Dal caso alla norma 3 [3] 9788823348929

Citation preview

TG642VA

Marco Capiluppi

3 I casi per favorire il passaggio

dalle conoscenze alle competenze

3 CLIL 3 Strumenti didattici inclusivi

3

classe quinta OPENBOOK

EXTRAKIT

COMPETENZE

DIDATTICA INCLUSIVA

corso di diritto per il triennio AFM e SIA

INSIEME

SUCCESSO FORMATIVO Il compito della scuola è “insegnare a imparare”, accompagnando gli studenti nel percorso di apprendimento e di sviluppo di abilità e competenze che ne formeranno la personalità, la consapevolezza critica e la professionalità. “Imparare a imparare”: il primo passo del cittadino di domani.

INNOVAZIONE Prevedere i cambiamenti della scuola e rispondere proattivamente ai suoi bisogni tramite lo studio, la ricerca continua e la sperimentazione. Innovare: uno degli obiettivi della proposta didattica di Rizzoli Education.

EMOZIONI Lo sviluppo delle competenze emotive è parte integrante della crescita cognitiva e relazionale degli studenti. Un approccio didattico completo deve essere attento anche alle dinamiche delle emozioni nel gruppo classe e alla formazione dell’autoconsapevolezza negli individui.

MULTIMEDIALITÀ L’approccio alla progettazione didattica di Rizzoli Education “nasce” multimediale, per offrire alla scuola strumenti semplici e personalizzabili, sia cartacei che digitali, che potenzino le dinamiche di apprendimento collaborativo e propongano nuove opportunità di interazione docente-studente.

ECCELLENZA La storia dei marchi Rizzoli Education è da sempre tesa all’eccellenza, per proporre un’offerta editoriale completa ed efficace che si sposa con la ricerca didattica, pedagogica e formativa di partner quali Erickson, Oxford University Press e Università Ca’ Foscari.

Progettare il futuro costruendo il presente. Insieme.

HUB scuola, l’ambiente digitale interattivo di Rizzoli Education. Innovativo, facile, gratuito. HUB scuola è il sistema digitale polifunzionale per lo studio e l’insegnamento che integra i prodotti e gli strumenti di Rizzoli Education sviluppati per la didattica digitale e cooperativa. La piattaforma HUB scuola permette a docenti e studenti di condividere i materiali, monitorare i risultati, realizzare oggetti digitali e aggregare contenuti multimediali integrati ai propri testi, reperiti in rete o autoprodotti in classe. Per accedere a HUB scuola è sufficiente essere registrati a rizzolieducation.it; effettuato il login, dalla propria area personale è possibile accedere ai libri, ai contenuti digitali e a tutti gli strumenti didattici gratuiti.

I prodotti e gli ambienti di HUB scuola sono inclusivi e multimediali; i libri digitali sono personalizzabili e interattivi: è possibile evidenziare i contenuti, integrarli con note vocali, testuali e con link diretti al web, e condividere i materiali realizzati in autonomia. Pratici e intuitivi, sono pensati per stimolare le dinamiche di apprendimento degli studenti e favorire l’inclusione: le pagine accessibili permettono di impostare la dimensione e il tipo di carattere, fra cui il font ad alta leggibilità, e attivare la lettura automatica del testo. I libri digitali, fruibili anche offline, sono utilizzabili su computer (PC, Mac e Linux) e tablet (Android e iOS) e sono ottimizzati per LIM e videoproiettori.

Con HUB scuola è possibile accedere ai contenuti digitali integrativi che espandono e arricchiscono l’offerta del corso. Sono disponibili video, animazioni, audio, mediagallery, mappe concettuali, laboratori multimediali e verifiche interattive, oltre ad approfondimenti e materiali didattici accompagnati da eventuali aggiornamenti effettuati lungo il corso dell’anno scolastico. I contenuti digitali integrativi permettono di impostare percorsi didattici innovativi e personalizzati ad alto coefficiente di collaborazione, come la flipped classroom (classe capovolta), grazie all’ampio assortimento di materiali dedicati al potenziamento delle dinamiche inclusive in classe.

I materiali digitali di questa opera e relativi aggiornamenti sono disponibili sul sito www.rizzolieducation.it ISBN 978-88-233-4892-9 © 2017 Rizzoli Libri S.p.A. – Milano Prima edizione: febbraio 2017 Chiuso in redazione: gennaio 2017 Ristampe 2017 2018 2 3 4

2019 5 6

2020 7 8

Stampa: Cartoedit s.r.l., Città di Castello (PG) Maria Giovanna D’Amelio è autrice delle rubriche: Dalle conoscenze alle competenze e Fatti un’idea Luca Stroppiana è autore del testo “European parliamentary sistems” Hanno collaborato alla realizzazione dell’opera: Coordinamento editoriale: Marina Atteritano Coordinamento redazionale: Gianluca De Nicola Redazione e prestampa: Emmegi Group s.r.l., Milano Traduzione dei testi in inglese: Luca Grauso Progetto grafico interni: Studio Mizar, Bergamo Realizzazione copertina: Studio Cappellato e Laurent s.r.l., Milano I diritti di traduzione e riproduzione, totali o parziali anche a uso interno e didattico con qualsiasi mezzo, sono riservati per tutti i Paesi. Fotocopie per uso personale del lettore possono essere effettuate nei limiti del 15% di ciascun volume dietro pagamento alla SIAE del compenso previsto dall’art. 68, commi 4 e 5, della legge 22 aprile 1941, n. 633. Le riproduzioni per uso differente da quello personale potranno avvenire, per un numero di pagine non superiore al 15% del presente volume, solo a seguito di specifica autorizzazione rilasciata da CLEARedi, Corso di Porta Romana 108, 20122 Milano, e-mail: [email protected] La realizzazione di un libro presenta aspetti complessi e richiede particolare attenzione nei controlli: per questo è molto difficile evitare completamente errori e imprecisioni. L’editore ringrazia sin da ora chi vorrà segnalarli alle redazioni. Per segnalazioni o suggerimenti relativi al presente volume scrivere a: [email protected] L’editore è presente su Internet all’indirizzo: http://www.rizzolieducation.it L’editore è a disposizione degli aventi diritto con i quali non gli è stato possibile comunicare per eventuali involontarie omissioni o inesattezze nella citazione delle fonti dei brani o delle illustrazioni riprodotte nel volume. L’editore si scusa per i possibili errori di attribuzione e dichiara la propria disponibilità a regolarizzare. I nostri testi sono disponibili in formato accessibile e possono essere richiesti a: Biblioteca per i Ciechi Regina Margherita di Monza (http://www.bibliotecaciechi.it) o Biblioteca digitale dell’Associazione Italiana Dislessia “Giacomo Venuti” (http://www.libroaid.it). Il processo di progettazione, sviluppo, produzione e distribuzione dei testi scolastici dell’editore è certificato UNI EN ISO 9001. Le immagini utilizzate in questo libro non vanno interpretate come una scelta di merito da parte dell’editore, né come invito all’acquisto di prodotti. Le illustrazioni o riproduzioni sono state riportate a scopo esclusivamente didattico, anche nel caso in cui vengano nominate imprese o banche esistenti; sempre al solo scopo didattico sono state immaginate sia le operazioni descritte negli esempi, nelle esercitazioni svolte e negli esercizi da svolgere, sia quelle risultanti da riproduzioni di titoli di credito e di documenti commerciali e bancari; pertanto non rappresentano situazioni o rapporti reali e non indicano prezzi, tassi, valute e altre condizioni effettivamente applicati. Inoltre, i testi tratti da articoli di giornale, libri, riviste sono stati liberamente rielaborati dall’autore a fini didattici.

Guida all’uso del corso Il corso Dal caso alla norma è proposto sia in versione cartacea, integrata da un ricco apparato di materiali digitali, sia in versione digitale consultabile da tablet e PC.

Il corso si propone di insegnare il diritto attraverso lo studio dei casi. Ogni paragrafo si apre con la presentazione di un semplice caso giuridico, continua con l’esposizione della norma e prosegue con la soluzione del caso stesso.

Guida all’uso del corso

Il volume cartaceo è strutturato in moduli, a loro volta suddivisi in unità. Ogni modulo si apre con l’indicazione delle unità di cui è composto, una breve illustrazione degli argomenti trattati e l’elenco delle competenze da acquisire.

7

Alla didattica CLIL sono dedicate alcune pagine per ogni unità e un Dossier sugli iter

8

Ripassafacile è la rubrica di didattica inclusiva presente alla fine di ogni unità: è una sintesi grafica e testuale che riprende i concetti più importanti e facilita il ripasso. Facendo tap/clic sull’icona Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

si apre una pagina predisposta per la lettura facilitata. Cliccando poi sull’icona in alto a destra, oppure toccando/ cliccando due volte la pagina, lo studente può passare alla versione accessibile del testo. Queste pagine possono essere visualizzate in modo personalizzato, consentendo una lettura fluida e facilitata.

Concetti chiave

le flashcard con i concetti chiave

Simulazione della verifica orale

un’audio simulazione della verifica orale

English summary

l’English summary

Guida all’uso del corso

Ulteriori strumenti appositamente studiati per facilitare la comprensione e il ripasso dello studente sono:

9

La didattica per casi trova applicazione anche nell’apparato esercitativo, volto a favorire il continuo coinvolgimento dello studente.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

La verifica formativa di ogni unità si chiude con la presentazione di un altro caso da risolvere. On line si trova un’altra verifica in autovalutazione.

Alla fine di ogni modulo la verifica sommativa invita lo studente a mettere in pratica ciò che ha imparato: la presentazione di un caso complesso da risolvere lo accompagna nel passaggio dalle conoscenze alle competenze.

10

Fatti un’idea con l’aiuto di stralci di giornale, grafici e tabelle presenta un argomento di attualità e invita lo studente ad approfondirlo scaricando i contenuti del dossier on line.

Cliccando direttamente i testi sottolineati nella pagina si accede ai contenuti del dossier.

Trova la risposta alle tue domande 1. Quali sono le aree di intervento delle politiche europee? (Di che cosa si occupa l’Unione europea) 2. Quali sono gli aiuti per il settore agricolo? (Politiche comuni in materia di agricoltura, pesce e prodotti alimentari) 3. Che cosa fa l’Europa per la tutela dell’ambiente? (Politiche comuni in materia di ambiente ed energia) 4. Quali sono gli strumenti con cui si finanziano i progetti europei? (Il fondo sociale europeo)

Avvertenze e abbreviazioni

Per una migliore lettura, accenniamo brevemente ad alcuni accorgimenti usati nella preparazione del testo, nonché alle abbreviazioni delle voci più ricorrenti utilizzate. È stato sempre omesso il riferimento al codice civile, pertanto ogniqualvolta non sia citata la fonte di un articolo esso si intende del codice civile. Quando vengono citate più fonti relative a una norma è stato utilizzato il “punto e virgola” per differenziare una fonte da un’altra. Il trattino posto fra due articoli indica che si fa riferimento a tutti quelli contenuti fra di essi; la virgola, al contrario, indica che si intendono solo quelli citati. I commi sono indicati con il relativo numero a esponente dell’articolo. art./artt. c.c. Cost. c.p. c.p.c. c.p.p. disp. att. e trans. disp. prel.

= articolo/articoli = codice civile = Costituzione della Repubblica italiana = codice penale = codice di procedura civile = codice di procedura penale = disposizioni per l’attuazione del codice civile e disposizioni transitorie = disposizioni sulla legge in generale (preliminari al codice civile)

Guida all’uso del corso

Dossier

= decreto legge = decreto legislativo = decreto del Presidente della Repubblica l. = legge l. cost. = legge costituzionale r.d. = regio decreto s./ss. = seguente/seguenti t.u. = testo unico

d.l. d.lg. d.p.r.

11

I materiali digitali Le integrazioni digitali del libro e il libro digitale offrono numerosi materiali aggiuntivi che sono richiamati nel testo con apposite icone: dossier di attualità, letture, documenti; percorso breve ad alta accessibilità in modalità semplificata, con carattere ad alta leggibilità e lettura automatica; simulazione della verifica orale, in formato audio; la sintesi audio in inglese (English summary); i concetti chiave (flashcard), per facilitare il ripasso; verifiche in autovalutazione; dizionario italiano/inglese dei principali termini utilizzati.

Il libro digitale Il libro di testo è integrato da una ricca offerta digitale che si compone di due strumenti: l’ExtraKit e l’OpenBook. L’ExtraKit è l’insieme dei contenuti interattivi che approfondiscono e integrano la trattazione del volume cartaceo, testi di approfondimento accompagnano la trattazione per offrire un approccio completo alla materia. Un ricco corredo di verifiche in autovalutazione offre la possibilità di controllare la progressiva acquisizione di conoscenze e abilità. L’OpenBook è invece la versione digitale del libro, fruibile su pc e su tablet. Ai contenuti offerti dal volume cartaceo e dall’ExtraKit, tutti presenti nell’OpenBook, quest’ultimo aggiunge alcuni strumenti pensati per favorire l’inclusione. In particolare, la rubrica Ripassafacile alla fine delle unità è disponibile in una versione ad alta accessibilità, nella quale è possibile modificare il formato del testo, la dimensione dei caratteri e la loro interlinea, per rendere la lettura più agevole. Ciascuno dei materiali che compongono l’offerta digitale allegata al corso è identificato da un’icona che aiuta a riconoscerne la tipologia.

COME SI ATTIVA IL LIBRO DIGITALE

12

Collegati al sito www.rizzolieducation.it, registrati o effettua il login

Accedi alla tua area personale e attiva OpenBook inserendo il codice PIN

OpenBook apparirà automaticamente nella tua libreria

Hai bisogno di aiuto? Accedi alle guide online per le istruzioni passo passo

Indice Materiali digitali

Modulo 1 Lo Stato Unità 1 Lo Stato e la costituzione

18

1 Lo Stato in generale

19

2 La costituzione e lo Stato

21

3 Le forme di Stato

25

4 Le forme di governo

29 35

Ripassa facile

36

Verifica formativa

38

Unità 2 Lo Stato e gli Stati

40

1 L’ordinamento internazionale e le sue fonti

41

2 L’Organizzazione delle Nazioni Unite

46

3 L’Unione europea

51

4 Il diritto comunitario e le sue fonti

61

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Il carattere obbligatorio del diritto internazionale • Statuto dell’Organizzazione delle Nazioni Unite • Esempio di risoluzione del Consiglio di Sicurezza dell’ONU • Gli altri organismi internazionali • Il processo di integrazione europea • La procedura legislativa della UE • Gli altri organi comunitari • Esempio di regolamento comunitario • Esempio di direttiva comunitaria

Indice

CLIL Presidential republic in the United States

Lo Stato e i suoi elementi costitutivi • I diritti e i doveri dei cittadini • L’evoluzione storica delle forme di Stato • Le forme di Stato in Italia • Le altre forme di governo

CLIL Recourse to the European Court for Human Rights 64

Ripassa facile

66

Verifica formativa

68

Unità 3 Lo Stato e le imprese

70

1 Il commercio internazionale e la globalizzazione economica

71

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Governare la globalizzazione • Il sistema Italia a sostegno dell’internazionalizzazione • Contratto di franchising internazionale

2 Gli ostacoli e gli incentivi all’internazionalizzazione 77 delle imprese 3 Le forme di internazionalizzazione delle imprese CLIL Civil law and common law comparison

Ripassa facile

85 96 98

Verifica formativa

100

Fatti un’idea Politiche europee

102

Verifica sommativa

104

Dalle conoscenze alle competenze

105

Verifica delle competenze

106

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

13

Materiali digitali

Modulo 2 L’ordinamento costituzionale Unità 1 Il Parlamento

108

1 Il Parlamento nell’ordinamento costituzionale

109

2 La funzione legislativa ordinaria

120

3 La funzione legislativa costituzionale

125

Ripassa facile

130

Verifica formativa

132

Unità 2 Il Presidente della Repubblica

134

1 Il Presidente della Repubblica nell’ordinamento costituzionale

135

2 Le prerogative del Presidente della Repubblica

139

3 Gli atti del Presidente della Repubblica

141

Ripassa facile

148

Verifica formativa

150

Unità 3 Il Governo

152

1 Il Governo nell’ordinamento costituzionale

153

2 La formazione e la crisi di governo

158

3 La responsabilità dei membri del Governo

162

4 La funzione normativa del Governo

166

Ripassa facile

172

Verifica formativa

174

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Unità 4 La magistratura e la Corte costituzionale

176

La responsabilità dei giudici • Giustizia costituzionale e sistema politico • Le altre sentenze della Corte costituzionale

1 La magistratura nell’ordinamento istituzionale

177

2 Il Consiglio superiore della magistratura

186

3 La Corte costituzionale nell’ordinamento costituzionale

188

4 Le funzioni della Corte costituzionale

190

CLIL

14

Le leggi elettorali • Le ragioni storiche e politiche del bicameralismo • Durata delle legislature • Esempio di proposta di legge • Gli istituti di democrazia diretta e indiretta • Le altre funzioni del Parlamento

European parliamentary systems

199

Ripassa facile

214

Verifica formativa

216

Fatti un’idea La Costituzione italiana Verifica sommativa

218 220

Dalle conoscenze alle competenze Verifica delle competenze

221 222

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Capi di Stato a confronto • Il ruolo costituzionale del Presidente della Repubblica • I Presidenti della Repubblica italiana • Esempio di decreto del Presidente della Repubblica

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Il ruolo costituzionale del Governo • Gli altri organi del Governo • I Governi della Repubblica italiana

Italian Parliament • German government • Bundestag and Bundesrat • The National Assembly and the Senate • Upper house of Parliament • Lower house of Parliament • UK Parliament tour • Comparing election in the UK and USA

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Materiali digitali

Modulo 3 La pubblica amministrazione Unità 1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

224

1 L’attività amministrativa

225

2 Gli organi attivi

231

3 Gli organi consultivi

237

4 Gli organi di controllo

240 245

Ripassa facile

246

Verifica formativa

248

Unità 2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

250

1 L’amministrazione indiretta

251

2 Le Regioni

253

3 Gli enti locali

260

CLIL The federal structure of Germany

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Le elezioni regionali • Esempio di legge regionale • Statuto della Città metropolitana di Firenze • Le elezioni comunali • Esempio di delibera comunale

270

Ripassa facile

272

Verifica formativa

274

Fatti un’idea La pubblica amministrazione

276

Verifica sommativa

278

Dalle conoscenze alle competenze

279

Verifica delle competenze

280

Indice

CLIL The right to access administrative documents

La pubblica amministrazione e la politica • L’efficienza dell’attività amministrativa • Ordinanza del Sindaco • Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro • Esempio di parere del Consiglio di Stato • Esempio di atto di controllo della Corte dei conti • La procedura del controllo di legittimità

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Modulo 4 L’attività amministrativa Unità 1 Gli atti amministrativi

282

1 L’attività della pubblica amministrazione

283

2 I provvedimenti amministrativi

286

3 I provvedimenti espansivi e restrittivi

290

4 L’invalidità degli atti amministrativi

293

5 Il procedimento amministrativo

300

6 La legge sul procedimento amministrativo

304 312



Il documento • Domanda di accesso

La legalità tra diritto pubblico e diritto privato • Altri provvedimenti espansivi • I rimedi contro gli atti amministrativi invalidi • Esempio di avviso di avvio del procedimento amministrativo • Modello di dichiarazione sostitutiva

15

Materiali digitali

CLIL Administrative self-certification

315

Ripassa facile

316

Verifica formativa

318

Unità 2 I mezzi dell’attività amministrativa

320

1 I beni e i diritti pubblici

321

2 L’espropriazione e gli altri atti ablativi

328

3 I contratti della pubblica amministrazione

332 337



Il documento • Delibera a contrarre CLIL Project financing

346

Verifica formativa

348

Unità 3 Il rapporto di pubblico impiego

350

1 Il pubblico impiego e la contrattazione collettiva

351

2 La costituzione, la modificazione e la cessazione 356 del rapporto di pubblico impiego CLIL Public competitions

16

Domanda di concessione per occupazione del demanio marittimo • La confisca e il sequestro amministrativo • L’espropriazione e il giusto indennizzo • Bando di gara

344

Ripassa facile

3 I diritti e i doveri degli impiegati pubblici

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

L’evoluzione normativa del pubblico impiego • Contratto individuale di lavoro • La responsabilità dei pubblici dipendenti

363 370

Ripassa facile

372

Verifica formativa

374

Fatti un’idea L’amministrazione digitale

376

Verifica sommativa

378

Dalle conoscenze alle competenze

379

Verifica delle competenze

380

Costituzione della Repubblica italiana

381

Concetti chiave • Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità • Simulazione della verifica orale • English summary • Test in autovalutazione

m

1

Lo Stato

Il primo modulo ha come oggetto lo studio dello Stato, come organizzazione sovrana di un popolo su un territorio, nei suoi rapporti interni e internazionali.

u1 Lo Stato e la costituzione Nella prima parte, dopo un’introduzione di carattere generale sul significato del termine “Stato”, viene spiegato il concetto di costituzione e ne vengono descritti i diversi tipi; nella seconda parte vengono esaminati i caratteri delle varie forme di Stato e di governo.

u2 Lo Stato e gli Stati Nella seconda unità, dopo avere trattato i caratteri e le fonti dell’ordinamento internazionale, vengono analizzati l’organizzazione e gli atti dell’ONU e della UE.

u3 Lo Stato e le imprese La terza unità riguarda il processo di globalizzazione, con particolare riguardo ai fattori che possono facilitare o ostacolare l’internazionalizzazione delle imprese e alle diverse modalità di ingresso nei mercati esteri.

competenze Individuare l’origine e il ruolo dello Stato come ente politico (u1) Comprendere la funzione della costituzione come legge fondamentale dello Stato (u1) Individuare e confrontare i diversi modelli di organizzazione politica (u1) Comprendere i caratteri distintivi dell’ordinamento internazionale rispetto a quello statale (u2) Riconoscere la posizione dell’Italia rispetto all’ordinamento internazionale (u2) Comprendere il ruolo e il funzionamento dell’ONU (u2) Comprendere il ruolo e il funzionamento dell’UE (u2) Individuare i diversi tipi di ostacoli e incentivi all’internazionalizzazione delle imprese (u3) Confrontare e valutare le diverse modalità di internazionalizzazione delle imprese (u3)

u1

Lo Stato e la costituzione

Prerequisiti Conoscere la nozione e la funzione del diritto Essere consapevoli della necessità delle norme giuridiche per regolare una società Conoscere la nozione di persona giuridica e la distinzione tra diritto privato e diritto pubblico Individuare le fonti del diritto e i loro rapporti

Conoscenze Lo Stato come soggetto di diritto La costituzione come legge fondamentale dello Stato I tipi di costituzione Le diverse forme di Stato e di governo

Abilità Comprendere l’origine e il ruolo dello Stato come ente politico Individuare i diversi tipi di costituzione Classificare e analizzare le forme di Stato Classificare e analizzare le forme di governo

iave Parole cohrds Keyw

18

Italiano

Inglese

Stato

State

Costituzione

Constitution

Stato unitario

Unitary State

Stato regionale

Regional State

Stato federale

Federal State

Monarchia

Monarchy

Repubblica

Republic

Sistema parlamentare

Parliamentary system

Sistema presidenziale

Presidential system

Sistema semipresidenziale

Semi-presidential system

1

Lo Stato in generale

ilcaso • Uno Stato decide di non erogare più il servizio di assistenza domiciliare alle persone anziane e di lasciare il settore in mano alle imprese private. La decisione è compatibile con la natura e con i fini dello Stato come ente pubblico? Di solito gli uomini non vivono isolati gli uni dagli altri ma, per soddisfare i loro bisogni (affettivi, economici, religiosi ecc.), tendono a costituire delle comunità o società con altri uomini. La forma più importante di comunità è la società politica, che è diretta a realizzare gli interessi generali di una collettività e nel corso del tempo ha assunto tipologie molto diverse. esempio Sono state forme di società dal punto di vista politico le tribù primitive, le città-stato della Grecia, la civitas romana, i Comuni dell’epoca feudale e così via.

Nell’epoca moderna si è affermato un tipo particolare di ente politico: lo Stato.

Stato

Lo Stato è l’organizzazione sovrana di un popolo su un territorio. Possiamo anche dire, con altre parole, che lo Stato è l’organizzazione politica di un popolo stabilito su un territorio e sottoposto a un’autorità di governo.

Stato-apparato e Stato-comunità

Nel linguaggio giuridico il termine “Stato” viene utilizzato in un duplice significato per indicare: • lo Stato-apparato, cioè l’insieme di organi che esercitano un potere di supremazia (i governanti) nei confronti dei consociati; • lo Stato-comunità o società civile, cioè l’insieme di persone e associazioni soggette al potere di supremazia (i governati) ma a cui viene riconosciuta una certa autonomia o libertà. esempio Nell’espressione «lo Stato italiano è una Repubblica» il termine Stato si riferisce all’apparato, mentre nella frase «nello Stato italiano sono diminuite le nascite» il termine Stato si riferisce alla comunità.

apparato

organizzazione o autorità pubblica

comunità

società civile (individui e associazioni)

u

1 Lo Stato e la costituzione

Quali caratteri ha lo Stato?

Stato

Persona giuridica di diritto pubblico

Lo Stato come apparato o organizzazione è una persona giuridica di diritto pubblico, nel senso che viene considerato un vero e proprio soggetto di diritto. Come soggetto, pertanto, lo Stato è dotato sia di capacità giuridica, in quanto può essere titolare di diritti e obblighi giuridici, sia di capacità d’agire, in quanto può compiere atti giuridici per mezzo dei suoi organi. esempio Lo Stato ha il diritto di utilizzare in modo esclusivo i beni di cui è proprietario e l’obbligo di pagare i beni o servizi che ha acquistato (capacità giuridica) e, inoltre, può concludere un contratto di affitto o di lavoro con altri soggetti (capacità d’agire).

19

Acquisto della personalità giuridica

L’acquisto della personalità giuridica da parte di uno Stato avviene con modalità diverse nei confronti dei propri cittadini e nei rapporti con gli altri Stati. Infatti: • nei rapporti interni lo Stato acquista la personalità giuridica con la sua formazione, cioè nel momento stesso in cui riesce ad affermare di fatto la sua autorità su un popolo e su un territorio (cosiddetto principio di effettività); • nei rapporti esterni, invece, lo Stato acquista la personalità giuridica soltanto con il riconoscimento da parte degli altri Stati.

m

esempio Dal punto di vista politico un nuovo Stato, che dichiara la propria indipendenza da un altro Stato, esiste se e dal momento in cui ha effettivamente il controllo del popolo (in quanto pone e impone le proprie leggi) e del territorio (in quanto esercita un potere esclusivo e incondizionato), ma dal punto di vista giuridico non è considerato un soggetto del diritto internazionale fino a quando non ottiene il riconoscimento degli altri Stati.

1

Il popolo si distingue dalla popolazione, formata dall’insieme delle persone che, indipendentemente dalla loro cittadinanza, si trovano nel territorio di uno Stato

Ente politico

nei rapporti interni

con la sua formazione

nei rapporti esterni

con il suo riconoscimento

Stato e personalità giuridica

Qual è l’attività dello Stato come ente politico? Lo Stato è anche un ente politico o a fini generali, perché la sua attività non è diretta a realizzare soltanto uno o più fini particolari ma, in generale, tutti gli scopi che uno Stato ritenga di interesse pubblico. esempio Uno Stato può occuparsi dell’assistenza delle persone anziane, dell’aiuto alla ricerca scientifica, dello sviluppo economico, del rispetto dell’ambiente, della tutela dei beni culturali ecc.

Attività giuridica e sociale

Da questo punto di vista, l’attività dello Stato può essere distinta in: • attività giuridica, quando è un’attività necessaria per l’esistenza stessa di qualunque Stato, anche se ogni Stato vi può provvedere con modalità diverse, in quanto è diretta a conservare la società; • attività sociale, quando è un’attività soltanto eventuale in quanto è diretta a migliorare il benessere della società e dipende dalle scelte politiche di coloro che governano lo Stato in un dato momento storico. esempio L’attività giuridica comprende i servizi pubblici essenziali (come la difesa, l’ordine pubblico e la giustizia), mentre l’attività sociale comprende gli altri servizi pubblici (come l’istruzione, la sanità, i trasporti ecc.).

lasoluzione • La decisione di privatizzare un servizio sociale, che in precedenza era gestito dallo Stato, è compatibile con la natura e con le funzioni dello Stato, in quanto l’attività sociale è un’attività soltanto eventuale e non necessaria per l’esistenza di uno Stato.

Approfondimento Lo Stato e i suoi elementi costitutivi

20

Tradizionalmente gli elementi costitutivi o fondamentali dello Stato, cioè senza i quali non può esistere, sono: • il popolo, che è formato dall’insieme dei cittadini di uno Stato; • il territorio, che è lo spazio entro il quale lo Stato esercita la sua autorità; • la sovranità, che è il potere originario ed esclusivo riconosciuto allo Stato.

Stato

popolo

r un

iorno

sovranità

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un automobilista perde il controllo della propria autovettura, a causa delle condizioni dissestate di una strada statale, e finisce contro il muro di recinzione di una villa, subendo una lesione personale permanente e provocando gravi danni all’autovettura. L’automobilista cita in giudizio lo Stato, nella persona del ministro per le Infrastrutture, e chiede al giudice il risarcimento dei danni causati dalla mancata manutenzione della strada.

La tesi del convenuto Lo Stato è una persona giuridica di diritto pubblico e, in quanto tale, non è soggetto alle norme generali ma a norme particolari che, nel caso in esame, escludono qualsiasi responsabilità per gli eventuali danni causati a terzi nell’esercizio della sua attività.

La tesi dell’attore In base ai princìpi generali lo Stato, in quanto proprietario della strada, è responsabile dei danni causati ingiustamente ad altre persone e quindi è obbligato a risarcire i danni all’automobilista, che è uscito di strada per la presenza di un fondo sconnesso non segnalato.

2

La costituzione e lo Stato

ilcaso • La costituzione di uno Stato prevede il potere del Capo dello Stato di concedere la grazia a una persona soltanto in seguito a una richiesta espressa del condannato, ma nel corso del tempo tale potere si trasforma, di fatto, in un potere autonomo del Capo dello Stato, esercitabile anche senza una iniziativa dell’interessato. Quale rapporto esiste, dal punto di vista giuridico, tra la procedura prevista nella costituzione e la procedura seguita di fatto dal Capo dello Stato?

u

1 Lo Stato e la costituzione

iu i

territorio

Al concetto di Stato è strettamente collegato quello di costituzione, perché ogni Stato deve avere una sua costituzione. Costituzione

Contenuto della Costituzione

La costituzione è la legge fondamentale di uno Stato, in quanto contiene le norme e i princìpi essenziali dell’ordinamento giuridico statale.

Quali sono i contenuti e le caratteristiche della costituzione? Di regola una costituzione, in passato chiamata anche “statuto”, comprende due parti distinte: • una parte che disciplina l’organizzazione dello Stato, in quanto regola le funzioni e i rapporti dei diversi organi costituzionali; • una parte che regola i diritti e doveri fondamentali dei cittadini, sia nei rapporti tra loro sia nei confronti dello Stato.

21

esempio La Costituzione italiana, dopo i «Principi fondamentali dello Stato» (artt. 1-12 Cost.), è divisa in due parti: la parte I, dedicata ai «Diritti e doveri dei cittadini» (artt. 13-54 Cost.), e la parte II, relativa all’«Ordinamento della Repubblica» (artt. 55-139 Cost.).

La costituzione di uno Stato può essere considerata in senso formale o materiale. Costituzione formale e materiale

La costituzione formale è composta dall’insieme delle disposizioni costituzionali di uno Stato, mentre la costituzione materiale è formata dalle disposizioni costituzionali effettivamente in vigore in uno Stato in un determinato momento storico. In altri termini la costituzione formale, o legale, è quella che risulta “sulla carta”, mentre la costituzione materiale, o reale, è quella che è vigente di fatto. La costituzione formale può anche non coincidere con quella materiale, in quanto la legge fondamentale dello Stato può essere attuata e interpretata in concreto in modo diverso da quanto è stato previsto in astratto: in caso di contrasto, però, la costituzione in senso materiale prevale su quella in senso formale. esempio Alcune disposizioni contenute nella costituzione entrata in vigore nel 1948, come le norme in materia di autonomie regionali e di regolamentazione del diritto di sciopero, sono state attuate soltanto successivamente o parzialmente per il mancato accordo delle forze politiche e sociali.

lasoluzione • La procedura seguita dal Capo dello Stato rientra nella costituzione in senso

m

materiale e prevale, di fatto, sulla procedura prevista nella costituzione in senso formale.

1

Come possono essere classificate le costituzioni? In base alla loro forma, le costituzioni possono essere scritte o non scritte. Costituzione scritta

Una costituzione è scritta quando le norme costituzionali sono contenute in un unico documento o «carta costituzionale». Tra la seconda metà dell’Ottocento e l’inizio del Novecento la maggioranza degli Stati si è data una costituzione scritta, seguendo l’esempio delle prime carte costituzionali nate dalla rivoluzione americana e da quella francese, e nel corso del Novecento anche gli Stati di nuova formazione hanno approvato una costituzione scritta. In quasi tutti gli Stati moderni quindi la costituzione è un atto scritto, che contiene la dichiarazione solenne dei diritti fondamentali dei cittadini.

Costituzione non scritta

Una costituzione non scritta è una costituzione nella quale le norme costituzionali derivano da consuetudini e/o documenti emanati in epoche diverse. L’esempio più significativo di una costituzione non scritta, o meglio non interamente scritta, è la costituzione del Regno Unito: ancora oggi infatti l’ordinamento costituzionale inglese è formato da alcuni documenti scritti molto antichi – come la Magna Charta Libertatum del 1215, il Bill of Rights del 1689 e l’Act of Settlement del 1701 – che, nel corso dei secoli, sono stati integrati e modificati da norme consuetudinarie e da prassi o comportamenti ripetuti degli organi costituzionali. esempio In teoria il sovrano ha il diritto di scegliere qualsiasi cittadino britannico come primo ministro ma di fatto, in base a una consuetudine costituzionale, il Capo del governo è il leader del partito di maggioranza nella Camera dei Comuni.

scritta

è un unico documento solenne

non scritta

risulta da documenti diversi e da consuetudini

costituzione

22

In relazione al loro contenuto, le costituzioni possono essere brevi o lunghe.

Costituzione breve

Una costituzione è breve quando disciplina in modo ampio soltanto l’organizzazione dello Stato e si limita ad affermare alcuni diritti dei cittadini verso lo Stato. esempio Lo Statuto albertino, la prima carta costituzionale dello Stato italiano dopo l’unificazione politica, era una costituzione breve in quanto dedicava soltanto 9 articoli, sugli 84 complessivi da cui era formato, ai diritti e ai doveri dei «regnicoli», che definiva in modo generico e con un costante rinvio per la loro regolamentazione concreta alla legge ordinaria.

Costituzione lunga

Approfondimento I diritti e i doveri dei cittadini

Una costituzione è lunga quando disciplina l’ordinamento dello Stato e anche, in modo dettagliato, i diritti e doveri fondamentali dei cittadini. esempio La Costituzione italiana riserva una cinquantina di articoli, sui 139 da cui è formata, ai «Principi fondamentali dello Stato» e ai «Diritti e doveri dei cittadini».

Mentre le costituzioni liberali dell’Ottocento e della prima metà del Novecento dedicavano scarso spazio ai doveri e soprattutto ai diritti degli individui, le costituzioni democratiche della seconda metà del Novecento hanno un contenuto più ampio. In linea di principio, infatti, una costituzione lunga rappresenta una garanzia per i cittadini, in quanto afferma in modo solenne le loro libertà fondamentali anche nei confronti dello Stato e stabilisce vincoli o limiti all’azione del potere pubblico. disciplina soltanto l’organizzazione dello Stato

lunga

regola anche i diritti e i doveri dei cittadini

costituzione

Secondo la loro origine, inoltre, le costituzioni si distinguono in concesse e votate. Costituzione concessa

Una costituzione è concessa, o ottriata (dal verbo francese octroyer, accordare), quando viene data dall’alto dal sovrano. Con l’emanazione della costituzione il re rinuncia ad alcune prerogative «per grazia sovrana», attribuendo alcuni poteri ad altri organi costituzionali e concedendo alcuni diritti civili e politici ai cittadini. Dal punto di vista storico questa autolimitazione dei poteri del sovrano, che spesso è avvenuta sotto la pressione delle rivendicazioni popolari, ha prodotto il passaggio dalla monarchia assoluta alla monarchia costituzionale.

Costituzione votata

Una costituzione è votata quando viene approvata dal basso dal popolo.

u

1 Lo Stato e la costituzione

breve

Una costituzione votata è espressione della volontà popolare, in quanto viene deliberata da un’apposita assemblea costituente (formata da rappresentanti eletti dai cittadini) oppure con un plebiscito o voto popolare. esempio Sono costituzioni concesse molte costituzioni liberali del XIX secolo, come la Costituzione francese del 1814 di Luigi XVIII e lo Statuto albertino concesso nel 1848 ai propri sudditi dal re di Sardegna Carlo Alberto e destinato a diventare, nel 1861, la prima costituzione dello Stato italiano; sono costituzioni votate, invece, le costituzioni rivoluzionarie della fine del XVIII secolo, come quella americana del 1787 e quella francese del 1789, e la maggioranza delle costituzioni democratiche del XX secolo.

concessa

è data dall’alto dal sovrano

votata

è approvata dal basso dal popolo

costituzione

23

In relazione al procedimento necessario per modificarle, infine, le costituzioni possono essere flessibili o rigide. Costituzione flessibile

Una costituzione è flessibile quando può essere modificata con la medesima procedura prevista per l’approvazione di una legge ordinaria. Una costituzione flessibile è una fonte di grado uguale alla legge ordinaria, con la conseguenza che una legge ordinaria può sempre modificare o abrogare le norme costituzionali. La modificazione di una costituzione flessibile pertanto può avvenire anche in modo tacito, mediante l’approvazione di leggi ordinarie che stabiliscono disposizioni contrarie a quelle costituzionali: in questo modo la costituzione rimane formalmente in vigore ma, di fatto, viene sostituita dalle disposizioni delle leggi ordinarie, che prevalgono su quelle contenute nella costituzione.

m

esempio Lo Statuto albertino era una costituzione flessibile che riconosceva alcuni diritti di libertà ai cittadini ma questi diritti vennero di fatto aboliti, durate il regime fascista, da una serie di leggi e di atti aventi forza di legge approvati senza modificare formalmente il testo costituzionale.

1

È evidente che tutte le costituzioni non scritte sono per loro stessa natura costituzioni flessibili, perché possono essere sempre modificate da nuove consuetudini. Costituzione rigida

Una costituzione è rigida quando può essere modificata soltanto con una procedura speciale, più lunga e complessa rispetto a quella richiesta per l’approvazione di una legge ordinaria. In alcuni ordinamenti per modificare la costituzione è necessario eleggere un’apposita assemblea costituente; in altri ordinamenti, invece, il compito di modificare le norme costituzionali è affidato allo stesso organo che approva anche le leggi ordinarie, ma con un procedimento «aggravato», che, a seconda dei casi, può richiedere maggioranze più elevate o più votazioni oppure un’approvazione successiva del popolo. Una costituzione di tipo rigido è una fonte di grado superiore alla legge ordinaria, con la conseguenza che le norme poste da una legge ordinaria o da un atto equiparato non possono essere in contrasto con le norme costituzionali. esempio La nostra Costituzione afferma espressamente che «Tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso…» (art. 3 Cost.) e quindi sarebbe illegittima una legge ordinaria che punisse con una pena diversa il reato di omicidio a seconda che il colpevole sia un uomo o una donna.

Controllo di legittimità costituzionale Controllo diffuso e accentrato

24

Che tipo di controllo si può applicare alla costituzione? Di solito, per garantire il rispetto delle norme costituzionali da parte delle leggi ordinarie e degli altri atti aventi forza di legge, le norme contenute nelle leggi ordinarie e negli atti equiparati sono sottoposte a un controllo di legittimità costituzionale. Il controllo o sindacato di legittimità può essere: • un controllo diffuso, quando viene attribuito ai giudici ordinari che possono non applicare in un processo le disposizioni che ritengono incostituzionali; • un controllo accentrato, quando l’annullamento delle disposizioni in contrasto con la costituzione viene affidato a un organo apposito. Il controllo di tipo diffuso consente a ogni giudice di disapplicare una disposizione qualora ritenga che sia in contrasto con la costituzione; la sua decisione, però, è efficace soltanto nel caso concreto sottoposto al suo esame e, in linea di principio, non impedisce ad altri giudici di applicare la stessa norma in altri processi. Il controllo di tipo accentrato, invece, è più lento e complesso ma esclude l’eventualità di interpretazioni contrastanti: l’annullamento di una norma contenuta in una legge ordinaria da parte dell’organo incaricato del sindacato di legittimità, infatti, è efficace erga omnes, cioè verso tutti i soggetti dell’ordinamento giuridico.

In definitiva possiamo dire che anche le costituzioni rigide sono modificabili, perché in caso contrario non potrebbero essere adattate alle nuove esigenze della società, ma garantiscono una maggiore stabilità dell’ordinamento costituzionale nel corso del tempo, indipendentemente dalle maggioranze politiche o di governo che possono verificarsi, e la tutela dei diritti inviolabili dei cittadini nei confronti dello Stato. Le norme fondamentali relative all’organizzazione dello Stato e alle libertà dei cittadini, infatti, richiedono un ampio consenso e non possono essere modificate da maggioranze parlamentari temporanee e variabili.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Una persona, che ha sottratto una somma di denaro a una pensionata che l’aveva appena ritirata dall’ufficio postale, viene rinviata a giudizio per il reato di furto aggravato «nei confronti di persona che si trovi nell’atto di fruire o che abbia appena fruito dei servizi di... uffici postali» (art. 625 codice penale). Nel corso del giudizio l’imputato sostiene che l’aggravante in esame è in contrasto con il principio costituzionale di uguaglianza davanti alla legge e chiede al giudice di sospendere il processo e rinviare gli atti alla Corte costituzionale, ma il pubblico ministero si oppone alla sua richiesta.

La tesi del pubblico ministero La valutazione delle circostanze che determinano la maggiore o minore gravità di una condotta delittuosa, in relazione anche alla sua diversa pericolosità sociale, è rimessa alla discrezionalità del legislatore e la diversità della sanzione applicata non costituisce una violazione del principio di uguaglianza formale davanti alla legge.

La tesi dell’imputato È irragionevole e incostituzionale per violazione dell’articolo 3 della Costituzione («Tutti i cittadini sono uguali davanti alla legge») una norma ordinaria che prevede una sanzione più grave o meno grave a carico di una persona a seconda che abbia commesso un furto subito dopo oppure qualche tempo dopo che la persona derubata ha usufruito dei servizi postali.

3

Le forme di Stato

ilcaso • In uno Stato di tipo federale lo Stato centrale si oppone a una legge con la quale uno Stato federato ha deliberato l’istituzione di un proprio esercito militare di leva. L’opposizione da parte dello Stato centrale è legittima dal punto di vista costituzionale?

u

1 Lo Stato e la costituzione

Rigidità della costituzione e garanzie

Nello studio del diritto pubblico è importante distinguere le forme di Stato dalle forme di governo. L’espressione “forma di Stato” indica il modello di organizzazione sul territorio del potere politico, cioè il modo in cui il potere statale è distribuito, tra il centro e la periferia. In relazione alla sua forma, uno Stato può essere unitario, regionale o federale.

Quali caratteri ha lo Stato unitario? Stato unitario

Lo Stato unitario è costituito da un unico popolo stanziato su un unico territorio e sottoposto a un unico governo.

25

Approfondimento L’evoluzione storica delle forme di Stato

In altri termini, negli Stati unitari (come la Francia, la Cina e il Giappone) esiste un’unica autorità di governo, con un’organizzazione articolata a livello centrale e a livello periferico, e un unico ordinamento giuridico statale. In relazione alla sua organizzazione interna, uno Stato unitario può essere di tipo: • accentrato; • decentrato.

Stato unitario accentrato

Uno Stato unitario è accentrato quando è costituito principalmente da organi centrali, con sede al centro dello Stato e competenza su tutto il territorio nazionale. Accanto a questi organi centrali, però, sono previsti anche alcuni organi periferici che svolgono soltanto alcune funzioni amministrative e operano sotto la direzione e il controllo degli organi centrali. Nel modello di Stato in esame, pertanto, si realizza un decentramento gerarchico [❯ m3 u2] o per uffici, cioè da un organo a un altro organo dello stesso ente pubblico. esempio Le funzioni in materia di ordine pubblico vengono svolte, a livello centrale, dal relativo ministero e, a livello locale, da autorità di pubblica sicurezza dipendenti dal ministero.

m

Stato unitario decentrato

1

Uno Stato è decentrato invece, quando, accanto all’amministrazione statale, formata da organi centrali e periferici, esiste anche un’amministrazione locale. L’amministrazione locale è formata da enti locali o territoriali, ai quali viene riconosciuta soltanto una limitata autonomia amministrativa, nel rispetto dei princìpi e dei criteri stabiliti dall’amministrazione statale. In questo modello di Stato, quindi, viene realizzato un decentramento autarchico [❯ m3 u2] o per enti, cioè da un ente pubblico a un altro ente pubblico. esempio Le funzioni in materia di sanità vengono svolte dal relativo ministero a livello centrale, per quanto riguarda i princìpi generali, e dai diversi enti territoriali a livello locale, per quanto riguarda l’attuazione concreta.

Stato unitario organi centrali

amministrazione statale organi periferici

decentramento amministrativo di tipo gerarchico

enti locali

decentramento amministrativo di tipo autarchico

governo

amministrazione locale

Accentramento e decentramento

26

L’accentramento e il decentramento costituiscono due modelli opposti di organizzazione di uno Stato unitario e presentano entrambi alcuni pregi e alcuni difetti. Nel modello di tipo accentrato i poteri statali in materia amministrativa sono riservati, in modo esclusivo o prevalente, a organi centrali dello Stato. Questa forma di organizzazione statale garantisce l’omogeneità dell’attività pubblica, perché i provvedimenti che vengono adottati sono efficaci in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, ma non consente di tenere conto delle condizioni e delle esigenze particolari delle comunità locali, che possono essere anche molto diverse. Nel modello di tipo decentrato, invece, le funzioni amministrative sono trasferite in larga misura a organi locali e a enti pubblici territoriali. Questo sistema di organizzazione statale consente di prestare maggiore attenzione alle esigenze locali, ma può produrre difformità o ingiustizie nell’azione pubblica.

esempio Se in uno Stato accentrato vengono approvati una serie di provvedimenti relativi all’agricoltura, questi provvedimenti si applicheranno allo stesso modo in tutto il territorio nazionale, sia nelle zone più agricole sia nelle aree più industrializzate, senza potere differenziare gli interventi pubblici a seconda delle diverse realtà locali; se vengono adottati in uno Stato di tipo decentrato, invece, questi provvedimenti possono adattarsi meglio alle esigenze locali ma possono anche creare alcune disparità di trattamento, in quanto può accadere che situazioni uguali siano disciplinate o trattate in modo diverso nelle varie aree in cui è suddiviso, dal punto di vista amministrativo, il territorio dello Stato.

Una forma particolare di Stato di tipo decentrato è lo Stato regionale.

Quali caratteri ha lo Stato regionale? Stato regionale

Lo Stato regionale è uno Stato nel quale gli enti locali hanno un’ampia autonomia, non soltanto amministrativa ma anche legislativa o normativa. In uno Stato di tipo regionale: • gli enti territoriali nei quali è articolato lo Stato centrale non sono enti sovrani, in quanto il loro potere di comando è derivato da quello dello Stato; • accanto al decentramento amministrativo, consistente nel potere di curare direttamente gli interessi locali, viene realizzato anche un decentramento legislativo, consistente nel potere di emanare atti normativi in alcune materie. Spesso gli Stati regionali sono l’evoluzione di uno Stato unitario, che ha aumentato progressivamente l’autonomia riconosciuta agli enti locali; questa autonomia tuttavia non può mai riguardare la funzione giurisdizionale che, insieme alla difesa militare e ai rapporti internazionali, viene riservata sempre allo Stato centrale.

governo territorio governo statale

governo locale

enti locali

decentramento amministrativo e legislativo

Dallo Stato unitario e dallo Stato regionale si distingue lo Stato federale.

Quali caratteri ha lo Stato federale? Stato federale

Lo Stato e la costituzione

1

popolo

Stato regionale

u

Lo Stato federale, o composto, è uno Stato formato da un insieme di Stati federati, ciascuno con un proprio popolo, un proprio territorio e un proprio governo. Dal punto di vista storico uno Stato federale può essere il risultato dell’unione di più Stati indipendenti, come è accaduto nel caso degli Stati Uniti d’America e della Germania, oppure della scomposizione di uno Stato unitario, come è accaduto invece nel caso dell’Austria e del Canada. Gli Stati di tipo federale sono caratterizzati dalla coesistenza di uno Stato centrale e di un certo numero di Stati locali, uniti ma autonomi tra loro; in questo modo lo Stato federale ha un “peso” maggiore nei rapporti internazionali e, a loro volta, gli Stati federati hanno un rapporto più stretto con il territorio e i cittadini. A differenza degli Stati unitari, nei quali come abbiamo visto esiste un solo governo, nella forma di Stato in esame il governo è costituito dal governo “centrale” dello Stato federale, che coordina e armonizza l’attività dei governi “locali” dei singoli Stati federati.

27

Suddivisione delle funzioni statali

Allo Stato federale vengono riservate soltanto alcune funzioni di interesse comune (riguardanti, in particolare, l’ordine pubblico, la difesa militare e la politica estera nonché gli indirizzi generali in materia di politica economica e monetaria), mentre tutte le altre materie sono attribuite agli Stati federati. In questa forma di Stato, pertanto, la competenza dello Stato federale è una competenza speciale, nel senso che riguarda soltanto le materie che gli sono riservate dalla costituzione, mentre la competenza degli Stati federati è una competenza generale, nel senso che riguarda per esclusione tutte le altre materie. Accanto alla legislazione federale in alcune materie, che si applica in modo uniforme in tutti gli Stati federati, vi è una legislazione statale nelle altre materie, che si applica soltanto all’interno dei singoli Stati federati e può essere diversa da Stato a Stato.

lasoluzione • L’opposizione

da parte dello Stato centrale è legittima, in quanto la difesa esterna costituisce una materia che è sempre di competenza dello Stato centrale.

Sovranità interna ed esterna

In uno Stato di tipo federale: • lo Stato federale ha una sovranità interna e una sovranità esterna o internazionale; • i singoli Stati federati hanno soltanto una sovranità interna verso lo Stato federale, ma non hanno una sovranità esterna nei rapporti con gli altri Stati.

m

In altri termini, solo lo Stato federale è considerato un soggetto del diritto internazionale e la sua attività giuridica (come la stipulazione di trattati, la dichiarazione di guerra ecc.) è vincolante anche per gli Stati federati. esempio Un Land della Germania federale o un cantone della Confederazione elvetica non può concludere un trattato di cooperazione giudiziaria o di difesa militare con un altro Stato oppure decidere di aderire a un’organizzazione internazionale.

1

Spesso gli Stati di tipo federale sono Stati plurinazionali, nel senso che il loro popolo appartiene a nazionalità diverse: il modello federalista infatti consente di riconoscere la massima autonomia e indipendenza, all’interno di un’unica organizzazione statale, ai vari gruppi etnici, linguistici e culturali esistenti in un Paese. esempio Gli Stati Uniti sono uno Stato di tipo plurinazionale, in quanto al suo interno coesistono da tempo diversi gruppi nazionali (inglesi, italiani, irlandesi, cinesi, messicani ecc.). Approfondimento Le forme di Stato in Italia

popolo

Stato federale

Stati federati territorio

sovranità interna ed esterna

sovranità interna

governo

28

governo statale

governo locale

• ordine pubblico • difesa esterna • rapporti internazionali • politica economica e monetaria

• altre materie

in

r ti

Dopo avere esaminato la situazione proposta, rispondi alla domanda e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto In uno Stato federale, formato dallo Stato centrale e da alcuni Stati federati, uno Stato federato emana una legge con la quale introduce un limite massimo di velocità sulle strade statali più elevato rispetto a quello stabilito da una legge dello Stato centrale su tutto il territorio nazionale per le strade federali. Il governo dello Stato federale ritiene che la legge locale sia illegittima, in quanto contrasta con la legge federale e disciplina una materia che non è prevista espressamente a livello di ripar-

4

tizione delle competenze tra Stato federato e Stato federale, e pretende che venga abrogata. Il governo dello Stato federato però si rifiuta di abrogare la legge, sostenendo che le materie che non sono espressamente attribuite allo Stato federale sono di competenza degli Stati federati e che quindi ogni Stato federato è libero di stabilire i limiti di velocità sulle proprie strade.

La decisione A tuo parere, chi ha ragione nel caso in esame?

Le forme di governo

ilcaso • In

una repubblica presidenziale il Parlamento non approva il progetto di bilancio presentato dal Governo. La mancata approvazione del bilancio obbliga giuridicamente il Governo a dimettersi?

L’espressione “forme di governo” indica le modalità con cui sono regolati i rapporti tra gli organi costituzionali dello Stato. In relazione all’equilibrio tra gli organi costituzionali, e soprattutto al rapporto tra il Governo e il Parlamento, le forme di governo si distinguono in “pure” e “miste”. Forme di governo pure

Nelle forme di governo pure (come la monarchia costituzionale pura e la repubblica presidenziale) gli organi costituzionali svolgono le loro funzioni in modo del tutto indipendente e autonomo, senza interferenze o condizionamenti reciproci.

u

1 Lo Stato e la costituzione

Diritto

In queste forme di governo il Parlamento si limita a svolgere la funzione legislativa, consistente nell’emanare le leggi, e il Governo la funzione di indirizzo politico e la funzione esecutiva, consistenti rispettivamente nel determinare gli obiettivi generali dell’azione politica e nel dare attuazione alle leggi. L’organo legislativo, quindi, non esercita una funzione di controllo politico sul Governo e, a sua volta, l’organo esecutivo non è responsabile verso il Parlamento. esempio In una repubblica di tipo presidenziale il Governo non deve avere l’appoggio del Parlamento e quindi non è obbligato a dimettersi se non ha più la maggioranza parlamentare.

Forme di governo miste

Nelle forme di governo miste (come la monarchia parlamentare e la repubblica parlamentare) vi è un coordinamento o “dialogo” tra gli organi costituzionali. In queste forme di governo il Parlamento svolge una funzione di indirizzo e controllo

29

politico sul Governo ed è “arbitro” della sua formazione, perché il Governo non può costituirsi senza il sostegno del Parlamento, e della sua stessa esistenza, in quanto il Governo è obbligato a dimettersi se in seguito il Parlamento ritira la fiducia. esempio In una repubblica di tipo parlamentare l’organo esecutivo deve avere l’appoggio dell’organo legislativo e quindi il Governo non può più continuare a svolgere le sue funzioni se non ha più la maggioranza politica nel Parlamento.

Quali elementi distinguono la monarchia dalla repubblica? Le forme di governo vengono distinte, innanzitutto, in monarchie e repubbliche. Monarchia e repubblica

La distinzione in esame si basa sulla differente legittimazione del Capo dello Stato, nel senso che: • nella monarchia il potere del sovrano è originario (perché spetta al re per diritto proprio), personale (nel senso che è relativo alla persona del re e non alla sua carica) e trasmissibile (in quanto viene trasmesso dal re alla sua discendenza); • nella repubblica invece il potere del Presidente è derivato (perché gli viene delegato dal popolo), impersonale (nel senso che non riguarda la persona ma la carica che riveste) e non trasmissibile (in quanto non può trasmetterlo ad altre persone).

m

Nella monarchia la sovranità appartiene al re, che ne è titolare esclusivo e non rappresenta il popolo, mentre nella repubblica la sovranità appartiene al popolo, che la esercita attraverso i suoi rappresentanti e, in primo luogo, attraverso il Presidente.

1

Come si distinguono le monarchie? La prima forma di governo di tipo monarchico è stata la monarchia assoluta. Monarchia assoluta

La monarchia assoluta è una forma di governo caratterizzata dall’accentramento della sovranità, cioè del potere, nelle mani del re. Nella monarchia assoluta il sovrano riunisce in sé tutte le funzioni fondamentali dello Stato, in quanto è titolare in modo esclusivo del potere: • legislativo, perché approva o “sanziona” le leggi; • esecutivo, perché i ministri sono funzionari del re e dipendono soltanto da lui; • giudiziario, nel senso che anche i giudici sono nominati dal sovrano e giudicano «in nome del re». Nello Stato assoluto il re, la cui persona è «sacra e inviolabile», è al di sopra della legge e “incarna” lo Stato (Luigi XIV affermò: «L’Etat c’est moi», lo Stato sono io). Tra la fine del Settecento e l’inizio dell’Ottocento si è verificata la trasformazione della monarchia assoluta in una monarchia costituzionale.

Monarchia costituzionale

La monarchia costituzionale è una forma di governo in cui la sovranità viene ripartita, in base alla costituzione, tra il re e gli altri organi costituzionali. In questa forma di governo «il re regna e governa», nel senso che ha un ruolo fondamentale anche se più limitato rispetto alla monarchia assoluta. In particolare, il sovrano: • nomina e revoca i ministri di sua fiducia, che sono responsabili soltanto nei suoi confronti e non devono avere la fiducia anche del Parlamento; • conserva il controllo sul potere giudiziario attraverso la nomina dei giudici, che godono di scarse garanzie di indipendenza e autonomia rispetto al Governo.

30

Nella monarchia costituzionale il Parlamento svolge soltanto la funzione legislativa, insieme al re, ed è formato da una Camera alta, di nomina regia, e una Camera bassa, eletta a suffragio ristretto da alcune categorie sociali (i borghesi, i commercianti, i proprietari terrieri ecc.).

MONARCHIA COSTITUZIONALE re

corpo elettorale nomina elezione Camera bassa

nomina o revoca

Camera alta

Parlamento

Governo

potere legislativo

potere esecutivo

Dalla seconda metà dell’Ottocento le monarchie costituzionali pure (come il Belgio, l’Olanda e la Svezia) si sono trasformate in monarchie parlamentari, seguendo il modello che si è affermato in Gran Bretagna già all’inizio del XVIII secolo. La monarchia parlamentare è una forma di governo nella quale i poteri del re vengono limitati e diviene sempre più importante il ruolo del Parlamento. In particolare, in una monarchia di tipo parlamentare il re: • nomina i ministri e il Capo del Governo, che esercitano il potere esecutivo e sono responsabili verso il Parlamento che, a sua volta, esercita il potere legislativo; • promulga le leggi, cioè non partecipa più al potere legislativo, ma si limita a dichiarare in modo solenne che le leggi approvate dal Parlamento devono essere osservate dai cittadini e fatte osservare dagli organi pubblici. Si dice anche che nella monarchia parlamentare «il re regna ma non governa», perché è a capo dello Stato ma, di fatto, ha un ruolo soltanto simbolico e rappresentativo (in quanto la “corona” rappresenta il simbolo dell’unità e dell’identità nazionale). MONARCHIA PARLAMENTARE corpo elettorale

re nomina

elezione Camera bassa

Camera alta

Parlamento

potere legislativo

fiducia o sfiducia

u

1 Lo Stato e la costituzione

Monarchia parlamentare

nomina o revoca

Governo

potere esecutivo

La distinzione tra monarchia e repubblica era più importante in passato, perché oggi la maggior parte degli Stati adotta una forma di governo repubblicana. La forma repubblicana più diffusa è la repubblica parlamentare.

31

Quali sono le caratteristiche della repubblica parlamentare? Repubblica parlamentare

La repubblica parlamentare è una forma di governo che si basa sul rapporto di fiducia che “lega” il Governo al Parlamento.

Rapporto di fiducia

Il rapporto di fiducia tra il Governo e il Parlamento richiede un accordo sul programma politico dell’esecutivo (per quanto riguarda gli obiettivi, i mezzi e i tempi) e sulla sua composizione (per quanto riguarda i partiti che lo sostengono e le persone che ne fanno parte).

Crisi politica

m

Collaborazione tra i poteri dello Stato

1

Il Governo quindi deve ottenere e mantenere la fiducia del Parlamento o in mancanza, se la fiducia non viene concessa o viene ritirata, ha l’obbligo di dimettersi. Le dimissioni dell’esecutivo aprono una crisi politica, che può risolversi con la nomina di un nuovo Governo o, qualora ciò non sia possibile, con lo scioglimento del Parlamento e con lo svolgimento di elezioni anticipate. La repubblica parlamentare è una forma di governo mista, nella quale si realizza una collaborazione tra i poteri dello Stato, in quanto: • il Parlamento, che è eletto dal popolo ed è titolare della funzione legislativa, indirizza e controlla l’attività del Governo, che è titolare della funzione esecutiva, e di solito elegge il Capo dello Stato; • il Governo ha una responsabilità sia verso il Capo dello Stato, dal quale viene nominato, sia verso il Parlamento, di cui deve avere e conservare la fiducia; il • Capo dello Stato, che garantisce il rispetto della Costituzione, nomina il Governo e, in caso d’impossibilità di formare una maggioranza in seguito a una crisi politica, può sciogliere anticipatamente il Parlamento e indire nuove elezioni. REPUBBLICA PARLAMENTARE corpo elettorale elezione scioglimento anticipato

potere legislativo

Parlamento elezione

Capo dello Stato

fiducia/sfiducia nomina

Governo

potere esecutivo

Dal punto di vista storico la repubblica parlamentare è derivata dalla monarchia parlamentare inglese e attualmente è il tipo di governo più diffuso nei Paesi democratici. Si tratta anche della forma di governo scelta dall’Assemblea costituente e prevista nella Costituzione italiana del 1948. Dalla repubblica di tipo parlamentare si distingue la repubblica presidenziale.

Quali sono le caratteristiche della repubblica presidenziale? Repubblica presidenziale

32

La repubblica presidenziale è una repubblica nella quale il Presidente riunisce in sé la carica di Capo dello Stato e Capo del Governo. Il modello più importante di tale tipo di repubblica è costituito dagli Stati Uniti d’America, che hanno scelto questa forma di governo già alla fine del XVIII secolo adattando alla repubblica il modello tradizionale della monarchia parlamentare inglese.

Lo schema presidenzialista è stato adottato anche da numerosi Stati dell’America centromeridionale (come l’Argentina, il Brasile, il Messico ecc.) e africani (come la Nigeria, il Ghana, il Kenya ecc.) ma, in alcuni casi, è degenerato in forme di governo personali o in vere e proprie dittature. Le repubbliche presidenziali si distinguono da quelle parlamentari per: • una maggiore stabilità governativa, nel senso che di regola (salvo il caso di morte, dimissioni o destituzione del Presidente) l’esecutivo rimane in carica fino alla scadenza del mandato presidenziale; • una rigorosa separazione dei poteri, nel senso che ciascun organo costituzionale è un potere del tutto indipendente e autonomo rispetto agli altri poteri. In questo tipo di repubblica infatti non esiste un rapporto di fiducia tra il Governo e il Parlamento: il Presidente è responsabile politicamente soltanto nei confronti del corpo elettorale, che alla scadenza del suo mandato può decidere se rieleggerlo o meno, e a loro volta i singoli ministri sono responsabili soltanto nei confronti del Presidente (cosiddetto “Governo del Presidente”). Il Parlamento quindi non può condizionare l’attività del Governo, con un voto di fiducia o di sfiducia, ma svolge un’importante funzione di “contrappeso” rispetto ai poteri del Presidente, in quanto: • può approvare o respingere le proposte di legge presentate dal Governo; • può mettere in stato di accusa il Presidente nel caso di gravi reati.

Di solito nelle repubbliche presidenziali è prevista l’elezione diretta del Presidente da parte del corpo elettorale, ma si tratta di una caratteristica non necessaria o soltanto eventuale di questa forma di governo, che è caratterizzata invece dai poteri sostanziali riconosciuti al Presidente come Capo del Governo. esempio Vi può essere una repubblica presidenziale nella quale il Presidente-Capo del Governo viene eletto indirettamente dal popolo o, viceversa, una repubblica parlamentare nella quale l’elezione del Presidente, che però non è anche il Capo del Governo, viene effettuata direttamente dai cittadini.

rePUbbLICa PreSIdenzIaLe corpo elettorale

Governo

nomina e revoca

potere esecutivo

Presidente

Parlamento

u

1 Lo Stato e la costituzione

lasoluzione • Il Governo non è obbligato a dimettersi, perché in una repubblica presidenziale l’organo esecutivo non deve avere la fiducia dell’organo legislativo.

potere legislativo

Un’altra forma repubblicana di governo, sotto certi aspetti intermedia rispetto a quelle viste in precedenza, è la repubblica semipresidenziale.

Quali sono le caratteristiche della repubblica semipresidenziale? Repubblica semipresidenziale

La repubblica semipresidenziale è una repubblica nella quale il Presidente nomina il primo ministro, che deve avere la fiducia da parte del Parlamento, ed è contitolare con il Capo del Governo del potere esecutivo. La forma semipresidenziale è stata introdotta in Francia verso la fine degli anni Cinquanta del secolo scorso ed è stata adottata in seguito, con alcuni correttivi, anche in altri Paesi (come l’Austria, la Finlandia e il Portogallo).

33

Nel sistema di tipo semipresidenziale: • il Capo dello Stato è eletto direttamente dal popolo, separatamente dall’elezione del Parlamento, e partecipa alla funzione di indirizzo politico, cioè concorre a individuare gli obiettivi fondamentali dell’attività di governo; • il Capo del Governo è nominato dal Capo dello Stato, che può anche revocarlo; • i ministri sono nominati e revocati dal Capo dello Stato, su proposta del primo ministro; • il Governo deve avere la fiducia del Parlamento, che può approvare una mozione di censura nei confronti del Capo del Governo e obbligare il Governo a dimettersi.

m

La forma di governo semipresidenziale è caratterizzata dalla cosiddetta «coabitazione» (cohabitation) del Presidente con il primo ministro: da un lato il Presidente nomina il primo ministro e ha poteri autonomi d’indirizzo politico, dall’altro lato il primo ministro propone la nomina o la revoca dei ministri ed è responsabile della politica generale del Governo. Pertanto il funzionamento concreto di questo governo “bicefalo”, o a due teste (Presidente e primo ministro), dipende dai rapporti tra il Presidente e il primo ministro: • se appartengono allo stesso partito, di fatto la funzione di capo dell’esecutivo è svolta dal Presidente e il primo ministro esercita soltanto alcune funzioni amministrative e di controllo; • se appartengono a partiti politici diversi, invece, il primo ministro svolge le funzioni di Capo del Governo e il Presidente esercita una funzione di garanzia. Approfondimento Le altre forme di governo

Negli ultimi anni molti sistemi semipresidenziali sono stati caratterizzati da un rafforzamento dell’esecutivo, mediante un potenziamento dei poteri del Governo e un ampliamento della funzione normativa, che in alcune materie è stata sottratta al Parlamento. REPUBBLICA SEMIPRESIDENZIALE

1

corpo elettorale elezione

primo ministro

nomina

Governo

potere esecutivo

Diritto in

r ti

Parlamento

Presidente

mozione di censura

potere legislativo

Dopo avere esaminato la situazione proposta, rispondi alla domanda e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto In una repubblica di tipo parlamentare il Governo presenta al Parlamento il progetto di bilancio preventivo, relativo all’anno successivo, nel quale tra l’altro sono previsti tagli alle spese sanitarie (con l’eliminazione di tutte le cure gratuite o semigratuite a favore dei cittadini meno abbienti) e aumenti delle spese militari. Dopo un vivace dibattito, il Parlamento approva diversi emendamenti al progetto, con l’appoggio anche di diversi parlamentari della maggioranza, eliminando i tagli alle spese sanitarie e cancellando gli aumenti alle spese militari. In seguito al risultato della votazione l’opposizione afferma che il Governo non ha più una maggioranza che lo sostiene in Parlamento e che, quindi, deve dimettersi. Il Governo, però, ritiene di non essere obbligato a dimettersi.

34

elezione

La decisione A tuo parere, il Governo è obbligato a presentare le dimissioni al Capo dello Stato in seguito al voto contrario del Parlamento sul progetto di bilancio?

CLIL Presidential republic in the United States

The Congress and the President are independent from each other, since the Congress cannot force the President to resign through a vote of no confidence, and the President cannot dismiss the legislative body before the end of its term; furthermore, the Government cannot take the place of the Congress in the legislative process by using decrees and similar acts. In the United States, the Constitution reinforces the principle of the separation of powers through a “checks and balances” system: • the Congress controls the President both fi-

nancially, since it approves the federal budget, granting or denying funds to the administration, thus conditioning the President’s policies, and politically, since, after the House of Representatives impeaches the President, the Senate can judge him for cases of “treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors”; • the President can in turn exercise political control over the Congress by submitting messages to it (the most important of whom is the “State of the Union address” the President delivers every year), and through his veto: if the President vetoes a law, it can only enter into force if the Congress approves it with an open vote and with a qualified majority of two thirds of the members of both Chambers; • the Supreme Court, formed by nine judges appointed by the President with the Senate’s consent and endowed with ample independence, is entrusted with the constitutional review and guarantees that the law is uniformly applied in the Union and that the federal structure works properly.

Comprehension 1. How is the President of the United States elected? 2. What difference is there between the House of Representatives and the Senate? 3. How does the President’s veto against the Congress work?

u

1 Lo Stato e la costituzione

In the form of government currently in force in the United States, the President, the most important member of the governing party, acts as the “hub” of the democratic system, since his legitimization comes directly from the people. In facts, the federal Constitution states that the President has to be elected by the people, even if with a “second degree” kind of election: in each State voters elect their representatives for the presidential election, and these 538 delegates or “electors” elect the President of the United States, whose term lasts four years. The most important decisions and policies are up to the President, since there is not a real collective governing body like the Italian Consiglio dei Ministri, but just a cabinet of Secretaries of State and other officials: each Secretary of State is in charge of a specific department of federal administration and is appointed and removed by the President himself. Politically, Secretaries of State only have responsibility toward the President. The other “strong” institution in the United States’ political system is the Congress, formed by two Chambers: • the House of Representatives, that represents the electors of the federated States (each State has a number of representatives proportional to its population) and whose term lasts two years; • the Senate, that represent the federated States themselves (each State has the same number of representatives) and whose term lasts six years, although a third of its seats are renewed every two years.

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Electors Checks and balances Power to veto Impeachment

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

35

Ripassafacile significati

definizione

m

Stato

Costituzione

1

definizione

classificazione

36

Lo Stato e la costituzione

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

classificazione definizione

definizione

u

1 di governo

monarchia repubblica

37

Verificaformativa 1. Risposte multiple

c federato d regionale

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

2.

e unitario e decentrato

Lo Stato: a è privo di personalità giuridica b ha personalità giuridica soltanto nei rapporti esterni c ha personalità giuridica soltanto nei rapporti interni

8.

d è dotato di capacità giuridica e di agire e deve svolgere un’attività giuridica e sociale

b il Governo deve avere la fiducia del Parlamento c il Governo è responsabile soltanto nei confronti del sovrano

Nei rapporti interni lo Stato acquista la personalità giuridica:

d il Parlamento è responsabile soltanto nei confronti del sovrano

a con la sua formazione b con il suo riconoscimento da parte degli altri Stati

e il Parlamento esercita un controllo sul Governo 9.

m Lo Stato

4.

d il Capo dello Stato è anche il Capo del Governo e il Governo è responsabile politicamente verso il Parlamento

Sono elementi costitutivi di uno Stato: a la lingua, la popolazione e la cultura b il territorio, il popolo e la sovranità c il territorio, la popolazione e la Nazione

10. La repubblica di tipo presidenziale è la forma di governo:

d il popolo, la lingua e la cultura e la popolazione, la cultura e la sovranità

a in Italia b in Germania

Una costituzione flessibile:

c negli Stati Uniti d in Francia

a può essere modificata soltanto con una legge costituzionale b può essere modificata con qualsiasi atto c può essere modificata anche in modo tacito d non può essere modificata e deve essere una costituzione scritta 5.

Una costituzione:

e in Svizzera

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

a deve essere scritta b deve avere un’efficacia superiore a una legge ordinaria c deve avere un’efficacia superiore a una legge costituzionale

e è sempre necessaria per l’esistenza di uno Stato

c ha una sovranità originaria ma non esclusiva d ha una sovranità derivata ma esclusiva e è uno Stato accentrato 7.

38

Lo Stato italiano è uno Stato: a unitario e accentrato b federale

V

F

......................................................................................................

2.

Una costituzione breve disciplina sia l’organizzazione dello Stato sia i diritti dei cittadini.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

Una costituzione non scritta è una costituzione flessibile.

V

F

......................................................................................................

Uno Stato federale: a è formato da più Stati federati b fa parte di uno Stato federato

Lo Stato è un ente pubblico con fini specifici.

......................................................................................................

d non può mai essere modificata da una legge ordinaria

6.

In una repubblica di tipo parlamentare: a non è previsto un voto di fiducia b non è previsto un voto di sfiducia c il Governo viene eletto dal Parlamento

e con il suo riconoscimento da parte dei cittadini

1

In una monarchia costituzionale: a il Parlamento deve avere la fiducia del Governo

c con un trattato internazionale d con una dichiarazione di indipendenza

3.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

......................................................................................................

4.

In uno Stato unitario il decentramento gerarchico avviene da organi centrali verso organi periferici.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

In uno Stato federale la sovranità esterna è riconosciuta soltanto agli Stati federati.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa Uno Stato regionale è una forma particolare V di Stato federale.

3.

Stati che compongono uno Stato federale.

4.

Forma di governo nella quale «il re regna ma non governa».

5.

......................................................................................................

Tipo di repubblica nella quale il Capo dello Stato è anche il Capo del Governo.

......................................................................................................

......................................................................................................

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

7.

8.

La Gran Bretagna è una monarchia costituzionale.

La repubblica parlamentare è una forma di governo pura.

......................................................................................................

V

V

F

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

Nella repubblica presidenziale non è previsto un voto di fiducia o sfiducia nei confronti dell’esecutivo.

V

F

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

10. Nella repubblica semipresidenziale il Capo dello Stato è anche il Capo del Governo.

2. V

Form of State with a single people, a single territory and a single Government. ......................................................................................................

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

The fundamental set of rules of a State.

3.

State formed by a group of federated States. ...................................................................................................... ......................................................................................................

3. Lessico

4.

Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

Costituzione che può essere modificata soltanto con un procedimento aggravato.

2.

Forma di Stato che riconosce un’ampia autonomia alle Regioni e agli altri enti territoriali.

......................................................................................................

......................................................................................................

ilcaso

Principle according to which public powers must be divided among different institutions. ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Bond between the Parliament and the Government in a parliamentary republic. ...................................................................................................... ......................................................................................................

u

1 Lo Stato e la costituzione

6.

Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande La costituzione di uno Stato, nel quale è in vigore una repubblica di tipo parlamentare, viene modificata con l’inserimento di una disposizione in base alla quale il Capo dello Stato, che in precedenza veniva eletto dal Parlamento, viene eletto direttamente dai cittadini. 1.

Quale caratteristica distingue una repubblica parlamentare dalle altre forme di governo repubblicane?

2.

In che modo può avvenire la scelta del Capo dello Stato in una repubblica parlamentare?

3.

La modifica costituzionale produce una modifica anche della forma di governo dello Stato?

39

u2

Lo Stato e gli Stati

Prerequisiti Definire il concetto di Stato Riconoscere la sovranità dello Stato nei rapporti interni e nei rapporti internazionali Distinguere il diritto interno dal diritto internazionale Individuare fonti di produzione del diritto provenienti da ordinamenti diversi

Conoscenze La natura e i soggetti dell’ordinamento internazionale e le fonti del diritto internazionale La Costituzione italiana e l’ordinamento internazionale La struttura, gli organi e le competenze dell’ONU La composizione e le funzioni delle istituzioni della UE Le fonti del diritto comunitario e i rapporti con il diritto italiano

Abilità Identificare i diversi soggetti dell’ordinamento internazionale e i loro rapporti e l’efficacia delle diverse fonti del diritto internazionale Conoscere e spiegare le norme costituzionali relative al diritto internazionale Descrivere l’organizzazione, i compiti e gli atti dell’ONU Confrontare la composizione e le funzioni degli organi comunitari Esaminare le diverse fonti comunitarie

iave Parole cohrds Keyw

40

Italiano

Inglese

Diritto internazionale

International law

Organizzazione internazionale

International organisation

ONU

United Nations Organisation (UNO)

Risoluzione

Resolution

Raccomandazione

Recommendation

Unione europea (UE)

European Union (EU)

Istituzioni della UE

EU institutions

Diritto comunitario

Community law

Direttiva

Regulation

Regolamento

Directive

1

L’ordinamento internazionale e le sue fonti

Il diritto internazionale ilcaso • In seguito a un referendum i cittadini di uno Stato decidono di costituire due Stati, del tutto autonomi e indipendenti tra loro. Quali effetti produce, sul piano internazionale, questa situazione? Di regola uno Stato non è isolato, ma ha rapporti con gli altri Stati di diversa natura (economici, commerciali, militari, culturali ecc.). I rapporti giuridici tra gli Stati sono regolati dal diritto internazionale.

Quali sono i caratteri e i soggetti del diritto internazionale? Il diritto internazionale è costituito dall’insieme delle norme giuridiche che disciplinano la comunità internazionale, cioè i rapporti tra gli Stati. La comunità internazionale è una società naturale e a partecipazione necessaria, nel senso che ogni Stato ne diviene un membro o cessa di esserlo per il solo fatto, rispettivamente, della sua formazione o della sua estinzione.

lasoluzione • I due nuovi Stati, creati dalla divisione dello Stato precedente, divengono soggetti della comunità internazionale al posto dello Stato che si è estinto.

Diritto internazionale pubblico e privato

Le norme che regolano i rapporti tra gli Stati formano il diritto internazionale pubblico e si distinguono dalle norme del diritto internazionale privato, che individuano le norme applicabili ai rapporti tra i cittadini di uno Stato e gli stranieri oppure tra gli stranieri all’interno di un altro Stato. esempio Appartengono al diritto internazionale pubblico le norme che disciplinano l’estensione del mare territoriale, cioè del mare sottoposto alla sovranità di uno Stato, mentre rientrano nel diritto internazionale privato le norme che stabiliscono quali disposizioni nazionali disciplinano i rapporti personali e patrimoniali tra due coniugi con cittadinanza diversa.

pubblico

rapporti giuridici tra Stati

privato

rapporti giuridici tra cittadini e stranieri o tra stranieri

u

2 Lo Stato e gli Stati

Diritto internazionale

diritto internazionale

Nel diritto internazionale rientra anche il diritto comunitario, costituito dalle norme dell’Unione europea efficaci all’interno dei singoli Stati membri. Caratteri dell’ordinamento internazionale

L’ordinamento internazionale è un ordinamento: • originario, o non derivato, perché non deriva la propria legittimazione o validità da un ordinamento superiore; • paritario, perché tutti gli Stati sono considerati uguali dal punto di vista giuridico, a prescindere dalle loro differenze storiche, economiche, culturali, politiche ecc. esempio Nel diritto internazionale lo Stato della Città del Vaticano, che è un piccolo Stato con una popolazione di alcune centinaia di cittadini, è uguale agli Stati Uniti o alla Cina, che sono grandi Stati con una popolazione di milioni di abitanti.

41

Soggetti del diritto internazionale

I soggetti dell’ordinamento internazionale, cioè i destinatari dei diritti e degli obblighi del diritto internazionale, sono soltanto i singoli Stati e le organizzazioni internazionali, che sono unioni di Stati dirette a raggiungere fini o scopi di interesse comune. esempio Le norme del diritto internazionale pubblico, a differenza del diritto internazionale privato, non si applicano direttamente ai cittadini o alle imprese ma, in prima persona, allo Stato.

Recepimento del diritto internazionale

Recepimento speciale e generale

Quale efficacia hanno le norme del diritto internazionale? Gli Stati hanno l’obbligo di procedere al recepimento, o ricevimento, delle norme internazionali: il recepimento consiste nell’adattare il proprio ordinamento a quello internazionale mediante l’emanazione di norme interne, che sono direttamente efficaci e vincolanti nei confronti dei cittadini. Il recepimento delle norme del diritto internazionale può essere un recepimento: • speciale, quando uno Stato emana appositi atti o provvedimenti legislativi; • generale, quando uno Stato opera un rinvio generico a tali norme. esempio Una legge con la quale viene data attuazione in Italia a una convenzione internazionale è un recepimento speciale; un recepimento generale, invece, è contenuto nell’articolo 10 della Costituzione, in base al quale l’Italia si adegua alle «norme del diritto internazionale generalmente riconosciute».

m

diritto internazionale pubblico

norme giuridiche

1

Stati

recepimento

Diritto internazionale come diritto volontario

Lettura Il carattere obbligatorio del diritto internazionale

cittadini

L’ordinamento internazionale è diverso da quello statale perché non esiste un’autorità superiore, cioè in grado di stabilire norme generali e astratte e di imporne il rispetto, se necessario, anche con la forza. Il diritto internazionale pubblico quindi è un diritto volontario o non coattivo, nel senso che di regola si fonda sull’osservanza spontanea delle norme da parte dei suoi destinatari. esempio Uno Stato può non rispettare l’immunità riconosciuta ai rappresentanti diplomatici di un altro Stato senza che la violazione possa essere sanzionata in modo coattivo da un’autorità superiore.

L’eventuale inosservanza delle norme del diritto internazionale produce una responsabilità dello Stato trasgressore, ma il rispetto delle norme internazionali si basa essenzialmente sull’impegno da parte di tutti gli Stati di osservare tali norme e, nel caso di violazione, sull’autotutela o autodifesa da parte dei soggetti interessati. In primo luogo, infatti, la reazione contro la trasgressione di una disposizione del diritto internazionale viene affidata allo stesso Stato che è stato danneggiato, che può «farsi giustizia da sé». Mezzi di tutela internazionale

42

In particolare, i mezzi di tutela a livello internazionale possono consistere in: • ritorsioni, quando vengono applicate misure sfavorevoli (per esempio vietando le importazioni o le esportazioni) o vengono revocate misure favorevoli (per esempio sospendendo aiuti economici o tecnici); • rappresaglie, quando nei confronti dello Stato o degli Stati trasgressori viene adottato il medesimo comportamento che ha dato luogo alla violazione del diritto internazionale (per esempio limitando le libertà o i diritti civili dei cittadini stranieri); • guerre o conflitti armati.

Il ricorso all’uso della forza, però, è considerato legittimo soltanto in casi estremi. esempio Uno Stato può ricorrere all’uso della forza nel caso di un’invasione del suo territorio da parte di un altro Stato oppure nel caso di gravissime violazioni dei diritti fondamentali dell’uomo (come un genocidio o una pulizia etnica) da parte di un altro Stato.

In secondo luogo gli Stati interessati possono presentare, di comune accordo, un ricorso alla Corte internazionale di giustizia dell’Aja, un organismo internazionale incaricato di garantire il rispetto delle norme internazionali. È da notare però che, a differenza dei giudici nazionali, la Corte internazionale di giustizia può intervenire soltanto se tutti gli Stati coinvolti nella controversia sono d’accordo e non può imporre in modo coattivo le sue decisioni. Anche le decisioni della Corte pertanto, come le norme del diritto internazionale, si basano sull’osservanza volontaria o spontanea da parte dei loro destinatari. esempio In un conflitto territoriale la Corte internazionale di giustizia può stabilire dove è posto il confine tra due Stati vicini, in base alle norme del diritto internazionale, ma, se uno degli Stati non accetta la sua decisione, non può imporne il rispetto con la forza.

Le fonti del diritto internazionale

e i trattati internazionali? Le fonti del diritto internazionale sono le consuetudini e i trattati internazionali. Consuetudini internazionali

Le consuetudini internazionali consistono nella ripetizione costante e uniforme di determinati comportamenti da parte della generalità degli Stati, nei loro rapporti, con la convinzione di osservare delle norme del diritto internazionale. Di regola le consuetudini sono fonti generali del diritto internazionale, in quanto creano norme giuridiche vincolanti per tutti gli Stati.

u

2 Lo Stato e gli Stati

ilcaso • Lo Stato italiano decide di non ratificare un trattato internazionale riguardante la cooperazione giudiziaria in materia di lotta alla criminalità organizzata. Un giudice italiano è obbligato, in base alle disposizioni del trattato, a fornire all’autorità giudiziaria di un altro Stato le informazioni su un’indagine?

esempio Il principio dell’inviolabilità dei rappresentanti diplomatici di uno Stato, da parte delle autorità degli altri Stati, costituisce una regola consuetudinaria di carattere generale in quanto già nell’antichità, in base al principio “ambasciatore non porta pena”, il rappresentante di uno Stato era considerato inviolabile anche quando comunicava la dichiarazione di guerra a un altro Stato nemico.

Trattati internazionali

I trattati o convenzioni internazionali sono accordi accettati e sottoscritti liberamente da due o più Stati sovrani. Di solito la formazione di un trattato internazionale passa attraverso le seguenti fasi: • la negoziazione, consistente nello svolgimento delle trattative da parte dei rappresentanti (cosiddetti plenipotenziari) degli Stati interessati; • la stipulazione, consistente nella firma da parte dell’organo costituzionale (di solito il Governo o un ministro) che rappresenta lo Stato nei rapporti internazionali; • la ratifica, consistente nella dichiarazione solenne di assumere un impegno internazionale da parte dell’organo costituzionale (di solito il Capo dello Stato o il Parlamento) che è legittimato a impegnare lo Stato in base alla sua Costituzione; • lo scambio delle ratifiche, consistente nell’ufficializzazione dell’impegno reciproco assunto da uno Stato nei confronti dell’altro o degli altri Stati.

Ratifica dei trattati

In particolare, la ratifica di un trattato è lo strumento giuridico mediante il quale le norme che vi sono contenute entrano a fare parte dell’ordinamento giuridico dello

43

Stato che ha aderito al trattato stesso, cioè è l’atto di recepimento con il quale uno Stato decide liberamente e volontariamente di fare proprie le disposizioni del trattato. In Italia la ratifica dei trattati internazionali è attribuita al Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] ma richiede, se si tratta di un trattato di natura politica o di particolare importanza, una legge di autorizzazione del Parlamento [❯ m2 u4]. Tipi di trattati

I trattati internazionali possono essere:

• trattati bilaterali, quando vengono stipulati soltanto tra due Stati; • trattati multilaterali, quando vengono conclusi tra più Stati. esempio È bilaterale un trattato diretto a definire il confine tra due Stati, mentre è multilaterale un trattato diretto a costituire una nuova organizzazione internazionale di natura economica.

A loro volta, i trattati internazionali multilaterali si distinguono in: • trattati aperti, quando consentono l’adesione successiva da parte di altri Stati; • trattati chiusi, quando non ammettono l’adesione di altri Stati.

m

esempio Un trattato commerciale di libero scambio tra più Stati può essere un trattato aperto o chiuso a seconda che preveda o meno la possibilità di ingresso di nuovi Stati in aggiunta agli Stati originari.

1

Diritto dei trattati

Pacta sunt servanda

Quali princìpi sono contenuti nella convenzione sul diritto dei trattati? Alla fine degli anni Sessanta del secolo scorso una conferenza internazionale, organizzata a Vienna dall’ONU, ha approvato una convenzione internazionale sul diritto dei trattati, ratificata dall’Italia con la legge 12 febbraio 1974, n. 112. Tra i princìpi della convenzione è molto importante quello in base al quale gli accordi internazionali devono essere rispettati (pacta sunt servanda; art. 26 della Convenzione). Da questo principio deriva la conseguenza che uno Stato non può giustificare l’eventuale inosservanza delle norme contenute in un trattato sostenendo che sono in contrasto con il proprio diritto interno (art. 27 della Convenzione). esempio Uno Stato, che ha concluso un accordo internazionale in materia di cooperazione contro la criminalità, non può rifiutarsi di fornire informazioni alla polizia di un altro Stato perché la comunicazione delle informazioni è vietata dalla normativa nazionale in materia di tutela della privacy.

Clausola rebus sic stantibus

Un altro principio generale accolto nella convenzione è la clausola rebus sic stantibus (letteralmente: “delle condizioni come sono”). In base a questa clausola uno Stato può «denunciare» un trattato e liberarsi dagli impegni assunti se si verifica un mutamento fondamentale delle circostanze di fatto, esistenti al momento della stipulazione dell’accordo, che costituivano la «base essenziale del consenso delle parti» (art. 62 della Convenzione). È da notare comunque che le norme contenute nei trattati internazionali sono efficaci soltanto per gli Stati che dichiarano di accettarle. A differenza delle consuetudini, infatti, i trattati sono fonti speciali del diritto internazionale, in quanto creano norme di carattere convenzionale che sono vincolanti soltanto per gli Stati contraenti, cioè per gli Stati che hanno stipulato il trattato o che in seguito vi hanno aderito.

lasoluzione • Il giudice italiano può rifiutarsi di fornire le informazioni che gli sono state richieste, in quanto il trattato non è stato ratificato dal nostro Paese. consuetudini internazionali

norme generali vincolanti per tutti gli Stati

trattati internazionali

norme speciali vincolanti solo per gli Stati firmatari

fonti del diritto internazionale

44

Quali articoli della Costituzione italiana trattano dei rapporti internazionali? La disciplina costituzionale dei rapporti internazionali è contenuta negli articoli 10 e 11 della nostra carta costituzionale. Art. 10 Cost.

Il primo comma dell’articolo 10 della Costituzione afferma che «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute», cioè alle norme consuetudinarie internazionali. Dalla disposizione citata deriva che: • le consuetudini internazionali sono vigenti immediatamente, senza necessità di un atto specifico di recepimento, all’interno del territorio dello Stato italiano; • qualsiasi norma statale in conflitto con le norme generali del diritto internazionale è illegittima, in quanto in contrasto con la Costituzione. esempio Sarebbe incostituzionale una legge italiana che prevedesse, in violazione della consuetudine internazionale in materia, che i beni di proprietà di uno Stato estero sono assoggettabili a esecuzione forzata a favore dei creditori.

L’articolo 11 della Costituzione dichiara in modo solenne, in primo luogo, che l’Italia «ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali».

Ripudio della guerra

In base al principio del rifiuto della guerra è inammissibile il ricorso o anche soltanto la minaccia del ricorso a una guerra “di offesa” o, più in generale, a un conflitto armato o a una rappresaglia militare nei confronti di altri Stati. Il principio in esame, tuttavia, non esclude il diritto dello Stato italiano di: • adottare eventuali misure di ritorsione commerciale o economica; • partecipare a un’organizzazione militare di tipo difensivo e in casi estremi, qualora sia minacciata la sua indipendenza o autonomia, ricorrere a una guerra di difesa. La guerra, quindi, viene considerata come un male estremo, al quale lo Stato di regola non deve ricorrere ma al quale può e deve ricorrere, in alcuni casi, quando vengano messi in pericolo i diritti fondamentali dei suoi cittadini oppure la sua stessa esistenza.

Limitazioni della sovranità

u

2 Lo Stato e gli Stati

Art. 11 Cost.

In secondo luogo l’articolo 11 della Costituzione afferma espressamente che lo Stato italiano «consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni». In ogni caso però, secondo la Corte costituzionale, le eventuali limitazioni della sovranità dello Stato italiano devono garantire la «tutela dei princìpi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dei diritti inalienabili della persona umana». esempio Non sarebbe ammissibile l’adesione dello Stato italiano a un’organizzazione internazionale che prevedesse l’applicazione della pena di morte nel caso di gravi reati, in violazione del principio costituzionale in base al quale «Non è ammessa la pena di morte» (art. 273 Cost.).

Compiti di propulsione e di sostegno

In terzo luogo, infine, l’articolo 11 della Costituzione attribuisce allo Stato italiano un compito di propulsione e sostegno delle organizzazioni internazionali dirette a promuovere la pace e la sicurezza tra le Nazioni. Nel suo complesso possiamo dire che la nostra Costituzione qualifica lo Stato italiano come uno Stato nazionale ma non nazionalistico. L’Italia infatti afferma e difende la propria identità nazionale ma, allo stesso tempo, promuove rapporti di collaborazione e di integrazione con gli altri Stati, fino al punto di arrivare a riconoscere l’autorità di organizzazioni o istituzioni sovranazionali.

45

efficacia immediata delle norme internazionali generalmente riconosciute

art. 10 Costituzione

disciplina costituzionale dei rapporti internazionali

ripudio della guerra come strumento di offesa e di risoluzione delle controversie art. 11 Costituzione ammissibilità di limitazioni della sovranità per favorire la pace e la sicurezza tra le Nazioni

iu i

m

r un

1

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Da uno Stato unitario si formano, in seguito a un referendum popolare che approva la loro separazione, due nuovi Stati ciascuno con un proprio popolo, un proprio territorio e un proprio governo. Uno Stato confinante, che aveva concluso un trattato commerciale di libero scambio con lo Stato unitario, pretende che i due nuovi Stati mantengano gli impegni che erano stati assunti in precedenza, ma entrambi si rifiutano di eseguire il trattato sostenendo di non essere obbligati a rispettarlo. Lo Stato confinante allora, d’accordo con i due nuovi Stati, si rivolge alla Corte internazionale di Giustizia per risolvere la controversia in merito alla obbligatorietà delle norme del trattato.

2

La tesi del ricorrente I due nuovi Stati sono derivati da quello unitario e quindi, dal punto di vista del diritto internazionale, si è verificata una vera e propria successione nei diritti e negli obblighi di cui era titolare lo Stato precedente, compresi anche gli obblighi derivanti dal trattato commerciale di libero scambio concluso con il ricorrente. La tesi del resistente I due nuovi Stati sono del tutto autonomi e indipendenti dallo Stato precedente, anche se nascono da una scissione del suo popolo e del suo territorio, e quindi non sono obbligati a rispettare gli impegni internazionali che aveva assunto lo Stato unitario.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite

ilcaso • In seguito all’invasione del territorio di uno degli Stati membri da parte di un altro Stato, l’ONU decide di inviare delle forze militari con il compito di respingere l’aggressione. La decisione di impiego dell’uso della forza da parte dell’ONU è legittima?

46

L’intensificazione dei rapporti tra gli Stati (per fini economici, culturali, militari e così via) ha prodotto la creazione di organizzazioni internazionali, per promuovere la collaborazione e, al tempo stesso, per garantire la pace e la sicurezza tra le Nazioni.

Che cosa sono le organizzazioni internazionali? Organizzazioni internazionali

Le organizzazioni internazionali sono associazioni costituite da più Stati, attraverso trattati o accordi multilaterali, per realizzare fini o scopi d’interesse collettivo. Le organizzazioni internazionali sono dotate di personalità giuridica e costituiscono a tutti gli effetti, insieme ai singoli Stati, dei soggetti del diritto internazionale. esempio Un’organizzazione internazionale può concludere un accordo internazionale, in base al quale acquista diritti o assume obblighi nei confronti di un’altra organizzazione o di alcuni Stati.

L’organizzazione internazionale più importante, che ha sostituito la precedente Società delle Nazioni, è l’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU).

Che cos’è l’ONU e quali obiettivi persegue? L’Organizzazione delle Nazioni Unite è un’organizzazione internazionale che ha lo scopo di mantenere la pace e la sicurezza tra gli Stati.

L’ONU è stata costituita in seguito a una conferenza che si è svolta a San Francisco verso la fine della seconda guerra mondiale, su iniziativa delle cinque grandi potenze vincitrici del conflitto (Stati Uniti, Unione Sovietica, Francia, Gran Bretagna e Cina). Lo Statuto dell’ONU, chiamato anche Carta di San Francisco, è stato firmato il 26 Documento giugno 1945 e l’organizzazione è entrata formalmente in vigore il 24 ottobre 1945. Statuto dell’Organizzazione I membri dell’Organizzazione delle Nazioni Unite, che ha sede a New York nel cosiddelle Nazioni Unite detto Palazzo di vetro, sono passati dagli iniziali 51 agli attuali 193 Stati e comprendono quasi tutti gli Stati del mondo. È da notare che di regola all’interno delle Nazioni Unite, salvo quanto diremo più avanti riguardo al potere di veto nel Consiglio di sicurezza, tutti gli Stati si trovano in una condizione di parità giuridica, a prescindere dalla loro estensione territoriale, dalla loro popolazione, dalla loro importanza politica ed economica e così via. Fini dell’ONU

In base all’articolo 1 del suo Statuto l’ONU, che è un’organizzazione aperta a tutti gli Stati che si impegnino a rispettarne i princìpi, deve: • mantenere la pace e la sicurezza internazionale, attraverso la soluzione pacifica delle controversie internazionali e l’adozione di misure collettive dirette a prevenire e rimuovere le minacce alla pace e a reprimere le eventuali aggressioni; • favorire le relazioni di amicizia tra le Nazioni, basate sul rispetto reciproco e sul riconoscimento dell’uguaglianza dei diritti e dell’autodecisione dei popoli; • dare impulso alla cooperazione internazionale per risolvere i problemi di ordine economico, sociale, culturale o umanitario; • promuovere e incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, senza distinzione di razza, di sesso, di lingua o di religione.

u

2 Lo Stato e gli Stati

ONU

mantenimento della pace e della sicurezza internazionale

sviluppo delle relazioni di amicizia tra le Nazioni

fini dell’ONU impulso alla cooperazione internazionale

promozione del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali

47

Misure preventive e coercitive

Per realizzare i suoi obiettivi l’ONU può avvalersi di misure preventive, di carattere persuasivo o dissuasivo, e anche, quando è necessario, di misure coercitive, cioè basate sull’impiego della forza. L’adesione alle Nazioni Unite comporta infatti la rinuncia da parte dei suoi membri alla minaccia o all’uso della forza (art. 2 Statuto ONU), ma, qualora le altre misure risultino inadeguate, le Nazioni Unite possono intraprendere «ogni azione che sia necessaria per mantenere o ristabilire la pace e la sicurezza internazionale» (art. 42 Statuto ONU).

lasoluzione • L’invio di forze militari da parte dell’ONU è legittimo qualora sia necessario per ristabilire la sovranità dello Stato il cui territorio è stato illegittimamente invaso da un altro Stato. Limiti dell’azione dell’ONU

I limiti principali dell’azione dell’ONU derivano dalla mancanza di un esercito internazionale. La maggioranza degli Stati aderenti alle Nazioni Unite, infatti, ha sempre opposto forti resistenze alle proposte di creazione di un vero e proprio esercito comune, in grado di imporre il rispetto delle norme e dei princìpi del diritto internazionale. Ancora oggi, pertanto, i cosiddetti caschi blu dell’ONU sono contingenti militari nazionali (italiani, canadesi, francesi ecc.) che alcuni Stati membri mettono a disposizione delle Nazioni Unite per realizzare specifici interventi di pace o umanitari.

m

esempio I caschi blu dell’ONU sono intervenuti negli ultimi decenni in Somalia e in Albania e, più recentemente, in Afghanistan.

Crisi dell’ONU

1 Organi dell’ONU

Assemblea generale Composizione e funzioni dell’Assemblea

Negli ultimi anni sono apparse evidenti da un lato una crisi dell’ONU, dal punto di vista politico (per i contrasti e i veti incrociati tra alcuni Paesi) e finanziario (per i costi della sua attività, che sono coperti dai contributi dei Paesi membri), e dall’altro lato l’incapacità di garantire la pace e la sicurezza in alcune aree (come è accaduto nella ex Jugoslavia e in Ruanda); sono in discussione, pertanto, alcune proposte di riforma dell’ONU che, però, non sono state ancora approvate.

Quali sono gli organi dell’ONU? Gli organi principali dell’ONU sono: • l’Assemblea generale; • il Consiglio di sicurezza; • il Segretario generale; • la Corte internazionale di giustizia; • il Consiglio economico e sociale. L’Assemblea generale è l’organo politico e deliberativo dell’ONU. L’Assemblea generale è formata dai rappresentanti di tutti gli Stati membri e ogni Stato non può avere più di cinque rappresentanti. L’Assemblea si riunisce almeno una volta all’anno in sessione ordinaria, per l’approvazione del bilancio dell’ONU, ma può riunirsi anche in sessioni speciali, su richiesta del Consiglio di sicurezza o della maggioranza dei membri delle Nazioni Unite, su specifiche questioni di interesse generale. esempio L’Assemblea generale della Nazioni Unite può essere convocata in sessione speciale per discutere il problema della lotta al terrorismo.

Raccomandazioni

48

L’Assemblea può esprimere raccomandazioni su qualsiasi questione rientrante nelle competenze delle Nazioni Unite e non attribuita ad altri organi. Dal punto di vista giuridico le raccomandazioni dell’Assemblea generale non sono vincolanti, né per il Consiglio di sicurezza né per gli Stati membri; dal punto di

vista politico, però, hanno una notevole importanza, soprattutto quando vengono approvate all’unanimità o a grandissima maggioranza. Deliberazioni e maggioranze

Nell’Assemblea generale dell’ONU ogni Stato ha diritto a un voto. Di regola le deliberazioni vengono adottate a maggioranza semplice degli Stati che votano, ma per le decisioni più importanti è richiesta la maggioranza dei due terzi. esempio È richiesta una maggioranza qualificata per le decisioni riguardanti il mantenimento della pace e della sicurezza, l’ammissione di nuovi membri o l’espulsione di uno Stato per violazione dei princìpi e delle norme fondamentali dello Statuto dell’ONU.

All’Assemblea generale è attribuita anche una funzione consultiva in quanto, in seguito a una richiesta esplicita da parte degli altri organi dell’ONU, esprime pareri su questioni di natura giuridica relative ai rapporti internazionali. Il Consiglio di sicurezza è l’organo operativo delle Nazioni Unite, incaricato di approvare e realizzare i provvedimenti concreti per mantenere la pace e la sicurezza.

Risoluzioni

Il Consiglio è l’organo centrale o il “motore” dell’ONU dal punto di vista politico e militare, in quanto può votare risoluzioni vincolanti per tutti gli Stati membri dell’organizzazione e può imporne il rispetto anche con l’uso della forza.

Documento Esempio di risoluzione del Consiglio di sicurezza dell’ONU

Membri permanenti ed elettivi

Diritto di veto

Il Consiglio di sicurezza dell’ONU, che si riunisce soltanto quando è necessario il suo intervento, è composto da quindici membri: • cinque Stati (Stati Uniti, Russia, Francia, Regno Unito e Cina) sono membri di diritto e permanenti, cioè sono tali in base allo Statuto e a tempo indeterminato; • gli altri dieci Stati sono membri elettivi e a rotazione, perché vengono eletti dall’Assemblea generale tra gli Stati membri per un periodo di due anni e in modo tale da garantire una rappresentanza equilibrata delle diverse aree geografiche. I membri permanenti hanno un diritto di veto sulle decisioni del Consiglio, nel senso che le decisioni devono essere approvate con la maggioranza qualificata di almeno nove membri ma, in ogni caso, con il voto favorevole di tutti i membri permanenti. Per adottare una risoluzione quindi è necessaria l’unanimità dei membri permanenti che, in questo modo, hanno una posizione di superiorità, all’interno del Consiglio di sicurezza, rispetto agli altri membri non permanenti. Il diritto di veto riflette la situazione politica e militare che esisteva al termine della seconda guerra mondiale ma, in molti casi, ha paralizzato di fatto l’attività delle Nazioni Unite su questioni molto importanti.

u

2 Lo Stato e gli Stati

Consiglio di sicurezza

esempio L’esistenza di veti da parte degli Stati Uniti e della Russia non ha consentito al Consiglio di sicurezza di adottare risoluzioni vincolanti, rispettivamente, sulla Palestina o sulla guerra civile in Siria.

Funzioni del Consiglio

In caso di un conflitto internazionale il Consiglio di sicurezza dell’ONU deve: • invitare gli Stati coinvolti a cercare una soluzione pacifica (attraverso negoziati, mediazioni o accordi, arbitrati ecc.); • adottare misure non implicanti l’uso della forza nel caso di una minaccia o di una violazione della pace oppure di un’aggressione, e, quando tali misure non sono sufficienti, ordinare e coordinare altre misure coercitive verso i trasgressori. esempio Le misure deliberate dal Consiglio di sicurezza possono consistere nell’interruzione delle relazioni diplomatiche, nell’espulsione dall’ONU, nel blocco delle importazioni o delle esportazioni, nell’invio di forze militari in aree di crisi o anche in vere e proprie azioni militari.

Segretario generale

Il Segretario generale dell’ONU è il funzionario di grado più elevato all’interno dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Il Segretario generale viene nominato dall’Assemblea generale per cinque anni, rinnovabili per altri cinque anni, su indicazione del Consiglio di sicurezza.

49

Funzioni del Segretario

Al Segretario generale sono attribuite principalmente le seguenti funzioni: • la rappresentanza dell’ONU, nei rapporti con i singoli Stati e con le altre organizzazioni internazionali; • l’esecuzione delle decisioni dell’Assemblea generale e del Consiglio di sicurezza; • l’esercizio delle funzioni delegate dall’Assemblea o dal Consiglio; • la direzione dell’apparato burocratico e il coordinamento dei lavori degli altri organi. esempio Il Segretario generale conclude accordi in nome dell’ONU, provvede a eseguire le risoluzioni del Consiglio, dirige gli uffici del Palazzo di vetro e così via.

Il Segretario generale può anche sottoporre questioni urgenti al Consiglio di sicurezza. Negli ultimi anni inoltre il Segretario generale dell’ONU ha svolto spesso un ruolo politico importante, di carattere non ufficiale, come mediatore internazionale. esempio Nel caso di conflitti internazionali il Segretario delle Nazioni Unite, pur non avendo poteri autonomi, può tentare personalmente una conciliazione o una mediazione tra le parti in causa.

m

Dal Segretario dipende il Segretariato generale, formato dall’insieme degli uffici e del personale che sono alle sue dipendenze e lo assistono nelle sue funzioni.

1

Relazione annuale

Al termine di ogni anno il Segretario, responsabile soltanto nei confronti dell’ONU, deve presentare una relazione annuale all’Assemblea generale sull’attività svolta nel corso dell’anno dall’organizzazione e sui risultati ottenuti.

Corte internazionale di giustizia

La Corte internazionale di giustizia è l’organo giurisdizionale più importante dell’Organizzazione delle Nazioni Unite.

Composizione e competenza della Corte

La Corte ha sede all’Aja (Olanda) ed è composta da quindici giudici di Stati diversi; i giudici vengono eletti dall’Assemblea generale e dal Consiglio di sicurezza per nove anni e sono rinnovabili, anche più volte, alla scadenza dell’incarico. La Corte giudica in base alle norme del diritto internazionale le controversie di natura giuridica tra gli Stati ma soltanto su richiesta degli Stati interessati, che dichiarano di sottoporsi volontariamente alla sua giurisdizione. Davanti alla Corte di giustizia, quindi, possono essere parti in causa soltanto gli Stati nazionali e non anche singole persone fisiche o giuridiche. esempio La Corte può intervenire per risolvere eventuali controversie in materia di delimitazione dei confini tra due Stati o di titolarità dei diritti di pesca oppure di interpretazione delle norme contenute in un trattato internazionale.

La Corte svolge anche una funzione consultiva, consistente nel formulare pareri su questioni giuridiche quando sono richiesti dall’Assemblea generale o dal Consiglio di sicurezza oppure, con l’autorizzazione dell’Assemblea, da altri organi dell’ONU. Consiglio economico e sociale

Il Consiglio economico e sociale è un organo consultivo competente su questioni di carattere economico, sociale e culturale. È formato da cinquantaquattro membri eletti dall’Assemblea per tre anni e si occupa, in particolare, delle aree più arretrate del mondo e dei Paesi in via di sviluppo. esempio Il Consiglio economico e sociale ha competenze in materia di sviluppo sociale, di prevenzione del crimine e di giustizia penale, di scienza e tecnologia per lo sviluppo ecc.

Approfondimento Gli altri organismi internazionali

50

Nell’ambito dell’ONU, infine, operano diversi organismi o agenzie (come la FAO, l’OMS, l’UNESCO, l’UNICEF ecc.), con compiti specifici in alcuni settori riguardanti la cooperazione internazionale.

Diritto in

r ti

• è formata da tutti gli Stati membri • approva il bilancio e adotta raccomandazioni non vincolanti

Consiglio di sicurezza

• è formata da cinque Stati membri di diritto e permanenti e da dieci Stati membri elettivi e non permanenti • adotta risoluzioni vincolanti

Segretario generale

• è il funzionario più alto dell’ONU • è il rappresentante internazionale e dirige l’apparato burocratico dell’ONU

Corte internazionale di giustizia

• è formata da quindici giudici • risolve le controversie giuridiche tra gli Stati che lo richiedono

Consiglio economico e sociale

• è formato da cinquantaquattro membri • svolge compiti in materia economica, sociale e culturale

Dopo avere esaminato la situazione proposta, rispondi alla domanda e motiva brevemente la tua decisione Il fatto In seguito alla repressione dei monaci buddisti in Tibet da parte dello Stato cinese, l’Assemblea delle Nazioni Unite adotta all’unanimità una raccomandazione, con la sola astensione della Cina, con la quale chiede allo Stato cinese di rispettare la libertà religiosa all’interno del suo territorio e di cessare i comportamenti discriminatori nei confronti dei monaci. Dopo qualche tempo il Segretario generale dell’ONU, dato che la raccomandazione è rimasta inattuata, convoca una riunione straordinaria del Consiglio di sicurezza avente come or-

3

dine del giorno la proposta di adozione di una risoluzione che obblighi lo Stato cinese a eseguire la raccomandazione dell’Assemblea. Sulla proposta di risoluzione votano a favore tutti i componenti del Consiglio di sicurezza dell’ONU, con l’unica eccezione della stessa Cina, che si astiene dalla votazione.

La decisione A tuo parere, l’Organizzazione delle Nazioni Unite può procedere ad attuare la raccomandazione dell’Assemblea impiegando anche, se necessario, misure di tipo coercitivo?

u

2 Lo Stato e gli Stati

organi dell’ONU

Assemblea generale

L’Unione europea

ilcaso • Il Parlamento europeo vota all’unanimità una mozione con la quale dichiara la propria sfiducia nei confronti della linea politica del Consiglio dell’Unione europea e ne chiede le dimissioni. Il Consiglio dei ministri è obbligato a dimettersi?

Approfondimento Il processo di integrazione europea

Lo Stato italiano è membro anche dell’Unione Europea. L’Unione europea è un’organizzazione di Stati che deriva dal progressivo ampliamento della Comunità economica europea, costituita verso la metà del secolo scorso.

51

m

Il processo di integrazione europea

1

52

1951

Comunità europea del carbone e dell’acciaio

Sei Paesi (Italia, Francia, Repubblica Federale di Germania, Belgio, Paesi Bassi, Lussemburgo) creano la prima organizzazione europea con il Trattato di Parigi. La CECA aveva lo scopo di creare un mercato comune nel settore carbo-siderurgico.

1957

Comunità europea per l’energia atomica e Comunità economica europea

Vengono istituite dagli stessi Paesi con il Trattato di Roma. La CEEA ha il compito di promuovere ricerche nel campo dell’energia nucleare e favorirne l’utilizzazione per scopi pacifici. La CEE mira a realizzare un’unione doganale e un’integrazione economica tra gli Stati membri.

1967

Commissione europea, Consiglio dei ministri, Parlamento europeo

CECA, CEEA e CEE unificano la loro struttura istituzionale.

1968

Libera circolazione delle merci

Viene realizzata l’unione doganale, con l’eliminazione delle barriere al commercio delle merci.

1973

Europa dei Nove

Entrano a far parte della Comunità Danimarca, Irlanda e Regno Unito.

1979

SME

Viene istituito il Sistema monetario europeo (SME), un accordo per stabilizzare i tassi di cambio tra le monete dei Paesi aderenti.

Parlamento europeo

Viene eletto per la prima volta a suffragio universale e diretto.

1981

Europa dei Dieci

Entra a far parte della Comunità la Grecia.

1986

Europa dei Dodici

Entrano a far parte della Comunità Spagna e Portogallo.

Atto unico europeo

Vengono introdotti alcuni cambiamenti alla struttura della Comunità come l’adozione di nuove politiche comuni e l’ampliamento dei poteri del Parlamento.

1990

Convenzione di Schengen

Prevede l’abolizione delle frontiere e la libera circolazione delle persone nei territori degli Stati aderenti alla Convenzione.

1992

Trattato di Maastricht

Viene creata l’Unione europea. Vengono stabiliti i «pilastri» dell’azione comunitaria (politica sociale, politica estera e di sicurezza, cooperazione in materia giudiziaria e di affari interni). Vengono poste le basi dell’unione economica e monetaria.

1995

Europa dei Quindici

Aderiscono alla Comunità Austria, Finlandia e Svezia.

1997

Trattato di Amsterdam

Stabilisce quattro obiettivi: politica sociale e rispetto dei diritti dei cittadini, aumento della sicurezza, maggiore spazio alle politiche internazionali, maggiore efficienza delle istituzioni dell’UE.

1999

Unione monetaria ed economica

Il 1° gennaio 1999 entra in vigore l’euro.

2000

Carta dei diritti di Nizza

Contiene la proclamazione dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

2001

Trattato di Nizza

Vengono modificati i trattati istitutivi in vista dell’allargamento dell’Unione europea.

2002

Introduzione dell’euro

Il 1° gennaio 2002 l’euro è divenuto ufficialmente la moneta unica dell’Unione monetaria europea (sono escluse, però, la Danimarca, la Gran Bretagna e la Svezia).

2004

Europa dei Venticinque

Entrano a far parte dell’Unione europea Estonia, Lettonia, Lituania, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheria, Cipro e Malta.

2007

Europa dei Ventisette

Entrano nell’Unione europea la Bulgaria e la Romania.

2009

Trattato di Lisbona

Riforma dei trattati e dell’organizzazione comunitaria, con riconoscimento della personalità giuridica della UE (che ha sostituito la Comunità europea).

2013

Europa dei Ventotto

Entra nell’Unione europea anche la Croazia.

Dal punto di vista giuridico, la caratteristica principale della UE è costituita dal fatto che si tratta di una: • organizzazione sovranazionale, in quanto gli atti comunitari sono efficaci immediatamente all’interno dei singoli Stati membri e gli organi comunitari hanno rapporti diretti ed esercitano poteri simili a quelli statali verso altri soggetti giuridici (imprese, consumatori ecc.): • organizzazione aperta, nel senso che è prevista espressamente la possibilità di adesione successiva da parte di altri Paesi. I principali organismi o istituzioni della Unione europea sono: • il Parlamento europeo; • il Consiglio europeo; • il Consiglio dei ministri dell’Unione europea o, più semplicemente, Consiglio; • la Commissione europea; • la Corte di giustizia.

Che cos’è il Parlamento europeo? Il Parlamento europeo esercita funzioni di indirizzo e di controllo politico e, insieme al Consiglio, funzioni legislative e di bilancio. Di solito il Parlamento si riunisce a Strasburgo (Francia), dove si svolgono le «tornate» mensili; le eventuali sessioni straordinarie e le riunioni delle commissioni parlamentari, invece, si svolgono a Bruxelles (Belgio). Il Parlamento è assistito da un Segretariato generale, costituito da un segretario generale e da un complesso di uffici e organi amministrativi, con sede a Lussemburgo. Composizione del Parlamento

Attualmente il Parlamento dell’Unione europea è composto da 751 parlamentari, che vengono suddivisi tra i diversi Paesi in proporzione alla popolazione (secondo la tabella riportata di seguito), ma con alcuni correttivi per garantire una partecipazione adeguata anche agli Stati meno popolosi. Germania Francia Italia Regno Unito Spagna Polonia Romania Paesi Bassi Belgio Grecia Ungheria Portogallo Repubblica Ceca Svezia

96 74 73 73 54 51 32 26 21 21 21 21 21 20

Austria Bulgaria Finlandia Danimarca Slovacchia Croazia Irlanda Lituania Lettonia Slovenia Cipro Estonia Lussemburgo Malta

18 17 13 13 13 11 11 11 8 8 6 6 6 6

u

2 Lo Stato e gli Stati

Parlamento europeo

L’attuazione del referendum popolare del 2016 che ha approvato l’uscita della Gran Bretagna dalla UE (la cosidetta Brexit) comporterà una ridefinizione del numero dei parlamentari europei spettanti ai diversi Stati membri. Elezione diretta

Dal 1979 gli europarlamentari sono eletti direttamente dai cittadini europei, per un periodo di cinque anni e con suffragio universale.

Elettorato attivo e passivo

L’elettorato attivo e passivo viene riconosciuto a tutti i cittadini europei, anche se residenti in un altro Stato comunitario. In particolare, i cittadini comunitari residenti in Italia possono votare ed essere eletti in Italia a condizione che rispettivamente (l. 3 agosto 1994, n. 483): • siano iscritti in una apposita lista elettorale; • dichiarino che non sono candidati e che non presenteranno la propria candidatura per la stessa elezione in un altro Stato dell’Unione europea.

53

Sistemi elettorali

Le elezioni europee si svolgono quasi in contemporanea in tutti gli Stati membri della Unione europea, in un giorno (compreso tra un giovedì e la domenica successiva) e in base a un sistema elettorale scelti autonomamente da ogni Stato. Di fatto, tuttavia, quasi tutti gli Stati dell’Unione adottano un sistema elettorale di tipo proporzionale, in alcuni casi puro e in altri casi invece corretto con una soglia di sbarramento o con un “premio” di maggioranza: dal 2009 la legge elettorale italiana per l’elezione del Parlamento europeo, che in precedenza era basata su un sistema proporzionale puro, prevede una soglia di sbarramento al 4%.

Organizzazione del Parlamento

Il Parlamento europeo ha un proprio regolamento interno e un Presidente, che viene eletto dallo stesso Parlamento tra i suoi membri (per un periodo rinnovabile di due anni e mezzo) ed è assistito nella sua attività da un Ufficio di presidenza. All’interno del Parlamento operano i gruppi politici e le commissioni parlamentari.

Gruppi politici

I gruppi politici sono formati da deputati di nazionalità diversa, ma appartenenti allo stesso partito o comunque con idee politiche simili: un gruppo parlamentare deve essere composto da almeno venticinque deputati e deve rappresentare almeno un quarto degli Stati membri della UE.

m

esempio I parlamentari dei partiti di centro-sinistra dei diversi Paesi europei confluiscono di solito nel gruppo dell’Alleanza progressista dei socialisti e democratici (S&D), i parlamentari di centro o di centro-destra nel gruppo del Partito popolare europeo (PPE) e così via.

Commissioni parlamentari

1

Le commissioni parlamentari, che svolgono funzioni preparatorie rispetto all’attività dell’intera assemblea, sono gruppi formati da un numero ristretto di parlamentari designati, in base al regolamento interno, in proporzione ai diversi gruppi politici. Si distinguono in: • commissioni permanenti, che sono competenti in una determinata materia e svolgono funzioni preparatorie rispetto all’attività dell’assemblea; • commissioni speciali, che sono incaricate di compiti specifici; • commissioni di inchiesta, che valutano eventuali violazioni del diritto comunitario o casi di cattiva amministrazione da parte delle istituzioni comunitarie. esempio All’interno del Parlamento europeo sono costituite le commissioni Affari esteri, Diritti dell’uomo, Sicurezza e difesa, Commercio internazionale, Problemi economici e monetari e così via.

Decisioni

Di solito le deliberazioni del Parlamento europeo: • si svolgono per alzata di mano o per appello nominale, con una procedura elettronica, ma in alcuni casi previsti dal regolamento (come nel caso delle nomine) avvengono a scrutinio segreto; • richiedono la presenza di almeno un terzo dei componenti del Parlamento, ma il numero legale si presume esistente fino a prova contraria e, se non è stata richiesta la sua verifica prima del voto, le deliberazioni sono valide qualunque sia il numero dei votanti; • devono essere prese «a maggioranza dei suffragi espressi», cioè senza considerare le eventuali astensioni, ma per alcune deliberazioni più importanti è prevista una maggioranza più elevata. esempio Le modificazioni del regolamento interno del Parlamento europeo devono essere approvate a maggioranza assoluta, cioè dalla maggioranza dei deputati che compongono il Parlamento.

Funzioni del Parlamento

Partecipazione all’attività legislativa

54

Quali sono le funzioni del Parlamento europeo? Le funzioni principali del Parlamento sono: • la partecipazione all’attività legislativa; • l’approvazione e il controllo del bilancio; • l’attività di indirizzo e controllo politico. La partecipazione all’attività legislativa avviene insieme alla Commissione (per quanto riguarda l’iniziativa) e al Consiglio dei ministri (per quanto riguarda la decisione). Il Parlamento europeo, infatti, non è il titolare esclusivo del potere legislativo, come accade a livello nazionale, ma partecipa al procedimento di formazione degli atti normativi con poteri più o meno ampi a seconda del tipo di procedura.

Approvazione del bilancio

esempio La procedura ordinaria conferisce lo stesso peso al Parlamento europeo e al Consiglio in numerosi settori (immigrazione, energia, trasporti, ambiente, protezione dei consumatori ecc.).

L’approvazione del bilancio preventivo e il controllo successivo sull’esecuzione del bilancio da parte del Parlamento hanno un’importanza fondamentale dal punto di vista politico, in quanto condizionano le scelte di fondo dell’Unione europea. Il Trattato di Lisbona ha introdotto una semplificazione della procedura e un rafforzamento dei poteri del Parlamento, che approva il bilancio insieme al Consiglio dei ministri (con una procedura particolare, in caso di contrasto, di conciliazione). Nel bilancio della UE vengono contabilizzate le spese ed entrate comunitarie. Le spese comunitarie sono le spese per il funzionamento degli organi e per le politiche comuni (che incidono per oltre il 90% nel bilancio comunitario). Le entrate comunitarie, a loro volta, comprendono: • i dazi doganali e i prelievi agricoli, derivanti dagli scambi con i Paesi terzi; • la cosiddetta risorsa IVA, costituita da una percentuale della base imponibile dell’imposta sul valore aggiunto dei singoli Stati membri; • i contributi diretti versati dagli Stati membri, in proporzione (meno dell’1%) al loro prodotto nazionale lordo, qualora le altre risorse non siano sufficienti. Attualmente i contributi diretti rappresentano circa il 75% del bilancio comunitario. Il Parlamento esercita anche un controllo sull’esecuzione del bilancio, sulla base del bilancio consuntivo e della relazione annuale della Corte dei conti: il controllo è politico, e non contabile, e di regola si conclude con il “discarico” del bilancio, con il quale la Commissione è esonerata dalla responsabilità di gestione. Il bilancio a lungo termine dell’Unione europea 2014-2020 I plafond delle spese (euro) per sette anni Conservazione e gestione delle risorse naturali Agricoltura e sviluppo rurale (373,2 miliardi) Competitività per la crescita e l’occupazione Ricerca e tecnologia (125,6 miliardi) Amministrazione (61,6 miliardi)

33,9% 38,9%

La UE come attore globale Affari internazionali (58,7 miliardi) Cittadinanza, libertà, sicurezza e giustizia Affari interni (15,7 miliardi)

1,6%

6,1% 6,4%

13,1%

Coesione per la crescita e l’occupazione Lavoro, coesione territoriale e cooperazione (325,1 miliardi) 100% Budget totale (960 miliardi) compresi i 27 milioni di compensazioni per la Croazia

u

2 Lo Stato e gli Stati

Approfondimento La procedura legislativa della UE

Fonte: Il Parlamento europeo, la voce dei cittadini nell’Unione europea

Attività di indirizzo e controllo politico

La funzione di indirizzo e controllo politico sull’attività degli altri organismi comunitari, infine, è diretta a indirizzare l’attività comunitaria in alcune materie specifiche (come la protezione dell’ambiente o la tutela dei diritti dell’uomo). esempio Il Parlamento europeo può presentare interrogazioni scritte o orali, esaminare relazioni, richiedere chiarimenti e approvare risoluzioni.

Approvazione e mozione di censura

In particolare la Commissione europea è responsabile dal punto di vista politico nei confronti del Parlamento in quanto i suoi membri devono ottenere l’approvazione del Parlamento europeo. Inoltre il Parlamento può votare una mozione motivata di censura sull’operato della Commissione che, se viene approvata per appello nominale e con una maggioranza qualificata (almeno due terzi dei voti espressi che rappresentino la maggioranza dei membri del Parlamento), comporta l’obbligo di dimissioni della Commissione.

Diritto di petizione

Ciascun cittadino di uno degli Stati membri dell’Unione europea e qualsiasi persona fisica o giuridica che abbia, rispettivamente, la propria residenza o la propria sede

55

sociale all’interno dell’Unione europea ha diritto di presentare, individualmente o con altre persone, una petizione al Parlamento europeo. La petizione, che deve essere presentata in forma scritta o per via elettronica e deve essere indirizzata alla Commissione per le petizioni presso il Parlamento, può avere come oggetto soltanto una materia rientrante nel campo di attività dell’Unione europea. Se ritiene fondata la richiesta, la Commissione parlamentare adotta le misure opportune e ne informa, indicandone i motivi, gli autori della petizione. esempio Il Parlamento può disporre un’inchiesta sulla materia oggetto della petizione e, al termine delle indagini, può adottare una risoluzione o votare una mozione di censura verso la Commissione.

Un altro organismo comunitario è il Consiglio europeo.

Quali funzioni svolge il Consiglio europeo?

m

Consiglio europeo

1

Il Consiglio europeo è l’organo di impulso e indirizzo politico dell’Unione europea. In particolare, il Consiglio europeo ha il compito di dare alla UE gli «impulsi necessari al suo sviluppo» e di definirne le «priorità politiche generali».

Composizione del Consiglio europeo

Il Consiglio europeo è formato, oltre che dal suo Presidente, dai Capi di Stato o di governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione (che possono farsi assistere, rispettivamente, da un ministro o da un commissario) e alle sue riunioni partecipa anche l’Alto rappresentante per gli Affari esteri e la politica di sicurezza. La scelta tra Capo di Stato o di governo come rappresentante di uno Stato membro dipende dalla forma di governo [❯ m1 u1] dei diversi Stati. esempio Alle riunioni del Consiglio europeo partecipano per l’Italia (che è una repubblica parlamentare) il Capo del Governo, cioè il Presidente del Consiglio dei ministri, e per la Francia (che è una repubblica semipresidenziale) il Capo di Stato, cioè il Presidente della Repubblica.

Il Consiglio europeo deve riunirsi almeno due volte ogni semestre (di solito a Bruxelles) su convocazione del suo Presidente e, a meno che non sia disposto diversamente, si pronuncia per consenso, cioè con l’accordo espresso di tutti i suoi componenti. I Presidenti del Consiglio e della Commissione e l’Alto rappresentante, però, partecipano alle riunioni del Consiglio europeo, ma non hanno diritto di voto. Presidente del Consiglio europeo

Il Presidente del Consiglio europeo deve essere eletto per due anni e mezzo, rinnovabili una sola volta alla prima scadenza, e a maggioranza qualificata dallo stesso Consiglio (che in seguito può revocarlo, con la medesima maggioranza, in caso di impedimento o di colpa grave). Il Presidente del Consiglio europeo, la cui carica è incompatibile con qualsiasi altro mandato o incarico nazionale, ha i seguenti compiti: • svolge funzioni preparatorie delle riunioni del Consiglio; • presiede i lavori del Consiglio, cercando di facilitare il consenso degli Stati; • ha la rappresentanza dell’Unione europea, insieme all’Alto rappresentante. Il Presidente deve inviare al Parlamento una relazione sui risultati di ogni incontro e una relazione annuale sui progressi dell’integrazione europea.

Come si compone e quali funzioni svolge il Consiglio dei ministri dell’Unione europea? Dal Consiglio europeo si distingue il Consiglio dei ministri dell’Unione europea. Consiglio dei ministri dell’UE

56

Il Consiglio dei ministri dell’Unione europea, o più semplicemente Consiglio, è un organo con funzioni legislative e decisionali.

Composizione del Consiglio

Il Consiglio è formato da un ministro per ogni Stato membro, o meglio da un rappresentante «a livello ministeriale, abilitato a impegnare il governo» (può anche essere, quindi, un viceministro o un sottosegretario delegato dal ministro). I rappresentanti dei singoli Stati vengono designati di volta in volta, a seconda delle materie iscritte all’ordine del giorno, dai rispettivi Governi. Pertanto il Consiglio della UE, che di regola si riunisce a Bruxelles (Belgio), è un organo: • non permanente, perché si riunisce soltanto (su iniziativa del suo Presidente, di uno dei suoi membri o della Commissione) quando deve deliberare; • a composizione variabile, perché si riunisce in formazioni distinte (“Affari generali”, “Affari esteri” ecc.) ed è formato dalle persone che, in un dato momento, fanno parte del Governo in carica nei diversi Stati membri. esempio Se l’ordine del giorno dei lavori del Consiglio riguarda questioni di carattere sanitario, di regola il Consiglio della UE è formato dai ministri della Sanità o della Salute dei diversi Paesi; se riguarda l’agricoltura, è costituito dai ministri competenti in materia agricola e così via.

Rappresentanza degli Stati membri

È da notare che il Consiglio non rappresenta i cittadini europei ma gli Stati membri e, più precisamente, i loro Governi nazionali. Il Consiglio infatti non è responsabile politicamente nei confronti della UE, mentre i singoli ministri sono responsabili dal punto di vista politico, per la loro attività nel Consiglio, verso il Governo del proprio Paese.

lasoluzione • Il Consiglio dei ministri non è obbligato a dimettersi in quanto non è responsaOrganizzazione del Consiglio

Il Consiglio dei ministri ha un proprio regolamento interno e un Presidente, che ha il compito di organizzare e di dirigere la sua attività. Di regola il Consiglio è presieduto dal ministro dello Stato a cui viene attribuita la presidenza della UE, in base a una decisione adottata all’unanimità dal Consiglio europeo, a rotazione e per un periodo di sei mesi (cosiddetto semestre europeo). esempio Durante il semestre di presidenza dell’Unione europea da parte della Germania, il Consiglio dei ministri in formazione “Ambiente” o “Ecofin” sarà presieduto dal ministro tedesco o dal rappresentante ministeriale competente, rispettivamente, in materia ambientale o economica.

Segretario generale

Nell’esercizio delle sue funzioni il Consiglio dei ministri della UE si avvale di un Segretario generale, nominato dallo stesso Consiglio, con compiti di preparazione e di coordinamento dei lavori del Consiglio, nonché di esecuzione delle sue decisioni.

Funzioni del Consiglio

Le funzioni principali del Consiglio della UE riguardano: • la funzione legislativa e di bilancio, insieme al Parlamento europeo (in questo caso di regola le riunioni del Consiglio sono pubbliche); • la definizione delle politiche comuni, in particolare in materia di affari esteri e di difesa, e il coordinamento delle politiche economiche dei diversi Stati membri; • la conclusione di accordi o trattati internazionali dell’Unione europea con Paesi terzi o con altre organizzazioni internazionali.

Decisioni del Consiglio

In passato quasi tutte le decisioni del Consiglio dei ministri richiedevano l’unanimità, con una frequente paralisi dell’azione comunitaria.

Votazioni all’unanimità e a maggioranza

Attualmente invece soltanto alcune decisioni (in materia fiscale e di politica estera e sicurezza comune) devono essere adottate all’unanimità dal Consiglio, mentre tutte le altre decisioni sono deliberate a maggioranza qualificata.

Calcolo della maggioranza

Di regola una deliberazione del Consiglio che richiede una maggioranza qualificata deve essere approvata “a doppia maggioranza”, cioè da almeno il 55% degli Stati membri, che rappresentino almeno il 65% della popolazione totale dell’Unione. Un’eventuale minoranza di blocco contraria all’approvazione di una decisione, invece, deve essere formata da almeno 4 Stati membri che rappresentino almeno il 35% della popolazione.

u

2 Lo Stato e gli Stati

bile, sotto il profilo politico, nei confronti del Parlamento europeo e dei cittadini.

57

Che cos’è la Commissione europea? Commissione europea

La Commissione europea è un organo comunitario incaricato prevalentemente di svolgere funzioni esecutive e di iniziativa legislativa. La Commissione tuttavia non è un vero e proprio “governo” della UE perché non è dotata di un reale potere decisionale che, come abbiamo visto, spetta al Consiglio europeo e al Consiglio dei ministri o, in ultima istanza, ai singoli Governi nazionali. Attualmente la Commissione europea è formata da un commissario per ciascuno Stato membro, che viene nominato per un periodo di cinque anni ma con possibilità di rinnovo, anche più volte, dopo la sua scadenza.

Presidente della Commissione europea

La Commissione europea ha la propria sede a Bruxelles (Belgio) ed è diretta da un Presidente che ne «definisce gli orientamenti» di carattere generale allo scopo di garantire la coerenza e l’efficacia della sua azione. In particolare, sono attribuite al Presidente della Commissione le decisioni riguardanti: • l’assegnazione delle competenze, nonché la loro eventuale revoca o modifica successiva, ai singoli membri della Commissione che svolgono le loro funzioni (in materia, per esempio, di sanità o di trasporti) «sotto l’autorità» del Presidente; • la nomina dei vicepresidenti della Commissione e l’eventuale richiesta di dimissioni obbligatorie da parte di uno o più commissari.

m

Composizione della Commissione europea

Uno dei vicepresidenti della Commissione europea è l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza. L’Alto rappresentante, che viene nominato a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo in accordo con il Presidente della Commissione ed è poi sottoposto all’approvazione del Parlamento europeo, è responsabile della politica estera dell’Unione europea e presiede sempre il Consiglio dei ministri “Affari esteri”.

1 Organizzazione della Commissione

La Commissione è un organo permanente e a composizione stabile, perché si deve riunire periodicamente (almeno una volta alla settimana) o quando è necessario e i commissari non possono essere sostituiti o revocati dai Governi nazionali o dal Consiglio. La Commissione inoltre è un organo collegiale in quanto, se non è stabilito diversamente, le sue deliberazioni devono essere adottate a maggioranza.

Commissari europei

Ogni commissario ha una competenza specifica in un determinato settore (ambiente, concorrenza, energia ecc.) e, a differenza dei ministri che fanno parte del Consiglio, non rappresenta gli interessi particolari di uno Stato ma quelli generali dell’Unione. I commissari, infatti, operano in piena indipendenza e autonomia rispetto ai governi degli Stati, che non devono cercare di influenzarne o condizionarne l’attività.

Procedura di nomina della Commissione

La procedura di approvazione della Commissione è abbastanza complessa. Il Presidente della Commissione viene eletto dal Parlamento europeo, a scrutinio segreto e a maggioranza assoluta dei suoi componenti, in seguito alla candidatura proposta dal Consiglio europeo in base ai risultati delle elezioni europee. A loro volta i commissari sono designati dal Consiglio europeo, di comune accordo con il Presidente della Commissione, e in seguito devono essere approvati collettivamente, insieme al Presidente e all’Alto rappresentante, dal Parlamento. Dopo l’approvazione da parte del Parlamento l’intera Commissione viene nominata, a maggioranza qualificata, dal Consiglio europeo.

Funzioni della Commissione

La Commissione svolge principalmente le seguenti funzioni:

• l’iniziativa legislativa, consistente nella preparazione di proposte di atti normativi (di propria iniziativa o su richiesta firmata da un milione di cittadini europei);

• la gestione dei programmi comunitari e l’esecuzione del bilancio comunitario; • il coordinamento e l’attuazione delle politiche comuni; • la vigilanza sull’applicazione del diritto comunitario da parte degli Stati membri e

58

il controllo sull’osservanza degli obblighi e degli adempimenti comunitari da parte di singoli individui, imprese e organizzazioni.

esempio La Commissione europea controlla il rispetto, da parte degli Stati membri, degli obblighi in

Alla Commissione, inoltre, è attribuita la direzione degli apparati burocratici e amministrativi dell’Unione europea (cosiddetta euroburocrazia), la rappresentanza della UE e la negoziazione di accordi commerciali e di cooperazione con altri Paesi. Relazione al Parlamento

Al termine di ogni anno la Commissione deve presentare una relazione al Parlamento sull’attività svolta, indicando gli obiettivi realizzati e i mezzi impiegati, che deve essere esaminata in una seduta pubblica.

