–282, 286, 288, 291– 292, 310–311, 318 elektronisch 60, 68, 158 Emissionsdarlehen [borrowing] 250– 252, 255 Emission seinheiten/-berechtigungen/-erlaubnisse 51, 58–59, 62, 68, 135, 144, 243–244, 249–250, 252, 255– 257, 297, 305, 307, 309

369

– der zugeteilten Menge [AAUs] 63, 69, 243, 249 – durch Senken generiert [RMUs] 59, 63, 243 – Emissionsreduktionseinheiten [ERUs] 53–55, 59, 61, 63, 243 – zertifizierte Emissionsreduktionen [CERs] 56–59, 63, 243 Emissionsentwicklung 1990–2002 27, 264, 294–296, 303–306, 311, 319 Emissionshandel 197, 233 – europäischer 59, 62, 255, 284, 297– 298, 300–303, 308 – internationaler 52–53, 58–61, 63, 71–72, 114, 129, 210–211, 242, 255–258, 259, 263, 290, 297, 300, 302, 305, 307–309, 313, 317 Emissionsmengen, zugeteilte 48–53, 58–60, 62, 126, 166, 235, 242–243, 248–250, 253–255, 263, 297–298, 302, 308–309, 314, 317 Emissionsreduktion 42, 44, 47, 52, 54, 58, 233, 237, 251, 256–257, 295, 303, 305 Emissionsstabilisierung 295, 303, 305 Emissionssteigerung 49, 295, 303, 305 Emissionstendenzen 210, 248 Emissionsverpflichtungen 27, 44, 47– 53, 55–58, 60–62, 64, 67–71, 109, 116, 126, 128–130, 133, 135, 166, 187, 210–211, 215, 223, 234, 238– 263, 276–277, 289–290, 294–300, 303–308, 312, 314, 316–317 Empfehlungen 75, 79, 83, 85, 112, 134, 180, 194, 211, 218, 225–226, 234, 262, 285, 292, 316 Empirie 266–267, 288, 310, 318 Energie/-effizienz/-verbrauch 29, 33, 51–52, 82, 295, 305 Entscheidung von Durchführungsfragen 151–153, 155, 189, 191, 200– 203, 205–211, 222, 232, 281, 315– 316

370

Stichwortverzeichnis

Entwicklung/-shilfe 37, 40, 42, 44, 55–56, 82, 226 Entwicklungsländer 36–37, 40–44, 56, 68, 70–71, 88, 92, 126, 128, 131– 132, 137–141, 155, 176, 194, 212, 214, 224–229, 231, 284, 286, 289, 294, 308, 312, 314 Environmental Integrity Group [EIG] 142 Erfahrungen 54, 56, 58, 84, 93, 139, 145, 148, 157, 197, 233, 245, 249, 250, 293, 303, 306 – rechtliche 148–149, 151 Erfüllung 27, 42–43, 47–48, 51–53, 55–56, 66–68, 72, 129–130, 174, 227, 231, 245, 271, 274, 297–300, 307, 313, 315 Erfüllungshilfe 132–133, 225, 227, 275, 282, 285–286, 292, 311, 319 Erfüllungskontrolle 132–133 erga omnes 219 Ermessen 224 Ersatzmitglieder 136–137 Erwärmung/-sphasen 29–35 Espoo-Konvention und SEA-Protokoll 80–81, 87, 149, 162, 164, 171–172, 192–198, 215, 236 Estland 41, 49, 92–93, 96, 142, 305– 306 Europa 37, 75, 137, 138, 140–141 Europäische Gemeinschaft [EG] 48– 49, 91–93, 95–96, 295–296, 301 Europäische Union [EU] 27, 40, 47– 49, 59, 101, 104, 106–107, 110, 119, 129, 140–142, 171, 208–209, 214, 227, 233, 237, 244, 246, 284, 291, 294–305, 307–309 Europarecht 291, 300–301 Exekutivrat 57–58, 136–137, 158– 159, 161–162, 164 Experten/-gruppe/-rat 135, 139, 143– 144, 148, 175, 192, 195–196, 198, 202, 204, 206, 211, 213, 222–223, 230, 315–316

expressio unius est exclusio alterius 260 extern/-e Sanktionen 33–34, 52, 61, 112–113, 174, 198, 225, 227, 258– 263, 268, 271, 275, 279, 293, 309, 318, 320 Fairneß/faires Verfahren 100, 139, 166, 173, 200, 212, 214–215, 223, 230, 233, 284, 314, 316 Fazit 321 Feststellung von Nichteinhaltungen 76–78, 81, 86, 88–89, 120, 126–127, 134, 176, 203, 205, 242, 280, 285, 291, 313 Flexibilität gegenüber Transformationsländern 42, 51, 161, 165 flexible Mechanismen 44, 47, 52–63, 68, 71–72, 98, 114, 126, 128–130, 133, 135, 166, 174–175, 179, 189, 201, 207–208, 217, 223, 233–234, 238, 241–242, 244, 248, 254–255, 263, 276, 290, 297–298, 300–301, 313–314, 316–217, 320 finanziell/-rungsmechanismus 42–43, 45, 56, 132, 176, 217, 225–227, 230–232, 296, 304 Finanztransfer 42–45, 71, 132, 225, 230–232, 262, 285, 312, 316 Finnland 40, 49, 93, 295–296 Fonds/Einhaltungs231–232, 236– 237 Forschung 41, 46, 229 Fortschritte/-sbewertung 48, 52, 88, 91, 98, 106, 130, 154, 210, 216, 240, 248 fossile (Brenn-)Stoffe 30–31, 140– 141, 144 Frankreich 40, 49, 237, 296–296 free-rider 279 freiwillig 42, 54, 82, 112, 239–240 Frist/-verlängerung/-verkürzung 158, 203–211, 222, 240, 248, 254–255, 281, 316 Frühwarnung 130

