Chancengleichheit der Parteien: Zur Grenze staatlichen Handelns gegenüber den politischen Parteien nach dem Grundgesetz [1 ed.] 9783428407330, 9783428007332

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Schriften zum Öffentlichen Recht Band 51

Chancengleichheit der Parteien Zur Grenze staatlichen Handelns gegenüber den politischen Parteien nach dem Grundgesetz

Von

Heinz-Christian Jülich

Duncker & Humblot · Berlin

HEINZ CHRISTIAN JÜLICH

Chancengleichheit der Parteien

Schriften

zum öffentlichen Band 51

Recht

Chancengleichheit der Parteien Zur Grenze staatlichen Handelns gegenüber den politischen Parteien nach dem Grundgesetz

Von Dr. H e i n z - C h r i s t i a n J ü l i c h

DÜNCKER

& HUMBLOT

/

BERLIN

Alle Rechte vorbehalten © 1967 Duncker & Humblot, Berlin 41 Gedruckt 1967 bei Buchdruckerei Bruno Luck, Berlin 65 Printed in Germany

D6

Vorwort Das Parteiensystem i n der Bundesrepublik hat sich seit 1949 zunehmend verfestigt. Die Zahl der zu Wahlen mit eigenen Wahlvorschlägen zugelassenen Parteien hat sich beträchtlich verringert; seit 1961 sind nur noch drei Fraktionen i m Bundestag vertreten. K r i t i k e r sprechen warnend vom „Establishment" und vom „Parteienkartell". Die demokratische Legitimität dieses Parteiensystems ist durch seine Offenheit gegenüber Veränderungen bedingt. Diese Offenheit w i r d durch den Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen aller Parteien vom Grundgesetz gewährleistet. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, inwieweit die Chancengleichheit der Parteien das staatliche Handeln begrenzt. Die Arbeit hat i m Sommersemester 1966 der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster als Dissertation vorgelegen. Das Manuskript wurde i m A p r i l 1966 abgeschlossen; für die Drucklegung wurde es geringfügig ergänzt. Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 19. J u l i 1966 zur Frage der Parteienfinanzierung aus öffentlichen Mitteln sowie das bis zum Oktober 1966 erschienene Schrifttum konnten noch zum Teil berücksichtigt werden. Dank schulde ich i n besonderer Weise Herrn Professor Dr. Hans Ulrich Scupin, der die Arbeit betreut und ihre Entstehung hilfsbereit gefördert hat. Danken möchte ich auch Herrn Professor Dr. Dr. ErnstWolfgang Böckenförde, der mir die Anregung zu dem Thema der A r beit gegeben hat, sowie dem Korreferenten Herrn Privatdozenten Dr. Erich Kiichenhoff. Ferner habe ich all denen zu danken, die mir durch Hinweise und Auskünfte geholfen haben. Herrn Ministerialrat a. D. Dr. Johannes Broermann gilt mein Dank für die Aufnahme der Arbeit i n sein Verlagsprogramm. Münster (Westf.), i m Dezember 1966. Heinz-Christian

Jülich

Inhaltsverzeichnis Einleitung

15

§ 1 : Gegenstand und Aufbau der Arbeit

15

Erster Abschnitt Übersicht über die Entwicklung der Problematik § 2 : Die Vorgeschichte eines Parteiengesetzes I. Der Verfassungsauftrag

17

I I . Die Parteiengesetzentwürfe I I I . Die Regelung der Chancengleichheit § 3 : Verfassungsgeschichtlicher

17

Rückblick

I. Das Kaiserreich

13 19 22 22

II. Wahlrecht und Parteien i n der Weimarer Republik 1. Die Wahlgesetzgebung 2. Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes 3. Das Schrifttum

23 23 26 30

I I I . Rundfunk und Parteien i n der Weimarer Republik

32

IV. Parteienflnanzierung i n der Weimarer Republik

34

§4: Die Entwicklung seit 1945 I. Wahlrecht u n d Parteien 1. Die Wahlgesetzgebung 2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 3. Das Schrifttum I I . Rundfunk u n d Parteien 1. Organisation u n d Rechtsgrundlagen des deutschen Rundfunks 2. Die Praxis der Rundfunkanstalten 3. Die Rechtsprechung 4. Das Schrifttum 5. Exkurs: Wahlpropaganda i m Rundfunk des Auslands I I I . Staatliche Parteienfinanzierung 1. Die Gesetzgebung 2. Die Rechtsprechung 3. Das Schrifttum 4. Exkurs: Staatliche Parteienflnanzierung i m Ausland

36 36 36 39 41 42 42 45 48 50 51 53 53 56 59 60

8

nsverzeichnis Zweiter Abschnitt Chancengleichheit der Parteien als verfassungsrechtliches Prinzip

§5: Die verfassungsrechtliche Begründung der Chancengleichheit

63

I. Das Bundesverfassungsgericht 1. Die Terminologie 2. Die verfassungsrechtliche Begründung

63 63 64

I I . Das Schrifttum I I I . Eigene 1. Die 2. Die 3. Die 4. Der 5. Die

66

Begründung freiheitliche demokratische Grundordnung Parteienfreiheit Wahlgleichheit allgemeine Gleichheitssatz Bestandsgarantie der Chancengleichheit

'

§6: Träger, Sachbereich u n d Adressat der Chancengleichheit I. Die politischen Parteien als Träger der Chancengleichheit 1. Der Begriff der politischen Partei 2. Chancengleichheit der Opposition? 3. Chancengleichheit sonstiger Gruppen I I . Der Sachbereich der Chancengleichheit

69 69 71 73 74 76 78 78 78 82 85 87

I I I . Der Adressat der Chancengleichheit 1. Die Träger öffentlicher Gewalt 2. Die Stellung der juristischen Personen u n d Verbände 3. Die Stellung der Kirchen 4. Parteien als Adressaten der Chancengleichheit?

