Das Eisenbahnwesen des Bundes und die Stellung der deutschen Bahnen auf dem Europäischen Binnenmarkt [1 ed.] 9783428484683, 9783428084685

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Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht

Band 31

Das Eisenbahnwesen des Bundes und die Stellung der deutschen Bahnen auf dem Europäischen Binnenmarkt Von

Gerhard Schulz

Duncker & Humblot · Berlin

GERHARD SCHULZ

Das Eisenbahnwesen des Bundes und die Stellung der deutschen Bahnen auf dem Europäischen Binnenmarkt

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht flerausgegeben von Wolfgang Graf Vitzthum in Gemeinschaft mit Martin fleckeI, Ferdinand Kirchhof flans von Mangoldt, Thomas Oppermann Günter Püttner, Michael Ronellenfitsch sämtlich in Tübingen

Band 31

Das Eisenbahnwesen des Bundes und die Stellung der deutschen Bahnen auf dem Europäischen Binnenmarkt

Von Gerhard Schulz

Duncker & Humblot · Berlin

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme

Schulz, Gerhard: Das Eisenbahnwesen des Bundes und die Stellung der deutschen Bahnen auf dem europäischen Binnenmarkt / von Gerhard Schulz. - Berlin : Duncker und Humblot, 1995 (Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht ; Bd. 31) Zug\.: Berlin, Freie Univ., Diss., 1993/94 ISBN 3-428-08468-3 NE:GT

Alle Rechte vorbehalten

© 1995 Duncker & Humblot GmbH, Berlin

Fotoprint: Berliner Buchdruckerei Union GmbH, Berlin Printed in Germany ISSN 0935-6061 ISBN 3-428-08468-3 Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier entsprechend ISO 9706 9

Meiner Mutter

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 1993/94 vom Fachbereich Rechtswissenschaft der Freien Universität Berlin als Dissertation angenommen. Der Untersuchung lagen insbesondere die Gesetzesentwürfe der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes und der Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz ENeuOG) vom 26. März 1993 zugrunde. Sofern die endgültigen Fassungen der Texte der Grundgesetzänderung vom 20. Dezember 1993 und des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 von den Gesetzesentwürfen abweichen, sind diese berücksichtigt. Bis Februar 1995 veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur habe ich in die Fußnoten eingearbeitet. Aufgrund seines frühen Todes konnte Professor Dr. Eberhard Grabitz, der die Arbeit angeregt und ursprünglich betreut hat, das Erscheinen dieses Buches nicht mehr miterleben. Die Abhandlung wäre ohne seine Förderung und Unterstützung nicht zustandegekommen. Ihm gebührt mein Dank. Mein besonderer Dank gilt Herrn Professor Dr. Michael Ronellenfitsch, der die Arbeit bis zu ihrer Fertigstellung betreut und das Erstgutachten erstellt hat. Für die Erstellung des Zweitgutachtens bin ich Herrn Professor Dr. Christoph Müller sehr verbunden. Ferner danke ich Herrn Professor Dr. Wolfgang Graf Vitzthum und den Mitherausgebern sowie dem Verlag Duncker & Humblot, Berlin, für die Aufnahme der Arbeit in die Reihe "Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht". Weiterhin danke ich der Firma D & S Computersysterne, Berlin, rur Ihre Mithilfe bei der Erstellung der Druckvorlage. Der Deutschen Bahn AG gilt der Dank des Verfassers rur die großzügige Gewährung eines Druckkostenzuschusses. Berlin, im Mai 1995 Gerhard Schulz

Inhaltsverzeichnis Einleitung

Erster Teil

Das Eisenbahnwesen des Bundes

25

32

I. Kapitel Die Eisenbahnhoheit des Bundes

32

2. Kapitel Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

36

A. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbalmen .................................. 36

1. Inhalt und Bedeutung der Artikel 73 Nr. 6 GG aF und 87 Absatz I Satz I GG aF ...................................................................................................... 36 II. Der institutionelle Begriff "Bundeseisenbahnen" i.S. des Artikel 87 Absatz I Satz 1 GG aF ..................................................................................... 37 I. Der Zuständigkeitsgehalt des Art. 87 Abs. I S. I GG aF und der Begriff "Bundeseisenbahnen" ..................................................................... 38 2. Art. 73 Nr. 6 GG aF ......................................................... ............ .......... 39 a) Die Interpretation von Kompetenznormen ......................................... .40 b) Die herkönunlich betriebenen Dienste, die seit langem das Tätigkeitsfeld der staatlichen Eisenbahnen prägen .................................... .41 aa) Die schienengebundenen Verkehrsleistungen ............................. .41 bb) Die Schiffsdienste ...................................................................... .44 cc) Die Kraftwagenbetriebe ............................................................. .46 c) Gesetzgebung "im weitesten Sinne" ................................................... 51 3. Zwischenergebnis ................................................................................... 53 m. "Bundeseisenbahnen" als Leistungsaufgabe des Bundes .............................. 53 1. Die Lehre von den Einrichtungsgarantien ............................................... 56 a) Die grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien ............................... 57 b) Die qualifizierten, nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien .................................................................................................... 58 aa) Die nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien, die einklagbare Rechtspositionen einräumen ..................................... 58

10

Inhaltsverzeiclmis

bb) Die objektiv-rechtlichen Einrichtungsgarantien ........................... 58 2. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF als objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie .......................................................................................................... 59 3. Der Kembereich von Leistungen der "Bundeseisenbahnen" .................... 62 a) Die schienengebundenen Verkehrsleisttmgen ..................................... 63 aa) Die teclmischen Entwicklungen, das Wirtschaftlichkeitsgebot sowie das Verkehrsbedürfnis ...................................................... 66 bb) Grundrechts- und Gemeinwohlbindung ....................................... 68 b) Die EigentümersteIlung des Bundes ................................... .... ............ 70 c) Die Überörtlichkeit der Verkehrsleistungen ....................... ................ 71 aal Historische Auslegung ................................................................ 71 bb) Das Gilterkraftverkehrsgesetz und das Personenbellirderungsgesetz ......................................................................................... 73 cc) Die Sonderstellung der "S-Bahnen" ............................................ 74 d) Die Leistungen, die nicht dem aufgabenrechtlichen Kembestand der Einrichttmg "Bundeseisenbahnen" angehörten .............................. 78 IV. Ergebnis ...................................................................................................... 79 B. Der Gesetzesentwurf der Btmdesregierung zur Änderung des Grundgesetzes ....... 81 I. Zielsetzung des Gesetzesentwurfes .............................................................. 81 II. Die künftige Verteilung der Eisenbahnhoheit .............................................. 82 ill. Die künftige Verwalttmgskompetenz des Bundes im Eisenbahnwesen gemäß Artikel 87 e GO ............................................................................... 83 1. "Eisenbahnen des Bundes" ...................................................................... 83 a) Der neue Art. 73 Nr. 6 a GG ............................................................... 83 aal Eisenbahnen "des Bundes" .......................................................... 84 bb) "Eisenbahnen" ............................................................................ 85 cc) Die Trennung "Verkehr von Eisenbahnen" und Verkehrswege .... 86 dd) Bau, Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen sowie die Erhebung von Entgelten .................................................. 87 b) Zwischenergebnis............................................................................... 87 2. "Eisenbahnverkehrsverwaltung" .............................................................. 88 IV. Der Aussagegehalt des Artikel 87 e GO ................................. ...... .... ............ 88 1. Der Zuständigkeitsgehalt. ........................................................................ 89 2. Der Organisationsgehalt .......................................................................... 92 3. Der Aufgabengehalt ................................................................................ 95

c. Gesetze und Verordnungen des Eisenbahnwesens des Bundes ........................... 100 I. Die bisherigen einfachgesetzlichen Rechtsgnmdlagen ................................ 100

1. Das Allgemeine Eisenbahngesetz .......................................................... 100 2. Das Bundesbahngesetz ............................... ........................................... 101 3. Die Eisenbahn-Verkehrsordnung ........................................................... 102

InhaltsverzeiclUlis

n.

11

4. Die Eisenbalm-Bau- und Verkehrsordnung ............................................ 103 Das Gesamtpaket der Gesetzesentwürfe zur Stmkturreform der Bundeseisenbahnen .............................................................................................. 104 3. Kapitel Bisherige Rechtsstellung und Organisation der Deutschen Bahnen DB und DR

\05

A. Bisherige Rechtsstellung und Organisation - das Bundesbahngesetz ................... \05

I. Die Deutschen Bahnen als Sondervermögen .............................................. \06 Die Deutschen Bahnen als Bundesbehörde ................................................ \06

n.

B. Der Reformvorschlag der Regienmgskommission Bundesbahn .......................... \07 C. Verfassungsrechtliche Vorgaben ........................................................................ 108 I. Der OrganisationsgehaIt des Artikel 87 Absatz I Satz I GG aF ................. \08 1. Bundesunmittelbare Verwaltung ........................................................... 108 a) Der "Gnmdsatz der Impermeabilität" ............................................... \09 b) Verbot der Übertragung der Aufgaben der "Bundeseisenbahnen" auf rechtsfllhige öffentlich-rechtliche Organisationsformen............... \09 2. Verbot der Überfilhrung der Institution "Bundeseisenbahnen" in eine privatrechtliche Organisationsform? ..................................................... 112 3. Privatrechtliche Organisationsformen fiIr die Erfüllung von Teilaufgaben der Institution "B\mdeseisenbalmen" ................................ 114 a) Erwerbswirtschaftliche Tätigkeiten und Versuchsleistungen ............ 115 b) Tätigkeiten im Rahmen der Erfüllung der öffentlichen Aufgabe ....... 116 aa) "Originäre" Staatsaufgaben ....................................................... 117 bb) "Notwendige" Staatsaufgaben ................................................... 122 c) Die strikte Gesamtstaatlichkeit der b\mdeseigenen Verwaltung ........ 124 n. Der Funktionsvorbehalt des Artikel 33 Absatz 4 GG ................................. 127 1. Die "dynamische" Interpretation des Begriffs der hoheitsrechtlichen Befugnisse ............................................................................................ 128 2. Die Auslegung anband der Rechtsform des Handelns ............................ 129 3. Die restriktive Auslegung des Begriffs der hoheitlichen Befugnisse ...... 130 m. Ergebnis .................................................................................................... 133

D. Die Bahnstmkturreform ..................................................................................... 134 I. Der Gesetzesentwurf der Bundesregiemng zur Ändenmg des Gnmdgesetzes ........................................................................................................ 134 n. Die Gesetzesentwürfe zur Zusammenfühmng und Neugliedemng der Bundeseisenbahnen sowie über die GrUnd\mg einer Deutschen Bahn Aktiengesellschaft ..................................................................................... 135 1. Die Zusammenfühnmg und Neugliedemng der Bundeseisenbahnen ...... 136

12

Inhaltsverzeiclmis

2. Die Deutsche Balm Aktiengesellschaft .................................................. 136 3. Der Verwaltungsbereich des Bundeseisenbalmvennögens ..................... 140 4. Das Eisenbahn-Bundesamt ................................................................... 141 4. Kapitel

Dic Marktordnung dcs öffcntlichcn Eiscnbahnwescns

142

A. Der Marktzugang ............................................................................................... 142

I. Bau und Betrieb einer neuen öffentlichen Eisenbalm ................................. 143 1. Bundeseisenbahnen .............................................................................. 143 2. Nichtbundeseigene öffentliche Eisenbahnen ......................................... 143 a) Das qualifizierte rechtliche Eisenbahrunonopol der Deutschen Bahnen DB und DR ......................................................................... 144 aa) § 4 Abs. 2 AEG ........................................................................ 144 bb) Die rechtliche Bedeutung der "Erklärung" des Blmdesministers fiir Verkehr................................................................ 146 b) Das bisherige Konzessionssystem im Eisenbahnrecht... .................... 149 n. Die Nutzung der vorhandenen staatlichen Eisenbalminfrastruktur .............. 150 1. Trennung von Infrastruktur und Betrieb ................................................ 151 2. Das Traktionsmonopol... ....................................................................... 155 a) Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF.. .............................................................. 156 b) § 4 Abs. 1 AEG und § 4 BbG: Die Betriebspflicht... ......................... 158 aa) §4Abs.lAEG ........................................................................ 159 bb) § 4 BbG .................................................................................... 160 c) Die faktische Monopolstellung ......................................................... 162 III. Ergebnis ............................................................................................ ........ 164 B. Der Marktzugang nach der Bahnstrukturrefonn ................................................. 165 C. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der öffentlichen Eisenbalmen, insbesondere der Deutschen Bahnen DB lmd DR ............................................... 169

I. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen i.e.S ..................................... 169 1. Die Betriebspflicht ............................................................ ................... 170 2. Die Befördenmgspflicht ....................................................................... 170 3. Die Tarifpflicht .................................................................................... 171 a) Die Tarifaufstellungspflicht ............................................................. 171 b) Die Tarifveröffentlichungspflicht ..................................................... 172 c) Die Pflicht zur gleiclunäßigen Tarifanwendung ................................ 172 d) Die Tarifgenelunigungspflicht... ....................................................... 173 4. Die Fahrplanpflicht .............................................................................. 174 II. Sonstige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen ........................................ 174 III. Ergebnis .................................................................................................... 176

IllhaltsverzeiclUlis

13

D. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen der öffentlichen Eisenbahnen nach der Ballllstmkturrefonn ............................................................................. 177 I. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen i.e.S ..................................... 177 1. Die Betriebspflicht ..................................................... .......................... 177 2. Die Befördenmgspflicht .................................................................. ..... 178 3. Die Tarifpflicht ............................... .. .......... .. ....................................... 179 4. Die Fahrplanpflicht .............................................................................. 179 II. Sonstige gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen ....... .. ............................... 180

Zweiter Teil Das Gemeinschaftsrecht und das Eisenbahnwesen

181

5. Kapitel SpannungsverhäItnis nationales und Gemeinschaftsrecht

182

6. Kapitel Die drei Gemeinschaftsverträge, die Einheitliche Europäische Akte und der Vertrag von Maastricht

191

7. Kapitel Die Anwendbarkeit der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf den Eisenbahnverkehr und die öffentlichen Eisenbahnunternehmen

196

A. Der EGKS-Vertrag ........................................................................ .. .................. 196

B. Der EAG-Vertrag ........... .. ... .............................................................................. 197 C. Der EG-Vertrag ................................................................................................. 197 1. Die Verkehrsvorschriften .......................................................................... 197 II. Die allgemeinen Vertragsvorschriften ........................................................ 201 1. Die Universalität des Vertrages .................. .. ........................................ 201 2. Das "Seeleute"-Urteil vom 4. April 1974 .............................................. 201 3. Das "Verkehrs"-Urteil vom 22. Mai 1985 ............................................. 203 m. Wettbewerbsrecht .............................................. ...... .. ............................... 208 1. Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln ................................. .... .. .. ....... 209 a) Das "Nouvelles Frontieres"-Urteil vom 30. April 1986 ..................... 209 b) Die sekundärrechtlichen Durchfi\hmngsbestimmungen - die Verordnung (EWG) Nr. 1017/68 ............................................................ 210 c) Das "Ahmed Saeed"-Urteil vom 11. ApriI1989 ................................ 211 2. "EisenballlI" und "Eisenbahnverkehr" ................................................... 213

14

InhaltsverzeiclUlis

IV. Ausnaluuen von der Anwendharkeit des Gemeinsehaftsrechts auf die Deutschen Halmen und die Deutsche Bahn AG? - Anwendharkeit des Artikel 90 EGV ......................................................................................... 214 I. Art. 90 Ahs. 1 EGV .............................................................................. 215 a) Der Regelungszweck des Art. 90 Ahs. I EGV ................................. 216 b) ... und die betroffenen Unternelunen ................................................ 216 c) Abgrenzung zur öffentlichen Verwaltung ......................................... 217 aa) Hailbronner ................................................ .............................. 218 bb) Bleckmann ............................................................................... 219 cc) Grabitz, Mestmäcker ................................................................ 219 dd) Stellungnalune .......................................................................... 219 d) Die staatlichen Eisenbahnunternehmen ............................................ 222 2. Art. 90 Abs. 2 EGV .............................................................................. 224 a) Anwendungsbereich des Art. 90 Abs. 2 EGV ................................... 225 aa) Adressaten ................................................................................ 225 bb) Die Deutschen Balmen und die Deutsche Bahn AG ................... 225 b) Voraussetzungen des Art. 90 Abs. 2 EGV filr Ausnahmen von der Anwendung der Vertragsvorschriften ............................................... 231 aa) Verhindenmg der Erfilllung der Sonderaufgabe ......................... 231 bb) Keine Beeinträchtigung des Handelsverkehrs entgegen dem hlteresse der Gemeinschaft ....................................................... 247 c) Unmittelbare Anwendbarkeit ........................................................... 248 Dritter Teil Die Anwendung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf die Deutschen Bahnen und die Deutsche Bahn AG

253

8. Kapitel Fahrweg, Bereitstellung und Zugang

255

A. Die Monopole der Deutschen Bahnen - Bestinunung und Reichweite nach

deutschem Recht ............................................................................................... 256 I. Das qualifizierte rechtliche Eisenbahnmonopol der Deutschen Balmen ...... 256 II. Das Traktionsmonopol .............................................................................. 256

B. Vereinbarkeit der Monopole der Deutschen Bahnen mit Gemeinschaftsrecht ..... 257 1. Dienstleistungsmonopole im Binnenmarkt ................................................. 257 II. Verkehrsrecht ........................................................................................... 258 I. 91/440IEWG: Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 ........................... 258 2. Vorschlag der Konunission f1.lr eine Richtlinie des Rates über die Erteihmg von Betriebsgenehmigungen an Eisenbahnunternehmen vom 15. Dezember 1993 .............................................................................. 265

Inhaltsverzeichnis

15

3. Vorschlag der Kommission filr eine Richtlinie des Rates über die Zuweisung von Fahrwegkapazität der Eisenbahnen und die Bereclumng von Wegeentgelten vom 15. Dezember 1993 ......................................... 268 4. Vorschlag der Kommission für eine Entscheidung des Rates über die SchalTung eines Hochgeschwindigkeitsnetzes für Eisenbahnen vom I. Dezember 1989 ................................................................................ 270 5. Art. 75 Abs. 1 lit. a und b EGV ............................................................ 271 a) Inhalt der Dienstleistungsfreiheit ..................................................... 272 b) Anwendung der Gmndsätze der Dienstleistungsfreiheit auf die Monopole der Deutschen Bahnen ..................................................... 275 m. Niederlassungsfreiheit. .............................................................................. 278 IV. Rechtfertigung der Beschränkungen der Dienstleistungs- und der Niederlassungsfreiheit .................................................................................... 282 1. Rechtfertigung der Aufrechterhaltung der Monopole aufgnmd übergeordneter Allgemeininteressen? .......................................................... 283 a) Das Eisenbaluunonopol gemäß § 4 Abs. 2 AEG ............................... 285 aa) Theorie vom natürlichen Monopol ............................................ 285 bb) Daseinsvorsorge ....................................................................... 288 b) Das Traktionsmonopol ..................................................................... 289 aa) Verkehrssicherheit. ................................................................... 290 bb) Ruinöse Konkurrenz ................................................................. 291 2. Art. 90 Abs. 2 EGV .............................................................. ........ ........ 291 a) Das Eisenbaluunonopol gemäß § 4 Abs. 2 AEG ............................... 292 b) Das Traktionsmonopol ..................................................................... 297 C. Ergebnis ............................................................................................................ 300 D. Bereitstellung und Zugang zwn ölTentlichen Schienennetz nach der Balmstmkturreform ................................................................................................... 302 9. Kapitel

Trennung zwischen Fahrweg und Betrieb

306

A. Die Kopplung von Infrastmktur- und Transportbetrieb - Bestimmung und Reichweite nach deutschem Recht ..................................................................... 307

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht ..................................................... .......... 309 I. Verordmmg (EWG) Nr. 1192/69 des Rates vom 26. Jlmi 1969 .................. 309 II. Verordnung (EWG) Nr. 1108170 des Rates vom 4. Juni 1970 .................... 310 m. 75/3271EWG: Entscheidung des Rates vom 20. Mai 1975 .......................... 311 IV. Verordnung (EWG) Nr. 2830177 des Rates vom 12. Dezember 1977 ......... 312 V. Verordmmg(EWG)Nr. 2183178 des Rates vom 19. September 1978 ........ 312 VI. 9114401EWG: Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 ................................ 313

Inhaltsverzcic1mis

16

C. Ergehnis ............................................................................................................ 316 D. TrelU1Ung zwischen Fahrweg und Betrieh nach der Bahnstmkturrefonn ...... ....... 316 10. Kapitel

Beziehungen zwischen Staat und Eisenbahnunternehmen

318

A. Die Geschäftsfilhnmg der Deutschen Balmen und der Einfluß des Bundes Bestimmung und Reichweite nach deutschem Recht .......................................... 319

B. Vereinharkeit mit Gemeinschaftsrecht ............................................................... 320

1. 82/529/EWG: Entscheidung des Rates vom 19. Juli 1982 .......................... 321 II. 83/418/EWG: Entscheidung des Rates vom 25. Juli 1983 .......................... 321 911440/EWG: Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 ................................ 323

m.

C. Ergebnis ............. ............................................................................................... 325 D. Beziehungen zwischen Staat und Eisenbalmunternehmen nach der Bahnstmkturrefonn ........................................................................................................... 326 11. Kapitel

GemeinwirtschaftIiche Verpflichtungen

328

A. Die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen - BestinmlUng tmd Reichweite nach deutschem Recht ....................................................................................... 329

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht ......................................... ..... ... ..... .. .. ..... 331

1. Sektmdtlrrecht ........................................................................................... 331 1. Verordnung (EWG)Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 .............. 331 2. Verordnung (EWG)Nr. 1192/69 des Rates vom 26. Juni 1969 .............. 339 3. Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 ................ 339 II. Wettbewerbsrecht ..................................................................................... 340 1. Art. 86 EGV ..................... .................................................................... 340 2. Art. 90 Abs. 2 EGV .............................................................................. 341 C. Ergebnis ............................................................................................................ 342 D. Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nach der Bahnstrukturrefonn ................ 343 12. Kapitel

Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbahn

345

A. Bestimmung tmd Reichweite nach deutschem Recht.. ........................................ 346

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht ............................................................... 347

Inhaltsverzeichnis

17

I. Inhalt des Art. 48 EGV und Anwendung auf die Tätigkeiten der Balmbediensteten .............................................................................................. 347 11. Die Ausnahmeklausel des Art. 48 Abs. 4 EGV und die Deutschen Bahnen ............................................................................................................ 348 I. Umuittelbare oder mittelbare Ausübung hoheitlicher Aufgaben ............. 349 2. Wahrnehmung der allgemeinen Belange des Staates ............................. 350

C. Ergebnis ............................................................................................................ 351 D. Der Beamtenstatus nach der Bahnstmkturreform ............................................... 351

Literaturveneichnis

2 G. Schulz

353

Abkürzungsverzeichnis a.A

a.a.O. AB!. Abs. AEG AEG(neu) aF

AtK

AG AK

AktG

ALR

amerik. Mi!.-Reg. amt!. Anm. AöR ArchPf ArchPT Art. Aufl.

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BAGE BayVB!. BayVGH BB BbG BBHG B/B/P/S-Bearbeiter Bd. bearb. begr. Beih BEV BGB!. BGH BGS BinSchG

BKiO BMPF BMV BO

anderer Ansicht am angegebenen Ort Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Absatz Allgemeines Eisenbalmgesetz vom 29.3. 1951 Allgemeines Eisenbalmgesetz, Entwurfvom 26.3. 1993 alte Fassung Archiv filr Kommunalwissenschaften (Zeitschrift) Aktiengesellschaft Reihe Alternativkommentare. Kommentar zum Gnmdgesetz filr die Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von Rudolf Wassennann (s. Literaturverzeichnis) Aktiengesetz vom 6.9. 1965 i.d.F. des Gesetzes vom 7. 12. 1990 Allgemeines Landrecht filr die Preußischen Staaten von 1794 amerikanische Militärregierung amtlich(en) Anmerkung Archiv des öffentlichen Rechts Archiv filr das Post- und Fernmeldewesen bis 1992 Archiv filr Post und Telekommunikation, seit 1992 Nachfolger des ArchPF Artikel Auflage Internationales Archiv filr Verkehrswesen Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts (Amtliche Sammlung) Bayerische Verwaltungsblätter Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Der Betriebs-Berater (Zeitschrift) Bundesbalmgesetz vom 13. 12. 1951 Balmbus-Holding GmbH Beutier/Bieber/PipkornlStreil (s. Literaturverzeic1mis) Band bearbeitet begründet Beiheft Bundeseisenbahnvennögen Bundesgesetzblatt Bundesgerichtshof Bundesgrenzschutz Binnenschiffahrtsgesetz vom 15. 6. 1895 i.d.F. der Bekanntmachung vom 20.5. 1898 Anordnung der Alliierten Kommandatura Berlin (Order of the A1lied Kommandatura Berlin) Bundesminister filr das Post- und Fernmeldewesen Bundesminister filr Verkehr Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 17.4. 1928

Abkürzungsverzeiclmis BR BR-Drucks. Brem. BT-Dmcks. BVerfG BVerfGE BVerfGG BVerwG BVerwGE BVG BW bzgJ. bzw. ca. COTIF

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2*

19

Bundesregienmg Bundesratsdmcksache Bremen; bremisch Bundestagsdmcksache Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfilssungsgerichts (Amtliche Sammlung) Gesetz über das Bundesverfassung..gericht i.d.F. der Bekanntmachung vom 12. 12. 1985 Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (Amtliche Sammlung) Berliner Verkehrs-Betriebe Baden-Württemberg bezüglich beziehungsweise circa Übereinkonunen über den internationahm Eisenbalmverkehr vom 9. 5. 1980 (Convention relative aux transports intemationaux ferroviaires ) der, die, das; des; der Deutsche Bundesbahn; Die Bundesbahn (bis 4/1992); Die Deutsche Bahn, seit 5/1992 Nachfolger der Zeitschrift "Die BundesbalUl" Deutsche Balm Aktiengesellschaft Dallinger/Bode/Dellian (s. Literaturverzeiclmis) Gesetz ilber die Gründung einer Deutschen Balm Aktiengesellschaft (Deutsche Balm Gliindungsgesetz). Entwurf vom 26.3. 1993 Deutsche Bundesbahn Holding GmbH Deutsche Bundespost Gesetz über die vemlögensrechtlichen Verhältnisse der Deutsch.:n Bundesbalm vom 2. 3. 1951 Deutsche Demokratische Republik Deutsche Eisenbalm Aktiengesellschaft Wochenschrift flIr Betriebswirtschaft, Steuerrecht, Wirtschaftsr.:cht, Arbeitsrecht Zeitschrift fiir Sta.1tsl.:hre. öffentliches Recht und V.:rfassungsgeschichte derselbe das heißt Zeitschrift fiir Verwaltungswissenschaft dieselbe(n) Deutsche Mark Document/Dokument Die Öffentliche Verwaltung Deutsche Reichsbalm Deutsches Verwaltungsblatt Vertrag zur Glilndung der Europäischen Atomgemeinschaft vom 25. 3. 1957 Eisenbalm-Bau- und Verkehrsordnung vom 8. 5. 1967 European Competition Law Review Einheitliche Europäische Akte Europäische Gemeinschaften Vertrag zur Glilndung der Europäischen G.:meinschaft filr Kohk und Stahl vom 18.4. 1951 Vertrag zur Gtiindung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. 3. 1957 i.d.F. des Vertrages über die Europäische Union vom 7. 2. 1993 Einleitung European Joumal ofPolitical Research endgültig

20 ENeuOG EPZ ER/CIM

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AbkürzungsverzeiclUlis Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz), Entwurfvom 26,3. 1993 Europäische Politische Zusammenarbeit Einheitliche Rechtsvorschriften filr den Vertrag über die internationale Eisenbahnbefördenmg von Gütern (Regles unifonnes concernant le contrat de transport international ferroviaire des marchandises), Anhang B zum Übereinkommen über den internationalen EisenbalUlverkchr (COTIF) vom 9. 5. 1980 et cetera Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften Europäische Grundrechte-Zeitschrift Europarecht (Zeitschrift) Europäische Zeitschrift filr Wirtschaft Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag - vom 21. 8. 1990 Eisenbahn-Verkehrsordnung vom 8. 9. 1938 Eisenbahn-Verkehrsordnung vom 16. 5. 1928 Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom

25.3.1957

Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht folgende (Seite) Gesetz über Fernrneldeanlagen vom 14. 1. 1928 i.d.F. der Bekanntmachung vom 3.7. 1989 Frankfurter Allgemeine Zeitung folgende (Seiten) Festgabe Fußnote Festschrift Federal Supplement Generalanwalt Gesetzblatt gemäß Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland vom 23. 5. 1949 Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gesetz-Sammlung filr die Königlich Preußischen Staaten; Gedächtnisschrift Giemulla/SclunidlLau (s. Literaturverzeichnis) GroebeniThiesingiEhlennann (s. LiteraturverzeiclUlis) Güterkraftverkehrsgesetz vom 17. 10. 1952 Gesetz- und Verordnungsblatt Gesetz- und Verwaltungsblatt filr das Land Nordrhein-Westfalen Gesetz- und Verordnungsblatt filr Schleswig-Holstein Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. 2. 1990 Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, hrsg. von Isensee/Kirchhof (s. Literaturverzeichnis) Entwurf des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee Hervorhebung vom Verfasser Hessen; hessisch herrschende Meinung herausgegeben Herausgeber Interstate Commerce Commission in der Fassung im Ergebnis

Abkürzungsverzeiclmis i.e.S. i.S. i.S.v. i.V.m. i.w.S. Jb JbDBP JöR J/P

JurA JZ km KOM LEG LG lit. LKV LKW LuftVG MIDIHIS MDR m.E. Mio. Mrd. m.w.N. NJW Nr. NVwZ NVwZ-RR NW NZV OLG OLGRspr OVGE PBetD 1934 PBetD 1961 PKW PostVwG preußEisG 1838 preußKIBG PÜ

RabelsZ rd. Recht ReichsbahnG 1924 ReichsbahnG 1930 RFDA RGBl. RGZ Rhld-Pf

21

im engeren Sirule im Sinne im Sinne von in Verbindung mit im weiteren Sinne Jahrbuch Jahrbuch der Deutschen Bundespost Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Jarass/Pierotit (s. Literaturverzeiclmis) Juristische Ausbildung Juristenzeitung Kilometer Kommission (so zitiert in ihren Dokumenten) Landeseisenbahngesetz Landgericht Buchstabe Landes- und Kommunalverwaltung Lastkraftwagen Luftverkehrsgesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. 1. 1981 MaunzlDüriglHerzogiScholz (s. Literaturverzeichnis) Monatsschrift filr Deutsches Recht meines Erachtens Million(en) Milliarde(n) mit weiteren Nachweisen Neue Juristische Wochenschrift Nummer Neue Zeitschrift filr Verwaltungsrecht NVwZ-Rechtsprechungsreport Nordrhein-Westfalen Neue Zeitschrift filr Verkehrsrecht Oberlandesgericht Die Rechtsprechung der Oberlandesgerichte auf dem Gebiet des Zivilrechts Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte filr das Land NordrheinWestfalen in Münster sowie filr die Länder Niedersachsen und Schieswig-Hoistein in Lüneburg Gesetz über die Befordemng von Personen zu Lande vom 4. 12. 1934 Personenbefordenmgsgesetz vom 21. 3. 1961 i.d.F. der Bekanntmachung vom 8.8. 1990 Personenkraftwagen Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost vom 24. 7. 1953 Preußisches Gesetz über die Eisenbahn-Unternehmungen vom 3. 11. 1838 Preußisches Gesetz über Kleinbahnen und Privatanschlußbahnen vom 28.7. 1892 Personalüberleitungsinstitution Rabels Zeitschrift filr ausländisches und internationales Privatrecht

rund

Recht in Ost und West Gesetz über die Deutsche Reichsbalm-Gesellschaft vom 30. 8. 1924 Gesetz über die Deutsche Reichsbalm-Gesellschaft vom 13. 3. 1930 Revue fran9aise de droit aerien Reichsgesetzblatt Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Rheinland-Pfalz

22 RiA RIW/AWD RL Rn. Rs. RV 1871 RVkBI. s. S. sc. Sch-h SchWAbG SGV. NW Slg. Sp. SPNV StGH TranspR Tz. u.a. UAbs. UIC UNTS Urt. USA u.z. v. VBem verb. Rs. VerfGH VersuchsanlagenG VerwRspr vgl. v.H. VkBI. VO VRS VVDStRL

VWO

W/E/G/S WiR WiVerw WRV WuW z.B. ZBR

Abkürzungsverzeiclmis Das Recht im Amt Recht der Internationalen Wirtschaft, Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters Richtlinie Randnummer Rechtssache Verfassung des Deutschen Reichs vom 16.4. 1871 Reichs-Verkehrs-Blatt siehe Seite; Satz scilicet Schleswig-Holstein Gesetz über den Bau und die Finanzierung der Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes (Schienenwe-geausbaugesetz), Entwurf vom 26.3.1993 Sammlung des bereinigten Gesetz- und Verordnungs-blattes fIlr das Land Nordrhein-Westfalen Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften Spalte Schienenpersonelmahverkehr Staatsgerichtshof Tonnen Transportrecht Textzahl und andere; unter anderem Unterabsatz Internationaler Eisenbalmverband (Union Internationale des Chemins de fer) United Nations Treaty Series Urteil United States of America und zwar von; vom Vorbemerkung verbundene Rechtssachen Verfassungsgerichtshof Gesetz über den Bau und den Betrieb von Versuchs-anlagen zur Erprobung von Teclmiken fIlr den spur-geruhrten Verkehr vom 29. I. 1976 Verwaltungsrechtsprechung in Deutschland vergleiche vom Hundert Verkehrsblatt Verordnung Verkehrsrechts-Sammlung Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer Verwaltungsordnung der DB vom 13. 5. 1982 WohlfahrtiEverling/Glaesner/Spnlllg (s. Literaturverzeichnis) Wirtschaftsrecht. Beiträge und Berichte aus dem Gesamtbereich des Wirtschaftsrechts Wirtschaft und Verwaltung (= Beilage zu: Gewerbearchiv) Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. 8. 1919 (Weimarer Reichsverfassung) Wirtschaft und Wettbewerb zum Beispiel Zeitschrift rur Beamtenrecht

Abkilrzungsverzeiclmis ZGR ZHR Ziff. ZLW ZögU ZPF z.T. ZVW

Zeitschrift filr UntemclUllens- und Gesellschaftsrecht Zeitschrift IlIr das gesamte Handelsrecht und Wirtschaflsrecht Ziffer Zeitschrift filr J.uftrecht lind Wdtraumrechtsfragen Zeitschrift fllr öffentliche lind gemcinwirtschaftliche {Intemehmen ZcitschriH filr das Post- lind Fenullcldewesen zum Teil Zeitschrift filr Verkehrswissenschaft

23

Einleitung Gegenstand der Arbeit ist eine Analyse des Eisenbahnwesens des Bundes sowie die Stellung der deutschen Bahnen auf dem europäischen Binnenmarkt. Das Thema der Arbeit wird damit von zwei Rechtsbereichen eingegrenzt. Zum einen bildet die Analyse der verfassungsrechtlichen Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes den Ausgangspunkt der Untersuchung. Zum anderen sollen Organisation, Rechtsstellung und Marktverhalten der deutschen Bahnen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht, insbesondere den Regeln des EG-Vertrages, überprüft werden. Das staatliche Eisenbahnwesen in Deutschland steht derzeit vor dem "gewaltigsten Bruch in der Geschichte der deutschen Eisenbahnen"l. Am 26. März 1993 hat die Bundesregierung dem Bundesrat einen Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes2 und einen Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens3 vorgelegt. Am 20. Dezember 1993 hat der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates das Grundgesetz geändert4 und am 27. Dezember 1993 das Gesetz zur Neuordnung des Eisenbahnwesens beschlossen 5 . Ziel der Strukturreform der Bundeseisenbahnen ist die Erhöhung der Leistungsfahigkeit der Eisenbahnen. Grundlage der vorgelegten Entwürfe sind die Vorschläge der von der Bundesregierung am 1. Februar 1989 eingesetzten unabhängigen Regierungskommission Bundesbahn. Die "revolutionären" Elemente der Bahnreform sind die Privatisierung, die Regionalisierung und die Öffnung des Bahnnetzes für den Wettbewerb. Eine Rückkehr zum Anfang: als erste deutsche Dampfbahn wurde 1834 von Nürnberger Kaufleuten die "Ludwigs-Eisenbahn-Gesellschaft" ins Leben gerufen. Das private Unternehmen feierte am 7. Dezember 1835 die Streckeneröffnung der "Ludwigsbahn" von Nürnberg nach Fürth. Auch in Sachsen und Preußen, dem größten deutschen Staat, wurden zunächst nur Privatbahnen gegründet, die ohne jede Einschränkung als Unternehmen zu charakterisieren sind und auch als solche bezeichnet wurden. Das preußische "Gesetz über die 1 2 3 4

5

"Der Spiegel" vom 24. Juni 1991, S. 103. BR-Drucks. 130/93. BR-Drucks. 131/93. BGBI. I S. 2089. BGBI. I S. 2378.

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Einleitung

Eisenbahn-Unternehmungen" vom 3. November 18386 legte den Eisenbahnunternehmern zwar zahlreiche Auflagen auf, jedoch wurden diese ganz überwiegend im Interesse der Betriebssicherheit erlassen. Es handelte sich um gewerberechtliehe Vorschriften, nicht um Verkehrsrecht. In ihrer Geschäftsführung waren die Eisenbahnunternehmer frei. In anderen deutschen Staaten, z.B. in Baden und Braunschweig, waren dagegen von Anfang an Staatsbahnen gegründet worden7 . Nachdem die Bedeutung der Eisenbahnen als wesentliches Instrument zur Förderung der Industrialisierung und der allgemeinen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung erkannt worden war, gingen nahezu alle deutschen Eisenbahnen allmählich in Staatseigentum über. Seitdem ist die Bahn in Deutschland Staatsbetrieb, seither ist sie aufgebaut wie eine Behörde. Nach der Verstaatlichungswelle der Zeit ab 1871 haben die deutschen Eisenbahnen so ziemlich alle denkbaren Formen von der vollen Einbindung in die allgemeine staatliche Verwaltung unter unmittelbarer Leitung eines Eisenbahn- oder Verkehrsministers bis hin zur gesellschaftsrechtlichen Lösung etwa der Deutschen Reichsbahngesellschaft in der Zeit von 1924 bis 1937 durchlaufen. Erstes einheitliches staatliches Eisenbahnunternehmen war die Deutsche Reichsbahn. 1920 gegründet, wurden in ihr durch den "Staatsvertrag über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich"8 alle deutschen Staatsbahnen zusammengeschlossen. Die Deutsche Reichsbahn, die gemäß Art. 92 der Weimarer Reichsverfassung9 "als ein selbständiges wirtschaftliches Unternehmen zu verwalten" war, unterstand dem Reich unmittelbar. Nach dem zweiten Weltkrieg lagen die Bahnanlagen weitgehend in Trümmern. Die politische Neuordnung Deutschlands hatte auch ihre Auswirkungen auf die Organisation der deutschen Eisenbahnen. 1951 wurde in der Bundesrepublik formell die Deutsche Bundesbahn (OB) aus den bis dahin von den drei westlichen Besatzungszonen getrennt verwalteten Teilen der früheren Deutschen Reichsbahn geschaffen. In der DDR fuhr die Deutsche Reichsbahn (OR) weiter und wurde als Teil des "einheitlichen sozialistischen Transportwesens" zum größten volkseigenen Betrieb. Auch das West-Berliner Streckennetz wurde aufgrund alliierter Vereinbarungen von der Reichsbahn betrieben. Nach dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik Deutschland blieben im vereinten Deutschland zunächst noch beide Staatsbahnen bestehen und sollen jetzt nach den Vorstellungen der Bundesregierung in eine Deutsche Bahn AG überführt werden.

6 7 8 9

1838 S. 505. Vgl. Vaerst, Die Deutsche Bundesbahn, 294 (294). GS 1920 S. 773. RGBI. 1919 S. 1383. GS

Einleitung

27

Der dringende Handlungsbedarf einer grundlegenden Bahnreform ergibt sich aus apokalyptisch anmutenden Prognosen zur Verkehrsentwicklung bis zum Jahre 2010, den wachsenden Belastungen des Bundeshaushalts aufgrund des erheblich gestiegenen Finanzbedarfs der Deutschen Bahnen DB und DR sowie den rechtlichen Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht an die rechtliche Ausgestaltung des Marktes für Eisenbahnverkehrsdienste stellt. Das Zusammenwachsen der beiden Teile Deutschlands sowie die fortschreitende Integration Europas im Westen durch die Vollendung des Binnenmarktes und die Öffnung der Grenzen nach Osteuropa werden zu einem erheblichen Verkehrswachstum in den nächsten Jahren führen. Gegenwärtig (1993) wird für die Bundesrepublik eine Zunahme der Nachfrage nach Schienenverkehrsleistungen im Güterverkehr um 55% und im Personenverkehr um 41% prognostiziert. Der Güterverkehr der Binnenschiffahrt wird um 84% steigen und im Luftverkehr beträgt die Steigerungsrate 151%. Im öffentlichen Straßenverkehr wird mit einer Steigerungsrate von 27% gerechnet lO . Die althergebrachten strukturellen und ordnungspolitischen Rahmenbedingungen können den sich daraus ergebenden Anforderungen für ökonomisch wirkungsvolle, ökologisch vertretbare und sichere Transportabläufe jedoch nicht mehr gerecht werdenIl . Ohne grundlegende Strukturänderungen muß diese Entwicklung zum Verkehrsinfarkt führen. Ziel der Verkehrspolitik der Bundesregierung ist es, trotz der erwarteten Zunahme des Verkehrs dessen Umweltbelastung abzubauen. Das Heilmittel zur Lösung dieses Zielkonflikts wird insbesondere in der Stärkung der Wettbewerbsposition der Eisenbahnen gesehen 12 . Im insgesamt wachsenden Personenverkehr wurde der Schienenverkehr der Deutschen Bundesbahn in den letzten 40 Jahren jedoch zu einem "Nischenprodukt". Seit den 60er Jahren gingen die Marktanteile zurück. Der Marktanteil (Umsätze) betrug im Nahverkehr nur noch 4% und im Fernverkehr noch 6%13 . Im Güterfernverkehr hatte der Schienenverkehr der DB seine Verkehrsleistungen (tkm) zwischen 1979 und 1991 in etwa halten können, war jedoch in Relation zu allen Konkurrenten stark geschrumpft: Der Marktanteil der DB

IODaten aus der Begründung zum Entwurf des ENeuOG, BR-Drucks. 131193, S. 55. 11 Zum realökonomischen Hintergrund der Bahnstrukturreform, soweit es den künftigen Wettbewerb zwischen den bisherigen Bundeseisenbahnen und den privaten Konkurrenten des Gewerbes angeht, vgl. Seidenfus, ZVW 1989,73 (77 ff.). 12 Bundesverkehrsminister Wissmann, OB 1993,4411442; Bundeskanzler Kohl, OB 1991,267 (267). 13 1950 lag der Anteil der Eisenbahnen an den Personenverkehrsleistungen noch bei 37,7% gegenüber 32,8% des Individualverkehrs. 1960 hatte der Individualverkehr jedoch schon einen Anteil von 62,4% gegenüber 17,1% der Eisenbahnen, vgl. Angaben bei Vaersl, Die Deutsche Bundesbahn, 294 (298).