Stichwortverzeichnis

371

Führung, allgemeine politische 154– 155, 159–160, 164, 166, 173, 234, 315

Globale Umweltfazilität [GEF] 196, 231 Griechenland 40, 49, 295–296

G77/China-Gruppe 101, 104, 107, 119, 141–142, 208 G 8 69 Gastland 53–54, 57, 61 Geberländer/-gemeinschaft 227, 229 Gefangenendilemma 278–279 Gegenmaßnahmen [countermeasures] 224 Gehorsam 265 Geist der Rechtsregeln 265 Geistiges Eigentum 230 gemeinsam umgesetzte Aktivitäten [AIJ] 53–54, 56 gemeinsame, aber unterschiedliche Verantwortlichkeiten 40, 44, 131–133, 135, 166, 225, 237, 284, 314 Gemeinsame Arbeitsgruppe zur Einhaltung [JWG] 88, 90–99, 102, 108, 121, 187, 313 gemeinsame Erfüllung 284, 298–300 Gemeinsame Umsetzung [JI] 53–57, 59, 61, 63, 71–72, 129, 136–137, 231, 241, 313 gemeinsame Verantwortlichkeit 45, 299 Gemeinschaftsgüter, öffentliche 181, 278 Generalklausel 159 Gerechtigkeit 40, 44, 144, 284 Gericht/außergerichtlich 76, 81–82, 85, 112, 126, 144–145, 148, 185, 212–213, 216, 219, 221 Geschäftsordnung 9, 96, 117, 145– 146, 156–159, 166–167, 190–191, 199, 214, 315, 320 Geschlechterbalance 147 Gesellschaft/-lich 52, 274, 275, 297, 304, 307–308 Global Climate Coalition [GCC] 197

Haager Erklärung über die Umwelt 38 Haftung 55, 61, 259 Herkunft, geographische 137, 137– 145, 149 Hilfe zur Selbsthilfe 228 Hilfseinrichtung 226 Hilfskammer 124 höhere Gewalt 238 Holozän/Nacheiszeit 32 Homepage 184 Hüter des Regimes 183

45,

Idealismus 268, 273, 275 Implementierung 265–266 implied powers 80, 114 Indien 70, 96, 126 indikative (Folgen-)Liste 77, 81, 88– 89, 232–233, 237 Industrie 34, 195, 197, 295, 305 Industriestaaten 40–42, 44, 71, 129, 131–132, 138–139, 141, 194, 211– 212, 224–227, 229, 294, 303–305, 307–309, 312 Information der Öffentlichkeit 157– 158, 173, 184, 189–191, 195–196, 199–202, 205–206, 222, 280, 315 Informationen 41–42, 56, 64–69, 79– 81, 83, 85, 99, 128–130, 152, 154, 157–158, 173–175, 178–179, 182– 183, 186, 189, 191–195, 198–202, 204, 206, 209, 213, 222–223, 229– 230, 279–280, 315–316 – ausreichende 183, 186 – belastende 182, 186 Informationsaustausch 152, 166, 315 Informationsquellen 180, 191–198, 202, 222, 279, 315 informell 90–91, 93, 96–100, 103, 106, 108, 141, 174, 195

372

Stichwortverzeichnis

Inkraftsetzen/-treten 40, 43, 46, 65, 111, 115–117, 187, 216, 254, 299 innovativ 133, 292, 311, 319, 320 Inselstaaten, kleine [AOSIS] 36, 92– 93, 96, 137–138, 140–142, 166, 182, 304, 314 Institution 26, 40, 44–45, 59, 65–66, 78, 82, 84, 86, 93, 122–124, 143, 149, 166–167, 169, 218, 226, 228– 229, 234, 260–261, 264, 266, 277, 314–315 Interaktion und Kooperation 125, 151–152, 140–144, 146, 148, 155– 156, 166, 239, 315 Interessen/-konflikte 57, 66, 77, 110, 117, 125, 139, 143, 156, 158, 167, 173, 176, 189–190, 197, 201, 207, 212, 220, 225, 240–241, 245, 247, 254, 256, 258, 273–275, 278, 282– 285, 292, 298, 303, 315 Interessen-/Verhandlungsgruppen 140–142, 146, 148, 167, 315 Interface-Funktion des Sekretariats 170, 183 Interimsregelung 59 Internalisierung, rechtliche 273, 275, 284, 297, 300, 304 International Law Commission 224, 261 Internationale Beziehungen 269 Internationaler Gerichtshof [IGH] 111, 218–221, 261 Internationaler Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft 87–88 Interpretation 105–106, 111–112, 127, 134, 187–188, 279, 282, 285, 292 Investor/-land 53, 55–57 Irak 40 Irland 40, 49, 295–296 Island 40, 49, 104, 142, 303–304 Italien 40, 49, 295–296 Japan 40, 49, 70, 92–93, 95–96, 101, 137, 142, 237, 303–304

Juristen/-isch 25, 148–149, 214, 222, 226, 229, 319 jury of peers 139 JUSSCANNZ-Gruppe 142 Kanada 40, 49, 91, 93, 96, 141–142, 237, 294, 303–304 Kapazität/-saufbau [capacity building] 42, 44, 66, 71, 132, 161, 174, 225– 230, 237, 262, 285, 304, 308, 313, 316 Kasachstan 42, 47, 250 Kauf/Käufer 61, 255, 257–259 Klima 32, 36–37, 41, 46, 69, 195, 231, 278 Klimagemeinschaft, internationale 148, 176, 183 Klimarahmenkonvention [FCCC] 25, 40–43, 301 Klimarecht 301 Klimaregime, völkerrechtliches 26– 28, 38–71, 73, 111, 117–118, 131, 137–138, 140–142, 148, 156, 162, 165, 169, 174, 181, 191–194, 197, 202, 206, 218, 222, 227–229, 241, 243, 246, 259, 265, 269, 271, 278, 284, 286, 289, 294, 312–313, 315 Klimaschutz 40–41, 43–44, 70–71, 131, 194, 197, 236, 247, 254, 258, 284, 297, 307–308, 312 Klimaschutzprogramm 41, 46, 297 Klimasystem 28–32, 35–37, 41, 44– 45, 52, 71, 131, 312 Klimawandel 26, 28–38, 41–42, 45, 56, 71, 132, 137, 139, 147, 197, 231, 247, 304, 312 Kohlendioxid [CO2] 29–30, 34, 36, 48, 69, 302 Kohlenstoff/-kreislauf 29–31 Kombination von Protokolländerung und Beschluß [two-track approach] 109, 119–121, 314 Kommentierung 179–80, 189, 205, 207, 210, 279