89 89 91 91 92

§7: Inhalt, Umfang u n d Durchbrechung der Chancengleichheit

95

I. Der I n h a l t der Chancengleichheit I I . Der Umfang der Chancengleichheit 1. Der Begriff der Gleichheit 2. Entwicklung u n d Deutung der Wahlgleichheit 3. Die Formalisierung der Chancengleichheit I I I . Die Durchbrechung der Chancengleichheit 1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 2. Beschränkende u n d begünstigende Regelungen 3. Durchbrechimg aus zwingenden Gründen

95 96 96 97 99 101 101 104 105

Dritter Abschnitt Chancengleichheit der Parteien als Grenze staatlichen Handelns § 8 : Parteien u n d Wahlrecht I. Der Wahlvorgang 1. Sperrklauseln 2. Grundmandatsklauseln

108 108 108 111

nsverzeichnis I I . Die Wahlzulassung 1. Unterschriftenquoren 2. Nachweispflichten §9: Parteien u n d Rundfunk I. Parteiensendungen 1. Die Zulassungsfrage 2. Die Verteilungsfrage I I . Regierungssendungen I I I . Redaktionssendungen §10: Staatliche Finanzierung der Parteien I. Unmittelbare staatliche Parteienflnanzierung 1. Zweckfreie öffentliche M i t t e l 2. Zweckgebundene öffentliche M i t t e l 3. Rückerstattung von Wahlausgaben I I . Mittelbare staatliche Parteienfinanzierung

9 114 114 117 119 119 120 123 130 132 133 133 134 137 138 141

I I I . Steuerbegünstigung 1. Steuerbefreiung der Parteien 2. Steuerliche Begünstigung von Parteispenden

143 143 143

I V . Sachgebundene staatliche Wahlkampfhilfen

144

§11: Folgerungen f ü r ein Parteiengesetz I. Vorschlag zur Regelung der Chancengleichheit I I . Vorschläge zur Förderung der Parteien aus öffentlichen M i t t e l n . . 1. Mittelbare staatliche Finanzierung 2. Wahlkostenzuschüsse 3. Sachgebundene Wahlkampfhilfe

147 147 147 147 148 148

Ergebnisse

149

Literaturverzeichnis

150

Sachverzeichnis

161

Abkürzungsverzeiclinis Archiv der Gegenwart A r c h i v des öffentlichen Rechts Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Deutschlands Aktionsgemeinschaft Unabhängiger Deutscher Bayern Bayerischer Verfassungsgerichtshof Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Entscheidungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs u n d des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs Bayerische Verwaltungsblätter B u n d der Deutschen Bundesgesetzblatt Block der Heimatvertriebenen u n d Entrechteten Bonner Kommentar. Kommentar zum Bonner G r u n d gesetz. Bearb. v. H. J. Abraham u. a. H a m b u r g 1954. Zweitbearbeitung H a m b u r g 1964 ff. Berlin Bayernpartei Bayerischer Rundfunk Gesetz über die Errichtung u n d die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts „Der Bayerische Rundf u n k " V. 10.8.1948 (GVB1135) i. d. F. v. 22.12.1959 (GVB1314) Bremen Bundestag Bundesverfassungsgericht Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Bundesverwaltungsgericht Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts B u l l e t i n des Presse- u n d Informationsamtes der Bundesregierung Baden-Württemberg Bundeswahlgesetz v. 7. 5.1956 (BGBl I, 383) i. d. F. der Gesetze v. 23.12.1956 (BGBl I, 1011), v. 14. 2.1964 ( B G B l I, 61) u n d v. 16. 3.1965 (BGBl I , 65) Wahlgesetz zum ersten Bundestag u n d zur ersten B u n desversammlung der Bundesrepublik Deutschland v. 15.6.1949 ( B G B l 21) i. d. F. der Gesetze v. 5.8.1949 (BGBl 25), V. 11.5.1951 (BGBl I, 297), v. 15.1.1952 (BGBl I, 21), v. 20.12.1952 ( B G B l I , 831) u n d v. 8.1.1953 ( B G B l I , 2) Wahlgesetz zum zweiten Bundestag u n d zur Bundesversammlung v. 8. 7.1953 ( B G B l I, 470)

Abkürzungsverzeichnis BWO CDU CSU CVP DDP DFU DJT DNVP DöV DP DEP Drs DRZ DVB1 DVP DW-DF-Gesetz

EFP EStDVO EStG FAZ FDP FN FPÖ FH PSU GDP GG GrRII

GVB1 GVP Hbg HDStH

Hes HR HR-Gesetz JIR J. O. JöR JR JW JZ KWG

11

Bundeswahlordnung v. 16.5.1957 i. d. F. der Bekanntmachung V. 8.4.1965 ( B G B l I, 239) Christlich-Demokratische U n i o n Christlich-Soziale U n i o n Christliche Volkspartei Deutsche Demokratische Partei Deutsche Friedensunion Deutscher Juristentag Deutschnationale Volkspartei Die öffentliche V e r w a l t u n g Deutsche Partei Deutsche Reichs-Partei Drucksache Deutsche Rechtszeitschrift Deutsches Verwaltungsblatt Deutschte Volkspartei Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts (Deutsche Welle, Deutschlandfunk) v. 29.11. 1960 (BGBl I, 862) Europäische Föderalistische Partei Einkommensteuer-Durchführungsverordnung Einkommensteuergesetz Frankfurter Allgemeine Zeitung Freie Demokratische Partei Fußnote Freiheitliche Partei Österreichs Frankfurter Rundschau Freisoziale U n i o n Gesamtdeutsche Partei Grundgesetz f ü r die Bundesrepublik Deutschland V. 23. 5.1949 (BGBl 1) Die Grundrechte. Handbuch der Theorie u n d Praxis der Grundrechte. Band 2. Hrsg. v. Franz Neumann, Hans Carl Nipperdey, Ulrich Scheuner, B e r l i n 1954 Gesetz- u n d Verordnungsblatt Gesamtdeutsche Volkspartei Hamburg Handbuch des Deutschen Staatsrechts. Hrsg. v. Gerhard Anschütz u n d Richard Thoma. 2 Bde. Tübingen 1930 u n d 1932 Hessen Hessischer Rundfunk Gesetz über den Hessischen Rundfunk v. 2.10.1948 (GVB1123) Jahrbuch f ü r Internationales Recht Journal Officiel Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Juristische Rundschau Juristische Wochenschrift Juristenzeitung Kommunalwahlgesetz