Quali sono le competenze della Corte di giustizia? È un organo comunitario anche la Corte di giustizia dell’Unione europea. Corte di giustizia della UE

La Corte di giustizia è un organo giudiziario incaricato di garantire il rispetto del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione dei trattati. La Corte di giustizia dell’Unione europea, che ha sede a Lussemburgo, è costituita dalla Corte di giustizia, dal Tribunale (o tribunale di primo grado) e dagli eventuali Tribunali specializzati competenti in alcune materie specifiche. La Corte di giustizia è formata da un giudice per ogni Stato membro e da alcuni avvocati generali, che hanno il compito di presentare conclusioni sulle cause discusse. I giudici della Corte, che devono essere giuristi con particolari requisiti di indipendenza e competenza, sono nominati di comune accordo dai Governi degli Stati membri per sei anni, con un incarico rinnovabile alla scadenza.

Garanzie dei giudici

Ai giudici della Corte di giustizia sono riconosciute alcune garanzie, per assicurarne l’indipendenza e l’imparzialità rispetto alla UE e ai Governi dei singoli Stati. In particolare, la rimozione di un giudice dal suo incarico può avvenire soltanto per l’impossibilità di continuare a svolgere le funzioni giurisdizionali (per esempio per un’infermità o per un’incompatibilità) e con il consenso di tutti gli altri giudici.

Procedura di infrazione

La Corte di giustizia, le cui sedute sono pubbliche, è competente per i ricorsi per inadempimento degli obblighi comunitari da parte degli Stati membri. Di regola la procedura di infrazione contro uno Stato si svolge nel seguente modo: • la Commissione, di sua iniziativa o in base alla denuncia di un altro Stato membro, deve invitare formalmente lo Stato interessato a presentare osservazioni per giustificare il suo comportamento; • in seguito alle eventuali osservazioni dello Stato che ha commesso la violazione la Commissione deve pronunciare un parere motivato, con il quale invita lo Stato a cessare il comportamento illegittimo e a rispettare le norme comunitarie; • se lo Stato non osserva l’invito e continua la violazione, la Commissione deve presentare un ricorso davanti alla Corte di giustizia, chiedendo la condanna dello Stato inadempiente e l’applicazione delle relative sanzioni.

u

2 Lo Stato e gli Stati

Composizione della Corte di giustizia

È da segnalare che, se la Commissione non si pronunica sulla denuncia nei termini previsti, il ricorso alla Corte di Giustizia può essere presentato anche da uno Stato membro. esempio La Spagna può presentare una denuncia alla Commissione su presunti aiuti statali alle imprese da parte dell’Italia e, se la Commissione non si pronuncia, può ricorrere direttamente alla Corte.

In seguito al ricorso la Corte di giustizia, se accerta un inadempimento di obblighi comunitari, procede alla dichiarazione della violazione con una sentenza, che lo Stato inadempiente è obbligato a eseguire immediatamente (con la cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione, per quanto possibile, degli effetti già prodotti).

59

Se lo Stato non adempie la sentenza, può essere denunciato nuovamente davanti alla Corte, che procede all’applicazione di una sanzione pecuniaria. Per queste controversie la Corte di giustizia dell’Unione europea è giudice di primo e unico grado, nel senso che le sue sentenze sono definitive e non sono appellabili davanti ad altri organi giudiziari, comunitari o nazionali. esempio L’Italia è stata condannata più volte dalla Corte a causa della lentezza dei procedimenti giudiziari, che ledono il diritto dei cittadini di ottenere giustizia in tempi ragionevolmente brevi.

m

Uniformità dell’interpretazione del diritto comunitario

Inoltre la Corte garantisce l’uniformità dell’interpretazione del diritto comunitario pronunciandosi sulle cosiddette questioni pregiudiziali, su richiesta dei tribunali nazionali, cioè sull’interpretazione e sulla legittimità delle norme comunitarie. Se un giudice nazionale di uno degli Stati membri deve applicare una norma comunitaria, e il significato o la legittimità della norma sono controversi, il giudice deve sospendere il processo e rimettere la questione, in via pregiudiziale, alla Corte di giustizia. In questo modo la giurisprudenza della Corte ha svolto un ruolo molto importante per lo sviluppo del diritto comunitario perché, a differenza di quanto avviene nell’ordinamento italiano, le sentenze della Corte di giustizia sono considerate a tutti gli effetti come una fonte di produzione del diritto. Un altro organo giudiziario comunitario è il Tribunale di primo grado o, più semplicemente, Tribunale.

Tribunale dell’Unione europea

Il Tribunale dell’UE è un organo incaricato di giudicare, in primo grado, i ricorsi comunitari non attribuiti alla Corte di giustizia. In particolare il Tribunale, che è formato da almeno un giudice per ogni Stato membro nominato di comune accordo dai governi nazionali e con un mandato rinnovabile di sei anni, è competente in materia di: • ricorsi diretti contro gli atti comunitari, per ottenere l’annullamento di atti illegittimi e il risarcimento dei danni, da parte di persone fisiche o giuridiche; • ricorsi degli Stati membri contro la Commissione.

1

esempio Un cittadino può rivolgersi al Tribunale per ottenere il risarcimento dei danni per la salute provocati da un regolamento comunitario che ha reso obbligatoria una vaccinazione pericolosa. Approfondimento Gli altri organi comunitari

Contro le sentenze pronunciate in primo grado dal Tribunale è ammesso l’appello in secondo grado, ma soltanto per motivi di diritto, davanti alla Corte di giustizia.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Lo Stato spagnolo acquista il 50% del capitale di una società telefonica spagnola, che si trova in gravi difficoltà economiche, per impedire il licenziamento di alcune decine di migliaia di lavoratori. Un’impresa telefonica francese, concorrente di quella spagnola, ritiene che il comportamento dello Stato spagnolo sia contrario ai princìpi comunitari in materia di concorrenza e presenta una denuncia alla Commissione europea che, dopo avere svolto l’istruttoria del caso, ricorre alla Corte di giustizia. La tesi della ricorrente Il comportamento del Governo

60

spagnolo si configura a tutti gli effetti come un aiuto di Stato a favore di un’impresa nazionale, che è vietato dalla normativa comunitaria, in quanto vìola il libero gioco della concorrenza all’interno del mercato comune e avvantaggia la società spagnola nei confronti delle imprese concorrenti degli altri Stati membri dell’UE.

La tesi del resistente L’acquisto del capitale sociale non è un aiuto di Stato in quanto non è diretto a ridurre i costi di produzione dell’impresa telefonica spagnola, a danno delle società concorrenti, ma soltanto a salvaguardare l’occupazione.

4

Il diritto comunitario e le sue fonti

ilcaso • Lo Stato italiano non recepisce nel nostro ordinamento una direttiva comunitaria in materia di riduzione dell’inquinamento. Quali mezzi giuridici ha a disposizione un’associazione naturalista per ottenere l’adempimento della direttiva? Quali sono le fonti del diritto dell’Unione europea? Il diritto comunitario è costituito da norme giuridiche che derivano da alcune fonti di produzione, distinte e separate rispetto alle fonti nazionali, e riguardano le materie di competenza dell’Unione europea. Tradizionalmente, le fonti del diritto comunitario sono: • i trattati istitutivi delle Comunità europee e dell’Unione europea, e le loro successive modificazioni, che costituiscono la fonte originaria o primaria; i • princìpi generali del diritto, che risultano dalle interpretazioni contenute nelle sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea; • i regolamenti e le direttive, che sono fonti derivate o secondarie in quanto vengono emanati dagli organi comunitari in base alle disposizioni contenute nei trattati. La prima fonte secondaria del diritto dell’UE sono i regolamenti comunitari. Regolamenti comunitari

I regolamenti comunitari sono fonti generali, in quanto si rivolgono a tutti gli Stati dell’Unione europea, e contengono norme giuridiche immediatamente vincolanti per tutti i soggetti all’interno dei singoli Stati membri. I regolamenti della UE infatti sono «obbligatori in tutti i loro elementi», per quanto riguarda l’individuazione degli obiettivi da raggiungere e dei mezzi per raggiungerli.

Efficacia immediata

Le disposizioni contenute nei regolamenti della UE sono direttamente applicabili negli Stati membri, cioè entrano a far parte automaticamente dell’ordinamento giuridico dei diversi Stati, senza necessità di un atto interno di recepimento. L’efficacia immediata e diretta dei regolamenti nei confronti dei singoli individui è una conseguenza del fatto che l’Unione europea è un’organizzazione sovranazionale.

Regolamenti comunitari e fonti nazionali

Nel nostro ordinamento i regolamenti comunitari sono fonti primarie «rinforzate» in quanto, secondo la Corte costituzionale, le norme che vi sono contenute: • prevalgono, nelle materie attribuite alla competenza comunitaria, sulle norme contenute nelle leggi e nelle altre fonti nazionali; • possono derogare anche le disposizioni contenute nella Costituzione o in fonti di livello costituzionale, a eccezione dei princìpi fondamentali.

Documento Esempio di regolamento comunitario

Direttive

u

2 Lo Stato e gli Stati

Fonti di produzione del diritto

Di regola un regolamento della UE entra in vigore il ventesimo giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea (in tutte le lingue ufficiali della Comunità), a meno che non sia indicato un termine diverso. Il regolamento comunitario, inoltre, viene pubblicato anche in un’apposita serie speciale della Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. L’altra fonte secondaria del diritto comunitario è costituita dalle direttive. Le direttive comunitarie sono fonti speciali, perché possono rivolgersi anche verso singoli Stati, e contengono norme giuridiche vincolanti soltanto per gli Stati membri e non anche per le singole persone operanti al loro interno.

61

Documento Esempio di direttiva comunitaria

Le disposizioni di una direttiva comunitaria, quindi, sono applicabili all’interno dei singoli Stati dell’Unione europea solamente in seguito all’emanazione di un atto interno di adattamento (cosiddetto recepimento). Di regola le direttive stabiliscono in modo vincolante il risultato o l’obiettivo che gli Stati membri devono raggiungere, ma lasciano una libertà più o meno ampia nella scelta degli strumenti (cioè della forma e dei mezzi) ritenuti più opportuni a tale fine. Attraverso le direttive comunitarie quindi, che vengono pubblicate con le stesse modalità stabilite per i regolamenti, l’Unione assicura l’“armonizzazione” delle legislazioni nazionali stabilendo alcuni princìpi e indirizzi generali ai quali i singoli Stati devono in seguito uniformarsi. È da notare però che eccezionalmente alcune direttive possono essere autoapplicative, nel senso che sono immediatamente efficaci nel territorio degli Stati membri in quanto contengono già disposizioni chiare e precise per i loro destinatari. esempio Una direttiva relativa alla fissazione di limiti massimi di velocità è già, di per sé, efficace e vincolante senza necessità di uno specifico adattamento.

m

Abbiamo visto che di regola ogni Stato membro della UE ha l’obbligo di emanare gli atti legislativi o regolamentari necessari per adeguare l’ordinamento nazionale alle direttive comunitarie; l’eventuale inadempimento da parte di uno Stato, cioè il mancato o tardivo recepimento di una direttiva, comporta una responsabilità nei confronti dell’Unione europea e, in seguito alla denuncia alla Corte di giustizia, l’applicazione di sanzioni pecuniarie a carico dello Stato inadempiente.

lasoluzione • L’associazione può rivolgersi alla Commissione europea e promuovere un ricorso per inadempimento nei confronti dello Stato italiano.

1

Le disposizioni riguardanti la partecipazione dell’Italia al processo normativo dell’Unione europea e le procedure di esecuzione degli obblighi comunitari sono state modificate dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234. In particolare, la nuova legge: • ha coordinato la partecipazione dello Stato e delle Regioni (per le materie di loro competenza) alla cosiddetta fase ascendente della procedura normativa comunitaria, cioè al processo di formazione degli atti normativi della UE; • ha disciplinato il controllo parlamentare sulle procedure di infrazione a carico dello Stato italiano, con una serie di norme che impongono obblighi di comunicazione e informazione alle Camere da parte del Governo; • ha modificato la cosiddetta fase discendente della procedura normativa comunitaria, cioè il procedimento di adeguamento dell’ordinamento italiano agli atti europei. Recepimento delle direttive comunitarie

62

Il recepimento degli atti comunitari può avvenire con un atto legislativo (cioè con una legge o con un atto avente forza di legge) oppure con un regolamento amministrativo o con una legge regionale (se si tratta, rispettivamente, di materie non coperte da una riserva assoluta di legge o di competenza regionale; l. 5 giugno 2003, n. 131). In passato l’adempimento degli obblighi comunitari avveniva con la cosiddetta legge comunitaria, che conteneva tutte le disposizioni per il recepimento delle norme giuridiche dell’Unione europea. La riforma ha introdotto, al posto di un’unica legge comunitaria annuale, due provvedimenti distinti di raccordo tra la normativa comunitaria e la legislazione nazionale: la legge di delegazione europea e la legge europea. La modifica è diretta a velocizzare i tempi di approvazione delle norme di attuazione degli obblighi comunitari e a evitare, in questo modo, l’avvio di procedure di infrazione nei confronti del nostro Paese.

Legge di delegazione europea

In primo luogo entro il 28 febbraio di ogni anno il Governo deve presentare alle Camere un disegno di legge, denominato legge di delegazione europea, avente come contenuto la delega al Governo a emanare i decreti legislativi necessari per: • il recepimento delle direttive e degli altri atti comunitari; • la modificazione o abrogazione di disposizioni vigenti per adeguare il nostro ordinamento ai pareri motivati o alle sentenze di condanna della Corte di giustizia. Se nel corso dell’anno sorgono nuove esigenze di adempimento, inoltre, entro il 31 luglio il Governo può presentare al Parlamento un altro disegno di legge di delegazione europea, relativo al secondo semestre dell’anno.

Legge europea

Oltre alla legge di delegazione europea il Governo può presentare un disegno di legge, denominato legge europea, con il quale dare attuazione diretta alla normativa comunitaria mediante l’emanazione di regolamenti amministrativi. In particolare, la legge europea può prevedere: • l’abrogazione e modificazione di norme nazionali in contrasto con gli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; • i provvedimenti con i quali lo Stato esercita il potere sostitutivo nei confronti delle Regioni che non rispettano gli obblighi comunitari nelle loro materie. La legge di delegazione europea, quindi, è diretta a introdurre nuove norme nell’ordinamento giuridico italiano, mentre la legge europea è diretta a modificare norme già esistenti divenute in contrasto con la UE.

r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto La Commissione europea condanna una società produttrice di sigarette al pagamento di un’ammenda per la partecipazione a un’intesa con altre imprese avente come oggetto l’accordo sui prezzi da pagare ai produttori di tabacco nel mercato italiano. La società presenta un ricorso contro la decisione davanti al Tribunale di primo grado dell’Unione europea, chiedendo l’annullamento del provvedimento a suo carico e/o la riduzione della sanzione. La tesi della ricorrente Il provvedimento adottato dalla Commissione è illegittimo, in quanto si riferisce

a un comportamento che riguarda il territorio di uno Stato membro e quindi è di competenza delle autorità nazionali e non della Commissione europea.

La tesi della resistente Il provvedimento della Commissione europea è del tutto legittimo, perché si riferisce a un accordo sui prezzi da pagare ai produttori di tabacco che produce una distorsione della concorrenza a livello comunitario.

u

2 Lo Stato e gli Stati

iu i

63

CLIL

m

Recourse to the European Court for Human Rights

1

When was the Convention adopted?

How is this Court made up?

The Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, better known as the “European Convention on Human Rights”, was signed in Rome on 4th November 1950 and became effective from the 3rd September 1953. The Convention came about to give force and support to some of the rights stated in the Universal Declaration of Human Rights and established at the same time an international judicial body whose jurisdiction was over all states and could find against states which were not fulfilling their obligations.

The number of judges in this Court is the same as the number of States which are part of the Convention (currently standing at 47 at present).

Which rights are protected by the Convention? States that ratified the Convention, also known as “States Parties”, have undertaken to ensure and guarantee to everyone within their jurisdiction, the fundamental civil and political rights defined in the Convention and in its Protocols. The rights and freedoms secured by the Convention include the right to life, the right to a fair trial, the right to respect for private and family life, freedom of expression, freedom of thought, conscience and religion and the protection of property. The Convention prohibits, specifically, torture and inhuman or degrading treatment or punishment, forced labour, arbitrary and unlawful detention, and discrimination in the enjoyment of the rights and freedoms secured by the Convention.

Are domestic courts obliged to apply the Convention?

64

The Convention is applicable at national level. It has been incorporated into the legislation of the contracting States Parties, which have undertaken to protect the rights defined in the Convention. Domestic courts, therefore, must apply the Convention. If this does not happen, the European Court of Human Rights would find against the State in the event of complaints by individuals about failure to protect their rights.

How are the Court’s judges elected? The judges are elected by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe from lists of three candidates proposed by each State. They are elected for a non-renewable term of nine years.

Are the judges really independent? Although judges are elected with reference to a single member State, from a list proposed by that State, they hear cases as individuals and do not represent that State. They are, consequently, totally independent and cannot engage in any activity that would be incompatible with their obligation to remain independent and impartial.

What is the scope of the Court’s jurisdiction? The Court cannot deal with cases which are in violation of the rights that it guarantees. Its jurisdiction is restricted to dealing with allegations of violations presented through individual or inter-state appeals.

Who can bring a case to the Court? The Convention makes a distinction between two types of appeal: a) individual claims lodged by one person, by a group of individuals, by a company or by a non-governmental organization (NGO) who intend to make a complaint about the violation of their rights; and b) inter-state appeals brought by one State against another.

Who can cases be brought against? Cases can only be brought against one or more States which have ratified the Convention. Any appeals against third States or against single individuals, for example, will be declared inadmissible.

How can cases be brought before the Court?

What are the conditions for admissibility of appeal? Applications must meet certain requirements if they are to be declared admissible by the Court; otherwise the complaints will not even be examined. Cases can only be brought to the Court after all domestic national solutions have been exhausted; in other words, individuals complaining of violations of their rights must first have taken their case through the courts of the country concerned, up to the highest possible level of jurisdiction. In this way the State itself is first given an opportunity to provide redress for the alleged violation at national level. An applicant’s allegations must concern one or more of the rights defined in the Convention as the Court cannot examine complaints concerning violations of any other rights which it does not guarantee. The appeal must be lodged with the Court within six months following the last judicial decision which usually corresponds to a sentence passed by the highest court in the country concerned. The applicant must be, personally and directly, a victim of a violation of the Convention, and must have suffered significant damage. It should not be forgotten, of course, that appeals can only be lodged against one or more of the Contracting States of the Convention, and not against any other State or against an individual.

How are the Court’s rulings enforced? When the Court delivers a sentence, the Court transmits the file to the Committee of Ministers of the Council of Europe, which confers with the country concerned and the department responsible for the execution of sentences to decide how the sentence should be executed and how to prevent similar violations of the Convention in the future. This will result in the adoption of general measures, particularly amendments to existing legislation, and where necessary, to the adoption of specific and individual measures.

What are the consequences of a sentence having found on a violation? In the event of a violation being found, the State concerned is obliged to ensure that no such violations occur again in the future, otherwise the Court may deliver new judgments against them. In some cases, the State will have to amend its legislation to bring it into line with the Convention.

What is fair compensation? When the Court finds against a State and rules that the applicant has sustained damage, it awards fair compensation to the applicant, that is to say a sum of money as compensation for the damage incurred. The Committee of Ministers ensures that any sum awarded by the Court is effectively paid to the applicant.

u

2 Lo Stato e gli Stati

Cases can be brought directly by individuals and the assistance of a lawyer is not necessary at the start of the proceedings. It is sufficient to send the Court a duly completed appeal form together with the documents required.

Fonte: Corte europea dei diritti dell’uomo, con adattamenti

Comprehension 1. When was the European Convention on Human Rights signed and for what purposes? 2. What difference is there between domestic appeals and appeals to the European Court? 3. Are the Court’s sentences binding on States Parties?

Are States bound by findings against them? Findings which rule on violations of the Convention are binding on the State concerned and they are obliged to execute them. The Committee of Ministers of the Council of Europe monitors the execution of judgments, particularly to ensure payment of the amounts awarded by the Court to the applicants as compensation for damages they have sustained.

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Human rights States parties Jurisdiction Applicant

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

65

Ripassafacile

definizione, soggetti e caratteri

Diritto internazionale fonti e disciplina

m

internazionali

1 Istituzioni comunitarie

66

Lo Stato e gli Stati

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

caratteristiche

Organizzazione delle Nazioni Unite

u

2 comunitarie distinzioni

67

Verificaformativa 1. Risposte multiple

b i Governi dei singoli Stati membri c il Consiglio europeo

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

d il Consiglio dei ministri dell’Unione europea e il Presidente del Consiglio europeo

Il diritto internazionale pubblico disciplina i rapporti: a tra stranieri in Italia b tra italiani e stranieri in Italia c tra italiani e stranieri all’estero

8.

c di regola si riunisce a Strasburgo d è un organo legislativo e è responsabile politicamente nei confronti del Parlamento europeo

Il recepimento è l’atto con il quale uno Stato: a adatta il suo ordinamento alle norme del diritto internazionale

9.

m

b viene riconosciuto dagli altri Stati c entra a fare parte della comunità internazionale

c è direttamente efficace soltanto per gli Stati membri d non richiede un recepimento da parte degli Stati membri

Un trattato internazionale è aperto quando:

e è vincolante nei fini da realizzare e nei mezzi da utilizzare

a può essere ratificato dagli Stati che lo hanno firmato

1 Lo Stato

b non prevede un termine finale di durata c consente l’adesione da parte di altri Stati

10. I regolamenti comunitari: a sono fonti speciali del diritto b sono immediatamente efficaci negli Stati membri

d è un trattato multilaterale e non è stato ancora ratificato dagli Stati che lo hanno firmato 4.

c devono essere recepiti dagli Stati membri con apposite nome interne d non possono modificare le norme interne dei singoli Stati membri

L’Organizzazione delle Nazioni Unite: a comprende di diritto tutti gli Stati del mondo b ha sede a San Francisco

5.

e sono fonti di livello costituzionale

c non può ricorrere a misure di carattere coercitivo

2. Vero o falso

d è stata fondata alla fine della seconda guerra mondiale

Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta

e si basa sulla uguaglianza di tutti gli Stati membri

1.

Il diritto di veto nell’ambito del Consiglio di sicurezza: a può essere esercitato una sola volta b è riconosciuto soltanto ai membri permanenti c è riconosciuto a tutti gli Stati membri

Di regola il Parlamento europeo delibera:

e con il consenso unanime di tutti i suoi componenti 7.

68

La Commissione europea è responsabile politicamente verso: a il Parlamento europeo

V

F

......................................................................................................

2.

Un trattato internazionale diventa vincolante per uno Stato con la firma da parte V dei suoi rappresentanti.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

a all’unanimità b a maggioranza semplice dei votanti c a maggioranza assoluta dei suoi componenti d a maggioranza qualificata dei suoi componenti

Il diritto internazionale privato disciplina i rapporti giuridici tra i cittadini italiani all’estero.

......................................................................................................

d può riguardare soltanto alcune questioni e non si applica alle risoluzioni 6.

Una direttiva comunitaria: a è direttamente efficace negli Stati membri b è una fonte generale del diritto

d ratifica un trattato internazionale e riconosce un altro Stato o altri Stati 3.

Il Consiglio dei ministri dell’Unione europea: a è nominato dal Consiglio europeo b rimane in carica quattro anni

d tra italiani o stranieri e lo Stato italiano e tra lo Stato italiano e gli altri Stati o le organizzazioni internazionali 2.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

In base all’articolo 11 della Costituzione lo Stato italiano può consentire limitazioni della sua sovranità.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Le raccomandazioni approvate all’unanimità dall’Assemblea dell’ONU sono vincolanti V per tutti gli Stati.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 5.

I membri non permanenti del Consiglio di sicurezza sono scelti dai membri permanenti per cinque anni.

2. V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

3.

......................................................................................................

6.

Il Parlamento europeo può obbligare il Consiglio dei ministri a dimettersi votando V F una mozione di censura.

7.

La Commissione europea ha un potere di iniziativa in materia di direttive e regolamenti comunitari.

V

Decisione giuridicamente vincolante adottata dal Consiglio di sicurezza dell’ONU. ......................................................................................................

4.

...................................................................................................... ......................................................................................................

Mezzo di autotutela internazionale consistente nell’applicare misure economiche sfavorevoli.

Organo formato dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri. ......................................................................................................

5.

F

Organo incaricato del coordinamento e dell’attuazione delle politiche comuni dell’Unione europea. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

La Corte di giustizia è l’organo di appello contro le sentenze del Tribunale dell’Unione europea.

4. Vocabulary V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

Un regolamento comunitario deve avere un contenuto uguale in tutti gli Stati comunitari.

Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

...................................................................................................... ......................................................................................................

V

F

2.

......................................................................................................

......................................................................................................

3. V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

4.

3. Lessico

1.

Accordo internazionale concluso tra due o più Stati. ......................................................................................................

Non-binding decision of the United Nations General Assembly. ......................................................................................................

......................................................................................................

Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione

Act through which a State adapts its legal order to international law. ......................................................................................................

......................................................................................................

10. Il Governo deve presentare ogni anno al Parlamento un disegno di legge di delegazione europea.

General sources of international law.

Act by the European Parliament that forces the Commission to resign. ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Source of European Union law that requires transposition by member States.

u

2 Lo Stato e gli Stati

8.

...................................................................................................... ......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande In un Paese membro dell’Unione europea il nuovo Governo, che si è formato in base ai risultati delle elezioni politiche, revoca l’incarico di commissario europeo alla persona che era stata designata dal Governo precedente, che è espressione di una diversa maggioranza politica, ma il commissario rifiuta di dimettersi e continua a svolgere fino alla fine del suo mandato le sue funzioni nella Commissione europea. 1.

In che modo è disciplinata la procedura di nomina dei commissari europei?

2.

Quale rapporto esiste, dal punto di vista giuridico, tra i commissari europei e il Governo del Paese al quale appartengono?

3.

Il rifiuto del commissario è legittimo?

69

u3

Lo Stato e le imprese

Prerequisiti Individuare le fonti del diritto internazionale Distinguere le organizzazioni internazionali e sovranazionali Comprendere il ruolo delle imprese e dello Stato in un sistema economico

Conoscenze Il commercio internazionale e il diritto commerciale internazionale La natura e le cause della globalizzazione economica Le barriere alla integrazione internazionale delle imprese Le agevolazioni a favore dello sviluppo internazionale delle imprese Le modalità di ingresso delle imprese nei mercati esteri

Abilità Distinguere le fonti del diritto commerciale internazionale Individuare le diverse tipologie di barriere che ostacolano l’integrazione economica internazionale Identificare le diverse tipologie di agevolazioni che favoriscono l’integrazione economica internazionale Confrontare i vantaggi e gli svantaggi delle diverse forme di internazionalizzazione delle imprese

iave Parole cohrds Keyw

70

Italiano

Inglese

Commercio internazionale

International trade

Globalizzazione

Globalization

Protezionismo

Protectionism

Libero scambio

Free trade

Dazio

Customs duty

Contingentamento

Quota

Esportazione diretta

Direct export

Esportazione indiretta

Indirect export

Collaborazione commerciale

Trade cooperation

Investimento produttivo

Productive investment

1

Il commercio internazionale e la globalizzazione economica

ilcaso • Due imprese di nazionalità diversa stipulano un contratto ricorrendo ai princìpi UNIDROIT, ma non prevedono nulla in caso di controversia. Se in seguito sorge una controversia tra loro riguardo alla interpretazione o all’esecuzione del contratto e una delle imprese si rivolge al suo giudice nazionale, il giudice è vincolato ai princìpi UNIDROIT?

esempio Uno Stato tende a specializzarsi nella produzione dei beni che utilizzano in prevalenza risorse largamente disponibili al suo interno (e che quindi sono meno costosi), esportando la produzione in eccedenza rispetto al proprio fabbisogno e importando da altri Stati i beni che utilizzano in prevalenza risorse scarse al suo interno (e che quindi sono più costosi).

Commercio internazionale

Il commercio internazionale ha come oggetto lo scambio di beni e servizi tra operatori economici di Stati diversi. Gli scambi commerciali con l’estero hanno una notevole importanza per l’economia di un Paese e nel corso dei secoli la politica commerciale adottata dai diversi Stati ha seguito, a seconda del periodo storico e delle dottrine economiche prevalenti, due modelli contrapposti: • il libero scambio, basato sulla libertà degli scambi con l’estero (cosiddetto laissez faire, laissez passer: letteralmente “lasciare fare, lasciare passare”); • il protezionismo, basato su misure dirette a limitare la libertà degli scambi con l’estero per proteggere le imprese nazionali dalla concorrenza delle imprese estere.

u

3 Lo Stato e le imprese

Quale funzione svolge il commercio internazionale? Nell’esercizio della sua attività ogni Stato instaura una serie di rapporti giuridici sia con gli altri Stati, sia con le imprese e con gli altri soggetti che appartengono ad altri Stati. Di regola infatti l’attività economica, consistente nella produzione e nello scambio di beni o servizi diretti a soddisfare i bisogni degli esseri umani, non si svolge esclusivamente all’interno del territorio di un singolo Paese, ma dà luogo a relazioni tra operatori economici (imprese, consumatori, utenti ecc.) appartenenti a Paesi diversi.

esempio Una politica commerciale liberista favorisce le importazioni dall’estero mediante l’eliminazione degli ostacoli o barriere al commercio internazionale, mentre una politica commerciale protezionistica introduce dazi sulle merci importate dall’estero, restrizioni quantitative e qualitative alle importazioni, sussidi e incentivi a favore delle imprese nazionali e così via.

Il commercio mondiale è un fenomeno che è sempre esistito, anche nelle società più antiche, ma ha subìto una forte accelerazione a partire dalla seconda metà del secolo XIX per effetto della cosiddetta globalizzazione economica.

Che cosa si intende per “globalizzazione”? Globalizzazione

La globalizzazione indica, dal punto di vista economico, il processo crescente di internazionalizzazione delle imprese.

Cause della globalizzazione

I fattori principali che hanno favorito la globalizzazione economica sono stati: • il progresso tecnologico, che ha diminuito in misura considerevole la distanza in senso fisico tra i mercati e ha ridotto le barriere naturali rappresentate dai costi dei trasporti e delle comunicazioni; • il progresso sociale, che ha consentito il superamento delle barriere culturali (come le differenze linguistiche, religiose e culturali);

71

• le politiche di integrazione, che hanno eliminato o almeno ridotto le barriere poli-

tiche al commercio internazionale (come i dazi doganali e le altre misure protezionistiche della produzione nazionale); • le politiche di liberalizzazione, che hanno favorito la concorrenza delle imprese e hanno soppresso le barriere economiche (come i monopoli) all’ingresso in alcuni mercati. Questo processo di integrazione economica, favorito dalla liberalizzazione degli scambi, è iniziato verso il 1870 ed è cresciuto nel corso del tempo, salvo nel periodo compreso tra l’inizio della prima guerra mondiale e gli anni immediatamente successivi alla fine della seconda guerra mondiale. Dal 1914 al 1950, infatti, si è verificata una notevole riduzione del commercio internazionale, dovuta a una serie di fattori politici ed economici (in particolare i conflitti mondiali e, tra le due guerre, la grave recessione economica iniziata con la crisi del 1929), con una ripresa del protezionismo da parte dei singoli Stati e una diminuzione del volume degli scambi tra operatori economici di Stati diversi. All’inizio degli anni Cinquanta del secolo scorso, però, il processo di integrazione delle economie nazionali è ripartito con forza e ha avuto un’ulteriore accelerazione dall’inizio degli anni Ottanta ai giorni nostri.

m

Effetti della globalizzazione Lettura Governare la globalizzazione

1

Dal punto di vista economico, la globalizzazione ha prodotto un aumento dei seguenti fenomeni: • l’integrazione dei sistemi economici nazionali; • l’interdipendenza dei mercati internazionali, reali (beni e servizi) e anche finanziari (capitali); • i movimenti transnazionali, cioè da un Paese a un altro, dei fattori produttivi (materie prime, risorse, lavoratori ecc.); • i flussi di informazioni e conoscenze. esempio Per effetto della globalizzazione la produzione dei diversi Paesi dipende di più dalla produzione degli altri Paesi e la crisi economica o finanziaria di un Paese può contagiare più facilmente gli altri Paesi (cosiddetto “effetto domino”).

Diritto commerciale internazionale

Il commercio internazionale è disciplinato dal diritto commerciale internazionale: la caratteristica principale che distingue il commercio internazionale da quello nazionale è costituita, dal punto di vista giuridico, dalla mancanza di un’autorità in grado di imporre norme generali vincolanti per tutti gli operatori economici e, se necessario, di garantirne il rispetto anche con l’uso della forza.

Quali sono le fonti del diritto commerciale internazionale? Fonti del diritto commerciale internazionale

Le fonti del diritto commerciale internazionale sono gli atti che producono le norme giuridiche dirette a disciplinare i rapporti commerciali tra imprese o soggetti di Paesi diversi. Le fonti del diritto commerciale internazionale comprendono: • le fonti nazionali; • le convenzioni internazionali; • le fonti comunitarie; • le fonti interstatali; • le fonti transnazionali.

Come operano le fonti nazionali relative al commercio internazionale? Fonti nazionali

72

Le fonti nazionali sono le fonti che in ogni Stato contengono le norme per regolamentare i rapporti giuridici che coinvolgono soggetti stranieri o che si svolgono all’estero. Nel nostro Paese la principale fonte nazionale di norme in materia di rapporti internazionali è la legge 31 maggio 1995, n. 218, recante “Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato”, che ha modificato e integrato le disposizioni contenute negli articoli 16 e seguenti delle disposizioni preliminari al codice civile del 1942.

È da notare che le norme del diritto internazionale privato non disciplinano direttamente le situazioni che presentano elementi di estraneità rispetto all’ordinamento nazionale (in quanto riguardano rapporti tra stranieri in Italia o tra italiani e stranieri), ma si limitano a stabilire il criterio di collegamento, cioè a indicare quale è l’ordinamento giuridico (italiano o straniero) le cui norme sostanziali devono regolare tali situazioni. esempio Se un consumatore italiano subisce un danno a causa di un bene difettoso prodotto in Cina, la responsabilità è regolata, a scelta del danneggiato, dalla legge dello Stato in cui si trova il domicilio o l’amministrazione del produttore oppure da quella dello Stato in cui il prodotto è stato acquistato (art. 63 l. cit.).

rapporti transnazionali e conflitto di norme

diritto internazionale privato

individuazione della legge applicabile

Quali sono i principali trattati internazionali? Le convenzioni internazionali sono i trattati internazionali, cioè gli accordi che disciplinano le relazioni (politiche, economiche, sociali ecc.) tra due o più Stati. I trattati internazionali [❯ m1 u2] più importanti nell’ambito commerciale sono: • la Convenzione di Ginevra che regola il contratto di trasporto internazionale stradale di merci (1956); • la Convenzione di New York in materia di riconoscimento ed esecuzione dei lodi arbitrali stranieri (1958), cioè le decisioni pronunciate da arbitri scelti liberamente dalle parti per risolvere una controversia; • la Convenzione di Bruxelles riguardante la competenza giurisdizionale e il riconoscimento delle sentenze civili e commerciali (1968) pronunciate da un giudice di uno Stato membro dell’Unione europea; • la Convenzione di Roma (1980) sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali all’interno dell’Unione europea, che in seguito è stata sostituita dal cosiddetto Regolamento Roma I (Regolamento 17 giugno 2008, n. 593); • la Convenzione di Vienna che disciplina la vendita internazionale di merci (1980).

u

3 Lo Stato e le imprese

Convenzioni internazionali

I trattati in esame stabiliscono una serie di norme uniformi applicabili all’interno degli Stati che vi aderiscono, ma di regola, fatta salva l’inderogabilità delle disposizioni poste a tutela di alcuni princìpi inviolabili (come la tutela del consumatore o la normativa antitrust), contengono norme derogabili dalla volontà delle parti interessate, che possono disciplinare diversamente i loro rapporti. esempio Di regola in una vendita internazionale il compratore può contestare eventuali difetti delle merci entro due anni dalla loro consegna, ma nel contratto può essere stabilito diversamente facendo riferimento alla disciplina prevista dalla legislazione nazionale delle parti.

In quali ambiti si applicano le fonti comunitarie? Fonti comunitarie

Le fonti comunitarie (trattati, regolamenti, direttive ecc.) contengono una serie di norme che disciplinano diversi aspetti degli scambi commerciali tra gli Stati membri dell’Unione europea. Il diritto comunitario [❯ m1 u2] in materia di politica commerciale ha lo scopo di realizzare il mercato unico e di attuare la libertà di circolazione all’interno della UE.

73

esempio Uno Stato membro non può imporre dazi doganali o altre misure protezionistiche sulle merci provenienti da altri Paesi comunitari (libera circolazione delle merci); deve consentire agli operatori economici di altri Paesi comunitari di fornire servizi alle stesse condizioni degli operatori nazionali (libera circolazione dei servizi); non può stabilire limiti, salvo che per motivi fiscali, di ordine pubblico o di sicurezza, ai movimenti di denaro e ai pagamenti di merci e servizi dall’estero o verso l’estero (libera circolazione dei capitali); non può limitare la libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini comunitari all’interno del proprio territorio (libera circolazione delle persone).

Un settore del diritto comunitario di particolare importanza per le imprese riguarda le norme in materia di concorrenza, che tutelano le imprese europee da atti di concorrenza sleale da parte di altre imprese e vietano (artt. 101, 102 del TFUE o Trattato sul funzionamento della UE): • le intese restrittive della concorrenza, cioè gli accordi o le pratiche concordate tra imprese «che abbiano per oggetto o per effetto di impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all’interno del mercato interno»; • l’abuso di una posizione dominante, nel mercato comune o in una sua parte sostanziale, «nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra Stati membri».

m

esempio Un’impresa non può concludere un’intesa con un’altra impresa per ripartirsi un mercato (accordo restrittivo della concorrenza) e non può subordinare la conclusione di un contratto all’accettazione, da parte di un’altra impresa, di prestazioni supplementari che, in relazione alla loro natura o agli usi in materia, non hanno alcun collegamento con l’oggetto del contratto (abuso di una posizione dominante).

1

Quali sono le principali fonti interstatali? Fonti interstatali

Le fonti interstatali del commercio internazionale sono fonti derivanti da organismi internazionali o sovranazionali costituiti da più Stati. Rientrano nelle fonti in esame i princìpi stabiliti nell’ambito della Organizzazione mondiale del commercio (OMC o WTO, World Trade Organization), che ha preso il posto nel 1994 del GATT.

I princìpi dell’OMC

74

L’OMC, al quale aderiscono attualmente 160 Paesi che rappresentano quasi il 97% del commercio mondiale di beni e servizi, disciplina i rapporti commerciali tra gli Stati (e non tra le imprese) e si basa sui seguenti princìpi generali: • la clausola della nazione più favorita, secondo la quale i benefici e le agevolazioni concesse alle importazioni e/o alle esportazioni provenienti da e/o destinate a uno Stato membro della organizzazione si estendono automaticamente anche ai prodotti di tutti gli altri Stati membri; • la clausola del trattamento nazionale, in base alla quale i prodotti stranieri importati all’interno di uno Stato membro non possono essere sottoposti (fermo restando il pagamento degli eventuali dazi doganali) a una disciplina giuridica più sfavorevole rispetto a quella prevista per i prodotti nazionali dello stesso tipo; • il divieto di restrizioni quantitative, in forza del quale gli Stati membri possono imporre soltanto dazi doganali o altre forme di tributi sull’importazione e/o esportazione di prodotti (cosiddetta protezione doganale esclusiva) e non possono creare o mantenere divieti o restrizioni di diversa natura. esempio Se il Canada prevede una riduzione dei dazi doganali sui prodotti tecnologi importati dal Giappone (Nazione più favorita), gli stessi dazi devono essere applicati anche ai prodotti dello stesso tipo importati da altri Stati aderenti all’organizzazione; la Cina non può applicare alla vendita sul proprio territorio nazionale dei capi di abbigliamento prodotti in Italia un’imposta sui consumi o un obbligo di certificazione non previsti per i capi prodotti dalle imprese cinesi; l’UE può imporre dazi sull’importazione di carne bovina dall’Argentina ma non può imporre contingenti o licenze, cioè limitazioni quantitative, per l’importazione.

Accordi commerciali

L’OMC si basa essenzialmente su tre accordi internazionali in materia commerciale: • il GATT (Accordo generale sulle tariffe e sul commercio o General Agreement on Tariffs and Trade, 1947), che ha lo scopo di regolamentare gli scambi commerciali internazionali attraverso un’armonizzazione delle norme tariffarie; • il GATS (Accordo generale sul commercio dei servizi o General Agreement on Trade in Services, 1994), che è diretto a realizzare una progressiva liberalizzazione degli scambi di servizi in numerosi settori (banche, telecomunicazioni, istruzione, sanità ecc.); • il TRIPs (Accordo sui diritti di proprietà intellettuale inerenti al commercio o Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, 1994), che è finalizzato a garantire la protezione della cosiddetta proprietà intellettuale, cioè dei diritti dell’autore e dell’inventore, dei marchi di impresa, delle indicazioni geografiche ecc.

Quali usi o codificazioni private e regolano gli scambi internazionali? Le fonti transnazionali del diritto commerciale internazionale sono usi o codificazioni private che disciplinano il commercio internazionale. Lo sviluppo dei rapporti commerciali a livello internazionale ha favorito la nascita di un diritto non statuale, creato al di fuori degli Stati ma rispettato, di fatto, dagli operatori economici. In molti casi, infatti, le norme poste da fonti nazionali o sovranazionali, da un lato, non disciplinano tutte le situazioni che si possono verificare nel commercio internazionale e, dall’altro lato, risultano eccessivamente rigide e complesse rispetto alle esigenze degli operatori economici. Sono fonti transnazionali o non statali: • la lex mercatoria; • i codici di condotta; • le raccolte di usi commerciali; • i princìpi UNIDROIT; • gli INCOTERMS.

Lex mercatoria

La lex mercatoria è un insieme di regole e princìpi del commercio internazionale che si sono formati in modo spontaneo, al di fuori degli ordinamenti giuridici nazionali dei singoli Stati. Le regole contenute nella lex mercatoria sono regole che vengono accettate dalla maggior parte degli operatori economici appartenenti a Stati diversi e, in caso di una controversia, vengono applicate dagli arbitri internazionali e, spesso, anche dai giudici nazionali.

Nascita ed evoluzione della lex mercatoria

u

3 Lo Stato e le imprese

Fonti transnazionali

La lex mercatoria si è formata nel corso del Medioevo, come diritto creato dai mercanti per regolare i commerci internazionali (è conosciuta anche, infatti, come ius mercatorum o “diritto dei mercanti”). Si trattava di una forma di autoregolamentazione dei rapporti commerciali tipica di un’epoca che ha preceduto la creazione degli Stati nazionali e che nei secoli successivi, con la nascita delle Nazioni e la codificazione del diritto nei Paesi di civil law, è caduta temLa lex mercatoria è rinata verso la fine dell’Ottocento, con l’inizio del processo di globalizzazione economica, come un diritto universale del commercio, che supera i confini dei singoli Stati e le loro distinzioni sul piano giuridico: la crescita dei rapporti commerciali internazionali, infatti, richiede strumenti giuridici flessibili, semplici e accettati generalmente da tutti gli operatori del commercio internazionale. I princìpi giuridici sui quali si fonda la nuova lex mercatoria sono: • i princìpi generali del diritto, derivanti dal diritto internazionale o creati dagli arbitrati commerciali internazionali; • gli usi e le consuetudini del commercio internazionale.

75

esempio Costituiscono princìpi generalmente accettati negli scambi tra operatori di nazionalità diversa il rispetto degli impegni assunti (pacta sunt servanda) e la tutela della buona fede contrattuale.

Codici di condotta

I codici di condotta o deontologici sono norme di comportamento elaborate da associazioni di imprenditori o da ordini professionali. I codici in esame stabiliscono le regole che gli imprenditori o i professionisti iscritti alle associazioni o agli ordini devono rispettare nell’esercizio della loro attività. esempio Un’associazione di importatori o esportatori di prodotti biologici può predisporre un codice di condotta per regolamentare l’attività di interscambio commerciale con l’estero dei propri iscritti.

Raccolte di usi commerciali

Le raccolte di usi commerciali sono insiemi di consuetudini del commercio internazionale predisposte da organismi intergovernativi (OIG) o non governativi (ONG). Le raccolte, che riguardano materie particolari, sono molto utili e attendibili per gli operatori economici in quanto raccolgono e consolidano in forma scritta i comportamenti che vengono generalmente osservati di fatto in un determinato settore.

m

esempio L’associazione internazionale delle compagnie aeree (IATA) pubblica periodicamente una raccolta degli usi o consuetudini riguardanti il trasporto di merci e bagagli.

Princìpi UNIDROIT

I princìpi UNIDROIT sono un insieme organico dei princìpi generali del diritto applicabili ai contratti commerciali internazionali. I princìpi in esame, che sono stati pubblicati per la prima volta nel 1994 dall’Istituto internazionale per l’unificazione del diritto privato (ma sono stati revisionati, in seguito, prima nel 2004 e poi ancora nel 2011), sono il risultato dell’elaborazione compiuta da giuristi e studiosi e sono diretti a individuare e catalogare gli usi del commercio internazionale in materia contrattuale. Nei contratti internazionali, per evitare dubbi successivi circa le norme da applicare, si può fare riferimento espressamente ai princìpi UNIDROIT, che pongono su un piano di parità le parti contraenti e quindi presentano un’indubbia utilità soprattutto per la parte economicamente più debole del rapporto.

1

esempio Nel contratto di franchising concluso tra una grande società multinazionale e un’impresa locale può essere contenuto il richiamo espresso ai princìpi UNIDROIT applicabili al contratto di distribuzione commerciale.

È da notare che i princìpi UNIDROIT sono applicabili soltanto se vengono richiamati dai contraenti nell’ambito del contratto internazionale e se le parti hanno accettato espressamente di vincolarsi a essi. In particolare la Convenzione di Vienna sulla compravendita internazionale di merci del 1980 stabilisce che «le parti sono vincolate dagli usi ai quali hanno consentito e dalle pratiche che si sono instaurate tra di loro» (art. 9 Convenzione). Ricordiamo che le parti possono stipulare un contratto facendo riferimento alla lex mercatoria o più specificatamente ai princìpi UNIDROIT, ma sono più tutelate se abbinano a esse una clausola arbitrale (con la quale assegnano a uno o più arbitri la decisione di eventuali controversie relative alla conclusione o all’esecuzione del contratto), perché i giudici nazionali non sono tenuti, in base alla legge, all’osservanza dei princìpi in esame.

lasoluzione • Il giudice nazionale non è vincolato ai princìpi UNIDROIT, in quanto essi non hanno un’efficacia giuridicamente vincolante, ma può tenerne conto nella decisione.

INCOTERMS

76

Gli INCOTERMS sono termini e regole standard internazionali che le imprese possono utilizzare per la stesura dei contratti internazionali di esportazione e importazione di merci. Si tratta di clausole, elaborate dalla Camera di commercio internazionale (CCI o ICC, International Chamber of Commerce), che hanno la funzione di stabilire in modo

chiaro e non contestabile quali sono i doveri/diritti delle parti di un contratto internazionale e a carico di chi sono le spese accessorie (trasporto, assicurazione ecc.). Nel corso del tempo gli INCOTERMS, che sono pubblicati originariamente in lingua inglese e con traduzione autorizzata in altre 31 lingue da parte delle varie Camere di commercio nazionali, sono stati sottoposti a numerose modifiche, per adeguarli ai cambiamenti del commercio internazionale; nella versione attualmente in vigore vengono indicati, dopo l’ultima revisione, come INCOTERMS 2010. esempio INCOTERMS utilizzati frequentemente nel commercio internazionale per quanto riguarda i costi del trasporto delle merci sono i termini FOB (Free on Board) e CIF (Cost, Insurance and Freight); nel 2010 sono stati introdotti i nuovi termini DAP (Delivered at Place) e DAT (Delivered at Terminal) per quanto riguarda la destinazione delle merci.

r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto In un contratto di vendita internazionale, avente come oggetto l’acquisto di merci da un produttore italiano da parte di un imprenditore svedese, è stata inserita la clausola in base alla quale «eventuali controversie relative all’esecuzione del presente contratto sono demandate a un collegio arbitrale formato da tre arbitri scelti dalle parti, che nella decisione applicherà la lex mercatoria». In seguito al ritardo di alcuni giorni nella consegna delle merci da parte dell’imprenditore italiano, rispetto ai termini previsti nel contratto, l’imprenditore svedese si rivolge al collegio arbitrale chiedendo la risoluzione del contratto per inadempimento del venditore.

La tesi del convenuto Il collegio arbitrale non può applicare la lex mercatoria al caso in esame, in quanto il principio secondo il quale una parte può chiedere in ogni caso la risoluzione del contratto per inadempimento dell’altra parte contrasta con la norma del diritto italiano in base alla quale l’inadempimento che giustifica la richiesta di risoluzione del contratto deve essere “non di scarsa importanza”.

La tesi dell’attore In base alla lex mercatoria in caso di ritardo da parte di un contraente nell’esecuzione del contratto, l’altro contraente può chiedere, a sua scelta, l’adempimento delle obbligazioni contrattuali anche se tardivo, oppure la risoluzione del contratto; nel caso in esame, la richiesta del compratore è del tutto legittima, in quanto non ha più interesse a ottenere la consegna tardiva, anche se di pochi giorni, delle merci.

2

u

3 Lo Stato e le imprese

iu i

Gli ostacoli e gli incentivi all’internazionalizzazione delle imprese

Gli ostacoli alla globalizzazione ilcaso • Un operatore italiano accetta di ricevere il regolamento di un credito verso un cliente statunitense a mezzo assegno bancario, ma al momento dell’incasso l’assegno risulta scoperto. L’assegno ricevuto può essere considerato come un titolo di credito e protestato?

77

Nello svolgimento di attività internazionali un’impresa può trovare ostacoli e rischi di varia natura, che è bene conoscere preventivamente e comprendere per evitare imprevisti negativi. Barriere all’ingresso

Le barriere all’ingresso in un mercato estero, che possono impedire o frenare il processo di internazionalizzazione delle imprese, si distinguono in: • barriere formali, che a loro volta comprendono barriere tariffarie e non tariffarie; • barriere non formali.

Quali sono le barriere tariffarie? Le barriere tariffarie sono costituite dai dazi doganali. Dazi doganali

I dazi doganali sono tributi, cioè prelievi coattivi di una somma di denaro a favore dello Stato, che devono essere pagati sul valore o sulla quantità di prodotti che vengono importati all’interno di un determinato Paese.

m

L’introduzione di un dazio sulle importazioni: • da un lato realizza una penalizzazione per le imprese straniere, perché il dazio rappresenta un costo aggiuntivo di produzione che può essere assorbito dalle imprese importatrici (riducendo, in questo modo, il loro margine di profitto rispetto ai produttori locali) oppure può essere “scaricato” con un aumento del prezzo dei loro prodotti (riducendo, in questo modo, la loro competitività rispetto ai prodotti locali); • dall’altro lato costituisce una misura di protezione delle imprese nazionali, perché non devono affrontare l’onere costituito dal dazio e, a parità degli altri costi, possono avere un margine di profitto maggiore (se rivendono i loro prodotti allo stesso prezzo delle imprese straniere) o essere più competitive (se rivendono i loro prodotti a un prezzo più basso).

1

esempio Un dazio imposto dall’Unione europea sulle importazioni di autovetture giapponesi favorisce i produttori europei rispetto a quelli asiatici, in quanto rende più competitive le loro automobili nel mercato interno.

Inoltre i dazi doganali aumentano il gettito fiscale dello Stato che li impone, in quanto costituiscono un’entrata finanziaria che concorre a diminuire il disavanzo del bilancio e il ricorso all’aumento di imposte interne e all’indebitamento pubblico. Effetti dei dazi

L’esistenza di dazi in un Paese straniero costituisce quindi un ostacolo all’internazionalizzazione degli scambi, in quanto un’impresa italiana che vuole esportare i propri prodotti ha l’alternativa tra: • “assorbire” integralmente il dazio come costo di produzione senza aumentare il prezzo finale del prodotto e quindi accettare, per non rimanere fuori dal mercato rispetto alle imprese locali, una riduzione degli utili uguale all’ammontare dell’imposta; • “scaricare” integralmente il dazio sui clienti e/o utenti e aumentare nella stessa misura il prezzo di vendita del prodotto e quindi subire, in misura variabile in relazione alle caratteristiche del segmento del mercato estero e delle imprese locali, una riduzione delle vendite; • “assorbire” una parte più o meno elevata del dazio e “scaricare” la parte rimanente sul mercato, come soluzione intermedia (anche in termini di effetti sugli utili e sulle vendite) rispetto a quelle precedenti. In definitiva per un’impresa esportatrice si tratta di scegliere su chi fare “gravare” dal punto di vista economico il dazio che, dal punto di vista giuridico, deve essere pagato a uno Stato estero al momento dell’importazione all’interno del suo territorio.

78

esempio Se un’impresa italiana, che produce un bene al costo di 100 euro e lo rivende su un mercato estero al prezzo di 250 euro con un margine di profitto di 150 euro, deve pagare un dazio di 50 euro su ogni unità esportata, può decidere di continuare a vendere il bene a 250 euro (riducendo l’utile a 100 euro per ogni unità venduta), di vendere il bene a 300 euro (mantenendo l’utile di 150 euro per ogni unità venduta, ma rischiando di subire una notevole contrazione delle vendite) oppure di vendere il bene a 275 euro (riducendo l’utile a 125 euro per ogni unità venduta e accettando di subire una certa contrazione delle vendite).

Un’impresa esportatrice può cercare anche di “eludere”, parzialmente o totalmente, il pagamento di un dazio, il cui presupposto è costituito dall’importazione di beni o servizi all’interno di uno Stato estero e il cui ammontare di regola è determinato in proporzione al valore delle merci (cosiddetto dazio ad valorem), mediante una diversa organizzazione della produzione o delle sue diverse fasi. In particolare, un’impresa italiana che vuole esportare i propri prodotti in un altro Paese può decidere di: • realizzare nel Paese estero soltanto l’assemblaggio finale dei prodotti, cioè spedire all’estero i prodotti smontati (che, in quanto tali, hanno un valore più basso e devono pagare un dazio minore) e provvedere poi in loco – soprattutto se il costo del lavoro è più basso e vi sono condizioni convenienti per lo sviluppo della produzione – al montaggio dei diversi componenti; • fare produrre nel Paese estero alcune parti dei propri prodotti (che, in quanto tali, non sono soggette al pagamento del dazio perché non vengono importate, ma vengono prodotte direttamente all’interno dello Stato di destinazione), di regola i componenti meno avanzati dal punto di vista tecnologico e produttivo; • produrre nel Paese estero l’intero prodotto, mediante la conclusione di un accordo commerciale con un’impresa straniera oppure mediante un investimento diretto all’estero (consistente nell’acquisto di un’impresa locale già esistente o nella creazione di una nuova impresa). È evidente che queste diverse soluzioni presentano alcuni vantaggi in termini fiscali (in quanto riducono o eliminano i dazi), ma anche alcuni costi e rischi che devono essere valutati attentamente, da un punto di vista economico e giuridico. esempio La decisione di delocalizzare all’estero la fase finale dell’assemblaggio comporta costi aggiuntivi (per l’affitto di strutture produttive, l’addestramento dei lavoratori locali ecc.) rispetto a quelli della produzione all’interno del Paese; la decisione di produrre in tutto o in parte un bene all’estero richiede l’individuazione di un partner affidabile, la conoscenza del mercato e della normativa e così via.

Barriere non tariffarie

Contingentamenti

Accordi sulle esportazioni

Commodity agreements

Come agiscono le barriere non tariffarie? Costituiscono ostacoli al libero commercio internazionale anche le cosiddette barriere non tariffarie: si tratta di misure di varia natura, diverse dall’introduzione di dazi sulle merci importate, che possono essere adottate da uno Stato allo scopo di limitare le importazioni dall’estero e garantire, in questo modo, una protezione delle imprese nazionali dalla concorrenza delle imprese straniere. In generale, le principali barriere di natura non tariffaria sono: • i contingentamenti delle importazioni: consistono in limitazioni alla quantità massima dei prodotti di un determinato tipo (autovetture, prodotti tecnologici, abbigliamento ecc.) che possono essere importati nel corso di un anno, con una conseguente determinazione a priori della quota di mercato disponibile per le imprese straniere e della quota (residua) riservata in modo esclusivo alle imprese nazionali; • gli accordi negoziali sulle esportazioni: sono restrizioni volontarie delle esportazioni (di carattere bilaterale, cioè conclusi tra due Stati, o multilaterale, cioè stipulati tra più Stati) che producono di fatto effetti uguali ai contingentamenti, in quanto uno o più Paesi esportatori si impegnano a limitare le loro esportazioni verso un Paese importatore, che in questo modo protegge le proprie imprese nazionali; i • cosiddetti commodity agreements: si tratta di accordi commerciali diretti a stabilizzare nel lungo periodo i prezzi di alcuni prodotti (soprattutto prodotti agricoli, come il caffè o il cacao, e risorse minerarie) attraverso la fissazione di limiti alla commercializzazione diretti a evitare squilibri temporanei tra domanda e offerta Il caffè è un prodotto per cui possono essere necessari commodity agreements sul mercato.

u

3 Lo Stato e le imprese

Modalità di aggiramento dei dazi

79

esempio Gli Stati Uniti applicano un sistema di contingentamenti, a protezione delle imprese nazionali, sulle importazioni di zucchero, mentre il 1° gennaio 2005 è stato abolito l’Accordo multifibre o MFA, che aveva istituito contingentamenti, in Europa e nell’America del Nord (Canada e Stati Uniti), sulle importazioni di prodotti tessili e di abbigliamento provenienti dall’Asia (in particolare dalla Cina), e i contingentamenti sono stati sostituiti da un sistema di dazi; uno Stato può concludere con un altro Stato o con altri Stati un accordo per limitare le esportazioni di prodotti ad alta tecnologia o per creare un sistema di controllo sulle quantità negoziate, sui prezzi e sulla gestione delle scorte di prodotti agricoli.

Barriere legali e amministrative

Costituiscono ostacoli alla globalizzazione della produzione anche le barriere legali e amministrative che possono incontrare le imprese straniere in un mercato estero. Le barriere in esame possono riguardare: • l’intervento diretto dello Stato nell’attività economica (attraverso la previsione, per esempio, di sussidi, monopoli, licenze, concessioni ecc.), con conseguente riduzione dello spazio lasciato all’iniziativa economica delle imprese straniere; • l’esistenza di norme tecniche (riguardanti, per esempio, le certificazioni, le omologazioni, gli standard qualitativi ecc.) o a tutela dei consumatori (relative, per esempio, agli obblighi in materia sanitaria e di igiene ecc.); • l’obbligo di rispettare particolari adempimenti amministrativi per esportare (concernenti, per esempio, le procedure per le esportazioni, la classificazione delle merci, le modalità di imballaggio ecc.) o per operare direttamente in un mercato estero (come, per esempio, l’obbligo di creare joint venture con imprese locali).

m

esempio Un ostacolo di notevole importanza può essere costituito dalle norme e dagli standard nazionali in materia di sicurezza che devono rispettare gli operatori esteri e che possono variare, anche in misura sensibile, da Stato a Stato.

1

ostacoli alla globalizzazione

tariffarie

dazi doganali

barriere formali non tariffarie

• contigentamenti delle importazioni • accordi sulle esportazioni • commodity agreements • barriere legali e amministrative

Esistono altri tipi di barriere? Accanto alle situazioni indicate, che costituiscono vere e proprie barriere al commercio internazionale, vi possono essere anche alcune barriere non formali, cioè alcune situazioni che ostacolano di fatto l’accesso di un’impresa al mercato internazionale. In particolare, possono rappresentare una limitazione all’internazionalizzazione delle imprese: • le differenze giuridiche; • la distanza fisica; • il contesto socio-culturale; • l’ambiente politico.

80

Differenze giuridiche

Le differenze giuridiche, cioè l’esistenza di sistemi e di norme giuridiche diverse da Stato a Stato, possono rivelarsi ostacoli difficili da superare, se non si conoscono in anticipo. Il processo di armonizzazione delle leggi commerciali dei diversi Paesi è lento, ma nelle transazioni internazionali le imprese possono fare riferimento a trattati internazionali che vincolano i Paesi aderenti al rispetto di norme condivise. Tuttavia le norme condivise non coprono l’intero panorama di situazioni contrattuali e sono molti i casi in cui gli effetti degli accordi presi non sono scontati. In assenza di regole previste da trattati internazionali, pertanto, valgono le leggi dei singoli Paesi, che possono divergere in modo anche notevole.

Civil law e common law

In primo luogo una differenza fondamentale emerge tra i Paesi che adottano la civil law e i Paesi che adottano la common law.

I primi sono più numerosi e comprendono l’Italia e la maggior parte dei Paesi europei, gran parte dell’Asia, del Sud America e dell’Africa, mentre i secondi sono meno numerosi e comprendono in particolare i Paesi di tradizione anglosassone, come la Gran Bretagna, gli Stati Uniti d’America, il Canada e l’Australia. La caratteristica fondamentale degli ordinamenti di civil law è che essi fondano tutto il sistema giuridico sulla fonte legislativa, cioè su norme generali e astratte, e al giudice viene demandato il compito subordinato di applicare la legge con una corretta interpretazione. Viceversa, gli ordinamenti di common law sono basati sul principio giurisprudenziale del carattere vincolante del precedente giudiziario, cioè sul fatto che di regola il giudice deve uniformarsi alle sentenze pronunciate in casi simili (cosiddetti binding precedents o precedenti vincolanti). Questa sostanziale differenza tra i due ordinamenti legislativi può portare a considerare diversamente situazioni contrattuali anche semplici.

lasoluzione • Negli Stati Uniti, in cui si applica la common law, l’assegno emesso senza copertura di fondi sul conto corrente (assegno a vuoto) non è un titolo esecutivo come in Italia, in cui si applica la civil law: l’esportatore italiano deve rivolgersi a un giudice, dimostrare il suo diritto a riscuotere l’assegno e ottenere una sentenza di condanna civile.

In secondo luogo un’altra differenza giuridica molto importante, in termini di costi e di redditività dell’investimento, è rappresentata dalla normativa fiscale del Paese nel quale un’impresa vuole investire, sia per quanto riguarda il ricarico delle imposte indirette sul prezzo finale di vendita (e quindi sulla competitività del prodotto), sia per quanto riguarda l’incidenza delle imposte dirette sugli utili delle imprese. esempio In uno Stato estero può essere prevista una tassazione differenziata per le società con sede all’estero o un’esenzione temporanea dal pagamento delle imposte sul reddito a condizione che una parte delle plusvalenze venga reinvestita nell’attività dell’impresa.

Distanza fisica

Lo sviluppo dei sistemi di comunicazione ha favorito la globalizzazione, ma la distanza fisica (cioè la distanza, in senso geografico, tra il luogo di produzione e il luogo di commercializzazione o tra il luogo dove un’impresa ha la sede principale e il luogo dove vengono create società o filiali collegate) può incidere ancora, in termini di costi e di rischi, sulle scelte di commercializzazione o di localizzazione delle imprese. In altri termini un’impresa può preferire esportare o investire, a parità di condizioni, in un mercato fisicamente più vicino rispetto a un mercato più distante. esempio Per un’impresa francese può risultare più conveniente, se le altre condizioni sono uguali, esportare i propri prodotti o effettuare un investimento produttivo nell’area del Mediterraneo, piuttosto che in Sudafrica o in Cina.

Contesto culturale e sociale

u

3 Lo Stato e le imprese

Normativa fiscale

Il contesto culturale e sociale può costituire un ostacolo all’internazionalizzazione di un’impresa che, rispetto al mercato locale o nazionale, deve confrontarsi con una lingua diversa e deve considerare una serie di variabili culturali (le abitudini, i comportamenti, le conoscenze, i valori ecc.) che possono essere anche molto diverse da quelle nazionali. esempio Un’impresa agroalimentare europea che vuole investire in un Paese orientale deve valutare le diverse abitudini alimentari dei consumatori di riferimento oppure un’impresa tedesca che vuole esportare birra in Italia deve tenere conto del fatto che nel nostro Paese il consumo di birra è tradizionalmente inferiore a quello del vino.

Ambiente politico

Anche l’ambiente politico, o come si dice il cosiddetto “rischio Paese”, può costituire una limitazione all’ingresso in un mercato estero. I fattori principali che possono incentivare o disincentivare le esportazioni, gli accordi commerciali e gli investimenti diretti delle imprese in un Paese estero sono: • il quadro politico o istituzionale, per quanto riguarda la stabilità dell’esecutivo, i rapporti tra il governo centrale e gli enti locali, l’efficienza dell’apparato amministrativo, la presenza di vincoli burocratici, la corruzione pubblica ecc.; • le politiche economiche (si pensi, per fare solo alcuni esempi, alle politiche a tutela delle imprese e dell’occupazione nazionale, di controllo sui prezzi per evitare

81

un aumento eccessivo dell’inflazione, di sviluppo di alcuni settori produttivi o di alcune aree geografiche ecc.); • il controllo pubblico di alcuni settori strategici (come televisione, quotidiani ecc.) da parte del governo nazionale; • i problemi relativi alla politica estera e alla sicurezza, con eventuali ostacoli in alcuni settori produttivi (come armamenti, prodotti e servizi destinati alla difesa, tecnologie per uso militare o comunque utilizzabili anche per scopi militari ecc.). esempio La frequente instabilità governativa è un fattore che può disincentivare gli investimenti esteri in quanto aumenta l’incertezza dell’investimento (un nuovo governo potrebbe adottare misure protezionistiche, aumentare il carico fiscale, procedere alla nazionalizzazione delle imprese straniere ecc.); una politica economica di lotta all’inflazione può ridurre i margini di profitto delle imprese; il controllo pubblico di un settore produttivo può eliminare o ridurre la libertà dell’iniziativa economica; la normativa in materia di sicurezza e di politica estera può dare luogo a limitazioni alle importazioni o a forme di embargo ecc.

m

ostacoli alla globalizzazione

differenze giuridiche

sistemi e norme giuridiche diversi

distanza fisica

costi e rischi dei trasporti

contesto socio-culturale

lingua, costumi, abitudini locali

ambiente politico

rischio Paese

barriere informali

1

Gli incentivi alla globalizzazione ilcaso • Un’impresa italiana vuole estendere la vendita dei suoi prodotti in uno Stato estero, ma teme di non riuscire a riscuotere i crediti relativi. In che modo l’impresa può garantirsi dal rischio della mancata riscossione del credito derivante dalle esportazioni? Le imprese nazionali possono incontrare diverse difficoltà per entrare nei mercati esteri e queste difficoltà sono maggiori per le piccole e medie imprese, che in Italia rappresentano la quasi totalità del settore produttivo. L’apertura internazionale però, oltre che per le singole imprese, è vantaggiosa anche per l’economia nel suo complesso, in quanto un incremento delle esportazioni produce una crescita del reddito e della ricchezza nazionale (al riguardo è stato calcolato che un aumento del 4% dell’export di beni e di servizi produce un aumento di circa un punto percentuale del PIL di un Paese). Per questo motivo sono previsti una serie di interventi pubblici di promozione e sostegno al processo di internazionalizzazione delle imprese, sotto forma di informazioni pubbliche sui mercati esteri, che riducono i rischi di operare all’estero, e di incentivi di natura finanziaria che riducono i costi di operare all’estero.

Informazioni sui mercati esteri

82

Con quali strumenti si agevola il commercio estero? In primo luogo, le principali fonti pubbliche di informazioni sui mercati esteri sono: • la banca dati delle barriere protezionistiche nei principali mercati extracomunitari (Market Access Database o MADB), gestita dalla Commissione europea, che

Agevolazioni finanziarie

In secondo luogo, le agevolazioni finanziarie dirette a favorire l’internazionalizzazione delle imprese italiane comprendono: • i contributi finanziari per lo svolgimento di attività promozionali (riguardanti la partecipazione a fiere e saloni internazionali; l’organizzazione di incontri bilaterali fra operatori; le azioni di promozione e comunicazione nel mercato estero; la realizzazione di siti Internet in lingua estera; le iniziative a sostegno dell’imprenditoria giovanile e femminile ecc.), erogati a favore di consorzi di piccole e medie imprese, di associazioni imprenditoriali di categoria, di enti o istituti nazionali e delle Camere di Commercio italiane all’estero (l. 7 agosto 2012, n. 134); • i finanziamenti agevolati per l’internazionalizzazione (riguardanti l’apertura di strutture all’estero e la realizzazione di studi e/o programmi di assistenza di investimenti italiani all’estero), con fondi pubblici gestiti da Simest s.p.a. e da Finest s.p.a. e destinati in particolare alle piccole e medie imprese (l. 6 agosto 2008, n. 133); • il finanziamento agevolato dei crediti all’esportazione, mediante un contributo pubblico agli interessi, che consente alle imprese esportatrici di beni di investimento di offrire a condizioni vantaggiose dilazioni di pagamento agli acquirenti esteri (d.lg. 31 marzo 1998, n. 143); • l’assicurazione dei crediti all’esportazione, a copertura dei rischi politici, economici, commerciali e di cambio connessi alle operazioni all’estero (requisizione e confisca dei beni; mancato recupero dei costi di produzione; distruzione o danneggiamento dei beni oggetto dell’operazione; mancato rimborso totale o parziale dei crediti; variazioni del corso dei cambi ecc.; d.lg. 31 marzo 1998, n. 143), da parte dell’Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero (Sace s.p.a.);

u

3 Lo Stato e le imprese

consente agli operatori economici degli Stati membri della UE di conoscere e di segnalare l’esistenza di eventuali ostacoli di natura tariffaria e non (dazi, contingentamenti ecc.); • i rapporti sul commercio internazionale, con il monitoraggio dei divieti e delle limitazioni agli investimenti o allo scambio di beni e servizi, che vengono pubblicati periodicamente dall’Unione europea e dall’OMC; • l’orientamento ai mercati esteri, pubblicato da Mondo insieme (un’agenzia per la mondializzazione delle imprese costituita da Unioncamere), che fornisce un confronto e un’informazione molto dettagliata su 131 mercati esteri e sulle opportunità per le imprese italiane. La scheda completa relativa a ciascun Paese è uno studio ampio e approfondito, con informazioni generali (relative al sistema politico e al cosiddetto “rischio Paese” analizzato dal punto di vista politico, finanziario, economico e operativo) e specifiche (sulla situazione politica, sull’interscambio commerciale, sulla normativa societaria e doganale, sul sistema creditizio e sugli investimenti esteri); • le schede Paese sintetiche, diffuse on line dall’Osservatorio economico internazionale costituito presso il Ministero dello Sviluppo economico, che contengono dati statistici aggiornati sui singoli Stati riguardanti i principali indicatori economici (PIL in valore assoluto e pro capite, tasso di inflazione e di disoccupazione, rapporto percentuale tra debito pubblico e PIL ecc.), gli scambi con l’estero (export/import di beni e di servizi in rapporto al PIL, quota di mercato rispetto all’export mondiale) e, in particolare, l’interscambio commerciale con l’Italia; • la piattaforma “infomercatiesteri”, a cura del Ministero degli Affari esteri, nella quale è possibile reperire informazioni aggiornate su singoli Paesi (per quanto riguarda, in particolare, la situazione economica e politica; le opportunità di mercato; le possibilità di partnership con aziende locali e/o italiane; gli ostacoli agli scambi; le criticità negli investimenti e i possibili rischi; l’accesso al credito ecc.).

lasoluzione • L’impresa italiana può tutelarsi contro il rischio del mancato pagamento del credito verso l’estero mediante la stipulazione di un contratto di assicurazione con Sace.

• il sostegno alla costituzione di società all’estero, alla sottoscrizione di un aumento

del capitale all’estero o all’acquisizione di quote di partecipazione in un’impresa estera già costituita (l. 24 aprile 1990, n. 100 recante “Norme sulla promozione della partecipazione a società e imprese miste all’estero”).

83

Approfondimento Il sistema Italia a sostegno dell’internazionalizzazione

L’intervento viene svolto da Simest s.p.a. e consiste in un’attività di promozione (diretta a individuare opportunità di investimento), di consulenza di carattere tecnico, amministrativo e gestionale (anche in relazione all’accesso a programmi internazionali di finanziamento di joint venture) e di finanziamento rivolta a imprese italiane o a imprese controllate da imprese italiane e con una stabile organizzazione in uno Stato membro dell’Unione europea, con preferenza per le imprese di piccole e medie dimensioni. In particolare Simest s.p.a. può partecipare al capitale di società estere con una quota di minoranza e per un periodo massimo di otto anni, in quanto entro questo termine deve cedere le sue quote ai valori di mercato, e può concedere contributi (nei limiti indicati dalla legge) per il pagamento degli interessi dovuti per i finanziamenti concessi dalle banche alle imprese italiane per la loro partecipazione al capitale di società estere. Disposizioni particolari, infine, riguardano i fondi di venture capital, a sostegno degli investimenti italiani in alcune aree geografiche considerate strategiche (come, tra l’altro, la Cina, la Russia, l’India e l’America centrale e meridionale; l. 21 marzo 2001, n. 84), e il fondo start up, diretto a partecipare al capitale sociale di nuove società costituite per realizzare progetti di internazionalizzazione di imprese singole o aggregate (l. 23 luglio 2009, n. 99).

m

informazioni sui mercati esteri incentivi alla globalizzazione

1

interventi pubblici

agevolazioni finanziarie

iu i r un

iorno

• contributi ånanziari • ånanziamenti agevolati • assicurazione dei crediti

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel contratto con il quale un imprenditore italiano ha acquistato alcuni prodotti di largo consumo da un imprenditore cinese è inserita espressamente la seguente clausola «tutte le eventuali spese accessorie per l’esecuzione del contratto sostenute dal compratore sono a carico esclusivo del venditore e verranno rimborsate o detratte dal prezzo concordato». In seguito all’introduzione di un dazio doganale sui beni oggetto del contratto, l’imprenditore italiano pretende di essere rimborsato dall’imprenditore cinese della somma che ha dovuto pagare per importare in Italia i beni e, di fronte al suo rifiuto, lo cita in giudizio.

84

• indicazione delle barriere • notizie sul “sistema Paese”

La tesi dell’attore In base alla clausola inserita nel contratto il venditore è obbligato a rimborsare al compratore il dazio che ha pagato, in quanto la clausola stessa si riferisce in modo generico alle spese relative alla esecuzione del contratto e, quindi, comprende anche gli oneri fiscali imposti dalla legge. La tesi del convenuto La clausola della vendita, che è stata accettata da entrambe le parti, si riferisce espressamente alle “spese accessorie per l’esecuzione del contratto” e quindi non comprende anche i tributi che il compratore è obbligato a pagare in base alla propria legge nazionale.

3

Scelta della modalità di ingresso

L’internazionalizzazione delle imprese, cioè la tendenza a operare anche al di fuori del mercato nazionale o domestico, costituisce un’opportunità e in alcuni casi una vera e propria necessità in termini competitivi per le imprese. A seconda del grado di coinvolgimento e di controllo sull’attività all’estero, le forme di ingresso nei mercati esteri sono riconducibili fondamentalmente alle seguenti modalità: • le esportazioni, che a loro volta possono essere indirette o dirette; • le collaborazioni con imprese estere; • gli insediamenti produttivi all’estero.

Su quali criteri le imprese possono basare la scelta di internazionalizzazione? La scelta della forma di internazionalizzazione da parte di un’impresa dipenderà da una parte dai costi, cioè dalle spese che si prevedono di sostenere per accedere a un mercato estero, e dall’altra parte dai risultati, cioè dagli obiettivi aziendali e dalla redditività attesa dall’investimento, nonché dai diversi rischi che si devono affrontare. In particolare, in un primo momento l’imprenditore dovrà individuare le modalità di ingresso che, in base alle caratteristiche della sua organizzazione aziendale e del mercato target (cioè del mercato nel quale vuole entrare), non sono praticabili in concreto; in un secondo momento l’imprenditore dovrà scegliere, tra le diverse modalità possibili in astratto, la forma di penetrazione nel mercato estero che ritiene più conveniente. È da notare che non esiste un criterio di scelta unico, applicabile indistintamente a qualsiasi situazione, in quanto la decisione (che riveste in molti casi un’importanza strategica, in termini di costi e di ricavi, per un’impresa) dovrà essere operata caso per caso. esempio Un’impresa italiana può valutare più conveniente investire direttamente in un Paese estero e, in considerazione dell’esistenza di barriere all’ingresso, concludere accordi commerciali con le imprese di un altro Paese; a sua volta una piccola o media impresa può scegliere di esportare indirettamente in un Paese, avvalendosi di intermediari locali, mentre una grande impresa può esportare direttamente nello stesso Paese.

indirette esportazioni imprese dirette

modalità di ingresso nei mercati esteri

u

3 Lo Stato e le imprese

Forme di internazionalizzazione

Le forme di internazionalizzazione delle imprese

collaborazioni con imprese estere

investimenti produttivi all’estero

La distinzione tra le esportazioni e gli accordi di collaborazione, da un lato, e gli investimenti diretti, dall’altro, è importante perché consente di distinguere le imprese internazionali dalle imprese multinazionali.

Quali differenze ci sono tra imprese internazionali e imprese multinazionali? Imprese internazionali

Le imprese internazionali sono imprese nazionali, cioè costituite all’interno di uno Stato nel quale hanno la loro sede legale o amministrativa, che esportano i loro prodotti anche all’estero o concludono accordi di collaborazione con imprese straniere.

85

esempio È un’impresa internazionale un’impresa manifatturiera italiana che esporta una parte della sua produzione negli Stati Uniti o conclude un accordo di licensing con un’impresa americana per la produzione e la commercializzazione dei suoi prodotti.

Imprese multinazionali

Le imprese multinazionali sono imprese nazionali che svolgono la loro attività in Stati diversi, attraverso la realizzazione di investimenti diretti all’estero e la creazione di filiali o società controllate in altri Stati. Le imprese multinazionali (il primo esempio è stata la Compagnia delle Indie orientali, costituita all’inizio del XVII secolo) hanno avuto uno sviluppo considerevole soprattutto verso la fine degli anni Settanta del secolo scorso; la maggior parte delle multinazionali è costituita e ha la propria sede nei Paesi sviluppati, ma negli ultimi decenni sono state create alcune multinazionali anche nei Paesi cosiddetti emergenti. esempio Sono imprese multinazionali Ford (Stati Uniti), FCA (Italia), Nestlé (Svizzera), Ikea (Svezia), Siemens (Germania), Honda e Mitsubishi (Giappone), Petronas (Malesia), Samsung (Corea del Sud) ecc.

m

In passato con il termine multinazionale venivano identificate solo imprese di dimensioni molto grandi, mentre oggi gli investimenti internazionali sono sempre più frequenti anche per le imprese di medie dimensioni, che dimostrano grande dinamicità e capacità di impegnarsi in reti di produzione internazionali. Sono numerose le imprese italiane di medie dimensioni che riescono a competere a livello globale grazie alla capacità di operare in Paesi diversi cogliendone le singole opportunità di business.

1

esempio Ferplast, impresa di prodotti per la cura degli animali domestici (cucce, gabbie, collari, guinzagli e molto altro), ha sede in Italia e vende in molti Paesi: recentemente ha aperto due siti produttivi, uno in Ucraina e uno in Slovacchia, oltre a undici strutture logistiche in Europa, una in Cina e una in Brasile per essere più vicina ai mercati di sbocco.

Anche per questo fenomeno i parametri quantitativi solitamente utilizzati per definire le dimensioni aziendali (numero addetti, volume d’affari, capitale investito) non rappresentano più i parametri con cui definire una multinazionale: essi tra l’altro sono difficili da acquisire, poiché la distribuzione geografica spesso non ne permette una raccolta omogenea.

Investimenti diretti esteri

Tipi di imprese multinazionali

Quali parametri sono utili per definire una multinazionale? Viceversa per individuare una multinazionale vengono utilizzati i dati relativi ai flussi di investimenti diretti esteri (IDE): questi sono rilevabili dalle statistiche sulla bilancia dei pagamenti e sono disponibili per i vari anni, per settore di attività e per molti Paesi di origine o di destinazione. Sulla base di questo parametro, vengono considerate multinazionali le imprese che possiedono investimenti in società estere per almeno il 10% delle azioni ordinarie di queste ultime: un investimento azionario significativo, infatti, dimostra l’obiettivo di stabilire un interesse duraturo nel Paese e una relazione di lungo termine nell’impresa partecipata. Dal punto di vista economico, in relazione alla loro struttura produttiva, le imprese multinazionali possono essere: • orizzontali, quando producono merci uguali o simili nelle unità produttive situate nei diversi Paesi; • verticali, quando realizzano prodotti negli stabilimenti creati in alcuni Paesi che vengono utilizzati come materie prime o semilavorati negli stabilimenti in altri Paesi; • diversificate, quando producono beni e/o servizi diversi nelle aziende operanti nei vari Paesi. esempio È un’azienda multinazionale di tipo orizzontale McDonald’s; è un’impresa multinazionale a struttura verticale, invece, Adidas; è un’impresa multinazionale diversificata, infine, Microsoft.

86

internazionali

imprese che operano all’estero mediante esportazioni o accordi di collaborazione

multinazionali

imprese che operano all’estero mediante insediamenti produttivi diretti

imprese

Le esportazioni ilcaso • Un’impresa italiana intende espandersi e farsi conoscere su un mercato estero e, a tale fine, conclude un contratto con un’impresa multinazionale di distribuzione, che commercializza i prodotti dell’impresa italiana utilizzando il proprio marchio molto noto sul mercato estero. La strategia commerciale dell’impresa italiana è adeguata rispetto agli obiettivi che vuole raggiungere?

esempio Un’impresa che vende in un mercato emergente un prodotto altamente tecnologico, oggetto di un diritto di brevetto, non rischia di perdere il relativo know how.

È da notare che in alcuni casi, se un prodotto è legato in modo inseparabile a un determinato territorio, l’ingresso nel mercato internazionale da parte dell’impresa produttrice può avvenire soltanto attraverso il ricorso all’esportazione, indiretta o diretta, del prodotto.

u

3 Lo Stato e le imprese

Come si sviluppano le esportazioni? L’esportazione consiste nella vendita dei prodotti di un’impresa in un mercato estero, mantenendo però la sede produttiva nel Paese d’origine; in altri termini, i prodotti vengono commercializzati in un mercato nazionale diverso da quello dove sono stati prodotti. Si tratta della modalità di internazionalizzazione più semplice e diffusa, in quanto consente di ridurre al minimo le incertezze collegate all’ingresso in un nuovo mercato: la produzione, infatti, viene svolta nel Paese d’origine (senza dovere modificare l’organizzazione produttiva) e soltanto in seguito i prodotti così ottenuti vengono trasferiti nel Paese o nei Paesi destinatari. In questo modo, inoltre, le imprese esportatrici si limitano a trasferire all’estero i prodotti e non anche le tecnologie, le risorse e le competenze aziendali, che rimangono all’interno dell’economia nazionale.

esempio L’impresa che imbottiglia l’acqua minerale di una fonte o che produce un vino di origine controllata (in quanto la produzione deve avvenire necessariamente in una certa zona geografica) può espandersi su un mercato estero soltanto esportando i propri prodotti.

In relazione alle modalità con le quali si svolgono, le esportazioni possono essere indirette o dirette.

Per quali motivi si fa ricorso alle esportazioni indirette? Esportazione indiretta

Nell’esportazione indiretta un’impresa esporta i suoi prodotti in un mercato estero attraverso l’intermediazione di un operatore nazionale specializzato nel commercio internazionale, al quale viene affidato il compito di gestire i rapporti con i clienti esteri. L’esportazione indiretta è la forma di ingresso nei mercati esteri utilizzata più spesso dalle piccole e medie imprese, in quanto riduce al minimo i costi e i rischi dell’attività internazionale (perché di regola richiede investimenti limitati e facilmente reversibili, nel senso che è possibile in seguito abbandonare il mercato estero senza dovere soste-

87

nere costi eccessivi) e li trasferisce, dal punto di vista economico e giuridico, sull’impresa di intermediazione, che si assume la responsabilità del buon esito dell’attività.

m

Tipi di intermediari

1

A seconda della diversa organizzazione aziendale e del diverso rapporto giuridico che viene instaurato con l’impresa produttrice, gli intermediari che operano nel commercio internazionale possono essere: • società commerciali, che acquistano i prodotti dall’impresa e li rivendono all’estero per proprio conto; • società di export management, che assumono in cambio di un compenso l’incarico di gestire l’attività di esportazione di un’impresa; • agenti di vendita per l’esportazione, che ricercano e concludono acquisti all’estero su commissione (come, per esempio, le cosiddette trading companies); • consorzi di vendita per l’esportazione, che si occupano della commercializzazione dei prodotti sui mercati esteri per conto delle imprese consorziate (dai consorzi in esame si distinguono i consorzi soltanto promozionali, che non sono intermediari commerciali ma si limitano a fornire agli associati una serie di servizi di supporto e agevolazione all’attività di esportazione). In base all’articolo 2602 del codice civile il consorzio è il contratto attraverso il quale due o più imprenditori «istituiscono un’organizzazione comune per la disciplina o per lo svolgimento di determinate fasi delle rispettive imprese». In particolare la legge 21 febbraio 1989, n. 83 (recante “Interventi di sostegno per i consorzi tra piccole e medie imprese industriali, commerciali ed artigiane”) qualifica come consorzi per il commercio estero tutti i consorzi, privati o anche misti, che abbiano come scopo sociale esclusivo (congiuntamente o anche separatamente) l’esportazione dei prodotti delle imprese associate e l’attività promozionale diretta a favorire l’esportazione. esempio Le imprese agricole di un Paese o di una zona geografica determinata possono costituire un consorzio per la valorizzazione e la commercializzazione dei loro prodotti sui mercati esteri.

Una forma particolare di esportazione è il cosiddetto piggyback, che è l’accordo con il quale un’impresa utilizza il canale distributivo di un’altra impresa in un mercato estero: l’accordo in esame può presentare vantaggi sia per l’impresa esportatrice (che in questo modo affida la distribuzione dei suoi prodotti a un’impresa già presente sul mercato estero) sia per l’impresa distributrice (che in questo modo offre una gamma più ampia di prodotti), a condizione che i prodotti delle imprese non siano in concorrenza e possibilmente siano complementari tra loro. esempio Un’impresa che produce accessori per la cucina può concludere un accordo per commercializzare i suoi prodotti all’estero tramite un’impresa che vende cucine componibili e ha una propria rete di distribuzione in uno o più mercati esteri.

A fronte dei vantaggi in termini di basso livello dei costi e dei rischi, l’esportazione indiretta presenta però anche alcuni svantaggi, in quanto la mancanza di un contatto diretto con la clientela non consente all’impresa esportatrice di: • conoscere le caratteristiche del mercato di riferimento e quindi adattare la propria offerta alla domanda estera; • ottenere visibilità commerciale sul mercato estero e quindi realizzare la “fidelizzazione” dei consumatori, anche perché spesso l’intermediario applica un proprio marchio di commercio sui prodotti che acquista dall’impresa esportatrice; • esercitare un potere contrattuale nei confronti dell’intermediario. esempio La modalità di esportazione indiretta può essere utilizzata soprattutto verso mercati considerati residuali o non prioritari nella strategia di espansione internazionale di un’impresa oppure, in considerazione del fatto che trasferiscono il rischio sull’intermediario commerciale, particolarmente rischiosi.

88

lasoluzione • La scelta di internazionalizzazione attuata dall’impresa italiana è adeguata soltanto in relazione al primo obiettivo perseguito (espandere le vendite sul mercato estero), in quanto la commercializzazione attraverso una catena di distribuzione può garantire un volume elevato di vendite, ma non anche in relazione al secondo obiettivo (farsi conoscere nel mercato estero), in quanto si tratta di una forma che non realizza un contatto diretto tra l’impresa, i suoi prodotti e i consumatori esteri.

Gli inconvenienti dell’esportazione indiretta possono giustificare la scelta iniziale da parte di un’impresa o il passaggio successivo – quando la presenza nel Paese estero è dall’inizio o diviene in seguito più stabile o strategica – all’esportazione diretta.

Quali sono vantaggi e svantaggi dell’esportazione diretta? Nell’esportazione diretta un’impresa esporta i suoi prodotti in un mercato estero mediante la propria struttura commerciale, senza utilizzare i servizi di intermediazione di altre imprese. esempio L’esportazione diretta da parte di un’impresa può essere effettuata ricorrendo al proprio personale di vendita, con sede presso la casa madre, impiegando propri agenti, rappresentanti o distributori residenti nei diversi Paesi oppure creando una filiale di vendita all’estero.

I vantaggi e gli svantaggi dell’esportazione diretta sono opposti rispetto a quelli dell’esportazione indiretta: da un lato, infatti, l’impresa che esporta direttamente i propri prodotti su un mercato estero ha un contatto diretto con la clientela (che le consente di adattare la sua produzione alle caratteristiche del mercato locale e di affermare la sua immagine), ma dall’altro deve sostenere costi e rischi maggiori (che sono collegati alla gestione delle rete di distribuzione).

indiretta

mediante la collaborazione di intermediari nazionali

diretta

mediante l’organizzazione dell’impresa esportatrice

esportazione

Le collaborazioni con imprese estere ilcaso • Uno Stato extracomunitario vieta, per proteggere le imprese nazionali, l’importazione di prodotti tecnologici provenienti da imprese aventi la sede legale in uno Stato membro dell’Unione europea. Quale politica può attuare un’impresa comunitaria, che non può sostenere i costi e i rischi di un investimento diretto all’estero, per espandere le sue vendite sul mercato in questione?

u

3 Lo Stato e le imprese

Esportazione diretta

In molti casi l’esportazione, indiretta o diretta, costituisce la modalità iniziale con la quale un’impresa straniera entra in un nuovo mercato ma, in seguito, viene sostituita o integrata da forme di collaborazione (che possono avere un contenuto più o meno complesso e articolato) con imprese locali.

Quali caratteristiche presentano gli accordi di collaborazione con imprese estere? Di regola gli accordi di collaborazione contengono impegni reciproci da parte dei partner coinvolti e quindi devono prevedere, per il loro funzionamento, specifiche modalità di tutela e di controllo del rispetto, da parte delle imprese coinvolte, degli obblighi assunti.

89

esempio Un’impresa italiana che ha concluso un accordo di fabbricazione e commercializzazione dei suoi prodotti in Giappone con un’impresa giapponese deve controllare la qualità dei prodotti immessi sul mercato dal partner estero.

In generale, i principali aspetti positivi degli accordi di cooperazione sono: • gli investimenti ridotti, rispetto a un vero e proprio insediamento produttivo, per l’ingresso in un mercato estero; • l’aggiramento di eventuali barriere o ostacoli stabiliti dalle autorità locali per proteggere l’industria nazionale, come i divieti di importazione di alcuni prodotti o di investimenti stranieri in alcuni settori. esempio Uno Stato può stabilire che un prodotto possa essere venduto sul mercato interno soltanto se contiene almeno una determinata percentuale di lavoro locale oppure che la produzione possa essere realizzata soltanto da joint venture nelle quali le imprese nazionali abbiano la maggioranza o una determinata quota del capitale.

lasoluzione • L’impresa comunitaria può concludere un accordo di produzione con un’impresa del Paese extracomunitario, in modo tale che i suoi prodotti risultino “made in” all’interno del Paese e non importati dall’Unione europea.

m

I principali aspetti negativi di tali accordi, invece, sono: • le difficoltà di reperimento di imprese locali e, una volta concluso l’accordo di collaborazione, le difficoltà di comunicazione e di relazione (in considerazione delle diversità aziendali, culturali, linguistiche ecc.) con i partner esteri; il • rischio di creare nuovi concorrenti, in quanto le imprese locali possono sfruttare le conoscenze e competenze acquisite per produrre autonomamente i beni.

1

Al riguardo è da rilevare che in molti casi le autorità dei Paesi emergenti tendono a favorire (con incentivi e agevolazioni di diversa natura) la conclusione di accordi di cooperazione con imprese dei Paesi industrializzati, in quanto gli accordi in esame consentono di ottenere le conoscenze e le tecnologie necessarie per lo sviluppo delle loro economie. esempio Uno Stato può stabilire facilitazioni Gli accordi commerciali con i Paesi industrializzati di natura fiscale o finanziaria per la conclusione di permettono ai Paesi emergenti di acquisire conoscenze accordi di licensing o per la costituzione di joint e tecnologie avanzate venture tra imprese estere e imprese locali.

Le principali forme di collaborazione tra un’impresa straniera e un’impresa locale derivano dalla conclusione di un accordo di: • licensing; • franchising; • joint venture.

In che cosa consiste il licensing? Licensing

Il licensing è il contratto in base al quale un’impresa (licenziante o licensor) concede a un’altra impresa (licenziataria o licensee) il diritto (licenza o license) di utilizzare e di sfruttare economicamente un brevetto industriale, un know how o un marchio. In altri termini il licenziante consente al licenziatario di impiegare una particolare tecnologia o un segno distintivo, in un dato ambito territoriale e per un periodo di tempo limitato, per fabbricare e/o commercializzare un determinato prodotto. Di solito la licenza viene concessa in cambio di un corrispettivo o canone, che può consistere nel pagamento di un diritto o di una somma fissa (cosiddetta fee o lump sum) o di una percentuale sul valore delle vendite (cosiddetta royalty) oppure, più spesso, di entrambi.

90

esempio Un’impresa manifatturiera spagnola concede una licenza di fabbricazione o di commercializzazione dei suoi prodotti a un’impresa statunitense in cambio di 100.000 dollari o del 5% delle vendite dei suoi prodotti sul mercato estero.

Nel nostro ordinamento giuridico l’accordo di licenza è contratto atipico, nel senso che non è previsto e disciplinato espressamente dalla legge, ma viene protetto in quanto diretto a «realizzare interessi meritevoli di tutela» dal punto di vista economico (art. 13222 codice civile). Una figura particolare è il cosiddetto cross-licensing, che consiste in uno scambio reciproco di licenze tra due imprese in base al quale ciascuna diviene al tempo stesso licenziante e licenziataria dell’altra in zone territorialmente diverse. esempio Un’impresa tessile francese concede una licenza di vendita dei suoi prodotti in Germania a un’impresa tedesca e, a sua volta, l’impresa tedesca concede una licenza di vendita dei suoi prodotti in Francia all’impresa francese.

Da un lato il contratto di licensing presenta il vantaggio, per l’impresa concedente, di una riduzione dei costi e dei rischi connessi alla produzione e alla commercializzazione in un mercato estero; dall’altro lato, però, espone l’impresa concedente al rischio di comportamenti scorretti o inopportuni da parte dell’impresa concessionaria. esempio Lo sfruttamento del lavoro minorile o la produzione e la successiva commercializzazione di prodotti scadenti da parte dell’impresa concessionaria della licenza può avere effetti negativi sull’immagine dell’impresa titolare della licenza.

Quali caratteristiche presenta il franchising? Un’altra forma di accordo internazionale di collaborazione commerciale, che presenta alcuni aspetti simili al licensing, è il franchising o contratto di affiliazione commerciale.

Franchising

u

3 Lo Stato e le imprese

Di regola dal contratto in esame derivano una serie di diritti e obblighi a carico delle parti: • il licensor si obbliga a non fabbricare o vendere i prodotti oggetto della licenza nell’ambito territoriale riservato al licenziatario, a non concedere la medesima licenza ad altre imprese (se si tratta di una licenza esclusiva) e ad assistere il licenziatario nello svolgimento dell’attività economica connessa allo sfruttamento della licenza; • il licensee, a sua volta, si impegna a fabbricare o commercializzare il prodotto in modo conforme alle indicazioni fornite dal licenziante e a non sfruttare il contenuto della licenza al di fuori dell’ambito territoriale previsto nel contratto e dopo la scadenza del contratto.

Il franchising è il contratto con il quale un’impresa (affiliante o franchisor) incarica un’altra impresa (affiliata o franchisee) di distribuire o produrre un determinato bene o servizio utilizzando i suoi segni distintivi (marchio, insegna ecc.), il suo know how e i suoi brevetti. La funzione del contratto in esame è quella di creare una rete di vendita o di produzione gestita da imprenditori indipendenti dal punto di vista giuridico ed economico, riducendo in questo modo i costi dell’impresa industriale e assicurando una maggiore efficienza della distribuzione o della produzione. Dal punto di vista del franchisor il contratto presenta il vantaggio di richiedere investimenti limitati di capitale (e, quindi, una riduzione dei costi e dei rischi connessi alla distribuzione o alla produzione) e una maggiore flessibilità e capacità di adattamento alle diverse realtà: il franchisee infatti (che, a sua volta, sfrutta l’“immagine” e/o le conoscenze di un’altra impresa) è responsabile dei risultati dell’attività di vendita o di fabbricazione, che gestisce personalmente, e, essendo un imprenditore locale, è a conoscenza delle condizioni del mercato e del contesto competitivo. esempio I rischi economici (le eventuali perdite) e giuridici (l’eventuale fallimento) derivanti dall’attività svolta non sono a carico del franchisor, ma esclusivamente del franchisee.

91

Documento Contratto di franchising internazionale

m

Legge 6 maggio 2004, n. 129

1

Come abbiamo detto, il contratto in esame presenta diverse analogie con il contratto di licensing. Le differenze principali sono costituite dal fatto che nel franchising: • il franchisee non utilizza soltanto i segni distintivi o i brevetti di un’altra impresa ma anche il modello di business del franchisor che, oltre a mantenere un notevole grado di controllo sulle operazioni e sui processi utilizzati dal franchisee, gli fornisce un supporto con attività di formazione, promozione e marketing; • il franchisee entra a fare parte della catena di distribuzione o produzione del franchisor ed è obbligato a uniformarsi a uno standard di condotta preåssato. Nell’ordinamento giuridico italiano il contratto di franchising, che in origine era un contratto atipico derivato da esperienze straniere, è stato disciplinato espressamente dalla legge 6 maggio 2004, n. 129, recante “Norme per la disciplina dell’afåliazione commerciale”. In particolare, in base alla legge citata il franchising: • richiede la forma scritta a pena di nullità; • può essere concluso a tempo indeterminato o a tempo determinato ma, comunque, non può avere una durata inferiore a tre anni; deve contenere necessariamente alcune indicazioni stabilite dalla legge (l’ammon• tare degli investimenti e delle eventuali spese di ingresso a carico dell’afåliato, le modalità di calcolo e di pagamento dei diritti sulle vendite, l’eventuale incasso minimo a carico dell’afåliato, l’eventuale ambito di esclusiva territoriale, i servizi di assistenza tecnica-commerciale e il know how fornito dall’afåliante all’afåliato ecc.; art. 3 l. cit.). • obbliga l’afåliante a consegnare all’afåliato, almeno trenta giorni prima della sottoscrizione del contratto, una copia del contratto con gli allegati stabiliti dalla legge (i dati relativi all’afåliante, l’indicazione dei segni distintivi utilizzati, l’elenco degli altri afåliati inseriti nel sistema di distribuzione commerciale dell’afåliante e dei punti di vendita diretti ecc.; art. 4 l. cit.) e nel rispetto delle obiettive esigenze di riservatezza dell’afåliante; • vieta all’afåliato di deliberare il trasferimento della sede, se è indicata nel contratto, senza il consenso preventivo dell’afåliante (a meno che il trasferimento sia dovuto a una causa di forza maggiore) e lo obbliga a osservare e fare osservare ai propri dipendenti e collaboratori, anche dopo lo scioglimento del contratto, la massima riservatezza sul contenuto dell’attività oggetto dell’afåliazione commerciale (art. 5 l. cit.).

In quali forme può svilupparsi il franchising a livello internazionale? Nell’ambito del contratto internazionale di franchising rientrano due forme diverse: il franchising di distribuzione (o commerciale) e quello di produzione (o industriale). Franchising di distribuzione

Nel franchising di distribuzione un produttore straniero (franchisor) consegna determinati prodotti a un dettagliante o commerciante locale (franchisee), che si impegna a commercializzarli nel mercato nazionale estero predisponendo uno o più punti di vendita in conformità alle indicazioni del produttore (che, a sua volta, si obbliga a trasferire all’altra parte il know how e i segni distintivi dell’impresa). In questo modo il franchisee commercializza un bene o un servizio che presenta le stesse caratteristiche che contraddistinguono i beni o i servizi del franchisor. esempio La concessione del diritto-dovere di utilizzare l’insegna, cioè il segno distintivo che contraddistingue il locale o i locali dove si svolge l’attività dell’impresa (negozio di vendita, albergo, stazione di rifornimento ecc.), consente al franchisee di essere identificato con il franchisor : i consumatori e gli utenti, infatti, riterranno di essere di fronte all’attività e ai prodotti del franchisor, che di solito è un’impresa di grandi dimensioni e molto nota sul mercato, e non del franchisee, che di solito è un’impresa di dimensioni minori e poco conosciuta.

92

Di regola, per effetto del contratto in esame l’afåliato: • acquista il diritto-dovere di utilizzare i segni distintivi (insegne, marchi ecc.) e gli eventuali brevetti dell’afåliante, nonché di avvalersi della sua assistenza e consulenza tecnica;

• si obbliga a rispettare la politica commerciale dell’affiliante (relativa alla fissazione

dei prezzi, all’impiego di determinate tecniche pubblicitarie e di mercato, al rispetto di standard qualitativi ecc.); • si impegna ad acquistare un quantitativo minimo di prodotti dall’impresa affiliante e a pagare un corrispettivo in denaro, al momento della stipulazione del contratto o dell’inizio dell’attività (cosiddetto diritto di entrata) o periodicamente (in misura fissa e/o variabile in funzione delle vendite; cosiddetta royalty).

Nel contratto di affiliazione viene prevista spesso una reciproca clausola di esclusiva, con la quale il franchisor e il franchisee si impegnano rispettivamente a non servirsi di altre imprese e a non vendere prodotti di imprese concorrenti nella stessa zona. esempio Un’impresa che produce elettrodomestici conclude un contratto di franchising in esclusiva con un’impresa locale operante in un mercato estero, in quanto l’impresa produttrice si obbliga contrattualmente a non vendere i suoi prodotti attraverso altre imprese e a sua volta l’impresa distributrice si

Dal franchising di distribuzione si distingue, come detto, quello industriale. Nel franchising industriale un’impresa straniera (franchisor) fornisce il procedimento di produzione di un determinato bene, cioè il know how (comprendente le conoscenze tecnologiche, i disegni tecnici, i progetti, i modelli o prototipi ecc.) e le eventuali licenze di brevetto, a un’impresa (franchisee), che si impegna a produrre o assemblare il bene e poi a trasferirlo al franchisor, che a sua volta provvederà a distribuirlo sul mercato estero (direttamente o attraverso altri intermediari) con il proprio marchio. Il contratto in esame è un accordo di produzione, in quanto il franchisee, che deve rispettare i criteri quantitativi (relativi al numero dei prodotti) e qualitativi (relativi allo standard dei prodotti) stabiliti nel contratto, produce un bene per conto dell’altra parte e con le stesse caratteristiche dei beni prodotti dallo stesso franchisor. Il franchising industriale viene largamente utilizzato a livello internazionale, perché consente di ridurre le distanze in senso fisico tra il luogo di produzione e il luogo di vendita: in questo modo, pertanto, l’impresa che vuole entrare in un nuovo mercato riesce a diminuire i costi (in quanto non deve sostenere i costi di produzione del bene, ma soltanto quelli di marketing e di vendita) e ad aggirare gli eventuali ostacoli all’ingresso sul mercato estero (in quanto i beni sono prodotti da imprese che operano nello stesso mercato dove vengono venduti). esempio La multinazionale americana Coca-Cola produce la famosa bevanda non soltanto negli Stati Uniti ma anche, attraverso una rete di franchising, in quasi tutti i Paesi del mondo.

Un’altra forma di collaborazione, diversa dal licensing e dal franchising, è la joint venture.

u

3 Lo Stato e le imprese

Franchising industriale

Che cos’è la joint venture? Joint venture

Una joint venture internazionale è un accordo di cooperazione o collaborazione stipulato tra un’impresa straniera e un’impresa nazionale, con il quale le imprese coinvolte assumono reciprocamente l’obbligo di svolgimento di un’attività in comune. Di solito l’apporto del partner straniero all’accordo in esame è rappresentato dalle conoscenze produttive e organizzative (e, in alcuni casi, dal marchio di impresa e dai segni distintivi); a sua volta, l’apporto dell’impresa nazionale è costituito di solito dalla disponibilità di una rete commerciale e dalla conoscenza del mercato locale. La joint venture può essere realizzata attraverso la creazione di una società, al cui capitale partecipano insieme l’impresa straniera e l’impresa locale (cosiddetta equity joint venture), oppure mediante semplici accordi contrattuali (cosiddetta contractual o non equity joint venture). Nel caso della equity joint venture, che può essere paritaria o maggioritaria (a seconda che le imprese coinvolte abbiano una quota di partecipazione uguale o diversa), le imprese che partecipano all’accordo danno vita a un nuovo soggetto giuridico, che assume una delle forme societarie (di regola con responsabilità limitata) previste dalla legge del Paese o dei Paesi nei quali è destinato a operare l’accordo di collaborazione.

93

esempio Una joint venture italo-francese può dare luogo alla costituzione di una società per azioni oppure di una société à responsabilité limitée.

Spesso i partner ricorrono alla creazione di una nuova società, controllata in modo congiunto dalle imprese partecipanti alla partnership, quando il rapporto di cooperazione tra loro ha un carattere continuativo o non occasionale, mentre concludono un contratto di semplice collaborazione quando il rapporto tra loro si riferisce soltanto al compimento di uno o più affari determinati. esempio Un’impresa italiana e un’impresa giapponese possono costituire una joint venture italo-giapponese per la commercializzazione dei prodotti della prima sul mercato asiatico oppure per partecipare insieme alla gara di aggiudicazione dell’appalto per la costruzione di un’opera pubblica negli Stati Uniti.

Per un’impresa straniera che vuole entrare in un mercato estero la creazione di una joint venture con una o più imprese locali presenta i vantaggi, rispetto all’esportazione e agli investimenti produttivi, della facilità di ingresso (con il superamento di eventuali ostacoli o barriere alle importazioni) e di una ripartizione o condivisione dei rischi del capitale investito. In alcuni casi, inoltre, una joint venture conclusa con una o più imprese locali può costituire l’unica modalità di accesso di un’impresa nazionale a mercati esteri nei quali è difficile operare autonomamente.

m

esempio Fino ad alcuni anni fa risultava estremamente difficile, per le imprese straniere, operare stabilmente in Cina senza costituire una partnership produttiva o commerciale con un’impresa cinese.

Gli svantaggi di una joint venture, invece, possono essere costituiti dai problemi di relazione con il partner locale (collegati, in particolare, ai conflitti derivanti da stili di impresa o culture diversi oppure da obiettivi futuri diversi) e dalla difficoltà di controllo della gestione o della qualità dei prodotti, nonché dalla creazione di un nuovo concorrente o competitor (grazie all’accesso, da parte del partner locale, alle conoscenze e alle tecniche di produzione dell’impresa straniera).

1

collaborazione con imprese estere

licensing

un’impresa attribuisce a un’altra impresa il diritto di utilizzare un brevetto, un know how o un marchio

franchising

un’impresa concede a un’altra impresa il diritto di distribuire o produrre alcuni beni o servizi

joint venture

un’impresa si impegna con un’altra impresa a svolgere in comune una determinata attività economica

Gli investimenti produttivi all’estero ilcaso • Un’impresa americana, che vuole entrare nel mercato dei trasporti aerei in un Paese estero, acquista il 100% del capitale di una società che gestisce alcune linee aeree. Che modalità ha scelto l’impresa straniera per entrare nel nuovo mercato? L’ultima modalità di internazionalizzazione di un’impresa è costituita dagli investimenti produttivi all’estero. Investimenti produttivi all’estero

94

Gli investimenti produttivi all’estero (indicati anche con la sigla IDE: Investimenti Diretti Esteri) consistono nella creazione, da parte di un’impresa nazionale, di un insediamento produttivo in un Paese straniero.

Come si può realizzare un investimento produttivo all’estero? L’investimento produttivo all’estero si può realizzare principalmente mediante: • la creazione di una sede secondaria o filiale; • la costituzione di una nuova impresa (cosiddetta new company o new co); • l’acquisizione o partecipazione a un’impresa già esistente. In particolare, secondo la BDFDI (Benchmark Definition of Foreign Direct Investment) dell’OCSE, l’investimento diretto estero si identifica in un investimento internazionale effettuato da un soggetto residente in un dato Paese, detto investitore diretto estero, in un’impresa residente in un altro Paese, individuata come impresa oggetto di investimento diretto. Tale investimento ha l’obiettivo di ottenere un interesse durevole, in quanto mira a stabilire: • una relazione di lungo termine tra il soggetto partecipante e l’impresa partecipata; • un grado di influenza significativo nella gestione dell’impresa.

lasoluzione • L’impresa americana ha scelto di realizzare un investimento diretto nel Paese estero attraverso l’acquisizione di un’impresa già operante sul mercato locale.

esempio Un’impresa straniera può essere nazionalizzata o espropriata dalle autorità del Paese straniero, soprattutto se opera in settori strategici o fondamentali per lo sviluppo dell’economia nazionale.

Di conseguenza, gli IDE vengono realizzati da imprese di medio-grandi dimensioni, mentre restano di solito escluse dall’alternativa di scelta di investimenti all’estero le imprese di piccole dimensioni, che non hanno le risorse finanziarie e le capacità manageriali adeguate per realizzare questo tipo di iniziative.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un’impresa multinazionale, che produce articoli sportivi, conclude un contratto di franchising con un rivenditore italiano, che si impegna a distribuire i prodotti della multinazionale su tutto il territorio nazionale. Dopo alcuni mesi, però, il direttore della multinazionale viene a conoscenza del fatto che il rivenditore, oltre ai suoi prodotti, vende anche i prodotti di un’altra impresa concorrente e lo cita davanti al tribunale, chiedendo la risoluzione per inadempimento del contratto di franchising e il risarcimento dei danni subiti per effetto della diminuzione delle vendite in Italia. La tesi dell’attore Il comportamento del

convenuto costituisce una evidente violazione degli obblighi assunti con il franchising, in quanto l’impresa italiana si è impegnata a distribuire i prodotti della multinazionale e dal contratto in esame deriva, per la sua stessa natura, un obbligo di esclusiva a carico del rivenditore.

u

3 Lo Stato e le imprese

Di regola gli investimenti esteri diretti, che possono essere motivati da ragioni diverse (come gli incentivi e le agevolazioni previsti dai Governi di un Paese estero per attirare nuovi investimenti o la riduzione dei costi di produzione, in particolare per quanto riguarda il costo del lavoro e delle materie prime), sono una forma di internazionalizzazione di un’impresa che richiede costi di ingresso e di investimento molto elevati ma, al tempo stesso, consente un controllo significativo e diretto sull’attività estera. Inoltre gli investimenti produttivi all’estero presentano un rischio notevole, in quanto espongono un’impresa a una serie di variabili (economiche, politiche, sociali ecc.) collegate alla produzione in un Paese straniero.

La tesi del convenuto La vendita dei prodotti di un’impresa concorrente non costituisce un inadempimento delle obbligazioni assunte con il contratto di franchising, in quanto il rivenditore si è obbligato soltanto a distribuire i prodotti della multinazionale sul territorio italiano e quindi non ha alcun obbligo di esclusiva nei suoi confronti.

95

CLIL

m

Civil law and common law comparison

1

96

Legal systems are traditionally divided into Civil law, in force especially in continental Europe and Latin America, and Common law, in use above all in English-speaking countries. In particular: • Civil law is applied in all countries of the European Union (except for the United Kingdom and Ireland), of continental Latin America (except for Guyana and Belize) and of Eastern Asia (except for Hong Kong), in Switzerland and in some middle eastern and African countries (such as Kuwait, Iraq, Lebanon, Egypt, Madagascar and Congo); • Common law is applied in the United Kingdom (except for Scotland) and in Ireland, in the United States (except for Louisiana) and in Canada (except for Quebec), in Australia and in New Zealand, in Cyprus, in Singapore and in Hong Kong, in India (except Goa), in Pakistan, Bangladesh and Malaysia. Civil law legal system, such as the Italian, descend from Roman law and from the Napoleonic Code dating back to the beginning of the nineteenth century. These systems are based upon the central role of the legislator and of laws collected in codes. Thus, in Civil law systems judges and jurisprudence are

only entrusted with the secondary duty of interpreting and applying written laws. On the other hand, Common law systems, like the one in force in the United Kingdom and in the United States, are based upon the legal principle of the stare decisis, that is upon the binding nature of precedent decisions taken for cases identical or similar to the one being examined. Therefore, in such legal systems, laws are a secondary source of law, since the central role is played by the principles found in judges’ sentences. The two legal models produce different consequences according to the more or less rigid implementation of the literal principle of contracts interpretation. In facts, in Common law systems the meaning of a contract is obtained exclusively from the literal meaning of the text and, as a rule, any reference to factors external form the contract are not considered in the interpretation of a contract’s clauses. On the contrary, in Civil law systems, the literal meaning is only one of the possible criterion for the interpretation of a contract and it must in any case be related to the will of the parties. Thus, the literal meaning is to be considered the main principle to retrace the will of the parties.

Strengths and weaknesses

the law, because of the important role played by oral evidence and the fact that rules are essentially formed within trials.

Towards a global legal system The difference between Common law and Civil law legal systems seems to be really marked, but in practice we see a growing contamination between these two legal cultures that start off from different theoretical approaches, only to reach the same practical results. In particular, in Civil law systems there is an increasing tendency to acknowledge a certain degree of binding power to precedents, above all for the higher courts’ pronunciations. In Common law systems, instead, the precedents’ binding power seems to be waning more and more, while resorting to statutory law is becoming more frequent.

u

3 Lo Stato e le imprese

Both legal systems present strong and weak points. The main advantage of Civil law legal systems is that legislature is created by the Parliament: this guarantees more certain and democratic laws and makes it easier to be aware of laws for those who must respect them (citizens, companies and so on). In continental systems judges have a very limited degree of discretion since they cannot settle disputes using their individual judgement, which differs from individual to individual, being strictly bound to the respect of laws. However, sometimes the general and abstract rules contained in laws may be unfit or not pertinent to a concrete case, and in these cases continental legal systems show a clear limit: the modification of laws require a more or less complex parliamentary procedure. More generally, introducing new concepts and circumstances into the legislature doesn’t happen quickly and requires a certain amount of time. On the other hand, Common law legal systems are based upon the central role of the so called case law, that allows the judge to more easily adapt the rules to the case in question. The obligation to take into account precedents can be overcome if the case submitted to the judge presents distinctive and specific characteristics that justify the application of a different rule from that applied in precedent decisions by other judges or even by the same one. Like this, judges can quickly acknowledge and take into account the latest economic and social needs and adapt more easily laws to social change. Common law systems present however the disadvantage of being more difficult to consult for legal professionals that, because of the great number of precedents related to a given subject and the lack of official collections, must often undertake complex researches and can never be sure to have found the very last pronouncement about identical or similar cases to the one in exam. Furthermore, because of the binding precedent principle, sometimes a long time is needed before a wrong rule contained in a sentence is amended or eliminated by a new rule introduced by a new sentence, that becomes in turn a binding precedent.

Comprehension 1. What are the defining features of Common law systems? 2. What are the defining features of Civil law systems? 3. In what sense has the distance between the two systems started to reduce itself?

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Code Case law Subjection to the law Binding precedent

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

97

Ripassafacile

Commercio internazionale

Lo Stato e le imprese

m

1

Diritto commerciale internazionale

Globalizzazione economica ostacoli e incentivi definizione

98

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Concetti chiave

Simulazione della verifica orale

English summary

imprese

Forme

esportazioni

collaborazioni con imprese straniere

u

3

investimenti produttivi all’estero

99

Verificaformativa 1. Risposte multiple

7.

Le imprese multinazionali possono essere: a verticali, orizzontali e parallele b orizzontali, miste e settoriali c verticali, orizzontali e diversificate d interne, estere e diversificate e miste, strutturate e orizzontali

8.

Il contratto di franchising: a realizza una forma di investimento diretto all’estero b è un contratto atipico c può avere come oggetto soltanto la distribuzione di prodotti d realizza una forma di collaborazione tra due imprese e realizza una forma di fusione tra due imprese

9.

Gli investimenti diretti all’estero: a di regola sono effettuati da imprese di medie o grandi dimensioni b sono meno rischiosi degli investimenti indiretti c si realizzano mediante accordi di collaborazione commerciale d possono avvenire soltanto con la costituzione di una nuova impresa all’estero e comprendono anche le joint venture

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

m

2.

3.

Lo Stato

1

Le norme del diritto internazionale privato: a disciplinano direttamente una situazione b individuano le norme che disciplinano una situazione c sono norme poste da organizzazioni internazionali d sono nome poste da organizzazioni sovranazionali e derivano da trattati o convenzioni internazionali Le norme contenute nei trattati internazionali: a sono vincolanti per tutti gli Stati b sono direttamente vincolanti per i cittadini c sono direttamente vincolanti per le imprese d sono vincolanti soltanto per gli Stati che vi aderiscono e non sono giuridicamente vincolanti I dazi doganali: a favoriscono la produzione estera rispetto a quella nazionale b sono sempre stabiliti in base al valore delle merci importate c sono una misura di tipo protezionistico d possono riguardare anche merci provenienti da altri Paesi comunitari e costituiscono una limitazione quantitativa all’importazione di merci dall’estero

4.

Le barriere non tariffarie comprendono: a contingentamenti e dazi doganali b dazi doganali e barriere legali c barriere legali e contingentamenti d assicurazioni dei crediti alle esportazioni e accordi sulle esportazioni

5.

Non costituisce un ostacolo all’internazionalizzazione delle imprese: a la distanza fisica b la lingua c la normativa fiscale d la concorrenza e la politica protezionistica

6.

L’assicurazione dei crediti all’esportazione: a è un ostacolo all’internazionalizzazione delle imprese b può riguardare soltanto l’inadempimento della controparte c può essere effettuata soltanto presso un’impresa privata di assicurazione d è diretta a coprire i rischi delle imprese operanti con l’estero e consiste in un finanziamento alle imprese esportatrici

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

10. L’esportazione indiretta: a avviene utilizzando l’organizzazione dell’impresa esportatrice b è la forma di ingresso nei mercati esteri utilizzata di più dalle piccole e medie imprese c consiste nel creare una struttura autonoma di vendita all’estero d consiste nel vendere on line i propri prodotti e è la forma più rischiosa di internazionalizzazione di un’impresa

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

La lex mercatoria è una legge statale che disciplina il commercio internazionale.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

2. vincolanti per i giudici italiani.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

II dazi doganali sono barriere di tipo tariffario all’ingresso di imprese straniere V in un mercato.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

I contingentamenti sono una misura a favore V delle imprese importatrici.

F

......................................................................................................

100

......................................................................................................

Verificaformativa 5.

La lingua può costituire un ostacolo all’ingresso in un mercato estero.

3. V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

6.

Le esportazioni possono essere dirette o indirette.

V

......................................................................................................

4.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

7.

La joint venture consiste nella creazione di una nuova impresa da parte di due o più imprese.

V

Limitazioni quantitative delle merci che si possono importare da un determinato Paese. Accordo di cooperazione tra due o più imprese avente come oggetto lo svolgimento in comune di un’attività ......................................................................................................

5.

F

Contratti aventi come oggetto l’utilizzazione economica di un brevetto, di un know how o di un marchio. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Il contratto di licensing è un contratto disciplinato dal codice civile.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

Il franchising industriale è un accordo di distribuzione commerciale.

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

......................................................................................................

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

2.

......................................................................................................

10. Nel franchising l’affiliato è un’impresa dipendente dall’affiliante.

......................................................................................................

V

F

3.

......................................................................................................

4.

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione Processo di integrazione economica progressiva dei mercati e delle imprese. ......................................................................................................

Forma di autoregolamentazione degli scambi internazionali creata dagli stessi operatori economici. ......................................................................................................

Taxes on imports of foreign goods.

u

3

......................................................................................................

......................................................................................................

2.

Juridical systems based upon written legal codes. ......................................................................................................

......................................................................................................

1.

Juridical systems based upon binding precedents.

Set of juridical rules into force within the European Union. ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Contract whereby a firm undertakes the distribution of another firm’s products. ...................................................................................................... ......................................................................................................

Lo Stato e le imprese

8.

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Un’impresa italiana, che produce capi di abbigliamento, conclude un contratto con un’impresa cinese alla quale concede, in cambio di un corrispettivo, il diritto di utilizzare il suo marchio per la produzione e la vendita di abiti in Asia. L’impresa cinese, però, esporta parte della sua produzione anche all’interno della UE e negli Stati Uniti, causando una riduzione delle vendite e degli utili dell’impresa italiana. 1.

Che tipo di contratto commerciale è stato concluso tra le parti?

2.

Quali sono il contenuto e i limiti del contratto in esame?

3.

In che modo può tutelarsi l’impresa italiana?

101

Fatti un’idea

Politiche europee Le politiche europee consistono in due tipi di interventi: i primi determinati e diretti dalle Istituzioni comunitarie e i secondi che integrano le azioni degli Stati membri, realizzati in settori individuati dai trattati istitutivi e nei quali si è proceduto a un trasferimento di competenze dagli Stati membri alla Comunità.

Pioggia di fondi europei per acquacoltura e pesca

Già seimila domande per i fondi Pac. Fava: a giorni pagheremo Autorizzato il versamento di 96 milioni di euro a oltre 27mila aziende lombarde. Altri ventitré milioni destinati a 2.800 ditte sono bloccati in attesa dei controlli

L’Europa difende Fondi europei, finanziamenti per 18 mila aziende agricole siciliane

2020

Subito disponibili 40 milioni per il biologico. Entro fine ottobre pronti anche 23 milioni per le cosiddette indennità compensative e un bando da 200 milioni per l’ammodernamento tecnologico delle imprese agricole.

dell’Unione Europea.

Le politiche comunitarie sono disciplinate dalla delle risorse a disposizione, è la politica agricola. parte IV del Trattato CE (artt. da 23 a 188). L’importanza di questo settore scaturisce sia dall’eIn origine il Trattato prevedeva la realizzazione di stensione delle aree agricole destinate alla coltivapolitiche comuni solo nei settori strettamente col- zione (che rappresentano il 70% del territorio colegati alla libera circolazione di beni, servizi, per- munitario) sia dalla considerazione che almeno un sone e capitali, e quindi nei settori dell’agricoltura, terzo del reddito dei cittadini europei è destinato concorrenza, trasporti e commercio. all’acquisto di prodotti alimentari, sia perché l’UCon l’avanzare del processo di integrazione, tutta- nione europea conta 500 milioni di consumatori via, si rese necessario allargare il campo di azio- che richiedono tutti un regolare approvvigionane anche ad altri settori mento di alimenti sani a Spese totali UE inizialmente non previprezzi accessibili. sti dai trattati istitutiNell’attuale periodo di Quanto spende l’UE in Italia? vi, come l’ambiente, la programmazione (2014Italia 10,695.2 M€ EU 128,564.9 M€ coesione economica e 2020) al sostegno della 5,505.9 M€ sociale, la ricerca e lo PAC sono destinati fondi Agricoltura 54,989.9 M€ sviluppo tecnologico, la che rappresentano circa Politica regionale 3,984.1 M€ (fondi strutturali cultura, la protezione il 40% del bilancio UE. 54,072.8 M€ e di coesione) dei consumatori, l’occu736.0 M€ Ricerca e sviluppo pazione, la politica doUn altro settore rilevante 9,634.0 M€ ganale e tante altre. nella politica comunita211.7 M€ Cittadinanza, libertà sicurezza e giustizia 1,646.5 M€ ria è costituito dalla poAzioni e programmi 0.0 M€ Una delle politiche colitica ambientale, cioè al di fuori dell’UE1 85.5 M€ munitarie più importanda tutte quelle azioni 257.5 M€ ti, se si considera che a tese a garantire che la Amministrazione 7,680.9 M€ essa l’Unione europea ricerca dello sviluppo e Fondi di pre-adesione inclusi. www.europarl.europa.eu destina circa un terzo del benessere non venga 1

102

Negli ultimi decenni un ruolo sempre più importante è stato attribuito alla politica regionale. Una delle difficoltà principali che l’Europa ha incontrato nell’attuazione delle politiche comunitarie, infatti, è stata l’elevata diversità esistente tra le varie aree del territorio, caratterizzate da sistemi economici diversi, culture, tradizioni, forme di intervento sociale assolutamente variegate. L’esigenza di superare questo divario nello sviluppo tra le varie zone, per tendere alla creazione di un’area con caratteristiche comuni, ha spinto l’Unione europea a adottare una politica regionale europea, cioè degli interventi tesi a realizzare concretamente la solidarietà tra i Paesi membri, favorendo la coesione economica e sociale nelle aree più deboli. 3 categorie di Regioni Regioni meno sviluppate PIL pro capite: ‹ 75% della media UE Regioni di transizione PIL pro capite: 75-90% Regioni più sviluppate PIL pro capite: › 90%

Canarie Guyana Riunione Guadalupa/ Martinica Madeira Azzorre Malta

36

Numeri di bandi

I programmi operativi regionali (Por) Lombardia della programmazione 2014-2020 33 che hanno già pubblicato bandi

730,0

Sicilia

3 I programmi operativi regionali che non hanno ancora pubblicato bandi ma lo faranno a breve. Si tratta del Por Fse Bolzano, del Por Fesr Trento e del Por Fesr Abruzzo

10

I bandi pubblicitari finora dalle Regioni

466,9

319,5

306,9

3,4 miliardi La dotazione finanziaria dei bandi pubblicitari finora delle Regioni pari al 9,6% della dotazione totale 2014-2020

31

293,4

...............136,0

7

.................. 97,3

6

26

252,0

15

20

..................... 29,7

12

Basilicata ..................... 23,7

5

14

......................15,1

Abruzzo .................. 95,4

................... 75,2

Valle D’Aosta 234,6

.................... 47,3

7

Trento

Sardegna

Toscana 58

.............. 138,5

22

Marche

Emilia Romagna

Bolzano

Umbria

Puglia

Piemonte 19

............. 169,9

Campania

Veneto 35

397

48 Liguria

Lazio 26

Dotazione finanziaria (in milioni di euro) Friuli Venezia Giulia

.................... 47,3

26

....................... 8,5

Calabria 1

....................... 3,9

Molise 4

....................... 3,5

Fonte: Osservatorio Il Sole 24 Ore Gruppo Class

• Regioni in transizione: quelle che hanno un PIL pro capite compreso tra il 75% e il 90% della media UE; • Regioni più sviluppate: sono quelle che hanno un PIL pro capite superiore al 90% della media UE. Al fine di realizzare gli obiettivi prefissati, l’Unione europea utilizza alcuni strumenti finanziari, suddivisi in due grandi categorie: • i finanziamenti a gestione diretta: interventi realizzati a livello centrale da parte della Commissione europea che consistono nella concessione di sovvenzioni e finanziamenti direttamente ai beneficiari dei vari Paesi per realizzare idee innovative, scambi di esperienze, organizzazione di seminari, convegni, da realizzare necessariamente in partenariato con altri Paesi; • finanziamenti a gestione indiretta: aiuti concessi attraverso l’intervento degli Stati membri, a cui appartengono i cosiddetti “Fondi strutturali e di investimento europei” e il “Fondo di coesione”, il cui obiettivo è quello di ridurre le disparità economiche, sociali e territoriali tra le varie Regioni europee. Con questa forma di finanziamento il budget viene speso attraverso un sistema di responsabilità condivisa tra la Commissione europea e gli Stati membri, secondo cui sono le autorità nazionali a programmare gli interventi, emanare i bandi e gestire le relative risorse.

m

L’aumento della popolazione e la crescita del tenore di vita stanno determinando un forte incremento della domanda di beni, e un crescente impoverimento delle risorse naturali, come metalli, minerali, generi alimentari, risorse idriche, per cui tra gli obiettivi della politica ambientale vi è l’uso efficiente delle risorse, e inoltre la protezione della biodiversità, la sicurezza delle sostanze chimiche, la corretta gestione dei rifiuti, l’inquinamento atmosferico, idrico e acustico, il risparmio idrico.

La performance La classifica regionale

1 Lo Stato

effettuata compromettendo l’ambiente in cui si vive, a danno delle generazioni future. Secondo quanto previsto dall’art. 191 comma 2 del TFUE, la politica dell’Unione europea in materia ambientale è fondata sui princìpi della «precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”».

Dossier

Fonte: Commissione europea

Di conseguenza il territorio europeo è stato suddiviso in vari gruppi di Regioni, in base ad alcuni parametri statistici, e per ogni gruppo territoriale sono stati programmati alcuni interventi di sostegno e messi a disposizione fondi. Nella programmazione in corso, che riguarda il periodo 2014-2020, le aree di intervento sono state così raggruppate: • Regioni meno sviluppate: quelle che hanno un PIL pro capite inferiore al 75% della media UE;

Trova la risposta alle tue domande 1. Quali sono le aree di intervento delle politiche europee? (Di che cosa si occupa l’Unione europea) 2. Quali sono gli aiuti per il settore agricolo? (Politiche comuni in materia di agricoltura, pesce e prodotti alimentari) 3. Che cosa fa l’Europa per la tutela dell’ambiente? (Politiche comuni in materia di ambiente ed energia) 4. Quali sono gli strumenti con cui si finanziano i progetti europei? (Il fondo sociale europeo)

103

Verificasommativa 1. Domande a risposta singola

3. Problemi a soluzione rapida

Rispondi alle domande proposte in un massimo di tre-cinque righe

Dopo avere esaminato la situazione rispondi alle domande proposte in un massimo di cinque righe

1.

Quale caratteristica presenta la Costituzione inglese e in che modo è formata?

2.

Perché una repubblica presidenziale di solito è più stabile rispetto a una repubblica parlamentare?

3.

Quali sono gli scopi dell’Organizzazione delle Nazioni Unite?

4.

Che cosa si intende per principio di sussidiarietà nell’ambito della UE?

5.

Qual è la forma di internazionalizzazione di un’impresa meno costosa e rischiosa e in che modo si realizza?

1.

Dal punto di vista formale, la norma costituzionale che prevede l’istituto della fiducia parlamentare deve ritenersi ancora in vigore? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

m

2. Trattazione sintetica di argomenti

Lo Stato

1

In base a una prassi largamente consolidata la nomina del Capo del Governo di uno Stato, che secondo la Costituzione è soggetta all’approvazione preventiva del Parlamento, di fatto non richiede più un voto di fiducia iniziale da parte dell’organo legislativo.

Tratta l’argomento proposto in un massimo di dodiciquindici righe, motivando le tue affermazioni

In uno Stato regionale, che riconosce un’ampia autonomia anche di natura politica agli enti locali nei quali risulta suddiviso il suo territorio, una Regione approva una legge con la quale dichiara la propria autonomia in materia di politica estera rispetto allo Stato centrale e istituisce un esercito regionale per la difesa del proprio territorio.

1.

Descrivi i caratteri della repubblica parlamentare come forma di governo.

2.

Spiega le modalità con le quali si può realizzare il decentramento in uno Stato unitario.

......................................................................................................

Distingui la natura e gli effetti giuridici delle raccomandazioni e delle risoluzioni dell’ONU.

......................................................................................................

3. 4.

Illustra la composizione e le funzioni della Commissione europea.

5.

Confronta le diverse modalità di investimenti diretti all’estero da parte di un’impresa.

La legge regionale è compatibile, dal punto di vista costituzionale, con la forma dello Stato di tipo regionale? ......................................................................................................

3.

In seguito alla limitazione della libertà di iniziativa economica dei propri cittadini da parte del governo della Cina, uno Stato decide di vietare lo svolgimento di attività economiche da parte dei cittadini cinesi all’interno del suo territorio nazionale. Il divieto adottato dallo Stato è legittimo dal punto di vista del diritto internazionale? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Un cittadino italiano presenta un ricorso alla Corte di giustizia della Unione europea con quale chiede la condanna dello Stato italiano a risarcire i danni alla salute che afferma di avere subìto per effetto del mancato recepimento, nei termini previsti, di una direttiva in materia di inquinamento ambientale. La Corte di giustizia accoglierà il ricorso del cittadino? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Una banca concede in prestito una somma di denaro a una società di franchising che opera nel settore alberghiero e, in seguito all’inadempimento da parte della società, pretende la restituzione della somma e il pagamento degli interessi da un imprenditore che gestisce in franchising uno degli alberghi della società. L’imprenditore è obbligato a pagare il debito della società? ...................................................................................................... ......................................................................................................

104

......................................................................................................

Verificasommativa Dalleconoscenze allecompetenze

potevano essere ammesse, e che doveva essere restituita solo parte dei prestiti concessi, senza stabilire, tuttavia, una scadenza effettiva per la restituzione. Sulla base di questa decisione della WTO a settembre 2012 l’UE richiese di agire contro gli Usa e la Boeing, ma, considerata la posizione di contrasto degli americani, che nel frattempo si erano rivolti anche a un arbitro internazionale, la WTO ha nominato un gruppo di esperti per dirimere la controversia. A settembre 2016 la nuova decisione che ribalta in parte la precedente, secondo cui l’Unione europea non ha eliminato, come avrebbe dovuto, gli aiuti illegali ad Airbus, come previsto nella precedente decisione, adottando misure insufficienti a raggiungere tale obiettivo(vedi riquadro). Il verdetto potrebbe portare all’applicazione di sanzioni commerciali per diversi miliardi di euro contro la Ue e a una reazione degli Stati Uniti, che già hanno segnalato la possibilità di introdurre dazi per 7 miliardi di dollari. La WTO, infatti, non può imporre ai Paesi e alle società di effettuare i pagamenti conseguenti alla violazione delle regole, ma può autorizzare misure ritorsive per aumentare la pressione sui Governi affinché rispettino le norme esistenti. Ma la battaglia tra i colossi del cielo è ancora lontana dalla sua risoluzione, considerato che sono ancora in piedi le cause contro gli Stati Uniti, e che sia questi che l’UE hanno il diritto di ricorrere ancora in appello contro le nuove decisioni.