Stichwortverzeichnis Kompensation/-szahlungen 141, 193, 227, 234 Kompetenzen 80, 114, 125, 128, 134, 147–148, 153–154, 166, 175–176, 194, 197, 214–215, 314 Komplexität 25, 36, 38, 47, 65, 92, 141, 147, 149, 168, 183, 199, 247, 264, 269, 309–310, 318 Kompromiß 100, 103–106, 109, 119, 121, 124, 153, 155, 214, 244, 252, 283, 313 Konferenz der Vertragsparteien [COP] 26, 42, 44–46, 59, 65, 88, 90, 109– 110, 121, 127, 134, 137, 140, 145, 149, 154, 159, 164, 175, 192–193, 199–200, 215–216, 230–231, 234, 262, 314, 317 – COP 3 89 – COP 4 73, 88–91, 108, 120–121, 313 – COP 5 91, 93–95, 108 – COP 6 I 91, 94–95, 98, 100–101, 108, 121, 154, 156, 237, 313 – COP 6 II 101, 104–106, 108, 119, 121, 313 – COP 7 88, 106–107, 108, 120–121, 313 – COP 10 26 – COP 11 26, 51 Konfrontation 82, 170, 182, 216, 223, 258, 281, 316 konkret/-isiert 38–39, 41–47, 54, 71, 77–78, 80–81, 83–84, 89, 91, 93, 95, 111–112, 126, 128–130, 132–133, 136, 155, 176–178, 180, 197–198, 203, 212, 217, 222, 225–226, 228– 229, 231, 233, 237–238, 240, 243, 247, 262, 270, 273, 276, 285, 291, 293, 298, 309, 311–313, 316, 319 Konkretisierung der FCCC durch das KP 42–43, 47, 71, 312 – im Nichteinhaltungsverfahren 126, 128, 155, 197, 203, 222, 225–226, 291, 316

373

Konsens 28, 82, 96, 103, 115, 117, 119, 131, 146, 155, 157, 162–164, 166, 214, 221, 258, 314 – Durchsetzungs-/Vertragskonsens 258 – Konsens minus eins 162 Konten 58, 60, 249, 302 – non-compliance cancellation account 249 Kontinuität, personelle 96, 178 Kontrolle der Kontrollvoraussetzungen 133, 271 Kontrollmechanismus, projektbezogen 55–57 Konvention zur Bekämpfung der Wüstenbildung 86–87 konzerninterne Klimaschutzsysteme 197 Koordination 39, 42, 88, 176, 178, 229–230, 279, 284 Korbansatz 48 Kosten/Abwägungs-/Einhaltungs- 40, 44, 52, 56, 71, 154, 164, 176, 199, 217, 227, 231, 250–251, 282–283, 285, 292, 301, 313 Kreativität 285 Kritik an Sanktionen/Einhaltungstheorien 258, 263, 272, 274, 317 Kroatien 41, 49, 69, 142, 305–306 Kyoto-Protokoll [KP] 25–28, 30, 37– 73, 75–76, 81, 87–104, 108–124, 126, 128–136, 138, 140, 143, 146, 149, 154–157, 159, 162, 164–167, 169, 170–175, 177, 181–182, 185, 188, 191–192, 196–197, 200, 203– 205, 212–213, 215–223, 225–226, 228, 231–239, 242–243, 245–246, 254, 258–265, 269, 271–272, 276– 278, 281, 283–285, 288, 290–293, 295, 298–303, 305–306, 309–320 – Art. 18 KP 26, 45, 73, 81, 87–90, 93, 108–115, 120–121, 133–134, 188, 217, 232, 237–238, 291, 313– 314 – kumulativ 232, 237, 262, 274, 316

374

Stichwortverzeichnis

Länderbesuche 177 Landnutzung und Forstwirtschaft [LULUCF] 51, 68 Lastenteilungsvereinbarung [burdensharing agreement] 48–50, 298– 299, 301 Legitimität 53, 70–71, 132, 138, 144, 161, 173, 190, 194, 196, 238, 260, 273, 275, 284, 313 Leitlinien 54–56, 59, 65, 67, 134, 155, 174–175, 180 Lettland 41, 49, 92–93, 142, 305–306 lex generalis 261 lex specialis 260, 299 liberale (freiheitlich-rechtsstaatliche) Gesellschaften/Staaten 274–275, 289, 296, 304, 307 Liechtenstein 40, 49, 294, 303–304 Litauen 41, 49, 93, 96, 142, 305–306 Lobbyorganisationen 195, 197 Londoner Protokoll zur Konvention über die Verhütung der Meeresverschmutzung 85–87, 123 LRTAP-Konvention (Protokolle) 78– 80, 84, 87, 124, 149, 164, 171–172, 192, 215, 236 Luftbuchungen 57 Luxemburg 40, 49, 295–296, 303 Macht 212, 233, 247, 283 Management/-theorie 275–292, 307, 310–311, 318–319 Mandat, freies/gebundenes 123, 135, 140, 143–145, 147, 149, 158, 166– 167, 177, 315, 320 Markt/-preis für Emissionsberechtigungen 54, 144, 256–257 – Angebot 256–257 – Nachfrage 257 Marokko 141 Marrakesch-Vereinbarungen [Marrakech Accords] 107 Marshall-Inseln 92