12 L-S

Abkürzungsverzeichnis = Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs f ü r das Deutsche Reich. Hrsg. v. Hans-Heinrich Lammers und Walter Simons. B e r l i n 1929 : Landesverwaltungsgericht

LVerwG L W G Bay

:

LWG Bin

:

L W G Bre

LWG BW L W G Hbg

L W G Hes

LWGNds LWG NW

L W G RhPf

L W G Saar L W G SchlH MW NDR NDR-Vertrag Nds NJW NPD NW NWDR OVG OVGE ÖVP

Gesetz über Landtagswahl, Volksbegehren u n d Volksentscheid (Landeswahlgesetz) i. d. F. der Bekanntmachung v. 5.9.1958 (GVB1221) u n d der Gesetze v. 12.11. 1958 (GVB1 329), v. 3.2.1960 (GVB1 11), v. 26.10.1962 (GVB1 268), V. 25. 5.1966 (GVB1 183) u n d v. 21.9.1966 (GVB1267) Gesetz über die Wahlen zum Abgeordnetenhaus u n d zu den Bezirksverordnetenversammlungen (Landeswahlgesetz) v. 28.3.1958 (GVB1305) i. d. F. der Gesetze v. 14.12.1962 (GVB11304) u n d v. 25. 2.1965 (GVB1313) Wahlgesetz f ü r die Bürgerschaft (Landtag) v. 22.4.1955 (GVB1 63) i. d. F. der Bekanntmachung v. 8. 1. 1963 (GVB11) u n d des Gesetzes v. 21.5.1963 (GVB1105) Gesetz über die Landtagswahlen (Landtagswahlgesetz) i. d. F. der Bekanntmachung v. 20. 9.1963 (GVB1153) Gesetz über die W a h l zur hamburgischen Bürgerschaft v. 6.12.1956 (GVB1 497) i. d. F. der Gesetze v. 24. 4.1961 (GVB1139) u n d v. 14. 2.1966 (GVB146) Gesetz über die Wahlen zum Landtag des Landes Hessen (Landtagswahlgesetz) i. d. F. der Bekanntmachung v. 12.7. 1962 (GVB1343) u n d des Gesetzes v. 4. 7.1966 (GVB1143) Niedersächsisches Landeswahlgesetz i. d. Neufassung v. 30.1.1963 (GVB110) Gesetz über die W a h l zum Landtag des Landes N o r d rhein-Westfalen (Landeswahlgesetz) i. d. F. v. 9.2.1966 (GVB140) Landeswahlgesetz i. d. F. der Bekanntmachung v. 12.1. 1959 (GVB123) und der Gesetze v. 11.7.1962 (GVB173) u n d v. 17.12.1963 (GVB11964 5) Gesetz Nr. 724 über die W a h l des Landtages des Saarlandes (Landtagswahlgesetz) v. 29. 9.1960 ( A B l 759) Wahlgesetz für den Landtag v o n Schleswig-Holstein (Landeswahlgesetz) i. d. F. v. 18. 3.1966 (GVB141) Mittelwelle Norddeutscher Rundfunk Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk (NDR) v.16. 2.1955 (GVB1 Nds 167) Niedersachsen Neue Juristische Wochenschrift Nationaldemokratische Partei Deutschlands Nordrhein-Westfalen Nordwestdeutscher Rundfunk Oberverwaltungsgericht Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte Münster u n d Lüneburg österreichische Volkspartei

Abkürzungsverzeichnis PartGEntwKoal PartGEntwReg PartGEntwSPD PVS RB RB-Gesetz

RG RGBl RhPf ROP

RStW I I I RuF RWG Saar SDR SDR-Gesetz SED SFB SFB-Gesetz

SPD SPÖ SR SR-Gesetz

SSW StenBer StGH StuKvw SWF SWF-Vertrag

sz UAP UKW UWG VerwRspr WDStRL

13

Parteiengesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und F D P v. 17.12.1964 (BT Drs IV/2853) Regierungsentwurf eines Parteiengesetzes v. 25.5.1959 (BT Drs III/1509) Parteiengesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU u n d 1965 (BT Drs IV/3112) Politische Viertel Jahresschrift Radio Bremen Gesetz über die Errichtung u n d die Aufgaben einer Anstalt des öffentlichen Rechts „Radio Bremen" v. 22.11.1948 (GVB1225) i . d . F . v. 12.5.1949 (GVB1101) Reichsgericht Reichsgesetzblatt Rheinland-Pfalz Recht u n d Organisation der Parlamente. Hrsg. i m A u f trag der Interparlamentarischen Arbeitsgemeinschaft. Bielefeld 1958 ff Recht-Staat-Wirtschaft. Hrsg. v. Wandersieb. Band 3. Düsseldorf 1951. Rundfunk u n d Fersehen. Reichswahlgesetz v. 27.4.1920 (RGBl627) i . d . F . v. 6.3. 1924 (RGBl I, 159) u n d v. 13.3.1924 (RGBl I, 173). Saarland Süddeutscher Rundfunk Württ.-bad. Gesetz Nr. 1096 (Rundfunkgesetz) v. 21.11. 1950 i. d. F. V. 2. 8.1951 (RegBl 63) Sozialistische Einheitspartei Deutschlands Sender Freies B e r l i n Gesetz über die Errichtung einer Rundfunkanstalt „Sender Freies B e r l i n " v. 12.11.1953 (GVB11400) i. d. F. V. 26.10.1964 (GVB11152) Sozialdemokratische Partei Deutschlands Sozialdemokratische Partei Österreichs Saarländischer Rundfunk Gesetz Nr. 806 über die Veranstaltung von R u n d f u n k sendungen i m Saarland (GVRS) v. 2.12.1964 ( A B l 1111) i. d. F. v. 16.12.1965 ( A B l 1966 49) Südschleswigscher Wählerverband Stenographische Berichte Staatsgeriditshof f ü r das Deutsche Reich Staats- u n d K o m m u n a l v e r w a l t u n g Südwestfunk Staatsvertrag über den Südwestfunk v. 27. 8.1951 i. d. F. V. 29.2.1952 ( G V B l R h P f 7 1 ) Süddeutsche Zeitimg Unabhängige Arbeiterpartei Ultrakurzwelle Unabhängige Wählergemeinschaft Verwaltungs-Rechtsprechung i n Deutschland Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer

Abkürzungsverzeichnis Westdeutscher Rundfunk Gesetz über den „Westdeutschen Rundfunk K ö l n " v. 25.5.1954 (GVB1151) Verfassung des Deutschen Reiches v. 11.8.1919 (RGBl 1383) (Weimarer Reichs Verfassung) Zeitschrift f ü r ausländisches öffentliches Recht u n d Völkerrecht Zweites Deutsches Fernsehen Staatsvertrag über die Errichtung der Anstalt des öffentlichen Rechts „Zweites Deutsches Fernsehen" v. 6.6.1961 (GVB1NW 269) Zeitschrift f ü r die gesamte Staatswissenschaft Zeitschrift f ü r P o l i t i k

Einleitung § 1 : Gegenstand und Aufbau der Arbeit Mehr als siebzehn Jahre nach der Erteilung des Verfassungsauftrages an den Bundesgesetzgeber steht das Parteiengesetz noch aus. Vergebliche Ansätze, politische Gegensätze und ein nur zum Teil verständliches Zögern des Parlaments liegen zurück, wenn — so bleibt zu hoffen — der 5. Deutsche Bundestag das Parteiengesetz verabschieden wird. Die demokratische Legitimität dieses zutiefst politischen Gesetzes — insoweit nur dem Wahlgesetz vergleichbar — w i r d davon abhängen, ob es die freien Wettbewerbschancen aller Parteien wahrt. Dieser Grundsatz, der einseitige Begünstigungen bestimmter Parteien durch das Parteiengesetz verbietet, w i r d i n dem künftigen Gesetz selbst konkretisiert werden. Nicht i m Brennpunkt der Auseinandersetzungen und damit auch nicht i m Blickfeld der Öffentlichkeit stehend, ist i n allen drei Gesetzentwürfen, die dem Bundestag bisher vorgelegen haben, der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien formuliert worden. A n gesichts dieses ersten Versuches, das Rechtsverhältnis der Parteien untereinander sowie gegenüber dem Staat und anderen Trägern öffentlicher Gewalt auch außerhalb des Wahlrechts gesetzlich zu regeln, erscheint es notwendig, jenen Grundsatz näher zu untersuchen. Als nach der wählerbezogenen Rechtsprechung und Lehre i n der Weimarer Republik zum parlamentarischen Wahlrecht sich die Aufmerksamkeit der Verfassungsrechtler i n der Bundesrepublik i n besonderem Maße den politischen Parteien zuzuwenden begann, forderten bereits i m Jahre 1950 drei bekannte Staatsrechtslehrer 1 , i m Rahmen des Parteiengesetzes auch das Prinzip der gleichen Wettbewerbschancen der Parteien zu sichern. Infolge des Schweigens des Gesetzgebers ist diese Aufgabe i n der Folgezeit weitgehend dem Bundesverfassungsgericht zugefallen 2 , dessen Rechtsprechung indessen noch nicht als völlig abgeschlossen angesehen werden kann und darf. 1

574.

Forsthoff

DRZ 50, 315; Leibholz, 38. DJT, S. C 28; v. Mangoldt DÖV50,

2 Zur Problematik durch das „Hineinragen der Verfassungsgerichtsbarkeit i n den Bereich des Politischen" vgl. Klein, Bundesverfassungsgericht, insbes. S. 17 ff.

16

Einleitung

Dem verfassungsrechtlichen Postulat der Chancengleichheit aller Parteien kann nicht der politisch-soziologische Befund der unterschiedlichen realen Startchancen der Parteien entgegengehalten werden. Das freie Spiel der politischen Kräfte i m gesellschaftlichen Raum führt notwendigerweise zu solchen „natürlichen" Unterschieden. Dem hier zu behandelnden verfassungsrechtlichen Grundsatz der Chancengleichheit steht aber jede Wettbewerbs ver zerrende hoheitliche Einflußnahme entgegen. I m parlamentarischen Parteienstaat ist damit das Spannungsverhältnis berührt zwischen den auf Erhaltung und Verbesserung des status quo gerichteten Bestrebungen der beati possidentes und der demokratischen Forderung nach der Abhängigkeit aller staatlichen Herrschaft von der freien Willensbildung des Volkes. Aufgabe der Arbeit ist es zu zeigen, wie der Grundsatz der Chancengleichheit aller Parteien ein Strukturprinzip unseres demokratischen Staates ist, welche Ausformung er i m Verfassungssystem des Grundgesetzes besitzt und welche Folgerungen sich aus i h m für das staatliche Handeln gegenüber den Parteien ergeben. Während das traditionelle Verhältnis des Staates zu den Parteien fast ausschließlich durch gesetzliche Reglementierungen des Parteienwirkens i m Zusammenhang m i t Wahlen bestimmt worden ist, steht i m Vordergrund der jüngsten Entwicklungsphasen dieses Verhältnisses die parteienfördernde Tätigkeit des Staates. So werden i n einem ersten darstellenden Abschnitt der Arbeit zunächst Übersichten zu geben sein, die die Entwicklung und Beurteilung des staatlichen Handelns gegenüber den Parteien i n den drei Bereichen Wahlrecht, Rundfunkwerbung und Parteienfinanzierung zum Gegenstand haben. I m anschließenden dogmatischen Teil soll versucht werden, den Grundsatz der Chancengleichheit näher zu bestimmen, während i m dritten Abschnitt die Wirkungen dieses Grundsatzes als Grenze staatlichen Handelns i n den angeführten Bereichen zu untersuchen sind. Abschließend werden die sich hieraus ergebenden Folgerungen aufgezeigt werden, die für die Gestaltung des künftigen Parteiengesetzes zu beachten sind.