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Einleitung

fiel von 35% auf 25%14 . Darüber hinaus sanken die Güterverkehrsleistungen auf der Schiene in Westdeutschland zwischen 1991 und 1993 sogar real um 14%15. Einen drastischen Verkehrseinbruch hatte die Deutsche Reichsbahn seit Ende der mit der Planwirtschaft untrennbar vorhandenen Transportlenkung erfahren. Im Personenverkehr sanken die Verkehrsleistungen zwischen 1989 und 1991 um rd. 58%. Im Güterverkehr betrug der Rückgang sogar fast 70%16 und zwischen 1991 und 1993 nochmals 24%17. Dem ständig abnehmenden Marktanteil des Verkehrsträgers "Schiene" stand eine rapide anwachsende finanzielle Belastung des Bundeshaushalts gegenüber. Während die DB im Jahre 1951 noch einen Gewinn von rd. 70 Mio. DM machte, betrug ihr Verlust im Jahre 1960 "nur" 13,5 Mio. DM. 1965 überstieg ihr Fehlbetrag erstmals die Grenze von 1 Mrd. DMI8. 1992 fuhren Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn gemeinsam ein Defizit von 14,8 Mrd. DM ein l9 . Ende 1993 werden die Altschulden der Deutschen Bahnen DB und DR voraussichtlich 77 Mrd. DM betragen. Ohne strukturelle Veränderungen wird der Finanzbedarf für beide Bahnen zwischen 1993 und 2000 kumuliert eine Summe von 400 Mrd. DM übersteigen20 . Die Entwicklung der Deutschen Bahnen DB und DR - Rückgang der Marktanteile und rapider Zuwachs der Schulden - ist jedoch charakteristisch für den Zustand fast aller großen nationalen Eisenbahnunternehmen in den Europäischen Gemeinschaften21 . Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat daher in der Vergangenheit zahlreiche Vorschläge zum Eisenbahnverkehr unterbreitet. Nur wenige der Vorschläge sind vom Rat angenommen und von begrenztem Erfolg geblieben. 1985 hat jedoch der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften in seinem "Verkehrs"-Urteil22 die Einführung der Dienstleistungsfreiheit auch auf dem Gebiet des Verkehrs angemahnt. Anfang 1990 startete die Kommission daraufhin eine erneute Initiative mit dem Ziel, die Anwendung der Grundsätze des EWG-Vertrags auf die Eisenbahnunternehmen sicherzustel-

14 Daten aus Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 10; 1950 betrug der Anteil der Eisenbahn im Güterverkehr noch 56% gegenüber 10,1% des Straßengüterfernverkehrs, vgl. Angaben bei Vaerst, Die Deutsche Bundesbahn, 294 (298). 15 Angaben aus "Der Tagesspiegel" vom 6. April 1993, S. 25. 16 Daten aus der Begründung zum Entwurf des ENeuOG, BT-Drucks. 131193, S. 56. 17 Angaben aus "Der Tagesspiegel" vom 6. April 1993, S. 25. 18 Angaben aus Vaerst, Die Deutsche Bundesbahn, 294 (299). 19 Vgl. "Der Tagesspiegel" vom 6. Mai 1993, S. 31. 20 Vgl. Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 12. 21 Zur Finanzlage der Eisenbahnen der Gemeinschaft vgl. Müller-Hermann, ZVW 1979,356 ff. 22 EuGH (Rs. 13/83 - Europäisches Parlament/Rat der Europäischen Gemeinschaften), Sig. 1985, S. 1513 ff. ("Verkehrs"-Urteil).

Einleitung

29

len 23 . Infolgedessen haben sich die Verkehrsminister der Mitgliedstaaten im Juli 1991 auf erste Schritte zur Liberalisierung des grenzüberschreitenden Wettbewerbs auf dem Schienennetz der Eisenbahngesellschaften verständigt. Die verabschiedete Richtlinie 911440lEWG24 zur Entwicklung der Eisenbahnunternehmen der Gemeinschaft stellt einen Kompromiß zwischen den nördlichen und den südlichen Mitgliedstaaten (einschließlich Frankreich) dar. Dem von den Niederlanden und Großbritannien angeführten Lager der Anhänger einer umfassenden Liberalisierung schwebt nach dem Vorbild des Telekommunikationsmarktes eine möglichst weitgehende Öffnung des Schienennetzes für öffentliche und später auch private Anbieter vor25 . Die übrigen Mitgliedstaaten wollen die MonopolsteIlungen der bestehenden Eisenbahngesellschaften wahren26 . Eine Reform der Bahnstruktur in der Bundesrepublik wurde aufgrund dieses verkehrspolitischen Gesamtrahmens allseits positiv bewertet. Streit bestand jedoch über die Inhalte einer Reform. Gegen die Entwürfe der Bundesregierung in der vorgelegten Form hatte sich bereits erheblicher Widerstand gebildet. Insbesondere die Länder befürchteten große finanzielle Belastungen27 . Ein Scheitern der Reform war daher nicht auszuschließen28 . Im ersten Teil der Arbeit werden deshalb die bisherigen rechtlichen Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes, die Rechtsstellung und Organisation der Deutschen Bahnen DB und DR sowie die Marktordnung des öffentlichen Eisenbahnwesens sowohl in ihrer bisherigen Fassung und Form als auch nach ihrer Änderung durch die Bahnstrukturreform dargestellt und analysiert. Ausgangspunkt ist eine kurze Darstellung des Umfangs der Eisenbahnhoheit des Bundes (1. Kapitel). Sodann werden die rechtlichen Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes analysiert (2. Kapitel). Zunächst werden die bisherigen verfassungsrechtlichen Grundlagen, insbesondere Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF und der Begriff "Bundeseisenbahnen" inhaltlich untersucht. Hier stellt sich die Frage, in welchem Umfang der Bund verpflichtet war, Verkehrslei23 Vgl. Mitteilung der Kommission über eine Eisenbalmpolitik der Gemeinschaft, KOM (89) 564 endg. 24 Richtlinie des Rates vom 29. Juli 1991 zur Entwicklung der Eisenbahnuntemehmen der Gemeinschaft (911440/EWG), ABI. L 237/35. 25 Zu den Privatisierungsplänen von British Rail in Großbritannien vgl. "Der Tagesspiegel" vom 16. Juli 1992, S. 19: "London: das Monopol der Schienenbenutzung filIlt" und "FAZ" vom 16. Juli 1992, S. 12: "Die englische Regierung will British Rail privatisieren". 26 "Paris: An Privatisierung ist nicht zu denken", "Der Tagesspiegel" vom 16. Juli 1992, S. 19. 27 Ministerpräsident Eichel: "Dissens zwischen Bund und Ländern in Grundsatzfragen", DB 1993, 441 (443). Vgl. auch Anl. 2 der BT-Drucks. 12/5015, S. 9 If.: "Der Bundesrat weist jedoch darauf hin, daß eine Zustimmung zu der mit der Bahnstrukturreform verbundenen Änderung des Grundgesetzes nicht erfolgen kann, wenn im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht die folgenden Bedingungen erfilllt werden." 28 Vgl. Staatssekretär Knittel, DB 1993,441 (443).

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Einleitung

stungen im Eisenbahnwesen zu erbringen. Ob der Bund auch nach der Bahnstrukturreform verpflichtet ist, bestimmte Aufgaben im Eisenbahnwesen wahrzunehmen, wird aufgrund einer Analyse des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes und der verabschiedeten Fassung des neuen Art. 87 e GG beantwortet. Abgeschlossen wird dieses Kapitel mit einer kurzen Darstellung der wichtigsten einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen. Sodann werden Rechtsstellung und Organisation der, das bundesdeutsche Eisenbahnwesen bisher verkörpernden Deutschen Bahnen DB und DR untersucht (3. Kapitel). Zunächst wird die bisherige DoppelsteIlung der Deutschen Bahnen als Sondervermögen einerseits und als Bundesbehörde andererseits dargestellt. Anschließend werden die Reformvorschläge der Regierungskommission Bundesbahn hinsichtlich der künftigen Unternehmensstruktur an den bisherigen verfassungsrechtlichen Organisationsvorgaben des Grundgesetzes gemessen und die Vorstellungen der Bundesregierung auf der Grundlage der vorgelegten Gesetzesentwürfe erläutert. Der erste Teil schließt mit einer Darstellung des gesetzlichen Marktordnungsrahmens für das öffentliche Eisenbahnwesen sowohl vor als auch nach der Bahnstrukturreform (4. Kapitel). Im Vordergrund stehen hierbei die Frage des Marktzugangs und die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen. Der zweite Teil der Arbeit ist der Frage gewidmet, ob und in welchem Umfang das Gemeinschaftsrecht auf das Eisenbahnwesen des Bundes anwendbar ist. Die Frage bedarf einer vertieften Erörterung, da sowohl die Anwendung der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts auf den Eisenbahnverkehr als auch auf öffentliche Unternehmen noch immer Gegenstand heftiger Diskussionen ist29 (7. Kapitel). Die Frage läßt sich sinnvoll jedoch nur erörtern, wenn vorab das grundsätzliche Verhältnis zwischen nationalem und Gemeinschaftsrecht geklärt (5. Kapitel) und kurz der für die folgende Untersuchung besonders wichtige EG-Vertrag erläutert wird (6. Kapitel). Sodann wird zunächst die Anwendbarkeit des EG-Vertrages auf den Eisenbahnverkehr generell untersucht. Den Schwerpunkt des zweiten Teils bildet anschließend die Untersuchung der Anwendbarkeit des Art. 90 EGV auf die deutschen Bahnen vor und nach der Bahnstrukturreform; insbesondere ist zu fragen, ob und unter welchen Bedingungen Ausnahmen von der Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts möglich sind. Die Untersuchung im zweiten Teil der Arbeit wird zu dem Ergebnis führen, daß das Gemeinschaftsrecht grundsätzlich auf die Deutschen Bahnen DB und DR sowie die Deutsche Bahn AG anwendbar ist und Ausnahmen nur unter eng begrenzten Voraussetzungen möglich sind. Gegenstand der Untersuchung im dritten Teil ist daher zwangsläufig, ob die bisherige Rechtslage sowie die Bahnstrukturreform den Anforderungen genügen, die das Gemeinschaftsrecht 29

Zur Stellung der öffentlichen Unternehmen im europäischen Gemeinschaftsrecht vgl. nur

Hai/bronner, NJW 1991,593 ff.; Grabilz EWS 1990,4 ff.;Mestmäcker, RabelsZ 52 (1988), 527 ff.

Einleitung

31

an die rechtliche Ausgestaltung des Marktes für Eisenbahnverkehrsdienste stellt. Im einzelnen wird die nationale Regelung der Konfliktbereiche "Fahrweg, Bereitstellung und Zugang" (8. Kapitel), "Trennung zwischen Fahrweg und Betrieb" (9. Kapitel), "Beziehungen zwischen Staat und Eisenbahnunternehmen" (10. Kapitel), "Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen" (11. Kapitel) und der "Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbahn" (12. Kapitel) auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht untersucht. Der Untersuchung lagen insbesondere die Gesetzesentwürfe der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes30 und der Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz ENeuOG)31 vom 26. März 1993 zugrunde. Sofern die endgiiltigen Fassungen der Texte der Grundgesetzänderung vom 20. Dezember 1993 32 und des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. Dezember 1993 33 von den Gesetzesentwürfen abweichen, sind diese berücksichtigt. Bis Februar 1995 veröffentlichte Rechtsprechung und Literatur habe ich in die Fußnoten eingearbeitet.

30 31 32 33

BR-Drucks. 130/93. BR-Drucks.131/93. BGB!. I S. 2089. BGB!. I S. 2378.

Erster Teil

Das Eisenbahnwesen des Bundes 1. Kapitel

Die Eisenbahnhoheit des Bundes Ausgangspunkt einer Untersuchung über das Eisenbahnwesen des Bundes bilden die grundgesetzlichen Vorschriften über das Eisenbahnwesen, die die Eisenbahnhoheit in der Bundesrepublik Deutschland festlegen. Die Eisenbahnhoheit ist die rechtliche Fähigkeit zur Betätigung von Hoheitsrechten im Eisenbahnwesen l . Sie ist ein Teil der Staatshoheit2 . Ihre Vorgänger waren Regalien3 , d.h. wirtschaftlich nutzbare Rechte des Staates zu einer Zeit, die noch keine Unterscheidung zwischen öffentlichem Recht und Privatrecht kannte und die privatwirtschaftlichen Erwerbsmöglichkeiten von der Ausübung hoheitlicher Gewalt nicht so deutlich trennte4 . Das "Eisenbahnregal" wurde seinerseits aus der Wegehoheit abgeleitet, weil man die Schienen als eine neue Art öffentlicher Straßen begritP . Besondere Erscheinungsformen der Eisenbahnhoheit sind das Eisenbahnunternehmungsrecht und die Bahnaufsicht. Das Eisenbahnunternehmungsrecht urnfaßt die Gesamtheit der dem Eisenbahnunternehmer zustehenden öffentlich-rechtlichen Befugnisse6 . Unter Bahnaufsicht ist die staatliche Aufsicht über die dem öffentlichen und nichtöffentlichen Verkehr dienenden Eisenbahnen zu verstehen7 .

1

Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, § 25.

2 StGH, Lammers/Simons, Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs, Bd. I, 56 (57); KilianiHesse, Die Verwaltung 1994,175 (186). 3 Vgl. Huber, WVerwR, Bd. I, S. 479 ff., 506 ff. Zu den Regalien des Mittelalters vgl. Wieland, Die Konzessionsabgaben, S. 55 ff.

4

Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, § 25.

5 Vgl. Badura, Das Verwaltungsmonopol, S. 216 m.w.N. in Fn. 163; Mayer, DÖV 1950, 420 (421).

6 Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, § 39. 7 Haustein-Wahl, Die Eisenbahnen, § 45. Dem öffentlichen Verkehr dient eine Eisenbahn, wenn

sie nach ihrer Zweckbestimmung jedermann zur Personen- oder zur Güterbeförderung benutzen kann, vgl. § 2 Abs. 1 AEG vom 29. März 1951, BGBl. I S. 225.

1. Kap.: Die Eisenbahnhoheit des Bundes

33

Erörtert sei zunächst, in welchem Umfang der Bund an der Eisenbahnhoheit in der Bundesrepublik Deutschland beteiligt ist. Nach bisherigem Recht ist die Eisenbahnhoheit in der Bundesrepublik Deutschland zwischen Bund und Ländern geteilt: Gemäß Art. 73 Nr. 6 GG aF hatte der Bund die ausschließliche Gesetzgebungshoheit über die "Bundeseisenbahnen" und nach Art. 74 Nr. 23 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind, mit Ausnahme der Bergbahnen". Zudem verfügt der Bund nach Art. 74 Nr. 14 GG über die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz im Enteignungsrecht für die Schienenbahnen, die seiner ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen. Nach Art. 72 GG darf der Bund von diesem konkurrierenden Gesetzgebungsrecht nur Gebrauch machen, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht. Im übrigen steht die Eisenbahn- und Enteignungsgesetzgebungshoheit im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern zu. Das gilt namentlich gemäß Art. 72 Abs. 1 GG im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz keinen Gebrauch macht, bisher also, soweit das Allgemeine Eisenbahngesetz vom 29. März 1951 8 keine Regelung enthielt. Nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF wurden die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung geführt. Diese setzten die bisherige Reichsbahnverwaltung fort. Vermögensrechtlich wurde die Fortführung durch Art. 134 GG und das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn vom 2. März 1951 9 , verwaltungsrechtlich durch die Übernahme der Verwaltungsbefugnisse der bis dahin die Reichsbahnverwaltung fortführenden Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Art. 133 GG) und die Unterstellung und anschließende Übernahme der Verwaltung der Südwestdeutschen Eisenbahnen (Art. 130 Abs. 1 GG) festgeschrieben. Damit hatte der Bund für die Bundeseisenbahnen nicht nur die Gesetzgebungshoheit, sondern die volle - von den Ländern unabhängige - Ausübung der Eisenbahnhoheit erlangt. Im übrigen stand die Eisenbahnhoheit nach dem Grundgesetz den Ländern zu (Art. 30, 83 GG). In der ehemaligen DDR, deren Verfassungsstruktur im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland nicht föderalistisch, sondern zentralistisch war, lag gemäß Art. 124 der Verfassung vom 7. Oktober 1949 10 die Verwaltung des Eisenbahnwesens bei der "Republik". Wegen des Bestehens von Ländern

8 9

BGBI. I S. 225. BGBI. I S. 155.

10 GBI. S. 4. 1 G. Sdllll:t.

34

Erster Teil: Das Eisenbalmwesen des Bundes

(Sachsen, Sachsen-Anhalt, Brandenburg, Thüringen und Mecklenburg) war diese Regelung notwendigli. Mit der Abschaffung und Ersetzung der Länder durch straff von oben gelenkte 14 Bezirke 12 wurde Art. 124 der Verfassung von 1949 obsolet. Die Verfassung von 1968/1974 13 enthielt dementsprechend darüber nichts. Nach Art. 9 Abs. 3 der Verfassung 1968/1974 galt in der DDR "der Grundsatz der Leitung und Planung der Volkswirtschaft". Oberstes Organ der Leitung und Planung der Volkswirtschaft war der Ministerrat l4 . Zweigleitungsorgan (Linien-organ) zur Leitung und Planung des Verkehrswesens war das Ministerium für Verkehrswesen. Zu seinem Verantwortungsbereich gehörte gemäß § 1 Abs. 2 S. 1 des Statut des Ministeriums für Verkehrswesen vom 14. August 1975 15 unter anderem der Eisenbahnverkehr. Das Ministerium leitete gemäß § 1 Abs. 2 S. 2 des Statut unmittelbar "das staatliche Eisenbahnunternehmen", das auch unter der Verfassung der DDR den Namen "Deutsche Reichsbahn" trug 16 . Die Deutsche Reichsbahn vereinigte in sich den Betrieb der alten "Deutschen Reichsbahn" auf dem Gebiete der ehemaligen DDR und den der früheren privaten und öffentlich-rechtlichen Kleinbahnunternehmen sowie Werke für Ausbesserung der Fahrzeuge und für Eisenbahnen l7 . Mit dem Beitritt der DDR18 zum Geltungsbereich des Grundgesetzes zum

3. Oktober 1990 durch den Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland

und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag (EV) - vom 31. August 1990 19 hatten die Bundesrepublik Deutschland und die DDR darauf verzichtet, zeitgleich auch 11 Zum rechtlichen Status der Deutschen Reichsbalm vgl. KilianIHesse, Die Verwaltung 1994, 174 (177 ff.). 12 Die Auflösung der Länder begann in der DDR 1952 mit dem "Gesetz über die weitere Demokratisierung des Aufbaus und der Arbeitsweise der staatlichen Organe in den Ländern der Deutschen Demokratischen Republik" vom 23. Juli 1952, GBI. I S. 613, und wurde 1958 durch das "Gesetz zur Auflösung der Länderkammer" vom 8. Dezember 1958, GBI. I S. 867, abgeschlossen. 13 Verfassung der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. April 1968, GBI. I S. 199, i.d.F. des Gesetzes zur Ergänzung und Änderung der Verfassung der DDR vom 7. Oktober 1974, GBI. I S. 425, entsprechend § 10 des Gesetzes vom 26. März 1968 zur Durchfilhrung eines Volksentscheides über die Verfassung der DDR, GBI. S. 192, am 9. April 1968 in Kraft getreten. 14 Vgl. Art. 76 Abs. 2 der Verfassung der DDR. 15 GBI. I S. 621. 16 Vgl. Anordnung über das Statut der Deutschen Reichsbalm vom 19. November 1960, GBI. 11 S.453. 17 VgI.Mampel, Art. 9 Rn. 61. 18 Zuvor hatte die Volkskammer der DDR am 22. Juli 1990 mit Zwei-Drittel-Mehrheit das "Verfassungsgesetz zur Bildung von Ländern in der DDR" erlassen, GBI. I S. 955. Durch dieses sogenannte Ländereinfilhrungsgesetz wurden gemaß § 1 "mit Wirkung vom 14. Oktober 1990" filnfneue Länder "gebildet", besser jedoch wiederhergestellt. 19 BGBI. 11 S. 889.

1. Kap.: Die Eisenbalmhoheit des Bundes

35

die Deutsche Reichsbahn und das unter dem Namen "Deutsche Bundesbahn" venvaltete Bundeseisenbahnvermögen20 zu einer Bundesbahn zu verschmelzen. Art. 26 Abs. I EV bestimmte, daß das Sondervermögen Deutsche Reichsbahn mit Wirksamwerden des Beitritts Vermögen der Bundesrepublik Deutschland wurde. Art. 26 Abs. 3 EV übertrug den Vorstandsvorsitzenden der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn die Verantwortung für die Koordinierung der beiden Sondervermögen und verpflichtete sie, auf das Ziel hinzuwirken, die beiden Bahnen technisch und organisatorisch zusammenzuführen. Der Einigungsvertrag ging also davon aus, daß die beiden Eisenbahnen zu vereinigen sind, ohne jedoch einen konkreten Zeitpunkt anzugeben21 . Mit der fortbestehenden Deutschen Reichsbahn gab es neben der Deutschen Bundesbahn also eine weitere "Bundeseisenbahn" i.S. des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF, für die der Bund die volle Eisenbahnhoheit besaß.

20 Vgl. § 1 Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951, BGBL S. 955. 21 Vgl. auch Freise, TranspR 1991, 165 (165).

,*

2. Kapitel

Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes Nach der Klärung der Reichweite der rechtlichen Fähigkeit des Bundes und der Länder zur Betätigung von Hoheitsrechten im Eisenbahnwesen, werden im folgenden die bisherigen verfassungsrechtlichen Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes untersucht. Dabei ist insbesondere Augenmerk auf die Frage zu richten, inwieweit der Bund verpflichtet war, selbst, verkörpert durch die DB und die DR, Eisenbahnverkehrs- und -infrastrukturleistungen zu erbringen (unten A.). Anschließend wird der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes dargestellt und der Umfang der zukünftigen Verwaltungskompetenz des Bundes im Eisenbahnwesen sowie der Aussagegehalt des neuen Art. 87 e GG untersucht (unten B.). Am Schluß des 2. Kapitels werden kurz die einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes vorgestellt (unten C.).

A. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen Die verfassungsrechtlichen Grundlagen für das Eisenbahnwesen des Bundes waren insbesondere in Art. 73 Nr. 6 GG aF und Art. 87 Abs. I S. I GG aF vorgegeben. L Inhalt und Bedeutung der Artikel 73 Nr. 6 GG aF und 87 Absatz 1 Satz 1 GG aF

Art. 73 Nr. 6 GG aF befaßte sich mit der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und verlieh ihm die ausschließliche Gesetzgebung für die "Bundeseisenbahnen Die Länder waren insoweit von jeder gesetzgeberischen Tätigkeit ausgeschlossen, sofern sie nicht durch Bundesgesetz ausdrücklich hierzu ermächtigt wurden 1 . H.

In Art. 87 Abs. I S. I GG aF ordnete das Grundgesetz die Führung der "Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung mit eigenem VerwalH

Vgl. Finger, DOV 1985, 227 (227).

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der 8undeseisenbahnen

37

tungsunterbau an. Nach ihrem Wortlaut und ihrer systematischen Stellung im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes hat die Vorschrift in erster Linie eine Kompetenzverteilungsaufgabe. Daneben begrenzte Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF aber auch die Möglichkeiten des Bundes bei der Organisation der Bundesverwaltung unter Einschluß der Bundeseisenbahnen und umriß das Tätigkeitsfeld der Bundeseisenbahnen2 . ß. Der institutionelle Begriff "Bundeseisenbahnen" i.S. des ArtikelS7 Absatz 1 Satz 1 GG aF

Fraglich ist, was unter dem - synonym in Art. 73 Nr. 6 GG aF und Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF verwandten - Verfassungsbegriff "Bundeseisenbahnen" zu verstehen war. Der Begriff war von "generalklauselartiger" Weite 3 . Es wurde hier ein technisch-ökonomisches System in seiner ganzen Vielfalt zum Verfassungsbegriff gemacht. Die verfassungsrechtlichen Gewährleistungen von Bundeseisenbahnen (und Bundespost) unterschieden sich insofern grundlegend von den in Art. 87 Abs. I S. 1 GG aF ebenfalls genannten Bereichen (dem Auswärtigen Dienst, der Bundesfinanzverwaltung und der Verwaltung der Bundeswasserstraßen), aber auch von anderen Verwaltungszweigen (wie etwa der Justiz oder dem Schul- und Bildungswesen). Bei aller Unterschiedlichkeit ihrer Aufgaben im einzelnen, weisen diese Verwaltungszweige in den Grundzügen der Organisation und in den von ihnen zu erbringenden Leistungsarten der Hoheitsverwaltung4 eine deutliche Standardisierung auF . Bei den Bundeseisenbahnen ging es dagegen nicht allein um Hoheitsverwaltung, sondern in erster Linie um Betriebsverwaltung nach wirtschaftlichen Grundsätzen, die eines sehr viel weiter gefacherten Organisations- und Leistungsrahmens bedurfie 6 . Es konnte jedenfalls nicht alles das "Bundeseisenbahn " i.S. des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF sein, was eine Verkehrseinrichtung, die diesen Namen trug als "immaterielle Wirtschafts- und Verwaltungseinheit"7, tatsächlich tat. Ansonsten hätte diese Einrichtung durch Expansion oder Reduzierung ihres Tä-

2 Siehe eingehend zum materiell-rechtlichen Gehalt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG unten 1. Teil 1. Kapitel 8.3. und 1. Teil 2. Kapitel C.!. 3 So bereits Hamann, Das Grundgesetz, S. 396; v. MangoldtiKlein, GG, Art. 87 Anm. IV.5.c)dd) und Art. 73 Anm. XII.2.c); Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 64; Lecheier, Grenzen, S. 16. 4 Zur hoheitlichen VelWaltung siehe WolfflBachoflStober, VelWR I, § 23 Rn. I ff. 5 Vgl. Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 64. 6 Ebenso Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 64; Finger, DÖV 1985, 227 (229). 7 Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, § 6.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

tigkeitsbereichs die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern zugunsten des Bundes verschieben können 8 . § 1 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) vom 29. März 1951 9 begrenzte den Begriff der Eisenbahnen zwar auf Schienenbahnen: "Eisenbahnen im Sinne dieses Gesetzes sind Schienenbahnen mit Ausnahme der Straßenbahnen und der nach ihrer Bau- und Betriebsweise ähnlichen Bahnen, der Bergbahnen und der sonstigen Bahnen besonderer Bauart."

Dem einfachen Gesetzgeber stand jedoch nicht das Recht zu, den Verfassungsbegriff der" Bundeseisenbahnen " zu bestimmen oder beliebig zu verändern, weil sonst die Geltungsweite einer grundgesetzlichen Regelung zur Disposition des einfachen Gesetzgebers gestellt worden wäre lO . Die Definition in § 1 Abs. 1 AEG galt zudem ausdrücklich nur für das AEG selbst. Es verbot sich, diese Norm als allgemeine Definition des Begriffs" Bundeseisenbahnen " zu verstehen, insbesondere da das AEG auch für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen Regelungen trafli. Was den spezifischen Inhalt des Verfassungsbegriffs "Bundeseisenbahnen " ausmachte, war folglich erst durch eine Verfassungsauslegung l2 zu gewinnen 13 . 1. Der Zuständigkeitsgehalt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF und der Begriff "Bundeseisenbahnen"

Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF war zunächst unstreitig eine Zuständigkeitsnorm zugunsten des Bundes I 4 , die die Frage regelte, ob und inwieweit der Bund im 8 9

Vgl. Mayer, Die Bundespost, S. 27 zum Verfassungsbegriff"Bundespost". BGB!. I S. 225, 438. 10 Vgl. ebenso die Rechtsprechung des BVerwG, NVwZ-RR 1991, 294 (294) zum Begriff "Abfall" i.S.v. Art. 74 Nr. 24 GG: "Es wäre aber verfehlt, den der Kompetenzbestimmung des Art. 74 Nr. 22 GG zugrundeliegenden Begriff des Abfalls von der einfachrechtlichen Definition dieses Begriffs her zu bestimmen"; vgl. auch Mayer, Die Bundespost, S. 27; Thieme, Deutsches Hochschulrecht, Rn. 8 und D/B/D-Dallinger, Hochschulrahmengesetz, § 1 Rn. 2 zur Auslegung des Begriffs "Hochschule" i.S. des Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 a GO. 11 So auch Lecheler, Grenzen, S. 17. In der Lehre und Rechtsprechung ist hingegen anerkannt,

daß die Lage des vorgefundenen einfachen Gesetzesrechts, insbesondere im Kontext der historischen Interpretation, zur inhaltlichen Erfassung von Grundgesetzvorschriften herangezogen werden kann, vgl. Ossenbühl, Bestand und Erweiterung, S. 32 m.w.N. in Fn. 39, 40; Wiechert, JbDBP 1986, 119 (124); vgl. auch BVerfGE 46,120 (139 f) zur Bestimmung des Fernmeldewesens i.S. des Art. 73 Nr. 6 GO (Rückgriffauf§ I FAG) und 7,244 (251); 49, 343 (353); 55, 274 (299) zum Begriffder Steuer i.S. der Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes über die Steuererhebung (Rückgriff auf § I Abs. I der Reichsabgabenordnung). 12 Die herkömmlichen Kriterien der Gesetzesinterpretation sind die wörtliche, systematische, historische und teleologische Auslegung, vgl. nur Larenz, Methodenlehre, S. 320 1f. 13 So bereits Köttgen, JöR 3 (1954),67 (77); Lecheler, Grenzen, S. 16; vgl. Köbele, Fernmeldewesen, S. 139 1f. rur den Begriff des "Post- und Fernmeldewesens".

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

39

Verhältnis zu den Ländern "Bundeseisenbahnen " unterhalten durfte, ohne gegen die grundsätzlich bei den Ländern liegende VeIWaltungshoheit zu verstoßen l5 . Diese Funktion des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF folgte bereits aus der Stellung der Bestimmung, da sie im Katalog zur Abgrenzung der Zuständigkeiten der Bundes- von der Landeskompetenz steht 16 . Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann die VeIWaltungskompetenz des Bundes nach der im Grundgesetz angelegten Systematik nicht weitergehen als die Gesetzgebungskompetenz; die Gesetzgebungskompetenz ist vielmehr die äußerste Grenze der VeIWaltungskompetenz des Bundes l7 . Demzufolge wurde die dem Bund in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF verfassungsrechtlich zugewiesene Sachaufgabe "Bundeseisenbahnen " durch Art. 73 Nr. 6 GG aF in ihrer äußersten Begrenzung umrissen l8 .

2. Art. 73 Nr. 6 GG aF Art. 73 Nr. 6 GG aF verlieh dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung rur die "Bundeseisenbahnen ". Wollte der Bund auf diesem Gebiet gesetzgeberisch tätig werden, so mußte er sich im begriffiichen Umfang dieser Gesetzgebungskompetenz halten l9 .

14 Vgl. MIDIH/S-Lerche, GO, Art. 87 Rn. 1; v. MangoldtIKlein, GO, Art. 87 Anm. 4.a); HamannILenz, Das Grundgesetz, Art. 87 Anm. A; Schmidt-BleibtreuIKlein, GO, Art. 87 Rn. 1; GieseiSchunck, GO, Art. 87 Anm. 4; Schmidt, FS-Lerche, 965 (965); KtJbele, Fenuneldewesen, S. 258; Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (423); Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 86 f; Fromm, DVBI. 1982,291 (292); Goehrlich, DVBI. 1982, 592 (592 t); Schmelz, Postmonopol und Ablieferungen, S. 78; Voges, DVBI. 1975,972 (974); HausteinIMayer, JbdEisenbahnwesens 1950, 16 (19 t); Krüger, DOv 1949, 467 (467 t). 15 Vgl. Klein, FG-BVerID, Bd. 2, 277 (278 ff); vgl. auch die bisher zu Art. 87 Abs. 1 GO ergangenen verfassungsrechtlichen Entscheidungen, die den zuständigkeitsrechtlichen Gehalt von Art. 87 Abs. 1 GO betrafen: BVerIDE 12,205 (229 t): zur Identität der Begriffe "Bundespost" i.S. des Art. 87 Abs. 1 S. 1 und "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GO; 26, 338 (367 (379)): zur Gesetzgebungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes filr die Planfeststellung der Bundeseisenbahn einschließlich der Kreuzung zwischen Schienenwegen und Straßen; 46,120 (151 t): zur Frage der Datenverarbeitung als Zuständigkeit der Bundespost. 16 Ossenbühl, Bestand und Erweiterung, S. 26. 17 BVertUE 12,205 (229); 15, 1 (16); ebenso BVerwGE 87, 181 (184); DVBI. 1991,392 (392); BGH, NJW 1990,2818 (2818); ferner Scheuner, Die Zuständigkeit des Bundes, 314 (342); Krüger, Der Rundfunk, S. 78; Zeidler, DVBI. 1960,563 (579 t); Papier, DOv 1990,217 (217); Jutzi, DOv 1992,650 (652). 18 So die h.L. vgl. Lerche, FS-Obennayer, 75 (76); Kirchhof, POSTBANK, S. 31. 19 Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 64 f; MIDIHIS-Lerche, GO, Art. 87 Rn. 75.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

a) Die Interpretation von Kompetenznormen In Rechtsprechung und Schrifttum besteht Einigkeit darüber, daß bei der Interpretation von Kompetenznormen des Grundgesetzes der Entstehungsgeschichte der Norm als Auslegungskriterium besonderes Gewicht zukommt20 . So hat das Bundesverfassungsgericht in einer ausgedehnten Rechtsprechung21 als "zentrale Grundlinie in der Kriterienaufstellung" den "Maßstab der Verfassungstradition und der kompetentiellen Kontinuität" gesetzt22 : "Bei der Auslegung der Art. 70 ff. GG kommt ... dem geschichtlichen Zusammenhang der deutschen Gesetzgebung besondere Bedeutung zu ... Daneben gewinnen Entstehung und Staatspraxis filr die Auslegung besonderes Gewicht,,23 .

Und in der bisher letzten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, in der es sich mit den Auslegungskriterien für die Art. 70 ff. GG auseinandergesetzt hat, heißt es erneut: "Die Staatspraxis ... ist filr die Auslegung der Art. 70 ff. GO von besonderem Gewicht. Sie zeigt, ob und wie der historische Gesetzgeber eine Kompetenz genutzt hat und inwieweit sich dadurch unter dem übergeordneten ~.fichtspunkt der Kontinuität der Kompetenzordnung eine Bestandsgarantie herausgebildet hat ... " .

Begründet wird dies mit dem Argument, daß Kompetenznormen als Aufgabenzuweisungen im wesentlichen Überlegungen der politischen Vernunft und Zweckmäßigkeit folgten 25 ; an Kriterien der Gerechtigkeit könnten sie nur bedingt gemessen werden. In erster Linie seien sie ein Ausfluß politischer Entscheidungen und Entwicklungen. die sich nur aus der Vergangenheit verstehen und erfassen ließen26 . Insbesondere die Art. 73 Nr. 6 und Nr. 7 GG aF werden durchweg im historischen Kontext interpretiert. So hat das Bundesverfassungsgericht bereits im "Fernseh"-Urteil vom 28. Februar 1961 zur Erfassung des Begriffs "Postund Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG an die Bestimmmungen der Vorgänger des Grundgesetzes (§§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1848; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871 sowie Art. 6 Nr. 7 der Weimarer Reichsverfassung von

20 Vgl. nur Köbele, Fernmeldewesen, S. 140 m.w.N. in Fn. 24; Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (447); Scherer, ArchPT 1992,5 (6); Jutzi, DÖV 1992,650 (652). 21

BVerfDE 61, 149 (174 ff.); 68, 319 (328 ff.); 77, 308 (331).

22 Scholz, FG-BVerfD, 1976, Bd. 2, 252 (265) m.w.N. zur Rechtsprechung des BVerfD; vgl. Ossenbühl, Bestand und Erweiterung, S. 31. 23 24

BVerfDE 68,319 (328). BVerfGE 77, 308 (331).

25 Ossenbahl, Bestand und Erweiterung, S. 31; ferner Stettner, Kompetenzlehre, S. 137 ff.; Badura, NJW 81, 1337 (1338 f). 26 Ossenbühl, Bestand und Erweiterung, S. 31; ihm folgend v. Petersdorff, Die Bildschirmtextzentrale. S. 84.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

41

1919) angeknüpft27 . In einer weiteren Entscheidung aus dem Jahre 1970 hat das Gericht zur Bestimmung des Begriffs "Post- und Fernmeldewesen" in § 14 S. 1 PostVwG (aF) auf das "Fernseh"-Urteil verwiesen und festgestellt: "Was unter Post- und Fernmeldewesen im Sinne des in Art. 73 Nr. 7 GG gleichlautend gebrauchten Begriffs zu verstehen ist, ergibt sicg hinreichend deutlich aus der historischen Entwicklung und dem allgemeinen Sprachgebrauch,,2 .

Daß die historische Auslegungsmethode auch für die Bestimmung des Begriffs der "Bundeseisenbahnen " in Art. 73 Nr. 6 GG aF von besonderer Bedeutung ist, hat das Bundesverfassungsgericht in einer weiteren Entscheidung klargestellt: "Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind im Grundgesetz im Hinblick auf die Weimarer Reichsverfassung formuliert worden. Die Kompetenzbestimmungen des Art. 73 Nr. 6 und 7 GG gehen zurück auf Art. 7 Nr. 19 und Art. 6 Nr. 7 der Weimarer Reichsverfassung. Zur Auslegung der Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes kann daher au~ das Verständnis dieser Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung zurückgegriffen werden" 9.

Und zur Bestimmung des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seiner Entscheidung vom 9. Juli 1969 festgestellt: "Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Nr. 7 GG erstreckt sich auf die

herkömmlich von Bundesbahn und Bundespost betriebenen Dienste ... ,,30 (Herv. v. Verf).

b) Die herkömmlich betriebenen Dienste, die seit langem das Tätigkeitsfeld der staatlichen Eisenbahnen prägen Im folgenden wird untersucht, welche Verkehrsleistungen dem Terminus der "herkömmlich betriebenen Dienste" zuzurechnen sind, d.h. kompetentiell von den" Bundeseisenbahnen " wahrgenommen werden durften. aa) Die schienengebundenen Verkehrsleistungen Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) vom 11. August 191931 bestimmte, daß das Reich die Gesetzgebung hat über "die Eisenbahnen, ... soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die WRV folgte damit der Paulskirchenverfassung vom 28. März 184932 , die in § 28 des Artikel VI festlegte, daß die Reichsgewalt "über 27

BVerfGE 12,205 (226).

28

BVerfGE 28,66 (85).

29 30 31

BVerfGE 28, 281 (299); ebenso 28, 338 (370). BVerfGE 26, 281 (298). RGBl. S. 1383.

32

RGBI. S. 101.

42

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

die Eisenbahnen und deren Betrieb, soweit es der Schutz des Reiches oder das Interesse des allgemeinen Verkehrs erheischt, die Oberaufsicht und das Recht der Gesetzgebung [hat]". Der Begriff des "allgemeinen Verkehrs", der durch die WRV zu einem solchen des Eisenbahnverfassungsrechts wurde, knüpfte an das, die Begriffsgeschichte im besonderen Maße prägende33 , preußische Eisenbahnrecht an. Dieses differenzierte zwischen den bedeutsameren Eisenbahnlinien ("Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs") und den weniger bedeutsameren Linien ("Kleinbahnen"). Durch § 1 Abs. I des preußischen Kleinbahngesetzes (preußKlBG) vom 28. Juli 189234 wurden die Kleinbahnen aus dem Geltungsbereich des Gesetzes über die Eisenbahnunternehmungen (preußEisG) vom 3. November 183835 herausgenommen. Das preußEisG galt seither nur noch für die "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs"36. Kleinbahnen wurden durch § I des preußKlBG definiert als " ... der Regel nach solche Bahnen, welche hauptsächlich den örtlichen Verkehr innerhalb eines Gemeindebezirks oder benachbarter Gemeindebezirke vermitteln, sowie Bahnen, welche nicht mit Lokomotiven betrieben werden".

Damit blieb der örtliche und nachbarörtliche Verkehr, insbesondere die nebenbahnähnlichen Kleinbahnen und die Straßenbahnen aus dem Begriff der Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs ausgeklammert37 . Durch den Staatsvertrag über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vom 20. April 1920 wurden auf das Reich aber auch Privatbahnen der Länder überfUhrt, die nicht ausschließlich dem "allgemeinen Verkehr" gewidmet waren, sondern zuweilen auch lokale und nachbarörtliche Linien bedienten38 . Der Staatsvertrag, der als Gesetz am 30. April 192039 erlassen wurde, kann als "Geburtsurkunde" der Reichseisenbahnen bezeichnet werden kann. Die Weiterentwicklung des Reichsrechts ftihrte schließlich zur Aufhebung der Unterscheidung zwischen Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs und Klein-

33 Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 70; aA Haustein-Krochen, Die Eisenbahnen, § 13. 34 GS S. 225. 35 GS S. SOS. 36 "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs" wurden auch Fernbahnen, Vollbahnen oder Großbahnen genannt, vgl. Besser, EBBO, S. 1 f; Hoff, Eisenbahnen im Deutschen Reich, 587 (597 f): Eisenbahnen, deren Verkehr über Landergrenzen und Landerinteressen hinausgeht. 37 Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 71. 38 Beispiele fmden sich in Bayern und Sachsen, da diese Lander im Gegensatz zu Preußen nur einen einheitlichen Eisenbahnbegriff kannten, vgl. die bayerische Verordnung, die Erbauung von Eisenbahnen betreffend vom 20. Juni 1855, die nur zwischen "Eisenbahnen, welche bestimmt sind, als öffentliche Transportmittel zu dienen" und "Eisenbahnen filr den Privatgebrauch" unterschied. 39 RGBI. S. 773.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

43

bahnen. Während die Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVO) 192840 nach ihrem § 1 nur für die Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs galt, erfaßte § 1 der neuen EVO 1938 41 alle Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs, also auch die preußischen nebenbahnähnlichen Kleinbahnen und die diesen gleichgestellten Bahnen. Das Grundgesetz verwendete den Begriff der "Eisenbahnen des al/gemeinen Verkehrs" nicht mehr, sondern gab dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die "Bundeseisenbahnen". Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Bundeseisenbahnen" ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reiches für die "Reichsbahnen"42, folgte aus dem Verzicht auf das Kriterium des "allgemeinen Verkehrs" und der Wahrnehmung vereinzelter lokaler und nachbarörtlicher Linien bereits durch die Reichsbahnen, daß die gesamten schienengebundenen öffentlichen Verkehrsleistungen der im Eigentum des Bundes stehenden Eisenbahnunternehmungen vom Sachgebiet "Bundeseisenbahnen" umfaßt waren. Fraglich ist jedoch, in welchem technischen Sinne der Eisenbahnbegriff in Art. 73 Nr. 6 GG aF und Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF verwendet wurde. Eisenbahnen sind vom Wortlaut her Schienenbahnen: "Sprachlich bedeutet Eisenbahn ganz allgemein eine Bahn von Eisen zwecks Bewegung von Gegenständen auf derselben",

so bereits das Reichsgericht in seinem berühmten Urteil vom 17. März 187843 . Die Schienengebundenheit prägte zunächst das historische Bild der Eisenbahnunternehmen, wobei freilich bereits das Reichsgericht in einer späteren Entscheidung44 die Schwebebahnen und Drahtseilbahnen ebenfalls als Schienenbahnen und Eisenbahnen angesehen hat. Der Spurweg muß folglich nicht notwendig am Erdboden verlaufen und auch nicht aus einer "Schiene" bestehen. Dementsprechend ist der Begriff Schienenbahnen auf alle die Bahnen zu erweitern, die in fester Spur laufen45 . Das Charakteristikum des in fester Spur laufenden Verkehrsmittels ist, daß es - im Gegensatz zum Kraftfahrzeug -

40 EVO vom 16. Mai 1928, RGB\. 11 S. 401. 41 EVO vom 8. September 1938, RGB\. 11 S. 663. 42 Vgl. die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 6 GO, v. DoemminglFassleinIMatz, JöR I (1951), S. 644. 43 RGZ 1,247 (251). 44 RGZ 86, 94 (95 f). 45 Vgl. Finger, AEG und BbG, S. 13; ders., Das Deutsche Bundesrecht, VI BIO, S. 6; MlDIH/S-Maunz, GO, Art. 74 Rn. 244 m.w.N. in Fn. 528. Dagegen sind Oberleitungsomnibusse keine "Schienenbahnen", da der Stromzufilhrungsdraht kein Bahngleis ist, vgl. OLG Karlsruhe, VRS 10, 81 (81); Skischlepplifte fallen ebenfalls nicht unter den Begriff der "Schienenbahnen", BGH, NJW

1960, 1345 (1346).