Maßnahmen, einheimische 129–130, 248 Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung [CDM] 55–59, 61, 63, 71–72, 129, 136–137, 158–159, 161– 162, 164, 227, 313 Medien 103, 184 Meeresspiegelanstieg 36 Mehr an Verfahren 281 Mehrheit 115–117, 146, 158, 161– 163, 165–166, 212, 214–215, 223, 284, 314, 316 – doppelte 162–163 mehrseitiges Beratungsverfahren 45, 143, 169, 216–218, 223, 276–277, 316 Menschenrechte 241, 266 methodische und Berichts-Pflichten 44, 47, 62, 64–69, 72, 126, 128, 130, 133, 135, 166, 178–179, 227, 237– 242, 244, 248, 262, 271–272, 266– 278, 290, 294, 313–314, 317 – Berichtspflichten 67–68 – methodische Pflichten 64–66 Mexiko 142 Mineralölkonzerne (BP, Shell) 197, 274 Minister/-präsident 69, 91, 100, 104– 105 – Bartenstein 91 – Howard 69 – Trittin 105 Mißbrauch 182, 186, 188, 222, 233, 315 Mitglieder 9, 27, 123–125, 135–153, 156, 158–167, 175, 177, 193, 209, 284, 314–315, 320 Mitgliederaustausch 151–153, 160, 166–167, 315 Mitteilungen 42, 67, 82, 184, 189 Mitwirkung 48, 118, 151, 204, 245 Modalitäten für die Abrechnung über die zugeteilten Mengen 60, 62, 243

Stichwortverzeichnis Modell/-artikel/-rechnung 32–36, 54, 79, 86, 136–137, 173, 226, 236, 270, 277, 292, 311, 319 Monaco 40, 49, 69, 294, 303–304 Monitoring 175, 282, 292 Montrealer Protokoll zur Wiener Ozonkonvention 42, 45, 77–78, 81, 87, 89, 94, 111, 120, 126, 136, 145, 147, 149, 156, 164, 171–172, 192, 200, 204, 215–216, 226–227, 233, 236, 235, 240, 260, 306, 313 Motivation zur Einhaltung 265 Multilateralismus 54, 104, 219, 223, 231, 245, 300, 316 naming and shaming 238, 302 nationale Stelle 66 nationales System zur Treibhausgasschätzung 64–66, 69 Nationalität, identische 158 Naturkatastrophen 36–37 Nebenorgane (SBI, SBSTA) 26, 45, 48, 88, 90, 92, 122–123, 155–156, 164–165, 184, 193, 226 – SB 10 91, 108 – SB 11 93–94, 108 – SB 12 93, 95–98, 108 – SB 13 96, 98–100, 108 – SB 14 100 Netzwerk 148, 196 Neuseeland 40, 49, 91, 93, 96, 104, 142, 237, 303–304 Neutralität/Unabhängigkeit 54–55, 136, 143–144, 149, 155, 169, 171– 172, 174, 183, 192–193, 216, 220, 223–224, 252, 294, 316 Nicht-Anhang I-Parteien 41–42, 44, 47, 55–56, 63, 71, 137–138, 141– 142, 150, 159, 161–163, 166, 176– 177, 185, 312, 314 Nichteinhaltung [non-compliance] 27, 60, 62, 66–67, 71, 77–78, 81, 84, 86–89, 102, 116, 120, 126–127, 130, 133–134, 144, 149, 153, 157, 166, 172, 174, 176, 181, 186–188, 210–

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211, 213, 215, 218–220, 223, 225, 232–235, 237–258, 261–263, 265, 268, 270, 272–274, 279–283, 285– 286, 289–290, 292, 297, 299, 302, 305–307, 310–311, 313–314, 316– 319 – offensichtliche 181, 186 Nichteinhaltungsbehandlungsrecht 271–272, 285, 281–293 Nichteinhaltungserklärung 114, 235– 236, 238–239, 242, 244–248, 256, 263, 290, 292–294, 297, 302, 307– 308, 317 Nichteinhaltungsfälle 77–78, 80–81, 83–84, 89–90, 134, 145, 148, 171, 174, 176, 181, 183, 186, 193–194, 205, 233, 247, 262, 267, 281, 285, 291, 310, 316, 318 Nichteinhaltungsfolgen 77, 92, 113– 114, 118–119, 121–123, 144, 153, 201, 215, 224–258, 262, 291, 314 – automatische Anwendung 232–233 – ergänzende externe 258–262 – verbindliche 81, 110–114, 121, 314 Nichteinhaltungsverfahren [non-compliance procedure] 25–28, 30, 35, 37–40, 43, 45, 51–52, 55, 57, 59–62, 64, 66–67, 69–90, 93–94, 96, 101– 103, 105–125, 129, 131–137, 139– 140, 143–162, 164, 166–174, 178– 188, 190–193, 195–200, 204, 212– 229, 232–239, 246, 249–250, 258– 265, 265, 267, 271–272, 274, 276– 277, 279–281, 283–285, 289–295, 297, 299–303, 307, 309–321 Nichterfüllung 66, 126, 225, 246, 290 Nicht-Recht 268 nichtstaatliche Organisationen [NGOs] 93, 96, 156, 158, 171, 174, 191–197, 202, 206, 222, 225, 229, 237, 246, 280, 297, 315, 320 Nichtteilnahme/-ratifikation 69–71, 255 Niederlande 40, 49, 295–296 non-paper 94, 103