Erster

Abschnitt

Übersicht über die Entwicklung der Problematik § 2: Die Vorgeschichte eines Parteiengesetzes I. Der Verfassungsauftrag I n der zweiten Lesung des späteren Artikels 21 GG i m Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates 1 wurde die jetzt gültige Formulierung gefunden. Damit wurde die bis dahin bestehende Fassung auf Vorschlag des Redaktionsausschusses aufgehoben. Diese hatte i n den ersten beiden Absätzen gelautet: (1) Die M i t w i r k u n g der Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes u n d die innere Ordnung der Parteien sind durch Bundesgesetz zu regeln. (2) Die B i l d u n g der Parteien ist frei.

Demgegenüber heißt es i n A r t . 21 GG: (1) Die Parteien w i r k e n bei der politischen Willensbildung des Volkes m i t . I h r e Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die H e r k u n f t ihrer M i t t e l öffentlich Rechenschaft geben. (2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungsw i d r i g k e i t entscheidet das Bundesverfassungsgericht. (3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.

Bei dieser Umformulierung war der Ausschuß sich darüber i m klaren, daß es sich nur u m eine redaktionelle, nicht aber u m eine sachliche Änderung handelte, und daß insbesondere „die Auflage an den Bundesgesetzgeber, daß die M i t w i r k u n g der Parteien bei der politischen W i l lensbildung des Volkes und die innere Ordnung der Parteien durch Bundesgesetz zu regeln sind", nicht fallengelassen worden sei 2 . 1 2

27. Sitzg v. 15.12.1948 StenBer S. 320/21. aaO S. 320.

2 Jülich

18

§ 2: Die Vorgeschichte eines Parteiengesetzes

A r t . 21 I I I GG enthält also auch nach dem Willen des Parlamentarischen Rates einen klaren Auftrag an den Bundesgesetzgeber zum Erlaß eines Parteiengesetzes. Dieser Verfassungsauftrag zur Schaffung materiellen Verfassungsrechts i m Wege der (Ergänzung und Konkretisierung des i n A r t . 21 GG enthaltenen Parteienrechts durch einfaches Bundesgesetz ist trotz mehrfacher Ansätze bisher nicht vom Bundestag erfüllt worden.

I I . Die Parteiengesetzentwürfe A u f Grund eines Zentrum-Antrags vom 6.12.1949 3 und einer entsprechenden Empfehlung des Ausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht 4 forderte der Bundestag die Bundesregierung am 18.10. 1950 einstimmig auf, einen Parteiengesetzentwurf vorzulegen 5 . E i n Gesetzentwurf des Bundesinnenministeriums vom 5. 5.1951 wurde jedoch vom Kabinett nicht gebilligt 6 . Ein zweiter E n t w u r f wurde 1951 i m Kabinett beraten, jedoch wegen der Auseinandersetzungen u m die Ausgestaltung des hiermit eng zusammenhängenden Wahlrechts nicht angenommen 7 . Dies führte zu einer längeren Unterbrechung der Arbeiten. Sie wurden erst wieder aufgenommen, nachdem am 9. 8.1957 der Bericht der vom Bundesinnenministerium i m Dezember 1955 eingesetzten Parteienrechtskommission veröffentlicht worden w a r 8 . I m Regierungsprogramm 1957 wurde das Parteiemgesetz nicht erwähnt. A u f Grund eines FDP-Antrags 9 forderte der Bundestag am 4. 7.1958 die Bundesregierung auf, bis zum 1.1.1959 einen Parteiengesetzentwurf vorzulegen 10 . A m 25. 5.1959 verabschiedete die Bundesregierung ihren E n t w u r f 1 1 , leitete i h n aber erst am 2.10.1959 dem Bundesrat zu 1 2 , der i h n bereits am 23.10.1959 beriet, ohne Einwendungen gegen den Entw u r f zu erheben 13 . A m 22.12. 1959 wurde der E n t w u r f dem Bundestag 3

B T Drs 1/275. B T Drs 1/1426 v. 5.10.1950. B T StenBer 92. Sitzg S. 3430—31. 6 Wernicke , B K , A r t . 21 Erl. I I l a S. 4. Vgl. auch B T Drs 1/3657 A n t w o r t des B M I auf eine Anfrage der Föderalistischen Union (BP-Zentrum) am 5. 8.1952. 7 Schäfer, NJW59, 1250; vgl. Lehr, Bulletin Nr. 29 v. 11.3.1952, S. 292. 8 Rechtliche Ordnung des Parteiwesens. Probleme eines Parteiengesetzes. 2. Auflage Frankfurt 1958. Zit.: Bericht. 9 B T StenBer 40. Sitzg v. 4. 7.1958, Ani. 26, S. 2386. 10 B T StenBer 40. Sitzg v. 4.7.1958, S. 2361. 11 Seifert, Bulletin Nr. 101 v. 9.6.1959, S. 990. 12 Bundesrat Drs 294/59. 13 Bundesrat StenBer 210. Sitzg v. 23.10.1959. Einwände Hessens i n Form von Abänderungsanträgen wurden von der Mehrheit des Bundesrates abgelehnt (StenBer aaO S. 177). 4