44

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

nicht außerhalb der Spur betrieben werden kann46 . Aus Art. 74 Nr. 23 GG, der die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes fiir die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind", festlegte, folgt, daß es sich auch bisher bei den "Bundeseisenbahnen" um Schienenbahnen handelte. Der Begriff "Bundeseisenbahnen " umfaßte daher sämtliche im Eigentum des Bundes stehenden Schienenbahnen47 . Der Sachmaterie "Bundeseisenbahnen " waren neben den spurgebundenen Verkehrsleistungen aber auch die Verkehrsleistungen zuzurechnen, die darüber hinaus herkömmlich, d.h. schon bei Inkrafttreten des Grundgesetzes, von den Reichsbahnen erbracht worden waren: die traditionellen Nebenbetriebszweige48 . Bereits § 1 Nr. 3 des Staatsvertrages bestimmte: "Mit den Eisenbahnen gehen auch ihre Nebenbetriebe, soweit sie nicht schon als Zubehör anzusehen sind, insbesondere die Fähren, die Bodenseedampfschiffahrt, die Häfen und die Kraftwagenbetriebe auf das Reich über. Den Regierungen der Länder bleibt vorbehalten, einzelne solcher Nebenbetriebe vor dem Übergang auf das Reich auszuschließen."

bb) Die Schiffsdienste Bereits von den Preußischen Staatsbahnen wurden Eisenbahnfahren in Gemeinschaft mit Schweden zwischen Saßnitz und Trelleborg und mit Dänemark zwischen Warnemünde und Gjedser betrieben49 . Der Verkehr auf der Route Warnemünde und Gjedser wurde im Jahre 1903 aufgenommen, nachdem bereits im Jahre 1898 eine völkerrechtliche Vereinbarung zwischen Dänemark und dem Deutschen Reich über die Aufnahme und Durchfiihrung eines direkten Eisenbahn-Fährverkehrs abgeschlossen worden war50 . Die rechtliche Grundlage fiir den Eisenbahn-Fährverkehr zwischen Saßnitz und Trelleborg bildete der Staatsvertrag zwischen dem Deutschen Reich und Schweden über die Herstellung einer Eisenbahn-Dampffahren-Verbindung vom 15. November 1907. Die Fährroute Saßnitz-Trelleborg wurde im Jahre 1909 eröffnet51 . Auch die ursprünglich privat betriebene Bodenseeschiffahrt52 wurde bereits 1854 in Württemberg, 1862/63 in Bayern und schließlich 1863 in Baden verstaatlicht und den jeweiligen Staatsbahnen angeschlossen, bis sie 1920 mit

46

Vgl. Finger, Das Deutsche Bundesrecht, VI B 56, S. 7.

47

Ebenso MlD/HlS-Maunz, 00, Art. 73 Rn. 107.

48

Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 165 Fn. 80. Vgl. Sarter/Kittel, Die Deutsche Reichsbahngesellschaft, S. 27. Vgl. BergnerlI'euchert, Internationales Verkehrsrecht, S. 303. Vgl. BergnerlI'euchert, Internationales Verkehrsrecht, S. 303. Zur Geschichte und Bedeutung der Bodenseeschiffahrt vgl. Nagel, OB 1951, 763 (763 f).

49 50 51 52

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

45

dem Staatsvertrag über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich auf die Reichseisenbahnen überging 53 . Sowohl für die Schiffsdienste als auch für die Kraftwagenlinien galt die Übernahme kraft Verfassung gemäß Art. 89 WRV54 nicht, da es sich bei ihnen nicht um "notwendige Nebenbetriebe" wie Werkstätten, Elektrizitätswerke etc., sondern um Betriebsteile handelte, die wirtschaftlich mit der Reichsbahn zusammenhingen, aber mit einer gewissen Selbständigkeit bewirtschaftet wurden 55 . Während jedoch im Bereich der Kraftwagenbetriebe von dem Vorbehalt in § 1 Nr. 3 S. 2 des Staatsvertrages in weitem Umfang Gebrauch gemacht wurde 56 , sind die betriebenen Schiffsdienste vollständig von den Staats- auf die Reichseisenbahnen übergegangen 57 . § 3 der Verordnung über die Schaffung eines Unternehmens "Deutsche Reichsbahn" vom 12. Februar 1924 58 , der den Umfang des Unternehmens festlegte, bestimmte dementsprechend in Absatz 1: "Das Unternehmen Deutsche Reichsbahn umfaßt die Reichseisenbahnen mit allem Zubehör und allen damit verbundenen Rechten und Pflichten, einschließlich der Bodenseedampfschiffahrt und der sonstigen Nebenbetriebe der Reichsverwaltung. "

Und auch § 5 des Reichsbahngesetzes vom 30. August 192459 , der der Reichsbahngesellschaft in Absatz 1 Satz 1 das ausschließliche Recht zum Betrieb der Reichseisenbahnen übertrug, legte in Absatz 3 fest, daß dieses Recht die Reichseisenbahnen mit allem Zubehör einschließlich der deutschen Bodensee-Dampfschiffahrt und der sonstigen Nebenbetriebe umfaßt. Folglich sind die von den Reichsbahnen betriebenen Schiffsdienste traditionelle Nebenbetriebe und seit langem Bestandteil des herkömmlichen Begriffs des staatlichen Eisenbahnwesens, wie ihn das Grundgesetz bei seinem Inkrafttreten vorgefunden und den es dem Begriff "Bundeseisenbahnen " in Art. 73

53 Vgl. Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 44. 54 Art. 89 WRV übertrug dem Reich die Aufgabe,"die dem allgemeinen Verkehr dienenden Ei-

senbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten". 55 Vgl. SarteriKittel, Die Deutsche Reichsbahngesellschaft, S. 27 f. 56 Die Kraftomnibuslinien der Länder Baden und Sachsen, die bereits beachtliche bahneigene Kraftomnibuslinien besaßen, gingen nicht auf die Reichseisenbahn über, vgl. Heubel, DB 1982, 825

(826). 57 Neben der Bodenseeschiffahrt gehörten hierzu die Fährverbindungen Wamemünde-Gjedser

und Saßnitz-Trellehorg. 58 RGBI. I S. 57. Die Verordnung ist ergangen aufgrund des Ermächtigungsgesetzes vom 8. Dezember 1923, RGBI. I S. 1179. 59 Gesetz über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft (Reichsbahngesetz) vom 30. August 1924, RGBI. 11 S. 272 ff., geändert durch das Gesetz zur Änderung des Reichsbahngesetzes vom 13. März 1930, RGB!. 11 S. 359. § 5 Abs. 3 wurde jedoch unverändert übernommen, vgl. § 5 Abs. 3 des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft (Reichsbahngesetz) vom 13. März 1930, RGBI. 11 S.

369.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF zugrundegelegt hatte60 . Die Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF umfaßte daher auch bisher den Betrieb von Schiffsdiensten. ce) Die Kraftwagenbetriebe Nach § 1 Abs. 2 des Staatsvertrags über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vom 20. April 192061 gingen auch die Kraftwagenbetriebe als Nebenbetriebe auf das Reich über. Den Ländern wurde jedoch wie bei den Schiffsdiensten die freie Wahl gelassen, ob sie einen Nebenbetrieb vom Übergang auf das Reich ausschließen wollten (§ lAbs. 3 S. 2 des Staatsvertrags). Erörtert sei zunächst die Situation im Güterkraftverkehr. Hier machten die Länder in großem Umfang von der Möglichkeit des § 1 Abs. 3 S. 2 des Staatsvertrags Gebrauch und schlossen den Übergang der Güterkraftverkehrsbetriebe ihrer Staatsbahnen auf das Reich aus 62 . Die Reichsbahnen waren folglich zunächst kaum im Güterkraftverkehr vertreten. Indes war bereits zu diesem Zeitpunkt unbestritten, daß sie, in der Tradition der Landeseisenbahnen stehend, derartige Verkehrsleistungen erbringen durften. Daß es sich hierbei nicht um einen originären Aufgabenbereich handelt, zeigt sich daran, daß die Deutsche Reichsbahn und später die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft zur Errichtung von (personen- oder Güter-) Kraftfahrlinien der landesbehördlichen Erlaubnis bedurften. Zunächst wurde die Erlaubnis aufgrund der Verordnung betreffend Kraftfahrzeuglinien vom 24. Januar 191963 , sodann aufgrund der Kraftfahrliniengesetze vom 26. August 1925 64 LV.m. der Kraftfahrlinienverordnung vom 20. Oktober 192865 und schließlich aufgrund der Überlandverkehrsordnung vom 6. Oktober 1931 66 erteilt. Das Erfordernis der landesbehördlichen Erlaubnis für den Güterkraftlinienverkehr ist erst mit dem Inkrafttreten des Güterfernverkehrsgesetzes vom 26. Juni 193567 entfallen. § 45 Abs. 1 des Gesetzes sah vor, daß die Deutsche Reichsbahn Güterfernverkehr mit eigenen Fahrzeugen betreiben 60 I.E. auch Maunz, FS-Scupin, 615 (619 f); Fromm, DVB!. 1982,288 (292); Köttgen, JöR 3 (1954), 67 (111 f); Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; vgl. ferner Lecheier, Grenzen, S. 20; vgl. auch die Lage in Osterreich, wo die Bodenseeschiffahrt ebenfalls von den Osterreichischen Bundesbahnen wahrgenommen wird, Nagel, DB 1951,763 (766). 61 ROB!. S. 773.

62 SarterlKittel, Die Deutsche Reichsbahngesellschaft, S. 28, 96; Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 33; Heubel, DB 1982, 825 (826 f). 63 ROB!. S. 97. 64 ROB!. I S. 319. 65 ROB!. I S. 280. 66 ROB!. I S. 558. 67 ROB!. I S. 788.

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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durfte. Die Vorschrift wurde mit gleichem Inhalt rur die Deutsche Bundesbahn in § 45 Abs. 1 Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG)68 vom 17. Oktober 195269 übernommen und blieb auch Ld.F. der Bekanntmachung vom 10. März 1983 70 unverändert. Auch zu diesem Zeitpunkt handelte es sich bei § 45 Abs. 1 GüKG wie damals nicht um eine allgemeine Genehmigung, sondern um eine Freistellung von der Genehmigungspflicht kraft Gesetzes 71 . Das Recht, Güterlinienverkehr mit eigenen Kraftfahrzeugen zu betreiben, war bereits herkömmlich im Wesen der staatlichen Eisenbahnen angelegt, soweit es sich um Dienste im "Umfeld" des eigentlichen Eisenbahnbetriebs handelte72. Im Güternahverkehr galten gemäß § 89 GüKG die Vorschriften bezüglich des Erlaubnisverfahrens ebenfalls nicht rur die Deutsche Bundesbahn. Im Personenkraftverkehr ist dagegen entscheidend, daß es nicht in erster Linie die Länder waren, die den Übergang ihrer - zu diesem Zeitpunkt ohnehin nur in geringem Maße vorhandenen 73 - Kraftomnibuslinien auf das Reich verhinderten, sondern, daß das Reich selbst nicht an den Kraftomnibuslinien interessiert war. Die neu gegIiindete Deutsche Reichsbahn übernahm zwar sämtliche Länderbahnen, von denen zwei - in Sachsen und in Baden - bereits ein beachtliches bahneigenes Kraft-omnibusliniennetz besaßen74 . Der damalige Reichsverkehrsminister lehnte jedoch die Übernahme dieser beiden Kraftomnibusliniennetze ab75 . Die sächsischen Linien wurden "Kraftverkehr Sachsen", die badischen der Reichspost überlassen. Die Kraftomnibusliniennetze sind folglich vom Reich bewußt von den Eisenbahnunternehmungen abgekappt worden, da sie nicht als Nebenbetriebe der Eisenbahnen angesehen worden sind.

68 § 45 Abs. 2 GüKG bestinunt, daß der Bundesminister fllr Verkehr die Höchstzahl der bundesbahneigenen Kraftfahrzeuge, die im Güterfernverkehr eingesetzt werden dürfen, festsetzt. Die Höchstzahl darf dreieinhalb vom Hundert der fllr den allgemeinen Güterfernverkehr nach § 9 festgesetzten Zahl nicht übersteigen. 69 BGBI. I S. 697. 70 BGBI. I S. 256, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des GüKG vom 21. Februar 1992, BGBI. I S. 287. 71 Vgl. von Tegelen, GüKG, § 45 Arun. 1; Schmidt-AßmannIFromm, Aufgaben und Organisation, S. 42; aA Hein {Eichhoff(pukall (Krien, GüKG, § 45 Arun. 2. 72 Gemäß § 2 Abs. 3 EVO kann die Eisenbahn die ihr zur Beförderung übergebenen Güter sowohl auf der ganzen wie auch auf Teilen der Beförderungsstrecke mit Kraftfahrzeugen befördern. Zudem können die Eisenbahnen zur Haus-zu-Haus Bedienung Güterkraftverkehr einsetzen (§§ 63 Abs. 8, 77 Abs. I EVO). Die so zustandegekommene Beförderung richtet sich nicht nach dem GüKG, sondern nach der EVO; vgl. Haustein-Ganther, Die Eisenbahnen, §§ 39, 104: "natürliche Auswirkung" der technischen Entwicklung. 73 Außer den Ländern Baden und Sachsen nalunen die übrigen Länder praktisch keine Notiz von dem neuen Beförderungsmittel. 74 Sachsen besaß allein etwa 100 Linien, vgl. Reißermayer, ZPF 1973,749 (749 f). 75 Heubel, DB 1982, 825 (826).

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Nebenbetriebe i.S. des § 1 Nr. 3 des Staatsvertrages waren sie nur, wenn sie kein eigenständiges Netz bildeten, sondern lediglich Zubringer- oder Ersatzdienste für die Eisenbahnen leisteten. Einzelne, den Schienenverkehr ergänzende Kraftomnibuslinien wurden dementsprechend auch dem Reich übertragen. Die Reichsbahn verzichtete jedoch im Jahre 1924 durch Abkommen mit der Reichspost und Vertrag mit der "Straßenverkehr Deutschland GmbH" auf einen eigenen Personenverkehr auf der Straße, um sich ausschließlich dem Konkurrenzkampf mit der "Kraftverkehr Deutschland GmbH" im Güterstraßenverkehr widmen zu können76 . Folglich fehlte die Reichsbahn 1925 vollkommen im motorisierten Straßenpersonenverkehr, während die Reichspost bereits ein Liniennetz von 25000 km aufzuweisen hatte77 . Zu diesem Zeitpunkt kann daher nicht davon gesprochen werden, daß der unabhängige Kraftomnibusverkehr zu den Nebenbetriebszweigen gehörte, die die staatlichen Eisenbahnen herkömmlich betrieben. Im Jahre 1928 löste die Reichsbahn dann jedoch den Vertrag mit der "Kraftverkehr Deutschland GmbH" und widerrief ihre Verzichtserklärung von 1924 gegenüber der Reichspost. Die existenziellen Gefahren durch das neue Verkehrsmittel waren zu dieser Zeit von der "Deutschen Reichsbahn-Gesellschaft" und dem Reichsverkehrsminister erkannt worden78 . Der ReichsbahnPersonenkraftverkehr (der sog. Bahnbus) wurde im selben Jahr ins Leben gerufen. Die Streckenlänge des Bahnbusses stieg schnell von 298 km im Jahre 1930 auf 4465 km im Jahre 1937 an79 . Bis zum Jahre 1934 wurde der Kraftomnibusverkehr keinerlei verkehrsordnenden gesetzlichen Maßnahmen unterworfen80 . Dies änderte sich jedoch durch das Gesetz über die Beförderung von Personen zu Lande (PBefG) vom 4. Dezember 193481 . Gemäß § 1 Abs. 2 PBefG 1934 wurden die Reichsbahn und die Reichspost im Kraftomnibusverkehr gesetzlich gleichgestellt. Entscheidend ist jedoch, daß nach § 4 PBefG 1934 der Linienverkehr grundsätzlich diesen beiden Reichsunternehmen zugeordnet wurde. Der Gelegenheitsverkehr blieb dagegen überwiegend privaten Unternehmen vorbehalten. Reichspost und Reichsbahn bedurften für die Einrichtung von Linienverkehren 76 Reißermayer, ZPF 1973,749 (749). 77 Heubel, DB 1982,825 (826). 78 1927 bezifferte die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft den ihr durch die Straße entstandenen Einnahmeausfall auf 100 Mio. Reichsmark; 1930 bereits auf 450 Mio. Reichsmark, vgl. Reißermayer, ZPF 1973, 749 (749); Heubel, DB 1982, 825 (827). 79 Zu diesem Zeitpunkt besaß die Reichspost jedoch bereits 54 336 km Streckennetz, vgl. Reißermayer, ZPF 1973, 749 (749). 80 Jedoch bedurften die Reichsbahnen zur Errichtung von Kraftomnibuslinien ebenso wie im Gilterfemverkehr der landesbehördlichen Erlaubnis. 81 RGBI.I S. 1217.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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keiner Genehmigung. Von diesem Zeitpunkt an hieß es "Bremsen los für den Bahnbus"82 . In erster Linie galt das Augenmerk der Reichsbahn dem Verkehr auf den Autobahnen. Dementsprechend wurde in den Richtlinien über die Abgrenzung der Aufgabengebiete im Kraftomnibuslinienverkehr der Reichsbahn und der Reichspost, die der Reichsverkehrsminister mit Runderlaß vom 9. März 1940 83 einführte, klargestellt, daß die Deutsche Reichsbahn im wesentlichen den Fernverkehr auf der Autobahn und den Schienenparallel- und Schienenersatzverkehr, die Reichspost dagegen den übrigen Straßenverkehr bedienen sollte. Seit 1934 entwickelte sich der Kraftomnibuslinienverkehr auch in Form eines eigenständigen Netzes zu einem typischen Nebenbetriebszweig der Deutschen Reichsbahn und ist folglich Teil des staatlichen Eisenbahnwesens geworden 84 . Zwar hat die Weimarer Reichsverfassung von 1919 bei ihrem Inkrafttreten ihrerseits den Begriff der "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs" im damals herkömmlichen Sinne verstanden, der den Kraftomnibuslinienverkehr nur in seiner Funktion als Zubringer oder in ersetzender Funktion als Nebenbetrieb mitumfaßte - was durch die Entscheidung des Reichsverkehrsministers im Jahre 1920 bestätigt wird. Mit der Einführung des Reichsbahnbusses 1928 setzte indessen eine Entwicklung ein, die, insbesondere durch das PBefG 1934 bestätigt und gefördert, dazu führte, daß bei Inkrafttreten des Grundgesetzes der diesem zugrundeliegende Begriff des staatlichen "Eisenbahn"-wesens sich einem Wandel unterzogen hatte und den Kraftomnibuslinienverkehr auch in allgemein ergänzender Funktion - insofern bereits über einen längeren Zeitraum - als Nebenbetriebszweig mitumfaßte85 . Diese Ansicht wird auch durch das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, daß in seinem Urteil vom 4. Dezember 1959 festgestellt hat: "... die linierunäßige Personenbemrderung auf der Straße, die sie (sc. Bahn und Post) jederzeit betrieben haben, gehört zu den traditionellen Aufgaben dieser staatlichen Verkehrsbetriebe ... Die auf einer langjährigen Entwickung beruhende Bedeutung von Post und Bahn auch im Omnibuslinienverkehr ist ein sachlicher und einleuchtende~ Grund dafilr, daß ihre Omnibusunternehmen in einem erleichterten Verfahren zugelassen werden" 6 .

Die Unterhaltung eines ergänzenden Bahnbusliniennetzes gehörte folglich auch bisher zu den typischen Nebenbetriebszweigen und damit in das Sachgebiet" Bundeseisenbahnen " LS. der Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 S. 1 GG aF. Der Bund durfte jederzeit einen eigenen Bahnbuslinienbetrieb anbieten.

82 Heubel, DB 1982,825 (828). 83 RVkBl. B S. 89. 84 I.E. ebenso Lecheier, Grenzen, S. 18 ff.; Bayer, WiVerw 1983, 77 (84); Maunz, FS-Scupin, 615 (620); Kötfgen, JöR 3 (1954), 67 (77); Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 80; Finger, AEG und BbG, S. 65. 85 I.E. ebenso Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 165; Stumpf, Bewirtschaftung, S. 46. 86 BVerwGE 10,49 (51); vgl. auch BAGE 31, 218 (227). 4 G. Schult.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Faktisch hatte dieser Betriebsteil in den Jahren nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes innerhalb der "Deutschen Bundesbahn" eine große Veränderung erfahren87 . Während der Bahnbusverkehr zu Beginn seiner Tätigkeit nur schwach entwickelt war88 , intensivierte sich die Verantwortung der "Deutschen Bundesbahn" tUr den Omnibusverkehr zum einen durch die Überleitung des Postreisedienstes, die aufgrund des Beschlusses der Bundesregierung vom 1. Juli 1981 eingeleitet worden war89 , zum anderen durch die in den 80er Jahren vermehrten Verkehrsumstellungen von der Schiene auf die Straße, durch die zahlreiche Buslinien der "Deutschen Bundesbahn" entstanden waren90 . Bis zur Entscheidung der Bundesregierung war innerhalb von dreißig Jahren (1950 - 1980) das Bahnbusliniennetz bereits von 21000 km auf 90 000 km angewachsen91 . Nach Überleitung des Postreisedienstes verfUgte der Bahnbusverkehr der Deutschen Bundesbahn über ein Liniennetz von insgesamt 140000 km und über ca. 3500 eigene und 8500 Untemehmerbusse92 . Während der Bahnbus ursprünglich auf Zubringerdienste zur Schiene, auf den Schutz der Schiene gegen Konkurrenz Dritter und auf den Schienenparallel- und Schienenersatzverkehr beschränkt war, hatte er sich in den achtziger und anfangs der neunziger Jahren auch auf den Linien abseits der Schiene zu einer eigenständigen Verkehrsfunktion entwickelt. Insbesondere sollte mit den Busdiensten der öffentliche Personennahverkehr gefördert werden93 . 1988 begann die Deutsche Bundesbahn, die Geschäftsbereiche Bahnbus in handelsrechtliche Gesellschaften zu überfUhren. Im Jahre 1990 wurde diese ÜberfUhrung abgeschlossen und am 15. Juni 1990 die Bahnbus-Holding GmbH (BBHG) gegründet. Die Anteile aller 18 regionalen Busgesellschaften sind zu diesem Zeitpunkt von der Deutschen Bundesbahn auf die BBHG übertragen worden94 . Mit der Gründung der handelsrechtlichen Gesellschaften wurde laut Deutscher Bundesbahn das Ziel verfolgt,

87 88

Zu dieser Entwicklung siehe Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 84 ff. Bei Inkrafttreten des Grundgesetzes verfUgte die DB erst über 339 Omnibusse, vgl. Statistische Angaben über die DB im Geschäftsjahr 1949, S. 287. 89 Vgl. Stertkamp, DB 1981,703 (703 ff.).

90 Vgl. Schmidt-AßmannIFromm, Aufgaben und Organisation, S. 86 f. 91 Hel/bel, DB 1982,825 (832). 92 Stertkamp, DB 1982, 821 (823). 93 Verfassungsrechtlich ist diese Entwicklung nicht unbedenklich, da die Kompetenz fiIr den Nahverkehr den Kommunen zusteht und der Bund über die Ortsteile miteinander verbindenden Bahnbuslinien mit in den Nahverkehr eingreift, vgl. Pattner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 165 Fn. 81. 94 Vgl. Geschäftsbericht der DB 1990, S. 14. Wesentlicher satzungsmäßiger Zweck der Bahnbus-Holding GmbH ist die Veräußerung der Gesellschafteranteile an den Tochtergesellschaften, vgl. BR-Drs. 131193, S. 86.

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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"filr den mit Bussen betriebenen öffentlichen Personennahverkehr eine Organisation "vor Ort" zu fördern, die den speziellen Bedürfu~s?en einer Verkehrsregion nach Verbesserung des Verkehrsangebotes bürgernah Rechnung trägt" .

c) Gesetzgebung "im weitesten Sinne" Bereits die Regelung in Art. 7 Nr. 19, 89 ff. WRV 1919 institutionalisierte, gegenüber der noch deutlich partikulare Züge aufweisenden Regelung des Eisenbahnwesens unter der RV 1871, die umfassende Reichsgewalt über die den allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in Verwaltung und Gesetzgebung zum Zwecke der Reichseinheit auf dem Gebiet des Verkehrs96 . Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reiches für die Reichseisenbahnen97 , räumte Art. 73 Nr. 6 GG aF dem Bund nach übereinstimmender Auffassung in der Literatur98 und Rechtsprechung99 für den Regelungsbereich der "Bundeseisenbahnen " die Gesetzgebung "im weitesten Sinne" ein. "Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Nr. 7 GG erstreckt sich auf die herkömmlich von Bundesbahn und Bundespost betrill.benen Dienste und auf alle rur ihre Aufrechterhaltung und Durchfilhrung unerläßlichen Fragen"lUO (Herv. v. Verf.).

Neben Sinn und Zweck des Art. 73 Nr. 6 GG aF, die länderüberschreitenden Verkehrssysteme Bahn- und Luftverkehr sinnvollerweise einheitlich bundesweit zu regeln, sprach auch die präzisierende, aber gleich weit gefaßte Formulierung in Art. 80 Abs. 2 GG, wo sich eine Regelung betreffend "Bau und Betrieb der Eisenbahnen" befand, für eine umfassende Zuständigkeit des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG aF. Das gesamte Eisenbahnwesen (u.a. Vermögen, Betrieb, Verwaltung, Rechtsform, Organisation, das Rechtsverhältnis zwischen den Bundeseisenbahnen und ihren Nutzem, das Eisenbahnbauwesen 101 ), soweit es die Bundes95 Vorstand der DB, Geschäftsbericht der DB 1990, S. 14. 96 Vgl. Reichsausschuß der deutschen Binnenschiffahrt, Binnenschiffahrt und Reichsbahn, S. I; Blau, Bahnpolizei, S. 58. 97 Vgl. die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 6 GG aF, v. DoemminglFassleinIMatz, JöR 1 (1951), S. 644 ff. 98 Vgl. MlD/HlS-Maunz, GO, Art. 73 Rn. 107; v. Münch-v. Manch, GO, Art. 73 Rn. 41; v. MangoldtiKlein, GO, Art. 73 Anm. XII 2.b); AK-Bothe, GO, Art. 73 Rn. 17; Finger, AEG und BbG, S. 65; SarteriKittel, Die Deutsche Bundesbahn, S. 259; Kaiser, NJW 1976, 87 (91); Schreiber, DVBI. 1992,589 (593). 99 BVerfGE 26,338 (375):"Die Kompetenzen des Bundes betreffen also nicht nur die eigentlichen Bundesbahnanlagen, sie erstrecken sich vielmehr auch auf die diese Anlagen kreuzenden StraßenstOcke. Demgemäß kann der Bund nicht nur die Planfeststellung filr Bau und Veränderung einer Bundesbahnanlage, sondern auch die filr Bau und Veränderung des Straßenstückes an einer Kreuzung regeln und auch die materiellen Rechtswirkungen dieser Planfeststellung festlegen". 100 BVerfGE 26, 281 (298). 101 OVG Münster, DÖV 1974, 564 (565). 4*

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

eisenbahnen zum Gegenstand hatte, lag in der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes 102 . Hierzu zählten sämtliche von den staatlichen Eisenbahnen herkömmlicherweise betriebenen Dienste, in erster Linie die Bahnbetriebsverwaltung, d.h. die Personen- und Güterbeförderung, aber auch diejenigen Nebengebiete, die zwar keine Verkehrsleistungen erbrachten, jedoch herkömmlicherweise zum Bereich der Bundeseisenbahnverwaltung gehörten l03 , wie z.B. die Regelungen der Bahnpolizei lO4 , die Werbung an Fahrzeugen der Bundeseisenbahnen 105 , die Bundesbahnanlagen kreuzenden Straßenstücke und andere Verkehrswege einschließlich der materiellen Rechtswirkungen diesbezüglicher Planfeststellungen I 06 oder Überwachungsaufgaben aus dem Gewerberecht lO7 . Darüber hinaus war der Begriff "Bundeseisenbahnen " auch gegenüber neueren Entwicklungen offen lO8 , z.B., wenn neue Technik die hergebrachte spurgebundene Technik ersetzte lO9 . Auch Schwebebahnen, Drahtseilbahnen und Magnetbahnen waren "Bundeseisenbahnen", soweit sie im Eigentum des Bundes standen 11 0 . Nicht unter das "Bundeseisenbahn "-wesen fielen dagegen die Gebührenpflicht der Bundeseisenbahnen gegenüber Länderbehörden 111, die Rükkenteignung zu Lasten der Bundeseisenbahnen 112 oder die Werbeanlagen an der Außenseite einer Eisenbahnbrücke I 13 .

102 MfDIWS-Maunz, GG, Art. 73 Rn. 107. 103 BVerfGE 26, 281 (298; vgl. ferner Papier, DVBI. 1992, I (4); Jutzi, DÖV 1992,650 (651). 104 Finger, AEG und BbG, S. 65; ebenso Drews/WackeIVogellMartens, Gefahrenabwehr, § 52 a; AK-Bothe, GG, Art. 73 Rn. 17; JIP-Pieroth, GG, Art. 73 Rn. 15; Schreiber, DVBI. 1992, 589 (593) m.w.N. in Fn. 36; aA Blau, Bahnpolizei, S. 70; siehe umfassend zur Bahnpolizei, Ungerbieler, Die Wahrnelunung materiell- und kriminalpolizeilicher Aufgaben durch Bedienstete der Deutschen Bundesbahn, S. 7 ff. 105 AK-Bothe, GG, Art. 73 Rn. 17; Kaiser, NJW 1976, 87 (91). 106 BVerfGE 26, 338 (375). 107 Zieljleisch, Landeshoheit und bundeseigene Verwaltung, S. 78. 108 Kaiser, NJW 1976, 87 (87 ff.); Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 164; Schmidt-Aßmann/Fromm, Aufgaben und Organisation, S. 81; Piltlner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 165. 109 VgJ. v. Münch-v. Milnch, GG, Art. 73 Rn. 40. 110 Siehe oben 1. Teil 2. Kapitel AII.2.b)aa); ferner Finger, Das Deutsche Bundesrecht, VI B 10, S. 6. 111 BVerfGE 26, 281 (300 f). 112 BVerwG, NVwZ 1987, 50 (50). 113 BVerwG, NJW 1962, 552 (554) ["Hamburger Brückenurteil"]; kritisch Kaiser, NJW 1976, 87 (91 f).

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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3. Zwischenergebnis

Das Sachgebiet" Bundeseisenbahnen LS. der Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF umfaßte kompetentiell das gesamte Eisenbahnwesen, soweit es die staatlichen Eisenbahnen betraf. Hierzu zählten insbesondere die herkömmlich betriebenen Dienste der im Eigentum des Bundes stehenden Eisenbahnuntemehmungen, die seit langem das Tätigkeitsfeld des staatlichen Eisenbahnwesens prägten, wie die spurgebundene Personen- und Güterbeförderung, aber auch die traditionellen Schiffsdienste und der Bahnbusbetrieb und alle für ihre Aufrechterhaltung und Durchführung unerläßlichen Gegenstände. Darüber hinaus war der Begriff" Bundeseisenbahnen .. zuständigkeitsrechtlich gegenüber neueren Entwicklungen offen, insbesondere, wenn neue Technik die hergebrachte spurgebundene Technik ersetzte. H

In. "Bundeseisenbahnen" als Leistungsaufgabe des Bundes Im folgenden wird untersucht, ob die extensive Auslegung des Begriffs der "Bundeseisenbahnen .. aus zuständigkeitsrechtlicher Sicht auch dem aufgabenrechtlichen 114 Gehalt 115 des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF gerecht wurde: War der Bund verpflichtet, alles, was er im Bereich der "Bundeseisenbahnen" im Verhältnis zur Verwaltungshoheit der Länder wahrnehmen durfte - schienengebundene Verkehrsleistungen, Bahnbusdienste, Schiffsdienste etc. -, auch als Leistungsbereich unter dem aufgabenrechtlichen Aspekt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF aufrechtzuerhalten oder anzubieten?

114 Häufig wird der Begriff "Aufgahe" mit "Tätigkeit", "Tätigkeitsgebiet", "Tätigkeitsbereich" oder "Zweck" gleichgesetzt, vgl. EichhornINoll, Öffentliche Aufgaben im Wandel, 39 (41); Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (434). 115 Nach herrschender Lehre und geübter Verfassungspraxis hat Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF auch die Funktion einer Aufgabennorm, vgl. BVerfGE 14, 105 (111); 21, 245 (248); 41, 205 (217); 61, 149 (192); 63, 1 (33); aus der Literatur insbesondere Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 56 ff., die den aufgabenrechtlichen Gehalt anhand des Wortlauts und historischer und genetischer Auslegungselemente belegen; ferner Schmidt, NJW 1964, 2390 (2390 f): "materielle Aufgabenzuweisung"; Fuß, DÖV 1956, 566 (569); Ehmke, VVDStRL 20 (1963), 53 (90); Lerche, AöR 90 (1965), 341 (347); Pestalozza, Der Staat 11 (1972), 161 (170); Liesegang, Die verfassungsrechtliche Ordnung der Wirtschaft, S. 69; BI/li, Die Staatsaufgaben, S. 52, 152 ff.; Stern, StaatsR, Bd. 11, § 41 VlI.3.a); Ossenbahl, Bestand und Erweiterung, S. 27 m.w.N. in Fn. 16; Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 85: Dem "Dürfen" des Bundes entspricht ein "Sollen" und "Müssen"; v. Münch-Broß, GG, Art. 87 Rn. 3; Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 45; ferner Bayer, WiVerw 1983,77 (81[86]); Plagemann/Bachmann, DÖV 1987,807 (810); RoßnagelWedde, DVBI. 1988,562 (564); Steiner, HdbStR 111, § 81 Rn. 12 und 35; Leche/er, NVwZ 1989, 834 (835); SeifertlHömig, GG, Art. 87 Rn. 2; MID/HIS-Lerche, GG, Art. 87 Rn. 17; Mayer, Die Bundespost, S. 27; Lattgau, Verfassungsrechtliche Aspekte, S. 96 f; Mayer. N., Rechtsschutz, S. 146; Ludwig, Schienenstrecken, S. 72: "Verpflichtungscharakter" des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GO; SchererK. ArchPT 1992, 5 (6 f); Schmidt, FSLerche, 965 (966 ff.); aA: Hamann, Rechtsstaat und Wirtschaftslenkung, S. 25; Krager, NJW 1955, 201 (203 Fn. 32); Stödter, Rechtsfragen des Zündwarenmonopols, S. 53 ff.; weitere Nachweise zur gegenteiligen Ansicht beiPesta[ozza, Der Staat 11 (1972),161 (167) und Ehmke, Wirtschaft und Verfassung, S. 11 Anm. 24, S. 23 ff., 29 ff.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

oder wenn nicht: Enthielt Art. 87 Abs. 1 S. 1 00 aF zumindest eine Leistungsbestandsgarantie in dem Sinne, daß alle Leistungen, die die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn zum Zeitpunkt der Bahnstrukturreform anboten - oder die sie im Jahre 1949 erbracht hatten - unveränderbar zum Bestand der "Bundeseisenbahnen" zählten?

Die Beantwortung dieser Fragen ist im Hinblick auf die Reform der Deutschen Bahnen l16 , insbesondere den Umfang ihres künftigen Tätigkeitsbereichs von besonderer Bedeutung. So sah der Bericht der Regierungskommission Bundesbahn vom Dezember 1991 vor, daß sich die Deutschen Bahnen "auf ihre Kernkompetenz im Schienenverkehr ... beschränken. EntslHchend wird sich auch das umfangreiche Portfolio ihrer Beteiligungsunternehmen neu ordnen 1 ... Vom "sonstigen Verkehr" wird sich die DEAG 118 trelUlen, oder ihn ... in andere ~~arten eingliedern. Der Busverkehr gehört künftig nicht mehr zu den Geschäftsfeldem der DEAG" 9.

Es bedarf daher einer eingehenden Analyse, ob eine derartige Beschränkung des Tätigkeitsbereichs der Deutschen Bahnen mit Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF vereinbar gewesen wäre. Zunächst ergab sich aus der ausdrücklichen Erwähnung der "Bundeseisenbahnen" in Art. 87 Abs. 1 S. 1 und Art. 73 Nr. 6 GG aF, daß ihre Institution an sich nicht verfassungswidrig sein konnte, d.h. die Errichtung und Unterhaltung von Staatsbahnen mit dem Grundgesetz in Einklang stand l20 . Weiterhin folgte aus der Art und Weise der Kompetenzzuweisung l21 , daß der Bund verpflichtet gewesen ist, diesen Verwaltungszweig überhaupt zu betreiben (" ... werden geführt ... ")122. Diese Pflicht zur Wahrnehmung der Kompetenz durch den Bund wurde durch die grundgesetzliehe Normierung fakultativer Bundesverwaltung bestätigt. Im Gegensatz zu Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF gebraucht der Gesetzgeber in Art. 87 Abs. 1 S. 2, Abs. 3; Art. 87 b Abs. 1 S. 3, Abs. 2 S. 1; Art. 90 Abs. 3; Art. 108 Abs. 4 S. 1; Art. 120 a Abs. 1 S. 1 GG jeweils die Begriffe "kann" oder "können". Zudem begründete auch die grundgesetzliehe Alleinzuständigkeit des Bundes für die in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF genannten Bereiche dessen Aufgabenverantwortung, für eine einheitliche 116 Der Begriff "Deutsche Bahnen" steht im folgenden fiir die beiden Bundeseisenbahnen "Deutsche Bundesbahn" und "Deutsche Reichsbahn". 117 Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 32. 118 DEAG = Deutsche Eisenbahn AG.

119 Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 30. 120 So Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (440); ferner MlD/HlS-Maunz, 00, Art. 73 Rn. 7 filr den Bereich "Verfassungsschutz" in Art. 73 Nr. 1000. 121 Zum Verhältnis von Kompetenz- und Aufgabenzuweisung siehe Bull, Die Staatsaufgaben, S. 52, 152. 122 Vgl. auch Stein er, HdbStR III, § 81 Rn. 12; Mayer, Die Bundespost, S. 15; Lüttgau, Verfassungsrechtliche Aspekt, S. 97 f; J/P-Pieroth, 00, Art. 83 Rn. 8 und Art. 87 Rn. 2; ders., AöR 114 (1989), 422 (436), der zu Recht bereits in der Bezeichnung einer Organisationsform ein "Pilichtmoment" sieht.

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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und effiziente Erfullung der Aufgaben im gesamten Bundesgebiet Sorge zu tragen, an denen in besonderer Weise ein öffentliches Interesse besteht und enthält zugleich auch eine Entlastung zugunsten der Länder l23 . Schließlich spiegelt die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes den historisch gewachsenen aufgabenrechtlichen Regelungsgehalt wider. Art. 89 WRV enthielt eine ausdrückliche Aufgabenzuweisung an das Reich: "Aufgabe des Reichs ist es, die dem allgemeinen Verkehre dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten."

Und auch im Chiemsee-Entwurf (HCbE)124 beinhaltete Art. 117 Abs. 1 HCbE eine aufgabenrechtliche Aussage: "Die Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs sowie das Post- und Fenuneldewesen werden als einheitliche Verkehrsanstalten des Bundes verwaltet."

Die Wahl des Begriffs "Verkehrsanstalten" läßt erkennen, daß sich der Aufgabenkreis der Bahn nicht auf die bloße Regulierung organisatorisch verselbständigter, privater Anbieter von Bahnleistungen beschränken sollte, sondern daß die Leistungsverwaltung selbst diese Dienstleistungen zu erbringen habe l25 . Insofern liegt der Norm das traditionelle Verständnis des Begriffs "Anstalt" i.S. von "veranstalten" gemäß § 10 11 17 ALR zugrunde. Art. 87 Abs. 1 S. I GG aF verpflichtete den Bund zur vollständigen Wahrnehmung der dort genannten Aufgaben 126 , d.h. aber auch, daß der Bund einen Spielraum besaß, die jeweils zur Erfiillung der Aufgabe notwendigen und erforderlichen Leistungen anzubieten. Dieser Spielraum wird indes durch die Pflicht, das Sachgebiet überhaupt wahrzunehmen, eingeschränkt, denn dadurch ist der Bund verpflichtet, einen Kernbereich an Leistungen jederzeit zu erbringen. Damit setzte Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF einen Rahmen und keine Verpflichtung des Bundes, alle Leistungen, die von der Sachaufgabe "Bundeseisenbahnen " aus kompetentieller Sicht umfaßt worden sind, auch ständig vorzuhalten und wahrzunehmen. Insbesondere hier, wo eine ganze Institution zum Verfassungsbegriff gemacht wurde, konnten "reiner" Kompetenzumfang und Pflichtumfang (der Leistungen) nicht deckungsgleich sein 127 . Dem Wortlaut des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF war nicht zu entnehmen, wie weit der durch diese Vorschrift den "Bundeseisenbahnen " zwingend zugewiesene Pflichtkatalog an Leistungen ging. Die knappe Textformulierung legte jedoch den Schluß nahe, daß der Verfassungsgesetzgeber insoweit von einem 123 124

Vgl. Steiner. HdbStR III, § 81 Rn. 12. Abgedruckt in Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat,

Bd. 2, S. 606. 125 So auch Scherer, ArchPT 1992,5 (7). 126 Vgl. Lüttgau, Verfassungsrechliche Aspekte, S. 98. 127 Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (449); Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 63; Schmidt. FS-Lerche. 965 (967).