1 Lo Stato

La società Airbus è un’impresa europea costruttrice di aerei. È nata nel 1970 come consorzio di imprese tedesche e francesi, a cui si aggiungeranno in seguito anche imprese spagnole e inglesi, con l’obiettivo di fare concorrenza alle grandi imprese americane produttrici di aeromobili. All’inizio la lotta era molto difficile: nel 1974 l’Airbus riuscì a produrre solo 4 aerei, mentre la Boeing ne produceva nello stesso anno 190, ma dopo diversi anni, nel 2003, gli europei riuscirono a superare gli americani, con Airbus che aveva prodotto 305 jet e Boeing solo 281. Da quel momento la società americana riprende la rincorsa, fino a giungere agli ultimi anni (2013-1415) a un nuovo sorpasso americano. Secondo gli americani dietro al successo di Airbus vi è stato l’intervento dell’Europa, che ha concesso per molto tempo condizioni vantaggiose al consorzio, sotto forma di incentivi e sgravi fiscali, e per questo motivo sin dagli anni Novanta è stata avviata una guerra legale tra i due colossi, in quanto anche Airbus ha denunciato a sua volta la Boeing affermando che aveva ottenuto sussidi illegali grazie a contratti di ricerca del settore militare americano. La disputa approda nel 2005 all’Organizzazione Mondiale del Commercio, dove gli Usa presentarono ricorso contro l’Unione europea per aver garantito ad Airbus presunti sussidi illegali, e subito dopo i rappresentanti europei presentarono analoga denuncia contro gli Stati Uniti per il sostegno dato a Boeing. Nel 2010 la WTO stabilì che l’UE aveva violato le regole finanziando Airbus, ma sei mesi dopo stabilì che anche i fondi concessi alla Boeing erano irregolari e dovevano essere restituiti. Tuttavia la Corte di appello della WTO ammorbidì la posizione dell’Unione europea, stabilendo che alcune forme di finanziamento concesse ad Airbus

m

La controversia Airbus-Boeing

In summary, the Panel found that: • the United States failed to demonstrate that the French, German, Spanish and UK measures constituted prohibited export subsidies within the meaning of Article 3.1(a) and footnote 4 of the SCM Agreement*; • (...); • the United States demonstrated that the European Union and certain member States failed to comply with the adopted DSB recommendations and rulings and, in particular, the obligation under Article 7.8 of the SCM Agreement “to take appropriate steps to remove the adverse effects or … withdraw the subsidy”, to the extent that the effects of the challenged subsidies continue to be, respectively, a “genuine and substantial” and “genuine”, cause of serious prejudice to the United States’ interests, within the meaning of Articles 5(c) and 6.3(a), (b) and (c) of the SCM Agreement. The Panel therefore concluded that the European Union and certain member States failed to implement the recommendations and rulings of the DSB** to bring its measures into conformity with its obligations under the SCM Agreement, and to this extent, that the adopted recommendations and rulings remained operative. * SCM Agreement: Codice sulle sovvenzioni e sui diritti compensativi ** DSB (Dispute settlement body): è l’organo di risoluzione delle controversie dell’OMC

105

Verificasommativa verificadellecompetenze

competenze Individuare e accedere alla normativa pubblicistica, civilistica e fiscale con particolare riferimento alle attività aziendali Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare Padroneggiare la lingua inglese per scopi comunicativi

m

Comprensione del testo

1

A. Leggi il testo dell’articolo di cronaca e rispondi alle seguenti domande 1. Chi sono i protagonisti del caso? 2. Davanti a quale organismo si svolge la controversia? 3. Quali sono le accuse che le parti si fanno reciprocamente? 4. Quali sono state le decisioni della WTO? 5. Che valore legale hanno le decisioni della WTO, secondo quanto indicato nel testo?

Conoscenze Il commercio internazionale e la globalizzazione Il diritto commerciale internazionale L’Organizzazione Mondiale del Commercio

B. Sulla base degli argomenti studiati rispondi alle seguenti domande 1. Che funzione svolge il commercio internazionale? 2. Quali sono le fonti del diritto commerciale internazionale? 3. Che cosa si intende per fonti interstatali e fonti transnazionali? 4. Quali sono i princìpi ispiratori su cui si basa l’attività dell’OMC? 5. Quali sono gli accordi commerciali posti alla base dell’OMC?

Abilità Reperire autonomamente le norme nel sistema normativo nazionale e comunitario Ricercare le norme relative a una categoria di argomenti e individuare le parti che afferiscono a una precisa fattispecie Applicare le disposizioni normative a situazioni date Argomentare sulle conseguenze dell’applicazione di norme giuridiche a situazioni concrete Individuare le interrelazioni tra i soggetti giuridici che intervengono nello sviluppo economico, sociale e territoriale

106

C. Traduci e comprendi il testo, poi rispondi alle domande 1. Che cosa non sono riusciti a dimostrare gli Stati Uniti? 2. Che cosa sono riusciti invece a dimostrare? 3. Che cosa ha deciso il gruppo di esperti? D. Fai una ricerca e scrivi un testo 1. Fai una ricerca sulla rete per vedere a quanto ammonta la somma che l’UE dovrebbe pagare a titolo di risarcimento per gli aiuti di Stato concessi ad Airbus. 2. Quali sono, a tuo avviso, le motivazioni in base alle quali la concessione di aiuti a un’impresa può danneggiare la concorrenza internazionale, e necessita quindi di una punizione per risarcimento di danni?

m

2

L’ordinamento costituzionale

Il modulo ha come oggetto l’ordinamento della Repubblica, cioè la struttura e il funzionamento degli organi costituzionali dello Stato italiano.

u1 Il Parlamento

competenze esaminato in modo dettagliato il procedimento di formazione delle leggi ordinarie e delle leggi costituzionali.

u2 Il Presidente della Repubblica Nella seconda unità del modulo studieremo il ruolo e le funzioni del Presidente della Repubblica nell’ordinamento costituzionale; tipi di atti presidenziali.

u3 Il Governo nel potere di emanare atti aventi forza di legge e altri atti normativi.

u4 La magistratura e la Corte costituzionale La quarta unità è divisa in due parti: la prima parte è dedicata alla magistratura con l’analisi dei princìpi della funzione giurisdizionale; funzioni che svolge come organo garante della Costituzione.

Essere consapevoli della centralità del Parlamento nell’ordinamento costituzionale (u1) Comprendere il contenuto e la funzione delle prerogative riconosciute ai membri del Parlamento (u1) Confrontare il procedimento legislativo ordinario e quello costituzionale (u1) Individuare il ruolo del Presidente della Repubblica nell’ordinamento costituzionale (u2) Collegare gli atti del Capo dello Stato ai diversi poteri, distinguendo gli atti presidenziali e gli atti governativi (u2) Distinguere gli organi che formano il Governo e individuarne le diverse funzioni (u2) Cogliere i caratteri della relazione tra il Governo e il Parlamento nell’ambito della nostra Repubblica (u3) Confrontare i diversi atti normativi del Governo e la loro efficacia giuridica (u3) Comprendere i princìpi costituzionali in materia di esercizio della funzione giurisdizionale e le garanzie della magistratura (u4) Individuare il ruolo e le funzioni della Corte costituzionale (u4)

u1

Il Parlamento

Prerequisiti

Definire la forma di governo parlamentare

Conoscenze

La funzione legislativa ordinaria e costituzionale

Abilità

Sintetizzare le fasi della procedura legislativa ordinaria e di quella costituzionale

iave Parole cohrds Keyw

108

Italiano

Inglese

Parlamento

Parliament

Legislatura

Legislature

Voto palese

Open vote

Voto segreto

Secret vote

Cause di ineleggibilità

Cause of ineligibility

Cause di incompatibilità

Cause of incompatibility

Procedura legislativa

Legislative process

Interrogazione

Parliamentary question

Interpellanza

Interpellation

Mozione

Motion

1

Il Parlamento nell’ordinamento costituzionale

ilcaso • Alcuni giorni dopo avere compiuto la maggiore età uno studente si reca a votare per le elezioni politiche, ma il presidente del seggio elettorale gli consegna soltanto la scheda per la Camera dei deputati e si rifiuta di farlo votare per il Senato. Il comportamento del presidente del seggio è corretto dal punto di vista giuridico? Qual è la struttura del Parlamento? Nel nostro ordinamento assume un ruolo centrale il Parlamento, come organo costituzionale rappresentativo dei cittadini, al quale vengono affidate: • la funzione legislativa [❯ m1 u1]; • la funzione di indirizzo e controllo politico [❯ m1 u1] sull’attività del Governo. Il modello parlamentare adottato in Italia è un sistema bicamerale paritario o perfetto: il Parlamento è un organo complesso formato da due Camere distinte (la Camera dei deputati e il Senato della Repubblica; art. 551 Cost.), ma con gli stessi poteri. esempio Una legge ordinaria deve essere approvata nello stesso testo prima da una Camera e poi dall’altra e il Governo deve avere e mantenere la fiducia di entrambe le Camere.

Differenze tra le due Camere

Approfondimento Le leggi elettorali

Le due Camere hanno anche una struttura simile, in quanto si differenziano soltanto sotto questi aspetti: • Il numero dei componenti e la presenza di membri non elettivi: la Camera dei deputati è formata da 630 deputati eletti tutti dai cittadini, mentre il Senato è formato da 315 senatori elettivi più alcuni senatori a vita (gli ex Presidenti della Repubblica e alcuni cittadini nominati dal Capo dello Stato per meriti particolari); l’età minima richiesta per l’elettorato attivo e passivo, cioè per potere votare ed • essere votati: per la Camera dei deputati è necessario avere compiuto diciotto anni per essere elettori e venticinque anni per potere essere eletti deputati, mentre per il Senato il limite è di venticinque anni per essere elettori e di quaranta anni per potere essere eletti senatori; • il sistema elettorale, che in entrambe le Camere è un sistema proporzionale corretto da un eventuale premio di maggioranza, ma si differenzia per le modalità di assegnazione dei seggi che per la Camera dei deputati avviene su base nazionale e per il Senato su base regionale (art. 571 Cost.).

u

1 Il Parlamento

Bicameralismo paritario o perfetto

lasoluzione • Il comportamento del presidente del seggio elettorale è legittimo, perché con la maggiore età si ottiene l’elettorato attivo soltanto per la Camera dei deputati; per potere votare anche per il Senato lo studente dovrà aspettare il compimento del venticinquesimo anno di età. Funzione e difetti del bicameralismo in Italia

Approfondimento Le ragioni storiche e politiche del bicameralismo

L’esistenza di due Camere distinte dovrebbe garantire una maggiore ponderazione o riflessione dell’attività legislativa e un controllo reciproco di una Camera nei confronti dell’altra Camera. Spesso però il sistema bicamerale si è dimostrato complesso e inefficiente, in quanto: • il meccanismo di formazione delle decisioni politiche è molto lungo (perché ogni progetto di legge deve essere approvato da una Camera e poi dall’altra e, se la seconda Camera apporta una o più modifiche, deve tornare alla prima Camera e così di seguito); • il controllo di una Camera sull’attività dell’altra Camera è un controllo soltanto formale (perché le due Camere sono elette con sistemi elettorali molto simili e quindi sono molto omogenee dal punto di vista politico). La proposta di riforma costituzionale presentata nel 2016 aveva, tra i propri obiettivi, anche quello di superare il bicameralismo paritario e di sostituirlo con un sistema sempre bicamerale, ma differenziato: il referendum costituzionale sulla legge, però, ha avuto un esito negativo e quindi la riforma non è entrata in vigore.

109

Senato della Repubblica

Camera dei deputati

m

Parlamento in seduta comune

2 Norme applicabili

• 630 deputati

numero dei componenti

• 315 senatori • ex Presidenti della Repubblica senatori di diritto a vita • senatori nominati a vita

• diciotto anni

elettorato attivo

• venticinque anni

• venticinque anni

elettorato passivo

• quaranta anni

• proporzionale con premio di maggioranza su base nazionale

sistema elettorale

• proporzionale con premio di maggioranza su base regionale

Come opera il Parlamento? Di regola le due Camere operano separatamente (la Camera dei deputati a Montecitorio e il Senato a Palazzo Madama), ma nei seguenti casi, previsti in modo tassativo dalla Costituzione, il Parlamento si riunisce e delibera in seduta comune (art. 552 Cost.): • l’elezione del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] e il giuramento di fedeltà da parte del nuovo Capo dello Stato (artt. 831, 91 Cost.); • la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica [❯ m2 u4] per alto tradimento o attentato alla Costituzione (art. 902 Cost.); • l’elezione di un terzo dei membri elettivi del Consiglio superiore della magistratura [❯ m2 m4] e di un terzo dei giudici della Corte costituzionale [❯ m2 u4] (art. 135 1,7 Cost.). Il Parlamento in seduta comune, che si riunisce a Montecitorio, è presieduto dal Presidente della Camera dei deputati ed è disciplinato dal regolamento della Camera. esempio Al Parlamento in seduta comune si applicano le regole della Camera dei deputati per quanto riguarda lo svolgimento dei lavori, i quorum costitutivi e deliberativi e così via.

Camera dei deputati e Senato della Repubblica

di regola operano come organi separati

in seduta comune

soltanto nei casi previsti tassativamente dalla Costituzione

Parlamento

L’organizzazione e il funzionamento del Parlamento ilcaso • In seguito ad alcuni disordini avvenuti all’interno del Parlamento, il Governo emana un decreto legge con il quale modiåca il regolamento delle Camere per quanto riguarda le modalità di accesso del pubblico. Il provvedimento del Governo è legittimo? L’organizzazione e il funzionamento del Parlamento sono disciplinati dalla Costituzione e, in modo più dettagliato, dai regolamenti parlamentari: ciascuna Camera, infatti, deve adottare un proprio regolamento (art. 641 Cost.).

Che cosa sono i regolamenti parlamentari? Regolamenti parlamentari

110

Il regolamento parlamentare disciplina l’organizzazione interna di una Camera e stabilisce le norme che regolano il funzionamento di una Camera.

esempio II regolamento parlamentare disciplina le procedure per le deliberazioni, la programmazione e lo svolgimento dei lavori, i rapporti con il Governo ecc.

Autonomia regolamentare

Ogni Camera ha un proprio regolamento (cosiddetta autonomia regolamentare) che, per tutelare le minoranze, deve essere approvato o modificato a maggioranza assoluta dei componenti di una Camera. Dal punto di vista formale, infatti, i regolamenti parlamentari sono atti normativi primari come le leggi ordinarie dello Stato, cioè sono subordinati soltanto alla Costituzione e alle leggi costituzionali, ma sono garantiti da una riserva regolamentare, nel senso che non possono essere modificati o abrogati da una legge ordinaria o da un altro atto avente forza di legge ordinaria. esempio Il Governo non può abrogare, neppure con un atto avente forza o efficacia di legge (come un decreto legge o un decreto legislativo), le disposizioni contenute in un regolamento parlamentare; allo stesso modo la Camera dei deputati non può modificare il regolamento del Senato o, viceversa, il Senato non può modificare il regolamento della Camera dei deputati.

lasoluzione • Il

provvedimento del Governo è illegittimo in quanto riguarda una materia (l’organizzazione interna e il funzionamento delle Camere) che, secondo la nostra Costituzione, è riservata in modo esclusivo ai regolamenti parlamentari.

regolamenti parlamentari

• ogni Camera ha un proprio regolamento • il regolamento deve essere approvato a maggioranza assoluta dei membri della Camera • il regolamento non può essere modiåcato con una legge

u

Durata della legislatura

Approfondimento Durata delle legislature

Quanto rimane in carica il Parlamento? In base alla Costituzione il Parlamento rimane in carica cinque anni (art. 601 Cost.) e questo periodo di tempo viene chiamato legislatura. La legislatura però può avere una durata più breve, se il Capo dello Stato ordina lo scioglimento anticipato di una o di entrambe le Camere (art. 881 Cost.). esempio Il Presidente della Repubblica può sciogliere il Parlamento se il Governo in carica si è dimesso e non si riesce a formare una nuova maggioranza politica.

Divieto di proroga

La Costituzione stabilisce espressamente un divieto di proroga delle Camere, cioè un prolungamento della legislatura, consentendola soltanto in base a una legge e in caso di guerra (art. 602 Cost.).

Prorogatio dei poteri

Dalla proroga si distingue la prorogatio, che è diretta a colmare un “vuoto di potere”. La prorogatio consiste nella continuazione temporanea dei poteri delle Camere dopo il loro scioglimento e fino alla prima riunione delle nuove Camere (che, in base alla Costituzione, deve avvenire entro venti giorni dalle elezioni; art. 61 Cost.).

Organizzazione delle Camere

Il Parlamento

1

Come sono organizzate le Camere? Le Camere hanno un’organizzazione interna, che è formata dai seguenti organi: • il Presidente e l’Ufficio di Presidenza; • i gruppi parlamentari; • le commissioni; • le giunte. All’inizio della legislatura ogni Camera deve eleggere al proprio interno, con le maggioranze previste nel regolamento, il Presidente e l’Ufficio di Presidenza (art. 631 Cost.).

Presidente della Camera

Il Presidente di una Camera, che ha la rappresentanza della Camera nei rapporti esterni, ha il compito di dirigere i lavori parlamentari e garantire l’osservanza del regolamento, risolvendo anche gli eventuali dubbi interpretativi sul suo contenuto.

111

esempio Il Presidente deve convocare le riunioni della Camera, regolare il dibattito parlamentare, dichiarare aperte le votazioni, proclamare i risultati delle votazioni e così via.

Ruolo del Presidente

Il Presidente deve svolgere le sue funzioni in modo imparziale o al di sopra delle parti, garantendo il rispetto sia della maggioranza (che ha il diritto di governare) sia delle minoranze (che hanno il diritto di esprimere le proprie opinioni).

Ufficio di Presidenza

L’Ufficio o Consiglio di Presidenza di una Camera ha la funzione di assistere il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. In base al regolamento di ogni Camera, l’Ufficio di Presidenza è composto da un determinato numero di: • vicepresidenti, con l’incarico di sostituire il Presidente della Camera nel caso di assenza o di impedimento; • segretari, con la funzione di accertare la validità delle riunioni e delle deliberazioni dell’assemblea e di curare la redazione dei verbali delle sedute; • questori, con il compito di provvedere alle spese e ai servizi interni e di svolgere i compiti di polizia necessari per mantenere l’ordine nelle sedute.

m

esempio Il vicepresidente più anziano dirige le sedute della Camera quando il Presidente è assente o si deve allontanare dall’aula; i segretari verificano l’esistenza del numero legale e procedono all’appello dei deputati o dei senatori presenti; i questori provvedono a fare eseguire dai commessi un ordine di espulsione temporanea dall’aula di un parlamentare e così via.

2

Sono organi del Parlamento anche i gruppi parlamentari (art. 723 Cost.). Gruppi parlamentari

I gruppi parlamentari sono raggruppamenti di parlamentari che rappresentano i partiti politici all’interno di una Camera. Di solito i gruppi parlamentari sono formati da parlamentari appartenenti al medesimo partito (è stato anche detto che i gruppi parlamentari sono la “proiezione” dei partiti all’interno del Parlamento) o comunque con lo stesso orientamento politico. Non tutti i partiti però possono costituire un gruppo autonomo perché i regolamenti parlamentari, salvo una deroga per motivi particolari, richiedono un numero minimo di componenti (20 deputati e 10 senatori) per creare un gruppo parlamentare. In ogni Camera inoltre è presente un gruppo misto, formato dai parlamentari “indipendenti” (che non sono iscritti a un partito o che non vogliono entrare a fare parte di un gruppo parlamentare) e dai parlamentari dei partiti più piccoli (che non possono formare da soli un gruppo parlamentare autonomo). In base ai regolamenti parlamentari ogni deputato o senatore deve dichiarare, entro due giorni dalla prima riunione della Camera, a quale gruppo parlamentare vuole iscriversi o, in mancanza, viene iscritto d’ufficio al gruppo misto. Nel corso della legislatura, però, un parlamentare può sempre dimettersi dal gruppo parlamentare a cui appartiene e iscriversi a un altro gruppo o al gruppo misto. esempio Alcuni deputati, in contrasto con le direttive del loro partito politico, dichiarano di uscire dal gruppo a cui sono iscritti e di fondare un nuovo gruppo parlamentare.

Ogni gruppo parlamentare deve eleggere al proprio interno un presidente o capogruppo, con il compito di “portavoce” del gruppo. Conferenza dei capigruppo parlamentari

I presidenti dei gruppi parlamentari formano la conferenza dei capigruppo, che assiste il Presidente della Camera nell’organizzazione dei lavori parlamentari. esempio La conferenza dei capigruppo collabora con il Presidente per quanto riguarda il programma delle attività e la fissazione del calendario dei lavori, la regolamentazione delle discussioni, le decisioni sulle modalità delle votazioni e così via.

I gruppi parlamentari designano anche i componenti delle commissioni e delle giunte. Commissioni parlamentari

112

Le commissioni parlamentari sono formate da un numero ridotto di parlamentari e sono competenti in alcune materie, indicate dalla legge o dai regolamenti.

Presso ogni Camera operano diverse commissioni parlamentari e ciascuna si occupa di una determinata materia o settore: la giustizia, la difesa, le finanze e così via. Di regola i commissari non possono fare parte di più commissioni e devono essere in proporzione ai gruppi parlamentari (art. 723 Cost.): ogni commissione quindi riproduce, su scala ridotta, la composizione di una Camera. esempio Un partito politico che ha il 20% dei seggi alla Camera dei deputati avrà anche 9 commissari su 45 in ogni commissione parlamentare.

Alle commissioni parlamentari sono attribuite: • funzioni legislative, in quanto partecipano alla formazione delle leggi; • funzioni consultive, quando sono chiamate a esprimere un parere su un progetto di legge di competenza di un’altra commissione o di altre commissioni; • funzioni di indirizzo e controllo politico sull’attività dell’esecutivo. esempio Una commissione parlamentare può procedere all’audizione di membri del Governo, alla presentazione di interrogazioni o mozioni parlamentari, all’approvazione di risoluzioni e così via.

Come si svolge l’attività del Parlamento? In generale, l’attività di una Camera può svolgersi: • in aula, davanti a tutti i deputati o senatori (assemblea plenaria o plenum); • in commissione, con la presenza solo dei deputati o dei senatori della commissione. Le commissioni assicurano una maggiore rapidità ed efficienza dell’attività parlamentare, in quanto sono organi ristretti e possono occuparsi contemporaneamente di provvedimenti diversi; allo stesso tempo, però, hanno una minore rappresentatività (perché sono costituite da un numero limitato di parlamentari) e trasparenza (perché la loro attività non viene sempre pubblicizzata in modo adeguato). Di regola, pertanto, le discussioni politiche di maggiore importanza dovrebbero avvenire davanti all’intera Camera, mentre le questioni di carattere tecnico o specialistico dovrebbero essere trattate in commissione. Commissioni parlamentari permanenti I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV I II III IV V VI VII VIII IX X XI XII XIII XIV

Camera dei deputati Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni Giustizia Affari esteri e comunitari Difesa Bilancio, tesoro e programmazione Finanze Cultura, scienze e istruzione Ambiente, territorio e lavori pubblici Trasporti, poste e telecomunicazioni Attività produttive, commercio e turismo Lavoro pubblico e privato Affari sociali Agricoltura Politiche dell’Unione europea Senato Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e dell’Interno, ordinamento generale dello Stato e della Pubblica Amministrazione Giustizia Affari esteri, emigrazione Difesa Programmazione economica, bilancio Finanze e tesoro Istruzione pubblica, beni culturali, ricerca scientifica, spettacolo e sport Lavori pubblici e comunicazioni Agricoltura e produzione agroalimentare Industria, commercio, turismo Lavoro, previdenza sociale Igiene e sanità Territorio, ambiente, beni ambientali Politiche dell’Unione europea

u

1 Il Parlamento

Attività in aula e in commissione

113

Commissioni bicamerali

Quali compiti hanno le commissioni? Con una legge si possono costituire anche alcune commissioni bicamerali o miste, cioè formate insieme da deputati e da senatori, con compiti di controllo e consultivi. In particolare, sono commissioni parlamentari bicamerali: • la commissione per le questioni regionali (art. 1261 Cost.); • la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi; • il comitato parlamentare per i servizi di informazione e di sicurezza. Le commissioni di cui abbiamo parlato fino a questo momento sono commissioni permanenti, perché rimangono in carica per tutta la durata di una legislatura.

Commissioni speciali

Le commissioni speciali o straordinarie, invece, sono commissioni incaricate di occuparsi di questioni specifiche e cessano le loro funzioni una volta esaurito il loro compito o quando è scaduto il termine indicato al momento della loro formazione.

Commissioni di inchiesta

Una figura particolare di commissioni speciali sono le commissioni di inchiesta, che hanno il compito di svolgere indagini su materie di pubblico interesse. esempio In passato sono state costituite alcune commissioni d’inchiesta su argomenti specifici (come la loggia massonica segreta P2 o l’assassinio dell’onorevole Moro); più recentemente sono state create la commissione sul terrorismo e sulle stragi e la commissione sulla mafia.

m

Nell’esercizio delle sue funzioni, una commissione parlamentare di inchiesta ha gli stessi poteri e limiti della autorità giudiziaria (art. 82 Cost.). esempio Una commissione d’inchiesta può richiedere documenti, ordinare la comparizione di funzionari pubblici o di membri del Governo, effettuare sopralluoghi e così via.

2

A differenza dell’autorità giudiziaria, però, una commissione d’inchiesta non deve giudicare, ma soltanto accertare la verità di determinati fatti o circostanze e, al termine delle indagini, deve presentare una relazione finale alla Camera, che potrà adottare i provvedimenti ritenuti più opportuni. esempio In base ai risultati dell’indagine svolta da una commissione una Camera può approvare o modificare una legge oppure può presentare una mozione di sfiducia nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri o di un singolo ministro.

Di che cosa si occupano le giunte? Altri organi parlamentari sono le giunte, che sono nominate dal Presidente di ciascuna Camera in modo da rappresentare in proporzione i diversi gruppi parlamentari. Giunte

Le giunte sono organismi che si occupano dell’organizzazione interna di ogni Camera e del funzionamento dell’attività parlamentare. Le principali giunte parlamentari previste dai regolamenti parlamentari sono: • la giunta per il regolamento, che è incaricata di elaborare le proposte di modifica del regolamento di ogni Camera e di formulare pareri al Presidente della Camera riguardo all’interpretazione delle norme che vi sono contenute; • la giunta delle elezioni, che ha il compito di controllare i risultati delle elezioni e di accertare l’insussistenza di eventuali cause di ineleggibilità o di incompatibilità dei membri di ciascuna Camera (cosiddetta verifica dei poteri); • la giunta per le autorizzazioni o per le immunità parlamentari, che esprime un parere positivo o negativo sulla concessione dell’autorizzazione per procedere a una misura restrittiva della libertà personale di un deputato o di un senatore.

114

Presidente della Camera: dirige i lavori della Camera ed è assistito dall’Ufficio di Presidenza

organizzazione delle Camere gruppi parlamentari: raggruppamenti volontari di deputati o senatori

funzioni legislative, consultive e di inchiesta

commissioni parlamentari: gruppi ristretti di deputati o senatori formati in proporzione ai gruppi parlamentari

giunte parlamentari: organismi ristretti di deputati o senatori formati in proporzione ai gruppi parlamentari

funzioni in materia di organizzazione interna della Camera

Quorum costitutivo o numero legale

Quando hanno validità le deliberazioni delle Camere? Le Camere sono organi collegiali, in quanto sono formate da una pluralità di persone, e le loro deliberazioni devono essere approvate sempre a maggioranza. Di regola una Camera è costituita validamente e può deliberare soltanto se, al momento della votazione, è presente in aula la maggioranza dei componenti della Camera stessa (cosiddetto quorum costitutivo o numero legale; art. 643 Cost.). esempio Per l’esistenza del numero legale è necessaria la presenza alla Camera di almeno 316 deputati e al Senato di almeno 158 senatori ma, in questo caso, il quorum può essere più alto a seconda del numero variabile dei senatori a vita.

Verifica del numero legale

I regolamenti parlamentari stabiliscono una presunzione di esistenza del numero legale, fino a prova contraria, ma in qualsiasi momento è possibile chiedere al Presidente della Camera di procedere alla verifica del numero legale. Se in seguito alla verifica risulta che manca il numero legale, il Presidente ordina il rinvio della seduta o il suo aggiornamento al primo giorno seguente non festivo.

Quorum deliberativo

Di regola quando una Camera è costituita validamente, una proposta è approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza dei presenti alla votazione (cosiddetto quorum deliberativo; art. 643 Cost.).

u

1 Il Parlamento

Funzionamento delle Camere

esempio Se al momento della votazione alla Camera dei deputati sono presenti 400 deputati, la proposta in votazione è approvata se i voti favorevoli sono almeno 201 (che rappresentano la maggioranza dei presenti ma non anche la maggioranza dei componenti della Camera).

Per alcune deliberazioni più importanti, però, la Costituzione richiede una maggioranza più elevata a tutela delle minoranze perché, in questo modo, la maggioranza politica che sostiene il Governo non può decidere da sola. In particolare, può essere richiesta: • la maggioranza assoluta, cioè metà più uno, dei componenti di una Camera; • una maggioranza qualificata, cioè superiore alla metà più uno, dei presenti o dei componenti di una Camera. esempio Il regolamento interno di ciascuna Camera deve essere approvato o modificato a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art. 641 Cost.), mentre le leggi costituzionali o di revisione costituzionale in seconda lettura devono essere approvate a maggioranza assoluta o, se si vuole evitare un eventuale referendum costituzionale, da almeno due terzi dei componenti di ciascuna Camera (art. 1381 Cost.).

115

quorum costitutivo

50% + 1 dei componenti della Camera (in mancanza la seduta non è valida)

quorum deliberativo

50% + 1 dei presenti, salvo diversa maggioranza (in mancanza la proposta non è approvata)

deliberazioni

Voto palese e voto segreto

Le votazioni parlamentari si possono svolgere: • con voto o scrutinio palese, quando è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore che quindi si assume la responsabilità delle sue decisioni (ma, allo stesso tempo, è più condizionabile dalle direttive dei partiti); • con voto o scrutinio segreto, quando non è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore che quindi è libero e indipendente nella sua decisione (ma, allo stesso tempo, è più condizionabile da interessi personali o da gruppi di pressione).

m

Di regola le votazioni avvengono con voto palese, salvo i casi nei quali i regolamenti parlamentari consentono il ricorso al voto segreto. In particolare, il voto segreto: • è previsto per le votazioni riguardanti le persone; • può essere richiesto, per motivi di riservatezza o a garanzia dei diritti delle minoranze, nelle votazioni su alcune materie indicate nei regolamenti parlamentari. esempio È possibile richiedere il voto segreto per le deliberazioni riguardanti i diritti fondamentali, per la modifica delle leggi elettorali o dei regolamenti parlamentari, per l’istituzione di commissioni di inchiesta, per i provvedimenti relativi agli organi costituzionali e così via.

2

In ogni caso le deliberazioni in materia finanziaria e di bilancio, relative alle entrate e alle spese pubbliche, devono avvenire sempre con un voto palese. esempio Non è possibile richiedere il voto segreto per l’approvazione del bilancio preventivo dello Stato e della cosiddetta legge di stabilità, che definisce ogni anno il “quadro” entro cui opera il bilancio.

Modalità della votazione

Per quanto riguarda le modalità della votazione, il voto palese può avvenire: • per alzata di mano; • con un procedimento elettronico; • per appello nominale, se viene richiesto da un certo numero di parlamentari. Alla Camera dei deputati è prevista anche la votazione mediante divisione nell’aula che però, di fatto, non viene mai applicata. Il voto segreto, a sua volta, si può esprimere: • con un procedimento elettronico; • con una scheda, nel caso di elezione di persone. con scrutinio palese

• per alzata di mano • con procedura elettronica • per appello nominale

con scrutinio segreto

• con procedura elettronica • mediante schede

voto

Pubblicità delle sedute

Di regola le sedute del Parlamento sono pubbliche, ma in alcune situazioni particolari le Camere o il Parlamento in seduta comune possono decidere di riunirsi in seduta segreta, cioè senza la presenza del pubblico (art. 642 Cost.). esempio Il Parlamento può deliberare di escludere il pubblico per discutere questioni relative alla sicurezza nazionale o coperte dal segreto di Stato.

116

La pubblicità dei lavori parlamentari è fondamentale in un regime democratico, perché consente all’opinione pubblica di essere informata sull’attività legislativa e agli elettori di valutare il comportamento politico dei loro rappresentanti.

Lo status dei membri del Parlamento ilcaso • Il segretario di un partito politico, che l’anno precedente era stato eletto al Parlamento europeo, si presenta alle elezioni per il Senato e viene eletto anche al Parlamento italiano. L’esponente politico può svolgere insieme l’incarico di europarlamentare e di senatore? Requisiti per l’elezione

Quali requisiti bisogna possedere per essere eletti al Parlamento? Per potere essere eletti parlamentari sono richieste soltanto (artt. 563, 582 Cost.): • la capacità di votare, cioè il possesso della cittadinanza italiana e il godimento dei diritti civili e politici; • l’età minima, cioè venticinque anni per la Camera e quaranta anni per il Senato. esempio Non può essere eletto deputato o senatore chi non è cittadino italiano o chi ha subìto una condanna con la pena accessoria dell’interdizione dai pubblici uffici oppure chi ha soltanto diciotto anni.

La legge prevede in modo tassativo alcune cause di ineleggibilità e di incompatibilità con la carica di membro del Parlamento (art. 651 Cost.). Le cause di ineleggibilità sono condizioni che escludono dalla partecipazione alle elezioni alcune persone che, in relazione all’incarico o alla funzione svolta, avrebbero un vantaggio ingiustificato rispetto agli altri candidati. esempio Non sono eleggibili come deputati o senatori, se non rinunciano al loro incarico prima delle elezioni, i sindaci dei Comuni di grandi dimensioni, il capo della polizia, i questori e i prefetti, i magistrati in servizio (limitatamente alla circoscrizione giudiziaria nella quale svolgono le loro funzioni) e così via.

Le cause di ineleggibilità impediscono di essere eletti validamente come parlamentari e, se una persona viene eletta ugualmente, producono la nullità dell’elezione. Cause di incompatibilità

Le cause di incompatibilità sono condizioni che non consentono di ricoprire insieme anche un altro incarico o ufficio che è ritenuto inconciliabile, per un possibile conflitto di interessi, con l’incarico parlamentare.

u

1 Il Parlamento

Cause di ineleggibilità

esempio La carica di deputato è incompatibile con quella di senatore e, viceversa, la carica di membro del Parlamento non è compatibile con quella di europarlamentare, di Presidente della Repubblica, di giudice della Corte costituzionale e così via.

Se sussiste una causa di incompatibilità, pertanto, la persona che è stata eletta deve esercitare l’opzione per la carica di deputato o di senatore o, in mancanza, si verifica la decadenza dall’incarico parlamentare.

lasoluzione • Il segretario non può ricoprire contemporaneamente la carica di membro del Parlamento europeo e del Parlamento italiano e, in mancanza di un’opzione espressa, decadrà dall’incarico di senatore. Verifica dei poteri

È da notare che, a garanzia dell’indipendenza del potere legislativo, l’accertamento delle cause di ineleggibilità e di incompatibilità dei suoi membri, con la conseguente dichiarazione di nullità dell’elezione o di decadenza dall’incarico, è riservato in modo esclusivo a ogni Camera (cosiddetta verifica dei poteri; art. 66 Cost.). ineleggibilità

• impossibilità di essere eletti • nullità dell’elezione

parlamentari incompatibilità

• incompatibilità con altra carica o ufficio • decadenza dalla carica (in mancanza di opzione)

117

Rappresentanza della Nazione Divieto del mandato imperativo

Quali sono le funzioni e le prerogative dei parlamentari? L’articolo 67 della Costituzione afferma che ogni parlamentare: • nell’esercizio delle sue funzioni «rappresenta la Nazione», cioè deve cercare di realizzare l’interesse generale della collettività; • svolge le sue funzioni «senza vincolo di mandato» (cosiddetto divieto del mandato imperativo), in quanto è libero di esercitare le sue funzioni secondo la propria coscienza e non è obbligato a rispettare l’incarico che ha ricevuto dagli elettori. La rappresentanza politica quindi si distingue dalla rappresentanza giuridica, nella quale il rappresentante è vincolato dalla volontà del rappresentato, perché un parlamentare non può essere revocato dagli elettori anche se la sua attività è in contrasto con la loro volontà o con i loro interessi. esempio Un deputato o un senatore non può essere obbligato a dimettersi anche se non rispetta gli impegni che ha assunto in campagna elettorale o se decide di uscire da un gruppo parlamentare e di iscriversi a un altro gruppo parlamentare.

m

Per consentire l’esercizio delle loro funzioni in piena indipendenza e autonomia, inoltre, ai deputati e senatori sono riconosciute le seguenti prerogative parlamentari: • l’insindacabilità; • l’inviolabilità; • l’indennità economica.

2

In primo luogo i parlamentari sono tutelati dall’insindacabilità (art. 681 Cost.), che garantisce loro la più ampia libertà di opinione e di espressione. Insindacabilità

L’insindacabilità consiste nel fatto che i parlamentari «non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni». I deputati e i senatori quindi non sono responsabili giuridicamente, nel senso che non possono essere processati e condannati (in sede civile, penale o amministrativa) per le affermazioni fatte o per le decisioni prese nell’esercizio delle loro funzioni. esempio Un imprenditore non può querelare per diffamazione un parlamentare che lo ha accusato di avere sprecato dei fondi pubblici; un cittadino, che ha subìto un’invalidità a causa di una vaccinazione obbligatoria imposta con una legge, non può denunciare per il reato di lesioni personali i parlamentari che hanno approvato la legge sulla vaccinazione.

L’insindacabilità è permanente, perché le idee manifestate e le scelte effettuate durante il mandato parlamentare sono incensurabili anche dopo che il deputato o il senatore ha terminato il suo incarico. È da notare che l’insindacabilità, oltre all’attività parlamentare in senso stretto, è applicabile «in ogni caso» a qualsiasi «attività di ispezione, di divulgazione, di critica e di denuncia politica, connessa alla funzione di parlamentare, espletata anche fuori del Parlamento» (art. 3 l. 20 giugno 2003, n. 140). I membri del Parlamento invece sono responsabili giuridicamente, come qualsiasi cittadino privato, per gli atti compiuti al di fuori dell’esercizio delle loro funzioni. esempio Un parlamentare è responsabile se, intervenendo all’assemblea del condominio dove abita, accusa ingiustamente l’amministratore di appropriazione indebita di una somma di denaro.

Ai membri del Parlamento viene riconosciuta anche l’inviolabilità (art. 682 Cost.).

118

Inviolabilità

L’inviolabilità, o immunità, consiste nel fatto che, di regola, i deputati e i senatori possono essere sottoposti a misure restrittive della libertà personale soltanto in seguito a un’autorizzazione preventiva della Camera.

Autorizzazione della Camera

In particolare l’autorizzazione, che deve essere concessa a maggioranza assoluta dei componenti della Camera alla quale appartiene il parlamentare, è necessaria per potere eseguire una delle seguenti misure:

• arresto; • detenzione; • altre misure limitative della libertà personale. esempio È richiesta l’autorizzazione della Camera per una perquisizione personale o domiciliare, per l’intercettazione delle conversazioni telefoniche o delle comunicazioni telematiche, per il sequestro della corrispondenza e così via.

L’autorizzazione non è necessaria soltanto quando un parlamentare viene colto in flagranza di reato, cioè nell’atto stesso di commettere un reato per il quale la legge preveda l’arresto obbligatorio, oppure quando deve scontare una pena detentiva in esecuzione di una sentenza definitiva di condanna. esempio Non è richiesta l’autorizzazione per arrestare un parlamentare scoperto dalla polizia mentre sta commettendo un attentato terroristico o condannato a dieci anni di reclusione per una violenza sessuale da una sentenza confermata dalla Corte di cassazione.

L’inviolabilità però è soltanto temporanea e si applica fino a quando una persona ricopre l’incarico di deputato o di senatore; alla scadenza del suo mandato, pertanto, l’ex parlamentare è sottoposto alle regole ordinarie come qualunque cittadino. esempio Alla scadenza del suo incarico un deputato o un senatore, per il quale la Camera aveva negato l’autorizzazione all’arresto, può essere arrestato dalla polizia su mandato dell’autorità giudiziaria.

Indennità economica

Infine, per garantirne l’imparzialità e l’indipendenza, i deputati e i senatori hanno diritto a un’indennità nella misura stabilita con una legge ordinaria (art. 69 Cost.). L’indennità consiste in una somma periodica di denaro, che viene versata ai parlamentari per consentire l’esercizio delle loro funzioni e comprende: • una vera e propria “retribuzione”, che è equiparata per legge agli stipendi dei magistrati di grado più elevato; • una diaria giornaliera; • il rimborso di alcune spese (per i collaboratori, i viaggi ecc.).

u

1 Il Parlamento

È da notare che, in seguito all’abolizione dell’autorizzazione a procedere, non è più necessaria un’autorizzazione parlamentare per indagare o per sottoporre a un giudizio un deputato o un senatore per gli atti non coperti dall’insindacabilità.

Al termine dell’attività politica inoltre, se sussistono le condizioni previste dalla legge, i parlamentari hanno diritto a un particolare trattamento pensionistico.

insindacabilità

prerogative parlamentari

non responsabilità per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni

inviolabilità

arresto o misure restrittive della libertà con autorizzazione a maggioranza assoluta della Camera di appartenenza

indennità economica

indennità per l’esercizio delle funzioni nella misura stabilita dalla legge

119

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel corso di un’audizione davanti a una commissione parlamentare di inchiesta, un membro della commissione sostiene che un imprenditore ha emesso delle fatture fittizie per potere accedere ad alcuni fondi comunitari. L’imprenditore però, che in sede penale è stato assolto dall’imputazione per effetto della prescrizione, ritiene di essere stato danneggiato dall’affermazione del parlamentare e lo cita in giudizio davanti al tribunale chiedendo il risarcimento dei danni.

La tesi del convenuto Il parlamentare ha espresso una valutazione di natura politica nell’esercizio della sua funzione di componente di una commissione di inchiesta e, in quanto tale, non è responsabile giuridicamente delle sue affermazioni.

m

La tesi dell’attore Il convenuto ha offeso la reputazione dell’attore, in quanto ha dichiarato pubblicamente che ha tenuto un comportamento illecito, e ha causato un danno alla sua immagine imprenditoriale.

2

2

La funzione legislativa ordinaria

ilcaso • Un’associazione di volontariato presenta una proposta di legge al Parlamento per modificare la normativa in materia di immigrazione. La Camera alla quale viene presentata la proposta di legge può esaminare e approvare la proposta? La funzione più importante del Parlamento è la funzione legislativa, cioè la produzione delle leggi, che è esercitata «collettivamente» dalle due Camere (art. 70 Cost.). La formazione delle leggi ordinarie avviene seguendo un procedimento legislativo particolare, disciplinato da alcune disposizioni costituzionali e soprattutto, in modo più dettagliato, dai regolamenti parlamentari della Camera e del Senato. Fasi del procedimento legislativo

Presentazione della proposta di legge

120

Documento Esempio di proposta di legge

L’iter di approvazione di una legge comprende le seguenti fasi (artt. 71-74 Cost.): • l’iniziativa legislativa; • la discussione e l’approvazione; • la promulgazione; • la pubblicazione; • l’entrata in vigore.

Chi può proporre una legge? L’iniziativa legislativa consiste nella presentazione di una proposta di legge a una delle due Camere: la proposta deve contenere il testo della legge, suddiviso in articoli, e una relazione, nella quale devono essere spiegati il contenuto e gli obiettivi del provvedimento legislativo. In base alla Costituzione l’iniziativa legislativa è riconosciuta soltanto (art. 711 Cost.): • al Governo; • a ogni deputato o senatore; • ad altri enti o organi indicati da una legge costituzionale.

L’iniziativa può essere esercitata anche direttamente dal popolo, con una proposta di legge popolare firmata da almeno cinquantamila elettori (art. 711 Cost.).

lasoluzione • La Camera non può esaminare e approvare la proposta di legge årmata dall’associazione di volontariato, in quanto l’elencazione dei soggetti legittimati a presentare una proposta di legge è tassativa. Le proposte di legge più importanti sono quelle di iniziativa governativa (che vengono chiamate anche disegni di legge) e di iniziativa parlamentare. Da un lato, infatti, il Governo ha la maggioranza politica in Parlamento e quindi le sue proposte di legge hanno più probabilità di essere approvate; dall’altro lato alcune proposte di legge possono provenire soltanto dal Governo (come l’autorizzazione a ratificare un trattato internazionale) o sono un atto dovuto (come il bilancio dello Stato). Per quanto riguarda l’iniziativa di altri enti o organi, ricordiamo che in base alla Costituzione (artt. 1212, 133 Cost.): • i Consigli regionali [❯ m3 u2] possono presentare proposte di legge al Parlamento soltanto nelle materie nelle quali le Regioni hanno competenza legislativa; • i Consigli comunali [❯ m3 u2] possono proporre modificazioni delle circoscrizioni provinciali o la creazione di nuove Province; La Costituzione riconosce espressamente il potere di iniziativa legislativa in materia economica e sociale anche al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (art. 993 Cost.) che però, di fatto, non ha mai esercitato questo potere. Il Presidente della Camera alla quale è stata presentata una proposta di legge provvede, in relazione al suo oggetto, all’assegnazione della proposta alla commissione o alle commissioni parlamentari competenti per materia. esempio Una proposta di legge relativa alla riforma del servizio militare o alla responsabilità dei giudici verrà assegnata, rispettivamente, alla commissione Difesa o alla commissione Giustizia.

L’esame e l’approvazione di una proposta di legge da parte di una Camera può avvenire seguendo una procedura ordinaria o una procedura speciale.

Commissione referente

Come si svolgono l’esame e l’approvazione di una legge? Nella procedura ordinaria, che si applica se non è stabilito diversamente al momento dell’assegnazione alla commissione, la proposta di legge viene assegnata a una commissione parlamentare in sede referente.

Esame e passaggio in aula

La commissione referente svolge soltanto un’attività preparatoria, in quanto esamina il progetto di legge, propone eventuali modifiche al testo e poi lo trasmette alla Camera con una relazione (referente significa, appunto, “che riferisce”) nella quale esprime una valutazione sull’opportunità di approvare o meno la proposta. Se nella commissione vi sono opinioni diverse, però, insieme alla relazione di maggioranza possono essere presentate anche una o più relazioni di minoranza.

Discussione e votazione

L’assemblea o plenum, a sua volta, procede alla discussione sulle linee generali della proposta di legge, dopo avere sentito l’esposizione del relatore o dei relatori nominati dalla commissione, e alla discussione e votazione dei singoli articoli.

Emendamenti

Durante la discussione i membri della Camera o il Governo possono presentare alcuni emendamenti, cioè delle proposte di modifiche o aggiunte, che in base ai regolamenti parlamentari devono essere votati prima del testo dell’articolo a cui si riferiscono.

Dichiarazione di voto e votazione

Conclusa la votazione sui singoli articoli della proposta di legge, che possono essere approvati (nel testo originale del progetto o in quello risultante dagli emendamenti proposti) o respinti, i presidenti dei gruppi parlamentari pronunciano la dichiarazione di voto, esprimendo le ragioni del voto favorevole o contrario del proprio gruppo sul provvedimento. Infine la Camera procede alla votazione finale sul progetto di legge nel suo complesso (art. 721 Cost.).

u

1 Il Parlamento

Assegnazione a una commissione

121

Maggioranze per l’approvazione

m

Trasmissione all’altra Camera

Procedimento abbreviato

2

Una proposta di legge è approvata se, al momento della votazione, è presente in aula la maggioranza dei componenti della Camera (cosiddetto quorum costitutivo) e se vota a favore la maggioranza dei presenti (cosiddetto quorum deliberativo). Se nella votazione finale non si raggiunge la maggioranza richiesta, il procedimento legislativo si arresta; se la proposta di legge viene approvata, invece, il Presidente della Camera deve disporne la trasmissione all’altra Camera, dove la proposta di legge seguirà il medesimo procedimento ordinario o un procedimento speciale. Se la seconda Camera respinge la proposta di legge, il procedimento legislativo si ferma e, in base ai regolamenti parlamentari, il medesimo progetto di legge non può essere ripresentato prima di sei mesi. Se al contrario anche la seconda Camera approva la proposta di legge, si possono verificare due situazioni diverse: • se vengono approvati uno o più emendamenti al testo “licenziato” dalla prima Camera, il progetto di legge deve tornare alla prima Camera, che può approvarlo senza modifiche (e in questo caso la legge è approvata in modo definitivo) oppure con altri emendamenti (e in questo caso la proposta di legge deve ritornare alla seconda Camera) e così via fino a quando una delle Camere non approva senza modifiche il testo della legge che è stato già approvato dall’altra Camera (cosiddetta navetta o spola parlamentare); • se non vengono proposti o non vengono approvati emendamenti, invece, la legge è approvata in modo definitivo.

Che cosa succede in situazioni di urgenza? Una variante dell’iter in esame è il procedimento abbreviato che si svolge nello stesso modo ma, in seguito alla dichiarazione di urgenza della proposta di legge, con la riduzione alla metà dei termini previsti per l’esame e l’approvazione (art. 722 Cost.). esempio Se viene dichiarata l’urgenza di un progetto di legge sulla riforma del sistema scolastico, i termini previsti dai regolamenti delle due Camere (per l’esame e la relazione da parte della commissione; per la discussione generale in aula; per la discussione e la votazione articolo per articolo; per la dichiarazione di voto e per la votazione sull’intero progetto di legge) sono dimezzati.

Come detto l’approvazione di una legge può avvenire anche con una procedura speciale, quando il Presidente della Camera alla quale viene presentata o trasmessa una proposta di legge decide di assegnarla a una commissione in sede deliberante.

Commissione deliberante

Quali caratteristiche ha la procedura speciale? La commissione deliberante si occupa dell’intero iter legislativo (dall’esame iniziale fino alla votazione finale) e approva o respinge la proposta di legge senza che passi dalla Camera. La procedura in esame è più rapida rispetto alla procedura ordinaria ma anche meno democratica, in quanto le commissioni sono formate da un numero ristretto di deputati o senatori, e pertanto la Costituzione stabilisce i seguenti limiti (art. 723, 4 Cost.): • fino al momento dell’approvazione definitiva da parte della commissione, il Governo o un gruppo di parlamentari (un decimo dei membri della Camera o un quinto dei componenti della commissione) può chiedere il passaggio in aula della proposta di legge e, in questo caso, la procedura continua davanti all’intera assemblea; • le proposte di legge più importanti (in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e di approvazione di bilanci o consuntivi) devono essere approvate sempre con la procedura ordinaria, in quanto sono coperte dalla cosiddetta “riserva dell’assemblea”. I regolamenti parlamentari hanno introdotto un altro tipo di procedimento legislativo, che si svolge davanti a una commissione in sede redigente.

Commissione redigente

122

La commissione redigente esamina il progetto di legge e procede alla discussione e votazione degli emendamenti e dei singoli articoli. Di seguito il testo approvato dalla commissione viene trasmesso all’assemblea della Camera, davanti alla quale si svolge la dichiarazione di voto da parte dei capigruppo e poi la votazione finale sulla legge, che può essere soltanto approvata o respinta “in blocco” dalla Camera senza apportarvi alcuna modifica o integrazione.

Che cosa succede dopo l’approvazione della legge? Quando è stata approvata da entrambe le Camere, con una delle procedure previste, la legge deve essere trasmessa al Presidente della Repubblica per la sua promulgazione [❯ m2 u2]. Promulgazione della legge

La promulgazione è la dichiarazione solenne, da parte del Capo dello Stato, che una legge è giuridicamente perfetta in quanto è stata approvata dal Parlamento. In calce alla legge viene inserita la cosiddetta clausola esecutiva («La presente legge, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. È fatto obbligo a chiunque spetti di osservarla e di farla osservare come legge dello Stato»), seguita dalla data e dalla firma del Capo dello Stato. Di regola la promulgazione deve essere effettuata entro un mese dall’approvazione della legge o, se le Camere ne hanno dichiarato l’urgenza a maggioranza assoluta, entro il termine fissato dalla legge stessa. Se ritiene che la legge approvata dalle Camere sia costituzionalmente illegittima o inopportuna, il Presidente della Repubblica può esercitare il cosiddetto veto sospensivo [❯ m2 u2], sospendendo la promulgazione e rinviando la legge al Parlamento con un messaggio motivato; se in seguito al rinvio le Camere approvano di nuovo la legge, però, di regola il Capo dello Stato è obbligato a promulgarla (art. 74 Cost.).

Entrata in vigore

Dopo la promulgazione della legge si deve procedere alla sua pubblicazione, per consentire a tutti i soggetti interessati di conoscerne il contenuto. A tale fine il testo originale della legge, munito del “visto” del ministro della Giustizia e del “gran sigillo dello Stato”, deve essere inserito nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana (l. 11 dicembre 1984, n. 839) e riprodotto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Quando entra in vigore una legge? L’ultima fase dell’iter legislativo è costituita dall’entrata in vigore della legge. Di regola una legge entra in vigore dopo quindici giorni dalla pubblicazione (cosiddetta vacatio legis; art. 733 Cost.), a meno che, nella stessa legge, non sia previsto espressamente un termine diverso.

u

1 Il Parlamento

Pubblicazione

esempio In una legge che preveda interventi straordinari a sostegno dell’occupazione può essere stabilito che il provvedimento entri in vigore subito dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, mentre in una legge che modifica il codice di procedura penale può essere previsto che il provvedimento entri in vigore con l’inizio del nuovo anno.

Decorso il periodo di tempo stabilito dalla Costituzione o indicato dalla stessa legge, la legge diventa obbligatoria per tutti i destinatari e, di regola, non è possibile invocare l’ignoranza della legge come scusante della sua inosservanza (come dicevano i romani: ignorantia legis non excusat). Chi ha violato una norma giuridica, pertanto, non può cercare di evitare l’applicazione della sanzione prevista dalla legge affermando che non ne conosceva l’esistenza o il contenuto. esempio Un cittadino straniero che viene arrestato in Italia per detenzione illecita di un’arma da fuoco non può sostenere che non sapeva che nel nostro Paese la detenzione di armi non è libera ma richiede un’autorizzazione amministrativa.

123

PROCESSO DI FORMAZIONE DI UNA LEGGE ORDINARIA ciascun membro delle Camere

Governo

50.000 elettori

ciascun Consiglio regionale

CNEL

proposta di legge

Parlamento

m

approvazione discussione, esame e votazione di una Camera

2

discussione, esame e votazione dell’altra Camera

mancata approvazione

stop

con emendamenti approvazione senza emendamenti

rinvio con messaggio

Presidente della Repubblica

promulgazione

pubblicazione nella GU

entrata in vigore

124

mancata approvazione

stop

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un automobilista, che è stato multato dalla polizia municipale per eccesso di velocità, ritiene che la multa sia illegittima in quanto il limite di velocità contenuto nella legge approvata dal Parlamento (60 kilometri all’ora) è diverso, a causa di un errore tipografico, da quello pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale (50 kilometri all’ora). L’automobilista ricorre contro il Comune davanti al giudice amministrativo e chiede l’annullamento della multa.

La tesi del resistente La multa è legittima in quanto una legge diviene obbligatoria con la sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e quindi, in caso di contrasto tra il testo della Gazzetta Ufficiale e quello approvato dal Parlamento, prevale in ogni caso il testo risultante dalla Gazzetta Ufficiale.

La tesi del ricorrente La multa applicata dal Comune è illegittima perché la polizia ha accertato che l’automobilista procedeva a una velocità (55 kilometri all’ora) superiore a quella pubblicata per errore nella Gazzetta Ufficiale, ma inferiore a quella contenuta nel testo della legge approvata dal Parlamento.

u 3

La funzione legislativa costituzionale

ilcaso • Una proposta di legge di revisione costituzionale, avente come oggetto la riforma in senso federalista dello Stato italiano, viene approvata nella prima votazione in entrambe le Camere a maggioranza semplice. Il procedimento di revisione costituzionale può continuare o si ferma perché non è stata raggiunta la maggioranza richiesta dalla Costituzione?

Il Parlamento

1

Come abbiamo detto, la Costituzione italiana è una costituzione rigida [❯ m1 u1], perché le norme che vi sono contenute sono di grado superiore rispetto a quelle contenute in una legge ordinaria e per modificarle, o per introdurre nuove norme dello stesso grado, è necessario ricorrere a una legge costituzionale.

Leggi di revisione e di integrazione costituzionale

Con quali modalità si può modificare la Costituzione? Le leggi costituzionali comprendono: • le leggi di revisione costituzionale, che modificano le norme contenute nella Costituzione o in altre leggi costituzionali; • le leggi di integrazione costituzionale, che introducono nuove norme al di fuori della Costituzione ma con lo stesso valore di quelle contenute nella Costituzione. esempio È una legge di revisione costituzionale la legge con la quale è stata modificata la disciplina, prevista dal secondo comma dell’articolo 68 della Costituzione, relativa all’autorizzazione a procedere nei confronti di un membro del Parlamento (legge costituzionale 29 ottobre 1993, n. 3); è una legge di integrazione costituzionale, invece, la legge con la quale sono state stabilite le norme, previste dal primo comma dell’articolo 137 della Costituzione, relative alle garanzie di indipendenza dei giudici della Corte costituzionale (legge costituzionale 22 novembre 1967, n. 2).

125

Procedimento costituzionale

Le leggi costituzionali sono approvate dal Parlamento, come le leggi ordinarie, ma con un procedimento costituzionale o “aggravato”, cioè più lungo e complesso rispetto a quello previsto per l’approvazione delle leggi ordinarie. In particolare, una legge costituzionale deve essere approvata (art. 1381 Cost.): • due volte da ciascuna Camera (e non, come una legge ordinaria, una sola volta) con un intervallo di almeno tre mesi tra la prima e la seconda votazione; a • maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera (e non, come una legge ordinaria, a maggioranza semplice dei presenti) nella seconda votazione.

lasoluzione • Il procedimento di revisione costituzionale può continuare perché la maggioranza più elevata è richiesta soltanto, in entrambe le Camere, per la seconda votazione sulla legge.

m

Il procedimento in esame è diretto a garantire che una modifica costituzionale sia il risultato di una decisione ponderata, perché: • da un lato è necessario un certo periodo di tempo tra le due votazioni di ciascuna Camera (in modo da stimolare un dibattito e un confronto nell’opinione pubblica sull’opportunità della legge); • dall’altro è richiesta una maggioranza più alta di quella semplice (in modo da impedire che la legge possa essere approvata da una maggioranza soltanto temporanea o occasionale).

2

Richiesta di referendum costituzionale

Approfondimento Gli istituti di democrazia diretta e indiretta

126

Come può interferire la volontà popolare su una legge costituzionale? Entro tre mesi dalla pubblicazione della legge, inoltre, può essere richiesto un referendum costituzionale sulla legge dai seguenti soggetti (art. 1382 Cost.): • un quinto dei componenti di una Camera; • 500.000 elettori; • cinque Consigli regionali. Il referendum è un istituto di democrazia diretta con il quale il popolo viene chiamato a esprimere direttamente la propria volontà su una determinata questione. In particolare il referendum sulle leggi costituzionali, che viene chiamato anche sospensivo (perché la sua eventuale richiesta sospende la promulgazione e l’entrata in vigore della legge), costituisce una garanzia per le minoranze. Se infatti la maggioranza parlamentare approva una legge con la quale modifica le regole fondamentali dell’organizzazione politica, economica e sociale del Paese, l’opposizione può ricorrere al popolo per verificare se la volontà della maggioranza degli elettori coincide con quella dei loro rappresentanti in Parlamento. Il ricorso al corpo elettorale è escluso, però, quando nella seconda votazione la legge costituzionale è stata approvata in entrambe le Camere con la maggioranza qualificata di almeno due terzi dei componenti della Camera (art. 1383 Cost.), perché una maggioranza così elevata rende superflua un’ulteriore verifica della volontà popolare. Il procedimento costituzionale, dunque, si svolge in modo diverso in base alla maggioranza con la quale la legge è stata approvata nella seconda votazione.

Quando nella seconda votazione entrambe le Camere hanno approvato una legge costituzionale a maggioranza qualificata di almeno due terzi dei componenti, la legge viene presentata al Presidente della Repubblica per la promulgazione a cui seguono, nelle forme ordinarie, la pubblicazione e l’entrata in vigore.

Approvazione a maggioranza inferiore a due terzi

Quando nella seconda votazione anche una soltanto delle Camere ha approvato una legge costituzionale a maggioranza assoluta ma inferiore a due terzi dei componenti, invece, la legge viene riprodotta nella Gazzetta Ufficiale a cura del ministro della Giustizia (senza numero d’ordine e senza la formula della promulgazione), con la data dell’approvazione finale e l’avviso che, entro tre mesi, può essere presentata una richiesta di referendum costituzionale sulla legge. A questo punto, si possono verificare due situazioni: • se entro questo termine non viene presentata alcuna richiesta di referendum oppure le richieste presentate sono dichiarate illegittime con un’ordinanza non impugnabile dell’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione, il Presidente della Repubblica provvede alla promulgazione della legge, dopodiché si procede alla sua pubblicazione e alla sua entrata in vigore; • se entro questo termine vengono presentate una o più richieste di referendum e le richieste sono dichiarate legittime, invece, il Presidente della Repubblica procede con un proprio decreto, su deliberazione del Consiglio dei ministri, all’indizione del referendum (in una domenica compresa tra il cinquantesimo e il settantesimo giorno successivo all’emanazione del decreto).

Modalità di svolgimento del referendum costituzionale

Il referendum costituzionale, con il quale si chiede agli elettori se approvano il testo della legge costituzionale che è stata approvata dal Parlamento, si svolge con le modalità previste dalla legge 25 maggio 1970, n. 352. La scheda consegnata a ogni elettore contiene l’indicazione del titolo della legge sottoposta al referendum e due caselle, una con un SÌ e una con un NO: se barra SÌ sulla scheda l’elettore vota a favore dell’approvazione della legge, mentre se barra NO l’elettore vota contro la sua approvazione.

Risultato del referendum costituzionale

Un referendum costituzionale è valido qualunque sia il numero degli elettori che partecipano alla consultazione e il suo risultato può essere: • favorevole all’approvazione della legge costituzionale, se il numero dei voti validi a favore della legge è superiore a quello dei voti contrari (con esclusione delle schede bianche e nulle), cioè se coloro che hanno votato SÌ sono in maggioranza rispetto a coloro che hanno votato NO; • sfavorevole all’approvazione della legge costituzionale, se il numero dei voti contrari alla legge è superiore o uguale a quello dei voti a favore, cioè se coloro che hanno votato NO sono in numero maggiore o uguale rispetto a coloro che hanno votato SÌ. Nel primo caso il Capo dello Stato procede alla promulgazione della legge costituzionale (con l’indicazione che il referendum ha dato risultato favorevole alla sua approvazione), a cui segue la pubblicazione e l’entrata in vigore della legge; nel secondo caso, invece, il risultato del referendum viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dal ministro della Giustizia e la legge non produce alcun effetto giuridico.

u

1 Il Parlamento

Approvazione a maggioranza qualificata

127

PROCESSO DI FORMAZIONE DI UNA LEGGE COSTITUZIONALE ciascun membro delle Camere

Governo

50.000 elettori

ciascun Consiglio regionale

proposta di legge costituzionale

Parlamento

mancata approvazione a maggioranza semplice

stop

prima votazione di una Camera

mancata approvazione a maggioranza semplice approvazione a maggioranza semplice

prima votazione dell’altra Camera

m

approvazione a maggioranza semplice

2

seconda votazione di una Camera (dopo almeno tre mesi dalla prima)

mancata approvazione a maggioranza assoluta approvazione a maggioranza di almeno due terzi

approvazione a maggioranza assoluta ma inferiore a due terzi

stop seconda votazione dell’altra Camera (dopo almeno tre mesi dalla prima) approvazione a maggioranza assoluta ma inferiore a due terzi

pubblicazione nella GU

referendum sospensivo

mancata approvazione a maggioranza assoluta approvazione a maggioranza di almeno due terzi

Presidente della Repubblica

promulgazione

pubblicazione nella GU richiesta entro tre mesi dalla pubblicazione

mancata approvazione della maggioranza dei voti validi

stop

128

mancata richiesta entro tre mesi dalla pubblicazione

approvazione della maggioranza dei voti validi

entrata in vigore

CNEL

Approfondimento Le altre funzioni del Parlamento

iu i r un

iorno

esempio Non si possono modificare, anche con il procedimento di revisione costituzionale, i princìpi della sovranità popolare o della eguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge; allo stesso modo non è possibile sopprimere o escludere il diritto di libertà personale o collettiva, di libera manifestazione del proprio pensiero e così via.

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un’associazione di studiosi ritiene che il quesito di un referendum, con il quale si chiede ai cittadini di approvare una legge di revisione costituzionale che ha modificato numerosi articoli della Costituzione, è illegittimo. L’associazione presenta un ricorso al giudice amministrativo, con il quale chiede di annullare il provvedimento dell’Ufficio centrale per il referendum, difeso nel giudizio dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, che ha dichiarato legittima la richiesta di referendum.

La tesi della ricorrente La richiesta di referendum è illegittima in quanto il quesito non riporta gli articoli della Costituzione che vengono modificati dalla riforma e quindi non consente ai cittadini di conoscere il contenuto delle disposizioni su cui sono chiamati a votare. La tesi del resistente Il quesito referendario è legittimo in quanto riporta il titolo della legge costituzionale nel quale vengono indicati, in modo sintetico, i punti principali della riforma.

u

1 Il Parlamento

Limiti della revisione costituzionale

Ci sono limiti alla revisione costituzionale? È da notare che la possibilità di modificare le disposizioni costituzionali, con la procedura particolare prevista dalla stessa Costituzione, è soggetta ad alcuni limiti. In primo luogo la revisione della Costituzione incontra un limite esplicito nell’articolo 139 della Costituzione, a norma del quale «La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale», in quanto è stata scelta direttamente dai cittadini con il referendum istituzionale del 2 giugno 1946. In secondo luogo si ritiene che la revisione non possa riguardare: • i princìpi fondamentali della Costituzione, che costituiscono i “cardini” della nostra carta fondamentale; • i diritti «inviolabili» dell’uomo, che sono espressamente riconosciuti e garantiti dalla Repubblica (art. 2 Cost.).

129

Ripassafacile

definizione

struttura

m

Il Parlamento

2

attività parlamentari In generale, l’attività di una Camera può svolgersi in aula, davanti a tutti i deputati o senatori (assemblea plenaria o plenum), o in commissione, con la presenza solo dei deputati o dei senatori della commissione. Le Camere sono organi collegiali e le loro deliberazioni devono essere approvate sempre a maggioranza. Di regola una Camera è costituita validamente e può deliberare soltanto se, al momento della votazione, è presente in aula la maggioranza dei suoi componenti (quorum costitutivo o numero legale). Quando una Camera è costituita validamente, una proposta è approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza dei presenti (quorum deliberativo). Le votazioni parlamentari si possono svolgere: con voto palese, quando è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore, o con voto segreto, quando non è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore. Di regola le votazioni, salvo quelle riguardanti le persone o per le quali è richiesto il voto segreto, avvengono con voto palese. Le modalità delle votazioni sono: per alzata di mano, con procedimento elettronico e per appello nominale.

130

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Concetti chiave

Simulazione della verifica orale

English summary

fasi

Funzione legislativa ordinaria

u costituzionale

leggi costituzionali

1

referendum

limiti

131

Verificaformativa 1. Risposte multiple

c non può apportare modifiche al testo della legge d procede all’approvazione del progetto di legge fino alla votazione finale e è una commissione che opera in sede deliberante

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

m

2.

3.

L’ordinamento costituzionale

2

Il regolamento di una Camera: a può essere modificato soltanto con una legge costituzionale b può essere modificato con una legge ordinaria c deve essere approvato a maggioranza assoluta dalla Camera d è una fonte del diritto di grado inferiore a una legge ordinaria e può essere modificato a maggioranza semplice dalla Camera Le commissioni parlamentari permanenti: a sono formate in proporzione ai gruppi parlamentari b sono commissioni bicamerali c sono uguali nelle due Camere d sono previste dalla Costituzione e svolgono soltanto funzioni consultive

4.

Il Parlamento può essere sciolto anticipatamente: a dal Presidente della Repubblica b alla scadenza della legislatura c dopo cinque anni dalle elezioni d dal Governo e dai Presidenti di entrambe le Camere

5.

L’inviolabilità dei membri del Parlamento: a è permanente b riguarda le opinioni espresse e i voti dati c riguarda soltanto gli atti compiuti come deputati o come senatori d cessa con la scadenza del mandato parlamentare e riguarda anche l’inizio di un’indagine

6.

7.

132

Il Parlamento si riunisce in seduta comune per: a l’approvazione delle leggi ordinarie b l’approvazione della fiducia al Governo c l’approvazione delle leggi costituzionali d l’elezione del Presidente della Repubblica e la revoca della fiducia al Governo

L’insindacabilità dei membri del Parlamento a è temporanea b riguarda qualsiasi atto o fatto compiuto nell’esercizio delle loro funzioni c comprende anche gli atti o fatti estranei all’esercizio delle loro funzioni d riguarda le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni e riguarda anche le opinioni espresse e i voti al di fuori dell’esercizio delle loro funzioni Una commissione redigente: a approva la legge articolo per articolo e con la votazione finale b esamina la legge e invia una relazione alla Camera

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

8.

La promulgazione di una legge: a è successiva alla sua pubblicazione b è l’approvazione della legge da parte del Presidente della Repubblica c riguarda soltanto le leggi costituzionali d è effettuata dal Presidente del Consiglio dei ministri e è successiva all’approvazione della legge

9.

Una legge costituzionale: a può essere sempre sottoposta a un referendum costituzionale b deve essere approvata due volte da ciascuna Camera c può modificare anche la forma repubblicana dello Stato d entra in vigore subito dopo la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale deve essere approvata dal Presidente e della Repubblica

10. Un referendum su una legge di revisione costituzionale: a è valido qualunque sia il numero degli elettori che partecipano alla consultazione b può essere chiesto da 50.000 elettori c è un referendum abrogativo d è valido soltanto se partecipa alla consultazione la maggioranza degli elettori e può modificare la legge di revisione costituzionale

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

L’elettorato attivo per la Camera dei deputati V si acquista con la maggiore età.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

In Italia il sistema parlamentare è un sistema V bicamerale perfetto.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

Un giudice può iniziare un’indagine su un parlamentare solo con un’autorizzazione.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4. produce la nullità dell’elezione.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 5.

I parlamentari non sono mai responsabili per gli atti compiuti.

4. V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

6.

Una proposta di legge di iniziativa popolare V deve essere firmata da 500.000 elettori.

Legge che crea norme giuridiche con lo stesso valore della Costituzione. ......................................................................................................

5.

F

Legge che modifica le norme giuridiche contenute nella Costituzione. ......................................................................................................

......................................................................................................

La procedura legislativa ordinaria si svolge davanti alle commissioni deliberanti.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

8.

Una legge ordinaria deve essere approvata a maggioranza assoluta.

V

4. Vocabulary Identify the terms or terms corresponding to the definitions 1.

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

La Costituzione italiana non può essere modificata con una legge ordinaria.

V

......................................................................................................

2.

F

10. Se i SÌ e i NO a un referendum costituzionale V sono pari la legge entra in vigore.

......................................................................................................

3.

F

3. Lessico Indica il termine o i termini corrispondenti alla definizione. 1.

Organi ristretti che si occupano dell’organizzazione e del funzionamento di una Camera. ......................................................................................................

2.

Parliament members’ lack of liability for opinions expressed and votes cast. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Internal act that regulates the organization and the functioning of each Chamber. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Constitutional institution entrusted with the approval of laws.

......................................................................................................

4.

Act by the President of the Republic that states that a law is sound from the juridical point of view. ......................................................................................................

5.

Form of government that cannot be changed by modifying the Constitution. ...................................................................................................... ......................................................................................................

u

1 Il Parlamento

......................................................................................................

7.

È la maggioranza superiore alla metà più uno dei componenti di una Camera. ......................................................................................................

3.

Atto finale del procedimento di approvazione di una legge. ......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Un deputato si rivolge alla giunta per le elezioni della Camera dei deputati chiedendo l’annullamento della nomina di un altro deputato che, in seguito a una condanna per alcuni reati contro la pubblica amministrazione, ha perso il godimento dei diritti politici. 1.

Quali requisiti deve avere una persona per potere essere eletta parlamentare?

2.

In che cosa consiste il godimento dei diritti politici?

3.

La giunta per le elezioni accoglierà la domanda del deputato?

133

u2

Il Presidente della Repubblica

Prerequisiti

Sapere distinguere le funzioni statali

Conoscenze

I poteri del Presidente della Repubblica e i diversi atti presidenziali

Abilità

Collegare gli atti del Presidente della Repubblica alle diverse funzioni dello Stato

iave Parole cohrds Keyw

134

Italiano

Inglese

Presidente della Repubblica

President of the Republic

Capo dello Stato

Head of the State

Alto tradimento

High treason

Attentato alla Costituzione

Attack on the Constitution

Atti presidenziali

Presidential acts

Atti governativi

Governmental acts

Firma e controfirma

Signature and countersignature

Grazia

Pardon

Amnistia

Annulment of the crime (amnesty)

Indulto

Annulment of the penalty

1

Il Presidente della Repubblica nell’ordinamento costituzionale

ilcaso • Il Presidente della Repubblica invia un messaggio al Parlamento, con il quale critica i partiti di minoranza sostenendo che la continua opposizione che svolgono in Parlamento non consente di realizzare il programma politico del Governo. La presa di posizione del Capo dello Stato è corretta dal punto di vista costituzionale?

Approfondimento Capi di Stato a confronto

La forma di governo [❯ m1 u1] del nostro Stato è una repubblica parlamentare [❯ m1 u1] in cui la funzione di indirizzo politico non è esercitata dal Presidente della Repubblica ma dal Parlamento e, attraverso la maggioranza che lo sostiene, dal Governo. A differenza delle altre forme di governo, in una repubblica parlamentare il Presidente non è anche il Capo del Governo (come avviene in una repubblica presidenziale) [❯ m1 u1] e non concorre a determinare l’indirizzo politico della maggioranza (come avviene in una repubblica semipresidenziale) [❯ m1 u1]. esempio Negli Stati Uniti (che sono una repubblica presidenziale) il Presidente è anche il capo effettivo delle forze armate, mentre in Francia (che è una repubblica semipresidenziale) il Presidente può nominare e revocare il Governo.

Capo dello Stato

Rappresentante dell’unità nazionale

Quali sono le caratteristiche e il ruolo del Capo dello Stato? Secondo la nostra Costituzione il Presidente della Repubblica «è il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale» (art. 871 Cost.). L’espressione «Capo dello Stato» non vuole dire che il Presidente abbia un potere di supremazia o superiorità gerarchica nei confronti degli altri organi dello Stato, ma soltanto che rappresenta il vertice ideale dell’organizzazione statale. Inoltre il Presidente è il rappresentante dell’unità nazionale, nei rapporti interni e internazionali, perché è la persona che rappresenta il simbolo dell’unità del popolo italiano, al di là delle differenze di natura politica, economica, culturale, sociale e così via. Il Capo dello Stato pertanto deve essere il rappresentante di tutti gli italiani e non, come il Presidente del Consiglio, di una parte politica (la maggioranza al governo) contrapposta a un’altra parte politica (la minoranza all’opposizione).

lasoluzione • La presa di posizione del Capo dello Stato non è corretta in quanto, in base alla Costituzione, può svolgere una funzione di “stimolo” nei confronti del Parlamento, ma non può intervenire nel dibattito politico a favore di una parte politica e contro un’altra parte politica. Il Presidente è un organo costituzionale, perché è contitolare della sovranità e, in quanto tale, si trova in una posizione di parità e di indipendenza rispetto agli altri organi costituzionali dello Stato, come il Parlamento e il Governo. Nel nostro ordinamento costituzionale infatti il Capo dello Stato non è al vertice di un potere dello Stato (legislativo, esecutivo e giudiziario), ma partecipa ai diversi poteri e svolge una funzione di garante della Costituzione. In altri termini, il Presidente deve essere un organo imparziale o al di sopra delle parti, che deve assicurare l’osservanza delle norme costituzionali da parte degli altri organi e deve garantire l’equilibrato e corretto funzionamento, nel rispetto del principio della separazione dei poteri, del nostro sistema costituzionale. Ruolo del Presidente della Repubblica

u

2 Il Presidente della Repubblica

Repubblica di tipo parlamentare

Al Presidente della Repubblica però, a differenza del sovrano nelle monarchie parlamentari, non spetta una funzione soltanto rappresentativa o simbolica, in quanto è titolare di alcuni poteri sostanziali di intervento nella vita del Paese. esempio Il Presidente della Repubblica deve scegliere la persona incaricata di formare il Governo, può decidere di sciogliere anticipatamente il Parlamento e di indire nuove elezioni, può inviare messaggi alle Camere su questioni di interesse generale e così via.

135

Lettura Il ruolo costituzionale del Presidente della Repubblica

È da notare che il ruolo del Presidente della Repubblica dipende anche dalla situazione politica, perché in una condizione di stabilità tende a prevalere la funzione di garanzia e di equilibrio tra gli altri organi costituzionali, mentre in una situazione di instabilità o crisi tende a prevalere una funzione di controllo e di stimolo, a tutela della Costituzione e dei diritti dei cittadini.

L’elezione e la supplenza del Presidente della Repubblica ilcaso • Alla scadenza del suo mandato il Presidente della Repubblica continua a esercitare le sue funzioni, perché il Parlamento non si accorda sulla nomina del suo successore. Il comportamento del Capo dello Stato è legittimo?

m

Elezione indiretta

Come viene eletto il Presidente della Repubblica? In Italia l’elezione del Presidente della Repubblica è un’elezione indiretta, perché il Presidente viene eletto da un’assemblea formata dal Parlamento in seduta comune [❯ m2 u1], integrato da alcuni delegati regionali (art. 831, 2 Cost.). I delegati sono tre per ciascuna Regione (tranne la Valle d’Aosta che, in base alla sua popolazione, ha un solo delegato) e devono essere eletti dai Consigli regionali in modo da tutelare le minoranze (alle quali viene attribuito, di fatto, un delegato).

Convocazione dell’assemblea elettiva

Di regola la convocazione da parte del Presidente della Camera dei deputati dei cosiddetti “grandi elettori” deve essere effettuata trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale (art. 852 Cost.), in modo tale da consentire di regola di eleggere il nuovo Capo dello Stato prima che termini l’incarico di quello precedente. Eccezionalmente, però, la convocazione deve essere effettuata entro quindici giorni dall’eventuale interruzione anticipata del mandato presidenziale (a causa della morte, delle dimissioni o di altri impedimenti permanenti) o dall’insediamento delle nuove Camere, se il Parlamento è stato sciolto o mancano meno di tre mesi alla fine della legislatura (artt. 853, 862 Cost.).

Prorogatio dei poteri presidenziali

In ogni caso il Presidente uscente continua a esercitare i suoi poteri fino al giuramento di quello successivo, ma soltanto per gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione (cosiddetta prorogatio o continuazione dei poteri; art. 853 Cost.).

2

lasoluzione • Il comportamento del Presidente è legittimo, ma dopo la fine del suo mandato il Capo dello Stato deve limitarsi a compiere gli atti necessari e non rinviabili.

Requisiti per l’elezione

Per l’elezione non sono richiesti requisiti particolari, in quanto può essere eletto Presidente qualunque cittadino italiano che abbia il godimento dei diritti civili e politici e almeno cinquanta anni d’età (art. 844 Cost.). Presidente della Repubblica

cittadinanza italiana

136

godimento dei diritti civili e politici

almeno cinquanta anni di età

Modalità della votazione

L’elezione del Presidente della Repubblica avviene senza la presentazione di candidature ufficiali da parte dei partiti politici e con scrutinio segreto.

Maggioranza per l’elezione

Viene eletto Presidente colui che ottiene almeno due terzi degli elettori in uno dei primi tre scrutini oppure, se non si raggiunge questo quorum, la maggioranza assoluta degli elettori a partire dal quarto scrutinio (art. 833 Cost.). In questo modo il Presidente della Repubblica dovrebbe essere un Presidente “di tutti”, cioè un organo super partes e autonomo dai partiti politici, in grado di garantire il rispetto delle regole costituzionali e gli equilibri tra i diversi poteri dello Stato. In altri termini il Presidente dovrebbe essere il rappresentante della Nazione nel suo complesso e non dei partiti che, in un dato momento, sostengono il Governo.

Presidente della Camera dei deputati

convocazione del Parlamento in seduta comune e dei delegati regionali NO una persona ottiene il voto di due terzi degli elettori in uno dei primi tre scrutini SÌ

una persona ottiene il voto della maggioranza assoluta degli elettori in uno scrutinio successivo

la persona che ha ottenuto la maggioranza viene eletta Capo dello Stato giuramento davanti al Parlamento in seduta comune

entrata in carica del nuovo Presidente della Repubblica

Rieleggibilità nella carica

Approfondimento I Presidenti della Repubblica Italiana

Incompatibilità con altre cariche

Al termine del suo mandato l’ex Presidente diventa senatore di diritto e a vita, salvo una sua rinuncia espressa (art. 591 Cost.), e, in mancanza di una espressa disposizione contraria, è rieleggibile anche più volte (di fatto però l’unico Presidente della Repubblica che è stato rieletto è stato Napolitano nel 2013). È da notare che la durata di sette anni del mandato presidenziale e di cinque anni della legislatura [❯ m2 u1] fa sì che l’eventuale rielezione del Presidente venga deliberata da un Parlamento diverso da quello che lo aveva eletto in precedenza. Per evitare qualsiasi dubbio di scarsa indipendenza o imparzialità nell’esercizio delle sue funzioni, l’incarico di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica pubblica o privata (art. 845 Cost.). esempio Se viene eletto come Presidente della Repubblica un parlamentare o il Governatore della Banca d’Italia, il Presidente deve rinunciare alla carica di membro del Parlamento o all’incarico presso la Banca centrale o, in caso contrario, decade dal suo incarico.

Supplenza

Impedimento temporaneo o permanente

u

2 Il Presidente della Repubblica

Durata della carica

Quali sono le caratteristiche della carica di Presidente della Repubblica? Il Presidente viene eletto per un periodo di sette anni (art. 853 Cost.), decorrenti dal giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione che deve fare, dopo la sua elezione, davanti al Parlamento in seduta comune (art. 91 Cost.).

Che cosa succede in caso di impedimento del Presidente? Può accadere che il Presidente della Repubblica non sia in grado di svolgere le sue funzioni a causa di un impedimento: in questo caso la Costituzione attribuisce la sua supplenza, o sostituzione, al Presidente del Senato (art. 861 Cost.). La supplenza però è ammessa soltanto quando ricorre un impedimento effettivo, in quanto il Presidente della Repubblica deve esercitare sempre personalmente le sue funzioni e non può delegarle ad altri organi dello Stato. L’impedimento del Presidente produce effetti diversi in relazione alla sua durata: • se è un impedimento temporaneo, il Presidente del Senato svolge le funzioni di supplente fino a quando termina l’impedimento e il Capo dello Stato è in grado di riprendere a esercitare le sue funzioni; • se è un impedimento permanente, invece, il Presidente della Camera dei deputati deve convocare il Parlamento in seduta comune e i delegati regionali, di solito entro quindici giorni, per eleggere il nuovo Capo dello Stato (art. 852 Cost.).

137

esempio L’impedimento è temporaneo nel caso di una malattia o della sospensione cautelare in seguito alla messa in stato di accusa per alto tradimento o attentato alla Costituzione; è permanente, invece, nel caso di morte, di una infermità grave e irreversibile o di dimissioni oppure nel caso di decadenza per la perdita di uno dei requisiti richiesti dalla legge o di destituzione in seguito alla condanna da parte della Corte costituzionale.

Il Presidente del Senato è soltanto un supplente temporaneo del Capo dello Stato, perché rimane in carica fino a quando il Presidente è in grado di riprendere a svolgere le sue funzioni (se l’impedimento è temporaneo) o fino al giuramento del nuovo Presidente (se l’impedimento è permanente), e, a differenza del vicepresidente degli Stati Uniti, non può sostituirlo fino al termine del mandato presidenziale. Presidente della Repubblica

impedimento

Presidente del Senato

m

supplenza

2

impedimento temporaneo

cessazione dell’impedimento e della supplenza

Poteri del supplente

impedimento permanente

Presidente della Camera dei deputati

convocazione del Parlamento in seduta comune e dei delegati regionali per l’elezione del nuovo Capo dello Stato

può compiere soltanto gli atti di ordinaria amministrazione e gli atti urgenti necessari per il normale funzionamento dello Stato. esempio Sono considerati atti di ordinaria amministrazione la promulgazione delle leggi e l’emanazione degli atti normativi governativi, mentre è ritenuto un atto di straordinaria amministrazione la nomina di un nuovo Governo o lo scioglimento anticipato delle Camere.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Il Parlamento elegge come Presidente della Repubblica una persona che ha una doppia cittadinanza in quanto, oltre alla cittadinanza italiana che ha acquisito per naturalizzazione, possiede anche la cittadinanza di un altro Stato estero nel quale è nato e nel quale ha vissuto fino a quando non si è trasferito stabilmente in Italia. I partiti dell’opposizione però contestano la legittimità costituzionale dell’elezione da parte della maggioranza parlamentare perché sostengono che il fatto che il Capo dello Stato possieda anche un’altra cittadinanza, diversa da quella italiana, è incompatibile con il giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione, che il Presidente deve effettuare davanti al Parlamento, e può dare luogo a un possibile conflitto di interessi a danno dello Stato italiano.

138

La decisione In base alle tue conoscenze, la nomina come Presidente della Repubblica di una persona in possesso di una doppia cittadinanza è legittima dal punto di vista costituzionale?

2

Le prerogative del Presidente della Repubblica

ilcaso • Il Presidente della Repubblica firma, come Presidente del Consiglio superiore della magistratura, un provvedimento relativo al funzionamento dell’organo che presiede, ma il ministro della Giustizia dichiara che non controfirmerà il decreto. Il provvedimento del Capo dello Stato può essere eseguito ugualmente? Al Presidente della Repubblica sono riconosciute, per tutelare il suo prestigio personale e garantire la sua imparzialità, le seguenti prerogative: • l’irresponsabilità; • la tutela penale; • le prerogative economiche.

Controfirma ministeriale

Che cosa si intende per irresponsabilità? In primo luogo, di regola il Presidente non è responsabile dal punto di vista giuridico per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni (art. 901 Cost.). L’irresponsabilità del Presidente della Repubblica riguarda le possibili conseguenze civili, amministrative o penali degli atti presidenziali ed è integrata dalla controfirma ministeriale, con la quale il Governo si assume la responsabilità di tali atti. A norma dell’articolo 89 della Costituzione, infatti, qualunque atto del Presidente è valido soltanto se è controfirmato dal ministro o dai ministri proponenti e anche, per gli atti più importanti indicati dalla legge, dal Presidente del Consiglio. esempio Se controfirmano un decreto legge con il quale vengono limitate alcune libertà costituzionali, il Presidente del Consiglio e i ministri sono responsabili dal punto di vista politico nei confronti del Parlamento e anche dal punto di vista giuridico davanti ai giudici ordinari.

Atti esclusi dalla controfirma

La controfirma ministeriale, tuttavia, non è richiesta per gli atti strettamente personali, che il Presidente della Repubblica compie in modo del tutto autonomo e senza alcuna consultazione preventiva con il Governo. esempio Non sono soggetti alla controfirma i messaggi informali del Capo dello Stato e gli atti compiuti come presidente o componente di un organo collegiale.

lasoluzione • L’atto firmato dal Capo dello Stato viene compiuto non come Presidente della Repubblica ma come Presidente del Consiglio superiore della magistratura e, in quanto tale, non è sottoposto alla controfirma del Governo. Quando il Presidente è responsabile? Il Presidente è responsabile giuridicamente, però, nel caso di alto tradimento e attentato alla Costituzione (art. 901 Cost.). La Costituzione non definisce i reati in esame, che sono reati propri del Presidente della Repubblica, nel senso che non possono essere commessi da un semplice cittadino e non sono riconducibili ad altri reati previsti dal diritto penale. La dottrina collega i reati presidenziali, che non si sono mai verificati, al giuramento del Capo dello Stato di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione. Alto tradimento

u

2 Il Presidente della Repubblica

Irresponsabilità

L’alto tradimento consiste nella violazione dell’obbligo di fedeltà alla Repubblica, cioè nel tradimento dello Stato italiano con un altro Stato. esempio Il Presidente è responsabile di alto tradimento se conclude un accordo con il quale cede una parte del territorio nazionale o sottomette lo Stato italiano a uno Stato straniero.

Attentato alla Costituzione

L’attentato alla Costituzione consiste in un’attività diretta a sovvertire il regime democratico o a violare i princìpi fondamentali della Costituzione.

139

esempio Il Presidente è responsabile di attentato alla Costituzione se compie un colpo di Stato assumendo pieni poteri oppure se non rispetta i diritti inviolabili dell’uomo.

Di regola, tuttavia, la responsabilità del Presidente non può derivare soltanto da una semplice inosservanza colposa di alcune norme costituzionali. esempio Non costituisce un vero e proprio attentato alla Costituzione il ritardo nella promulgazione di una legge o il mancato rispetto del termine per l’indizione di un referendum.

Procedimento di accusa

Come si realizza il procedimento di accusa? Se ricorre un alto tradimento o un attentato alla Costituzione, il Presidente: • è messo in stato d’accusa dal Parlamento in seduta comune [❯ m2 u1], a maggioranza assoluta dei suoi membri (art. 902 Cost.); • è giudicato dalla Corte costituzionale [❯ m2 u4] (art. 135 Cost.). In caso di condanna, la Corte costituzionale «determina le sanzioni penali nei limiti del massimo di pena previsto dalle leggi vigenti» e applica le altre eventuali sanzioni che ritiene adeguate al fatto (art. 151 l. Cost. 11 marzo 1953, n. 1). esempio Nei casi più gravi la Corte costituzionale può condannare il Presidente della Repubblica all’ergastolo, ma non alla pena di morte, e all’interdizione permanente dai pubblici uffici.

m

Responsabilità per gli atti privati

2

A differenza del re (la cui persona, in base all’articolo 4 dello Statuto albertino, era «sacra ed inviolabile»), il Presidente della Repubblica è responsabile come qualsiasi cittadino per gli atti privati, cioè estranei all’esercizio delle sue funzioni. La responsabilità in esame può essere civile, amministrativa o penale e il Presidente viene giudicato, in base alle norme comuni, dalla magistratura ordinaria [❯ m2 u4]. esempio Il Presidente è responsabile dal punto di vista giuridico per l’inadempimento di un contratto (responsabilità civile), per la mancanza di una licenza edilizia (responsabilità amministrativa) o per un omicidio (responsabilità penale).

Responsabilità politica

Inoltre il Presidente è responsabile politicamente per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, nel senso che può essere liberamente discusso e criticato, anche in funzione di un’eventuale rielezione alla scadenza del suo mandato. esempio Un partito dell’opposizione può accusare il Presidente di tutelare in modo esclusivo i diritti della maggioranza e di tradire, in questo modo, la sua posizione imparziale o super partes.

Tutela penale

Come si sviluppa la tutela penale? Il Presidente gode anche di una particolare tutela penale, in quanto sono puniti con sanzioni aggravate (che possono arrivare fino all’ergastolo) i reati di: • attentato al Presidente della Repubblica, cioè alla vita, all’incolumità o alla libertà fisica o personale del Capo dello Stato (artt. 276-277 c.p.); • offesa all’onore e al prestigio del Presidente della Repubblica (art. 278 c.p.). esempio È responsabile del reato di attentato alla libertà personale o di offesa all’onore del Presidente colui che, rispettivamente, sequestra o insulta il Capo dello Stato.

Prerogative economiche

Quali sono le prerogative economiche? Infine, per garantirne l’autonomia e l’indipendenza, al Presidente sono riconosciute dalla legge le seguenti prerogative economiche: • l’assegno personale, che è l’indennità prevista per la carica ricoperta ed è attribuito alla persona del Capo dello Stato in quanto tale; • la dotazione patrimoniale, comprendente un patrimonio immobiliare (costituito principalmente dal Palazzo del Quirinale e dalla tenuta di Castel Porziano presso Roma) e uno stanziamento annuale in denaro, che non è destinato alla persona del Presidente ma all’esercizio delle sue funzioni istituzionali. esempio La somma di denaro attribuita come dotazione patrimoniale serve per i servizi di protezione e sicurezza, per l’attività di rappresentanza, per le spese del personale e così via.

140

L’assegno personale e lo stanziamento in denaro sono soggetti a un adeguamento annuale in misura pari alla variazione dell’indice dei prezzi al consumo accertato dall’ISTAT nell’anno precedente (l. 23 luglio 1985, n. 372).

Al Presidente della Repubblica fa capo anche il Segretariato generale della Repubblica: si tratta di un insieme di uffici e di persone diretti dal segretario generale della Repubblica (l. 26 maggio 1959, n. 345 e successive modificazioni), che cura i rapporti esterni del Presidente ed è responsabile soltanto nei suoi confronti.

Presidente della Repubblica

iu i r un

iorno

prerogative

• irresponsabilità giuridica (salvo alto tradimento o attentato alla Costituzione) • tutela penale (reati contro il Capo dello Stato) • prerogative economiche (assegno personale e dotazione)

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel corso di una trasmissione televisiva un giornalista, da sempre fortemente critico nei confronti della maggioranza governativa, dichiara pubblicamente che il Presidente della Repubblica è “uno schiavo del Governo” e che è “indegno, come persona volgare e arrogante, di ricoprire la carica di Capo dello Stato”. Il giornalista viene prima indagato e poi imputato, davanti al tribunale, per il reato di offesa all’onore e alla reputazione del Presidente della Repubblica previsto dall’articolo 278 del codice penale e punito con la reclusione da uno a cinque anni. Il giornalista si costituisce in giudizio per difendersi dall’accusa e chiede al tribunale di assolverlo «perché il fatto non costituisce reato». La tesi dell’accusa L’affermazione del giornalista con-

3

tiene una serie di valutazioni negative sul Presidente della Repubblica (con l’impiego di termini come “schiavo”, “indegno”, “volgare” e “arrogante”) che costituiscono un oltraggio o vilipendio della sua persona e anche, indirettamente, dell’istituzione dello Stato che rappresenta.

La tesi della difesa La Costituzione riconosce e garantisce la libertà di espressione e quindi una persona non può essere condannata per avere manifestato le sue idee, anche se si tratta di valutazioni negative nei confronti del Capo dello Stato; l’articolo 278 del codice penale inoltre contrasta con il principio di uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, affermato dall’articolo 3 della Costituzione, in quanto riconosce al Presidente un ingiustificato privilegio di “lesa maestà”.

Gli atti del Presidente della Repubblica

u

2 Il Presidente della Repubblica

Segretariato generale

ilcaso • Il Presidente della Repubblica si rifiuta di firmare l’atto di nomina del prefetto di una grande città, presentato dal Governo, in quanto ritiene che la persona indicata non abbia i requisiti di professionalità richiesti per svolgere l’incarico. In che modo si può risolvere il contrasto tra il Governo e il Capo dello Stato? Nell’esercizio delle sue funzioni il Capo dello Stato emana alcuni atti presidenziali, che assumono la forma di un d.p.r. o decreto del Presidente della Repubblica.

141

Quali atti può emanare il Presidente della Repubblica? La dottrina distingue gli atti emanati dal Presidente della Repubblica, in relazione alla loro diversa natura, in atti presidenziali e atti governativi. Atti presidenziali

Gli atti presidenziali sono provvedimenti che non richiedono un’iniziativa da parte del Governo e che sono di competenza esclusiva del Presidente. In un atto sostanzialmente presidenziale la firma del Capo dello Stato esprime la volontà di emanare un determinato atto, mentre la controfirma del Governo rappresenta soltanto un controllo formale sulla legittimità costituzionale dell’atto. Se il Presidente del Consiglio o un ministro si rifiuta di controfirmare un atto presidenziale, pertanto, il Capo dello Stato può rivolgersi alla Corte costituzionale e sollevare un conflitto di attribuzione [❯ m2 u4] nei confronti del Governo.

Atti vincolati e discrezionali

Gli atti presidenziali possono essere atti vincolati o dovuti, se il Capo dello Stato è obbligato a emanarli quando ricorrono i presupposti stabiliti dalla legge, oppure atti discrezionali, quando il Presidente è libero di emanarli e/o di deciderne il contenuto. esempio Sono atti vincolati l’indizione delle elezioni politiche al termine della legislatura e dei referendum; sono atti discrezionali, invece, lo scioglimento anticipato delle Camere e la nomina del Governo.

m

Atti governativi

Gli atti governativi sono provvedimenti che il Presidente emana su iniziativa e con il consenso del Governo o di un singolo ministro. In un atto soltanto formalmente presidenziale, o governativo, la firma del Capo dello Stato è un controllo formale sulla costituzionalità di un determinato atto, mentre la controfirma ministeriale manifesta la volontà di emanare l’atto. Il Presidente della Repubblica può formulare osservazioni sulla legittimità o sull’opportunità del provvedimento ma, se il Governo se ne assume la responsabilità politica nei confronti del Parlamento, è obbligato a emanarlo. In caso di rifiuto della firma da parte del Capo dello Stato, pertanto, il Governo può sollevare un conflitto di attribuzione [❯ m2 u4] davanti alla Corte costituzionale.

2

esempio Sono atti governativi gli atti normativi del Governo (i decreti legge o legislativi e i regolamenti) e i provvedimenti amministrativi che, in base alla legge, hanno la forma di un d.p.r.

lasoluzione • Un atto governativo che deve essere emanato nella forma di un d.p.r. è inefficace, dal punto di vista giuridico, se manca la firma del Capo dello Stato, ma il Governo può rivolgersi alla Corte costituzionale per risolvere il conflitto con il Presidente della Repubblica.

atti sostanzialmente presidenziali

il Capo dello Stato decide il contenuto dell’atto che viene controfirmato dal Governo

atti solo formalmente presidenziali

il Governo decide il contenuto dell’atto che viene emanato dal Capo dello Stato

atti presidenziali

In base alla nostra Costituzione il Presidente della Repubblica non partecipa direttamente ai poteri dello Stato, ma esercita alcune funzioni di intervento e di controllo che riguardano, rispettivamente, il potere legislativo, esecutivo e giudiziario.

Quali attribuzioni del Presidente sono riferite all’attività legislativa? In primo luogo, il Capo dello Stato è titolare di alcune attribuzioni relative al Parlamento e all’attività legislativa. Messaggi alle Camere

142

• Invio di messaggi alle Camere: il Presidente può inviare messaggi alle Camere nell’esercizio della sua funzione di stimolo all’attuazione della Costituzione e di garante degli equilibri costituzionali tra i poteri dello Stato (art. 872 Cost.).

I messaggi formali, o ufficiali, del Capo dello Stato comprendono: • il cosiddetto messaggio d’insediamento, che tradizionalmente viene letto dopo l’elezione davanti al Parlamento in seduta comune [❯ m2 u1] ed esprime la linea di condotta che il Presidente intende seguire durante il suo mandato; • il messaggio motivato di rinvio, con il quale il Presidente esercita il potere di veto sospensivo e chiede alle Camere un riesame e una nuova deliberazione su una legge presentata per la promulgazione [❯ m2 u1]; • il messaggio libero o politico, con il quale il Capo dello Stato esprime la sua opinione su una determinata questione, richiamando l’attenzione del Parlamento e dell’opinione pubblica su problemi di interesse generale. In ogni caso il messaggio politico, che può provocare una discussione e una risposta da parte del Parlamento, non può invadere l’indirizzo politico della maggioranza e può controllare l’attività del Governo soltanto sotto il profilo della sua legittimità costituzionale. Il Presidente della Repubblica può inviare anche messaggi non formali (mediante discorsi, interviste, messaggi radiofonici o televisivi e così via; cosiddetto potere di esternazione). esempio Il Capo dello Stato è solito inviare agli italiani un messaggio di fine anno, con il quale compie una valutazione dell’anno passato e formula un augurio per l’anno futuro.

• Indizione delle elezioni e fissazione della prima riunione delle Camere (art. 873 Cost.): il Capo dello Stato deve indire le elezioni e fissare la prima riunione delle Camere che devono avere luogo, rispettivamente, entro settanta giorni dalla fine delle Camere precedenti ed entro venti giorni dalle elezioni (art. 611 Cost.).

Indizione del referendum

• Indizione del referendum: il Presidente deve indire il referendum «nei casi previsti

Convocazione straordinaria delle Camere

• Convocazione straordinaria delle Camere: il Capo dello Stato può convocare in via

Scioglimento anticipato delle Camere

• Scioglimento anticipato delle Camere: il Presidente può sciogliere anticipatamente

Semestre bianco

Di regola, tuttavia, lo scioglimento non può avvenire nel cosiddetto semestre bianco, cioè negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale (a meno che non coincidano, in tutto o in parte, con gli ultimi sei mesi della legislatura; art. 882 Cost.). La disposizione è diretta a evitare che il Capo dello Stato possa sciogliere il Parlamento e indire le elezioni politiche, poco prima della scadenza del suo incarico presidenziale, nella speranza di essere rieletto dal nuovo Parlamento. La Costituzione non indica in quali casi il Presidente può sciogliere le Camere prima della fine della legislatura ma, secondo l’opinione prevalente, il ricorso anticipato al corpo elettorale è un rimedio estremo per risolvere una crisi istituzionale, cioè un grave contrasto tra il Parlamento e il Governo o un altro organo costituzionale. In particolare, lo scioglimento del Parlamento può essere deliberato in caso di: • impossibilità delle Camere di formare un Governo, in quanto le diverse forze politiche non riescono a esprimere una maggioranza; • conflitto grave e irrisolvibile tra le due Camere, che provochi una paralisi dell’attività legislativa.

dalla Costituzione» (art. 876 Cost.), cioè i referendum abrogativi, di modificazioni territoriali delle Regioni o costituzionali (artt. 75, 132 e 138 Cost.).

straordinaria le Camere (art. 622, 3 Cost.) quando lo ritenga necessario per attuare la Costituzione. una o entrambe le Camere dopo avere sentito i rispettivi Presidenti (art. 88 Cost.) il cui parere, però, è obbligatorio ma non vincolante.

u

2 Il Presidente della Repubblica

Indizione delle elezioni

Lo scioglimento anticipato del Parlamento, però, potrebbe essere giustificato anche da situazioni oggettive che dimostrino un profondo cambiamento politico dell’elettorato oppure dalla necessità di esaminare questioni importanti e del tutto nuove, sulle quali si ritenga opportuno conoscere la volontà degli elettori. esempio Un referendum popolare abroga una legge di notevole importanza che è stata approvata dal Parlamento nella stessa legislatura oppure il Parlamento deve decidere sulla ratifica di un trattato internazionale che comporta limitazioni della sovranità dello Stato italiano.

143

Promulgazione delle leggi

• Promulgazione delle leggi: il Presidente della Repubblica ha il compito di promul-

gare le leggi (artt. 73, 875 Cost.), cioè di dichiarare in modo solenne che una legge è stata approvata dal Parlamento.

Per effetto della promulgazione una legge diviene giuridicamente vincolante e tutti i soggetti dell’ordinamento sono obbligati a osservarla e a farla osservare. Verifica di regolarità e di legittimità

L’esame che viene compiuto dal Presidente della Repubblica al momento della promulgazione di una legge riguarda: • la regolarità formale del procedimento legislativo, cioè della procedura che è stata seguita per l’approvazione della legge; • la non manifesta illegittimità costituzionale della legge, cioè il fatto che la legge non sia in modo del tutto evidente in contrasto con la Costituzione. esempio Una legge può essere irregolare perché le due Camere hanno approvato un testo diverso o può essere incostituzionale se non rispetta il principio di uguaglianza formale.

m

Veto sospensivo

2

In un primo momento la promulgazione è un atto discrezionale, in quanto il Presidente può sospendere la promulgazione e rinviare la legge al Parlamento chiedendo, con un messaggio motivato, il suo riesame (cosiddetto veto sospensivo). L’atto di rinvio della legge al Parlamento è sottoposto alla controfirma del Presidente del Consiglio dei ministri, che deve controllare che l’esercizio del veto sospensivo non invada l’indirizzo politico della maggioranza di Governo. Se la legge che è stata rinviata viene approvata nuovamente dal Parlamento, con modifiche o anche senza modifiche, la promulgazione da parte del Capo dello Stato diventa un atto dovuto, in quanto con la seconda deliberazione il Parlamento si assume la responsabilità politica dell’approvazione della legge nei confronti del popolo. Anche in questo caso, tuttavia, il Presidente dovrebbe rifiutarsi di promulgare una legge che sia in contrasto con il dovere di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione che ha assunto, al momento della elezione, con il giuramento. esempio Il Presidente della Repubblica dovrebbe rifiutarsi di promulgare una legge con la quale venissero aboliti i diritti fondamentali di libertà o i diritti politici delle minoranze.

Nomina dei senatori a vita

• Nomina dei senatori a vita: il Presidente della Repubblica può nominare cinque

senatori a vita, cioè senza limiti di tempo, tra cittadini scelti per «altissimi meriti» sociali, scientifici, artistici o letterari (art. 592 Cost.).

esempio Il Presidente della Repubblica può nominare come senatore a vita, con una decisione del tutto discrezionale, uno scienziato o un famoso artista oppure un imprenditore.

Mario Monti, senatore a vita di nomina presidenziale

Nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri

Documento Esempio di decreto del Presidente della Repubblica

144

Quali funzioni del Presidente riguardano l’attività amministrativa? Alcune attribuzioni del Capo dello Stato riguardano, più specificamente, il Governo e l’esercizio della funzione amministrativa.

• Nomina del Presidente del Consiglio dei ministri e dei ministri (art. 922 Cost.): il Presidente nomina il Presidente del Consiglio e, «su proposta» dello stesso Presidente del Consiglio, i singoli ministri.

La nomina del Presidente del Consiglio [❯ m2 u3] è un atto presidenziale, perché il Capo dello Stato è libero nella scelta della persona da nominare, mentre la nomina dei ministri [❯ m2 u3] è un atto governativo, o solo formalmente presidenziale, nel senso che il Presidente non può rifiutare o imporre la nomina di un ministro. Oltre a nominare i membri del Governo il Capo dello Stato riceve anche il loro giuramento, che è l’atto con il quale entrano in carica, e le loro eventuali dimissioni.

Autorizzazione dei disegni di legge

• Autorizzazione dei disegni di legge: il Presidente della Repubblica autorizza la pre-

Emanazione degli atti normativi

• Emanazione degli atti normativi: il Capo dello Stato emana gli atti normativi go-

sentazione al Parlamento dei disegni di legge [❯ m2 u1] di iniziativa governativa (art. 874 Cost.); vernativi [❯ m2 u3] (cioè i decreti legge o legislativi e i regolamenti; art. 875 Cost.).

Sui disegni di legge e sugli atti normativi del Governo il Presidente esercita un controllo di legittimità analogo a quello che svolge su una legge del Parlamento. Il Capo dello Stato, pertanto, può sollevare dubbi di legittimità o di opportunità costituzionale sui provvedimenti e chiederne il riesame o la modifica ma, se il Governo se ne assume la responsabilità politica, non può rifiutare la propria firma. Nomina di funzionari pubblici ed emanazione di provvedimenti amministrativi

• Nomina dei funzionari pubblici ed emanazione di provvedimenti amministrativi

(art. 877 Cost.): il Capo dello Stato nomina i titolari delle cariche civili e militari dello Stato più elevate ed emana i provvedimenti amministrativi [❯ m4 u1] più importanti quando, in base alla legge, devono assumere la forma di un d.p.r.

esempio Il Presidente della Repubblica procede alla nomina dei sottosegretari di Stato, dei prefetti, degli ambasciatori, del Capo di Stato Maggiore ecc., all’annullamento di ufficio degli atti amministrativi, alla concessione della cittadinanza italiana e così via.

In entrambi i casi si tratta di atti governativi, o soltanto formalmente presidenziali, perché il loro contenuto viene deciso dal Governo come titolare del potere esecutivo.

Il Presidente della Repubblica ratifica i trattati internazionali nella sua funzione di rappresentanza del Paese

• Rappresentanza dell’Italia nei rapporti internazionali (art. 878 Cost.): il Presidente

della Repubblica rappresenta lo Stato italiano e in quanto tale, oltre ad accreditare e ricevere i rappresentanti diplomatici (ambasciatori, consoli, inviati straordinari ecc.), procede alla ratifica dei trattati internazionali [❯ m1 u2]. La ratifica di un trattato da parte del Capo dello Stato svolge una funzione sia interna, perché assicura un controllo sull’osservanza della Costituzione, sia esterna, in quanto garantisce il rispetto dell’accordo da parte degli altri organi dello Stato. Per consentire un controllo dei rappresentanti del popolo, però, la ratifica deve essere autorizzata con una legge del Parlamento, quando un trattato (art. 80 Cost.): • prevede arbitrati o regolamenti giudiziari nel caso di controversie internazionali; • comporta variazioni territoriali, modificazioni di leggi o oneri finanziari a carico dello Stato italiano.

esempio Un trattato con il quale lo Stato italiano cede una parte del territorio nazionale a uno Stato straniero può essere ratificato dal Presidente della Repubblica soltanto se è stato autorizzato preventivamente dal Parlamento o, in caso contrario, costituisce un alto tradimento.

Dichiarazione dello stato di guerra

• Dichiarazione dello stato di guerra (art. 879 Cost.): il Presidente ha il compito, co-

Comando delle forze armate e presidenza del Consiglio supremo di difesa

• Comando delle forze armate e presidenza del Consiglio supremo di difesa (art.

me organo supremo dello Stato, di dichiarare lo stato di guerra che, però, deve essere deliberato dal Parlamento, come organo rappresentativo dei cittadini. Al riguardo è da rilevare che il Capo dello Stato, nella qualità di garante del rifiuto della guerra [❯ m1 u2] affermato dall’articolo 11 della Costituzione («L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli…»), dovrebbe rifiutarsi di dichiarare un’eventuale guerra di aggressione approvata dal Parlamento.

879 Cost.): il Presidente della Repubblica ha il compito dal punto di vista formale di comandare le forze armate, in quanto dal punto di vista operativo le forze armate dipendono dal Governo, e di presiedere il Consiglio supremo di difesa, che è un organo formato dal Capo di Stato Maggiore delle forze armate e da alcuni ministri “tecnici” (il ministro della Difesa, il ministro degli Esteri, il ministro degli Interni ecc.). La funzione del Capo dello Stato in questa materia è una funzione di garanzia, in quanto è diretta ad assicurare l’imparzialità e l’osservanza della Costituzione da parte delle forze armate, che non devono intervenire nelle vicende politiche del Paese e devono rispettare il principio costituzionale del rifiuto della guerra.

u

2 Il Presidente della Repubblica

Rappresentanza dell’Italia nei rapporti internazionali

145

Scioglimento dei Consigli degli enti locali

• Scioglimento dei Consigli regionali e degli enti locali (art. 1261 Cost., artt. 141 ss.

Testo unico sugli enti locali): il Capo dello Stato può sciogliere gli organi elettivi degli enti locali [❯ m3 u2] nei casi previsti dalla legge.

Lo scioglimento è un atto governativo, o solo formalmente presidenziale, perché può essere emanato soltanto in seguito a una deliberazione del Consiglio dei ministri. esempio Il Governo può ordinare lo scioglimento di un Consiglio regionale o comunale per il compimento di atti contrari alla Costituzione o per ripetute e gravi violazioni di legge.

Conferimento di onorificenze

• Conferimento di onorificenze (art. 8712 Cost.): il Presidente conferisce le onorificenze della Repubblica, ma si tratta di una funzione soltanto simbolica o formale.

esempio Il Capo dello Stato attribuisce le onorificenze di “Commendatore” o di “Cavaliere del lavoro” e le medaglie al valore civile o militare.

Quali funzioni del Presidente riguardano il potere giurisdizionale? Il Presidente della Repubblica, infine, svolge alcune funzioni che riguardano la magistratura e il potere giurisdizionale.

m

Presidenza del CSM

• Presidenza del Consiglio superiore della magistratura (art. 8710 Cost.): al Presidente

della Repubblica è attribuito il compito di presiedere il Consiglio superiore della magistratura [❯ m2 u4] per garantire l’imparzialità e l’osservanza dei princìpi costituzionali da parte dei singoli giudici e della magistratura nel suo complesso.

esempio Il Presidente della Repubblica deve procedere all’indizione delle elezioni dei membri del Consiglio superiore della magistratura, alla convocazione delle riunioni, alla preparazione dell’ordine del giorno e alla direzione delle discussioni e così via.

2

Inoltre il Presidente della Repubblica, che può delegare le sue funzioni al vicepresidente eletto dallo stesso Consiglio, può disporre lo scioglimento del CSM nel caso di impossibilità di funzionamento (art. 31 l. 24 marzo 1958, n. 195). Nomina dei giudici della Corte costituzionale

Atti di clemenza individuali

• Nomina di cinque giudici della Corte costituzionale (art. 1351 Cost.): il Presidente della Repubblica deve nominare un terzo dei giudici costituzionali [❯ m2 u4].

I giudici di nomina presidenziale sono diretti ad assicurare l’indipendenza della Corte costituzionale e a garantire un equilibrio al suo interno tra i componenti di nomina giudiziaria (che sono essenzialmente tecnici o esperti del diritto) e i componenti di nomina parlamentare (che invece sono prevalentemente esponenti politici).

• Concessione della grazia e commutazione delle pene (art. 8711 Cost.): il Presidente può concedere la grazia e commutare le pene ai condannati.

Si tratta di poteri residuali che vengono riconosciuti formalmente al Capo dello Stato in quanto, nel sistema monarchico, erano prerogative personali del sovrano. La grazia è un atto di clemenza individuale, concesso su istanza o richiesta della persona condannata o di un suo prossimo congiunto, che può produrre: • il condono della pena, cioè il suo annullamento totale o parziale; • la commutazione della pena, cioè la sua sostituzione con una meno grave. L’illecito che è stato commesso però continua a essere considerato un reato e pertanto, se non è stabilito diversamente, non si estinguono le pene accessorie e le eventuali sanzioni civili o amministrative. esempio Una persona che in seguito a una condanna per un reato è stata interdetta dai pubblici uffici, anche dopo la concessione della grazia non può ricoprire incarichi pubblici.

146

Dalla grazia si distinguono l’indulto e l’amnistia, che dall’inizio degli anni Novanta del secolo scorso sono di competenza del Parlamento e non più del Presidente della Repubblica (art. 79 Cost., modificato dalla legge costituzionale 6 marzo 1992, n. 1). L’indulto è un atto di clemenza generale che produce l’estinzione o riduzione della pena per alcuni illeciti che, tuttavia, continuano a essere considerati come reati con la conseguente applicazione, se non è stato stabilito diversamente, delle pene accessorie e delle eventuali sanzioni civili o amministrative. L’amnistia, invece, è un atto di clemenza generale che ha come effetto l’estinzione di un reato, a condizione che non comporti una pena superiore a quella stabilita nel provvedimento di amnistia e non rientri nelle categorie di reati che sono esclusi dall’amnistia, per la loro gravità o per la loro pericolosità sociale. L’amnistia produce l’assoluzione di coloro che sono imputati in un processo penale e non sono stati ancora giudicati con una sentenza passata in giudicato [❯ m2 u4] o, se vi è già stata una sentenza definitiva di condanna, la cessazione di tutte le pene, principali e anche accessorie.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Il Presidente della Repubblica dispone lo scioglimento anticipato del Parlamento motivando la sua decisione con la considerazione che l’organo legislativo non sta realizzando le profonde riforme che sono necessarie per modernizzare il nostro Paese e per attuare pienamente i princìpi costituzionali in materia economica e sociale. Il Governo in carica però ritiene che la decisione sia in contrasto con la Costituzione, in quanto invade l’indirizzo politico della maggioranza, e presenta un ricorso alla Corte costituzionale contro il Capo dello Stato. Il Presidente della Repubblica resiste nel giudizio davanti alla Corte costituzionale, chiedendo il rigetto del ricorso presentato dal Governo. La tesi del ricorrente Lo scioglimento del Parlamento da parte del Presidente della Repubblica è illegittimo perché, in base alla carta costituzionale, il Capo dello Stato deve limitarsi a garantire l’osservanza della Costituzione e non può intromettersi nell’attività politica stabilendo quali riforme devono essere realizzate dalla maggioranza parlamentare.

La tesi del resistente Lo scioglimento del Parlamento da parte del Capo dello Stato è un potere presidenziale, nel senso che è rimesso alla valutazione del Presidente della Repubblica e quindi il Presidente può sciogliere legittimamente l’organo legislativo, nell’ambito della sua attività di iniziativa e di impulso, per garantire l’attuazione effettiva della Costituzione da parte delle forze politiche.

u

2 Il Presidente della Repubblica

Indulto e amnistia

147

Ripassafacile

m

Elezione

Supplenza

Presidente della Repubblica

2 Requisiti e durata della carica

148

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

u

2

149

Verificaformativa 1. Risposte multiple

7.

a è necessaria per tutti gli atti presidenziali

1.

b riguarda soltanto gli atti formalmente presidenziali

Il Presidente della Repubblica:

c riguarda soltanto gli atti sostanzialmente presidenziali

b rimane in carica per cinque anni c deve essere un deputato o un senatore

d è una condizione di efficacia degli atti presidenziali

d non è mai responsabile per gli atti compiuti

e non si applica agli atti presidenziali di iniziativa governativa

e deve avere almeno cinquanta anni di età 2.

Il Presidente della Repubblica viene eletto: a dai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato

8.

b può rifiutarsi di promulgare una legge

c dal Governo

c con la promulgazione approva una legge

m

d dal Parlamento in seduta comune e dai delegati regionali

d può obbligare il Parlamento a modificare una legge

e dalle due Camere separatamente 3.

e può rinviare una legge al Parlamento

L’elezione del Presidente della Repubblica avviene: a con voto palese

9.

a non può nominare il Presidente del Consiglio

c per appello nominale

b non può sciogliere anticipatamente il Parlamento

d con scrutinio segreto

c non può essere messo in stato di accusa dal Parlamento d non può promulgare una legge

In caso di impedimento il Presidente della Repubblica è sostituito: a dal Presidente della Camera dei deputati

5.

Durante il cosiddetto semestre bianco il Presidente della Repubblica:

b con voto di lista

e all’unanimità 4.

Il Presidente della Repubblica: a non può sospendere la promulgazione di una legge

b dai cittadini

L’ordinamento costituzionale

La controfirma ministeriale:

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte

a non può essere rieletto

2

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

e non può nominare senatori a vita 10. L’amnistia:

b dal Presidente della Corte costituzionale

a è un atto governativo

c dal Presidente del Senato

b è un atto amministrativo

d dal Presidente del Consiglio dei ministri

c è un atto presidenziale

e dal Vicepresidente della Repubblica

d è un atto di clemenza individuale

Il Capo dello Stato presiede:

e cancella il reato che è stato commesso

a il Consiglio superiore della magistratura

6.

b la Corte costituzionale

2. Vero o falso

c il Consiglio dei ministri d il Consiglio di Stato

Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta

e il Parlamento in seduta comune

1.

In caso di alto tradimento o attentato alla Costituzione il Presidente della Repubblica: a è messo in stato di accusa dalla Corte costituzionale b è messo in stato di accusa dai cittadini c è responsabile soltanto al termine del suo mandato d è giudicato dalla Corte costituzionale

150

e è giudicato dalla magistratura ordinaria

L’elezione del Presidente della Repubblica è un’elezione popolare diretta.

V

F

................................................................................................................. .................................................................................................................

2.

La carica di Capo dello Stato è incompatibile V con qualsiasi altra carica.

F

................................................................................................................. .................................................................................................................

3. del mandato presidenziale.

V

F

................................................................................................................. .................................................................................................................

Verificaformativa Il supplente ha gli stessi poteri del Presidente V della Repubblica.

2. F

................................................................................................................. .................................................................................................................

......................................................................................................

3.

5. dell’inviolabilità.

V

F

.................................................................................................................

Violazione dell’obbligo di fedeltà alla Repubblica da parte del Capo dello Stato. Atto con il quale il Governo assume la responsabilità degli atti del Presidente. ......................................................................................................

.................................................................................................................

Atto con cui il Presidente della Repubblica chiede al Parlamento il riesame di una legge.

6.

......................................................................................................

L’alto tradimento consiste in un colpo di Stato.

V

F

4.

.................................................................................................................

Organo di carattere militare presieduto dal Capo dello Stato.

.................................................................................................................

......................................................................................................

7.

Il Presidente della Repubblica nomina cinque V giudici della Corte costituzionale.

F

................................................................................................................. .................................................................................................................

8.

Il Presidente della Repubblica non può sospendere la promulgazione di una legge.

V

5.

F

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

................................................................................................................. .................................................................................................................

9.

La convocazione straordinaria delle Camere V è un atto governativo.

...................................................................................................... ......................................................................................................

F

2.

................................................................................................................. .................................................................................................................

10. Il Presidente della Repubblica può concedere V la grazia e commutare le pene.

Constitutional institution representing national unity.

Voting method employed in the election of the President of the Republic. ...................................................................................................... ......................................................................................................

F

3.

................................................................................................................. .................................................................................................................

Replacement of the President of the Republic in case he is unable to attend his duties. ...................................................................................................... ......................................................................................................

3. Lessico

4.

Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

Situazione che provoca la supplenza del Presidente della Repubblica.

Crimes for which the President of the Republic is liable. ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

......................................................................................................

Institution that judges the President of the Republic for high treason or attack on the Constitution. ...................................................................................................... ......................................................................................................

ilcaso

u

2 Il Presidente della Repubblica

4.

Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Il Presidente della Repubblica decide di sciogliere anticipatamente il Parlamento e di indire nuove elezioni in seguito al risultato di un referendum popolare che ha abrogato una legge che il Governo aveva inserito al centro del suo programma politico, ma il Governo si rifiuta di controfirmare il decreto del Capo dello Stato sostenendo che è illegittimo. 1.

L’atto di scioglimento anticipato del Parlamento è un atto presidenziale o governativo?

2.

Il rifiuto della controfirma da parte del Presidente del Consiglio dei ministri è legittimo?

3.

In che modo si può risolvere, dal punto di vista giuridico, il contrasto tra il Capo dello Stato e il Presidente del Consiglio?

151

u3

Il Governo

Prerequisiti Precisare i caratteri della repubblica parlamentare Conoscere la distinzione tra atti presidenziali e governativi Individuare la natura e l’oggetto della funzione esecutiva

Conoscenze Il ruolo costituzionale del Governo Gli organi del Governo La formazione e la crisi del Governo La responsabilità politica e giuridica dei membri del Governo I decreti legislativi e i decreti legge I regolamenti amministrativi

Abilità Distinguere l’attività di governo dall’attività amministrativa in senso stretto Descrivere la composizione del Governo Esporre il procedimento di formazione del Governo Illustrare la responsabilità giuridica e politica del Governo Esaminare i diversi atti normativi del Governo

iave Parole cohrds Keyw

152

Italiano

Inglese

Governo

Government

Presidente del Consiglio dei ministri

President of the Council of Ministers

Consiglio dei ministri

Council of Ministers

Ministri

Ministers

Responsabilità politica

Political responsibility

Obbligo di dimissioni

Obligation to resign

Responsabilità giuridica

Legal liability

Decreto legislativo

Legislative decree

Decreto legge

Decree

Regolamento amministrativo

Administrative regulation

1

Il Governo nell’ordinamento costituzionale

Tradizionalmente il Governo è a capo del potere esecutivo [❯ m1 u1] e svolge l’attività amministrativa, consistente nella realizzazione delle leggi approvate dal Parlamento. Attività amministrativa e attività di governo Lettura Il ruolo costituzionale del Governo

Nello Stato moderno, però, l’attività del Governo non è un’attività soltanto esecutiva, ma anche di iniziativa e di impulso, in quanto comprende: • l’attività amministrativa in senso stretto, rivolta a eseguire le leggi e a soddisfare concretamente i bisogni collettivi; • l’attività politica o di indirizzo politico, diretta a realizzare un programma politico nei rapporti interni e internazionali. L’attività amministrativa è esercitata dai singoli ministri, in relazione alla materia di loro competenza, mentre di regola l’attività politica viene svolta dall’intero Governo. esempio Rientrano nell’attività amministrativa in senso stretto la gestione dei servizi pubblici (istruzione, sanità, trasporti ecc.), l’adozione dei provvedimenti amministrativi, l’assunzione dei dipendenti pubblici e così via; rientrano nell’attività politica, invece, le deliberazioni di politica estera, l’approvazione dei bilanci degli enti pubblici, gli atti cosiddetti di alta amministrazione e così via.

attività amministrativa

esecuzione delle leggi e soddisfazione concreta dei bisogni pubblici

attività politica

attuazione degli obiettivi del programma politico

Governo

La composizione e i poteri del Governo

u

3 Il Governo

Nel nostro ordinamento il Governo è un organo costituzionale, in quanto è un organo indipendente e autonomo, ma è sottoposto, nell’ambito del rapporto di fiducia proprio delle forme parlamentari, al controllo politico del Parlamento.

ilcaso • Le disposizioni in materia di contratti collettivi nel pubblico impiego assegnano alcuni compiti specifici al ministro per la Funzione pubblica, ma nel Governo in carica non è stato nominato il relativo ministro senza portafoglio. Da chi devono essere svolti i compiti in esame? Composizione del Governo

Quali organi compongono il Governo? Il Governo «è composto dal Presidente del Consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri» (art. 92 Cost.). Gli organi necessari del Governo sono: • il Consiglio dei ministri; • il Presidente del Consiglio dei ministri; • i ministri. L’organizzazione e il funzionamento del Governo sono stati regolamentati dalla legge 23 agosto 1988, n. 400 che, in seguito, è stata integrata e modificata da altri provvedimenti legislativi (d.lg. 30 luglio 1999, n. 300 e 303). Il primo organo necessario del Governo è il Consiglio dei ministri.

Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei ministri ha il compito di determinare l’indirizzo politico generale del Governo e di assicurare l’unità dell’azione governativa. Il Consiglio dei ministri, o Gabinetto, è un organo collegiale, nel senso che è formato da più persone fisiche, e complesso, nel senso che è formato da più organi semplici (il Presidente del Consiglio e i singoli ministri) ciascuno con propri compiti o funzioni.

153

Attribuzioni del Consiglio dei ministri

In particolare, il Consiglio dei ministri (art. 2 l. cit.): • stabilisce la politica generale del Governo e delibera sulle questioni riguardanti l’indirizzo politico del Governo; • determina l’indirizzo generale dell’azione amministrativa; • risolve i conflitti di attribuzione, cioè gli eventuali contrasti, tra i ministri. Inoltre il Consiglio dei ministri è competente per tutti gli atti di maggiore importanza, per i quali la legge richieda una deliberazione del Consiglio o il Presidente del Consiglio ritenga opportuna una deliberazione dell’intero Governo. esempio Il Consiglio dei ministri approva il programma da presentare al Parlamento per ottenere la fiducia; decide la presentazione o il ritiro dei disegni di legge; adotta i decreti aventi forza di legge e i regolamenti governativi; decide in merito ai rapporti con le Regioni e gli enti locali; delibera gli indirizzi generali in materia di politica estera e comunitaria e i progetti di accordi e trattati internazionali e così via.

m

Funzionamento del Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei ministri si riunisce a Palazzo Chigi a Roma e ha un proprio regolamento interno, che ne disciplina l’attività. La convocazione e la fissazione dell’ordine del giorno delle riunioni del Consiglio dei ministri sono compiute dal Presidente del Consiglio, mentre le funzioni di segretario sono svolte dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio (che provvede anche alla redazione del verbale delle riunioni; art. 2 l. cit.). Le riunioni del Consiglio dei ministri non sono pubbliche, a differenza delle sedute del Parlamento, e le sue deliberazioni, che vengono adottate a maggioranza, sono vincolanti anche per i ministri assenti o dissenzienti. esempio Il ministro dell’Interno è obbligato a eseguire una decisione del Consiglio dei ministri in materia di immigrazione anche se non era presente o ha votato contro la decisione.

2

Un altro organo necessario del Governo è il Presidente del Consiglio (art. 95 Cost.). Presidente del Consiglio dei ministri

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha il compito di dirigere la politica generale del Governo e di promuovere e coordinare l’attività dei ministri, al fine di mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo. In base alla Costituzione il Presidente del Consiglio deve svolgere una funzione di “timoniere” dell’attività del Governo e di propulsione dell’azione dei singoli ministri. Questa funzione è importante soprattutto nei Governi di coalizione, formati dall’alleanza di due o più partiti politici, nei quali gli interessi particolari rischiano spesso di prevalere rispetto alle esigenze generali del Governo nel suo complesso.

154

Posizione del Presidente del Consiglio

È da notare che tra il Presidente del Consiglio e i singoli ministri, dal punto di vista giuridico, non esiste un vero e proprio rapporto gerarchico. Il Presidente del Consiglio infatti è un primus inter pares, cioè ha una prevalenza soltanto formale rispetto ai ministri (che sono nominati dal Capo dello Stato «su proposta» dello stesso Presidente), ma non è un vero e proprio “primo ministro” in quanto: • non può dare ordini ai ministri riguardo all’organizzazione o alla gestione del loro ministero, di cui sono responsabili personalmente; • non può revocare i ministri né obbligarli a dimettersi ma, se la loro attività è incompatibile con quella del Governo, può dimettersi o minacciare di dimettersi.

Attribuzioni del Presidente del Consiglio

In particolare, in base alla legge 23 agosto 1988, n. 400, il Presidente del Consiglio: • comunica al Parlamento la composizione del Governo e ogni sua eventuale modificazione successiva, chiede la fiducia al momento della costituzione del Governo e può porre la questione di fiducia su un determinato provvedimento; pone la controfirma [❯ m2 u2] sugli atti più importanti del Capo dello Stato (come • la promulgazione delle leggi e l’emanazione degli atti aventi valore di legge); • indirizza direttive politiche e amministrative ai ministri, in conformità alle deliberazioni del Consiglio dei ministri, e ne promuove e coordina l’attività amministrativa; • può ordinare la sospensione dell’adozione di un atto da parte di un ministro e sottoporlo all’esame del Consiglio dei ministri nella prima riunione successiva; può istituire comitati interministeriali, con un proprio decreto, con compiti prepa• ratori, consultivi o esecutivi rispetto all’attività del Consiglio dei ministri.

esempio Il Presidente del Consiglio può creare un comitato interministeriale di crisi per affrontare un’emergenza in materia di terrorismo.

Segretariato generale

Nella sua attività il Presidente del Consiglio dei ministri è assistito da una struttura organizzativa posta alle sue dirette dipendenze, denominata Segretariato generale della Presidenza del Consiglio e diretta da un Segretario generale, con funzioni di supporto allo svolgimento dei compiti del Presidente del Consiglio (legge 23 agosto 1988, n. 400; d.lg. 30 luglio 1999, n. 303). Sono organi necessari del Governo, infine, i singoli ministri.

Ministri

I ministri hanno il compito di partecipare alle riunioni e alle deliberazioni del Consiglio dei ministri e di dirigere il ministero o dicastero al quale sono preposti. I ministri sono allo stesso tempo:

• organi costituzionali, in quanto svolgono collegialmente funzioni politiche o di governo come membri del Consiglio dei ministri;

• organi amministrativi, in quanto esercitano individualmente funzioni esecutive come responsabili di un determinato ministero.

Ministri “politici” e “tecnici”

La legge non richiede requisiti particolari per la nomina come membri del Governo, oltre a quelli previsti per l’accesso a qualsiasi carica pubblica (il possesso della cittadinanza italiana, la maggiore età e il godimento dei diritti civili e politici). Di solito i ministri sono ministri “politici”, cioè parlamentari eletti dai cittadini, ma in alcuni casi possono essere anche ministri “tecnici”, cioè esperti in un dato settore. esempio In un Governo può essere nominato come ministro della Salute un ricercatore universitario o come ministro dell’Economia l’ex governatore della Banca d’Italia.

Ministri ad interim

u

3 Il Governo

esempio Come organi costituzionali i ministri concorrono alla formazione e alla realizzazione del programma governativo, preparano i disegni di legge, controfirmano gli atti presidenziali nelle materie che li riguardano e così via; come organi amministrativi, invece, i ministri hanno la rappresentanza esterna del ministero verso i terzi, predispongono circolari, istruzioni e ordini di servizio, emanano i provvedimenti e gli atti amministrativi più importanti e così via.

Una figura particolare sono i ministri ad interim: si tratta di membri del Governo ai quali viene affidata, con un decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio, la reggenza di un altro ministero (art. 94 l. cit.). Di solito l’interim di un ministero viene affidato al Presidente del Consiglio o a un altro ministro per coprire un ministero vacante (in seguito alla morte, alle dimissioni o alla decadenza dal suo incarico del ministro) ed è soltanto temporaneo; in alcuni casi, invece, è dovuto a motivi politici e può essere anche permanente. esempio In seguito alle dimissioni del ministro della Giustizia l’interim del ministero viene assegnato, in attesa della nomina del nuovo ministro, al ministro dell’Interno oppure al momento della costituzione del nuovo esecutivo il Presidente del Consiglio dei ministri assume l’interim della Difesa.

Consiglio dei ministri organi necessari

Governo

Presidente del Consiglio dei ministri

ministri

155

Quali sono gli organi non necessari? Un Governo può essere formato anche da organi non necessari o eventuali, che sono: • il vicepresidente del Consiglio; • i ministri senza portafoglio; • i sottosegretari di Stato; • i commissari straordinari. Vicepresidente del Consiglio

Il Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, può attribuire l’incarico di vicepresidente o vicepresidenti del Consiglio a uno o più ministri. Il compito più importante del vicepresidente del Consiglio (o, se sono più di uno, di quello più anziano) consiste nella supplenza del Presidente del Consiglio, cioè di sostituirlo in caso di assenza o di impedimento temporaneo (art. 8 l. cit.). Se in un Governo non è stato nominato il vicepresidente, e il Presidente del Consiglio non ha disposto diversamente, la supplenza è attribuita al ministro più anziano. esempio Il Presidente del Consiglio dei ministri può nominare come vicepresidente del Consiglio il ministro degli Affari esteri o il ministro dell’Interno.

m

Ministri senza portafoglio

2

I ministri senza portafoglio sono ministri che non sono posti a capo di un ministero e svolgono soltanto funzioni di natura politica o tecnica. Come organi politici i ministri senza portafoglio partecipano con diritto di voto alle riunioni del Consiglio dei ministri e sono responsabili collegialmente, insieme al Presidente del Consiglio e agli altri ministri, delle relative deliberazioni. A differenza dei ministeri, il cui numero e le cui attribuzioni sono stabiliti dalla legge (art. 95 Cost.), i ministri senza portafoglio sono decisi da ogni Governo e di solito vengono preposti alla direzione di un dipartimento presso la Presidenza del Consiglio. esempio Negli ultimi esecutivi sono stati nominati come ministri senza portafoglio il ministro per i Rapporti con il Parlamento, il ministro per la Semplificazione e la Pubblica amministrazione e il ministro per gli Affari regionali.

I ministri senza portafoglio possono essere nominati, al momento della costituzione del Governo o in seguito, con un decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio e svolgono le funzioni delegate loro, dopo avere sentito il Consiglio dei ministri, dal Presidente del Consiglio (art. 9 l. cit.). Al riguardo è previsto che: • se una legge assegna alcune funzioni specifiche a un ministro senza portafoglio che non è stato nominato nell’esecutivo in carica, queste funzioni sono attribuite al Presidente del Consiglio che, a sua volta, può delegarle a un altro ministro; • il Presidente del Consiglio, sentito il Consiglio dei ministri, può sempre conferire incarichi speciali e a tempo determinato ad alcuni ministri.

lasoluzione • Le funzioni spettanti per legge a un ministro senza portafoglio si intendono attribuite, nel caso di mancata nomina del ministro, al Presidente del Consiglio dei ministri.

Sottosegretari

Altri organi non necessari del Governo, ma di nomina frequente, sono i sottosegretari: si tratta di organi ausiliari di un ministro che vengono nominati con un decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio e di concerto con il ministro interessato (art. 10 l. cit.). I sottosegretari, che prima di entrare in carica devono prestare giuramento «nelle mani» del Presidente del Consiglio, sono assegnati a un singolo ministero ed esercitano i compiti stabiliti dalla legge o delegati con un decreto ministeriale. La delega ai sottosegretari può avere come oggetto funzioni di natura amministrativa o anche, in alcuni casi, di natura politica. esempio Un sottosegretario può essere incaricato di curare alcuni aspetti specifici relativi all’organizzazione di un ministero (come il personale o gli investimenti e la ricerca); di rispondere alle interrogazioni e alle interpellanze parlamentari in base alle indicazioni ricevute dal ministro; di intervenire in rappresentanza del Governo alle sedute delle Camere o alle riunioni delle commissioni parlamentari e così via.