376

Stichwortverzeichnis

North American Agreement on Environmental Cooperation 236 Norwegen 40, 50, 92, 104, 142, 144, 303–304 Notifikation 46, 254, 298–299 obligatorisch 112, 225, 239, 290 Öffentlich/-keitsbeteiligung 41, 46, 81–82, 85, 99–100, 102–103, 157, 171–173, 184, 186, 189, 190–191, 195–196, 199–202, 204–206, 222, 225, 229, 235–236, 239, 246, 263, 279–280, 315, 317 Öffnungsklauseln 159, 288 ökonomisch/-e Bewertung 25, 42, 52– 53, 56, 59, 140, 144, 175, 217, 241, 250–258, 263, 290, 292, 297, 305, 309, 317, 319 Ökosystem 35–37, 65, 304 Open Balkan Group [OBG] 142 Organe des Einhaltungsausschusses 26, 124–125, 160–161, 166–167, 169, 183, 218, 314–315 Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration 45, 116, 299 Organisation erdölexportierender Länder [OPEC] 129, 140–142 Organisatorisches 40–41, 43–46, 71, 80, 208, 226, 312 Organrecht, internes 112 OSPAR-Konvention/Kommission 75, 111–113, 145 Österreich 40, 50, 51, 295–296 pacta sunt servanda 111, 282, 284, 292 Partei, die betroffene 79, 118, 134, 145, 153, 162, 170, 172–173, 185, 188–190, 192, 198–201, 203–205, 207–208, 210–212, 218–221, 223– 226, 231, 233, 237–242, 246–247, 252, 255–256, 262–263, 280, 290, 316–317 Parteien, alle 43, 56, 71, 126, 131, 139, 141, 145, 177, 181, 227, 312

Parteivorschläge 84, 91, 94–99, 103– 104, 108, 119, 129, 212, 214, 252, 313 PIC-Konvention 86–87 Platzhalter-Bestimmung 89, 111, 121, 313 Plenum [plenary] 26, 124–125, 145, 153–162, 164, 166, 168, 184, 190, 221, 314–315 Polen 41, 50–51, 92–93, 96, 142, 299, 305–306 Politik 26, 196, 230–231, 245–246, 269, 296–297, 304–305, 307–309 Politiken und Maßnahmen [PAMs] 40, 42, 44, 51–52, 308 politisch 25, 38, 48, 70–71, 102–105, 107, 110, 113–121, 136, 139–140, 143–144, 154–155, 159, 164, 166, 173, 176, 182, 185, 187–188, 193– 194, 196, 199, 212, 214, 217, 219– 220, 223, 233–234, 239, 241, 246, 266, 273, 297, 300, 304–305, 307– 309, 313–316, 319–320 politische Absichtserklärung 38–39 Politisierung 196, 211, 234 POP-Konvention 86–87 Portugal 40, 50, 96, 295–296 post-commitment period report 67 Präambel 26, 28, 38, 40, 43, 73, 88, 90, 107, 109–110, 122 Prangerwirkung 199, 201, 238, 246– 247, 263, 302, 317 Praktikabilitätserwägungen, politische 114–120 Praktiker 67 Präsident (COP, USA) 69, 100–102, 106–107, 147 – Bush 69, 101 – Elyazghi 106–107 – Pronk 100–106 präventiv 134, 220 Praxis 27, 39, 48, 59, 84, 114, 136, 140, 143, 146, 148–149, 154, 162, 164, 181, 183, 187–188, 191, 200, 219, 221, 227, 240, 243, 249, 255,

Stichwortverzeichnis 258, 264–265, 266–267, 293–311, 319–320 pre-commitment period report 62, 64 Private/-rechtlich 55–56, 59, 194, 229 Privilegierung 114, 193 Probezeitraum 2005–2007 300 Prognose 205, 293–294 Programmartikel 76, 84, 86 Projekt/-beschreibung/-teilnehmer 53– 58, 61, 68, 225, 227–288, 230 projektbezogen/-basiert 52–53, 55–56, 59, 61, 63, 71–72, 259, 313 Projektzyklus 57 Protokoll über Wasser und Gesundheit (zur Konvention zum Schutz und zur Nutzung grenzüberschreitender Wasserläufe und internationaler Seen) 85, 87 Protokolländerung [amendement] 9, 45, 51, 81, 109–121, 177, 314, 319– 320 Prozeß/-sual/-dural 70, 88, 97, 112, 178, 185–186, 195, 221, 228, 230, 233–234, 241, 243–244, 254, 273, 279, 284, 287 Prüfung/Sachverständige 64, 155, 174–180, 197, 200, 209, 244 qualitativ 133, 183, 187 quantitativ 129, 187 quasi-judikativ 222, 315 Quorum 136–137, 161, 163–166, 314 Rahmenkonventions- und Protokollstrategie 38–39, 285, 289 Rat 84–85, 88, 100, 126, 130, 135, 153, 166, 178–179, 198, 225–226, 279, 292, 314 Ratifikation des KP 43, 46, 69, 90, 101–102, 115–116, 121, 299, 303, 305, 313–314 Realismus 268, 273

377

Realität/-stisch 71, 174, 250, 252, 256–258, 269–270, 288–289, 293, 310–311, 318, 320 Rechte der betroffenen Partei 198– 201 rechtlich/juristisch 25, 38, 47–48, 65– 66, 71, 77, 102, 109–113, 118–120, 134, 147–149, 151, 155, 159, 175, 187, 193–194, 197, 212, 214, 219, 220, 222, 226, 230, 244, 260, 269, 284, 297, 300, 312, 319 Rechtsberatung/-hilfe 88 Rechtsebenen (Klimarecht) 301 Rechtseinheit 132 Rechtsform/-natur des Nichteinhaltungsverfahrens 26, 63, 74, 90, 98, 102–106, 109–121, 134, 212, 249, 313–314 Rechtsgedanke 172, 203, 210 Rechtsgrundlage 78, 80 Rechtskreis/-kultur 139 Rechtssicherheit 250 Rechtssprache 106 Rechtssysteme, nationale 118, 304 Rechtstheorie 320 Rechtsträger 55, 256 Reduzierung der zugeteilten Emissionsmenge 242, 248–255, 263, 297, 308–309, 317 regelkonformes Verhalten 265 Regelungssystematik 123 Regelungstechnik 127 Regelungsumfang 125, 168, 222, 315 Regime/-bildung 38–39, 75, 119, 120, 148, 175–176, 183, 187, 193, 227, 245, 268–269, 276, 280, 313 Regionalgruppen (UN) 136–142, 146, 149, 166, 314 repräsentativ 136–137, 140, 234 repressiv 134 Reputation, staatliche 181, 186, 238– 239, 245–247, 250, 253–255, 258, 263, 282–283, 287, 290, 292, 297,