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

traditionell gesicherten Bestand von Staatsbahnleistungen ausging und auf diesen mit der Bezeichnung "Bundeseisenbahnen " Bezug nahm 128 . Hätte er mit der Institution "Bundeseisenbahnen " ganz andere Vorstellungen verbunden, wäre eine ausdrückliche oder konkludente Distanzierung von früheren Staatsbahneinrichtungen in Deutschland erforderlich gewesen. Der aufgabenrechtliche Kernbestand der Sachaufgabe "Bundeseisenbahnen " mußte daher anhand des institutionellen Gehalts des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF ermittelt werden. 1. Die Lehre von den Einrichtungsgarantien

Die Lehre von den Einrichtungsgarantien, die in erster Linie auf den Arbeiten von earl Schmitt begründet ist l29 , wurde insbesondere im Zusammenhang mit den Grundrechten entwickelt: nach herkömmlichen Verständnis wird hierbei zwischen institutionellen Garantien und Institutsgarantien unterschieden. Unter Institutsgarantien ist danach die Gewährleistung bestimmter freiheitlich garantierter Lebensbereiche wie Eigentum und Ehe zu verstehen 130 . Im Zusammenhang mit dem Grundgesetz wird daher davon ausgegangen, daß Art. 14 Abs. 1 GG das Eigentum und das Erbrecht l3l und Art. 6 GG die Ehe und das Elternrecht 132 als Rechtsinstitute gewährleisten 133 . Neben den Gewährleistungen privatrechtlicher Einrichtungen ("Institutsgarantien"), gibt es nach herkömmlicher Auffassung auch Verbürgungen öffentlich-rechtlicher Einrichtungen ("institutionelle Garantien")134. Beispiele hierfür sind die Gewährleistung des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 4, 5 GGI35 und der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG136 . Da Sinn sowohl der Institutsgarantien als auch der institutionellen Garantien die Gewährung eines besonderen Schutzes "bestimmter Einrichtungen" des Privat- oder des öffentlichen Rechts ist, hat sich die Bezeichnung "Ein128

Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46. 129 Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 140 ff., 149 ff., 181 ff. und Schmitt, Verfassungslehre, S. 170 ff. Zu neueren Ansätzen in der Literatur vgl. Bleckmann, StaatsR 11, S. 221 ff. 130 Vgl. bereits Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, S. 519 f, 706 f; Triepel, Goldbilanzverordnung und Vorzugsaktien, S. 25, beide im Zusammenhang mit Art. 153 WRV. 131 Vgl. nur M/DIH/S-Papier, GG, Art. 14 Rn. 288 ff. 132 Vgl. MID/H/S-Maunz, GG, Art. 6 Rn. 1,6,9. 133 Ebenso Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 151. 134 Die Unterscheidung geht zurück auf Schmit!, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 140 ff., 149 ff.; vgl. auch Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 151 m. w.N. in Fn. 8. 135 Vgl Stern, StaatsR, Bd. I, § 11 III.4.f.g); v. MOnch-Matthey, GG, Art. 33 Rn. 28. 136 Vgl. Stern, StaatsR, Bd. I, § 12 H.4.; MlO/HlS-Maunz, GG, Art. 28 Rn. 45.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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richtungsgarantie" als Oberbegriff durchgesetzt l37 und die klassische Unterscheidung immer mehr relativiert. Dieser Einteilung lag zwar die zutreffende Erkenntnis zugrunde, daß zwischen den institutionellen und den Institutsgarantien wesentliche Unterschiede bestehen, jedoch kann eine sachgerechte Einteilung nicht an dem rein formalen Kriterium der Zugehörigkeit zum privaten oder zum öffentlichen Recht erfolgen 138 . Entscheidende Bedeutung rur eine unterschiedliche Einteilung der Einrichtungen kommt dem Umstand zu, ob die Einrichtung zusammen mit einem Grundrecht oder einem grundrechtsgleichen Recht, also einem subjektiven öffentlichen Recht, oder ob sie unabhängig von einem subjektiven Recht gewährleistet wird l39 . Es gibt demzufolge grundrechtsbezogene oder grundrechtszugehörige Einrichtungsgarantien und solche, die ihre Causa gerade nicht in einem subjektiven Recht haben 140 . a) Die grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien Die Lehre von den grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien geht davon aus, daß die Grundrechte neben ihrer vorrangigen Abwehrfunktion zum Schutze des Bürgers gegen den Staat die subjektive Rechtsposition institutionell "umhegen"141 . Hierbei muß jedoch wegen der Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG stets beachtet werden, daß die grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien nur nach Maßgabe der zugrundeliegenden subjektiven Rechte anzuerkennen sind und diesen gegenüber eine "dienende Funktion" innehaben l42 . Ansonsten besteht die Gefahr, daß "... die individuelle Freiheit um des Instituts Freiheit willen eingeschrlInkt werden kann" 143 .

Die dienende Funktion der grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantie wird zum Beispiel in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 7 Abs. 4 S. 1 GG deutlich. Danach enthält die Bestimmung einmal das subjektive Recht, eine Privatschule zu errichten. Darüber hinaus ist mit der 137 Erstmals ist der Begriff "Einrichtungsgarantie" als Oberbegriff von Klein, F, Institutionelle Garantien und Rechtsinstitutsgarantien, S. 2 verwendet worden; ihm folgend M1D/H/S-Dr1rig, GG, Art. I Rn. 97; Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 152; vgl. demgegenüber Scheuner, FS-Scupin, 323 (328, der von "institutionellen Gewährleistungen" als Oberbegriff spricht. 138 Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 152. 139 H.L., vgl. nur Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 152 ff. 140 Vgl. M/DIHIS-Dürig, GG, Art. 1 Rn. 97; Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 153 f 141 Scheuner, FS-Scupin, 323 (329). 142 Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 153 f 143 Steiger, Institutionalisierung der Freiheit?, 91 (111); H äberle, Die Wesensgehaltsgarantie, S. 100.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Gründungsfreiheit eine Garantie der Privatschule als Einrichtung verbunden, die ihr verfassungskräftig eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung sichert 144 . b) Die qualifizierten. nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien Bei den nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien sind zwei Arten zu unterscheiden 145 : aa) Die nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien. die einklagbare Rechtspositionen einräumen Erstens gibt es die nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien, die den von der Einrichtung Begünstigten jedoch einklagbare Rechtspositionen zur Abwehr von Eingriffen in den Garantiebereich einräumen 146 . Hierzu zählen die Gewährleistung des Berufsbeamtentums in Art. 33 Abs. 4, 5 GG147 und der Selbstverwaltung der Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG. Den Gemeinden wird beispielsweise nicht nur die Möglichkeit der kommunalen Verfassungsbeschwerde durch Art. 91 BVerfGG148 eingeräumt, sondern sie sind bei Eingriffen in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG aufgrund der mit dieser Bestimmung verbundenen subjektiven Berechtigung auch in verwaltungsgerichtlichen Verfahren klagebefugt. Es handelt sich jedoch um eine "qualifizierte institutionelle Garantie", denn Art. 28 Abs. 2 GG verleiht den Gemeinden kein grundrechtsgleiches individuelles Recht, sondern räumt ihnen bestimmte Rechtspositionen, wie etwa das Klagerecht, im Interesse der gewährleisteten Institution ein 149 . bb) Die objektiv-rechtlichen Einrichtungsgarantien Zweitens gibt es neben den nicht grundrechtsbezogenen Einrichtungsgarantien, die neben der Garantie der Einrichtung den von der Institution Begünstigten auch gerichtlich durchsetzbare Rechte darauf gewähren, daß die Ein-

144 BVerfGE 27,195 (200 f); vgl. auch BVerfGE 37, 314 (319); 34,165 (197 f). 145 Vgl. Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 157 f. 146 Vgl. Stern, StaatsR, Bd. l, § 4 lI.3.g). 147 Vgl. BVerfG, NVwZ 1988,523 (523). 148 Gesetz über das Bundesverfassungsgericht i.d.F. der Bekanntmachung vom 12. Dezember 1985, BGBI. l S. 2229. 149 Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 157; vgl. auch BVerfGE 50, 50 (50).

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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richtung nicht in ihrem Kernbereich angetastet wird, auch solche, die lediglich objektiv-rechtliche Verbürgungen l50 darstellen. Insbesondere die Kompetenzbestimmungen entfalten so über die bloße Zuständigkeitszuweisung hinaus eine sachliche Aussagekraft l51 . Im organisatorischen Bereich werden neben den vorgesehenen Verfassungsorganen, wie etwa Bundestag, Bundesrat, dessen ständige Ausschüsse, das Bundesverfassungsgericht oder die politischen Parteien, deren Schaffung und Bestand verfassungskonstitutiv sind, weitere Einrichtungen, wie die Bundesbank (Art. 88 GG) oder der Unterhalt der Streitkräfte (Art. 87 a GG) ausdrücklich genannt. So hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 26. Mai 1970 zur Einschränkung der Grundrechte von noch nicht anerkannten Kriegsdienstverweigerern in den Bestimmungen der Art. 12 a Abs. 1, 73 Nr. 1152 und 87 a GG eine über deren unmittelbaren Inhalt hinausgehende verfassungsrechtliche Grundentscheidung für eine wirksame militärische Landesverteidigung gesehen, aufgrund derer die Einrichtung der Bundeswehr verfassungsrechtlichen Rang hat l53 und eine von der Verfassung gewährleistete Einrichtung darstellt.

2. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF als objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie Fraglich ist, ob Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF die dort genannten Einrichtungen der Bundesverwaltung, wie die Bundespost oder eben die Bundeseisenbahnen, ebenfalls als objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie schützte. Für die Annahme einer Einrichtungsgarantie reicht es zunächst nicht aus, daß die Verfassung die "Bundeseisenbahnen" lediglich erwähnte, sondern sie mußte vielmehr auf eine Gewährleistung dieser Einrichtung abzielen I 54 .

150 Vgl. BK-Stern, GO, Art. 28 Rn. 65. 151 So bereits Ehmke, VVDStRL 20 (1963),53 (89 ff.); Scheuner, FS-Scupin, 323 (326); Bleckmann, DÖV 1983, 808 (809); aA die Richter Mahrenholz und B6ckenfOrde in ihrem abweichenden Votum zu der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, BVerIDE 69, 1 (57 ff.), die zwar generell den Kompetenznormen eine Ober die Zuweisung von Kompetenzen und Zuständigkeiten hinausgehende Rechtswirkung absprechen, jedoch selbst feststellen, daß das Handeln der Staatsgewalt in den von den Kompetenzvorschriften bezeiclmeten Bereichen "erlaubt" und "nicht überhaupt ausgeschlossen" sein soll. Dies ist aber nichts anderes als eine normative, materiell-rechtliche Aussage. 152 Vgl. bereits BVerIDE 12,45 (50): Art. 73 Nr. I GO (aF) ist "mehr als eine bloße Kompetenzbestimmung" . 153 BVerIDE 28, 243 (261); vgl. darauffolgend 48, 127 (159) und 69, I (21), in der den bisher zitierten Vorschriften noch Art. 115 b GO hinzugefilgt wird; ferner Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (424 ff.); Wiechert, JbDBP 1986, 119 (125). 154 Stern, StaatsR, Bd. III (I, § 68 H.4.b); vgl. ebenso die Richter Mahrenholz und B6ckenjOrde, a.a.O. (Fn. 151), S. 57 ff.; aA Klein. F.. Institutionelle Garantien und Rechtsinstitutsgarantien, S. 162: allein schon die Tatsache der verfassungsrechtlichen Normierung genüge, um eine solche Garan-

tie anzunehmen.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

In Art. 87 Abs. I S. I GG aF kam jedoch bereits durch den zwingend ausgestalteten Wortlaut zum Ausdruck, daß der Bund die dort genannten Verwaltungseinrichtungen errichten und unterhalten mußte i55 . Zudem sprach auch die Systematik zwischen Art. 73 Nr. 6 GG aF ("Bundeseisenbahnen") und Art. 87 Abs. I S. I GG aF ("Bundeseisenbahnen" in bundeseigener Verwaltung) dafür, einen Kern von Leistungen als "Verkehrsbedienungspflicht" anzuerkennen. Art. 87 Abs. I S. I GG aF stellte folglich nicht nur eine "reine" Kompetenzregelung dar, sondern war auch als objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie zu verstehen i56 , die zunächst die dort genannten Institutionen vor einer völligen "Abschaffung, Autbebung, Annulierung, Verdrängung, Vernichtung, Aushöhlung und Denaturierung"157 schützte. Darüber hinaus ist es dem Gesetzgeber zwar möglich, die Institution zu gestalten und den jeweiligen tatsächlichen Erfordernissen anzupassen, jedoch enthält die objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie einen "unantastbaren" Kernbereich, der gesetzlichen Eingriffen nicht zugänglich ist. Dieser Kernbereich oder Wesensgehalt der Einrichtung beinhaltet die Gesamtheit ihrer integrierenden Wesensmerkmale. Die Schutzwirkung erstreckt sich neben der Beseitigung der Einrichtung auf den Kernbestand jener Bestandteile, "die struktur- und typusbestinunend sind, die der betreffendtN Einrichtung das spezielle Gepräge geben, das charakteristische Erscheinungsbild präsentieren" 1 . Bei der Festlegung des Kernbereichs der Einrichtungsgarantien des Grundgesetzes müssen daher die "Essentiale" der Einrichtung von den "Akzidentia155 Siehe bereits die Nachweise zum aufgabenrechtlichen Gehalt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF, oben Fn. 115; ferner Scheuner, FS-Scupin, 323 (329); vgl. auch BVerwG, VerwRspr 28 (1977), 219 (220), das ebenfalls von einern institutionellen Gehalt des Art. 87 GG spricht. 156 Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 151, 159; i.E. auch Bleckmann, DÖV 1983, 129 (130); Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; vgl. ferner Steiner, HdbStR 111, § 81 Rn. 12, der den verfassungskräftigen "Aufgabenkern" von den (weitergehenden) Eisenbahnverkehrsleistungen unterscheidet; Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 66 f, die von einer "Kern-Schalen-Vorstellung" ausgehen; von "Kernbereichen" LV.m. den Bundeseisenbahnen sprechen auch Finger, AEG und BbG, S. 66; Ehlers, Privatrechtsform, S. 117 Fn. 46; Püttner, Die öffentlichen Unternehmen, S. 86 f; Mayer. N., Rechtsschutz, S. 146 f; Ludwig, Schienenstrecken, S. 71 f; a.A Stern, StaatsR, Bd. III (1, § 68 H.4.b) Fn. 197. Von "Begriffskern" und "Begriffshof' des Verfassungsbegriffs "Bundespost" sprechen Lerche/Gra/von Pestalozza, Die Deutsche Bundespost, S. 29,64; RoßnageVWedde, DVBI. 1988, 562 (567): aufgabenrechtlicher Begriffskern "Bundespost" und zuständigkeitsrechtliche Begriffsschale; Lüttgau, Verfassungsrechtliche Aspekte, S. 151 spricht von einer "kompetentiellen Garantiefunktion und der damit einhergehenden Bestandsgarantie des Sachbereichsinhalts"; nach Scherer, ArchPT 1992,5 (9) urnfaßt der Aufgabengehalt eine als "Grundbestand" bezeichnete Teilmenge der Aufgaben im Post- und Fernmeldewesen. 157 Dörr, Die deutsche Handelsflotte, S. 165. 158 Stern, StaatsR, Bd. IIIIl, § 68 VI.5.b)ß) m.w.N. in Fn. 592a; Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 158,214: institutionelle Garantien schützen nur das, "was man als typisch und charakteristisch rur die Institution ansehen muß".

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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lien" abgegrenzt werden i59 . So hat das Bundesverfassungsgericht in mehreren Urteilen festgestellt, daß die Einrichtungsgarantien den Kernbestand von Strukturprinzipien schützen, "die allgemein oder doch ganz überwiegend und während eines längeren, Tradition bildenden Zeitraums, mindestens unter der Reichsverfassung von Weimar, als verbindlich anerkannt und gewahrt worden sind,,160 .

Der Kembereich der Institution beinhaltet daher auch einen traditionell gesicherten unentbehrlichen Bestand von Leistungen, die der Träger der Aufgabe aufrechterhalten muß, da sie typusbestimmende Merkmale der Einrichtung sind. Die" Bundeseisenbahnen " waren folglich verpflichtet, den traditionell gesicherten Kernbestand von Staatsbahnleistungen wahrzunehmen. Neben der historischen Betrachtungsweise muß bei der Fixierung des Kernbereichs aber auch die faktische Veränderung l61 der Institution berücksichtigt werden, die aufgrund der jeweils geltenden Strukturen den jeweiligen tatsächlichen Erfordernissen anzupassen ist 162 . Der geschützte Bereich pendelt zwischen dem Bestand der Einrichtung zum Zeitpunkt der Verfassungsentstehung einerseits und den Veränderungen entsprechend "den wechselnden Forderungen der staatlichen Ordnung und dem Wandel der Rechtsanschauungen" andererseits 163 . Der Kern der Institution, der durch die Einrichtungsgarantie geschützt wird, kann zudem nur erkannt und abgegrenzt werden, wenn man auf den "der Verfassung immanenten Zweck" der Institution abstellt 164 . Diese Verlagerung der Gesichtspunkte fuhrt - wie das fur eine modeme Verfassung notwendig ist - dazu, daß die bisherige rechtliche und faktische Ausprägung der Einrichtung nicht völlig "versteinert" wird 165 . Die Kompetenzlage im

159 Stern, AfK 1964, 81 (87 [94]); die Begriffiichkeit geht auf die Entscheidung des VerfGH NW OVGE 9, 74 (82), zuTÜck. 160 BVerffiE 8, 332 (343); 76, 256 (295); vgl. bereits Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S.215. 161 Die Verknüpfung der rechtlichen Institution mit der faktischen ist auf Klein in v. MangoldtIKlein, 00, Bd. I, VBem AVI.3.b)-d) zUTÜckzufiihren; weitergehend Häberle, Die Wesensgehaltsgarantie, S. 121 ff., wonach es sich bei institutionellen Garantien nicht mehr in erster Linie um die Garantie eines auf eine Institution bezogenen Bündels von Rechtssätzen, sondern vor allem um die Garantie eines faktischen Lebensverhältnisses handelt. 162 Vg!. Bleckmann, StaatsR H, S. 229; Quaritsch, EvStL, Bd. I, "Institutionelle Garantien", Sp. 1352; ferner Scheuner, FS-Scupin, 323 (3381). 163 Quaritsch, EvStL, Bd. I, "Institutionelle Garantien", Sp. 1352. 164 Bleckmann, StaatsR H, S. 229, 250. 165 Bleckmann, StaatsR H, S. 229; Stern, StaatsR, Bd. I, § 12 II.4.d); Dörr, Die Deutsche Handelsflotte, S. 167; vg!. auch v. MangoldtiKlein, 00, Bd. H, VBem zum VII. Abschnitt, Er!. H.6.b), 1II.6.d); Lüttgau, Verfassungsrechtliche Aspekte, S. 150; diesem Umstand trägt auch das Bundesverfassungsgericht Rechnung, vgl. BVerfGE 23, 353 (367); nach Schmitt, Verfassungsrechtliche Aufsätze, S. 155 kann dagegen der Schutz der institutionellen Garantie soweit gehen, daß eine bestimmte Rechtslage, die bei Inkrafttreten der Verfassung bestand, festgeschrieben wird ("Status quo-Garantie"); in diesem Sinne auch Kirchhof, DVBI. 1984, 657 (658) fiir den Begriff des Fernmeldewesens: der

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Jahre des Inkrafttretens des Grundgesetzes würde ansonsten gleichsam den "Endzustand" der kompetenziellen Entwicklung fixieren 166. Es ist dem Gesetzgeber mithin aufgrund dieser dynamischen Komponente bei der festlegung des Kernbereichs nicht verwehrt, die überkommene Ausrichtung der Einrichtung unter Wahrung ihrer wesentlichen Funktionen weiterzuentwickeln 167 . Der Umfang der "Verkehrsbedienungspflicht" der "Bundeseisenbahnen " wurde neben der historischen Betrachtungsweise also auch durch die faktischen Veränderungen, insbesondere des Verkehrsmarktes, bestimmt. Ein Eingriff in den Kernbestand der Pflichtleistungen lag erst vor, wenn die" Bundeseisenbahnen " auf das Leistungsangebot verzichteten oder Leistungen einstellten, so daß der historisch gewachsene Umfang der Bundesbahnaufgaben derart beeinträchtigt wurde, daß die Institution "Bundeseisenbahnen" in dem betroffenen Aufgabenbereich ihre strukturprägenden und typusbestimmenden Leistungen verloren hatte. 3. Der Kernbereich von Leistungen der "Bundeseisenbahnen"

Die Bestimmung des Pflichtleistungskatalogs der "Bundeseisenbahnen " muß im Ergebnis anhand folgender Kriterien erfolgen: - es gehörte der traditionell gesicherte Bestand von Reichsbahnleistungen dem Kern der" Bundeseisenbahnen " an; - es müssen Zweck und Aufgabe des Art. 87 Abs. I S. I GG aF in bezug auf den Gegenstand "Bundeseisenbahnen " ermittelt und

einfache Gesetzgeber bestimme hier den Inhalt der Verfassung, weil die damalige Rechtslage vom Verfassungsgeber "verfestigt" worden sei. 166 VgJ. auch BVerfGE 34, 269 (288): "Die Auslegung einer Gesetzesnorm kann nicht immer auf die Dauer bei dem ihr zu ihrer Entstehungszeit beigelegten Sinn stehenbleiben. Es ist zu berücksichtigen, welche vernünftige Funktion sie im Zeitpunkt der Anwendung haben kann. Die Norm steht ständig im Kontext der sozialen Verhältnisse und der gesellschaftlich-politischen Anschauungen, auf die sie wirken soll; der Inhalt kann und muß sich unter Umständen mit ihnen wandeln." Das BVerfG hat bei der Auslegung von Zuständigkeitsnormen des Grundgesetzes zwar zunächst die Frage aufgeworfen, ob im Unterschied zu sonstigen Vorschriften des Grundgesetzes hier nicht ein Bedeutungswandel vorsichtiger beurteilt werden sollte, ohne ihn allerdings auszuschließen, siehe BVerfGE 3, 407 (422 f) und in zwei Entscheidungen, bei der Umgrenzung der Zuständigkeiten des Bundes im Bauwesen, BVerfGE 3, 407 (423 ff.) und im Wasserrecht, BVerfGE 15, 1 (7 ff.), die Bezeichnungen des Grundgesetzes eher eng und technisch ausgelegt. Diese Auffassung hat sich in den folgenden Entscheidungen, insbesondere zum Begriff des "Rechts der Wirtschaft" in Art. 74 Nr. 1I GG jedoch geändert. Hier vertritt das Gericht eine weite Auslegung, BVerfGE 5, 25 (28); 8, 143 (148); 28, 119 (146); 29, 402 (409). 167 BVerfGE 24, 367 (389 f): zur Institutsgarantie des Eigentums; 50, 290 (353 ff.), 368 f: zur institutionellen Garantie des Vereinswesens; 64, 367 (379): zur institutionellen Garantie des Berufsbeamtentums; vgJ. auch Stern, StaatsR, Bd. 11111, § 68 VL5.b); Quaritsch, EvStL, Bd. I, "Institutionelle Garantien", Sp. 1352.

A.

Verfassungsrechtliche Gnmdlagen der Bundeseisenbahnen

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- die faktischen Veränderungen der .. Bundeseisenhahnen " aufgrund der jeweils geltenden Strukturen. insbesondere aufgrund des sich stetig verändernden Verkehrsmarktes, beachtet werden. Ebenso wie sich die öffentlichen Aufgaben insgesamt verändern - alte Aufgaben erledigen sich, neue treten hinzu: desgleichen wechselt der Umfang der einzelnen Aufgaben l68 - veränderten sich auch die Aufgaben der Institution .. Bundeseisenbahnen "169. a) Die schienengebundenen Verkehrsleistungen Zunächst kann festgehalten werden, daß dem Bund in Art. 87 Abs. I S. I GG aF nicht ein beliebiges, sondern ein ganz bestimmtes Verkehrssystem zur Pflicht gemacht wurde: die (Bundes-)Eisenbahnen. Unbestreitbar gehörten daher die spurgebundenen öffentlichen Verkehrsleistungen dem aufgabenrechtlichen Kernbereich an. Der Bund war demnach aus Art. 87 Abs. I S. I GG aF verpflichtet, die "Infrastrukturversorgung" fiir den öffentlichen spurgebundenen Verkehr sicherzustellen und den Betrieb aufrechtzuerhalten. Der Leistungsauftrag des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF ist weiter an der öffentlichen Zielsetzung der Aufgabe .. Bundeseisenbahnen " zu ermitteln, denn die Kompetenz ist immer auf die Erfiillung einer bestimmten Staatsaufgabe, d.h. auf die Durchsetzung bestimmter öffentlicher Interessen ausgerichtet 170 . Zweck des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF war es, durch die Übertragung der dort genannten Verwaltungsbereiche auf den Bund fiir eine einheitliche und effiziente Erfiillung von Aufgaben, an deren Funktionsfl1higkeit der Bürger ein besonderes Interesse hat, im ganzen Bundesgebiet Sorge zu tragen 171 . Die Eisenbahn hat auch im modernen gewaltenteilenden Bundesstaat eine Integrationsfunktion 172. Die Bundeseisenbahnen waren ein "unentbehrlicher Verkehrsträger"173 und Teil der aus Gründen der Daseinsvorsorge von der Rechtsordnung vorgesehenen Aufgabe, ein mehrgliedriges Verkehrssystem 168 Grt/be, Aufgaben- und Lastenverteilung, S. 51; Wiechert, JbDBP 1986, 119 (125); eingehend EichhornINoll, Offentliehe Aufgaben, S. 39 ff. 169 Speziell zur Deutschen Bundesbahn Eichhorn, Aufgabenwandel bei der Deutschen Bundesbahn, 145 (145 ff.). 170 Ob es sich bei der Sachaufgabe "Bundeseisenbahnen" um eine originär staatliche Aufgabe handelt, muß hier nicht entschieden werden; siehe jedoch unten 1. Teil 2. Kapitel C. zur Frage der verfassungsrechtlichen Vorgaben der Organisation. 171 Lecheier, NVwZ 1989, 834 (835); M/D/H/S-Maunz, 00, Art. 87 Rn. 31; PlagemanniBachmann, DOV 1987,807 (811); Wussow, RiA 1981, 107 (107); EidenmUller, DOV 1985, 522 (526); Blau, Bahnpolizei, S. 73. 172 Schmidt, NJW 1964,2390 (2393). 173 BVerfOE 40, 196 (218); vgl. auch Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, §§ 7, 34; Vaerst, Die Deutsche Bundesbahn, 294 (300).

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

(Straße, Schiene, Kanal, Luftverkehr) zu schaffen l74 . Im Rahmen des Verkehrswesens waren die Deutschen Bahnen von "überragender Bedeutung"175 . Das Schienennetz ist trotz des ständig dichter werdenden Straßennetzes "das Rückgrat des gesamten Verkehrssystems"176. Zur Vermeidung von Engpässen bei der Versorgung muß dessen Funktionsfähigkeit langfristig gesichert sein 177. Hierbei ist zu beachten, daß der Ausfall oder die zeitweise Störung einzelner Verkehrswege kurzfristig ausgeglichen werden können muß 178 . Im Sachbereich "Bundeseisenbahnen" war der Zweck des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF mithin die Aufrechterhaltung und Funktionsfähigkeit der Einrichtung "Bundeseisenbahnen " als leistungsfähiger Verkehrsträger l79 , der bundesweit öffentliche, einheitliche und regelmäßige Verkehrsleistungen erbrachte. Auch das Bundesverfassungsgericht hatte in mehreren Entscheidungen festgestellt, daß der Bestand und die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbahn überragend wichtige Gemeinschaftsgüter waren 180 , wobei es sich jedoch bei den, diesen Entscheidungen zugrundeliegenden Sachverhalten immer nur um die Belange des Schienenverkehrs gehandelt hat. Während zuständigkeitsrechtlich das gesamte Eisenbahnwesen im weitesten Sinne, insbesondere alle diejenigen Einrichtungen zum Begriff der" Bundeseisenbahnen " gehörten, die seit langem ihr Tätigkeitsfeld bildeten, konnten aufgabenrechtlich dem Begriff "Bundeseisenbahnen " i.S. des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF daher nicht alle, sondern nur diejenigen Einrichtungen zugerechnet werden, die herkömmlich der Aufrechterhaltung der" Bundeseisenbahnen " als eines leistungsfähigen "Verkehrs"-trägers, d.h. der Erbringung bundesweit öffentlicher, einheitlicher und regelmäßiger Verkehrsleistungen und damit dem Verkehr 181 selbst dienten. Soweit es sich nicht um spurgebundene Verkehrsleistungen handelte, mußten diese Leistungen den Verkehr ergänzen oder ersetzen l82 .

174 175

Vgl. BVerwGE 72, 15 (24). Vgl. BVerfUE 11, 168 (184).

176 Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. aanther, Die Eisenbahnen, § 104.

177 178

so bereits schon Haustein-

BVerwGE 72,15 (24). BVerwGE 72, 15 (24).

179 Lecheler, NVwZ

180 181

80;

1989, 834 (835).

BVerfGE 11, 168 (184); 16, 147 (169); 38, 61 (87 ff.); 40, 196 (218). Unter "Verkehr" wird hier die Gesamtheit der Vorgänge bezeichnet, die im Bereiche der Wirtschaft der Raumüberwindung dienen. Verkehr in diesem Sinne umfaßt den Transport von Personen, Gütern und Nachrichten in jeder Form, zu Wasser, zu Lande und in der Luft; vgl. Voigt, Verkehr I 1, S. 34; zu den verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten des Begriffs "Verkehr" vgl. Predöhl, Verkehrspolitik, S. 11. 182 Vgl. Maunz, FS-Scupin, 615 (619 f); Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; aA Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 84; Finger, DÖV 1985, 227 (227); Dittmann, Die

AVerfassungsrechtliche Gnmdlagen der Bundeseisenbalmen

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Neben den eigentlichen spurgebundenen Verkehrsleistungen gehörten dem Begriff" BUl1deseisel1bahnen" aufgabenrechtlich also auch die mit anderen Verkehrsmitteln erbrachten Verkehrsleistungen an. soweit sie ausschließlich dem öffentlichen Bahnbetrieb dienten und gerade auch dafür getätigt wurden. Es mußte sich um Verkehrsleistungen handeln. die zur Erhaltung der" BUI1deseisenbahnen " als eines überörtlichen. regelmäßigen und leistungsfähigen öffentlichen Verkehrsträgers notwendig waren. Hierzu rechnen die betriebenen Schiffsdienste. soweit es sich um zwei Schienenköpfe miteinander verbindende Eisenbahnfiihren handelte. bei denen der Charakter des Eisenbahnverkehrs den der Schiffahrt überwog: diese Eisenbahnfahren waren keine Nebeneinrichtung oder Gegenstand eines Nebengewerbes, sondern integrierende Bestandteile der "Bundeseisel1hahnen "183. Unterstützt wird diese Ansicht durch § 131 Abs. 3 des Gesetzes betreffend die privatrechtlichen Verhältnisse der Binnenschiffahrt (Binnenschiffahrtsgesetz BinSchG) vom 15. Juni 1895 184 • wonach auf die Schiffsbetriebe, die im Anschluß an den Eisenbahnverkehr geführt werden und der staatlichen Eisenbahnaufsicht unterstellt sind, nicht das Binnenschiffahrtsrecht (mit Ausnahme der Haftungsvorschriften bei einem Zusammenstoß von Schiffen, Bergung und Hilfsleisten; §§ 92 - 92 f, 118 BinSchG), sondern das Eisenbahnrecht anzuwenden ist. Unstreitig fielen die Eisenbahnfährdienste, die zwei Schienenköpfe miteinander verbinden, daher bereits in den Geltungsbereich der Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVO) vom 8. September 1938 185 , die gemäß § 1 Abs. 1 (aF) "auf allen dem öffentlichen Verkehr dienenden Eisenbahnen Deutschlands" galt.

An dieser rechtlichen Einordnung hatte sich auch bis zur Bahnreform nichts geändert: die Trajektbetriebe fielen auch bisher in den Geltungsbereich der aufgrund § 3 Abs. 1 AEG geänderten EV0186 , da sie einfachgesetzlich

Bundesverwaltung, S. 164, die alle prinzipiell aufgabenrechtlich nur Schienenbalmen als Bundeseisenbalmen ansehen; vgl. demgegenüber Lecheier, Grenzen, S. 20, der alle Einrichtungen zum aufgabenrechtlichen Begriff der Bundeseisenbahnen zählt, die dieser Zweig der Bundesverwaltung zu seiner Erfilllung einsetzt; ebenso Kaiser, NJW 1976, 87 (89). Nach der hier vertretenen Auffassung gehören beispielsweise die balmpolizeilichen Aufgaben einschließlich der Aufgaben des Falmdungsdienstes der Deutschen Bundesbalm nicht dem aufgabenrechtlichen Kernbereich der BundeseisenbalUlen an; a.A der Bl/ndesrat, BR-Drs. 730/91, S. 2 f; Papier, DVBI. 1992, 1 (5 f). 183 Vgl. bereits OLG SteUin, OLGRspr 13 (1906), 13 (14), filr die Dampffähren der Staatseisenbalmen; ferner Weihrauch-Heinze, EVO, § 2 AJUIl. 17; VortischiBemm, BinSchR, § 131 Rn. 8,9. 184 RGB!. S. 301, i.d.F. der Bekanntmachung vom 20. Mai 1898, RGBI. S. 368, 868, zuletzt geändert durch Gesetz vom 25. Juli 1986, BGB!. I S. 1120. 185 RGB!. II S. 663. 186 RGB!. II S. 663, zuletzt geändert durch Verordnung vom 30. Juni 1989, BGB!. I S. 1273. 5 G. Schult.

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2. Kap.: Rechtliche Gnmdlagen des Eisenbalmwesens des Bundes

den Eisenbahnen i.S. des § 1 Abs. 1 AEG gleichgestellt wurden und der Eisenbahnbegriff in heiden Gesetzen gleich gewesen ist l87 . Nicht hierzu gehörte indessen die Vorhaltung eines Bahnbusnetzes. da es sich hierbei um ein eigenständiges Verkehrssystem handelte, das nicht strukturbestimmend fiir die Bundeseisenbahnen und folglich auch nicht mehr vom aufgabenrechtlichen Kembereich des Begriffs "Bundeseisenbahnen " umfaßt gewesen ist. Bahnbusliniendienste waren indessen Bestandteil des Eisenbahnbegriffs, der dem Grundgesetz zugrundelag. Sie mußten von den "Bundeseisenbahnen " nur dort aufrechterhalten werden, wo sie den Schienenverkehr notwendig ergänzten oder ersetzten, d.h. ausschließlich dem öffentlichen Bahnbetrieb dienten und gerade auch dafiir tätig gewesen sind. Die Deutschen Bahnen durften zwar darüber hinausgehende Bahnbusdienste anbieten oder sogar ein eigenständiges Bahnbusnetz unterhalten, sie waren hierzu jedoch nicht verpflichtet l88 . aa) Die technischen Entwicklungen, das Wirtschaftlichkeitsgebot sowie das Verkehrshedürfnis Die Untersuchung des Umfangs des aufgabenrechtlichen Kembereichs der Institution" Bundeseisenbahnen " orientierte sich bisher an den traditionellen Tätigkeiten der Staatsbahnen unter Berücksichtigung des Zwecks der Norm. Der Kernbereich der Einrichtungsgarantien wird aber auch durch die faktischen Veränderungen bestimmt 189 . Unstreitig ist daher, daß die Einrichtung "Bundeseisenbahnen " gegenüber neueren technischen Entwicklungen offen gewesen ist, insbesondere, wenn die neue Technik die hergebrachte spurgebundene Technik ersetzte l90 - desgleichen galt natürlich auch fiir andere Betriebsteile, wie z.B. die Fährdienste oder den Bahnbus 191 . Darüber hinaus ver187 Das AEG ist insoweit das grundlegende Ennächtigungsgesetz, ebenso Finger, EVO, § 1 Arun.2)g). 188 Für die grundsätzliche Einbeziehung der Balmbusdienste in den aufgabenrechtlichen Kembereich Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; Lecheier, Grenzen, S. 18 ff.; Maunz, FS-Scupin, 615 (620); Bayer, WiVerw 1983, 77 (84); dagegen Finger, DÖV 1985, 227 (227); Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 164; Pieroth, AöR 114 (1989), 422 (449); Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und OrganisatiOll, S. 84, die jedoch aufgrund der Entwicklung nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes eine besondere Verantwortung der "Bundeseisenbahnen" auch rur den Onulibusverkehr annehmen. 189 Siehe oben 1. Teil 2. Kapitel AIII.2. 190 Vgl. Nachweise oben in Fn. 45; vgl. auch die Rechtsprechung des BVerfD zu den verfassungsrechtlichen Bestandsgarantien, z.B. BVerfD, NJW 1991,899 (901), wonach sich die Bestandsund Entwicklllngsgarantie filr den öffentlichen RlIndfilllk auch auf neue Dienste mittels neuer Tecluliken erstreckt, die künftig Funktionen des herkönunlichen Rundfunks Obemehmen können. 191 Unabhängig von der Frage, ob diese Betriebsleistungen ebenfalls dem aufgabenrechtlichen Kembestand der Institution .. Bundeseisenbahnen .. angehören.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

67

pflichteten das Verkehrsbedürfnis, das als Essentialie der Verkehrsbedienungspflicht anzusehen ist und das verfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsgebot den Bund aus Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF zu einer Anpassung des Leistungsangebots der "Bundeseisenbahnen " an die Gegebenheiten des Verkehrsmarktes l92 . Beide Gebote tauchten bereits zu Zeiten der Weimarer Reichsverfassung im Zusammenhang mit dem staatlichen Eisenbahnwesen auf193 und wurden auch vom Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee aufgenommen. So sah Art. 117 Abs. 2 des Chiemsee-Entwurfs l94 die Verpflichtung des Bundes vor, "die besonderen ... Verkehrsbedürfnisse der Länder ... zu berücksichtigen", und in Art. 122 des Entwurfs war die Rede von "Ablieferungen der Bundesbahn und Bundespost" als Einnahmequelle des Bundes. Das Bundesverfassungsgericht hatte in den bereits erwähnten Entscheidungen 195 ebenfalls festgestellt, daß neben der Erhaltung des Bestandes und der Funktionstüchtigkeit, auch die Erhaltung der Wirtschaftlichkeit der "Deutschen Bundesbahn" ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut gewesen ist. Einfachgesetzlich spiegelte sich das Wirtschaftlichkeitsgebot in den §§ 4 und 28 Abs. 1 Bundesbahngesetz (BbG) vom 13. Dezember 1951 196 wieder. Nach § 28 Abs. 1 BbG waren die Deutschen Bahnen "wie ein Wirtschaftsunternehmen mit dem Ziel bester Verkehrsbedienung nach kaufmännischen Grundsätzen ... zu filhren ... " (Herv. v. Verf.).

§ 4 BbG verpflichtete die DB und entsprechend die DR197 darüber hinaus, "... die Anlagen, die Fahrzeuge und das Zubehör ... unter Beachtung wirtschaftlicher Grundsätze nach dem jeweiligen Stand der Technik zu erneuern, zu ersetzen und weiterzuentwickeln" (Herv. v. Verf.).

Die DB und die DR waren nach dieser Bestimmung somit zu einer "funktionellen" Anlagenerhaltung verpflichtet, d.h., daß sie ihre Anlagen unter Be-

192 Zum verfassungsrechtlichen Wirtschaftlichkeitsgebot und dem Verkehrsbedürfnis vg\. Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 88 ff., 93; PlagemanniBachmann, DÖV 1987, 807 (811); Ludwig, Schienenstrecken, S. 59 ff.; ferner filr die "Bundespost" Lüttgau, Verfassungsrechtliche Aspekte, S. 150. 193 Nach Art. 92 WRV sollten die Reichseisenbahnen "als ein selbständiges wirtschaftliches Unternehmen" verwaltet werden, das "seine Ausgaben einschließlich Verzinsung und Tilgung der Eisenbahnschuld selbst zu bestreiten und eine Eisenbahnrilcklage anzusammeln hat". § 18 des Staatsvertrages von 1920, siehe oben Fn. 38, der als verfassungsänderndes Gesetz angesehen wurde, verpflichtete das Reich, neue Bauten "nach Maßgabe der verkehrs- und wirtschaftlichen Bedürfnisse der Länder und der verfilgbaren Mittel" auszufilhren. 194 Siehe oben Fn. 124. 195 BVerfGE 11, 168 (184); zuletzt BVerfGE 40, 196 (218). 196 BGBI. I S. 955.