156

In base alla legge, i sottosegretari: • non possono partecipare alle riunioni del Consiglio dei ministri; • sono organi di fiducia del ministro e la cessazione per qualsiasi causa dell’incarico del ministro produce anche, automaticamente, la cessazione del loro incarico.

esempio Le dimissioni del Governo o del ministro al quale sono stati assegnati comporta anche le dimissioni del sottosegretario o dei sottosegretari.

L’ultimo organo eventuale del Governo è costituito dai commissari straordinari. Commissari straordinari

I commissari straordinari del Governo, in precedenza chiamati anche alti commissari o semplicemente commissari, sono incaricati di realizzare alcuni obiettivi specifici o di assicurare il coordinamento tra diverse amministrazioni (art. 11 l. cit.). esempio Negli anni passati sono stati creati alcuni commissari straordinari per la ricostruzione delle zone terremotate, mentre più di recente è stato istituito un commissario straordinario per il coordinamento della lotta contro la mafia.

La nomina è disposta con un decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, che stabilisce i compiti e la dotazione che vengono assegnati al commissario. esempio Il decreto di nomina deve contenere l’indicazione dell’oggetto e della durata dell’incarico, l’individuazione del personale e delle risorse finanziarie ecc.

organi eventuali

vicepresidente del Consiglio dei ministri

iu i r un

iorno

Governo

ministri senza portafoglio

u

3 Il Governo

Approfondimento Gli altri organi del Governo

L’incarico deve essere conferito a tempo determinato ma, se necessario, può essere prorogato anche più volte; inoltre, per garantire un controllo politico sul loro operato, il Presidente del Consiglio o un ministro da lui delegato deve presentare una relazione periodica al Parlamento sui risultati della attività dei commissari straordinari. I commissari straordinari, che cessano dall’esercizio delle loro funzioni con la scadenza del termine previsto nell’atto di nomina o quando hanno compiuto l’incarico assegnato, possono partecipare senza diritto di voto alle riunioni del Consiglio dei ministri in cui vengono trattate questioni di loro competenza.

sottosegretari

commissari straordinari

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto In seguito a un contrasto tra il ministro dell’Interno e il ministro della Giustizia in merito all’estradizione di un cittadino straniero, accusato di avere commesso un reato all’estero, il Consiglio dei ministri annulla il provvedimento che è stato emanato dal ministro dell’Interno e dichiara che è competente a decidere sull’estradizione il ministro della Giustizia. Il ministro dell’Interno però ritiene che l’annullamento sia illegittimo e presenta un ricorso alla Corte costituzionale, nei confronti del Consiglio dei ministri, per conflitto di attribuzione. La tesi del ricorrente Il conflitto di competenza tra due ministri, che sono organi costituzionali, è un contrasto tra “poteri dello

Stato” e, in quanto tale, deve essere deciso dalla Corte costituzionale; la decisione del Consiglio dei ministri, pertanto, è illegittima.

La tesi del resistente L’annullamento del provvedimento emanato dal ministro è legittimo, in quanto la legge che ne disciplina le funzioni assegna espressamente al Consiglio dei ministri la risoluzione di eventuali conflitti che possono sorgere tra i membri del Governo.

157

2

La formazione e la crisi di governo

ilcaso • Dopo avere prestato giuramento davanti al Capo dello Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri emana un decreto con il quale dispone l’immediata sostituzione di tutti i dirigenti dei ministeri. Il provvedimento del Governo è legittimo dal punto di vista costituzionale?

m

Procedimento di formazione del Governo

Presentazione delle dimissioni

Quali sono le fasi previste per la formazione di un Governo? La nostra Costituzione non disciplina il procedimento di formazione del Governo, ma si limita a stabilire che il Presidente della Repubblica «nomina il Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri» (art. 922 Cost.). Di fatto, però, la formazione dell’esecutivo è regolata da una prassi costituzionale, che si è affermata nel corso degli anni (dal 1947 a oggi, infatti, vi sono stati oltre sessanta Governi). Formalmente una crisi di governo si apre con la presentazione delle dimissioni, da parte del Presidente del Consiglio in carica, al Presidente della Repubblica. esempio Il Governo in carica si dimette al termine della legislatura oppure in seguito al voto di sfiducia da parte del Parlamento.

2

Di solito il Capo dello Stato accetta le dimissioni del Governo, ma «con riserva». Accettazione delle dimissioni «con riserva»

La prassi della accettazione con riserva è giustificata dal fatto che, se non è possibile formare un nuovo esecutivo, il Capo dello Stato prima di sciogliere il Parlamento può invitare il Governo dimissionario a presentarsi di nuovo davanti alle Camere per verificare se effettivamente non esiste più una maggioranza politica disposta a sostenerlo. In ogni caso il Governo dimissionario rimane in carica fino all’insediamento di quello successivo, ma soltanto per gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione (cosiddetta prorogatio o continuazione dei poteri). esempio Il Governo dimissionario deve occuparsi degli interventi a favore delle popolazioni colpite da una calamità naturale e della gestione dei servizi pubblici.

Consultazioni del Capo dello Stato

In seguito alle dimissioni del Governo, il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni, cioè alla convocazione al Quirinale di alcune personalità di rilievo (gli ex Presidenti della Repubblica e i Presidenti delle due Camere) e dei principali esponenti politici (i presidenti dei gruppi parlamentari e i segretari dei partiti). Le consultazioni hanno la funzione di conoscere gli orientamenti delle forze politiche, cioè la maggioranza o le maggioranze di governo che si possono formare.

Mandato esplorativo

Se al termine delle consultazioni la situazione politica non è ancora chiara, il Capo dello Stato può attribuire un mandato esplorativo a una persona di fiducia, incaricandola di procedere a incontri privati con le forze politiche e di riferirgli i risultati. esempio Il Capo dello Stato può affidare il mandato esplorativo al Presidente di una delle Camere o a un ex Presidente della Repubblica.

Incarico di formare il Governo

Al termine delle consultazioni il Capo dello Stato, in base alle indicazioni dei diversi partiti politici, conferisce l’incarico di formare il Governo a una determinata persona. L’incarico da parte del Presidente della Repubblica non può essere condizionato o limitato, nel senso che il Capo dello Stato non può “fare politica” e stabilire la composizione del nuovo esecutivo. esempio Il Capo dello Stato non può assegnare l’incarico di formare il Governo precisando che l’esecutivo deve comprendere un dato partito politico oppure che deve escludere un altro partito.

158

Di solito il Presidente incaricato accetta l’incarico «con riserva» e, a sua volta, procede a una serie di incontri privati o non ufficiali con i partiti politici per concordare il programma del nuovo esecutivo e la lista dei ministri. Al termine di questi incontri, il Presidente incaricato si reca dal Presidente della Repubblica e scioglie la riserva, rinunciando o accettando l’incarico. Se la persona designata rinuncia all’incarico, perché non riesce a formare una maggioranza, il Presidente della Repubblica può affidare l’incarico a un’altra persona oppure può ordinare lo scioglimento anticipato del Parlamento e indire le elezioni. Se la persona designata accetta l’incarico, invece, il Capo dello Stato procede alla nomina del Presidente del Consiglio e dei ministri. In base alla legge, il decreto di nomina del Governo deve essere controfirmato dal nuovo Presidente del Consiglio, insieme al decreto di accettazione delle dimissioni del Governo precedente (art. 12 l. 23 agosto 1988, n. 400).

Giuramento del Governo

Dal punto di vista formale il Governo entra in carica con il giuramento che il Presidente del Consiglio e i ministri devono fare, subito dopo la nomina, «nelle mani» del Presidente della Repubblica (art. 93 Cost.), cioè davanti al Capo dello Stato. La formula del giuramento è la seguente: «Giuro di essere fedele alla Repubblica, di osservarne lealmente la Costituzione e le leggi e di esercitare le mie funzioni nell’interesse esclusivo della Nazione» (art. 13 l. 23 agosto 1988, n. 400)

Il giuramento dei ministri va fatto davanti al Capo dello Stato

Richiesta della fiducia

Approfondimento I Governi della Repubblica italiana

Esposizione del programma

Dopo avere prestato il giuramento, il nuovo Governo può compiere soltanto gli atti urgenti e gli atti di ordinaria amministrazione e deve presentarsi entro dieci giorni davanti al Parlamento per richiedere la fiducia (art. 943 Cost.).

lasoluzione • Il provvedimento del Presidente del Consiglio non è legittimo, in quanto il Governo è entrato già in carica ma, fino alla concessione della fiducia, può compiere soltanto atti urgenti o di ordinaria amministrazione.

u

3 Il Governo

Accettazione dell’incarico «con riserva»

Come si sviluppa il rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento? Per ottenere la fiducia del Parlamento il Presidente del Consiglio dei ministri deve esporre a ciascuna Camera il programma politico che si impegna a realizzare, indicando gli obiettivi che si propone di raggiungere e i mezzi che intende impiegare. esempio Nel programma possono essere indicati come obiettivi prioritari dell’azione del Governo la lotta all’immigrazione clandestina e la riduzione della disoccupazione da realizzarsi, rispettivamente, mediante un aumento dei controlli alle frontiere e degli incentivi a favore delle imprese che procedano a nuove assunzioni.

Dopo l’esposizione del programma da parte del Presidente del Consiglio dei ministri, e la discussione sul suo contenuto, i parlamentari che sostengono la maggioranza presentano una mozione motivata di fiducia nei confronti del Governo. Mozione di fiducia

La mozione di fiducia è un atto parlamentare, presentato dai partiti politici della maggioranza, con il quale si esprime la volontà di concedere la fiducia al nuovo Governo. Ciascuna Camera deve votare la fiducia al Governo con voto palese e a maggioranza semplice, cioè con la maggioranza dei presenti alla votazione che rappresentino almeno la maggioranza dei componenti della Camera (art. 643 Cost.). Se entrambe le Camere concedono la fiducia, il nuovo Governo inizia a esercitare in modo pieno tutti i suoi poteri e può compiere qualsiasi atto, anche non urgente o di straordinaria amministrazione. Se anche soltanto una delle due Camere rifiuta la fiducia, però, l’esecutivo in carica è obbligato a dimettersi e si apre una nuova crisi politica.

159

Formazione del Governo consultazioni del Presidente della Repubblica

dimissioni del Governo in carica

scioglimento anticipato delle Camere da parte del Capo dello Stato e indizione delle elezioni

NO

la crisi di Governo è risolvibile politicamente

SÌ

m

conferimento dell’incarico di formare il Governo

2

SÌ scioglimento della riserva e accettazione dell’incarico

accettazione con riserva dell’incarico e verifica della possibilità di formare il Governo da parte del Presidente designato

nomina del Presidente del Consiglio da parte del Presidente della Repubblica

nomina dei ministri da parte del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio

giuramento del Governo davanti al Presidente della Repubblica e Governo formalmente in carica

presentazione del Governo in Parlamento e richiesta della fiducia sul programma

voto di fiducia al Governo da parte di entrambe le Camere

il Governo decade e deve presentare le dimissioni

160

il Governo già in carica entra nel pieno dei suoi poteri

NO

rinuncia all’incarico

Crisi di governo

Nella forma di governo parlamentare [❯ m1 u1], adottata dall’Assemblea costituente, il Governo deve ottenere all’inizio del suo incarico la fiducia del Parlamento e può rimanere in carica soltanto se e fino a quando conserva tale fiducia. La Costituzione però, per evitare crisi di governo troppo frequenti, dispone che il voto contrario su una proposta governativa, da parte di una o di entrambe le Camere, non comporta l’obbligo di dimissioni del Governo (art. 944 Cost.). esempio La mancata approvazione di un disegno di legge o la mancata conversione in legge di un decreto legge non dà luogo a una sfiducia implicita o indiretta nei confronti dell’esecutivo, ma il Governo potrebbe dimettersi se li ritiene fondamentali per realizzare il suo programma politico.

Il Governo ha l’obbligo di presentare le dimissioni, invece, se la Camera dei deputati o il Senato approva una mozione di sfiducia nei suoi confronti (art. 941, 5 Cost.). Mozione di sfiducia

La mozione di sfiducia è un atto parlamentare, presentato dai partiti politici all’opposizione, con il quale si dichiara la volontà di revocare la fiducia al Governo in carica. L’eventuale mozione di sfiducia è sottoposta a regole molto dettagliate, in quanto:

• deve essere motivata; • deve essere sottoscritta da almeno un decimo dei componenti di una Camera; • non può essere discussa e votata prima di tre giorni dalla sua presentazione; • deve essere votata per appello nominale, cioè con uno scrutinio palese.

Questione di fiducia

La questione di fiducia si verifica quando il Governo subordina la sua permanenza in carica all’approvazione di un provvedimento specifico, in quanto dichiara che si dimetterà se il provvedimento non verrà approvato dal Parlamento. esempio Il Governo può porre la questione di fiducia sulla conversione in legge di un decreto legge in materia di ordine pubblico o sull’approvazione di un disegno di legge in materia pensionistica.

u

3 Il Governo

Queste regole sono dirette a favorire la stabilità governativa e a impedire che l’opposizione possa compiere vere e proprie “imboscate”, provocando una crisi di governo con votazioni a sorpresa o con voto segreto. Nel nostro ordinamento invece non è necessario che, per aprire una crisi di governo, le opposizioni riescano ad accordarsi preventivamente su una maggioranza politica alternativa a quella esistente e sul nominativo del nuovo Presidente del Consiglio (cosiddetta sfiducia costruttiva). Dalla mozione di fiducia o di sfiducia si distingue la cosiddetta questione di fiducia.

L’istituto in esame, previsto inizialmente soltanto nei regolamenti parlamentari, è stato disciplinato in seguito dalla legge n. 400 del 23 agosto 1988, a norma della quale la «iniziativa del Presidente del Consiglio dei ministri di porre la questione di fiducia» è sottoposta alla deliberazione del Consiglio dei ministri (art. 22 l. cit.). È da notare che la questione di fiducia produce la decadenza automatica di tutti gli eventuali emendamenti e la votazione del provvedimento nel suo testo originario. esempio Se il Governo pone la questione di fiducia sulla legge di bilancio, gli emendamenti presentati dai partiti dell’opposizione decadono e si procede all’esame e alla successiva votazione del disegno di legge presentato dal Governo.

La questione di fiducia consente al Governo di “chiamare all’appello” le forze che lo sostengono, considerando anche che la votazione sul provvedimento sul quale è stata posta la fiducia deve avvenire con uno scrutinio palese, ma lo espone al rischio di dovere dimettersi se il Parlamento rifiuta l’approvazione del provvedimento. Al riguardo però è da notare che il ricorso eccessivo alla questione di fiducia è un sintomo di debolezza dell’esecutivo, in quanto dimostra che il Governo in carica si basa su una maggioranza instabile e divisa, ed è poco rispettoso del principio della sovranità popolare, perché riduce il dibattito e il confronto parlamentare.

161

Crisi parlamentari ed extraparlamentari

Le crisi di governo di cui abbiamo parlato fino a questo momento sono crisi parlamentari, in quanto sono provocate da un voto di sfiducia del Parlamento. Di fatto, però, quasi tutte le crisi governative che si sono verificate in Italia sono state crisi extraparlamentari, che si verificano quando il Governo si dimette di sua iniziativa, senza o meglio prima di un voto formale di sfiducia da parte del Parlamento, in seguito al venire meno dell’accordo tra i partiti politici che lo sostengono. Il Capo dello Stato, tuttavia, può respingere le dimissioni del Governo e invitarlo a presentarsi in Parlamento, per verificare se è venuto meno il rapporto di fiducia. In base a una prassi costituzionale infine il Governo, che deve avere la fiducia del Parlamento in carica, si dimette dopo le elezioni che si svolgono al termine della legislatura [❯ m2 u1] o in seguito allo scioglimento anticipato delle Camere. Anche in questo caso, però, il Capo dello Stato può respingere le dimissioni e invitare il Governo a presentarsi davanti al Parlamento, per chiedere l’eventuale conferma della fiducia alle nuove Camere.

m

rapporto di fiducia tra Governo e Parlamento

mozione di fiducia

• atto parlamentare della maggioranza • al momento della costituzione del nuovo Governo • sul programma del Governo

mozione di sfiducia

• atto parlamentare dell’opposizione • durante la vita del Governo • sulla attività del Governo

questione di fiducia

• atto governativo • durante la vita del Governo • su un provvedimento determinato

2 Diritto in

r ti

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il Presidente del Consiglio pone la questione di fiducia sul disegno di legge del bilancio, perché in sede parlamentare sono emersi forti contrasti sull’approvazione del piano finanziario presentato dal Governo, ma il disegno di legge, dopo essere stato approvato dal Senato, viene respinto dalla Camera dei deputati. Il Governo però non si dimette, nonostante il voto contrario del Parlamento, e i partiti dell’opposizione chiedono al Presidente della Repubblica di intervenire per garantire il rispetto della Costituzione.

La decisione A tuo parere, il Presidente della Repubblica può revocare il Governo in carica?

3

La responsabilità dei membri del Governo

ilcaso • Un partito dell’opposizione presenta una mozione di sfiducia nei confronti del ministro della Giustizia, accusato di indebite ingerenze nell’attività di alcuni magistrati. L’approvazione della mozione di sfiducia da parte di una Camera obbliga l’intero Governo a dimettersi?

162

Il Presidente del Consiglio e i singoli ministri sono responsabili, dal punto di vista politico e giuridico, per gli atti compiuti nell’esercizio delle loro funzioni.

In che cosa consiste la responsabilità politica? Responsabilità politica

I membri del Governo sono responsabili politicamente nei confronti del Parlamento, e quindi indirettamente del corpo elettorale, nel senso che devono ottenere all’inizio e mantenere in seguito la fiducia di entrambe le Camere. Più precisamente: • il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo; • i singoli ministri sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti del ministero che dirigono. L’attività del Governo infatti è sottoposta alla valutazione del Parlamento, che può giudicarne l’opportunità politica e l’idoneità a raggiungere gli obiettivi indicati nel programma in base al quale ha ottenuto la fiducia (art. 95 Cost.). esempio Il Presidente del Consiglio è responsabile per il mancato raggiungimento dei risultati politici (come il controllo dell’inflazione o la lotta alla disoccupazione), mentre il ministro dell’Interno è responsabile con gli altri ministri per l’adozione di un regolamento governativo in materia di immigrazione e di persona per le azioni o le omissioni riguardanti il suo ministero (come l’arresto di alcuni manifestanti o il mancato controllo di alcune persone sospette).

lasoluzione • Il voto di sfiducia obbliga il ministro a dimettersi, in quanto è venuto meno il rapporto fiduciario nei suoi confronti, ma il Governo non è obbligato a dimettersi. Presidente del Consiglio dei ministri

responsabilità politica ministri

• personalmente per la politica generale del Governo

• collegialmente per gli atti del Governo • individualmente per gli atti del proprio ministero

u

3 Il Governo

L’eventuale sanzione collegata alla responsabilità politica dei membri del Governo è costituita dall’obbligo di dimissioni in quanto: • la sfiducia al Governo o al Presidente del Consiglio comporta l’obbligo di dimissioni dell’intero Consiglio dei ministri; • la sfiducia nei confronti di un ministro o di più ministri provoca l’obbligo di dimissioni del ministro o dei ministri sfiduciati, ma può risolversi in un semplice rimpasto ministeriale, cioè con la loro sostituzione con un altro o con altri ministri.

... e la responsabilità giuridica? Responsabilità giuridica

I membri del Governo sono responsabili giuridicamente, nel senso che rispondono per gli eventuali illeciti commessi nell’esercizio della loro attività. La responsabilità del Presidente del Consiglio e dei singoli ministri si distingue in: • responsabilità civile; • responsabilità amministrativa; • responsabilità penale.

Responsabilità civile

La responsabilità civile, per la quale è competente la magistratura ordinaria [❯ m2 u4], si verifica quando i membri del Governo provocano un danno ingiusto a terzi e consiste, di regola, nell’obbligo di risarcimento dei danni causati ad altre persone. Al riguardo la Costituzione stabilisce che tutti i pubblici funzionari sono responsabili per gli atti compiuti «in violazione di diritti» e che la responsabilità civile dei funzionari pubblici si estende anche allo Stato (art. 28 Cost.). In base a queste disposizioni, pertanto, il danneggiato può pretendere direttamente dallo Stato il risarcimento dei danni e poi lo Stato, a sua volta, potrà agire in via di rivalsa nei confronti del ministro al quale sia imputabile il danno. esempio Una persona, che è stata investita da un automezzo militare e ha riportato un’invalidità permanente, può rivolgersi al giudice e chiedere il risarcimento dei danni che ha subìto allo Stato oppure al ministro della Difesa.

163

Responsabilità amministrativa

La responsabilità amministrativa, per la quale è competente la magistratura contabile [❯ m2 u4] (cioè la Corte dei conti), si verifica quando il Presidente del Consiglio o i ministri provocano un pregiudizio economico a carico dello Stato e dà luogo all’obbligo di risarcimento dei danni causati allo Stato. esempio Lo Stato può pretendere il risarcimento dei danni patrimoniali da un ministro che ha utilizzato impropriamente alcuni fondi pubblici, di cui aveva la disponibilità.

Responsabilità penale

La responsabilità penale, infine, riguarda i reati commessi dal Presidente del Consiglio e dai singoli ministri. La responsabilità in esame è disciplinata in modo diverso per i reati ministeriali, cioè per gli illeciti penali compiuti come membri del Governo, e per i reati comuni, cioè per gli illeciti penali compiuti come privati cittadini. esempio Costituiscono reati ministeriali la corruzione (consistente nel ricevere o nell’accettare la promessa di denaro o di un’altra utilità per compiere oppure per non compiere atti del proprio ufficio) e l’abuso di ufficio (consistente nel procurare a sé o ad altri un vantaggio ingiusto o nell’arrecare ad altri un danno ingiusto violando norme giuridiche o compiendo un atto del proprio ufficio); sono reati comuni,

Presidente del Consiglio dei Ministri

m

responsabilità giuridica

2

ministri

Reati ministeriali

Autorizzazione a procedere

• civile: per i danni causati a terzi • amministrativa: per i danni causati allo Stato • penale: per i reati commessi

C’è differenza tra reati ministeriali e reati comuni? Per i reati ministeriali i componenti del Governo sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria ma, anche se sono cessati dalla loro carica, soltanto in seguito a un’autorizzazione a procedere da una parte di una Camera (art. 96 Cost.). In base alla legge costituzionale n. 1 del 16 gennaio 1989 l’autorizzazione: • è di competenza della Camera di appartenenza o, se i membri del Governo non sono parlamentari o appartengono a Camere diverse, del Senato; è • preceduta dagli accertamenti svolti da un collegio di tre magistrati, estratti a sorte periodicamente con le modalità stabilite dalla legge. Dopo avere compiuto le indagini preliminari sui fatti denunciati e avere sentito il pubblico ministero, il cosiddetto “tribunale dei ministri” può (art. 8 l. cit.): • archiviare l’accusa, con un decreto non impugnabile, quando ritiene che non vi siano sufficienti indizi di colpevolezza; • chiedere l’autorizzazione a procedere e trasmettere gli atti, con una relazione motivata, al Presidente della Camera competente a concedere l’autorizzazione. A sua volta la Camera, in seguito a una relazione scritta della giunta per le autorizzazioni a procedere [❯ m2 u1], può (art. 9 l. cit.): • concedere l’autorizzazione a procedere; • negare l’autorizzazione a procedere, ma soltanto a maggioranza assoluta dei suoi componenti, se ritiene che i membri del Governo abbiano agito «per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante ovvero per il perseguimento di un preminente interesse pubblico». È evidente però che questa valutazione, che la stessa legge qualifica come «insindacabile», è un giudizio di carattere politico e può dare luogo, di fatto, ad abusi. esempio La Camera può ritenere che il ministro della Giustizia, accusato di avere favorito un’impresa nella costruzione di un nuovo carcere, abbia agito per tutelare la sicurezza nazionale.

La corruzione rientra nei reati ministeriali

164

reati ministeriali

collegio di magistrati

SÌ

esistenza di sufficienti indizi di colpevolezza

richiesta alla Camera dell’autorizzazione a procedere

NO

archiviazione dell’accusa

Camera di appartenenza o Senato

a maggioranza assoluta (nei casi previsti dalla legge)

rifiuto dell’autorizzazione a procedere

Reati comuni

Per quanto riguarda i reati comuni, invece, il Presidente del Consiglio e i ministri sono sottoposti alle regole comuni. esempio Non è necessaria l’autorizzazione per procedere nei confronti di un membro del Governo accusato di avere commesso una rapina o un omicidio.

iu i r un

iorno

u

3 Il Governo

concessione dell’autorizzazione a procedere

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un pubblico ministero, che sta indagando su alcuni militari italiani che sono morti in missione all’estero a causa dell’impiego di materiali pericolosi per la salute, chiede l’autorizzazione per rinviare a giudizio il ministro della Difesa; in seguito agli accertamenti compiuti, il collegio dei magistrati incaricato di esaminare la richiesta chiede al Parlamento l’autorizzazione a procedere, ma il Senato rifiuta l’autorizzazione sostenendo che il ministro ha agito per il «perseguimento di un preminente interesse pubblico». Il pubblico ministero ritiene che il rifiuto da parte del Senato sia illegittimo e presenta un ricorso per conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale.

La tesi del resistente In base alla legge una Camera può rifiutare l’autorizzazione a procedere nei confronti di un membro del Governo senza dovere precisare il contenuto dell’interesse pubblico per la cui realizzazione ha agito il ministro, che nel caso in esame è coperto dal segreto di Stato in quanto riguarda la difesa militare.

La tesi del ricorrente Il rifiuto di concedere l’autorizzazione a procedere è illegittimo, perché il Senato ha motivato il rifiuto sulla base di un interesse pubblico superiore che avrebbe giustificato l’azione del ministro, ma non ha indicato la natura dell’interesse in esame.

165

4

La funzione normativa del Governo

ilcaso • La maggioranza parlamentare incarica il Governo di emanare un decreto legislativo in materia di riforma pensionistica, senza indicare il termine entro il quale l’esecutivo deve esercitare il potere delegato, ma l’opposizione sostiene che la delega è illegittima sotto il profilo costituzionale. La contestazione dell’opposizione è fondata?

m

Funzione normativa del Governo

2

Con quali atti si sviluppa la funzione normativa del Governo? Al Governo, che è il titolare della funzione esecutiva, è riconosciuta anche una funzione normativa, consistente nel potere di emanare alcuni atti normativi. Gli atti con contenuto normativo del Governo si distinguono in: • atti normativi primari, che hanno lo stesso valore di una legge e sono i decreti legislativi e i decreti legge; • atti normativi secondari, che hanno un valore inferiore a una legge e sono i regolamenti amministrativi. Quali caratteristiche ha un decreto legislativo?

Decreto legislativo

Il decreto legislativo, o delegato, è un atto avente forza di legge emanato dal Governo in base a una delega da parte del Parlamento. In base alla Costituzione:

• «l’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di princìpi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti» (art. 76 Cost.); • «il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria» (art. 771 Cost.). Legge di delegazione

Di regola, quindi, l’esercizio del potere legislativo da parte del Governo presuppone una legge di delegazione da parte del Parlamento, che assume l’iniziativa di concedere al Governo l’esercizio della funzione legislativa. È da notare che la legge di delegazione deve essere approvata con il procedimento ordinario [❯ m2 u1], in quanto non è consentito il ricorso al procedimento decentrato, cioè il ricorso alle commissioni in sede deliberante (art. 724 Cost.).

Revocabilità della delega

Con la legge-delega il Parlamento attribuisce al Governo l’esercizio di un potere di cui rimane l’esclusivo titolare: in qualsiasi momento pertanto è ammissibile la revoca della delega, senza necessità di motivazione e anche in modo tacito con l’emanazione di una legge successiva incompatibile con quella di delegazione. esempio Il Parlamento delega il Governo a emanare norme in materia di riforma sanitaria e, in seguito, approva una legge con la quale disciplina l’intera materia.

Oggetto della delega

Di solito la delega riguarda materie tecniche oppure materie molto ampie, che richiedono una disciplina specialistica oppure complessa. esempio La delega può riguardare l’emanazione di un provvedimento sull’uso di sostanze coloranti nei prodotti alimentari oppure l’emanazione di un nuovo codice della strada.

Limiti della delega

166

Per evitare un’ingerenza eccessiva dell’esecutivo nell’esercizio del potere legislativo, sono stati stabiliti precisi limiti alla delegazione riguardanti (art. 76 Cost.): • la competenza: la funzione legislativa può essere delegata soltanto al Governo; • le finalità: nella delega devono essere stabiliti i princìpi e i criteri direttivi che il Governo deve osservare nell’emanazione del decreto o dei decreti delegati; il • contenuto: la delega deve indicare con precisione l’oggetto o gli oggetti a cui si riferisce e non può riguardare uno o più oggetti del tutto generici o indeterminati;

• il tempo: la delega può essere conferita soltanto per un tempo limitato e deve contenere un termine massimo entro il quale il Governo deve esercitare la delega, a pena di decadenza, ed emanare il decreto o i decreti delegati.

lasoluzione • La contestazione dell’opposizione parlamentare è fondata sotto il profilo costituzionale, in quanto nella legge di delegazione deve essere indicato necessariamente un termine entro il quale il Governo deve emanare il decreto o i decreti legislativi. Se il termine della delega legislativa è superiore a due anni, inoltre, il Governo deve chiedere al Parlamento il parere sullo schema del decreto o dei decreti delegati che intende emanare, trasmettendolo alle commissioni competenti per materia. L’inosservanza di questi limiti previsti dalla Costituzione rende illegittima costituzionalmente la legge di delegazione del Parlamento e l’illegittimità può essere dichiarata dalla Corte costituzionale [❯ m2 u4]. Il decreto delegato emanato dal Governo in base alla legge di delegazione è un atto normativo equiparato a una legge ordinaria e in quanto tale: • è subordinato alla Costituzione; • può modificare o abrogare atti legislativi anteriori, a esclusione però della legge di delegazione (che è la fonte del potere normativo del Governo). Se l’atto che viene emanato dal Governo non osserva i limiti contenuti nella legge di delegazione, pertanto, il decreto legislativo vìola l’articolo 76 della Costituzione e può essere dichiarato illegittimo costituzionalmente dalla Corte costituzionale [❯ m2 u4]. esempio È illegittima una delega legislativa al Presidente del Consiglio o a uno o più ministri oppure una delega che riguarda genericamente le “materie più urgenti” o le “riforme istituzionali” o, ancora, una delega al Governo “nel termine strettamente necessario”, “entro breve tempo” o “quanto prima”; è illegittimo un decreto delegato che venga emanato da un ministro oppure che non osservi i princìpi e i criteri direttivi indicati nella legge di delegazione o, ancora, che venga emanato in una materia diversa o dopo il termine previsto.

Inammissibilità di una delega in bianco

Di regola la delega al Governo non può essere una delega in bianco, cioè non può attribuire all’esecutivo pieni poteri in materia; in caso di guerra, però, il Parlamento può delegare eccezionalmente al Governo tutti i «poteri necessari» (art. 78 Cost.).

Forma del decreto legislativo

I decreti legislativi devono essere deliberati dal Consiglio dei ministri e devono essere emanati con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2], controårmato dal Presidente del Consiglio dei ministri e dal ministro o dai ministri proponenti. Come abbiamo visto, l’emanazione di un decreto legislativo è un atto governativo [❯ m2 u2] o soltanto formalmente presidenziale, nel senso che il Capo dello Stato può chiedere un riesame del decreto per motivi di legittimità o di opportunità costituzionale ma, se viene ripresentato alla sua årma dal Governo, di regola è obbligato a emanarlo. Il decreto emanato dal Governo in base alla delega del Parlamento deve avere la denominazione di «decreto legislativo» e deve contenere l’indicazione, nel preambolo, della legge di delegazione e degli eventuali adempimenti compiuti (art. 141 legge 23 agosto 1988, n. 400).

u

3 Il Governo

Illegittimità della legge-delega e del decreto delegato

esempio In alcuni casi l’emanazione di un decreto legislativo deve essere preceduta dall’audizione di alcune commissioni parlamentari oppure dal parere obbligatorio delle Regioni.

Pubblicazione ed entrata in vigore del decreto legislativo

La pubblicazione dei decreti legislativi è fatta nella stessa forma delle leggi ordinarie (mediante l’inserzione nella Raccolta Ufåciale degli atti normativi della Repubblica e la riproduzione nella Gazzetta Ufficiale) e di solito la loro entrata in vigore avviene, se non è stabilito diversamente, dopo quindici giorni dalla pubblicazione. esempio Un decreto legislativo di riforma del sistema scolastico può prevedere un periodo di vacatio legis più ampio, per consentire alle scuole di adeguarsi alle novità contenute nella riforma, mentre un decreto legislativo in materia sanitaria può entrare in vigore subito dopo la pubblicazione.

Quando si ricorre al decreto legge? Decreto legge

Il decreto legge è un atto avente forza di legge emanato dal Governo sotto la propria responsabilità, in casi straordinari di necessità e di urgenza, e presentato immediatamente al Parlamento per la sua conversione in legge.

167

A differenza di un decreto legislativo, con un decreto legge è il Governo che, senza un’autorizzazione preventiva, emana di sua iniziativa un atto provvisorio avente forza di legge, sul quale il Parlamento è chiamato a esercitare un controllo successivo. A tale fine il Governo deve presentare lo stesso giorno il decreto legge alle Camere per la sua conversione in legge e le Camere, anche se sciolte, devono essere convocate e devono riunirsi entro cinque giorni. Forma del decreto legge

Il decreto legge assume la forma di un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u1], che deve essere controfirmato dal Presidente del Consiglio e dal ministro o dai ministri proponenti e deve contenere la denominazione di «decreto legge».

Pubblicazione ed entrata in vigore del decreto legge

All’emanazione segue la pubblicazione del decreto legge, con le stesse modalità previste per gli atti legislativi, e l’entrata in vigore che di regola, se non è stabilito diversamente, avviene immediatamente (cioè il giorno stesso della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o il giorno successivo).

Il decreto legge è legato a casi di eccezionale gravità, come un terremoto

m

esempio Le ragioni di necessità e d’urgenza che giustificano l’emanazione di un decreto legge in materia di pubblica sicurezza possono non consentire di aspettare il decorso del termine ordinario di quindici giorni della vacatio legis previsto per gli altri atti normativi.

2

Presupposti di legittimità del decreto legge

Il potere di emanare un decreto legge è subordinato all’esistenza di «casi straordinari di necessità e di urgenza» (art. 781 Cost.), che rendono indispensabile l’adozione di provvedimenti immediati da parte del Governo. esempio L’emanazione di un decreto legge da parte dell’esecutivo può essere giustificata da una calamità naturale o da una grave situazione di ordine pubblico, che non consentono di attendere i tempi di un normale procedimento legislativo.

Limiti ai decreti legge

Per evitare il frequente abuso della decretazione d’urgenza da parte dell’esecutivo, alla fine degli anni Ottanta del secolo scorso sono stati introdotti alcuni limiti stabilendo che con un decreto legge non è possibile (art. 152 l. 23 agosto 1988, n. 400): • conferire deleghe legislative, ai sensi dell’articolo 76 della Costituzione; • disciplinare le materie per le quali è esclusa la procedura delle commissioni deliberanti [❯ m2 u1], cioè in materia costituzionale ed elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati o accordi internazionali e di approvazione di bilanci e di consuntivi (art. 723 Cost.); procedere alla ripetizione di disposizioni contenute in decreti legge non conver• titi, in quanto anche soltanto una delle Camere ne ha rifiutato espressamente la conversione in legge; • disciplinare i rapporti giuridici sorti in base a decreti legge non convertiti. Per evitare l’approvazione di provvedimenti contenenti disposizioni di carattere generico o tra loro eterogenee, inoltre, è stato stabilito che i decreti legge devono contenere misure di immediata applicazione e che devono avere un contenuto specifico, omogeneo e corrispondente al titolo (art. 153 l. cit.). esempio È illegittimo un decreto legge che ha genericamente come oggetto i «servizi pubblici» o che preveda disposizioni in materia di istruzione e allo stesso tempo di commercio estero o ancora che si riferisce a «provvedimenti urgenti in materia di sanità pubblica» mentre in realtà introduce norme in materia di edilizia privata.

Reiterazione dei decreti legge

168

È da ricordare che la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità della reiterazione dei decreti legge, che si verificava quando l’esecutivo ritirava un decreto legge prima della scadenza, se rischiava di non essere convertito in legge nei termini previsti, e ne presentava subito dopo un altro con lo stesso identico contenuto.

Secondo la Corte, infatti, il testo o una parte del testo di un decreto legge scaduto può essere riprodotto in un altro decreto legge soltanto quando il contenuto dei due decreti è «sostanzialmente» diverso oppure quando si verificano circostanze nuove, nelle quali siano ravvisabili «casi straordinari di necessità e di urgenza» (sentenza 24 ottobre 1996, n. 360).

Disegno di legge di conversione

Un decreto legge ha una durata massima di efficacia, perché deve essere convertito in legge dal Parlamento entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione (art. 782 Cost.).

Supplemento ordinario alla “Gazzetta Uf¿ciale„ n. 282 del 2 dicembre 2016 - Serie generale Spediz. abb. post. - art. 1, comma 1 Legge 27-02-2004, n. 46 - Filiale di Roma

GAZZETTA

UFFICIALE

DELLA REPUBBLICA ITALIANA PA R T E P R I M A

Roma - Venerdì, 2 dicembre 2016

SI PUBBLICA TUTTI I GIORNI NON FESTIVI

DIREZIONE E REDAZIONE PRESSO IL MINISTERO DELLA GIUSTIZIA - UFFICIO PUBBLICAZIONE LEGGI E DECRETI - VIA ARENULA, 70 - 00186 ROMA AMMINISTRAZIONE PRESSO L’ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO - VIA SALARIA, 691 - 00138 ROMA - CENTRALINO 06-85081 - LIBRERIA DELLO STATO PIAZZA G. VERDI, 1 - 00198 ROMA

N. 53/L

LEGGE 1° dicembre 2016, n. 225

Conversione in legge, con modi¿cazioni, del decretolegge 22 ottobre 2016, n. 193, recante disposizioni urgenti in materia ¿scale e per il ¿nanziamento di esigenze indifferibili.

Un decreto legge deve essere convertito in legge entro 60 giorni dalla sua pubblicazione

Testo del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, coordinato con la legge di conversione 1° dicembre 2016, n. 225, recante «Disposizioni urgenti in materia fiscale e per il finanziamento di esigenze indifferibili».

Nella prassi parlamentare il Governo presenta al Parlamento un disegno di legge formato da un solo articolo e avente come oggetto la conversione in legge del decreto. In sede di conversione in legge del decreto legge, il Parlamento può: • non convertire il decreto; • convertire il decreto, con emendamenti o senza emendamenti; • convertire soltanto in parte il decreto. Se non è disposto diversamente, gli eventuali emendamenti non sono retroattivi in quanto sono efficaci dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione; in caso di conversione parziale, invece, le parti non convertite perdono efficacia dal giorno dell’approvazione del decreto legge, cioè in modo retroattivo.

Mancata conversione del decreto legge

In caso di mancata conversione in legge entro il termine tassativo indicato nella Costituzione, un decreto legge diviene inefficace retroattivamente o ex tunc (cioè dal momento in cui è stato emanato) con la conseguente eliminazione di tutti gli effetti giuridici che aveva prodotto in precedenza.

Disciplina dei rapporti giuridici

Il Parlamento, però, può disciplinare con una legge i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto non convertito.

u

3 Il Governo

Efficacia del decreto legge

esempio Nel caso di mancata conversione di un decreto legge con il quale era stata introdotta una nuova imposta, il Parlamento può emanare una legge per stabilire le modalità e i termini per il rimborso a favore di coloro che hanno già pagato il tributo all’erario.

Abbiamo detto che il potere normativo del Governo comprende anche il potere di emanare regolamenti amministrativi.

Quali sono le caratteristiche dei regolamenti amministrativi? Regolamenti amministrativi

I regolamenti amministrativi sono atti normativi secondari, con un’efficacia giuridica inferiore a quella di una legge ordinaria. In base alla gerarchia delle fonti del diritto, pertanto, i regolamenti amministrativi:

• non possono essere in contrasto con una legge ordinaria [❯ m2 u1] o con un altro atto avente forza di legge;

• non possono disciplinare le materie nelle quali la Costituzione prevede una riserva assoluta di legge, perché si tratta di materie nelle quali possono intervenire soltanto fonti primarie, cioè di tipo legislativo o equiparate.

esempio La Costituzione stabilisce che la libertà personale di un individuo può essere limitata, in seguito a un provvedimento dell’autorità giudiziaria, «nei soli casi e modi previsti dalla legge» (art. 132 Cost.): sarebbero illegittime, quindi, le eventuali limitazioni della libertà personale dei cittadini disposte con un semplice regolamento amministrativo emanato dal Governo.

169

Potestà regolamentare

In base al principio di legalità [❯ m3 u1] dell’attività amministrativa i regolamenti amministrativi possono essere emanati soltanto se e nella misura in cui la legge riconosce a un organo amministrativo una specifica potestà regolamentare. Dal punto di vista sostanziale infatti i regolamenti sono atti normativi, in quanto contengono norme giuridiche generali e astratte, mentre dal punto di vista formale sono atti amministrativi [❯ m4 u1], perché sono emanati nelle stesse forme previste per i provvedimenti amministrativi.

Tipi di regolamenti

In relazione alla loro funzione, i regolamenti si distinguono in: • regolamenti esecutivi, quando consentono l’applicazione di una legge o di un altro atto avente forza di legge; • regolamenti integrativi, quando contengono disposizioni di attuazione e integrazione di una legge o di un altro atto avente lo stesso grado; • regolamenti indipendenti, quando riguardano una materia non regolata da norme legislative e non riservata alla legge. esempio È esecutivo un regolamento che individua le caratteristiche tecniche delle armi per le quali è richiesto il porto d’armi; è integrativo un regolamento che disciplina lo svolgimento delle elezioni degli organi collegiali della scuola; è indipendente un regolamento con il quale un Comune disciplina la gestione dei servizi funebri.

m

Altri tipi particolari di regolamenti sono i regolamenti delegati e i regolamenti organizzativi.

2

Regolamenti delegati

I regolamenti delegati, o autorizzati, disciplinano una materia regolata da norme legislative in base a una legge di “delegificazione”, che consente ai regolamenti di modificare in tutto o in parte la disciplina prevista dalla legge disponendo l’abrogazione delle norme legislative dal momento dell’entrata in vigore dei regolamenti.

Regolamenti organizzativi

I regolamenti organizzativi, invece, disciplinano il funzionamento della PA nel rispetto delle norme legislative, in base alla riserva relativa di legge contenuta nell’articolo 97 della Costituzione («I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge»). esempio Un regolamento organizzativo riguardante il funzionamento di un ufficio pubblico può determinare i turni di servizio dei dipendenti pubblici, i criteri per la concessione delle ferie, l’orario di apertura al pubblico, le modalità di sostituzione dei dipendenti assenti per ferie o per brevi periodi di malattia e così via.

Regolamenti statali e non statali

In relazione al soggetto dal quale provengono, infine, i regolamenti amministrativi possono essere: • statali, quando sono deliberati dal Consiglio dei ministri (regolamenti governativi) oppure da uno o più ministri (regolamenti ministeriali o interministeriali); • non statali, quando sono deliberati dagli enti locali o da altri enti pubblici. esempio È statale il regolamento sullo svolgimento dell’esame conclusivo degli studi nella scuola secondaria superiore; è non statale il regolamento dell’INPS sul versamento dei contributi da parte dei datori di lavoro e dei lavoratori o il regolamento del Comune sull’esercizio del commercio nell’ambito del territorio comunale.

Regolamenti governativi e ministeriali

170

Un regolamento governativo deve essere emanato con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2], mentre un regolamento ministeriale o interministeriale, che non può contenere disposizioni contrastanti con quelle contenute nei regolamenti governativi, deve essere emanato con un decreto ministeriale. In entrambi i casi l’entrata in vigore del decreto (che deve contenere l’indicazione di «regolamento»), deve essere preceduta dal parere del Consiglio di Stato [❯ m3 u1] e dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (art. 17 legge 23 agosto 1988, n. 400).

È da ricordare che mentre la potestà regolamentare del Governo è generale, perché in linea di principio nel rispetto dei limiti previsti dalla legge può riguardare qualsiasi materia, quella dei singoli ministri è speciale, perché i ministri possono emanare regolamenti amministrativi soltanto nelle materie di loro competenza. esempio Il Governo può emanare un regolamento in materia di pubblica sicurezza, di istruzione, di trasporti ecc.; il ministro del Lavoro, invece, può emanare un regolamento soltanto in materia di mercato del lavoro, di sicurezza sul lavoro, di controlli sul lavoro ecc.

decreti legislativi aventi forza di legge decreti legge

atti normativi del Governo

secondari

regolamenti

• esecutivi • integrativi • indipendenti • delegati • organizzativi

u

iu i r un

iorno

Il fatto L’amministrazione finanziaria applica una sanzione pecuniaria a un imprenditore, che non ha osservato un adempimento fiscale (la tenuta di un registro contabile) introdotto con un decreto legge. In seguito alla mancata conversione in legge del decreto, l’imprenditore chiede l’annullamento della sanzione e, di fronte al rifiuto dell’amministrazione, si rivolge al giudice amministrativo.

dell’amministrazione finanziaria compiuti in esecuzione di un decreto che, in seguito, non è stato convertito in legge.

Il Governo

3 Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

La tesi del ricorrente Un decreto legge non convertito perde efficacia sin dall’inizio e quindi anche gli atti amministrativi che sono stati emanati in esecuzione del decreto divengono giuridicamente inefficaci. La tesi della resistente La mancata conversione di un decreto legge non produce effetti sugli atti di accertamento definitivi da parte

171

Ripassafacile

definizione

m

Governo

2

172

Formazione fasi

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

Responsabilità

regolamenti

u

3 normativa

decreti legislativi

decreti legge

173

Verificaformativa 1. Risposte multiple

d viene proposta sul programma del nuovo Governo

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

e è l’atto con il quale entra in carica il nuovo Governo

L’attività di indirizzo politico: a consiste nella produzione delle leggi dirette ad attuare il programma di governo

7.

b consiste nell’attività di esecuzione delle leggi

b sono giudicati dalla Corte costituzionale c non sono giuridicamente responsabili

d è un’attività meramente esecutiva

d non sono politicamente responsabili

e viene svolta individualmente dai singoli ministri

e sono messi in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune

I conflitti di attribuzione tra i ministri sono decisi: a dalla magistratura ordinaria

8.

m

b dal Consiglio dei ministri

3.

L’ordinamento costituzionale

2

a può essere emanato in seguito a una legge di delegazione del Parlamento

d dal Consiglio dei ministri

b può essere emanato solo in casi straordinari

e dalla Corte costituzionale

c può essere emanato solo in casi di necessità e di urgenza

I ministri:

d deve essere convertito in legge entro sessanta giorni

b non possono essere deputati o senatori

e deve essere converto in un decreto legge entro sessanta giorni

c sono un organo non necessario del Governo d vengono nominati dopo la formazione del Governo

9.

Un decreto legge:

e rimangono in carica per cinque anni

a è una fonte di grado inferiore alla legge

I ministri senza portafoglio:

b richiede una legge di delegazione del Parlamento

a partecipano con diritto di voto alle riunioni del Consiglio dei ministri

c perde efficacia dall’inizio se non viene convertito in legge

b sono posti a capo di un ministero

d viene emanato dal Parlamento

c non partecipano alle riunioni del Consiglio dei ministri d sono incaricati temporaneamente di gestire un ministero

5.

Un decreto legislativo:

c dal Presidente del Consiglio dei ministri

a sono stabiliti dalla legge

4.

Per i reati compiuti nell’esercizio delle loro funzioni i ministri: a sono soggetti alla magistratura ordinaria

c consiste nella realizzazione del programma di governo

2.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

e ha lo stesso grado di un regolamento 10. Un regolamento governativo prevale: a su una legge ordinaria

e partecipano ma senza diritto di voto alle riunioni del Consiglio dei ministri

b su un regolamento ministeriale

Il Governo entra in carica:

c su una legge costituzionale d su un decreto legislativo

a con l’incarico da parte del Presidente della Repubblica

e su un decreto legge

b con il giuramento davanti al Presidente della Repubblica c con la nomina da parte del Presidente della Repubblica

6.

d con la presentazione del programma al Parlamento

Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta

e con il voto di fiducia da parte del Parlamento

1.

La mozione di fiducia: a è l’atto con il quale l’opposizione provoca una crisi di governo b è un atto governativo

174

2. Vero o falso

c deve essere votata a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere

Il Consiglio dei ministri è un organo collegiale.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

Il Presidente del Consiglio può dare degli ordini ai ministri.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa I sottosegretari vengono nominati con un decreto ministeriale.

2. V

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Il vicepresidente del Consiglio è un organo necessario del Governo.

V

3.

F

......................................................................................................

6.

Le consultazioni del Capo dello Stato sono disciplinate dalla Costituzione.

4.

F

......................................................................................................

Atto normativo emanato dal Governo non avente forza di legge.

......................................................................................................

......................................................................................................

Il Presidente del Consiglio viene nominato dal Presidente della Repubblica.

V

I ministri vengono nominati dal Presidente del Consiglio dei ministri.

V

5.

F

......................................................................................................

F

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

...................................................................................................... ......................................................................................................

8.

I ministri sono responsabili politicamente verso il Presidente del Consiglio.

V

F

2.

......................................................................................................

La Costituzione consente una delega in bianco del Parlamento al Governo.

......................................................................................................

u

Formal act by the Government that opens a governmental crisis.

3

...................................................................................................... ......................................................................................................

V

F

3.

...................................................................................................... ......................................................................................................

10. La legge vieta la reiterazione dei decreti legge scaduti e non convertiti.

Activity aiming at the enforcement of laws and the satisfaction of collective needs. ......................................................................................................

......................................................................................................

9.

Responsabilità dei ministri per danni causati allo Stato. ......................................................................................................

V

......................................................................................................

7.

Documento sul quale il nuovo Governo chiede il voto di fiducia al Parlamento. ......................................................................................................

......................................................................................................

5.

Organi ausiliari di un ministro nominati con un decreto del Capo dello Stato.

Act by the Parliament that revokes the confidence towards the Government in office. ...................................................................................................... ......................................................................................................

V

F

4.

...................................................................................................... ......................................................................................................

Crimes committed by a minister while carrying out his duties.

Il Governo

3.

...................................................................................................... ......................................................................................................

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

5.

Temporary act by the Government which has the effect of a law. ...................................................................................................... ......................................................................................................

Organo costituzionale incaricato di dirigere la politica generale del Governo. ......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Il ministro dell’Interno emana un decreto con il quale dispone la chiusura temporanea delle frontiere in occasione di un raduno politico di un’organizzazione politica estremista. Il Presidente del Consiglio dei ministri però, che ritiene illegittimo il provvedimento, ordina al ministro di revocare il decreto e, di fronte al suo rifiuto, ne dispone d’ufficio l’annullamento. 1.

Quale rapporto giuridico esiste tra il Presidente del Consiglio e i singoli ministri?

2.

Che cosa può fare il Presidente del Consiglio se ritiene illegittimo o inopportuno un atto di un ministro?

3.

Il comportamento del Presidente del Consiglio è corretto dal punto di vista costituzionale? Perché?

175

u4

La magistratura e la Corte costituzionale

Prerequisiti

Classificare le fonti di produzione del diritto

Conoscenze

Le funzioni della Corte costituzionale

Abilità

Identificare le funzioni della Corte costituzionale nell’ordinamento costituzionale

iave Parole cohrds Keyw

176

Italiano

Inglese

Giudice

Judge

Processo

Trial

Sentenza

Sentence

Diritto di azione

Right to appeal

Diritto alla difesa

Right of defence

Corte costituzionale

Constitutional Court

Questione di legittimità costituzionale

Constitutional review

Sentenza di accoglimento

Sentence of consent

Sentenza di rigetto

Sentence of reject

Conflitto di attribuzione

Conflict of duties

1

La magistratura nell’ordinamento costituzionale

ilcaso • Il ministro dell’Interno si rifiuta di consegnare il passaporto a un cittadino italiano, nonostante ricorrano le condizioni previste dalla legge. È possibile che l’autorità giudiziaria, alla quale si è rivolto l’interessato, condanni lo Stato a rilasciare il passaporto al cittadino? L’ordinamento giuridico è costituito da norme generali e astratte che, per garantire l’ordine all’interno di una società, impongono o vietano alcuni comportamenti. Se si verifica un contrasto tra i consociati, pertanto, il conflitto deve essere risolto applicando alla situazione concreta la disciplina astratta prevista dalla legge. Questa attività consiste nella funzione giurisdizionale ed è affidata ai giudici che formano, nel loro insieme, l’autorità giudiziaria o magistratura.

Come si sviluppa l’attività giurisdizionale? La funzione giurisdizionale consiste nell’applicazione delle norme giuridiche generali e astratte ai casi particolari e concreti. L’attività giurisdizionale si distingue dalle altre attività pubbliche in quanto: • è un’attività concreta, a differenza dell’attività legislativa [❯ m2 u1], perché è diretta a realizzare praticamente l’osservanza delle norme giuridiche; • è un’attività imparziale, a differenza dell’attività amministrativa [❯ m3 u1], perché è rivolta a garantire il rispetto della legge da parte di tutti i soggetti.

lasoluzione • Nell’esercizio della funzione giurisdizionale un giudice può anche dare ragione al cittadino e condannare lo Stato a eseguire quanto è previsto dalla legge.

Applicazione e interpretazione delle norme

Per risolvere una controversia il giudice deve decidere soltanto in base alla legge. L’applicazione delle norme giuridiche, però, richiede sempre un’attività di interpretazione o spiegazione del loro significato da parte del giudice. esempio Se un imprenditore compie atti di concorrenza sleale contro un altro imprenditore o un automobilista investe un pedone bisogna applicare l’articolo 2043 del codice civile, a norma del quale «Qualunque fatto doloso o colposo che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno», ma per farlo bisogna prima chiarire il significato della norma (che cosa vuol dire «fatto doloso o colposo»?, in quali casi si può dire che un fatto «cagiona» un danno a un’altra persona?, quando un danno si può considerare «ingiusto»? e così via).

Sentenza e processo

L’atto tipico della funzione giurisdizionale è la sentenza, che è il provvedimento con il quale il giudice al termine di un processo, cioè di una serie di atti finalizzati all’emanazione della decisione finale, dichiara che cosa prevede il diritto. esempio Nella causa con il quale un lavoratore ha impugnato il licenziamento da parte del datore di lavoro il giudice dichiara se il licenziamento è illegittimo o se è legittimo.

Come si classifica l’attività giurisdizionale? Secondo il suo oggetto, la giurisdizione si distingue in civile, amministrativa e penale. Giurisdizione civile

La giurisdizione civile ha come oggetto una controversia tra soggetti privati, o anche tra un soggetto privato e un ente pubblico (ma soltanto quando il soggetto pubblico agisce come un privato), relativa alla violazione di un diritto soggettivo.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Funzione giurisdizionale

Nel processo civile una parte (attore) presenta una domanda al giudice nei confronti dell’altra parte (convenuto) e il giudice deve decidere chi ha ragione. esempio Il venditore può citare il compratore per ottenere il pagamento del prezzo concordato e il compratore, a sua volta, può chiamare in causa il venditore per la mancata consegna delle merci o per l’esistenza di difetti.

177

Giurisdizione amministrativa

La giurisdizione amministrativa si riferisce a una controversia tra un privato e la pubblica amministrazione riguardante la violazione di un interesse legittimo, cioè di un interesse alla legittimità dell’attività amministrativa. Di solito nel processo amministrativo una persona (ricorrente) chiede l’annullamento di un atto dell’amministrazione (resistente) e il giudice deve decidere se annullarlo. esempio Uno studente può ricorrere contro una bocciatura o un contribuente può impugnare l’atto di accertamento di un’imposta da parte dell’amministrazione finanziaria e così via.

Giurisdizione penale

La giurisdizione penale riguarda una controversia tra lo Stato e una o più persone relativa alla commissione di un reato, cioè di un atto illecito grave e che danneggia un interesse generale della collettività. Di regola nel processo penale la pubblica accusa (pubblico ministero) chiede la condanna di una persona (imputato) e il giudice deve decidere se condannarla.

m

esempio Il pubblico ministero può esercitare l’azione penale nei confronti di una persona accusata di avere ucciso un’altra persona (omicidio) o di avere sottratto cose mobili altrui (furto).

attività

2

legislativa

produzione di norme giuridiche generali e astratte

amministrativa

realizzazione concreta di interessi pubblici

giurisdizionale

applicazione delle norme giuridiche ai casi concreti

I princìpi costituzionali dell’attività giurisdizionale ilcaso • Un giudice di pace, che è l’organo giudiziario competente per le cause civili di minore valore, interpreta una norma giuridica in senso contrario alla giurisprudenza della Corte di cassazione, che è l’organo giudiziario di ultimo grado. La Cassazione può obbligare il giudice di pace a modificare la sua interpretazione? Quali princìpi si applicano all’attività giurisdizionale? L’esercizio della funzione giurisdizionale è regolato da alcune disposizioni costituzionali, che sono dirette a tutelare i diritti dei cittadini. I princìpi più importanti relativi alla giurisdizione, che si applicano a qualsiasi processo, riguardano l’indipendenza e l’imparzialità del giudice.

178

Indipendenza del giudice

In base al principio di indipendenza, nell’esercizio delle sue funzioni il giudice non deve essere sottoposto ad altri poteri o ad altri organi superiori.

Indipendenza esterna e interna

Un giudice, per potere decidere in modo equo e imparziale, deve essere libero da qualsiasi forma di imposizione o di condizionamento. L’indipendenza è sia una indipendenza esterna del potere giudiziario nel suo insieme verso gli altri poteri dello Stato, e in primo luogo verso il Governo, sia una indipendenza interna dei singoli giudici verso gli altri giudici.

Ordine autonomo e indipendente

L’indipendenza esterna, o organizzativa, è affermata dal primo comma dell’articolo 104 della Costituzione, a norma del quale la magistratura è un «ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere», ed è garantita dal Consiglio superiore della magistratura, che costituisce l’organo di “autogoverno” dei giudici.

Soggezione alla legge

L’indipendenza interna, o funzionale, è affermata dall’articolo 101 della Costituzione che, dopo avere proclamato che «la giustizia è amministrata in nome del popolo», aggiunge che «i giudici sono soggetti soltanto alla legge», nel senso che nell’esercizio delle loro funzioni non sono sottoposti ad altri organi o poteri.

Assenza di gerarchie interne

I magistrati «si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni» (art. 1073 Cost.) e non per una diversa posizione o un diverso grado. La magistratura infatti è caratterizzata dall’assenza di gerarchie interne, perché non esiste un giudice superiore che possa obbligare un giudice inferiore a interpretare una norma giuridica o a decidere una causa in un senso o in un altro.

lasoluzione • La Corte di cassazione non può imporre la propria interpretazione al giudice di pace ma, se la decisione viene impugnata e giunge alla Corte, è probabile che la Cassazione ribadisca la propria giurisprudenza e annulli la sentenza. Al riguardo si dice anche che il potere giudiziario è un potere senza vertice o “diffuso”, ossia con una struttura di tipo orizzontale (e non di tipo verticale, o piramidale, come quella della pubblica amministrazione) nella quale ogni giudice è contitolare del potere giudiziario ed è un organo sovrano. esempio Anche il potere di annullare o modificare la sentenza di un altro giudice, riconosciuto al giudice dell’impugnazione, non deriva dal fatto che il giudice di secondo o terzo grado sia superiore, dal punto di vista gerarchico, rispetto a quello di primo o di secondo grado, ma soltanto dal fatto che i due giudici hanno funzioni diverse e che un giudice è incaricato dalla legge dell’eventuale riesame e riforma delle sentenze dell’altro giudice.

Reclutamento per concorso

La regola della nomina dei magistrati mediante un concorso (art. 1061 Cost.) consente una selezione imparziale dei giudici in base alle loro capacità ed è derogabile soltanto nei casi previsti espressamente dalla legge. esempio Non sono nominati con un concorso i giudici onorari, che possono essere nominati o eletti per svolgere le funzioni giudiziarie attribuite ai giudici individuali, e i giudici popolari, che sono cittadini estratti a sorte per partecipare ai processi penali davanti alla Corte d’assise.

Inamovibilità

L’inamovibilità dei magistrati (art. 1071 Cost.) consiste nel fatto che i giudici possono essere dispensati o sospesi dal servizio oppure destinati a un’altra sede o a un altro incarico soltanto con il loro consenso o, per i motivi e con le garanzie previsti dalla legge, in seguito a una decisione del Consiglio superiore della magistratura.

Riserva di legge

La Costituzione, inoltre, stabilisce una riserva assoluta di legge per quanto riguarda le norme sull’ordinamento giudiziario e la magistratura (art. 1081 Cost.). esempio L’organizzazione degli uffici giudiziari non può essere regolata ricorrendo a regolamenti amministrativi o ordinanze emanate dal Governo, ma deve essere disciplinata da una legge approvata dal Parlamento o da un altro avente forza di legge.

Imparzialità del giudice

In base al principio di imparzialità, nella sua attività il giudice deve essere al di sopra delle parti, cioè deve essere estraneo agli interessi oggetto della causa. In altri termini, il giudice non deve essere una “parte” del processo e non deve essere coinvolto, in modo diretto o indiretto, nella questione che è chiamato a decidere.

Astensione e ricusazione

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Quali garanzie costituzionali rafforzano l’indipendenza e l’autonomia dei giudici? L’indipendenza e l’autonomia dei giudici è rafforzata da altre garanzie costituzionali che riguardano la nomina mediante concorso e l’inamovibilità.

Quando un giudice ha un interesse personale in una causa, la legge gli impone l’obbligo di astensione, cioè di dichiararlo alle parti e di non giudicare la controversia. Se il giudice non si astiene spontaneamente, ciascuna parte può presentare nel corso del processo una richiesta di ricusazione, o rifiuto, nei suoi confronti. esempio Un giudice non è imparziale, o comunque vi può essere il sospetto che non sia imparziale, se è amico di una delle parti oppure se la controversia riguarda un bene di un suo parente.

179

Principio del giudice naturale

La Costituzione afferma anche il principio del giudice naturale, disponendo che «nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge» (art. 251 Cost.). In base al principio in esame la legge deve stabilire in anticipo, con criteri generali e oggettivi, quale è l’organo giurisdizionale competente a decidere una determinata causa, che costituisce appunto il giudice “naturale” di quella controversia. esempio Se una persona ha commesso un furto, di regola è competente a giudicarla il tribunale nella cui circoscrizione territoriale è stato compiuto il reato.

L’affidamento di una causa a un giudice indicato dalla legge in via preventiva è una garanzia fondamentale della sua imparzialità perché, in caso contrario, la causa potrebbe essere affidata a un giudice più favorevole a una delle parti.

indipendenza

• non soggezione rispetto ad altri poteri (indipendenza esterna) • soggezione solo alla legge e mancanza di gerarchie (indipendenza interna)

m

giudice

imparzialità

2

estraneità rispetto alle parti e agli interessi della causa

Quali altri princìpi costituzionali riguardano la giurisdizione? La Costituzione stabilisce anche i seguenti princìpi in materia di giurisdizione: • il diritto di azione; • il diritto alla difesa; • l’obbligo di motivazione; • il doppio grado di giurisdizione. Diritto di azione

Il diritto d’azione attribuisce a ogni persona il diritto di rivolgersi a un giudice per fare valere i suoi diritti o interessi legittimi verso altri soggetti. A questo proposito la Costituzione afferma in modo solenne che «tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi» (art. 24 Cost.). Il principio in esame è un aspetto fondamentale del cosiddetto Stato di diritto, in quanto riconosce il diritto alla tutela giurisdizionale anche nei confronti dello Stato. Per assicurare la tutela effettiva dei diritti dei cittadini, tuttavia, non è sufficiente il riconoscimento in astratto del diritto di azione, ma sarebbe necessario anche che l’amministrazione della giustizia fosse in concreto il più possibile rapida ed efficace.

Diritto alla difesa

Il diritto alla difesa attribuisce a chiunque sia parte in un processo il diritto di presentare le prove ed esporre le proprie ragioni davanti al giudice. Con la difesa, che secondo la Costituzione è un «diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento» (art. 242 Cost.), ciascuna parte cerca di convincere il giudice che ha ragione e di ottenere, in questo modo, una sentenza favorevole.

Principio del contraddittorio

180

Nel processo si applica il principio del contraddittorio, in quanto ciascuna parte ha il diritto di replicare alle affermazioni delle altre parti, in modo tale da consentire al giudice di raccogliere tutti gli elementi di prova per potere decidere la controversia.

Al diritto di difesa sono strettamente collegati: Difesa tecnica

• l’obbligatorietà della difesa tecnica: di solito una parte non può stare in giudizio

personalmente davanti al giudice ma, per tutelare i suoi diritti e garantire un regolare svolgimento del processo, deve essere assistita da un avvocato “di fiducia” o, in mancanza, da un difensore “d’ufficio” nominato dal giudice;

Gratuito patrocinio

• il gratuito patrocinio: lo Stato, per garantire l’effettiva uguaglianza di tutti i cittadi-

ni davanti alla legge, deve assicurare a proprie spese la difesa ai non abbienti, cioè a coloro che non sono in grado di pagare un difensore (art. 243 Cost.).

Un altro principio che regola l’esercizio della funzione giurisdizionale è l’obbligo, da parte dei giudici, di motivare le sentenze e gli altri provvedimenti giudiziari. Obbligo della motivazione

L’obbligo della motivazione significa che il giudice deve sempre spiegare i motivi di fatto e di diritto in base ai quali ha preso una determinata decisione. L’obbligo in esame è affermato dal sesto comma dell’articolo 111 della Costituzione, secondo il quale «tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati». La motivazione consente alle parti di controllare il procedimento logico-giuridico che ha condotto il giudice a pronunciare una sentenza e, se ritengono che il giudice abbia commesso un errore, di impugnare la sentenza davanti a un altro giudice.

Il nostro ordinamento, infatti, prevede la regola del doppio grado di giurisdizione.

Che cosa garantisce il doppio grado di giurisdizione? Doppio grado di giurisdizione

In base al doppio grado di giurisdizione, di regola ogni parte può proporre un appello davanti a un altro giudice contro una sentenza sfavorevole.

Giudizio di secondo grado

Il giudizio d’appello o di secondo grado è un giudizio nuovo, che si deve svolgere davanti a un giudice diverso da quello di primo grado e consiste in un giudizio di merito (relativo alla ricostruzione e alla valutazione dei fatti) e in un giudizio di legittimità (relativo all’interpretazione e all’applicazione delle norme giuridiche).

Giudizio di terzo grado

A sua volta la sentenza di secondo grado, che può confermare o modificare quella di primo grado, può essere impugnata in terzo grado con un ricorso per Cassazione. Il giudizio davanti alla Corte di cassazione si distingue dai gradi precedenti, però, perché di regola è un giudizio di legittimità e può accertare soltanto se, nel giudizio di appello, le norme giuridiche sono state interpretate e applicate in modo corretto. esempio Se viene presentato un appello contro una sentenza con la quale una persona è stata condannata a risarcire i danni causati da un incidente automobilistico, nel giudizio di secondo grado il giudice di appello deve valutare nuovamente come si sono svolti i fatti (la responsabilità delle persone coinvolte nell’incidente, i danni subiti ecc.) e applicare ai fatti così accertati le norme giuridiche che li riguardano (l’eventuale concorso di colpa delle altre persone, l’ammontare del risarcimento dovuto ecc.); se a sua volta la sentenza d’appello viene impugnata in Cassazione, nel giudizio di terzo grado la Corte di cassazione deve valutare solamente se in base ai fatti risultanti dagli atti del processo, la cui ricostruzione non può più essere rimessa in discussione nel processo, i giudici di secondo grado hanno interpretato e applicato in modo corretto la legge.

Sentenza definitiva

Quando sono stati esauriti tutti i mezzi di impugnazione contro una decisione (o sono trascorsi i termini previsti dalla legge a pena di decadenza senza che sia stata proposta una impugnazione), una sentenza diventa definitiva, o come anche si dice passa in giudicato, e di solito non può più essere modificata. Di regola, infatti, la decisione contenuta in una sentenza passata in giudicato pone fine in modo definitivo, dal punto di vista giuridico, alla questione oggetto del giudizio.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

esempio Un imputato può impugnare la sentenza di condanna di primo grado, con la quale è stato condannato per il furto di alcuni beni, se nelle motivazioni della sentenza risulta che in realtà i beni non erano di proprietà di un’altra persona.

181

Il cosiddetto “giudicato” produce due conseguenze importanti: • sulle circostanze e sui fatti che sono stati già decisi con una sentenza definitiva non è possibile iniziare un nuovo giudizio (principio del ne bis in idem); • la riapertura del processo e la revocazione o revisione di una sentenza definitiva sono consentite soltanto in casi eccezionali previsti tassativamente dalla legge. esempio La revisione di una sentenza definitiva è possibile soltanto se vi è stato dolo delle parti o del giudice, se le prove erano false o se si scoprono nuovi fatti o documenti decisivi.

sentenza di primo grado

la sentenza viene impugnata?

SÌ

sentenza di secondo grado

NO

m

la sentenza viene impugnata?

SÌ

sentenza di terzo grado

NO la sentenza diventa definitiva

2 Giusto processo

Che cos’è il giusto processo? La legge costituzionale n. 2 del 23 novembre 1999 ha modificato l’articolo 111 della Costituzione inserendo nel testo costituzionale i princìpi del giusto processo. Per essere “giusto”, in particolare, un processo deve garantire (art. 1111, 2 Cost.): • la terzietà e imparzialità del giudice, che deve essere indipendente da qualsiasi altro potere e non coinvolto personalmente nella causa; • la parità delle parti, che devono avere gli stessi diritti davanti al giudice; • il contraddittorio delle parti, in quanto di regola le prove devono formarsi e possono essere valutate dal giudice soltanto nel confronto/scontro processuale; • una durata “ragionevole” del processo, perché una giustizia troppo lunga può trasformarsi di fatto, come accade spesso in Italia, in una vera e propria ingiustizia. Inoltre sono stati affermati alcuni princìpi specifici relativi al processo penale, in quanto si tratta del procedimento che incide di più sulla libertà delle persone. esempio In un processo penale la persona accusata di avere commesso un reato deve essere informata, nel più breve tempo possibile e in modo riservato, della natura e dei motivi dell’accusa a suo carico e deve avere il tempo e le condizioni necessarie per potere difendersi.

L’organizzazione giudiziaria ilcaso • Un tribunale in composizione collegiale, formato da tre giudici, delibera di condannare un imputato con due voti favorevoli e uno contrario. La condanna è valida o è richiesta l’unanimità? Principio dell’unicità della giurisdizione

182

Il primo comma dell’articolo 102 della Costituzione dispone che «la funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari», cioè da giudici istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario e appartenenti alla magistratura ordinaria. In linea di massima, quindi, i giudici ordinari sono competenti a giudicare qualsiasi tipo di causa (principio dell’unicità della giurisdizione).

Giudici di carriera e onorari

Come sono classificabili gli organi giudiziari? Di solito i magistrati ordinari sono giudici di carriera, in quanto sono dipendenti pubblici assunti a tempo determinato con un concorso (riservato ai laureati in giurisprudenza in possesso dei requisiti indicati dalla legge). In casi particolari però possono essere nominati anche alcuni giudici onorari, che non sono dipendenti pubblici e sono scelti a tempo determinato tra coloro che possiedono determinati titoli di studio o professionali. esempio Sono giudici onorari i giudici di pace e i componenti delle commissioni tributarie.

Giudici individuali e collegiali

Dal punto di vista della loro composizione o struttura, invece, gli organi giudiziari possono essere giudici individuali o monocratici, quando sono formati da un solo magistrato, oppure giudici collegiali, quando sono formati da più magistrati.

lasoluzione • Gli organi giudiziari collegiali deliberano in base al principio maggioritario: per una deliberazione del tribunale quindi non è richiesta l’unanimità di tutti i giudici, ma è sufficiente la volontà della maggioranza dei suoi componenti. In base alla legge sull’ordinamento giudiziario, gli organi della giurisdizione ordinaria in materia civile e penale sono: • il giudice di pace, che è un organo onorario e individuale, con una competenza corrispondente al territorio di uno o più Comuni; • il tribunale, che è un organo individuale o, per alcune controversie, collegiale (formato da un presidente e da due giudici) e di regola ha una circoscrizione corrispondente al territorio di una Provincia o, nelle Province più grandi, a una sua parte (circondario); • la Corte d’appello, che è un organo collegiale (formato da un presidente e da due consiglieri), con una circoscrizione corrispondente al territorio di una Regione o di una sua parte (distretto); • la Corte d’assise di primo grado, che è un organo collegiale (composto da due magistrati e da sei giudici popolari) con una circoscrizione coincidente con la Corte d’appello ed è competente per alcuni reati più gravi; • la Corte d’assise d’appello, che è un organo collegiale con una composizione e una circoscrizione uguali a quelle della Corte d’assise di primo grado (con la sola differenza che i giudici popolari devono avere come titolo di studio almeno la licenza di scuola media superiore, anziché quella di scuola media inferiore) ed è competente in secondo grado per l’appello contro le sentenze della Corte d’assise di primo grado; • la Corte di cassazione, che è un organo collegiale (composto da cinque consiglieri, quando la decisione è pronunciata da una sezione civile o penale, o da nove consiglieri, quando la Corte si riunisce a sezioni unite) ed è competente su tutto il territorio nazionale per le impugnazioni contro le sentenze d’appello. La presenza nelle Corti d’assise dei giudici popolari (che devono essere estratti a sorte tra i cittadini italiani di età compresa fra trenta e sessantacinque anni e avere il godimento dei diritti civili e politici) realizza la partecipazione diretta del popolo alla amministrazione della giustizia prevista dalla Costituzione (art. 1023 Cost.). Al riguardo però è da notare che, nel nostro ordinamento, i giudici “non togati” svolgono una funzione diversa da quella della giuria popolare negli ordinamenti di common law, come gli Stati Uniti e la Gran Bretagna. La giuria popolare di tipo anglosassone infatti si limita a dichiarare la colpevolezza o la non colpevolezza dell’imputato (lasciando all’organo giudiziario la qualificazione del reato e la determinazione della pena da applicare al colpevole); i giudici popolari, invece, partecipano a pieno titolo con i giudici togati alla decisione su tutte le questioni di fatto e di diritto relative al processo.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Giudici ordinari

183

in materia civile

• giudice di pace • tribunale • Corte di cassazione

giudici ordinari in materia penale

• giudice di pace • tribunale • Corte d’assise • Corte d’assise d’appello • Corte di cassazione

Dai giudici ordinari si distinguono i giudici straordinari e i giudici speciali. Giudici straordinari

I giudici straordinari sono giudici che vengono nominati appositamente per decidere una determinata controversia. La Costituzione stabilisce un divieto assoluto di costituire giudici straordinari (art. 1022 Cost.), perché vìolano il principio del giudice naturale precostituito per legge.

m

esempio È vietato nominare un giudice straordinario per giudicare un esponente politico di un partito della maggioranza o dell’opposizione oppure un noto imprenditore.

Giudici speciali

Al riguardo la Costituzione, analogamente a quanto è previsto per i giudici straordinari, pone un divieto di istituire giudici speciali ma consente la creazione di sezioni specializzate presso gli organi giudiziari ordinari (art. 1022 Cost.). In base alla disposizione costituzionale non è possibile creare nuovi giudici speciali, oltre a quelli che sono già previsti e consentiti dalla stessa Costituzione: accanto alle giurisdizioni ordinarie pertanto esistono anche, in deroga al principio generale della unicità della giurisdizione, alcune giurisdizioni speciali. Gli organi delle giurisdizioni speciali previsti dalla Costituzione sono (art. 103 Cost.): • il Consiglio di Stato [❯ m3 u1] e i tribunali amministrativi regionali (art. 125 Cost.), che sono organi della giurisdizione amministrativa e consentono ai cittadini la tutela dei loro interessi nei confronti della pubblica amministrazione; la • Corte dei conti [❯ m3 u1], che esercita funzioni in materia di giurisdizione contabile e nelle altre materie indicate dalla legge; • i tribunali militari, che si distinguono in tribunali militari di primo grado e Corti militari d’appello di secondo grado e giudicano, come organi della giurisdizione militare, i cosiddetti reati militari, cioè i reati previsti dal codice penale militare compiuti da appartenenti alle forze armate.

2

Palazzo Spada, sede del Consiglio di Stato

184

I giudici speciali sono giudici che non appartengono alla magistratura ordinaria e sono competenti soltanto in alcune materie indicate dalla legge.

esempio La Corte dei conti è competente in materia di giudizi di responsabilità contabile nei confronti dei pubblici funzionari che abbiano causato dei danni all’amministrazione nell’esercizio della loro attività o che maneggino del denaro o altri valori di Stato.

Altri giudici speciali, non previsti dalla Costituzione, sono: • le commissioni tributarie, che si occupano delle cause tra l’amministrazione finanziaria e i contribuenti; • il tribunale superiore delle acque pubbliche, che giudica le controversie in appello riguardanti il regime delle acque pubbliche.

I giudici speciali sono disciplinati da norme specifiche, soprattutto in materia di organizzazione e di sanzioni disciplinari, diverse da quelle generali contenute nella legge sull’ordinamento giudiziario.

ordinari

appartenenti alla magistratura ordinaria e competenti a giudicare qualsiasi causa

speciali

non appartenenti alla magistratura ordinaria e competenti a giudicare solo in alcune materie

giudici

Le sezioni specializzate devono essere costituite presso gli organi giudiziari ordinari e possono essere formate anche da cittadini estranei alla magistratura, scelti per la loro preparazione e per la loro competenza in alcune materie specifiche. In particolare sono sezioni specializzate i tribunali per i minorenni, composti da due giudici di carriera e da due esperti in psicologia, pedagogia e criminologia. I tribunali in esame sono istituiti presso ogni Corte d’appello e sono competenti in materia civile per le cause riguardanti i rapporti dei minori nella famiglia e in materia penale per i reati commessi da soggetti minorenni. esempio Il tribunale per i minorenni autorizza i genitori a compiere atti di straordinaria amministrazione in nome di un figlio e giudica un ragazzo accusato di avere commesso una rapina.

Contro le sentenze di primo grado del tribunale per i minorenni si può ricorrere in appello a un’altra sezione specializzata, formata da tre giudici togati e da due esperti, istituita presso la medesima Corte d’appello.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel corso di un processo per reati di terrorismo un imputato dichiara di volersi difendere di persona e rinuncia a nominare un difensore di fiducia ma il giudice, nonostante la sua dichiarazione, provvede a nominargli d’ufficio un avvocato incaricato di difenderlo nel processo. L’imputato presenta un ricorso contro lo Stato italiano davanti alla Corte europea dei diritti dell’uomo, chiedendo che venga riconosciuto il suo diritto di difendersi personalmente nel processo e di conseguenza che lo Stato venga condannato a risarcirgli i danni.

La tesi del resistente L’obbligatorietà della difesa nel processo penale è diretta non soltanto a tutelare un interesse particolare dell’imputato, in quanto gli consente di fare valere le sue ragioni, ma anche a tutelare un interesse generale della società, perché consente un regolare e ordinato svolgimento del processo e, per questo motivo, non è derogabile da una diversa volontà dell’imputato.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Sezioni specializzate

La tesi del ricorrente La difesa tecnica in un processo, costituita dalla presenza di un avvocato che assiste la persona davanti al giudice, costituisce un diritto e non un obbligo per la persona imputata in un processo penale, che quindi può decidere anche di rinunciare a nominare un difensore e di difendersi personalmente nel processo.

185

2

Il Consiglio superiore della magistratura

ilcaso • Un giudice sta svolgendo un’indagine su alcuni politici della maggioranza, coinvolti in uno scandalo. Il Governo può trasferire il magistrato a un altro incarico per fermare l’indagine? Allo scopo di assicurare l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, che costituisce un «ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere» (art. 1041 Cost.), è stato istituito il Consiglio superiore della magistratura o, più brevemente, CSM.

Qual è la funzione del CSM? Consiglio superiore della magistratura

Il Consiglio superiore della magistratura è l’organo di autogoverno della magistratura, perché è composto in prevalenza da rappresentanti dei giudici e ha il compito di adottare tutti i provvedimenti che riguardano i giudici. Nel sistema dello Statuto albertino, invece, i provvedimenti relativi ai magistrati venivano adottati dal Governo che, in questo modo, poteva condizionarne l’attività.

m

lasoluzione • Il potere esecutivo non può trasferire d’ufficio un giudice a un altro ufficio o a un altro incarico, per impedirgli di svolgere delle indagini, in quanto questi provvedimenti sono di competenza del Consiglio superiore della magistratura.

2

Composizione del CSM

Qual è la struttura del CSM? Il CSM è un organo collegiale formato da tre membri di diritto (il Presidente della Repubblica e i due giudici di grado più elevato della Corte di cassazione, cioè il primo presidente e il procuratore generale) e da ventiquattro membri elettivi. L’elezione del Consiglio superiore della magistratura avviene nel modo seguente: • sedici membri, cosiddetti togati, sono eletti dai giudici ordinari fra tutti i magistrati; • otto membri, cosiddetti laici, sono eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni d’attività. I membri non togati sono eletti a scrutinio segreto e a maggioranza qualificata (tre quinti dei parlamentari nella prima votazione e dei votanti in quelle successive).

Presidenza del CSM

Il Capo dello Stato è presidente di diritto del Consiglio superiore della magistratura, come garante della Costituzione, ma di solito il CSM è presieduto dal vicepresidente, che viene eletto dai suoi componenti tra i membri laici.

Durata della carica

Mentre i membri di diritto rimangono in carica fino a quando ricoprono il loro incarico istituzionale, i membri elettivi rimangono in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili dopo la scadenza del loro mandato.

Incompatibilità

Allo scopo di assicurare l’indipendenza e l’imparzialità del CSM, la legge prevede espressamente alcune incompatibilità dei suoi componenti. esempio I componenti del CSM non possono essere parlamentari, membri del Governo, giudici della Corte costituzionale o consiglieri di un ente locale e non possono essere iscritti in un albo o svolgere un’attività professionale.

Funzioni del CSM

La Costituzione attribuisce al Consiglio superiore della magistratura il compito di adottare, in base alle norme sull’ordinamento giudiziario, tutte le decisioni relative all’impiego e alla carriera dei giudici ordinari (art. 105 Cost.). esempio Il CSM procede alle assunzioni dei magistrati, all’assegnazione degli incarichi, ai trasferimenti da una sede a un’altra, alle promozioni e ai provvedimenti disciplinari.

Decisioni del CSM

186

Le decisioni del CSM sono adottate con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] con la controfirma del ministro della Giustizia. In particolare: • le decisioni relative allo stato giuridico e alla carriera dei magistrati sono atti amministrativi [❯ m4 u1] e sono impugnabili davanti ai giudici amministrativi;

• le decisioni relative alle sanzioni disciplinari dei magistrati sono atti giurisdizionali e sono impugnabili soltanto in Cassazione per motivi di legittimità.

esempio Le sanzioni disciplinari nei confronti dei magistrati possono consistere, oltre all’ammonimento e alla censura, nella perdita dell’anzianità, nella sospensione dal servizio o anche, nei casi più gravi, nella rimozione dal loro incarico.

Funzioni del ministro della Giustizia

Quali poteri ha il ministro della Giustizia in campo giudiziario? È da notare che il ministro della Giustizia ha soltanto le funzioni amministrative in materia di organizzazione e funzionamento dei servizi relativi alla giustizia (art. 110 Cost.) e di esecuzione delle deliberazioni del Consiglio superiore della magistratura.

Approfondimento La responsabilità dei giudici

esempio Sono di competenza del ministro della Giustizia i provvedimenti relativi al personale, alle strutture, alle attrezzature delle cancellerie e degli istituti carcerari, i provvedimenti di esecuzione delle assegnazioni e dei trasferimenti disposti dal CSM ecc.

Inoltre, la legge riconosce espressamente al ministro della Giustizia: • un potere di controllo, in quanto può intervenire alle adunanze del CSM quando lo richiede il presidente oppure deve fare comunicazioni o fornire chiarimenti; • un potere di iniziativa, perché può promuovere d’ufficio l’azione disciplinare nei confronti dei magistrati, ma lo svolgimento del procedimento disciplinare e la desezione disciplinare del CSM. cisione ånale in merito Consiglio superiore della magistratura

u

composizione

decisioni

organo di autogoverno della magistratura

• Presidente della Repubblica • primo presidente della Corte di cassazione • procuratore generale della Corte di cassazione • 16 membri eletti dai giudici ordinari • 8 membri eletti dal Parlamento in seduta comune

provvedimenti amministrativi e disciplinari riguardanti i magistrati

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto In seguito alle proteste degli abitanti di una città nei confronti di un giudice, accusato di comportamenti contrari al decoro professionale, il Consiglio superiore della magistratura dispone il trasferimento d’ufåcio del giudice, per grave incompatibilità ambientale, presso un altro tribunale. Il giudice però ritiene che il trasferimento sia contrario alla legge e presenta un ricorso per Cassazione per motivi di legittimità, chiedendo l’annullamento del trasferimento.

La tesi del resistente Il ricorso deve essere respinto perché la Corte di cassazione non è competente a giudicare sul provvedimento emanato dal Consiglio superiore della magistratura, che doveva essere impugnato eventualmente, se ritenuto illegittimo, davanti al giudice amministrativo.

La magistratura e la Corte costituzionale

funzioni

4

La tesi del ricorrente Il trasferimento deciso dal Consiglio superiore della magistratura è illegittimo, in quanto non è stato adottato con le garanzie previste dalla legge per l’approvazione dei provvedimenti di carattere disciplinare, e deve essere annullato dalla Corte di cassazione.

187

3

La Corte costituzionale nell’ordinamento costituzionale

ilcaso • Un giudice, che ritiene in contrasto con il principio di uguaglianza una disposizione che deve applicare in un processo, dichiara l’illegittimità costituzionale della norma e si rifiuta di applicarla. Il comportamento del giudice è legittimo? Rigidità della Costituzione

La Costituzione italiana è rigida [❯ m1 u1] perché, per evitare che le regole

m

della convivenza sociale possa essere cambiate in modo arbitrario dalla maggioranza, può essere modificata soltanto con una procedura di revisione costituzionale [❯ m2 u1], diversa da quella ordinaria. La rigidità della nostra Costituzione nasce dall’esigenza di dare alla legge fondamentale dello Stato, che costituisce il risultato di un “patto” tra le diverse forze sociali, un’efficacia maggiore rispetto a una semplice legge ordinaria del Parlamento. Controllo di costituzionalità

2

Quando una costituzione è rigida, le leggi ordinarie non possono essere in contrasto con le norme e i princìpi costituzionali: è necessario quindi che vi sia un organo con il compito di giudicare se una legge ordinaria rispetta la Costituzione e, in caso contrario, di non applicarla o di eliminarla dall’ordinamento giuridico. Il controllo di costituzionalità è nato nell’Ottocento negli Stati Uniti come un controllo diffuso, che consente a ogni giudice di disapplicare una legge ordinaria che ritenga in contrasto con la costituzione; nel corso del Novecento però in Europa si è affermato un modello di controllo accentrato, cioè affidato a un unico organo specializzato, che offre maggiori garanzie di uniformità e di certezza del diritto.

diffuso

ogni giudice può dichiarare l’illegittimità costituzionale di una legge

accentrato

l’illegittimità costituzionale di una legge è dichiarata da un organo unico

controllo di legittimità costituzionale

Ruolo della Corte costituzionale

In Italia il giudizio sulla legittimità delle leggi è attribuito alla Corte costituzionale, che è stata introdotta dalla Costituzione del 1948 in quanto il precedente Statuto albertino era una costituzione flessibile, cioè modificabile con una legge ordinaria.

lasoluzione • Il giudice non può dichiarare l’illegittimità della norma e rifiutarsi di applicarla, ma può sollevare una questione di legittimità davanti alla Corte costituzionale.

Composizione della Corte costituzionale

Nomina dei giudici costituzionali

188

Qual è la struttura della Corte costituzionale? La Corte costituzionale o Consulta (dal nome del palazzo dove ha sede a Roma) è formata da quindici giudici, scelti tra persone con specifiche competenze giuridiche (magistrati delle giurisdizioni superiori, professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno vent’anni di esercizio professionale; art. 135 Cost.). La scelta dei giudici costituzionali riflette l’esigenza di assicurare una posizione imparziale o super partes della Corte, in quanto: • cinque giudici sono nominati dal Presidente della Repubblica [❯ m2 u3]; • cinque giudici sono eletti dal Parlamento in seduta comune [❯ m2 u1], a scrutinio segreto e con una maggioranza qualificata (due terzi dei parlamentari nei primi tre scrutini o tre quinti dal quarto scrutinio), che richiede un ampio accordo delle forze politiche;

• cinque giudici sono eletti dai magistrati delle giurisdizioni superiori (tre dai magistrati della Corte di cassazione e uno ciascuno dai magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti). Durata della carica

I giudici costituzionali rimangono in carica nove anni e, per evitare possibili conýitti di interesse nell’esercizio della loro attività, non sono rieleggibili. esempio In un conflitto di attribuzione tra una Camera e il Governo un giudice di nomina parlamentare potrebbe essere condizionato nel suo giudizio dalla possibilità di rielezione nella carica.

La carica di giudice costituzionale inizia dal momento del giuramento davanti al Capo dello Stato di osservare la Costituzione e le leggi della Repubblica e termina alla scadenza del mandato, in quanto non è consentita la continuazione dell’esercizio delle funzioni åno alla nomina del successore (cosiddetta prorogatio). La Corte costituzionale pertanto è un organo permanente, ma con frequenti rinnovi parziali perché, al termine del mandato di ogni giudice, si procede alla sua sostituzione con un nuovo giudice costituzionale. I giudici costituzionali devono eleggere tra loro il presidente della Corte costituzionale, che rappresenta la Corte verso l’esterno e ne coordina l’attività. esempio Il presidente deve stabilire il calendario dei lavori della Corte, convocare e presiedere le riunioni, nominare tra i giudici costituzionali un vicepresidente incaricato di sostituirlo in caso di assenza o impedimento e così via.

Il presidente della Corte rimane in carica tre anni ed è rieleggibile, come presidente, åno alla scadenza del suo mandato come giudice costituzionale. esempio Un giudice costituzionale eletto presidente della Corte all’inizio del quinto anno del suo incarico come giudice può essere rieletto una seconda volta, all’inizio dell’ottavo anno come giudice ma, in questo caso, il secondo mandato come presidente dura solamente due anni.

Ai giudici costituzionali viene riconosciuto uno status giuridico particolare, allo scopo di garantire la loro indipendenza e la loro imparzialità.

Insindacabilità e inviolabilità

Che cosa contraddistingue lo status di giudice della Corte costituzionale? In primo luogo, i giudici della Corte costituzionale: • non possono essere perseguiti o sottoposti a un processo, anche dopo la scadenza del loro mandato, per le opinioni espresse e per i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni (cosiddetta insindacabilità); • di regola non possono essere arrestati o sottoposti ad altre misure restrittive della loro libertà personale, åno a quando sono in carica, senza l’autorizzazione della Corte costituzionale (cosiddetta inviolabilità), salvo che nel caso di arresto in ýagranza di reato o di esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna.

Inamovibilità

Inoltre i giudici costituzionali possono essere sospesi o rimossi dall’ufficio soltanto per sopravvenuta incapacità o gravi mancanze nell’esercizio delle loro funzioni e in seguito a una deliberazione della Corte costituzionale (cosiddetta inamovibilità).

Incompatibilità

Inåne è prevista espressamente un’incompatibilità della carica di giudice costituzionale con qualsiasi altra carica pubblica o privata, nonché il divieto di svolgere attività relative a un’associazione o a un partito politico, e l’eventuale dichiarazione di decadenza di un giudice per incompatibilità è di competenza della stessa Corte costituzionale (art. 1356 Cost., l. cost. 11 marzo 1953, n. 1). esempio È la Corte che deve pronunciarsi in merito alla decadenza di un giudice che non dia suffi-

Corte costituzionale

giudici ordinari

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Presidente della Corte costituzionale

• 5 nominati dal Presidente della Repubblica • 5 eletti dal Parlamento in seduta comune • 5 eletti dalle magistrature superiori • in carica per nove anni e non rieleggibili • insindacabilità e inviolabilità • inamovibilità

189

Deliberazioni della Corte costituzionale

Come opera la Corte costituzionale? La Corte delibera con la presenza di almeno undici giudici, in modo da garantire la presenza di almeno un giudice di nomina presidenziale, parlamentare e giudiziaria, e a maggioranza assoluta con la prevalenza, in caso di parità, del voto del presidente. Le sentenze della Corte costituzionale, che sono considerate sempre decisioni dell’intera Corte (in quanto i giudici dissenzienti non possono esporre nella sentenza la loro opinione di minoranza o dissenting opinion), sono pronunciate «in nome del popolo italiano» e devono contenere tutti gli elementi prescritti dalla legge. esempio Una sentenza costituzionale, che deve essere sottoscritta dal giudice relatore e dal cancelliere, deve indicare la composizione della Corte, i motivi di fatto e di diritto, il contenuto e la data della decisione.

Lettura Giustizia costituzionale e sistema politico

Di regola le decisioni della Corte sono sentenze definitive o non impugnabili (art. 1373 Cost.), in quanto non è ammessa alcuna forma di ricorso o di impugnazione.

iu i

m

r un

2

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Per evitare il pericolo di una fuga all’estero un tribunale ordina il ritiro del passaporto a un giudice della Corte costituzionale, che ha causato la morte di una persona alla guida di un’automobile ed è stato condannato dallo stesso tribunale per il reato di omicidio stradale. Il giudice però ritiene che l’ordine del tribunale sia illegittimo e presenta un ricorso alla Corte costituzionale per ottenerne l’annullamento.

La tesi del resistente Il ritiro a un giudice costituzionale del documento valido per l’espatrio, che è una misura di carattere cautelare e temporanea, non è assimilabile all’arresto o ad altre misure restrittive della libertà personale (come il fermo o una perquisizione personale o domiciliare) e, in quanto tale, non è soggetto alla autorizzazione preventiva della Corte costituzionale.

La tesi del ricorrente Il tribunale non può procedere all’arresto del giudice in quanto i giudici della Corte costituzionale sono garantiti dalla stessa inviolabilità riconosciuta ai membri del Parlamento, nel senso che non possono essere arrestati o sottoposti a misure restrittive della libertà personale senza l’autorizzazione dell’organo di cui fanno parte.

4

Le funzioni della Corte costituzionale

ilcaso • Un articolo del codice penale del 1930 è in contrasto con un principio costituzionale in materia di libertà individuale. La Corte costituzionale può dichiarare l’illegittimità della norma anche se, essendo anteriore alla Costituzione, quando è stata emanata era del tutto legittima?

190

Le funzioni attribuite alla Corte riguardano (art. 134 Cost., art. 2 l. cost. 1953, n. 1): • i giudizi di legittimità sulle leggi ordinarie e sugli altri atti aventi forza di legge;

• la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, tra lo Stato e le Regioni o tra le Regioni;

• i giudizi penali nei confronti del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2]; • i giudizi sull’ammissibilità delle richieste di referendum popolare. È da notare che la Corte costituzionale svolge anche una funzione “politica” di interprete e garante della Costituzione e quindi ha un ruolo fondamentale per individuare il contenuto della costituzione materiale [❯ m1 u1].

Corte costituzionale

giudizi di legittimità sulle leggi e sugli atti aventi forza di legge

giudizi sui conflitti di attribuzione

giudizi penali nei confronti del Presidente della Repubblica

giudizi sulla ammissibilità delle richieste di referendum

u Giudizio di legittimità costituzionale Atti soggetti al sindacato

Il giudizio di legittimità costituzionale è diretto ad accertare la conformità alla Costituzione delle leggi e degli altri atti aventi forza o efficacia di legge.

Che cosa riguarda il giudizio di legittimità costituzionale? In particolare, il «giudizio sulle leggi» può riguardare i seguenti atti: • le leggi ordinarie dello Stato [❯ m2 u1] e gli atti aventi forza di legge [❯ m2 u3], cioè i decreti legge e i decreti legislativi; • gli statuti regionali [❯ m3 u2] e le leggi regionali; • le leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano.

lasoluzione • La Corte costituzionale può dichiarare l’illegittimità costituzionale della disposizione contenuta nel codice penale del 1930, in quanto il suo giudizio riguarda tutte le leggi vigenti, anche se sono state emanate prima della sua entrata in vigore. È da notare che il sindacato o giudizio della Corte può avere come oggetto anche le leggi costituzionali [❯ m2 u1], quando non è stato osservato il procedimento previsto dall’articolo 138 della Costituzione o quando sono stati violati i limiti alla revisione costituzionale stabiliti o desumibili dalla stessa Costituzione. esempio Sarebbe illegittima una legge costituzionale che venisse approvata dalle Camere con una sola votazione oppure che prevedesse il cambiamento della forma di governo repubblicana o la soppressione dei diritti «inviolabili» dell’uomo.

Atti esclusi dal sindacato

Il sindacato della Corte costituzionale, invece, non può riguardare i seguenti atti: • gli atti comunitari [❯ m1 u2], che appartengono a un ordinamento sovranazionale; • il referendum popolare, che è sottoposto al giudizio di ammissibilità della Corte; • i regolamenti amministrativi [❯ m2 u3], che sono fonti normative secondarie. Secondo il principio di legalità [❯ m4 u1] dell’azione amministrativa, infatti, i regolamenti amministrativi possono essere emanati soltanto in base a una legge: se una legge è illegittima, pertanto, deve essere dichiarata dalla Corte l’incostituzionalità della legge, mentre se la legge è legittima e il regolamento amministrativo è contrario alla legge, deve essere dichiarata da un giudice l’illegittimità del regolamento.

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Il giudizio di legittimità costituzionale

191

leggi costituzionali

leggi ordinarie

giudizio di legittimità costituzionale

atti aventi forza di legge

leggi regionali e statuti regionali

leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano

m

Il controllo di legittimità della Corte costituzionale può avvenire in modo indiretto oppure in modo diretto (art. 1061 Cost., l. 11 marzo 1953, n. 87). In entrambi i casi però la Corte non può mai intervenire d’ufficio o di sua iniziativa, ma soltanto in seguito a una richiesta di un altro soggetto o organo.

2

Come può avvenire il controllo della Corte costituzionale? Procedimento indiretto

Nel procedimento indiretto, o incidentale, la questione di legittimità costituzionale deve essere proposta nel corso di un processo. Il procedimento in esame, che è il più frequente, si chiama anche incidentale perché costituisce un “incidente” che può provocare un’interruzione temporanea di un processo civile, amministrativo o penale. La questione di legittimità costituzionale può essere sollevata da una delle parti, in qualsiasi stato e grado del processo, oppure può essere rilevata dal pubblico ministero, o dallo stesso giudice d’ufficio, cioè di sua iniziativa. L’eccezione di incostituzionalità, con l’indicazione delle norme ordinarie che si considerano illegittime e delle norme o dei princìpi costituzionali con i quali si ritengono in contrasto, deve essere presentata al giudice davanti al quale si svolge il processo (cosiddetto giudice a quo) e non direttamente alla Corte (cosiddetto giudice ad quem). Il giudice del processo deve compiere un esame preliminare della questione, per verificare se sussistono le condizioni di ammissibilità richieste dalla legge. Per essere ammissibile, infatti, una questione di legittimità costituzionale deve essere:

Rilevanza della questione

• rilevante, nel senso che deve riguardare una disposizione di legge determinante per decidere il giudizio in corso, in quanto la decisione del caso dipende in tutto o in parte dall’applicazione della disposizione che viene impugnata;

esempio Una questione di legittimità costituzionale della norma che punisce l’omicidio di una persona consenziente non è rilevante in un processo per furto.

Non manifesta infondatezza della questione

192

• non manifestamente infondata, nel senso che vi deve essere un ragionevole dubbio, anche minimo, sulla legittimità costituzionale di una disposizione.

È importante sottolineare che il giudice davanti al quale si svolge il processo non deve accertare che la questione sia fondata, sostituendosi alla valutazione della Corte, ma soltanto che non sia del tutto priva di qualsiasi fondamento giuridico. Il giudice a quo, pertanto, ha un compito di “filtro” o selezione, per impedire che la Corte costituzionale si debba occupare di eccezioni soltanto pretestuose, cioè presentate al solo scopo di ritardare un processo.

esempio È manifestamente infondata l’eventuale questione di legittimità costituzionale, per presunta violazione del principio di uguaglianza davanti alla legge, della norma che non consente la concessione della patente di guida alle persone non vedenti.

Rigetto della questione

Se ritiene che la questione di incostituzionalità non sia rilevante o sia manifestamente infondata, il giudice a quo pronuncia il rigetto della questione con un’ordinanza motivata e continua il giudizio in corso, ma la questione di incostituzionalità può essere riproposta in ogni grado successivo dello stesso processo.

Rinvio alla Corte costituzionale

Se ritiene che la questione sia rilevante e non manifestamente infondata, invece, il giudice dispone il rinvio alla Corte costituzionale con un’ordinanza motivata (con l’indicazione delle disposizioni della legge ordinaria che sono sospettate di incostituzionalità e degli articoli o princìpi della Costituzione che sarebbero stati violati) e ordina la trasmissione immediata degli atti alla Corte.

Sospensione del giudizio di merito

Con la medesima ordinanza il giudice dispone anche la sospensione del giudizio in corso, fino alla decisione della Corte costituzionale sulla questione, perché soltanto in quel momento si saprà se si può applicare o meno la disposizione impugnata. questione di legittimità costituzionale in un processo

procedimento indiretto

u

rinvio alla Corte costituzionale e sospensione del giudizio

SÌ

la questione non è manifestamente infondata?

NO

la questione

NO

rigetto dell’eccezione e continuazione del giudizio

Come abbiamo detto, il giudizio di legittimità davanti alla Corte costituzionale si può svolgere anche in modo diretto (art. 127 Cost.; art. 2 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1). Procedimento diretto

Nel procedimento diretto, o principale, una questione di legittimità costituzionale viene proposta direttamente davanti alla Corte costituzionale. Il ricorso diretto alla Corte costituzionale può essere presentato: • dallo Stato contro una legge regionale [❯ m3 u2], che ecceda la competenza riconosciuta alle Regioni e invada, in questo modo, la sua competenza; da • una Regione contro una legge statale [❯ m2 u1] o regionale [❯ m3 u2], o contro un atto avente forza di legge [❯ m2 u3], che invada la sua competenza. In entrambi i casi la Corte esercita un controllo successivo, in quanto il ricorso può essere presentato entro sessanta giorni dalla pubblicazione di una legge che, quindi, entra in vigore ma in seguito può essere annullata se il ricorso viene accolto.

4 La magistratura e la Corte costituzionale

SÌ

esempio Se il Parlamento approva una legge in materia di turismo, che in base alla Costituzione è di competenza regionale, la legge entra in vigore fino all’eventuale ricorso alla Corte costituzionale da parte di una o più Regioni.

Al termine del procedimento diretto o indiretto la Corte può emanare un’ordinanza, se ritiene che la questione sia non rilevante o manifestamente infondata, oppure una sentenza, quando dichiara che la questione è fondata o infondata.

193

Approfondimento Le altre sentenze della Corte costituzionale

La sentenza è soggetta alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale o nel Bollettino Ufficiale della Regione che ha approvato la legge (se riguarda una legge regionale) e alla comunicazione al Parlamento o al Consiglio regionale interessato. In linea generale, le sentenze della Corte costituzionale possono essere: • sentenze di accoglimento; • sentenze di rigetto.

Quali effetti ha una sentenza di accoglimento? Sentenza di accoglimento

Con una sentenza di accoglimento la Corte costituzionale dichiara che la disposizione impugnata è illegittima dal punto di vista costituzionale.

Vizi di legittimità costituzionale

Il vizio di legittimità costituzionale di una legge può essere: • sostanziale, quando una legge contiene una norma che contrasta con una disposizione o con un principio costituzionale; esempio Una legge ordinaria nega ad alcune categorie di persone il diritto alla difesa in giudizio, in violazione degli articoli 3 e 24 della Costituzione, oppure, in contrasto con l’articolo 42 della Costituzione, esclude l’indennizzo a favore dei proprietari espropriati.

• formale, quando sono state violate le disposizioni costituzionali che disciplinano il procedimento di formazione delle leggi.

m

esempio Una legge viene approvata con maggioranze diverse da quelle richieste oppure un decreto legislativo del Governo viene emanato senza rispettare i princìpi e i criteri contenuti nella legge di delega del Parlamento.

2

È da rilevare che il sindacato della Corte è soltanto un controllo di legittimità costituzionale, cioè di conformità alla Costituzione, e non può mai estendersi a un giudizio sul merito (da un punto di vista politico, sociale ed economico) di una legge. esempio La Corte costituzionale può dichiarare l’illegittimità di una legge che introduce un trattamento sanitario obbligatorio contro una epidemia, se è in contrasto con i diritti inviolabili dell’uomo, ma non può valutare se il trattamento è utile o non è utile contro l’epidemia.

Retroattività della dichiarazione di illegittimità

In seguito alla dichiarazione di incostituzionalità, la norma impugnata cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della sentenza (art. 1361 Cost.) e, da questo momento, non può più essere applicata verso tutti o erga omnes. La cessazione dell’efficacia di una norma che è stata dichiarata incostituzionale quindi opera in modo retroattivo (o ex tunc: da allora), nel senso che anche i rapporti giuridici pendenti non possono più essere disciplinati dalla norma in esame. Di regola però la dichiarazione di incostituzionalità non si applica ai rapporti giuridici già esauriti, perché sono stati decisi con una sentenza definitiva oppure perché sono trascorsi i termini di prescrizione o di decadenza previsti dalla legge. esempio La dichiarazione di incostituzionalità di una norma del codice del consumo è inefficace nei processi relativi ai rapporti tra un professionista e un consumatore che sono stati già decisi con una sentenza passata in giudicato oppure che sono caduti in prescrizione per effetto del decorso del tempo.

194

In materia penale tuttavia, per evitare che una persona continui a scontare una pena per la violazione di una norma giuridica che in seguito è stata riconosciuta illegittima, è disposto espressamente che la dichiarazione di incostituzionalità di una norma produce la cessazione dell’esecuzione della pena e degli altri effetti penali di una condanna irrevocabile (art. 304 l. 11 marzo 1953, n. 87).

esempio La dichiarazione di illegittimità di una legge che prevede una sanzione amministrativa non consente a coloro che l’hanno pagata in passato di ottenerne il rimborso; se una persona è stata condannata per usura, invece, l’eventuale dichiarazione di incostituzionalità del reato di usura produrrebbe la cessazione della pena detentiva e delle relative sanzioni accessorie.

Una sentenza di accoglimento crea un “vuoto” normativo, in quanto la materia che in precedenza era regolata dalla norma dichiarata illegittima rimane priva di disciplina giuridica, e il Parlamento deve adottare i provvedimenti che si rendano opportuni. esempio Il Parlamento può disciplinare i rapporti sorti in base alla legge dichiarata incostituzionale o approvare una nuova legge conforme alle norme e ai princìpi costituzionali.

Che cosa succede nel caso di una sentenza di rigetto? Sentenza di rigetto

Con una sentenza di rigetto la Corte costituzionale respinge la questione di illegittimità costituzionale riguardante la disposizione impugnata. In base al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, la Corte si deve limitare ad accertare se esiste un contrasto tra la norma sottoposta al suo esame e le norme o i princìpi costituzionali indicati nell’ordinanza di rinvio.

Efficacia della sentenza di rigetto

Una sentenza di rigetto della Corte costituzionale è efficace soltanto nei confronti delle parti in causa e, nel caso di un procedimento indiretto, del giudice a quo, che è obbligato ad applicare la norma nel processo in corso. In caso di rigetto, infatti, la questione di legittimità può essere ripresentata ancora alla Corte in un altro grado dello stesso processo o in un altro processo, denunciando altri vizi o anche gli stessi vizi di incostituzionalità. Se ritiene di non modificare una sua interpretazione precedente, però, la Corte può pronunciare un’ordinanza, con la quale dichiara manifestamente infondata una questione che venga proposta negli stessi termini nei quali è stata già respinta.

Il giudizio sui conflitti di attribuzione ilcaso • Nel corso di un’indagine un giudice chiede all’amministrazione alcuni documenti relativi al contratto di appalto per la costruzione di un ospedale, ma il Governo si oppone sostenendo che si tratta di atti coperti dal segreto di Stato. Che cosa può fare il magistrato se ritiene ingiustificato il rifiuto? Come opera la Corte nel caso di con�itti di attribuzione? Un’altra funzione importante della Corte costituzionale riguarda la risoluzione dei conflitti di attribuzione (art. 134 Cost.): • tra poteri dello Stato; • tra Stato e Regioni; • tra le Regioni (a cui sono equiparate le Province autonome di Trento e Bolzano). Conflitti positivi e negativi

In generale, i contrasti tra due enti o organi pubblici possono essere: • conflitti positivi, quando entrambi emanano il medesimo provvedimento (conflitto reale) o dichiarano di essere competenti a emanarlo (conflitto potenziale); • conflitti negativi, quando entrambi dichiarano di non essere competenti.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

In altri termini, la Corte costituzionale non dichiara che la norma impugnata è legittima, ma soltanto che non è illegittima in relazione ai motivi indicati, e non può dichiarare l’incostituzionalità della norma se ritiene che sia in contrasto con un’altra norma o con un altro principio costituzionale diversi da quelli indicati.

195

La Corte è chiamata a giudicare se, nell’esercizio delle sue funzioni, un ente o un organo ha invaso la competenza riconosciuta dalla Costituzione a un altro ente o a un altro organo: la Corte deve risolvere il conflitto, dichiarando qual è l’autorità competente e annullando l’eventuale atto emanato dall’autorità incompetente. Conflitti tra poteri dello Stato

I conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato possono riguardare, indifferentemente, atti legislativi, amministrativi o giurisdizionali. Sono riservati alla decisione della Corte costituzionale però soltanto i conflitti esterni, tra organi appartenenti a poteri diversi (legislativo, esecutivo o giudiziario), mentre i conflitti interni che possono sorgere tra organi dello stesso potere devono essere risolti all’interno del potere al quale appartengono gli organi coinvolti. esempio I conflitti tra due giudici sono decisi dalla Corte di cassazione; i conflitti tra i membri del Governo sono risolti dal Consiglio dei ministri; i conflitti tra due organi amministrativi sono affidati alla decisione del loro superiore gerarchico.

La Corte costituzionale inoltre è competente soltanto per i conflitti tra gli organi supremi, cioè tra organi che sono posti al vertice di un potere dello Stato e non dipendono, dal punto di vista gerarchico, da altri organi.

m

“Poteri” dello Stato

2

Sono considerati “poteri dello Stato”, ai sensi dell’articolo 134 della Costituzione: • ciascuna Camera del Parlamento [❯ m2 u1] e il Parlamento in seduta comune; • il Presidente della Repubblica [❯ m2 u2]; • il Governo [❯ m2 u3]; • la magistratura [❯ m2 u4], che comprende il Consiglio superiore della magistratura e ogni singolo giudice, perché il potere giudiziario è un potere diffuso o senza vertice e ciascun giudice è indipendente gerarchicamente dagli altri giudici; la • stessa Corte costituzionale; • gli altri organi di rilievo costituzionale (come il Consiglio di Stato e la Corte dei conti).

lasoluzione • Il magistrato può presentare un ricorso per conflitto di attribuzione davanti alla Corte, chiedendo di accertare che il rifiuto del Governo di fornire i documenti è illegittimo.

Conflitto tra Stato e Regioni o tra Regioni

Nel caso di un conflitto di attribuzione tra lo Stato e le Regioni o di una Regione con un’altra Regione, il ricorso alla Corte costituzionale deve essere presentato dal Presidente del Consiglio [❯ m2 u3] o dal Presidente della Regione [❯ m3 u2], a seguito di una deliberazione del Consiglio dei ministri o della Giunta regionale. Il ricorso in esame può riguardare soltanto gli atti amministrativi (come un regolamento o una circolare) o giurisdizionali (come una sentenza o un’ordinanza) che invadono la competenza riconosciuta dalla Costituzione allo Stato o a una Regione. Il conflitto di attribuzione, pertanto, non può riguardare atti legislativi statali o regionali nei cui confronti, come abbiamo visto, si può proporre un giudizio di legittimità. esempio Una Regione può sollevare un conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale se lo Stato o un’altra Regione emana un provvedimento amministrativo in materia di caccia che, in base alla Costituzione, è una materia riservata alla sua competenza.

Il ricorso deve essere presentato a pena di decadenza entro sessanta giorni dalla pubblicazione del provvedimento impugnato, o dalla sua conoscenza (se non è stato pubblicato), e la Corte costituzionale può decidere la sospensione cautelare del provvedimento, per gravi motivi, fino alla decisione sul ricorso. tra i poteri dello Stato

conflitti di attribuzione tra lo Stato e le Regioni o tra le Regioni

196

Il giudizio sulle accuse nei confronti del Presidente della Repubblica ilcaso • Il Presidente della Repubblica, che è stato incriminato per il reato di corruzione, sostiene che, in relazione alla carica ricoperta, deve essere giudicato dalla Corte costituzionale. La pretesa del Capo dello Stato è fondata dal punto di vista giuridico?

Composizione della Corte nei giudizi di accusa

Il Parlamento in seduta comune si riunisce a Palazzo Montecitorio

In Italia il Presidente della Repubblica è giudicato dalla Corte costituzionale in composizione allargata con la presenza, accanto ai giudici ordinari o «togati», di sedici giudici aggregati o «laici». I giudici aggregati, ai quali sono riconosciute le stesse immunità e le stesse prerogative dei giudici ordinari, rappresentano il popolo come titolare della sovranità e sono estratti a sorte da un apposito elenco predisposto dal Parlamento. L’elenco deve contenere i nomi di quarantacinque cittadini, aventi i requisiti per essere eletti senatori, e deve essere formato ogni nove anni dal Parlamento in seduta comune, con le stesse maggioranze richieste per l’elezione dei giudici ordinari.

lasoluzione • La pretesa del Capo dello Stato è infondata, in quanto la Corte costituzionale è competente a giudicare il Presidente della Repubblica soltanto nel caso dei reati presidenziali, mentre per i reati ordinari è competente la magistratura ordinaria. Atto di accusa

L’atto di accusa contro il Capo dello Stato (con la descrizione specifica dei fatti e la formulazione della imputazione, cioè del reato che viene contestato) deve essere approvato dal Parlamento in seduta comune [❯ m2 u1]. L’approvazione deve avvenire, sulla base della relazione di un comitato formato dai componenti delle giunte per le autorizzazioni delle due Camere, a maggioranza assoluta dei membri del Parlamento e a scrutinio segreto.

Sospensione dalla carica

In seguito alla messa in stato di accusa deliberata dal Parlamento (chiamata anche, con termine anglosassone, impeachment), la Corte costituzionale può disporre la sospensione cautelare dalla carica del Presidente della Repubblica.

Procedura nei giudizi di accusa

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

Giudizi di accusa

Come si svolge il giudizio di accusa nei confronti del Capo dello Stato? Un’altra competenza della Corte riguarda i giudizi contro il Capo dello Stato per alto tradimento o attentato alla Costituzione [❯ m2 u2] (artt. 90 e 134 Cost.). In tutti gli ordinamenti il Capo dello Stato è giudicato, per gli eventuali reati presidenziali, da un organo politico (come il Senato negli Stati Uniti d’America) o da un organo speciale con una composizione in prevalenza politica.

Il procedimento di accusa si svolge nel modo seguente (l. 25 gennaio 1962, n. 20):

• l’istruzione della causa, consistente nell’interrogatorio del Capo dello Stato e negli altri atti istruttori, è compiuta dal presidente della Corte costituzionale;

• all’udienza, dopo che il presidente della Corte ha esposto una relazione, si svolge il dibattimento nel contraddittorio tra l’accusa e la difesa;

• al termine del dibattimento la Corte si riunisce in camera di consiglio, cioè non in pubblico, e pronuncia a maggioranza una sentenza di assoluzione o di condanna.

197

La legge richiede che partecipino alla votazione almeno ventuno giudici (sui trentuno che compongono l’organo giudicante) e, comunque, che la maggioranza dei componenti del collegio giudicante sia costituita da giudici laici; in caso di parità di voti, inoltre, prevale l’orientamento più favorevole all’accusato. esempio Se dodici giudici su ventiquattro votanti votano a favore della sua condanna e dodici giudici votano per la sua assoluzione, il Presidente della Repubblica viene assolto.

Sanzioni a carico del Capo dello Stato

In caso di condanna, la Corte costituzionale può applicare: • la pena massima prevista dalle leggi penali vigenti al momento del fatto (art. 15 l. cost. 11 marzo 1953, n. 1); • la sanzione accessoria della decadenza dalla carica; • le altre sanzioni costituzionali, civili o amministrative ritenute adeguate al fatto.

Sentenza della Corte costituzionale

Di regola una sentenza della Corte, il cui dispositivo deve essere pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, è definitiva; tuttavia se sopravvengono o sono scoperti fatti nuovi, dai quali risulti in modo evidente che il reato non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso, si può chiedere la revisione della sentenza di condanna.

m

iu i

2

r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un detenuto, che è stato condannato a vent’anni di carcere per l’omicidio di una persona per futili motivi, dopo alcuni anni presenta la domanda di grazia per motivi di salute al Presidente della Repubblica. Il Capo dello Stato, dopo avere valutato la condotta in carcere e il percorso di reinserimento sociale del condannato (che è stato affidato in prova ai servizi sociali e svolge di giorno un’attività lavorativa), firma il decreto di concessione della grazia, ma il ministro della Giustizia si rifiuta di controfirmare l’atto di clemenza individuale. Contro il rifiuto del ministro il Presidente della Repubblica presenta un ricorso per conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale. La tesi del ricorrente La concessione della grazia è un atto presidenziale in senso stretto e quindi il Governo

198

(nella persona del ministro della Giustizia) non può rifiutarsi di controfirmare l’atto perché la controfirma costituisce un atto dovuto, a meno che il ministro non accerti un’evidente violazione costituzionale da parte del Capo dello Stato, e il suo rifiuto costituisce un’indebita ingerenza nell’esercizio di un potere discrezionale del Presidente della Repubblica.

La tesi del resistente Con la controfirma del decreto di concessione della grazia il ministro si assume la responsabilità dell’atto firmato dal Capo dello Stato, che è responsabile soltanto nel caso di altro tradimento o attentato alla Costituzione, e quindi può rifiutarsi legittimamente di controfirmare un atto che, in considerazione delle circostanze concrete del caso (la pericolosità sociale e il rischio della reiterazione di reati da parte della persona condannata), ritenga inopportuno.

CLIL European parliamentary systems Bicameralism and unicameralism Parliaments can be unicameral, that is formed by a single Chamber, or bicameral, that is formed by two Chambers. The Italian Parliament is bicameral, formed by the Chamber of Deputies and the Senate of the Republic. In the European Union, countries with unicameral Parliaments are the majority (15 out of 28). However, in terms of population, the thirteen bicameral countries represent about 432 millions of people, or 85% of EU population; the first nine more populous countries all have bicameral Parliaments; the first two more populous countries with unicameral Parliaments have between 10 and 11 million inhabitants, while the rest are under 10 millions.

Bicameral systems Bicameral systems are not all the same, but vary from country to country, starting from the way each Chamber is composed.

In a comparative view, the Italian bicameral system – with both Chambers composed by directly elected members, with the same powers and the same functions (equal bicameralism) – should be considered a peculiarity and an exception if not an anomaly. In fact, within the European Union, the presence of two Chambers elected by universal suffrage can only be found in Poland, Romania and Czech Republic. In the other countries, the Chamber expressing popular sovereignty is paired with a second Chamber, whose members are nominated or indirectly elected by regional legislatures, a dedicated constituency or chosen through a mixed direct-indirect system. Furthermore, even where it is directly elected, the second Chamber’s powers are different from the first Chamber. In short, all Eu ropean countries have an “unequal”, “asymmetric” or “imperfect” bicameralism, with respect to both the confidence relation between Parliament and Government and the legislative process.

m

by Luca Stroppiana

2

199

CLIL Italian bicameralism

Italian Parliament

m

bers play a perfectly equal role in the legislative process; elsewhere the second Chamber partakes in the legislative process in a subordinate posi-

2

200

first Chamber. There are actually other exceptions to the “imperfect” bicameralism, such as the United States and Switzerland, where the legislative process is equal for both Chambers. The comparison with these two countries must however take into account the different institutional context. First of all, there is no thing such as the confidence relation between Parliament and Government: in the United States’ system of government (presidential system) the President is directly elected by the people and cannot receive a vote of no confidence from the Parliament; in Switzerland’s system of government (directorial system) the Parliament elects the Government but cannot revoke its confidence from it.

Furthermore, in these countries the second Chamber plays an important role with respect to the federal nature of their form of state. In fact, the second Chamber is entrusted with the representative function of the federated entities (the US States and the Swiss Cantons) and is elected by the people according to the principle of equal representation (each State or Canton elects the same number of delegates). Moving on from “perfect” bicameralism, to allow a faster legislative process and a more simple confidence relation between Parliament and Government, was one of the main objectives of the failed reform of the Italian Constitution, rejected by a referendum on the 4th of December 2016.

Bicameralism in Europe

blies (in Belgium senators have a double mandate as regional Parliament members); according to various Constitutions, such as the Ger-

now almost entirely formed by members appointed for life, whose seat is no longer hereditary. In Spain, the reform of the Senate has been discussed for a long time, since it is not considered to be able to fulfill the role of “House of territorial representation” entrusted by the Constitution.

Imperfect bicameralism In “imperfect” bicameral systems, the main part of the legislative process takes place in one of the two Chambers (from now on “Chamber”, as opposed to “Senate”); this process can be explained through some recurring schemes: • upon some specific matters, the Chamber has the exclusive power to legislate, completely excluding the Senate, or the exclusive power of legislative initiative, that is the power to start the process, typically over financial matters; • even when the Senate has the power to legislate, a draft law, whoever presents it (the Government, the Chamber, the Senate or other subjects), is first examined by the Chamber, which always has the first word about it; • draft laws approved by the Chamber are passed to the Senate, which has the power to exercise a suspensory veto on it, but the Chamber can later override it with a second approval, possibly with a qualified majority; • the Senate also has the power to amend laws, that is to propose modifications to a legislative text approved by the Chamber, but the latter can decide to accept or reject them and so has the final word about it; • the Senate is subject to precise deadlines for the examination of draft laws and to exercise its powers to veto and to amend; • in the case of conflicts between the two Chambers, it is possible to employ a conciliation procedure by calling a joint committee equally composed by members of each Chamber, entrusted with producing a compromise text to be submitted to each Chamber; should the Senate remain in disagreement, the Chamber has the final word.

m

future of the bicameral system is openly and lively discussed not only in Italy, but also elsewhere in Europe. The survival of the second Chamber itself is called into question, in line with a widespread trend that calls for the passage from bicameralism to unicameralism or, at least, the weakening of the second Chamber. However, in the 2013 Irish referendum on the abolition of the Senate, “no” won: 51,8% of voters choose to maintain that traditional institution, representative of social, professional and cultural interests. The discussion about the reform of the second Chamber continues in the United Kingdom, after the old issue of the still existence of an aristocratic Chamber, based upon the hereditary principle, was finally faced in 1999; the House of Lords is

2

201

CLIL

proved by both Chambers.

m

Legislative processes in the major European countries

2

Let’s now see how previous patterns translate into practice by examining the basics of how the legislative process works in the four largest European countries.

■ Germany

German government

Bundestag and Bundesrat

The German Parliament is formed by a directly elected Chamber, the Bundestag, and a second Chamber, the Bundesrat, formed by members of the state Governments (the sixteen Länder). These delegates of each Land represent the position of their Government and express a single vote.

202

The participation of the Bundesrat in the legislative process varies according to the law in question: bicameral laws, indicated in various articles of the Constitution, require approval by both the Bundestag and the Bundesrat, while for unicameral laws the Bundesrat can only impose a suspensory veto.

Legislative initiative Members of the Bundestag, the Bundesrat and the federal Government all have legislative initiative power and submit draft laws to the Bundestag. The Bundesrat itself holds the legislative initiative power, but its draft laws must first be submitted to the federal Government, which expresses its opinion. Similarly, federal Government draft laws are

Legislative process in Germany BICAMERAL LAWS

Bundestag

approves and submits to the

Bundesrat

approves the text

promulgation by the Federal President

rejects the text

veto

doesn’t produce a new text

produces a new text

m

can call within 3 weeks a Conciliation committee (16 members from Bundestag and 16 from Bundesrat)

2

Submitted back for a new examination

UNICAMERAL LAWS approves the text

Bundestag

approves and submits to the

promulgation by the Federal President

Bundesrat can call within 3 weeks a Conciliation committee (16 members from Bundestag and 16 from Bundesrat)

rise an objection to the law within 2 weeks

submitted back to the Bundestag which

half + 1 if the Bundesrat ‘s vote passed with the absolute majority can overcome the objection with a majority of 2/3 if the Bundesrat ‘s vote passed with the majority of 2/3

203

CLIL first submitted to the Bundesrat, so it can declare its position about it. This advisory step, that takes place before laws are submitted to the Bundestag, is detailed in the Constitution, setting terms for the expression of the respective opinions.

Examination and approval of laws After the Bundestag has approved a draft law, it is submitted to the Bundesrat, that may, within three weeks, call a conciliation committee (16 members

from the Bundestag and 16 from the Bundesrat). A specific set of parliamentary rules contains the rules of procedure for the conciliation committee. In the case of a bicameral law, the committee can also be called by the Bundestag or by the federal Government. In the bicameral procedure, after the committee proposes a new text, the Bundestag must take another deliberation and then the Bundesrat must approve it. Even if the committee has not been called, or if it is unable to produce a new

m

Germany

2

Confidence between Parliament and Government

Senate: composition

Senate: functions

The confidence relation is between the Government and the Bundestag.

The Bundesrat is composed by members of the Länder Governments. It is a permanent institution that represents the 16 federated States by which the Federal Republic of Germany is made.

The Bundesrat is the institution through which the Länder cooperate in federal legislation and administration and in EU affairs (art. 50 Const.).

The Bundestag can pass a vote of no confidence against the Chancellor, causing the end of his term; this can only happen by electing at the same time a successor. In these cases, the Federal President must support the will of the Bundestag and nominate the new elected (art. 67 Const.). The Chancellor’s term ends when a new Bundestag is elected; the term of a Federal Minister ends when a new Bundestag is elected or when the Chancellor’s term ends (art. 69 Const.).

Currently, the Bundesrat is composed by 69 members, nominated by the Government of each Land. Each Land has a number of representatives proportional to population, between a mandatory minimum of three to a maximum of six. Each Land’s votes can only be expressed as one, and only by members present or by their substitutes (art. 51 Const.). Members’ term lasts until it is revoked by the Government of the Land that nominated them in the first place.

Beyond the aforementioned functions the Bundesrat: • can propose legislative decrees to the Government within the subjects that require its approval (art. 80 Const.); • in the case of a legislative emergency (art. 81 Const.) is the required counterpart to the Government to approve draft laws initially rejected by the Bundestag. Furthermore, the approval of the Bundesrat is required to: • declare war; • elect half of the members of the Federal Constitutional Court; • formally charge the Federal President in front of the Federal Constitutional Court. It can set up a committee for European affairs whose decisions equal those of the plenary assembly (art. 52 Const.). It can appeal for constitutional review and can intervene in any phase of the relative procedure in front of the Federal Constitutional Court. It has the right to propose and express a binding opinion about the nomination of some federal (Prosecutor General at the Federal Court of Justice) and state (Presidents of the Länder’s Central Banks) offices.

204

■ France

The National Assembly and the Senate

The French Parliament is composed by the Assemblée nationale (National Assembly, with 577 directly elected members) and the Sénat, as the representation of the territorial communities of the Republic, formed by 348 members indirectly elected by a college of Parliament members, regional councilors, departmental councilors and, above all, municipal councilors’ delegates.

However, after two vain passages, the Prime Minister (for any draft law) or the Presidents of the two Chambers jointly (for draft laws submitted by Parliament members) can call a joint committee of 7 members of the Assemblée and 7 members of the Sénat, thus starting the conciliation procedure. The committee produces a new text that the Government may submit to the two Chambers for final approval; in this step it is not possible to amend the text anymore, unless permitted by the Government. But what happens if the committee cannot agree on a new text or if the text is not approved by both Chambers? Is such cases the procedure starts anew in the Assemblée, from the last text approved before the committee was called: after this new passage, and after a further examination by the Sénat, the Assemblée can be called to take the final decision. Therefore the will of the Assemblée prevails, but even more important is the will of the Government, which decides whether the Assemblée should take a definitive vote or not.

m

text, the Bundestag must nonetheless express its approval, or the procedure comes to a standstill (absolute veto). The Constitution doesn’t prescribe a definite deadline for the Bundesrat’s deliberation; it just states that such vote shall occur within a “reasonable time”. On the other hand, in the unicameral procedure the Bundesrat can object within two weeks from the conclusion of the conciliation procedure. The Bundestag can overcome this objection by approving the draft again with a vote of half plus one of its members (if the objection was adopted by the Bundesrat’s majority), or with a two-thirds majority (if the objection was adopted by the Bundesrat by two-thirds of its votes). The constitutional reform of 2006 (reform of federalism) didn’t modify the Parliament’s structure itself, but significantly changed the relationship between the two Chambers in the legislative process. By altering the legislative subjects to be approved by both Chambers, the number of laws that require approval by the Bundesrat has been considerably reduced. The result was a limitation of its veto power, that had sometimes been improperly used as an instrument of political opposition against the Government (expressed by the majority of the Bundestag) rather than to protect the interests of the Länder.

2

Legislative initiative The Prime Minister can submit draft laws to either Chamber, except for finance and social security financing laws, that are first submitted to the Assemblée, and laws concerning organization of territorial communities, that are firs submitted to the Sénat. Draft laws by Parliament members are submitted to their own Chamber.

Examination and approval of laws Each draft law is examined by one of the Chamber and then by the other; if a Chamber modifies the draft law, it goes back to Chamber that previously approved it. In principle, this goes on until both the Assemblée and the Sénat approve exactly the same text.

205

CLIL Legislative process in France Assemblée nationale

Sénat

shuttle

the Chambers agree upon the same text

the Chambers don‘t agree on the same text

the Government calls for a

m

Joint committee 7 members from the Assemblée nationale and 7 from the Sénat

2 produces a new text

can‘t produce a new text

new passage in both Chambers

Assemblée

Sénat

reject Committee text  the Government calls for a

approval of the text final decision from the Assemblée promulgation by the President of the Republic

206

France Confidence between Parliament and Government

Senate: composition

Senate: functions

The confidence relation is between the Government and the Assemblée nationale.

The Sénat represent the territorial communities (art. 24 Const.).

As the representative body of territorial communities, the Sénat has the priority for issues related to the organization of such communities (art. 39 Const.).

Under certain conditions the Government can force a vote of confidence before the Assemblée: • upon its programme or a general policy statement; • upon a draft finance law. The approval of a censure motion or the rejection of an act upon which the Government forced the vote of confidence cause the resignation of the Government.

It is composed by 348 senators indirectly elected within the administrative departments into which French territory is divided. The electoral college is made of Parliament members, regional councilors, departmental councilors and municipal councilors’ delegates. Senators are elected for a term of six years. A partial replacement involving half of the seats takes place every three years. French citizens living abroad are represented by 12 indirectly elected senators.

Before the promulgation of a law the President of the Sénat or 60 senators can appeal the Constitutional Council (art. 61 Const.). Except for the proposal of a censure motion, the Sénat has some tasks in controlling the Government. In particular: • it may dedicate one week each month to monitor the executive’s actions and the public policies (art. 48 Const.); • it can adopt resolutions. In cases stated in the Constitution, the President of the Sénat acts as a substitute for the President of the Republic.

Government’s powers

Examination and approval of laws

This is one of the many powers granted to the Government in the legislative procedure by the 1958 French Constitution and only mildly reduced by the 2008 constitutional reform. Among these powers there are: • the blocked vote, that is the power to force the Chamber to express a single vote on the whole text in discussion or part of it, with just the amendments proposed or accepted by the Government itself; • the guillotine, that is the power to commit the Government’s responsibility before the Assemblée upon a draft law, which is then considered approved even without a vote, except in the case of a vote of no confidence.

The Congreso is the “first reading” Chamber: the legislative process starts there, not only for draft laws submitted by its members, but also for those submitted by the Government or by the Senado. In the legislative process the Senado plays the role of “second reading” Chamber. A draft law approved by the Congreso is sent to the Senado, which can veto or amend it. However, it can do so within two months, or twenty days if the law has been declared urgent by the Government or by the Congreso; to veto a law, the Senado needs an absolute majority. Then, the draft law is sent back to the Congreso, which can overcome the veto by approving it with an absolute majority itself (or with a simple majority, but only after two months have passed), while Senate amendments are decided upon with a simple majority. Calling a conciliation committee of members of both Chambers is only allowed in certain cases: in particular to authorize the ratification of international treaties, that must be given by both Chambers, although the Congreso has the final word when the Chambers cannot reach an agreement. Furthermore, a committee composed by an equal number of members of both Chambers is called for to amend the Constitution.

■ Spain

Upper house of Parliament

Lower house of Parliament

The Spanish Parliament (the Cortes General) is composed by the Congreso de los Diputados (350 directly elected members) and the Senado de España, whose members are in part directly elected (currently 208) while the rest are elected by the Legislative Assemblies of the Autonomous Communities (58).

m

The Assemblée nationale can pass a vote of no confidence against the Government by approving a censure motion (art. 49 Const.).

2

207

CLIL Legislative process in Spain Congreso de los Diputados

approves the text and transmits it to the

Senado

m

the Senado can

veto the text with an absolute majority

amend the text with a simple majority

2 the text is submitted back to the

Congreso de los Diputados

the Congreso can

overcome the veto with an absolute majority vote

ignore the amendments with a simple majority vote

Royal assent

208

approve the text

Confidence between Parliament and Government

Senate: composition

Senate: functions

The confidence relation is between the Government and the Congreso de los Diputados (art. 99 Const.).

The number of members of the Senado is variable.

The Senado: • takes part in the legislative process and controls the action of the Government within the limits dictated by the Constitution (art. 66 Const.); • can appoint committees of inquiry upon matters of public interest (art. 76 Const.); • can receive written individual and collective petitions, can refer them to the Government and force it to deliberate upon them (art. 77 Const.); • takes part in the authorization of international treaties that, by explicit constitutional rule, require the approval of both Chambers (art. 94 Const.); • can ask the Constitutional Court whether international treaties are contrary to the Constitution (art. 95 Const.); • can make interppelations and ask questions to the Government (art. 111 Const.); • nominates 4 members of the General Council of the Judiciary (art. 122 Const.); • nominates, by a 3/5 majority vote, 4 members of the Constitutional Court (art. 159 Const.).

The Congreso can pass a vote of no confidence against the Government if it is proposed by 1/10 of its members and approved by an absolute majority. The motion must design a new candidate as the President of the Government (art. 113 Const.). The President of the Government can force the Congreso to take a vote of confidence upon the following subjects: • the whole political programme; • a general policy statement (art. 112 Const.). The President of the Government and the Ministers resign if the Congreso: • rejects the vote of confidence in the Government’s programme; • approves a censure motion (art. 114 Const.).