378

Stichwortverzeichnis

305, 307–308, 310–311, 317, 319– 320 – berufliche 66, 148 Reziprozität der KP-Pflichten 182, 219–220 Richtlinie (Emissionshandels-, Ergänzungs-) 62, 300–302 Romane 36 Rotation 145 Rücktritt/Ausstieg vom KP 46, 60, 102, 254–255, 259, 263, 317 Rumänien 41, 50–51, 92–93, 96, 305– 306 Rußland 37, 41–43, 50, 69, 101, 104, 140–142, 195, 227, 289, 305–306, 307 Salomon-Inseln 221 Samoa 92–93, 95–96, 141 Sanktionen 27, 59, 110, 114, 130, 157, 174, 181, 187, 213, 217, 224, 227, 232, 234–239, 241–245, 250– 251, 253, 255–263, 275, 281–283, 286–292, 297, 302–303, 305, 307– 311, 316–320 – externe 258–262 – finanzielle 235–237, 250, 302 Sanktionierung 60, 67, 71, 76, 110, 120, 144, 149, 153, 204, 212, 215, 234, 237, 242–243, 249, 255, 263, 275, 280–281, 294, 313, 317 Sanktionsmechanismen, europäische 297, 300–303 Satellitenüberwachung 177 Saudi-Arabien 93, 96–97, 115, 129, 141 Schaden/-sersatz 242, 246, 251, 290, 297 Schlupflöcher 253, 255, 258–259, 263, 290, 297, 305, 309, 317, 320 schriftlich 46, 158, 180, 188–189, 191, 198, 201, 203–205, 207–208, 211, 213, 223, 254, 316 Schulungen 147, 175–177 Schweden 40, 50, 295–296

Schweiz 40, 50, 92–93, 96, 142, 303– 304 Sekretariat 44–45, 91, 96, 144, 158, 164, 169–173, 176, 178, 183–184, 188–189, 192–193, 201, 205, 210, 213, 215, 229–230, 298 Selbstbetroffenheit 181 self-contained regime 260–263, 318 Seminar of governmental experts 51 Serviceleistungen 184 Sicherheitsreserve 254 Sicherungsfunktion 262, 300 Slowakei 41, 50, 92–93, 96, 142, 305–306 Slowenien 41, 50–51, 92–93, 96, 142, 305–306 soft law 38, 112, 120 Somalia 40 Sonne 29–31, 33 Souveränität 211, 245 sozial/-bereich 59, 68, 241, 284 sozioökonomisch/-politisch 28, 35, 147, 197, 309 Spanien 40–41, 50, 295–296 spezielles Verfahren 27, 168–169, 199, 202–207, 222, 281, 315–316 Sphären des Klimasystems 29–30 Spieler hinter der Bühne 184 Sprache/Arbeits- 46, 159, 176, 199, 201 staatenbezogen 52, 55, 57, 61, 63, 71, 302, 313 Staatengemeinschaft 245–246, 255 Staatengruppen 27, 71, 294, 298, 307–308, 310–312, 319–320 Staatenintegration 162 Staatenverantwortlichkeit 224, 261– 262, 302, 320 Staatenverhalten 241, 265, 268–269, 273, 310, 318 Staatenvertreter 143, 145, 147, 158 Staatsbedienstete 66 Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen 28, 30–31, 44, 71, 312

Stichwortverzeichnis Stabilitätspakt, europäischer 250 Stakeholder 229–230 Stellungnahme 82, 173, 189–190, 198, 200–209, 213, 223, 280, 316 Stimmrecht 46, 116–117, 136, 146 Straffaktor 235–236, 249–255, 263, 290, 292, 302, 317 Strahlung 29–30, 33 Streit/strittig 26, 63, 74, 100, 102– 104, 106, 113, 124, 128–129, 146, 182, 208, 216, 218–222, 232, 239, 262, 267, 310, 318 Streitbeilegungsverfahren 45, 76, 79, 84, 112, 134, 169, 188, 216, 218– 223, 242, 262, 300, 316, 320 Subsystem 262, 300 Südkorea 70, 142 Supranationalität 298 Synopse 93–96 Systematik 25–26, 93–94, 122–123, 152, 225, 244, 271, 289 Tagung der Vertragsparteien [COP/ MOP] 44–45, 51, 54, 57–59, 65, 67, 88–89, 109–112, 114–117, 119, 121–123, 127, 135–136, 144–146, 148, 154–157, 159–160, 164–167, 173–174, 178, 190, 192–193, 212– 213, 216, 221, 223, 228, 234, 279– 280, 285, 314–316, 320 – COP/MOP 1 9, 26, 51, 90, 108– 109, 145, 154, 157, 165–166, 253, 315, 319 – COP/MOP 2 9 Tatsachen/-basis 183, 186, 194, 212 technisch 28, 52, 132, 147, 158, 175– 178, 180, 193, 197–198, 217, 226– 230, 296, 304 Technologie 41, 46, 70, 250, 305 Technologietransfer 42, 44–45, 71, 132, 225–226, 229–230, 262, 285, 312, 316 Teheraner Geisel-Fall 261 Teilnahmerecht 114 Teilregelungsstrategie 38