197 Gemäß Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 1 des Einigungsvertrags, BGB\. II S. 889, ist das AEG im Gebiet der früheren DDR in Kraft getreten, wobei das Sondervermögen "Deutsche Reichsbahn" dem Sondervermögen "Deutsche Bundesbahn" gleichsteht. 5'

68

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

achtung wirtschaftlicher Grundsätze an das Verkehrsbedürfnis und den Stand der Technik anpassen mußten l98 . Schließlich hatten alle öffentlichen Eisenbahnen nach § 4 Abs. 1 AEG aF ihre Aufgaben nur "unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsdtze und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem 6ffentlichen Verkehrsbedürfnis" (Herv. v. Verf.)

wahrzunehmen. Der Leistungsauftrag des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF erschöpfte sich daher nicht in der Gewährleistung eines status-quo. Der Bund war auch bisher nicht verpflichtet, jede bestehende Verkehrslinie aufrechtzuerhalten und damit das Leistungsangebot innerhalb des aufgabenrechtlichen Kembereichs der Einrichtung "Bundeseisenbahnen " unverändert jederzeit anzubieten. Die Verkehrsbedienungspflicht der Bundeseisenbahnen war insofern nicht umfassend l99 . Ebenso wie es das Verkehrsbedürfnis und das Wirtschaftlichkeitsprinzip gebieten konnten, neue Verkehrslinien einzurichten und zu unterhalten, konnte es aus den gleichen Gründen geboten sein, bestehende Verkehrslinien einzustellen oder Verkehrsumstellungen - von der Straße auf die Schiene oder umgekehrt - vorzunehmen200 . Eine Grenze war dort gezogen, wo das wesensbegründende Merkmal der Schienengebundenheit verlorengegangen wäre, d.h., daß Verlagerungen von der Schiene auf die Straße zu einer Aushöhlung der Institution "Bundeseisenbahnen " gefiihrt hätten. bb) Grundrechts- und Gemeinwohlbindung Insbesondere bei Streckenstillegungen war weiter zu berücksichtigen, daß die Zuweisung der "Bundeseisenbahnen " in die Verwaltungskompetenz des Bundes neben verteidigungspolitischen Überlegungen201 sowie der Unverzichtbarkeit der Wegehoheit fiir den modemen Staat selbst202 , in erster Linie dem Schutz der Bürger203 und der Gewährleistung der Gemeinwohlbin-

198 Finger, AEG und BbG, S. 79. 199 So aber Rottmann, Zur Rechtslage der OB, S. 19. 200 Ebenso Finger, AEG und BbG, S. 67; Ludwig, Schienenstrecken, S. 71; vgl. BAGE 31, 218 (226 f): "Art. 87 Abs. I S. I GG enthält keine Bestandsgarantie filr bestehende Strecken". 201 Vgl. bereits Art. 47 der Reichsverfassung vom 16. April 1871, RGBI. S. 63, der dem Reich das Recht zur Inanspruchnahme aller Eisenbahnen filr Zwecke der Reichsverteidigung zugestand; ebenso Art. 7 Nr. 19 WRV (Wortlaut siehe oben im Text nach Fn. 31). 202 Vgl. Krüger. H., Marktwirtschaftliche Ordnung und öffentliche Vorhaltung der Verkehrswege, S. 7. 203 Vgl. SchmidtK. NJW 1964,2390 (2392 f); Wussow, RiA 1981, 107 (107 f).

A

Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

69

dung204 sowie der demokratischen Einflußnahme auf die Erfüllung der inhaltlichen Verpflichtung, die "Bundeseisenbahnen " als leistungsfähigen Verkehrsträger aufrechtzuerhalten205 , diente. Die "Bundeseisenbahnen " durften daher nicht wie Privatunternehmen nur nach dem erwerbswirtschaftlichen Prinzip der Rentabilität geleitet, sondern mußten "geführt" und "verwaltet,,206 werden207 . Die Verkehrsbedienung in wirtschaftlich schwachen Regionen mußte auch an GemeinwohlgTÜnden, d.h., der wirtschaftlichen Förderung entwicklungsbedürftiger Randzonen und dem Recht der Bürger an der Wahrnehmung ihrer Grundrechte ausgerichtet sein208 . Auch in einer Zeit des stetig steigenden Individuaiverkehrs209 , muß die soziale Förderung der vom Massengüter- und -personenverkehr abhängigen Bevölkerungsschichten im Auge behalten werden210 . Die Funktion der "Bundeseisenbahnen " im Bereich der Daseinsvorsorge konnte daher auch das Angebot unrentabler Verkehrsleistungen erfordern211 . Die Grundrechts- und Gemeinwohlbindung verpflichtete aber nicht zu einer Verwaltung ohne Rücksicht auf Nutzen und Kosten, sondern der Bund als Aufgabenträger für das "Bundeseisenbahn "-wesen mußte bei der Festlegung des Umfangs der Leistungspflicht einen Ausgleich schaffen zwischen der Grundrechts- und Gemeinwohlbindung einerseits und dem Wirtschaftlichkeitsgebot und dem Verkehrsbedürfnis andererseits212 . Im folgenden ist zu untersuchen, ob der Kernbestand an Pflichtleistungen durch zwei weitere Kriterien eingegrenzt wurde. Nach verbreiteter Ansicht in der Literatur umfaßte der Kern der Institution "Bundeseisenbahnen " erstens

204 Vgl. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 4, S. 1067 f; LecheIer, Grenzen, S.19. 205 Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 94, 105; rur die "Bundespost" Hempell, Postverfassungsrecht, S. 29. 206 Vgl. § 1 BbG. 207 LecheIer, Grenzen, S. 20. 208 Vgl. MlDIH/S-Maunz, GG, Art. 87 Rn. 31. 209 1990 wurden 82,6% der Verkehrsleistungen in der Bundesrepublik Deutschland im Personenverkehr von privaten PKW und nur 5,7% von der Eisenbahn erbracht. Im Güterverkehr sind immerhin noch 24,7% von der Eisenbalm, aber auch 48,5% von den LKW (Fernverkehr) erbracht worden, siehe Geschäftsbericht der DB 1990, S. 7. Zum Vergleich: Im Jahre 1950 betrug der Anteil der Eisenbahnen an den Güterverkehrsleistungen 56% gegenüber 10,1 %des Straßengüterfernverkehrs; im Personenverkehr lag der Anteil der Eisenbahnen bei 37,7% gegenüber 32,8% des Individualverkehrs. 210 So bereits Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. 4, S. 1067. 211 Schmidt" NJW 1964, 2390 (2393); auf ca. 60% des Netzes, das zu hohen Kosten vorgehalten wird, entfielen Mitte der 80er Jahre nur 15% der Verkehrsleistungen der Deutschen BundesbaIm, vgl. Drude. Staatslexikon, S. 1215. 212 So Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 94; vgl. Gornig, BayVBI. 1983, 193 (197) m.w.N. in Fn. 46, der dem Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit den Vorrang vor dem Prinzip der Gemeinwirtschaftlichkeit einräumt.

70

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

nur die Leistungen, die von Einrichtungen erbracht wurden, die im Eigentum des Bundes standen und zweitens nur überörtliche Verkehrsleistungen. b) Die EigentümersteIlung des Bundes Zunächst ist festzustellen, daß durch die Bezeichnung als "Bundes"-eisenbahnen ausgedrückt wurde, daß sich die Norm nicht auf alle Eisenbahnen erstreckte, sondern bereits begrifflich nur diejenigen umfaßte, die sich im Eigentum des Bundes befanden213 . Das bedeutete jedoch nicht, daß alles das, was zur Vermögens masse der "Bundeseisenbahnen .. gehörte, auch gleichzeitig den Kern der Institution und damit jenen Kreis von Betriebsteilen bildete, der unverzichtbar zur Aufrechterhaltung der Verkehrsbedienungspflicht notwendig gewesen ist214 . Bereits der Staatsvertrag vom 20. April 1920 über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich215 hatte neben den Schienenbahnen des allgemeinen Verkehrs auch andere Vermögensgegenstände mit auf das Reich überführt, die sich aus unterschiedlichsten Gründen im Eigentum der "Staatsbahnen" der Länder befanden. Daran hatte weder Art. 134 GG etwas geändert, wonach das Vermögen des Reiches grundsätzlich Bundesvermögen wurde, noch das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn (DBVermG) vom 2. März 1951 216 . Gemäß § 1 Abs. 1 des DBVermG waren "[dias Eigentum und alle sonstigen Vennögensrechte des Deutschen Reiches, die zum bisherigen Sondervennögen "Deutsche Reichsbahn" gehören, ... mit Wirkung vom 24. Mai 1949 als Sondervennögen "Deutsche Bundesbahn" Vennögen des Bundes ... ".

Für diese Ansicht spricht auch, daß mit der aufgrund des Gesetzes über den Bau und den Betrieb von Versuchsanlagen zur Erprobung von Techniken für den spurgeführten Verkehr (VersuchsanlagenG) vom 29. Januar 1976 217 errichteten Versuchsanlage ein weiterer Teil zum Bundeseisenbahnvermögen getreten war. Die Versuchsanlage wurde allerdings kein Bestandteil des Sondervermögens "Deutsche Bundesbahn" (§ 1 Abs. 1 S. 2 VersuchsanlagenG). Die Versuchsanlage gehörte unstreitig nicht zum Kernbereich der Institution "Bundeseisenbahnen .., da sie keine Verkehrs-, sondern nur Versuchsleistungen erbringt.

213 214 215 216 217

M/D/H/S-Lerche, GG, Art. 87 Rn. 75; Wessei, DVBI. 1952,229 (229). Ebenso Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 68. RGBI. 1920 S. 773. BGBI. I S. 155. BGBI. I S. 241.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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Wenn sich daher aus der Eigentümerstellung auch nicht ergibt, ob ein Teil des Bundeseisenbahnvermögens zum Kernbereich der Institution gehörte218 , so folgte aus der Entscheidung des Art. 87 Abs. I S. I GG aF für "Bundes"-eisenbahnen doch, daß die Bereiche, die den Pflichtleistungskatalog der Institution wahrnahmen, Gegenstände des Bundesvermögens sein mußten219 . Eine Absonderung von Vermögensgegenständen, die zu diesem Kreis gehörten, verstieß mithin gegen Art. 87 Abs. 1 S. I GG aF. Das heißt nicht, daß eine Ausgliederung einzelner Teile des Kernbereichs aus der Stammorganisation der DB oder der DR mit Art. 87 Abs. I S. I GG aF unvereinbar gewesen wäre. Diese Frage betrifft den organisatorischen Gehalt des Art. 87 Abs. I S. I GG aF und bedarf einer gesonderten Untersuchung220 . c) Die Überörtlichkeit der Verkehrsleistungen Die bisher herausgearbeitete Definition des aufgabenrechtlichen Gehalts des Begriffs der "Bundeseisenbahnen " i.S. des Art. 87 Abs. I S. I GG aF könnte durch die Begrenzung auf die Überörtlichkeit der Verkehrsleistungen eine weitere Einschränkung erfahren221 . aa) Historische Auslegung Bereits das Reichsgericht hat in seiner Entscheidung vom 17. März 1879 festgestellt, daß eine Eisenbahn (i.S. des ReichshaftpflichtG aF) 218 Ebenso Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 68, 78 f, die dem Eigentum jegliche aufgabenrechtlich spezialisierende Selektivität absprechen, aber bei der Zuordnung der SBahnen doch auf die Eigentümerstellung zurückkommen. 219 Diese Aussage bezieht sich allein auf die vermögensrechtliche Zuordnung; vgl. weitergehend Maunz, FS-Scupin, 615 (618), der zugleich eine organisationsrechtliche Aussage in der Form trifft, daß "alles, was Bundeseisenbahn ist, muß auch im Rahmen des Sondervermögens Bundesbahn gefllhrt werden"; zu weitgehend Lecheler, Grenzen, S. 24, der das gesamte Sondervermögen der OB - alle Betriebsmittel, gleichgültig ob sie fllr den Schienen-, Straßen- oder Schiffsverkehr bestimmt sind - als konstituierend fllr den aufgabenrechtlichen Gehalt der .. Bundeseisenbahnen " ansieht; vgl. dagegen BAGE 31, 218 (226 f): Art. 87 Abs. I S. 1 00 verbietet nicht, daß die Deutsche Bundesbahn das Eigentum an Omnibussen und die Betriebsfllhrungsbefugnis fllr bestimmte Bahnbuslinien auf eine GmbH überträgt, an der sie sich neben der Deutschen Bundespost als alleinige Gesellschafterin beteiligt. Lechelers Ansicht überzeugt nicht, denn dann könnten die "Unternehmen" Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn durch Erweiterung oder Reduzierung ihrer Betriebsmittel den aufgabenrechtlichen Gehalt einer Verfassungsnorm verändern; vgl. bereits oben Fn. 8. 220 Siehe unten 1. Teil 2. Kapitel C. 221 Nach herrschender Meinung in der Literatur dienen .. Bundeseisenbahnen" nur dem überörtlichen Verkehr, vgl. nur MlD/H/S-Lerche, 00, Art. 87 Rn. 75; Dittmann, Die Bundesverwaltung, S. 164; Bayer, WiVerw 1983, 77 (84); Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 69; Stumpf, Die Bewirtschaftung, S. 46; aA Ludwig, Schienenstrecken, S. 58 f, der das Kriterium der Überörtlichkeit zur Feststellung des Aufgabengehalts des Art. 87 Abs. 1 S. 1 00 fllr ungeeignet hält, da es keine klaren Kriterien fllr die Abgrenzung einer Schienenbahn als überörtlich oder nachbarörtlich gebe.

72

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes ..... ein Untemelunen [ist), gerichtet auf wiederholte Fortbewegung v0!2~ersonen oder Sachen über nicht ganz unbedeutende Raumstrecken auf metallener Grundlage ..... 2 .

In der historischen Entwicklung des Begriffs des "Eisenbahn"-wesens läßt sich ebenfalls eine Begrenzung der in der Verantwortung des Reiches zu führenden Verkehrsaufgaben auf solche des überörtlichen Verkehrs erkennen223 : Art. VI § 28 der Reichsverfassung vom 28. März 1849224 räumte der Reichsgewalt die Oberaufsicht und das Recht der Gesetzgebung über die Eisenbahnen ein, "soweit es der Schutz des Reiches oder das Interesse des allgemeinen Verkehrs erheischt". Die Reichsverfassung vom 16. April 1871 225 legte in Art. 42 den Bundesstaaten unter grundsätzlicher Belassung der Eisenbahnhoheit unter anderem bestimmte programmatische Pflichten im Interesse des "Allgemeinverkehrs" auf2 26 . Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 stellte schließlich für die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Reich und Ländern darauf ab, ob es sich um Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs handelte oder nicht. Art. 89 der WRV bestimmte: "Aufgabe des Reiches ist es, die dem allgemeinen Verkehr dienenden 1~senbahnen in sein Eigentum zu übemelunen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten .. 2 (Herv. v. Verf.).

Zwar wurden durch den Staatsvertrag vom 20. April 1920 einerseits Privatbahnen, die es auch unter den Bahnen des allgemeinen Verkehrs gab, nicht auf das Reich überführt228 , andererseits bedienten die auf das Reich überführten Privatbahnen der Länder zuweilen auch lokale und nachbarörtliche Linien229 . Die besondere Verantwortung des Reiches war jedoch am Begriff der "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs" verankert230 . Bestätigt wird diese Ansicht auch durch § 14 Abs. 2 PBefG 1934231 , wonach die Einrichtung von Ortsverkehren durch die Deutsche Reichsbahn an die Zustimmung der Gemeinden gebunden war. Damit wurde zum Ausdruck gebracht, daß dieser Bereich nicht zu den strukturbestimmenden Leistungen der Deutschen Reichsbahn gehörte. 222 RGZ 1,247 (251). 223 Zum nachfolgenden siehe eingehend Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, §§ 8 ff.; SchmidtAßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 63 ff. 224 RGBI. S. JOI. 225 RGBI. S. 63. 226 In Art. 41 der Reichsverfassung von 1871 wird vom "Interesse des gemeinsamen Verkehrs" gesprochen. 227 Zum Begriffdes "allgemeinen Verkehrs" siehe oben I. Teil 2. Kapitel AII.2.b)aa). 228 Vgl. aber Art. 95 WRV, der eine Reichsaufsicht fur die nicht vom Reich verwalteten Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs vorsah. 229 Beispiele siehe oben Fn. 39.

230 Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 73. 231 Siehe oben Fn. 81.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbalmen

73

Diese Entwicklung hatte sich im Grundgesetz fortgesetzt. Aus dem Fehlen ausdrücklicher Äußerungen über Funktion und Stellung der Bundeseisenbahnen kann geschlossen werden, daß ihr Tätigkeitsfeld im wesentlichen dem ihrer Vorgänger entsprechen sollte. Insbesondere die Vorarbeiten zum Grundgesetz belegen deutlicher als der endgültige Verfassungstext in Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF, daß die Bedienung des örtlichen und nachbarörtlichen Verkehrs weiterhin nicht in die besondere Verantwortung des Bundes fiel. Art. 117 des Chiemsee-Entwurfs232 bestimmte in Absatz 1: "Die Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs sowie das Post- und Fernmeldewesen werden als einheitliche Verkehrsanstalten des Bundes verwaltet" (Herv. v. Verf).

bb) Das Güterkraftverkehrsgesetz und das Personenbeförderungsgesetz Gestützt wird diese Ansicht auch durch die einfachgesetzliche Lage: Zum einen wurden die Bundeseisenbahnen im Güterverkehr vor dem Wettbewerb mit den übrigen Verkehrsträgern nur im Bereich des Fernverkehrs geschützt - § 9 Güterkraftverkehrsgesetz (GüKG) vom 17. Oktober 1952 233 kontingentiert die Fahrzeuge des Güterfernverkehrs234 -, wohingegen der Güternahverkehr auf der Straße keinerlei Beschränkungen zugunsten der Bundeseisenbahnen unterlag. Zum anderen werden im Straßenpersonenverkehr die vorhandenen Schienenunternehmen bevorzugt, soweit es um Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr geht. § 13 Abs. 2 Nr. 2 lit. c Personenbeförderungsgesetz (PBefG) vom 21. März 1961 235 begründet einen Vorrang der Bedienung eines neuen Linienverkehrs - der Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr ist - durch den bisherigen Linienverkehrsunternehmer236 . Ausdrücklich davon ausgenommen wird jedoch der Schienenparallel- oder Schienenersatzverkehr, der "0rts- oder Nachbarortslinienverkehr" ist.

232 Abgedruckt in Deutscher Bundestag und Bundesarchiv (Hrsg.), Der Parlamentarische Rat, Bd. 2, S. 606. 233 BGB!. I S. 697 i.d.F. der Bekanntmachung vom 10. Män 1983, BGB!. I S. 256. 234 Zur Zulässigkeit der Festsetzung von Höchstzahlen fiir Kraftfahrzeuge des allgemeinen Güterfemverkehrs vgl. BVerfGE 40, S. 196 ff. 235 BGB!. I S. 241 i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. August 1990, BGB!. I S. 1690. 236 Zu diesem Vorrecht vgJ. BVerwGE 30, 251 (251 ff.); Fromm, Das Deutsche Bundesrecht, VI C 50, S. 58 f

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

cc) Die Sonderstellung der "S-Bahnen" Hier stellt sich jedoch die Frage, ob die Begrenzung der strukturbestimmenden Leistungen auf überörtliche Verkehrsleistungen durch den Betrieb der "S-Bahnen" eine Ausnahme erfährt. Bereits 1882 wurde das erste Teilstück der Stadt-, Ring- und Vorortbahnen in Berlin eröffnet. Dem folgten die Vorortbahnen in Hamburg, München und Stuttgart237 . Zwar dienten die Stadtschnellbahnen in der Regel auch dem überörtlichen Verkehr238 ,jedoch handelte es sich bei ihnen in erster Linie um ein Nahverkehrssystem239 . Trotzdem wurden die "S-Bahnen"240 nicht den Straßenbahnen nach § 3 des PBefG 1934 241 , sondern den Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs zugeordnet242 . § 3 des PBefG 1934 lautete: "(1) Straßenbahnen sind Schienenbahnen, die ausschließlich oder überwiegend dem öffentlichen

Personenverkehr innerhalb der Orte dienen, ferner solche, die trotz der Verbindung von Nachbarorten infolge ihrer hauptsächlichen Bestimmung filr den Personenverkehr und ihrer baulichen und betrieblichen Einrichtungen den Ortsstraßenbahnen ähneln.

(2) Als Straßenbahnen gelten auch die auf straßenfreiem Bahnkörper liegenden, dem öffentlichen Personenverkehr innerhalb der Orte und dem Nachbarortsverkehr dienenden Hoch- und Untergrundbahnen" .

Begrifflich erfüllten die "S-Bahnen" die Merkmale des § 3 Abs. 2 PBefG 1934. Begründet werden kann die Zuordnung zu den "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs" nur damit, daß die Stadtschnellbahnen von der Deutschen Reichsbahn betrieben wurden - 1920 ging beispielsweise infolge des Staatsvertrages die Berliner Stadtschnellbahn als Teil der Preußischen Staatsbahnen auf das Reich über243 -, und daß deren Wirkungsbereich einheitlich durch das Gesetz über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft (Reichsbahngesetz) vom 30. April 1924244 und insbesondere die Eisenbahn- Bau- und Betriebsordnung

237 Zur historischen Entwicklung der Stadtschnellbahnen siehe Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 78 f. 238 MlDIH/S-Lerche, GO, Art. 87 Rn. 75 Fn. 90; Bayer, WiVerw 1983,77 (84). Beide Autoren ordnen sie deshalb den "Bundeseisenbahnen .. zu. 239 VgI. Lecheier, Grenzen, S. 21. 240 Ende 1920 erhielten die Berliner Stadt-, Ring- und Vorortbahnen die Bezeichnung "S-Bahn",

die daraufhin auf alle Vorortbahnen der Großstädte angewendet wurde. 241 Siehe oben Fn. 81.

242 243

Vgl. Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, §

13.

Zu den Problemen, die die enge Verpflechtung der Rechte von Reich (bzw. der Reichsbahn) und Preußen infolge der "Verreichlichung" nach Art. 171 WRV nach sich zogen am Beispiel der Stadtschnellbahn in Berlin Tiergarten vgl. Kittel in KittellNawiasky, Die Reichsbahn, S. 52 Fn. 14. 244 RGBI. II S. 272 ff. und nach Übergang auf das Sonderverrnögen "Deutsche Reichsbahn" einheitlich durch das Gesetz über die Deutsche Reichsbahn vom 4. Juli 1939, RGB!. I S. 1205.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

75

(BO) vom 17. Juli 1928245 behandelt werden sollte246 . Die BO galt nach § 1 Abs. 1 S. 1 "fiir alle dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen Deutschlands".

Die "S-Bahnen" werden auch nach der heute herrschenden Meinung247 als Teil des allgemeinen Eisenbahnnetzes angesehen. Ihre Rechtsnatur entspricht insofern der einer Eisenbahn i. S. des § 1 Abs. 1 AEG AF248 , 249 . Danach gehören sie dem Kreis der Einrichtungen an, die die" Bundeseisenbahnen " verpflichtet gewesen sind aufrechtzuerhalten250 . Streitig ist jedoch die Begründung rur diese Einordnung. Eine gesetzliche Bestimmung des Begriffs der "S-Bahn" fehlt bis heute251 und auch gegenwärtig entsprechen die S-Bahnen den Merkmalen, die das PBefG 1961 in der Bekanntmachung der Neufassung vom 8. August 1990252 an den neugefaßten Begriff der Straßenbahnen stellt253 . Gemäß § 4 Abs. 2 PBefG 1961 gelten als Straßenbahnen auch "... Bahnen, die als Hoch- und Untergrundbahnen, Schwebebahnen oder ähnliche Bahnen besonderer Bauart angelegt sind oder angelegt werden, ausschließlich oder überwiegend der Befllrderung von Personen im Orts- oder Nachbarortsbereich dienen und nicht Bergbahnen oder Seilbahnen sind."

Teilweise wurde in der Literatur die Ansicht vertreten, daß die Zuordnung der S-Bahnen zum allgemeinen Eisenbahnnetz auch bisher noch unter der Prämisse stand. daß sie ein Teil der Einrichtung "Bundeseisenbahnen ", d.h. der Deutschen Bundesbahn oder der Deutschen Reichsbahn, gewesen sind254 .

245 RGBI. 11 S. 541. 246 Vgl. WeirauchiHeinze, EVO, § 1 Arun.3. 247 Vgl. nur Finger, AEG und BbG, S. 14; ders., EVO, § 1 Arun. 2 f; Haustein-Kruchen, Die Eisenbahnen, § 13; Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 79; Bayer, WiVerw 1983, 77 (84); vgl. aber auch Bidinger, PBefG, § 4 Arun. 2, der straßenbahn- und schnellbaluunäßig betriebene Stadtbahnen unterscheidet und die Grenze als "fließend" bezeichnet; in diesem Sinne bereits Greif, PBefG, § 4 Rn. 8: "flüssiger Übergang"; ferner Fromm, DVBI. 1986, 121 (122): "im Einzelfall läßt sich darüber streiten". 248 Wortlaut des § 1 Abs. 1 AEG siehe oben im Text nach Fn. 9. 249 Fromm, DVBI. 1986, 121 (122).

250 Schmidt-AßmannlFromm, Aufgaben und Organisation, S. 79. 251 Vgl. aber die in dem Entwurf der S-Bahn-Richtlinien (die nicht verabschiedet worden sind), Druckschrift filr das Entwerfen von Bahnanlagen - S-Bahnen - (VEB 3), DS 800/3, unveröffentlichter Entwurf der DB, Stand Dezember 1979, Absatz 1 (3), S. 13, von der DB vorgenommene Zweckbestimmung: "S-Bahnen sind solche Bahnen, die dem Personennahverkehr in Verdichtungsräumen dienen und ausschließlich mit hierftlr besonders geeigneten Fahrzeugen befahren werden. Sie sind gekelUlzeic1met durch einen starren Fahrplan mit relativ kurzer Zugfolge"; siehe dazu Fromm, DVBI. 1986, 121 (122). 252 Siehe oben Fn. 235. 253 Ebenso Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 79.

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2. Kap.: Rechtliche Gnmdlagen des Eisenbalmwesens des Bundes

Dem stand jedoch die Entwicklung und rechtliche Einordnung des in WestBerlin gelegenen S-Bahnnetzes entgegen: Der Betrieb dieses S-Bahnnelzes ist zunächst gemäß Art. IV 6 b des Militärgesetzes Nr. 52 255 von der Deutschen Reichsbahn geführt worden. Auf Grund eines zwischen dem Berliner Senat und der Deutschen Reichsbahn am 29. Dezember 1983 geschlossenen und von den Alliierten genehmigten Vertrags 256 war die S-Bahn in West-Berlin mit Wirkung vom 9. Januar 1984 vom Senat der Stadt übernommen worden und wurde seitdem von den Berliner Verkehrsbetrieben (BVG)257 geführt. Nach Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 3 lit. b) aa) des Einigungsvertrages258 wurde das dem S-Bahnverkehr dienende Reichsbahnvermögen in Berlin (West) im Anschluß an die Vereinbarung zwischen dem Senat von Berlin und der Deutschen Reichsbahn bis zum 31. Dezember 1993 vom Land Berlin verwaltet. Die "S-Bahnen" in Berlin (West) hätten nach dieser Ansicht folglich vom 9. Januar 1984 an dem PBefG 1961 259 unterfallen, d.h. als Straßenbahnen nach § 4 Abs. 2 PBefG 1961 eingeordnet werden müssen, da "Sachherr" nicht mehr eine Bundeseisenbahn, sondern ein städtischer Eigenbetrieb gewesen ist.

254 So Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 79; WeirallchiHeinze, EVO, § 1 Arun. 3, die insofern von einem "Koordinierungsfehler" des Gesetzgebers ausgehen, da das PBefG auf die einheitliche Behandlung des Wirkungskreises der Bundeseisenbalmen durch das AEG nicht ausdrilcklich Rilcksicht nehme. 255 ABI. amerik. Mil.-Reg. 1944, S. 24 ff., in Berlin am 24. August 1945 in Kraft getreten; aufgrund des Befehls Nr. 17 der Sowjetischen Militärverwaltung vom 27. Juli 1945 wurde eine Zentralverwaltung filr Verkehr errichtet, die filr das gesamte sowjetische Besatzungsgebiet und ganz Berlin zuständig war, Berlin-Quellen und Dokumente, 2. Halbband, S. 1233 f. Die westlichen Besatzungsmächte waren bereit, den Betrieb der Reichsbahn einschließlich der S-Balm den zuständigen Stellen der damaligen sowjetischen Besatzungszone zu ilberlassen, ohne daß hien1ber jedoch eine Vereinbarung mit der Sowjetunion geschlossen wurde, Zivier, Der Rechtsstatus, S. 184; a.A Posth, Rechtliche Grundlagen, S. 46, der aufgrund zweifelhafter Anhaltspunkte den Abschluß einer solchen Vereinbarung annimmt; dagegen auch Schröder, Recht 1982, 237 (239). 256 Wortlaut der S-Bahn-Vereinbarung abgedruckt in Zivier, Der Rechtsstatus, S. 419 ff. 257 Die BVG sind ein nichtrechtsfahiges, wirtschaftliches Unterne\unen Berlins (Eigenbetrieb). Die Eigenbetriebe handeln im Ralunen ihres Aufgabenbereichs mit unmittelbarer Wirkung filr und gegen das Land Berlin. Sie treten im Rechtsverkehr unter ihrem Namen mit dem Zusatz "Eigenbetrieb von Berlin" auf, vgl. §§ 1,2 des Gesetzes ilber die Eigenbetriebe des Landes Berlin vom 11. Dezember 1959, GVBI. S. 1229 i.d.F. vom 22. Dezember 1988, GVBI. 1989 S. 117. 258 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik Ober die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag - vom 31. August 1990, BGB\. II S. 889. 259 Gemäß § 66 gilt das PBefG 1961 nach Maßgabe des § \3 Abs. 1 des Dritten Überleitungsgeselzes vom 4. Januar 1952, BGBI. I S. I, auch im Land Berlin.

AVerfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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Am 15. November 1984 wurde jedoch die Verordnung zur Erstreckung eisenbahnrechtlicher Vorschriften auf das Gebiet des Landes Berlin260 erlassen. Nach § 1 der Verordnung gilt das AEG auch im Land Berlin, sofern es im Land Berlin in Kraft gesetzt wird. Ebenso gelten die Rechtsverordnungen, die auf Grund des AEG erlassen worden sind261 . Begründet wird die Verordnung durch die Bundesregierung damit, daß die "S-Bahn" in Berlin (West) seit dem 9. Januar 1984 "als Ei~eJlbahn des öffentlichen Verkehrs von den Berliner Verkehrsbetrieben (BVG) gefilhrt [wirdj"Z62. Da das in Berlin fortgeltende Eisenbahnrecht nach dem Stand vom 8. Mai 1945 nicht mehr den derzeitigen sicherheits-, beforderungs- und finanzrechtli-

chen Standards des Eisenbahnrechts entspreche, müsse für den S-Bahnbetrieb der Geltungsbereich des AEG und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtverordnungen (die EV0263, die EB0264 und die Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Eisenbahnverkehr vom 2. August 1977265 ) auf Berlin erstreckt werden. Der Gesetzgeber behandelt S-Bahnen folglich allgemein als Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs. Aus der Begründung zum Erlaß der Verordnung vom 15. November 1984 folgt, daß es unerheblich ist, wer der Träger der SBahn ist. Begründet werden kann dies einzig mit der traditionellen Zuordnung der "S-Bahnen" in den Kreis der "Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs" unter der Weimarer Reichsverfassung und der bedingungslosen Übernahme dieser Einordnung durch den Gesetzgeber nach Inkrafttreten des Grundgesetzes. Auch wenn S-Bahnen nicht Teil der Bundeseisenbahnen gewesen sind, sondern von Ländern oder Städten getragen und wie in Berlin von einem städtischen Eigenbetrieb geführt wurden, so sind sie doch - historisch begründet 266 - den Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs i.S. des Allgemeinen Ei260 BGBl. I S. 1369. 261 Das AEG ist durch das Überleitungsgesetz vom 21. Dezember 1984, GVBI. S. 1784, übernommen worden; laut BK (0 (84) 11 galten das AEG und die aufgrund des AEG erlassenen Verordnungen in West-Berlinjedoch nur filr die S-Bahn und private Eisenbahnen (Kleinbahnen und Privatanschlußbahnen), GVBI. 1984 S. 1845; 1985 S. 674. Ohne diese Einschränkung gelten das AEG und die Verordnungen jedoch nach dem Gesetz zur Überleitung von Bundesrecht nach Berlin (West) (Sechstes Überleitungsgesetz) vom 25. September 1990, BGBl. I S. 2106, mit Wirkung vom 3. Oktober 1990, BGBI. I S. 2153. 262 BR-Drs. 410/84, S. 2. 263 Eisenbahn-Verkehrsordnung vom 8. September 1938, RGBI. II S. 663, zuletzt geändert durch Verordnung vom 30. Juni 1989, BGBl. I S. 1273. 264 Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 8. Mai 1967, BGBl. II S. 1563, zuletzt geändert durch Verordnung vom 8. Mai 1991, BGBl. I S. 1098 nebst Anlagenband zum BGBI. I Nr. 30 vom 16. Mai 1991. 265 BGBI. I S. 1465. 266 Ebenso Saager, DB 1984, 268 (269).

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2. Kap. : Rechtliche Gnmdlagen des Eiscnbalmwesens des Bundes

senbahngesetzes und nicht den Straßenbahnen i. S. des Personenbeförderungsgesetzes zuzuordnen. Verfassungsrechtlich ist diese Einordnung allerdings nicht unbedenklich, da der Bund über die S-Bahnen - wie bei den Ortsteile miteinander verbindenden Buslinien - in die kommunale Kompetenz für den Nahverkehr eingreift. Im Ergebnis waren die" BlIndeseisenhahnen " gnmdsätzlich nur verpflichtet, Verkehrsleistungen aufrechtzuerhalten, die dem überörtlichen Verkehr dienten. Eine Ausnahme bildeten aber - historisch bedingt - die "S-Bahnen". d) Die Leistungen, die nicht dem aufgabenrechtlichen Kernbestand der Einrichtung "Bundeseisenbahnen" angehörten Nicht zu den Leistungen, die den Kern der Institution "Blindeseisenbahnen " bildeten, gehörten dagegen die Tätigkeiten, die nicht im Betreiben von Verkehr bestanden. Hierzu zählten zum einen die Leistungen der Bundeseisenbahnen, die der eigenen Bedarfsdeckung, der Personalversorgung und dem Sozialwesen dienten267 , schließlich auch Wohnungs- und Siedlungsunternehmen268 . Zum anderen die Tätigkeiten von Unternehmen - an denen die Bundeseisenbahnen teilweise nur mit Anteilen beteiligt oder mit denen sie anteilsmäßig verbunden waren269 -, die verkehrswirtschaftlicher Natur waren oder aber den Verkehrsbelangen dienten, wie etwa die Beteiligungen der Deutschen Bundesbahn an der Deutschen Eisenbahn-Reklame GmbH270, der Deutschen Reisebüro GmbH oder der - Forschungszwecken dienenden - MVP Versuchs- und Planungsgesellschaft für Magnetsystcme mbH271 . Weiterhin gehörten auch die Tätigkeiten der Unternehmen, an denen beispielsweise die Deutsche Bundesbahn beteiligt gewesen ist und die sonstige Verkehrsleistungen erbrachten, wie z.B. die Speditionen272 , der Kühlverkehr273 und der kombinierte Verkehr274 , nicht zum aufgabenrechtlichen 267 Schmidt-AßmanniFromm, Aufgaben und Organisation, S. 84. 268 Die Deutsche Bundesbahn ist z. B. urunittelbar an 20 derartigen Untemelunen beteiligt, vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 61, 96, 99. 269 Vgl. Geschäftbericht der DB 1991, S. 61 ff., 94 ff. 270 v gl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 94. 271 Vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 63, 98. 272 Hierzu gehören insbesondere die Schenker-Rhenus AG, die TRANSA Spedition GmbH und die RHENUS AG, vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 61, 84, 94, 97. 273 Hierzu rechnen die INTERFRIGO, die TRANSTHERMOS GmbH und die Balmhof Kühlhaus AG, vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 97. 274 Hierzu zählen die Deutsche Gesellschaft filr kombinierten Güterverkehr mbH, die TRANS FRACHT Deutsche Transportgesellschaft mbH; die Internationale Gesellschaft filr den Transport in Transcontainern INTERCONTAINER; die Deutsche Gesellschaft Schiene-Straße (DUSS) mbH; die Kombiwaggon GmbH und die Cargotrans GmbH. vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 61 ff., 94 ff.

A Verfassungsrechtliche Grundlagen der Bundeseisenbahnen

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Kern der "Bundeseisenbahnen " i.S. des Art. 87 Abs. I S. I GG aF. Diese Tätigkeitsfelder waren weder herkömmlich dem staatlichen Eisenbahnwesen zuzuordnen, noch besaßen sie faktisch eine struktur- und wesensbestimmende Bedeutung rur die Einrichtung" Bundeseisenbahnen ". Das gleiche galt - wie bereits festgestellt - auch rur die Mehrzahl der Bahnbusdienste. Nach der hier vertretenen Ansicht, wonach der aufgabenrechtliche Kernbereich der "Bundeseisenbahnen " nicht nur nach dem herkömmlichen TätigkeitsfeId, sondern auch anhand der faktischen Veränderung der Institution aufgrund einer sich ändernden Umwelt zu ermitteln gewesen ist, wäre es aber durchaus möglich gewesen, daß ein Tätigkeitsbereich, der sonstige Verkehrsleistungen erbrachte, in der künftigen Entwicklung eine so enge Verbindung mit der Einrichtung" Bundeseisenbahnen " eingegangen wäre, daß er strukturund wesensbestimmend rur die Einrichtung geworden wäre und aufgabenrechtlich nicht mehr vom Kernbestand getrennt hätte werden können275 . IV. Ergebnis

Die eingangs unter B.1.3 gestellte erste Frage ist folglich dahingehend zu beantworten, daß der Bund nicht verpflichtet gewesen ist, alles, was er im Verhältnis zur Verwaltungshoheit der Länder wahrnehmen durfte, auch als Leistungsbereich unter dem aufgabenrechtlichen Aspekt des Art. 87 Abs. I S. I GG aF aufrechtzuerhalten oder anzubieten. Art. 87 Abs. I S. I GG aF war jedoch als eine objektiv-rechtliche Einrichtungsgarantie zu qualifizieren, die die Einrichtung "Bundeseisenbahnen "vor einer Abschaffung schützte und als Aufgabennorm zugleich einen Kernbereich an Leistungen garantierte. Diesen Kernbereich mußte der Bund aufrechterhalten und wahrnehmen. Auf die zweite Frage ist daher zu antworten, daß Art. 87 Abs. I S. I GG aF weder eine Leistungsbestandsgarantie in dem Sinne enthielt, daß die Leistungen, die die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Reichsbahn im Jahre 1949 erbracht hatten, noch daß die Leistungen, die sie bis zum Zeitpunkt der Bahnreform anboten, unveränderbar zum Bestand der "Bundeseisenbahnen " zählten. Der institutionelle Gehalt des Art. 87 Abs. I S. I GG aF verpflichtete die Einrichtung "Bundeseisenbahnen " aufgabenrechtlich erstens diejenigen Leistungen aufrechtzuerhalten, die struktur- und typusbestimmend fiir die Institution waren.

275 Im Bereich des kombinierten Bahn- (Straßenverkehrs zeichnet sich eine derartige Entwicklung bereits gegenwärtig ab. Gemäß § 2 Abs. 3 EVa unterliegen diese Verkehrsleistungen nicht dem GüKG, sondern der EVa. Darüber hinaus wird der kombinierte Ladungsverkehr gegenwärtig verstärkt gefordert, erfilhrt hohe Zuwachsraten und spielt dementsprechend im Bereich der Güterverkehrs der Deutschen Bahnen eine immer größere Rolle, vgl. Geschäftsbericht der DB 1991, S. 33 ff., 61 f.

80

2. Kap.: Rechtliche Gnmdlagen des Eisenbalmwesens des Bundes

Dem Kernbereich der "Bundeseisenhahnen " gehörten daher alle Leistungsbereiche an, die herkömmlich der Aufrechterhaltung der "Bundeseisenbahnen " als eines leistungsfähigen "Verkehrs"-trägers dienten. der bundesweit öffentliche, einheitliche, regelmäßige und - mit Ausnahme der S-Bahnen - überörtliche Verkehrsleistungen erbrachte. Insbesondere handelte es sich um die spurgebundenen Verkehrslcistungen. Darüber hinaus gehörten hierzu die mit anderen Verkehrsmitteln erbrachten Verkehrslcistungen, soweit sie ausschließlich dem öffentlichen Bahnbetrieb dienten und gerade auch dafür tätig waren, wie z.B. die seit langem betriebenen Eisenbahnfährverbindungen. Nicht hierzu gehörte indes das Bahnbusnetz, da es sich hierbei um ein vom Bahnbetrieb unabhängiges eigenständiges Verkehrssystem handelte. Insofern war die von der Regierungskommission Bundesbahn in ihrem Bericht vom Dezember 1991 vorgeschlagene Trennung des Bahnbusverkehrs von den Geschäftsfeldern der DEAG grundsätzlich mit dem aufgabenrechtlichen Gehalt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF vereinbar, soweit nicht die Gesamtheit der ausschließlich dem öffentlichen Bahnbetrieb dienenden Bahnbuslinien betroffen gewesen wäre. Zweitens war der Kernbereich der Einrichtung "Bundeseisenbahnen " nicht "versteinert". Es wären auch in Zukunft die faktischen Veränderungen - aufgrund der wirtschaftlichen und technischen Entwicklungen - und die damit verbundenen neuen Anforderungen an den Verkehrsträger "Bundeseisenbahnen " zu beachten gewesen. Das Verkehrsbedürfnis und das verfassungsrechtliche Wirtschaftlichkeitsprinzip verpflichteten den Bund aus Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF sogar zu einer Anpassung des Leistungsangebots der" Bundeseisenbahnen " an die Gegebenheiten des Verkehrsmarktes. Dem aufgabenrechtlichen Kernbereich gehörten somit auch die Leistungen an, die aufgrund der faktischen Veränderung der "Bundeseisenbahnen " struktur- und typusbestimmend für die Einrichtung gewesen sind ("faktische Ausdehnungen"). Bei der Weiterentwicklung der Einrichtung "Bundeseisenbahnen" wäre der Bund aber an das Gemeinwohl und die Freiheitsrechte gebunden gewesen. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF hatte auch eine Schutzfunktion zugunsten des Bürgers. Als Aufgabenträger für das "Bundeseisenhahn "-wesen wäre der Bund verpflichtet gewesen, bei der Festlegung des Umfangs der Leistungspflicht einen Ausgleich zu schaffen zwischen der Grundrechts- und Gemeinwohlbindung einerseits und dem Wirtschaftlichkeitsgebot und dem Verkehrsbedürfnis andererseits. Einer Bahnstrukturreform auf der Grundlage des bisher geltenden Grundgesetzes waren also bereits aus aufgabenrechtlicher Sicht durch Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF Grenzen gesetzt. Der Aufgabengehalt des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF war insofern ein Bestandteil des strikt vorgegebenen verfassungsrechtlichen Rahmens, der den Staatsbahngedanken im Grundgesetz verankerte.