Senators are elected in two ways (art. 69 Const.): • direct universal suffrage: each province elects 4 senators, major insular provinces elect 3 senators, minor insular provinces elect 1 senator and the cities of Ceuta and Melilla elect 2 senators (current total is 206 senators); • appointment by the Legislative Assemblies of the Autonomous Communities: each Community elects one senator plus one for each million of inhabitants (current total is 56 senators). Senators’ term lasts four years.

m

Spain

2

Furthermore, the Senado is the house entrusted with the relationship between the State and the Autonomous Communities and the harmonization of central and regional legislation and interests (art. 145 and 150-155 Const.).

209

CLIL ■ United Kingdom

UK Parliament tour

Comparing election in the UK and USA

Formally, the two Chambers have the same importance in the British legislative process: the House of Commons, elective, and the House of Lords, whose members are appointed by the Crown, must agree on the same text; if a Chamber modifies a draft law already approved by the other, it is submitted back to first Chamber and so on until an agreement is reached.

m

Examination and approval of laws

L’ordinamento costituzionale

2

Except of the supremacy of the Commons in financial matters, connected to the historical principle “no taxation without representation”, the legislative process begins in the Chamber where draft laws are submitted by the Government or by a member of Parliament. However, the legislative powers of the Lords have been reduced from a long time ago, as defined by the 1911 and 1949 Parliament Acts that deprived the Lords of the power to indefinitely hold back or delay the approval of a law. It is necessary to make a distinction between what happens to “money bills”, that is draft laws containing fiscal or public expenditure measures, and all other draft laws. Money bills are qualified as such by an unquestionable decision of the Speaker, the President of the House of Commons. After the approval of the Commons, these draft

Comprehension 1. What does imperfect bicameralism mean? 2. What is the conciliation procedure and when is it employed? 3. What is the conådence relation between Government and Parliament? 4. Divide the class into groups: each group chooses a EU country not detailed in the previous pages. Through an internet research, study the Parliament’s composition and the legislative procedure of the chosen country, then produce a slide presentation for the class.

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Bicameralism Legislative initiative Draft law Conciliation procedure Indirect election Approval Term Senate

210

prove a money bill within a month (the Lords cannot amend the text), the draft becomes law. Similarly, draft laws other than money bills passed from the Commons to the Lords become law even without the consent of the Lords if the Commons approve them during two successive sessions, at least one year apart from each other. Actually, since these limitations have been adopted, they have been very seldom employed: laws approved according to the Parliament Acts have been less than ten. In other cases, the mere announcement by the Commons they would resort to its use has been enough to deter the Lords from holding the procedure back.

...................................... ...................................... ...................................... ...................................... ...................................... ...................................... ...................................... ......................................

Legislative process in United Kingdom MONEY BILLS House of Commons

approves the text and transmits it to the

House of Lords

they always become law after one month from submission

Royal assent

OTHER DRAFT LAWS shuttle

House of Lords

m

House of Commons

approves the text in case an agreement upon the text cannot be reached, draft laws become laws if approved in two successive sessions at least one year apart from each other

2 Royal assent

United Kingdom Confidence between Parliament and Government

Senate: composition

Senate: functions

According to a constitutional convention the Government must have the confidence of the House of Commons. The Commons can approve a motion of no confidence to force the Government to resign, or to force it to ask the Crown to dissolve the House of Commons. If the Government is defeated over a law, the Prime Minister is free to assess the consequences of that defeat.

The House of Lords is composed by about 800 members, who obtained their seat in various ways: • 690 Life Peers, not coming from political parties, appointed by the Crown on the advice of the Prime Minister and on recommendation of an independent authority, the House of Lords Appointments Commission. This Commission is also allowed to verify the nominations of the political Lords, called the Working Lords; • 92 Hereditary Peers, elected by the Chamber itself. What hereditary seats are there will be the last; • 26 Spiritual Peers, that is bishops and archbishops of the Anglican Church.

The House of Lords has legislative and control functions. The legislative function is the same as for the Commons, save for money bills, which are approved with the preeminence of the Commons. The House of Lords has tasks of inspection and control concerning: • the Government’s action, through its permanent committees; • initiatives related to European Union acts, through its EU Select Committee. Through this Committee, the Lords can produce reports about any EU issue. This last function will probably be reviewed should UK’s process of withdrawal from the European Union, started with the 2016 Brexit referendum, be completed.

211

CLIL European Parliaments

m

Country

L’ordinamento costituzionale

2

212

Bicameral Parliament First Chamber (members)

Second Chamber (members)

Composition of the second Chamber

Austria

Nationalrat (183)

Bundesrat (61)

Indirect election by Länder Assemblies

Belgium

Föderales Parlament (150)

Senat (60)

Mixed system: partly elected by Parliaments of the Communities and Regions (50) and partly appointed by elected senators (10)

Unicameral Parliament (members)

Bulgaria

Narodnoto su˘ branie (240)

Croatia

Sabor (151)

Cyprus

Voulí ton Antiprosópon (56)

Czech Republic

Poslanecká sne˘ movna (200)

Senát (81)

Directly elected with universal suffrage

Denmark

Folketing (179)

Estonia

Riigikogu (101)

Finland

Eduskunta (200)

France

Assemblée nationale (577)

Sénat (348)

Elected by an electoral college made of Parliament members, regional councilors, departmental councilors and municipal councilors’ delegates

Germany

Bundestag (630)

Bundesrat (69)

Appointed by Länder Governments

Greece

Voulí ton Ellínon (300)

Hungary

Nemzetgyu”lés (199)

Ireland

Dali Eireann (158)

Seanad Eireann (60)

Mixed system: indirect election by social and professional groups through an electoral college made of Parliament members and local councils members (43); appointment by the Prime Minister (11); direct election with suffrage restricted to graduates from the two main Irish Universities (6)

Italy

Camera dei deputati (630)

Senato della Repubblica (315 + life senators)

Directly elected with universal suffrage; 5 senators are appointed for life by the President of the Republic; former Presidents of the Republic are also life senators

European Parliaments Bicameral Parliament First Chamber (members)

Second Chamber (members)

Composition of the second Chamber

Unicameral Parliament (members)

Latvia

Saeima (100)

Lithuania

Seimas (141)

Luxembourg

Chambre des Députés (60)

Malta

Chamber of Representatives (69)

Netherlands

Tweede Kamer (150)

Erste Kamer (75)

Indirectly elected by Assemblies of the Provinces

Poland

Sejm (460)

Senat (100)

Directly elected with universal suffrage

Portugal Romania

Assembleia da República (230) Camera Deputat‚ilor (330)

Senatul (136)

Directly elected with universal suffrage

Slovenia

Državni zbor (190)

Državni svet (40)

Mixed system: election by institutions representatives of local communities (22); election by electoral colleges formed by professional organizations (18)

Spain

Congreso de los Diputados (350)

Senado (266)

Mixed system: direct election with universal suffrage (208); indirect election by Assemblies of the Autonomous Communities (58)

House of Commons (650)

House of Lords (c. 800)

Life members appointed by the Crown; Hereditary Peers (92); Spiritual Peers (26)

Slovakia

Národná rada (150)

Sweden United Kingdom

m

Country

2

Riksdag (399)

213

Ripassafacile

m

definizione

Funzione giurisdizionale

2 organizzazione giudiziaria

princìpi costituzionali

214

La magistratura e la Corte costituzionale

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

Consiglio superiore

u

4

funzioni

costituzionale deånizione e composizione

215

Verificaformativa 1. Risposte multiple

d sono vincolanti soltanto per i giudici

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte

e sono impugnabili davanti alla magistratura ordinaria

1.

L’attività giurisdizionale: a è diretta realizzare un interesse pubblico concreto

7.

b non è stata già respinta in un altro processo

c viene svolta dai giudici nell’ambito di un processo

c riguarda una disposizione di legge o di un atto avente forza di legge

d è un’attività di parte

d riguarda una norma che deve essere applicata nel processo

e è un’attività astratta 2.

Una sentenza è definitiva quando: a può essere impugnata soltanto davanti alla Corte di cassazione

e non è stata già respinta in un altro grado dello stesso processo 8.

b non è più impugnabile

m L’ordinamento costituzionale

b impedisce di ripresentare la stessa questione in un altro processo

d è pronunciata dal giudice di primo grado e è pronunciata dal giudice di secondo grado

c impedisce di ripresentare la stessa questione in un altro grado dello stesso processo

In base al diritto di azione una persona: a ha diritto alla difesa in giudizio

d è efficace verso tutti i soggetti dell’ordinamento giuridico

b ha l’obbligo della difesa in giudizio

e è efficace soltanto per il giudice e per le parti del processo

c ha diritto a una sentenza favorevole del giudice d ha l’obbligo di presentarsi davanti al giudice e ha diritto di agire per tutelare i suoi diritti e i suoi interessi 4.

9.

a Parlamento e Governo b Governo e magistratura

a sono nominati sempre con un concorso

c giudici ordinari e giudici speciali

b non sono dipendenti pubblici

d Presidente della Repubblica e magistratura

c sono soggetti soltanto alla legge

e Parlamento e magistratura

e dipendono dal Consiglio superiore della magistratura

10. Nei giudizi di accusa nei confronti del Capo dello Stato la Corte costituzionale: a procede alla messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica

Il giudice naturale è il giudice:

b viene integrata da 16 giudici popolari

a scelto dalle parti

c nei casi più gravi può applicare anche la pena di morte

b indicato dalla legge in mancanza di un accordo delle parti

d è giudice di primo grado

c precostituito per legge

e è giudice di secondo grado

d indicato dalla Costituzione

6.

e incaricato di decidere una determinata controversia

2. Vero o falso

Le sentenze della Corte costituzionale:

Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta

a devono essere approvate all’unanimità b sono sentenze definitive

216

La Corte costituzionale non risolve i conflitti tra:

I giudici:

d dipendono dal ministro della Giustizia

5.

Una sentenza di rigetto della Corte costituzionale: a dichiara che una norma è legittima dal punto di vista costituzionale

c è pronunciata da un giudice

3.

In un giudizio di legittimità costituzionale una questione è rilevante quando: a viene sollevata da una delle parti in causa

b è un’attività esecutiva della legge

2

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

c sono impugnabili davanti alla Corte di cassazione

1.

Il giudice ha l’obbligo di astenersi se ricorre un conflitto di interessi.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 2.

In base alla Costituzione la durata di un processo deve essere ragionevole.

3. Lessico V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

Giudici che non sono magistrati di carriera o pubblici dipendenti.

......................................................................................................

2.

Organo di autogoverno della magistratura.

Il giudice di pace è un organo giudiziario in materia amministrativa.

3.

Procedimento di illegittimità costituzionale sollevato dallo Stato o da una Regione.

4.

Sentenza con la quale la Corte dichiara che una norma non è illegittima.

5.

Giudici che partecipano alla Corte costituzionale nei giudizi di accusa.

Il Consiglio di Stato è un giudice straordinario.

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

4.

......................................................................................................

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

5. sono di competenza del CSM.

V

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

6.

Le elezioni dei giudici della Corte si svolgono ogni nove anni.

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

I cittadini non possono presentare un ricorso V diretto alla Corte costituzionale.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

8.

Di regola una sentenza di accoglimento non si applica ai rapporti già esauriti.

V

F

......................................................................................................

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

Institution entrusted with the resolution of disputes by applying the law.

2.

Subject accused of having committed a crime.

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

9.

I conýitti tra poteri dello Stato possono riguardare soltanto atti amministrativi.

3. V

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

10. La Corte costituzionale giudica il Capo dello Stato soltanto per i reati presidenziali.

V

4.

Conýict about the attribution of duties between different institutions of the State referred to the Constitutional Court.

5.

Formal accusation against the President of the Republic.

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Sentence by the Constitutional Court that rules a law is null.

......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Nel corso di una causa di separazione tra due coniugi, il giudice che deve decidere la causa inizia una relazione con la sorella della donna che ha chiesto la separazione dal marito. L’avvocato del marito sostiene che questa situazione incide sull’imparzialità del giudizio e chiede al giudice di provvedere di conseguenza. 1.

u

4 La magistratura e la Corte costituzionale

......................................................................................................

7.

Che cosa si intende per imparzialità del giudice?

2.

Quale obbligo ha il giudice nel caso in esame?

3.

Che cosa può fare il marito se il magistrato continua a giudicare la causa?

217

Fatti un’idea

La Costituzione italiana La Costituzione italiana venne promulgata dal Capo provvisorio dello Stato Enrico De Nicola il 27 dicembre 1947 e pubblicata lo stesso giorno nell’edizione straordinaria della Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 298. Entrata in vigore il 1° gennaio 1948, consta di 139 articoli e 18 disposizioni transitorie.

La nostra Costituzione

Via libera alla Riforma costituzionale, ecco cosa cambia Ultimo e definitivo sì del Parlamento al d.d.l.

Costituzione fondamento della democrazia italiana

quale non erano presenti i gruppi di opposizione, che non hanno partecipato al voto.

vince il “no”, quasi 20 punti di vantaggio. Renzi annuncia le dimissioni

un test sulla volontà dell’Italia di cambiare

«Il 2 giugno 1946, con il referendum istituzionale, prima espressione di voto a suffragio universale di carattere nazionale, le italiane e gli italiani scelsero la Repubblica, eleggendo contemporaneamente l’Assemblea costituente che, l’anno successivo, avrebbe approvato la carta costituzionale, ispirazione e guida lungimirante della rinascita e, da allora, fondamento della democrazia italiana. I valori di libertà, giustizia, uguaglianza fra gli uomini e

rispetto dei diritti di ognuno e dei popoli sono, ancora oggi, il fondamento della coesione della nostra società e i pilastri su cui poggia la costruzione dell’Europa. Dalla condivisione di essi nasce il contributo che il nostro Paese offre con slancio, convinzione e generosità alla convivenza pacifica tra i popoli ed allo sviluppo della comunità internazionale». (Sergio Mattarella, Presidente della Repubblica italiana)

Sistemi camerali nel mondo

Unicamerale

218

Bicamerale

Senza Camere

Dati non disponibili

Fonte: it. wikipedia.org

Referendum sulle modifiche alla Parte II della Costituzione Stato Italia Data

25 e 26 giugno 2006

Tipo

costituzionale Esito

Sì

38,71%

No

61,29% (affluenza: 52,46%) Risultati per regione

Nel 1993 fu istituita la Commissione De Mita-Iotti che doveva redigere un progetto organico di riforma relativo a quasi tutta la seconda parte della Costituzione, ma i lavori non terminarono a causa dell’anticipato scioglimento delle Camere. Nel 1997 ci fu un nuovo tentativo con la Commissione D’Alema per elaborare una riforma in senso federale dello Stato con il Presidente della Repubblica eletto dal popolo, ma la riforma si arenò a seguito del venir meno dell’appoggio di alcune forze politiche. Nel 2006 fu la volta della riforma proposta da Berlusconi che prevedeva di instaurare una forma di Stato federale, con un premierato assoluto e una diversa composizione (federale) della Corte costituzionale, ma tale proposta fu bocciata dal popolo con un referendum popolare. L’ultimo tentativo è quello che si è concluso il 4 dicembre 2016, quando si è svolto il referendum popolare confermativo previsto dall’articolo 138 della Costituzione sul testo della legge costituzionale approvato da entrambe le Camere, in seconda deliberazione, a maggioranza assoluta dei componenti e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 15 aprile 2016. La nuova proposta di riforma prevedeva: • il superamento del bicameralismo perfetto, con l’istituzione di un Senato composto da 100 membri non eletti più dai cittadini ma dai Consigli regionali e con funzione legislativa limitata alle questioni di interesse regionale; • la revisione del riparto delle competenze tra Stato e Regioni; • l’eliminazione delle Province dalla Costituzione e soppressione del CNEL; • revisione di alcuni istituti di democrazia diretti, volti a modificare le procedure per i referendum abrogativi e per le proposte di legge di iniziativa popolare. Il risultato della votazione non è stato favorevole all’approvazione della legge costituzionale, in quanto quasi il 60% degli elettori ha votato “no” alla proposta di riforma.

m

Il tema delle riforme istituzionali è stato posto quindi al centro del dibattito politico-parlamentare fin dalla fine degli anni Ottanta del secolo scorso. In quel periodo ha iniziato a farsi strada la convinzione, da parte di numerose forze politiche, della necessità di una revisione o riforma della Costituzione, per adeguarla ai mutamenti della società italiana e per correggere alcune disfunzioni che si erano manifestate in quegli anni, in particolare l’instabilità governativa e il frequente ricorso alle elezioni anticipate. A partire da quegli anni diversi sono stati i tentativi di riformare la carta costituzionale, soprattutto nella seconda parte, quella che disciplina i ruoli e i rapporti delle istituzioni come il Parlamento, il Governo e il Presidente della Repubblica, le funzioni delle autonomie locali, non-

ché degli organi di garanzia, ma in pochissimi casi essi sono riusciti.

2 L’ordinamento costituzionale

La Costituzione italiana del 1948 è una bella e importante Costituzione, completa e molto innovativa rispetto all’ordinamento italiano dell’epoca. Essa ha retto la struttura dello Stato italiano per quasi 70 anni, anche se modificata in alcune sue parti. Non si tratta di una Costituzione perfetta e, soprattutto per la parte che regola il funzionamento dello Stato, ha evidenziato alcune difficoltà, legate soprattutto al rapporto fra Parlamento e Governo, e alla scelta del bicameralismo perfetto, caratterizzato da due Camere entrambe di estrazione popolare diretta e con le stesse identiche attribuzioni, incluso il rapporto fiduciario con il Governo, oltre che la necessità di delineare un nuovo equilibrio fra lo Stato e gli altri enti locali.

Dossier

Sì No

Fonte: it.wikipedia.org

Trova la risposta alle tue domande 1. Come è nata la Costituzione italiana? (Storia costituzionale dello Stato italiano) 2. I contenuti della Costituzione sono realmente attuati? (Attuazione della Costituzione e riforme costituzionali) 3. Che cosa prevedevano le proposte fatte nel corso degli anni per modificare la Costituzione? (Quadro sinottico sulle riforme costituzionali) 4. Quali modifiche conteneva la proposta bocciata dal referendum del 4 dicembre 2016? (Progetto di riforma Boschi-Renzi)

219

Verificasommativa 1. Domande a risposta singola

3. Problemi a soluzione rapida

Rispondi alle domande proposte in un massimo di tre-cinque righe

Dopo avere esaminato la situazione rispondi alle domande proposte in un massimo di cinque righe

1.

Che cosa sono e quale funzione svolgono le giunte parlamentari?

2.

In che cosa consiste il veto sospensivo da parte del Presidente della Repubblica?

3.

Qual è la differenza tra regolamenti delegati e regolamenti autonomi?

4.

5.

1.

I cittadini che lo hanno eletto in Parlamento posso revocare l’incarico al deputato?

Che cosa si intende, rispettivamente, per indipendenza interna ed esterna della magistratura? Quali garanzie sono riconosciute ai giudici della Corte costituzionale?

...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

m

2. Trattazione sintetica di argomenti

L’ordinamento costituzionale

2

Tratta l’argomento proposto in un massimo di dodiciquindici righe, motivando le tue affermazioni 1.

Illustra i poteri del Presidente nella Repubblica nei confronti del Parlamento.

3.

Definisci i diversi tipi di responsabilità dei membri del Governo.

4.

Descrivi i mezzi di tutela previsti nel diritto internazionale.

5.

Spiega il contenuto e gli effetti della legge europea e della legge di delegazione europea.

Un partito politico di opposizione chiede la messa in stato di accusa del Presidente della Repubblica per attentato alla Costituzione, perché il Capo dello Stato ha promulgato una legge di bilancio che non rispetta il principio dell’equilibrio tra le entrate e le spese previsto dall’articolo 81 della Costituzione. A tuo parere, nel caso in esame ricorre un attentato alla Costituzione?

Confronta la natura e gli effetti dell’insindacabilità e dell’inviolabilità dei membri del Parlamento.

2.

Un deputato, che ha basato la sua campagna elettorale sulla lotta senza quartiere contro l’evasione fiscale, tradisce i suoi impegni nei confronti degli elettori in quanto vota a favore di un provvedimento legislativo molto contestato dall’opinione pubblica, con il quale vengono amnistiati alcuni reati particolarmente gravi.

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

Nel corso di un processo in materia edilizia, un giudice ritiene che un regolamento amministrativo sia manifestamente in contrasto con alcuni articoli della Costituzione che tutelano i diritti inviolabili dell’uomo e rinvia la questione sulla legittimità del regolamento alla Corte costituzionale, ma la Corte respinge con una ordinanza il ricorso. La decisione della Corte costituzionale è corretta dal punto di vista giuridico? ...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Un uomo, che è stato accusato di avere ucciso la moglie, viene assolto in modo definitivo in terzo grado dalla Corte di cassazione ma, dopo alcuni anni, emergono nuove prove dalle quali risulta in modo del tutto evidente la sua colpevolezza. Il pubblico ministero può esercitare ancora l’azione penale nei confronti dell’uomo e chiederne la condanna per il reato di omicidio? ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

In una causa di divorzio che si svolge in primo grado davanti al tribunale, uno dei coniugi solleva una questione di legittimità costituzionale relativa alle norme in materia di affidamento dei figli, ma la questione viene respinta dalla Corte costituzionale perché ritenuta manifestamente infondata. La questione può essere riproposta nello stesso processo? ...................................................................................................... ......................................................................................................

220

Verificasommativa Dalleconoscenze allecompetenze

Legittimità costituzionale del codice della strada La signora Maria Rossetti di Carrara ha ricevuto al proprio domicilio, nel 2003, la notifica di una sanzione amministrativa per la violazione del codice della strada, articolo 173, comma 2. Oltre alla sanzione pecuniaria di euro 285,00 il verbale prevedeva la sanzione amministrativa accessoria della decurtazione di punti dalla patente secondo quanto previsto dall’articolo 126 bis, comma 1 del medesimo decreto, con la specificazione che se non fossero stati comunicati i dati del conducente i punti sarebbero stati decurtati al proprietario dell’autoveicolo. La signora Rossetti, che è la proprietaria dell’autoveicolo, presenta ricorso al giudice di pace di Carrara per chiedere l’annullamento della sanzione e la rettifica della decurtazione dei punti, sostenendo nel ricorso che non era lei alla guida dell’automobile, che, in ogni caso, era «impossibile per gli accertatori rilevare la circostanza contestata» (e cioè l’uso dell’apparecchio telefonico, atteso che la vettura di sua proprietà «era dotata di vetri oscurati»), e che comunque l’automobile «non era stata usata dalla ricorrente nelle circostanze di tempo e di luogo contestate», né «prestata ad alcuno».

Art. 126 bis, comma 2 (vecchia formulazione) 2. L’organo da cui dipende l’agente che ha accertato la violazione che comporta la perdita di punteggio ne dà notizia, entro trenta giorni dalla definizione della contestazione effettuata, all’anagrafe nazionale degli abilitati alla guida. La contestazione si intende definita quando sia avvenuto il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria o siano conclusi i procedimenti dei ricorsi amministrativi e giurisdizionali ammessi ovvero siano decorsi i termini per la proposizione dei medesimi. Il predetto termine di trenta giorni decorre dalla conoscenza da parte dell’organo di polizia dell’avvenuto pagamento della sanzione, della scadenza del termine per la proposizione dei ricorsi, ovvero dalla conoscenza dell’esito dei ricorsi medesimi. La comunicazione deve essere effettuata a carico del conducente quale responsabile della violazione. Se il proprietario del veicolo risulta una persona giuridica, il suo legale rappresentante o un suo delegato è tenuto a fornire gli stessi dati, entro lo stesso termine, all’organo di polizia che procede; nel caso di mancata identificazione del conducente la segnalazione della decurtazione del punteggio attribuito alla patente di guida deve essere effettuata a carico del proprietario del veicolo, salvo che lo stesso non comunichi entro 30 giorni i dati personali e della patente del conducente. ELEMENTI DEL RICORSO Violazione articolo 3 Nel nostro ordinamento è consentito a una persona fisica di essere proprietaria di veicoli a motore pur non essendo titolare di patente di guida; pertanto l’art. 126 bis, comma 2, realizzerebbe «una disparità di trattamento tra soggetti proprietari di veicoli muniti della patente di guida e quelli che ne sono privi, risultando di fatto punibili con la decurtazione del punteggio solo i primi», incentivando in questo modo, oltretutto, la «diseducativa tendenza a intestare le vetture ai non patentati». Qualora il proprietario del veicolo risulti una persona giuridica, a carico del suo legale rappresentante che ometta di comunicare i dati personali e della patente del conducente si applicherebbe esclusivamente la sanzione amministrativa prevista dall’articolo 180, comma 8, del codice della strada (e cioè una sanzione solo pecuniaria), con «evidente […] discriminazione tra il proprietario di un’autovettura che sia persona giuridica e chi non lo è, in quanto il legale rappresentante ha la possibilità di effettuare il pagamento in denaro senza alcuna decurtazione di punteggio», evenienza non prevista, invece, nell’altra ipotesi, dando così luogo a una «ingiustificata disparità di trattamento» tra le due ipotesi.

2 L’ordinamento costituzionale

Nell’esame del ricorso il giudice di pace, verificata la fondatezza della questione di legittimità costituzionale, rimette il caso al giudizio della Corte costituzionale.

m

Su tali basi la ricorrente ha chiesto l’accoglimento dell’opposizione e, inoltre, ha sollevato anche la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 126 bis, comma 2, del codice della strada per contrasto agli articoli 3-24 -27 della Costituzione.

Violazione articolo 24 L’articolo 126 bis del codice della strada prevede per l’omessa comunicazione dei dati del conducente «il pagamento di una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 180, comma 8, del codice». Dall’applicazione di tale previsione deriverebbe che, nell’ipotesi in cui il proprietario del veicolo non sia in grado di comunicare i dati relativi alla persona e alla patente del conducente (come avviene «in quasi tutte le famiglie, in caso di uso promiscuo del mezzo») si creerebbe una situazione «paradossale», giacché egli sarebbe, di fatto, costretto ad «autodenunciarsi», per evitare almeno il pagamento della sanzione pecuniaria suddetta. Si verrebbe, in tal modo, a realizzare una lesione del suo diritto di difesa, in quanto la norma imporrebbe un vero e proprio obbligo di confessare. Violazione articolo 27 La previsione di una «sanzione accessoria personale» a carico del proprietario del veicolo che ometta di comunicare chi effettivamente fosse alla guida del veicolo in occasione della violazione di norme del codice della strada sarebbe in «evidente contrasto con il principio della responsabilità personale dettato dall’articolo 27, primo comma, della Costituzione», giacché, «pur essendo tale norma riferita alla responsabilità penale, essa è uniformemente interpretata come estensibile a tutte le sanzioni che colpiscono la persona».

221

Verificasommativa verificadellecompetenze

competenze Valutare fatti e orientare i propri comportamenti in base a un sistema di valori coerenti con i princìpi della Costituzione Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare

m

Comprensione del testo

2

A. Leggi il testo del caso presentato e rispondi alle seguenti domande 1. Chi è la protagonista del caso presentato? 2. Che cosa le è capitato? 3. A quale giudice presenta ricorso e per quale motivazione? 4. Chi si rivolge alla Corte costituzionale? 5. Per quale motivo viene presentato il ricorso alla Corte costituzionale?

Conoscenze L’incostituzionalità delle norme

B. Sulla base degli argomenti studiati rispondi alle seguenti domande 1. Che tipo di giudice è il giudice di pace? Che competenza ha? 2. Quanti gradi di giudizio sono stati esperiti nel caso presentato? 3. Quali sono i compiti della Corte costituzionale? 4. In che modo si può avviare il giudizio di legittimità costituzionale? 5. Che cosa succede al processo in corso fino alla pronuncia della Corte? 6. Che cosa può succedere al termine del procedimento di valutazione della legittimità costituzionale?

Abilità Reperire autonomamente le norme nel sistema Ricercare le norme relative a una categoria di argomenti e individuare le parti che afferiscono

Applicare le disposizioni normative a situazioni Leggere e interpretare la giurisprudenza

222

C. Fai una ricerca su Internet e rispondi alle seguenti domande 1. Qual è la legge chiamata comunemente “codice della strada”? Che tipo di fonte del diritto è? 2. A quale tipo di violazione fa riferimento il verbale ricevuto dalla signora Rossetti? Quanti punti le sono stati decurtati dalla patente? (Cerca il riferimento nella tabella allegata alla legge.) 3. Trova il testo delle norme contenute nel caso, a eccezione dell’art. 126, comma 2, già riportato tra i documenti. Di che cosa si occupano i vari articoli indicati? 4. Quali sono i diritti costituzionali che, secondo la ricorrente, risulterebbero danneggiati dalla norma del codice della strada contestata? 5. Spiega, con parole tue, le motivazioni della presunta illegittimità costituzionale indicate dalla parte ricorrente con riferimenti ai tre articoli citati. 6. A tuo avviso esistono i presupposti per poter dichiarare la norma incostituzionale? 7. Il caso presentato fa riferimento a una sentenza reale della Corte costituzionale. Cerca il riferimento alla sentenza, trovala e verifica il dispositivo della stessa. Trova il testo dell’art. 126 bis secondo l’attuale formulazione. Che cosa è cambiato rispetto alla versione precedente?

m

3

La pubblica amministrazione

Questo modulo ha come oggetto lo studio della pubblica amministrazione, vale a dire l’insieme di enti e di organi pubblici che svolgono in concreto l’attività amministrativa, cioè l’attività attraverso la quale lo Stato e gli altri enti pubblici provvedono alla soddisfazione dei bisogni della collettività.

u1 L’attività e l’organizzazione amministrativa La prima unità del modulo, dopo avere esposto i princìpi e i diversi tipi di attività amministrativa (attiva, consultiva e di controllo), si sofferma sull’organizzazione dell’amministrazione statale analizzando le funzioni dei principali organi (attivi, consultivi e di controllo) dell’amministrazione centrale e periferica dello Stato.

u2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali La seconda unità è dedicata all’amministrazione indiretta, realizzata attraverso enti pubblici diversi dallo Stato, e in particolare allo studio delle autonomie locali, anche alla luce delle riforme che si sono succedute negli ultimi anni.

competenze Individuare la funzione e i princìpi dell’attività u1) Distinguere il ruolo dell’amministrazione attiva, u1) Classificare gli organi amministrativi in base u1) Distinguere l’amministrazione diretta (centrale e periferica) da quella indiretta Individuare la natura e le funzioni dei diversi enti u2) Comprendere le relazioni tra l’amministrazione statale e l’amministrazione locale (u2)

u1

L’attività e l’organizzazione amministrativa

Prerequisiti

Individuare la funzione esecutiva o amministrativa come funzione pubblica

Conoscenze

I principali organi dell’amministrazione diretta o statale: composizione e funzioni

Abilità

Individuare gli organi principali dell’amministrazione attiva, consultiva e di controllo

iave Parole cohrds Keyw

224

Italiano

Inglese

Attività amministrativa

Administrative activity

Pubblica amministrazione

Public administration

Organizzazione amministrativa

Administrative organisation

Imparzialità

Impartiality

Discrezionalità

Discretionary power

Decentramento

Decentralization

Accentramento

Centralization

Parere

Opinion

Controllo

Control

Legittimità

Legitimacy

1

L’attività amministrativa

ilcaso • Il ministro dell’Economia emana una circolare amministrativa riguardante le modalità di applicazione di una nuova imposta da parte degli uffici tributari. La circolare ministeriale è vincolante soltanto per gli uffici centrali del ministero o anche per gli uffici periferici?

Lettura La pubblica amministrazione e la politica

Nell’organizzazione costituzionale dello Stato italiano, che abbiamo studiato nel modulo precedente, il Governo [❯ m2 u2] è titolare del potere esecutivo. La funzione esecutiva comprende: l’attività di governo in senso stretto e l’attività amministrativa.

Qual è la differenza tra attività di governo e attività amministrativa? Attività di governo

L’attività di governo consiste nella direzione politica dello Stato e ha come oggetto le scelte fondamentali relative ai rapporti interni e internazionali. L’attività in esame è realizzata mediante atti politici, con i quali viene attuato il programma della maggioranza che sostiene l’esecutivo.

Dopo essere state deliberate dal Governo ed essere state tradotte in leggi del Parlamento, le decisioni politiche devono essere eseguite attraverso l’attività amministrativa, che quindi è complementare e successiva rispetto a quella di governo. esempio Il Governo può approvare un programma di vaccinazione obbligatoria contro una malattia contagiosa: il programma, dopo essere stato sottoposto all’autorizzazione del Parlamento, deve essere realizzato dalle autorità sanitarie competenti.

Attività amministrativa

L’attività amministrativa è l’attività diretta a soddisfare in concreto i bisogni della collettività. L’attività in esame viene svolta dalla pubblica amministrazione o PA, cioè dall’insieme degli enti, uffici e organi pubblici incaricati di svolgere funzioni amministrative. In passato l’attività della PA era considerata un’attività di mera esecuzione delle leggi, nel senso che gli organi amministrativi dovevano limitarsi ad applicare le norme generali e astratte, contenute nelle leggi, alle situazioni particolari e concrete. In realtà l’attività amministrativa non è un’attività soltanto esecutiva della legge, in quanto la PA deve perseguire un determinato fine pubblico, ma di regola ha una certa discrezionalità [❯ m4 u1] riguardo alle modalità del suo intervento. esempio L’attività di un Comune in materia urbanistica consiste nell’approvazione dei piani regolatori e del regolamento edilizio, nel rilascio di autorizzazioni o permessi, nell’attuazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, negli interventi preventivi e repressivi in materia di abusi edilizi ecc.

lasoluzione • La circolare ministeriale è vincolante, dal punto di vista giuridico, per tutti gli uffici dipendenti dal ministero. attività di governo

direzione politica

attività amministrativa

realizzazione concreta dei bisogni pubblici

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

esempio Sono atti politici la riforma del mercato del lavoro o del sistema pensionistico, l’emanazione di testi unici, la conclusione di un accordo internazionale ecc.

funzione esecutiva

225

Come si articola l’attività amministrativa? L’attività amministrativa viene distinta in attività giuridica e attività sociale. Attività giuridica

L’attività giuridica è un’attività necessaria ed è diretta ad assicurare l’esistenza della società, in quanto garantisce una convivenza ordinata e pacifica dei cittadini. Tradizionalmente l’attività in esame comprende sempre tre settori di intervento: • la polizia, cioè la tutela dell’ordine pubblico interno; • la difesa, cioè la protezione dello Stato verso gli altri Stati; • la giustizia, cioè la risoluzione dei conflitti tra i membri della società. Per svolgere questi compiti lo Stato esercita la propria sovranità o autorità nei confronti dei consociati allo scopo di prevenire o, quando è necessario, di reprimere i comportamenti che sono in contrasto con l’ordine sociale. esempio L’autorità di pubblica sicurezza può vietare una manifestazione per motivi di ordine

pubblico; le forze armate possono intervenire per impedire l’occupazione da parte di un esercito straniero; l’autorità giudiziaria può condannare una persona che ha commesso un reato.

Attività sociale

L’attività sociale è un’attività eventuale ed è diretta a promuovere il benessere e il progresso della società, cioè a migliorare la “qualità della vita” dei cittadini.

m

Alcuni di questi compiti erano svolti già dallo Stato liberale nel XIX secolo; altri compiti, invece, si sono sviluppati soltanto nel corso del XX secolo con l’affermazione del cosiddetto Stato sociale o, con espressione inglese, Welfare State (letteralmente: Stato del benessere).

3

giuridica

• è un’attività necessaria • è diretta alla conservazione della società

sociale

• è un’attività eventuale • è diretta al miglioramento della società

attività amministrativa

La funzione amministrativa presenta alcune caratteristiche particolari, che la differenziano rispetto alle altre funzioni (legislativa e giurisdizionale) svolte dallo Stato. esempio Rientrano nell’attività sociale la costruzione di opere pubbliche (come strade, ferrovie, acquedotti ecc.), l’istruzione, la sanità, la tutela ambientale, l’edilizia popolare e così via.

Amministrazione e legislazione

Che differenza c’è tra amministrazione e legislazione? In primo luogo l’attività amministrativa si distingue da quella legislativa, che consiste nell’emanazione di norme generali e astratte, perché è un’attività concreta: l’azione della pubblica amministrazione, infatti, non si riferisce a fattispecie generali e astratte ma a situazioni particolari e concrete. esempio Se il Parlamento approva una legge in materia di immigrazione, la PA ha il compito di verificare la sussistenza o meno in concreto, cioè caso per caso, delle condizioni richieste in astratto dalla legge.

Amministrazione e giurisdizione

226

Che differenza c’è tra amministrazione e giurisdizione? In secondo luogo l’attività amministrativa si distingue da quella giurisdizionale perché è: • un’attività “di parte”, in quanto la PA ha come obiettivo la realizzazione di un determinato interesse pubblico che, in caso di contrasto, prevale su quello privato; • un’attività spontanea, perché di solito la PA agisce di propria iniziativa o come si dice “d’ufficio” (cioè anche senza una richiesta da parte dei soggetti privati); • un’attività discrezionale, nel senso che di regola la PA può scegliere come soddisfare nel modo migliore l’interesse pubblico che deve realizzare in base alla legge.

concretezza

riguarda situazioni particolari e concrete

parzialità

è diretta a soddisfare un interesse pubblico specifico

spontaneità

di regola non richiede una domanda dei soggetti interessati

discrezionalità

si concretizza nella scelta del modo migliore per soddisfare l’interesse pubblico

attività amministrativa

I princìpi e i tipi dell’attività amministrativa ilcaso • Uno studente che non è stato promosso ritiene che la decisione del consiglio di classe sia illegittima, in quanto nello scrutinio mancavano alcuni insegnanti. In che modo lo studente può tutelare le sue ragioni?

Che cos’è il principio di legalità? Principio di legalità

In base al principio di legalità, nell’esercizio della sua attività la PA è sottoposta alla legge, nel senso che deve rispettare le norme giuridiche. Il principio in esame non è affermato in modo esplicito dalla Costituzione, ma si desume dalle disposizioni che stabiliscono una riserva di legge in materia di limitazioni della libertà personale e di prestazioni personali o patrimoniali (artt. 132, 23 Cost.) e che garantiscono la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini anche nei confronti dell’amministrazione (artt. 241, 1031 Cost.).

Legittimità degli atti amministrativi

In applicazione del principio di legalità un atto amministrativo è legittimo soltanto se è previsto dalla legge e si mantiene nei limiti stabiliti dalla legge. Se un atto amministrativo è illegittimo, cioè in contrasto con la legge, i soggetti interessati possono chiederne l’annullamento presentando un ricorso amministrativo (davanti a un organo della PA) o giurisdizionale (davanti a un organo giudiziario).

lasoluzione • Lo studente può ricorrere, in via amministrativa o giurisdizionale, contro la decisione del consiglio di classe di non promuoverlo.

La Costituzione italiana afferma esplicitamente il principio di buon andamento e il principio di imparzialità dell’attività amministrativa, disponendo che «i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione» (art. 97 Cost.).

Che cos’è il principio di buon andamento? Principio di buon andamento

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

L’ordinamento giuridico stabilisce alcuni princìpi generali dell’attività amministrativa. La regola fondamentale che disciplina l’attività della pubblica amministrazione è il principio di legalità.

In base al principio di buon andamento in materia amministrativa l’attività della PA deve essere efficiente, cioè deve fornire ai cittadini servizi in grado di soddisfare i loro bisogni ed evitare sprechi delle risorse pubbliche (personale, mezzi, denaro ecc.). In altri termini, nella sua azione la PA deve raggiungere i risultati corrispondenti agli obiettivi pubblici che sono stati decisi dagli organi politici (cosiddetta efficacia dell’attività amministrativa) e, a tale fine, deve impiegare i mezzi più adatti e meno costosi (cosiddetta economicità dell’attività amministrativa).

227

esempio L’attività amministrativa nel settore della sanità è efficace quando raggiunge l’obiettivo

assumere personale in misura superiore alle esigenze dei pazienti, senza acquistare impianti o strumenti non necessari o troppo costosi, senza effettuare spese inutili ecc.). Approfondimento L’efficienza dell’attività amministrativa

Al riguardo è stato affermato espressamente che «l’attività amministrativa [...] è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza» (art. 1 l. 7 agosto 1990, n. 241 come modificato dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15).

Che cos’è il principio di imparzialità? Principio di imparzialità

In base al principio di imparzialità, nell’esercizio della sua attività la PA non deve fare favoritismi o discriminazioni. In altri termini, l’amministrazione pubblica deve applicare lo stesso trattamento a tutti coloro che si trovano di fatto nella medesima situazione e un trattamento differente a coloro che si trovano in situazioni diverse. Al riguardo è da notare che l’imparzialità non riguarda la scelta dell’interesse da realizzare, in quanto l’amministrazione deve soddisfare sempre un interesse pubblico determinato, ma il modo in cui realizzare in concreto tale interesse. La PA, pertanto, deve trattare in modo imparziale gli interessi dei soggetti privati, senza avvantaggiare o danneggiare alcuni soggetti rispetto ad altri.

m

esempio L’amministrazione finanziaria non può concedere una detrazione per motivi di famiglia a un contribuente ma rifiutarla a un altro contribuente con la stessa situazione familiare e non può concedere detrazioni uguali per carichi di famiglia a contribuenti con situazioni familiari diverse.

3

Con il decentramento le funzioni sono trasferite dal centro alla periferia per essere più vicini ai cittadini e alle imprese

Il buon andamento e l’imparzialità dell’attività amministrativa sono garantiti anche da altre disposizioni costituzionali, in base alle quali: • i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (art. 971 Cost.) e di regola a essi si accede mediante concorso (art. 973 Cost.), per accertare in modo oggettivo la professionalità e le capacità dei candidati; • gli impiegati pubblici sono «al servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.). Come vedremo meglio più avanti altri princìpi dell’attività amministrativa sono: • la trasparenza [❯ m4 u1], nel senso che i cittadini e le imprese possono chiedere informazioni e prendere visione o copia dei documenti amministrativi; • il decentramento [❯ m3 u2], nel senso che le funzioni amministrative sono trasferite dal centro verso la periferia per essere più vicine ai cittadini e alle imprese.

attività amministrativa

228

principio di legalità

osservanza delle norme giuridiche

principio di buon andamento

efficacia ed economicità

principio di imparzialità

trattamento imparziale degli interessi degli altri soggetti

In relazione alla diversa funzione che svolgono, nell’ambito dell’attività della PA si distinguono l’amministrazione attiva, consultiva e di controllo.

In che cosa consiste l’amministrazione attiva? Amministrazione attiva

L’amministrazione attiva, o amministrazione in senso stretto, è l’attività diretta a realizzare in concreto le finalità pubbliche. L’amministrazione attiva è un’attività sia deliberativa, cioè di contenuto decisionale, sia esecutiva, cioè di natura tecnica e materiale. esempio È deliberativa l’attività che consiste nella decisione di realizzare un nuovo ospedale, mentre sono esecutive le attività di costruzione dell’opera, di collaudo e di manutenzione degli impianti, di erogazione del servizio sanitario e così via.

È da sottolineare che rientrano nell’ambito dell’amministrazione attiva anche i cosiddetti atti di alta amministrazione, che sono gli atti con i quali vengono fissati gli obiettivi o indirizzi generali dell’azione amministrativa (come l’approvazione del piano energetico nazionale) oppure vengono nominati i funzionari pubblici di grado più elevato (come i questori e i prefetti o i presidenti di enti pubblici).

In che cosa consiste l’amministrazione consultiva? L’amministrazione consultiva è l’attività che consiste nell’esprimere pareri sullo svolgimento dell’attività amministrativa. esempio L’ufficio legale di un ministero dà un parere in merito alla stipulazione di un contratto con un fornitore o una commissione pronuncia un parere sulle caratteristiche architettoniche di un edificio.

La funzione consultiva è preventiva e complementare rispetto a quella attiva, in quanto gli organi attivi devono operare tenendo conto dei pareri degli organi consultivi.

In che cosa consiste l’amministrazione di controllo? Amministrazione di controllo

L’amministrazione di controllo è l’attività rivolta a verificare la legittimità o regolarità degli atti amministrativi. Il controllo da parte di un organo amministrativo può essere:

• un controllo di legittimità, quando riguarda la conformità di un provvedimento amministrativo alle norme giuridiche che ne regolano l’emanazione;

• un controllo di merito, quando si riferisce alla convenienza od opportunità di un determinato provvedimento.

esempio È di legittimità il controllo diretto a verificare se l’organo che ha disposto il ritiro dal commercio di alcuni prodotti scaduti è competente in materia, mentre è di merito il controllo diretto ad accertare se i prodotti sono effettivamente scaduti.

amministrazione

attiva

realizzazione concreta degli interessi pubblici

consultiva

formulazione di pareri sull’attività amministrativa

di controllo

verimca degli atti amministrativi

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Amministrazione consultiva

229

L’organizzazione della pubblica amministrazione ilcaso • Il ministero dell’Istruzione emana un regolamento per disciplinare lo svolgimento dei corsi di recupero, ma il dirigente di una scuola si rifiuta di applicarlo. Il comportamento del dirigente è legittimo? La pubblica amministrazione si distingue in amministrazione diretta e indiretta.

Che differenza c’è tra amministrazione diretta e indiretta? Amministrazione diretta e indiretta

L’amministrazione diretta, o statale, è costituita dagli organi dello Stato che svolgono funzioni amministrative; l’amministrazione indiretta, invece, è formata dagli altri enti pubblici diversi dallo Stato che svolgono funzioni amministrative. A sua volta l’amministrazione diretta si distingue in amministrazione centrale e periferica.

m

Amministrazione centrale e periferica

L’amministrazione centrale è formata da organi centrali, che sono competenti su tutto il territorio nazionale; l’amministrazione periferica, invece, è costituita da organi locali, che sono competenti soltanto su una parte del territorio nazionale. Tra gli organi centrali e gli organi periferici della PA esiste un rapporto di gerarchia: gli organi periferici, infatti, sono subordinati agli organi centrali, ai quali spetta la funzione di indirizzo e di direzione su tutta l’attività amministrativa dello Stato.

3

esempio Il questore, che è un organo periferico in materia di ordine pubblico, dipende dal ministro dell’Interno, che è l’organo posto a capo dell’amministrazione centrale dello Stato nel suo settore.

lasoluzione • Il comportamento del dirigente è illegittimo, in quanto un organo amministrativo non può emanare un atto in contrasto con quello di un organo superiore.

centrale

organi centrali competenti su tutto il territorio nazionale

periferica

organi periferici competenti su una parte del territorio nazionale

Stato

diretta

PA indiretta

altri enti pubblici

Gli organi locali dello Stato realizzano una forma di decentramento amministrativo.

Che cos’è il decentramento amministrativo? Decentramento amministrativo

230

Il decentramento amministrativo consiste nel trasferimento di compiti amministrativi dagli organi centrali dello Stato ad altri organi periferici dello Stato (cosiddetto decentramento burocratico o per organi) oppure ad altri enti pubblici (cosiddetto decentramento istituzionale o per enti). La nostra Costituzione riconosce e garantisce espressamente il decentramento della pubblica amministrazione, in quanto afferma che «La Repubblica […] attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo» (art. 5 Cost.). Mentre nell’accentramento l’attività amministrativa è riservata in modo esclusivo agli organi centrali dello Stato, che decidono in modo uniforme per tutto il territorio nazionale, nel decentramento una parte dell’attività amministrativa viene delegata agli organi periferici o a enti locali, che possono decidere tenendo conto delle esigenze particolari delle diverse zone del territorio nazionale.

Circoscrizione territoriale

Che differenza c’è tra circoscrizione e territorio? La parte del territorio dello Stato su cui è competente un organo periferico della PA costituisce la sua circoscrizione territoriale e, di regola, coincide con il territorio di un ente locale (art. 114 Cost.). È importante la distinzione tra la circoscrizione territoriale di un organo amministrativo e il territorio di un ente locale: mentre la circoscrizione individua l’ambito territoriale entro il quale un organo può esercitare i suoi poteri, il territorio è un elemento costitutivo (insieme al potere di comando e alla popolazione) di un ente locale. esempio L’ufficio scolastico regionale ha una circoscrizione coincidente con il territorio di una Regione, ma il territorio delimita soltanto la sua competenza e non ne costituisce un elemento.

r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel bando per l’assegnazione di alcune case popolari un Comune prevede un punteggio più alto per le famiglie formate da genitori con figli conviventi rispetto alle famiglie costituite da genitori con figli non conviventi. Due coniugi, che hanno un figlio che studia all’università e vive in un’altra città, ritengono che il provvedimento sia illegittimo e si rivolgono al giudice amministrativo per ottenerne l’annullamento.

La tesi del resistente La valutazione dell’amministrazione comunale è legittima in quanto tratta in modo diverso (con un punteggio maggiore o minore) situazioni di fatto che sono oggettivamente diverse (per la presenza o meno di figli conviventi) e giustificano una precedenza nell’assegnazione degli alloggi pubblici.

La tesi dei ricorrenti Il provvedimento del Comune, che assegna un punteggio più alto ai genitori con figli conviventi, è illegittimo per violazione del principio di discriminazione, perché tratta in modo ingiustificatamente diverso i nuclei familiari, per quanto riguarda il diritto alla casa, a seconda delle scelte di vita dei figli.

2

Gli organi attivi

ilcaso • I ministri dell’Economia e del Lavoro interpretano in modo diverso una norma giuridica sul pensionamento anticipato dei lavoratori. Da chi deve essere risolto il contrasto? Organi attivi

Organi attivi centrali

Gli organi attivi della pubblica amministrazione sono gli organi che adottano i provvedimenti amministrativi necessari per soddisfare i bisogni pubblici. I principali organi attivi dell’amministrazione centrale dello Stato sono:

• il Consiglio dei ministri; • il Presidente del Consiglio dei ministri; • i ministri.

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

iu i

Si tratta di organi costituzionali, cioè posti al vertice di un potere dello Stato, che, oltre a funzioni politiche, svolgono anche funzioni amministrative.

Qual è il ruolo del Consiglio dei ministri? Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei ministri ha il compito di fissare l’indirizzo generale dell’attività amministrativa, al fine di realizzare il programma politico del Governo.

231

In base alla legge, le funzioni amministrative più importanti attribuite al Consiglio dei ministri riguardano (artt. 2, 3 l. 23 agosto 1988, n. 400): • l’approvazione di atti normativi (decreti legge o delegati e regolamenti amministrativi) e disegni di legge governativi; • la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra i ministri, cioè delle controversie che possono sorgere tra i ministri relativamente alla competenza in una determinata materia; la • deliberazione di atti di indirizzo e coordinamento dell’attività amministrativa delle Regioni; • la nomina dei presidenti di enti, istituti o aziende nazionali.

lasoluzione • Il contrasto tra i due ministri deve essere risolto dal Consiglio dei ministri, in quanto si tratta di un conflitto tra due organi del Governo.

Di regola questi provvedimenti assumono la forma di decreti del Presidente della Repubblica, ma si tratta di atti governativi [❯ m2 u2] o soltanto formalmente presidenziali, perché la loro decisione spetta al Governo e non al Capo dello Stato. esempio La nomina del Governatore della Banca d’Italia è disposta con un decreto del Capo dello Stato, su proposta del Presidente del Consiglio e in base a una deliberazione del Consiglio dei ministri.

m

Quali sono le funzioni del Presidente del Consiglio dei ministri? Il Presidente del Consiglio dei ministri

3

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha l’incarico di mantenere l’unità dell’indirizzo amministrativo del Governo e di promuovere e coordinare l’attività dei singoli ministri. In particolare, il Presidente del Consiglio può (art. 5 l. 23 agosto 1988, n. 400):

• emanare direttive vincolanti per i singoli ministri; • disporre la sospensione dell’emanazione di un atto di un ministro e sottoporlo, nella prima riunione successiva, all’esame collegiale del Consiglio dei ministri;

• richiedere ai ministri relazioni e verifiche sulla loro attività; • istituire comitati ristretti di ministri, con funzioni consultive e preparatorie rispetto alle riunioni del Consiglio dei ministri.

esempio Il Presidente del Consiglio può emanare una direttiva per garantire l’efficienza dell’attività amministrativa; può sospendere l’emanazione di un provvedimento in materia sanitaria approvato dal ministro della Salute; può richiedere al ministro dell’Ambiente una relazione sull’inquinamento; può creare un comitato interministeriale per affrontare un’emergenza umanitaria.

Presidenza del Consiglio dei ministri

Il Presidente del Consiglio è assistito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, cioè da un insieme di uffici e persone alle sue dipendenze e diretti da un Segretario generale, nominato con un decreto dello stesso Presidente del Consiglio.

Qual è il ruolo dei ministri? Ministri

I ministri hanno il compito di dirigere un dicastero o ministero, cioè l’organizzazione complessa (costituita da organi, uffici, mezzi e persone) incaricata di un ramo o settore specifico dell’amministrazione centrale.

quanto la loro attività si riferisce in modo esclusivo a una determinata materia (la difesa, l’economia, il lavoro ecc.) e non può estendersi anche ad altre materie. esempio

scuola, dell’università e della ricerca scientifica.

232

Le principali funzioni amministrative di un ministro, che è responsabile del ministero al quale è preposto, consistono nell’attività di: • direzione, indirizzo e coordinamento dell’attività del ministero; • approvazione dei decreti ministeriali e dei regolamenti amministrativi, che contengono norme vincolanti anche nei confronti dei soggetti estranei alla PA; • emanazione di istruzioni e circolari amministrative, che invece sono vincolanti soltanto per gli organi inferiori e disciplinano il funzionamento del ministero; • rappresentanza giuridica del ministero, sia dal punto di vista sostanziale, (per la conclusione di atti giuridici) sia dal punto di vista processuale (come attore e come convenuto) nei rapporti con i terzi. esempio Il ministro dell’Istruzione, dell’università e della ricerca, può emanare un regolamento in materia di esami di Stato o una circolare sull’iscrizione nelle scuole statali; può concludere un accordo di cooperazione con un ente di ricerca e può agire o essere convenuto in giudizio per una richiesta di risarcimento dei danni.

Al riguardo però è da notare che la riforma del pubblico impiego ha trasferito molti compiti amministrativi ai dirigenti, in qualità di organi “tecnici”, lasciando agli organi “politici” soltanto alcuni compiti generali di indirizzo e di controllo.

Il ministero delle Politiche agricole elabora e coordina le linee del settore a livello nazionale, europeo e internazionale.

Organizzazione dei ministeri

Quali sono e come sono organizzati i ministeri? In base alla nostra Costituzione il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri sono coperti da una riserva di legge (art. 953 Cost.), nel senso che possono essere disciplinati soltanto con una legge o con un altro atto avente forza di legge. Attualmente, i ministeri sono tredici: • Affari esteri e cooperazione internazionale (www.esteri.it); • Interno (www.interno.it); • Giustizia (www.giustizia.it); • Difesa (www.difesa.it); • Economia e finanze (www.mef.gov.it); • Sviluppo economico (www.sviluppoeconomico.gov.it); • Politiche agricole alimentari e forestali (www.politicheagricole.gov.it); • Ambiente e tutela del territorio e del mare (www.minambiente.it); Infrastrutture e trasporti (www.mit.gov.it); • Lavoro e politiche sociali (www.lavoro.gov.it); • Istruzione, università e ricerca (www.miur.it); • Beni e attività culturali e turismo (www.beniculturali.it); • Salute (www.salute.gov.it). • Di solito l’organizzazione di un ministero è articolata nel modo seguente: • il ministro, che è a capo del ministero ed esercita un potere di supremazia o comando nei confronti degli altri organi subordinati; • i sottosegretari di Stato, che hanno il compito di assistere il ministro e di svolgere le funzioni delegate dalla legge o dallo stesso ministro con un proprio decreto; • la segreteria particolare del ministro e i cosiddetti uffici di gabinetto (come l’ufficio stampa, l’ufficio studi, l’ufficio legislativo ecc.) con compiti di collaborazione e raccordo con l’amministrazione, formati da funzionari che sono legati da un rapporto personale di fiducia con il ministro; • l’apparato amministrativo o burocratico in senso stretto, formato dai dipendenti del ministero (dirigenti, impiegati, commessi ecc.).

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Ministeri

esempio Gli organi ministeriali hanno l’incarico di preparare i provvedimenti ministeriali, curare i rapporti con il Parlamento e con gli altri ministeri, coordinare gli uffici, gestire i rapporti con il pubblico ecc.

233

Dipartimenti e direzioni generali

Qual è la differenza tra dipartimenti e direzioni generali? In base alla legge, l’apparato amministrativo di un ministero può essere strutturato in dipartimenti o direzioni generali (artt. 3 e ss. d.lg. 30 luglio 1999, n. 300). Di regola i ministeri sono articolati in dipartimenti, diretti da un capo di dipartimento e di solito suddivisi, a loro volta, in divisioni o aree funzionali; alcuni ministeri però (Affari esteri, Difesa, Ambiente, Lavoro e politiche sociali, Beni e attività culturali e turismo) sono suddivisi in direzioni generali, diretti da un segretario generale. esempio Il ministero dell’Interno è organizzato in quattro dipartimenti: affari interni e internazionali; pubblica sicurezza; libertà civili e immigrazione; vigili del fuoco, soccorso pubblico e difesa civile; il ministero della Difesa, invece, è strutturato in quattro direzioni generali: personale militare; personale civile; previdenza militare e della leva; commissariato e servizi generali.

m

I capi di dipartimento e i segretari generali di un ministero, che garantiscono il collegamento tra la funzione di indirizzo politico-amministrativo attribuita al ministro e le funzioni più propriamente tecnico-gestionali riservate ai dirigenti ministeriali, sono organi di fiducia del Governo e quindi il loro incarico: • viene assegnato con un decreto del Presidente della Repubblica, in base a una deliberazione del Consiglio dei ministri e su proposta del ministro competente; • cessa dopo novanta giorni dal voto di fiducia al nuovo Governo (cosiddetto spoil system; art. 19 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165), salvo un’eventuale riconferma.

3

Consiglio di amministrazione e commissione di disciplina

Ufficio centrale del bilancio

Agenzie

Di solito all’interno di un ministero vengono costituiti anche: • un consiglio di amministrazione, con compiti in materia di gestione del personale e organizzazione del lavoro (per le assunzioni, le promozioni, la mobilità ecc.); • una commissione di disciplina, che si occupa dei procedimenti disciplinari a carico dei dipendenti del ministero.

Quali altri organi fanno parte dei ministeri? Presso ogni ministero, inoltre, è istituito un Ufficio centrale del bilancio, con il compito di controllo della gestione finanziaria e patrimoniale del ministero. Gli Uffici centrali del bilancio, pur operando presso i singoli ministeri, non dipendono dal ministro ma dalla Ragioneria generale dello Stato che, a sua volta, dipende dal ministero dell’Economia. Infine presso diversi ministeri sono state create alcune agenzie pubbliche, incaricate di specifiche funzioni di carattere tecnico-operativo e guidate da un direttore generale. Le agenzie hanno un’ampia autonomia organizzativa e contabile, in quanto sono dotate di personalità giuridica, ma sono sottoposte a poteri di direzione e controllo da parte del ministro competente. esempio Nell’ambito del ministero dell’Economia operano quattro agenzie fiscali con competenze, rispettivamente, in materia di entrate, demanio, dogane e territorio.

Un’agenzia particolare, alla quale sono attribuiti compiti molto importanti in materia di contrattazione nel pubblico impiego, è l’Aran o Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni. Viceministri

Sono organi dell’amministrazione centrale dello Stato anche i viceministri: si tratta di alcuni sottosegretari ai quali è stata data una delega molto ampia, riguardante uno o più dipartimenti o direzioni generali, approvata dal Consiglio dei ministri su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri (l. 26 marzo 2001, n. 81). I viceministri, che non possono essere più di dieci, svolgono soltanto le funzioni amministrative indicate espressamente nella delega; inoltre, su invito del Presidente del Consiglio e previa intesa con il ministro interessato, possono partecipare senza diritto di voto alle sedute del Consiglio dei ministri, quando riguardano argomenti o questioni di loro competenza. esempio Il viceministro per le Infrastrutture può partecipare a una riunione del Consiglio dei ministri nella quale venga discussa la costruzione di una linea ferroviaria ad alta velocità.

234

Organi attivi periferici

Quali sono gli organi attivi periferici? L’amministrazione attiva dello Stato è formata anche da alcuni organi periferici, con una competenza relativa soltanto a una determinata circoscrizione territoriale. I principali organi attivi dell’amministrazione periferica dello Stato sono: • il Prefetto; • il Sindaco [❯ m3 u2], nella sua qualità di ufficiale del Governo. Qual è il ruolo del Prefetto? Il Prefetto è il rappresentante del Governo nell’ambito di una circoscrizione provinciale ed è responsabile della sicurezza e dell’ordine pubblico. Il Prefetto, che viene nominato con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] su proposta del ministro dell’Interno e previa deliberazione del Consiglio dei ministri, è un organo “di fiducia” del Governo che, pertanto, può procedere in qualsiasi momento al suo trasferimento a un’altra sede o alla sua rimozione dall’incarico. Il Prefetto ha il compito di coordinamento e raccordo degli uffici periferici statali, a eccezione degli organi giudiziari e militari, e di collaborazione con le amministrazioni locali. Se accerta eventuali irregolarità o disfunzioni, il Prefetto (d.p.r. 3 aprile 2006, n. 180): • deve procedere a una segnalazione al ministro competente; • nei casi più gravi, quando possono recare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi ai cittadini e gli uffici interessati non provvedano in merito, può esercitare un potere di intervento sostitutivo, cioè può adottare personalmente le misure necessarie previo assenso del ministro competente. Al Prefetto sono attribuiti anche compiti in materia di ordine pubblico e sicurezza e, nell’esercizio di queste funzioni, dipende dal ministro dell’Interno (ma, a sua volta, da lui dipendono il questore e le altre autorità di pubblica sicurezza). esempio L’autorizzazione allo svolgimento di una manifestazione in un luogo pubblico, come una piazza, deve essere richiesta al Prefetto, che la può concedere o negare per motivi di sicurezza.

Inoltre il Prefetto, che è a capo della Prefettura – Ufficio territoriale del Governo, dispone della forza pubblica e, in caso di grave necessità o urgenza, può adottare tutti i provvedimenti indispensabili per tutelare l’ordine e la pubblica sicurezza richiedendo anche, se necessario, l’intervento delle forze armate. esempio In base alla legge il Prefetto può precettare il personale sanitario in sciopero che non garantisca i servizi essenziali, può disporre la requisizione di prodotti alimentari o di prima necessità per evitare fenomeni speculativi, può ordinare l’occupazione temporanea di immobili sfitti ecc.

Il Prefetto infine ha il compito di controllare il regolare funzionamento degli organi elettivi degli enti locali e, nei casi previsti in modo tassativo dalla legge, può procedere alla sospensione dei Consigli comunali e chiederne lo scioglimento al Governo.

Quali sono le funzioni del Sindaco? Sindaco

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Prefetto

Il Sindaco svolge alcune funzioni amministrative, sotto la direzione del Prefetto e del ministro dell’Interno, come «ufficiale del Governo». Il Sindaco infatti, oltre a essere a capo dell’amministrazione comunale (come organo dell’amministrazione indiretta), è anche il rappresentante del Governo nel Comune (come organo dell’amministrazione diretta periferica) per quanto riguarda l’esercizio delle funzioni statali delegate dallo Stato all’ente locale.

235

In particolare, come rappresentante del Governo il Sindaco (art. 54 t.u. sugli enti locali):

• è l’autorità di pubblica sicurezza nei Comuni dove non vi è un ufficio di pubblica sicurezza (questura o commissariato) ed esercita le funzioni in materia di ordine pubblico e di pubblica sicurezza che gli sono attribuite dalla legge e dai regolamenti; • informa il prefetto sulle questioni di ordine pubblico e di pubblica sicurezza e assicura la cooperazione della polizia locale con le forze di polizia statali; • è ufficiale dello stato civile e svolge le relative funzioni indicate dalla legge. esempio Come ufficiale dello stato civile il Sindaco è responsabile dei registri dello stato civile, in cui vengono annotati gli atti di nascita, morte, cittadinanza e matrimonio della popolazione, e del rilascio dei certificati relativi, della celebrazione dei matrimoni civili, degli adempimenti elettorali ecc. Documento Ordinanza del Sindaco

Il Sindaco ha il potere di emanare ordinanze contingibili e urgenti, nel rispetto dei princìpi generali dell’ordinamento, «al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini» e, per l’esecuzione degli ordini in esame, può richiedere l’assistenza della forza pubblica al Prefetto. esempio Se ricorrono condizioni di eccezionale e grave necessità, il Sindaco può ordinare lo sgombero di un edificio pericolante, il divieto di utilizzare l’acqua potabile, la rimozione di opere abusive ecc.

m

Altri organi periferici

3

Oltre a questi organi attivi con una competenza di carattere generale, vi sono altri organi o uffici periferici dello Stato con una competenza relativa a uno specifico settore. In particolare ricordiamo: • i Comandi militari (dipendenti dal ministero della Difesa); • le Questure (dipendenti dal ministero dell’Interno); • le Direzioni regionali e provinciali delle entrate, gli Uffici delle entrate e i Dipartimenti provinciali del Tesoro (dipendenti dal ministero dell’Economia); • gli Uffici scolastici regionali e provinciali (dipendenti dal ministero dell’Istruzione).

centrali

• Consiglio dei ministri • Presidente del Consiglio dei ministri • ministri

periferici

• Prefetto • Sindaco (come ufmciale del Governo) • altri organi periferici

organi attivi

adottano i provvedimenti per soddisfare i bisogni pubblici

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto All’inizio di marzo il Sindaco di un Comune emana un’ordinanza contingibile e urgente con la quale, in base alla normativa vigente che impone ai proprietari dei fondi confinanti con corsi d’acqua di provvedere alle opere di tutela del territorio, impone ai proprietari frontisti il taglio delle piante cresciute lungo le sponde dei fiumi o torrenti. Alcuni proprietari però si rifiutano di eseguire l’ordinanza, sostenendo che è illegittima, e ricorrono contro il Comune davanti al giudice amministrativo. La tesi del ricorrente Nel caso di specie il prov-

236

vedimento del Sindaco è illegittimo in quanto da un lato la tutela del territorio è una materia di interesse statale e non comunale e, dall’altro lato, non sussistono i requisiti di urgenza e di necessità richiesti dalla legge.

La tesi del resistente L’ordinanza del Sindaco è legittima in quanto, nel caso in esame, il Sindaco opera come ufficiale del Governo e il provvedimento è giustificato dal fatto che, nella stagione primaverile, sono frequenti abbondanti precipitazioni, che possono danneggiare le sponde dei corsi d’acqua e costituire un pericolo per l’abitato.

3

Gli organi consultivi

ilcaso • Il dirigente di un ministero deve emanare un provvedimento amministrativo dopo avere sentito il parere obbligatorio di un comitato tecnico che, però, non comunica il parere nei termini previsti dalla legge. Quali conseguenze produce l’inadempimento, da parte dell’organo consultivo, dell’obbligo di esprimere il parere? All’interno della pubblica amministrazione operano anche alcuni organi consultivi, che svolgono una funzione preparatoria rispetto all’attività degli organi attivi. Organi consultivi

Gli organi consultivi della pubblica amministrazione esprimono pareri sugli atti e sui provvedimenti che emanano gli organi dell’amministrazione attiva.

Che cosa sono i pareri? I pareri sono atti amministrativi [❯ m4 u1] che contengono un giudizio o valutazione sull’attività amministrativa e si inseriscono nell’ambito del procedimento amministrativo [❯ m4 u1]; di regola i pareri vengono dati a richiesta degli organi interessati e sono preventivi, perché precedono l’emanazione di un atto. In base all’efficacia, cioè agli effetti giuridici che produce, un parere può essere:

• facoltativo, quando l’organo che deve emanare un atto è libero di chiedere o non chiedere il parere e anche, se lo chiede, di osservarlo o non osservarlo;

• obbligatorio, quando l’organo attivo è obbligato a chiedere il parere. Pareri vincolanti e non vincolanti

A sua volta, un parere obbligatorio può essere: • non vincolante, quando l’organo dell’amministrazione attiva può anche, motivando la sua decisione, non osservare il parere; • vincolante, quando l’organo attivo è obbligato a seguire il parere. Quando un parere amministrativo è obbligatorio, l’organo consultivo deve esprimere il parere entro un certo termine dalla richiesta (di solito quarantacinque giorni) o, in mancanza, l’organo attivo può procedere ugualmente a emanare l’atto.

lasoluzione • Decorso il termine previsto dalla legge, il dirigente ministeriale può emanare il provvedimento anche se il comitato tecnico non ha formulato il parere.

Pareri di legittimità e di merito

In relazione al suo contenuto, invece, un parere può essere: • di legittimità, se riguarda l’osservanza delle norme giuridiche, che disciplinano l’emanazione di un provvedimento amministrativo; • di merito, se riguarda l’opportunità o convenienza di un provvedimento. esempio È di legittimità un parere relativo all’esistenza dei presupposti per il rilascio di un permesso di costruire; è di merito, invece, un parere relativo alle caratteristiche tecniche di una costruzione.

pareri

facoltativi

possono essere richiesti e possono essere osservati

obbligatori

devono essere richiesti ma possono non essere osservati

vincolanti

devono essere richiesti e devono essere osservati

di legittimità

riguardano la conformità di un atto alle norme giuridiche

di merito

riguardano l’opportunità o convenienza di un atto

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Pareri facoltativi e obbligatori

237

Approfondimento Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro

Nel nostro ordinamento, i principali organi consultivi con competenza generale sono: • il Consiglio di Stato; • l’Avvocatura dello Stato. Un altro organo consultivo è il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.

Quali sono le funzioni del Consiglio di Stato? Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato è un organo di consulenza in materia giuridico-amministrativa del Governo e, più in generale, della pubblica amministrazione. È organo ausiliario del Governo (art. 1001 Cost.), che svolge due funzioni: • una funzione consultiva, in quanto fornisce pareri agli organi della PA; • una funzione giurisdizionale, come giudice di appello nei processi amministrativi diretti a tutelare i diritti e gli interessi legittimi nei confronti della PA. esempio Una sentenza di primo grado pronunciata dal TAR su una richiesta di concessione della cittadinanza italiana può essere impugnata in secondo grado davanti al Consiglio di Stato.

m

Composizione del Consiglio di Stato

3

Com’è composto il Consiglio di Stato? Come organo consultivo il Consiglio di Stato è articolato in tre sezioni consultive: le prime due esprimono pareri sugli atti amministrativi [❯ m4 u1], mentre l’ultima (istituita alla fine degli anni Novanta del secolo scorso), formula pareri sugli schemi di atti normativi [❯ m2 u3] indicati dalla legge o richiesti dalla PA e, su richiesta del Presidente del Consiglio, di atti normativi dell’Unione europea [❯ m1 u2]. Il Consiglio di Stato è formato da giudici amministrativi (l. 27 aprile 1982, n. 186): • il Presidente del Consiglio di Stato, che viene nominato con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] su proposta del Presidente del Consiglio; • i Presidenti di sezione e i consiglieri, che sono nominati in parte per concorso e in parte a domanda tra coloro che hanno i requisiti professionali richiesti. Ogni sezione consultiva, che è composta da due Presidenti (un titolare e un vicario) e da almeno nove consiglieri, delibera con la presenza di almeno quattro consiglieri.

Inamovibilità dei giudici

Per assicurarne l’indipendenza «di fronte al Governo» (art. 1003 Cost.), i giudici del Consiglio di Stato non possono essere dispensati o sospesi dal loro ufficio, trasferiti a un’altra sede o destinati a un’altra funzione se non con una deliberazione adottata, con il loro consenso o per i motivi previsti dalla legge, dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa (cosiddetta inamovibilità). Il Consiglio di Presidenza è un organo di “autogoverno” della giustizia amministrativa analogo al CSM, in quanto delibera su tutti i provvedimenti relativi alla carriera e allo stato giuridico dei giudici amministrativi (l. 27 aprile 1982, n. 186). esempio È il Consiglio di Presidenza che decide l’assegnazione delle sedi e delle funzioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari ecc.

238

Sezioni e adunanza generale

Di solito i pareri del Consiglio di Stato vengono formulati da una singola sezione; nei casi di particolare importanza o di contrasto tra le diverse sezioni, però, i pareri sono dati dall’adunanza generale.

Pareri del Consiglio di Stato

Il parere del Consiglio di Stato, che di solito è soltanto di legittimità, può essere richiesto dal Consiglio dei ministri, da un singolo ministro o anche da una Regione.

Documento Esempio di parere del Consiglio di Stato

esempio Un ministro può chiedere al Consiglio di Stato un parere sull’emanazione di una direttiva relativa al funzionamento del ministero e all’organizzazione del lavoro.

Di regola il parere del Consiglio di Stato, che è sempre scritto, è un parere facoltativo, ma la legge prevede un parere obbligatorio e non vincolante in materia di: • proposte di regolamenti [❯ m2 u3] governativi o ministeriali; • progetti di testi unici; • schemi di contratti [❯ m4 u2] tipo, accordi o convenzioni predisposti da uno o più ministri. In questi casi l’atto che viene emanato deve contenere a pena di invalidità la formula «sentito il parere del Consiglio di Stato» ma l’organo attivo, con un’autorizzazione del Consiglio dei ministri, può decidere anche di provvedere in modo difforme dal parere. Soltanto il parere sui ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per l’annullamento di un atto illegittimo è un parere obbligatorio e vincolante: la decisione sul ricorso, pertanto, deve essere conforme al parere del Consiglio di Stato. esempio Il ministro dello Sviluppo economico può emanare un regolamento ministeriale nonostante il parere contrario del Consiglio di Stato, mentre il Presidente della Repubblica non può accogliere un ricorso straordinario se il Consiglio di Stato ha espresso un parere contrario.

Quali sono le funzioni dell’Avvocatura dello Stato? L’Avvocatura dello Stato è l’organo amministrativo incaricato di assicurare la difesa legale e la consulenza giuridica agli organi della PA. L’Avvocatura dello Stato, pertanto, ha due funzioni diverse ma complementari: • una funzione di assistenza e rappresentanza processuale delle amministrazioni statali, delle Regioni e di altri enti pubblici indicati dalla legge (come le università); • una funzione di consulenza, consistente nel dare pareri non vincolanti su questioni di carattere legale. L’Avvocatura dello Stato, che è diretta da un Avvocato generale dello Stato ed è posta alle dipendenze della Presidenza del Consiglio dei ministri [❯ m2 u2], comprende: • l’Avvocatura generale, che ha sede a Roma e svolge la sua attività a favore degli organi centrali dello Stato; • le Avvocature distrettuali, che hanno sede nel capoluogo di ogni Corte di appello ed esercitano le loro funzioni nei confronti degli organi periferici dello Stato e degli altri enti pubblici che operano nella loro circoscrizione. L’Avvocatura dello Stato è costituita da avvocati dello Stato, che sono dipendenti pubblici e vengono assunti mediante un concorso. Pareri dell’Avvocatura dello Stato

Le amministrazioni interessate possono chiedere un parere di carattere legale all’Avvocatura dello Stato sulle seguenti materie (art. 13 t.u. 30 ottobre 1933, n. 1611): • l’instaurazione o la continuazione di azioni giudiziarie e la stipulazione di transazioni, cioè di accordi diretti a concludere giudizi già in corso o a prevenirli; • gli schemi di contratti [❯ m4 u2] o di capitolati predisposti dalla PA; • le proposte di leggi [❯ m2 u1] o regolamenti [❯ m2 u3]; • le decisioni sui ricorsi amministrativi.

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Avvocatura dello Stato

È da notare che i pareri dell’Avvocatura dello Stato possono riguardare non solo la legittimità di un atto, cioè la sua conformità alla legge, ma anche le conseguenze legali che possono derivare dalla sua emanazione. esempio Prima di iniziare un’azione giudiziaria nei confronti di un inquilino moroso, l’ente pubblico proprietario di un immobile può chiedere all’Avvocatura dello Stato se il credito relativo al canone è ancora esigibile o se è caduto in prescrizione, oppure se è più conveniente accettare una transazione.

239

All’interno di alcuni ministeri, inoltre, vi sono organi consultivi speciali che hanno una competenza limitata a uno specifico settore e sono chiamati a dare pareri, di regola non vincolanti e di carattere tecnico-scientifico, sugli atti ministeriali. esempio Sono organi consultivi speciali il Consiglio superiore delle Forze armate (presso il ministero della Difesa), il Consiglio superiore dei lavori pubblici (presso il ministero delle Infrastrutture e trasporti), il Consiglio nazionale della pubblica istruzione e il Consiglio universitario nazionale (presso il ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca) e così via.

Consiglio di Stato

organo di consulenza giuridico-amministrativa

Avvocatura dello Stato

organo di rappresentanza processuale e di consulenza legale

organi consultivi

iu i

m

r un

3

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un cittadino straniero presenta un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica contro il provvedimento con il quale gli è stata negata la concessione per naturalizzazione della cittadinanza italiana. Il Consiglio di Stato esprime un parere favorevole all’accoglimento del ricorso, ma il ricorso viene respinto dal ministro dell’Interno, secondo il quale “nel caso in esa-

me la concessione della cittadinanza può costituire un pericolo per la sicurezza dello Stato”. Contro il rigetto del ricorso il cittadino straniero ricorre in giudizio davanti al TAR nei confronti del ministro dell’Interno.

La tesi del ricorrente Il rigetto del ricorso è illegittimo perché non è stato osservato il parere dell’organo consultivo e la decisione sul ricorso deve avvenire, in base alla legge, “su parere conforme del Consiglio di Stato”. La tesi del resistente La PA è obbligata a richiedere il parere del Consiglio di Stato ma, motivando la propria decisione, può anche non seguirne il parere, perché la decisione sulla concessione della cittadinanza è di natura discrezionale e, in quanto tale, è lasciata alla valutazione discrezionale dell’amministrazione.

4

Gli organi di controllo

ilcaso • La Corte dei conti è incaricata di controllare la legittimità di un provvedimento governativo in materia di immigrazione. La Corte può valutare anche l’opportunità dell’atto? Organi di controllo

Gli organi di controllo hanno il compito di verificare la legittimità o, in alcuni casi, l’opportunità degli atti della pubblica amministrazione.

Controlli di legittimità e di merito

Quali tipi di controllo sono esercitati dagli organi della PA? I controlli amministrativi contengono un giudizio su un atto della PA e, in relazione al loro contenuto, possono essere controlli: • di legittimità, quando hanno come oggetto l’osservanza delle norme giuridiche; • di merito, quando hanno come oggetto l’opportunità o convenienza di un atto.

lasoluzione • La Corte dei conti non può valutare l’opportunità dell’atto, in quanto il controllo di legittimità non può riguardare anche il merito di un provvedimento.

240

In relazione al momento in cui vengono fatti, i controlli sono preventivi o successivi.

Controlli preventivi

I controlli preventivi intervengono prima della formazione di un atto, cioè prima che sia emanato (autorizzazioni), oppure dopo la formazione ma prima dell’esecuzione di un atto, cioè prima che produca i suoi effetti giuridici (visti e approvazioni). Se il risultato del controllo è positivo, si può procedere all’emanazione dell’atto amministrativo oppure l’atto che è stato già emanato diviene efficace; se è negativo, all’opposto, non si può procedere all’emanazione dell’atto amministrativo oppure l’atto che è stato già formato diviene inefficace. I controlli preventivi, che servono a ridurre il rischio di un’impugnazione successiva degli atti amministrativi illegittimi o inopportuni, possono essere: • interni, quando l’organo che effettua il controllo è un organo superiore; • esterni, quando il controllo viene effettuato da un organo “neutrale” della PA. esempio È interno il controllo esercitato dalla Ragioneria generale dello Stato sugli atti dei singoli ministeri; è esterno, invece, il controllo svolto dalla Corte dei conti sugli atti di spesa della PA.

I controlli successivi sono compiuti dopo l’esecuzione di un atto amministrativo, cioè dopo che l’atto ha già prodotto in tutto o in parte i suoi effetti giuridici. Se il risultato del controllo è positivo, l’organo controllante dichiara la legittimità dell’atto; se è negativo, invece, accerta le eventuali responsabilità e, quando si tratta di un controllo repressivo, può disporre anche l’annullamento dell’atto illegittimo.

Controlli sostitutivi

In alcuni casi i controlli sugli atti amministrativi possono essere anche controlli sostitutivi: se l’organo controllato ha omesso di compiere un atto amministrativo prescritto dalla legge, l’organo controllante può procedere all’emanazione dell’atto o alla nomina di un altro organo incaricato di emanarlo (cosiddetto commissario ad acta).

controlli

di legittimità

riguardano la conformità di un atto alle norme giuridiche

di merito

riguardano l’opportunità o la convenienza di un atto

preventivi

intervengono prima della formazione o dell’esecuzione di un atto

successivi

intervengono dopo la formazione o l’esecuzione di un atto

sostitutivi

consistono nell’emanazione di un atto

Controlli Oltre ai controlli sui singoli atti, la legge prevede anche alcuni controlli sugli organi. sugli organi I controlli in esame sono diretti a verificare la regolarità dell’attività di un organo amministrativo e ad applicare le sanzioni (civili, amministrative e penali) conseguenti all’eventuale accertamento della violazione delle norme giuridiche che ne regolano l’attività.

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Controlli successivi

241

esempio Il Consiglio dei ministri esercita un controllo sui Consigli e sulle Giunte regionali, mentre il ministro dell’Interno controlla attraverso il prefetto l’attività dei Consigli comunali.

Quali sono gli organi di controllo della PA? I principali organi di controllo della pubblica amministrazione, sono: • la Corte dei conti; • la Ragioneria dello Stato. Quali sono le funzioni della Corte dei conti? Corte dei conti

La Corte dei conti ha il compito di controllare gli atti amministrativi della PA.

m

La Corte dei conti è qualiåcata dalla Costituzione come un organo ausiliario del Governo, con una funzione di controllo sulla legittimità degli atti del Governo e sulla gestione del bilancio dello Stato e degli altri enti pubblici (art. 1002 Cost.). Oltre alla funzione di controllo, la Corte svolge anche: • una funzione giurisdizionale, in materia di contabilità pubblica e nelle altre materie indicate dalla legge (in particolare è competente nei giudizi sulla responsabilità amministrativa e contabile dei pubblici funzionari; art. 1032 Cost.); • una funzione consultiva, in quanto è richiesto il suo parere obbligatorio sui disegni di legge in materia di contabilità generale dello Stato.

Composizione della Corte dei conti

3

Indipendenza e autonomia dei giudici

Com’è organizzata la Corte dei conti? La Corte dei conti è formata da cinque sezioni di controllo (riguardanti rispettivamente gli atti del Governo e delle amministrazioni statali; la gestione delle amministrazioni dello Stato; gli enti pubblici; le autonomie; gli affari comunitari e internazionali). Di regola il controllo viene esercitato dalle singole sezioni nelle materie di rispettiva competenza ma sulle questioni più importanti la Corte opera a sezioni riunite. L’organico della Corte è costituito da magistrati amministrativi e da impiegati amministrativi, che vengono nominati con un concorso pubblico. Anche ai giudici della Corte dei conti viene riconosciuta una parziale inamovibilità, in quanto possono essere rimossi dal loro incarico o collocati a riposo solo in seguito a una loro domanda o, in mancanza, con una delibera del Consiglio di Presidenza, che rappresenta l’organo di autogoverno della magistratura contabile. esempio La sospensione dall’incarico oppure l’assegnazione a una sezione di un consigliere della Corte dei conti sono decisi dal Consiglio di Presidenza.

Quali controlli esercita la Corte dei conti? Come organo di controllo, la Corte dei conti esercita: • un controllo di legittimità; • un controllo finanziario; • un controllo sul rendiconto generale o bilancio consuntivo dello Stato. Controllo di legittimità

242

Documento Esempio di atto di controllo della Corte dei conti

Il controllo di legittimità della Corte dei conti è un controllo speciåco e preventivo, in quanto si riferisce a singoli atti amministrativi indicati in modo tassativo dalla legge e viene effettuato prima che producano i loro effetti giuridici. In particolare, il controllo di legittimità della Corte dei conti riguarda i seguenti atti amministrativi [❯ m4 u1], che divengono giuridicamente efåcaci soltanto dopo avere ricevuto il “visto” della Corte (art. 1002 Cost.; art. 3 l. 14 gennaio 1994, n. 20): • i provvedimenti emanati in esecuzione di una deliberazione del Consiglio dei ministri; • gli atti normativi [❯ m2 u3] (come i regolamenti), gli atti generali di indirizzo e di programmazione e gli atti di attuazione della normativa comunitaria;

• i provvedimenti che hanno un’incidenza sul bilancio dello Stato (come i decreti di

approvazione dei contratti di importo superiore ai limiti indicati dalla legge, i decreti ministeriali di variazione del bilancio, le nomine di dirigenti ecc.); • i provvedimenti di disposizione del demanio [❯ m4 u2] e del patrimonio immobiliare (come le alienazioni di beni immobili, le concessioni ecc.). Approfondimento La procedura del controllo di legittimità

Controllo finanziario

Non sono soggetti al controllo della Corte dei conti, invece, gli atti aventi forza di legge (cioè i decreti legge e i decreti legislativi) emanati dal Governo. Il controllo finanziario della Corte dei conti riguarda la gestione degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria e, più in generale, la gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le amministrazioni pubbliche. Si tratta di un controllo successivo di gestione, in quanto la Corte non deve veriåcare soltanto la legittimità dell’attività amministrativa ma anche la sua efåcacia. Il controllo della Corte dei conti, pertanto, si estende anche al merito dell’attività amministrativa, in quanto esprime una valutazione sull’opportunità delle scelte della PA. È da notare che la Corte dei conti deve presentare una relazione annuale al Parlamento e ai Consigli regionali sui risultati dei controlli eseguiti, per consentire l’adozione dei provvedimenti idonei a garantire un uso corretto delle risorse ånanziarie. La Corte dei conti, inåne, esercita un controllo sul rendiconto generale dello Stato, che viene predisposto dalla Ragioneria generale dello Stato, in base ai rendiconti delle singole amministrazioni, dopo la chiusura di ogni esercizio. Sul rendiconto o bilancio consuntivo dello Stato la Corte compie a sezioni riunite il cosiddetto giudizio di parificazione, cioè controlla se le somme che sono state spese e incassate corrispondono a quelle autorizzate nella legge contenente il bilancio preventivo e registrate dalla Corte. Il termine “pariåcazione” indica il confronto tra il bilancio preventivo e il bilancio consuntivo per accertare se il Governo ha rispettato i limiti stabiliti dal Parlamento. Al termine del giudizio la Corte pronuncia una deliberazione e la invia alle Camere e al Governo insieme a una relazione annuale, con le osservazioni e i rilievi sulla gestione delle risorse ånanziarie da parte delle singole amministrazioni. esempio Nella sua relazione la Corte dei conti può esprimere alcune critiche sulle misure di contenimento della spesa pubblica o sull’andamento del costo del lavoro nel pubblico impiego.

Un altro organo di controllo ausiliario del Governo è la Ragioneria dello Stato.

Quali sono le funzioni della Ragioneria dello Stato? Ragioneria dello Stato

La Ragioneria dello Stato svolge un controllo interno di legittimità sugli atti più importanti riguardanti la gestione economico-finanziaria e patrimoniale della PA. L’attività della Ragioneria dello Stato consiste nel veriåcare la corretta gestione dei fondi che sono stati stanziati in bilancio, la conservazione del patrimonio dello Stato e il rispetto delle norme che regolano l’attività ånanziaria pubblica (in materia di accertamento e riscossione delle entrate e di erogazione delle spese).

Funzioni della Ragioneria dello Stato

Nell’esercizio delle sue funzioni, in particolare, la Ragioneria dello Stato: • redige il bilancio preventivo dello Stato, annuale e pluriennale, sulla base dei dati e degli elementi provenienti dagli Ufåci centrali del bilancio presso ogni ministero; • predispone, al termine di ogni esercizio ånanziario, il rendiconto generale dello Stato, nel quale vengono riepilogati i risultati economici e patrimoniali dell’esercizio; • esamina ed esprime pareri sulle proposte di legge con effetti sulla finanza pubblica;

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

Controllo sul rendiconto generale dello Stato

243

• può effettuare verifiche e ispezioni contabili, mediante appositi revisori contabili, presso tutte le amministrazioni pubbliche sottoposte al suo controllo.

Il controllo della Ragioneria è sempre un controllo di legittimità, poiché riguarda soltanto l’osservanza delle norme giuridiche che disciplinano lo svolgimento dell’attività amministrativa, e non si estende mai al merito o all’opportunità di tale attività.

Struttura della Ragioneria dello Stato

Com’è organizzata la Ragioneria dello Stato? Sotto l’aspetto organizzativo, la Ragioneria dello Stato si articola nel seguente modo: • la Ragioneria generale dello Stato, che è un organo con competenza generale dipendente dal ministero dell’Economia con funzioni di coordinamento e direzione degli ufåci centrali e periferici; • gli Uffici centrali del bilancio, che sono organi con competenza speciale istituiti presso ogni ministero con funzioni di vigilanza sulla gestione patrimoniale e sugli atti compiuti dagli organi e ufåci del ministero; • le Ragionerie provinciali e comunali dello Stato.

m

È da notare che gli Ufåci centrali non possono riåutarsi di eseguire un ordine scritto di un ministro, anche se ritengono che sia illegittimo, ma possono trasmettere i loro rilievi alla Ragioneria generale, che deve informarne il ministro dell’Economia.

Corte dei conti

organo di controllo esterno sulla PA

Ragioneria dello Stato

organo di controllo interno sulla PA

3 organi di controllo

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Il ministro della Giustizia emana un provvedimento in materia di organico delle cancellerie dei tribunali, che in base alla legge è soggetto al controllo preventivo della Corte dei conti, senza prima avere ottenuto il visto dell’organo di controllo. L’impiegata di una cancelleria, che è stata trasferita in un’altra sede, ritiene che il trasferimento sia illegittimo e chiama in giudizio il ministro della Giustizia. La tesi della ricorrente Il provvedimento di trasferimento è stato emanato senza l’osservanza della legge, che richiede il controllo da parte della Corte dei conti prima dell’emanazione dell’atto, ed è irrilevante il fatto che, dopo la sua emanazione, la Corte abbia dichiarato che il provvedimento è legittimo.

244

La tesi del resistente Il provvedimento che è stato emanato è soltanto irregolare e non illegittimo in quanto al momento della sua emanazione non era stato sottoposto al controllo della Corte dei conti ma, in seguito, la Corte lo ha convalidato riconoscendone la legittimità.

CLIL The right to access administrative documents The right to access administrative documents is the right of a subject to examine and get a copy of any administrative document or act concerning himself. The expression “administrative document“ means any kind of reproduction or representation of the content of an act held by a Public Administration and concerning activities of general interest, even if such act is internal and not concerning a specific procedure.

Is it possible to access information held by a Public Administration? Information held by a Public Administration is not accessible if it is not in the form of a document.

Who can exercise the right to access? The right to access administrative documents can be exercised by any citizen, company or association that holds a direct, actual and current interest protected by the law connected to the administrative document request.

Towards whom can the right to access be exercised? The right to access can be exercised towards all public law institutions and also towards private subjects, but only in relation to their activities of general interest.

granting the request also specifies the office to turn to and a reasonable lapse of time (no less than fifteen days) to examine or obtain a copy of the document. The access to the document takes place at the office specified, during office hours and, when necessary, at the presence of personnel. Documents in examination cannot be taken away nor altered in any way. Documents can be examined by the applicant, a representative, possibly together with another subject whose identity is established and recorded at the bottom of the request. The applicant can take notes or transcribe the document partially or entirely. Viewing or examining administrative documents is completely free, while to obtain copies of a document the applicant must cover fees determined by each Administration. Upon request by the applicant, documents may be certified.

If the document accessed contains references to other documents, is it possible to access these as well? Yes, it is, because the grant of the request includes access to other documents referred to in the document requested and to documents related to the same procedure, except when laws and regulations state otherwise.

How is the access requested? If, according to the nature or the object of the requested document, there aren’t any subjects that would be damaged by the exercise of the right to access, the request can be presented informally, even by verbal request, to the administration responsible for the production or the possession of the document requested.

Comprehension 1. What interest is protected by the right to access administrative documents? 2. What are the conditions under which it is possible to exercise the right to access? 3. How is the right to access exercised?

How can the Administration respond? The Public Administration has thirty days to respond to the request of access. The Administration can answer positively, allowing the access, or negatively, rejecting the request or letting the thirty days pass fruitlessly.

How does the examination of the requested document happen? The communication from the Public Administration

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

What is the “right to access” and what are “administrative documents”?

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Access ........................................ Administrative document ........................................ Examination of documents ........................................ Copy of documents ........................................

245

Ripassafacile

m

Princìpi

L’attività amministrativa

Amministrazione attiva

3 organi centrali

organi periferici

246

Tipi di attività amministrativa

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

Amministrazione

u

1

controllo

247

Verificaformativa 1. Risposte multiple

c è a capo del Comune per l’esercizio delle funzioni amministrative delegate dallo Stato

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

d viene eletto direttamente dai cittadini e è il rappresentante del Governo nel territorio provinciale

L’attività di governo: a rientra nell’attività amministrativa b è successiva e complementare all’attività amministrativa

7.

b riguarda l’opportunità o convenienza dell’atto c è sempre un parere soltanto facoltativo

e viene svolta dagli organi della pubblica amministrazione

d non può mai essere un parere vincolante e si riferisce soltanto alla forma e non al contenuto dell’atto

L’attività amministrativa: a consiste nell’emanazione di norme generali e astratte

8.

m La pubblica amministrazione

b è un organo consultivo e giurisdizionale c esprime pareri vincolanti

c è vincolata rigorosamente alla legge d non è mai un’attività discrezionale

d è un organo consultivo soltanto dell’amministrazione statale

e di regola è un’attività vincolata nei fini ma libera nei mezzi 3.

In base al principio di imparzialità la PA: a non deve fare favoritismi o discriminazioni nella sua attività

e è formato da giudici ordinari 9.

c viene annullato d cessa di produrre i suoi effetti giuridici e continua a produrre i suoi effetti giuridici

c deve trattare in modo imparziale gli interessi privati e quelli pubblici

4.

5.

10. Il controllo di legittimità della Corte dei conti:

La nostra Costituzione afferma espressamente che:

a è un controllo soltanto finanziario b si riferisce al rendiconto generale dello Stato

a la PA agisce sempre di propria iniziativa b la PA è soggetta al principio di legalità c i pubblici ufficiali devono essere imparziali

c riguarda tutti gli atti amministrativi d riguarda soltanto gli atti amministrativi indicati dalla legge

d l’accesso agli uffici pubblici avviene con una chiamata diretta

e è un controllo successivo ed eventuale

e l’attività della PA deve essere imparziale e trasparente

2. Vero o falso

Il Presidente del Consiglio dei ministri:

Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta

a è un organo costituzionale e non amministrativo b è gerarchicamente superiore ai singoli ministri c può emanare un atto al posto del ministro competente d può sospendere l’emanazione di un atto da parte di un ministro

1.

248

Il Prefetto: a è un organo dell’amministrazione indiretta b ha compiti esclusivamente in materia di stato civile

L’amministrazione diretta è formata da organi statali e non statali.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

e può risolvere i conflitti di attribuzione tra i ministri 6.

Se il risultato di un controllo preventivo è negativo, un atto amministrativo: a non può essere emanato b deve essere modificato

b non può fare prevalere l’interesse pubblico sugli interessi privati e quelli pubblici

d non è organizzata in forma gerarchica e è formata da dipendenti che sono soggetti soltanto alla legge

Il Consiglio di Stato: a è formato da funzionari dipendenti dal Presidente del Consiglio

b è diretta a risolvere i conflitti all’interno della società

3

Un parere di merito su un atto amministrativo: a riguarda il rispetto del principio di legalità nell’emanazione dell’atto

c è un’attività meramente esecutiva della legge d consiste nelle decisioni di indirizzo e controllo politico

2.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

Di regola i cittadini non hanno il diritto di conoscere il contenuto dell’attività amministrativa.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

Il decentramento burocratico avviene da organi centrali verso organi periferici.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 4. del ministero.

V

2.

Modalità di accesso ai pubblici uffici.

3.

Amministrazione formata da organi con competenza su una circoscrizione territoriale.

4.

Pareri che devono essere richiesti ma che possono anche non essere osservati.

5.

Controllo che ha come oggetto l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa.

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

5.

Di regola i ministeri sono articolati in direzioni.

......................................................................................................

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

6.

Il Sindaco come ufficiale del Governo è un organo dell’amministrazione statale.

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

I pareri obbligatori del Consiglio di Stato sono vincolanti.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

8.

L’Avvocatura dello Stato svolge soltanto il compito di difesa legale della PA in giudizio.

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1.

V

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

La Corte dei conti esercita un controllo preventivo sul bilancio dello Stato.

V

......................................................................................................

2.

F

10. Gli Uffici centrali del bilancio dipendono dalla Ragioneria generale dello Stato.

V

......................................................................................................

3.

F

......................................................................................................

4.

1.

Act containing a judgement or an assessment concerning an administrative act. ......................................................................................................

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione

Transfer of functions from central institutions or organs to local institutions or organs. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Principle according to which public administration must respect the law while carrying out its activity. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

The whole of the institutions and organs that carry out public administration.

......................................................................................................

5.

Attività pubblica consistente nell’esecuzione della legge per soddisfare interessi pubblici.

Check carried out before an administrative act is issued. ...................................................................................................... ......................................................................................................

......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Il ministero della Salute, prima di deliberare un piano di educazione sanitaria nelle scuole, richiede un parere al Consiglio di Stato riguardo al rispetto della normativa in materia di privacy dei moduli di richiesta di dati personali agli studenti coinvolti. Il Consiglio di Stato formula un giudizio negativo, in quanto nei moduli vengono richiesti alcuni dati sensibili relativi agli orientamenti sessuali degli studenti, ma il ministero procede ugualmente nella realizzazione del piano senza tenere conto del parere sfavorevole dell’organo consultivo e senza motivare la sua decisione. Un’associazione di genitori ritiene che il comportamento del ministero, che in base alla legge non è obbligato a chiedere il parere, sia illegittimo e si rivolge a un avvocato per tutelare i suoi interessi. 1.

u

1 L’attività e l’organizzazione amministrativa

7.

Che tipo di parere ricorre nel caso in esame?

2. 3.

Il comportamento dell’organo attivo della PA è legittimo?

249

u2

L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Prerequisiti

Individuare le fonti di produzione del diritto e i rapporti tra le diverse fonti

Conoscenze

La natura, l’organizzazione e le funzioni degli enti locali

Abilità

Illustrare la disciplina e le funzioni degli enti locali

iave Parole cohrds Keyw

250

Italiano

Inglese

Amministrazione diretta

Direct administration

Amministrazione indiretta

Indirect administration

Ente pubblico

Public authority/body

Ente nazionale

National authority/body

Ente locale

Local authority/body

Autonomia

Autonomy

Statuto

Statute

Regione

Region

Città metropolitana

Metropolitan area

Comune

Municipality

1

L’amministrazione indiretta

ilcaso • Il Sindaco di un Comune ordina al proprietario di un immobile di procedere alla demolizione di un muro pericolante, ma il proprietario sostiene che l’ordine è illegittimo perché riguarda un bene privato. Il Comune può imporre la demolizione al privato? L’attività amministrativa può essere svolta sia dallo Stato (amministrazione diretta), sia da altri enti pubblici diversi dallo Stato che formano, nel loro insieme, l’amministrazione indiretta. Amministrazione indiretta

L’amministrazione indiretta comprende gli enti pubblici diversi dallo Stato, ai quali sono attribuiti dalla legge compiti amministrativi, e l’attività svolta da tali enti. esempio Rientrano nell’amministrazione indiretta la gestione di asili nido e di scuole materne da parte di un Comune; le prestazioni fornite ai cittadini da un ente previdenziale; i servizi pubblici di trasporto, di erogazione del gas e dell’acqua potabile gestiti da un ente pubblico economico e così via.

Come si distinguono gli enti dell’amministrazione indiretta? Negli enti pubblici si distinguono gli enti istituzionali e gli enti territoriali. Di solito gli enti pubblici istituzionali, o non territoriali, sono: • enti a partecipazione volontaria, perché riguardano soltanto coloro che vi aderiscono in modo spontaneo o che si trovano in una data situazione; • enti a fini determinati, poiché sono diretti a realizzare uno scopo particolare; • enti con un potere di comando speciale, nel senso che possono emanare atti amministrativi soltanto nei casi e nei modi previsti dalla legge e, al di fuori di questi casi, devono compiere atti giuridici privati come contratti o convenzioni. esempio Sono iscritti a un ente previdenziale solamente i lavoratori o i pensionati; l’ente ha come scopo soltanto quello di erogare prestazioni economiche a favore degli aventi diritto; l’ente può ottenere la prestazione di beni o servizi solamente concludendo contratti di fornitura con soggetti privati.

enti pubblici Enti nazionali e locali

istituzionali o non territoriali

• a partecipazione volontaria • a mni determinati • con potere di comando speciale

In relazione al diverso ambito territoriale nel quale esercitano la loro attività, gli enti istituzionali si distinguono in enti nazionali, quando operano su tutto il territorio nazionale, ed enti locali, quando operano su una parte del territorio nazionale. esempio Sono enti nazionali l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), la Banca d’Italia, l’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), il Consiglio nazionale delle ricerche (CNR) e così via; sono enti locali, invece, le Camere di commercio, gli ordini e i collegi professionali e così via.

Enti territoriali

Gli enti territoriali, o politici, sono caratterizzati dal fatto che il territorio sul quale operano non individua soltanto l’ambito entro il quale possono svolgere le loro funzioni, ma rappresenta anche un loro elemento costitutivo.

Caratteri degli enti territoriali

A differenza degli enti istituzionali, gli enti territoriali sono: • enti a partecipazione obbligatoria, in quanto coloro che risiedono o operano in un dato ambito territoriale vi appartengono necessariamente; • enti a fini generali, perché sono diretti a soddisfare tutti i bisogni che, in un determinato momento storico, sono considerati di interesse pubblico;

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Enti istituzionali

• enti pubblici

territoriali o politici

• a partecipazione obbligatoria • a mni generali • con potere di comando generale

251

lasoluzione • Il

Comune può imporre la sua decisione al proprietario dell’immobile come ente pubblico responsabile della sicurezza all’interno del suo territorio.

Autonomia degli enti territoriali

La nostra Costituzione riconosce agli enti territoriali una autonomia: • normativa, cioè il potere di emanare norme giuridiche valide nel loro territorio; • amministrativa, cioè il potere di curare gli interessi delle comunità locali; • statutaria, cioè il potere di darsi un proprio statuto o “legge fondamentale”. Agli enti territoriali, inoltre, viene attribuita un’autonomia politica, in quanto sono governati da organi elettivi scelti in modo democratico dai cittadini. esempio Il Sindaco e il Consiglio comunale danno luogo a un governo locale, nel senso che sono eletti da coloro che risiedono all’interno del territorio del Comune.

A differenza degli enti istituzionali, infine, gli enti territoriali sono tipici, nel senso che sono soltanto quelli previsti espressamente dalla Costituzione. esempio Il Parlamento può creare con una legge un ente istituzionale con competenze in materia ambientale, ma non può creare un ente territoriale diverso da quelli indicati nella Costituzione.

m

In Italia gli enti pubblici territoriali comprendono: • lo Stato; • le Regioni; • le Città metropolitane; • le Province; • i Comuni. Stato

3 enti territoriali

Regioni

enti locali

• Città metropolitane • Province • Comuni

Al riguardo la Costituzione afferma che la Repubblica «riconosce e promuove le autonomie locali» (art. 5 Cost.) ed «è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato», aggiungendo che tali enti sono «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i princìpi fissati dalla Costituzione» (art. 114 Cost.).

Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3

252

Come sono regolati i rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali? Il rapporto tra lo Stato, le Regioni e gli altri enti territoriali è stato profondamente modificato, all’inizio di questo secolo, dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 intitolata «Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione». I princìpi della riforma costituzionale del 2001, che ha attribuito maggiori poteri e autonomie alle Regioni e agli altri enti locali, sono stati: • l’affermazione del principio di sussidiarietà in materia amministrativa, in base al quale di regola lo Stato interviene per curare un interesse pubblico soltanto se e nella misura in cui gli enti pubblici minori e le altre comunità locali non sono in grado di provvedervi in modo adeguato (cosiddetta sussidiarietà verticale); • il riconoscimento dell’autonomia finanziaria delle Regioni e degli altri enti locali che, oltre a partecipare al gettito dei tributi statali riferibili al loro territorio, possono introdurre anche tributi propri; • la creazione di un fondo perequativo e la destinazione di risorse aggiuntive, da parte dello Stato, allo scopo di attuare il principio di solidarietà e di ridurre gli squilibri territoriali di carattere economico e sociale; • l’attribuzione di alcune funzioni sul piano comunitario e internazionale alle Regioni che, nelle materie di loro competenza e nel rispetto dei limiti indicati dalle leggi dello Stato, possono partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e concludere accordi o intese con altri Stati o con altri enti stranieri;

• la creazione in ogni Regione di un Consiglio delle autonomie locali, con funzioni consultive in materia di rapporti tra la Regione e gli enti locali;

• il conferimento dello status giuridico di “capitale della Repubblica” alla città di Roma, con uno speciåco ordinamento disciplinato con una legge dello Stato.

È da rilevare che, secondo l’opinione prevalente, la riforma costituzionale non ha creato uno Stato federale ma ha soltanto modiåcato e accentuato i caratteri propri dello Stato di tipo regionale previsto dall’Assemblea costituente.

r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un ente pubblico emana un provvedimento con il quale ordina a tutti gli imprenditori privati che operano nel settore biomedicale di comunicare i dati relativi ad “apparecchiature per diagnosi e cura”, anche se coperti da diritti di brevetto, e applica una sanzione pecuniaria a carico di un imprenditore, che si riåuta di eseguire l’ordine. L’imprenditore cita in giudizio l’ente, chiedendo al giudice l’annullamento del provvedimento e della conseguente sanzione pecuniaria.

La tesi del resistente Un ente pubblico può sempre esercitare poteri di comando che siano ånalizzati al perseguimento dei suoi scopi, anche se tali poteri non sono espressamente previsti dalla legge.

La tesi del ricorrente L’ente, in base al suo statuto, “promuove e sostiene le attività di ricerca nel campo scientiåco” e, in quanto tale, non ha il potere di imporre comportamenti ai privati, a maggiore ragione quando tali comportamenti risultino lesivi di un diritto di uso esclusivo ottenuto grazie alla registrazione di un brevetto industriale.

2

Le Regioni

ilcaso • Il Parlamento approva una legge ordinaria con la quale modifica alcune norme giuridiche contenute nello statuto della Regione Toscana. La legge statale è legittima dal punto di vista costituzionale? Come si distinguono le Regioni? Le Regioni, che sono state introdotte nel nostro ordinamento con la Costituzione del 1948, possono essere a statuto speciale o a statuto ordinario. Regioni a statuto speciale

Le Regioni a statuto speciale sono cinque: il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste. A queste Regioni, che sono state create per evitare spinte separatiste e per tutelare le minoranze linguistiche, sono riconosciute «forme e condizioni particolari di autonomia» e, in particolare, una competenza legislativa esclusiva in alcune materie. esempio In base allo statuto della Regione Sicilia, l’industria e il commercio sono sottratti alla legislazione statale o centrale e possono essere regolamentati soltanto dalle leggi regionali.

È da ricordare che il Trentino-Alto Adige è suddiviso nelle due Province autonome di Trento e di Bolzano, alle quali è attribuita una potestà legislativa (art. 1162 Cost.). Statuti speciali

L’organizzazione e il funzionamento delle Regioni autonome sono disciplinati da uno statuto speciale, che deve essere approvato dal Parlamento con una legge costituzionale [❯ m2 u1] (art. 1161 Cost.) e in seguito può essere modiåcato o integrato soltanto con la particolare procedura di revisione costituzionale [❯ m2 u1] prevista dall’articolo 138 della Costituzione.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

iu i

253

esempio Una modifica dello statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia deve essere approvato con una doppia votazione di entrambe le Camere a distanza non inferiore a tre mesi e, nella seconda votazione, almeno a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera.

Regioni a statuto ordinario

Le Regioni a statuto ordinario sono quindici (art. 131 Cost.): il Piemonte, la Lombardia, il Veneto, la Liguria, l’Emilia-Romagna, la Toscana, l’Umbria, le Marche, il Lazio, l’Abruzzo, il Molise, la Campania, la Puglia, la Basilicata e la Calabria. Ciascuna Regione ordinaria emana un proprio statuto che, «in armonia con la Costituzione», deve (art. 1231 Cost.): • determinare la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione; • disciplinare l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum sugli atti della Regione e le modalità di pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Statuti ordinari

Lo statuto di una Regione ordinaria deve essere approvato (e, in seguito, può essere modificato o integrato) con una legge regionale che, a garanzia delle minoranze, deve essere deliberata a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale e con due votazioni successive (a distanza di almeno due mesi; art. 1232 Cost.).

lasoluzione • La

m

legge statale che modifica uno statuto ordinario è illegittima, perché le eventuali modificazioni sono di competenza della Regione interessata con una legge regionale.

Controllo sugli statuti regionali

3

Lo statuto di una Regione può essere sottoposto (art. 1233 Cost.): • al controllo della Corte costituzionale [❯ m2 u4], se il Governo promuove (entro trenta giorni dalla sua pubblicazione) una questione di legittimità costituzionale; • a un referendum popolare, se viene richiesto (entro tre mesi dalla sua pubblicazione) da un cinquantesimo degli elettori regionali o da un quinto dei componenti del Consiglio regionale e, in questo caso, lo statuto è promulgato soltanto se viene approvato dalla maggioranza dei voti validi. a statuto speciale

• statuto approvato dal Parlamento con una legge costituzionale • autonomia più ampia

a statuto ordinario

• statuto approvato dal Consiglio regionale con una legge regionale • autonomia meno ampia

Regioni

Organi delle Regioni

Quali sono gli organi delle Regioni? La Regione è un ente pubblico, cioè una persona giuridica, e in quanto tale agisce attraverso propri organi, che comprendono alcuni organi politici, scelti in modo diretto o indiretto dal corpo elettorale, e numerosi organi burocratici o amministrativi, operanti alle dipendenze e sotto la direzione degli organi politici. esempio Sono organi burocratici i dirigenti preposti agli uffici regionali, i funzionari con incarichi direttivi, gli impiegati addetti a compiti amministrativi e così via.

In base all’articolo 1211 della Costituzione, gli organi politici di una Regione sono: • il Consiglio regionale; • la Giunta regionale; • il Presidente della Giunta regionale. Consiglio regionale

254

Il Consiglio regionale è l’organo legislativo, perché approva le leggi regionali, e l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, in quanto delibera gli obiettivi dell’attività della Regione e vigila sugli altri organi regionali. Il Consiglio è un organo collegiale composto dai consiglieri, il cui numero è stabilito dalla legge statale ed è variabile (da un minimo di 20 fino a un massimo di 80 con-

Approfondimento Le elezioni regionali

Organizzazione del Consiglio

Il Consiglio regionale deve approvare a maggioranza assoluta dei suoi membri un regolamento interno, contenente le norme che disciplinano la sua attività e il suo funzionamento, e deve eleggere al suo interno un Presidente del Consiglio regionale e un Ufficio di presidenza (art. 1223 Cost.). All’interno del Consiglio regionale operano alcuni gruppi consiliari, costituiti da consiglieri con idee politiche simili, e alcune commissioni consiliari suddivise per materia (edilizia, istruzione, sanità ecc.), formate da un numero ristretto di consiglieri. Le commissioni consiliari svolgono soltanto compiti preparatori o consultivi: le leggi regionali infatti, a differenza di quelle statali, devono essere approvate sempre dall’intero Consiglio regionale, e non possono essere deliberate in commissione, con una procedura decentrata.

Status giuridico dei consiglieri regionali

La Costituzione prevede espressamente l’incompatibilità tra la carica di membro di un Consiglio o di una Giunta regionale e quella di membro del Parlamento italiano o europeo, di un altro Consiglio o di un’altra Giunta regionale (art. 1222 Cost.). Ai consiglieri regionali inoltre viene riconosciuta l’insindacabilità, nel senso che non sono perseguibili per le opinioni espresse e i voti dati nelle loro funzioni, ma non l’inviolabilità, in quanto possono essere arrestati o sottoposti a misure restrittive della libertà personale senza necessità di un’autorizzazione (art. 1224 Cost.).

Scioglimento anticipato del Consiglio regionale

Lo scioglimento anticipato di un Consiglio regionale, cioè prima della scadenza naturale di cinque anni, si può verificare soltanto: • nel caso di compimento di atti contrari alla Costituzione o di gravi violazioni di legge oppure per motivi di sicurezza nazionale, in seguito a una deliberazione del Consiglio dei ministri e previo parere della commissione bicamerale per le questini regionali, con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2] (art. 1261 Cost.), che deve disporre la contestuale rimozione del Presidente della Giunta e la nomina di una commissione di tre cittadini incaricata di compiere gli atti urgenti e di indire entro tre mesi le elezioni regionali; • in seguito all’approvazione di una mozione motivata di sfiducia nei confronti della Giunta regionale o del Presidente (che deve essere sottoscritta da almeno un quinto dei consiglieri e deve essere approvata per appello nominale e a maggioranza assoluta), alla cessazione dall’incarico del Presidente della Giunta per qualsiasi causa (rimozione, impedimento permanente, morte o dimissioni) o alle dimissioni contemporanee della maggioranza dei consiglieri (art. 1262, 3 Cost.).

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Elezione e funzioni del Consiglio

siglieri) in base alla popolazione della Regione; i consiglieri sono eletti direttamente dagli elettori, che sono tutti i cittadini maggiorenni residenti nella Regione, e rimangono in carica cinque anni. L’elezione del Consiglio regionale avviene insieme a quella del Presidente della Giunta in base a un sistema elettorale “misto”: i seggi regionali infatti sono assegnati per quattro quinti con un sistema proporzionale e per un quinto con un sistema maggioritario, attribuendo un “premio di maggioranza” al capolista candidato alla Presidenza della Regione che ha ottenuto il maggior numero di voti (legge 23 febbraio 1995, n. 43). La funzione principale del Consiglio regionale consiste nell’esercizio della potestà legislativa regionale (art. 1212 Cost.), cioè nell’approvazione delle leggi regionali. Inoltre il Consiglio regionale esercita le altre funzioni attribuite dalla Costituzione (come l’elezione dei delegati regionali [❯ m2 u2] per l’elezione del Presidente della Repubblica; art. 832 Cost.) e dalle leggi statali. Ogni Consiglio regionale, in particolare, ha il potere di iniziativa legislativa [❯ m2 u1], in quanto può presentare al Parlamento delle proposte di legge, e con altri quattro Consigli regionali può chiedere un referendum abrogativo di una legge ordinaria o un referendum costituzionale (artt. 751, 1382 Cost.).

255

esempio Il Governo può disporre lo scioglimento anticipato di un Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta nel caso di un’attività politica contraria all’ordine democratico.

Giunta regionale

La Giunta regionale è l’organo esecutivo della Regione, che ha il compito di attuare le deliberazioni adottate dal Consiglio regionale. La Giunta è un organo collegiale formato dal Presidente della Giunta e dagli assessori, il cui numero è stabilito dallo statuto di ogni Regione; ciascun assessore è preposto a un assessorato, cioè all’insieme degli uffici e organi relativi a un determinato settore (agricoltura, territorio, l’urbanistica ecc.) dell’amministrazione regionale.

Nomina e funzioni della Giunta

La Giunta regionale viene nominata dal Presidente della Giunta ed è responsabile politicamente soltanto nei confronti dello stesso Presidente, che può revocare uno o più assessori in qualsiasi momento e per qualsiasi motivo (art. 1225 Cost.). In base alla legge, le funzioni principali attribuite alla Giunta regionale sono: • la presentazione di proposte di legge e l’approvazione dei regolamenti regionali; • l’esercizio dell’attività amministrativa, in esecuzione delle deliberazioni del Consiglio regionale, e la redazione del bilancio e del conto consuntivo della Regione; • la direzione degli organi amministrativi della Regione e degli enti regionali.

m

In caso di urgenza, inoltre, la Giunta può procedere all’emanazione dei provvedimenti di competenza del Consiglio regionale, ma li deve presentare al Consiglio nella prima riunione successiva per la loro ratifica o, in mancanza, decadono sin dall’inizio.

3

Presidente della Giunta regionale

Il Presidente della Giunta regionale è l’organo direttivo e rappresentativo della Regione, in quanto dirige l’attività della Giunta e rappresenta la Regione.

Elezione e funzioni del Presidente

Di regola il Presidente della Giunta, chiamato anche “Presidente della Regione” o “Governatore”, viene eletto a suffragio universale e diretto dai cittadini (a meno che lo statuto regionale non disponga in modo diverso; art. 1225 Cost.). Il Presidente ha il compito di direzione dell’attività della Giunta regionale e di coordinamento dell’attività amministrativa dei singoli assessori. esempio Il Presidente deve convocare e presiedere le sedute della Giunta, fissare l’ordine del giorno, gestire le discussioni e le votazioni, risolvere eventuali contrasti tra gli assessori e così via.

Al Presidente della Regione, inoltre, sono attribuite (art. 1214 Cost.): • la rappresentanza della Regione nei rapporti con i terzi (in particolare, può partecipare alle riunioni del Consiglio dei ministri nelle quali vengono trattate questioni di interesse regionale e può esprimere un voto, di carattere consultivo); • la direzione dell’indirizzo politico della Giunta regionale, cioè degli obiettivi della sua attività, e la responsabilità politica nei confronti del Consiglio regionale; • la promulgazione delle leggi regionali approvate dal Consiglio regionale e l’emanazione dei regolamenti regionali approvati dalla Giunta regionale. Il Presidente della Giunta ha anche la direzione delle funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione: nell’esercizio di questo compito egli agisce nella qualità di ufficiale del Governo [❯ m3 u1], come organo periferico dell’amministrazione diretta o statale. È da notare che, a differenza dei consiglieri regionali, al Presidente della Giunta e agli assessori regionali non viene riconosciuta l’insindacabilità. esempio Il Presidente della Giunta regionale o un assessore può essere imputato in un processo penale per diffamazione per le affermazioni che ha compiuto nell’esercizio della sua attività.

Difensore civico

256

Un altro organo facoltativo della Regione è il difensore civico, che ha la funzione di garantire il buon andamento e l’imparzialità dell’attività amministrativa regionale. In particolare il difensore civico può presentare segnalazioni, di sua iniziativa o su richiesta dei soggetti interessati (privati, associazioni, enti ecc.), riguardo ad abusi, disfunzioni o ritardi ingiustificati a danno dei cittadini.

esempio Il difensore civico può segnalare i ritardi eccessivi nell’erogazione di alcune prestazioni (visite mediche, esami diagnostici, cure domiciliari ecc.) da parte delle aziende sanitare locali.

Regioni

Consiglio regionale

organo • legislativo • di indirizzo e di controllo politico e amministrativo

Giunta regionale

organo esecutivo

Presidente della Giunta

organo • direttivo • rappresentativo

Quali sono i poteri attribuiti alle Regioni? La Costituzione attribuisce alle Regioni ordinarie una potestà legislativa, una potestà regolamentare e una potestà amministrativa. La potestà legislativa delle Regioni consiste nel potere di emanare leggi regionali, cioè fonti primarie del diritto, nelle materie indicate nella Costituzione. In base alla Costituzione, la potestà legislativa delle Regioni ordinarie si distingue in potestà concorrente (o ripartita) e potestà esclusiva (o primaria). Potestà legislativa concorrente

In primo luogo alle Regioni è attribuita una potestà legislativa concorrente con lo Stato in alcune materie elencate dalla Costituzione (art. 1173 Cost.). esempio Sono oggetto della potestà legislativa concorrente: il commercio con l’estero; la tutela e la sicurezza del lavoro; l’istruzione (a esclusione della formazione professionale, riservata alle Regioni); la ricerca scientifica e tecnologica; la tutela della salute; l’alimentazione; la protezione civile ecc.

Nelle materie in esame la legge dello Stato fissa i princìpi fondamentali, mentre le leggi regionali adattano questi princìpi alle specifiche esigenze locali. I princìpi fondamentali devono essere contenuti in una apposita legge statale o in mancanza, se lo Stato non emana una “legge quadro o cornice”, sono desumibili implicitamente dalle leggi statali vigenti nella materia. esempio Lo Stato fissa i criteri generali riguardanti la protezione civile e le singole Regioni emanano leggi di attuazione in base alle loro caratteristiche (geografiche, climatiche, idrogeologiche ecc.).

Potestà legislativa esclusiva

In secondo luogo alle Regioni viene attribuita una potestà legislativa esclusiva in «ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato» (art. 1174 Cost.), in quanto alcune materie più importanti indicate tassativamente dalla Costituzione possono essere disciplinate soltanto con leggi statali (art. 1172 Cost.). esempio Sono riservate alla potestà legislativa dello Stato: la politica estera; l’immigrazione; la difesa e le forze armate; la sicurezza dello Stato; la moneta; la tutela del risparmio e dei mercati finanziari; il sistema valutario e tributario; l’ordinamento elettorale; l’ordine e la sicurezza pubblica e così via.

Limiti delle leggi regionali

In ogni caso le leggi delle Regioni devono rispettare la Costituzione e i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi di natura internazionale (art. 1171 Cost.). In caso di violazione di questi limiti le leggi emanate da una Regione possono essere impugnate davanti alla Corte costituzionale [❯ m2 u4] da parte dello Stato o anche da parte di un’altra Regione.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Potestà legislativa

esempio Sarebbe illegittima una legge di una Regione che introducesse alcune limitazioni, in violazione degli impegni comunitari, alla libera circolazione all’interno del territorio regionale.

257

Formazione delle leggi regionali

Documento Esempio di legge regionale

Il procedimento di approvazione delle leggi regionali avviene nel seguente modo: • l’iniziativa della proposta di legge regionale, che è riconosciuta alla Giunta regionale, a ogni consigliere regionale, agli elettori e ai Consigli provinciali e comunali; • l’approvazione da parte del Consiglio regionale; • la promulgazione da parte del Presidente della Giunta; • la pubblicazione nel Bollettino ufficiale della Regione; • l’entrata in vigore, di regola (se non è indicato diversamente) dopo quindici giorni. Anche le leggi regionali possono essere abrogate, con le modalità previste dallo statuto delle singole Regioni, con un referendum popolare.

concorrente con lo Stato

• nelle materie indicate dalla Costituzione • nel rispetto dei princìpi stabiliti dalle leggi statali

esclusiva

in tutte le altre materie non riservate alla competenza dello Stato

potestà legislativa regionale

m

Le Regioni hanno anche una potestà regolamentare in tutte le materie che non sono riservate alla legislazione statale; nelle materie di sua competenza, inoltre, lo Stato può delegare la potestà regolamentare alle Regioni (art. 1176 Cost.).

3

Potestà regolamentare

La potestà regolamentare delle Regioni consiste nel potere di emanare regolamenti regionali, cioè fonti secondarie che contengono norme di attuazione delle leggi regionali o anche, nel caso di delega da parte dello Stato, delle leggi statali. I regolamenti regionali, che sono approvati dalla Giunta regionale ed emanati dal Presidente della Giunta (art. 1214 Cost.), possono essere abrogati con un referendum popolare (art. 1231 Cost.). potestà regolamentare regionale

potere di emanare regolamenti regionali

di attuazione • di leggi regionali • di leggi statali (in caso di delega dello Stato)

Alle Regioni viene attribuita anche una potestà amministrativa o esecutiva. Potestà amministrativa

La potestà amministrativa delle Regioni consiste nel potere di curare in concreto gli interessi pubblici o collettivi dei soggetti che risiedono o operano nel suo territorio. La legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001 ha modificato il sistema di ripartizione della potestà amministrativa tra lo Stato e gli altri enti territoriali. In seguito alla riforma di regola le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, come enti territoriali più vicini ai cittadini, e vengono conferite alle Province, alle Città metropolitane, alle Regioni e allo Stato soltanto allo scopo di assicurarne l’esercizio unitario e in base ai «princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza» dell’attività amministrativa (art. 1181 Cost.). Le Regioni, quindi, svolgono funzioni amministrative solamente in via sussidiaria rispetto agli enti pubblici minori e, a loro volta, possono conferire alcune funzioni amministrative proprie, per garantirne una maggiore efficacia ed efficienza, agli enti locali operanti nel loro territorio. potestà amministrativa regionale

258

potere di curare interessi pubblici

in base ai princìpi di • sussidiarietà • differenziazione • adeguatezza

Infine l’articolo 119 della Costituzione, nel testo modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001, riconosce alle Regioni un’autonomia finanziaria. Autonomia finanziaria

L’autonomia finanziaria delle Regioni consiste nel potere di stabilire e gestire le risorse finanziarie (entrate e spese) necessarie per realizzare i loro compiti. In base alla Costituzione, in particolare, le entrate delle Regioni comprendono:

• le risorse autonome, cioè le entrate derivanti dai beni e servizi regionali; • i tributi propri, cioè le imposte e tasse che possono essere istituite con una legge regionale collegandole a una specifica finalità;

esempio Sono tributi propri l’imposta regionale sulle attività produttive o IRAP (che colpisce coloro che svolgono un’attività imprenditoriale o professionale nel territorio della Regione) e alcune tasse regionali (come le tasse automobilistiche, le tasse per le concessioni amministrative e le licenze ecc.).

• la compartecipazione al gettito dei tributi erariali riferibili al loro territorio (cosiddetto principio di territorialità dell’imposta);

esempio Dà luogo alla compartecipazione a tributi statali l’addizionale regionale all’IRPEF, che è una maggiorazione dell’imposta sul reddito delle persone fisiche spettante alle Regioni.

• l’accesso al fondo perequativo, che è un fondo «senza vincoli di destinazione»

esempio Le Regioni possono emettere titoli del debito pubblico per la costruzione di una opera pubblica o per interventi a favore delle imprese locali ecc.

entrate

Regioni

autonomia finanziaria

• risorse autonome • tributi propri • compartecipazione al gettito di tributi erariali • accesso al fondo perequativo • indebitamento

spese

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Nel corso di un dibattito televisivo un consigliere regionale accusa un assessore di abuso di ufficio, sostenendo che ha fatto assumere un suo parente presso la Regione. L’assessore ritiene che l’affermazione del consigliere sia diffamatoria e lo cita in giudizio per ottenere il risarcimento dei danni subiti. La tesi dell’attore L’affermazione fatta dal convenuto è diffamatoria, perché l’assessore è stato accusato di un comportamento che in realtà non ha commesso e che il convenuto non è stato in grado di dimostrare, e ha leso la sua immagine dal punto di vista politico.

un confronto pubblico e rientra nella normale dialettica politica; al consigliere regionale, pertanto, deve essere riconosciuta la non responsabilità per le opinioni espresse nell’esercizio delle sue funzioni.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

istituito con legge dello Stato a favore delle aree «con minore capacità fiscale per abitante», per evitare differenze eccessive in termini di risorse disponibili; • il ricorso all’indebitamento, cioè a prestiti pubblici, ma soltanto per finanziare spese di investimento destinate ad aumentare il reddito e la capacità produttiva.

La tesi del convenuto L’affermazione è stata fatta dal convenuto nel corso di

259

3

Gli enti locali

ilcaso • Un imprenditore, che ha presentato a un ufficio comunale una domanda per ottenere un’autorizzazione amministrativa, chiede di conoscere lo stato della sua pratica e il nome del funzionario responsabile. Il Comune è obbligato a fornire all’imprenditore le informazioni richieste? Nel nostro ordinamento gli enti locali più importanti, che sono disciplinati nel testo unico sugli enti locali (d.lg. 8 giugno 2000, n. 267 e successive modificazioni), sono: • le Città metropolitane; • le Province; • i Comuni.

m

Autonomia degli enti locali

3

Partecipazione dei cittadini

Ogni cittadino ha diritto di avere copia dei documenti amministrativi degli enti locali che lo riguardano

260

Agli enti locali è riconosciuta espressamente una autonomia: • statutaria, in quanto devono adottare uno statuto con le norme fondamentali relative alla loro organizzazione (e, in particolare, le disposizioni in materia di attribuzioni degli organi, di organizzazione degli uffici e dei servizi, di decentramento e partecipazione popolare), che deve essere approvato dal Consiglio dell’ente locale con la maggioranza dei due terzi dei consiglieri o, in mancanza, con due deliberazioni successive a maggioranza assoluta; • regolamentare, perché nelle materie di loro competenza possono emanare regolamenti amministrativi nel rispetto dei princìpi stabiliti dalle leggi statali e dallo statuto; • organizzativa, nel senso che devono adottare un regolamento sul funzionamento degli uffici e, nei limiti delle disponibilità finanziarie e dei vincoli del bilancio, possono decidere autonomamente riguardo al proprio organico e alla gestione del personale; • amministrativa, in quanto in base al principio di sussidiarietà sono titolari di funzioni proprie e di funzioni conferite dallo Stato e dalle Regioni; • finanziaria, nel senso che possono gestire le proprie entrate e le proprie spese ma, a differenza delle Regioni, non possono stabilire nuovi tributi (in quanto la potestà impositiva è coperta da una riserva di legge; art. 23 Cost.); • contabile, perché hanno un proprio bilancio, che deve essere deliberato entro il 31 dicembre di ogni anno e deve osservare i princìpi contabili del bilancio statale.

I cittadini possono partecipare alla vita degli enti locali? La legge ha previsto le seguenti forme di partecipazione diretta dei cittadini all’amministrazione degli enti locali, le cui modalità concrete devono essere disciplinate nei singoli statuti: • il diritto di intervenire nel procedimento amministrativo, in forma individuale o associata, e di presentare istanze, proposte e petizioni; • il diritto di partecipare alle consultazioni popolari e di richiedere referendum, consultivi o propositivi, nelle materie di competenza dell’ente locale; • il diritto di accesso ai documenti amministrativi, poiché di regola qualunque cittadino ha diritto di consultare e ottenere una copia degli atti nonché, più in generale, di essere informato sullo stato dei procedimenti e dei provvedimenti amministrativi che lo riguardano;

lasoluzione • Il Comune è obbligato a fornire all’imprenditore le informazioni relative allo stato della pratica e al funzionario responsabile del procedimento a cui si può rivolgere.

• l’azione popolare, in quanto ciascun elettore ha il diritto di esercitare le azioni e i ricorsi spettanti agli enti locali a tutela di un interesse collettivo, e le richieste di risarcimento di danni da parte di associazioni ambientali per danni provocati agli enti locali.

Tutela delle minoranze

Lo statuto dell’ente locale deve garantire anche la tutela delle minoranze, cioè dei partiti politici all’opposizione, alle quali deve essere assicurata la presidenza delle commissioni di controllo e vigilanza sull’attività dell’amministrazione locale.

Le Città metropolitane ilcaso • In seguito all’aumento della popolazione residente nel territorio di alcuni comuni limitrofi, la Regione Umbria decide di creare una nuova Città metropolitana. La decisione della Regione è legittima?

Città metropolitane

In base alla legge citata le Città metropolitane, che vengono definite come «enti territoriali di vasta area» (con propri organi, statuti e funzioni), sono: • Torino; • Milano; • Venezia; • Genova; • Bologna; • Firenze; • Bari; • Napoli; • Reggio Calabria. Un’altra Città metropolitana è Roma, che è disciplinata da uno statuto speciale come “Roma capitale della Repubblica” e, per quanto non è diversamente disposto, dalle norme che disciplinano le altre Città metropolitane. La legge 7 aprile 2014, n. 56 ha stabilito anche i princìpi in base ai quali le Regioni a statuto speciale possono deliberare la creazione di nuove Città metropolitane. In seguito alla legge citata sono state istituite le Città metropolitane “insulari” di: • Palermo; • Messina; • Cagliari; • Catania.

lasoluzione • La decisione è illegittima, in quanto nelle Regioni a statuto ordinario non si possono costituire nuove Città metropolitane diverse da quelle previste dalla legge.

Dal 1° gennaio 2015 le Città metropolitane sono subentrate alle Province omonime, «nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e degli obiettivi del patto di stabilità interno», esercitando le loro funzioni e succedendo in tutti i loro rapporti giuridici. esempio Il patrimonio, le risorse e il personale delle Province sono divenuti il patrimonio, le risorse e il personale delle Città metropolitane e, allo stesso modo, le Città metropolitane hanno acquistato i debiti e i crediti delle Province a cui sono subentrate.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

La Città metropolitana è una figura di ente locale che è stata introdotta nel nostro ordinamento, all’inizio degli anni Novanta del secolo scorso, dalla legge di riforma degli enti locali (legge 8 giugno 1990, n. 42) e in seguito è stata inserita nell’articolo 114 della Costituzione a norma del quale «La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato». L’istituzione delle Città metropolitane però ha subìto numerosi rinvii ed è avvenuta soltanto con l’entrata in vigore della legge n. 56 del 7 aprile 2014, intitolata “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni”.

261

Quali sono gli organi della Città metropolitana? Gli organi di una Città metropolitana sono: • il Sindaco metropolitano; • il Consiglio metropolitano; • la Conferenza metropolitana. Sindaco metropolitano

Il Sindaco metropolitano, che è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo, è a capo della Città metropolitana. Oltre alle altre eventuali funzioni attribuite dallo statuto, il Sindaco metropolitano: • rappresenta l’ente locale nei rapporti con i terzi; • convoca e presiede il Consiglio e la Conferenza metropolitana; • sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici della Città metropolitana e all’esecuzione degli atti. Il Sindaco metropolitano può nominare un vicesindaco (che esercita le sue funzioni in caso di impedimento) e, con le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto, può assegnare deleghe allo stesso vicesindaco o ad alcuni consiglieri.

Consiglio metropolitano

Il Consiglio metropolitano è l’organo di indirizzo e controllo dell’ente locale. In particolare, oltre alle funzioni indicate nello statuto, il Consiglio:

m

• propone lo statuto (e le eventuali modifiche) alla Conferenza metropolitana; • approva i regolamenti, i piani e i programmi riguardanti l’ente locale e, in generale, qualsiasi altro atto ad esso sottoposto dal Sindaco metropolitano;

• adotta lo schema di bilancio e, dopo che la Conferenza metropolitana ha formulato

3

il suo parere al riguardo, approva il bilancio.

Di regola il Consiglio rimane in carica cinque anni ed è composto dal Sindaco metropolitano e da un numero di consiglieri variabile, da un minimo di 14 a un massimo di 24, in base alla popolazione residente nel territorio dei Comuni interessati. Il Consiglio è un organo elettivo di secondo grado, in quanto l’elettorato attivo e passivo (cioè il diritto di eleggere e di essere eletti come consiglieri) è riconosciuto ai Sindaci e ai consiglieri comunali dei Comuni facenti parte della Città metropolitana. L’elezione avviene con un sistema di voto ponderato, in rapporto alla popolazione dei Comuni, e in base a liste che devono garantire un equilibrio tra i sessi, in quanto i candidati di uno stesso sesso non possono superare il 60% dei candidati della lista. La legge stabilisce che: • in caso di parità di voti risulta eletto il candidato del sesso meno rappresentato nella lista o, in caso di ulteriore parità, il candidato più giovane; • se si verifica la decadenza dalla carica di un consigliere per qualsiasi causa, al consigliere decaduto subentra il primo dei candidati non eletti della stessa lista. Lo statuto dell’ente locale può prevedere l’elezione diretta e a suffragio universale del Sindaco e del Consiglio metropolitano, con il sistema elettorale stabilito da una legge statale, a condizione che il Comune capoluogo sia stato articolato in più Comuni oppure (se la Città metropolitana ha una popolazione superiore a 3 milioni di abitanti ed è previsto nello statuto dell’ente) in più zone omogenee. Conferenza metropolitana

262

La Conferenza metropolitana è un organo con funzioni propositive e consultive, in base a quanto dispone lo statuto dell’ente locale. La Conferenza metropolitana è composta dal Sindaco metropolitano e dai Sindaci dei Comuni che appartengono alla Città metropolitana. In particolare, con la maggioranza indicata dalla legge (tanti voti che rappresentino almeno un terzo dei Comuni compresi nella Città metropolitana e la maggioranza della popolazione residente nell’area metropolitana), la Conferenza: • adotta o respinge lo statuto, e le sue eventuali modifiche successive, proposto dal Consiglio metropolitano; • esprime un parere sullo schema di bilancio preparato dal Consiglio metropolitano.