379

Temperatur/-veränderungen 29–37 Terminologie 48, 186, 268 Testfeld für die Einhaltungstheorien 293 Text/-entwurf 25–26, 73, 75, 84–88, 93, 96, 98–105, 109, 117, 121–122, 125, 170, 239, 244, 313–314 The Day After Tomorrow 36 Tiefe der Kooperation 276–277, 286– 289, 310, 318 Toleranz 187, 241 Tonnen (Emissionen) 249, 302 tragedy of the commons 278 Transaktion 52, 68, 135, 254 Transformationsländer, osteuropäische 41–42, 44, 51, 53, 71, 137, 142, 161, 165, 227–230, 289, 294, 305–309, 312 transnationaler Rechtsprozeß 273 Transparenz 65, 67, 100, 173, 190, 200, 216, 230, 278–280 Treffen (Einhaltungsorgan, -ausschuß) 9, 87, 156, 161, 164–165, 203 – virtuelle 164 Treibhauseffekt 29–37 Treibhausgase 29–31, 42, 45, 47–48, 50, 64, 251 Treibhausgasemissionen 42, 44, 47, 68, 71, 312 Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz [TEHG] 301–302 Treibhausgaskonzentration 28, 30, 34 Treibhausgasquelle 45, 65 Treibhausgasregister 60, 62, 68, 249 Treibhausgasschätzung 65–66, 68–69, 243 Treibhausgassenke 45, 51, 59, 65 Treibhausgasspeicher 41, 45 Treibhausgasverzeichnis 41, 43, 46, 62, 65–69, 126, 166, 178, 227, 244, 314 Treibhauspotential 29–30 Tschechische Republik 41, 50, 92–93, 96, 142, 305–306 Türkei 41, 47

380

Stichwortverzeichnis

Überbetonung 270 Übererfüllung 51, 225, 298 Übermittlung/Weiterleitung 54, 57– 58, 62, 66–68, 91, 93, 96, 99–100, 154–156, 158, 166, 170–171, 179, 183–184, 192–195, 198–199, 210, 213, 279, 315 Überprüfung 44–45, 55, 57–58, 62, 64–67, 79–82, 85, 139, 145, 147, 157, 174–178, 180, 186, 200, 212, 219, 229, 234, 239, 240, 243–244, 248, 253, 271, 279, 290, 308 Überprüfungsausschuß 82, 87, 123 Überprüfungsgruppen, sachkundige [expert review teams] 44, 64, 67, 69, 134–135, 147, 155, 170–184, 186, 192, 198, 208–209, 211, 222, 240, 244, 278–280, 315, 320 Übersetzung 25, 156, 158–159, 184, 199, 201–203, 213, 223, 280, 316 Überwachung 54, 57–58, 78, 88, 182 Überwachungsausschuß 54–55, 61, 136–137 Überzeugung 279, 284, 288 Ukraine 41, 50, 140–142, 305–306 ultra vires 242 Umbrella-Gruppe 101–104, 106, 109, 129, 141–142, 208, 237, 244 Umgehung des Art. 18 S. 2 KP 113– 114 Umkehrschluß 157, 189, 201, 260 Umstände (Art, Grad, Häufigkeit, Ursache) der Nichteinhaltung 79, 88–89, 131, 133, 135, 166, 237–238, 244, 247, 270, 285, 314 Umwelt/-schaden/-schutz 35, 68, 185, 196–197, 229–230, 242, 251 Umweltintegrität 242–243, 249 Ungarn 41, 50–51, 92–93, 96, 142, 299, 305–306 Unilateralismus 104 Unsicherheiten, tatsächliche 36–37, 66, 127 Unternehmen 55, 274, 297, 300–303

Unterstützung 43, 55, 65, 71, 75–76, 79–80, 85, 110, 120, 122, 126–127, 130, 135–136, 148, 151, 153, 166– 167, 178, 183–184, 216–217, 224– 232, 234–235, 239, 262, 264, 275– 276, 286, 290–291, 300, 308, 310– 314, 317–319 Unterstützungsabteilung [facilitative branch] 26–27, 124–133, 135–137, 148, 150–153, 157, 159, 166, 168– 169, 181, 185–186, 190, 194, 196, 199–203, 211, 217, 222–232, 237, 239, 262, 277, 279, 281, 285–286, 292, 294, 306, 311, 314–316, 319, 320 Unterzeichnung 46, 115 unverzüglich 172, 189–190, 201, 205, 211 Validierung 57 Vatikan 40 Verbindlichkeit/Bindung, rechtliche/politische 46–48, 70–71, 74–75, 81, 102, 110–114, 118–121, 134, 284, 312, 314, 320 Verbindungsstelle (Plenum) 154, 166 Vereinigte Staaten [USA] 41, 50, 69– 71, 92–96, 101–102, 104, 117, 121, 132, 139, 142, 147, 177, 196, 233, 237, 252, 283, 286, 302–304, 313 Vereinigtes Königreich [UK] 41, 50, 295–296 Vereinte Nationen [UN] 46, 93, 111, 136–138, 141–142, 149, 159, 166, 195, 199, 201, 218, 314 – Generalsekretär 46, 115 – Sicherheitsrat 220 – Sonderorganisationen (FAO, IAEA, IMO, UNESCO, WHO, WMO) 194 – Unterorgane (CSD, UNEP) 74–75, 195 Verfahrensablauf/-abschnitte/-stufen 168–169 Verfahrenseinleitung 27, 168–184, 187, 193, 203, 208, 222, 315

Stichwortverzeichnis Verfahrenskommentar zum Nichteinhaltungsverfahren 25 Verfahrensmißbrauch 182, 188, 233 Verfahrensregeln 27, 90, 125, 156– 160, 166–223, 260, 279–281, 311, 315, 319 – allgemeine 27, 125, 168–169, 180, 190–204, 207–208, 222, 279–280, 315 – beschleunigende 27, 168–169, 202, 207–211, 222, 242, 255, 281, 315– 316 – spezielle 27, 168–169, 199, 202– 207, 222, 281, 315–316 Verfahren sui generis 222 vergessener Vertrag [sleeping treaty] 279 Verhältnismäßigkeit 89 Verhandlungen 26, 38, 41, 73–110, 112, 120–121, 125–126, 131, 139– 140, 143, 156–157, 182, 187, 196– 197, 212, 217–219, 232, 238, 240, 254, 313 Verhandlungsbasis 96, 98, 106 Verhandlungsführung 96 Verhandlungsgeschichte 26, 73, 284 Verhandlungsgewichte/-kräfte 101, 109, 121, 313 Verhandlungsprioritäten/-punkte 73, 104 Verifizierung 54–55, 57–58, 61, 175, 192, 225, 278–280, 287, 310, 318 Verkauf/-käufer 60, 247, 250, 255– 258, 307, 309 Verknüpfung 40, 42, 47, 62, 67, 98, 109, 116, 119, 132, 152, 156, 169, 226, 229, 280, 287, 298, 301 Vermeidung [mitigation] 41 Verpflichtungen/Pflichten 26–27, 38– 72, 77, 109, 112, 115–116, 120, 122–123, 126–133, 135, 138–140, 157–158, 163, 166, 173–174, 176– 179, 181–182, 187–188, 203, 205, 210–211, 215, 217, 220, 222–223, 226–228, 231–234, 237–244, 246–