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

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B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes Am 17. Februar 1993 hat das Bundeskabinett die Bahngesetzentwürfe des Bundesverkehrsministers gebilligt, wodurch die Bahnstrukturreform in die parlamentarische Beratung eingebracht worden ist. Damit könnte den seit Jahren geführten Reformdiskussionen und gescheiterten Gesetzesvorhaben in Bezug auf eine Strukturreform der Bundeseisenbahnen ein Ende bereitet werden. Maßgeblichen Einfluß auf die inhaltliche Ausgestaltung der geplanten Bahnstrukturreform übten die Ergebnisse der am 1. Februar 1989 von der Bundesregierung eingesetzten Regierungskommission Bundesbahn, die im Dezember 1991 ihren Abschlußbericht vorgelegt hat276 . Nach den Vorstellungen des Bundesverkehrsministers sollen die erforderlichen Grundgesetzänderungen und die neuen Bahngesetze am 1. Januar 1994 in Kraft treten. Am 26. März 1993 wurde dem Bundesrat der "Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes"277 von der Bundesregierung vorgelegt. Kern des Entwurfs ist der neu geschaffene Art. 87 e GG, der u.a. die Privatrechtsform und die Eigenschaft als Wirtschaftsunternehmen der bundesstaatlichen Eisenbahnen vorschreibt. Insofern geht auch die Bundesregierung davon aus, daß eine Abkehr von dem das Grundgesetz im Eisenbahnwesen beherrschenden Staatsbahngedanken nur aufgrund einer Verfassungsänderung möglich ist. Im folgenden werden die hier relevanten Neuerungen des Entwurfes zur Änderung des Grundgesetzes dargestellt und untersucht, inwieweit sich das Eisenbahnwesen, insbesondere die Kompetenzen und Aufgaben des Bundes, verändern. I. Zielsetzung des Gesetzesentwurfes

Das primäre Ziel des Gesetzesentwurfes278 ist die Neuordnung des Eisenbahnwesens des Bundes und der Länder. Die Verwaltungszuständigkeit des Bundes für den Eisenbahnverkehr der bisherigen Bundeseisenbahnen sowie ausländischer Eisenbahnen auf den Schienennetzen deutscher Eisenbahnen, die Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form, die Übertragung der Aufgaben- und Finanzverwaltung für den Schienenpersonennahverkehr (SPNV) auch der bisherigen Bundeseisenbahnen auf die Länder sowie die gesetzliche Zuweisung von Beamten

276 277 278

Siehe Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991. BR-Drs. 130/93. BR-Drs. 130/93, S. 1.

() Ci. Schul/.

82

2. Kap.: Rechtliche Gnmdlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

der Deutschen Bundesbahn zu privat-rechtlich organisierten Eisenbahnen des Bundes sollen zu diesem Zweck im Grundgesetz verankert werden. Die Bundesregierung folgt mit dem Gesetzesentwurf im wesentlichen den Vorschlägen der Regienmgskommission Bundesbahn. In ihrem Abschlußbericht vom Dezember 1991 ist diese der Ansicht, daß Voraussetzung einer erfolgreichen Strukturreform der Bundeseisenbahnen eine Änderung des Art. 87 GG zur Neudefinition der Unternehmensverfassung der Bundeseisenbahnen ("Umwandlung der Bahnen OB und DR in eine bundeseigene Deutsche Eisenbahnaktiengesellschaft (DEAG)") und ein erheblicher. nachgeordneter Gesetzgebungsbedarf ("Artikelgesetz") sei 279 . Ein gänzlicher Verzicht auf die Nennung der Bundeseisenbahnen im Art. 87 GG komme allerdings nicht in Betracht, da die DEAG als Bundesaufgabe gegenüber den Ländern abgegrenzt werden müsse und insofern ein Verfassungsvorbehalt notwendig sei 280 . 11. Die künftige Verteilung der Eisenbahnhoheit

Die "Bund-Länder-Teilung" der Eisenbahnhoheit281 ändert sich durch die Strukturreform der Bundeseisenbahnen und die damit verbundene Einfugung der neuen Artikel 87 e und 143 a GG sowie die Streichungen und Ergänzungen in den Artikeln 73, 74, 80 und 87 GG282 ganz erheblich. Der Bund behält gemäß Art. 73 Nr. 6 a GG zwar weiterhin die ausschließliche Gesetzgebung über "den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten fur die Benutzung dieser Schienenwege" und gemäß Art. 74 Nr. 23 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz fur "die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen". Wechselt infolge einer Kapitalverschiebung an einer Eisenbahn des Bundes jedoch der Träger dieses Unternehmens, so fällt die Eisenbahnhoheit über dieses Unternehmen dem oder den Ländern zu, soweit nicht der Bund im neuen Allgemeinen Eisenbahngesetz283 Regelungen getroffen hat. Im Unterschied zur gegenwärtigen Rechtslage wird der Bund gemäß Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG künftig auch nicht mehr die .. Bundeseisenbahnen", sondern nur noch die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" in bundeseigener Verwaltung fuhren, soweit es sich um die "Eisenbahnen des Bundes" handelt. Folglich verliert der Bund seine volle Eisenbahnhoheit im Bereich der "Eisenbah279 Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 280 Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 281 Siehe oben I. Teil I. Kapitel. 282 BR-Drs. 130/93. 283 BR-Drs. 131/93, S. 28 ff.

1991, S. 64. 1991, S. 28.

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

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nen des Bundes". Gleichzeitig können Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern übertragen werden. Die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes für die Eisenbahnen des Bundes ist also keine umfassende mehr. Schließlich nimmt der Bund die über den Bereich eines Landes hinausgehenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahr, die ihm durch ein Zustimmungsgesetz übertragen werden. Dieser rechtliche Rahmen orientiert sich insbesondere an der Regelung für die Luftverkehrsverwaltung in Art. 87 d GG, die im Hinblick auf die Privatisierung der deutschen Flugsicherung Vorbild für die Bahnreform ist284 .

m. Die künftige Verwaltungskompetenz des Bundes im Eisenbahnwesen gemäß Artikel 87 e GG

Der neue Art. 87 e GG bestimmt in Absatz 1, daß "[d)ie EisenbahnverkehrsvelWaltung filr Eisenbahnen des Bundes ... in bundeseigener VelWaltung gefilhrt [wird). Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Aufgaben der EisenbahnverkehrsvelWaltung den Ländern übertragen werden".

Während der Bund bisher die umfassende Verwaltungskompetenz für die "Bundeseisenbahnen " besaß, wird seine Kompetenz künftig durch Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG definiert durch den Begriff "Eisenbahnen des Bundes" und begrenzt auf die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" . Beide Begriffe sind bisher im Grundgesetz nicht enthalten. Im folgenden ist daher der Umfang der Verwaltungskompetenz des Bundes im Bereich des Eisenbahnwesens anhand dieser neuen Begriffiichkeiten zu untersuchen. 1. "Eisenbahnen des Bundes"

Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG enthält keine Definition des Begriffs der "Eisenbahnen des Bundes". Es stellt sich die Frage, was gegenständlich von dem Begriff "Eisenbahnen des Bundes" umfaßt ist. Der Umfang der Verwaltungskompetenz wird begrenzt durch die Gesetzgebungskompetenz des Bundes285 . Folglich muß zur Bestimmung dieses Begriffs der Umfang der zukünftigen Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Bereich des Eisenbahnwesens ermittelt werden. a) Der neue Art. 73 Nr. 6 a GG Der Gesetzesentwurf sieht die Herausnahme der "Bundeseisenbahnen " aus Art. 73 Nr. 6 GG aF und die Einfügung eines neuen Art. 73 Nr. 6 a GG vor. 284 Vgt. Bundesverkehrsminister Krause, "FAZ" vom 13. Januar 1993, S. 14. 285 Siehe oben 1. Teil 2. Kapitel AIL1. 6*

84

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Gemäß Art. 73 Nr. 6 a GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über "den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten filr die Benutzung dieser Schienenwege".

Struktur und Terminologie des neuen Art. 73 Nr. 6 a GG entsprechen der von Art. 74 Nr. 22 GG. Während der bisherige Art. 73 Nr. 6 GG aF aber von den "Bundeseisenbahnen " spricht, wird dieser Begriff - wie in Art. 87 e GG ersetzt durch den Begriff der "Eisenbahnen des Bundes" und der Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung ausfiihrlicher und gegliederter beschrieben: Es wird grundsätzlich differenziert zwischen der Verkehrsart "Eisenbahnverkehr" (Eisenbahntransport) und den "Verkehrswegen", d.h. Bau, Unterhaltung und Betrieb der Schienenwege (Eisenbahninfrastruktur). Hinzu kommt die Kompetenz fiir die Regelung der Erhebung von Gebühren fiir die Benutzung der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes, die mehr den Verkehrswegen zuzuordnen ist. Soweit Eisenbahnen, die im Eigentum des Bundes stehen, auch das bisher gültige Zuständigkeitskriterium "Bundeseisenbahnen " erfiillten, bewirkt die neue Fassung also keine Änderung. Sie distanziert sich aber von dem Begriff der "Bundeseisenbahnen " als solche, die in bundeseigener Verwaltung gefiihrt werden286 . aa) Eisenbahnen "des Bundes" Durch die Begriffswahl "Eisenbahnen des Bundes" wird zunächst verdeutlicht, daß es sich hierbei um rechtlich, wirtschaftlich und organisatorisch andere Rechtssubjekte handelt als die bisherigen, in Form von Behörden als Bestandteil der bundes-eigenen Verwaltung gefiihrten "Bundeseisenbahnen ". Das Grundgesetz enthält künftig in Art. 73 Nr. 6 a selbst eine Legaldefintion fiir den - synonym in Art. 73 Nr. 6 a GG und Art. 87 e GG verwandten - Begriff Eisenbahnen "des Bundes". Es handelt sich um die "Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen". Rechtlicher Anknüpfungspunkt fiir die Frage der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes bleibt folglich das Eigentum an der jeweiligen Eisenbahn287 . Das Tatbestandsmerkmal des Eigentums kann durch Schachtelbetei-

286 Vgl. Heinze, BayVBI. 1994,266 (266). 287 Dieser Anknüpfungspunkt filr die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern hat zur Folge, daß im Falle einer Minderheitsbeteiligung des Bundes an einem bisher im Bundeseigentum stehenden handelsrechtlich organisierten Eisenbahnunternehmen filr dieses Unternehmen an die Stelle der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 30, 70, 74 Nr. 23 GG) tritt. Im Hinblick auf eine klare, dauerhafte Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern wäre eine solche Verschiebung zumindest problematisch.

B.

Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

85

ligtmgen ausgefüllt werden. Eine Mehrheitsbeteiligung liegt auch vor, wenn dem Bund nur die Mehrheit der Stimmrechte verbleibt288 . bb) "Eisenbahnen" Der Begriff "Eisenbahnen" hingegen steht in der Tradition der Deutschen Verfassungen seit 1849289 . Aus seiner Beibehaltung kann geschlossen werden, daß er gegenständlich denselben weiten Bereich urnfaßt wie der herkömmliche (staatliche) "Eisenbahn"-Begriff. Folglich erstreckt sich der Begriff "Eisen-bahnen" des Bundes LS. der Art. 73 Nr. 6 a GG und Art. 87 e GG auf die bis-her von den Bundeseisenbahnen DB und DR erbrachten Leistungen und alle für ihre Aufrechterhaltung unerläßlichen Fragen. Es findet also auch keine Trennung statt in Eisenbahnunternehmen, die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen (Eisenbahntransport-unternehmen) und Unternehmen, die eine Eisenbahninfrastruktur betreiben, sondern beide Bereiche werden von dem Begriff "Eisenbahnen" erfaßt290 . Im Gegensatz zu der bisherigen weiten Auslegung des Begriffs Bundes-"Eisenbahnen" in technischer Sicht, wonach dieser Begriff - historisch belegt - alle Bahnen urnfaßt, die in fester Spur laufen, einschließlich der Magnetschwebebahnen, soweit sie sich im Eigentum des Bundes befinden291 , versteht der Grundgesetzgeber den Begriff "Eisenbahnen" i.S. der Art. 73 Nr. 6 a GG und Art. 87 e GG nur noch in einern engen, klassischen Sinn. Entscheidendes technisches Kriterium des Begriffs "Eisenbah-nen" LS. des Art. 73 Nr. 6 a GG ist die Zugehörigkeit zum Gesamtsystem "Rad/Schiene". Die Begründung zu Art. 73 Nr. 6 a GG bestätigt, daß "[i]nsofern ... eine neue aU~intische Interpretation des Begriffs "Eisenbahn" durch den Verfassungsgesetzgeber [erfolgt]"2 . Die in § 1 Abs. 1 des Entwurfs eines neuen Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG)293 vorgesehene Abgrenzung der Eisenbahnen gegenüber anderen Schienenbahnen unter Zugrundelegung technischer294 und betrieblicher Ge-

288 Vgl. Schmidt-AßmannlRöhl, DOV 1994, 577 (579). 289 Vgl. § 28 des Art. VI Paulskirchenverfassung 1849: "... Eisenbahnen und deren Betrieb ... "; Art. 4 Nr. 8 RV 1871: "... das Eisenbahnwesen ... "; Art. 7 Nr. 19 WRV 1919: "... die Eisenbahnen ... " und schließlich Art. 73 Nr. 6 00: "... die Bundeseisenbahnen". 290 Vgl. aber auch den Entwurf eines neuen Allgemeinen Eisenbahngesetzes, BR-Drs. 131193, S. 28, wonach in § 3 Abs. 1 genau diese Trennung der öffentlichen Eisenbahnen in Eisenbahnverkehrsunternehmen und Eisenbahninfrastrukturunternehmen vorgenonunen wird. 291 Siehe oben I. Teil 2. Kapitel AII.2.b)aa). 292 BR-Drs. 130/93, S. 7. 293 BR-Drs. 131/93, S. 28. 294 Praktisch sind es damit zwei Grundmerkmale, die das System Eisenbahn in technischer Sicht kennzeichnen und seine Eigenschaften bestinunen: die Spurfilhrung des Rades und damit des Fahr-

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

sichtspunkte, muß insofern als in verfassungskonfonner Weise vorgenommene Begriffsdefinition angesehen werden. § lAbs. 1 AEG (neu) bestimmt: "Dieses Gesetz gilt filr Eisenbalmen. Es gilt nicht filr andere Schienenbahnen wie Magnetschwebebahnen, Straßenbalmen und die nach ihrer Bau- oder Betriebsweise älmlichen Bahnen, Bergbahnen und sonstige Bahnen besonderer Bauart."

Der Begriff "Schienenbahnen" ist somit der Oberbegriff, der alle spurgebundenen Verkehrssysteme umfaßt. Neben den Eigentumsverhältnissen ist rechtlicher Anknüpfungspunkt für die Frage der ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz daher das "Rad/Schiene"-System. cc) Die Trennung "Verkehr von Eisenbahnen" und Verkehrswege Die Trennung zwischen der Verkehrsart und den Verkehrswegen ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts an sich beim Eisenbahnverkehr nicht notwendig, weil zur "Eisenbahn der Schienenstrang als Verkehrsweg notwendigerweise gehört"295 . Da der Grundgesetzgeber in Art. 73 Nr. 6 a GG diese Trennung jedoch bewußt vorgenommen hat, kann der Begriff "Verkehr von Eisenbahnen" nur so verstanden werden, daß er die Gesetzgebungskompetenz auf die Verkehrsangelegenheiten beschränkt. Das bedeutet, daß dieser Teilbereich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes sämtliche, mit dem Verkehr der Eisenbahnen des Bundes zusammenhängenden Vorgänge, Personen und Tätigkeiten umfaßt, aber auch die Abwehr von Gefahren, die von außen auf den Verkehr einwirken296 . Hier fragt sich, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes wie bisher neben den spurgebundenen Verkehrsleistungen auch herkömmlich - im Rahmen der "Bundeseisenbahnen " - mit anderen Verkehrsmitteln erbrachte Verkehrsleistungen erfaßt. Im Gegensatz zu der umfassenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes über die" Bundeseisenbahnen " beschreibt Art. 73 Nr. 6 a GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Eisenbahnwesen zwar ausführlicher und gegliederter, so daß davon ausgegangen werden muß, daß der Grundgesetzgeber eine abschließende Aufzählung über die Gegenstände, die im Eisenbahnwesen dem Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugeordnet werden, vorgenommen hat. Der Begriff "Verkehr" umfaßt jedoch die Gesamtheit der Vorgänge, die im Bereich der Wirtschaft zeugs durch den Spurkranz sowie der geringe Rollwiderstand des Stahlrades auf der Stahlschiene, vgl.

Kracke, ZVW 1986, 145 (145).

295 296

BVerIDE

15, 1 (14).

Zur Auslegung des Begriffs "Straßenverkehr" in Art. 74 Nr. 22 GG vgl. BVerIDE 15, 1 (14); im Gegensatz dazu vgl. die weite Auslegung des Begriffs "Luftverkehr" i.S. des Art. 73 Nr. 6 GG, der "sämtliche mit dem Flugwesen unmittelbar zusammenhängenden Tätigkeiten und Anlagen" umfaßt, M/D/H/S-Maunz, GG, Art. 87 d Rn. 11 b); Hess. StGB, NJW 1982,1141 (\ 142).

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

87

der Raumüberwindung dienen297 . Folglich muß sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nicht nur auf den "Eisenbahnverkehr" der Eisenbahnen des Bundes, sondern wie bisher auch auf die mit anderen Verkehrsmitteln erbrachten Verkehrsleistungen - innerhalb eines Eisenbahnunternehmens des Bundes - beziehen, selbst wenn sie nicht ausschließlich dem öffentlichen Bahn-betrieb der Eisenbahnen des Bundes dienen. Ansonsten hätte der Grund-gesetzgeber angeordnet: "den Eisenbahnverkehr von '" Eisenbahnen des Bundes". Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes erstreckt sich somit auch künf-tig auf die von den "Eisenbahnen des Bundes" mit anderen Verkehrsmitteln erbrachten Verkehrsleistungen, wie z.B. Regelungen über die Eisenbahnfährdienste oder Speditionsleistungen. dd) Bau, Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen sowie die Erhebung von Entgelten Neben dem Eisenbahnverkehr besitzt der Bund aber auch weiterhin298 die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz über "den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes" und damit über die Infrastruktur "seiner" Bahnen sowie über "die Erhebung von Entgelten fiir die Benutzung dieser Schienenwege". Die Formulierung folgt der des Art. 74 Nr. 22 GG299 und beschreibt damit die Gesetzgebungskompetenz lediglich genauer als bisher. Inhaltlich ist die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes in diesem Bereich nach Art. 73 Nr. 6 a GG aber nicht geringer als die fiir die "Bundeseisenbahnen " nach Art. 73 Nr. 6 GG aF. b) Zwischenergebnis Der Begriff "Eisenbahnen des Bundes" wird in Art. 73 Nr. 6 a GG und Art. 87 e GG synonym verwandt. Art. 73 Nr. 6 a GG enthält eine Legaldefinition

dieses Begriffs. Der Begriff erfaßt alle Eisenbahnen, die dem Gesamtsystem "Rad/Schiene" angehören und sich ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes befinden. Der Sachbegriff "Eisenbahnen des Bundes" umfaßt - begrenzt auf das "Rad/Schiene"-Gesamtsystem - die Gegenstände, die gegenwärtig dem "Bundeseisenbahn "-wesen zugeordnet werden und fiir die der Bund die Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 Nr. 6 GG aF besitzt. 297 Siehe oben Fn. 181; vgl. auch die in Art. 6 Nr. 122 des ENeuOG, BR-Drs. 131/93, S. SO, vorgesehene Änderung des Verkehrssicherstellunsgesetzes i.d.F. der Bekanntmachung vom 8. Oktober 1968, BGBl. I S. 1082, wonach § 10 Abs. 1folgende Fassung erhalten soll: "Öffentliche Eisenbahnen sind gegenüber den Behörden und Dienststellen, die zur Erfilllung ihrer Aufgaben auf Verkehrsleistungen angewiesen sind, verpflichtet, mit ihren Verkehrsmitteln (Schienen-. Kraft- und Wasseifahrzeugen) Verkehrsleistungen zu erbringen" (Herv. v. Verf). 298 Siehe oben 1. Teil 2. Kapitel All.2.c). 299 VgI. BR-Drs. 130/93, S. 7.

88

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

2. "Eisenbahnverkehrsvenvaltung"

Die Verwaltungskompetenz des Bundes beschränkt sich künftig jedoch auf die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" für die Eisenbahnen des Bundes. Es ist folglich zu untersuchen, wie der Begriff "Eisenbahnverkehrsverwaltung" zu verstehen ist. Die Formulierung in Art. 87 e Abs. I S. I GG lehnt sich an Art. 87 d Abs. I S. I GG an und in der Begründung zu Absatz I wird klargestellt, daß der Begriff "Eisenbahnverkehrsverwaltung" parallel zu dem Begriff "Luftverkehrsverwaltung" auszulegen ist300 . Ebenso wie die "Luftverkehrsverwaltung" ist die "Eisenbahnverkehrs-verwaltung" daher als "Sicherheitsverwaltung" zu verstehen301 , die sich auf die überwachende hoheitliche Tätigkeit des Staates, nicht dagegen auf die "Eisenbahnverkehrsbetriebsverwaltung", d.h. die Führung von Eisenbahnverkehrsunternehmen bezieht. Den Behörden der Eisenbahnverkehrsverwaltung, die in bundeseigener Verwaltung geführt werden, obliegt künftig die Aufsicht über alle mit dem Eisenbahnverkehr - sowohl im Bereich des Transports als auch im Bereich der Eisenbahninfrastruktur - der Eisenbahnen des Bundes zusammenhängenden Personen, Sachen und Vorgänge, einschließlich der bahnpolizeilichen Aufgaben. Zur Eisenbahnverkehrsverwaltung gehören etwa die Bahnaufsicht, die Entscheidung über Betriebsgenehmigungen sowie die Planfeststellung von Schienenwegen. Die Tätigkeit der Behörden der Eisenbahnverkehrsverwaltung ist somit auf die beaufsichtigende Verwaltung beschränkt. Das Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen und das Betreiben von Eisenbahninfrastruktur muß nicht durch die Eisenbahnbehörde erfolgen. IV. Der AussagegehaIt des Artikel 87 e GG

Nach der Klärung des Umfangs der Verwaltungskompetenz des Bundes anhand der neuen Begrifflichkeiten in Art. 87 e GG, soll im folgenden für die Feststellung des künftigen verfassungsrechtlichen Tätigkeits- und Organisationsrahmens des Bundes im Eisenbahnwesen untersucht werden, welche Aussage dem Art. 87 e GG in Bezug auf das Sachgebiet "Eisenbahnverkehrsverwaltung" entnommen werden kann.

300 BR-Drs. 130193, S. 10. 301 Vgl. filr die Luftverkehrsverwaltung nur MlD/H/S-Maunz, GG, Art. 87 d Rn. 11.

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

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1. Der Zuständigkeitsgehalt

Unzweifelhaft ist Art. 87 e Abs. I GG eine Abgrenzungsnorm im Verhältnis Bund-Länder hinsichtlich der Ausführung von Bundesgesetzen302 . Diese Aussage folgt bereits aus seiner Stellung im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes. Art. 87 e Abs. I S. I GG weist die Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes der bundeseigenen Verwaltung zu, die - vorbehaltlich der aufgrund von Satz 2 zulässigen Abweichungen - obligatorisch ist. Die Norm enthält somit eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz des Art. 83 GG. Die Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern "ist eine wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips im Grundgesetz und zugleich ein Element zusätzlicher funktionaler Gewaltenteilung. Sie verteilt politische Macht und setzt ihrer Ausübung einen verfassungsrechtlichen Rahmen, der diese Machtverteilung aufrechterhalten und ein Zusammenwirken der verschiedenen Kräfte sowie einen Ausgleich widerstreitender Belange ermöglichen soll,,303 .

Hier stellt sich aber die Frage, ob die Abhängigkeit der Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG von der Mehrheitsbeteiligung an einem "seiner" Unternehmen mit dem Bundesstaatsprinzip in Einklang steht, denn "[d]as Grundgesetz hat es dem Bundesgesetzgeber nicht freigerbeIlt, ob und in welcher Weise er die Länder an der Ausfilhrung der Bundesgesetze beteiligen will ,,3 4.

Im Falle einer Minderheitsbeteiligung des Bundes an einem Eisenbahnunternehmen des Bundes würde das Unternehmen aber nicht mehr in die Verwaltungskompetenz des Bundes, sondern in die eines oder mehrerer Länder fallen (Art. 30, 83 GG). Umgedreht würde bei einer Mehrheitsbeteiligung des Bundes an einer privaten Eisenbahn - ein Vorgang, der zwar gegenwärtig nicht vorstellbar erscheint, aber bei veränderten wirtschaftlichen Bedingungen, insbesondere jedoch aufgrund umweltpolitischer Gesichtspunkte (Begrenzung oder gar Verbot des Individualverkehrs) durchaus nicht der Realität entbehrt305 - die Verwaltungskompetenz des oder der Länder erlöschen und die Verwaltungskompetenz des Bundes aufleben. Die Gefahr einer Verschiebung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern in Abhängigkeit von möglichen Zufallsergebnissen hinsichtlich des Kapitalanteils des Bundes an Eisenbahnen des Bundes soll laut

302 Siehe hierzu auch die Abbildung auf Seite 99. 303 BVerfGE 55, 274 (318 f). 304 BVerfGE 55, 274 (318). 305 Ebenso wie sich der Bund an Luftfahrtunternehmen oder Flughäfen beteiligt, könnte er sich z.B. auch an Bahnhöfen beteiligen.

90

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Begründung zu Art. 87 e Abs. 2 G(J306 indes durch die Einfiigung des Absatzes 2 gebannt werden 307 . Dieser bestimmt, daß der Bund "die Ober den Bereich der Eisenbahnen des Bundes hinausgehenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahr[nimmt), die ihm durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, übertragen werden". Absatz 2 ist damit Ausdruck des Gedankens der Bundeszuständigkeit für Angelegenheiten von überregionaler Bedeutung308 . Ganz auf der Linie einer lediglich konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 23 GG, ordnet die Vorschrift für diese Aufgaben die fakultative Bundesverwaltung an. Art. 87 e Abs. 2 GG bezieht sich nur auf die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" i.S. des Absatzes 1 und damit wie Art. 87 d GG und Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG nur auf die hoheitlichen Aufgaben, d.h. auf die öffentliche Verwaltung privater Verkehrsunternehmen, nicht auf die Errichtung und Unterhaltung einer staatlichen Verkehrsbetriebsverwaltung. Im Falle der Aufsicht über den Eisenbahnverkehr anderer Eisenbahnenverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland auf dem Schienennetz deutscher Bahnen309 erfaßt die Vorschrift allerdings auch staatliche Verkehrsunternehmen. Der Gesetzesvorbehalt ist in der Tenninologie des Art. 83 GG ein "Zulassen" des Grundgesetzes. Im Gegensatz zu Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG, der lediglich ein einfaches Einspruchsgesetz vorsieht, verlangt Art. 87 e Abs. 2 GG aber die Zustimmung des Bundesrates. Durch den grundgesetzlichen Zustimmungsvorbehalt für den Bundesrat wird jedoch verhindert, daß in dem fOderativen Gefüge "Systemverschiebungen" zu Lasten der Länder am Grundgesetz vorbei im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden310 . Solange die Verfassung nichts anderes bestimmt, haben die Länder die umfassende Verwaltungszuständigkeit. Insofern ist die klare, dauerhafte Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern gewahrt311 . Art. 87 e Abs. 1 GG weist dem Bund die Eisenbahnverkehrsverwaltung rur die Eisenbahnen des Bundes indes nicht umfassend zu, denn Satz 2 enthält

306 BR-Drs. 130/93, S. 11 f. 307 Vgl. auch Schmidt-AßmannIRtW, DOV 1994,577 (579). 308 Vgl. MlDIWS-Maunz, 00, Art. 89 Rn. 54. Sehr viel deutlicher kam dieser Gesichtspunkt allerdings noch in dem ursprünglichen Referentenentwurf (unveröffentlichter Entwurf des BMV vom 20. November 1992) zum Ausdruck, der in Art. 87 e Abs. 1 S. 3 00 bestimmte, daß der Bund "die über den Bereich eines Landes hinausgehenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahr[nimmt), die ihm durch Gesetz übertragen werden, daß der Zustimmung des Bundesrates bedarf'. 309 Dementsprechend sieht der Entwurf eines Gesetzes Ober die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes, BR-Drs. 131/93, S. 23 f, in § 3 Abs. 1 Nr. 2 vor, daß das Eisenbahn-Bundesamt Aufsichts- und Genehmigungsbehärde rur Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland filr das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland ist, soweit das Allgemeine Eisenbahngesetz nichts anderes bestimmt. 310 Vgl. BVerfUE48,127(178). 311 Bedenken bei Heinze, BayVBI. 1994,266 (266); Fromm, DVBI. 1994, 187 (192).

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

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eine fakultative Aufgabenübertragungsennächtigung - eine "zugelassene" Ausnahme des Grundgesetzes - zugunsten des einfachen Gesetzgebers: "Durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern übertragen werden."

Satz 2 stellt insoweit eine Ausnahme im Bereich der bundeseigenen Verwaltung dar. Sofern eine Kompetenzvorschrift, die eine Sachmaterie der bundeseigenen Verwaltung zuweist, überhaupt eine Beteiligung der Länder vorsieht, erfolgt dies bisher stets nur in Fonn der obligatorischen (Art. 90 Abs. 2, 104 a Abs. 3 S. 2, 108 Abs. 3 GG) oder fakultativen (Art. 87 b Abs. 2, 87 c, 87 d Abs. 2, 89 Abs. 2 S. 3 und 4, 120 a GG) Auftragsverwaltung nach Art. 85 GG. Es handelt sich um den einzigen Fall fakultativer Landeseigenverwaltung im Grundgesetz. Die Sonderstellung des Art. 87 e Abs. I S. 2 GG läßt sich aber insofern erklären, als den Ländern im Rahmen der Strukturrefonn der Bundeseisenbahnen die Aufgaben- und Finanzverantwortung im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs übertragen werden soll. Innerhalb dieses Bereichs müssen den Ländern dann Aufsichts- und Genehmigungsbefugnisse, also Teile des Gesetzesvollzuges als eigene Angelegenheiten eingeräumt werden312 . Sobald den Ländern Teile des Gesetzesvollzuges übertragen worden sind, handelt es sich hinsichtlich der Ausführung der Bundesgesetze im Bereich der Eisenbahnverkehrsverwaltung von Eisenbahnen des Bundes also um einen kombinierten Bundes-Landesrechtsvollzug. Hinsichtlich der Verwaltungszuständigkeit des Bundes im Bereich der Eisenbahnen haben sich zwischen dem Gesetzentwurf der Bundesregierung und der verabschiedeten Fassung des Art. 87 e GG vom 20. 12. 1993 keine inhaltlichen Änderungen ergeben. Die endgültige Fassung hat lediglich den grundgesetzlichen Zustimmungsvorbehalt für den Bundesrat den Absätzen I und 2 entnommen und in Absatz 5 hierfür einen eigenen Absatz geschaffen. Die Nonn hat jetzt folgenden Wortlaut: "Art. 87 e [Eisenbahnen des Bundes] (1) Die Eisenbahnverkehrsverwaltung rur Eisenbahnen des Bundes wird in bundeseigener Verwaltung gefilhrt. Durch Bundesgesetz können Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung den Ländern als eigene Angelegenheiten übertragen werden. (2) Der Bund nimmt die über den Bereich der Eisenbahnen des Bundes hinausgehenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahr, die ilun durch Bundesgesetz übertragen werden. (3) .. . (4) .. .

(5) Gesetze auf Grund der Absätze 1 bis 4 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen ferner Gesetze, die die Auflösung, die Verschmelzung und die Aufspaltung von Eisenbahnunternehmen des Bundes, die Übertragung von Schienen-

312 BR-Drs. 130/93, S. 11.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes wegen der Eisenbahnen des Bundes an Dritte sowie die Stillegung von Schienenwegen der Eisenbalmen des Bundes regeln oder Auswirkungen auf den Schienenpersonennahverkehr haben."

2. Der Organisationsgehalt

Neben der zuständigkeitsrechtlichen Aussage enthält Art. 87 e GG aber auch organisatorische Vorgaben 313 . Art. 87 e Abs. 1 GG legt die Art der Durchführung der der Materie der Vorschrift zuzuordnenden Aufgabe in eine bestimmte Richtung fest. "Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes" ist - vorbehaltlich des Satzes 2 - in bundeseigener Verwaltung zu organisieren. Ebenso wie Art. 87 d GG muß Art. 87 e Abs. 1 GG insbesondere als lex specialis zu Art. 87 GG gesehen werden314 . Art. 87 e Abs. 1 GG enthält aber keine Regelung des Verwaltungstyps - im Gegensatz zu Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF -, sondern begnügt sich in Satz 1 mit einer Verweisung auf die Vorschrift des Art. 86 GG und in Satz 2 mit einer Verweisung auf die des Art. 84 GG. Aus der eindeutigen Terminologie "wird in bundeseigener Verwaltung geführt" folgt aber, daß die "Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes" nur in unmittelbarer Bundesverwaltung geführt werden kann315 . Hingegen sagt Art. 87 e Abs. 1 GG nichts über den notwendigen und zulässigen Behördenaufbau. Der Bund hat insofern die volle Freiheit, wie er die bundeseigene Verwaltung organisatorisch gestalten will. Ebenso wie bei Art. 87 d GG ist auch hier ein mehrstufiger Aufbau mit Oberbehörden möglich316 , nicht aber notwendig317 . Nach Inkrafttreten des Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG hat der Bundesverkehrsminister auf Grund des Eisenbahnneuordnungsgesetzes vom 27. 12. 1993 durch Organisationserlaß vom 31. 12. 1993 das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) als ihm unmittelbar nachgeordnete Oberbehörde mit einstufigern Verwaltungsaufbau mit Sitz in Bonn geschaffen318 . Fraglich ist dagegen, in welchen Verwaltungstypen der Bund - im Falle einer Übertragung nach Art. 87 e Abs. 2 GG - die überregionalen Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung wahrzunehmen hat. Über den Verwaltungstyp und den hierzu notwendigen und zulässigen Behördenaufbau ist in Art. 87 e 313 Siehe hierzu die Abbildung auf Seite 99. 314 Für Art. 87 d GG vgl. Trampier, Flugsicherung, S. 97 fm.w.N. in Fn. 11. 315 AA Jarass/Pieroth, GO, Art. 87 e Rn. 1. 316 Zweifelnd Heinze, BayVBI. 1994,266 (268). 317 Vgl. auch Art. 3 § 2 Abs. 1 ENeuOG, BR-Drs. 131193, S. 23, wonach zur Entlastung des Bundesministers filr Verkehr von Verwaltungsaufgaben ein Eisenbahn-Bundesamt als Bundesoberbehörde eingerichtet wird. 318 Vgl. Heinze, BayVBI. 1994,266 (267).

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

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Abs. 2 GG nichts bestimmt. Absatz 2 ist zunächst in Anlehnung an Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG fonnuliert 319 , der bestimmt, daß der Bund "die über den Bereich eines Landes hinausgehenden staatlichen Aufgaben der Binnenschiffahrt und die Aufgaben der Seeschiffahrt wahr[nimmt), die ihm durch Gesetz übertragen werden".

Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG enthält wie Art. 87 e Abs. 2 GG keine Festlegung auf bestimmte Verwaltungstypen. Art. 89 Abs. 2 S. 2 GG ist aber i.Y.m. Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF zu lesen, der die Verwaltung der Schiffahrt ausdrücklich der unmittelbaren Bundesverwaltung zuweist. Eine generelle Zuordnung der "Eisenbahnverkehrsverwaltung" zur bundeseigenen Verwaltung ist dagegen im Grundgesetz nicht vorgesehen. Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG bezieht sich ausdrücklich nur auf die "Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes". Daraus läßt sich der Schluß ziehen, daß Art. 87 e Abs. 2 GG dem Bund die Wahl des Verwaltungstyps läßt. Für diese Ansicht spricht auch die Begründung des Gesetzesentwurfes zur Einfügung des Art. 87 e GG. Danach sollen im Falle des Eintritts eines Eisenbahnunternehmens des Bundes in die Landeskompetenz nach Art. 30, 83 GG - aufgrund möglicher Kaptalverschiebungen -, verkehrspolitisch sinnvolle Übertragungen von landesübergreifenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung gleichwohl durch den Bund vorgenommen werden können. Die Begründung verweist hierbei insbesondere auf die Aufsicht über Eisenbahnverkehrsunternehmen mit Sitz im Ausland auf dem Schienennetz deutscher Eisenbahnen und die aus der Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes abgeleitete Bundeskompetenz für die Bahnpolizei. Neben diesem Aspekt der Bundeszuständigkeit für überregionale Aufgaben, wird kein politischer Wille der Schöpfer des Art. 87 e Abs. 2 GG erkennbar, Organisations- oder Rechtsfonnen für die überregionalen Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung zu nonnieren. Der Entwurf sieht weiterhin vor, daß der neue Art. 87 e GG folgenden Absatz 3 erhält: "Eisenbahnen des Bundes werden als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Fonn gefilhrt. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt".

Durch die Verankerung der Führung der Eisenbahnen des Bundes in privatrechtlicher Fonn im Grundgesetz wird die rechtliche Voraussetzung zur Neudefinition der Unternehmensverfassung der bisherigen Bundeseisenbahnen geschaffen. Damit wird einer grundlegenden Forderung der Regierungskommission Bundesbahn nach untemehmerischer Unabhängigkeit und Verantwortlichkeit der Eisenbahnen des Bundes entsprochen320 . Künftig ist es dem Bund damit grundgesetzlieh verwehrt, Eisenbahnen als Bestandteil der Eisenbahnverkehrsverwaltung zu verwalten. Absatz 3 Satz 1 ist als reine Organisationsvorgabe zu verstehen: Ist eine Eisenbahn ganz oder mehrheitlich im Eigentum 319 BR-Drs. 130/93, S. 12. 320 Vgl. Regierungskommission Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 28.

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2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

des Bundes, so muß sie als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form geführt werden. Die Organisationsvorgabe setzt eine Umwandlung der bisher als Sondervermögen geführten Bundeseisenbahnen voraus. Dafür verleiht Art. 143 a Abs. 1 GG dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit: Art.

143 a (Neuordnung der Eisenbalmen des Bundes)

(I) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über alle Angelegenheiten, die sich aus der Umwandlung der in bundeseigener Verwaltung gefilhrten Bundeseisenbahnen in Wirtschaftsunternehmen ergeben. Artikel 87 e Abs. 5 findet entsprechende Anwendung. Beamte der Bundeseisenbahnen können durch Gesetz unter Wahrung ihrer RechtssteIlung und der Verantwortung des Dienstherrn einer privat-rechtlich organisierten Eisenbahn des Bundes zur Dienstleistung zugewiesen werden. (2) Gesetze nach Absatz I filhrt der Bund aus. (3) Die Erfilllung der Aufgaben im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs der bisherigen Bundeseisenbalmen ist bis zum 31. Dezember 1995 Sache des Bundes. Dies gilt auch filr die entsprechenden Aufgaben der Eisenbahnverkehrsverwaltung. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt, das der Zustinunung des Budnesrates bedarf."

Aufgrund erheblicher Widerstände seitens der Länder hat die endgültige Fassung des Textes des Art. 87 e GG nachhaltige Ergänzungen im Laufe der parlamentarischen Beratungen erhalten. Die verabschiedete Fassung des Absatzes 3 lautet: "Eisenbahnen des Bundes werden als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form gefilhrt. Diese stehen im Eigentum des Bundes, soweit die Tätigkeit des Wirtschaftsunternehmens den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen umfaßt. Die Veräußerung von Anteilen des Bundes an den Unternehmen nach Satz 2 erfolgt auf Grund eines Gesetzes, die Mehrheit der Anteile an diesen Unternehmen verbleibt beim Bund. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt."

Während der Regierungsentwurf keine Garantie des dauerhaften Eigentums des Bundes an seinen Eisenbahnen enthielt, normiert Art. 87 Abs. 3 S. 2, 3 GG Festlegungen zum Eigentum des Bundes. Diese stellen einen Ausgleich zu den noch weitergehenden Forderungen des Bundesrates dar, das Eigentum an Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes ganz beim Bund zu belassen32I . Der verfassungsrechtlich vorgegebenen Unternehmensform des privaten Rechts ist ein materieller Formenbegriff zugrunde zu legen. Privat-rechtliche Formen sind nur solche, die in einer für alle geietenden Rechtsordnung auch sonst Verwendung finden. Maßgeschneiderte Formen, die sich für die in Art. 87 e Abs. 3 S. 2 GG herausgehobenen Infrastrukturuntemehmen anbieten könnten, sind unzulässig322 . In Betracht kommen nur Kapitalgesellschaften323 . Nur sie können "im Eigentum des Bundes stehen" (so Art. 73 Nr. 6 a GG), und nur an ihnen kann der Bund "Anteile" halten" (so Art. 87 e Abs. 3 321 322 323

Vgl. BT-Drs. 12/6280, S. 8. Vgl. Schmidt-AßmannIR6hl, DÖV Vgl. Heinze, BayVBI.

1994, 577 (580). 1994,266 (266).

B. Der Gesetzesentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Grundgesetzes

95

S. 3 GG). Nicht vorgegeben ist hingegen die Zahl der Unternehmen und damit die Aufgliederung oder Zusammenfassung der bisherigen "Bundeseisenbahnen ". Die Teilungsregelungen des § 2 DBGr(J324 sind folglich eine freie gesetzgeberische Entscheidung325 . Die Eisenbahnen des Bundes sind unabhängig von Rechtsform und Beteiligungsverhältnissen als Wirtschaftsunternehmen zu führen. Darin liegt die Entscheidung für eine kaufmännische Führung, die wettbewerbs- und gewinnorientiert ist. Der bisher den" Bundeseisenbahnen " auferlegte Gemeinwohlauftrag (vgl. § 28 Abs. 1 BbG) ist für die "Eisenbahnen des Bundes" entfallen. Es ist jetzt verfassungsrechtlich verwehrt, gemeinwirtschaftliehe Ziele als Unternehmensziele der "Eisenbahnen des Bundes" auszuweisen326 . Der endgültigen Fassung des Art. 87 e Abs. 3 S. 2 GG liegt die Unterscheidung von Eisenbahnverkehrsunternehmen und Eisenbahninfrastrukturunternehmen zugrunde. Das Betreiben einer Infrastruktur umfaßt den Bau und die Unterhaltung von Schienenwegen, die Führung von Betriebsleit- und Sicherheitssystemen sowie die dazugehörigen Gebäude und Anlagen (vgl. auch § 2 Abs. 3 AEG neu 327 ). Die Eisenbahninfrastrukturunternehmen müssen gemäß Absatz 3 Satz 2 im Eigentum des Bundes stehen. Die Bestimmung ist überflüssig, denn sie bezieht sich ausschließlich auf Eisenbahnen des Bundes, die nach der Legaldefinition des Art. 73 Nr. 6 a GG stets im Eigentum des Bundes stehen. Werden sie veräußert, handelt es sich nicht mehr um Eisenbahnen des Bundes. Art. 87 e Abs. 3 GG ist dann nicht mehr anwendbar. Da das Ziel des Art. 87 e Abs. 3 S. 2 GG wohl die Festschreibung eines Veräußerungsverbots für Eisenbahninfrastrukturunternehmen des Bundes sein soll, dieses aber detailliert in Art. 87 e Abs. 3 S. 3 GG geregelt ist, kann dem Art. 87 e Abs. 3 S. 2 GG allenfalls eine KlarsteIlungsfunktion zukommen. Hinsichtlich der Eisenbahnverkehrsunternehmen beinhaltet Art. 87 e Abs. 3 GG keine Privatisierungsschranke. 3. Der Aufgabengehalt

Entscheidend für die Beantwortung der Frage nach einer zukünftigen verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundes zum Tätigwerden im Eisenbahnwesen ist, ob die Norm neben der zuständigkeitsrechtlichen Aussage und den organisatorischen Vorgaben auch einen aufgabenrechtlichen Gehalt besitzt. Zwar ist der Bund verpflichtet, die hoheitlichen Aufgaben im Bereich des Eisenbahnwesens für die Eisenbahnen des Bundes wahrzunehmen. Aus der Begrenzung 324 325 326 327

BGBI. 11993, s. 2386. Vgl. Schmidt-AßmannlRähl, DÖV Vgl. Schmidt-AßmannlRähl, DÖV BGBI. I 1993, S. 2397.