Città metropolitana

Sindaco metropolitano

• è di diritto il Sindaco del Comune capoluogo • è a capo della Città metropolitana

Consiglio metropolitano

• è organo di indirizzo e di controllo • è formato dal Sindaco metropolitano e dai consiglieri eletti dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni metropolitani

Conferenza metropolitana

• è organo propositivo e consultivo • è formata dal Sindaco metropolitano e dai Sindaci dei Comuni metropolitani

È da notare che gli incarichi di Sindaco, consigliere e membro della Conferenza metropolitana sono a titolo gratuito (salvo il caso di elezione diretta del Sindaco e dei consiglieri), nel senso che non è prevista un’indennità per il loro svolgimento. esempio Un consigliere metropolitano non percepisce alcuna somma di denaro per la sua attività, in quanto ha già diritto a una indennità come Sindaco o come consigliere comunale.

Documento Statuto della Città metropolitana di Firenze

Funzioni della Città metropolitana

La Città metropolitana ha un proprio statuto, che deve contenere le norme fondamentali di organizzazione dell’ente locale e disciplinare, per quanto riguarda le modalità e gli strumenti di coordinamento, l’azione di governo del territorio metropolitano.

Quali sono le funzioni della Città metropolitana? Le funzioni principali delle Città metropolitane, oltre alle eventuali funzioni trasferite dallo Stato o dalle Regioni, riguardano i seguenti settori: • promozione e gestione integrata dei servizi pubblici, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione; • mobilità e viabilità, assicurando la compatibilità e la coerenza della pianificazione urbanistica dei Comuni rientranti nell’ambito metropolitano; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale (in particolare me• diante il sostegno alle attività innovative e coerenti con la “vocazione” dell’area metropolitana) e dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione. Per realizzare queste finalità la Città metropolitana deve adottare un piano strategico del territorio metropolitano, che dura tre anni e deve essere aggiornato ogni anno.

Le Province ilcaso • Una Provincia approva uno statuto con il quale stabilisce che il Presidente della Provincia viene eletto direttamente dai cittadini. La previsione contenuta nello statuto è legittima? In base al testo unico sugli enti locali la Provincia è un «ente [...] intermedio tra Comune e Regione», che ha il compito di curare gli interessi e di promuovere e coordinare lo sviluppo della comunità locale (art. 3 t.u. cit.). Riforma delle Province

In attesa della revisione complessiva del Titolo V della Costituzione e delle relative norme di attuazione, la legge 7 aprile 2014, n. 56 ha attuato una profonda riforma dell’organizzazione e del funzionamento delle Province (che però non si applica alle Province autonome di Trento e Bolzano e alla Regione Valle d’Aosta).

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Statuto della Città metropolitana

263

Organi della Provincia

Quali sono gli organi della Provincia? In seguito alla riforma, gli organi della Provincia sono: • il Presidente della Provincia, che rimane in carica cinque anni e viene eletto tra i Sindaci dei Comuni della Provincia da parte dei Sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni compresi nel territorio provinciale; • il Consiglio provinciale, che rimane in carica due anni ed è formato dal Presidente della Provincia e da un numero variabile di consiglieri, eletti dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia, in relazione alla popolazione residente nel territorio provinciale (da un minimo di 10 a un massimo di 16); • l’Assemblea dei Sindaci, che è formata dai Sindaci dei Comuni che fanno parte della Provincia ed è un organo propositivo e di consulenza. Agli organi provinciali si applicano norme analoghe a quelle previste per gli organi delle Città metropolitane per quanto riguarda, in particolare, le modalità dell’elezione e i compiti che sono incaricati di svolgere.

lasoluzione • La previsione contenuta nello statuto è illegittima in quanto, in base alla legge, il Presidente della Provincia, come il Sindaco di una Città metropolitana, è un organo elettivo di secondo grado.

m

Presidente della Provincia

3

Provincia

Funzioni della Provincia

264

Tra i compiti delle Province rientra la gestione dell’edilizia scolastica

• è un Sindaco di un Comune della Provincia • è eletto dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia

Consiglio provinciale

• è formato dal Presidente della Provincia e dai consiglieri eletti dai Sindaci e dai consiglieri dei Comuni della Provincia • è organo di indirizzo e di controllo

Assemblea dei Sindaci

• è formata dai Sindaci dei Comuni della Provincia • è organo propositivo e di consulenza

Quali sono le funzioni della Provincia? Le funzioni amministrative attribuite alla Provincia, che devono essere esercitate nei limiti e secondo le modalità stabilite dalla legislazione statale e regionale, riguardano i seguenti settori: • pianificazione territoriale; • tutela e valorizzazione dell’ambiente; • pianificazione dei servizi di trasporto e controllo dei trasporti privati, in coerenza con la programmazione regionale; • viabilità (costruzione e gestione delle strade provinciali) e circolazione stradale; • programmazione della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale, e gestione dell’edilizia scolastica; • raccolta ed elaborazione di dati e assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. Le Province, inoltre, hanno il compito di controllo delle discriminazioni in ambito occupazionale e di promozione delle pari opportunità sul territorio provinciale. Accanto alle funzioni proprie anche la Provincia può esercitare le funzioni delegate dallo Stato oppure dalla Regione con apposite leggi. Disposizioni particolari riguardano le Province con territorio interamente montano o confinanti con Paesi stranieri, alle quali vengono attribuite ulteriori funzioni (come la cura dello sviluppo strategico del territorio e la gestione di servizi in forma associata) analoghe a quelle delle Città metropolitane.

Il Comune ilcaso • Un partito politico presenta come candidato per le elezioni comunali un cittadino belga, residente a Milano per motivi di lavoro. L’inclusione nella lista elettorale di una persona che non ha la cittadinanza italiana è corretta? L’ente territoriale più antico, le cui origini risalgono al Medioevo, è il Comune. Statuto del Comune

Ogni Comune ha un proprio statuto comunale, che deve essere approvato dal Consiglio comunale e deve contenere, nel rispetto delle leggi statali, le norme fondamentali relative all’organizzazione e all’attività del Comune (per quanto riguarda, in particolare, le attribuzioni degli organi e l’ordinamento degli uffici e dei servizi comunali). esempio Di solito lo statuto di un Comune contiene norme in materia di ordinamento istituzionale (Consiglio, Giunta e Sindaco), decentramento (circoscrizioni comunali), organizzazione (ordinamento degli uffici e dei servizi, dirigenza, controlli e responsabilità), servizi pubblici comunali (gestione dei servizi, nomina e revoca degli amministratori), forme associative e di cooperazione (convenzioni, consorzi e accordi di programma), partecipazione popolare (referendum, consulte, difensore civico, ufficio per le relazioni con il pubblico), contabilità e bilancio (bilancio, risorse, demanio e patrimonio).

Sindaco

Il Sindaco è l’organo posto a capo del Comune ed è responsabile dell’amministrazione comunale nel suo complesso.

Elezione del Sindaco

Il Sindaco è un organo individuale che viene eletto direttamente, dai cittadini residenti nel Comune, per un periodo di cinque anni. Di regola una persona può essere eletta Sindaco nello stesso Comune al massimo per due mandati consecutivi, a meno che uno dei due mandati precedenti sia stato interrotto prima della metà per una causa diversa dalle dimissioni del Sindaco.

Nomina della Giunta e programma

Dopo essere stato eletto, il Sindaco deve nominare gli assessori che formano la Giunta comunale e presentare al Consiglio comunale, nel termine indicato nello statuto, le linee programmatiche dell’attività che intende realizzare.

Mozione di sfiducia e crisi politica

Nel corso del mandato l’opposizione può presentare una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco e della Giunta comunale: la mozione, che deve essere motivata e firmata da almeno due quinti dei consiglieri, non può essere discussa dal Consiglio comunale prima di dieci giorni dalla sua presentazione. L’eventuale approvazione della mozione di sfiducia da parte del Consiglio, che deve avvenire a maggioranza assoluta e per appello nominale, oltre alla cessazione dalla carica del Sindaco e della Giunta, produce anche lo scioglimento automatico dello stesso Consiglio comunale; il Governo, inoltre, deve nominare un commissario straordinario, con il compito di compiere gli atti urgenti e di indire le elezioni comunali.

Cessazione del Sindaco dall’incarico

La cessazione contemporanea degli organi comunali si applica anche nel caso di cessazione del Sindaco dalla carica per qualsiasi causa, perché anche la Giunta decade e si deve procedere, dopo avere sciolto il Consiglio comunale, a nuove elezioni. A differenza del caso precedente, però, non si deve nominare un commissario straordinario perché la Giunta e il Consiglio comunali rimangono in carica, per gli atti di ordinaria amministrazione, fino all’elezione dei nuovi organi. esempio Nel caso di morte, dimissioni, rimozione o decadenza del Sindaco di un Comune si deve procedere all’indizione di nuove elezioni e all’elezione non soltanto del Sindaco, ma anche del Consiglio comunale e alla successiva nomina di una nuova Giunta comunale.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Quali sono gli organi del Comune? I principali organi politici, o «di governo», di un Comune sono: • il Sindaco; • il Consiglio comunale; • la Giunta comunale.

265

Compiti del Sindaco

In base alla legge le attribuzioni principali del Sindaco, che prima di assumere le sue funzioni deve giurare davanti al Consiglio comunale di osservare lealmente la Costituzione, riguardano: • la presidenza del Consiglio comunale, se in base alla legge o allo statuto non è stato nominato un Presidente, e della Giunta comunale e gli adempimenti relativi (la convocazione delle riunioni, la fissazione dell’ordine del giorno ecc.); • la rappresentanza politica e giuridica del Comune nei rapporti con altri soggetti (per esempio la stipulazione di accordi, la rappresentanza in giudizio ecc.); • la direzione e vigilanza sul funzionamento dei servizi e degli uffici comunali, che però dipendono dagli assessori, e sull’esecuzione delle delibere comunali; • il coordinamento degli orari degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici comunali, tenendo conto delle esigenze dell’utenza e dei bisogni dei cittadini; • la nomina e revoca dei rappresentanti del Comune presso altri enti o aziende. Il Sindaco, inoltre, svolge le altre funzioni amministrative che gli sono attribuite dallo statuto comunale e dalla legge: in particolare il Sindaco esercita alcune funzioni come ufficiale del Governo [❯ m3 u1] e nell’esercizio di queste funzioni è subordinato, come organo periferico dell’amministrazione statale, al Governo centrale.

m

esempio Il Sindaco svolge alcune funzioni come ufficiale del Governo in materia di stato civile (celebrazione dei matrimoni civili, tenuta dei registri anagrafici ecc.) e di ordine pubblico (emanazione di ordinanze temporanee e urgenti ecc.).

Consiglio comunale

3

Il Consiglio comunale è l’organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo dell’attività del Comune. Il Consiglio comunale è un organo collegiale formato dai consiglieri, il cui numero è stabilito dalla legge in relazione alla popolazione del Comune (da un minimo di 6 a un massimo di 48), e presieduto da un Presidente. Il Consiglio comunale deve approvare a maggioranza assoluta un regolamento interno, per disciplinare il suo funzionamento; lo statuto comunale, inoltre, può prevedere la creazione di commissioni consiliari, con funzioni preparatorie e di controllo, specializzate per materia (istruzione, trasporti, tributi ecc.) e formate in proporzione ai diversi partiti politici.

Elezione del Consiglio

I consiglieri comunali vengono eletti direttamente dal corpo elettorale, a suffragio universale, per un periodo di cinque anni: nelle elezioni comunali sono elettori (elettorato attivo) ed eleggibili (elettorato passivo) tutti coloro che risultano iscritti, in quanto cittadini italiani o comunitari maggiorenni e residenti nell’ambito del territorio comunale, nelle liste elettorali del Comune.

lasoluzione • L’inclusione nella lista per le elezioni comunali del cittadino belga è pienamente legittima, in quanto un cittadino comunitario residente in Italia e iscritto nelle liste elettorali di un Comune ha sia l’elettorato attivo, cioè il diritto di votare, sia l’elettorato passivo, cioè il diritto di presentarsi come candidato ed essere votato, per le elezioni del Consiglio comunale. Approfondimento Le elezioni comunali

Scioglimento anticipato del Consiglio

266

In base alla legge, l’elezione del Consiglio comunale avviene con modalità diverse: • nei Comuni con una popolazione fino a 15.000 abitanti, nei quali si applica un sistema maggioritario; • nei Comuni con una popolazione superiore a 15.000 abitanti, nei quali si applica un sistema proporzionale corretto da un premio di maggioranza. La legge prevede un controllo sull’attività dei Comuni da parte del Governo, che può sostituirsi al Consiglio comunale nel compimento di atti necessari e, qualora ricorrano circostanze gravi, può anche sciogliere l’organo consiliare. In particolare, lo scioglimento anticipato di un Consiglio comunale può essere disposto, su proposta del ministro dell’Interno e con un decreto del Presidente della Repubblica [❯ m2 u2], nel caso di: • compimento di atti contrari alla Costituzione; • gravi e ripetute violazioni degli obblighi stabiliti dalla legge; • gravi motivi di ordine pubblico.

Il decreto di scioglimento del Consiglio comunale, che comporta la decadenza dalla carica del Sindaco e della Giunta comunale, deve nominare un commissario straordinario, che è incaricato di compiere provvisoriamente gli atti di amministrazione che si rendano necessari e di indire nuove elezioni comunali. Funzioni del Consiglio Documento Esempio di delibera comunale

In base alla legge il Consiglio comunale non ha una competenza decisionale di carattere generale, ma delibera soltanto alcuni atti fondamentali riguardanti (art. 42 t.u. enti locali): • l’ordinamento e il funzionamento del Comune; • la programmazione dell’attività comunale; • la gestione contabile e finanziaria; • i cosiddetti atti di alta amministrazione. La competenza del Consiglio comunale in queste materie è tassativa, nel senso che il Consiglio non può deliberare su altre materie (in quanto tutte le materie che non sono riservate al Sindaco o al Consiglio sono attribuite alla Giunta comunale), ed esclusiva, nel senso che in queste materie il Sindaco o la Giunta non possono mai decidere, neppure in base a una delega oppure in caso di necessità o di urgenza, al posto del Consiglio. Il Consiglio, inoltre, svolge una funzione di indirizzo e controllo sull’attività degli altri organi comunali e, come detto, può provocare, mediante l’approvazione di una mozione di sfiducia, le dimissioni del Sindaco e della Giunta comunale.

Giunta comunale

La Giunta comunale è l’organo esecutivo e deliberativo del Comune. La Giunta è un organo collegiale presieduto dal Sindaco del Comune e formato da un numero di assessori stabilito nello statuto comunale (ma in ogni caso gli assessori non possono essere più di dodici e più di un terzo dei consiglieri comunali). Di regola ciascun assessore, uno dei quali svolge le funzioni di vicesindaco e ha il compito di sostituire il Sindaco in caso di assenza o impedimento, è incaricato di uno specifico settore ed è a capo di un assessorato, cioè di un complesso di uffici e di organi che si occupano di una determinata materia.

Nomina degli assessori

Gli assessori sono nominati dal Sindaco e sono responsabili politicamente soltanto nei confronti del Sindaco, che può procedere alla loro revoca o sostituzione in qualsiasi momento (cosiddetto rimpasto), comunicandone i motivi al Consiglio comunale. La nomina degli assessori avviene con criteri diversi: • nei Comuni con una popolazione fino a 15.000 abitanti, nei quali se lo statuto non dispone diversamente devono essere scelti tra i consiglieri; • nei Comuni con una popolazione superiore a 15.000 abitanti, nei quali possono essere scelti tra i consiglieri (e in questo caso l’accettazione della nomina come assessore comporta automaticamente la decadenza dalla carica di consigliere) o anche al di fuori del Consiglio comunale.

Funzioni della Giunta

Oltre a funzioni preparatorie ed esecutive delle deliberazioni del Consiglio, la Giunta comunale svolge funzioni deliberative su tutte le materie che non sono riservate dalla legge o dallo statuto alla competenza del Sindaco o del Consiglio comunale (art. 48 t.u. cit.). Come organo deliberativo, pertanto, la Giunta comunale ha una competenza di carattere generale e residuale, nel senso che riguarda tutti gli atti (di indirizzo, programmazione e controllo) che non sono attribuiti agli altri organi del Comune.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

esempio I consiglieri dell’opposizione possono presentare una mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco e della Giunta comunale in carica che abbiano svolto un’attività amministrativa in conflitto di interessi oppure nel caso di inefficienza dell’amministrazione comunale.

esempio La decisione di procedere all’alienazione di un bene immobile spetta al Consiglio comunale, ma è la Giunta che deve provvedere a compiere tutti gli atti necessari per potere realizzare concretamente la delibera consiliare; la decisione di concludere un contratto con un fornitore o con un’impresa di pulizie, invece, è direttamente di competenza della Giunta comunale.

267

La Giunta comunale può adottare regolamenti relativi all’ordinamento degli uffici e dei servizi del Comune, nel rispetto dei criteri stabiliti dal Consiglio comunale, e ha l’obbligo di presentare una relazione annuale al Consiglio sulla sua attività.

Comune

Sindaco

• è eletto a suffragio universale e diretto dai cittadini residenti nel Comune • è a capo del Comune • è anche ufmciale del Governo

Consiglio comunale

• è formato da consiglieri eletti a suffragio universale e diretto dai cittadini residenti nel Comune • è organo di indirizzo e controllo politico amministrativo

Giunta comunale

• è formata da assessori nominati dal Sindaco • è organo esecutivo e deliberativo

m

Com’è organizzato il Comune? L’organizzazione di un Comune comprende anche alcuni organi burocratici, che sono costituiti da dipendenti pubblici e non vengono eletti dai cittadini.

3

Uffici comunali

In particolare l’ente locale è organizzato in uffici comunali, più o meno numerosi a seconda delle sue dimensioni; ogni Comune deve disciplinare, con un apposito regolamento organico, l’inquadramento e l’organizzazione dei propri dipendenti.

Segretario comunale

A capo dell’apparato del Comune è posto il segretario comunale (artt. 97 ss. t.u. cit.). Il segretario è un funzionario pubblico che deve essere iscritto in un apposito Albo nazionale e deve essere nominato dal Sindaco, che in seguito può revocarlo soltanto per violazione dei suoi doveri e in base a un’apposita deliberazione della Giunta comunale. Dato il carattere strettamente fiduciario del suo incarico, il segretario comunale deve essere nominato a tempo determinato e per un periodo non superiore al mandato del Sindaco in carica, salvo la sua eventuale riconferma da parte del Sindaco successivo. Il segretario comunale è incaricato di svolgere un’attività di collaborazione e assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli altri organi comunali riguardo alla conformità della loro azione alla legge, allo statuto e ai regolamenti. esempio Il segretario, oltre a partecipare alle sedute del Consiglio e della Giunta e a curarne i verbali, può redigere i contratti nei quali è parte l’ente locale, può esprimere pareri sugli atti ecc.

Funzioni del Comune

Quali sono le funzioni del Comune? Il Comune può svolgere qualsiasi attività amministrativa che interessi la collettività locale: in base alla Costituzione, infatti, «le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni» (art. 118 Cost., come modificato dalla l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3) che quindi possono esercitare tutte le attività che non vengono riservate, per motivi di omogeneità e di unitarietà dell’azione pubblica, ad altri soggetti (Stato, Regioni o altri enti pubblici). In particolare, le principali funzioni amministrative di un Comune riguardano: • la polizia urbana; • i lavori pubblici; • i servizi sociali; • la sanità e l’igiene; • il commercio; • l’urbanistica; • il territorio. Accanto a queste funzioni amministrative proprie, un Comune può esercitare anche altre funzioni amministrative delegate dallo Stato o dalla Regione. esempio Il Comune esercita le funzioni delegate dallo Stato in materia elettorale (rilascio di certificati elettorali, tenuta e aggiornamento delle liste elettorali, formazione dei seggi ecc.).

268

Circoscrizioni comunali

Che cosa sono le circoscrizioni comunali? All’interno dei Comuni più grandi possono essere costituite alcune circoscrizioni comunali, allo scopo di realizzare il decentramento di funzioni o servizi comunali. I Comuni con popolazione uguale o superiore a 250.000 abitanti, infatti, possono suddividere il loro territorio in circoscrizioni, formate da uno o più quartieri o frazioni con popolazione media non inferiore a 30.000 abitanti (art. 17 t.u. cit., modificato dalla l. 23 dicembre 2009, n. 191). La disciplina delle circoscrizioni (per quanto riguarda il numero, l’organizzazione e il funzionamento) è stabilita in modo autonomo da ogni Comune, nel rispetto dei princìpi fondamentali dello statuto comunale, con un apposito regolamento comunale. In ogni circoscrizione devono essere istituiti: • un Consiglio circoscrizionale, che viene eletto dai cittadini residenti nella circoscrizione in base al sistema elettorale stabilito nello statuto comunale; • un Presidente della circoscrizione, che viene eletto dal Consiglio della circoscrizione al proprio interno. Le circoscrizioni esercitano funzioni propositive e consultive e anche, in alcuni casi, funzioni gestionali; inoltre possono svolgere specifiche funzioni amministrative delegate dal Comune. esempio Le circoscrizioni comunali possono esprimere proposte o formulare pareri in materia di bilancio o di viabilità, possono gestire alcuni servizi comunali (come gli asili nido e l’assistenza sociale) e possono svolgere funzioni delegate in materia di anagrafe o elettorale.

I Comuni possono associarsi? La legge ha incentivato l’associazionismo tra Comuni di piccole dimensioni, mediante la creazione di: • Unioni di Comuni, cioè associazioni di due o più Comuni dirette a garantire la gestione congiunta delle funzioni amministrative di loro competenza; • Comunità montane o isolane, cioè unioni di due o più Comuni costituite per la valorizzazione delle zone montane o insulari e per l’esercizio in forma associata di funzioni proprie o delegate. Le associazioni di Comuni, che devono adottare uno statuto, devono avere come Presidente uno dei Sindaci e come componenti dei loro organi gli assessori o i consiglieri dei Comuni associati, in modo da garantire la rappresentanza delle minoranze.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un avvocato, che è stato eletto come Sindaco di un piccolo Comune per due mandati consecutivi, non si presenta come candidato alle elezioni che si svolgono alla scadenza del secondo mandato, ma le elezioni vengono annullate per alcune irregolarità. L’ex Sindaco si candida per le elezioni successive, ma la commissione elettorale dichiara la sua non rieleggibilità per il divieto di ricoprire l’incarico di Sindaco per tre mandati consecutivi. Il legale presenta un ricorso contro la Commissione elettorale davanti al TAR, chiedendo l’annullamento dell’esclusione dalle elezioni. La tesi del ricorrente Il divieto previsto dalla legge non si applica nel caso in esame perché la

candidatura del ricorrente come Sindaco per un terzo mandato non è stata presentata immediatamente dopo la cessazione del secondo mandato, in quanto tra il secondo mandato e la candidatura stessa si è svolto un turno elettorale (nel quale il ricorrente non si è presentato a norma di legge) che, in seguito, è stato dichiarato nullo.

La tesi della resistente Il divieto di un terzo mandato consecutivo non si basa su un criterio cronologico, secondo il quale tra il secondo e il terzo mandato deve esserci un’interruzione temporale, ma su un criterio funzionale, che prevede che la stessa persona non può svolgere per più di dieci anni l’incarico di Sindaco nello stesso Comune senza soluzione di continuità.

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

Unioni di Comuni e Comunità montane

269

CLIL The federal structure of Germany

m

Germany is a federal State made up by 16 autonomous regions called Länder, whose partition derives from decisions taken at the end of World War II. Actually the federal structure has been a characteristic of the German State since its founding in 1871, since it was born from the grouping of States like Prussia, Bavaria, Saxony and others, that accepted to unify under the condition to keep a large individual autonomy and the faculty to somehow influence national politics.

3

270

Thirteen out of the sixteen Länder are territorial institutions, while the remaining three (Berlin, Bremen and Hamburg) are towns acknowledged the status of city-State (that is Land and local power at the same time). The two most populated Länder are Nordrhein-Westfalen, with almost 18 million inhabit-

ants and whose capital is Düsseldorf, and Bayern, with over 12 million inhabitants and whose capital is München. Each region enjoys its own autonomy, having a Constitution, a Government, a Parliament and a capital city of its own. Each regional Parliament can emanate laws upon almost every subject (except for foreign politics, monetary politics, military issues, migration and air transport, upon which the central State has the exclusive right to produce laws); they must however respect the limits posed by national laws. So there are federal laws, enforced on all national territory, and Länder laws, only valid on the relative territory. Länder differ a lot from each other for size, population and economic and geographic resources. According to the German Constitution, national Government must ensure a certain degree of uniformity in the quality of life in the various areas of the country, enforcing a cooperative federalism of sorts; according to this principle, the richest regions commit to help the poorest, with a general purpose of solidarity much debated in the last years. Just four regions, almost all in the South of the country, are granting founds, while the remaining 12 are receiving them: Bayern is the most “charitable” Land, begin the one spending the largest sum (almost half of the total distributed), while Berlin is the city-State that receives the largest amount. Länder, as a whole, manage to influence national politics, since they compose the Bundesrat, the Parliament’s second Chamber, composed by 69 members not elected by the people, but rather delegated by the regions, each one appointing a number of mem-

Each region is further divided into smaller administrative units, such as districts, town councils’ federations and the individual town council, that enjoy a significant degree of independence themselves. On a local level, there are different levels of government: Gemeinde, that is the town level, and the Kreise, that brings together a number of town administrations.

The main duty of local administrations is to manage local public services. Town councils are entrusted with the direct production of general services, such as the local police force, social benefits, the management of school buildings, cultural institutions like libraries, museums, theatres, orchestras and music schools, sport facilities. Furthermore, local institutions regulate the usage of territory, traffic circulation and public parks; they must produce local development plans and are entrusted with the disposal of sewage and waste, whose regulation is within Land’s competence. Lastly, they must enforce the federal and their Land’s legislation.

Comprehension 1. What is the meaning of the expression “cooperative federalism”? 2. How is Germany’s Bundesrat composed? 3. What are the duties of Town Councils in Germany’s administrative organization?

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed federalism solidarity Chamber Town Council

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

bers roughly proportional to the Land’s population (from 3 to 6). The functions of the Bundesrat are stated by Germany’s fundamental law, that makes it the institution that allows the Länder to take part in the exercise of the legislative power, the administration of the federal State (Bund) and the management of issues related to the European Union. The Bundesrat must be consulted every time a the Parliament discusses a law that could concern regional interests and, to be approved, such a law must pass in both the first Chamber (Bundestag) and regional Chamber (Bundesrat). The President of the Bundesrat, that rotates according to fixed rules, is by law the vice-president of the Federal Repulic. The parliamentary term for the first Chamber (Bundestag) lasts four years, while for each Land’s Parliament it is stated in the Land’s Constitution (usually four or five years); for these reasons the Bundesrat’s composition varies as its members are partially replaced each time a Land’s Parliament is elected, which doesn’t happen at the same time for all Länder.

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

271

Ripassafacile

organi

m

Città metropolitane

indiretta

Enti

3 Regioni si distinguono in

organi

funzioni

272

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

funzioni

organi

Province

u

2

funzioni

Comuni funzioni organi

273

Verificaformativa 1. Risposte multiple

c hanno un’autonomia di entrata ma non di spesa d hanno un’autonomia di spesa ma non di entrata

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

e hanno risorse proprie e risorse trasferite dallo Stato

Gli entri pubblici istituzionali: a fanno parte dell’amministrazione diretta b sono enti a fini particolari c sono enti politici

8.

d hanno anche un’autonomia statutaria e sostituiscono i Comuni

L’autonomia statutaria: a è riconosciuta a tutti gli enti pubblici b comprende l’autonomia normativa e amministrativa

9.

c è eletta dal Consiglio comunale d è formata da un numero fisso di assessori

m

e viene concessa espressamente dallo Stato

e approva gli atti di alta amministrazione 10. Il Sindaco:

a con una legge costituzionale b con una legge ordinaria

3 La pubblica amministrazione

Gli statuti delle Regioni ad autonomia speciale sono approvati:

a è il rappresentante del Comune b non può essere eletto per due mandati consecutivi

c dal Consiglio regionale d dal Governo

c rimane in carica per quattro anni d è un dipendente pubblico

e dallo Stato e dalle singole Regioni 4.

c dallo Stato e dalle singole Regioni d con una legge costituzionale e con una legge ordinaria 5.

e è tutelato dalla insindacabilità

Gli statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono approvati: a dal Governo b dal Consiglio regionale

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

Le leggi regionali:

3.

274

Le Regioni: a non hanno un’autonomia finanziaria b non possono imporre tributi propri

V

F

Gli enti territoriali diversi dallo Stato sono le Regioni, le Province, le Città metropolitane e i Comuni.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

I consiglieri regionali sono garantiti dalla insindacabilità e dalla inviolabilità.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Le Regioni hanno soltanto una potestà legislativa e concorrente.

V

F

......................................................................................................

e non possono essere abrogate da un referendum popolare 7.

Agli enti pubblici territoriali viene riconosciuta anche un’autonomia politica.

......................................................................................................

a sono sottoposte all’approvazione dello Stato b sono subordinate alle leggi dello Stato c sono approvate dal Consiglio regionale d sono approvate dalla Giunta regionale

F

......................................................................................................

e il Presidente deve nominare un suo sostituto 6.

V

......................................................................................................

2.

b il Consiglio regionale nomina un nuovo Presidente e una nuova Giunta regionale c la Giunta regionale nomina un nuovo Presidente d si verifica lo scioglimento anticipato del Consiglio regionale

L’amministrazione diretta è formata da enti diversi dallo Stato.

......................................................................................................

In caso di dimissioni del Presidente della Giunta regionale: a il Consiglio regionale nomina un nuovo Presidente

La Giunta comunale: a è nominata dal Sindaco b è eletta direttamente dai cittadini

c è riconosciuta soltanto agli enti istituzionali d è riconosciuta soltanto agli enti territoriali 3.

Le Città metropolitane: a sono una per ogni capoluogo di Regione b erano già previste nella Costituzione del 1948 c sono enti intermedi tra le Regioni e lo Stato

d hanno il territorio come elemento costitutivo e hanno un potere di comando generale 2.

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

......................................................................................................

6.

Le Regioni non possono emettere titoli del debito pubblico.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 7.

Il Sindaco è un organo dell’amministrazione V diretta e dell’amministrazione indiretta.

4.

Componenti della Giunta regionale.

5.

Principio in base al quale le funzioni amministrative di regola sono attribuite al Comune.

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

8.

In base alla legge ogni Comune deve avere un proprio statuto.

......................................................................................................

V

F

......................................................................................................

9.

......................................................................................................

4. Vocabulary

Il segretario comunale può sempre essere revocato per qualsiasi motivo dal Sindaco.

Identify the term or terms corresponding to the definitions

V

F

......................................................................................................

1.

......................................................................................................

10. Le circoscrizioni comunali svolgono soltanto V funzioni propositive e consultive.

Administrative activity carried out by institutions different from the State. ......................................................................................................

F

......................................................................................................

......................................................................................................

2.

......................................................................................................

Act containing the fundamental rules of a public institution. ......................................................................................................

Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

Enti pubblici che hanno il territorio come elemento costitutivo.

......................................................................................................

3.

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Enti pubblici che hanno il territorio come ambito della loro competenza. ......................................................................................................

3.

Organo che esercita un controllo sugli statuti delle Regioni. ......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande La Regione Lombardia emana una legge regionale per disciplinare l’attività di pesca lungo il fiume Po, ma la Regione Emilia-Romagna ritiene che tale legge, pur rispettando formalmente i princìpi contenuti nella Costituzione, sia in contrasto con la sua competenza legislativa relativa alla disciplina dello sfruttamento del medesimo corso d’acqua. 1.

La pesca nelle acque interne è una materia attribuita alla legislazione statale o regionale?

2.

Quali limiti devono rispettare le leggi regionali in questa materia?

3.

Che cosa può fare la Regione Emilia-Romagna per tutelarsi nei confronti della legge emanata dalla Regione Lombardia?

The institution at the head of a Municipality. ......................................................................................................

......................................................................................................

2.

Institution that approves regional laws.

......................................................................................................

5.

Administrative partition of Municipalities. ...................................................................................................... ......................................................................................................

u

2 L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali

3. Lessico

275

Fatti un’idea

La pubblica amministrazione La PA è l’insieme delle strutture costituite per lo svolgimento di funzioni amministrative, cioè di quell’attività diretta alla cura concreta degli interessi pubblici, posta in essere in base alla legge e nel rispetto dei fini previsti dalla stessa legge. Secondo quanto previsto dall’art. 1 del d.lg. 30 marzo 2001, n. 165 «Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, tutti gli enti pubblici non economici […]».

Corte dei conti, eccesso norme amministrative favorisce corruzione pubblica amministrazione

La Cgia di Mestre accende i riflettori sull’inefficienza della pubblica studi basata su un report del Fondo monetario internazionale. Che, secondo L’Arena, stimerebbe attorno

Il numero delle norme concernenti l’azione amministrativa risulta ancora eccessivo e, specie negli ultimi decenni, oltreché notevolmente aumentato è cresciuto in complessità.

Riforma della PA, taglio delle province, mobilità e percorsi di carriera nel pubblico impiego

Licenziare eisti gli assent a lic nella pubb ne azio amministr

tti : ma non tu Il ministro pubblici ti i dipenden

La Consulta boccia la riforma della pubblica amministrazione La Corte costituzionale ha bocciato la riforma della pubblica amministrazione, elaborata dal ministero diretto da Marianna Madia. Secondo la Consulta, interpellata da un ricorso presentato dalla Regione Veneto, le nuove norme sarebbero “illegittime”, in quanto loro attuazione è prevista attraverso decreti legislativi previo “parere” della sola Conferenza Stato-Regioni.

La riforma della PA Renzi-Madia,

dei dirigenti, valutazione, percorsi

L’Italia è un Paese fermo. Ce lo dicono i dati sulla crescita. La curva di crescita annua del Pil pro-capite disegna lo skyline di un Paese che non ce la fa. Nel quale,

il persistere di una situazione di ristagno dell’economia – unitamente al divenire più fragili di alcuni degli asset culturali e sociali – sta deteriorando molti ambiti del benessere: l’istruzione e le competenze, l’occupazione, il reddito, l’abitazione ecc.

La crescita annua del Pil pro-capite, media mobile su 3 anni (var. %) % Crescita annua 5 4 3 2 1 0 –1 –2 –3 1975

276

1980

1985

1990

1995

2000

% Crescita annua 5 4 3 2 1 0 –1 –2 –3 2005 2010 Fonte: OECD Economic Outlook 2015

Il posizionamento dell’Italia nel Better life index 2016 - su 38 Paesi Ocse Ambiti Occupazione Ambiente Istruzione Sicurezza Soddisfazione Abitazione Relazioni sociali Reddito Impegno civile Equilibrio tempo libero lavoro Salute

Rank 35 34 33 32 30 25 19 18 13 12 4

migliorarne le prestazioni, partendo dalla considerazione che gli impiegati pubblici in Italia non sono troppi, né costano in assoluto troppo, ma che ci sono una serie di disfunzioni che non si riescono a sanare (i dipendenti pubblici sono troppo vecchi, meno qualificati, mal distribuiti, pagati in modo troppo difforme e con troppi dirigenti).

Fonte: 25 anni di riforme della PA: troppe norme, pochi traguardi, 2016 Edizioni Forum PA

È sulla base dei dati economici che da alcuni decenni in Italia vengono proposte riforme della pubblica amministrazione, a partire dalla legge n. 241 del 1990 che rinnovava la disciplina del procedimento amministrativo. L’ultimo tentativo in questo senso è quello attuato dalla legge n. 124 del 2015, che prende il nome dal ministro Madia che l’ha sottoscritta, e che punta alla realizzazione dei seguenti obiettivi: • la semplificazione, volta a ridurre il peso e le difficoltà che cittadini e imprese incontrano nei rapporti con la pubblica amministrazione; • la spending review, intesa come riduzione della spesa pubblica e la riorganizzazione degli organi della pubblica amministrazione; • la valorizzazione della trasparenza nella pubblica amministrazione, anche al fine di contrastare i fenomeni della corruzione; • la riorganizzazione del personale alle dipendenze della PA, sia per ridefinirne il fabbisogno, sia per

Secondo le intenzioni del Governo l’obiettivo della riforma dovrebbe essere quello di ricostruire la fiducia tra cittadini e Stato recuperando risorse per restituirle sotto forma di servizi, valorizzare i dipendenti pubblici come motore del cambiamento, sostenere lo sviluppo e incentivare l’occupazione. Per raggiungere tali obiettivi un primo filone di interventi riguarda il rapporto tra cittadini e la pubblica amministrazione, il secondo punta a rendere maggiormente competitivo il Paese stabilendo tempi precisi e regole certe per le autorizzazioni che le pubbliche amministrazioni devono rilasciare a chi vuole investire, il terzo attiene alla riorganizzazione dello Stato e, in particolare, ai lavoratori pubblici. Tra i principali interventi vi sono: cittadinanza digitale, organizzazione dello Stato sul territorio, dirigenza, anticorruzione, lavoro pubblico, Camere di commercio, enti di ricerca, società partecipate pubbliche e servizi pubblici locali, forze di polizia, conferenza dei servizi, silenzio-assenso fra amministrazioni, testi unici.

3 La pubblica amministrazione

Per l’Ocse che, con i suoi indicatori “Better life”, classifica i Paesi in base allo loro capacità di garantire ai propri cittadini un buon livello di qualità della vita noi siamo piuttosto arretrati ancora nel 2016. Su cinque delle undici dimensioni prese in considerazione dall’indice che misura il livello del benessere in 38 Paesi del mondo siamo nel blocco finale: sotto la trentesima posizione per occupazione, ambiente, istruzione, sicurezza e soddisfazione. Ci troviamo, invece, tra la trentesima e la decima posizione per abitazione, relazioni sociali, reddito, impegno civile. Varchiamo la soglia della top ten solo per la dimensione salute. Occorre fare le riforme perché, allo stato attuale, con questo sistema di regole, con l’attuale assetto istituzionale, con la PA concepita così come è ora, non siamo in grado di invertire significativamente la tendenza all’immobilismo.

m

Fonte: OCSE - Better life index, 2016

Dossier

Trova la risposta alle tue domande 1. Che cosa prevede la riforma della pubblica amministrazione? (La riforma del settore pubblico) 2. Quali conseguenze avrà la riforma? (Gli effetti economici della riforma della PA) 3. Che cosa cambia per i dipendenti pubblici? (Il nuovo codice dei dipendenti della pubblica amministrazione) 4. Che cosa prevedevano le precedenti riforme? (La riforma Brunetta in sintesi)

277

Verificasommativa 1. Domande a risposta singola

3. Problemi a soluzione rapida

Rispondi alle domande proposte in un massimo di tre-cinque righe

Dopo avere esaminato la situazione rispondi alle domande proposte in un massimo di cinque righe

1.

Come si distingue l’amministrazione diretta dello Stato?

2.

In che senso il Sindaco è anche un Ufficiale del Governo?

3.

In che cosa consiste e su quale atto viene esercitato il controllo successivo della Corte dei conti?

4. 5.

1.

............................................................................................................... ...............................................................................................................

In che senso agli enti locali viene riconosciuta anche un’autonomia statutaria? Che cosa sono le circoscrizioni comunali e quali funzioni svolgono?

...............................................................................................................

2.

2. Trattazione sintetica di argomenti

m

Tratta l’argomento proposto in un massimo di dodiciquindici righe, motivando le tue affermazioni

La pubblica amministrazione

3

1.

Distingui gli organi dell’amministrazione statale centrale e periferica.

2.

Spiega la natura e il contenuto dell’amministrazione consultiva.

3.

Illustra i diversi tipi di controlli amministrativi.

4.

Descrivi la composizione e il funzionamento degli organi del Comune.

5.

Confronta il contenuto e i limiti della potestà legislativa concorrente delle Regioni.

Il Presidente del Consiglio dei ministri emana un ordine di servizio con il quale impone al ministro dell’Interno di disporre la chiusura di alcuni centri di accoglienza per immigrati, nei quali si sono verificati problemi di ordine pubblico a causa degli immigrati. Il ministro dell’Interno è obbligato a eseguire l’ordine?

Il Sindaco di una città emana un’ordinanza con la quale, in considerazione della grave siccità che si è verificata durante il periodo estivo, vieta ai cittadini l’utilizzazione dell’acqua potabile per scopi agricoli e, più in generale, per scopi diversi da quelli igienici e di cura delle persone. Su quali norme si basa il potere del Sindaco di emanare l’ordinanza? ............................................................................................................... ............................................................................................................... ...............................................................................................................

3.

In sede di controllo preventivo sul provvedimento amministrativo con il quale il ministero delle Finanze ha concesso alcuni beni del demanio statale a una società privata, la Corte dei conti rileva l’illegittimità della concessione e rifiuta la registrazione e il visto del provvedimento. Quali effetti giuridici produce il risultato negativo del controllo da parte della Corte dei conti? ............................................................................................................... ............................................................................................................... ...............................................................................................................

4.

Un cittadino presenta un ricorso al giudice amministrativo per ottenere la chiusura di un’impresa, che produce scarichi inquinanti, ma l’imprenditore resiste nel giudizio sostenendo che il ricorso è illegittimo in quanto doveva essere presentato dal Comune, come ente rappresentativo degli interessi dei cittadini, e non da una singola persona. L’affermazione dell’imprenditore è corretta dal punto di vista giuridico? ............................................................................................................... ............................................................................................................... ...............................................................................................................

5.

Lo Stato impugna davanti alla Corte costituzionale una legge regionale dell’Emilia-Romagna, emanata in una materia nella quale la Costituzione riconosce alle Regioni una legislazione concorrente, in quanto la Regione, in mancanza dell’emanazione di una legge quadro da parte dello Stato, non ha rispettato i princìpi generali desumibili dalla legislazione statale nella materia. La Corte costituzionale accoglierà il ricorso dello Stato nei confronti della Regione? ............................................................................................................... ...............................................................................................................

278

...............................................................................................................

Verificasommativa Dalleconoscenze allecompetenze

interesse privatistico: il suo nome piaceva all’allora direttore degli spettacoli all’esterno al ministero dei Beni culturali». Per il pm, infine, «la nomina della M.C. era per il sindaco una questione di vita o di morte, ciò che ha causato un ingiusto svantaggio ai 44 candidati alla manifestazione di interesse, manifestazione alla quale la M.C. non ha mai partecipato». Il magistrato ha quindi imputato al primo cittadino «il dolo» nella nomina e «il danno ingiusto» agli altri candidati. «M.C. mi dava garanzie di corretta gestione delle risorse e di risanamento perché arrivava dal teatro privato che operava con risorse proprie e con grandi nomi» ha affermato il Sindaco rispondendo alle domande del pubblico ministero nel corso del processo. Un lunghissimo botta e risposta è stato quello tra M.Z. e il magistrato inquirente nel corso del processo, con il Sindaco che ha cercato di ribadire come nella sua condotta ci sia stato unicamente il desiderio di risanare i conti del Lirico. «Una volta eletto – ha spiegato – mi accorsi immediatamente che il Teatro non era nelle condizioni di pagare gli stipendi. C’erano state molte mobilitazioni delle maestranze anche con flash mob, e c’era il rischio del fallimento della Fondazione. Chiesi a M.C. di darmi una mano e molte delle cose che mi diceva le riscontravo poi nei documenti contabili e sullo stato patrimoniale». Fonti: con adattamenti www.sardiniapost.it – www.ansa.it

3 La pubblica amministrazione

Il pubblico ministero di Cagliari ha chiesto un anno e sei mesi di condanna per M.Z. Il Sindaco del capoluogo è accusato di abuso d’ufficio per la nomina di M.C. a sovrintendente dell’Ente lirico alla fine del 2012. La requisitoria del pm è durata settanta minuti, con il magistrato che ha ripercorso le tappe del processo cominciato a febbraio 2015. Davanti al presidente della prima sezione penale, il magistrato inquirente ha motivato la richiesta di condanna intanto con «la violazione dell’articolo 97 della Costituzione». Il pm ha detto in particolare: «Non è stato rispettato il principio dell’imparzialità della pubblica amministrazione, a cui è fatto divieto di mettere in atto favoritismi per tutelare tutti i portatori di interesse». Per il pm, la seconda presunta violazione commessa dal Sindaco, quando era presidente della Fondazione, riguarda «l’articolo 3 della legge 241/1990: nella nomina della M.C. – ha continuato il pubblico ministero – è mancata la motivazione amministrativa. Violato anche l’articolo 13 del decreto legislativo 367/1996, visto che l’ex sovrintendente non aveva i titoli, né la specifica e comprovata esperienza nel settore lirico-musicale né la gestione di enti specifici». E sul punto, più volte, il pm ha sottolineato che «la M.C., come risulta da tante testimonianze rese in questo processo, al Lirico aveva fatto solo la bigliettaia, assunta su pressioni dell’ex sottosegretario alla presidenza del Consiglio. E anzi: è evidente che la M.C. è stata nominata per un

m

Processo Lirico, il pm chiede condanna del Sindaco: “Un anno e sei mesi”

279

Verificasommativa verificadellecompetenze

competenze Utilizzare gli strumenti culturali e metodologici per porsi con atteggiamento razionale, critico e responsabile di fronte alla realtà, ai suoi fenomeni, ai suoi problemi, anche ai fini dell’apprendimento permanente

m

Comprensione del testo

3

A. Leggi il testo dell’articolo e rispondi alle seguenti domande 1. Chi sono i protagonisti del caso presentato e qual è il loro ruolo? 2. Qual è l’accusa ipotizzata dal pubblico ministero? 3. Quale condanna ha richiesto il pubblico ministero al giudice? 4. Su quali elementi si basa l’accusa? 5. Quali sono state le motivazioni di difesa del Sindaco?

Conoscenze I princìpi della pubblica amministrazione

alle seguenti domande In che cosa consiste l’attività svolta dalla pubblica amministrazione? 2. Quali sono i princìpi costituzionali applicabili all’attività amministrativa? 3. Che cosa prevede il principio della imparzialità della pubblica amministrazione? 4. Come vengono assunti i dipendenti nella pubblica amministrazione? 1.

C. Fai una ricerca e rispondi alle seguenti domande 1. Quali sono i riferimenti legislativi contenuti nell’accusa del pubblico ministero? 2. Di che cosa si occupa l’art. 97 della Costituzione? 3. Di quali materie si occupano le due leggi indicate dal pm? 4. Trova e trascrivi il contenuto degli articoli citati nel brano. 5. Quali sono i commi degli articoli citati che si ritengono violati? D. Applica le norme 1. Per ciascuno dei tre articoli citati nel testo, sai individuare la motivazione secondo cui il pm ha ritenuto illegittimo il comportamento del Sindaco? 2. Quale principio costituzionale è stato violato nel caso in questione? 3. Secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 3, del d.lg. 367/1996 chi può nominare il soprintendente? E. Fai una ricerca Il processo di cui si tratta è arrivato a sentenza il giorno stesso di pubblicazione dell’articolo proposto, e nel mese di settembre 2016 sono state rese note anche le motivazioni della sentenza. Fai una ricerca in rete per verificare quale è stato l’esito della sentenza e spiega anche quali sono state le motivazioni addotte dal Tribunale nella decisione.

Abilità Reperire autonomamente le norme nel sistema Ricercare le norme relative a una categoria di argomenti e individuare le parti che Applicare le disposizioni normative a situazioni Saper riconoscere le situazioni di imparzialità Argomentare sulle conseguenze dell’applicazione di norme giuridiche a situazioni concrete

280

F. Esprimi la tua opinione Con riferimento al caso specifico, ritieni che la sentenza emanata sia stata giusta? Il caso rappresenta una situazione molto frequente nella prassi italiana. Che cosa ne pensi della diffusione del fenomeno di nomine in cui non viene applicato il principio di imparzialità nella pubblica amministrazione? Fai qualche esempio e motiva le tue considerazioni.

m

4

L’attività amministrativa

Questo modulo ha come oggetto lo studio dell’attività amministrativa, vale a dire dell’attività concreta diretta a soddisfare i bisogni collettivi.

u1 Gli atti amministrativi Nella prima unità del modulo viene affrontata, nei suoi diversi aspetti, la disciplina degli atti amministrativi e del procedimento amministrativo, anche alla luce delle norme introdotte in materia di accesso ai documenti amministrativi, di semplificazione amministrativa e di partecipazione al procedimento amministrativo.

u2 I mezzi dell’attività amministrativa La seconda unità, oltre alla classificazione dei beni pubblici e all’esposizione degli istituti dell’espropriazione per pubblica utilità e della requisizione, tratta in modo approfondito i contratti della pubblica amministrazione.

u3 Il rapporto di pubblico impiego La terza unità del modulo riguarda la costituzione, la modificazione e la cessazione del rapporto di pubblico impiego, con particolare riguardo ai diritti e ai doveri dei dipendenti pubblici.

competenze Comprendere la distinzione tra attività di diritto privato e di diritto pubblico della PA (u1) Descrivere le tipologie e le funzioni dei diversi provvedimenti amministrativi (u1) Sapere applicare la normativa in materia di procedimento amministrativo (u1) Distinguere le figure di invalidità degli atti amministrativi e i rispettivi effetti giuridici (u1) Comprendere la funzione economico-sociale dei limiti della proprietà nell’interesse pubblico (u2) Ricercare e analizzare la normativa in materia di contratti della PA (u2) Conoscere la disciplina e l’evoluzione del rapporto di pubblico impiego (u3) Individuare i principali diritti e doveri dei dipendenti pubblici (u3)

281

u1

Gli atti amministrativi

Prerequisiti

Conoscere i princìpi dell’attività amministrativa

Le fasi del procedimento amministrativo e la sua disciplina

Abilità

Individuare gli istituti a tutela dei privati nell’ambito di un procedimento amministrativo

iave Parole cohrds Keyw

282

Italiano

Inglese

Provvedimento amministrativo

Administrative act

Obbligo di motivazione

Duty to state reasons

Autorizzazione

Authorisation

Concessione

Concession

Incompetenza assoluta

Absolute lack of authority

Eccesso di potere

Abuse of power

Procedimento amministrativo

Administrative procedure

Diritto di accesso

Right of access

Semplificazione amministrativa

Administrative simplification

Partecipazione al procedimento

Partecipation in the procedure

1

L’attività della pubblica amministrazione

ilcaso • Il ministero della Salute, per impedire la diffusione di un’epidemia, delibera di procedere a una vaccinazione obbligatoria di tutti gli studenti delle scuole pubbliche. Dal punto di vista giuridico, la vaccinazione rientra nell’attività di diritto privato o di diritto pubblico della PA?

Attività di diritto pubblico e di diritto privato Lettura La legalità tra diritto pubblico e diritto privato

Quali sono le caratteristiche dell’attività della pubblica amministrazione? L’attività amministrativa, che è diretta a realizzare gli interessi collettivi, può essere un’attività di diritto pubblico o un’attività di diritto privato. Nel primo caso la PA esercita il suo potere di supremazia e opera in una posizione di superiorità rispetto agli altri soggetti, ponendo in essere fatti o atti amministrativi. Nel secondo caso, invece, la PA rinuncia al suo potere di supremazia e opera in una posizione di uguaglianza rispetto agli altri soggetti, concludendo atti privati.

lasoluzione • La vaccinazione degli studenti rientra nell’attività di diritto pubblico dell’amministrazione in quanto viene imposta in modo obbligatorio per tutelare la salute pubblica.

Fatti amministrativi

I fatti amministrativi, o operazioni amministrative, sono atti materiali compiuti da un organo della pubblica amministrazione. esempio Sono fatti amministrativi la demolizione di un muro da parte degli operai del Comune o il controllo delle condizioni igieniche di un allevamento da parte dei veterinari del servizio pubblico.

Atti amministrativi

Gli atti amministrativi, invece, sono atti giuridici emanati da un organo della pubblica amministrazione nell’esercizio della funzione amministrativa. Non sono atti amministrativi, pertanto, gli atti di contenuto amministrativo ma emanati da organi legislativi o giudiziari (come i provvedimenti del Parlamento o del Consiglio superiore della magistratura riguardanti, rispettivamente, i propri dipendenti e i magistrati) e gli atti emanati da organi amministrativi ma di contenuto politico, legislativo o giurisdizionale (come il programma politico presentato dal Governo, i decreti legge e i decreti legislativi o le decisioni sui ricorsi gerarchici).

u

1 Gli atti amministrativi

In particolare, nell’ambito dell’attività di diritto pubblico si distinguono i fatti amministrativi dai veri e propri atti amministrativi.

posizione di uguaglianza di diritto privato

atti privati

di diritto pubblico

fatti e atti amministrativi

attività amministrativa

posizione di supremazia

A loro volta, gli atti amministrativi si dividono in: • atti amministrativi in senso stretto; • provvedimenti amministrativi. Atti amministrativi in senso stretto

Che cosa sono gli atti amministrativi in senso stretto? Un atto amministrativo in senso stretto è una manifestazione di conoscenza o di giudizio da parte di un organo della pubblica amministrazione.

283

esempio Sono atti amministrativi un certificato anagrafico dello stato civile, un diploma di studio, la graduatoria di un concorso pubblico, la relazione di un organo tecnico e così via.

In particolare, sono semplici atti amministrativi: • gli atti procedimentali, che preparano l’emanazione di un provvedimento e sono efficaci soltanto all’interno di un procedimento amministrativo; • gli atti interni alla pubblica amministrazione, che disciplinano l’organizzazione amministrativa e sono vincolanti soltanto per gli organi o uffici della PA. esempio Sono atti procedimentali gli accertamenti tecnici e le ispezioni; sono atti interni alla pubblica amministrazione, invece, le circolari e gli ordini di servizio.

In che cosa consistono i provvedimenti amministrativi? Provvedimenti amministrativi

Un provvedimento amministrativo è una manifestazione di volontà, da parte di un organo della PA, diretta a produrre determinati effetti giuridici. esempio Sono provvedimenti amministrativi la requisizione di beni di prima necessità, l’ordine di chiusura di un esercizio commerciale, la decisione sulla promozione di uno studente e così via.

I provvedimenti amministrativi, a differenza dei semplici atti amministrativi, producono l’effetto di modificare (cioè costituire, regolare o estinguere) situazioni giuridiche.

m

esempio La PA può emanare un provvedimento con il quale concede a un privato l’utilizzazione di un bene demaniale, sospende una patente di guida o revoca un’autorizzazione commerciale.

4

atti amministrativi in senso stretto

• sono manifestazioni di conoscenza o di giudizio • non modimcano situazioni giuridiche

provvedimenti amministrativi

• sono manifestazioni di volontà • modimcano situazioni giuridiche

atti amministrativi

I provvedimenti dell’amministrazione possono essere vincolati oppure discrezionali. Provvedimenti vincolati

I provvedimenti vincolati sono provvedimenti che la PA deve emanare obbligatoriamente, se ricorrono gli elementi indicati dalla legge. Quando un’attività è vincolata, pertanto, l’organo amministrativo deve accertare soltanto l’esistenza dei presupposti previsti dalla legge e procedere all’emanazione di un determinato provvedimento, che quindi costituisce un atto dovuto.

Provvedimenti discrezionali

I provvedimenti discrezionali, invece, sono provvedimenti che lasciano alla PA una certa libertà di scelta che può essere, in concreto, più o meno ampia. In particolare, la discrezionalità può riguardare i casi, i modi e i tempi dell’attività amministrativa, cioè se, come e quando adottare un determinato provvedimento. esempio Un Comune può decidere di procedere alla dichiarazione di pubblica utilità di un’opera e alla successiva espropriazione delle aree individuate nel piano regolatore.

Di fatto nell’esercizio dell’attività amministrativa gli atti discrezionali sono più importanti e frequenti degli atti vincolati. Discrezionalità amministrativa

284

La discrezionalità amministrativa riguarda un’attività che è vincolata nei fini, ma libera nei mezzi con i quali realizzarli, in quanto la pubblica amministrazione deve avere sempre come obiettivo la soddisfazione di uno specifico interesse pubblico.

In altri termini, la PA deve prima compiere una valutazione comparativa dei diversi interessi in gioco e poi realizzare l’interesse pubblico nel modo migliore possibile e con il minore sacrificio possibile degli altri interessi coinvolti dalla sua azione. esempio Nell’individuare le aeree oggetto dell’espropriazione per pubblica utilità, il Comune deve scegliere i terreni più adatti per realizzare l’opera pubblica e che producono il minore danno per i proprietari che vengono espropriati.

Discrezionalità tecnica

Dalla discrezionalità amministrativa, che si basa su una valutazione “soggettiva” delle modalità con cui realizzare un interesse pubblico, si distingue la cosiddetta discrezionalità tecnica, che si basa sulla valutazione oggettiva di determinati fatti o circostanze. esempio Rientrano nella discrezionalità tecnica la valutazione dei risultati della prova di un esame o un accertamento medico sulla percentuale di invalidità di una persona.

Un provvedimento discrezionale deve essere sempre sostenuto da una motivazione adeguata, con l’indicazione delle ragioni (di fatto e di diritto) della sua emanazione. La motivazione consente di valutare in che modo la PA ha deciso di esercitare il suo potere per realizzare un interesse pubblico e la sua eventuale mancanza o insufficienza costituisce un vizio di legittimità del provvedimento amministrativo. esempio È illegittimo il provvedimento di non ammettere uno studente alla classe successiva se la decisione del consiglio di classe è priva di motivazione o è giustificata da una motivazione incompleta o difettosa.

limiti legali

1

vincolati discrezionalità amministrativa

provvedimenti amministrativi discrezionali

libertà di scelta

iu i r un

iorno

u

discrezionalità tecnica

Gli atti amministrativi

Discrezionalità e motivazione

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto L’Agenzia Italiana del Farmaco, in seguito ad alcune complicazioni derivanti dall’utilizzazione di un medicinale, ne revoca l’autorizzazione alla vendita. L’industria farmaceutica che produce il medicinale, però, ricorre al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento del provvedimento.

La tesi della resistente La valutazione in merito alla nocività di un farmaco rientra nell’ambito della discrezionalità della PA e, a condizione che sia adeguatamente motivata, non è sindacabile da parte del giudice amministrativo.

La tesi della ricorrente L’Agenzia ha applicato in modo erroneo la normativa vigente, che prevede la revoca dell’autorizzazione quando “il medicinale può essere nocivo per la salute”, in quanto le complicazioni che sono state riscontrate si riferiscono a situazioni eccezionali e di limitata gravità.

285

2

I provvedimenti amministrativi

ilcaso • L’amministrazione militare procede verbalmente alla requisizione di un immobile che deve essere utilizzato nel corso di un’esercitazione delle forze armate. Il provvedimento è valido dal punto di vista giuridico?

Elementi dei provvedimenti amministrativi

Soggetto

Quali sono gli elementi essenziali di un provvedimento amministrativo? Nella struttura di un provvedimento amministrativo si individuano i seguenti elementi essenziali: • il soggetto; • il contenuto; • la forma; • l’oggetto; • la causa. Il soggetto di un provvedimento è l’organo della PA che emana l’atto.

m

In relazione al soggetto dal quale proviene, un provvedimento può essere: • un atto semplice, quando viene deliberato da un unico organo individuale, cioè formato da una sola persona fisica, o collegiale, cioè formato da più persone fisiche; • un atto complesso, quando viene deliberato insieme da più organi diversi.

4

esempio È un provvedimento semplice un regolamento di un ministro, che è un organo individuale, o un decreto del Consiglio dei ministri, che è un organo collegiale; è un provvedimento complesso, invece, un decreto di un comitato interministeriale, che è formato da più ministri.

Contenuto

Il contenuto di un provvedimento è costituito dalla volontà, da parte dell’organo della PA che lo emana, di produrre un determinato effetto giuridico. In altri termini il contenuto di un provvedimento indica la decisione presa dalla PA, che può autorizzare, concedere, dispensare, ordinare, vietare qualcosa e così via. Come abbiamo visto, di solito il contenuto di un provvedimento in parte è prefissato dalla legge e in parte è lasciato alla discrezionalità della pubblica amministrazione. esempio La concessione di occupare uno spazio pubblico è predeterminata dalla legge nel suo contenuto essenziale, consistente nel permesso di utilizzare un’area pubblica, mentre è discrezionale per altri aspetti (per quanto riguarda le caratteristiche, le modalità e i tempi dell’occupazione).

Forma

La forma di un provvedimento indica il mezzo di espressione, cioè le modalità utilizzate per manifestare o dichiarare all’esterno la volontà della PA. Anche ai provvedimenti amministrativi si applica il principio generale della libertà della forma: se la legge non richiede una forma particolare, pertanto, i provvedimenti amministrativi sono atti non solenni o a forma libera, perché la PA può scegliere la forma che ritenga più idonea alla natura o alle finalità di un determinato atto. esempio Gli ordini relativi alla circolazione stradale possono essere verbali (l’ordine di fermarsi da parte di un poliziotto), acustici (il suono del fischietto di un vigile), gestuali (i segnali di un agente che dirige il traffico), simbolici (il cartello di dare la precedenza), scritti (lo “stop” a un incrocio) e così via.

Di fatto, però, la maggior parte dei provvedimenti amministrativi sono atti solenni o a forma vincolata, in quanto è richiesta la forma scritta dalla legge o dalla natura stessa dell’atto che deve essere compiuto.

lasoluzione • Il provvedimento è nullo in quanto, in base alla legge, la requisizione di un bene per motivi di pubblico interesse deve essere ordinata necessariamente in forma scritta.

286

Manifestazione espressa e tacita

Di regola la pubblica amministrazione esprime la sua volontà in modo espresso, con una dichiarazione diretta agli interessati; in alcuni casi, tuttavia, la volontà può essere espressa anche in modo tacito o indiretto, quando la PA emana un atto dal quale si deduce un altro provvedimento amministrativo, che ne costituisce il presupposto necessario. esempio L’assegnazione a un ufficio della persona che ha vinto un concorso pubblico presuppone necessariamente la sua nomina a quell’ufficio.

La mancata risposta della PA a una richiesta entro un termine specifico equivale a un atto amministrativo

Silenzio-assenso

Un problema diverso riguarda il significato del silenzio, cioè dell’inerzia da parte della pubblica amministrazione che non si esprime su una determinata questione. Al riguardo è da notare che è previsto un obbligo generale, a carico della PA, di terminare un procedimento amministrativo con un provvedimento espresso (art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241). Nei casi indicati dalla legge, pertanto, la mancata risposta della pubblica amministrazione a una richiesta acquista un preciso valore giuridico e, dopo un certo termine, è equiparata a un vero e proprio atto amministrativo (cosiddetto silenzio significativo). In particolare, si distinguono due figure di silenzio: il silenzio-assenso e il silenzio-rifiuto. Il silenzio-assenso ricorre quando la mancata pronuncia da parte della PA assume il significato di un provvedimento positivo, cioè di accoglimento di una richiesta. La legge sulla trasparenza amministrativa ha ampliato la figura del silenzio-assenso, cioè i casi nei quali una domanda si considera accolta se la PA non comunica il rigetto della richiesta entro un certo termine (art. 20 l. 7 agosto 1990, n. 241). In base alla legge, però, la pubblica amministrazione può sempre procedere all’annullamento dell’assenso risultante dal silenzio, se si è formato in modo illegittimo. esempio La Camera di commercio può annullare il silenzio-assenso su una dichiarazione con la quale un imprenditore ha comunicato l’inizio di un’attività produttiva se, in seguito, accerta che la dichiarazione presentata dall’imprenditore contiene informazioni inesatte o non veritiere.

Silenzio-rifiuto

Il silenzio-rifiuto, invece, ricorre quando la mancata pronuncia da parte della pubblica amministrazione su una richiesta di un soggetto privato equivale al valore di un provvedimento negativo, cioè di mancato accoglimento di una richiesta o istanza. esempio Costituisce un’ipotesi di silenzio-rifiuto o diniego la mancata risposta, entro trenta giorni, sulla richiesta di accesso ai documenti amministrativi da parte di un soggetto privato.

Oggetto

L’oggetto di un provvedimento indica il destinatario dei suoi effetti giuridici.

u

1 Gli atti amministrativi

Silenzio

A seconda dei casi, pertanto, l’oggetto di un provvedimento può essere il bene, la persona o il rapporto giuridico nei cui confronti l’atto è diretto a produrre i suoi effetti. esempio La requisizione di un automezzo ha come oggetto il bene che viene sottratto coattivamente al proprietario; un divieto di assistere a manifestazioni sportive ha come oggetto un tifoso; una concessione di un servizio pubblico di trasporto ha come oggetto la gestione di un’attività.

Secondo i princìpi generali, l’oggetto di un provvedimento amministrativo deve essere: • possibile, cioè realizzabile dal punto di vista materiale e giuridico; • lecito, nel senso che non deve essere contrario a norme imperative, all’ordine pubblico o al buon costume; • determinato o determinabile, nel senso che deve essere già individuato o individuabile in modo oggettivo in base a elementi contenuti nello stesso provvedimento. esempio È impossibile la requisizione di un’autovettura che è stata già rottamata (impossibilità fisica) o l’espropriazione di un terreno che è già di proprietà dello Stato (impossibilità giuridica); è illecita la concessione avente come oggetto un’attività di contrabbando; è indeterminato e indeterminabile il provvedimento di assunzione di un pubblico dipendente senza l’indicazione del suo nome.

Causa

La causa di un provvedimento amministrativo è il suo scopo tipico, cioè il risultato che quel determinato tipo di provvedimento è diretto in astratto a realizzare.

287

In base al principio di legalità [❯ m3 u1], la PA può compiere soltanto gli atti previsti dalla legge e per il fine o scopo indicato dalla legge stessa, in quanto ogni tipo di provvedimento è diretto a svolgere una specifica funzione economica e sociale. esempio L’ordine di rimozione di un’autovettura in divieto di sosta ha lo scopo di garantire la sicurezza della circolazione stradale, mentre il divieto di balneazione in un corso d’acqua inquinato ha lo scopo di tutelare la salute pubblica.

Motivi

Dalla causa si distinguono i motivi di un provvedimento, che sono lo scopo o fine specifico che si propone l’organo amministrativo che lo compie; nel diritto amministrativo i motivi sono giuridicamente rilevanti perché, nell’esercizio della sua atti-

elementi essenziali

soggetto

organo deliberante

contenuto

volontà

forma

mezzo di espressione

oggetto

bene, persona o rapporto

causa

scopo tipico

m

provvedimento amministrativo

4

Schema dei provvedimenti amministrativi

Di regola, i provvedimenti della PA devono rispettare il seguente schema tipico:

• l’intestazione, con l’indicazione dell’organo o autorità da cui proviene l’atto; • il preambolo, con l’esposizione dei fatti e dei motivi in base ai quali il provvedimento è stato emanato, delle norme giuridiche che sono state applicate e dei principali atti preparatori (come richieste, relazioni o pareri) che sono stati compiuti; • il dispositivo, che deve essere possibile, lecito, determinato o determinabile; • il luogo e la data in cui è stato emanato il provvedimento; • la sottoscrizione del titolare dell’organo che ha deliberato il provvedimento. esempio L’ordinanza comunale che vieta la vendita di bevande alcoliche deve contenere l’intestazione del Comune, l’indicazione dei riferimenti normativi e delle esigenze di sicurezza pubblica, il contenuto del divieto, gli estremi del provvedimento e la firma del Sindaco o di un funzionario delegato.

schema tipico

provvedimento amministrativo

Caratteri dei provvedimenti amministrativi

• intestazione • preambolo • dispositivo • luogo e data • sottoscrizione

Quali sono i caratteri dei provvedimenti amministrativi? I provvedimenti amministrativi presentano i seguenti caratteri, che attribuiscono loro una particolare “forza” o efficacia giuridica nei confronti dei destinatari: • l’unilateralità; • l’imperatività; • l’esecutorietà; • l’inoppugnabilità; • la revocabilità. I provvedimenti della PA inoltre sono caratterizzati dalla tipicità, in quanto devono corrispondere sempre a una delle figure previste in astratto dalla legge, e dalla concretezza, perché devono realizzare sempre un interesse pubblico specifico.

Unilateralità

288

Un provvedimento amministrativo è unilaterale perché contiene la manifestazione di volontà soltanto di un soggetto, cioè dell’organo della PA che lo emana.

I provvedimenti amministrativi infatti sono atti di diritto pubblico della PA, che non è obbligata a trovare un accordo con gli altri soggetti coinvolti dalla sua azione. Pertanto gli atti bilaterali o plurilaterali, nei quali interviene anche la volontà di altri soggetti, non sono atti amministrativi, ma atti di diritto privato della PA. esempio Il mutuo concluso tra un Comune e una banca è un atto giuridico privato, anche se presuppone il provvedimento con il quale il Comune ha deliberato la richiesta di finanziamento.

Imperatività

Un provvedimento amministrativo è imperativo in quanto la pubblica amministrazione impone in modo obbligatorio la sua volontà agli altri soggetti. Nell’esercizio del suo potere di supremazia, infatti, la pubblica amministrazione può creare, modificare o estinguere situazioni soggettive altrui senza il consenso o addirittura contro la volontà dei loro titolari, che si trovano in una condizione di soggezione. esempio Un automobilista è obbligato a pagare la sanzione pecuniaria che gli è stata applicata per una violazione delle norme del codice della strada.

Un provvedimento è esecutorio perché, se i suoi destinatari si rifiutano di osservarlo in modo spontaneo, può essere eseguito in modo coattivo dalla PA. L’amministrazione pubblica quindi può farsi giustizia da sé, senza dovere ricorrere all’autorità giudiziaria, perché un provvedimento amministrativo è un titolo esecutivo e consente di procedere direttamente all’esecuzione forzata nei confronti dei soggetti privati (che, se si oppongono alla sua esecuzione, commettono il reato di resistenza a un pubblico ufficiale; art. 337 c.p.). esempio La PA può sgombrare coattivamente un edificio pubblico occupato in modo abusivo da alcune persone, mentre il proprietario di un appartamento non può allontanare con la forza un inquilino che non paga il canone, ma deve ottenere prima una sentenza di sfratto dal giudice.

Inoppugnabilità

Un provvedimento è inoppugnabile perché, quando sono decorsi i termini indicati dalla legge, non può più essere impugnato dai soggetti interessati. Di regola, pertanto, un provvedimento che non viene impugnato nei termini previsti produce in modo definitivo i suoi effetti giuridici anche se è illegittimo.

Revocabilità

Un provvedimento amministrativo è revocabile, infine, perché la pubblica amministrazione può decidere in qualunque momento di ritirarlo o di modificarlo. La PA, infatti, deve realizzare un interesse pubblico nel modo migliore possibile e, nel caso di nuove circostanze di fatto o di una diversa valutazione delle circostanze originarie, può sempre cambiare la propria decisione. La facoltà di revoca distingue il provvedimento amministrativo da una sentenza, che diviene definitiva con il cosiddetto “passaggio in giudicato”, cioè quando sono stati esauriti tutti i mezzi di impugnazione o sono decorsi i termini per proporli. unilateralità

contiene la manifestazione di volontà soltanto della PA

caratteri

imperatività

si impone obbligatoriamente ai destinatari

provvedimento amministrativo

esecutorietà

può essere eseguito coattivamente dalla PA

inoppugnabilità

diventa demnitivo decorsi i termini per l’impugnazione

revocabilità

può sempre essere ritirato o modimcato da parte della PA

u

1 Gli atti amministrativi

Esecutorietà

289

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione Il venditore ritiene che il comportamento dell’amministrazione sia stato illegittimo e cita in giudizio il Sindaco, per ottenere il risarcimento dei danni.

La tesi dell’attore Il rapporto tra il venditore e il Comune è un rapporto di diritto privato e, in quanto tale, l’ente pubblico non può procedere coattivamente alla riscossione di quanto dovuto, ma deve rivolgersi all’autorità giudiziaria per ottenere la consegna dell’automezzo.

m

Il fatto Un Comune acquista un pulmino destinato al trasporto di persone disabili e, in seguito al ritardo nella consegna da parte del venditore, procede al ritiro forzato dell’automezzo da parte degli agenti della polizia municipale.

3

4

La tesi del convenuto Il pulmino è diretto a realizzare un interesse pubblico necessario e urgente (il trasporto di persone con disabilità) e quindi il Comune può utilizzare legittimamente la sua autorità per ottenere, anche in modo coattivo, il bene oggetto del contratto.

I provvedimenti espansivi e restrittivi

In relazione agli effetti giuridici che producono, i provvedimenti emanati dalla pubblica amministrazione possono essere di tipo espansivo o restrittivo.

I provvedimenti amministrativi espansivi ilcaso • Un automobilista presenta una domanda per ottenere un permesso di circolazione. Il provvedimento che viene richiesto è un’autorizzazione o una concessione? Che cosa sono e quali sono i provvedimenti espansivi? I provvedimenti espansivi sono diretti ad ampliare la condizione giuridica dei destinatari, cioè ad attribuire nuovi diritti o nuove facoltà oppure ad aumentare i diritti o le facoltà di cui sono già titolari i soggetti privati. I provvedimenti in esame sono favorevoli o vantaggiosi per i loro destinatari e, di solito, richiedono una domanda da parte dei soggetti interessati. I principali atti amministrativi ampliativi sono le autorizzazioni e le concessioni. Autorizzazioni

L’autorizzazione è il permesso, da parte della PA, di svolgere un’attività o di esercitare un diritto che sono già riconosciuti a un determinato soggetto. L’autorizzazione amministrativa rimuove un ostacolo legale allo svolgimento di un’attività o all’esercizio di un diritto che, per verificare l’esistenza dei requisiti o presupposti stabiliti dalla legge, sono sottoposti a un controllo pubblico preventivo. esempio Uno studente può guidare un ciclomotore, ma deve avere un certificato di idoneità alla guida (cosiddetto patentino); un cittadino può andare all’estero, ma deve essere munito di un passaporto.

290

In particolare, costituiscono autorizzazioni: • le licenze (di porto d’armi, di caccia e pesca, di commercio ecc.);

• le omologazioni (di autoveicoli, di strumenti di peso e misura, di impianti ecc.); • i permessi (di soggiorno, di lavoro, di parcheggio o sosta ecc.). lasoluzione • Il permesso di circolazione richiesto dall’automobilista costituisce, dal punto di vista giuridico, un’autorizzazione amministrativa.

Concessioni

La concessione è l’attribuzione di un diritto o di un potere, da parte della pubblica amministrazione, a un soggetto che non ne era già titolare in precedenza. Di regola la concessione riguarda l’utilizzazione di un bene pubblico o lo svolgimento di un servizio pubblico, ma la PA può revocare in qualsiasi momento la concessione, per una modificazione della situazione di fatto o per una diversa valutazione dell’interesse pubblico, e recuperare così la disponibilità del bene o la gestione del servizio. esempio Il Comune può revocare la concessione di occupazione del suolo pubblico ai commercianti se una piazza utilizzata come mercato viene adibita a parcheggio o se le bancarelle ostacolano il passaggio.

Approfondimento Altri provvedimenti espansivi

Tradizionalmente, una concessione può essere: • traslativa, quando la PA trasferisce ad altri un proprio diritto o potere; • costitutiva, quando la PA crea un nuovo diritto o potere a favore di altri soggetti. esempio È traslativa la concessione di utilizzazione dell’acqua di un fiume per scopi agricoli o industriali; è costitutiva, invece, la concessione della cittadinanza italiana a uno straniero.

ampliamento della condizione giuridica dei destinatari

autorizzazioni

consentono di svolgere un’attività o di esercitare un diritto di cui il soggetto è già titolare

concessioni

attribuiscono a un soggetto un diritto o un potere

provvedimenti ampliativi

I provvedimenti amministrativi restrittivi ilcaso • Il questore vieta a una persona, che è stata condannata per gioco d’azzardo, di frequentare “sale da gioco o di pubbliche scommesse”. Il provvedimento del questore è legittimo?

u

1 Gli atti amministrativi

Concessione traslativa o costitutiva

Che cosa sono e quali sono i provvedimenti restrittivi? I provvedimenti restrittivi sono diretti a limitare la condizione giuridica dei destinatari, cioè a estinguere o a ridurre i loro diritti. Di regola, essendo svantaggiosi per i loro destinatari, vengono adottati d’ufficio o di propria iniziativa dalla pubblica amministrazione e devono essere sempre motivati, cioè devono indicare le ragioni della loro adozione. In ogni caso il potere della PA di imporre limitazioni o restrizioni ai soggetti privati deve svolgersi nel rispetto delle norme costituzionali. In particolare: • in base al principio di legalità [❯ m3 u1], la PA può emanare provvedimenti restrittivi soltanto nei casi indicati dalla legge (cosiddetta riserva di legge; art. 23 Cost.); • in materia di diritti di libertà è stabilita anche una riserva di giurisdizione in quanto, salvo casi eccezionali, tali diritti possono essere limitati soltanto in esecuzione di un provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria (artt. 13 ss. Cost.).

lasoluzione • Il provvedimento del questore è illegittimo in quanto, al di fuori dei casi previsti dalla legge, una limitazione della libertà personale di un individuo può essere disposta soltanto in seguito a un provvedimento giudiziario.

291

I principali provvedimenti di carattere restrittivo previsti dalla legge sono: • gli ordini; • le punizioni; • gli atti ablativi. Ordini

L’ordine è il provvedimento che contiene un comando, con il quale la PA impone di fare qualcosa, o un divieto, con il quale proibisce di fare qualcosa a un soggetto. esempio È un comando l’ordine di fermarsi per un controllo della polizia o di prestare assistenza in occasione di una pubblica calamità; è un divieto, invece, l’ordine di non effettuare una manifestazione o di non circolare in una zona a traffico limitato.

Ordini generali e gerarchici

La pubblica amministrazione può impartire: • ordini generali a tutti i soggetti che sono sottoposti al suo potere di supremazia; • ordini gerarchici ad alcuni soggetti che (come gli impiegati pubblici o gli studenti) si trovano in un rapporto particolare di subordinazione con la PA. In entrambi i casi l’ordine fa sorgere un obbligo giuridico a carico dei suoi destinatari e li espone, in caso di inosservanza, a una sanzione amministrativa.

m

esempio Un Comune può vietare l’uso dell’acqua potabile per scopi agricoli e può applicare una multa a un contadino che utilizza l’acqua per l’irrigazione; il ministro dell’Interno può ordinare alle forze dell’ordine di sciogliere una manifestazione e può sospendere un agente che non esegue l’ordine.

Punizioni

4

La punizione consiste nell’applicazione di una sanzione amministrativa a carico di coloro che hanno violato una norma generale o un ordine particolare della PA. Di solito la sanzione ha una natura pecuniaria o disciplinare, ma in alcuni casi può consistere anche nella cessazione degli effetti di un provvedimento favorevole. esempio La polizia può imporre una multa a un automobilista per eccesso di velocità; un dipendente pubblico può essere sospeso dal servizio per le assenze non giustificate; un Comune può revocare la licenza a un commerciante che non ha osservato le prescrizioni igieniche imposte dalla legge.

Atti ablativi

Un atto ablativo è un provvedimento che impone a un soggetto la privazione o limitazione della proprietà o di un altro diritto reale su un bene. I provvedimenti ablativi [❯ m4 u2], che possono essere adottati soltanto per motivi di interesse generale e in cambio di un’indennità, comprendono: • l’espropriazione per pubblica utilità; • la requisizione, che può essere in proprietà o anche soltanto in uso; • l’occupazione d’urgenza. Una natura diversa ha la confisca di beni collegati al compimento di un atto illecito. La confisca infatti, che può avere un carattere preventivo (se è diretta a impedire la commissione di un illecito) o punitivo (se è diretta a sanzionare colui che ha commesso un illecito), non comporta l’obbligo a carico della PA di pagare un’indennità. esempio La pubblica amministrazione può procedere alla confisca di una costruzione abusiva o di merci di contrabbando importate illegalmente dall’estero.

limitano la condizione giuridica dei destinatari

provvedimenti restrittivi

ordini

punizioni

provvedimenti ablativi

292

• comandi • divieti

• pecuniarie • disciplinari

• espropriazione • requisizione • occupazione d’urgenza

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un Comune concede l’utilizzazione di un parco per lo svolgimento di un concerto a favore di un’associazione ma in seguito, a causa del numero elevato di spettatori attesi per l’evento, decide di revocare la concessione. L’associazione si rivolge al tribunale e chiede di condannare il Comune al risarcimento dei danni che ha subìto in seguito all’annullamento del concerto. La tesi dell’attore La revoca della concessione è illegittima in quanto il Comune, quando ha concesso l’utilizzazione del parco, era a conoscenza del numero di spettatori previsti.

4

legittimamente dalla PA non soltanto in base a una modificazione della situazione di fatto, ma anche in base a una diversa valutazione dell’interesse pubblico.

L’invalidità degli atti amministrativi

ilcaso • Un imprenditore riceve un finanziamento pubblico in base a un provvedimento che, in seguito, viene annullato. L’annullamento del provvedimento comporta l’obbligo per l’imprenditore di restituire il finanziamento che ha ottenuto? In che senso un atto amministrativo può essere valido o invalido? Un provvedimento amministrativo può essere valido o invalido. Validità e invalidità dell’atto amministrativo

Un provvedimento amministrativo è valido quando contiene tutti gli elementi essenziali previsti dalla legge ed è privo di vizi o difetti; è invalido, invece, quando mancano uno o più elementi essenziali o presenta altri difetti.

u

1 Gli atti amministrativi

La tesi del convenuto La revoca di un provvedimento può essere compiuta

esempio Una patente di guida è valida se è stata rilasciata dall’organo competente, mentre è invalida se manca l’indicazione del titolare o della data del rilascio.

Validità ed efficacia

Di solito quando è valido un provvedimento della PA è anche efficace, cioè è idoneo a produrre i suoi effetti giuridici, ma validità ed efficacia possono anche non coincidere. Da un lato, infatti, un provvedimento valido può essere: • incompleto, quando non è ancora terminato il suo procedimento di formazione; • inefficace, quando è già completo ma non produce ancora i suoi effetti giuridici. esempio Un decreto di spesa approvato da un funzionario pubblico è incompleto se è privo del visto e della registrazione della Corte dei conti, quando sono richiesti dalla legge; un permesso di costruire rilasciato da un Comune è inefficace quando è sottoposto a un termine iniziale e il termine previsto non è ancora scaduto.

Dall’altro lato, invece, un provvedimento annullabile può essere efficace temporaneamente (fino a quando non viene annullato) o anche definitivamente (quando, decorsi i termini stabiliti dalla legge, non può più essere annullato).

lasoluzione • Il provvedimento produce i suoi effetti giuridici fino alla dichiarazione di annullamento e l’imprenditore non è obbligato a restituire i finanziamenti che ha già ricevuto.

293

presenza di tutti gli elementi essenziali e mancanza di difetti efmcace: idoneo a produrre i suoi effetti giuridici valido inefmcace: non (ancora) idoneo a produrre i suoi effetti giuridici

provvedimento amministrativo inefmcace: non idoneo a produrre i suoi effetti giuridici invalido

mancanza di uno o più elementi essenziali o presenza di altri difetti

efmcace: idoneo a produrre i suoi effetti giuridici in modo temporaneo o demnitivo

Una situazione diversa dall’invalidità è l’irregolarità di un atto amministrativo. Irregolarità dell’atto amministrativo

Un provvedimento amministrativo è irregolare quando presenta alcuni difetti soltanto formali che, in quanto tali, non ne impediscono la validità e l’efficacia.

m

esempio Costituiscono semplici irregolarità l’errata trascrizione di alcuni elementi identificativi (come il codice fiscale o il luogo di nascita) del destinatario di un provvedimento, l’omessa indicazione di un adempimento preliminare, la mancanza delle marche da bollo richieste dalla legge e cosi via.

4

L’irregolarità di un provvedimento può causare l’applicazione di sanzioni amministrative a carico dell’organo che lo ha emanato e anche, fino a quando non viene regolarizzato, la non ricevibilità dell’atto da parte di un altro organo amministrativo o giudiziario. esempio Un ufficio comunale può dichiarare irricevibile un provvedimento dell’ASL, in materia di controllo delle immissioni acustiche, privo del timbro dell’ufficio competente.

presenza di difetti soltanto formali

provvedimento amministrativo

sanzioni amministrative

irregolare non ricevibilità

Un atto invalido della PA può essere nullo o annullabile.

La nullità del provvedimento amministrativo ilcaso • Un agente di polizia, che è stato sospeso dal servizio, procede al sequestro di un motorino. L’atto è valido dal punto di vista giuridico? Un provvedimento amministrativo è nullo quando presenta alcuni vizi o difetti gravi, che lo rendono del tutto inefficace dal punto di vista giuridico.

Cause di nullità

294

Quali sono le cause di nullità di un provvedimento amministrativo? In generale, un atto amministrativo è nullo se ricorre uno dei seguenti presupposti (art. 21 septies l. 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15): • la mancanza di un elemento essenziale; • il difetto assoluto di attribuzione; • la violazione o elusione del giudicato.

Mancanza di un elemento essenziale

La mancanza di un elemento essenziale si può avere nel caso di: • inesistenza del soggetto, quando l’atto proviene da un soggetto estraneo alla PA; • mancanza della volontà da parte dell’autore dell’atto; • mancanza della forma essenziale, quando è richiesta dalla legge a pena di nullità; • impossibilità, illiceità o indeterminabilità del contenuto, quando l’atto non si può realizzare in senso fisico o giuridico, è contrario alla legge o non è individuabile; • mancanza dell’oggetto, quando la persona o la cosa alla quale l’atto si riferisce è inesistente, impossibile oppure non determinabile; • mancanza o illiceità dello scopo, quando l’atto non è diretto a soddisfare un interesse pubblico oppure è diretto a realizzare un fine illecito. esempio Un pedone dà una multa a un automobilista per divieto di sosta (inesistenza del soggetto); un impiegato costringe con la forza un dirigente ad approvare una promozione (mancanza della volontà); il responsabile di un ufficio finanziario intima verbalmente a un imprenditore di pagare un’imposta (mancanza della forma essenziale); un vigile ordina a una persona invalida di salire le scale di un edificio (impossibilità del contenuto); il Sindaco autorizza un’attività di vendita di beni rubati (illiceità del contenuto); l’autorità sanitaria impone ai cittadini “una vaccinazione” senza indicare qual è il tipo di vaccinazione (indeterminabilità del contenuto); il ministero della Difesa richiama alle armi una persona che è defunta (mancanza dell’oggetto); un ente pubblico assume un dipendente senza averne bisogno per motivi clientelari (mancanza o illiceità dello scopo).

lasoluzione • Il sequestro è nullo perché è stato compiuto da un soggetto che, essendo stato sospeso dal servizio, non è un organo amministrativo.

Il difetto assoluto di attribuzione o carenza di potere, invece, si verifica nel caso di: • straripamento di potere, quando un organo amministrativo emana un atto in una materia attribuita a un altro potere (legislativo o giudiziario) dello Stato; • incompetenza assoluta, quando un organo amministrativo emana un atto in una materia assegnata a un altro ente pubblico o a un altro settore dell’amministrazione. esempio Un Consiglio comunale sospende un parlamentare o nomina un tutore a un incapace (straripamento di potere), il Presidente di una Regione nomina un assessore di un’altra Regione o l’Ufficio delle entrate vieta una manifestazione per motivi di ordine pubblico (incompetenza assoluta).

Violazione o elusione del giudicato

La violazione o elusione del giudicato, infine, si ha quando un atto amministrativo è in contrasto con un provvedimento definitivo emanato dall’autorità giudiziaria, cioè è incompatibile con il contenuto di una sentenza o di un altro provvedimento giudiziario (come un’ordinanza o un decreto) non più modificabile. esempio Un ministro licenzia un dipendente che è stato reintegrato dal giudice nel posto di lavoro (violazione del giudicato) o sopprime il posto in organico per non riassumerlo (elusione del giudicato).

Effetti del provvedimento nullo

u

1 Gli atti amministrativi

Difetto assoluto di attribuzione

Quali sono gli effetti della nullità di un provvedimento amministrativo? La nullità è la forma più grave di invalidità di un provvedimento amministrativo, in quanto un atto nullo è: • inesistente, come se non fosse mai stato emanato dalla pubblica amministrazione, e inefficace, nel senso che non produce alcun effetto giuridico; • non esecutorio, perché la PA non può eseguirlo in modo coattivo; • insanabile, nel senso che la PA non può convalidarlo con un atto successivo; • opponibile senza limiti di tempo, poiché la nullità può essere sempre rilevata d’ufficio da un giudice o fatta valere dal soggetto interessato. esempio In un processo tributario il contribuente può sempre chiedere al giudice di dichiarare la nullità di un accertamento compiuto da un organo estraneo all’amministrazione finanziaria.

Dalla mancanza di esecutorietà di un atto nullo derivano due conseguenze: • da un lato l’illiceità degli eventuali comportamenti con i quali la pubblica amministrazione provveda a dare attuazione coattiva all’atto in esame; • dall’altro l’ammissibilità del cosiddetto diritto di resistenza dei suoi destinatari, che possono rifiutarsi di adempiere gli obblighi giuridici che ne derivano. esempio Un privato ha il diritto di opporsi all’esecuzione di un ordine verbale di espropriazione di un terreno intimato da un impiegato comunale e di rifiutarsi legittimamente di consegnare il bene.

295

mancanza di un elemento essenziale cause

difetto assoluto di attribuzione violazione o elusione del giudicato

provvedimento amministrativo nullo

inesistenza e inefficacia

non esecutorietà effetti insanabilità

opponibilità illimitata

m

L’annullabilità del provvedimento amministrativo ilcaso • Un consiglio di classe sanziona alcuni studenti, che si sono allontanati senza giustificazione dalla scuola, applicando ad alcuni un semplice richiamo scritto e ad altri una sospensione dalle attività didattiche. Quale vizio di legittimità ricorre nel caso in esame?

4

Un provvedimento amministrativo è annullabile quando è illegittimo, in quanto presenta un vizio di legittimità previsto espressamente dalla legge.

Cause di annullabilità

Quali sono le cause di annullabilità di un provvedimento amministrativo? In base alla legge l’annullabilità di un provvedimento della PA può essere causata da uno dei seguenti vizi di legittimità (artt. 26 r.d. 26 giugno 1924, n. 1054, 21 octies l. 7 agosto 1990, n. 241): • l’incompetenza relativa; • l’eccesso di potere; • la violazione di legge. In che cosa consiste l’incompetenza relativa?

Incompetenza relativa

L’incompetenza relativa consiste nell’emanazione di un provvedimento da parte di un organo amministrativo diverso da quello indicato dalla legge, ma appartenente allo stesso ente o allo stesso settore della pubblica amministrazione. L’incompetenza relativa di un organo della PA può essere un’incompetenza:

• per grado, quando l’atto è di competenza di un organo superiore; • per valore, quando un organo delibera un provvedimento superando l’importo o valore economico entro il quale ha il potere di farlo;

• per materia, quando un organo emana un provvedimento che, in relazione al suo contenuto, è attribuito alla competenza di un altro organo amministrativo;

• per territorio, quando un organo approva un provvedimento al di fuori dell’ambito territoriale (circoscrizione) nel quale può esercitare il suo potere.

esempio Un questore prende una decisione di competenza del Prefetto (incompetenza per grado); un dirigente firma un contratto per un ammontare superiore a quello stabilito dalla legge (incompetenza per valore); un Sindaco delibera in una materia riservata al Consiglio comunale (incompetenza per materia); il questore di Roma vieta lo svolgimento di una manifestazione a Milano (incompetenza per territorio).

296

Che cos’è l’eccesso di potere? Eccesso di potere

L’eccesso di potere consiste nell’abuso di un potere discrezionale e ricorre quando la pubblica amministrazione opera una scelta in modo scorretto o distorto. Il vizio in esame presuppone una scelta da parte della PA e quindi può riguardare soltanto un provvedimento discrezionale, quando a un organo amministrativo è attribuito un potere vincolato nel fine da realizzare, ma libero nei mezzi da utilizzare. L’accertamento di un eccesso di potere richiederebbe la dimostrazione da parte del giudice che, nel caso concreto, i mezzi impiegati dalla PA sono inadatti rispetto al fine, cioè all’interesse pubblico che dovrebbero realizzare, ma un’indagine di questo tipo trasformerebbe il giudizio di legittimità in un giudizio di merito. La giurisprudenza però ha elaborato alcune situazioni che costituiscono il “sintomo” o l’indice di un eccesso di potere, in quanto il loro accertamento è sufficiente per potere dichiarare l’illegittimità di un provvedimento amministrativo.

Sviamento di potere

Lo sviamento di potere si verifica quando la PA esercita un potere discrezionale per conseguire un fine diverso da quello indicato dalla legge. In altri termini, nella figura in esame i motivi concreti che inducono la PA a emanare un provvedimento sono in contrasto con lo scopo astratto che quel tipo di atto dovrebbe realizzare: un organo amministrativo, quindi, si serve di un potere discrezionale per realizzare un fine diverso da quello stabilito dalla legge oppure per realizzare un fine pubblico utilizza un potere diverso da quello previsto dalla legge. esempio L’autorità sanitaria ordina il ritiro dal commercio di un medicinale per avvantaggiare alcune case farmaceutiche e non per tutelare la salute pubblica, oppure il dirigente di un ministero trasferisce un dipendente a un’altra sede come sanzione disciplinare e non per esigenze dell’ufficio.

Travisamento o erronea valutazione dei fatti

Il travisamento dei fatti o l’erronea valutazione dei fatti si verifica quando la PA emana un provvedimento amministrativo in base a un errore di fatto, senza il quale l’atto non sarebbe stato emanato o avrebbe avuto un contenuto diverso.

u

1 Gli atti amministrativi

Quali sono le figure sintomatiche dell’eccesso di potere? Le figure sintomatiche dell’eccesso di potere di un provvedimento amministrativo sono: • lo sviamento di potere; • il travisamento dei fatti e l’erronea valutazione dei fatti; • l’illogicità o contraddittorietà dell’atto; • la disparità di trattamento; • l’ingiustizia manifesta.

In particolare:

• nel travisamento dei fatti la PA considera esistente una situazione che in realtà non esiste o, viceversa, ritiene inesistente una situazione che in realtà esiste;

• nell’erronea valutazione dei fatti un organo amministrativo attribuisce a una situazione un significato sbagliato, cioè diverso da quello che ha nella realtà.

esempio Un Comune dispone il pensionamento di un impiegato ritenendo per errore che abbia presentato una richiesta di dimissioni oppure revoca una licenza edilizia credendo erroneamente che non siano stati pagati i contributi di urbanizzazione (travisamento dei fatti); il questore vieta una manifestazione studentesca qualificando in modo sbagliato un cinema come un luogo pubblico, anziché come un luogo privato aperto al pubblico (erronea valutazione dei fatti).

Illogicità o contraddittorietà

L’illogicità o contraddittorietà di un provvedimento ricorre quando un atto emanato dalla PA contiene una motivazione illogica o contraddittoria oppure una motivazione in contrasto con altre parti dello stesso atto. Un provvedimento è illogico o contraddittorio, quindi, quando la sua motivazione (che è la parte che contiene la descrizione dei motivi di fatto e di diritto) è irragionevole o incoerente con se stessa oppure quando è in contraddizione con il provvedimento nel suo complesso o con singole parti, come il preambolo o il dispositivo.

297

esempio In un concorso per l’accesso al pubblico impiego la valutazione dei candidati viene effettuata tenendo conto di alcune condizioni personali, come l’altezza o la conoscenza della musica classica, del tutto irrilevanti in relazione alle mansioni da ricoprire; l’amministrazione finanziaria, dopo avere riconosciuto che sussistono i requisiti previsti dalla legge, respinge senza motivo la richiesta di un contribuente di ottenere l’esonero dal pagamento di un’imposta; una commissione disciplinare applica una sanzione grave a un impiegato dopo avere affermato che ha commesso un’infrazione di lieve entità.

Un caso particolare è il contrasto ingiustificato con altri atti, quando un provvedimento è incompatibile con atti precedenti e non consente di conoscere la volontà della pubblica amministrazione. esempio L’amministrazione finanziaria, dopo avere disposto il collocamento a riposo di un dipendente per raggiunti limiti di età, gli assegna un nuovo incarico come se fosse ancora in servizio.

m

La figura in esame può ricorrere anche nel caso di inosservanza di circolari amministrative, quando contengono ordini di servizio che provengono da un’autorità superiore e riguardano le modalità di esercizio di un potere discrezionale. Di regola, invece, non produce un vizio di legittimità la violazione della prassi amministrativa, cioè del comportamento seguito in modo abituale e uniforme dagli organi della PA.

4

esempio Un ente pubblico, che in precedenza consentiva ai dipendenti di andare al bar per una pausa caffè, emana un ordine con il quale vieta l’allontanamento dall’ufficio durante l’orario di lavoro.

Disparità di trattamento

La disparità di trattamento ricorre quando la PA, senza alcuna giustificazione, tratta in modo diverso situazioni uguali o in modo uguale situazioni diverse. In molti casi la disparità di trattamento costituisce anche una violazione del principio di imparzialità [❯ m3 u1] stabilito dalla Costituzione (art. 972 Cost.).

lasoluzione • Il provvedimento adottato dal consiglio di classe è viziato da eccesso di potere per disparità di trattamento, in quanto applica sanzioni disciplinari diverse a infrazioni uguali.

Ingiustizia manifesta

L’ingiustizia manifesta di un provvedimento amministrativo si verifica quando l’atto è gravemente e palesemente, cioè in modo del tutto evidente, iniquo. In altre parole nella fattispecie in esame, che in concreto è molto rara, l’eccesso di potere si desume dal fatto che un provvedimento è inequivocabilmente ingiusto, perché contrasta con i criteri più elementari di giustizia. esempio Un operaio di un ministero, che è rimasto invalido a causa di un incidente sul lavoro imputabile all’amministrazione, viene licenziato per scarso rendimento.

298

sviamento di potere

uso di un potere discrezionale per un fine diverso

figure sintomatiche

travisamento o erronea valutazione dei fatti

emanazione di un provvedimento amministrativo in base a un errore di fatto

eccesso di potere

illogicità o contraddittorietà dell’atto

emanazione di un provvedimento amministrativo illogico o contraddittorio

disparità di trattamento

trattamento di situazioni uguali in modo diverso o di situazioni diverse in modo uguale

ingiustizia manifesta

iniquità evidente di un provvedimento amministrativo

In che cosa consiste la violazione di legge? Violazione di legge

La violazione di legge consiste nella mancata o erronea applicazione di una norma giuridica da parte della PA nell’emanazione di un provvedimento amministrativo. La figura in esame è un rimedio generale contro l’invalidità di un provvedimento amministrativo, nel senso che comprende tutti i casi di invalidità di un atto che non sono così gravi da causarne la nullità e che non rientrano nell’incompetenza relativa o nell’eccesso di potere. In particolare, un atto amministrativo è viziato da una violazione di legge nel caso di: • difetto dei presupposti legali, quando non vi sono i requisiti richiesti dalla legge; • esistenza di vizi formali, diversi dalla mancanza della forma essenziale (che produce la nullità dell’atto), o procedurali, cioè riguardanti il procedimento. esempio L’organo collegiale che ha deliberato un provvedimento non era costituito validamente (perché mancava il numero legale) oppure ha deliberato in modo irregolare (perché non è stata raggiunta la maggioranza richiesta dalla legge).

In base alla legge, tuttavia, un provvedimento non può essere annullato per vizi formali o procedurali quando risulta che, anche se non vi fossero stati i vizi, il suo contenuto «non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato» (art. 21 octies2 l. 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15). esempio Il rifiuto di concessione della cittadinanza a uno straniero, a causa di alcune condanne penali, non è annullabile anche se manca un parere obbligatorio previsto dalla legge.

esempio È annullabile per violazione di legge, in quanto in contrasto con il principio di economicità, il provvedimento che assegna l’appalto di un servizio pubblico all’impresa che, a parità di prestazioni, richiede un corrispettivo più alto rispetto a quello delle altre imprese concorrenti.

Effetti dell’atto annullabile

Quali effetti produce l’annullabilità di un atto amministrativo? Fino a quando non viene annullato, un provvedimento annullabile è: • temporaneamente efficace, in quanto produce tutti i suoi effetti dal punto di vista giuridico; • esecutorio, perché può essere eseguito in modo coattivo dalla PA; • sanabile, nel senso che la pubblica amministrazione può convalidarlo con un provvedimento successivo ed eliminare, in questo modo, il vizio di legittimità; • limitatamente impugnabile, in quanto l’annullamento deve essere richiesto a pena di decadenza entro termini tassativi o, in mancanza, il provvedimento produce in modo definitivo tutti i suoi effetti giuridici.

u

1 Gli atti amministrativi

Costituiscono una violazione di legge, infine, anche: • la mancanza o insufficienza della motivazione, perché tutti gli atti amministrativi (salvo quelli di contenuto normativo o a carattere generale) devono essere motivati; • l’inosservanza dei criteri di economicità, efficacia, pubblicità e trasparenza dell’attività della PA (art. 11 l. 7 agosto 1990, n. 241, modificato dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15).

È da notare che, a differenza di quanto abbiamo visto nel caso di un provvedimento nullo, i destinatari di un provvedimento soltanto annullabile possono chiederne l’annullamento ma, fino a quando non viene annullato, sono obbligati a rispettarlo e l’eventuale resistenza alla sua esecuzione costituisce un atto illecito. Efficacia retroattiva dell’annullamento

L’annullamento di un provvedimento amministrativo illegittimo, che può essere disposto soltanto con un provvedimento successivo della PA o con una sentenza del giudice amministrativo, ha un’efficacia retroattiva, come se l’atto non fosse mai stato emanato, e i suoi effetti giuridici vengono eliminati sin dall’origine.

299

cause

• incompetenza relativa • eccesso di potere • violazione di legge

effetti

• efmcacia temporanea • esecutorietà • sanabilità • impugnabilità limitata

provvedimento amministrativo annullabile

Approfondimento I rimedi contro gli atti amministrativi invalidi

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione Il contribuente ritiene che il provvedimento dell’amministrazione sia illegittimo e si rivolge al giudice amministrativo per ottenerne l’annullamento.

m

La tesi del ricorrente Il provvedimento sanzionatorio è illegittimo in quanto è viziato da un eccesso di potere: nella fattispecie in esame, infatti, ricorre un’evidente incoerenza tra il riconoscimento della circostanza che il ritardo nel pagamento è imputabile all’amministrazione e la successiva applicazione di una sanzione.

4

Il fatto L’amministrazione finanziaria, dopo avere riconosciuto che il tardivo versamento di un’imposta da parte di un imprenditore è dovuto a una errata comunicazione da parte della stessa amministrazione, applica ugualmente una sanzione pecuniaria a suo carico per il ritardo nel pagamento dell’imposta.

5

La tesi della resistente L’applicazione della sanzione pecuniaria è del tutto legittima in quanto, ferma restando l’eventuale responsabilità dell’amministrazione per l’errata comunicazione, il pagamento dell’imposta è un obbligo che il contribuente doveva effettuare in ogni caso nei termini previsti dalla legge.

Il procedimento amministrativo

ilcaso • Alla scadenza del permesso di soggiorno un cittadino straniero presenta una domanda per ottenerne il rinnovo. Il ministero dell’Interno è obbligato ad accogliere la sua domanda? Di solito un provvedimento amministrativo non è un atto isolato, ma costituisce il risultato di un vero e proprio procedimento.

Quali sono le caratteristiche del procedimento amministrativo? Procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è costituito da una serie di operazioni e di atti diretti a preparare un provvedimento che deve essere emanato. Gli atti procedimentali sono distinti, per la loro natura e per gli organi da cui derivano, ma sono collegati tra loro, perché sono finalizzati alla decisione dell’atto finale. esempio Il provvedimento disciplinare nei confronti di un dipendente pubblico è preceduto da un procedimento amministrativo (la contestazione dell’addebito, la facoltà del dipendente di presentare osservazioni, il tentativo di conciliazione ecc.).

300

Modelli di procedimenti amministrativi

A differenza della funzione legislativa e di quella giurisdizionale però, nelle quali esiste un unico tipo di procedimento, la legge non prevede un procedimento amministrativo unico, ma diversi procedimenti amministrativi. esempio La procedura per il rilascio di una patente di guida o di una concessione edilizia è diversa da quella prevista in materia disciplinare.

Tuttavia la legge sulla trasparenza dell’attività amministrativa (l. 7 agosto 1990, n. 241) e altre leggi speciali hanno introdotto alcune regole generali, che sono applicabili (se non è disposto diversamente) a qualsiasi procedimento amministrativo. Inderogabilità delle norme procedimentali

È da notare che le disposizioni che disciplinano il procedimento amministrativo sono norme inderogabili, cioè che devono essere osservate necessariamente; la loro eventuale violazione, pertanto, produce l’invalidità del provvedimento finale che viene emanato al termine del procedimento. esempio Un provvedimento amministrativo è invalido se è stato emanato contro il parere vincolante di un altro organo amministrativo previsto dalla legge.

Un procedimento amministrativo si articola nelle seguenti fasi: • l’iniziativa; • l’istruttoria; • la decisione; • l’integrazione dell’efficacia.

u

L’iniziativa è la fase iniziale con la quale si apre il procedimento e comprende gli atti rivolti a sollecitare o richiedere un provvedimento all’organo competente.

1

Di regola l’atto iniziale di un procedimento amministrativo deve essere un atto scritto e deve contenere alcuni elementi essenziali, indicati in modo analitico dalla legge. esempio La richiesta di una concessione amministrativa deve contenere l’indicazione dell’autorità alla quale è rivolta, il contenuto del provvedimento che viene richiesto alla PA, la sottoscrizione del richiedente, l’indicazione di eventuali documenti che vengono allegati e così via.

Un procedimento può incominciare a iniziativa privata, quando vi è una richiesta da parte di uno o più soggetti privati, oppure a iniziativa pubblica. Nei procedimenti a iniziativa privata, l’atto introduttivo può essere: • una domanda, o istanza, quando viene richiesto un nuovo provvedimento; • un reclamo, o ricorso, quando viene richiesto un riesame di legittimità o di merito (riguardante, rispettivamente, la conformità alla legge o l’opportunità) di un precedente provvedimento amministrativo.

Gli atti amministrativi

Fase dell’iniziativa

In che cosa consiste la fase dell’iniziativa?

esempio Una domanda può avere come oggetto il rilascio di un’autorizzazione commerciale o la dispensa dal pagamento delle tasse scolastiche; un ricorso, invece, può avere come oggetto l’annullamento di una sanzione disciplinare o la revoca di un divieto di circolazione.

In base alla legge la PA ha l’obbligo di provvedere sulla richiesta (art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241), cioè di pronunciarsi, ma non è obbligata ad accoglierla.

lasoluzione • Il ministero dell’Interno deve pronunciarsi sulla domanda ma, se non ricorrono le condizioni richieste dalla legge, può anche non concedere il rinnovo del permesso di soggiorno. A sua volta il procedimento a iniziativa pubblica può cominciare d’ufficio, su iniziativa dello stesso organo amministrativo competente a emanare il provvedimento, oppure su richiesta o proposta di un altro organo amministrativo. esempio L’ufficio comunale procede di sua iniziativa all’iscrizione nelle liste elettorali dei cittadini residenti e aventi i requisiti stabiliti dalla legge, mentre un ministro può richiedere al dirigente competente l’emanazione di un decreto contenente il bando di concorso per l’assunzione di alcuni impiegati.

301

Quali caratteristiche ha la fase dell’istruttoria? Fase dell’istruttoria

L’istruttoria è la fase di un procedimento diretta a raccogliere e valutare tutti gli elementi, di fatto e di diritto, necessari per emanare un provvedimento.

Pareri

Nella fase istruttoria rientrano anche i pareri [❯ m3 u1], con i quali un organo consultivo esprime un giudizio su un provvedimento amministrativo. Come abbiamo visto, i pareri di un organo consultivo si distinguono in: • facoltativi, quando possono essere richiesti o anche non essere richiesti; • obbligatori, quando devono essere richiesti ma possono anche non essere osservati; • vincolanti, quando devono essere richiesti e anche osservati.

Potere istruttorio

Nello svolgimento dell’attività preparatoria alla propria decisione la pubblica amministrazione ha un potere istruttorio o inquisitorio molto ampio, in quanto può acquisire o richiedere anche d’ufficio documenti ad altre amministrazioni pubbliche o a soggetti privati, imporre accertamenti e richiedere valutazioni tecniche. esempio L’amministrazione finanziaria può invitare i contribuenti a esibire atti o documenti rilevanti ai fini dell’accertamento, può inviare questionari, può chiedere informazioni alle banche, può procedere ad accessi, ispezioni e verifiche, può fare valutare il valore di mercato di un immobile e così via.

m

Che cosa prevede la fase della decisione?

4

Fase della decisione Organi individuali e collegiali

La decisione è la fase di un procedimento consistente nella deliberazione, in base ai risultati dell’attività istruttoria, del contenuto di un provvedimento amministrativo. Al riguardo è da notare che in un organo individuale la volontà dell’organo coincide con quella della persona fisica che ne è il titolare, mentre in un organo collegiale la volontà dell’organo è quella della maggioranza delle persone fisiche che lo compongono. La deliberazione di un organo collegiale richiede, a sua volta, una particolare procedura, che di solito si articola nelle seguenti fasi: • la convocazione dei componenti dell’organo con l’indicazione dell’ordine del giorno, cioè gli argomenti della riunione; • l’accertamento del numero legale, cioè del numero minimo dei presenti (di solito metà più uno dei componenti) necessario per la validità delle decisioni dell’organo; • la discussione e votazione sugli argomenti iscritti all’ordine del giorno della riunione; • la votazione e la proclamazione della delibera; • la redazione dell’atto.

Obbligo di motivazione

In base alla legge «ogni provvedimento amministrativo [...] deve essere motivato» (art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241), con l’indicazione delle ragioni di fatto e di diritto che ne hanno determinato la decisione. Sono esclusi dall’obbligo in esame solo gli atti normativi e di contenuto generale. esempio Non richiedono una motivazione un decreto legislativo, approvato dal Governo in base a una legge di delegazione del Parlamento, e un piano paesaggistico, adottato da una Regione.

È da notare che la motivazione di un provvedimento non deve essere contenuta necessariamente nel suo dispositivo in quanto, a condizione che siano indicati espressamente nel provvedimento stesso, può risultare anche da atti preparatori. esempio La motivazione dell’ordine di abbattimento di alcuni animali infetti può essere contenuta nel parere tecnico, allegato al provvedimento, che ritiene contagiosa la malattia da cui sono infetti.

302

Quali attività comprende la fase dell’integrazione dell’efficacia? Fase dell’integrazione dell’efficacia Controllo

L’integrazione dell’efficacia è l’ultima fase di un procedimento e comprende le attività di controllo e comunicazione del provvedimento che è stato emanato. Il controllo di un provvedimento amministrativo può essere:

• un controllo di legittimità, quando è diretto a verificare se sono state osservate le norme giuridiche che regolano lo svolgimento dell’attività amministrativa;

• un controllo di merito, quando è diretto ad accertare se sono stati rispettati i princìpi di opportunità e di convenienza dell’attività amministrativa.

Il controllo è una condizione di efficacia di un provvedimento amministrativo, cioè un requisito necessario perché l’atto diventi efficace e inizi a produrre i suoi effetti. esempio I provvedimenti amministrativi più importanti sono sottoposti al “visto”, cioè al controllo di legittimità, della Corte dei conti.

La comunicazione, infine, è diretta a rendere noto ai soggetti interessati il contenuto del provvedimento e, in base alla legge, deve indicare anche il termine e l’autorità amministrativa alla quale può essere presentato un eventuale ricorso.

Atti recettizi e non recettizi

Negli atti recettizi, cioè destinati a soggetti determinati, la comunicazione è una condizione di efficacia del provvedimento, che quindi è efficace soltanto se e quando viene comunicato ai suoi destinatari; negli atti non recettizi, invece, la comunicazione costituisce soltanto un mezzo di conoscenza legale del provvedimento ed è rilevante ai fini di un’eventuale impugnazione. esempio Una sanzione disciplinare nei confronti di un impiegato statale è efficace giuridicamente soltanto quando viene comunicata al dipendente, mentre il divieto di balneazione su una spiaggia è efficace dal momento stesso in cui viene deliberato.

Modalità della comunicazione

Se la legge non richiede espressamente una forma particolare, la comunicazione può avvenire con qualsiasi mezzo che sia ritenuto idoneo a fare conoscere all’interessato o agli interessati il contenuto di un determinato provvedimento amministrativo. In alcuni casi la legge richiede la comunicazione ufficiale di un provvedimento con la sua notificazione ai soggetti interessati oppure, quando sono una pluralità di persone, con la sua pubblicazione legale; se i destinatari sono ignoti o irreperibili, però, la comunicazione viene effettuata mediante l’affissione all’albo comunale. esempio Un piano regolatore generale, che è lo strumento urbanistico che disciplina l’attività edilizia nel territorio comunale, deve essere affisso nell’albo del Comune.

procedimento amministrativo

iniziativa

privata (istanza o ricorso) o pubblica (d’ufmcio)

istruttoria

raccolta ed esame dei presupposti (di fatto e di diritto)

decisione

deliberazione del contenuto del provvedimento amministrativo

integrazione dell’efficacia

controllo e comunicazione del provvedimento amministrativo (se previsti)

provvedimento amministrativo

u

1 Gli atti amministrativi

Comunicazione

303

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione un’assistenza continuativa, l’INPS revoca l’indennità di accompagnamento. L’invalido si rivolge al giudice e chiede l’annullamento della revoca dell’indennità.

La tesi del ricorrente La revoca è illegittima in quanto la legge impone alla PA di motivare i propri provvedimenti e la decisione dell’INPS si limita a riportare la formula “visti i motivi dell’accertamento medico compiuto dalla commissione medica dell’ASL allegata alla presente delibera”.

Il fatto In seguito a una visita medica di controllo, dalla quale è risultato che un invalido non ha più bisogno di

m

6

4

La tesi del resistente Il provvedimento è legittimo, in quanto la sua motivazione è costituita indirettamente dal rinvio ai risultati della visita medica di controllo, che ha accertato il venire meno delle condizioni che avevano giustificato la concessione dell’indennità.

La legge sul procedimento amministrativo

Il procedimento amministrativo è stato modificato profondamente, allo scopo di dare attuazione ai princìpi costituzionali [❯ m3 u1], dalla legge 7 agosto 1990, n. 241. In particolare, la legge in esame ha introdotto: • il responsabile del procedimento amministrativo; • la partecipazione al procedimento amministrativo; • la semplificazione dell’attività amministrativa; • l’accesso ai documenti amministrativi.

Il responsabile del procedimento amministrativo ilcaso • Il regolamento di un Comune attribuisce i procedimenti in materia di alloggi all’unità organizzativa “Edilizia sociale”. In mancanza di una diversa indicazione, chi è il soggetto responsabile delle graduatorie per gli alloggi?

Responsabile del procedimento

Quali sono le caratteristiche e i compiti del responsabile del procedimento? In primo luogo ogni procedimento amministrativo deve avere un responsabile del procedimento. Per ciascun tipo di procedimento, pertanto, le amministrazioni pubbliche devono individuare e comunicare l’unità organizzativa competente (U.O.), cioè la struttura operativa che è incaricata di svolgere l’attività istruttoria e di adottare il provvedimento finale (art. 4 l. cit.). A sua volta il dirigente di ciascuna U.O. deve determinare per ogni provvedimento amministrativo il responsabile del procedimento, che può essere un dipendente espressamente designato o, in mancanza, è lo stesso dirigente dell’unità organizzativa.

lasoluzione • In mancanza della designazione di un soggetto specifico, per le graduatorie per l’accesso agli alloggi è responsabile il dirigente della U.O. “Edilizia sociale”.

304

I dati identificativi richiesti dalla legge, cioè l’unità competente e il responsabile del procedimento, devono essere portati a conoscenza, attraverso la comunicazione di avvio del procedimento, dei soggetti destinatari del provvedimento o che devono intervenire nel procedimento e, se lo richiedono, degli altri soggetti interessati (art. 5 l. cit.).

Compiti del responsabile del procedimento

In base alla legge, i compiti del responsabile del procedimento sono (art. 6 l. cit.): • lo svolgimento dell’istruttoria; • la cura delle relazioni esterne; • l’emanazione del provvedimento finale, se non è disposto diversamente. esempio Il responsabile di un procedimento in materia di inquinamento ambientale deve richiedere eventuali documenti ad altre amministrazioni pubbliche e raccogliere le osservazioni dei soggetti interessati, deve procedere alle comunicazioni, pubblicazioni e notificazioni prescritte dalla legge e, al termine del procedimento, applicare una sanzione amministrativa ai soggetti colpevoli della violazione.

Può accadere, però, che il provvedimento che deve essere emanato al termine di un procedimento amministrativo sia di competenza di un organo diverso dal responsabile del procedimento, cioè dell’organo che ha compiuto l’istruttoria. In questo caso l’organo che emana il provvedimento può decidere anche in modo diverso dai risultati dell’attività istruttoria, ma soltanto se ne indica in modo specifico le ragioni nella motivazione (art. 61 lettera e l. cit., modificata dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15). È da notare che, allo scopo di garantire l’imparzialità [❯ m3 u1] dell’attività amministrativa, è stato previsto espressamente un obbligo di astensione: il responsabile del procedimento e gli altri soggetti che intervengono nel procedimento amministrativo, infatti, devono astenersi se ricorre un conflitto di interessi (e devono segnalare qualsiasi situazione, anche solo potenziale, che può dare luogo a un conflitto; art. 6 bis l. cit., introdotto dalla l. 6 novembre 2012, n. 190). esempio Un impiegato dell’amministrazione finanziaria deve astenersi dall’accertamento riguardante un suo parente o un’impresa con la quale ha rapporti economici.

procedimento amministrativo

responsabile del procedimento

• svolgimento dell’istruttoria • cura delle relazioni esterne • emanazione del provvedimento mnale

La partecipazione al procedimento amministrativo ilcaso • Un agricoltore, che ha preso in affitto un terreno che in seguito è stato espropriato, si lamenta del fatto di non essere stato avvisato dell’inizio del procedimento, ma la PA sostiene che l’avviso deve essere comunicato soltanto al proprietario del terreno. L’affermazione dell’amministrazione è corretta?

u

1 Gli atti amministrativi

Obbligo di astensione

In che modo viene favorita la partecipazione al procedimento amministrativo? Per favorire la partecipazione al procedimento amministrativo dei soggetti interessati, la legge n. 241 del 7 agosto 1990 ha introdotto le seguenti misure: • la comunicazione di avvio del procedimento; • l’intervento nel procedimento; • il preavviso del rigetto. Comunicazione di avvio del procedimento

Documento Esempio di avviso di avvio del procedimento amministrativo

In primo luogo il responsabile del procedimento deve provvedere alla comunicazione di avvio del procedimento ai seguenti soggetti, indicati dalla legge (art. 7 l. cit.): • i destinatari del provvedimento finale; • i controinteressati, cioè i soggetti che possono subire un pregiudizio dal provvedimento finale, a condizione che siano individuati o facilmente individuabili; • i cosiddetti interventori necessari, cioè gli altri uffici o enti che devono intervenire nel procedimento in base a specifiche disposizioni di legge. esempio L’avvio del procedimento di espropriazione di un terreno per pubblica utilità deve essere comunicato al proprietario, agli eventuali titolari di diritti personali o reali e all’Ufficio tecnico del Comune.

305

lasoluzione • L’affermazione dell’amministrazione non è corretta, in quanto l’inizio del procedimento deve essere comunicato anche all’affittuario che, svolgendo un’attività economica sul fondo, può essere danneggiato dal provvedimento di espropriazione.

L’omissione della comunicazione in esame rende annullabile il provvedimento emanato al termine del procedimento, a meno che la PA non dimostri che il contenuto del provvedimento «non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato» (art. 21 octies2 l. cit., introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15). esempio L’ordine di demolizione di un edificio abusivo è un provvedimento vincolato e, in quanto tale, non può essere annullato per l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento al proprietario.

Deroghe all’obbligo di comunicazione

La comunicazione però può essere omessa quando ricorrano «particolari esigenze di celerità del procedimento» (art. 7 l. cit.), tali da fare ritenere prevalente il principio di efficienza rispetto a quello di trasparenza dell’attività amministrativa.

Rinvio della comunicazione

La PA, inoltre, può decidere il rinvio della comunicazione di avvio del procedimento per le necessità connesse all’attuazione di misure urgenti o cautelari.

m

esempio Un Comune può ordinare la sospensione di opere irregolari ancora prima di comunicare agli interessati l’inizio di un procedimento in materia di abusi edilizi.

Contenuto della comunicazione

4

La comunicazione, che in mancanza di una diversa indicazione deve essere compiuta senza ritardo e comunque entro un termine ragionevole, deve contenere inderogabilmente i seguenti elementi (art. 8 l. cit.): • l’amministrazione competente; • l’oggetto del procedimento; • il responsabile del procedimento; • l’ufficio in cui è possibile prendere visione degli atti; • il termine entro il quale deve concludersi il procedimento, con l’avviso dei rimedi ai quali si può ricorrere in caso di inerzia da parte dell’amministrazione; • la data di presentazione dell’istanza (nei procedimenti a iniziativa di parte).

amministrazione competente

oggetto del procedimento

procedimento amministrativo

comunicazione di inizio del procedimento

responsabile del procedimento

ufmcio per la visione degli atti

termine del procedimento

Intervento nel procedimento

In secondo luogo viene riconosciuto espressamente il diritto di intervento nel procedimento a «qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, [...] cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento», compresi anche le associazioni e i comitati rappresentativi di interessi cosiddetti diffusi (art. 9 l. cit.). esempio Nel procedimento relativo alla costruzione di un’opera pubblica, che può avere un impatto sull’ambiente circostante, possono intervenire anche le associazioni ambientaliste.

306

Diritti dei partecipanti

In particolare i soggetti interessati possono presentare memorie scritte e documenti, che la PA ha l’obbligo di esaminare (se pertinenti al procedimento; art. 10 l. cit.).

soggetti interessati

procedimento amministrativo

diritto di intervento nel procedimento deposito di memorie scritte e documenti

Preavviso di rigetto

Infine, nei procedimenti a iniziativa di parte la PA, prima di emanare un eventuale provvedimento sfavorevole, ha l’obbligo di dare un preavviso del rigetto, in quanto deve comunicare tempestivamente al richiedente i motivi che impediscono l’accoglimento della domanda (art. 10 bis l. cit., introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15), in modo da consentire all’interessato di fare valere le sue ragioni. esempio Il Comune deve avvisare un commerciante, che ha chiesto di potere occupare uno spazio pubblico, dell’intenzione di non rilasciare la concessione, indicandone in modo sintetico i motivi.

esempio L’amministrazione non è obbligata a preavvisare un concorrente dell’esclusione da un concorso pubblico o un dipendente del rigetto della domanda di pensionamento anticipato.

Entro dieci giorni dal ricevimento del preavviso, l’interessato può presentare eventuali osservazioni scritte e/o documenti; la pubblica amministrazione deve tenerne conto nella sua decisione e, se non li accoglie in tutto o in parte, deve spiegarne le ragioni nella motivazione del provvedimento finale. La comunicazione del preavviso produce l’interruzione dei termini per concludere il procedimento, che riprendono dalla data della presentazione delle osservazioni e/o dei documenti o, in mancanza, dalla scadenza del termine per presentarli.

u

1 Gli atti amministrativi

In relazione alla loro complessità, però, non è richiesto il preavviso nelle procedure concorsuali e nei procedimenti in materia previdenziale e assistenziale.

Chi riceve il preavviso di un procedimento amministrativo può presentare entro dieci giorni eventuali osservazioni scritte

comunicazione preventiva del rigetto di una domanda

procedimento amministrativo

preavviso del rigetto eventuale presentazione di osservazioni e/o documenti

Inapplicabilità delle norme sulla partecipazione

In base alla legge le disposizioni in materia di partecipazione al procedimento amministrativo non si applicano ai procedimenti riguardanti (art. 13 l. cit.): • atti normativi (come i regolamenti) e atti amministrativi di carattere generale (come le ordinanze e le circolari); • atti di pianificazione e controllo (come gli strumenti urbanistici) e atti tributari, che prevedono forme particolari di comunicazione e partecipazione; • misure di protezione di collaboratori di giustizia e testimoni, in quanto prevalgono esigenze di segretezza dell’attività amministrativa. esempio Un piano regolatore è soggetto a pubblicazione legale mediante l’affissione nell’albo comunale e non deve essere comunicato individualmente a tutti i cittadini interessati.

307

La semplificazione dell’attività amministrativa ilcaso • Una conferenza di servizi, che è stata convocata da una pubblica amministrazione, delibera un provvedimento in materia di trasporti pubblici. La deliberazione è legittima? Quali sono gli strumenti diretti a semplificare l’attività della PA? Le principali disposizioni in materia di semplificazione amministrativa, introdotte dalla legge n. 241 del 7 agosto 1990 e successive modificazioni, riguardano: • la conferenza di servizi; • gli accordi tra pubbliche amministrazioni; • il silenzio facoltativo e il silenzio devolutivo; • l’autocertificazione amministrativa; • la segnalazione certificata di inizio attività. La conferenza di servizi è una forma di cooperazione all’interno della PA per velocizzare la conclusione di un procedimento amministrativo (art. 14 l. cit.). La conferenza è una riunione collegiale tra amministrazioni pubbliche o anche, in alcuni casi, tra amministrazioni pubbliche e privati. La riunione, che previo accordo tra le amministrazioni interessate può svolgersi anche mediante strumenti informatici o telematici (cosiddetta videoconferenza; l. 11 febbraio 2005, n. 15), ha lo scopo di procedere a un esame contestuale dei diversi interessi pubblici coinvolti dall’azione della pubblica amministrazione. La legge n. 122 del 30 luglio 2010 ha distinto tre tipi di conferenze di servizi: • la conferenza istruttoria; • la conferenza decisoria; • la conferenza preliminare.

Conferenza istruttoria

La conferenza istruttoria è finalizzata a raccogliere e valutare gli elementi di fatto e di diritto necessari per una decisione amministrativa. La convocazione della conferenza in esame può avvenire: • su iniziativa dell’amministrazione procedente, cioè incaricata di adottare un determinato provvedimento; • su richiesta dell’interessato, quando l’attività di un soggetto privato sia subordinata a licenze, autorizzazioni o ad altri atti di consenso di competenza di più amministrazioni.

Conferenza decisoria

La conferenza decisoria, invece, è diretta ad acquisire tutti gli atti amministrativi richiesti dalla legge e a adottare un provvedimento finale. La convocazione di una conferenza di questo tipo: • è obbligatoria se l’amministrazione procedente deve ottenere alcuni adempimenti preliminari (intese, autorizzazioni, licenze, nulla osta ecc.) da parte di altre amministrazioni pubbliche e le amministrazioni competenti non vi provvedono entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; • è facoltativa se è stato espresso un dissenso, in merito all’emanazione di un provvedimento, da parte di una o più amministrazioni interpellate.

m

Conferenza di servizi

4

lasoluzione • La deliberazione è legittima soltanto se la conferenza è stata convocata come conferenza decisoria e non anche come semplice conferenza istruttoria.

Nel caso di una concessione di lavori pubblici la conferenza di servizi è convocata di regola dal concedente oppure, con il suo consenso, dal concessionario, ma, in questo caso, al concedente viene riconosciuto comunque il diritto di voto nell’ambito della conferenza. Conferenza preliminare

308

La conferenza preliminare infine è rivolta a verificare la sussistenza delle condizioni per l’autorizzazione di progetti, quando si tratta di progetti di particolare complessità o di insediamenti produttivi di beni o servizi. La convocazione della conferenza in esame avviene sempre su richiesta motivata e con costi a carico del soggetto privato interessato, che deve presentare un progetto preliminare o uno studio di fattibilità. Una forma particolare di conferenza preliminare è la conferenza in materia di finanza

di progetto o project financing: si tratta di un’operazione di finanziamento a lungo termine di un’opera pubblica realizzata mediante i risultati economici (le entrate finanziarie) che l’intervento produrrà nel corso degli esercizi successivi. Accordi tra pubbliche amministrazioni

La legge inoltre dispone che le amministrazioni pubbliche, anche al di fuori delle situazioni che devono o che possono dare luogo alla convocazione di una conferenza di servizi, possono sempre concludere accordi tra loro allo scopo di «disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attività di interesse comune» (art. 15 l. cit.). esempio Alcuni Comuni possono stipulare un accordo per gestire in rete, riducendo i costi del servizio, il sistema di assistenza alle persone anziane o di prestito bibliotecario.

Silenzio facoltativo

Il silenzio facoltativo si verifica quando, per l’attività di un organo della PA, è richiesto un parere di un altro organo: se l’organo consultivo non si pronuncia entro un certo termine, che di regola è di venti giorni, l’organo competente può procedere a emanare l’atto anche senza il parere (art. 16 l. cit., modificato dalla l. 18 giugno 2009, n. 69). esempio Il responsabile di un’azienda sanitaria locale, che in base alla legge ha chiesto un parere all’autorità nazionale anticorruzione, trascorso inutilmente il termine per esprimere il parere applica una sanzione disciplinare a carico di un dipendente.

Il silenzio devolutivo invece ricorre quando l’emanazione di un provvedimento è subordinata, in base alla legge, all’acquisizione di valutazioni tecniche da parte di enti o organi appositi: se gli enti o organi competenti non esprimono le valutazioni o dichiarano di essere incompetenti, il responsabile del procedimento deve richiedere le valutazioni ad altri organi dell’amministrazione oppure ad altri enti o organi con capacità tecniche equivalenti o a istituti universitari (art. 17 l. cit.). Le disposizioni in esame non si applicano, peraltro, quando l’attività amministrativa riguarda la tutela in materia ambientale, paesaggistica e territoriale e la tutela della salute dei cittadini. esempio L’Ufficio tecnico di un Comune, che ha presentato al ministero delle Infrastrutture e dei trasporti una domanda per l’omologazione di un misuratore di velocità e non ha ricevuto alcuna comunicazione nei termini previsti, chiede l’omologazione del dispositivo alla facoltà di ingegneria di un’università.

Autocertificazione amministrativa

Documento Modello di dichiarazione sostitutiva

L’autocertificazione amministrativa consiste nella possibilità, per i soggetti privati (cittadini, associazioni, imprese ecc.), di provare determinati atti, fatti, stati o qualità personali nei confronti della PA con una semplice dichiarazione sostitutiva sottoscritta dall’interessato, senza dovere presentare i certificati o i documenti relativi. In particolare, la dichiarazione sostitutiva può riguardare: • un certificato, cioè un atto amministrativo che attesta una situazione (come il compimento di un atto o l’esistenza di un fatto, il possesso di uno stato giuridico o di una qualità) risultante da registri, albi o elenchi pubblici; • un atto notorio, cioè un documento pubblico con il quale l’interessato dichiara una situazione di cui abbia diretta conoscenza.

u

1 Gli atti amministrativi

Silenzio devolutivo

esempio È possibile presentare una dichiarazione sostitutiva di un documento per autocertificare la nascita, la residenza e la cittadinanza oppure un titolo di studio o una qualifica professionale; è possibile presentare una dichiarazione sostitutiva di un atto di notorietà per dichiarare che una persona defunta non ha lasciato un testamento e che i suoi eredi legittimi sono quelli indicati nella dichiarazione.

L’autocertificazione sostituisce a tutti gli effetti i certificati o documenti: la PA infatti, ferma restando la possibilità di effettuare in seguito verifiche o controlli sulla loro veridicità, ha l’obbligo di accettazione delle dichiarazioni sostitutive. Il ricorso all’autocertificazione è escluso solo nei seguenti casi indicati dalla legge: • pratiche matrimoniali; • rapporti con l’autorità giudiziaria; • atti o documenti da trasmettere all’estero.

309

Le disposizioni sull’autocertificazione amministrativa, che è stata introdotta dalla legge 4 gennaio 1968, n. 15, ma è rimasta a lungo inattuata, sono state raccolte in seguito nel testo unico in materia di documentazione amministrativa (d.p.r. 28 dicembre 2000, n. 445). È da notare che, in base alla legge n. 183 del 12 novembre 2011, gli uffici pubblici non possono più richiedere certificati ai cittadini in quanto, se non procedono all’acquisizione d’ufficio di dati e informazioni in possesso della PA, sono obbligati all’accettazione delle autocertificazioni presentate dai soggetti interessati. esempio Un ente previdenziale è obbligato ad accettare la dichiarazione sostitutiva del certificato di iscrizione a un istituto scolastico presentata dal genitore di uno studente minorenne.

Segnalazione certificata di inizio attività

La segnalazione certificata di inizio attività, che ha preso il posto della precedente dichiarazione di inizio attività o DIA, consente di iniziare immediatamente un’attività dalla data della presentazione all’autorità competente (art. 19 l. cit.). La segnalazione in esame, infatti, sostituisce le autorizzazioni, le licenze, i permessi ecc. e le domande di iscrizioni in albi o ruoli previsti eventualmente dalla legge per lo svolgimento di una determinata attività.

m

esempio Un imprenditore può iniziare, modificare o cessare subito un’attività produttiva (artigianale, commerciale o industriale), senza dovere più attendere l’esecuzione di verifiche e controlli preliminari da parte degli enti competenti.

4

La normativa sulla SCIA però non si applica alle seguenti attività “sensibili”, indicate in modo tassativo dalla legge: • attività in materia di difesa nazionale, pubblica sicurezza, immigrazione, asilo e cittadinanza; • attività relative all’amministrazione della giustizia e delle finanze; • attività soggette a vincoli ambientali, paesaggistici o culturali oppure a vincoli previsti per le costruzioni in zone sismiche o imposti dalla normativa comunitaria. Alla SCIA deve essere allegata la documentazione giustificativa, cioè l’autocertificazione dei requisiti previsti dalla legge e, se richiesti, gli elaborati tecnici (come dichiarazioni di conformità, disegni, planimetrie ecc.). La PA deve esercitare il controllo sulla SCIA entro sessanta giorni (ridotti a trenta giorni nell’edilizia) e, se accerta la mancanza dei requisiti richiesti, può ordinare il divieto di continuazione dell’attività e la rimozione degli effetti dannosi. Prima di adottare questi provvedimenti, però, la PA può invitare l’interessato a procedere, quando è possibile, alla conformazione dell’attività alla normativa vigente. esempio La pubblica amministrazione può chiedere al titolare di una discoteca di adottare le misure necessarie per ridurre i rumori che possono disturbare la quiete pubblica.

Decorso il termine previsto dalla legge, la PA può vietare l’attività soltanto a tutela di alcuni interessi particolari, indicati in modo tassativo dalla legge. esempio La PA può vietare un’attività quando vi sia il pericolo di un danno per il patrimonio artistico e culturale, per l’ambiente, per la salute, per la sicurezza pubblica o per la difesa nazionale.

Le eventuali controversie relative ai provvedimenti emanati in sede di controllo della SCIA sono attribuite al giudice amministrativo.

L’accesso ai documenti amministrativi ilcaso • Un pensionato chiede di accedere a tutti i documenti di un ente previdenziale, per verificarne la correttezza amministrativa. L’ente pubblico può rifiutargli legittimamente l’accesso ai documenti?