381

258, 260, 262–264, 271–272, 276– 318 Verpflichtungszeitraum 47–48, 60, 65, 67, 130, 211, 243–244, 252, 254, 299 – erster (2008 bis 2012) 47, 51, 54, 56, 59, 64, 67, 69, 71, 130, 249, 294, 251–253, 256, 294, 300, 303, 312 – (nach-)folgender/zweiter 51, 109, 116, 210–211, 248–256, 263, 290, 317 – vorangegangener 250 Verteilungsschlüssel 137–140, 143, 166, 284, 314, 320 vertrags-/systemintern 118, 121, 239, 314 Vertragsmanagement, aktives 275, 282–283, 285–287, 290–292, 307, 311, 318 Vertragsverletzung 77, 83, 242, 261 Vertraulichkeit 156–158, 190, 199, 204 Verursacherprinzip 132 Verwahrer 46, 115, 254 Verwaltungs- und Budgetangelegenheiten 156, 159–160, 166, 315 Verwaltungsverfahren 212 Verzeichnisanpassung 126–127, 134– 135, 166, 180, 211, 314 Völkerrecht 26–28, 37, 52, 71, 74–75, 77, 102, 110–113, 115, 118, 120– 121, 137, 139, 146, 148, 162, 187, 194–195, 241–242, 254, 260, 262– 270, 273, 279, 283–284, 288–289, 300–301, 303, 309–310, 312–314, 317–318, 320 – Umweltvölkerrecht 25–26, 64, 66, 72–74, 76–77, 80–83, 87, 104, 120, 113, 162, 171, 174–175, 181, 184, 187, 216, 218, 221, 235–236, 246, 254, 259, 261–264, 267, 278, 288– 289, 292, 311, 313, 317–320 Völkerrechtspersönlichkeit 194–195 Völkerrechtsquelle 111

382

Stichwortverzeichnis

Völkerrechtssubjekt 194, 245 Vollversammlung des Einhaltungsausschusses 159 Vollzugskammer 124 Vorenthaltung vertraglicher Vorteile 282, 290, 292 Vorprüfung 27, 155, 158, 168–169, 173, 183–190, 203, 205–209, 212– 213, 219, 222, 247, 315 Vorrang 203, 220, 223, 248, 300, 316 – der Regime-Informationen 193–194 – kostengünstiger Klimaschutzmaßnahmen 40, 44 Vorschläge 84, 94–97, 99–100, 103– 106, 108, 115, 119, 121, 135, 155– 156, 160, 166, 212, 214, 252, 313, 315 Vorsitz der Abteilung 135, 149, 150, 159, 161, 167, 184, 315 Vorsitzende der JWG 92–93, 95–99, 102, 108 – Dovland 92, 94–95, 97, 102, 105– 106 – Rønneberg 92, 94–95 – Slade 95–97, 99, 102, 105–106 Vorsorgeprinzip 37, 40, 44

Wahl der Abteilungsmitglieder 135– 137, 143–151 Warnung, öffentliche 130, 201, 235– 236 Washingtoner Artenschutzabkommen [CITES] 84–85, 87 Weg 1/2 [track 1/2] 54, 61, 241 Weißrußland 41, 47 Weiterentwicklung der FCCC/des KP 42–43, 45, 70, 112 – des Nichteinhaltungsverfahrens 156–157, 303, 319 – von Vertragsregeln 282, 285, 292 Welthandelsorganisation [WTO] 58– 59, 76, 94, 262 Weltraum 29–31 Wetter 36, 47 Wiedergutmachungsrate 249

Wiederherstellung der Einhaltung 153, 242–243 Wiener Vertragsrechtskonvention [WVK] 111, 242 wirksam 42, 56, 81, 88–89, 214–215, 232, 254, 290 – schwebend 214–215 Wirkung 33, 35–36, 39, 68, 114, 163, 216, 235, 239, 247, 249, 252, 256, 263, 266, 273, 282, 292, 317, 320 – aufschiebende 214 Wirtschaft/-ssystem/-swachstum 37, 40–41, 44–45, 47, 51, 53, 59, 68, 82, 87–88, 305 Wissenschaft 25, 27–28, 37, 41, 73, 125, 147–149, 176, 195, 197, 229– 230, 269, 309, 319, 321 Workshop 93, 95–96, 108 World Wildlife Fund [WWF] 94 zeitliche Dimension 285 Zertifizierung 57–58 Zielvereinbarung, kollektive 47 Zuckerbrot und Peitsche [carrots and sticks] 281 Zusammenarbeit der Abteilungen 151–153 zusätzlicher Erfüllungszeitraum [trueup period] 187, 211, 243–244 Zusätzlichkeit 54, 128–130, 135 Zuständigkeit 75, 90, 116, 125–131, 135, 158, 166, 185, 189–190, 193, 198, 209, 219, 239, 277, 280, 314 Zuteilungsgesetz [ZuG] 301 Zuweisung 27, 152, 160–161, 167– 169, 184–185, 190, 315 Zweck-Mittel-Relation 243 zwischenstaatliche Organisationen [IGOs] 93, 96, 156, 158, 171, 175, 177–178, 191–195, 197, 202, 206, 222, 229, 315 Zwischenstaatlicher Ausschuß für Klimaänderungen [IPCC] 28, 45, 65 Zwitter 290–291, 308 Zypern 93