1994, 577 (580). 1994, 577 (581); Fromm, DVBI. 1994, 187 (191).

96

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

der Verwaltungskompetenz des Bundes auf die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" in Art. 87 e Abs. 1 S. 1 GG folgt jedoch, daß die Kompetenz keine staatliche Aufgabe beinhaltet, selbst, d.h. unmittelbar als Bund, Eisenbahnverkehr zu betreiben. Das Grundgesetz verzichtet nach dem Gesetzesentwurf künftig auch im Eisenbahnwesen wie bereits in den anderen Verkehrsbereichen Luftverkehr (Art. 87 d GG), Wasserstraßenverkehr (Art. 89 GG) sowie Fernstraßenverkehr (Art. 90 GG) - auf eine grundgesetzlich verankerte Verkehrsbedienungspflicht des Bundes. Im Gegensatz zu Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF ist Art. 87 e Abs. 1 GG daher nicht als umfassende Aufgabennorm zu interpretieren. Es bleibt die Frage, ob die Norm trotzdem auch weiterhin die staatliche Verantwortung des Bundes im Bereich des Eisenbahnwesens für die Eisenbahninfrastruktur "seiner" Eisenbahnen beinhaltet. Gegen eine solche Verpflichtung spricht allerdings, daß der Grundgesetzgeber dem Bund nur noch die Verwaltungskompetenz für die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" überträgt und damit wie in der vergleichbaren Grundgesetzbestimmung des Art. 87 d Abs. 1 S. 1 lediglich die Verwaltung im traditionellen Rechtsverständnis. Darüber hinaus ist während des Gesetzgebungsverfahrens eine fehlende grundgesetzliche Sicherung des staatlichen Infrastrukturauftrags durchaus kritisiert worden328 . Wenn also der vorgelegte Entwurf Gesetz wird, muß davon ausgegangen werden, daß der Grundgesetzgeber einen staatlichen Infrastrukturauftrag bewußt nicht im Grundgesetz verankern wollte. Ansonsten hätte er dies sicherlich deutlicher ausgedrückt. Art. 87 e Abs. 1 GG beinhaltet daher auch keine staatliche Verantwortung des Bundes für die Eisenbahninfrastruktur der Eisenbahnen des Bundes. Der Bund ist also künftig auch nicht mehr grundgesetzlich verpflichtet, selbst einen Kembestand an Eisenbahninfrastruktur aufrechtzuerhalten329 . Das Grundgesetz wendet sich somit von dem, das Eisenbahnwesen in Deutschland seit der Weimarer Reichsverfassung von 1919 beherrschenden Staatsbahngedanken ab und kehrt wieder zu einer lediglich aufsichtsrechtlichen Tätigkeit des Zentral staates zurück. Der Staat begnügt sich mit der Überwachung des privaten Eisenbahnbetriebs330 .

328 Vgl. die Berichte über die Stellungnahme der SPD-Fraktion zu den Gesetzesentwürfen in DB 1993, 199 (202), in denen die fehlende grundgesetzliche Sicherung des staatlichen Infrastrukturauftrags kritisiert wird. 329 Vgl. auch § 1 Abs. I S. I des Entwurfs filr ein Gesetz über den Bau und die Finanzierung der Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes, BR-Drs. 13 1193, S. 24, der bestinunt: "Der Bund kann Investitionen ... in die Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes finanzieren" (Herv. v. Verf.). 330 Ebenso wie im Bereich der Luftfahrt der Bau, Ausbau und Betrieb der von den öffentlichen Gebietskörperschaften getragenen und dem allgemeinen Verkehr zur Verfilgung stehenden Flugplätze als Aufgaben der öffentlichen Verwaltung qualifiziert werden, bleibt die Vorhaltung des öffentlichen Eisenbahnschienennetzes aber auch künftig eine Aufgabe der staatlichen Leistungsverwaltung (in der Form des Privatrechts). Dies folgt bereits aus dem Sozialstaatsprinzip, denn der Staat scham mit den öffentlichen Verkehrswegen und Verkehrsanlagen rur wichtige Formen der Grundrechtsausübung erst

8. Der Gesetzesentwurf der Bundesregienmg zur Änderung des Grundgesetzes

97

Die während des Gesetzgebungsverfahrens von Seiten der Länder vorgebrachte Kritik hat sich jedoch in der endgültigen Fassung des Art. 87 e GG niedergeschlagen. Neben der verfassungsrechtlichen Festlegung der EigentümersteIlung des Bundes bei den Eisenbahninfrastrukturunternehmen in Absatz 3, hat der Art. 87 e GG folgenden Absatz 4 erhalten: "Der Bund gewährleistet, daß dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den VerkehrsbedürfiJissen, beim Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung getragen wird. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt."

Die Vorschrift normiert die staatliche Grundverantwortung des Bundes für das Eisenbahnwesen. Die staatliche Grundverantwortung trifft den Bund als solchen, nicht die als Wirtschaftsunternehmen zu führenden Eisenbahnen des Bundes. Ziel des Art. 87 e Abs. 4 i. Y.m. Art. 87 e Abs. 3 S. 2, 3 GG ist es, die dauerhafte Verantwortung des Bundes für die Eisenbahninfrastruktur sicherzustellen. Der Gesamtstaat behält somit auch nach der Strukturreform grundgesetzlieh verankert - die Verantwortung für den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen. Eine materielle Privatisierung ist ausgeschlossen. Art. 87 e Abs. 4 GG enthält somit nicht nur eine "politische Verantwortung" des Bundes für die Infrastruktur und dem Gemeinwohl dienende Verkehrsangebote seiner Eisenbahnen331 . Die staatliche Grundverantwortung ist vor allem mit Mitteln des Eisenbahnverwaltungsrechts wahrzunehmen. Dazu zählen insbesondere Genehmigungsverfahren für Streckenstillegungen, aber auch die entgeltliche Anforderung gemeinwirtschaftlicher Leistungen. Zudem bleibt der Bund Mehrheitseigentümer der Infrastrukturunternehmen. Er kann somit über seine EigentümersteIlung entscheidenden Einfluß auf die Ausrichtung dieser Unternehmen ausüben und muß dies im Sinne des Art. 87 e Abs. 4 auch tun332 . Art. 87 e Abs. 4 GG enthält eine institutionelle Garantie in dem Sinne, daß der Bund für die Erhaltung eines Eisenbahnnetzes als solches garantieren muß. Die Bestimmung enthält aber - wie auch schon der Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF - keine Bestandsgarantie für einzelne Strecken. Aus Art. 87 e Abs. 4 GG folgt auch keine Privatisierungsschranke für Eisenbahnverkehrsunternehmen des Bundes, mit der Einschränkung, daß sich der Bund seiner Verantwortung aus Absatz 4 nicht durch eine vollständige Veräußerung seiner Eisenbahnverkehrsunternehmen entziehen darf.

die faktischen Grundlagen. Insofern bleibt auch der Zentralstaat weiterhin in der Verantwortung, filr ein öffentliches Schienennetz zu sorgen. 331 So aber BT-Drs. 12/6280, S. 12; Fromm, DVBI. 1994, 187 (192). Vgl. dagegen Heinze, BayVBI. 1994, 266 (269), der von einer Grundversorgungsaufgabe des Bundes spricht. 332 AA Schmidt-AßmannlR6hl, DÖV 1994, 577 (584). 7 G. Schul/.

98

2. Kap. : Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

Die Gewährleistungspflicht des Art. 87 e Abs. 4 GG kann auch nicht als eine Übergangsvorschrift rur die Umstellungsphase, d.h. bis zu einer Privatisierung angesehen werden333 . Vielmehr ist der Bund dauerhaft verpflichtet, ein angemessenes Verkehrsangebot zu gewährleisten. Gelingt das nicht durch private Verkehrsunternehmen, muß der Bund mit eigenen Unternehmen tätig werden.

333 So aber Schmidt-AßmannIRöhl, DÖV 1994, 577 (582).

~

I~

entspricht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 a GG I .-:

Absatz 3 Wirtschaftsuntemelunen in privat-rechtlicher Form; Veräußerungsverbot filr Infrastrukturuntemelunen

=>

J..

kombinierter Bundes-Landesrechtsvoßzug

J..

U

-

'I

Art.84GG Ausnahme innerhalb der bundeseigenen Verwaltung; sonst nur obligatorisehe oder fakultative Auftragsverwaltung nach Art. 85 00

U

Art. 86 GG unmittelbare Bundesverwaltung ("wird ... gefilhrt") - mit oder ohne eigenem Verwaltungsunterbau -

.1-

SatzZ fakultative Landesvenfaltung durch Zustinunungsgesetz. Absatz 5 (= Zulassen i.S. des Art. 83GG

J..

Satz I (grundsätzlich) in bundeseigener Venfahung

Absatz I ... filr Eisenbahnen des Bundes (= Art. 73 Nr. 6 a GG)

Artikel 87 e GG EisenbahnveMhrsvenfaitung

ilberregionaler Bedeutung

U Art.84GG (grundsätzlieh)

J..

Art.86GG (durch Zustimmungsgesetz) Wahl des Verwaltungstyps bleibt offen

U

fakultative Bundesvenfaltung durch Zustinunungsgesetz, Absatz 5 (= Zulassen i.S. des Art. 83 00)

r------:"A"!"bsa~tz-Z:----...., ... in Angelegenheiten von

~

entspricht der lediglich konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74Nr.23GG

Absatz 4 staatliche Grundverantwortung

--- - I

Das (künftige) Verhiltnis zwischen Bund und Ländern hinsichtllch der AWlführung von Bundesgesetzen im Bereich der EisenbahnveMhrsvenfaitung und die verfassungsrechtlichen Vorgaben ihrer Organisation

100

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

C. Gesetze und Verordnungen des Eisenbahnwesens des Bundes Im folgenden werden kurz die wichtigsten einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen für das Eisenbahnwesen des Bundes dargestellt. I. Die bisherigen einfachgesetzlichen Rechtsgrundlagen

1. Das Allgemeine Eisenbahngesetz

Die wichtigste Rechtsgrundlage bildet das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) vom 29. März 1951 334 . Das AEG enthält, da die Grundsatzbestimmungen der Weimarer Reichsverfassung über das Eisenbahnwesen (Art. 89 96 WRV) nicht in das Grundgesetz übernommen worden sind, gewissermaßen als "Grundgesetz für das Eisenbahnwesen"335 , die für alle Eisenbahnen gültigen Bestimmungen, die vordringlich einer bundeseinheitlichen Regelung bedurften336 . Es erfaßt gleichermaßen bundeseigene und nichtbundeseigene Eisenbahnen; in vollem Umfang die Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs, in beschränktem Umfang die nicht dem öffentlichen Verkehr dienenden Eisenbahnen. Gemäß § 2 Abs. 1 AEG dienen Eisenbahnen dem öffentlichen Verkehr, "wenn sie nach ihrer Zweckbestimmung jedermann zur Personen- oder zur Güterbeförderung benutzen kann".

Das "Kernstück" des AEG ist § 3, der sich auf "Rechtsverordnungen über den Bau, den Betrieb und den Verkehr sowie die Eisenbahnstatistik" bezieht. Das AEG geht davon aus, daß alle im Bundesgebiet gelegenen Schienenwege, auf denen ein einheitlicher Lauf von Verkehrsmitteln möglich ist, in technischer und betrieblicher Hinsicht eine Einheit bilden und will daher die rechtlichen Voraussetzungen für die Begründung und Aufrechterhaltung dieser Einheit schaffen337 . Das AEG enhält folglich einheitliche Begriffsbestimmungen, Regelungen, die die Einheitlichkeit von Bau, Betrieb, Signalwesen, Tarifen und Statistik, Fragen des Umweltschutzes, die Aufgaben der öffentlichen Eisenbahnen, die Eisenbahnaufsicht, die Ausgleichspflichten für den Eisenbahnen auferlegte "betriebsfremde" Lasten (gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen) sowie die Koordinierungsaufgaben zwischen den Verkehrsträgern betreffen338 . 334

BGB!. I S.

225, 438; zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli 1992, BGB!. I S. 1379. 75.

335 Langkovel, Die nichtbundeseigenen Eisenbahnen, S.

336 In diesem Sinne auch die Amtliche Begründung zum Entwurf eines Allgemeinen Eisenbahngesetzes, BT-Drs. 1/1342, S. 7; vgl. v. Kunowski, Ordnung des Wettbewerbs, S. 97. 337 Sarter/Kittel, Die Deutsche Bundesbalm, S. 263 f. 338

Vgl. Finger, Das Deutsche Bundesrecht, VI B 10, S.

6.

C. Gesetze und Verordnungen des Eisenbalmwesens des Bundes

101

Das AEG regelt das Eisenbahnwesen nicht erschöpfend. Es läßt insbesondere hinsichtlich der nichtbundeseigenen Eisenbahnen339 - der Verteilung der Eisenbahnhoheit in der Bundesrepublik Deutschland entsprechend340 - den deutschen Ländern weiten Spielraum, die von ihm nicht geregelten Fragen, wie z.B. die erforderlichen Regelungen über die Verteilung des Eisenbahnunternehmungsrechts, Bau-, Betriebs- und Unterhaltungspflichten, Tarifgenehmigungen etc., durch landesrechtliche Bestimmungen zu ordnen341 . Gemäß Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 1 des Einigungsvertrags342 ist das AEG im Gebiet der früheren DDR in Kraft getreten, wobei das Sondervermögen "Deutsche Reichsbahn" dem Sondervermögen "Deutsche Bundesbahn" gleichsteht343 .

2. Das Bundesbahngesetz Das Bundesbahngesetz (BbG) vom 13. Dezember 1951 344 enthält rur die, durch das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn vom 2. März 1951 345 geschaffenen bundeseigenen Eisenbahnen LS. des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF346 , eine abschließende Regelung rur ihren Betrieb und ihre Verwaltung347 . Gemäß Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 3 des Einigungsvertrags348 sind die Vorschriften des BbG sinngemäß auf das Sondervermögen "Deutsche Reichsbahn" anzuwenden. § 1 339 Die nichtbundeseigenen Eisenbalmen des Bundesgebietes, die seit dem 10. Mai 1950 im "Verband Deutscher Nichtbundeseigener Eisenbalmen E.V. (VDNE)" mit Sitz in Gütersloh (Westfalen) zusammengefaßt sind, vgl. SarterlKittel, Die Deutsche Bundesbahn, S. 263, besitzen gegenwärtig nur regionale Bedeutung. Sie betreiben etwa 20% des Nebenstreckennetzes der alten BundesUlnder. Aufgrund der sehr viel kürzeren Transportweite (im Verhältnis zur Deutschen BundesbaIm) erbringen sie zwar nur 0,5% der gesamten Güterverkehrsleistung (in Tonnenkilometern) in den alten Bundesländern, sie bewegen damit aber über 6% des gesamten Güterautkommens (in Tonnen), vgl. Regierungskommisssion Bundesbahn, Bericht vom Dezember 1991, S. 26. 340 Siehe oben 1. Teil 1. Kapitel. 341 Sarter/Kittel, Die Deutsche Bundesbahn, S. 263. 342 Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag - vom 31. August 1990, BGBI. II S. 889. 343 Zu den Auswirkungen des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland auf das Eisenbalmwesen im vereinten Deutschland vgl. Freise, TranspR 1991, 165 (165 ff). 344 BGB!. I S. 955, zuletzt geändert durch das dritte Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990, BGBI. I S. 1221; zur Entstehungsgeschichte des BbG vgl. Beer, DB 1951,860 (860 ff). 345 BGBI. S. 155. 346 Das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen BundesbaIm bestimmt in § 1 Abs. 1 S. 1, daß das Eigentum und alle sonstigen Vermögensrechte des Deutschen Reiches, die zum bisherigen Sondervermögen "Deutsche Reichsbahn" gehörten, mit Wirkung vom 24. Mai 1949 als Sondervermögen "Deutsche BundesbaIm" Vermögen des Bundes seien. 347 Vgl. Wessei, DVB!. 1952,229 (229). 348 Siehe oben Fn. 324.

102

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

BbG gewinnt daher nach dem Einigungsvertrag einen neuen Aussagegehalt: Bundeseisenbahnvermögen wird nicht mehr nur unter dem Namen "Deutsche Bundesbahn", sondern auch unter dem Namen "Deutsche Reichsbahn" als nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes mit eigener Wirtschafts- und Rechnungsführung verwaltet. Neben der Rechtsstellung legt das BbG die Aufgaben der Sondervermögen "Deutschen Bundesbahn" und "Deutsche Reichsbahn" fest, bestimmt ihre Organe und deren Aufgaben und regelt insbesondere auch die Aufsichtsmöglichkeiten des Bundesministers für Verkehr, einschließlich des Rechts des Ministers, für die Bundeseisenbahnen "Deutsche Bundesbahn" und "Deutsche Reichsbahn" die allgemeinen Anordnungen zu erlassen, die erforderlich sind, um den Grundsätzen der Politik des Bundes Geltung zu verschaffen349 . 3. Die Eisenbahn-Verkehrsordnung

Die Eisenbahn-Verkehrsordnung (EVO) vom 8. September 1938350 ist für den Eisenbahnverkehr die Rechtsquelle "von zentraler Bedeutung"351 . Sie regelt die Bedingungen für die Beförderung von Personen und Gütern auf der Schiene. So legt sie unter anderem die Beförderungspflicht (§§ 2, 53 EVO i.Y.m. § 453 HGB), die Tarifpflicht (§ 6 EVO) und die sogenannte Fahrplanpflicht (§ 3 EVO) fest. Grundlage ihrer Vorschriften bildet das Handelsrecht. Ursprünglich aufgrund der Ermächtigung des § 458 HGB (aF) erlassen, ist gegenwärtig Ermächtigungsgrundlage für die EVO der die Regelung des § 458 HGB (aF) ersetzende § 3 Abs. 1 AEG. Nach Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 4 des Einigungsvertrages352 gilt die EVO im Gebiet der ehemaligen DDR353 mit den für das Netz der Deutschen Reichsbahn nach § 5 Abs. 2 EVO genehmigten Beförderungsbedingungen. Ferner sind im Verkehr zwischen den Deutschen Bahnen abweichend von § 7 EVO Sonderabmachungen in dem Umfang zulässig, wie sie Art. 6 § 4 der Einheitlichen Rechtsvorschriften für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern (ERlCIM) - Anhang

349 Zu den Hoheitsrechten der Bundesregierung im Bundesbahnwesen vgl. Ottmann, DB 1951, 847 (853 f). 350 RGBI. II S. 663, zuletzt geändert durch Verordnung vom 30. Juni 1989, BGBI. I S. 1273. 351 GoltermanniKonow, EVO, Einl. Anm. 10 B.I.l)a).

352 353

Siehe oben Fn. 324. Mit dem Beitritt der neuen Länder zur Bundesrepublik Deutschland ist der Eisenbahntransport aus den neuen (Deutsche Reichsbahn) in die alten (Deutsche Bundesbahn) Bundesländer kein grenzüberschreitender Verkehr mehr nach § 1 Abs. 2 EVO, vgl. OLG DOsseldorf, TranspR 1993, 56

(57).

C. Gesetze und Verordnungen des Eisenbalmwesens des Bundes

B zum Übereinkommen über den (COTIF)354 vorsieht.

103

internationalen Eisenbahnverkehr

4. Die Eisenbahn-Bau- und Verkehrsordnung

Die Eisenbahn-Bau- und Verkehrsordnung (EBO) vom 8. Mai 1967355 hat die Aufgabe, Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwenden (vgl. § 2 EBO). Sie gilt für alle Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs mit normaler Spurweite (§ 1 Abs. 1 EBO) und enthält Regelungen, die die technischen Standards für die Eisenbahnanlagen (Spurweite, Gleisbogen, Gleisabstände etc.)356, die Eisenbahnfahrzeuge (Begrenzungen der Fahrzeuge, Bremsen, Bodenhöhe etc.)357, den Bahnbetrieb (Art und Länge der Züge, Fahrordnung, Zugfolge, Fahrgeschwindigkeit etc.)358, aber auch die persönlichen Voraussetzungen des Personals (Mindestalter, Seh- und Hörvermögen etc.)359 festlegen. Schließlich enthält die EBO die spezialgesetzlichen Vorschriften für die Sicherheit und Ordnung auf dem Gebiet der Bahnanlagen (§§ 55 ff. EBO) einschließlich einer bahnpolizeilichen Generalermächtigung (§ 55 Abs. 1 EBO). Nach Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt III, Ziff. 6 des Einigungsvertrages360 gilt die EBO im Gebiet der ehemaligen DDR mit der Maßgabe, daß für die bestehenden Anlagen die in § 3 EVO genannten Stellen die Fortgeltung von Vorschriften der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 17. Juli 1928361 bis zum 3l. Dezember 1993 zulassen können und, daß die Angehörigen des Bundesgrenzschutzes (BGS) mit bahnpolizeilichen Aufgaben als Bundesbahnbeamte LS. des § 60 Abs. 1 Nr. 1 EBO und entsprechend die Behörden des BGS mit derartigen Aufgaben als Bahnpolizeibehörden i.S. des § 61 EBO gelten. Das "Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz" vom 23. Januar 1992362 ist am 1. April 1992 in Kraft getreten.

354 BGBI. 11 1985, S. 224; geändert durch BGBI. 11 1990, S. 1663 und 11 1991, S. 679. Zur Teilrevision 1989 (1990 des COTIF siehe Mutz, TranspR 1992, 126 (126 ff.); zu den neueren Entwicklungen des COTIF siehe ebenfalls Mutz, TranspR 1994, 173 (173 ff.). 355 BGBI. 11 S. 1563, zuletzt geändert durch Verordnung vom 8. Mai 1991, BGBI. I S. 1098. Zur Novellierung der EBO siehe Eiermann, NZV 1991,416 (416 ff.). 356 VgI. §§ 4 ff. EBO. 357 VgI. §§ 18 ff. EBO. 358 VgI. §§ 34 ff. EBO. 359 Vgl. §§ 47 ff. EBO. 360 Siehe oben Fn. 324. 361 RGBI. 11 S. 541, zuletzt geändert durch Verordnung vom 23. Juli 1943, RGBl. 11 S. 36l. 362 BGBI. I S. 178; ausfuhriich hierzu Schreiber, DVBI. 1992,589 (589 ff.).

104

2. Kap.: Rechtliche Grundlagen des Eisenbahnwesens des Bundes

11. Das Gesamtpaket der Gesetzesentwürfe zur Strukturreform der Bundeseisenbahnen

Die mit der Bahnstrukturreform vorgesehene Neuordnung des Eisenbahnwesens des Bundes und der Länder sieht neben Änderungen des Grundgesetzes einfachgesetzliche Neuregelungen vor, die in einem Artikelgesetz zusammengefaßt sind. Der "Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens (Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG)" der Bundesregierung ist dem Bundesrat ebenfalls am 26. März 1993 vorgelegt worden363 . Das Gesetz stellt ein Paket dar, das funf364 neu formulierte Gesetze und rund 130 Gesetzes- und Verordnungsänderungen enthält: das Gesetz zur Zusammenfuhrung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen365 , das Gesetz über die Gründung einer Deutschen Bahn Aktiengesellschaft (Deutsche Bahn Gründungsgesetz - DBGrG)366 , das Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes367 , das Gesetz über Bau und Finanzierung der Schienenwege von Eisenbahnen des Bundes (Schienenwegeausbaugesetz - SchWAbG)368 sowie das neue Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG)369. Die Darstellung dieser Gesetze im einzelnen würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen; in den folgenden Untersuchungen wird jedoch an den geeigneten Stellen auf einzelne Regelungen und Vorschriften eingegangen werden.

363 364

BR-Drs.

131193.

369

BR-Drs.

131193, S. 28 ff.

Das verabschiedete Artikelgesetz vom 27. 12. 1993, BGBI. I S. 2378, enthält unter Art. 4 das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (Regionalisierungsgesetz), S. 2395. Das im ursprünglichen Entwurf dort vorgesehene Bundesschienenwegeausbaugesetz ist bereits zuvor, am 15. 11. 1993 verabschiedet, BGBI. I S. 1874, und durch Art. 6 Abs. 135 ENeuOG wieder geändert worden, BGBI. I S. 2424. 365 BR-Drs. 131/93, S. 7 ff. 366 BR-Drs. 131193, S. 15 ff. 367 BR-Drs. 131193, S. 23 f 368 BR-Drs. 131193, S. 24 ff.

3. Kapitel

Bisherige Rechtsstellung und Organisation der Deutschen Bahnen DB und DR Im folgenden wird zunächst die Organisation und Rechtsstellung der Deutschen Bahnen nach bisherigem Recht im Licht der grundgesetzlichen Grenzen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers betrachtet (unten A.). Anschließend werden die Vorschläge der Regierungskommission Bundesbahn zur Neustrukturierung der Bundeseisenbahnen dargestellt (unten B.) und der Frage nachgegangen, inwieweit die geplante Neustrukturierung mit der geltenden Verfassungslage in Einklang steht (unten C.). Insbesondere wird untersucht, ob die Deutschen Bahnen im ganzen privatrechtlieh organisiert oder ihre Aufgaben privatrechtlieh verfaßten Tochtergesellschaften übertragen werden dürfen. Schließlich werden die Gesetzesentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes und zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen sowie über die Gründung einer Deutschen Bahn AG vorgestellt und die Veränderungen gegenüber der heutigen Rechtslage herausgearbeitet (unten D.).

A. Bisherige Rechtsstellung und Organisation das Bundesbahngesetz Die nach Art. 73 Nr. 6 GG aF in ausschließlicher Gesetzgebung des Bundes gebotene Regelung der Rechtsverhältnisse der Bundeseisenbahnen wurde mit dem Bundesbahngesetz (BbG) vom 13. Dezember 1951 1 vorgenommen: Danach hatten die Deutschen Bahnen einen Doppelcharakter. Sie waren einerseits Teil der Bundesverwaltung, andererseits Wirtschaftsuntemehmen2 . Dieser Doppelcharakter der Deutschen Bahnen prägte auch die Rechtsstellung und Organisation der DB und der DR, die - neben Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF im Bundesbahngesetz und in der Verwaltungsordnung der DB (VwO)3 festgeschrieben waren.

B.II. 2

Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951, BGBI. I S. 955; siehe oben I. Teil 2. Kapitel

Vgl. § 28 BbG und zur gemeinwirtschaftlichen Bindung überdies §§ 4, 6, 7 AEG. Verwaltungsordnung der Deutschen Bundesbahn vom 13. Mai 1982, VkBI. S. 218. Gemäß Anlage I, Kapitel XI, Sachgebiet A, Abschnitt IJI, Ziff. 11 des Vertrages zwischen der Bundesrepublik 3

106

3. Kap.: Bisherige RechtssteIlung und Organisation der Deutschen Bahnen DB und DR

L Die Deutschen Bahnen als Sondervermögen

Die DB und die DR waren zum einen entsprechend dem Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit4 durch eine gewisse organisatorische und finanzielles Selbständigkeit gekennzeichnet. Diese drückte sich vornehmlich in der Stellung als teilrechtsfähige Sondervermögen des Bundes6 - Deutsche Bundesbahn und Deutsche Reichsbahn konnten im Rechtsverkehr unter ihrem Namen handeln, klagen und verklagt werden7 - und in einer der Aktiengesellschaft nachempfundenen unternehmerischen Leitung durch Vorstand8 und Verwaltungsrat9 zusammenfassend aus. Vorstand und Verwaltungsrat waren die zentralen Organe der DB und der DR 10 . Die Deutschen Bahnen waren dabei unter Verantwortung ihrer Organe wie Wirtschaftsunternehmen nach kaufmännischen Gesichtspunkten so zu führen, daß die Erträge die Aufwendungen deckten ll . Bei wirtschaftlicher Betätigung, besonders im Rahmen der Beförderungsverträge, galt Zivilrecht 12 . 11. Die Deutschen Bahnen als Bundesbehörde

Daneben trug die Organisation aber auch - insofern ganz der verfassungsrechtlichen Entscheidung des Art. 87 Abs. 1 S. 1 GG aF folgend und zugleich den Grundsatz der "Gemeinwirtschaftlichkeit" stützend - dem Verwaltungscharakter der Deutschen Bahnen mehrfach ausdrücklich Rechnung 13 . Die Dienststellen der DB und der DR waren grundsätzlich Bundesbehörden (§ 6 Abs. 2 BbG), die Vorstandsmitglieder sowie Inhaber leitender Dienstposten standen in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis zum Bund (§ 8 Abs. 2 Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands - Einigungsvertrag - vom 31. August 1990, BOBI. II S. 889, sind die Vorschriften der VwO sinngemäß auf die Deutsche Reichsbahn anzuwenden. 4 Vgl. § 28 BbG; dazu näher Konow, DÖV 1973, 78 (78 tI); Gornig, BayVBI. 1983, 193 (197). 5 Die Trennung des Bundeseisenbahnvermögens vom übrigen Bundesvermögen (§ 3 Abs. 1 BbO) und die gesonderte Schuldenhaftung (§ 3 Abs. 2 BbO) sind durch die gesetzliche Ausgleichspflicht (§ 28 a Abs. 1 BbG) und den erheblichen Zuschußbedarf der DB und der DR aus Haushaltsmitteln (§ 28 Abs. 2 BbO) allerdings erheblich relativiert. 6 Vgl. §§ 1,2 BbG und § 1 VWO. 7 § 2 Abs. 1 BbO. 8 §§ 8 tI BbO. 9 §§ 10 tI BbO. 10 §7BbO. 11 Vgl' §§ 9 Abs. 2, 28 Abs. 1 BbG. 12 BOH VRS 25,171 (172); 6, 94 (94 f); 4, 580 (580); ROZ 170,1 (10 ff.); 162,364 (366 tI); 161,341 (344). 13 Betonung des Verwaltungscharakters bei Forsthoff, Rechtsprobleme der Oemeinwirtschaftlichkeit der Deutschen Bundesbahn, 21 (23); vgl. auch KilianiHesse, Die Verwaltung 1994, 175 (184 tI).

B. Der Refonnvorschlag der Regierungskommission Bundesbahn

107

BbG)14 und die Bundesbahnbeamten waren unmittelbare Bundesbeamte (§ 19 S. 2 BbG). Die Erfiillung der Aufgaben der DB und entsprechend der DR war öffentlicher Dienst (§ 6 Abs. 3 BbG). Aus § 13 VwO ergab sich für die Deutschen Bahnen ein vierstufiger Verwaltungsaufbau. DB und DR gliederten sich danach in eine Zentrale (Hauptverwaltung der DBIDR = HVB), eine Anzahl von Stellen in der Mittel-, sowie einer weiteren Instanz und schließlich in die Dienststellen des Außendienstes. Die Deutschen Bahnen hatten zur Erfiillung ihrer Aufgaben das Enteignungsrecht (§ 37 BbG) und wurden unter Aufsicht des Bundesministers für Verkehr (§ 14 BbG) verwaltet. Sie waren als öffentliche Verkehrsanstalten Träger staatlicher Daseinsvorsorge 15 . Öffentliches Recht war anwendbar im Rahmen der RechtsverhäItnisse der DB - Beamten l6 , der Planfeststellung l7 , der Bahnpolizei I8 , der Organisationsgewalt l9 , der Eisenbahnaufsicht20 , bei der öffentlichen Versteigerung von Fundsachen21 und bei der Wahrnehmung übertragener Aufgaben nach dem Verkehrssicherstellungsgesetz22 .

B. Der Reformvorschlag der Regierungskommission Bundesbahn Der Reformvorschlag der Regierungkommission Bundesbahn sieht eine völlige Neustrukturierung der Organisation der "Bundeseisenbahnen" vor: "Zur einheitlichen und unternelunerischen Filhrung der Eisenbahnen des Bundes wird umgehend eine Deutsche Eisenbahn AG (DEAG) gegründet, in der DB und DR alsbald aufgehen. Eigentümer ist der Bund. Die DEAG, in der die beiden Sondervennögen aufgegangen sind, ilbernimmt nahtlos deren Aufgaben, insbesondere die Fortfilhrung des Verkehrsangebotes ... Es wird eine staatliche Institution geschaffen, die aufgelaufene und weiterbestehende überhöhte Personalverpflichtungen der Bahn übernimmt und die nilrderungs- und der Tarifpflicht grundsätzlich aufzuheben. Die VO Nr. 1191/69 läßt jedoch Ausnahmen zu. So können, wenn nicht von der Bereichsausnahme nach Art. 1 Abs. 1 UAbs. 2 Gebrauch gemacht wird, nach Art. 1 Abs. 5 Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr beibehalten oder auferlegt werden. Und nach Art. 1 Abs. 6 der Verordnung haben die Mitgliedstaaten ferner die Möglichkeit, im Bereich der Personenbeforderung die Absätze 3 und 4 des Art. 1 nicht auf die im Interesse einer oder mehrerer besonderer sozialer Gruppen festgelegten Beforderungstarife und -bedingungen anzuwenden. In diesen Bereichen bleibt es bei den Beforderungsentgelten, die für diesen Kreis von Begünstigten gelten, ohne daß die Möglichkeit einer Aufhebung auf Antrag seitens des Eisenbahnunternehmens besteht. Den betroffenen Eisenbahnunternehmen ist jedoch nach Art. 9 Abs. 1 der Verordnung ein Ausgleich zu gewähren. Der Ausgleich ist gemäß Art. 11 Abs. 2 der Verordnung, wenn er wegen der Marktlage nicht ausreicht, die gesamten Kosten des der Tarifpflicht unterliegenden Verkehrs zu decken, in seiner Höhe auf den Unterschied zwischen diesen Kosten und den Einnahmen dieses Verkehrs abzustellen.

Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs. ABI. 1991 L 169/1.

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

335

Die Ausnahmen betreffen also jeweils nur den Personenverkehr, Ausnahmen im Güterverkehr sind künftig nicht mehr möglich. Im Ergebnis dürfen also seit dem 1. Juli 1992 im Güterverkehr generell keine Auflagen, die Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes zum Inhalt haben, von den Mitgliedstaaten auferlegt werden. Die allgemeine Betriebspflicht sowie die besonderen Auflagen hinsichtlich der Tarif- und der Beförderungspflicht sind im Eisenbahngüterverkehr aufzuheben. Im Personenverkehr sind sowohl im Personennahverkehr als auch im Fernverkehr weiterhin spezielle Auflagen möglich, die sich auf die Tarif- und die Beförderungspflicht beziehen. Spezielle Auflagen, die sich auf die Betriebspflicht beziehen, sind nur noch im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr zulässig. Für die deutschen Bahnen ist darüber hinaus Art. 1 Abs. 5 UAbs. 2 der Verordnung von besonderer Bedeutung. Sofern gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen gegenüber einem Unternehmen beibehalten oder auferlegt werden, daß außer im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr, noch in anderen Bereichen tätig ist, so sind die Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes in einem gesonderten Unternehmensbereich zu erbringen. Dieser muß zumindest eine getrennte Rechnungsführung für jeden dieser Tätigkeitsbereiche und eine entsprechende Zuordnung der Aktiva nach den geltenden Buchungsregeln erhalten sowie einen Ausgleich der Ausgaben durch die Betriebseinnahmen und durch die Zahlungen der öffentlichen Hand ohne die Möglichkeit von Transfers von oder zu anderen Unternehmensbereichen. Eine rechtliche Selbständigkeit des getrennten Unternehmensbereichs wird nicht vorausgesetzt; ausreichend dürfte bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen sein, daß der Unternehmensbereich als Eigenbetrieb oder Sondervermögen, ansonsten aber als Geschäftsbereich ("Profit Center") organisiert ist. Ob die Voraussetzung eines getrennten Unternehmensbereichs bereits bei der Erbringung einzelner Verkehrsdienste anzuwenden ist, muß aus Rentabilitätsgründen bezweifelt werden. Auch in diesen Fällen ist jedoch eine getrennte Rechnungsführung und das Verbot von Quersubventionen zu beachten. Für die Deutschen Bahnen galten ohne Zweifel alle Voraussetzungen des Art. 1 Abs. 5 UAbs. 2. Solange die Deutschen Bahnen DB und DR als Sondervermögen geführt wurden, war die Bundesrepublik als Eigentümerin daher verpflichtet, für den Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr zumindest öffentlich-rechtliche Geschäftsbereiche zu bilden20 . Eine erhebliche Einschränkung der unternehmerischen Eigenständigkeit der Eisenbahnunternehmen ist schließlich jedoch in Art. 1 Abs. 4 festgeschrieben. Die geänderte Fassung der VO Nr. 1191/69 stellt den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten in dieser Bestimmung frei, um "insbesondere 20 Als Vorbild könnte hierbei die Organisation des Unternehmensbereichs Bahnbus bis zu seiner Überfiihrung in handelsrechtliche Gesellschaften beginnend im Jahre 1988 dienen, vgl. hierzu oben 1. Teil 2. Kapitel AII.2.b)cc).

336

11. Kap.: Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen

unter Berücksichtigung sozialer, umweltpolitischer und landesplanerischer Faktoren eine ausreichende Verkehrsbedienung sicherzustellen oder um Sondertarife für bestimmte Gruppen von Reisenden anzubieten", mit einem Verkehrsunternehmen "Verträge über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes"21 abzuschließen. An sich beinhaltet diese Vorschrift eine Selbstverständlichkeit, da es jedem Mitgliedstaat unbenommen ist, mit einem Verkehrsunternehmen vertragliche Beziehungen zu schließen. Da andererseits die Änderung der VO Nr. 1191/69 durch die VO Nr. 1893/91 darauf abzielt, daß möglichst wenig von dem Instrument der Auferlegung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen Gebrauch gemacht wird, ist davon auszugehen, daß die Mitgliedstaaten durch Art. 1 Abs. 4 in die Lage versetzt werden sollen, anstelle der Aufhebung solcher Verpflichtungen entsprechende vertragliche Regelungen zu treffen. Die Eisenbahnunternehmen sind künftig also wie bisher nicht frei, ob sie einen bestimmten Verkehrsdienst oder bestimmte Sondertarife anbieten oder aufrechterhalten wollen22 . Den Mitgliedstaaten wird weiterhin die Möglichkeit belassen, diese Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes, jetzt allerdings im Rahmen von Verträgen, beizubehalten oder aufzuerlegen. Im Unterschied zur bisherigen Rechtslage ändert und verbessert sich Situation des Eisenbahnunternehmens lediglich in der Ausgestaltung der Durchführung. Da es sich künftig um Vertragsparteien handelt, haben die Eisenbahnunternehmen eine stärkere Rechtsposition bei der Vertragsgestaltung, insbesondere bei der Preisfestsetzung. Nicht übersehen werden darf zudem, daß die Schaffung eines Vertragssystem zur Erfüllung öffentlicher Dienste den Wettbewerb verbessern soll. Verträge nach § 1 Abs. 4 dürfen von den Mitgliedstaaten also nicht automatisch nur mit dem bisher die Verkehrsleistung anbietenden Eisenbahnunternehmen abgeschlossen, sondern diese Verkehrsdienste müssen ausgeschrieben werden. Nur so können neben monetären auch die sozialen, umweltpolitischen und landesplanerischen Faktoren optimal berücksichtigt werden. Ergeht jedoch auf die Ausschreibung hin kein Angebot anderer Verkehrsunternehmen, so können die zuständigen Behörden das bisherige Unternehmen zum Vertragsschluß "zwingen". Die Bedingungen und Einzelheiten der Verträge sind in Art. 14 der Verordnung festgelegt. Art. 14 der Verordnung enthält darüber hinaus in den Absätzen 4 bis 6 unsystematisch ein besonderes Verfahren bei der Einstellung oder wesentlichen Änderung von Verkehrsdiensten, die nicht unter die Vertragsregelung oder die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen fallen. Gemäß Art. 14 Abs. 4 UAbs. 3 21 22

Abschnitt V der geänderten VO Nr. 1191/69, a.a.O. (Fn. 10). Eine "Aktuelle Kurzinfonnation" des zuständigen Abteilungsleiters im Bundesverkehrsministerium vom 24. Juni 1991 bezüglich der EG-Ratstagung (Verkehr) am 20.121. Juni 1991 stellt daher zu der Änderung der VO Nr. 1191/69 durch die VO Nr. 1893/91 auch fest: "Die praktische Bedeutung der Änderungen ist gering".

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

337

bleiben die einschlägigen anderen einzelstaatlichen Verfahren betreffend das Recht auf Einstellung oder Änderung von Verkehrsdiensten unberührt. Seit dem 1. Juli 1992 gelten also die Vorschriften der geänderten Verordnung neben den einzelstaatlichen Verfahren. Betroffen hiervon sind substanzielle Änderungen der angebotenen Verkehrsdienste der Eisenbahnunternehmen, nicht Maßnahmen, die sich auf die Infrastruktur beziehen. Es muß sich um Verkehrsdienste handeln, die der Allgemeinheit kontinuierlich und regelmäßig angeboten werden. In diesen Fällen besteht eine Mitteilungspflicht der Unternehmen an die zuständigen Behörden des Mitgliedstaats unter Einhaltung einer "Kündigungsfrist" von mindestens drei Monaten. Die zuständige Behörde hat dann die Möglichkeit, dem Unternehmen vorzuschreiben, den Verkehrsdienst noch höchstens ein Jahr lang, gerechnet vom Zeitpunkt der "Kündigung" aufrechtzuerhalten. Hierfiir erhält das Unternehmen sodann einen Kostenausgleich. Die Begriffe "Kündigungsfrist" und "Kündigung" sind verfehlt, da es sich um keine vertragliche Abwicklung handelt; besser wäre in Art. 14 Abs. 4 der Verordnung der einfache Begriff "Frist" und in Absatz 5 die Formulierung "vom Zeitpunkt der vorgesehenen Einstellung oder wesentlichen Änderung des öffentlichen Dienstes". Mit dem Gesetz zur Festlegung des Anwendungsbereiches zur Durchfiihrung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 vom 23. Juli 1992 23 hatte die Bundesrepublik die erforderlichen Voraussetzungen zur Umsetzung für den Bereich des Allgemeinen Eisenbahngesetzes geschaffen. Aufgrund des § 3 Abs. 3 AEG, der durch dieses Gesetz angefügt worden war, hatte der BMV am 31. Juli 1992 verordnet, daß die Eisenbahnunternehmen, die nicht Bundeseisenbahnen sind und deren Verkehrstätigkeit ausschließlich auf den Betrieb von Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdiensten beschränkt war, vom Anwendungsbereich der VO Nr. 1191/69 ausgenommen waren24 . Den Bundesländern wurde jedoch freigestellt, sich für die Bereichsausnahme zu entscheiden oder aber der sofortigen Anwendung des Gemeinschaftsrechts den Vorzug geben. Die Bundesrepublik hatte somit von der Bereichsausnahme des Art. 1 Abs. 1 UAbs. 2 der VO Nr. 1191/69 Gebrauch gemacht. Für den SPNV der Bundeseisenbahnen bedeutete dies aber, daß er auch weiterhin dem Anwendungsbereich der geänderten VO Nr. 1191/69 unterlag. Soweit die den Deutschen Bahnen im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr auferlegten Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes beibehalten 23 BGBI. I S. 1379. 24 Verordnung vom 31. Juli 1992 zur Festlegung des Anwendungsbereiches der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 i.d.F. der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 im Eisenbahnverkehr, BGBI. I S. 1443. 22 G. St.:hull.