5

III. Die Regelung der Chancengleichheit

19

vorgelegt 14 , wo er am 19. 2.1960 zum ersten Male beraten und an den Ausschuß für Inneres überwiesen wurde 1 5 . Z u einer weiterführenden Aussprache über den E n t w u r f ist es jedoch i m Ausschuß nach den Worten des damaligen Ausschuß-Berichterstatters nicht gekommen 16 . A m 17. 12. 1964 brachte die Regierungskoalition, CDU/CSU und FDP, einen Entwurf für ein Parteiengesetz ein 1 7 . Diesem Vorstoß folgte die SPD am 23. 2. 1965 m i t einem eigenen E n t w u r f 1 8 . Als Ergebnis der ersten Lesung i m Bundestag am 10. 3. 1965 19 wurden beide Entwürfe an einen Sonderausschuß überwiesen, wo sie bis zum Ende der Legislaturperiode i m Herbst 1965 blieben. I m Herbst 1966 hat eine interfraktionelle Arbeitsgruppe des Bundestages einen neuen Entwurf für das Parteiengesetz erarbeitet, auf dessen Grundlage 1967 ein gemeinsamer Gesetzentwurf der drei Fraktionen i m Bundestag eingebracht worden ist (vgl. S. 21).

I I I . Die Regelung der Chancengleichheit Obwohl sich die drei veröffentlichten Parteiengesetzentwürfe an der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts orientiert haben, weisen sie — einig i n grundsätzlicher Anerkennung der Chancengleichheit aller politischen Parteien — bei der Konkretisierung der aus diesem Grundsatz folgenden Verhaltensnormen nicht unerhebliche Unterschiede auf: §8 PartGEntwReg (1) Soweit der Staat oder ein anderer Träger öffentlicher Gewalt den Parteien seine Einrichtungen zur Verfügung stellt oder ihnen sonst öffentliche Leistungen gewährt, können alle Parteien verlangen, i n grundsätzlich gleicher Weise behandelt zu werden. Der Umfang der Benutzung oder Gewährung k a n n nach der Bedeutung der Parteien abgestuft werden; die Bedeutung ist i n erster L i n i e nach den vorangegangenen Wahlerfolgen (Wählerzahlen), gegebenenfalls nach anderen sachgerechten, leicht nachprüfbaren Gesichtspunkten zu bemessen. Bei Einrichtungen u n d Leistungen, die i m Zusammenhang m i t einer W a h l zur Verfügung gestellt oder gewährt werden, beschränkt sich dieses Recht während der Dauer des Wahlkampfes auf diejenigen Parteien, die Wahlvorschläge eingereicht haben. Z u Rundfunksendungen brauchen n u r Parteien zugelassen zu werden, deren Wahlvorschläge nach A r t oder 14 15 16 17 18 19

2*

B T Drs III/1509. B T StenBer 104. Sitzg v. 19.2.1960, S. 5627. Lohmar S. 139. B T Drs IV/2853. B T Drs IV/3112. B T StenBer 170. Sitzg v. 10.3.1965, S. 8571—92.

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§ 2: Die Vorgeschichte eines Parteiengesetzes Z a h l i n einem angemessenen Verhältnis zum Sendegebiet stehen. Satz 3 u n d 4 gelten sinngemäß auch f ü r Volksabstimmungen, an denen sich Parteien stimmwerbend beteiligen.

(2) Die Möglichkeit, öffentliche Leistungen an bestimmte sachliche, v o n allen Parteien zu erfüllende Voraussetzungen zu knüpfen, bleibt u n berührt. (3) Ist gegen eine Partei A n t r a g auf Entscheidung gestellt, ob sie v e r fassungswidrig ist, so k a n n jede der i n §43 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht genannten Stellen beim Bundesverfassungsgericht beantragen, die Rechte der Partei auf Benutzung öffentlicher Einrichtungen oder Gewährung sonstiger öffentlicher Leistungen v o r übergehend außer K r a f t zu setzen.

§ 6 PartGEntwKoal (1) Soweit der Staat oder ein anderer Träger öffentlicher Gewalt den Parteien seine Einrichtungen zur Verfügung stellt oder ihnen sonst öffentliche Leistungen gewährt, können alle Parteien verlangen, i n gleicher Weise behandelt zu werden. Der Umfang der Gewährimg k a n n nach der Bedeutung der Parteien abgestuft werden; dabei sind insbesondere der Stimmenanteil einer Partei bei den Wahlen der letzten vier Jahre, die Z a h l ihrer Mandate i m Bundestag u n d i n den gesetzgebenden Körperschaften der Länder sowie ihre Beteiligung an der Bundesregierung u n d an Landesregierungen zu berücksichtigen. F ü r eine Partei, die i m Bundestag i n Fraktionsstärke vertreten ist, muß der Umfang der Gewährung mindestens halb so groß w i e f ü r jede andere Partei sein. Die Abstufung unterbleibt, w e n n die Gewährung wegen der A b stufung f ü r eine oder mehrere Parteien ihren Zweck verfehlen würde. (2) Bei Einrichtungen u n d Leistungen, die i m Zusammenhang m i t einer W a h l zur Verfügung gestellt oder gewährt werden, gilt Absatz 1 w ä h rend der Dauer des Wahlkampfes n u r f ü r diejenigen Parteien, die Wahlvorschläge eingereicht haben. Z u R u n d f u n k - u n d Fernsehsendungen brauchen n u r Parteien zugelassen zu werden, deren W a h l vorschläge nach A r t u n d Z a h l f ü r das Sendegebiet v o n hinreichender Bedeutung sind. Satz 1 u n d 2 gelten sinngemäß auch f ü r Volksabstimmungen, an denen sich Parteien stimmwerbend beteiligen. (3) Die Möglichkeit, öffentliche Leistungen an bestimmte sachliche, v o n allen Parteien zu erfüllende Voraussetzungen zu knüpfen, bleibt u n berührt. (4) Ist gegen eine Partei A n t r a g auf Entscheidung gestellt, ob sie v e r fassungswidrig ist, so k a n n jede der i n §43 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht v o m 12. März 1951 (BGBl I, S. 243), zuletzt geändert durch das Gesetz v o m 5. August 1964 ( B G B l I , S. 593), genannten Organe beim Bundesverfassungsgericht beantragen, die Rechte der Partei auf Benutzung öffentlicher Einrichtungen oder Gewährung sonstiger öffentlicher Leistungen vorübergehend außer K r a f t zu setzen.