310

In che cosa consiste il diritto di accesso di documenti amministrativi? Un aspetto molto importante dei rapporti tra la PA e i cittadini è costituito dal diritto di informazione, cioè dal diritto dei cittadini di conoscere l’attività amministrativa che riguarda i loro interessi.

La legge n. 241 del 7 agosto 1990 ha stabilito che l’accesso ai documenti amministrativi è un «principio generale dell’attività amministrativa», in quanto è diretto ad assicurarne l’imparzialità [❯ m3 u1] e la trasparenza e a favorire la partecipazione dei cittadini all’attività amministrativa (art. 222 l. cit., modificato dalla l. 18 giugno 2009, n. 69). Diritto di accesso

Il diritto di accesso consiste nel diritto, da parte dei privati (cittadini, imprese, associazioni ecc.), di prendere visione e ottenere copia dei documenti amministrativi. In base alla legge, l’accesso:

• può avere come oggetto soltanto «documenti amministrativi», cioè documenti di

qualunque natura (su supporto cartaceo, digitale, telematico ecc.) che riproducono il contenuto di atti formati o detenuti dalla pubblica amministrazione; • può essere richiesto soltanto dagli «interessati», cioè dai titolari di un interesse diretto, attuale e concreto che deve corrispondere a una situazione soggettiva tutelata dalla legge e collegata al documento in relazione al quale si chiede l’accesso. esempio L’interesse che legittima la richiesta di accesso ai documenti amministrativi può riferirsi a un diritto soggettivo (un paziente chiede l’accesso alle proprie cartelle cliniche), a un interesse legittimo (un candidato richiede l’accesso ai verbali di un concorso pubblico) o anche a un interesse pubblico o diffuso (un’associazione richiede l’accesso a una delibera comunale in materia di rifiuti tossici).

L’accesso ai documenti amministrativi può riguardare qualunque atto di una «pubblica amministrazione» (compresi i soggetti privati che svolgono un’attività di interesse pubblico) nell’esercizio di un’attività di pubblico interesse, che può essere di diritto pubblico o anche di diritto privato. esempio Un libero professionista può richiedere all’amministrazione comunale una copia del provvedimento di espropriazione di un terreno o del contratto di consulenza concluso con un esperto esterno.

La richiesta di esame o di copia deve riguardare uno o più atti determinati, in quanto l’accesso non può essere diretto a esercitare un controllo generale sulla PA.

lasoluzione • L’ente

previdenziale può rifiutare la richiesta di accesso del pensionato, in quanto è diretta a visionare tutti i documenti dell’ente pubblico.

Esclusione del diritto di accesso

In base alla legge il diritto di accesso, oltre che per gli atti relativi a procedimenti tributari che sono soggetti a disposizioni particolari, è escluso per i documenti (art. 24 l. cit.): • coperti dal segreto di Stato oppure sottoposti a un segreto o divieto di divulgazione; • diretti a salvaguardare alcuni interessi pubblici particolari, individuati da un apposito regolamento amministrativo (d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184). esempio Non sono accessibili i documenti riguardanti la difesa e la sicurezza nazionale, le relazioni internazionali, la politica monetaria e valutaria del Governo, l’ordine pubblico e così via.

u

1 Gli atti amministrativi

Oggetto del diritto di accesso

Le singole amministrazioni devono individuare le categorie di documenti sottratte all’accesso indicando anche, per ciascuna categoria, l’eventuale periodo di tempo durante il quale non è consentito temporaneamente l’accesso. In ogni caso deve essere sempre garantito ai privati l’accesso ai documenti necessari per la difesa degli interessi giuridici di cui sono titolari; l’accesso ai documenti contenenti dati sensibili o giudiziari, però, è consentito soltanto «nei limiti in cui sia strettamente indispensabile» e con le modalità previste dalla normativa sulla privacy. Tipi di accesso

L’accesso ai documenti amministrativi può essere finalizzato a procedere alla semplice visione o esame di un atto (cosiddetto accesso informale) oppure a ottenere una copia, semplice o autentica, dell’atto (cosiddetto accesso formale). Mentre l’esame degli atti è gratuito, il rilascio di copie è soggetto (fatti salvi gli oneri di natura fiscale) al rimborso del costo di riproduzione dei documenti.

Modalità dell’accesso

Di regola per potere accedere a un documento è necessario che il soggetto interessato presenti all’amministrazione che ha formato l’atto o che ne ha la detenzione una richiesta scritta, direttamente o attraverso un suo delegato, e motivata (art. 25 l. cit.). Se in relazione al contenuto o alla natura dell’atto non vi sono controinteressati, il diritto di accesso però può essere esercitato anche con una richiesta verbale. esempio Un dipendente pubblico può chiedere verbalmente al responsabile dell’ufficio del personale di esaminare i documenti relativi alla sua richiesta di aspettativa per motivi di famiglia.

311

Il o u

nto

Domanda di accesso

m

Compila il documento proposto con dati a tua scelta

4

312

Gli atti amministrativi

u

1

313

Il soggetto che presenta la richiesta di accesso deve: • indicare gli estremi del documento (numero di protocollo, data, oggetto ecc.) a cui si riferisce la domanda o gli elementi che ne consentano l’individuazione; • specificare l’interesse connesso all’oggetto della richiesta e, quando sia necessario, fornirne la prova; • dimostrare la propria identità e, se presenta la richiesta per conto altrui, i poteri di rappresentanza del soggetto interessato. Tutela del diritto di accesso

In caso di rifiuto o limitazione dell’accesso ai documenti amministrativi da parte della pubblica amministrazione, che può essere espresso o anche tacito (se l’organo amministrativo al quale è stata presentata la richiesta non risponde entro trenta giorni; cosiddetto silenzio-rigetto), l’interessato può presentare entro trenta giorni un ricorso al tribunale amministrativo regionale. Il giudice, se ritiene che il ricorso sia fondato, può ordinare all’amministrazione l’esibizione dei documenti (entro un termine non superiore, di regola, a trenta giorni; art. 116 d.lg. 2 luglio 2010, n. 104, e successive modificazioni). In alternativa al ricorso giurisdizionale l’interessato può presentare, entro trenta giorni, un’istanza o richiesta di riesame: • al difensore civico regionale, per gli atti degli enti locali; • alla Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi, presso la Presidenza del Consiglio, per gli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato.

m

Il difensore civico o la Commissione devono pronunciarsi entro trenta giorni dalla richiesta o, in mancanza, la richiesta stessa si intende respinta; se il difensore civico o la Commissione ritengono illegittimo il rifiuto o la limitazione dell’accesso ne informano il richiedente e la pubblica amministrazione che, entro trenta giorni, deve emanare un provvedimento motivato di conferma del rifiuto o della limitazione dell’accesso o, in mancanza, l’accesso è consentito. Nel caso di rigetto della richiesta da parte del difensore civico o della Commissione oppure di conferma del provvedimento di diniego o di limitazione di accesso da parte della PA, l’interessato può presentare entro trenta giorni un ricorso al TAR.

4 iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un imprenditore straniero, che vuole aprire un ristorante in Italia, presenta una segnalazione certificata di inizio attività al Comune ma l’ente locale dopo qualche mese vieta la continuazione dell’attività in quanto nella documentazione allegata alla segnalazione vi sono alcuni certificati in lingua straniera che non sono stati tradotti in italiano. L’imprenditore si rivolge al giudice amministrativo e chiede l’annullamento, in quanto illegittimo, del provvedimento adottato dal Comune. La tesi del ricorrente Il provvedimento del Comune è illegittimo in quanto l’ente pubblico, anziché vietare l’attività oggetto della segnalazione a causa di una semplice irregolarità nella documentazione presentata, avrebbe dovuto invitare il richiedente a regolarizzare i documenti in esame.

314

La tesi del resistente La segnalazione di inizio attività presentata dall’imprenditore è irregolare, in quanto alcuni certificati non sono in lingua italiana come prescrive la legge, e quindi il rigetto dell’istanza da parte del Comune è legittimo.

CLIL Administrative self-certification Self-certification is a way to simplify administrative chores for the citizens, that are no longer requested certification when carrying out an administrative procedure or requesting a public service. Instead of certifications, citizens may present a “self-certification” that completely replaces them.

What are the main contents of the self-certification law? Public administration institutions and public services operators must acquire all information contained in self-certification documents and all data and documentation in the possession of public administration, after the citizen has provided all essential elements to locate information or data required. Moreover, public administration institutions must accept self-certification presented by citizens.

How can self-certification happen? There are two kinds of self-certification: declaration in lieu of certification and declaration in lieu of notarial act.

What is a declaration in lieu of certification? A declaration in lieu of certification replaces an administrative certificate. Such declarations do not require certification nor tax stamps, they don’t have to be signed in front of the assigned employee and they allow to self-certificate anything that appears in public registers, professional bars or public rosters. Some certifications, such as medical, veterinary or origin certifications cannot be self-certified.

What kind of document can be self-certified? The following documents can be self-certified: • biographical data and marital status; • educational and professional qualification; • documents about economic, fiscal and income situation; • legal standing documents; • other information such as membership of associations of any kind, fulfilment of military duties and civil status register data.

What is a declaration in lieu of notarial act? A declaration in lieu of notarial act concerns person-

al information possessed by the declarant, possibly related to third parties. Such declarations do not require certification nor tax stamps if contained or connected to an application submitted by the declarant or if submitted at the presence of the assigned employee. On the other hand, when a certified copy is required, the declarant may request the assigned employee to produce it just by presenting the original copy, that the declarant can keep afterwards.

Is it possible to avoid certification of document copies by self-certification? Declarations in lieu of notarial act may concern the compliance to the original of the copy of a document kept or issued by the public administration.

What are the duties for the administration? Public administration cannot reject self-certification where it is allowed, because that would be a breach of administrative duties. The public administration is also required to undertake due controls in order to check the truthfulness of self-certifications submitted.

What are the duties for the citizens? Citizens must always submit truthful declarations. In the case of false or mismatching declarations, the culprit is liable to the criminal sanctions provided by the penal law and loses any benefit acquired through the false declaration.

u

1 Gli atti amministrativi

What is administrative self-certification?

Comprehension 1. Why is self-certification a way to simplify administrative chores for the citizens? 2. What is a declarations in lieu of certification? And a declaration in lieu of notarial act? 3. What are the duties stated by the law for the public administration and for the citizens with regard to self-certification?

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Administrative simplification Declaration in lieu of Notarial act Certified copy

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

315

Ripassafacile definizione

Attività amministrativa

m

Gli atti amministrativi

4

Provvedimenti amministrativi

definizione

316

espansivi

restrittivi

Concetti chiave

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Simulazione della verifica orale

English summary

nullità e annullabilità

validità, invalidità

u

Procedimento

1

carattere

fasi

legge n. 241/1990

317

Verificaformativa 1. Risposte multiple Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte

c sono inderogabili d sono contenute nella Costituzione

1.

e sono derogabili

I provvedimenti amministrativi: a possono essere atti di diritto privato o di diritto pubblico

8.

d non possono modificare situazioni giuridiche e possono essere emanati anche da organi non amministrativi 2.

d cura le relazioni esterne della PA e può esprimere soltanto pareri non vincolanti 9.

La discrezionalità amministrativa:

m

c riguarda i mezzi e i fini dell’attività della PA d riguarda i mezzi dell’attività della PA e riguarda i fini dell’attività della PA

L’attività amministrativa

4

Il silenzio della pubblica amministrazione:

c deve essere presentata insieme alla DIA d è una comunicazione scritta e è un’autocertificazione 10. L’esame di un provvedimento amministrativo:

a non ha mai un valore giuridico b equivale sempre a un assenso a una richiesta

a può essere richiesto da chiunque b richiede il pagamento di una tassa

c equivale sempre a un rigetto di una richiesta d in alcuni casi può assumere un significato giuridico

c può essere fatto solo da una persona che vi ha interesse d può riguardare anche documenti coperti dal segreto di Stato

e non è mai una manifestazione tacita di volontà 4.

La segnalazione certificata di inizio attività: a può riguardare qualsiasi tipo di attività b deve essere presentata entro trenta giorni dall’inizio dell’attività

a riguarda tutti i provvedimenti amministrativi b è un aspetto della discrezionalità tecnica

3.

Il responsabile di un procedimento amministrativo: a è incaricato soltanto della fase istruttoria b non può essere una persona fisica c è sempre il funzionario a capo dell’U.O.

b sono sempre atti di diritto privato c sono sempre atti di diritto pubblico

e può avvenire soltanto nei casi previsti dalla legge

I provvedimenti amministrativi sono imperativi in quanto: a provengono dalla pubblica amministrazione b si impongono ai loro destinatari c contengono soltanto la volontà della pubblica amministrazione d possono essere eseguiti in modo forzato e non possono essere impugnati

5.

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

Non produce la nullità di un provvedimento amministrativo: a la mancanza di un elemento essenziale b l’incompetenza assoluta

e l’elusione del giudicato 6.

7.

a prevedono un modello unico di procedimento b sono modificabili da un accordo delle parti

F

2. è stabilita dalla legge.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

a non può essere convalidato b è giuridicamente inefficace

e deve essere impugnato entro termini tassativi Le norme in materia di procedimento amministrativo:

V

......................................................................................................

Un provvedimento amministrativo annullabile:

c non è esecutorio d consente ai destinatari di opporsi legittimamente alla sua esecuzione

I provvedimenti amministrativi possono essere discrezionali o vincolati.

......................................................................................................

c un eccesso di potere d la violazione del giudicato

318

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

Un’autorizzazione amministrativa non può essere modificata dalla pubblica amministrazione.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

La mancanza di volontà del soggetto rende annullabile un provvedimento amministrativo.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

La nullità di un provvedimento può essere sempre rilevata d’ufficio.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 6.

Lo straripamento di potere produce la nullità V di un provvedimento.

4. F

...................................................................................................... ......................................................................................................

7.

Un procedimento amministrativo inizia sempre d’ufficio o a istanza pubblica.

V

Figura sintomatica dell’eccesso di potere che viola il principio di imparzialità. ......................................................................................................

5.

F

Soggetti, diversi dagli interessati, ai quali deve essere comunicato un provvedimento amministrativo. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

La fase integrativa dell’efficacia è una fase eventuale di un procedimento amministrativo.

4. Vocabulary

......................................................................................................

Identify the terms or terms corresponding to the definitions

......................................................................................................

1.

Il silenzio-rifiuto equivale al rigetto di una domanda o istanza.

V

V

F

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

10. Contro il rifiuto di accesso ai documenti amministrativi è possibile un ricorso al TAR.

The whole of acts and procedures aimed at the emission of a final decision.

2.

Initial stage of an administrative act. ......................................................................................................

V

F

......................................................................................................

......................................................................................................

3.

......................................................................................................

Authorization by the public administration to exercise a right or carry out an activity. ......................................................................................................

4.

......................................................................................................

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1.

Forma di discrezionalità che si basa su una valutazione oggettiva di fatti o circostanze.

2.

Atti amministrativi che contengono una dichiarazione di volontà della pubblica amministrazione.

......................................................................................................

......................................................................................................

3.

Provvedimenti che privano il titolare della proprietà o di un altro diritto reale. ......................................................................................................

Abuse of discretionary power. ......................................................................................................

5.

Right to view and examine administrative acts. ...................................................................................................... ......................................................................................................

u

1 Gli atti amministrativi

8.

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Un neolaureato chiede di esaminare i documenti di un concorso amministrativo, al quale non ha partecipato in quanto non aveva ancora conseguito il titolo di studio, per verificare i criteri di correzione degli elaborati utilizzati dalla commissione esaminatrice. La pubblica amministrazione, però, rifiuta la sua richiesta di accesso. 1.

In che cosa consiste il diritto di accesso ai documenti amministrativi?

2.

A quali condizioni una persona può esercitare il diritto di accesso?

3.

Il rifiuto da parte della pubblica amministrazione è legittimo?

319

u2

I mezzi dell’attività amministrativa

Prerequisiti

Riconoscere la natura e la struttura del contratto in generale

La procedura di formazione dei contratti pubblici

Individuare le fasi del procedimento di formazione di un contratto pubblico

iave Parole cohrds Keyw Italiano

320

Inglese

Beni pubblici

Public goods

Espropriazione

Expropriation

Indennità

Compensation

Requisizione

Requisition

Confisca

Requisition

Sequestro

Seizure

Contratto pubblico

Public contract

Bando di gara

Public tender

Concessione di lavori pubblici

Public works concession contract

Appalto di pubblici servizi

Public services contract

1

I beni e i diritti pubblici

ilcaso • Il proprietario di una villa del Cinquecento, tutelata dalle norme in materia di beni culturali, decide di trasformarla in una discoteca. Il comportamento del proprietario è legittimo? L’attività amministrativa, che è diretta a soddisfare i bisogni collettivi, richiede la disponibilità da parte della PA di beni e di servizi o attività lavorative [❯ m4 u3]. esempio Per la gestione di un ospedale sono necessari sia beni (le sale operatorie, gli ambulatori, i macchinari ecc.) sia servizi (l’attività lavorativa del personale medico, tecnico, ausiliario ecc.).

attività amministrativa

servizi o attività lavorative

Di solito i beni impiegati dalla pubblica amministrazione sono beni pubblici, che in alcuni casi sono utilizzati direttamente dallo Stato o da un altro ente pubblico nell’esercizio della loro attività e in altri casi sono messi a disposizione dei cittadini. esempio Sono utilizzati direttamente dallo Stato gli armamenti e gli automezzi militari, mentre sono destinati a essere utilizzati da tutti le strade, le spiagge, i fiumi e così via.

Che cosa sono i beni pubblici? Beni pubblici

I beni pubblici sono i beni di proprietà dello Stato o di un altro ente pubblico, in base alla legge o per la loro stessa natura, che sono destinati a realizzare un interesse collettivo e che sono sottoposti a un regime giuridico particolare.

Beni di interesse pubblico

Dai beni pubblici è necessario distinguere i cosiddetti beni di interesse pubblico, che soddisfano un bisogno collettivo ma sono di proprietà di soggetti privati. esempio Sono beni di interesse pubblico le autostrade appartenenti a soggetti privati, i beni di interesse storico, artistico o archeologico di proprietà di soggetti privati e così via.

Anche i beni di interesse pubblico sono soggetti a un regime giuridico particolare che, allo scopo di garantirne la «funzione sociale» prevista dalla Costituzione (art. 422 Cost.), impone specifici obblighi o limiti al diritto dei loro proprietari.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

beni

esempio Lo Stato ha un diritto di prelazione, cioè il diritto di essere preferito ad altri eventuali compratori, nel caso di vendita di opere d’arte di interesse nazionale.

lasoluzione • Il comportamento del proprietario è illegittimo in quanto si tratta di un bene di interesse pubblico che è soggetto, in quanto tale, a uno specifico vincolo di destinazione.

Categorie di beni pubblici

Il codice civile distingue tradizionalmente i beni pubblici in due categorie: beni demaniali (art. 822 c.c.) e beni patrimoniali (art. 826 c.c.). A loro volta, i beni patrimoniali possono essere: • beni patrimoniali indisponibili, che sono soggetti a un regime giuridico particolare; • beni patrimoniali disponibili, che invece sono sottoposti al regime giuridico generale applicabile a tutti i beni.

321

beni demaniali

beni pubblici

beni patrimoniali indisponibili beni patrimoniali beni patrimoniali disponibili

I beni demaniali ilcaso • Un imprenditore edile, che ha un credito nei confronti dello Stato, si rivolge al tribunale per ottenere la vendita forzata di alcuni hangar o capannoni destinati alla manutenzione degli aeroplani. Il tribunale accoglierà la sua richiesta?

m

Che cosa sono i beni demaniali? Beni demaniali

I beni demaniali sono beni immobili o universalità di beni mobili che possono appartenere soltanto allo Stato o a un altro ente pubblico territoriale. Nell’ambito dei beni che appartengono al demanio pubblico si distinguono i beni del demanio necessario dai beni del demanio accidentale (o eventuale).

4

Da quali beni è costituito il demanio necessario? Demanio necessario

Il demanio necessario è costituito dai beni immobili che sono necessariamente demaniali e che, di regola, possono essere di proprietà soltanto dello Stato. In particolare, il demanio necessario comprende (artt. 8221 c.c.; 28 ss. cod. nav.): • il demanio marittimo, formato dal lido del mare (cioè la parte del litorale a diretto contatto con il mare), dalle spiagge, dalle rade o insenature, dai porti e dalle lagune; • il demanio idrico, costituito dai corsi d’acqua (fiumi, torrenti ecc.), dai laghi e, più in generale, dalle acque definite pubbliche dalle leggi in materia, cioè da «tutte le acque sotterranee e le acque superficiali, anche raccolte in invasi e cisterne» (d.p.r. 18 febbraio 1999, n. 238), compresi i ghiacciai; • il demanio militare, composto dalle opere permanenti destinate alla difesa nazionale (come le fortificazioni, gli aeroporti militari, le basi missilistiche ecc.). In base alla legge, sono considerati beni demaniali, oltre alle isole e unioni di terra che si formano nel letto di fiumi o torrenti, anche i terreni e l’alveo (cioè il letto di un corso d’acqua) abbandonati dalle acque (artt. 942, 946 e 947 c.c., come modificati dalla l. 5 gennaio 1994, n. 37). esempio Se un fiume o un torrente si ritira da una riva e si sposta sull’altra, il terreno che è stato abbandonato dalle acque appartiene al demanio pubblico.

Di regola i beni del demanio necessario appartengono allo Stato, ma: • le Regioni ordinarie sono proprietarie dei cosidetti porti turistici (cioè i porti lacuali e i porti marittimi di minore importanza) e le Regioni speciali di alcuni beni del demanio marittimo e idrico indicati nei loro statuti; • i Comuni sono proprietari dei cimiteri e mercati comunali (art. 8242 c.c.).

Da quali beni è costituito il demanio accidentale? Demanio accidentale

322

Il demanio accidentale è costituito dai beni immobili o universalità di beni mobili che sono solo eventualmente demaniali, nel senso che fanno parte del demanio soltanto se appartengono allo Stato o a un altro ente pubblico territoriale.

esempio I libri di una biblioteca possono essere di proprietà privata o di proprietà pubblica e, in quest’ultimo caso, sono beni demaniali soltanto se appartengono allo Stato o un ente territoriale.

Fanno parte del demanio accidentale dello Stato o di un ente territoriale (art. 8222 c.c.): • il demanio stradale, cioè le strade e le autostrade pubbliche; • il demanio ferroviario, cioè le strade ferrate (con esclusione, però, delle linee ferroviarie date in concessione a soggetti privati); • il demanio aeronautico, cioè gli aeroporti e le piste di atterraggio impiegate per usi civili (quelli per usi militari, invece, rientrano nel demanio necessario); • il demanio storico, artistico e archeologico (cosiddetto demanio culturale); • gli acquedotti e i canali. esempio Sono beni del demanio storico, artistico e archeologico i monumenti, i libri delle biblioteche, le raccolte degli archivi, i dipinti delle pinacoteche, i reperti dei musei ecc.

Pertinenze

In base alla legge la qualificazione demaniale di un bene si estende in modo automatico anche alle sue pertinenze, cioè alle cose destinate in modo durevole al servizio o all’ornamento di un altro bene (art. 817 c.c.), e alle servitù costituite a favore del bene. esempio Il demanio stradale comprende anche le case cantoniere, i ponti, le gallerie e così via, nonché le eventuali servitù pubbliche (di scolo, di scarico, di soprapassaggio ecc.) costituite sui fondi vicini.

necessari

• demanio marittimo • demanio idrico • demanio militare

accidentali

• demanio stradale • demanio ferroviario • demanio aeronautico • demanio culturale • acquedotti e canali

beni demaniali

solo se appartengono allo Stato o a un altro ente territoriale

Regime giuridico dei beni demaniali

A quale regime giuridico sono sottoposti i beni demaniali? Al fine di garantirne la destinazione economica a uno scopo di pubblico interesse, i beni demaniali sono soggetti a un regime particolare di diritto pubblico in quanto: • sono inalienabili, nel senso che non possono essere ceduti ad altri soggetti e quindi qualsiasi atto di trasferimento o disposizione che li riguardi è nullo dal punto di vista giuridico (art. 823 c.c.); • non possono essere acquistati da altri soggetti per usucapione (art. 1145 c.c.), cioè per effetto del possesso e del decorso di un determinato periodo di tempo; • non possono essere oggetto di espropriazione, o anche di esecuzione forzata o di espropriazione per pubblica utilità (art. 41 d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327).

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

possono appartenere solo allo Stato o alle Regioni

lasoluzione • Il tribunale respingerà la domanda, perché gli hangar sono una pertinenza di un bene demaniale (l’aeroporto militare) e non possono essere oggetto di una vendita forzata.

beni demaniali

disciplina giuridica

inammissibilità • atti di trasferimento • usucapione • atti di espropriazione

I beni demaniali possono essere oggetto anche di diritti a favore di terzi, ma soltanto nei casi e nei limiti previsti dalle leggi che li riguardano. esempio Lo Stato può concedere ad alcuni agricoltori di utilizzare le acque di un canale per l’irrigazione o un Comune può concedere in prestito i libri antichi di una biblioteca per un’esposizione.

323

Uso dei beni demaniali Documento Domanda di concessione per occupazione del demanio marittimo

Quali sono i possibili usi di un bene demaniale? La PA può attribuire il godimento di un bene demaniale, a uno o a più soggetti privati. Al riguardo la dottrina distingue tradizionalmente l’utilizzazione di un bene pubblico in: • uso esclusivo (o diretto), quando un bene pubblico può essere utilizzato soltanto dalla pubblica amministrazione; uso particolare, quando l’utilizzazione di un • bene pubblico è riservata ad alcuni soggetti dalla legge, da un atto di concessione della PA o da un contratto; • uso generale, quando un bene pubblico può essere utilizzato da qualsiasi soggetto. esempio L’accesso ai beni del demanio militare di regola è riservato al personale dell’esercito ed è vietato ai soggetti privati (uso esclusivo); il titolare di uno stabilimento balneare può ottenere la concessione per occupare un tratto della spiaggia (uso particolare); chiunque può transitare su una strada pubblica o può fare il bagno nel mare (uso generale).

m

In alcuni casi, però, l’utilizzazione generale di un bene pubblico può essere subordinata al pagamento di una somma di denaro o al rispetto di particolari limiti. esempio L’accesso a un museo o a un’area naturalistica può essere consentito soltanto a chi acquista un biglietto o entro un certo numero massimo di visitatori al giorno.

4

uso dei beni demaniali

Tutela dei beni demaniali

esclusivo

soltanto da parte della PA

particolare

da parte di alcuni soggetti

generale

da parte di qualsiasi soggetto

In quale modo la PA può proteggere i beni demaniali? La PA può agire in sede amministrativa o giudiziaria a tutela dei beni demaniali. La tutela amministrativa o autotutela, che può essere esercitata esclusivamente da un ente pubblico nella sua qualità di proprietario dei beni demaniali ma non anche come possessore, comprende i provvedimenti amministrativi [❯ m4 u1] riguardanti i beni e le relative attività di natura esecutiva e materiale. esempio La PA può ordinare a una persona di liberare un terreno demaniale che ha occupato illegittimamente e di rimuovere le opere abusive e, in caso di rifiuto da parte del trasgressore, può applicare una sanzione amministrativa o provvedere allo sgombero del terreno a spese dell’occupante.

È da ricordare che, allo scopo di accertare eventuali violazioni o abusi, i funzionari e gli agenti della PA possono compiere in qualsiasi momento atti di polizia amministrativa o demaniale consistenti in accessi, verifiche, ispezioni, controlli e così via. esempio Il Comune può controllare il rispetto, da parte dei proprietari dei terreni confinanti con una strada comunale, delle distanze stabilite dalla legge per le costruzioni e le piantagioni.

324

La tutela giurisdizionale, che spetta a un ente pubblico come proprietario o anche come semplice possessore dei beni demaniali, consiste nell’esercizio delle normali azioni previste dalla legge a tutela della situazione di diritto o di fatto.

esempio La PA può esercitare l’azione di rivendicazione o di manutenzione nei confronti di una persona che si rifiuti di restituire un bene oppure che impedisca o ostacoli il possesso del bene.

I beni patrimoniali indisponibili e disponibili ilcaso • Il ministro della Difesa vende un immobile che è stato dismesso e che, in precedenza, veniva utilizzato come caserma. La vendita dell’immobile è legittima? Quali sono i beni patrimoniali indisponibili? I beni patrimoniali indisponibili sono i beni mobili o immobili che appartengono a un ente pubblico e sono destinati a un uso pubblico o di pubblica utilità. In base alla legge, il patrimonio indisponibile comprende i seguenti beni (art. 8262 c.c.): • le foreste, o «demanio forestale», che sono state trasferite alle Regioni (a eccezione di alcuni parchi nazionali e delle riserve forestali di interesse nazionale); • le miniere, che appartengono allo Stato e possono essere sfruttate dallo Stato stesso o essere date in concessione ad altri soggetti pubblici o privati; • le acque minerali e termali, che sono state trasferite alle Regioni e sono sottoposte dalla legge a un regime giuridico analogo a quello previsto per le miniere; • le cave e torbiere, che in caso di mancato o insufficiente sfruttamento da parte del proprietario del suolo possono essere “avocate” (cioè fatte proprie) dalle Regioni; • i beni delle forze armate non rientranti nel demanio militare (come le caserme, gli arsenali, gli armamenti, gli aerei e le navi da guerra, gli automezzi militari e così via); • i beni di interesse storico, artistico e archeologico: in particolare i reperti ritrovati in qualunque modo nel sottosuolo dello Stato italiano spettano allo Stato, ma il ritrovatore e il proprietario del terreno nel quale è avvenuto il ritrovamento hanno diritto a un equo compenso (l. 1° giugno 1939, n. 1089); • gli edifici destinati a sede di uffici pubblici, con i relativi arredi, e i beni destinati all’esercizio di un servizio pubblico (artt. 8263, 830 c.c.). esempio Fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato, o degli enti pubblici ai quali appartengono, le sedi e gli arredi dei ministeri e degli uffici; gli edifici e le palestre scolastiche con le loro attrezzature; gli automezzi della polizia municipale e dei vigili del fuoco e così via.

Rientra nel patrimonio indisponibile dello Stato anche la fauna selvatica, che è tutelata «nell’interesse della comunità nazionale e internazionale» (l. 11 febbraio 1992, n. 157). se appartengono a un ente pubblico

beni patrimoniali

Regime giuridico dei beni patrimoniali indisponibili

indisponibili

• foreste • miniere • acque minerali e termali • cave e torbiere • beni delle forze armate • beni di interesse storico, artistico e archeologico • ediåci adibiti a sede di ufåci pubblici e arredi • beni destinati a un pubblico servizio

A differenza dei beni demaniali, i beni del patrimonio indisponibile possono essere sottratti alla loro destinazione, ma soltanto nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano (art. 8282 c.c.). Fino a quando sussiste la loro destinazione pubblica, pertanto, i beni patrimoniali indisponibili sono soggetti agli stessi vincoli giuridici dei beni demaniali, ma gli eventuali atti di disposizione che li riguardano non sono nulli ma soltanto annullabili. Quando termina la loro destinazione a uno scopo di pubblica utilità, invece, i beni che facevano parte del patrimonio indisponibile dello Stato o di un altro ente pubblico possono essere liberamente alienati, permutati, venduti all’asta e così via.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Beni patrimoniali indisponibili

325

lasoluzione • La vendita è valida in quanto l’immobile non è più utilizzato come caserma e quindi, non facendo più parte del patrimoniale indisponibile dello Stato, può essere ceduto a terzi. Passaggio di beni dal demanio al patrimonio

La legge consente il passaggio di beni dal demanio al patrimonio dello Stato o di un altro ente pubblico: di regola la sdemanializzazione deve essere dichiarata con un decreto dell’autorità amministrativa che, se riguarda beni statali, deve essere anche pubblicato nella Gazzetta Ufficiale (art. 829 c.c.). esempio Lo Stato può dichiarare che un aeroporto non è più un bene demaniale in quanto non viene più utilizzato per scopi militari.

Quali sono i beni patrimoniali disponibili? Beni patrimoniali disponibili

I beni patrimoniali disponibili sono i beni di proprietà di un ente pubblico disciplinati dal diritto privato, in quanto non hanno un fine pubblico specifico. esempio I beni patrimoniali disponibili comprendono beni mobili (come il denaro, i crediti verso terzi, le azioni e i titoli pubblici ecc.) e anche beni immobili (come i terreni e gli edifici non destinati a sede di uffici pubblici ecc.).

m

Di regola, pertanto, i beni del patrimonio disponibile (art. 8281 c.c.): • possono costituire oggetto di atti di alienazione o di concessione di diritti a favore di altri soggetti, garantendo in questo modo un’entrata finanziaria all’ente pubblico; • possono essere acquistati da altri soggetti per usucapione; • possono essere oggetto di esecuzione forzata.

4

Al riguardo è da ricordare che, a partire dalla fine del secolo scorso, alcune leggi speciali hanno incentivato le “dismissioni” a favore degli enti locali degli immobili non utilizzati di proprietà dello Stato per realizzare opere di interesse pubblico. se appartengono a un ente pubblico

beni patrimoniali

disponibili

tutti i beni non appartenenti al • demanio • patrimonio indisponibile

I diritti reali della PA su beni altrui ilcaso • Un Comune emana un’ordinanza con la quale dichiara che un parco di proprietà privata è aperto al pubblico. Com’è qualificabile, dal punto di vista giuridico, il vincolo che viene imposto al proprietario del parco? Lo Stato e gli altri enti pubblici possono essere titolari anche di diritti reali di godimento su beni altrui, che si distinguono tradizionalmente in: • diritti demaniali, quando sono costituiti a favore di un bene demaniale o comunque sono diretti a realizzare un interesse pubblico specifico; • diritti patrimoniali, quando riguardano un bene patrimoniale. Diritti demaniali su beni altrui

326

Quali sono i diritti demaniali su beni altrui? I diritti demaniali su beni altrui, che spettano soltanto allo Stato o a un altro ente territoriale e sono sottoposti allo stesso regime giuridico dei beni demaniali, sono: • le servitù pubbliche, che sono limitazioni poste a carico di un fondo (cosiddetto fondo servente) e a favore di un ente pubblico; • i diritti di uso pubblico, chiamati anche servitù di uso pubblico, che sono costituiti a vantaggio dell’intera collettività.

esempio Sono servitù pubbliche la servitù di scolo delle acque sui fondi al di sotto delle strade pubbliche; la servitù di soprapassaggio con ponti, cavalcavia o viadotti su proprietà private; le servitù militari ecc.; sono diritti di uso pubblico invece le cosiddette strade vicinali e le altre aree private aperte al pubblico transito, i diritti sui musei, sulle pinacoteche e sugli archivi privati e così via.

lasoluzione • Il vincolo che viene imposto al proprietario del parco, che non può impedire il passeggio di altre persone sulla sua proprietà, è una servitù di uso pubblico.

Diritti patrimoniali su beni altrui

Quali sono i diritti patrimoniali su beni altrui? I diritti patrimoniali su beni altrui sono sottoposti allo stesso regime giuridico dei beni ai quali si riferiscono e, quindi, possono essere disponibili o indisponibili a seconda che riguardino, rispettivamente, un bene del patrimonio disponibile o indisponibile. esempio Un diritto di superficie su un edificio utilizzato come ospedale è un diritto indisponibile, in quanto riguarda un bene del patrimonio indisponibile; un diritto di usufrutto su alcuni materiali di consumo, invece, è un diritto disponibile, in quanto riguarda beni del patrimonio disponibile.

Modi di acquisto dei diritti su beni altrui

La PA può acquistare la proprietà o altri diritti reali di godimento in base: • alla legge, ma soltanto nei casi indicati espressamente e in modo tassativo; esempio L’acquisto avviene automaticamente per i beni demaniali per natura, per i beni immobili privi di un proprietario, per le cose di interesse artistico o archeologico ritrovate nel sottosuolo e così via.

• a un modo di acquisto di diritto pubblico, come l’espropriazione per pubblica utilità, la requisizione e gli altri atti o fatti previsti dalla legge;

• a un modo di acquisto di diritto privato, a titolo originario o derivativo. esempio Costituiscono modi di acquisto a titolo originario l’occupazione o il ritrovamento di beni abbandonati o smarriti dal proprietario, l’accessione di un bene secondario a un bene principale, l’usucapione ecc.; sono modi di acquisto a titolo derivativo, invece, un contratto di compravendita o una successione a causa di morte.

In particolare, nella successione a causa di morte lo Stato:

• è erede di diritto, senza bisogno di accettazione, dei beni lasciati da una persona

che sia morta senza fare testamento e senza parenti prossimi (entro il sesto grado);

• ha una responsabilità limitata per i debiti ereditari, nel senso che risponde soltanto nei limiti del valore dei beni e dei crediti che ha ereditato.

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un Comune ordina al proprietario di un edificio di rimuovere un box auto, che ha costruito su una piazzetta adiacente all’immobile, perché la piazzetta appartiene al demanio comunale. Il proprietario dell’edificio si rivolge al giudice e chiede l’annullamento dell’ordinanza, sostenendo che la piazzetta non è più un bene demaniale.

La tesi del resistente La piazzetta è ancora un bene pubblico, in quanto la sdemanializzazione tacita deve risultare da comportamenti univoci e concludenti da cui emerga con certezza la rinuncia alla funzione pubblica di un bene.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

esempio Producono l’acquisto del diritto di proprietà o di altri diritti reali anche la confisca e la requisizione bellica; la successione di uno Stato a un altro per effetto dell’incorporazione del suo territorio; il passaggio da un ente pubblico a un altro ente pubblico, come nel caso della suddivisione di un Comune in due enti territoriali autonomi.

La tesi del ricorrente La piazzetta sulla quale il ricorrente ha costruito il box, acquistandone la proprietà per usucapione, è stata oggetto di una sdemanializzazione tacita, in quanto in passato il Comune ha consentito l’installazione di un cancello di chiusura nelle ore notturne, a spese dello stesso ricorrente, per motivi di pubblica sicurezza.

327

2

L’espropriazione e gli altri atti ablativi

ilcaso • Il Governo emana un regolamento amministrativo con il quale dispone l’espropriazione, per motivi di pubblica utilità, di alcuni beni di interesse storico. L’espropriazione dei beni è legittima? Per ottenere la proprietà o la disponibilità dei beni necessari per la sua attività, la PA può emanare anche alcuni atti ablativi o privativi.

Che cosa sono gli atti ablativi? Atti ablativi

m

Approfondimento La confisca e il sequestro amministrativo

4

Gli atti ablativi sono provvedimenti amministrativi che producono in modo coattivo la privazione del diritto di proprietà o di un altro diritto reale. I principali atti ablativi previsti dalla legge sono: • l’espropriazione per pubblica utilità; • la requisizione; • l’occupazione temporanea; • l’avocazione.

In che cosa consiste l’espropriazione per pubblica utilità? Espropriazione per pubblica utilità

L’espropriazione per pubblica utilità consiste nel trasferimento forzato della proprietà di un bene immobile, o di un altro diritto su un bene mobile o immobile, per motivi di interesse pubblico e in cambio di un indennizzo. Al riguardo l’articolo 834 del codice civile del 1942 dispone espressamente che l’espropriazione può avvenire solo «per causa di pubblico interesse, legalmente dichiarata, e contro il pagamento di una giusta indennità»; il terzo comma dell’articolo 42 della Costituzione, a sua volta, afferma che «La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale».

Princìpi in materia di espropriazione

Dalle disposizioni citate risulta che l’espropriazione può avvenire soltanto: • nei casi previsti dalla legge o da un atto avente valore di legge (riserva di legge); • per realizzare un interesse generale della collettività, e non un interesse di alcuni soggetti, che deve essere legalmente dichiarato (principio dell’interesse); • in cambio del pagamento di un’indennità, cioè di una somma di denaro, al soggetto che viene espropriato (principio dell’indennizzo).

lasoluzione • L’espropriazione è illegittima in quanto, in base alla riserva assoluta di legge contenuta nella Costituzione, non può avvenire in base a un semplice regolamento amministrativo.

espropriazione per pubblica utilità

Rapporto giuridico di espropriazione

328

princìpi

• nei casi previsti dalla legge (riserva di legge) • per pubblico interesse (principio dell’interesse) • in cambio di un indennizzo (principio dell’indennizzo)

L’espropriazione crea un rapporto giuridico di diritto pubblico, formato da: • i soggetti, che sono l’espropriante (il soggetto che promuove l’espropriazione), l’espropriato (il soggetto che subisce l’espropriazione) e l’autorità procedente (l’organo pubblico che esegue l’espropriazione); • l’oggetto, che può essere il diritto di proprietà o un altro diritto reale su un bene immobile o anche, nei casi previsti dalla legge, su un bene mobile (come gli oggetti di valore artistico, storico o archeologico e i brevetti per invenzioni industriali);

• l’indennizzo, cioè la somma di denaro che deve essere corrisposta per legge al soggetto espropriato per ricompensarlo, almeno in parte, del danno subìto.

Procedura di espropriazione

Apposizione del vincolo

Quali sono le fasi in cui si articola la procedura di espropriazione? In base alla legge per espropriare un bene o un diritto si deve osservare una procedura particolare, che si articola nelle seguenti fasi (artt. 9 e ss. d.p.r. 8 giugno 2001, n. 327, cosiddetto testo unico in materia di espropri): • apposizione del vincolo sul bene; • dichiarazione di pubblica utilità dell’opera; • determinazione dell’indennità; • decreto di esproprio. La procedura di esproprio inizia con l’apposizione del vincolo su un bene determinato, per realizzare un’opera pubblica o di pubblica utilità. esempio Un’area edificabile o un terreno vengono vincolati per l’ampliamento di un ospedale o per la costruzione di una strada.

Dal punto di vista giuridico, il bene risulta vincolato nel momento stesso dell’approvazione del piano urbanistico generale (o di una sua variante successiva), in cui sia prevista l’esecuzione di un’opera qualificata come pubblica o di pubblica utilità.

Determinazione dell’indennità

All’apposizione del vincolo segue la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera. Se l’opera che si vuole eseguire è conforme agli strumenti urbanistici, la dichiarazione è implicita nell’approvazione del piano urbanistico generale (o di una sua variante successiva); se invece l’opera non è conforme agli strumenti urbanistici, la dichiarazione di pubblica utilità deve risultare dall’approvazione del progetto definitivo dell’opera. Nel piano urbanistico o nel progetto può essere indicato il termine per procedere all’espropriazione; in mancanza, questo termine di regola è di cinque anni, ma può essere prorogato nei casi e nei modi previsti dalla legge. L’atto successivo è la determinazione dell’indennità, che avviene in modo diverso a seconda che l’espropriato accetti o meno l’indennità proposta dalla PA. Entro trenta giorni dalla dichiarazione di pubblica utilità, infatti, il soggetto espropriante deve procedere alla notificazione della somma offerta al soggetto espropriato che, entro i trenta giorni successivi, può presentare le sue eventuali osservazioni. esempio Il proprietario può sostenere che la somma è inadeguata, in relazione al valore del terreno che viene espropriato o alle somme pagate ai proprietari dei terreni vicini.

In base alle eventuali osservazioni presentate, l’autorità competente procede all’accertamento del valore del bene oggetto dell’espropriazione e alla determinazione provvisoria dell’indennità. Il soggetto espropriato può comunicare la dichiarazione di accettazione dell’indennità entro trenta giorni dalla sua notiåcazione o, in mancanza, l’indennità si ritiene riåutata. Nel caso di accettazione dell’indennità, il soggetto espropriante deve provvedere al pagamento dell’indennità e alla stipulazione dell’atto di cessione con il soggetto espropriato; nel caso di riåuto, invece, l’autorità amministrativa deve procedere alla determinazione definitiva dell’indennità, che deve essere seguita dal pagamento dell’indennità oppure, se il soggetto espropriato si riåuta di riceverla, dal deposito dell’indennità nei modi previsti dalla legge. Di regola l’indennità di espropriazione è uguale: • al valore agricolo del bene (in relazione alle colture praticate e al valore dei manufatti agricoli realizzati) per le aree non edificabili e coltivate; Approfondimento • al valore venale del bene, cioè di mercato, per le aree edificabili, per le aree legittiL’espropriazione mamente edificate e per le aree non edificabili e non coltivate. e il giusto indennizzo

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Dichiarazione di pubblica utilità

Misura dell’indennità

329

Decreto di esproprio

Dopo il pagamento o il deposito dell’indennità l’autorità procedente emana il decreto di esproprio, dichiarando il trasferimento della proprietà del bene o del diritto. Il decreto, che è soggetto a trascrizione nei registri immobiliari, deve essere emanato entro il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e deve essere eseguito, a pena di decadenza, entro due anni.

Retrocessione dei beni espropriati

Se in seguito i beni che sono stati sottratti al proprietario non vengono utilizzati per lo scopo in funzione del quale sono stati espropriati, l’ex proprietario ha il diritto di riacquistarne a titolo oneroso la proprietà mediante la cosiddetta retrocessione. In base alla legge, la retrocessione può essere: • totale, quando l’opera pubblica non è stata realizzata nel termine previsto oppure quando è stata eseguita un’opera diversa da quella indicata nel piano o nel progetto; • parziale, quando l’opera è stata compiuta regolarmente ma uno o più beni, che erano stati espropriati, sono rimasti in tutto o in parte inutilizzati.

m

È da notare che la retrocessione può avvenire con un contratto, quando le parti interessate si accordano sulla restituzione del bene e sul prezzo (che deve essere determinato in base al valore attuale del bene), o, in mancanza di un accordo tra l’espropriato e l’espropriante, con una sentenza dell’autorità giudiziaria.

espropriazione per pubblica utilità

4

procedura

apposizione del vincolo sul bene

dichiarazione di pubblica utilità

determinazione dell’indennità

decreto di esproprio

(eventuale) retrocessione del bene espropriato

In che cosa consiste la requisizione? Requisizione

La requisizione di un bene può essere disposta per esigenze militari oppure per gravi e urgenti necessità pubbliche (cosiddetta requisizione d’urgenza). Si tratta di un provvedimento eccezionale, che è consentito soltanto nei casi indicati dalla legge e che, in relazione ai suoi presupposti, si svolge con una procedura più semplice e rapida rispetto a quella prevista per l’espropriazione per pubblica utilità. A seconda del suo contenuto, la requisizione di un bene può essere: • una requisizione in proprietà, quando la pubblica amministrazione sottrae in modo definitivo un bene mobile al proprietario in cambio di un’indennità; • una requisizione in uso, o in godimento, quando la pubblica amministrazione priva temporaneamente il proprietario del godimento di un bene mobile o immobile in cambio di un corrispettivo per la sua utilizzazione. È da notare che la requisizione in proprietà, a differenza di quella in uso, non può avere come oggetto un bene immobile. esempio L’amministrazione militare può requisire in proprietà alcuni automezzi civili per un’esercitazione o la pubblica autorità può requisire in uso alcuni edifici per alloggiare le persone che sono rimaste senza tetto a causa di un terremoto.

330

• esigenze militari • gravi e urgenti necessità pubbliche

in proprietà (beni mobili)

requisizione in uso (beni mobili o immobili)

In che cosa consiste l’occupazione temporanea? L’occupazione temporanea attribuisce il possesso provvisorio di un bene immobile a una persona diversa dal proprietario o dal titolare di un diritto reale. In base alla legge, l’occupazione in esame può essere ordinata dalla PA soltanto quando riguarda aree non soggette a espropriazione per pubblica utilità ed è necessaria per la realizzazione di opere dichiarate di pubblica utilità. L’occupazione temporanea quindi consente l’utilizzazione provvisoria di un bene immobile di un’altra persona da parte della PA, in cambio del pagamento di un’indennità, per eseguire opere di pubblico interesse. L’indennità è dovuta al proprietario per la sottrazione del bene

esempio L’amministrazione può disporre l’occupazione temporanea di un terreno privato, da parte dell’impresa incaricata della costruzione di un’opera pubblica, per scavare terra, ghiaia o sabbia, per installare un cantiere o un deposito di materiali, per realizzare un passaggio provvisorio e così via.

realizzazione di opere di pubblica utilità

occupazione temporanea

beni immobili

In che cosa consiste l’avocazione? Avocazione

L’avocazione è il provvedimento che dispone il trasferimento a una Regione di una cava o di una torbiera in caso di mancato o insufficiente sfruttamento da parte del suo proprietario. L’avocazione è diretta a realizzare un interesse pubblico (lo sfruttamento della cava o della torbiera) ma ha anche un carattere punitivo, in quanto si basa sul fatto che un bene socialmente utile non venga utilizzato in modo adeguato dal suo titolare. A differenza dell’espropriazione, pertanto, la legge non riconosce al proprietario un indennizzo, ma soltanto un corrispettivo per le eventuali attività che ha svolto.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Occupazione temporanea

esempio Il proprietario della cava o della miniera ha diritto a una somma di denaro, in base ai criteri stabiliti dalla legge, per gli impianti installati, i lavori effettuati e i materiali già estratti.

mancato o insufåciente sfruttamento da parte del proprietario

avocazione

• cave • torbiere

331

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione Il fatto L’amministrazione statale procede all’espropriazione di un terreno per costruire un impianto sportivo ma in seguito, a causa di alcune difficoltà finanziarie, delibera di destinare l’area espropriata alla realizzazione di un parco pubblico. Il proprietario espropriato cita in giudizio lo Stato e chiede al giudice di ordinare la retrocessione del terreno. La tesi del ricorrente Il terreno è stato espropriato per un

m

3

interesse pubblico specifico (la costruzione dell’impianto sportivo) e non può essere destinato, con una decisione unilaterale della pubblica amministrazione, a uno scopo diverso (la realizzazione di un parco).

La tesi del resistente La pubblica amministrazione, che è divenuta proprietaria del terreno in seguito a una regolare procedura di espropriazione, può decidere come utilizzarlo nel modo che ritenga migliore per l’interesse pubblico.

I contratti della pubblica amministrazione

ilcaso • Un ente pubblico, che ha ottenuto in locazione una palestra da un’associazione sportiva, decide di ridurre unilateralmente il canone concordato nel contratto. L’associazione può opporsi alla decisione?

4

In che modo vengono disciplinati i contratti della PA? Per realizzare i fini indicati dalla legge la PA, oltre a compiere atti di diritto pubblico e a emanare provvedimenti amministrativi [❯ m4 u1], può compiere atti di diritto privato e, in particolare, può concludere contratti con i soggetti privati. esempio La pubblica amministrazione può stipulare un contratto per acquistare o vendere alcuni beni, per ottenere la fornitura di servizi, per eseguire lavori o opere pubbliche e così via.

Contratti della PA

In linea generale i contratti conclusi dalla PA sono disciplinati dal diritto amministrativo per quanto riguarda la loro formazione e dal diritto civile per quanto riguarda la loro esecuzione. Secondo l’opinione prevalente, i contratti della PA sono normali contratti di diritto privato: la presenza di un soggetto pubblico, infatti, non modifica la natura del contratto e non incide, salvo alcune norme particolari, sui suoi effetti giuridici.

lasoluzione • L’associazione può opporsi legittimamente alla decisione dell’ente pubblico, in quanto il contratto «ha forza di legge tra le parti» e quindi la PA non può modificarne il contenuto in modo unilaterale, cioè soltanto con la sua volontà. contratti conclusi dalla PA per soddisfare interessi pubblici diritto amministrativo

formazione del contratto

diritto civile

esecuzione del contratto

contratti della PA

332

Contratti attivi e passivi

Tradizionalmente, nell’ambito dei contratti conclusi dalla PA si distinguono: • i contratti attivi, che sono diretti a procurarsi il denaro necessario per svolgere l’attività amministrativa e producono un ricavo o un’entrata per l’ente pubblico; • i contratti passivi, che sono diretti a procurarsi i beni e i servizi necessari per l’attività amministrativa e costituiscono un costo o un’uscita per l’ente pubblico. esempio Sono contratti attivi le alienazioni di beni e le concessioni in uso di beni demaniali o del patrimonio indisponibile; sono contratti passivi, invece, gli appalti e i contratti di fornitura di beni o servizi.

producono un ricavo per la PA

attivi

sono diretti a procurarsi una somma di denaro

passivi

sono diretti a procurarsi beni e servizi

contratti della PA

Codice dei contratti pubblici

I contratti attivi sono regolati dalla legge di contabilità dello Stato (r.d. 18 novembre 1923, n. 2440 e successive modificazioni) e i contratti passivi sono disciplinati dal cosiddetto codice dei contratti pubblici (d.lg. 18 aprile 2016, n. 50).

Ambito di applicazione

A quali contratti si applica il codice dei contratti pubblici? In particolare, il codice dei contratti pubblici si applica (artt. 1, 3 d.lg. cit.): • a tutte le amministrazioni pubbliche e ai soggetti «che operano in virtù di diritti speciali o esclusivi» concessi dalla pubblica amministrazione; esempio Sono soggetti alla disciplina del codice lo Stato e gli enti pubblici territoriali, gli enti pubblici non economici, le associazioni, le unioni o i consorzi di tali soggetti (cosiddette «amministrazioni aggiudicatrici») e le imprese concessionarie di servizi pubblici (cosiddetti «enti o soggetti aggiudicatori»).

• ai contratti di appalto e concessione riguardanti l’acquisizione di servizi o forniture oppure l’esecuzione di opere (cosiddetti «contratti pubblici» o «contratti»).

esempio Sono disciplinati dal codice i contratti aventi come oggetto la pulizia e la manutenzione degli uffici pubblici (prestazione di servizi), l’acquisto o la locazione di beni (fornitura di prodotti) e la realizzazione di opere pubbliche (esecuzione di opere).

amministrazioni pubbliche

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

costituiscono un costo per la PA

• Stato • Enti pubblici territoriali • Enti pubblici non economici • Associazioni, unione o consorzi di soggetti pubblici

codice dei contratti pubblici

contratti pubblici

• appalto • concessione

333

Contratti esclusi

In base alla legge, invece, sono esclusi dalla disciplina del codice (art. 5 d.lg. cit.):

• i contratti aventi come oggetto opere, servizi o forniture da considerarsi segrete o

che richiedono particolari misure di sicurezza (come quelli destinati alla Banca d’Italia, alle forze armate o ai corpi di polizia); • i contratti aggiudicati in base ad accordi o norme internazionali; • i contratti aventi come oggetto beni immobili; • i contratti relativi a servizi legali; • i contratti finanziari; • i contratti di lavoro. esempio Nella stipulazione di un contratto di lavoro con un docente, il dirigente di una scuola non deve osservare le norme, in materia di scelta del contraente, previste dal codice degli appalti.

m

Anche l’affidamento dei contratti in esame, però, deve rispettare i princìpi generali di economicità ed efficacia, imparzialità e parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità, pubblicità, tutela dell’ambiente ed efficienza energetica (art. 4 d.lg. cit.). Inoltre il codice degli appalti non si applica in caso di: • affidamento in house o house providing, che si verifica quando la PA affida direttamente un appalto o una concessione, senza svolgere una gara, a un soggetto appositamente costituito e controllato dalla stessa amministrazione; • partenariato tra soggetti pubblici, che ricorre quando due o più amministrazioni concludono un accordo di cooperazione per la gestione di un appalto o di una concessione. Nei casi in esame la legge impone specifici obblighi di pubblicità e trasparenza della scelta, da parte della PA, di gestire in proprio la produzione dei beni o servizi.

4

esempio Un Comune costituisce una società di scopo per la gestione di una mensa scolastica oppure due Comuni gestiscono in forma cooperativa il servizio di manutenzione del verde urbano.

Disciplina del codice

I contratti pubblici sono disciplinati in modo diverso a seconda che siano contratti: • di rilevanza comunitaria o non di rilevanza comunitaria, in quanto il loro valore stimato è, rispettivamente, uguale o superiore oppure inferiore ai limiti stabiliti dall’UE e sottoposti periodicamente a revisione (cosiddetti contratti sopra la soglia o sotto la soglia); • nei settori ordinari o in alcuni settori speciali, che comprendono il gas, l’eI contratti di appalto possono riguardare settori nergia termica, l’elettricità, l’acqua, i ordinari o speciali, come l’energia elettrica trasporti e i servizi postali. In particolare il codice contiene una disciplina comune che si applica ai contratti di rilevanza comunitaria nei settori ordinari; i contratti non di rilevanza comunitaria e/o nei settori speciali, invece, sono soggetti a una disciplina speciale e anche, in quanto richiamata espressamente e compatibile, dalla disciplina comune. esempio I contratti di appalto o di concessione al di sotto di un determinato ammontare sono soggetti a semplificazioni amministrative, in quanto è possibile ricorrere a una procedura negoziata senza pubblicazione del bando di gara o anche, in alcuni casi, all’affidamento diretto a un’impresa.

in relazione all’importo

contratti • di rilevanza comunitaria (sopra la soglia) • non di rilevanza comunitaria (sotto la soglia)

in relazione all’oggetto

contratti • nei settori ordinari • nei settori speciali

contratti pubblici

334

Procedura “a evidenza pubblica”

Di regola la stipulazione di un contratto pubblico deve avvenire seguendo una particolare procedura cosiddetta “a evidenza pubblica”, perché è diretta a consentire di conoscere le ragioni che hanno indotto la pubblica amministrazione a concludere un contratto di un certo tipo con un soggetto determinato. esempio La pubblica amministrazione deve spiegare perché, per procurarsi la disponibilità di alcuni beni, ha deciso di concludere un contratto di leasing, e non un contratto di compravendita o di locazione, con una società e non con un altro operatore economico.

Consultazioni preliminari di mercato

Il codice del 2016 ha previsto che le amministrazioni, prima di iniziare una procedura per l’affidamento di un contratto pubblico, possono compiere consultazioni preliminari di mercato allo scopo di preparare lo svolgimento della procedura e di informare gli operatori economici interessati (artt. 66, 67 d.lg. cit.). esempio La PA può acquisire consulenze, relazioni o altra documentazione tecnica da parte di esperti, di autorità indipendenti o anche di operatori economici ma, in quest’ultimo caso, devono essere adottate misure particolari per evitare che venga falsata la concorrenza.

Fasi di formazione del contratto

Entro il 31 dicembre di ogni anno, inoltre, le amministrazioni aggiudicatrici devono procedere alla pubblicazione sul proprio profilo di un avviso di preinformazione, con l’indicazione degli appalti che intendono bandire nell’anno successivo.

In quali fasi si articola il procedimento per l’affidamento di un contratto pubblico? Il procedimento per l’affidamento di un contratto pubblico, che è disciplinato da norme inderogabili, si articola nelle seguenti fasi (art. 32 d.lg. cit.): • la delibera a contrarre; • la preparazione del bando di gara; • la scelta del contraente; • lo svolgimento della gara; • la conclusione del contratto; • l’esecuzione del contratto. contratti pubblici

procedura

delibera a contrarre

preparazione del bando di gara

scelta del contraente

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Avviso di preinformazione

svolgimento della gara

conclusione del contratto

esecuzione del contratto

335

Delibera a contrarre

In che cosa consiste la delibera a contrarre? La procedura inizia con la delibera a contrarre, cioè con l’adozione di un provvedimento formale (cosiddetta determina) con il quale la PA dichiara la sua decisione di volere concludere un determinato contratto. In particolare la determina, che deve essere emanata dall’organo competente dell’amministrazione procedente (di regola un dirigente), deve indicare: • gli elementi essenziali del tipo di contratto che la PA intende concludere; • il criterio di selezione dell’altro contraente, cioè della controparte del contratto; • il criterio di scelta dell’offerta migliore, qualora vengano presentate più offerte. esempio Se un Comune delibera di concludere un contratto per la fornitura di alcuni automezzi per la polizia municipale, nelle determina deve precisare le caratteristiche e il numero delle autovetture, la scelta del contraente in base a una procedura aperta e il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

È da notare che la delibera a contrarre è un atto interno alla PA, cioè non è rilevante nei confronti dei terzi e, in quanto tale, non è impugnabile autonomamente. esempio Un’industria automobilistica, che produce autovetture a benzina, non può impugnare la delibera con la quale un Comune ha deciso di acquistare autovetture elettriche.

m

In alcuni casi la delibera di concludere un contratto deve essere sottoposta al parere [❯ m3 u1] preventivo di un altro organo amministrativo. Di solito il parere in esame è un parere di legittimità e non vincolante, perché riguarda soltanto il rispetto delle disposizioni normative e l’organo attivo, motivando la sua decisione, può anche decidere di non seguire il parere.

4

esempio I contratti superiori a un dato ammontare stipulati da un’azienda autonoma devono essere sottoposti a un parere preventivo del consiglio di amministrazione o del comitato tecnico.

Bando di gara

Documento Bando di gara

Che cos’è il bando di gara? La delibera a contrarre è seguita dalla predisposizione, da parte dell’amministrazione, del bando di gara (art. 71 d.lg. cit.). Se l’appalto viene aggiudicato mediante una procedura ristretta o una procedura competitiva con negoziazione, però, per indire la gara può essere utilizzato, al posto del bando, l’avviso di preinformazione. Secondo la legge, il bando o avviso di gara: • deve essere redatto sulla base di modelli o bandi-tipo adottati dall’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione), ma l’amministrazione o il soggetto appaltante, qualora sia richiesto dalla natura o dal contenuto della singola gara, può introdurre alcune deroghe al bando-tipo indicandone la motivazione nella delibera a contrarre; • deve indicare le cause di esclusione dalla gara, che possono essere soltanto quelle collegate all’inosservanza di specifiche disposizioni normative, all’incertezza assoluta riguardo alla provenienza o al contenuto dell’offerta oppure alla violazione del principio di segretezza delle offerte (art. 80 d.lg. cit.). esempio Un imprenditore può essere escluso da una gara di appalto perché è stato condannato in via definitiva per un reato indicato dalla legge (in materia di associazione mafiosa, di terrorismo, di sfruttamento del lavoro minorile ecc.), o comunque per un reato che comporti come pena accessoria l’incapacità di contrarre con la PA; perché non ha presentato la documentazione richiesta; perché l’offerta mancava della sottoscrizione o di altri elementi essenziali; perché la domanda di partecipazione o il plico contenente l’offerta non erano integri e così via.

A differenza della delibera a contrarre, il bando è un provvedimento amministrativo con efficacia esterna e deve contenere tutte le indicazioni previste dalla legge.

336

esempio Il bando di gara deve contenere gli elementi identificativi dell’amministrazione aggiudicatrice, con l’indicazione del tipo e dell’attività principale esercitata; la descrizione dell’appalto o della concessione e dell’ordine di grandezza totale stimato; l’ammissione o il divieto di varianti; i tempi di consegna o fornitura dei beni, lavori o servizi; le condizioni di partecipazione alla gara e il termine ultimo per le offerte; il tipo di procedura e i criteri di aggiudicazione; l’organo responsabile delle procedure di ricorso e, se previsto, di mediazione e così via.

Il o u

nto

Delibera a contrarre Compila il documento proposto con dati a tua scelta

U.O. Servizio Finanziario

COMUNE DI ................. Determinazione n. ....... del .................... OGGETTO

Indizione gara per affidamento in concessione del servizio di Tesoreria comunale – Determinazione a contrattare – Codice identificativo della gara (CIG) 6043371168 IL RESPONSABILE DEL SERVIZIO

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

VISTA la delibera di Consiglio comunale n. ……… del ……………….....……, avente a oggetto: “approvazione schema di convenzione per l’affidamento del servizio di tesoreria comunale” che disciplina le modalità di svolgimento del servizio e stabilisce gli adempimenti a carico dell’assuntore del servizio; VISTA la delibera di Giunta comunale n. ……… del ……………….....……, con la quale sono stati definiti i termini e le condizioni di gara; ACCERTATO che a questo Ufficio è stata demandata ogni incombenza per l’espletamento della gara; ACCERTATO, altresì, che alla spesa si farà fronte con fondi comunali per euro ……….....…… (……………); DATO ATTO che il contratto avrà a oggetto l’affidamento in concessione del servizio di tesoreria comunale per il periodo dalla stipula del contratto al ……………….....……; RITENUTO che per procedere all’appalto del servizio in argomento si debba ricorrere all’indizione di un’asta pubblica mediante procedura aperta, ai sensi dell’art. 55, comma 5, del decreto legislativo 163/2006, con il criterio di aggiudicazione di cui all’art. 83 del medesimo decreto legislativo, a favore della ditta che presenterà l’offerta più vantaggiosa; VISTA la delibera di Consiglio Comunale n. ……… del ……………….....…… avente a oggetto: “[…] approvazione bilancio di previsione per l’esercizio finanziario 2017…”; VISTO il decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163; VISTO il decreto legislativo 18/08/2000, n. ……… con il quale è stato approvato il “Testo Unico delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali”; DATO ATTO che sulla presente determinazione il sottoscritto esprime parere favorevole in ordine alla regolarità, alla legittimità e alla correttezza dell’azione amministrativa ai sensi dell’art. 147 bis, 1° comma, del decreto legislativo 267/2000, con l’opposizione della propria firma in calce al presente atto; DETERMINA 1. DI PROCEDERE, per i motivi espressi in premessa e che qui si intendono integralmente riportati, all’indizione di un’asta pubblica per l’affidamento in concessione del servizio di Tesoreria comunale, con il criterio di aggiudicazione di cui all’art. 83 del decreto legislativo 163/2006, a favore della ditta che presenterà l’offerta più vantaggiosa; 2. DI APPROVARE il bando di Gara “ALLEGATO A”, la domanda di partecipazione/ offerta “ALLEGATO B”, lo schema dell’offerta qualitativa “ALLEGATO C”, lo schema

337

dell’offerta economica “ALLEGATO D” facenti parte integrante e sostanziale della presente determinazione relativa all’affidamento del servizio di cui trattasi;

m

3. DI DARE ATTO: – che il contratto avrà a oggetto l’affidamento del servizio di tesoreria comunale per il periodo dalla stipula del contratto al ……………….....……; – che sono a carico della ditta aggiudicataria le conseguenti spese di bollo, registrazione e diritti di Segreteria; – che le ditte partecipanti alla gara sono obbligate in sede di presentazione dell’offerta a prestare cauzione provvisoria da costituirsi nei modi stabiliti nel disciplinare di gara; – che la ditta aggiudicataria è esentata dal prestare cauzione definitiva; – che, in ogni caso, l’Ente si riserva la facoltà di non procedere ad aggiudicazione definitiva; – che al presente bando, per espressa previsione dell’art. 30, non si applicano le disposizioni del decreto legislativo 163/2006 in quanto si tratta di una concessione di servizi;

4

4. DI DISPORRE, inoltre, secondo le norme vigenti la pubblicazione dell’avviso di gara d’appalto, per come è rappresentato dal BANDO DI GARA “allegato A”, all’albo pretorio e sul sito internet del Comune di ...................; 5. DI IMPUTARE la spesa a base d’asta di euro ……….....…… (……….....…) al bilancio del corrente esercizio; 6. DI DARE ATTO che la presente determina ha efficacia immediata dal momento dell’acquisizione dell’attestazione di copertura finanziaria resa ai sensi dell’art. 151 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; Luogo e data ………………………….............

Firmato il Responsabile del Servizio …....……………………….............

Il Responsabile del Servizio Finanziario e Contabile – VISTO il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267; – RISCONTRATA la regolarità contabile della presente determinazione; ATTESTA la copertura finanziaria dell’impegno di spesa contenuto nella presente determinazione (n. ……… del ……………….....……) avente a oggetto: Indizione gara per affidamento in concessione del servizio di Tesoreria comunale – Determinazione a contrattare ai sensi dell’art. 192 del decreto legislativo 18/08/2000, n. 267, (CIG) 6043371168. Luogo e data ………………………….............

338

Firmato il Responsabile del Servizio Finanziario …....................………………………...........

Al riguardo è da notare che nel bando di gara devono essere indicati anche i criteri minimi di sostenibilità energetica e ambientale, definiti con un decreto del ministro dell’Ambiente (art. 34 d.lg. cit.). esempio In un bando di gara relativo alla costruzione di un edificio pubblico devono essere indicati specifici criteri per garantire l’efficienza e il risparmio energetico.

Dopo essere stato emanato, il bando è sottoposto alla successiva pubblicazione, nelle forme e con le modalità previste dalla legge, per favorire la partecipazione più ampia possibile e creare una concorrenza effettiva tra i partecipanti. In particolare, è prevista (artt. 72 ss. d.lg. cit.): • una pubblicazione a livello comunitario, con la trasmissione all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea; • una pubblicazione a livello nazionale, che può essere effettuata soltanto dopo la pubblicazione comunitaria, sul profilo on line dell’amministrazione appaltante e sulla piattaforma digitale dei bandi di gara presso l’ANAC.

Capitolato d’oneri

Di regola il bando di gara è integrato dal cosiddetto capitolato d’oneri predisposto dalla PA, che contiene il vero e proprio regolamento contrattuale e può essere: • un capitolato generale, con le regole comuni a tutti i contratti di un certo tipo; • un capitolato speciale, con le regole specifiche di un singolo contratto. esempio Il ministero della Difesa può preparare un capitolato generale relativo alla fornitura di beni o servizi e uno speciale riguardante la fornitura di alcuni armamenti.

Con quali procedure avviene la scelta del contraente? Anche la fase successiva del procedimento, consistente nella scelta del contraente, è regolata da norme di diritto pubblico, in quanto di regola la PA non può scegliere liberamente l’altra parte del contratto, ma deve seguire una procedura particolare. Procedure di scelta del contraente

In base al codice degli appalti, le principali procedure di scelta del contraente sono (artt. 59 ss. d.lg. 18 aprile 2016, n. 50): • la procedura aperta; • la procedura ristretta; • la procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando. Ulteriori modalità per scegliere l’altro contraente sono, nei casi previsti dalla legge, la procedura competitiva con negoziazione e il cosiddetto dialogo competitivo.

Procedura aperta

La procedura aperta è una gara pubblica nella quale «qualsiasi operatore economico interessato può presentare un’offerta» (art. 60 d.lg. cit.). Si tratta di una gara, analoga a quella tradizionale dell’asta pubblica o pubblico incanto, che è «aperta» in quanto qualsiasi operatore economico può parteciparvi, a condizione che sia in possesso dei requisiti indicati nell’avviso della gara. esempio Un’amministrazione comunale può indire una gara con procedura aperta per la ristrutturazione di una scuola o per il servizio di pulizia delle strade.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Pubblicazione dei bandi

La procedura aperta comprende i seguenti passaggi: • la redazione e pubblicazione del bando; • la presentazione delle offerte; • lo svolgimento della gara; • l’aggiudicazione della gara; • la stipulazione del contratto. Presentazione delle offerte

I soggetti interessati possono presentare la loro offerta, cioè l’indicazione delle condizioni alle quali sono disposti a concludere il contratto, nel rispetto delle modalità e del termine (di regola non inferiore a trentacinque giorni) fissati dal bando di gara. È da ricordare che ciascun concorrente può presentare una sola offerta e che l’offerta è vincolante per il periodo indicato nel bando o nell’invito o, in mancanza, per centottanta giorni dalla scadenza del termine per la presentazione delle offerte (art. 326 d.lg. cit.).

339

esempio Un imprenditore, che ha presentato un’offerta per la fornitura di materiali di consumo a un’amministrazione pubblica, non può ritirare o modificare la sua offerta prima del termine fissato dall’amministrazione o, in mancanza, stabilito dalla legge.

Dalle procedure aperte di scelta del contraente si distinguono le procedure ristrette. Procedura ristretta

La procedura ristretta è una gara alla quale qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare, ma nella quale possono presentare offerte soltanto coloro che, in base ai loro requisiti tecnici e/o professionali, vengono invitati dalla PA.

m

esempio Un ente pubblico può indire una gara con procedura ristretta per l’informatizzazione delle procedure amministrative o per la gestione del servizio di tesoreria.

4

La procedura ristretta si svolge in modo del tutto simile a quella aperta, salvo per quanto riguarda le richieste di invito da parte dei soggetti interessati a partecipare alla gara e gli inviti da parte della PA. Di regola la scelta tra una procedura aperta o ristretta (che deve essere indicata nel decreto o determina a contrarre) è lasciata, in relazione all’oggetto e alla natura del contratto, alla discrezionalità dell’amministrazione procedente. Oltre al corrispettivo economico per la realizzazione di un’opera pubblica si valutano qualità, garanzie tecniche, tempi di esecuzione ecc.

Procedura negoziata

esempio In una gara per la realizzazione di un’opera pubblica non deve essere valutato soltanto il corrispettivo economico, ma anche la qualità dei materiali, le garanzie tecniche, i tempi di esecuzione del contratto e così via e quindi può essere più opportuno il ricorso a una procedura ristretta.

La gara pubblica è la procedura che offre maggiori garanzie di imparzialità e di efficienza nella scelta dell’altro contraente ma, al tempo stesso, è anche un sistema di selezione abbastanza lungo e complesso e, quindi, costoso. Una forma alternativa di selezione è costituita dalla cosidetta procedura negoziata. La procedura negoziata consiste in una consultazione con alcuni operatori economici e nella successiva negoziazione delle condizioni del contratto con uno o più soggetti scelti, in modo discrezionale, dalla pubblica amministrazione. esempio La direzione di un ospedale, che deve procedere all’ampliamento del reparto di chirurgia, chiede ad alcune imprese specializzate di presentare una proposta e, dopo avere valutato le offerte, procede a definire il contenuto del contratto con una o più imprese.

Durante la negoziazione, che può svolgersi anche in fasi successive per ridurre progressivamente il numero delle offerte, la PA deve garantire la parità di trattamento e non può fornire informazioni che possano avvantaggiare alcuni operatori. In base alla legge la procedura in esame, che ha sostituito la trattativa privata, può avvenire con o senza pubblicazione di un bando di gara (artt. 62, 63 d.lg. cit.). La procedura senza pubblicazione di un bando, però, può essere adottata soltanto nelle ipotesi previste tassativamente dalla legge e con un’adeguata motivazione. esempio L’amministrazione può ricorrere alla procedura in esame se una gara precedente, aperta o ristretta, è andata deserta (cioè non è stata presentata alcuna offerta o domanda di partecipazione) oppure se sono state presentate soltanto offerte o domande di partecipazione non appropriate; se per motivi artistici, tecnici o giuridici (collegati anche alla tutela di diritti esclusivi) un appalto può essere affidato soltanto a un operatore economico determinato; se ricorrono «ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili», che non consentono di rispettare i termini previsti per le altre procedure.

340

contratti della PA

scelta del contraente

Esame delle offerte

gara pubblica aperta a tutti gli operatori

procedura ristretta

gara pubblica a invito con operatori selezionati

procedura negoziata

consultazione con alcuni operatori e successiva negoziazione

Come si svolge e come avviene l’aggiudicazione della gara? La fase successiva consiste nello svolgimento della gara, cioè nell’esame da parte della pubblica amministrazione delle offerte che sono state presentate (che di solito sono segrete, in quanto non sono conosciute dagli altri concorrenti) e nell’individuazione dell’offerta che viene ritenuta migliore. L’esame delle offerte, cioè la loro valutazione dal punto di vista tecnico ed economico, deve essere effettuata da un’apposita commissione giudicatrice. In base al codice del 2016, di regola i componenti della commissione giudicatrice devono essere estratti a sorte da un elenco di esperti relativi a uno specifico settore e iscritti in un apposito albo nazionale istituito presso l’ANAC (artt. 77, 78 d.lg. cit.). La nomina di componenti interni all’amministrazione aggiudicatrice infatti è consentita, nel rispetto del principio di rotazione, soltanto per i contratti al di sotto della soglia comunitaria e per i contratti che non presentano particolari complessità, nei quali le procedure vengono svolte attraverso modalità telematiche. esempio Un’Università può procedere alla nomina di una commissione interna per lo svolgimento di un procedura aperta relativa all’affidamento, attraverso la piattaforma telematica di negoziazione, dei lavori di manutenzione ordinaria degli immobili.

Criteri di aggiudicazione della gara

L’aggiudicazione della gara può avvenire in base a due criteri: • l’offerta economicamente più vantaggiosa, quando si procede alla valutazione sia di elementi di carattere economico, sia di altri elementi di carattere tecnico-progettuale; • il prezzo più basso, quando si procede soltanto alla valutazione, in base a un semplice calcolo matematico, del I servizi di ristorazione ospedaliera, corrispettivo proposto dai diversi con- assistenziale e scolastica sono aggiudicati sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa correnti. Per garantire i princìpi di efficacia ed efficienza [❯ m3 u1] dell’azione amministrativa il nuovo codice dei contratti pubblici prevede come regola generale quella dell’offerta più conveniente «sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo o sulla base dell’elemento prezzo o del costo» (art. 95 d.lg. cit.). In particolare, sono aggiudicati esclusivamente in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa i contratti che si basano in misura prevalente sul fattore umano relativi a: • servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica; • servizi ad alta intensità di manodopera; • servizi di ingegneria e architettura e altri servizi di natura tecnica o intellettuale.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Svolgimento della gara

procedura aperta

esempio Un’ASL deve applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per l’aggiudicazione di un appalto relativo alla gestione di una mensa all’interno di un ospedale.

Il prezzo più basso, pertanto, è un criterio residuale utilizzabile soltanto, previa adeguata motivazione, per i contratti relativi a:

341

• lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro, nei quali la procedura di gara deve avvenire sulla base di un progetto esecutivo;

• servizi o forniture standardizzate o con condizioni definite dal mercato; • servizi e forniture con elevata ripetitività e di importo inferiore alla soglia comunitaria, salvo quelle di notevole contenuto tecnologico o con un carattere innovativo. esempio L’ASL può applicare il criterio del prezzo più basso per l’aggiudicazione di una fornitura di materiale di consumo (carta igienica, sapone, detersivi ecc.).

Aggiudicazione della gara

Dopo avere valutato le offerte si procede all’aggiudicazione della gara al soggetto che, in base ai criteri indicati nel bando, ha presentato l’offerta migliore. L’aggiudicazione avviene in due fasi: prima la proposta di aggiudicazione e poi, in seguito all’approvazione dell’organo competente, la vera e propria aggiudicazione. Al riguardo, la legge stabilisce che l’aggiudicazione (art. 325, 6 d.lg. cit.): • «non equivale ad accettazione dell’offerta» da parte dell’amministrazione; • diventa efficace dal punto di vista giuridico soltanto dopo la verifica del possesso, da parte del soggetto aggiudicatario, dei requisiti richiesti. esempio L’amministrazione deve accertare che l’impresa aggiudicataria sia in regola con le norme relative alla documentazione antimafia.

m

Approvazione della aggiudicazione

4

Di regola l’approvazione dell’aggiudicazione di una gara deve avvenire entro trenta giorni dal ricevimento dell’aggiudicazione provvisoria, salvo che sia stabilito un termine diverso, ma questo termine può essere interrotto se l’amministrazione richiede documenti o informazioni; decorso il termine previsto, o quello prorogato in seguito alla richiesta di chiarimenti da parte della PA, l’aggiudicazione si intende approvata (cosiddetta approvazione tacita; art. 33 d.lg. cit.). Il provvedimento di aggiudicazione della gara è soggetto a obbligo di comunicazione, che deve essere effettuata in modo tempestivo e comunque entro quindici giorni, a coloro che lo richiedano per tutelare i loro interessi. esempio Il concorrente o i concorrenti che non sono risultati aggiudicatari possono ricorrere al giudice amministrativo per ottenere l’annullamento, per vizi di legittimità, dell’aggiudicazione.

Stipulazione del contratto

342

In che modo avviene la conclusione del contratto? La fase successiva è la stipulazione o conclusione del contratto, cioè la redazione formale dell’appalto o della concessione: il contratto deve essere concluso, di regola, entro sessanta giorni dall’aggiudicazione deånitiva. Se la stipulazione del contratto non avviene nel termine åssato, l’aggiudicatario può notiåcare alla pubblica amministrazione la sua volontà di sciogliersi da ogni vincolo o di recedere dal contratto, ma, fatto salvo il rimborso delle spese sostenute per il contratto, non ha diritto ad alcun indennizzo per la mancata esecuzione del contratto.

Forma del contratto

I contratti devono essere redatti, a pena di nullità, in forma scritta mediante: • un atto pubblico informatico, cioè un atto redatto in forma solenne da un notaio e con le procedure informatiche; • un atto pubblico amministrativo (cioè un atto redatto da un funzionario pubblico) o una scrittura privata, anche con modalità elettronica.

Approvazione del contratto

La conclusione del contratto può essere soggetta, in base alle norme delle singole amministrazioni, alla approvazione da parte dell’organo competente. L’approvazione del contratto deve avvenire di regola entro trenta giorni dal ricevimento del contratto che è stato concluso (a meno che non sia stabilito un termine diverso) oppure dal ricevimento di eventuali informazioni o documenti integrativi che siano stati richiesti dalla pubblica amministrazione. Decorso il termine previsto, senza che l’autorità competente si sia pronunciata al riguardo, il contratto si intende tacitamente approvato.

Controllo del contratto

L’approvazione del contratto può essere seguita, in base alle norme delle singole amministrazioni, dal controllo della sua regolarità amministrativa e contabile. Di regola il controllo deve essere effettuato entro trenta giorni dal ricevimento del contratto che è stato approvato, se non è indicato diversamente, o dal ricevimento di eventuali documenti o chiarimenti che siano stati richiesti. Decorso il termine previsto, senza che l’organo di controllo si pronunci negativamente, il contratto diventa efåcace dal punto di vista giuridico. È da notare che, se l’esito del controllo è negativo, l’altro contraente può pretendere soltanto il rimborso delle spese che ha sostenuto e il corrispettivo delle prestazioni o opere che ha già eseguito.

Efficacia retroattiva dell’approvazione

In ogni caso l’approvazione del contratto ha un’efficacia retroattiva, in quanto gli effetti giuridici del contratto (cioè i diritti e i doveri delle parti) si producono dal momento della sua conclusione e non dal momento successivo dell’approvazione.

Poteri di autotutela della PA

iu i r un

In che cosa consiste l’esecuzione del contratto? La fase ånale è l’esecuzione del contratto che, a seconda dei casi, consiste nella realizzazione dei lavori pubblici, nella fornitura delle merci o nella prestazione dei servizi. L’esecuzione del contratto può avere inizio solo dopo che lo stesso è divenuto efåcace salvo che in casi di urgenza, nei modi e alle condizioni previste dalla legge, la pubblica amministrazione ne richieda l’esecuzione anticipata. Al riguardo è stato precisato che, salvo che la legge disponga diversamente, nell’esercizio della sua attività contrattuale la pubblica amministrazione «agisce secondo le norme del diritto privato» (art. 1 bis l. 7 agosto 1990, n. 241 introdotto dalla l. 11 febbraio 2005, n. 15). In linea di principio pertanto l’esecuzione del contratto è disciplinata dal codice civile, ma è caratterizzata dal potere di autotutela riconosciuto alla PA. In particolare, nei contratti di appalto di opere pubbliche e nei contratti di fornitura di beni o di servizi la PA (oltre al diritto di trattenere la cauzione, a titolo di penale, in caso di mancata e/o tardiva esecuzione del contratto) ha il diritto di: • recedere dal contratto, per gravi inadempienze dell’altro contraente, nei casi previsti dalla legge o dal contratto e con una procedura amministrativa più semplice e rapida rispetto alla risoluzione per inadempimento prevista dal codice civile; • eseguire d’ufficio il contratto, a spese della controparte, qualora l’altro contraente non sia in grado di eseguire il contratto nei tempi previsti nel contratto oppure ne abbia sospeso l’esecuzione per la pendenza di un giudizio in corso con l’amministrazione e le opere o le prestazioni oggetto del contratto siano state dichiarate urgenti; • esercitare poteri di controllo, durante la realizzazione delle opere e al momento della loro consegna da parte dell’altro contraente (collaudo e approvazione finale).

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un Comune indice una gara con una procedura ristretta, per l’afådamento del servizio di manutenzione del verde pubblico, e invita a presentare delle offerte soltanto le imprese che hanno già concluso in precedenza altri contratti con l’ente pubblico. Un’impresa di nuova costituzione, che è stata esclusa dalla gara, ritiene che la procedura seguita sia illegittima e si rivolge al giudice amministrativo per ottenerne l’annullamento. La tesi della ricorrente La procedura seguita dall’amministrazione locale è chiaramente illegittima in

quanto, non consentendo ad altre imprese di presentare la loro offerta, comporta una violazione dei princìpi di imparzialità e di parità di trattamento dell’attività amministrativa.

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

Esecuzione del contratto

La tesi del resistente La procedura seguita dal Comune è legittima in quanto qualsiasi impresa può presentare la richiesta di invito alla gara ma l’amministrazione, in base agli elementi contenuti nella richiesta di invito, può escludere le imprese che non ritenga idonee allo svolgimento dell’attività che costituisce l’oggetto del contratto.

343

CLIL Project financing What is project financing?

m

Project financing is a kind of funding through which public authorities can access private capitals to carry out projects and build infrastructures for the benefit of the community. When project financing is employed, funds needed for a public work are taken from private subjects: totally, in the case of pure project financing, or partially, in the case of mixed project financing (public contributed project financing). Gains for private investors occur from future revenues coming from the functional and economic management of the financed public work.

4

Is it possible to employ project financing for any kind of public work? It is possible to employ project financing for any self-sustaining public work. In other words, the project must be able to produce a cash flow during its life span and enough profits to: • cover the costs; • pay the investors back;

project financing is employed?

be classified as: • profitable works (“hot”), when fees paid by the users cover the costs of the service; • partially profitable works (“warm”), when fees paid by the users only partially cover the costs of the service; • non profitable works (“cold”), when the service doesn’t generate any revenue, since there is no fee paid for the service.

344

Project financing has proven effective in the creation of “hot” (pure project

financing) and “warm” (mixed project financing) public works. Project financing can be used in various sectors, both public and private. In practice, the main sectors in which project financing has been employed are: • energy and environment: solar power plants, wind farms, wave power stations, waste-to-energy plants and so on; • water resources: plants to make water drinkable, gather, treat and distribute it; • transports: building of roads, highways, airports, transport hubsand local transport structures; • sports facility: swimming pools, multi-purpose sports centres and so on; • cultural facilities: conference centres, museums and libraries, restoration of historical buildings; • various public works: healthcare centres, schools, parking lots and so on.

What are the advantages for public institutions?

technical skills and economic expertise to ensure the functioning of the work at levels compatible with the foreseen costs; • financiers; they provide the external capital, both as debit (bank loans) and as share capital (private equity or venture capital); • insurance companies; they provide suitable contractual or financial guarantees to reduce the risks specific to the operation; • granting authority: it manages the institutional and legal aspects of the project; in some cases it can give a contribution to the project balance through a grant during the construction or a recurring fee during its management.

What are the subjects involved in a project financing operation? The production of a public work through project financing requires an agreement between the sides involved: • sponsor; the subject or subjects who originally had the business idea to start the project; usually, the sponsor is also a shareholder of the company specifically created for the project (the so called “special purpose vehicle”); • construction company; the company that projects and carries out the projects and that may also enter the promoters’ group with its own capital, usually with a minority participation; • goods and services suppliers; during the construction, these suppliers satisfy the demand for items and equipment needed for the project, while during its management, they supply the management company with the necessary goods and services; • management company; the company that manages the work and that must have the necessary

Comprehension 1. What is project financing in public works? 2. What is the difference between pure and mixed project financing? 3. In what sense can public works be “hot”, “warm” or “cold”?

u

2 I mezzi dell’attività amministrativa

The use of project financing gives public institutions many advantages: • infrastructures at zero costs; needed funds for infrastructure project are significantly reduced or even cancelled, giving public authorities the possibility to invest the resources saved in sectors which are lacking, such as public utilities; • simple procedure; it requires a single tender to choose the promoter and only counter-part in each step of the procedure, optimizing production times; • no investment risks; the work is usually financed by a bank, contacted by the promoter, who carefully evaluates the project and only accepts to fund it after verifying its soundness, that is the ability to produce enough revenues to pay the investment back; • technical and operational efficiency; the public authority entrusts the private subject not only the funding of the project, but also its design, production and management, improving the technical level and operational efficiency of the work. In facts, only a careful design work and accurate execution and management of the project can allow the production of the cash flows the investor needs to gain the invested sums back; • quality of the service; the necessity to manage the service at best triggers a virtuous circle that enhances the quality offered without the need of extra tax burdens.

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Cash flow Special purpose vehicle Management company Granting authority

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

345

Ripassafacile

beni demaniali

contenuto

uso dei beni demaniali

m

Beni pubblici

4

beni patrimoniali indisponibili e disponibili

amministrativa

Atti ablativi contenuto

tipologie

346

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Concetti chiave

Simulazione della verifica orale

English summary

delibera a contrarre

contenuto

Contratti della pubblica

bando di gara

u scelta del contraente

svolgimento della gara

conclusione ed esecuzione del contratto

2

La stipulazione del contratto consiste nella redazione formale del contratto. La stipulazione è seguita dall’approvazione e dal controllo del contratto da parte dell’organo competente, che rende il contratto vincolante per la PA; in caso di rifiuto dell’approvazione, la PA è obbligata soltanto al rimborso delle spese e al pagamento delle prestazioni e delle opere eseguite. L’esecuzione del contratto è regolata in linea di principio dalle norme del diritto civile. Nei contratti di appalto di opere pubbliche e di fornitura di beni o di servizi, però, alla PA viene riconosciuta una particolare forma di autotutela, in quanto la pubblica amministrazione può esercitare: • il diritto di recesso dal contratto; • l’esecuzione d’ufficio del contratto, a spese dell’altro contraente, se le opere o le prestazioni sono dichiarate urgenti; • poteri di controllo sul contratto, nella fase di realizzazione e di consegna dell’opera (collaudo e approvazione).

347

Verificaformativa

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

1. Risposte multiple Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte I beni demaniali: a sono inalienabili b c sono sempre beni immobili d si distinguono in disponibili e indisponibili e non possono costituire oggetto di diritti a favore dei privati

2.

Il demanio necessario: a comprende anche il demanio stradale e il demanio idrico b è costituito soltanto da beni immobili c appartiene soltanto allo Stato d può appartenere anche a un ente pubblico non territoriale e è costituito soltanto dal demanio marittimo

3.

I beni patrimoniali indisponibili: a sono inalienabili b non possono mai essere ceduti c sono beni privati di proprietà di un ente pubblico d sono beni destinati a uno scopo di pubblico interesse e sono beni demaniali

4.

L’uso diretto di un bene demaniale: a può essere disposto a favore di tutta la collettività b dà luogo alla costituzione di una servitù pubblica c è una forma di uso particolare da parte di un singolo soggetto d deve essere concesso con un atto amministrativo e è una forma di uso esclusivo da parte della pubblica amministrazione

m

1.

L’attività amministrativa

4

5.

6.

7.

348

Non è un atto ablativo: a la requisizione b il sequestro amministrativo c l’occupazione d’urgenza d l’espropriazione e la revocazione L’espropriazione per pubblica utilità: a è una misura restrittiva di carattere temporaneo b può essere disposta soltanto in casi di necessità e di urgenza c d può avvenire soltanto per la costruzione di un’opera pubblica e può riguardare la proprietà o un altro diritto reale di godimento I contratti passivi della pubblica amministrazione: a sono disciplinati interamente dal diritto pubblico b sono diretti a ottenere un’entrata finanziaria c comportano un costo per la pubblica amministrazione d non sono contratti a evidenza pubblica e devono essere sempre approvati dalla Corte dei conti

8.

La delibera di contrarre da parte di un ente a è un atto soltanto eventuale b è un atto successivo al bando di gara c è un atto con efficacia soltanto interna all’amministrazione d e è un atto bilaterale e di diritto privato

9.

Una procedura ristretta di scelta del contraente: a è consentita soltanto per i contratti di minore importanza b avviene senza un bando di gara c consente solo ai soggetti invitati di presentare offerte d è una trattativa privata e consente soltanto ad alcuni soggetti di chiedere l’invito di partecipazione

10. Di regola l’aggiudicazione di una gara per la conclusione di un contratto di appalto o concessione: a avviene in base al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa b è un atto del tutto discrezionale da parte dell’amministrazione c viene deliberata dal responsabile dell’ufficio interessato d non è soggetta ad approvazione e controllo e avviene considerando esclusivamente il prezzo offerto dalla controparte

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1. I beni pubblici sono soggetti a un regime V F giuridico particolare. ...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

Le foreste fanno parte del demanio necessario dello Stato.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

I beni del demanio eventuale possono appartenere anche a privati.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

La sdemanializzazione di un bene non è mai consentita.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

L’espropriante è il soggetto a favore del quale viene disposta l’espropriazione.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

6.

Il proprietario che subisce l’espropriazione di un bene ha diritto soltanto a un indennizzo. V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

Verificaformativa 7.

L’avocazione a favore di un ente pubblico può avere come oggetto qualsiasi bene.

V

4.

Provvedimento che attribuisce il possesso provvisorio di un bene immobile a una persona diversa dal proprietario.

5.

Criterio principale che deve essere seguito dalla pubblica amministrazione per l’aggiudicazione di una gara.

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

8.

Il procedimento di formazione di un contratto pubblico è disciplinato dalle norme V del diritto amministrativo.

......................................................................................................

F

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

La PA può fare precedere il bando di gara da un avviso di preinformazione.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

10. della PA deve essere espressa.

V

F

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1. Public property that can be transferable or not. ......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

......................................................................................................

2.

......................................................................................................

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1. Demanio che può appartenere soltanto allo Stato o a enti pubblici territoriali. ......................................................................................................

2.

......................................................................................................

3.

Passaggio di un bene dal demanio al patrimonio di un ente pubblico. Atto con il quale inizia la procedura di espropriazione di un bene per pubblica utilità. ......................................................................................................

Loss of the possession or use of a good caused by serious and urgent public needs.

u

......................................................................................................

2

......................................................................................................

4.

Act through which the public administration states the will to conclude a contract. ...................................................................................................... ......................................................................................................

......................................................................................................

3.

Sum of money owed to the subject who suffered an eminent domain.

5.

Act through which the public administration selects the counterparty in a contract. ...................................................................................................... ......................................................................................................

ilcaso Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande Un Comune decide di espropriare un terreno edificabile privato per costruire una scuola elementare e in cambio cede al proprietario un altro terreno agricolo di proprietà comunale. Il proprietario del terreno edificabile ritiene illegittimo il provvedimento di espropriazione e si rivolge al giudice per ottenerne l’annullamento. 1.

Quali princìpi si applicano in materia di espropriazione per pubblica utilità?

2.

In che cosa consiste e quale funzione svolge l’indennità di espropriazione?

3.

Il giudice accoglierà la domanda del proprietario? (Indica i motivi della risposta affermativa o negativa).

I mezzi dell’attività amministrativa

9.

349

u3

Il rapporto di pubblico impiego

Prerequisiti Distinguere l’attività di diritto privato e di diritto pubblico della PA

Conoscenze

Lo status dei dipendenti pubblici

Abilità

Analizzare i diritti e i doveri dei dipendenti pubblici

iave Parole cohrds Keyw Italiano

350

Inglese

Pubblico impiego

Public sector employment

Contratti collettivi

Collective agreements

Concorso pubblico

Open recruitment competition

Dirigente

Manager

Funzionario pubblico

Civil servant

Graduatoria

Ranking

Privatizzazione

Privatisation

Aspettativa

Leave of absence

Pensione

Pension

Trattamento di fine rapporto

Severance pay

1

Il pubblico impiego e la contrattazione collettiva

ilcaso • Un libero professionista, che è stato estratto a sorte come giudice popolare in un processo penale, durante i giorni di udienza deve rinunciare a svolgere la sua professione e si rivolge al ministero della Giustizia chiedendo di essere retribuito per l’attività svolta. La pretesa del professionista è fondata? Per svolgere i suoi compiti la PA ha bisogno non soltanto di beni ma anche di servizi, cioè di attività di persone fisiche. esempio Sono servizi l’attività di un insegnante che svolge una lezione, di un vigile che dirige il traffico stradale, di un medico che effettua un’operazione chirurgica e così via.

Rapporto volontario o coattivo

Quale rapporto giuridico esiste tra la PA e le persone fisiche? Tra l’amministrazione e i soggetti che operano nel suo interesse si costituisce un rapporto di servizio, dal quale derivano una serie di diritti e di obblighi. In relazione alla sua natura e al suo contenuto, il rapporto di servizio può essere: • volontario o coattivo; • professionale o onorario. Il rapporto di servizio è volontario quando richiede il consenso dell’interessato, cioè la sua volontà di svolgere un’attività per la PA; è coattivo, invece, quando non richiede il consenso dell’interessato e, se è necessario, viene imposto dalla PA. esempio È volontario il rapporto di servizio di un genitore che è stato eletto come rappresentante nel consiglio di istituto o di un manager che è stato assunto come dirigente in un ente pubblico, mentre è coattivo il rapporto di servizio di un giovane chiamato alle armi in tempo di guerra o di una persona “comandata” dall’autorità per soccorrere la popolazione colpita da una calamità pubblica.

Rapporto professionale o onorario

Il rapporto di servizio è professionale quando costituisce l’attività principale o ordinaria di una persona e, di regola, è continuativo nel tempo e retribuito; è onorario, invece, quando non costituisce l’attività principale o ordinaria di una persona e, di solito, è temporaneo e non retribuito (salvo, in alcuni casi, il diritto a un’indennità). esempio È professionale il rapporto di servizio di un dipendente pubblico, mentre è onorario il rapporto di servizio di una persona che è stata nominata come giudice popolare in un processo.

lasoluzione • La pretesa del professionista è infondata, in quanto il suo incarico non è professionale ma onorario e, pertanto, non ha diritto a una retribuzione.

volontario

richiede anche la volontà della persona interessata

coattivo

è imposto dalla pubblica amministrazione

professionale

di solito è continuativo e retribuito

onorario

di solito è temporaneo e non retribuito

rapporto di servizio con la PA

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Rapporto di servizio

351

Una ågura particolare di rapporto di servizio è il rapporto di pubblico impiego.

Che cos’è il rapporto di pubblico impiego? Rapporto di pubblico impiego

Il rapporto di pubblico impiego è il rapporto di lavoro subordinato che intercorre tra la pubblica amministrazione e i dipendenti pubblici, che prestano in modo volontario, professionale e retribuito la loro attività al servizio della PA. Rientrano nel pubblico impiego pertanto tutti i dipendenti dello Stato e degli altri enti pubblici, territoriali o non territoriali. Non sono inquadrati nel pubblico impiego invece i dipendenti degli enti pubblici economici, cioè degli enti che svolgono in modo esclusivo o prevalente un’attività d’impresa, e delle società privatizzate (come l’ENI e l’ENEL). volontario

rapporto di pubblico impiego

rapporto di lavoro con la PA

professionale

m

retribuito

4

Riforma del pubblico impiego

Approfondimento L’evoluzione normativa del pubblico impiego

Privatizzazione del pubblico impiego

Su che cosa si basa la riforma del pubblico impiego? Verso la åne del secolo scorso è iniziata un’ampia riforma del pubblico impiego, con il decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993, che è stata completata negli anni successivi con l’emanazione di diversi provvedimenti legislativi (in particolare con la cosiddetta riforma Brunetta, d.lg. 27 ottobre 2009, n. 150). In seguito le disposizioni in materia di pubblico impiego sono state coordinate nel testo unico sul pubblico impiego (d.lg. 30 marzo 2001, n. 165, «Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche»). La riforma del pubblico impiego, che è diretta a realizzare una maggiore efåcacia ed efåcienza dell’attività amministrativa, si basa sulla cosiddetta “privatizzazione” del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione. La privatizzazione del pubblico impiego consiste nella parificazione del rapporto di lavoro pubblico al rapporto di lavoro privato e nell’estensione al settore pubblico, salvo che sia disposto diversamente, delle regole del settore privato. Con la riforma il rapporto di lavoro con la PA è divenuto un rapporto di diritto privato e in quanto tale, oltre che dalla legge e dalle altre fonti normative, è disciplinato: • dai contratti collettivi stipulati con i sindacati, per gli aspetti generali; • dal contratto individuale concluso con il lavoratore, per gli aspetti particolari. esempio Il contratto collettivo della sanità disciplina l’orario di lavoro del personale medico, mentre il contratto individuale tra un anestesista e un ospedale regola i turni di lavoro del medico.

Le controversie in materia di pubblico impiego, che in precedenza erano di competenza del giudice amministrativo, sono state attribuite, come accade anche per le cause di lavoro nel settore privato, alla giurisdizione del giudice ordinario. esempio Un dipendente pubblico che ritenga di essere stato adibito a mansioni inferiori rispetto a quelle per le quali è stato assunto può presentare un ricorso al giudice del lavoro.

La nuova disciplina del rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici riguarda, in linea di principio, tutte le amministrazioni pubbliche (art. 12 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). Dipendenti esclusi dalla privatizzazione

352

In considerazione della funzione particolare che svolgono, però, sono esclusi dalla privatizzazione (art. 3 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165): • i magistrati; • i militari;

• il personale delle forze di polizia dello Stato; • i funzionari della carriera prefettizia e diplomatica; • i dipendenti della Consob (Commissione nazionale per le società e la borsa) e delle Autorità garanti.

rapporto di pubblico impiego

Costituzione

Codice civile

Quali sono le fonti del rapporto di pubblico impiego? Dopo la riforma il sistema delle fonti del rapporto di pubblico impiego, che in precedenza era disciplinato prevalentemente da atti unilaterali della PA, comprende: • la Costituzione; • il codice civile; • le leggi complementari; • le leggi speciali; • i contratti collettivi. La Costituzione italiana afferma alcuni princìpi fondamentali in materia di impiego pubblico, che riguardano: • la responsabilità personale degli impiegati pubblici dal punto di vista penale, civile e amministrativo («I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili [...] degli atti compiuti in violazione di diritti»; art. 28 Cost.); • il diritto di accesso al pubblico impiego, a parità di condizioni, per tutti i cittadini italiani («Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici [...] in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge»; art. 511 Cost.); • il dovere di svolgere gli incarichi pubblici in modo onorevole («I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge»; art. 542 Cost.) e disinteressato («I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione»; art. 981 Cost.); l’accesso al pubblico impiego, di regola, in base a una procedura di selezione di tipo • concorsuale («Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge»; art. 974 Cost.). Il codice civile disciplina il «lavoro nell’impresa», con norme che in seguito alla privatizzazione riguardano anche i dipendenti pubblici, negli articoli 2094 ss.

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Fonti del pubblico impiego

privatizzazione

pari�cazione del rapporto di lavoro pubblico al rapporto di lavoro privato (salvo eccezioni)

esempio Si applicano anche ai lavoratori alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche le disposizioni riguardanti l’eventuale periodo di prova (art. 2096), la diligenza da parte del lavoratore (art. 2104), il lavoro straordinario e notturno (art. 2108) e così via.

Leggi complementari

Le leggi complementari sono le leggi e gli altri atti aventi forza di legge emanati nel corso del tempo per regolamentare i diversi aspetti del rapporto di lavoro. Le leggi in esame si applicano anche, salvo diversa indicazione e in quanto compatibili, al rapporto di lavoro nel quale il datore di lavoro è un ente pubblico. esempio Sono applicabili anche ai dipendenti pubblici le disposizioni delle leggi speciali relative al cosiddetto statuto dei lavoratori, alla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, alle assunzioni obbligatorie, alla parità tra uomo e donna, alla tutela delle lavoratrici madri e così via.

Leggi speciali

Le leggi speciali sono gli atti normativi che riguardano soltanto il rapporto di pubblico impiego, in quanto introducono disposizioni specifiche per i dipendenti pubblici.

353

Le disposizioni contenute nelle leggi speciali sono state unite e coordinate nel cosiddetto testo unico sul pubblico impiego (d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). pubblico impiego

fonti

Costituzione

codice civile

leggi complementari

leggi speciali

contratti collettivi

Contratti La fonte più importante del rapporto di pubblico impiego è costituita dai contratti o collettivi accordi collettivi stipulati dalla PA e dai sindacati dei dipendenti pubblici.

m

Che cosa sono i contratti o accordi collettivi?

4

Contrattualizzazione In passato i contratti collettivi potevano riguardare tutti gli aspetti del rapporto di del pubblico lavoro con la PA (cosiddetta contrattualizzazione del pubblico impiego). impiego Erano escluse dalla contrattazione soltanto quelle materie (come l’organizzazione degli uffici pubblici, le modalità di accesso al pubblico impiego e la responsabilità dei dipendenti pubblici) che, in base alla riserva di legge contenuta nel primo comma dell’articolo 97 della Costituzione, dovevano essere disciplinate da una legge. esempio I contratti collettivi potevano regolare, nei limiti della copertura finanziaria, la retribuzione economica e i trattamenti accessori alla retribuzione, le condizioni e gli orari di lavoro, la progressione della carriera dei dipendenti, le modalità di fruizione delle ferie e così via.

Rapporti tra fonti normative e contratti collettivi

La cosiddetta riforma Brunetta (d.lg. 27 ottobre 2009, n. 150), però, ha stabilito che: • i contratti collettivi possono disciplinare solo «i diritti e gli obblighi direttamente pertinenti al rapporto di lavoro» e le «materie relative alle relazioni sindacali»; • le disposizioni contenute nel testo unico sul pubblico impiego sono «disposizioni a carattere imperativo», cioè non possono essere modificate dai soggetti interessati; • i contratti collettivi, se non è previsto espressamente dalla legge, non possono introdurre deroghe alle disposizioni legislative in materia di pubblico impiego; • le eventuali clausole nulle dei contratti collettivi, per violazione di norme imperative o dei limiti stabiliti dalla legge, sono sostituite di diritto dalle disposizioni legislative (cosiddetta inserzione automatica di clausole) e la loro nullità non produce la nullità dell’intero contratto (cosiddetta nullità parziale). In questo modo è stato ridotto in modo sensibile l’ambito della contrattazione collettiva e allo stesso tempo è stata aperta la strada a una vera e propria “rilegificazione” (cioè a una disciplina imposta per legge e non concertata con le parti sociali) di intere materie o settori, prima riservati alla negoziazione tra la PA e i sindacati. esempio Se con una legge o con un decreto legislativo viene riformata la materia dei congedi, delle aspettative e dei permessi dei pubblici dipendenti, questa materia (a meno che non sia previsto espressamente) non può più formare oggetto di negoziazione nell’ambito dei contratti collettivi.

In relazione alla loro efficacia e al loro contenuto, i contratti collettivi del pubblico impiego si distinguono in contratti nazionali e contratti integrativi; i contratti nazionali, a loro volta, comprendono i contratti nazionali quadro e i contratti nazionali di lavoro. Contratti quadro

354

I contratti nazionali quadro, o contratti quadro, contengono princìpi o criteri generali validi per tutti i settori della pubblica amministrazione e vengono stipulati dall’Aran (Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni) e dalle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale (cioè, di fatto, da CGIL, CISL e UIL).

Aran

L’Aran è un’agenzia tecnica, dotata di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia organizzativa, gestionale e contabile, alla quale è attribuito il compito di (art. 46 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165): • rappresentanza delle pubbliche amministrazioni nella contrattazione nazionale; • assistenza alle pubbliche amministrazioni, se richiesta, nella contrattazione integrativa a livello di singola amministrazione. L’attribuzione della contrattazione in materia di pubblico impiego a un unico organismo professionale ha lo scopo, da un lato, di tenere sotto controllo l’aumento della spesa pubblica e, dall’altro lato, di evitare differenze sproporzionate di trattamento economico tra i dipendenti pubblici (la cosiddetta “giungla” retributiva). Nella sua attività negoziale, l’Aran deve attenersi agli atti di indirizzo dei comitati di settore delle singole amministrazioni e può sottoscrivere un contratto collettivo soltanto dopo avere ottenuto dalla Corte dei conti [❯ m3 u1] una certificazione sull’attendibilità dei costi e sulla compatibilità con il bilancio. I contratti nazionali di lavoro, a differenza dei contratti quadro, si riferiscono a un comparto del pubblico impiego, che comprende più settori omogenei o affini. I comparti del pubblico impiego, che dal 2016 sono quattro (Funzioni centrali, Funzioni locali, Istruzione e ricerca, Sanità), sono stabiliti e in seguito possono essere modificati con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri [❯ m2 u3], in base agli accordi tra l’Aran e i sindacati dei lavoratori. Ogni comparto della PA è disciplinato, nell’ambito delle disposizioni generali sul pubblico impiego, da un contratto collettivo nazionale stipulato dall’Aran, dalle confederazioni sindacali maggiormente rappresentative a livello nazionale e dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’ambito del comparto (cioè, di fatto, dai sindacati confederali e dai principali sindacati “autonomi” della categoria). esempio Il contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto dell’Istruzione e ricerca relativo alla scuola pubblica viene concordato tra l’Aran, i sindacati confederali (CGIL, CISL e UIL) e alcuni sindacati del settore (SNALS, Gilda, Cobas ecc.).

Contratti integrativi

I contratti integrativi, infine, hanno la funzione di adattare il contenuto degli accordi nazionali alle esigenze particolari o locali delle singole amministrazioni. I contratti decentrati sono stipulati da una delegazione pubblica (composta dal titolare dell’amministrazione interessata e dai rappresentanti dei diversi uffici) e da una rappresentanza sindacale unitaria (RSU), cioè da un organismo rappresentativo dei lavoratori dipendenti dall’amministrazione a cui si riferisce l’accordo. esempio Un contratto decentrato del pubblico impiego può disciplinare le modalità concrete di svolgimento della prestazione lavorativa oppure può prevedere forme particolari di flessibilità del lavoro per una determinata zona territoriale o all’interno di un determinato settore amministrativo.

Interpretazione delle clausole

È importante ricordare che, se sorgono contestazioni sull’interpretazione delle clausole contenute in un contratto collettivo, le parti che hanno sottoscritto il contratto devono incontrarsi per trovare un accordo sul significato da dare alle clausole stesse. L’eventuale accordo di interpretazione autentica, stipulato con le procedure previste dalla legge, produce la sostituzione della clausola oggetto dell’interpretazione sin dall’inizio della vigenza del contratto collettivo (art. 49 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165).

contratti collettivi

contratti quadro

princìpi generali applicabili al pubblico impiego

contratti nazionali di lavoro

disciplina del rapporto di lavoro di un comparto

contratti integrativi

disciplina del rapporto di lavoro nelle singole amministrazioni

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Contratti nazionali di lavoro

355

iu i r un

iorno

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione Il fatto Un infermiere di un’azienda sanitaria locale presenta una domanda di ferie di 15 giorni continuativi, ma la direzione del personale respinge la richiesta sostenendo che le ferie devono essere fruite in modo frazionato dal dipendente. L’infermiere cita in giudizio l’azienda sanitaria locale e chiede al tribunale di riconoscere il suo diritto di usufruire delle ferie in modo continuativo.

m

La tesi dell’attore In base alla legge il lavoratore ha diritto di godere, in caso di sua richiesta, di un periodo continuativo di ferie di almeno due settimane nel corso di un anno e

2

4

quindi il rifiuto da parte della direzione del personale, motivato genericamente “per ragioni di servizio”, è illegittimo.

La tesi della convenuta Il comportamento della direzione del personale è legittimo in quanto il contratto integrativo aziendale dispone espressamente che, “compatibilmente con le oggettive esigenze del servizio, il dipendente […] ha diritto al godimento di almeno quindici giorni continuativi di ferie”.

La costituzione, la modificazione e la cessazione del rapporto di pubblico impiego

La costituzione del rapporto di impiego ilcaso • Un ex dirigente, che è stato escluso da un concorso pubblico per l’insegnamento perché ha già compiuto il sessantesimo anno di età, presenta un ricorso contro l’esclusione sostenendo che è illegittima. Il giudice accoglierà il ricorso?

Requisiti per l’accesso al pubblico impiego

Quali sono i requisiti per l’accesso al pubblico impiego? In base alla legge, per divenire un dipendente della PA sono necessari i seguenti requisiti generali (art. 2 d.p.r. 9 maggio 1994, n. 487 e successive modificazioni): • la cittadinanza italiana, a cui è equiparata (salvo alcune eccezioni indicate dalla legge) la cittadinanza di un altro Paese dell’Unione europea; • la maggiore età, cioè il compimento del diciottesimo anno di età; • il godimento dei diritti politici, con esclusione delle persone che siano decadute dal diritto di voto e delle persone che siano state destituite o dispensate dall’impiego presso una pubblica amministrazione; • il titolo di studio, che è diverso (licenza della scuola secondaria di primo o di secondo grado, laurea ecc.) a seconda delle diverse categorie professionali. esempio Non può divenire un pubblico impiegato un cittadino extracomunitario oppure una persona che è stata condannata per alcuni reati gravi; non può partecipare a un concorso per il pubblico impiego un ex dipendente che sia stato dichiarato decaduto nei casi previsti dalla legge; non può essere nominato dirigente dello Stato o di un ente pubblico un manager privo della laurea ecc.

356

È da notare che, per l’accesso al pubblico impiego, non sono più previsti: • limiti generali di età, ma le singole amministrazioni possono prevedere con appo-

siti regolamenti limiti specifici, in relazione alla natura o alle esigenze dell’attività, per singoli concorsi (art. 36 l. 5 maggio 1997, n. 127);

lasoluzione • Il giudice accoglierà il ricorso in quanto, in mancanza di una specifica norma regolamentare che stabilisca un limite massimo di età per l’accesso all’insegnamento, un concorrente non può essere escluso da un concorso per l’insegnamento a causa della sua età.

• l’obbligo di presentazione della certificazione dell’idoneità fisica all’impiego (l. 9 agosto 2013, n. 98), salva la facoltà da parte dell’amministrazione di procedere all’accertamento di tale idoneità attraverso una visita medica.

esempio Un ente pubblico che procede all’assunzione di alcuni piloti civili può indicare un’età massima dei candidati e può richiedere un certificato di “sana e robusta costituzione fisica”.

Allo scopo di promuovere le competenze tecnologiche e comunicative, inoltre, nei bandi di accesso al pubblico impiego deve essere previsto un accertamento delle conoscenze informatiche di base, relative alle apparecchiature e alle applicazioni più diffuse, e di almeno una lingua straniera (art. 37 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). cittadinanza italiana

accesso al pubblico impiego

requisiti godimento dei diritti politici

titolo di studio

In che modo avviene l’accesso al pubblico impiego? Per assicurare l’imparzialità e il buon andamento [❯ m3 u1] dell’attività amministrativa, la Costituzione dispone espressamente che, salvo i casi stabiliti dalla legge, si accede al pubblico impiego mediante concorso (art. 973 Cost.). Assunzione mediante concorso

Di regola, quindi, l’accesso alla pubblica amministrazione avviene in seguito al superamento di una procedura selettiva, cioè di un concorso pubblico diretto ad accertare la sussistenza delle professionalità richieste e a garantire in misura adeguata l’accesso dall’esterno (art. 35 d.lg. 30 marzo 2001, n. 265).

Bando di concorso

La procedura inizia con l’approvazione e la pubblicazione del bando di concorso, che per i concorsi più importanti avviene in una serie speciale della Gazzetta Ufficiale. Nel bando l’ente pubblico deve indicare il numero dei posti da coprire mediante concorso, i requisiti personali o professionali richiesti, i termini per presentare le domande, la natura del concorso e le modalità di svolgimento delle prove.

Valutazione dei candidati

La selezione dei candidati può avvenire per titoli, in base alla valutazione dei titoli di studio o professionali, o per esami, in base al risultato di prove dirette a dimostrare le conoscenze e le capacità dei candidati, oppure per titoli e per esami, con l’utilizzazione di sistemi automatizzati di preselezione, basati anche su prove psico-attitudinali. La valutazione dei titoli e/o delle prove dei candidati deve essere effettuata da una commissione, che viene nominata dall’amministrazione interessata e deve essere formata esclusivamente da funzionari pubblici o da esperti esterni scelti dalla PA.

Graduatoria di merito

Dopo avere valutato i titoli presentati e le prove effettuate dai candidati, la commissione giudicatrice forma la graduatoria di merito degli idonei. Se il numero degli idonei è inferiore ai posti da ricoprire, tutti gli idonei risultano

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

maggiore età

357

vincitori del concorso; se il numero degli idonei è superiore ai posti, invece, risultano vincitori soltanto gli idonei corrispondenti ai posti per i quali è stato bandito il concorso o, nel caso di loro rinuncia, coloro che li seguono nella graduatoria. Approvazione della graduatoria

La graduatoria del concorso diviene giuridicamente efficace soltanto con l’approvazione, dopo averne accertato la regolarità, da parte dell’ente o dell’amministrazione pubblica che ha indetto il concorso.

Assunzione dei dipendenti

In seguito alla riforma del rapporto di pubblico impiego coloro che risultano vincitori del concorso vengono assunti direttamente, mediante la stipulazione di un contratto individuale di lavoro, dalla pubblica amministrazione. I dipendenti esclusi dalla privatizzazione, invece, vengono assunti con un atto di nomina da parte dell’amministrazione. pubblico impiego

bando di concorso

m

valutazione dei titoli e/o esami

formazione della graduatoria di merito

4

approvazione della graduatoria

assunzione dei vincitori

Corso-concorso

Un tipo particolare di concorso per l’accesso al pubblico impiego è il cosiddetto corso-concorso, che si articola in un concorso di ammissione e in un successivo corso di formazione. Al termine del corso di formazione, che è organizzato dalla PA e di regola è retribuito, vengono assunti coloro che hanno superato il giudizio finale di idoneità. esempio Il ministero dell’Istruzione può indire un corso-concorso, riservato ai dipendenti in possesso dei requisiti indicati nel bando di gara, per l’accesso alla carriera ispettiva.

Assunzione con chiamata diretta

358

Soltanto in alcuni casi, previsti in modo tassativo dalla legge, l’accesso al pubblico impiego può avvenire con una chiamata diretta da parte dell’amministrazione. In particolare, l’assunzione di un dipendente pubblico senza concorso riguarda: • i soggetti che appartengono alle categorie sociali “protette” (ciechi, sordomuti, invalidi civili o del lavoro ecc.), che devono essere assunti obbligatoriamente dalla PA, nella percentuale numerica stabilita dalla legge, tra coloro che sono iscritti in apposite liste presso i centri per l’impiego (l. 12 marzo 1999, n. 68); • i soggetti che presentano domanda per l’accesso a categorie professionali inferiori, per le quali è richiesta la licenza della scuola dell’obbligo, che possono essere avviati al lavoro dalla PA tra coloro che sono iscritti nelle liste di collocamento.

esempio Una scuola dell’infanzia può procedere direttamente all’assunzione di un “operatore dei servizi scolastici con mansioni di pulizia”, cioè di un collaboratore scolastico o bidello.

mediante concorso

la quasi totalità dei dipendenti pubblici

chiamata diretta

soltanto • categorie sociali “protette” • categorie professionali inferiori

pubblico impiego

Documento Contratto individuale di lavoro

Quale tipo di contratto viene stipulato tra la PA e un dipendente? Il rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione si costituisce mediante la stipulazione del contratto individuale di lavoro. Il contratto di lavoro tra l’amministrazione e un dipendente deve rispettare: • il principio della parità di trattamento tra i dipendenti con mansioni uguali; • i minimi retributivi fissati nei contratti collettivi del pubblico impiego. esempio Il contratto di lavoro di un collaboratore amministrativo, assunto da un’amministrazione pubblica, non può prevedere un trattamento economico inferiore a quello di un altro collaboratore amministrativo o alla retribuzione stabilita, nei contratti collettivi, per la categoria di inquadramento.

pubblica amministrazione

costituzione del rapporto di impiego

contratto individuale di lavoro dipendente

Impiegati di ruolo e non di ruolo

Quali sono i tipi di impiegati e le categorie del pubblico impiego? Fra i dipendenti pubblici si distinguono gli impiegati di ruolo, che sono titolari di un posto nell’organico dell’amministrazione, e gli impiegati non di ruolo o precari, che non sono titolari di un posto e sono assunti per esigenze di carattere temporaneo. esempio Un docente con contratto di lavoro a tempo indeterminato è un impiegato di ruolo, mentre un supplente con contratto di lavoro a tempo determinato è un impiegato non di ruolo.

Categorie professionali

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Contratto di lavoro

Al momento dell’assunzione i dipendenti pubblici vengono inquadrati in quattro categorie professionali, indicate in ordine crescente con le lettere A, B, C e D. A ogni categoria corrispondono profili professionali (individuati in base al tipo e alla natura della prestazione lavorativa, ai requisiti di studio o culturali richiesti, al grado di responsabilità e di autonomia ecc.) e livelli retributivi diversi. esempio Nella scuola le categorie e i relativi profili professionali del personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) sono i seguenti: A2 collaboratore scolastico; A1 collaboratore scolastico tecnico; B2 assistente tecnico; B1 assistente amministrativo; C2 assistente di biblioteca; C1 responsabile amministrativo; D2 direttore dei servizi generali e amministrativi; D1 direttore amministrativo.

Dirigenti pubblici

La categoria più elevata di dipendenti della pubblica amministrazione è costituita dai dirigenti pubblici, che sono regolati da norme specifiche rispetto agli altri impiegati. Le principali innovazioni che sono state introdotte dalla riforma del pubblico impiego in materia di dirigenza pubblica riguardano:

359

• l’inquadramento in una qualifica unica; • l’affermazione della responsabilità per la realizzazione dei risultati (cosiddette performances) e per l’attuazione dei programmi e delle direttive ministeriali;

• il riconoscimento della piena autonomia, dal punto di vista decisionale e gestionale, rispetto agli organi politici.

In questo modo è stata realizzata una separazione tra politica e amministrazione, per evitare le interferenze che in passato avevano creato spesso disfunzioni nell’attività della PA: ai ministri sono state riservate soltanto le funzioni di carattere politico e di indirizzo, mentre ai dirigenti sono state affidate tutte le funzioni di carattere tecnico e pratico. dirigenza pubblica

inquadramento in una qualifica unica

responsabilità per i risultati

autonomia decisionale e gestionale

Per trasformare i dirigenti in veri e propri manager, inoltre, sono state previste:

m

• la modificazione dei criteri di selezione e formazione professionale, che di regola avvengono con un concorso per esami o con un corso-concorso di selezione;

• la riorganizzazione della Scuola superiore della pubblica amministrazione.

4

La modificazione del rapporto di impiego ilcaso • Un’impiegata statale, che vuole aiutare la figlia per i preparativi del matrimonio, presenta una domanda di aspettativa per motivi familiari, ma il dirigente dell’ufficio respinge la sua richiesta in quanto non può sostituirla. Il rifiuto del dirigente è legittimo?

Cause di modificazione del rapporto di impiego

Aspettativa

Quali sono le cause di modificazione del rapporto di impiego? Dopo la sua costituzione, il rapporto di pubblico impiego può subire alcune modificazioni per una delle seguenti cause: • l’aspettativa; • la disponibilità; • il comando o distacco; • il collocamento fuori ruolo. L’aspettativa consiste nella sospensione temporanea dell’obbligo di prestazione dell’attività lavorativa, per una delle cause previste dalla legge, con il diritto di conservare il posto di lavoro e in alcuni casi anche la retribuzione (in misura piena o ridotta). In particolare l’aspettativa può essere concessa per esigenze personali dalla PA, su richiesta del dipendente, quando ricorra una delle seguenti cause: • un’infermità o malattia; • un mandato elettivo o sindacale; • motivi personali o familiari; • motivi di studio. esempio Un impiegato statale ha diritto all’aspettativa se deve assistere un familiare gravemente invalido oppure se è stato eletto al Parlamento.

360

È da notare che l’aspettativa per motivi personali o familiari oppure per motivi di studio è un provvedimento discrezionale della PA, in quanto deve essere compatibile con le esigenze di organizzazione del servizio.

lasoluzione • Il rifiuto di concedere l’aspettativa da parte del dirigente è legittimo in quanto si basa su ragioni di servizio. Disponibilità

La disponibilità di un dipendente pubblico produce, come l’aspettativa, la sospensione temporanea degli obblighi di servizio e di regola la conservazione, per un periodo di tempo determinato, del diritto al posto e in alcuni casi alla retribuzione. A differenza dell’aspettativa, però, la disponibilità di un dipendente pubblico viene decisa, su iniziativa della stessa amministrazione, quando si verificano particolari esigenze organizzative indicate dalla legge, come la soppressione dell’ufficio o del posto al quale era addetto il dipendente oppure la riduzione dell’organico e l’impossibilità di utilizzare il dipendente in un’altra amministrazione. esempio Un insegnante o un medico può essere messo in disponibilità a causa della riduzione, rispettivamente, delle cattedre di insegnamento nella sua materia o dell’organico della sanità.

Comando e distacco

Il comando e il distacco di un dipendente pubblico consistono nella destinazione temporanea allo svolgimento dell’attività lavorativa, rispettivamente, presso un’altra amministrazione dello stesso ente o presso un altro ente. esempio Un agente di polizia può essere “comandato” temporaneamente presso il ministero della Giustizia o un impiegato ministeriale può essere “distaccato” presso un ente previdenziale.

Il collocamento fuori ruolo di un dipendente pubblico, infine, consiste nell’assegnazione temporanea allo svolgimento di altre funzioni, cioè di compiti sempre di pubblico interesse ma diversi dai suoi compiti ordinari o istituzionali. esempio Un magistrato può essere collocato fuori ruolo per svolgere attività di studio o di ricerca presso il ministero dell’Interno oppure per partecipare a un organismo per la lotta contro la criminalità.

aspettativa

sospensione dell’attività lavorativa su richiesta del dipendente

disponibilità

sospensione dell’attività lavorativa disposta dalla PA per motivi organizzativi

comando o distacco

svolgimento dell’attività lavorativa presso altra amministrazione o ente

collocamento fuori ruolo

svolgimento di altra attività lavorativa per un interesse pubblico

modificazione del rapporto di impiego

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Collocamento fuori ruolo

La cessazione del rapporto di impiego ilcaso • Un dipendente comunale, incaricato delle autorizzazioni amministrative in materia commerciale, viene condannato dal giudice per corruzione. Quali provvedimenti può adottare il Comune nei suoi confronti?

Cause di estinzione del rapporto di impiego

Quali sono le cause di estinzione del rapporto di impiego per volontà della PA? Un rapporto di pubblico impiego, oltre che per morte del dipendente o per estinzione dell’ente pubblico (a meno che, in quest’ultimo caso, il dipendente non venga trasferito a un altro ente pubblico), può cessare per volontà della PA o dello stesso dipendente pubblico.

361

Le principali cause che producono l’estinzione del rapporto di lavoro per volontà della pubblica amministrazione sono: • il collocamento a riposo d’ufficio; • la dispensa dal servizio; • la decadenza dall’impiego; • il licenziamento. Collocamento a riposo d’ufficio

Il collocamento a riposo d’ufficio si verifica quando la pubblica amministrazione dichiara la risoluzione del rapporto di lavoro con un dipendente a causa del raggiungimento dei limiti massimi di età previsti dalle norme vigenti. esempio Un magistrato deve essere collocato a riposo, di regola, al compimento del settantesimo anno di età.

Dispensa dal servizio

La dispensa dal servizio può essere disposta quando, in seguito agli accertamenti medico-sanitari, risulta l’inidoneità al servizio di un dipendente per motivi fisici o psichici e il dipendente non può essere utilmente impiegato in altre funzioni. esempio La dispensa dal servizio può essere causata da una malattia invalidante o da un grave disturbo mentale che non consentono più al pubblico dipendente di svolgere la sua attività.

m

Decadenza dall’impiego

La decadenza dall’impiego si può verificare per il venire meno dei requisiti richiesti per l’accesso al pubblico impiego oppure per l’accertamento di alcuni fatti o situazioni incompatibili, in base alla legge, con la continuazione del rapporto di impiego. esempio Producono la decadenza dall’impiego: la perdita della cittadinanza italiana; la continuazione, nonostante una diffida, di un’attività incompatibile con quella pubblica; una condanna penale per alcuni reati indicati dalla legge; l’accettazione di un incarico da parte di un altro Stato ecc.

4

lasoluzione • Il Comune può dichiarare la decadenza dall’impiego del dipendente che è stato condannato in via definitiva per corruzione in atti del suo ufficio.

Licenziamento

Inoltre, in seguito alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego (art. 22 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165), la PA può procedere in qualsiasi momento al licenziamento di un dipendente, ma soltanto per giustificato motivo o per giusta causa. esempio Un dipendente può essere licenziato per scarso rendimento (giustificato motivo soggettivo), per riduzione dell’organico (giustificato motivo oggettivo) o per danneggiamenti (giusta causa).

su iniziativa della PA

collocamento a riposo d’ufficio

per raggiungimento dei limiti massimi di età

dispensa dal servizio

per accertamento dell’inidoneità al servizio

decadenza dall’impiego

per mancanza successiva dei requisiti o per accertamento di atti o fatti incompatibili

licenziamento

per giusti�cato motivo o per giusta causa

estinzione del rapporto di impiego

362

Quali sono le cause dell’estinzione del rapporto di impiego per volontà del dipendente? Il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione può interrompersi anche per volontà dello stesso dipendente, in seguito a: • dimissioni; • collocamento a riposo su domanda.

Dimissioni del pubblico dipendente

Le dimissioni sono l’atto scritto con il quale il dipendente comunica alla pubblica amministrazione la sua volontà di recedere dal rapporto di impiego. Un dipendente può dimettersi in qualsiasi momento ma, per evitare “vuoti” improvvisi nell’organico degli uffici pubblici, le dimissioni sono efficaci giuridicamente soltanto dal momento dell’accettazione da parte dell’amministrazione. Una figura particolare di dimissioni è l’opzione, che si verifica nel caso di accettazione di un altro impiego pubblico, da parte di un dipendente della PA, con conseguente interruzione per incompatibilità del precedente rapporto di impiego. esempio Un agente di polizia, laureato in giurisprudenza, vince il concorso per l’accesso alla magistratura o il dirigente di un ministero viene nominato come rappresentante diplomatico all’estero.

Collocamento a riposo su domanda

Il collocamento a riposo su domanda o pensionamento, invece, si verifica quando il dipendente pubblico ha maturato i requisiti di età e/o contributivi previsti dalla legge per la pensione e presenta la relativa richiesta. su iniziativa del dipendente dimissioni

con una dichiarazione da parte del dipendente

collocamento a riposo su domanda

per raggiungimento dei requisiti di età e/o contributivi

estinzione del rapporto di impiego

u

iu i r un

iorno

Il fatto Un laureato, che ha partecipato a un concorso indetto da una Regione per la copertura di due posti di assistente amministrativo, non viene assunto nonostante il fatto che sia stato inserito nella graduatoria di merito del concorso. Il laureato cita in giudizio la Regione e chiede al giudice di condannare l’amministrazione al risarcimento dei danni per la mancata assunzione. La tesi dell’attore Il concorrente, che risulta utilmente collocato nella graduatoria del concorso, ha diritto

3

all’assunzione come assistente amministrativo ed è illegittimo il comportamento dell’amministrazione che, pur avendo approvato la graduatoria, non ha proceduto all’assunzione.

La tesi della convenuta La pubblica amministrazione non è obbligata giuridicamente a dare attuazione ai risultati di un concorso relativo al pubblico impiego e può decidere, nell’ambito della sua discrezionalità, se e in che misura procedere all’assunzione dei vincitori del concorso.

Il rapporto di pubblico impiego

3

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

I diritti e i doveri degli impiegati pubblici

Dal rapporto di impiego pubblico derivano una serie di diritti e doveri reciproci, che trovano il loro fondamento negli articoli 97 e 98 della Costituzione e costituiscono, nel loro insieme, il cosiddetto status dei dipendenti pubblici. esempio Un impiegato pubblico ha il diritto alla retribuzione e l’ente pubblico ha l’obbligo di pagare la retribuzione; un dipendente ha l’obbligo di svolgere i compiti che gli sono stati assegnati e l’amministrazione ha il diritto di pretendere che tali compiti vengano svolti in modo diligente.

363

Di regola, in seguito alla privatizzazione del rapporto di pubblico impiego, i diritti e i doveri degli impiegati pubblici sono disciplinati dalle disposizioni contenute nel codice civile e nei contratti collettivi della categoria; per il personale che non è stato privatizzato, però, continuano ad applicarsi le disposizioni contenute nel testo unico del 1957 sullo statuto degli impiegati civili dello Stato. dipendente pubblico

rapporto di pubblico impiego

• diritti • doveri pubblica amministrazione

I diritti dei dipendenti pubblici

m

ilcaso • Un dipendente statale dichiara per iscritto, al momento dell’assunzione, di rinunciare al riposo settimanale e di accettare un orario di lavoro a tempo pieno per sette giorni alla settimana. La rinuncia da parte del lavoratore è valida?

4

Diritti patrimoniali

Quali sono i diritti patrimoniali di un dipendente pubblico? Innanzitutto agli impiegati della PA vengono riconosciuti alcuni diritti patrimoniali. I principali diritti patrimoniali di un dipendente pubblico sono: • il diritto alla retribuzione; • il diritto alla pensione; • il diritto al trattamento di fine rapporto. È da notare che dal punto di vista giuridico i diritti in esame costituiscono veri e propri diritti soggettivi e, in quanto tali, non possono essere modificati dall’amministrazione in modo unilaterale (cioè con la sua volontà), ma soltanto in base a una legge o con un accordo con i dipendenti.

In che cosa consiste la retribuzione? Diritto alla retribuzione

La retribuzione è una somma di denaro che l’amministrazione è obbligata a corrispondere periodicamente al dipendente pubblico, come corrispettivo dell’attività lavorativa che svolge sotto la sua direzione e alle sue dipendenze. In base alla Costituzione la retribuzione deve essere proporzionata alla quantità e alla qualità della prestazione del lavoratore e, in ogni caso, deve essere tale da assicurare al lavoratore e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa (art. 36 Cost.). esempio Sarebbe illegittima la previsione, nei contratti collettivi o individuali di lavoro, di una retribuzione diversa a favore di due impiegati che svolgano le stesse funzioni o l’attribuzione a un dipendente pubblico di un trattamento retributivo inferiore al minimo di sopravvivenza.

In seguito alla riforma del pubblico impiego, la determinazione del trattamento economico spettante ai dipendenti pubblici è riservata alla contrattazione collettiva.

364

Stipendio o salario

La prestazione economica principale a favore di un dipendente pubblico è lo stipendio o salario, che viene stabilito in relazione alla categoria e al livello retributivo, e, di solito, viene corrisposto in rate mensili più una tredicesima mensilità aggiuntiva.

Prestazioni accessorie

Spesso allo stipendio si aggiungono alcune prestazioni accessorie, come il compenso per il lavoro straordinario o il compenso incentivante per la produttività o per il miglioramento dei servizi, stabilite dalla legge o dai contratti collettivi.

Tuttavia, per impedire la concessione di incentivi ingiustificati ed evitare aumenti eccessivi della spesa pubblica, è stato stabilito il divieto di trattamenti accessori non collegati a prestazioni effettivamente svolte (art. 75 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165). Tra gli assegni accessori o aggiuntivi ricordiamo: • l’indennità integrativa speciale, conglobata nella retribuzione pensionabile, che ha la funzione di conservare il potere di acquisto della retribuzione adeguandone l’importo nominale all’aumento del costo della vita; • l’assegno per il nucleo familiare, a favore dei dipendenti con familiari a carico. In alcuni casi tassativi (come l’assenza arbitraria dal servizio o lo sciopero), la legge prevede la privazione dello stipendio e delle altre prestazioni accessorie. La retribuzione inoltre può essere soggetta a cessione e a pignoramento o sequestro, di regola in misura non superiore a un quinto, per gli alimenti dovuti a familiari, per i debiti verso lo Stato o per i tributi dovuti allo Stato o a enti locali. esempio I genitori privi di sufficienti mezzi di sostentamento possono richiedere il pignoramento di una parte della retribuzione spettante al figlio che lavora alle dipendenze della PA.