338

11. Kap.: Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen

worden waren oder gemäß Art. 1 Abs. 5 der VO Nr. 1191/69 neue Verpflichtungen auferlegt werden sollten, mußte die Bundesrepublik als Eigentümerin der Bundeseisenbahnen die Mindestanforderungen des Art. 1 Abs. 5 UAbs. 2 umsetzen. Trotz des Inkrafttretens der VO Nr. 1893/91 am 1. Juli 1992 wurden die Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes durch die Deutschen Bahnen nicht in einem gesonderten Unternehmensbereich erbracht. Darüber hinaus war die Regelung in der Bundesrepublik, die den Deutschen Bahnen den gesamten Schienenpersonenverkehr unterhalb der Eilzüge als öffentlicher Dienst auferlegte, nicht mit Art. 1 Abs. 5 der Verordnung vereinbar. Diese Bestimmung verlangt, daß es sich um einen geographisch definierbaren und nicht nach Zuggattungen umschriebenen Verkehrsbereich handelt25 . Der SPNV der Deutschen Bahnen mußte daher neu definiert werden. § 4 Abs. 1 AEG, der die allgemeine Betriebspflicht für alle öffentlichen Eisenbahnen festlegte, war mit Inkrafttreten der Verordnung des BMV am 1. August 1992 nur noch für auf den Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr anwendbar. Seit Inkrafttreten der VO Nr. 1893/91 am 1. Juli 1992 war § 4 Abs. 1 AEG mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar, soweit sein Regelungsgehalt auch den Güterverkehr und den Personenfemverkehr umfaßte. Das gleiche galt für § 4 BbG, der die allgemeine Betriebspflicht speziell für die Deutschen Bahnen festschrieb. Die allgemeine Beförderungs- und die allgemeine Tarifpflicht, die für alle Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs in § 453 HGB aF und §§ 2, 53 EVO sowie in § 6 Abs. 3 AEG festgelegt waren, waren mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Auflagen, die Verpflichtungen zum Inhalt haben, die über die allgemeine Beförderungspflicht hinausgehen, sind im Bereich des öffentlichen Personenfemverkehrs und des Güterverkehrs seit dem 1. Juli 1992 nicht mehr zulässig. Das gleiche gilt für Verpflichtungen, die über die allgemeine Tarifpflicht hinausgehen, im Bereich des Güterverkehrs.

Die VO Nr. 1191/69 in ihrer geänderten Fassung bildete jedoch weiterhin die Rechtsgrundlage für die Leistungen des Bundes nach § 28 a BbG - zur Verminderung der Kostenunterdeckung der Deutschen Bahnen im Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr, - zwecks Aufrechterhaltung des Betriebs unrentabler, aber aus übergeordneten politischen Gründen von der DB und der DR weiter zu betreibender Bahnstrecken im Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr sowie - zur Deckung der Kostenbelastung der DB und der DR aus Sozialtarifen (unentgeltliche Beffirderung Schwerbehinderter im öffentlichen Personenverkehr).

25

Vgl. Schmuck, TranspR 1992,41 (51).

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

339

Im übrigen war die Bundesrepublik verpflichtet, umgehend die Regelungen für den "Leistungskauf' zu erlassen. Seit dem I. Juli 1992 befand sie sich mit der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der VO Nr. 1191/69 "in Verzug". 2. Verordnung (EWG) Nr. 1192/69 des Rates vom 26. Juni 1969 Die VO Nr. 1192/6926 befaßt sich mit der sogenannten "Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen". Sie gewährt den Ausgleich in unterschiedlichen Fällen der Belastung der Eisenbahnunternehmen, welche von vergleichbaren Unternehmen nicht zu tragen sind, z.B. Pensionslasten (Anhang III), überhöhte Aufwendungen für Kreuzungsanlagen (Anhang IV), Verzögerung der Erneuerung und Unterhaltung (Anhang IV), Aufwendungen sozialen Charakters (Anhang XII). Danach bildete die des Bundes

va Nr.

1192/69 die Rechtsgrundlage für die Leistungen

- zur anteiligen Deckung der von der DB und der DR voll zu tragenden Kosten für den Betrieb und die Erhaltung höhengleicher Kreuzungen und Straßen (§ 14 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 EKrG27), - zur Abgeltung der von der DB und der DR (anstelle des Trägers der Sozialhilfe) ihren Mitarbeitern, Versorgungsberechtigten und deren Familienangehörigen zu gewährenden Tuberkulosefürsorge (§ 127 BSHG28 ), - zur Abgeltung strukturell überhöhter Versorgungslasten einschließlich der Zusatzversorgung für Angestellte und Arbeiter (§ 26 Abs. 1 BbG), - zur Abgeltung betriebsfremder Versorgungslasten einschließlich betriebsfremder Renten der BVA Abt. B (für Heimatvertriebene, Kriegsopfer usw.; § 27 BbG). 3. Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 Ergänzend gilt - gestützt insbesondere auf die Artikel 75, 77 und 94 EGV die va Nr. 1107/7029 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnen-

26 Verordnung (EWG) Nr. 1192/69 des Rates vom 26. Juni 1969 ober gemeinsame Regeln filr die Nonnalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen, AB\. 1969 L 156/8, zuletzt geändert durch Art. 5 der VO Nr. 3572, a.a.O. (Fn. 10), wonach die DR Bestandteil des Verzeichnisses der Eisenbahnunternehmen in Art. 3 Abs. 1 der VO Nr. 1192/69 geworden ist. 27 Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz-EKrG) vom 14. August 1963, BGB\. I S. 681, i.d.F. der Bekanntmachung vom 21. März 1971, BGB\. I S.337. 28 22*

Bundessozialhilfegesetz (BSHG) vom 30. Juni

1961, BGB\. I S. 815.

340

11. Kap.: Gemeinwirtschaftliehe Verpflichtungen

schiffsverkehr. Die Verordnung bestimmt, in welchen Fällen und unter welchen Bedingungen die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft Koordinierungsmaßnahmen treffen oder mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundene Belastungen auferlegen können, die zur Gewährung von nicht unter die VO Nr. 1191/6930 und VO Nr. 1192/6931 fallenden Beihilfen führen. Die VO Nr. 1107170 bildete die Rechtsgrundlage für die vom Bund geleistete Teilerstattung der der DB und der DR im sogenannten "Ausbildungsverkehr" entstandenen ungedeckten Kosten. Und Art. 3 lit. e) der Verordnung bildete die Rechtsgrundlage für die vom Bund geleisteten Beihilfen, die vorübergehend gewährt wurden, um den kombinierten Verkehr zu fordern. II. Wettbewerbsrecht

1. Art. 86 EGV

Aus wettbewerbsrechtlicher Sicht erschien die Pflicht zur gleichmäßigen Anwendung der Tarife gegenüber jedermann nach § 6 Abs. 3 EVO fragwürdig32 . Ein Mißbrauch i.S.v. Art. 86 EGV i.V. mit Art. 8 lit. c der VO Nr. 1017/6833 ist unter anderem dann gegeben, wenn monopolisierte Dienste verschiedenen Kunden zu ungleichen Bedingungen angeboten werden. Aber auch die Gleichbehandlung von Handelspartnem mit unterschiedlichen Abnahmeleistungen kann ebenfalls eine Benachteiligung im Wettbewerb hervorrufen wie die Ungleichbehandlung bei gleichen Abnahmeleistungen34 . Anders als das Diskriminierungsverbot des Art. 86 lit. c EGV begünstigte die uneingeschränkte Fassung des Diskriminierungsverbots nach § 6 Abs. 3 EVO "jedermann"35 und nicht nur Bahnkunden in "gleichartiger" Lage. Das umfassende Diskriminierungsverbot wurde durch die Zulassung von Sonder29 Verordnung (EWG) Nr. 1107170 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr, ABI. 1970 L 130/1, geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1473175 des Rates vom 20. Mai 1975, ABI. 1975 L 152/1, ergänzt durch die Verordnung (EWG) Nr. 1658/82 des Rates vom 10. Juni 1982 bezüglich der Bestimmungen über den kombinierten Verkehr, ABI. 1982 L 184/1, zuletzt geändert durch die Verordnung (EWG) Nr. 1100/89 des Rates vom 27. April 1989, ABI. 1989 L 116/24. 30 Siehe oben Fn. 10. 31 Siehe oben Fn. 26. 32 33

Vgl. Basedow, Wettbewerb auf den Verkehrsmärkten, S. 57 f. Zur VO Nr. 1017/68 siehe oben 2. Teil 7. Kapitel C.I1I.l.b). 34 GrabitziHilf-Koch, EUVIEGV, Art. 86 EWGV Rn. 67. 35 Vgl. auch Art. 6 § 3 der Einheitlichen Rechtsvorschriften filr den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern (ERlCIM) - Anhang B zum Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF), BGBI. II 1985, S. 224; geändert durch BGBt. II 1990, S. 1663 und II 1991, S. 679. Ausfilhrlich zum COTIF vgl.Mutz, TranspR 1994,173 (173 ff.).

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

341

abmachungen, also individuellen Verträgen mit einzelnen Verladern, nicht wesentlich eingeschränkt; solche Sonderabmachungen waren nämlich nach § 7 EVO nur für den Seehafenverkehr und für Stückgutsendungen unter 4 Tonnen zulässig36 . Art. 86 EGV gilt jedoch ebenso wie die VO Nr. 10 17/68 nur für die wettbewerbswidrigen Verhaltensweisen der Unternehmen selbst37 und nicht für staatliche Maßnahmen. Bei staatlichen Maßnahmen greift aber Art. 90 Abs. 1 EGV ein38 . Diese Bestimmung untersagt es den Mitgliedstaaten, öffentliche Unternehmen und Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche Rechte gewähren, durch Rechtsetzungsakte oder Verwaltungsmaßnahmen in eine Situation zu versetzen, in die sich diese Unternehmen durch selbständige Verhaltensweisen nicht ohne Verstoß gegen Art. 86 EGV LV. mit Art. 8 der VO Nr. 1017/69 versetzen könnten. Daher stellt es einen Verstoß gegen Art. 90 Abs. 1 LV. mit Art. 86 EGV und Art. 8 der VO Nr. 1017/69 dar, wenn die Wettbewerbsverfälschung aufgrund einer Gleichbehandlung von Handelspartnern mit unterschiedlichen Abnahmeleistungen, auf eine staatliche Maßnahme zurückgeht. 2. Art. 90 Abs. 2 EGV

Eine Ausnahme von der Anwendung der Wettbewerbsregeln läßt Art. 90 Abs. 2 EGV unter den Voraussetzungen zu, daß die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrags die Erfüllung der Sonderaufgaben der DB und der DR unmöglich machten und der Handelsverkehr nicht entgegen dem Interesse der Gemeinschaft beeinträchtigt wurde39 . Auf die Ausnahmevorschrift des Art. 90 Abs. 2 EGV können sich auch die Mitgliedstaaten berufen40 . Die DB und der DR hatten gemäß § 4 Abs. 1 AEG ihre Aufgaben gerade "unter Wahrung wirtschaftlicher Grundsätze" auszuführen. Ein Diskriminierungsverbot, das nicht "jedermann", sondern nur Bahnkunden in "gleichartiger" Lage begünstigte, bestärkte jedoch eher die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der DB und der DR, da dann ebenso wie in den Einheitlichen Rechtsvorschriften für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Gütern (ERlCIM) Anhang B zum Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF)41, Sonderabmachungen auch auf anderen Gebieten möglich waren.

36 Anders Art. 6 § 4 CIM, a.a.O. (Fn. 35), wonach Sonderabmachungen zulässig sind, "soweit den in vergleichbarer Lage befindlichen Benutzern vergleichbare Bedingungen zugestanden werden". 37 Vgl. EuGH (Rs. C-18/88 - Regie des Telegraphes et des Telephones.l.SA GB-hmo-BM), Slg. 1991,5941 (5980). 38 Zu Art. 90 Abs. 1 EGV siehe oben 2. Teil 7. Kapitel C.lY.l. 39 Hierzu siehe ausfilhrlich oben 2. Teil 7. Kapitel C.lV.2.b). 40 Siehe oben 2. Teil 7. Kapitel C.lV.2.a). 41 Siehe oben Fn. 35.

342

11. Kap.: Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen

Das eisenbahnrechtliche Diskriminierungsverbot nach § 6 Abs. 3 EVO fiel folglich nicht in den Anwendungsbereich des Art. 90 Abs. 2 EGY.

C. Ergebnis Die der DB und der DR auferlegte allgemeine Betriebspflicht gemäß § 4 Abs. 1 AEG i. V.m. § 4 BbG verstieß gegen Art. 1 Abs. 3 der VO Nr. 1191/69; eine Ausnahme galt nur für den Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr. Der SPNV der Deutschen Bahnen, der bisher nach Zuggattungen umschrieben war, hätte insofern jedoch nach geographischen Merkmalen neu definiert und in einem eigenen Geschäftsbereich geführt werden müssen. Dieser Geschäftsbereich hätte mindestens eine getrennte Rechnungsführung erhalten und das Verbot von Quersubventionierungen von oder zu anderen Unternehmensbereichen sicherstellen müssen. Die allgemeine Tarifgenehmigungspflicht, der die Deutschen Bahnen gemäß § 6 Abs. 3 AEG unterlagen, war mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Das gleiche galt für die Tarifaufstellungs- und die Tarifveröffentlichungspflicht. 6 Abs. 3 EVO, der die Pflicht zur gleichmäßigen Anwendung der Tarife gegenüber jedennann festlegte, verstieß hingegen gegen Art. 90 Abs. 1 i.Y.m. Art. 86 EGV sowie Art. 8 der VO Nr. 1017/69. Ebenso war die Bundesrepublik seit dem 1. Juli 1992 verpflichtet, spezielle Auflagen hinsichtlich der Tarifpflicht, d.h. behördliche Tariffestsetzungen oder -änderungen, grundsätzlich aufzuheben. Ausnahmen bestanden erneut im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr sowie im Interesse bestimmter sozialer Bevölkerungsgruppen. Die Verpflichtung, Schwerbehinderte unentgeltlich zu befördern, hätte den Deutschen Bahnen somit auch weiterhin auferlegt werden können. Die allgemeine Beförderungspflicht, der die Deutschen Bahnen gemäß § 453 HGB aF i.Y.m. §§ 2, 53 EVO unterlagen, war mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. Im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr sowie im Interesse besonderer sozialer Gruppen hätten den Deutschen Bahnen auch weiterhin vom BMV bestimmte Beförderungsbedingungen auferlegt werden können. Hätte der BMV den Deutschen Bahnen weiterhin Auflagen im Sinne von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes erteilt, so wäre ihnen gemäß Art. 9 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 bis 13 der VO Nr. 1191/69 ein Ausgleich zu zahlen gewesen. Sofern der BMV unter Berücksichtigung sozialer, umweltpolitischer und landesplanerischer Faktoren weiterhin eine ausreichende Verkehrsbedienung hätte sicherstellen oder Sondertarife für bestimmte Gruppen von Reisenden anbieten wollen, so hätte die VO Nr. 1191/69 nach ihrer Änderung durch die

D. Gemeinwirtschaftliehe Verpflichtungen nach der Balmstmkturreform

343

va

Nr. 1893/91 den Mitgliedstaaten noch immer die Möglichkeit belassen. Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes beizubehalten oder aufzuerlcgen42 . Im Gegensatz zur ursprünglichen Fassung der va N r. 1191/69 müssen jetzt jedoch Verträge zwischen den zuständigen Behörden und den Verkehrsunternehmen über Verkehrsdienste aufgrund von Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes abgeschlossen werden.

D. Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen nach der Bahnstrukturreform Der Entwurf des neuen Allgemeinen Eisenbahngesetzes stellt in § 13 Abs. 1 S. 1 ausdrücklich klar, daß für die Auferlegung oder Vereinbarung gemeinwirtschaftlicher Leistungen die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vorn 26. Juni 1969 in der jeweils geltenden Fassung und damit Gemeinschaftsrecht gilt. Mit der Änderung des Art. 87 Abs. 1 GG aF und der Einfügung eines neuen Art. 87 e in das Grundgesetz und in Verbindung mit Art. 30 GG wird die Aufgaben- und Finanzverantwortung für den SPNV der bisherigen Bundeseisenbahnen auf die Länder übertragen43 . Künftig sind also für die Auferlegung oder Vereinbarung gemeinwirtschaftlicher Leistungen im SPNV auch der Eisenbahnen des Bundes Behörden der Länder zuständig. Diese können folglich im bisherigen SPNV der Eisenbahnen des Bundes nur dann gemeinwirtschaftliche Leistungen auferlegen oder vereinbaren, wenn es sich um Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr LS. der va Nr. 1191/69 handelt. § 13 Abs. 2 AEG (neu) sieht weiterhin vor, daß grundsätzlich vor der Auferlegung oder Vereinbarung gemeinwirtschaftlicher Leistungen auf der Grundlage des Art. 1 Abs. 4 und des Art. 14 der va Nr. 1191/69, diese Leistungen auszuschreiben sind44 . Da das neue Allgemeine Eisenbahngesetz zudem keine allgemeine Betriebspflicht mehr vorschreibt, sondern in § 4 lediglich die Verpflichtung zur Beachtung der allgemeinen Betriebssicherheit45 , erftillt das neue Allgemeine Eisenbahngesetz insofern die Vorgaben der va Nr. 1191/69 in der Fassung der va Nr. 1893/91.

42 Insofem haben sich die Bedenken des Bundesrates niedergeschlagen, der zum Kommissionsvorschlag, KOM (89) 564 endg. und KOM (91) 84 endg., am 1. März 1991 eine ablelUlende SteilungnaIune abgegeben hat. und daran festhielt, daß die Schienenuntemelmten zur ErbringllOg gemeinwirtschaftlicher Leistungen verpflichtet seien, wobei es aus verkehrspolitischen und infrastmkturellen Gründen möglich bleiben müsse, die OB und die DR zu solchen Leistungen zu verpflichten. BRDrucks. 106/90-Bescltluß. 43 Zum ÖPNVals öffentliche Aufgabe sielte Fromm, TranspR 1994,425 (4261f.). 44 Im AEG in der Fassung vom 27. 12. 1993, BGBI. I S. 2396, findet sich die Regelung über gemeinwirtschaftliche Leistungen in § 15. Im Gegensatz zum Entwurf unterliegen die Behörden aber keiner Auszuschreibungspflicht mehr. Die zustlindigen Behörden ,,kölmeJt" gemäß § 15 Abs. 2 ..diese Leistungen ausschreiben". 45 Zur Betriebspflicht i.S. des neuen AEG siehe ausfiihrlieh oben l. Teil 4. Kapitel 0.1.1.

344

11. Kap.: Gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen

Im neuen Allgemeinen Eisenbahngesetz ist weiterhin gemäß § 10 eine allgemeine Beförderungspflicht normiert. Die Beförderungspflicht beschränkt sich jedoch auf den Personenverkehr; im Güterverkehr wird die allgemeine Beförderungspflicht aufgehoben. Die Regelung ist folglich mit der VO Nr. 1191/69 vereinbar. Hinsichtlich der Tarifpflicht legt § 11 des neuen AEG den Bahnen wie bisher die Tarifaufstellungspflicht, die Tarifveröffentlichungpflicht, die Pflicht zur gleichmäßigen Tarifanwendung und die allgemeine Tarfigenehmigungspflicht auf. Genehmigungspflichtig sind die Beförderungsentgelte aber nur noch als Teil des Tarifs im SPNV, während die Beförderungsbedingungen stets genehmigungspflichtig sind46 . Gemäß Art. 11 Abs. 6 S. 1 AEG (neu) kann die Genehmigungsbehörde in den Fällen des Art. 1 Abs. 5 und 6 der VO Nr. 1191/69 unter den dort genannten Voraussetzungen die Genehmigung versagen oder die Änderung von Tarifen verlangen. Auch nach der Bahnstrukturreform verstößt die Beibehaltung der Pflicht zur gleichmäßigen Tarifanwendung gegen Art. 90 Abs. 1 i.Y.m. 86 EGV sowie Art. 8 der VO Nr. 10 17/69. Im übrigen ist die vorgesehene Tarifpflicht jedoch mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, da für die über die allgemeine Tarifpflicht hinausgehenden speziellen Auflagen, die Voraussetzungen des Gemeinschaftsrecht erfüllt sein müssen. § 14 des neuen AEG enthält schließlich eine Regelung über den Ausgleich betriebsfremder Aufwendungen. Die Vorschrift greift für den Bereich der nichtbundeseigenen Eisenbahnen die Regelungen auf, wie sie nach der VO Nr. 1192/69 für die DB und die DR unmittelbar galten. Nach der Gründung der DBAG muß Art. 3 der VO Nr. 1192169, der die Eisenbahnunternehmen bestimmt, auf die die Verordnung Anwendung findet, entsprechend geändert werden.

46

Zur Tarifpflicht i.S. des neuen AEG siehe ausfilhrlich oben I. Teil 4. Kapitel D.I.3.

12. Kapitel

Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbahn Die staatlichen Eisenbahnunternehmen werden in den meisten Mitgliedstaaten als Teil der öffentlichen Verwaltung geruhrt. Das enge Verhältnis zwischen den staatlichen Eisenbahnunternehmen und den Mitgliedstaaten schlägt sich insbesondere auch in der Anwendung des öffentlichen Dienstrechts auf die Mitarbeiter dieser Unternehmen nieder. Da die hoheitlichen von den unternehmerischen Aufgaben bisher nicht getrennt sind, wird die überwiegende Anzahl der Beschäftigten der staatlichen Eisenbahnunternehmen in einem besonderen Verhältnis zum Staat geruhrt. Nach allgemeiner Ansicht stellt aber gerade dieser Umstand eine Ursache rur die mangelnde Flexibilität der staatlichen Eisenbahnunternehmen und deren überhöhten Personalbestand dar. Gleichzeitig verhindern die nationalen Bestimmungen, daß Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten Zugang zu diesen Stellen erhalten. Stellen in der öffentlichen Verwaltung werden grundsätzlich den Inländern vorbehalten. Die Kommission hat deshalb im Rahmen ihrer Bemühungen, die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zu fördern, im Jahre 1988 beschlossen, eine systematische Aktion zur Aufhebung der Beschränkungen aufgrund der Staatsangehörigkeit durchzufiihren, die in den einzelnen Ländern Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten den Zugang zur Beschäftigung in einigen genau festgelegten Bereichen der öffentlichen Verwaltung untersagen 1 . Nach Ansicht der Kommission sind Aufgaben und Zuständigkeiten, die rur bestimmte Stellen in einigen nationalen Verwaltungsbereichen kennzeichnend sind, im allgemeinen so weit von den spezifischen Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung entfernt, daß sie nur in außergewöhnlichen Fällen unter die Ausnahme des Art. 48 Abs. 4 EGV fallen. Zu diesen Bereichen gehörten auch die Einrichtungen, die mit der Verwaltung und Erbringung kommerzieller Dienstleistungen betraut sind, wie z.B. das öffentliche Verkehrswesen 2 . Die Kommission hat in Folge dieser Aktion die Bundesregierung gemäß Art. 169 EGV mit Schreiben vom

Freizügigkeit der Arbeitneluner und Zugang zur Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung der Mitgliedstaaten - Aktion der Kommission auf dem Gebiet der Anwendung von Artikel 48 Absatz 4 EWG-Vertrag(88/C 72/02), ABI. 1988 C 7212. 2 Aktion der Kommission (88/C 72/02), a.a.O. (Fn. I), S. 3.

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12. Kap.: Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbalm

17. April 1991 3 aufgefordert, über sich die Vereinbarkeit der in der Bundesrepublik Deutschland im Bereich des Bahnverkehrs, des städtischen Verkehrs und des Zwischenstädteverkehrs geltenden Bestimmungen und insbesondere über die Vorschrift, nach der die deutsche Staatsangehörigkeit Voraussetzung rur die Berufung von bei der Deutschen Bundesbahn beschäftigten Personal in das Beamtenverhältnis ist, mit den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über die Freizügigkeit zu äußern.

A. Bestimmung und Reichweite nach deutschem Recht Stelleninhaber bei den Deutschen Bahnen konnten nach § 19 BbG Beamte, Angestellte und Arbeiter sein. Gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 1 des Bundesbeamtengesetzes (BBG)4 und § 4 Abs. 1 Ziff. 1 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG)5, wonach nur Deutsche i.S. des Art. 116 GG Zugang zum öffentlichen Dienst als Beamte haben, war die deutsche Staatsangehörigkeit rur alle Bewerber und rur die Berufung in das Beamtenverhältnis in Dauerplanstellen der Deutschen Bundesbahn erforderlich. Ausgenommen hiervon waren nur Schweizer Angehörige, die aufgrund bilateraler Abkommen als Beamte eingestellt werden konnten. Für sonstige Ausländer, folglich auch rur die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, war nur eine Einstellung im Angestellten- oder Arbeiterverhältnis möglich. Nach Ansicht der Regierungskommission Bundesbahn mußte die DEAG von Anfang an ihren Personalumfang nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten bestimmen. Neben der DEAG, die keinen Personalüberhang übernehmen sollte, sah der Bericht der Regierungskommission daher die Gründung einer Personalüberleitungsinstitution (PÜ) vor, die die fiir die Bahnen durch die bisherige Einbindung in das öffentliche Dienstrecht entstandenen Verpflichtungen übernehmen sollte. Die PÜ sollte aber nicht nur die Beamten der DB und die Lasten aus dem Personalüberhang der DR übernehmen, sondern auch die Verpflichtungen aus den Pensionsansprüchen. Die DEAG sollte weder Beamte (ihr fehlt als Aktiengesellschaft die sogenannte "Dienstherrenfahigkeit") noch Arbeitnehmer nach öffentlichem Dienstrecht berufen. Neue Mitarbeiter sollte die DEAG mit marktüblichen Verträgen einstellen. Die Freizügigkeit von Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten wäre insofern auch rur den Bereich des bundesdeutschen Eisenbahnwesens gewährleistet gewesen.

3 Schreiben der Konunission der Europäischen Gemeinschaften an den Bundesminister des Auswärtigen vom 17. April 1991, S0(91) 0/7595 (unveröffentlicht). 4 Bundesbeamtengesetz (BBG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Februar 1985, BGB\. I S.479. 5 Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz BRRG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Februar 1985, BGBI. I S. 462.

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

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Fraglich ist, ob die bisherige Situation mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbarwar.

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht L Inhalt des Art. 48 EGV und Anwendung auf die Tätigkeiten der Bahnbediensteten

Nach Art. 48 Abs. 1 EGV war die Freizügigkeit fiir alle Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten bis zum Ende der Übergangszeit herzustellen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs ist fiir die Anwendung des Art. 48 EGV nur erforderlich, "daß die Tätigkeit den Charakter einer entgeltlichen Arbeitsleistung hat, unabhängig davon, in weIchem Bereich sie erbracht wird,,6 .

Bahnbedienstete sind daher Arbeitnehmer, mit der Folge, daß fiir sie die Freizügigkeit des Art. 48 EGV gilt. Die DB und die DR fiihrten ihre Verkehrsdienste unter der politischen und rechtlichen Aufsicht des Bundesministers fiir Verkehr nach unternehmerischen Grundsätzen durch. Obwohl die Bundeseisenbahnen unter Verantwortung ihrer Organe wie Wirtschaftsunternehmen nach kaufmännischen Gesichtspunkten zu fiihren waren, wurden die Mitarbeiter bisher regelmäßig als Beamte nach den Vorschriften des öffentlichen Rechts, ausnahmsweise als Angestellte oder Arbeiter nach Tarifrecht beschäftigt (§ 6 Abs. 3 BbG). Die überwiegende Einstellung von Beamten fiihrte jedoch dazu, daß vornehmlich deutsche Staatsbürger eingestellt wurden, da in das Beamtenverhältnis im Regelfall nur deutsche Staatsbürger berufen werden durften (§ 7 Abs. 1 Nr. 1 BBG). Wurde ein Beamter in den Vorstand berufen, so ruhten fiir die Dauer des Amtes zwar die Rechte und Pflichten aus dem Beamtenverhältnis (§ 8 b Abs. 1 BbG); auch fiir den Vorstand, ebenso wie fiir den Verwaltungsrat, galt aber, daß seine Mitglieder Deutsche sein mußten (§ 8 Abs. 1 BbG). Nach § 10 Abs. 1 S. 2 BbG konnte von dem Erfordernis der deutschen Staatsangehörigkeit bei der Aufnahme in den Verwaltungsrat jedoch in Ausnahmefällen abgesehen werden. Diese Regelungen waren mit dem Gemeinschaftsrecht nur vereinbar, wenn die betreffenden Stellen unter die Ausnahme des Art. 48 Abs. 4 EGV gefallen wären.

6 EuGH (Rs. 66/85 - Lawrie-Blum.l.Baden-Würtemberg), Slg. 1986, 2121 (2145) ("LawrieB1um"-Urteil).

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12. Kap.: Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbahn

ß. Die Ausnahmeklausel des Art. 48 Abs. 4 EGV und die Deutschen Bahnen

Voraussetzung für die Nichtanwendbarkeit der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist gemäß Art. 48 Abs. 4 EGV, daß es sich bei der betreffenden Stelle um eine Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung handelt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs7 sind darunter diejenigen Stellen zu verstehen, welche 1. eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen und die 2. auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates gerichtet sind und die deshalb ein Verhältnis besonderer Verbundenheit des jeweiligen Stelleninhabers zum Staat sowie die Gegenseitigkeit von Rechten und Pflichten voraussetzen, die dem Staatsangehörigkeitsband zugrunde liegen. Das gesamte Bundesbahnwesen wäre unter die Ausnahme des Art. 48 Abs. 4 EGV gefallen, wenn staatliche Geheimhaltungs- und Sicherheitsinteressen berührt gewesen wären. Zu diesem Bereich zählen die Stellen der klassischen Staatsverwaltung, die Verteidigung, Sicherheits- und Ordnungskräfte, Diplomatie, Rechtspflege und Steuerverwaltung, aber auch Stellen in Ministerien, sofern es sich um Tätigkeiten im Zusammenhang mit hoheitlichen Befugnissen handelt. Unter diesen Bereich fiel und fällt das Bundesministerium für Verkehr bis auf das technische Personal, z.B. Reinigungskräfte, der Bereich der Planfeststellung (§§ 36, 37 BbG) und bis zu seiner Übertragung auf den Bundesgrenzschutz, der Bereich der Bahnpolizei 8 . Die sonstigen Stellen in den Bundeseisenbahnunternehmen fielen jedoch nicht darunter. In diesen Einrichtungen waren weder Geheimhaltungs- und Sicherheitsinteressen des Staates berührt, noch gehörte das Eisenbahnwesen zur klassischen Staatsverwaltung: Der Blick auf die geschichtliche Entwicklung des Eisenbahnwesens zeigt, daß die Bahn nicht naturgemäß vom Staat, sondern auch in großem Umfang von privaten Unternehmen betrieben wurde und heute in Ländern wie Schweden, den USA oder Japan auch wieder von Unternehmen in privater Rechtsform wahrgenommen wird. Das Eisenbahnwesen kann also von Privaten wahrgenommen werden, ohne daß sich der Charakter des Staates ändert. Um dem Prinzip der Daseinsvorsorge Rechnung zu tragen, genügt prinzipiell eine staatliche Aufsicht9 . Im Rechtsverkehr handelten die Bundeseisenbahnen wie andere privatrechtlieh organisierte Unternehmen auch, sie traten also nicht hoheitlich auf. 7 VgJ. EuGH (Rs. 149179 - Konunission.l.Belgien), 81g. 1980, 3881 (3901 und 3903); ders. (Rs. 149179 - Kommission.l.Belgien), 81g. 1982, 1845 (1851); ders. (Rs. 66/85 - Lawrie Blum), a.a.O. (Fn. 6), 8. 2147. 8 Siehe hierzu oben 1. Teil 3. Kapitel C.II.3. Fn. 120. 9 Siehe oben 1. Teil 3. Kapitel C.1.3.b).

B. Vereinbarkeit mit Gemeinschaftsrecht

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Bei wirtschaftlicher Betätigung, besonders im Rahmen der Beförderungsverträge, galt Zivilrecht. Die Anwendung von Art. 48 Abs. 4 EGV auf die Unternehmen DB und DR erschien somit zweifelhaft. Fraglich ist, ob gegenüber dieser Charakterisierung des Bundesbahndienstes eingewendet werden konnte, daß die DB und die DR "in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Wohl und dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis" handelten und Aufgaben der Daseinsvorsorge durchzuführen hatten. Insbesondere mußten sich die Bundeseisenbahnen nach politischen und hoheitlichen Vorgaben des Bundesministers für Verkehr richten. Gemäß §§ 14, 15 BbG waren dem BMV umfassende Genehmigungs-, Einspruchs und Auflagenbefugnisse gegenüber der DB und sinngemäß gegenüber der DR eingeräumt. Wenn der BMV z.B. der Auffassung war, daß ein Beschluß des Verwaltungsrats im Interesse der Bundesrepublik Deutschland nicht verantwortet werden konnte, so konnte er diesem Beschluß widersprechen lO . Die vorstehend genannten Regelungen bewiesen eine deutlich am öffentlichen Interesse orientierte Zielvorgabe für die Unternehmen DB und DR. Insofern unterschieden sich diese Unternehmen von anderen Unternehmen, deren erste und oberste Zielsetzung die Erzielung von Gewinn ist. Die Gewinnerzielungsabsicht war im Rahmen der Unternehmen DB und DR zwar eine wichtige Zielsetzung, jedoch nicht die ausschließliche. Die öffentlichen Zielsetzungen standen einer unternehmerischen Durchführung der Aufgaben der DB und der DR aber nicht entgegen. Der Gesetzgeber hatte bei der Formulierung des Bundesbahngesetzes und des Allgemeinen Eisenbahngesetzes eindeutig die Priorität auf die unternehmerische Wahrnehmung auch der öffentlichen Aufgaben gelegt. Die Anwendung der Ausnahmevorschrift des § 48 Abs. 4 EGV auf Mitarbeiter der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Reichsbahn stößt daher auf Bedenken. Im Eisenbahnwesen ist deshalb unter Anwendung der vom Gerichtshof entwickelten Kriterien zu prüfen, ob die Stellen mit der unmittelbaren oder mittelbaren Ausübung hoheitlicher Befugnisse und mit der Wahrung der allgemeinen Belange des Staates betraut sind. 1. Unmittelbare oder mittelbare Ausübung hoheitlicher Aufgaben

Eine unmittelbare oder mittelbare Ausübung hoheitlicher Aufgaben liegt vor, wenn staatliche Leitungs-, Beratungs-, Überwachungs- oder Kontrollfunktionen ausgeübt werden. Die Tätigkeit von Lokomotivführern, Lade-, Gleis-, Rangier- und Stellwerkarbeitern, Nachtwächtern und ungelernten Hilfsarbeitern flillt nicht unter diesen Begriff, wie der Gerichtshof bereits entschieden 10

Siehe auch oben 1. Teil 4. Kapitel C.II.

350

12. Kap.: Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbahn

hatlI. Für die gesamten Tätigkeiten im erwerbswirtschaftlich und bedarfsdekkend ausgerichteten Unternehmensbereich der DB und der DR konnte nichts anderes gelten, d.h. insbesondere die Tätigkeiten des fahrenden und stationären Personals im Schienen- und Omnibusverkehr fielen nicht unter Art. 48 Abs. 4 EGV. Der Bahndienst verfUgte über eine große Anzahl von Stellen, die Leitungs-, Überwachungs- und Kontrollfunktionen ausüben: Vorstand, Verwaltungsrat, Hauptverwaltung, Mittelinstanzen (§§ 8, 10 BbG; 13 VwO). Sie nahmen jedoch grundsätzlich unternehmerische und nicht staatliche Belange war, wie die entsprechenden Aufgaben und Befugnisnormen zeigten (§§ 9, 12 BbG). Demgegenüber war der BMV dafür verantwortlich, daß die Bundeseisenbahnen nach den bisher geltenden Gesetzen verwaltet und der Betrieb ordnungsgemäß durchgeführt wurde (§ 14 Abs. 1 BbG). Der BMV verfUgte zudem über umfassende Genehmigungsrechte bei Beschlüssen des Verwaltungsrates und bei Vorlagen des Vorstandes, agierte also auch in den unternehmerischen Bereich hinein. Schließlich handelten die Bahnbediensteten, worauf eingangs bereits hingewiesen wurde, gegenüber dem Bürger nicht hoheitlich, sondern im Rahmen von privatrechtlichen Beziehungen. Bei den wenigen noch verbliebenen hoheitlichen Tätigkeiten im Rahmen der öffentlichen Versteigerung von Fundsachen (§ 979 BGB) und der Wahrnehmung übertragener Aufgaben nach dem Verkehrssicherstellungsgesetz war es wegen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht zu erwarten, daß der Gerichtshof Stellen, die mit diesen Tätigkeiten befaßt sind, von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer ausnimmt, es sei denn, sie würden nur hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Zu bedenken ist aber selbst in diesen Fällen, daß der Gerichtshof dann auch prüft, ob ein Bedürfnis dafiir besteht, daß diese Stellen mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet werden l2 . Es war daher unwahrscheinlich, daß der Gerichtshof eine Ausnahme von Art. 48 EGV bei den Bahnbediensteten angenommen hätte. 2. Wahrnehmung der allgemeinen Belange des Staates

Eine Wahrnehmung der allgemeinen Belange des Staates liegt nur vor, wenn die Stellen zu den spezifischen Tätigkeiten der Verwaltung gehören. Eine spezifische Tätigkeit der Verwaltung ist naturgemäß am ehesten bei der unmittelbaren Staatsverwaltung zu finden. Ebenso wie die Post sind die Bundeseisenbahnen Sondervermögen des Bundes. Darin liegt ein deutliches Indiz dafiir, daß der Bahndienst nicht allgemeine Belange des Staates wahrnimmt. II Vgl. EuGH (Rs. 149/79 - Kommission.l.Belgien), Sig. 1982, 1845 (1852). 12 EuGH (Rs. 149/79 - Kommission.l.Belgien), Zwischenurteil v. 17. 12.1980, Sig. 1980.3881 (3900).

O. Oer Beamtenstatus nach der Bahnstrukturreform

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Nicht unberücksichtigt bleiben darf weiter, daß die Bundeseisenbahnen als Unternehmen, wenn sie auch Aufgaben der Daseinsvorsorge ausüben, doch in den Bereich fallen, auf den Art. 48 Abs. 4 EGV per se keine Anwendung findet, nämlich der privatrechtlichen Tätigkeit öffentlicher Unternehmen im industriellen oder gewerblichen Sektor 13 .

C. Ergebnis Der Bahndienst durfte nicht mehr generell deutschen Staatsangehörigen vorbehalten werden. Die einzelnen Stellen wären EG-Bürgern aber selbstverständlich nur dann zugänglich gewesen, wenn sie bei entsprechender Qualifikation auch genügende Sprachkenntnisse hätten nachweisen können. Daneben bestand aber immer noch die Möglichkeit, daß im Einzelfall wegen der hoheitlichen Befugnisse oder wegen der Sicherheitsinteressen, die fiir die Stelle bestanden, nur deutsche Staatsangehörige hätten eingestellt werden können. Da Beamte in der Regel nur deutsche Staatsangehörige werden dürfen, müssen die Regelungen, die den Zugang zum öffentlichen Dienst von der Staatsangehörigkeit abhängig machen, modifiziert werden l4 . Entweder müssen die Angestelltenverhältnisse der EG-Ausländer so ausgestaltet werden, daß sie in allen Punkten denen der Beamten gleichen 15 oder Bahnbedienstete in Zukunft gar nicht mehr als Beamte eingestellt werden 16 oder aber die Beamtenverhältnisse EG-Ausländern für den Regelfall zugänglich werden.

D. Der Beamtenstatus nach der Bahnstrukturreform Wesentlicher Bestandteil der Bahnstrukturreform ist die - grundgesetzlieh verankerte - Führung der bisherigen Bundeseisenbahnen als Wirtschaftsunternehmen in privat-rechtlicher Form. Durch die Umwandlung der Sondervermögen DB und DR in eine Deutsche Bahn AG werden die bisherigen Bundeseisenbahnen aus dem öffentlichen Bereich gelöst. Sofern die Deutsche Bahn AG Personal einstellt, erfolgt dies auf der Grundlage allgemein üblicher Ar-

13 Siehe hierzu auch oben 2. Tei17. Kapitel C.lV.l.c). 14 So auch Bundesinnenrninister Seiters, Bulletin der Bundesregierung Nr. 3 vom 12. Januar 1993,17(18). 15 Vgl. EuGH (Rs. 307/84 - Kommission.l.Frankreich), Sig. 1986, 1734 (1739): das Verhältnis ist so zu gestalten, daß es Vergünstigungen und Garantien enthält, die in allen Punkten denen entsprechen, die sich aus dem den französischen Staatsangehörigen vorbehaltenen Beamtenverhältnis ergeben; aA Everling, OVBI. 1990, 225 (230), der die bisherige Ausgestaltung des Angestelltenverhältnisses filr genügend erachtet. 16 Zu diesbezüglichen Überlegungen siehe Wagner, OVBI. 1989,277 (278).

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12. Kap.: Der Beamtenstatus der Beschäftigten der Deutschen Bundesbalm

beitsverträge 17 . Die Staatsangehörigkeit ist folglich kein Kriterium mehr bei der Einstellung. Anders ist es beim Bundeseisenbahnvermögen und dem Eisenbahn-Bundesamt. Dem "Rest"-Sondervermögen gehören die hoheitlichen Aufgaben an, die bis dato von den Sondervermögen DB und DR und anschließend vom BEV wahrgenommen werden. Hierzu gehört die Wahrnehmung der Dienstherrenfunktion rur das im Wege der Beurlaubung oder Zuweisung bei der DBAG tätige Personal oder die Verwaltung der Verbindlichkeiten des Bundeseisenbahnvermögens l8 . Und das Eisenbahn-Bundesamt ist künftig die Aufsichts- und Genehmigungsbehörde u.a. rur die Eisenbahnen des Bundes l9 . Beide Behörden nehmen also Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahr, die unter die Ausnahmeklausel des Art. 48 Abs. 4 EGV fallen. Die Staatsangehörigkeit darf in diesen Bereichen somit auch künftig eine Stellenvoraussetzung sein.

17 18 19

Zur PersonalOberleitung vom BEV zur DBAG siehe oben I. Teil 3. Kapitel D.l1.2. Zum Aufgabenbereich des BEV siehe oben I. Teil 3. Kapitel D.l1.3. Zum Aufgabenbereich des Eisenbahn-Bundesamtes siehe oben I. Teil 3. Kapitel D.l1.4.

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