§ 5 PartGEntwSPD (1) Soweit der Bund, die Länder oder die Gemeinden oder ein anderer Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung

III. Die Regelung der Chancengleichheit

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stellen oder ihnen sonst öffentliche Leistungen gewähren, sind alle Parteien gleich zu behandeln. Der Umfang der Gewährung ist nach der Bedeutung der Parteien abzustufen. Die Bedeutung ist i n erster L i n i e nach den vorangegangenen Wahlerfolgen (Wählerstimmen) u n d nach der Z a h l der Mitglieder zu bemessen. (2) Bei Einrichtungen u n d Leistungen, die i m Zusammenhang m i t einer W a h l zur Verfügung gestellt oder gewährt werden, g i l t Absatz 1 w ä h rend der Dauer des Wahlkampfes n u r f ü r diejenigen Parteien, die W a h l vorschläge eingereicht haben. Satz 1 g i l t sinngemäß auch f ü r Volksabstimmungen, an denen sich Parteien stimmwerbend beteiligen. (3) Die Möglichkeit, öffentliche Leistungen an bestimmte sachliche, v o n allen Parteien zu erfüllende Voraussetzungen zu knüpfen, bleibt u n berührt.

§ 5 PartGEntw

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(1) Soweit der Staat oder ein anderer Träger öffentlicher Gewalt den P a r teien seine Einrichtungen zur Verfügung stellt oder ihnen sonst öffentliche Leistungen gewährt, können alle Parteien verlangen, i n gleicher Weise behandelt zu werden. Der Umfang der Gewährung k a n n nach der Bedeutung der Parteien abgestuft werden. F ü r eine Partei, die i m Bundestag i n Fraktionsstärke vertreten ist, muß der Umfang der Gew ä h r u n g mindestens halb so groß w i e f ü r jede andere Partei sein. Die Abstufung unterbleibt, w e n n die Gewährung wegen der Abstufung f ü r eine oder mehrere Parteien ihren Zweck verfehlen würde. (2) Bei Einrichtungen u n d Leistungen, die i m Zusammenhang m i t einer W a h l zur Verfügung gestellt oder gewährt werden, g i l t Absatz 1 w ä h rend der Dauer des Wahlkampfes n u r f ü r diejenigen Parteien, die Wahlvorschläge eingereicht haben. Satz 1 gilt sinngemäß auch f ü r Volksabstimmungen, an denen sich Parteien stimmwerbend beteiligen. (3) Die Möglichkeit, öffentliche Leistungen an bestimmte sachliche, v o n allen Parteien zu erfüllende Voraussetzungen zu knüpfen, bleibt u n berührt.

20 Der v o m interfraktionellen Ausschuß erarbeitete E n t w u r f ist am 26.1. 1967 von den drei Bundestagsfraktionen als gemeinsamer E n t w u r f i m B u n destag eingebracht worden (BT Drs V/1339). Die erste Lesung fand am 1. 2.1967 statt (BT StenBer 90. Sitzg S. 4175—76).

§ 3: Verfassungsgeschichtlicher Rückblick I. Das Kaiserreich Die Geschichte der politischen Parteien fällt zusammen m i t der Geschichte des Parlamentarismus 1 . I n der ersten Phase ihrer Entwicklung war das Verhältnis des Staates zu den Parteien gekennzeichnet durch Bekämpfung und Ignorierung 2 . Trotz ihrer verfassungspolitischen Bedeutung wurden die Parteien i m Kaiserreich verfassungsrechtlich als nicht existent betrachtet. Weder Verfassung noch Wahlgesetz und Geschäftsordnung des Reichstages erwähnten Parteien oder Fraktionen. Lediglich i n den Geschäftsordnungen der Parlamente einiger Einzelstaaten wurden Fraktionen 3 bzw. Mitgliedervereinigungen 4 erwähnt. Der Reichstag ging aus allgemeinen und direkten Wahlen m i t geheimer Abstimmung hervor (Art. 20 I Reichsverfassung). Wahlberechtigt war jeder über 25jährige Deutsche m i t gleicher Stimme. Gewählt wurde „ i n jedem Bundesstaat... auf durchschnittlich 100 000 Seelen derjenigen Bevölkerungszahl, welche den Wahlen zum verfassunggebenden Reichstag zugrunde gelegen hat, ein Abgeordneter", jedoch mindestens ein Abgeordneter i n jedem Bundesstaat 5 . Das Wahlgesetz kannte also nur Einzelbewerber, die durch Mehrheitswahl i n Einerwahlkreisen gewählt wurden. Diese starre Konkretisierung der Wahlgleichheit kehrte sich infolge der bevölkerungspolitischen Entwicklung i n ihr Gegenteil. Zwar hatte § 5 Ι Π des Wahlgesetzes vorgesehen, daß eine Vermehrung der Zahl der Abgeordneten infolge der steigenden üBevölkerungszahl durch das Gesetz bestimmt werde. Eine Anpassung der Wahlkreise an die Bevölkerungsverschiebung vom Land i n die Industriegebiete und Großstädte blieb jedoch aus; dies führte dazu, daß 1910 i n SchaumburgLippe ein Sitz auf 46 700, i n Bremen dagegen erst auf 300 000 Stimmen entfiel; 1912 ergab sich zwischen Schaumburg-Lippe und dem Berliner

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Vgl. Bergsträsser, Triepel S. 12.