È da notare che l’eventuale spostamento a un altro ufficio o a un’altra amministrazione, disposto dalla pubblica amministrazione per ragioni di servizio, non può modificare in peggio l’inquadramento e il trattamento economico di un impiegato. In questo caso la legge riconosce al dipendente il diritto a un assegno personale pensionabile, a integrazione della nuova retribuzione e fino alla concorrenza del trattamento di cui godeva in precedenza. esempio Un dipendente dell’amministrazione finanziaria, che viene spostato dal ministero a un’agenzia delle entrate, ha diritto di conservare lo stesso inquadramento e lo stesso trattamento economico.

Dalla retribuzione si distingue la pensione o trattamento di quiescenza.

Che cos’è la pensione? Pensione

La pensione è una prestazione periodica e continuativa che viene erogata a un dipendente pubblico, se ricorrono le condizioni indicate dalla legge, quando termina il rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione. Al riguardo la legge distingue: • la pensione ordinaria, che viene corrisposta a un dipendente in seguito al suo collocamento a riposo e a condizione che abbia maturato i requisiti di età e contributivi stabiliti dalla legge e modificati più volte nel corso degli anni; • la pensione privilegiata, che viene attribuita a un dipendente pubblico nel caso di cessazione anticipata del rapporto di impiego per inabilità dovuta a una infermità derivante da causa di servizio. Se ricorrono le condizioni previste dalla legge, il trattamento pensionistico può essere riconosciuto anche al coniuge o ai figli superstiti di un dipendente pubblico deceduto in attività di servizio (cosiddetta pensione indiretta) oppure quando era già in quiescenza (cosiddetta pensione di reversibilità).

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Se un dipendente pubblico viene spostato in altro ufåcio o all’amministrazione, per ragioni di servizio, ha comunque diritto al mantenimento dell’inquadramento economico di cui godeva

esempio Dopo la morte di un ex dipendente pubblico andato in pensione, la vedova oppure, in mancanza della vedova, gli orfani minorenni o impegnati negli studi o invalidi hanno diritto, se non hanno redditi propri in misura superiore a quella stabilita dalla legge, a percepire la pensione di reversibilità.

Un altro diritto patrimoniale riconosciuto a un pubblico dipendente è il trattamento di fine rapporto o di fine servizio.

Che cos’è il trattamento di fine rapporto? Trattamento di fine rapporto

Il trattamento di fine rapporto è una somma di denaro che viene erogata al dipendente pubblico in un’unica soluzione (cosiddetta liquidazione) al termine del suo rapporto di lavoro con la pubblica amministrazione.

365

Altri diritti patrimoniali

Infine i dipendenti pubblici hanno diritto, come gli altri lavoratori, al riposo settimanale (che preferibilmente deve coincidere con la domenica e comunque non può essere inferiore a ventiquattro ore), ai giorni festivi, alle ferie o congedo annuale ordinario e al congedo straordinario per malattia, gravidanza e maternità, esami ecc. esempio In caso di matrimonio un dipendente pubblico ha diritto di usufruire di un congedo straordinario e retribuito della durata di quindici giorni lavorativi consecutivi.

lasoluzione • In base alla Costituzione il diritto al riposo settimanale e alle ferie è irrinunciabile da parte dei lavoratori, indipendentemente dal fatto che siano dipendenti privati o pubblici: la rinuncia da parte del dipendente statale, quindi, è priva di qualsiasi effetto giuridico.

retribuzione • stipendio o salario • prestazioni accessorie

pensione

m

dipendenti pubblici

diritti patrimoniali trattamento di åne rapporto

4 altri diritti • riposo settimanale • ferie • congedi

Diritti non patrimoniali

Diritto all’ufficio

Quali sono i diritti non patrimoniali di un dipendente pubblico? Ai dipendenti pubblici vengono riconosciuti anche alcuni diritti non patrimoniali, che costituiscono più propriamente semplici interessi legittimi e comprendono: • il diritto all’ufficio; • il diritto alla funzione; • il diritto alla qualifica; • il diritto all’aspettativa. In primo luogo un dipendente di ruolo ha il diritto all’ufficio, dopo il superamento del periodo di prova, in quanto la rimozione dall’impiego pubblico può avvenire soltanto per i motivi e con le garanzie indicati dalla legge e dai contratti collettivi. esempio La cessazione del rapporto di lavoro con l’amministrazione può avvenire in seguito al licenziamento per riduzione dell’organico o per soppressione del posto oppure per gravi infrazioni disciplinari o per scarso rendimento; in seguito alla dispensa dal servizio per motivi fisici o psichici e così via.

Al riguardo però è da rilevare che la privatizzazione del pubblico impiego ha ridotto in misura notevole il diritto alla stabilità del posto di lavoro che, in precedenza, costituiva uno dei principali elementi distintivi dei dipendenti pubblici. Diritto alla funzione

In secondo luogo un dipendente pubblico ha il diritto alla funzione, cioè di essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto, oppure a mansioni equivalenti a quelle per le quali è stato assunto, e non può essere adibito a funzioni inferiori. esempio Un dipendente assunto come tecnico informatico o come contabile non può essere assegnato a svolgere compiti di carattere manuale; un dipendente assunto come dirigente non può essere addetto a svolgere funzioni meramente esecutive e così via.

366

In alcune ipotesi, come la carenza di organico o la sostituzione di altri dipendenti assenti con diritto alla conservazione del posto di lavoro, un impiegato può essere incaricato temporaneamente di svolgere mansioni corrispondenti alla categoria superiore. In questo caso il dipendente ha diritto al trattamento economico corrispondente alle funzioni effettivamente esercitate ma, a differenza di un dipendente privato (art. 2103 c.c.), non ha il diritto all’assegnazione della categoria o qualifica superiore. esempio Durante l’assenza per malattia del responsabile dell’ufficio del personale, un impiegato viene incaricato di svolgere le funzioni del titolare dell’ufficio.

Diritto alla qualifica

Un dipendente della PA ha anche il diritto alla qualifica, cioè il diritto di essere individuato nei rapporti professionali e sociali in base al titolo (dirigente, responsabile tecnico, assistente amministrativo ecc.) che gli è stato attribuito al momento della nomina o con un concorso successivo.

Diritto all’aspettativa

Infine un dipendente pubblico ha il diritto all’aspettativa in quanto, quando ricorrono alcune situazioni previste tassativamente dalla legge, ha diritto all’interruzione temporanea del rapporto di impiego con la PA e alla conservazione del posto di lavoro. esempio Un impiegato ha diritto all’aspettativa nel caso di assunzione di cariche elettive o sindacali oppure di comprovati motivi di salute.

diritto all’ufåcio

u

dipendenti pubblici

diritti non patrimoniali diritto alla qualiåca

diritto all’aspettativa

I doveri dei dipendenti pubblici ilcaso • Nel decidere l’assegnazione di un contributo pubblico, il funzionario di un Comune favorisce un proprio parente. Quale dovere ha violato con il suo comportamento? Approfondimento La responsabilità dei pubblici dipendenti

Dovere di diligenza

Il rapporto di pubblico impiego

3

diritto alla funzione

Quali sono i doveri dei dipendenti della PA? Un dipendente pubblico ha alcuni doveri verso l’amministrazione, che tradizionalmente comprendono: • il dovere di diligenza; • il dovere di segretezza; • il dovere di obbedienza; • il dovere di fedeltà; • il dovere di esclusività; • il dovere di legalità e imparzialità; • il dovere di produttività. In base al dovere di diligenza un dipendente della PA deve svolgere le mansioni e i compiti assegnati con la «diligenza richiesta dalla natura della prestazione dovuta» (art. 21041 c.c.), cioè con puntualità, impegno e attenzione.

367

esempio Un dipendente pubblico non osserva il dovere di diligenza quando non rispetta l’orario di servizio, si assenta senza giustificazione dal lavoro o non presenta un certificato di malattia, svolge in modo trascurato o disattento i propri compiti e così via.

Dovere di segretezza

Un dipendente pubblico deve mantenere il segreto d’ufficio nell’esercizio della sua attività, in quanto non può divulgare all’esterno informazioni riservate, di cui sia venuto a conoscenza in ragione o a causa del suo ufficio o delle sue funzioni. Il dovere in esame deve essere conciliato con la legge sulla trasparenza amministrativa (l. 7 agosto 1990, n. 241), che impone all’impiegato pubblico di consentire a qualunque interessato di prendere visione e di ottenere copia dei documenti che lo riguardano e che non sono coperti dal segreto d’ufficio. Al di fuori dei casi previsti espressamente dalla legge, però, un dipendente della PA non può comunicare, a chi non ne abbia diritto e non ne abbia fatto regolare richiesta, informazioni riguardanti l’attività svolta. esempio Un docente non può rivelare fatti che sono accaduti nel corso di un consiglio di classe o comunicare l’esito di un esame o di un scrutinio prima della pubblicazione dei risultati.

Dovere di obbedienza

Il dovere di obbedienza impone ai dipendenti pubblici di osservare le disposizioni impartite dai superiori «per l’esecuzione e per la disciplina del lavoro» (art. 21042 c.c.).

m

esempio Un dipendente pubblico deve osservare le circolari e gli ordini di servizio del dirigente dell’ufficio al quale è assegnato.

Ordini illegittimi

4

Un problema particolare riguarda il dovere, da parte di un dipendente pubblico, di ubbidire a un ordine illegittimo, cioè contrario a una norma giuridica. Qualora ritenga che un ordine sia illegittimo, l’impiegato deve farne rimostranza o reclamo al superiore, dichiarandone le ragioni. Se il superiore conferma l’ordine con un atto scritto, assumendosene la responsabilità, il dipendente ha il dovere di eseguire l’ordine e non è responsabile delle eventuali conseguenze giuridiche della sua attività. Tuttavia il dipendente deve rifiutarsi di eseguire l’ordine del superiore, anche se è stato confermato per iscritto, quando la sua osservanza comporta una violazione della legge penale, cioè consiste in un comportamento qualificato come reato dalla legge: se dà esecuzione all’ordine, infatti, il dipendente è responsabile personalmente, per il reato che è stato commesso, insieme a colui che ha dato l’ordine illegittimo (che è responsabile per il reato di istigazione). esempio Un impiegato comunale deve rifiutarsi di eseguire l’ordine ricevuto da un funzionario di firmare un falso atto di matrimonio o, in caso contrario, è responsabile del reato di falsità in atto pubblico.

Dovere di fedeltà

Un dipendente pubblico deve rispettare anche il dovere di fedeltà (art. 2105 c.c.), nel senso che deve agire nell’interesse e secondo le finalità dell’amministrazione. Il dovere in esame trova il proprio fondamento da un lato nel principio generale in base al quale i cittadini a cui sono affidate funzioni pubbliche devono adempierle «con disciplina ed onore» (art. 542 Cost.) e, dall’altro lato, nel principio secondo il quale tutti i pubblici impiegati sono al «servizio esclusivo della Nazione» (art. 98 Cost.). Ricordiamo inoltre che: • ai dipendenti pubblici è vietata l’iscrizione ad associazioni segrete, cioè a organizzazioni che tengano nascosta al pubblico la loro esistenza o i loro fini; • la legge ordinaria può limitare il diritto di iscriversi a un partito politico o di svolgere attività politica per alcune categorie di dipendenti pubblici. esempio La legge prevede il divieto di iscriversi a partiti politici, fino a quando sono in servizio, per i magistrati, i militari, i funzionari e gli agenti di polizia, gli ambasciatori e i consoli e così via.

Dovere di esclusività

368

In base al dovere di esclusività i dipendenti pubblici non possono svolgere attività incompatibili con il rapporto di pubblico impiego. Di regola, in particolare, un dipendende della PA non può esercitare un’attività lavorativa autonoma o dipendente oppure un’attività d’impresa, salvo le esenzioni previste in modo tassativo dalla legge (come nel caso del rapporto di lavoro a tempo parziale), oppure il rilascio di una specifica autorizzazione da parte dell’amministrazione.

esempio Un insegnante non può essere titolare di un esercizio commerciale o svolgere un’attività professionale, a meno che non si tratti di un’attività consentita dalla legge (come l’attività di avvocato o di ingegnere) e il docente abbia ottenuto l’autorizzazione da parte del dirigente scolastico.

Dovere di legalità e imparzialità

Il dovere di legalità e imparzialità [❯ m3 u1] impone ai dipendenti pubblici di agire, nell’esercizio delle loro funzioni, nel rispetto delle norme giuridiche e senza fare favoritismi o discriminazioni a vantaggio di alcune persone o a svantaggio di altre.

lasoluzione • Il funzionario pubblico viola il dovere di imparzialità, perché favorisce un proprio parente nell’assegnazione del contributo pubblico.

Dovere di produttività

Infine alcune leggi in materia di pubblico impiego e i contratti collettivi di categoria hanno introdotto anche un dovere di produttività: i dipendenti pubblici devono concorrere a realizzare l’efficienza e l’economicità [❯ m3 u1] dell’attività amministrativa e devono cercare di raggiungere il massimo rendimento possibile. esempio Un impiegato addetto alla contabilità e un operaio addetto alla manutenzione degli impianti devono operare in modo da realizzare il risultato della loro attività ed evitare sprechi di risorse.

I doveri dei dipendenti pubblici devono essere disciplinati, anche al fine di prevenire fenomeni di corruzione, in un codice generale di comportamento (art. 54 d.lg. 30 marzo 2001, n. 165, sostituito dalla l. 6 novembre 2012, n. 190), che è vincolante per tutti i dipendenti e deve essere consegnato e sottoscritto al momento dell’assunzione. A loro volta le singole amministrazioni devono approvare codici speciali di comportamento, che invece sono vincolanti soltanto per i loro dipendenti. La violazione degli obblighi contenuti nei codici di comportamento dà luogo a una responsabilità di natura disciplinare nonché, quando consistono in comportamenti previsti da leggi o regolamenti, a una responsabilità civile e contabile. Le norme di condotta del personale della pubblica amministrazione sono state approvate con un apposito regolamento (d.p.r. 16 aprile 2013, n. 62 recante «Codice di comportamento dei dipendenti pubblici»). dipendenti pubblici doveri

diligenza

iu i r un

segretezza

iorno

obbedienza

fedeltà

esclusività

legalità e imparzialità

produttività

Dopo avere esaminato la situazione proposta, decidi chi ha ragione e motiva brevemente la tua decisione

Il fatto Un impiegato comunale, che è divenuto socio di una società a responsabilità limitata che gestisce un servizio di trasporto per persone disabili, viene licenziato dal Comune per violazione dell’obbligo di esclusività a carico dei dipendenti pubblici. L’impiegato cita in giudizio il Comune, chiedendo il risarcimento dei danni subiti a causa del licenziamento illegittimo.

La tesi del convenuto Il licenziamento è legittimo perché la legge vieta l’esercizio, da parte di un dipendente pubblico, di un’attività economica e quindi anche la partecipazione come socio in una società.

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

Codici di comportamento

La tesi dell’attore Il licenziamento è illegittimo, in quanto l’assunzione della qualità di socio di una società di capitali non dà luogo a un’attività incompatibile con quella svolta come pubblico dipendente.

369

CLIL Public competitions Normally, access to civil service, that is employment in the public administration, happens through a public competition. In facts, a public competition ensures an impartial selection of the candidates, based upon the objective verification of their competence and expertise. Public competitions follow a precise procedure, detailed by the law.

m

Requirements

4

To be able to access a public competition, the following general requirement are necessary at the moment of the application: • Italian citizenship or citizenship of any European Union country; • physical fitness adequate for the job, that is the lack of any illness of unfitness that would prevent the applicant to carry out his functions; • enjoyment of political rights, that is the lack of any criminal convictions causing the loss of the right to stand for election; • any required qualifications that vary with the position at stake. Furthermore, the ability to use a personal computer, the most common software and the ability to speak at least one foreign language are usually verified, except for the lowest positions.

Competition notice The competition notice, that is the official document containing all information about the competition, must be produced and published by the authority calling the competition. The competition notice must contain: the competition; lowed lest the request be rejected; • the time and place of the tests;

oral tests;

370

the tests;

• any qualification (degree, service or other) that will be considered by the commission in the formation of the ranking and the maximum score that will be awarded for each; • any reserved position for special protected classes (such as disabled people) or for people already working within the calling authority.

Application To participate in the competition, it is necessary to submit the application within the deadline contained in the competition notice; the deadline is peremptory, meaning that, should the applicant fail to submit the application in time, he will be excluded from the competition. Usually, the application is submitted on unstamped paper or on special machine-readable forms. The application must contain the following information: • name and surname; • fiscal code; • time and place of birth; • possession of Italian citizenship or citizenship of any European Union country; • town in whose electoral register the applicant is

•

•

• • • •

Usually, it is not necessary to attach documents and certificates proving what has been stated in the application, as such information can be self-certified with a declaration in lieu of certification. To self-certificate, it is sufficient to list on unstamped paper one’s personal details, under own responsibility, and to put an uncertified signature at the bottom. Usually, the application can be sent by registered post with acknowledgement of receipt or delivered by hand.

Tests Whether the public competition is decided by tests alone or by both tests and qualifications, to be employed or be declared eligible to enter the ranking, the applicant must pass the aptitude tests (written, practical and oral) described in the competition notice. The applicant must appear at the time and place of the tests, as stated in the competition notice or in the Official Journal and present a valid identification document. Usually, if the applicant fails to appear at the competition tests, he will be excluded, unless this happens for proven reasons due to force majeure. The applicant(s) obtaining the highest overall score from the various competition tests is (are) declared winner(s). In the case of a public competition decided by both tests and qualifications, the score awarded

u to each candidate is the sum of the score obtained from the tests and the score gained through possession of qualifications. The candidates that pass the tests but are not declared winners are declared eligible and enter the ranking, according to the number of places available.

Comprehension 1. Is it necessary to possess the Italian citizenship to enter a public competition? 2. In what sense is the application deadline peremptory? 3. What documents must be attached to the application?

3 Il rapporto di pubblico impiego

•

enrolled (or the reason why the applicant has been removed from electoral registers); criminal convictions suffered and any current criminal proceedings (or the statement of not having suffered any criminal convictions and of not having any current criminal proceedings); statement of possession of the requested requirements and any professional license; statement of possessed degrees (high school, university degree and so on) and relative final vote for each; foreign language in which the applicant intends to undergo the oral test; any qualification granting a right of precedence or preference; residence or address where any relevant communication will be received; hand signature of the applicant (it is not necessary anymore to certificate the signature).

Vocabulary Complete the translation of the English terms proposed Competition notice Application Self-certification Ranking

........................................ ........................................ ........................................ ........................................

371

Ripassafacile

privatizzazione fonti definizione

Pubblico impiego

m

collettiva

Rapporto di pubblico impiego

costituzione

4 modificazione ed estinzione modificazione

372

Didattica inclusiva percorso breve ad alta accessibilità

Concetti chiave

Simulazione della verifica orale

English summary

diritti

Diritti e doveri

doveri

u

3

estinzione

373

Verificaformativa

Vuoi testare la tua preparazione? Fai il test in autovalutazione

1. Risposte multiple c non può essere assunto con una chiamata diretta d non può dimettersi e non può essere destinato a svolgere le sue funzioni presso un’altra amministrazione

Segna con una crocetta la risposta o le risposte esatte 1.

2.

Il rapporto di pubblico impiego non è un rapporto di lavoro: a subordinato b autonomo c d volontario e retribuito

m

c la costituzione, lo svolgimento e l’estinzione del rapporto di lavoro sono decisi dalla PA d le cause in materia di lavoro nel pubblico impiego sono di competenza del giudice ordinario e le cause in materia di lavoro nel pubblico impiego sono di competenza del giudice amministrativo

L’attività amministrativa

3.

La privatizzazione del pubblico impiego riguarda anche: a i militari b c i dirigenti d i magistrati e gli ambasciatori e i consoli

4.

I contratti collettivi di lavoro nel settore pubblico: a possono disciplinare l’organizzazione degli uffici b sono subordinati alla legge c non sono obbligatori d riguardano soltanto i lavoratori non oggetto della privatizzazione e possono regolare soltanto gli aspetti economici

5.

L’assunzione di un dipendente pubblico avviene: a con un provvedimento amministrativo b con un atto unilaterale di nomina da parte della PA c con un contratto individuale di lavoro d con un contratto collettivo di lavoro e con un atto amministrativo

9.

In base al dovere di esclusività un pubblico

Per effetto della privatizzazione del pubblico a un dipendente pubblico non può più essere licenziato b ai dipendenti privati si applicano le stesse regole

4

8.

Non costituisce un requisito per l’accesso al pubblico a b c d e

essere un cittadino italiano essere maggiorenne essere di sesso maschile avere il godimento dei diritti politici possedere un determinato titolo di studio

a non può dimettersi dal suo impiego b deve conservare il segreto d’ufficio c deve obbedire agli ordini legittimi dei propri superiori d può svolgere un’attività economica soltanto nei casi previsti dalla legge e non può mai svolgere un’altra attività economica 10. Il collocamento a riposo di un dipendente pubblico: a può avvenire d’ufficio o su richiesta del dipendente b c d è ammesso soltanto per motivi di salute e non dà diritto alla retribuzione

2. Vero o falso Indica con una crocetta se l’affermazione è vera o falsa e, se è falsa, motiva brevemente la scelta 1.

Il rapporto di servizio è un tipo particolare di rapporto di pubblico impiego.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

Di regola il rapporto di un dipendente pubblico con la PA è un rapporto di diritto privato.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

I contratti collettivi sono fonti del rapporto di lavoro anche nel pubblico impiego.

V

F

......................................................................................................

6.

L’assunzione mediante chiamata diretta di un dipendente pubblico: a è vietata dalla legge b è consentita soltanto per i dirigenti c d può riguardare soltanto i dipendenti di categorie inferiori e è consentita soltanto per i dipendenti statali

......................................................................................................

4.

Le disposizioni contenute nei contratti collettivi prevalgono sulla legge.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

L’aspettativa produce la sospensione del rapporto di pubblico impiego.

V

F

......................................................................................................

7.

374

Un dipendente pubblico: a deve essere assunto con un concorso b può essere licenziato soltanto per giusta causa o per giustificato motivo

......................................................................................................

Verificaformativa 6.

Le dimissioni di un pubblico dipendente sono efficaci dal momento in cui vengono V comunicate alla PA.

4.

Categoria più elevata di dipendenti pubblici.

5.

Dovere di un pubblico dipendente di agire soltanto nell’interesse della pubblica amministrazione.

6.

Dovere di un dipendente pubblico di non comunicare a terzi informazioni sulla sua attività.

......................................................................................................

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

7.

Un dipendente pubblico non ha diritto al trattamento di fine rapporto se viene licenziato.

V

......................................................................................................

F

......................................................................................................

...................................................................................................... ......................................................................................................

Un dipendente pubblico può essere anche adibito a mansioni inferiori a quelle per le quali è stato assunto.

V

F

...................................................................................................... ......................................................................................................

9.

Un dipendente pubblico non può rifiutarsi di eseguire un ordine scritto di un superiore V anche se è illegittimo.

4. Vocabulary Identify the term or terms corresponding to the definitions 1. Collective agreement that completes national legislation concerning employment contracts. ...................................................................................................... ......................................................................................................

F

......................................................................................................

Workers temporarily employed by the public administration.

......................................................................................................

......................................................................................................

10. Il codice generale di comportamento è obbligatorio soltanto per i dipendenti che lo hanno accettato.

2.

......................................................................................................

3. V

F

Right of a civil servant to be assigned to the functions for which he was employed.

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

......................................................................................................

4.

Ordinary way to access civil service. ......................................................................................................

3. Lessico Individua il termine o i termini corrispondenti alla definizione 1. Rapporto di servizio con la PA di tipo non professionale.

......................................................................................................

5.

......................................................................................................

2.

Contratti contenenti princìpi generali validi in tutti i settori dell’amministrazione.

3.

Atto con il quale un dipendente pubblico dichiara di recedere dal rapporto di lavoro con la PA.

......................................................................................................

......................................................................................................

ilcaso

Proceeding against a civil servant for failure to fulfil his duties. ...................................................................................................... ......................................................................................................

u

3 Il rapporto di pubblico impiego

8.

Leggi attentamente il testo e rispondi alle domande L’amministrazione finanziaria procede all’assunzione diretta di alcuni funzionari, con l’incarico di dirigere un piano straordinario di lotta contro l’evasione fiscale. Un sindacato dei lavoratori, però, ritiene che la procedura che è stata seguita dall’amministrazione non sia legittima, perché non rispetta i princìpi di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa. 1.

In che modo deve avvenire, di regola, l’assunzione di un dipendente pubblico?

2.

In quali casi è possibile l’assunzione per chiamata diretta di un dipendente della PA?

3.

Il comportamento dell’amministrazione finanziaria è legittimo?

375

Fatti un’idea

L’amministrazione digitale L’amministrazione digitale, definita anche e-government, è un sistema di gestione digitalizzata della pubblica amministrazione, cioè l’insieme delle procedure attraverso cui tutta la documentazione e i procedimenti avviati dalla pubblica amministrazione sono gestiti attraverso strumenti informatici, allo scopo di rendere più efficienti e accessibili i servizi pubblici ai cittadini,

Uffici statali: addio

alla carta, anzi no Rinviato il passaggio al digitale

Obbligo di fatturazione elettronica per i fornitori Da domani, 31 marzo, entrerà in vigore

Da oggi il catasto diventa digitale l’intero sistema giustizia». “Bilancio di responsabilità

Addio alla carta e spazio al digitale. Da oggi l’Agenzia delle Entrate interrompe l’archiviazione cartacea degli atti di aggiornamento catastale a favore di quella informatica nell’ambito del Sistema di conservazione dei documenti digitali “Scd”.

Cos’è, come si attiva e come funziona introdotto dalla Legge n. 244 del 24 dicembre 2007.

unica per pagamenti elettronici

376

Dopo anni di promesse e tentativi mai andati in porto l’identità digitale parte per davvero. Cittadini e imprese possono richiedere gratuitamente a Infocert, Poste Italiane e Telecom Italia (le prime società accreditate di una lista che potrebbe allungarsi) le credenziali uniche per accedere online a 300 servizi della pubblica amministrazione, che entro giugno saranno 600.

La Commissione europea ogni anno elabora alcuni dati sulla digitalizzazione dell’economia e della società che vanno a confluire in un indice denominato DESI (Digital Economy and Society Index). Il calcolo di tale valore tiene conto di cinque indicatori: connettività, capitale umano, uso di Internet, integrazione della tecnologia digitale, servizi pubblici digitali. Secondo i dati presentati nel 2016 l’Italia è al 25esimo posto su 28 Paesi, prima di Grecia, Bulgaria e Romania. Ai primi posti troviamo la Danimarca, i Paesi Bassi, la Svezia e la Finlandia. L’Unione europea nel suo complesso ha un punteggio di 0,52 su 1 (indice inferiore a leader del digitale quali Usa, Corea e Giappone). L’Italia ha un punteggio complessivo pari a 0,4, dovuto principalmente ai tempi lunghi per l’implementazione delle reti in fibra e all’analfabetismo digitale degli italiani. L’uso dei servizi di e-government resta il tallone d’Achille dell’Italia, con solo il 18% degli utenti di Internet che inviano moduli compilati online. I livelli di utilizzo dell’e-government sono ancora molto bassi, secondo quanto indica il Rapporto DESI, «in parte perché i servizi pubblici online non sono sufficientemente sviluppati e in parte a causa delle carenze in termini di competenze digitali». Sta

di fatto che i progressi sono molto lenti e inferiori agli altri Paesi UE, per cui soltanto l’inserimento dell’indicatore sulla diffusione degli Open Data (dove l’Italia è al nono posto) consente di non arretrare in modo più significativo. Secondo i dati rilevati gli utenti regolari di Internet sono solamente il 56% della popolazione di età compresa tra 16 e 74 anni, contro una media europea pari al 72%, e il livello di utilizzo dei diversi servizi in rete è di norma inferiore alla metà del valore medio riscontrabile all’interno dell’Unione europea e, di conseguenza, molto distante dagli obiettivi europei fissati per il 2015. I cittadini italiani che hanno utilizzato servizi di e-government sono pari a circa il 21% rispetto al 42% medio europeo, mentre coloro che hanno inviato moduli della pubblica amministrazione compilati sono poco più del 10% contro il 21% europeo. Per superare il ritardo accumulato dall’Italia il Governo ha presentato nel 2015 la propria Strategia per la crescita digitale 2014-2020, in cui sono stati raccolti i dati relativi alla situazione esistente e i programmi per i prossimi anni, con un’attenzione molto forte all’esigenza di modernizzazione della pubblica amministrazione. La realizzazione dell’Agenzia per l’Italia Digitale, se-

Digital Economy and Society Index, by Main Dimensions of the DESI 80 Connettività Capitale umano Uso di Internet Integrazione della tecnologia digitale Servizi pubblici digitali

70

valore ponderato

60 50 40 30 20

Da

nim No arca rve g Ol ia an d Sv a Fin ezia lan d Re Be ia gn lgi oU o n Es ito to n Irla ia n G Lu erm da sse an mb ia ur g M o alt Au a s Lit tria Un u ion Po an e e rto ia ur gal op lo ea Sp 28 ag Re pu Fr na bb an lic cia aC Slo eca ve Le nia tto Un nia g Slo her va ia cc Po hia lon ia Ci p r Cr o oa zia Ita l Gr ia e Bu cia lg Ro aria ma nia

0

condo le considerazioni del Governo, è un’opportunità unica per accelerare il processo di trasformazione della pubblica amministrazione e in generale dell’intera struttura economica e sociale del Paese. Tra gli obiettivi della strategia complessiva vi è la diffusione delle piattaforme abilitanti, al fine di aumentare l’utilizzo di servizi digitali da parte dei cittadini. Le piattaforme abilitanti incluse nella strategia sono le seguenti: • Anagrafe Popolazione Residente;

• • • • • • • •

4 L’attività amministrativa

Fonte: European Commission, Digital Scoreboard

m

10

Pagamenti elettronici; Fatturazione elettronica PA; Open data; Sanità digitale; Scuola digitale; Turismo digitale; Agricoltura digitale; Giustizia digitale.

Dossier

Fonte: Agenzia per l’Italia Digitale

Trova la risposta alle tue domande 1. Che cosa prevede l’ultima versione del Codice dell’amministrazione digitale? (Codice dell’amministrazione digitale) 2. Come funziona la pubblica amministrazione digitale? (Il procedimento amministrativo digitale) 3. Quali caratteristiche devono avere i siti web della pubblica amministrazione? (Linee guida per i siti web della PA) 4. Come funziona il sistema dei pagamenti elettronici? (Linee guida per i pagamenti elettronici)

377

Verificasommativa 1. Domande a risposta singola

3. Problemi a soluzione rapida

Rispondi alle domande proposte in un massimo di tre-cinque righe

Dopo avere esaminato la situazione rispondi alle domande proposte in un massimo di cinque righe

1.

In che senso l’attività amministrativa non è un’attività solamente esecutiva della legge?

2.

Quali sono gli elementi essenziali di un provvedimento amministrativo?

3.

In che cosa consiste il vizio di illogicità o contraddittorietà di un atto amministrativo?

4.

Che cos’è il rapporto di servizio?

5.

In che senso la stipulazione di un contratto della PA deve avvenire con una procedura a evidenza pubblica?

1.

Un Comune emana un bando per l’assunzione di alcuni operai addetti alla cura del verde pubblico, riservando la partecipazione al concorso ai familiari degli impiegati comunali. Quale principio dell’attività amministrativa è stato violato nel caso in esame? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

2.

m

2. Trattazione sintetica di argomenti

L’attività amministrativa

4

Tratta l’argomento proposto in un massimo di dodiciquindici righe, motivando le tue affermazioni 1.

Illustra i princìpi dell’attività amministrativa.

2.

Spiega in quali casi ricorre l’eccesso di potere come vizio di un provvedimento amministrativo.

3.

Confronta il regime giuridico dei beni demaniali e dei beni patrimoniali indisponibili.

4.

Esponi i principali doveri dei dipendenti pubblici.

5.

Descrivi le modalità di scelta del contraente nei contratti della pubblica amministrazione.

Un imprenditore chiede di esercitare il diritto di accesso agli atti amministrativi riguardanti la procedura di aggiudicazione di un appalto al quale non ha partecipato. L’amministrazione può rifiutarsi di fargli esaminare i documenti? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

3.

La polizia interviene per sciogliere una manifestazione vietata dall’autorità di pubblica sicurezza, intimando verbalmente ai partecipanti di disperdersi. I manifestanti possono rifiutarsi di ubbidire all’ordine di scioglimento sostenendo che deve essere dato con un atto scritto? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

4.

Un collezionista, che ha acquistato a un’asta un dipinto di proprietà dello Stato, si rifiuta di restituirlo sostenendo di averne acquistato la proprietà in base al principio “possesso vale titolo”. La pretesa del collezionista è fondata giuridicamente? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

5.

Un funzionario ordina la requisizione in proprietà di un albergo per destinarlo ad accogliere le persone che sono senza abitazione a causa di un terremoto. Il proprietario dell’albergo può opporsi alla requisizione? ...................................................................................................... ...................................................................................................... ......................................................................................................

378

Verificasommativa Dalleconoscenze allecompetenze

Procedure per l’affidamento di servizi pubblici

4 L’attività amministrativa

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il volontà di essere invitata alla procedura, senza Friuli Venezia Giulia ottenere alcun riscontro in merito. (Sezione Prima) ha pronunciato la presente Motivazioni del ricorso: Osserva la ditta instante come la procedura seSENTENZA guita dal comune sia viziata per i seguenti motivi: sul ricorso numero di registro generale 185 del A. Violazione dell’articolo 83, comma ottavo, del 2016, proposto da: decreto legislativo 50 del 2016, nullità della clauShow Solutions, in persona del legale rappresen- sola escludente, violazione dei principi di parità tante p.t., rappresentata e difesa dall’avvocato di trattamento, non discriminazione e proporzio(…), con domicilio eletto presso il suo studio in nalità, difetto di motivazione. Le cause tassative Trieste, (…); di esclusione riguardano gravi illeciti professionacontro li tali da rendere dubbia l’integrità e l’affidabilità Comune di Trieste, in persona del legale rappre- dell’operatore economico; è necessario quindi che sentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvo- la stazione appaltante motivi in maniera congrua cati (...), domiciliati in Trieste, via (...); tale esclusione, anche perché ulteriori clausole di esclusione sono considerate nulle dall’articolo 83 per l’annullamento del citato decreto legislativo. della determina del Dirigente comunale n. Va poi osservato come anche la clausola di li1360/2016 del 10 maggio 2016 avente ad oggetto il mitazione territoriale posta dal Comune sarebbe servizio di allestimento di palchi in relazione alla illegittima e anzi nulla. manifestazione “Trieste Estate 2016” e della deter- B. Violazione degli articoli 30 c. 1-2 e 36 comma minazione dirigenziale del 27 maggio 2016 avente primo del decreto legislativo 50 del 2016, violaad oggetto l’aggiudicazione di detto servizio. zione dei princìpi di pubblicità e trasparenza, di buona amministrazione, correttezza e giusto Con tale determina conprocedimento, alteraziotestata il responsabile ne della procedura e viodel settore aveva stabilito lazione del principio di di indire una procedura buona fede. negoziata ex articolo 36 Posto che i princìpi genecomma 2 lettera b) del rali valgono anche per le d.lg. n. 50 del 2016, e di gare sotto soglia, ne conacquisire il servizio trasegue che l’amministramite richiesta di offerta zione comunale avrebbe sul mercato elettronico dovuto pubblicare l’ofdella pubblica amminiferta sull’albo pretorio, strazione (MePA). avviare un confronto La ditta rileva che la detercompetitivo tra gli operamina comunale ha previtori, procedere alla scelta sto di invitare solo operatoscaduto il termine di preri aventi sede in Friuli-Vesentazione delle offerte e nezia Giulia e nel Veneto, stipulare il contratto nelle prendendo in consideraforme elettroniche. zione solo soggetti con i Nel caso trattato tale sequali non c’erano state quenza procedurale non contestazioni, nel rispetto è stata seguita dall’ammidel principio di rotazione. nistrazione, la quale non La ditta ricorrente, che ha nemmeno dato risconaveva svolto lo stesso sertro alla richiesta dell’intevizio nell’anno precedenressato. te, aveva espresso la sua

m

Repubblica Italiana In nome del popolo italiano

379

Verificasommativa verificadellecompetenze

competenze Utilizzare le reti e gli strumenti informatici nelle attività di studio, ricerca e approfondimento disciplinare

m

Comprensione del testo

4

A. Leggi il testo della sentenza e rispondi alle seguenti domande 1. Chi sono i protagonisti del caso raccontato? 2. Quale soggetto agisce in giudizio e chi è il convenuto? 3. Davanti a quale giudice si svolge la causa? 4. Qual è l’oggetto della contestazione? 5. Quali sono le motivazioni addotte dal ricorrente?

Conoscenze Le procedure per l’affidamento

B. Sulla base degli argomenti studiati rispondi alle seguenti domande 1. In che modo sono disciplinati i contratti della pubblica amministrazione? 2. Che cos’è il codice dei contratti pubblici e a quali contratti si applica? 3. Con quali procedure avviene la scelta del contraente? 4. In che cosa consiste la procedura negoziata?

Abilità Reperire autonomamente le norme nel sistema Ricercare le norme relative a una categoria di argomenti e individuare le parti che afferiscono Applicare le disposizioni normative a situazioni Argomentare sulle conseguenze dell’applicazione Individuare le interrelazioni tra i soggetti giuridici che intervengono nello sviluppo economico, sociale e territoriale

380

C. Fai una ricerca 1. Cerca il testo del codice dei contratti pubblici: che tipo di fonte del diritto è? Quali sono i suoi estremi? 2. In quante parti è suddiviso il codice? Ritrova e trascrivi il titolo di tutte le parti. 3. In quale Parte e Titolo si trova l’art. 30 citato nella sentenza? 4. Da quanti articoli è composto il testo di legge? 5. Cerca e trascrivi il contenuto delle norme indicate nel testo: • articolo 30, c. 1-2; • articolo 36, c. 1; • articolo 36, c. 2 lettera a-b); • articolo 83, c. 8. 6. Per ciascuno degli articoli trovati presenta una breve descrizione del relativo significato. D. Applica la normativa al caso concreto 1. Che cosa vuol dire che l’appalto è sottosoglia? 2. Che cosa si intende per principio di rotazione? 3. Cerca il contenuto integrale della sentenza. A chi ha dato ragione il giudice? 4. Quali motivazioni sono state indicate a supporto della decisione? 5. Quali conseguenze può provocare l’applicazione di questo principio? Esprimi brevemente le tue considerazioni sulla questione.

Costituzione della Repubblica italiana

Costituzione della Repubblica italiana (Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 1947, n. 298) IL CAPO PROVVISORIO DELLO STATO Vista la deliberazione dell’Assemblea Costituente, che nella seduta del 22 dicembre 1947 ha approvato la Costituzione della Repubblica Italiana; Vista la XVIII disposizione finale della Costituzione; PROMULGA La Costituzione della Repubblica Italiana nel seguente testo: PRINCIPI FONDAMENTALI

Art. 1 L’Italia è una Repubblica democratica, fondata sul lavoro. La sovranità appartiene al popolo, che la esercita nelle forme e nei limiti della Costituzione. Art. 2 La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Art. 3 Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali. È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Art. 4 La Repubblica riconosce a tutti i cittadini il diritto al lavoro e promuove le condizioni che rendano effettivo questo diritto. Ogni cittadino ha il dovere di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società. Art. 5 La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principî ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento.

382

Art. 6 La Repubblica tutela con apposite norme le minoranze linguistiche.

Art. 7 Lo Stato e la Chiesa cattolica sono, ciascuno nel proprio ordine, indipendenti e sovrani. I loro rapporti sono regolati dai Patti Lateranensi. Le modificazioni dei Patti, accettate dalle due parti, non richiedono procedimento di revisione costituzionale. Art. 8 Tutte le confessioni religiose sono egualmente libere davanti alla legge. Le confessioni religiose diverse dalla cattolica hanno diritto di organizzarsi secondo i propri statuti, in quanto non contrastino con l’ordinamento giuridico italiano. I loro rapporti con lo Stato sono regolati per legge sulla base di intese con le relative rappresentanze. Art. 9 La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca scientifica e tecnica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione. Art. 10 L’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica, secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l’estradizione dello straniero per reati politici. Art. 11 L’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordi-

Art. 12 La bandiera della Repubblica è il tricolore italiano: verde, bianco e rosso, a tre bande verticali di eguali dimensioni.

PARTE I DIRITTI E DOVERI DEI CITTADINI TITOLO I RAPPORTI CIVILI Art. 13 La libertà personale è inviolabile. Non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge. In casi eccezionali di necessità ed urgenza, indicati tassativamente dalla legge, l’autorità di pubblica sicurezza può adottare provvedimenti provvisori, che devono essere comunicati entro quarantotto ore all’autorità giudiziaria e, se questa non li convalida nelle successive quarantotto ore, si intendono revocati e restano privi di ogni effetto. È punita ogni violenza fisica e morale sulle persone comunque sottoposte a restrizioni di libertà. La legge stabilisce i limiti massimi della carcerazione preventiva. Art. 14 Il domicilio è inviolabile. Non vi si possono eseguire ispezioni o perquisizioni o sequestri, se non nei casi e modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà personale. Gli accertamenti e le ispezioni per motivi di sanità e di incolumità pubblica o a fini economici e fiscali sono regolati da leggi speciali. Art. 15 La libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni altra forma di comunicazione sono inviolabili. La loro limitazione può avvenire soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria con le garanzie stabilite dalla legge. Art. 16 Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge. Art. 17 I cittadini hanno diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi.

Per le riunioni, anche in luogo aperto al pubblico, non è richiesto preavviso. Delle riunioni in luogo pubblico deve essere dato preavviso alle autorità, che possono vietarle soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica. Art. 18 I cittadini hanno diritto di associarsi liberamente, senza autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge penale. Sono proibite le associazioni segrete e quelle che perseguono, anche indirettamente, scopi politici mediante organizzazioni di carattere militare. Art. 19 Tutti hanno diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata, di farne propaganda e di esercitarne in privato o in pubblico il culto, purché non si tratti di riti contrari al buon costume. Art. 20 Il carattere ecclesiastico e il fine di religione o di culto d’una associazione od istituzione non possono essere causa di speciali limitazioni legislative, né di speciali gravami fiscali per la sua costituzione, capacità giuridica e ogni forma di attività. Art. 21 Tutti hanno diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Si può procedere a sequestro soltanto per atto motivato dell’autorità giudiziaria nel caso di delitti, per i quali la legge sulla stampa espressamente lo autorizzi, o nel caso di violazione delle norme che la legge stessa prescriva per l’indicazione dei responsabili. In tali casi, quando vi sia assoluta urgenza e non sia possibile il tempestivo intervento dell’autorità giudiziaria, il sequestro della stampa periodica può essere eseguito da ufficiali di polizia giudiziaria, che devono immediatamente, e non mai oltre ventiquattro ore, fare denunzia all’autorità giudiziaria. Se questa non lo convalida nelle ventiquattro ore successive, il sequestro s’intende revocato e privo d’ogni effetto. La legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Sono vietate le pubblicazioni a stampa, gli spettacoli e tutte le altre manifestazioni contrarie al buon costume. La legge stabilisce provvedimenti adeguati a prevenire e a reprimere le violazioni. Art. 22 Nessuno può essere privato, per motivi politici, della capacità giuridica, della cittadinanza, del nome.

Costituzione della Repubblica Italiana

namento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.

383

Art. 23 Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. Art. 24 Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi. La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento. Sono assicurati ai non abbienti, con appositi istituti, i mezzi per agire e difendersi davanti ad ogni giurisdizione. La legge determina le condizioni e i modi per la riparazione degli errori giudiziari. Art. 25 Nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge. Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso. Nessuno può essere sottoposto a misure di sicurezza se non nei casi previsti dalla legge. Art. 26 L’estradizione del cittadino può essere consentita soltanto ove sia espressamente prevista dalle convenzioni internazionali. Non può in alcun caso essere ammessa per reati politici. Art. 27 La responsabilità penale è personale. L’imputato non è considerato colpevole sino alla condanna definitiva. Le pene non possono consistere in trattamenti contrari al senso di umanità e devono tendere alla rieducazione del condannato. Non è ammessa la pena di morte. Art. 28 I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.

TITOLO II RAPPORTI ETICO-SOCIALI Art. 29 La Repubblica riconosce i diritti della famiglia come società naturale fondata sul matrimonio. Il matrimonio è ordinato sull’eguaglianza morale e giuridica dei coniugi, con i limiti stabiliti dalla legge a garanzia dell’unità familiare.

384

Art. 30 È dovere e diritto dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli, anche se nati fuori del matrimonio. Nei casi di incapacità dei genitori, la legge provvede a che siano assolti i loro compiti. La legge assicura ai figli nati fuori del matrimonio ogni tutela giuridica e sociale, compatibile con i diritti dei membri della famiglia legittima. La legge detta le norme e i limiti per la ricerca della paternità.

Art. 31 La Repubblica agevola con misure economiche e altre provvidenze la formazione della famiglia e l’adempimento dei compiti relativi, con particolare riguardo alle famiglie numerose. Protegge la maternità, l’infanzia e la gioventù, favorendo gli istituti necessari a tale scopo. Art. 32 La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana. Art. 33 L’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento. La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi. Enti e privati hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, senza oneri per lo Stato. La legge, nel fissare i diritti e gli obblighi delle scuole non statali che chiedono la parità, deve assicurare ad esse piena libertà e ai loro alunni un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali. È prescritto un esame di Stato per l’ammissione ai vari ordini e gradi di scuole o per la conclusione di essi e per l’abilitazione all’esercizio professionale. Le istituzioni di alta cultura, università ed accademie, hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Art. 34 La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso.

TITOLO III RAPPORTI ECONOMICI Art. 35 La Repubblica tutela il lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni. Cura la formazione e l’elevazione professionale dei lavoratori. Promuove e favorisce gli accordi e le organizzazioni internazionali intesi ad affermare e regolare i diritti del lavoro. Riconosce la libertà di emigrazione, salvo gli obblighi stabiliti dalla legge nell’interesse generale, e tutela il lavoro italiano all’estero. Art. 36 Il lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavo-

Art. 37 La donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore. Le condizioni di lavoro devono consentire l’adempimento della sua essenziale funzione familiare e assicurare alla madre e al bambino una speciale adeguata protezione. La legge stabilisce il limite minimo di età per il lavoro salariato. La Repubblica tutela il lavoro dei minori con speciali norme e garantisce ad essi, a parità di lavoro, il diritto alla parità di retribuzione. Art. 38 Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all’assistenza sociale. I lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di infortunio, malattia, invalidità e vecchiaia, disoccupazione involontaria. Gli inabili ed i minorati hanno diritto all’educazione e all’avviamento professionale. Ai compiti previsti in questo articolo provvedono organi ed istituti predisposti o integrati dallo Stato. L’assistenza privata è libera. Art. 39 L’organizzazione sindacale è libera. Ai sindacati non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione presso uffici locali o centrali, secondo le norme di legge. È condizione per la registrazione che gli statuti dei sindacati sanciscano un ordinamento interno a base democratica. I sindacati registrati hanno personalità giuridica. Possono, rappresentati unitariamente in proporzione dei loro iscritti, stipulare contratti collettivi di lavoro con efficacia obbligatoria per tutti gli appartenenti alle categorie alle quali il contratto si riferisce. Art. 40 Il diritto di sciopero si esercita nell’ambito delle leggi che lo regolano. Art. 41 L’iniziativa economica privata è libera. Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana. La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali. Art. 42 La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati.

La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti. La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale. La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità. Art. 43 A fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale. Art. 44 Al fine di conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi rapporti sociali, la legge impone obblighi e vincoli alla proprietà terriera privata, fissa limiti alla sua estensione secondo le regioni e le zone agrarie, promuove ed impone la bonifica delle terre, la trasformazione del latifondo e la ricostituzione delle unità produttive; aiuta la piccola e la media proprietà. La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane. Art. 45 La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità. La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell’artigianato. Art. 46 Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro in armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi, alla gestione delle aziende. Art. 47 La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito. Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento azionario nei grandi complessi produttivi del Paese.

Costituzione della Repubblica Italiana

ro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un’esistenza libera e dignitosa. La durata massima della giornata lavorativa è stabilita dalla legge. Il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite, e non può rinunziarvi.

TITOLO IV RAPPORTI POLITICI Art. 48 Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età.

385

Il voto è personale ed eguale, libero e segreto. Il suo esercizio è dovere civico. La legge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge. Il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale indicati dalla legge. Art. 49 Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale. Art. 50 Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità. Art. 51 Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini. La legge può, per l’ammissione ai pubblici uffici e alle cariche elettive, parificare ai cittadini gli italiani non appartenenti alla Repubblica. Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro. Art. 52 La difesa della Patria è sacro dovere del cittadino. Il servizio militare è obbligatorio nei limiti e modi stabiliti dalla legge. Il suo adempimento non pregiudica la posizione di lavoro del cittadino, né l’esercizio dei diritti politici. L’ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito democratico della Repubblica. Art. 53 Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.

386

Art. 54 Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge.

PARTE II ORDINAMENTO DELLA REPUBBLICA TITOLO I IL PARLAMENTO Sezione I Le Camere Art. 55 Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione. Art. 56 La Camera dei deputati è eletta a suffragio universale e diretto. Il numero dei deputati è di seicentotrenta, dodici dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Sono eleggibili a deputati tutti gli elettori che nel giorno delle elezioni hanno compiuto i venticinque anni di età. La ripartizione dei seggi tra le circoscrizioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, si effettua dividendo il numero degli abitanti della Repubblica, quale risulta dall’ultimo censimento generale della popolazione, per seicentodiciotto e distribuendo i seggi in proporzione alla popolazione di ogni circoscrizione, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. Art. 57 Il Senato della Repubblica è eletto a base regionale, salvi i seggi assegnati alla circoscrizione Estero. Il numero dei senatori elettivi è di trecentoquindici, sei dei quali eletti nella circoscrizione Estero. Nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a sette; il Molise ne ha due, la Valle d’Aosta uno. La ripartizione dei seggi tra le Regioni, fatto salvo il numero dei seggi assegnati alla circoscrizione Estero, previa applicazione delle disposizioni del precedente comma, si effettua in proporzione alla popolazione delle Regioni, quale risulta dall’ultimo censimento generale, sulla base dei quozienti interi e dei più alti resti. Art. 58 I senatori sono eletti a suffragio universale e diretto dagli elettori che hanno superato il venticinquesimo anno di età. Sono eleggibili a senatori gli elettori che hanno compiuto il quarantesimo anno. Art. 59 È senatore di diritto e a vita, salvo rinunzia, chi è stato Presidente della Repubblica. Il Presidente della Repubblica può nominare senatori a vita cinque cittadini che hanno illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario. Art. 60 La Camera dei deputati e il Senato della Repubblica sono eletti per cinque anni.

Art. 61 Le elezioni delle nuove Camere hanno luogo entro settanta giorni dalla fine delle precedenti. La prima riunione ha luogo non oltre il ventesimo giorno dalle elezioni. Finché non siano riunite le nuove Camere sono prorogati i poteri delle precedenti. Art. 62 Le Camere si riuniscono di diritto il primo giorno non festivo di febbraio e di ottobre. Ciascuna Camera può essere convocata in via straordinaria per iniziativa del suo Presidente o del Presidente della Repubblica o di un terzo dei suoi componenti. Quando si riunisce in via straordinaria una Camera, è convocata di diritto anche l’altra. Art. 63 Ciascuna Camera elegge fra i suoi componenti il Presidente e l’Ufficio di presidenza. Quando il Parlamento si riunisce in seduta comune, il Presidente e l’Ufficio di presidenza sono quelli della Camera dei deputati. Art. 64 Ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti. Le sedute sono pubbliche; tuttavia ciascuna delle due Camere e il Parlamento a Camere riunite possono deliberare di adunarsi in seduta segreta. Le deliberazioni di ciascuna Camera e del Parlamento non sono valide se non è presente la maggioranza dei loro componenti, e se non sono adottate a maggioranza dei presenti, salvo che la Costituzione prescriva una maggioranza speciale. I membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno diritto, e se richiesti obbligo, di assistere alle sedute. Devono essere sentiti ogni volta che lo richiedono. Art. 65 La legge determina i casi di ineleggibilità e di incompatibilità con l’ufficio di deputato o di senatore. Nessuno può appartenere contemporaneamente alle due Camere. Art. 66 Ciascuna Camera giudica dei titoli di ammissione dei suoi componenti e delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. Art. 67 Ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato. Art. 68 I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domi-

ciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale è previsto l’arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza. Art. 69 I membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge.

Sezione II La formazione delle leggi Art. 70 La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere. Art. 71 L’iniziativa delle leggi appartiene al Governo, a ciascun membro delle Camere ed agli organi ed enti ai quali sia conferita da legge costituzionale. Il popolo esercita l’iniziativa delle leggi, mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli. Art. 72 Ogni disegno di legge, presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una commissione e poi dalla Camera stessa, che l’approva articolo per articolo e con votazione finale. Il regolamento stabilisce procedimenti abbreviati per i disegni di legge dei quali è dichiarata l’urgenza. Può altresì stabilire in quali casi e forme l’esame e l’approvazione dei disegni di legge sono deferiti a commissioni, anche permanenti, composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari. Anche in tali casi, fino al momento della sua approvazione definitiva, il disegno di legge è rimesso alla Camera, se il Governo o un decimo dei componenti della Camera o un quinto della commissione richiedono che sia discusso o votato dalla Camera stessa oppure che sia sottoposto alla sua approvazione finale con sole dichiarazioni di voto. Il regolamento determina le forme di pubblicità dei lavori delle commissioni. La procedura normale di esame e di approvazione diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi. Art. 73 Le leggi sono promulgate dal Presidente della Repubblica entro un mese dall’approvazione. Se le Camere, ciascuna a maggioranza assoluta

Costituzione della Repubblica Italiana

La durata di ciascuna Camera non può essere prorogata se non per legge e soltanto in caso di guerra.

387

dei propri componenti, ne dichiarano l’urgenza, la legge è promulgata nel termine da essa stabilito. Le leggi sono pubblicate subito dopo la promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione, salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso. Art. 74 Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata. Art. 75 È indetto referendum popolare per deliberare l’abrogazione, totale o parziale, di una legge o di un atto avente valore di legge, quando lo richiedono cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. Non è ammesso il referendum per le leggi tributarie e di bilancio, di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. Hanno diritto di partecipare al referendum tutti i cittadini chiamati ad eleggere la Camera dei deputati. La proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi. La legge determina le modalità di attuazione del referendum. Art. 76 L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti. Art. 77 Il Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti. Art. 78 Le Camere deliberano lo stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari.

388

Art. 79 L’amnistia e l’indulto sono concessi con legge deliberata a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale. La legge che concede l’amnistia o l’indulto stabilisce il termine per la loro applicazione.

In ogni caso l’amnistia e l’indulto non possono applicarsi ai reati commessi successivamente alla presentazione del disegno di legge. Art. 80 Le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi. Art. 81 Lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all’indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali. Ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte. Le Camere ogni anno approvano con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principî definiti con legge costituzionale. Art. 82 Ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzione dei vari gruppi. La commissione d’inchiesta procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.

TITOLO II IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA Art. 83 Il Presidente della Repubblica è eletto dal Parlamento in seduta comune dei suoi membri. All’elezione partecipano tre delegati per ogni Regione eletti dal Consiglio regionale in modo che sia assicurata la rappresentanza delle minoranze. La Valle d’Aosta ha un solo delegato. L’elezione del Presidente della Repubblica ha luogo per scrutinio segreto a maggioranza di due terzi della assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta. Art. 84 Può essere eletto Presidente della Repub-

Art. 85 Il Presidente della Repubblica è eletto per sette anni. Trenta giorni prima che scada il termine il Presidente della Camera dei deputati convoca in seduta comune il Parlamento e i delegati regionali, per eleggere il nuovo Presidente della Repubblica. Se le Camere sono sciolte, o manca meno di tre mesi alla loro cessazione, la elezione ha luogo entro quindici giorni dalla riunione delle Camere nuove. Nel frattempo sono prorogati i poteri del Presidente in carica. Art. 86 Le funzioni del Presidente della Repubblica, in ogni caso che egli non possa adempierle, sono esercitate dal Presidente del Senato. In caso di impedimento permanente o di morte o di dimissioni del Presidente della Repubblica, il Presidente della Camera dei deputati indice la elezione del nuovo Presidente della Repubblica entro quindici giorni, salvo il maggior termine previsto se le Camere sono sciolte o manca meno di tre mesi alla loro cessazione. Art. 87 Il Presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. Può inviare messaggi alle Camere. Indice le elezioni delle nuove Camere e ne fissa la prima riunione. Autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge di iniziativa del Governo. Promulga le leggi ed emana i decreti aventi valore di legge e i regolamenti. Indice il referendum popolare nei casi previsti dalla Costituzione. Nomina, nei casi indicati dalla legge, i funzionari dello Stato. Accredita e riceve i rappresentanti diplomatici, ratifica i trattati internazionali, previa, quando occorra, l’autorizzazione delle Camere. Ha il comando delle Forze armate, presiede il Consiglio supremo di difesa costituito secondo la legge, dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere. Presiede il Consiglio superiore della magistratura. Può concedere grazia e commutare le pene. Conferisce le onorificenze della Repubblica. Art. 88 Il Presidente della Repubblica può, sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse. Non può esercitare tale facoltà negli ultimi sei mesi del suo mandato, salvo che essi coincidano

in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi della legislatura. Art. 89 Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità. Gli atti che hanno valore legislativo e gli altri indicati dalla legge sono controfirmati anche dal Presidente del Consiglio dei ministri. Art. 90 Il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, tranne che per alto tradimento o per attentato alla Costituzione. In tali casi è messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri. Art. 91 Il Presidente della Repubblica, prima di assumere le sue funzioni, presta giuramento di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della Costituzione dinanzi al Parlamento in seduta comune.

TITOLO III IL GOVERNO Sezione I Il Consiglio dei ministri Art. 92 Il Governo della Repubblica è composto del Presidente del Consiglio e dei ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei ministri. Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri. Art. 93 Il Presidente del Consiglio dei ministri e i ministri, prima di assumere le funzioni, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Art. 94 Il Governo deve avere la fiducia delle due Camere. Ciascuna Camera accorda o revoca la fiducia mediante mozione motivata e votata per appello nominale. Entro dieci giorni dalla sua formazione il Governo si presenta alle Camere per ottenerne la fiducia. Il voto contrario di una o d’entrambe le Camere su una proposta del Governo non importa obbligo di dimissioni. La mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. Art. 95 Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile. Mantiene l’unità di indirizzo politico ed amministrativo, promovendo e coordinando l’attività dei ministri. I ministri sono responsabili collegialmente degli

Costituzione della Repubblica Italiana

blica ogni cittadino che abbia compiuto cinquanta anni d’età e goda dei diritti civili e politici. L’ufficio di Presidente della Repubblica è incompatibile con qualsiasi altra carica. L’assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge.

389

atti del Consiglio dei ministri, e individualmente degli atti dei loro dicasteri. La legge provvede all’ordinamento della Presidenza del Consiglio e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri. Art. 96 Il Presidente del Consiglio dei ministri ed i ministri, anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con legge costituzionale.

Sezione II La Pubblica Amministrazione Art. 97 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. Art. 98 I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione. Se sono membri del Parlamento, non possono conseguire promozioni se non per anzianità. Si possono con legge stabilire limitazioni al diritto d’iscriversi ai partiti politici per i magistrati, i militari di carriera in servizio attivo, i funzionari ed agenti di polizia, i rappresentanti diplomatici e consolari all’estero.

Sezione III Gli organi ausiliari Art. 99 Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l’iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principî ed entro i limiti stabiliti dalla legge.

390

Art. 100 Il Consiglio di Stato è organo di consulenza giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

La Corte dei conti esercita il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito. La legge assicura l’indipendenza dei due Istituti e dei loro componenti di fronte al Governo.

TITOLO IV LA MAGISTRATURA Sezione I Ordinamento giurisdizionale Art. 101 La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge. Art. 102 La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali. Possono soltanto istituirsi presso gli organi giudiziarî ordinari sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura. La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all’amministrazione della giustizia. Art. 103 Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi. La Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge. I tribunali militari in tempo di guerra hanno la giurisdizione stabilita dalla legge. In tempo di pace hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate. Art. 104 La magistratura costituisce un ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere. Il Consiglio superiore della magistratura è presieduto dal Presidente della Repubblica. Ne fanno parte di diritto il primo presidente e il procuratore generale della Corte di cassazione. Gli altri componenti sono eletti per due terzi da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie, e per un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio. Il Consiglio elegge un vice presidente fra i componenti designati dal Parlamento.

Art. 105 Spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati. Art. 106 Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli. Su designazione del Consiglio superiore della magistratura possono essere chiamati all’ufficio di consiglieri di cassazione, per meriti insigni, professori ordinari di università in materie giuridiche e avvocati che abbiano quindici anni d’esercizio e siano iscritti negli albi speciali per le giurisdizioni superiori. Art. 107 I magistrati sono inamovibili. Non possono essere dispensati o sospesi dal servizio né destinati ad altre sedi o funzioni se non in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso. Il Ministro della giustizia ha facoltà di promuovere l’azione disciplinare. I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni. Il pubblico ministero gode delle garanzie stabilite nei suoi riguardi dalle norme sull’ordinamento giudiziario. Art. 108 Le norme sull’ordinamento giudiziario e su ogni magistratura sono stabilite con legge. La legge assicura l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali, del pubblico ministero presso di esse, e degli estranei che partecipano all’amministrazione della giustizia. Art. 109 L’autorità giudiziaria dispone direttamente della polizia giudiziaria. Art. 110 Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia.

Sezione II Norme sulla giurisdizione Art. 111 La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge.

Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata. Nel processo penale, la legge assicura che la persona accusata di un reato sia, nel più breve tempo possibile, informata riservatamente della natura e dei motivi dell’accusa elevata a suo carico; disponga del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa; abbia la facoltà, davanti al giudice, di interrogare o di far interrogare le persone che rendono dichiarazioni a suo carico, di ottenere la convocazione e l’interrogatorio di persone a sua difesa nelle stesse condizioni dell’accusa e l’acquisizione di ogni altro mezzo di prova a suo favore; sia assistita da un interprete se non comprende o non parla la lingua impiegata nel processo. Il processo penale è regolato dal principio del contraddittorio nella formazione della prova. La colpevolezza dell’imputato non può essere provata sulla base di dichiarazioni rese da chi, per libera scelta, si è sempre volontariamente sottratto all’interrogatorio da parte dell’imputato o del suo difensore. La legge regola i casi in cui la formazione della prova non ha luogo in contraddittorio per consenso dell’imputato o per accertata impossibilità di natura oggettiva o per effetto di provata condotta illecita. Tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati. Contro le sentenze e contro i provvedimenti sulla libertà personale, pronunciati dagli organi giurisdizionali ordinari o speciali, è sempre ammesso ricorso in Cassazione per violazione di legge. Si può derogare a tale norma soltanto per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra. Contro le decisioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti il ricorso in Cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione. Art. 112 Il pubblico ministero ha l’obbligo di esercitare l’azione penale. Art. 113 Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

Costituzione della Repubblica Italiana

I membri elettivi del Consiglio durano in carica quattro anni e non sono immediatamente rieleggibili. Non possono, finché sono in carica, essere iscritti negli albi professionali, né far parte del Parlamento o di un Consiglio regionale.

391

TITOLO V LE REGIONI, LE PROVINCE, I COMUNI Art. 114 La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principî fissati dalla Costituzione. Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento. Art. 115 Abrogato. Art. 116 Il Friuli-Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale. La Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol è costituita dalle Province autonome di Trento e di Bolzano. Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principî di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.

392

Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: a) politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; b) immigrazione; c) rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; d) difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; f) organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; g) ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali;

h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; i) cittadinanza, stato civile e anagrafi; l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; n) norme generali sull’istruzione; o) previdenza sociale; p) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; q) dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; r) pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. Sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato. Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato. Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato,

Art. 118 Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell’articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali. Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà. Art. 119 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principî di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio. La legge dello Stato istituisce un fondo perequati-

vo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante. Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai Comuni, alle Province, alle Città metropolitane e alle Regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite. Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i principî generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. Art. 120 La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l’esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale. Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione. Art. 121 Sono organi della Regione: il Consiglio regionale, la Giunta e il suo Presidente. Il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alla Regione e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi. Può fare proposte di legge alle Camere. La Giunta regionale è l’organo esecutivo delle Regioni. Il Presidente della Giunta rappresenta la Regione; dirige la politica della Giunta e ne è responsabile; promulga le leggi ed emana i regolamenti regiona-

Costituzione della Repubblica Italiana

che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Le leggi regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parità degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica e promuovono la parità di accesso tra donne e uomini alle cariche elettive. La legge regionale ratifica le intese della Regione con altre Regioni per il migliore esercizio delle proprie funzioni, anche con individuazione di organi comuni. Nelle materie di sua competenza la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati da leggi dello Stato.

393

li; dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo della Repubblica.

l’ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione.

Art. 122 Il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principî fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi. Nessuno può appartenere contemporaneamente a un Consiglio o a una Giunta regionale e ad una delle Camere del Parlamento, ad un altro Consiglio o ad altra Giunta regionale, ovvero al Parlamento europeo. Il Consiglio elegge tra i suoi componenti un Presidente e un ufficio di presidenza. I consiglieri regionali non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. Il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto. Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta.

Art. 126 Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono altresì essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica. Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione. L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio.

Art. 123 Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principî fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali. Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’apposizione del visto da parte del Commissario del Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione. Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi. In ogni Regione, lo statuto disciplina il Consiglio delle autonomie locali, quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali. Art. 124 Abrogato.

394

Art. 125 Nella Regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo

Art. 127 Il Governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione. La Regione, quando ritenga che una legge o un atto avente valore di legge dello Stato o di un’altra Regione leda la sua sfera di competenza, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla pubblicazione della legge o dell’atto avente valore di legge. Art. 128 Abrogato. Art. 129 Abrogato. Art. 130 Abrogato. Art. 131 Sono costituite le seguenti Regioni: Piemonte; Valle d’Aosta; Lombardia; Trentino-Alto Adige; Veneto; Friuli-Venezia Giulia; Liguria; Emilia-Romagna; Toscana; Umbria;

Art. 133 Il mutamento delle circoscrizioni provinciali e la istituzione di nuove Province nell’ambito d’una Regione sono stabiliti con leggi della Repubblica, su iniziative dei Comuni, sentita la stessa Regione. La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni.

Art. 136 Quando la Corte dichiara l’illegittimità costituzionale di una norma di legge o di atto avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione. La decisione della Corte è pubblicata e comunicata alle Camere ed ai Consigli regionali interessati, affinché, ove lo ritengano necessario, provvedano nelle forme costituzionali.

TITOLO VI GARANZIE COSTITUZIONALI Sezione I La Corte costituzionale

Art. 137 Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme, i termini di proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale, e le garanzie d’indipendenza dei giudici della Corte. Con legge ordinaria sono stabilite le altre norme necessarie per la costituzione e il funzionamento della Corte. Contro le decisioni della Corte costituzionale non è ammessa alcuna impugnazione.

Art. 134 La Corte costituzionale giudica: sulle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti, aventi forza di legge, dello Stato e delle Regioni; sui conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato e su quelli tra lo Stato e le Regioni, e tra le Regioni; sulle accuse promosse contro il Presidente della Repubblica, a norma della Costituzione. Art. 135 La Corte costituzionale è composta di quindici giudici nominati per un terzo dal Presidente della Repubblica, per un terzo dal Parlamento in seduta comune e per un terzo dalle supreme magistrature ordinaria ed amministrative. I giudici della Corte costituzionale sono scelti tra

Costituzione della Repubblica Italiana

Art. 132 Si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione d’abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse. Si può, con l’approvazione della maggioranza delle popolazioni della Provincia o delle Province interessate e del Comune o dei Comuni interessati espressa mediante referendum e con legge della Repubblica, sentiti i Consigli regionali, consentire che Province e Comuni, che ne facciano richiesta, siano staccati da una Regione ed aggregati ad un’altra.

i magistrati anche a riposo delle giurisdizioni superiori ordinaria ed amministrative, i professori ordinari di università in materie giuridiche e gli avvocati dopo venti anni d’esercizio. I giudici della Corte costituzionale sono nominati per nove anni, decorrenti per ciascuno di essi dal giorno del giuramento, e non possono essere nuovamente nominati. Alla scadenza del termine il giudice costituzionale cessa dalla carica e dall’esercizio delle funzioni. La Corte elegge tra i suoi componenti, secondo le norme stabilite dalla legge, il Presidente, che rimane in carica per un triennio, ed è rieleggibile, fermi in ogni caso i termini di scadenza dall’ufficio di giudice. L’ufficio di giudice della Corte è incompatibile con quello di membro del Parlamento, di un Consiglio regionale, con l’esercizio della professione di avvocato e con ogni carica ed ufficio indicati dalla legge. Nei giudizi d’accusa contro il Presidente della Repubblica, intervengono, oltre i giudici ordinari della Corte, sedici membri tratti a sorte da un elenco di cittadini aventi i requisiti per l’eleggibilità a senatore, che il Parlamento compila ogni nove anni mediante elezione con le stesse modalità stabilite per la nomina dei giudici ordinari.

Marche; Lazio; Abruzzi; Molise; Campania; Puglia; Basilicata; Calabria; Sicilia; Sardegna.

Sezione II Revisione della Costituzione. Leggi costituzionali Art. 138 Le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. Le leggi stesse sono sottoposte a referendum po-

395

polare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri di una Camera o cinquecentomila elettori o cinque Consigli regionali. La legge sottoposta a referendum non è promulgata, se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi. Non si fa luogo a referendum se la legge è stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza di due terzi dei suoi componenti. Art. 139 La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.

DISPOSIZIONI TRANSITORIE E FINALI

I Con l’entrata in vigore della Costituzione il Capo provvisorio dello Stato esercita le attribuzioni di Presidente della Repubblica e ne assume il titolo. II Se alla data della elezione del Presidente della Repubblica non sono costituiti tutti i Consigli regionali, partecipano alla elezione soltanto i componenti delle due Camere.

III Per la prima composizione del Senato della Repubblica sono nominati senatori, con decreto del Presidente della Repubblica, i deputati dell’Assemblea Costituente che posseggono i requisiti di legge per essere senatori e che: sono stati presidenti del Consiglio dei Ministri o di Assemblee legislative; hanno fatto parte del disciolto Senato; hanno avuto almeno tre elezioni, compresa quella all’Assemblea Costituente; sono stati dichiarati decaduti nella seduta della Camera dei deputati del 9 novembre 1926; hanno scontato la pena della reclusione non inferiore a cinque anni in seguito a condanna del tribunale speciale fascista per la difesa dello Stato. Sono nominati altresì senatori, con decreto del Presidente della Repubblica, i membri del disciolto Senato che hanno fatto parte della Consulta Nazionale. Al diritto di essere nominati senatori si può rinunciare prima della firma del decreto di nomina. L’accettazione della candidatura alle elezioni politiche implica rinuncia al diritto di nomina a senatore.

IV Per la prima elezione del Senato il Molise è considerato come Regione a sé stante, con il numero dei senatori che gli compete in base alla sua popolazione.

V La disposizione dell’art. 80 della Costituzione, per quanto concerne i trattati internazionali che importano oneri alle finanze o modificazioni di legge, ha effetto dalla data di convocazione delle Camere.

396

VI Entro cinque anni dall’entrata in vigore della

Costituzione si procede alla revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari. Entro un anno dalla stessa data si provvede con legge al riordinamento del Tribunale supremo militare in relazione all’articolo 111.

VII Fino a quando non sia emanata la nuova legge sull’ordinamento giudiziario in conformità con la Costituzione, continuano ad osservarsi le norme dell’ordinamento vigente. Fino a quando non entri in funzione la Corte costituzionale, la decisione delle controversie indicate nell’articolo 134 ha luogo nelle forme e nei limiti delle norme preesistenti all’entrata in vigore della Costituzione.

VIII Le elezioni dei Consigli regionali e degli organi elettivi delle amministrazioni provinciali sono indette entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione. Leggi della Repubblica regolano per ogni ramo della pubblica amministrazione il passaggio delle funzioni statali attribuite alle Regioni. Fino a quando non sia provveduto al riordinamento e alla distribuzione delle funzioni amministrative fra gli enti locali restano alle Provincie ed ai Comuni le funzioni che esercitano attualmente e le altre di cui le Regioni deleghino loro l’esercizio. Leggi della Repubblica regolano il passaggio alle Regioni di funzionari e dipendenti dello Stato, anche delle amministrazioni centrali, che sia reso necessario dal nuovo ordinamento. Per la formazione dei loro uffici le Regioni devono, tranne che in casi di necessità, trarre il proprio personale da quello dello Stato e degli enti locali.

IX La Repubblica, entro tre anni dall’entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue leggi alle esigenze delle autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni.

X Alla Regione del Friuli-Venezia Giulia, di cui all’art. 116, si applicano provvisoriamente le norme generali del Titolo V della parte seconda, ferma restando la tutela delle minoranze linguistiche in conformità con l’art. 6. XI Fino a cinque anni dall’entrata in vigore della Costituzione si possono, con leggi costituzionali, formare altre Regioni, a modificazione dell’elenco di cui all’art. 131, anche senza il concorso delle condizioni richieste dal primo comma dell’articolo 132, fermo rimanendo tuttavia l’obbligo di sentire le popolazioni interessate. XII È vietata la riorganizzazione, sotto qualsiasi forma, del disciolto partito fascista. In deroga all’articolo 48, sono stabilite con legge, per non oltre un quinquennio dall’entrata in vigore della Costituzione, limitazioni temporanee al

i disegni di legge, ad esse trasmessi, con eventuali osservazioni e proposte di emendamenti. I deputati possono presentare al Governo interrogazioni con richiesta di risposta scritta. L’Assemblea Costituente, agli effetti di cui al secondo comma del presente articolo, è convocata dal suo Presidente su richiesta motivata del Governo o di almeno duecento deputati. XVIII La presente Costituzione è promulgata dal Capo provvisorio dello Stato entro cinque giorni dalla sua approvazione da parte dell’Assemblea Costituente, ed entra in vigore il 1° gennaio 1948. Il testo della Costituzione è depositato nella sala comunale di ciascun Comune della Repubblica per rimanervi esposto, durante tutto l’anno 1948, affinché ogni cittadino possa prenderne cognizione. La Costituzione, munita del sigillo dello Stato, sarà inserita nella Raccolta ufficiale delle leggi e dei decreti della Repubblica. La Costituzione dovrà essere fedelmente osservata come Legge fondamentale della Repubblica da tutti i cittadini e dagli organi dello Stato. Data a Roma, addì 27 dicembre 1947 ENRICO DE NICOLA Controfirmano: Il Presidente dell’Assemblea Costituente UMBERTO TERRACINI Presidente del Consiglio dei Ministri ALCIDE DE GASPERI V: il Guardasigilli GRASSI

Costituzione della Repubblica Italiana

diritto di voto e alla eleggibilità per i capi responsabili del regime fascista. XIII I beni, esistenti nel territorio nazionale, degli ex re di Casa Savoia, delle loro consorti e dei loro discendenti maschi, sono avocati allo Stato. I trasferimenti e le costituzioni di diritti reali sui beni stessi, che siano avvenuti dopo il 2 giugno 1946, sono nulli. XIV I titoli nobiliari non sono riconosciuti. I predicati di quelli esistenti prima del 28 ottobre 1922 valgono come parte del nome. L’Ordine mauriziano è conservato come ente ospedaliero e funziona nei modi stabiliti dalla legge. La legge regola la soppressione della Consulta araldica. XV Con l’entrata in vigore della Costituzione si ha per convertito in legge il decreto legislativo luogotenenziale 25 giugno 1944, n. 151, sull’ordinamento provvisorio dello Stato. XVI Entro un anno dall’entrata in vigore della Costituzione si procede alla revisione e al coordina mento con essa delle precedenti leggi costituzionali che non siano state finora esplicitamente o implicitamente abrogate. XVII L’Assemblea Costituente sarà convocata dal suo Presidente per deliberare, entro il 31 gennaio 1948, sulla legge per la elezione del Senato della Repubblica, sugli statuti regionali speciali e sulla legge per la stampa. Fino al giorno delle elezioni delle nuove Camere, l’Assemblea Costituente può essere convocata, quando vi sia necessità di deliberare nelle materie attribuite alla sua competenza dagli articoli 2, primo e secondo comma, e 3, comma primo e secondo, del decreto legislativo 16 marzo 1946, n. 98. In tale periodo le Commissioni permanenti restano in funzione. Quelle legislative rinviano al Governo

397

Lo Stato e la costituzione Stato De¿nizione

Lo Stato è costituito da un popolo stanziato su un territorio e soggetto a una sovranità. Signi¿cati

Il termine Stato viene utilizzato per indicare lo Stato-apparato, cioè l’insieme degli organi che esercitano un potere di supremazia nei confronti dei consociati, e lo Stato-comunità, cioè l’insieme delle persone e delle associazioni soggette al potere di supremazia ma a cui viene riconosciuta autonomia o libertà. Lo Stato è una persona giuridica e un ente politico o a ¿ni generali, in quanto è un soggetto di diritto e ha come scopo la soddisfazione dei bisogni collettivi. L’acquisto della personalità giuridica avviene con la sua formazione nei rapporti interni con i suoi cittadini, mentre richiede il riconoscimento degli altri Stati nei rapporti esterni con gli altri Stati.

Costituzione De¿nizione

La costituzione è la legge fondamentale di uno Stato, che disciplina l’organizzazione dello Stato e i diritti e doveri dei cittadini nei confronti dello Stato. La costituzione può essere considerata in senso formale, come insieme di disposizioni costituzionali di uno Stato, o in senso materiale, come insieme delle norme e dei princìpi effettivamente vigenti in un determinato momento storico in uno Stato. Classi¿cazione

Una costituzione può essere: scritta, quando è contenuta in un unico documento solenne, oppure non scritta, quando risulta da un complesso di documenti e di consuetudini o prassi costituzionali; breve, quando disciplina soltanto l’organizzazione dello Stato e si limita a dichiarare alcuni diritti e doveri dei cittadini, oppure lunga, quando disciplina l’ordinamento dello Stato e regola in modo dettagliato anche i diritti e doveri fondamentali dei cittadini; concessa, quando viene data dall’alto dal sovrano ai sudditi, o votata, quando viene approvata dal basso dai cittadini; Àessibile, quando ha lo stesso valore di una legge ordinaria e può essere modi¿cata con un procedimento normale, oppure rigida, quando ha un valore superiore a una legge ordinaria e può essere modi¿cata soltanto con una procedura particolare.

Forme di Stato De¿nizione

L’espressione “forma di Stato” indica il modo in cui è organizzato sul territorio il potere politico. Classi¿cazione

Si distinguono Stati unitari, regionali e federali. Lo Stato unitario è costituito da un unico popolo stanziato su un unico territorio e sottoposto a un unico governo; può essere accentrato quando l’amministrazione statale è costituita principalmente da organi centrali, con sede al centro dello Stato e competenza su tutto il territorio nazionale, e decentrato, se accanto all’amministrazione statale (formata da organi centrali e periferici) esiste anche un’amministrazione locale. Lo Stato regionale è uno Stato nel quale gli enti locali, nei quali è suddiviso il suo territorio, hanno un’ampia autonomia, non soltanto amministrativa ma anche legislativa. Lo Stato federale, o composto, è uno Stato formato da un insieme di Stati federati, ciascuno con un proprio popolo, un proprio territorio e una propria sovranità. Gli Stati di tipo federale sono caratterizzati dalla coesistenza di uno Stato centrale e di un certo numero di Stati locali.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Forme di governo De¿nizione

L’espressione “forma di governo” indica il modo in cui viene ripartito il potere politico tra gli organi costituzionali. Le forme di governo vengono distinte in monarchie e repubbliche. Monarchia

Nella monarchia il potere del sovrano è originario (perché spetta al re per diritto proprio), personale (nel senso che è relativo alla persona del re e non alla carica che ricopre) e trasmissibile o ereditario (in quanto viene trasmesso dal re alla sua discendenza). La monarchia assoluta è una forma di governo caratterizzata dall’accentramento della sovranità, cioè del potere politico, nelle mani del re. La monarchia costituzionale è una forma di governo nella quale il potere politico viene ripartito, in base alla costituzione, tra il re e gli altri organi costituzionali che sono contitolari della sovranità. La monarchia parlamentare è una forma di monarchia nella quale i poteri del re vengono limitati e diviene sempre più importante il ruolo politico del Parlamento eletto dai cittadini. Repubblica

La repubblica è una forma di governo caratterizzata dal fatto che il potere del Presidente è derivato (perché gli viene delegato dal corpo elettorale), impersonale (nel senso che non riguarda la persona posta a capo dello Stato ma la carica che riveste) e non trasmissibile (in quanto il suo titolare non può trasmetterlo ad altre persone). Si distingue tra repubblica parlamentare, presidenziale, semipresidenziale. La repubblica parlamentare è una forma di governo che si basa sul rapporto di ¿ducia che “lega” il Governo al Parlamento. Il rapporto di ¿ducia tra il Governo e il Parlamento richiede un accordo sul programma politico dell’esecutivo. La repubblica presidenziale è una repubblica nella quale il Presidente è anche titolare del potere esecutivo, in quanto riunisce in sé la carica di Capo dello Stato e di Capo del Governo. Le repubbliche di tipo presidenziale si distinguono da quelle parlamentari per una maggiore stabilità governativa; una rigorosa separazione dei poteri, nel senso che ciascun organo costituzionale è un potere del tutto indipendente e autonomo rispetto agli altri poteri dello Stato. La repubblica semipresidenziale è una repubblica nella quale il Presidente nomina il Capo del Governo, che deve avere la ¿ducia da parte del Parlamento, ed è contitolare (cosiddetta coabitazione) del potere esecutivo insieme al primo ministro. Il primo ministro propone la nomina o la revoca dei ministri ed è responsabile della politica generale dell’esecutivo.

Lo Stato e gli Stati Diritto internazionale De¿nizione, soggetti e caratteri

Il diritto internazionale (o diritto internazionale pubblico) è formato dalle norme che disciplinano i rapporti giuridici tra gli Stati. I soggetti del diritto internazionale sono gli Stati e le organizzazioni internazionali. L’ordinamento giuridico internazionale è un ordinamento originario, nel senso che non deriva da un soggetto o da un’autorità superiore, paritario, perché i singoli Stati sono considerati giuridicamente uguali, e volontario, in quanto non esiste un’autorità in grado di imporre l’osservanza delle norme. Fonti e disciplina costituzionale dei rapporti internazionali

Le fonti del diritto internazionale sono le consuetudini e i trattati internazionali. Le consuetudini internazionali sono fonti non volontarie e generali, nel senso che stabiliscono norme giuridiche che sono immediatamente e direttamente ef¿caci nei confronti di tutti gli Stati, senza necessità di recepimento. I trattati internazionali sono fonti volontarie e speciali, nel senso che stabiliscono norme giuridiche che sono ef¿caci soltanto nei confronti degli Stati che stipulano il trattato, o che vi aderiscono successivamente. La Costituzione disciplina i rapporti internazionali dello Stato italiano negli articoli 10 e 11. Secondo l’articolo 10 il nostro ordinamento si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute; l’articolo 11 contiene due princìpi: il ripudio della guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali e l’accettazione, a condizione di parità con altri Stati, di limitazioni della sovranità necessarie per costituire un’organizzazione diretta ad assicurare la pace e la sicurezza tra le nazioni.

Organizzazione delle Nazioni Unite Caratteristiche

L’Organizzazione delle Nazioni Unite è un’organizzazione internazionale che è stata costituita nel 1945, con lo scopo di garantire la pace e la sicurezza tra le Nazioni e di promuovere la cooperazione internazionale e il rispetto dei diritti umani. L’oNu, a cui aderiscono quasi tutti i Paesi del mondo, può adottare misure preventive o anche coercitive. Gli organi principali dell’oNu sono: • l’Assemblea generale, l’organo deliberativo dell’oNu in quanto può adottare a maggioranza raccomandazioni non vincolanti per gli Stati membri; • il Consiglio di sicurezza, formato dai rappresentanti di quindici Stati membri, che può adottare a maggioranza le risoluzioni vincolanti per gli Stati membri implicanti anche, quando necessario, l’adozione di misure coercitive; • il Segretario generale, nominato per cinque anni dall’assemblea generale su proposta del Consiglio di sicurezza, che ha la rappresentanza delle Nazioni unite nei confronti dei singoli Stati e delle altre organizzazioni internazionali e svolge spesso, di fatto, una funzione di mediatore nelle controversie internazionali; • la Corte internazionale di giustizia, che è incaricata della risoluzione delle controversie giuridiche tra gli Stati che accettino di sottoporsi volontariamente alla sua giurisdizione; • il Consiglio economico e sociale, con funzioni in materia economica e sociale. Istituzioni comunitarie

Il Parlamento europeo ha funzioni in materia legislativa e di bilancio, nonché di indirizzo e di controllo politico. Il Consiglio europeo ha una funzione di impulso e di indirizzo politico dell’Unione. È formato,

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata oltre che dal suo Presidente, dai Capi di Stato o di Governo degli Stati membri e dal Presidente della Commissione europea. Il Consiglio dei ministri ha importanti funzioni in materia legislativa e deliberativa. Il Consiglio è formato da un ministro per ogni Stato membro dell’Unione europea, in relazione all’argomento in discussione, e ha un Presidente, che viene attribuito a rotazione a uno Stato membro ogni sei mesi. Le decisioni del Consiglio dei ministri possono essere adottate: all’unanimità, a maggioranza o a maggioranza quali¿cata. La Commissione europea è l’organo con funzioni esecutive e di iniziativa legislativa ed è formata da un commissario per ciascuno Stato membro. La Commissione è diretta da un Presidente, che ha il compito di de¿nirne gli orientamenti. La Commissione europea prepara le proposte di atti normativi; provvede all’esecuzione del bilancio; coordina e attua le politiche comunitarie; svolge una vigilanza sull’applicazione del diritto comunitario e sul rispetto degli obblighi comunitari. La Corte di giustizia è l’organo giurisdizionale dell’Unione europea, competente principalmente in materia di ricorsi per inadempimento degli obblighi comunitari da parte degli Stati membri e risoluzione delle questioni pregiudiziali comunitarie.

Fonti comunitarie Distinzioni

I regolamenti comunitari sono fonti di carattere generale, si rivolgono a tutti gli Stati e si applicano in modo uniforme all’interno di tutto il territorio dell’Unione europea. I regolamenti sono immediatamente ef¿caci e vincolanti sia per i singoli Stati, sia per i singoli cittadini o imprese. Di regola i regolamenti comunitari entrano in vigore venti giorni dopo la pubblicazione nella Gazzetta uf¿ciale dell’unione europea. Le direttive comunitarie sono fonti di carattere speciale, nel senso che possono rivolgersi anche a singoli Stati e applicarsi in modo diverso all’interno dei diversi Stati. Le direttive sono immediatamente ef¿caci e vincolanti per i singoli Stati ma non per le singole persone ¿siche o giuridiche, in quanto è necessario un atto di recepimento della direttiva all’interno dell’ordinamento nazionale. Il Parlamento italiano approva ogni anno una legge di delegazione europea, avente come oggetto la delega del Governo per il recepimento delle direttive e degli altri atti comunitari; il Parlamento italiano può approvare anche una legge europea, diretta ad abrogare o modi¿care le norme nazionali in contrasto con gli obblighi comunitari.

Lo Stato e le imprese Commercio internazionale Il commercio internazionale ha come oggetto lo scambio di beni e servizi tra operatori economici di Stati diversi. Il commercio mondiale è un fenomeno che è sempre esistito, anche nelle società più antiche, ma ha subìto una forte accelerazione a partire dalla seconda metà del secolo XIX per effetto della globalizzazione economica. Diritto commerciale internazionale

Il commercio internazionale è disciplinato dal diritto commerciale internazionale: la caratteristica principale che distingue il commercio internazionale da quello nazionale è costituita, dal punto di vista giuridico, dalla mancanza di un’autorità in grado di imporre norme vincolanti per tutti gli operatori economici e, se necessario, di imporne il rispetto anche con l’uso della forza. Le fonti del diritto commerciale internazionale comprendono le fonti nazionali, le fonti comunitarie, le fonti interstatali, le fonti transnazionali.

Globalizzazione economica De¿nizione

Dal punto di vista economico, la globalizzazione rappresenta la tendenza dell’economia ad assumere una dimensione sovranazionale. La globalizzazione presenta alcune cause: • il progresso tecnologico, che ha diminuito in misura considerevole la distanza in senso ¿sico tra i mercati e ha ridotto le barriere naturali rappresentate dai costi dei trasporti e delle comunicazioni; • il progresso sociale, che ha consentito il superamento delle barriere culturali; • le politiche di integrazione, che hanno eliminato o almeno ridotto le barriere politiche al commercio internazionale; • le politiche di liberalizzazione, che hanno favorito la concorrenza delle imprese e hanno soppresso le barriere economiche all’ingresso in alcuni mercati. Dal punto di vista economico, la globalizzazione ha prodotto un aumento dei seguenti fenomeni: l’integrazione dei sistemi economici nazionali; l’interdipendenza dei mercati internazionali, reali e anche ¿nanziari; i movimenti transnazionali, cioè da un Paese a un altro, dei fattori produttivi; i Àussi di informazioni e conoscenze. Ostacoli e incentivi

Il processo di internazionalizzazione delle imprese può incontrare alcune barriere, che impediscono o ostacolano l’ingresso in un mercato estero e possono essere formali o informali. Gli ostacoli formali sono ostacoli legali e si distinguono in: barriere tariffarie, quando consistono in dazi doganali, cioè somme di denaro che devono essere pagate sul valore o sulla quantità dei prodotti che vengono importati all’interno di un Paese; barriere non tariffarie, quando consistono in altre misure protettive dirette a limitare le importazioni all’interno di un Paese oppure in barriere legali e amministrative. Gli ostacoli non formali, invece, sono ostacoli di fatto e comprendono situazioni diverse, come le differenze normative, la distanza in senso ¿sico tra i mercati, il contesto sociale e culturale, l’ambiente politico ecc., che possono rendere più dif¿cile e rischiosa l’apertura di un’impresa verso i mercati esteri. Nel nostro ordinamento sono previste facilitazioni per le imprese che intendono internazionalizzare la loro attività, in quanto l’ingresso delle imprese nazionali in nuovi mercati costituisce un aspetto positivo per l’economia nel suo complesso. I principali incentivi pubblici alla globalizzazione consistono in: informazioni sui mercati esteri, che consentono alle imprese interessate di avere facilmente una serie di dati che agevolano la scelta del Paese o dei Paesi esteri; agevolazioni ¿nanziarie, che riducono i costi e i rischi delle imprese che operano sui mercati esteri.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Forme di internazionalizzazione Imprese

In relazione al rapporto con l’estero, le imprese si distinguono in imprese internazionali e imprese multinazionali. Le imprese internazionali sono imprese che hanno la sede in uno Stato ma esportano i loro prodotti anche all’estero o concludono accordi di collaborazione con imprese straniere; le imprese multinazionali (che in relazione alla loro struttura possono essere orizzontali, verticali o diversi¿cate) invece sono imprese che operano mediante insediamenti produttivi in Stati diversi. L’internazionalizzazione di un’impresa può avvenire con le esportazioni, indirette o dirette, le collaborazioni con imprese estere e gli investimenti produttivi all’estero. Esportazioni

Le esportazioni, che sono la modalità più semplice e meno rischiosa di ingresso in un mercato estero, consistono nella vendita dei prodotti di un’impresa in un mercato diverso da quello di produzione. Le esportazioni possono essere indirette, quando l’impresa esportatrice utilizza il servizio di intermediazione di un operatore nazionale specializzato, oppure dirette, quando un’impresa utilizza la propria struttura commerciale per esportare i propri prodotti all’estero. Collaborazioni con imprese straniere

I principali accordi di cooperazione con partner stranieri sono: • il licensing, che è l’accordo con il quale un’impresa (licensor) concede a un’altra impresa (licensee) il diritto di sfruttare economicamente un brevetto industriale, un know how o un marchio in cambio del pagamento di una somma di denaro, in misura ¿ssa o in proporzione alle vendite (cosiddetta royalty); • il franchising, che è l’accordo con il quale un’impresa (franchisor) crea una rete autonoma di vendita o di produzione incaricando un’altra impresa (franchisee) di commercializzare (franchising distributivo) o fabbricare (franchising industriale) un determinato bene o servizio utilizzando il suo modello di impresa, cioè i suoi segni distintivi (come il marchio e l’insegna ecc.), il suo know how, i suoi brevetti ecc.; • la joint venture, che è l’accordo con il quale una o più imprese di nazionalità diversa assumono l’impegno di svolgere in comune un’attività mediante la creazione di una società partecipata dai partner stranieri oppure attraverso accordi contrattuali. Gli accordi di collaborazione con partner stranieri sono una modalità di ingresso più complessa e rischiosa rispetto alle esportazioni, ma possono consentire una migliore conoscenza e penetrazione in un mercato estero. Investimenti produttivi all’estero

Gli investimenti produttivi all’estero (IDe) consistono in investimenti diretti da parte di un’impresa in un Paese straniero (attraverso la creazione di una sede secondaria o ¿liale, la costituzione di una nuova impresa oppure l’acquisizione di una impresa già esistente). Gli investimenti diretti all’estero sono la modalità di ingresso in un mercato estero che garantisce la forma di controllo maggiore, ma che presenta anche costi e rischi maggiori.

Il Parlamento De¿nizione

Il Parlamento è l’organo costituzionale che si occupa della funzione legislativa e della funzione di indirizzo e controllo politico sull’attività del Governo. Struttura

È formato da due Camere distinte (Camera dei deputati e Senato della Repubblica) con un sistema bicamerale paritario o perfetto. Di regola le due Camere operano separatamente, ma nei casi previsti dalla Costituzione si riuniscono in seduta comune. Rimangono in carica per la durata di una legislatura, cioè 5 anni, e ciascuna di esse deve adottare un proprio regolamento, approvato a maggioranza assoluta dai componenti. Le Camere hanno un’organizzazione interna, formata dai seguenti organi: il Presidente e l’uf¿cio di Presidenza, i gruppi parlamentari, le commissioni e le giunte. Attività

In generale, l’attività di una Camera può svolgersi in aula, davanti a tutti i deputati o senatori (assemblea plenaria o plenum), o in commissione, con la presenza solo dei deputati o dei senatori della commissione. Le Camere sono organi collegiali e le loro deliberazioni devono essere approvate sempre a maggioranza. Di regola una Camera è costituita validamente e può deliberare soltanto se, al momento della votazione, è presente in aula la maggioranza dei suoi componenti (quorum costitutivo o numero legale). Quando una Camera è costituita validamente, una proposta è approvata se ottiene il voto favorevole della maggioranza dei presenti (quorum deliberativo). Le votazioni parlamentari si possono svolgere: con voto palese, quando è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore, o con voto segreto, quando non è possibile sapere come ha votato ogni deputato o senatore. Di regola le votazioni, salvo quelle riguardanti le persone o per le quali è richiesto il voto segreto, avvengono con voto palese. Le modalità delle votazioni sono: per alzata di mano, con procedimento elettronico e per appello nominale. Parlamentari

Per potere essere eletti parlamentari sono richiesti la capacità di votare, cioè il possesso della cittadinanza italiana e il godimento dei diritti civili e politici, e l’età minima, cioè venticinque anni per la Camera e quaranta anni per il Senato. Sono previste alcune cause di ineleggibilità e di incompatibilità. I parlamentari non sono responsabili per le opinioni espresse e i voti dati nell’esercizio delle loro funzioni (insindacabilità) e non possono essere arrestati o sottoposti a misure restrittive senza l’autorizzazione della loro Camera (inviolabilità).

Funzione legislativa ordinaria Fasi

L’iter di approvazione di una legge comprende le seguenti fasi: l’iniziativa legislativa; la discussione e l’approvazione; la promulgazione; la pubblicazione; l’entrata in vigore. L’esame e l’approvazione di una proposta di legge da parte di una Camera può avvenire seguendo una procedura ordinaria (commissione referente) o una procedura speciale (commissione deliberante). Una variante è il procedimento abbreviato che, in seguito alla dichiarazione di urgenza della legge, comporta la riduzione alla metà dei termini previsti. una legge per essere valida deve essere approvata da entrambe le Camere nello stesso testo: una volta approvata si passa alla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica e alla successiva pubblicazione nella Gazzetta uf¿ciale.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Funzione legislativa costituzionale Leggi costituzionali

Per modi¿care la Costituzione è necessaria una legge costituzionale. Le leggi costituzionali comprendono le leggi di revisione costituzionale (modi¿cano le norme contenute nella Costituzione) e le leggi di integrazione costituzionale (introducono nuove norme al di fuori della Costituzione). Per l’approvazione di tali leggi è necessario un procedimento particolare, detto aggravato, perché più lungo e complesso rispetto a quello delle leggi ordinarie. Referendum

entro tre mesi dalla pubblicazione della legge, inoltre, può essere richiesto un referendum costituzionale sulla legge da: un quinto dei componenti di una Camera; 500.000 elettori; cinque Consigli regionali. Il referendum è un istituto di democrazia diretta con il quale il popolo viene chiamato a esprimere direttamente la propria volontà su una determinata questione. In particolare il referendum sulle leggi costituzionali, che viene chiamato anche sospensivo (perché la sua eventuale proposizione sospende la promulgazione e l’entrata in vigore della legge), costituisce una garanzia per la minoranza politica. Limiti

È da notare che la possibilità di modi¿care le disposizioni costituzionali, con la procedura particolare prevista dalla stessa Costituzione, è soggetta ad alcuni limiti. In primo luogo secondo l’articolo 139 della Costituzione: «La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale». In secondo luogo si ritiene che la revisione non possa riguardare i princìpi fondamentali della Costituzione e i diritti «inviolabili» dell’uomo, che sono espressamente riconosciuti e garantiti dalla Repubblica.

Il Presidente della Repubblica È il Capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale. La nostra Costituzione con¿gura il Presidente della Repubblica come un organo indipendente e imparziale, incaricato di garantire l’osservanza della Costituzione e il rispetto dell’equilibrio tra i poteri dello Stato.

Elezione L’elezione del Presidente della Repubblica viene effettuata dal Parlamento in seduta comune, integrato da tre rappresentanti per ogni Regione, convocato dal Presidente della Camera dei deputati di regola trenta giorni prima della scadenza del mandato presidenziale. avviene a scrutinio segreto e risulta eletto colui che ottiene il voto di almeno due terzi degli elettori in uno dei primi tre scrutini o, in mancanza, della maggioranza assoluta degli elettori a partire dal quarto scrutinio.

Supplenza In caso di impedimento temporaneo o permanente del Capo dello Stato, cioè di una situazione oggettiva che non gli consenta di fatto di svolgere le sue funzioni, la Costituzione prevede la supplenza o sostituzione del Presidente della Repubblica da parte del Presidente del Senato. Il supplente può compiere solo gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione e rimane in carica ¿no a quando il Capo dello Stato può riprendere a esercitare le sue funzioni (nel caso di un impedimento temporaneo) o ¿no al giuramento del nuovo Capo dello Stato (nel caso di un impedimento de¿nitivo).

Requisiti e durata della carica Può essere eletto Presidente della Repubblica qualsiasi cittadino italiano che abbia il godimento dei diritti civili e politici e almeno cinquanta anni di età. Il Capo dello Stato, la cui carica è incompatibile con qualsiasi altra carica pubblica o privata, rimane in carica sette anni, decorrenti dal giuramento fatto davanti al Parlamento in seduta comune dopo l’elezione, ed è rieleggibile alla scadenza del mandato.

Prerogative Irresponsabilità: il Presidente della Repubblica non è responsabile giuridicamente per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, in quanto la responsabilità di tali atti è assunta dal Governo con la contro¿rma, salvo che per i reati presidenziali di alto tradimento (consistente nella intesa con uno Stato nemico) o di attentato alla Costituzione (consistente in un colpo di Stato diretto a sovvertire illegalmente l’ordine costituzionale). Se si veri¿ca un reato presidenziale il Capo dello Stato viene messo in stato di accusa dal Parlamento in seduta comune a maggioranza assoluta dei suoi componenti e viene sottoposto al giudizio della Corte costituzionale. Il Presidente della Repubblica invece è responsabile giuridicamente per gli atti privati, cioè per gli atti che compie come privato cittadino. Inoltre il Presidente della Repubblica è responsabile dal punto di vista politico nei confronti del Parlamento e, indirettamente, dei cittadini. Tutela penale: il Presidente della Repubblica è tutelato in sede penale, con la previsione di speci¿ci reati che riguardano la lesione ¿sica o morale della sua persona. Prerogative economiche: al Capo dello Stato sono riconosciuti un assegno personale, come indennità di carica, e una dotazione, che comprende alcune proprietà immobiliari e uno stanziamento annuale in denaro per l’esercizio delle sue funzioni.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Atti presidenziali Gli atti del Capo dello Stato, che assumono la forma di un decreto del Presidente della Repubblica, si distinguono in atti sostanzialmente presidenziali, che sono decisi dal Presidente della Repubblica (mentre la contro¿rma ministeriale svolge soltanto una funzione di controllo di legittimità costituzionale), e atti solo formalmente presidenziali, che invece sono decisi dal Governo (mentre la ¿rma del Presidente della Repubblica svolge soltanto una funzione di controllo di legittimità o di opportunità). I principali atti relativi al potere legislativo sono: l’invio di messaggi formali alle Camere su questioni di interesse generale; l’indizione delle elezioni e del referendum popolare; la convocazione straordinaria delle Camere e lo scioglimento anticipato di una o di entrambe le Camere, sentiti i loro Presidenti (di regola questo ultimo potere non può essere esercitato nel semestre bianco, cioè negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale); la promulgazione delle leggi; la nomina di cinque senatori a vita. I principali atti relativi al potere esecutivo sono: la nomina del Presidente del Consiglio e, su sua proposta o designazione, dei singoli ministri; l’autorizzazione della presentazione dei disegni di legge governativi e dell’emanazione degli atti normativi del Governo; la nomina dei funzionari pubblici e l’emanazione degli atti amministrativi nei casi previsti dalla legge; la rati¿ca dei trattati internazionali (previa autorizzazione con legge del Parlamento per i trattati politici o più importanti) e la dichiarazione dello stato di guerra deliberato dal Parlamento; il comando delle forze armate e la presidenza del Consiglio supremo di difesa. I principali atti relativi al potere giurisdizionale, in¿ne, sono: la presidenza del Consiglio superiore della magistratura come organo di “autogoverno” della magistratura; la nomina di cinque giudici della Corte costituzionale; la concessione della grazia, come provvedimento individuale di clemenza, o la commutazione delle pene nei confronti delle persone condannate.

Il Governo De¿nizione

organo costituzionale a capo del potere esecutivo che svolge l’attività amministrativa in senso stretto, rivolta a eseguire le leggi approvate dal Parlamento e a soddisfare concretamente i bisogni collettivi, e l’attività politica o di indirizzo politico, diretta a realizzare il programma politico nei rapporti interni e internazionali.

Struttura Il Governo è formato da organi necessari e non necessari. Gli organi necessari del Governo sono: il Consiglio dei ministri che ha il compito di determinare l’indirizzo politico generale del Governo e di assicurare l’unità dell’azione governativa; il Presidente del Consiglio dei ministri che ha il compito di dirigere la politica generale del Governo e di promuovere e coordinare l’attività dei ministri, al ¿ne di mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo; i ministri che hanno il compito di partecipare alle riunioni e alle deliberazioni del Consiglio dei ministri e di dirigere il ministero o dicastero al quale sono preposti. GIi organi non necessari sono: il vicepresidente del Consiglio, che ha la funzione di supplente del Presidente del Consiglio; i ministri senza portafoglio, che svolgono solo funzioni politiche o tecniche e non sono a capo di un ministero; i sottosegretari di Stato, organi ausiliari del ministro, e i commissari straordinari, di nomina temporanea per speci¿ci obiettivi.

Formazione Fasi

Dimissioni del Governo: il Presidente del Consiglio in carica presenta le proprie dimissioni al Presidente della Repubblica, che le accetta con riserva. Consultazioni del Presidente della Repubblica, cioè convocazione di alcune personalità di rilievo e dei principali esponenti delle forze politiche, al ¿ne di conoscere gli orientamenti delle forze politiche, cioè la maggioranza o le maggioranze di governo che si possono formare. Incarico: segue la fase delle consultazioni e prevede la scelta di una persona che si fa carico di una serie di incontri privati con i partiti politici per concordare un programma e la lista dei ministri. Di solito il Presidente incaricato accetta con riserva, che verrà sciolta una volta accettato l’incarico. Giuramento: con tale atto da parte del Presidente del Consiglio e dei singoli ministri, «nelle mani» del Presidente della Repubblica, il Governo entra in carica. Voto di ¿ducia: entro 10 giorni dal giuramento, per ottenere la ¿ducia del Parlamento, il Presidente del Consiglio dei ministri deve esporre a ciascuna Camera il programma politico che si impegna a realizzare, indicando gli obiettivi che si propone di raggiungere e i mezzi che intende impiegare. Crisi di Governo: può essere parlamentare o extraparlamentare.

Responsabilità I membri del Governo sono responsabili politicamente nei confronti del Parlamento, e quindi indirettamente del corpo elettorale, nel senso che devono ottenere all’inizio e mantenere in seguito la ¿ducia di entrambe le Camere. I membri del Governo sono responsabili giuridicamente, nel senso che rispondono per gli eventuali illeciti commessi nell’esercizio della loro attività. La responsabilità del Presidente del Consiglio e dei singoli ministri si distingue in responsabilità civile, responsabilità amministrativa e responsabilità penale.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Funzione normativa Gli atti con contenuto normativo del Governo si distinguono in atti normativi primari, che hanno lo stesso valore di una legge e sono i decreti legislativi e i decreti legge e atti normativi secondari, che hanno un valore inferiore a una legge e sono i regolamenti. Decreti legislativi

Il decreto legislativo, o delegato, è un atto avente forza di legge emanato dal Governo in base a una delega da parte del Parlamento. La legge di delegazione deve indicare il contenuto, i principi e criteri direttivi e il termine della delega. Decreti legge

Il decreto legge è un atto avente forza di legge emanato dal Governo, in casi straordinari di necessità e di urgenza, sotto la propria responsabilità e presentato immediatamente al Parlamento per la sua conversione in legge. Il decreto legge decade dall’inizio se non viene convertito in legge entro 60 giorni. Regolamenti

I regolamenti amministrativi sono atti normativi secondari, con un’ef¿cacia giuridica inferiore a quella di una legge ordinaria.

La magistratura e la Corte costituzionale Funzione giurisdizionale De¿nizione

Consiste nell’applicazione delle norme giuridiche generali e astratte ai casi particolari e concreti. Per risolvere una controversia il giudice deve decidere solo in base alla legge. L’applicazione delle norme giuridiche, però, richiede sempre un’attività di interpretazione o spiegazione del loro signi¿cato da parte del giudice. L’atto tipico della funzione giurisdizionale è la sentenza, che è il provvedimento con il quale al termine di un processo, cioè di una serie di atti ¿nalizzati all’emanazione della decisione ¿nale, il giudice dichiara che cosa prevede il diritto. Secondo il suo oggetto, la giurisdizione si distingue in civile, amministrativa e penale. Princìpi costituzionali

L’esercizio della funzione giurisdizionale è regolato da alcune disposizioni costituzionali, dirette a tutelare i diritti dei cittadini. I princìpi più importanti relativi alla giurisdizione, che si applicano a qualsiasi processo, riguardano l’indipendenza e l’imparzialità del giudice. La Costituzione stabilisce anche i seguenti princìpi in materia di giurisdizione: il diritto di azione, il diritto alla difesa, l’obbligo di motivazione, il doppio grado di giurisdizione. Organizzazione giudiziaria

La funzione giurisdizionale è esercitata da magistrati ordinari, cioè da giudici istituiti e regolati dalle norme sull’ordinamento giudiziario e appartenenti alla magistratura ordinaria. Dal punto di vista della loro composizione o struttura gli organi giudiziari possono essere giudici individuali o monocratici, quando sono formati da un solo magistrato, oppure giudici collegiali, quando sono formati da più magistrati. Gli organi della giurisdizione ordinaria in materia civile e penale sono: il giudice di pace, il tribunale, la Corte d’appello, la Corte d’assise di primo grado, la Corte d’assise d’appello, la Corte di cassazione. I giudici straordinari sono giudici che vengono nominati appositamente per decidere una determinata controversia. Gli organi delle giurisdizioni speciali previste dalla Costituzione sono: il Consiglio di Stato e i tribunali amministrativi regionali, organi della giurisdizione amministrativa che consentono ai cittadini la tutela dei loro interessi nei confronti della pubblica amministrazione; la Corte dei conti, che esercita funzioni in materia di giurisdizione contabile e nelle altre materie indicate dalla legge; i tribunali militari, che si distinguono in tribunali militari di primo grado e Corti militari d’appello di secondo grado e giudicano, come organi della giurisdizione militare, i cosiddetti reati militari, cioè i reati previsti dal codice penale militare compiuti da appartenenti alle forze armate. altri giudici speciali, non previsti dalla Costituzione, sono le commissioni tributarie, che si occupano delle cause tra l’amministrazione ¿nanziaria e i contribuenti e il tribunale superiore delle acque pubbliche, che giudica le controversie in appello riguardanti il regime delle acque pubbliche.

Consiglio superiore della magistratura (CSM) Il Consiglio superiore della magistratura è l’organo di autogoverno della magistratura, perché ha il compito di adottare tutti i provvedimenti che riguardano i giudici ed è composto in prevalenza da rappresentanti dei giudici. Il CSM è un organo collegiale formato da tre membri di diritto (il Presidente della Repubblica e i due giudici di grado più elevato della Corte di cassazione, cioè il primo presidente e il procuratore generale) e da ventiquattro membri elettivi (sedici membri, cosiddetti togati, sono eletti dai

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata giudici ordinari fra tutti i magistrati; otto membri, cosiddetti laici, sono eletti dal Parlamento in seduta comune tra professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno quindici anni d’attività).

Corte costituzionale De¿nizione e composizione

La Corte costituzionale è l’organo costituzionale a cui è attribuito il giudizio di legittimità sulle leggi. È formata da quindici giudici, scelti tra persone con speci¿che competenze giuridiche (magistrati delle giurisdizioni superiori, professori universitari in materie giuridiche e avvocati con almeno vent’anni di esercizio professionale). Durano in carica 9 anni e non sono rieleggibili; tra di loro eleggono un presidente, che resta in carica 3 anni. La Corte delibera con la presenza di almeno undici giudici, e a maggioranza assoluta con la prevalenza, in caso di parità, del voto del presidente. Le sentenze della Corte costituzionale, sono pronunciate «in nome del popolo italiano» e devono contenere tutti gli elementi prescritti dalla legge. Di regola le decisioni della Corte sono sentenze de¿nitive o non impugnabili, in quanto non è ammessa alcuna forma di impugnazione o di ricorso. Funzioni

Le funzioni attribuite alla Corte riguardano i giudizi di legittimità sulle leggi ordinarie e sugli altri atti aventi forza di legge; la risoluzione dei conÀitti di attribuzione tra i poteri dello Stato, tra lo Stato e le Regioni o tra le Regioni; i giudizi penali nei confronti del Presidente della Repubblica; i giudizi sull’ammissibilità delle richieste di referendum popolare. La Corte costituzionale svolge anche una funzione “politica” di interprete e garante della Costituzione e quindi ha un ruolo fondamentale per individuare il contenuto della Costituzione materiale.

L’attività e l’organizzazione amministrativa Princìpi Il principio di legalità, o di soggezione alla legge, impone che la pubblica amministrazione deve rispettare le norme giuridiche che regolano la sua attività. Il principio di ef¿cienza o di buon andamento, impone che l’attività della pubblica amministrazione deve realizzare gli obiettivi pubblici (ef¿cacia) senza sprechi di risorse (economicità). Il principio di imparzialità stabilisce che la pubblica amministrazione deve trattare in modo uguale le situazioni coinvolte dalla sua azione.

Tipi di attività amministrativa L’attività amministrativa si distingue in: • attiva, quando è diretta a soddisfare concretamente i bisogni pubblici o di interesse collettivo; • consultiva, quando è diretta a esprimere pareri sullo svolgimento dell’attività amministrativa; • di controllo, quando è diretta a effettuare controlli sullo svolgimento dell’attività amministrativa.

Amministrazione attiva Organi centrali

Sono organi centrali: • il Consiglio dei ministri, che stabilisce l’indirizzo generale dell’attività amministrativa; • il Presidente del Consiglio dei ministri, che mantiene l’unità dell’indirizzo amministrativo del Governo promuovendo e coordinando l’attività dei singoli ministri; • i ministri, che hanno il compito di direzione del ministero al quale sono preposti. Organi periferici

Gli organi attivi periferici sono il Prefetto e il Sindaco. Il Prefetto è il rappresentante del Governo nella Provincia ed è responsabile dell’ordine pubblico e della sicurezza; può emanare provvedimenti urgenti e deve esercitare un controllo sugli organi degli enti locali. Il Sindaco, capo dell’amministrazione comunale, è il rappresentante del Governo nel Comune. Il Sindaco può emanare ordinanze contingibili urgenti per tutelare l’incolumità dei cittadini, è uf¿ciale di stato civile e autorità di pubblica sicurezza nei Comuni privi di un uf¿cio di pubblica sicurezza.

Amministrazione consultiva Gli organi consultivi della pubblica amministrazione esprimono pareri sugli atti e sui provvedimenti che emanano gli organi dell’amministrazione attiva. In relazione all’ef¿cacia, i pareri possono essere: • facoltativi, quando possono non essere richiesti; • obbligatori, quando devono essere richiesti ma possono anche non essere seguiti; • vincolanti, quando devono essere richiesti e seguiti. In relazione al loro contenuto, i pareri possono essere: • di legittimità, quando riguardano la conformità alla legge di un atto amministrativo; • di merito, quando riguardano la convenienza o l’opportunità di un atto amministrativo. organi consultivi principali sono: • il Consiglio di Stato, organo di rilievo costituzionale indipendente e autonomo, che svolge sia una funzione consultiva sia una funzione giurisdizionale nel processo amministrativo. I pareri del Consiglio di Stato possono essere pareri di legittimità o di merito e di solito sono vincolanti; • l’Avvocatura dello Stato svolge una funzione di consulenza legale e di assistenza e rappresentanza processuale nei confronti dello Stato e di altre amministrazioni pubbliche.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Amministrazione di controllo Gli organi di controllo hanno il compito di veri¿care la legittimità o, in alcuni casi, l’opportunità degli atti della pubblica amministrazione. In relazione al loro contenuto, i controlli possono essere: • di legittimità o di merito, a seconda che riguardino la conformità alla legge o la convenienza di un atto amministrativo; • preventivi o successivi, a seconda che intervengano prima o dopo l’esecuzione di un atto amministrativo. Principali organi di controllo sono: • la Corte dei conti, che svolge sia una funzione di controllo sia una funzione giurisdizionale nel processo contabile. Di regola il controllo della Corte è un controllo preventivo di legittimità su singoli atti amministrativi indicati dalla legge; • la Ragioneria dello Stato, che dipende dal ministro dell’economia e delle ¿nanze e si articola nella Ragioneria generale dello Stato e negli uf¿ci centrali del bilancio presso i singoli ministeri. La Ragioneria redige ogni anno il bilancio preventivo e il bilancio consuntivo, può compiere controlli di legittimità sull’attività amministrativa e può effettuare veri¿che e ispezioni contabili.

L’amministrazione indiretta e gli enti territoriali Enti Formano l’amministrazione indiretta gli enti pubblici diversi dallo Stato e i loro organi amministrativi. Gli enti pubblici si distinguono in: • enti istituzionali, nei quali il territorio costituisce soltanto l’ambito entro il quale svolgono le loro funzioni; sono enti a partecipazione non necessaria e a ¿ni particolari e possono essere nazionali o locali; • enti territoriali, nei quali il territorio rappresenta un elemento costitutivo; sono enti a partecipazione necessaria che perseguono ¿ni di interesse generale e che hanno un potere di comando su coloro che si trovano nel loro territorio. Gli enti territoriali italiani sono lo Stato, le Regioni, le Città metropolitane, le Province e i Comuni.

Regioni Le Regioni si distinguono in: • Regioni a statuto speciale: hanno uno statuto approvato con legge costituzionale, modi¿cabile solo con una legge di revisione costituzionale. • Regioni a statuto ordinario: hanno uno statuto approvato con legge regionale. In entrambi i tipi di Regione lo statuto deve stabilire la forma di governo e i princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione. Organi

Gli organi delle Regioni sono: • il Consiglio regionale, che ha funzioni legislative ed è formato da un numero di consiglieri stabilito dalla legge; viene eletto per cinque anni dai cittadini; • la Giunta regionale, organo con funzioni amministrative e regolamentari, formato da un numero di assessori (ciascuno competente per un determinato ramo o settore) stabilito nello statuto regionale: la Giunta prepara i progetti di legge e il bilancio; • il Presidente della Regione, che svolge le funzioni di direzione dell’indirizzo politico della Giunta, di promulgazione delle leggi e di emanazione dei regolamenti; è il rappresentante della Regione, eletto ogni cinque anni dai cittadini. Funzioni

Le Regioni svolgono: • funzione legislativa: consiste nel potere di emanare leggi regionali nelle materie indicate nella Costituzione. Le leggi regionali sono approvate dal Consiglio regionale e promulgate dal Presidente della Regione. In ogni caso le leggi regionali non possono essere in contrasto con la Costituzione o con l’adempimento degli obblighi comunitari e internazionali dello Stato italiano; • funzione regolamentare: consiste nel potere di emanare regolamenti regionali, che sono approvati dalla Giunta regionale ed emanati dal Presidente della Regione; • funzione amministrativa: consiste nell’attività concreta diretta a soddisfare interessi pubblici.

Città metropolitane Organi

Gli organi delle Città metropolitane sono: • il Sindaco metropolitano è di diritto il Sindaco del comune capoluogo, ed è a capo della Città metropolitana. Rappresenta l’ente, convoca e presiede il Consiglio e la Conferenza, sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uf¿ci e all’esecuzione degli atti; • il Consiglio metropolitano è un organo di indirizzo e controllo. Propone lo statuto, approva i regolamenti, i piani e i programmi riguardanti l’ente e approva il bilancio;

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata • la Conferenza metropolitana è un organo con funzioni propositive e consultive. adotta o respinge lo statuto, esprime un parere sullo schema di bilancio predisposto dal Consiglio metropolitano. Funzioni

Le funzioni principali delle Città metropolitane riguardano: promozione e gestione integrata dei servizi pubblici, mobilità e viabilità, promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale e dei sistemi di informatizzazione e digitalizzazione.

Province Organi

Gli organi della Provincia sono: • il Presidente della Provincia, che rimane in carica cinque anni e viene eletto tra i Sindaci dei Comuni della Provincia da parte dei Sindaci e dai consiglieri comunali dei Comuni compresi nel territorio provinciale; • il Consiglio provinciale, che rimane in carica due anni ed è formato dal Presidente della Provincia e da un numero variabile di consiglieri in relazione alla popolazione residente nel territorio provinciale (da un minimo di 10 a un massimo di 16); • l’Assemblea dei Sindaci, che è formata dai Sindaci dei Comuni che fanno parte della Provincia ed è un organo propositivo e di consulenza. Funzioni

La Provincia svolge funzioni amministrative nel proprio territorio nelle materie indicate dalla legge e in quelle delegate dallo Stato o dalla Regione.

Comuni Organi

Gli organi presenti in un Comune sono: • il Consiglio comunale, organo di indirizzo e di controllo formato da un numero di consiglieri stabilito dalla legge e variabile in relazione alla popolazione del Comune. Il Consiglio comunale viene eletto direttamente dai cittadini residenti nel Comune per cinque anni con un sistema elettorale diverso secondo la popolazione del Comune; • la Giunta comunale, organo deliberativo ed esecutivo formato da un numero di assessori (ciascuno competente per un determinato ramo o settore) stabilito nello statuto comunale; la Giunta viene nominata dal Sindaco, che in seguito può anche revocare uno o più assessori; • il Sindaco, organo al vertice del Comune, eletto ogni cinque anni dai cittadini. Funzioni

Il Comune svolge funzioni amministrative proprie e delegate. In base al principio di sussidiarietà le funzioni amministrative proprie comprendono le attività amministrative di interesse locale non attribuite allo Stato o ad altri enti pubblici. Le funzioni amministrative delegate sono le funzioni amministrative attribuite espressamente al Comune dallo Stato o dalla Regione. I Comuni più grandi possono realizzare un decentramento amministrativo, suddividendo il proprio territorio in circoscrizioni comunali, con compiti consultivi e propulsivi e, in alcuni casi, gestionali.

Gli atti amministrativi Attività amministrativa De¿nizione

L’attività amministrativa è l’attività svolta da organi amministrativi e diretta alla realizzazione degli interessi pubblici. • L’attività amministrativa può essere un’attività di diritto pubblico, quando la pubblica amministrazione è in una condizione di superiorità rispetto agli altri soggetti, o un’attività di diritto privato, quando la pubblica amministrazione è in una condizione di uguaglianza rispetto agli altri soggetti. • L’attività amministrativa di diritto pubblico comprende i fatti amministrativi, gli atti amministrativi in senso stretto e i provvedimenti amministrativi. • Gli atti amministrativi possono essere vincolati, quando la pubblica amministrazione ha l’obbligo di emanare un atto, o discrezionali, quando la pubblica amministrazione ha una libertà di scelta nell’emanazione di un atto, in quanto è vincolata nel ¿ne ma libera nel mezzo.

Provvedimenti amministrativi De¿nizione

I provvedimenti amministrativi sono atti emanati dalla pubblica amministrazione e diretti a modi¿care, costituire o estinguere situazioni giuridiche soggettive. Un provvedimento amministrativo presenta i seguenti elementi essenziali: • il soggetto; • il contenuto; • la forma; • l’oggetto; • la causa. Un provvedimento amministrativo si distingue dagli altri atti giuridici, pubblici o privati, per i seguenti caratteri: • l’unilateralità; • l’imperatività o obbligatorietà; • l’inoppugnabilità; • la revocabilità. Espansivi

I principali provvedimenti espansivi, che sono diretti ad ampliare la situazione giuridica dei destinatari, sono: • le autorizzazioni; • le concessioni. Restrittivi

I provvedimenti restrittivi più importanti, che sono diretti a limitare la condizione giuridica dei destinatari, comprendono: • gli ordini, di fare o di non fare qualcosa; • le punizioni, consistenti in una sanzione amministrativa (di solito pecuniaria o disciplinare) a carico del trasgressore; • gli atti ablativi o privativi (espropriazione per pubblica utilità, requisizione, occupazione di urgenza).

Invalidità degli atti amministrativi Validità, invalidità e irregolarità

Un provvedimento amministrativo può essere: • valido ed ef¿cace quando non presenta vizi o difetti e produce tutti i suoi effetti giuridici;

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata • invalido quando presenta alcuni vizi o difetti che non gli consentono di produrre normalmente i suoi effetti; • irregolare quando presenta alcuni difetti formali, che non ne impediscono la validità e l’ef¿cacia. Nullità e annullabilità

La nullità di un provvedimento è la forma più grave di invalidità e ricorre nel caso di: • mancanza di un elemento essenziale; • difetto assoluto di attribuzione; • violazione o elusione di giudicato. Un provvedimento amministrativo nullo è: inef¿cace, in quanto non produce alcun effetto giuridico; non esecutorio, perché la pubblica amministrazione non può eseguirlo coattivamente e gli interessati si possono opporre legittimamente alla sua esecuzione; insanabile, nel senso che la pubblica amministrazione non può convalidarlo o sanarlo con un provvedimento successivo; illimitatamente opponibile, perché la nullità può essere opposta o rilevata senza limiti di tempo. L’annullabilità di un provvedimento amministrativo è la forma meno grave di invalidità e può essere provocata da: • incompetenza relativa, che ricorre quando un provvedimento amministrativo viene emanato da un organo amministrativo appartenente allo stesso ente o settore amministrativo dell’organo che avrebbe dovuto emanarlo; • eccesso di potere, che consiste nell’uso scorretto o improprio di un potere discrezionale e ricorre quando si veri¿ca una delle ¿gure sintomatiche dalle quali si desume l’esistenza di un eccesso di potere; • violazione di legge, che comprende tutte le altre ipotesi di violazione di norme giuridiche.

Procedimento Carattere

Di solito l’emanazione di un provvedimento amministrativo avviene al termine di un procedimento amministrativo, cioè di una serie di atti o di operazioni diretti a emanare un determinato provvedimento amministrativo. Fasi

Un procedimento amministrativo si svolge nelle seguenti fasi: • l’iniziativa, formata dagli atti diretti a iniziare il procedimento amministrativo; • l’istruttoria, consistente nella raccolta delle prove e nella valutazione degli elementi di fatto e di diritto; • la decisione, costituita dall’emanazione del provvedimento amministrativo; • l’integrazione dell’ef¿cacia, comprendente le eventuali attività di controllo e comunicazione del provvedimento amministrativo. Legge n. 241/1990

La legge n. 241/1990 ha innovato profondamente la disciplina del procedimento amministrativo sotto i seguenti aspetti: • la creazione della ¿gura del responsabile del procedimento; • la previsione della partecipazione al procedimento amministrativo da parte dei soggetti interessati; • la sempli¿cazione dell’attività amministrativa; • il diritto di accesso ai documenti amministrativi.

I mezzi dell’attività amministrativa Beni pubblici Contenuto

I beni pubblici sono beni utilizzati dalla pubblica amministrazione nell’esercizio dell’attività amministrativa e per uno scopo di pubblico interesse. I beni pubblici comprendono i beni demaniali e i beni patrimoniali indisponibili. Beni demaniali

Sono beni immobili o universalità di beni mobili che possono appartenere allo Stato o, in alcuni casi, ad altri enti pubblici territoriali. Il demanio pubblico si distingue in: demanio necessario, che comprende il demanio marittimo, idrico e militare; demanio accidentale, che è costituito da beni immobili o universalità di beni mobili che sono beni demaniali solamente se sono di proprietà dello Stato o di un ente territoriale e comprende il demanio stradale, ferroviario, aeronautico, gli acquedotti e canali e il demanio culturale. I beni demaniali non possono essere oggetto di: alienazione; usucapione; espropriazione. Uso dei beni demaniali

La dottrina distingue tradizionalmente l’utilizzazione di un bene demaniale in: • uso esclusivo; • uso generale, • uso particolare. Beni patrimoniali indisponibili e disponibili

I beni patrimoniali indisponibili sono beni mobili o immobili appartenenti allo Stato o a un altro ente pubblico territoriale e destinati a uno scopo di pubblica utilità (come le foreste, le miniere, le acque minerali e termali, le cave e le torbiere, i beni delle forze armate, i beni di interesse storico, archeologico e artistico, gli edi¿ci destinati a sede di uf¿ci pubblici e i beni destinati a un servizio pubblico). I beni di proprietà dello Stato o di un altro ente pubblico (anche non territoriale) diversi dai beni demaniali e dai beni patrimoniali indisponibili costituiscono beni patrimoniali disponibili e sono soggetti al regime giuridico dei beni privati.

Atti ablativi Tipologie

L’espropriazione per pubblica utilità consiste nella privazione o nel trasferimento coattivo della proprietà di un bene o di un altro diritto e può avvenire solo nei casi previsti dalla legge (riserva di legge), per uno scopo di pubblico interesse legalmente dichiarato e in cambio di un indennizzo al proprietario. Il procedimento di espropriazione comprende, nell’ordine, le seguenti fasi: l’apposizione del vincolo sul bene, la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, la determinazione dell’indennità e il decreto di esproprio. La requisizione è un provvedimento che può essere disposto per motivi militari o per gravi e urgenti necessità pubbliche. La requisizione può essere in proprietà o in uso e può avvenire soltanto in cambio del pagamento di un’indennità. L’occupazione temporanea è un provvedimento che attribuisce il possesso provvisorio di un bene immobile a una persona diversa dal proprietario, che ha diritto al pagamento di un’indennità. L’avocazione è il trasferimento coattivo di cave o torbiere alle Regioni, nel caso di mancato o insuf¿ciente sfruttamento da parte del proprietario, che ha diritto a un corrispettivo per i lavori effettuati e i materiali estratti. Contenuto

Gli atti ablativi o privativi sono provvedimenti amministrativi diretti a sottrarre o limitare la proprietà privata per scopi di pubblica utilità.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata

Contratti della pubblica amministrazione Contenuto

La pubblica amministrazione può concludere o stipulare contratti con altri soggetti per procurarsi i beni o i servizi necessari per svolgere la sua attività. I contratti della pubblica amministrazione sono contratti di diritto privato, che sono regolati dal diritto amministrativo per quanto riguarda la formazione del contratto e dal diritto civile per quanto riguarda l’esecuzione del contratto. tradizionalmente si distinguono: contratti attivi e contratti passivi, disciplinati dal codice dei contratti pubblici. Delibera a contrarre

Consiste nella decisione, da parte della pubblica amministrazione, di concludere un determinato contratto per soddisfare un interesse pubblico; in alcuni casi la decisione deve essere preceduta da un parere che, di solito, è soltanto di legittimità e non vincolante. Bando di gara

Il • • • • •

bando o avviso di gara: solitamente è predisposto sulla base di modelli o bandi-tipo adottati dall’aNaC; deve indicare le cause di esclusione dalla gara; deve indicare i criteri minimi di sostenibilità energetica e ambientale; dopo l’emanazione è sottoposto alla pubblicazione; può essere integrato dal capitolato d’oneri, che contiene il regolamento del contratto.

Scelta del contraente

La scelta del contraente può avvenire sostanzialmente seguendo una delle seguenti modalità: • una procedura aperta; • una procedura ristretta; • una procedura negoziata. altre forme di selezione del contraente sono la procedura competitiva con negoziazione e il dialogo competitivo. Svolgimento della gara

Consiste nell’esame delle offerte presentate e nell’individuazione dell’offerta migliore. Conclusione ed esecuzione del contratto

La stipulazione del contratto consiste nella redazione formale del contratto. La stipulazione è seguita dall’approvazione e dal controllo del contratto da parte dell’organo competente, che rende il contratto vincolante per la pubblica amministrazione; in caso di ri¿uto dell’approvazione, la pubblica amministrazione è obbligata soltanto al rimborso delle spese e al pagamento delle prestazioni e delle opere eseguite. L’esecuzione del contratto è regolata in linea di principio dalle norme del diritto civile. Nei contratti di appalto di opere pubbliche e di fornitura di beni o di servizi, però, alla pubblica amministrazione viene riconosciuta una particolare forma di autotutela, in quanto la pubblica amministrazione può esercitare: • il diritto di recesso dal contratto; • l’esecuzione d’uf¿cio del contratto, a spese dell’altro contraente, se le opere o le prestazioni sono dichiarate urgenti; • poteri di controllo sul contratto, nella fase di realizzazione e di consegna dell’opera (collaudo e approvazione).

Il rapporto di pubblico impiego Pubblico impiego e contrattazione collettiva De¿nizione

Il rapporto di servizio è il rapporto giuridico tra lo Stato o un altro ente pubblico e coloro che svolgono un’attività al suo servizio e può essere volontario o coattivo, professionale o onorario, continuativo o temporaneo. Il rapporto di pubblico impiego è il rapporto tra la pubblica amministrazione e i dipendenti pubblici, cioè coloro che hanno un rapporto di servizio volontario, professionale e retribuito con la Pa. Privatizzazione

Il rapporto di pubblico impiego si è trasformato progressivamente da un rapporto di diritto pubblico, disciplinato soltanto dalla legge e da atti unilaterali della pubblica amministrazione, in un rapporto di diritto privato. Fonti

Le fonti del pubblico impiego sono la Costituzione italiana, il codice civile, le leggi complementari, le leggi speciali e i contratti collettivi. I contratti collettivi del pubblico impiego si distinguono in: contratti quadro; contratti nazionali o di comparto; contratti integrativi.

Costituzione, modi¿cazione ed estinzione Costituzione

Per accedere al pubblico impiego sono necessari alcuni requisiti generali (cittadinanza italiana o comunitaria; maggiore età; godimento dei diritti politici; titolo di studio) e alcuni eventuali requisiti speci¿ci (conoscenze informatiche di base, conoscenza di una lingua straniera). Di regola l’accesso al pubblico impiego avviene mediante un concorso. Le fasi della procedura concorsuale sono le seguenti: bando di concorso; valutazione dei candidati; graduatoria di merito; approvazione della graduatoria; assunzione del dipendente. Il rapporto di lavoro tra la pubblica amministrazione e il dipendente si costituisce con la conclusione del contratto individuale di lavoro. I dipendenti pubblici, che si distinguono in categorie professionali e pro¿li professionali, possono essere impiegati di ruolo o non di ruolo. Disposizioni particolari riguardano i dirigenti. Modi¿cazione

Il rapporto di pubblico impiego si può modi¿care per: • aspettativa, nel caso di sospensione dagli obblighi del servizio per i motivi previsti dalla legge, ma con diritto alla conservazione del posto di lavoro e in alcuni casi alla retribuzione; • disponibilità, nel caso di soppressione dell’uf¿cio o del posto in organico, ma con diritto alla conservazione del posto di lavoro e alla retribuzione per un determinato periodo di tempo; • comando o distacco, nel caso di assegnazione temporanea del dipendente a un’altra amministrazione, rispettivamente, dello stesso ente o di un altro ente pubblico; • collocamento fuori ruolo, nel caso di assegnazione temporanea del dipendente a compiti di pubblico interesse diversi dalla sua funzione. Estinzione

Le cause che portano all’estinzione del rapporto di lavoro per volontà della pubblica amministrazione sono: • collocamento a riposo d’uf¿cio per raggiunti limiti di età; • dispensa dal servizio, per inidoneità ¿sica o psichica; • decadenza dall’impiego per gravi motivi; • licenziamento per giusta causa o per giusti¿cato motivo.

CLICCa SuL teSto per accedere alla lettura facilitata Le cause di cessazione del rapporto di lavoro per volontà del dipendente sono: • dimissioni; • collocamento a riposo su domanda.

Diritti e doveri dei pubblici dipendenti Diritti

I diritti dei dipendenti pubblici si distinguono in diritti patrimoniali e diritti non patrimoniali o interessi legittimi. I diritti patrimoniali o economici di un dipendente pubblico riguardano: la retribuzione; la pensione; il trattamento di ¿ne rapporto; il riposo settimanale e nei giorni festivi; il congedo ordinario annuale o ferie; il congedo straordinario (per malattia, matrimonio, gravidanza e maternità ecc.). I principali diritti non patrimoniali di un dipendente pubblico sono quelli relativi: all’uf¿cio (salvo dispensa, decadenza o licenziamento nei casi previsti dalla legge); alla funzione; alla quali¿ca corrispondente all’uf¿cio ricoperto; all’aspettativa nei casi previsti dalla legge. Doveri

Nell’esercizio delle sue funzioni un dipendente pubblico ha il dovere di: • diligenza, vale a dire puntualità, impegno e attenzione; • segretezza, cioè di mantenere il segreto d’uf¿cio nell’esercizio della sua attività; • obbedienza, perché deve ubbidire agli ordini dei superiori gerarchici; • fedeltà, nel senso che deve agire soltanto nell’interesse e per le ¿nalità della pubblica amministrazione; • esclusività, in quanto non può svolgere altre attività o incarichi incompatibili con il rapporto di pubblico impiego; • legalità e imparzialità, cioè di rispettare le norme giuridiche e di non fare favoritismi o discriminazioni; • produttività.