Geschichte, S. 16.

So i n Baden u n d Elsaß-Lothringen. So i n Hessen u n d Württemberg. 5 § 5 des Wahlgesetzes v. 31.5.1869 i. d. F. des Gesetzes v. (RGBl 161). 4

25.6.1873

II. Wahlrecht und Parteien in der Weimarer Republik

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Wahlkreis Nord-West ein Zahlenverhältnis von 1 :20 6 . Von dieser Ungleichheit der Wahlkreisgrößen profitierten insbesondere die Agrarparteien zu Lasten der i n den neuen Ballungsgebieten stark vertretenen Sozialdemokratie, für die sich i n der Praxis eine weitere Benachteiligung bei notwendigen Stichwahlverfahren ergab, i n denen sie sich einem Bündnis der übrigen Parteien gegenübersah 7 . I n den Einzelstaaten hatte sich seit 1848 überall das mehr oder weniger allgemeine Wahlrecht, das nur noch an geringen Zensus geknüpft war, durchgesetzt und behauptet. Ungleichheit bestand jedoch i n der Regel infolge Klassen- oder Mehrstimmrechts 8 . Beispiel hierfür ist Preußen, i n dem das Dreiklassenwahlrecht bis 1918 bestehen blieb, obwohl seine Reformbedürftigkeit und die Fragwürdigkeit der politischen Prinzipien, auf denen es beruhte, nicht verborgen geblieben waren 9 . Mehr noch als dem starren Mehrheitswahlrecht i m Reich war i h m die Aufgabe zugefallen, die herrschenden („staatstragenden") Gruppen gegen die Sozialdemokratie abzusichern. Die K r i t i k des zeitgenössischen Schrifttums stellte i n ihren Mittelpunkt den einzelnen Staatsbürger. Es sah zwar die Stellung der Parteien i n der politischen Wirklichkeit, war jedoch weit davon entfernt, die Parteien auch verfassungsrechtlich zu würdigen und i n ihnen etwa gar die Träger eigener, durch Wahlgesetze verletzbarer Rechte zu sehen 10 .

I I . Wahlrecht und Parteien in der Weimarer Republik 1. Die Wahlgesetzgebung

War die Weimarer Reichsverfassung vom 11. 8. 1919 noch nicht bereit, die Parteien rechtlich anzuerkennen, so wurde auch die Wahlgesetzgebung — das sachlich nächstliegende Gebiet — anfänglich der verfassungspolitischen Bedeutung der Parteien nicht gerecht 11 . Diese 6 Braunias I, S. 82 f. Zeitgenössische K r i t i k etwa bei Arndt, Verfassung, § 5 A n m . 1, S. 409 u n d Laband S. 76. 7 Braunias I , S. 83 m i t Beispielen. 8 Braunias I , S. 110. 9 Vgl. etwa Anschütz JöR 1 (1907), 196 f. 10 So beruht bei Hasbach S. 463 die Abneigung gegen die Verhältniswahl gerade darauf, daß sie nicht den einzelnen Individuen, v o n deren Stimmengleichwertigkeit er ausgeht, sondern den Parteien u n d durch sie ihren Mitgliedern ein höheres Maß v o n Gerechtigkeit gebe. 11 A r t . 1301 W R V erwähnt die Parteien n u r abwehrend. Das erste W a h l gesetz nach der Revolution, die Verordnimg über die Wahlen zur verfassunggebenden Deutschen Nationalversammlung v. 30.11.1918 (RGBl 1345)

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§ 3: Verfassungsgeschichtlicher Rückblick

Bedeutung .war durch die Einführung des Verhältniswahlrechts (Art. 22 WRV) erheblich gewachsen, da es i n der Konsequenz dieses Wahlsystems lag, daß die einzelnen Wahlbewerber hinter die Listen ihrer Parteien zurücktraten. Dieser Tendenz trug das Reichswahlgesetz vom 27. 4. 1920 erst allmählich i n seinen verschiedenen Fassungen auch äußerlich insoweit Rechnung, als es ursprünglich die Angabe einer Partei auf dem Stimmzettel für unbeachtlich, dann 1922 für möglich und schließlich ab 1924 für erforderlich h i e l t 1 2 . Dementsprechend entfielen die Namen der einzelnen Kandidaten bis auf die ersten vier (§ 25 RWG). Träger des passiven Wahlrechts blieben jedoch die i n den Wahlvorschlägen zusammengeschlossenen Einzelbewerber. Dasselbe Ziel, das die Einführung der Verhältniswahl bestimmt hatte, verfolgte die Aufnahme des Grundsatzes der Wahlgleichheit i n die Wahlrechtsprinzipien der A r t i k e l 17 und 22 WRV. Gerichtet gegen jede A r t von Klassen- oder Pluralwahlrecht sollten diese Bestimmungen bewirken, daß jeder Wähler die gleiche Chance erhielt 1 3 . Die Frage, was dieser Grundsatz der Gleichheit der Wahl i m einzelnen bedeutete, wurde aktuell, als ab 1924 mehrere Länder ihre Wahlgesetze änderten und Vorschriften erließen, die der zunehmenden Parteienzersplitterung entgegenwirken sollten 1 4 . Für den B e r e i c h d e s W a h l v o r g a n g s wurden Regelungen getroffen, nach denen Parteien bei der Reststimmenverwertung auf Landesebene nur dann berücksichtigt wurden, wenn sie eine bestimmte Stimmenzahl (Württemberg 1 5 ) oder ein Wahlkreismandat (Bayern, Sachsen) erlangt hatten. Für Preußen 16 galt wie i m Reich